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“PRINCIPIOS DE DERECHO TRIBUTARIO EN LA

CONSTITUCIÓN DE 1991 Y JURISPRUDENCIA

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA”

UNIVERS IDAD DE LOS ANDES

FACULTAD DE D ERECHO

Monografía Presentada por: Catalina Bueno Ramírez

Código: 200021638

Director de Investigación: ALFREDO LEWIN FIGUEROA

Bogotá, Junio 30 de 2006

 2

Introducción

Con base en el análisis presentado por el Dr. Alfredo Lewin en su libro “Principios

Constitucionales del Derecho Tributario” donde de manera clara expone los lineamientos

que ha seguido la Corte Constitucional en la interpretación de los principios de derecho

tributario expuestos en la Constitución Política de 1991, surge la necesidad de examinar la

manera como el Consejo de Estado ha interpretado estos lineamientos en tanto que, de

acuerdo con la manera como se encuentra estructurado el Estado colombiano dentro de la

Constitución Política, es la Corte Constitucional quien tiene la última palabra en todos

aquellos temas en donde pueda colisionar la Constitución con cualquier norma u acto, pues

dentro de nuestro sistema jurídico la Constitución Política es norma de normas.

Teniendo en cuenta la naturaleza funcional del Consejo de Estado, resulta claro que el

análisis que éste realiza con respecto a los principios de derecho tributario es diferente al

expuesto en los fallos proferidos por la Corte Constitucional, lo cual resulta evidente si se

tienen en cuenta la naturaleza de las funciones de ambas instituciones.

Por un lado, la Corte Constitucional como máximo ente dentro de la jurisdicción

constitucional tiene como obligación esencial la guarda de la integridad y supremacía de la

Carta M agna así como el control sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de

las leyes que los aprueben1.

1
Artículo 241 de la Constitución Política de 1991
 3

Por otro, el Consejo de Estado como órgano supremo dentro de la jurisdicción contencioso-

administrativa es el encargado de dirimir los negocios originados en las decisiones que

tome la administración, en las operaciones que ejecute y en los hechos que ocurran con

motivo de sus actividades, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 237 de la C.P.

Teniendo en cuenta lo anterior, como primera medida veremos cómo el Consejo de Estado

por medio de sus sentencias, ha venido desarrollando estos principios a través de estudios

con base en casos concretos para poder establecer si esta entidad ciertamente analiza de

fondo el alcance y concepto de estos principios, en todos los casos, o si se limita a

establecer los requisitos de los mismos.

I. JURIS PRUD ENCIA DEL CONS EJO DE ES TADO DES DE 1991

1. Principio de Legalidad y de Certeza del Tributo2

1.1. Concepto

El principio de legalidad consiste primordialmente en que un tributo que sea exigido por el

Estado debe estar expresamente consagrado en una ley. Este principio es el resultado de la

combinación entre dos princpios: “Nullun Tributum sine lege” que consiste en la necesidad

de una ley formal en materia tributaria y “No taxation without representation” que exige el

consentimiento del pueblo a través de sus representantes para la validez de los impuestos3.

2
Consagrado en el artículo 150, numerales 11 y 12 y artículo 338 de la Constitución Nacional
3
Roberto Insignares Gómez, “Estudios de Derecho Constitucional Tributario”, Universidad
Externado de Colombia, Departamento de Derecho Fiscal – Centro de estudios Fiscales, 2003,
pág. 45
 4

La Corte Constitucional ha manifestado al respecto que toda norma que cree un impuesto

debe contener claramente todos los elementos esenciales del mismo, a saber: sujeto activo,

sujeto pasivo, hecho gravable, base gravable y tarifa. El principio de legalidad "conlleva

que los tributos contengan de manera completa, clara y directa todos los elementos de la

obligación tributaria. La norma debe contener todos los elementos esenciales para

configurar en un momento dado el vínculo de que se trata. En tales condiciones se debe

determinar la persona titular del derecho que puede demandar el cumplimiento de la

obligación tributaria, la especificación de la persona que queda responsabilizada por el

tributo, la caracterización de los hechos que generan la correspondiente obligación, la

precisión de los elementos esenciales para determinar el valor del tributo 4”.

Siguiendo lo anterior, señala la misma Corte que “…el empleo de la facultad reconocida a

las autoridades para la creación de cargas impositivas, debe respetar el principio de

reserva legal que, expresado en el aforismo 'nullum tributum sine lege', señala tanto la

necesidad de un acto del legislador para la creación de gravámenes, como el respeto al

supuesto político de la representación, por virtud del cual, la creación de impuestos va de

la mano del consentimiento -directo o indirecto- de la colectividad, que reconoce por esta

vía una manera eficaz y necesaria para transferir los recursos que necesita el Estado en

cumplimiento de su función 5”.

Ligado al principio de legalidad, encontramos el principio de certeza del tributo, de acuerdo

con el cual “no basta con que los órganos colegiados de representación popular sean los que

4
Sentencia C-987 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero
5
Sentencia C-1383 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz
 5

directamente establezcan los elementos del tributo, sino que, además, es menester que al

hacerlo determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos

esenciales del mismo, pues de lo contrario no sólo se genera inseguridad jurídica, sino que

en el momento de la aplicación de las normas “se permiten los abusos impositivos de los

gobernantes”6, o se fomenta la evasión, “pues los contribuyentes obligados a pagar los

impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y, por

ende, en el cumplimiento de los fines del Estado” 7.

De lo anterior puede establecerse que en virtud del principio de legalidad y certeza la ley

tributaria debe interpretarse y aplicarse estrictamente en cuanto a los elementos esenciales

del tributo (que deben imperativamente estar contenidos en la norma) a saber: sujeto

activo, pasivo, hecho gravado, base gravable y tarifa y salvo definición expresa de las

palabras para fines tributarios en la propia ley, el sentido de aquellas debe establecerse

conforme a las normas generales de interpretación, por su significado legal, técnico o

usual8.

1.2. Jurisprudencia

- Decide el Consejo de Estado la demanda de nulidad que presentó un ciudadano contra la

resolución 008399 del 24 de septiembre de 1986, expedida por el M inisterio de Obras

Públicas y mediante la cual se determinó como obra nacional que causa contribución de

valorización la pavimentación de la vía Pereira - M arsella. Dijo el Tribunal con respecto al

6
Sentencia C-084 de 1995, Alejandro Martínez Caballero.
7
Sentencia C-488 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
8
Juan Rafael Bravo Arteaga, “Nociones Fundamentales de Derecho Tributario”, Santafé de
Bogotá, Ediciones Rosaristas, 1997, pág. 87
 6

principio de legalidad que “Establecer el tributo es una cosa y administrarlo y cobrarlo es

otra. La primera es la tarea de diseñar cuidadosamente los elementos constitutivos de la

obligación tributaria: fijar en ellos los sujetos pasivos, los hechos imponibles, los

elementos cuánticos de la base imponible, los momentos de la causación y los principios

centrales que la precisan. La segunda es la tarea de cobrar, de permitir que en la práctica

se realicen los objetivos que fija la ley y en su orientación básica. Si bien es cierto la

facultad impositiva es indelegable, permanece en los órganos de representación popular,

no sucede lo mismo con su administración. Esta es delegable en entidades de gestión que

apliquen los elementos propios de su esencia”. Sentencia de 18 de marzo de 1993 9.

- Se decidía en este caso un recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la

Nación contra sentencia de 27 de septiembre de 1990, por la cual el Tribunal

Administrativo del Tolima, accedió en forma parcial a las súplicas de la demanda, en juicio

de nulidad y restablecimiento del derecho, incoado por la sociedad Aerovías de Integración

Regional S.A. AIRES S.A. contra la operación administrativa que le determinó el impuesto

de renta correspondiente a la anualidad tributario de 1986. Dijo entonces el Honorable

Tribunal que “para la Sala, ciertamente, existe poder soberano del legislador para

modificar la normatividad en materia impositiva en todos sus aspectos; las tarifas del

impuesto sobre la renta, cambio de las bases tributarias, eliminación o consagración de

exenciones, por ejemplo, lo cual no quiere decir que este poder conlleve a que la nueva ley

pueda arrasar con situaciones engendradas y consolidadas bajo el amparo de la

legislación que se deroga, por estar la conducta del contribuyente dentro del supuesto

9
Consejero Ponente: Carmelo Martínez Conn. Expediente No. 0864
 7

jurídico previsto en la norma vigente al momento de su realización, cumpliendo así con la

condición impuesta para producir todos sus efectos. Por tanto, si la conducta se desarrolla

conforme a la hipótesis jurídica esta llamada a producir los efectos jurídicos de manera

inmediata, pues, el hecho de existir un corte de cuentas y consolidaciones de toda la

operación base de la obligación tributario al finalizar el período fiscal, permite verificar el

cumplimiento de los supuestos de hecho previsto en la norma derogada”. Junio 22 de

199310.

- En esta oportunidad la Sala resolvía el recurso de apelación interpuesto por el apoderado

judicial de la sociedad Electrificadora del M agdalena S. A., contra los actos administrativos

que le determinaron impuesto de industria y comercio para los años gravables de 1988 a

1992. Dijo la Sala en ese entonces que “el principio de legalidad que gobierna el sistema

tributario, y que se encuentra incorporado vigorosamente en nuestro ordenamiento

constitucional exige que la Ley Fiscal sea preexistente al hecho imponible, pues la Ley

Tributaría como toda ley es irretroactiva, y sólo se aplica hacia el futuro sobre hechos que

se verifiquen o cumplan dentro del período fiscal que comience después de iniciar su

vigencia, como lo señala expresamente el artículo 338 de la Constitución Política en su

inciso 3o. Lo anterior implica que para que pueda someterse al gravamen un determinado

hecho económico es requisito indispensable que previamente exista una norma (Nacional,

Departamental o Municipal) que determine el hecho generador del tributo, los sujetos

pasivos y activos, la base gravable y la tarifa. Pues si la ley no existe o no contiene todos

los elementos necesarios para que surja, respecto de una determinada persona 1a

10
Consejera Ponente: Consuelo Sarria Olcos. Expediente No. 4719
 8

obligación tributaria, ésta no puede determinarse por la Administración aplicando

analógicamente otras normas”. Octubre 7 de 199411.

- Decidía en este caso la Sala un recurso de apelación de una sentencia proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca que anuló unas Resoluciones que declaraban

improcedente la devolución de sobrantes del impuesto sobre las ventas consignadas por

arrastre de saldos anteriores. Dijo la Sala en esa ocasión que “con fundamento en el

principio de legalidad de la actuación administrativa que nace desde el deber

constitucional del Presidente de la República de velar por la "estricta recaudación" de las

rentas públicas y en observancia del principio de justicia que consagra el Estatuto

Tribunal artículo 683, como rector en la relación fisco-contribuyente, según el cual el

Estado no aspira que el contribuyente se le exija más de aquello con lo que la misma ley ha

querido que coadyuve a las cargas de la Nación, (…)”. Febrero 17 de 1995 12.

- La Sala conocía en esta ocasión el recurso de apelación contra la sentencia mediante la

cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las súplicas de la demanda en

el juicio de nulidad incoado por una importadora de licores, contra los artículos 2º y 5º del

Decreto 02796 de 28 de junio de 1991, mediante el cual el Gobernador de Cundinamarca

estableció una participación porcentual sobre el precio de enajenación de licores producidos

en Cundinamarca para ser dados a la venta en otras entidades territoriales. Señaló que “Las

entidades territoriales en materia impositiva solo puede establecer aquellos tributos

previstos en la ley, y en la medida y condiciones en ella previstos, es decir que, su facultad

11
Consejero Ponente: Guillermo Chahín Lizcano, Expediente No. 4877
12
Consejero Ponente: Julio Enrique Correa Restrepo, Expediente No. 7146
 9

impositiva es derivada en cuanto se refiere de previa regulación legal, en la cual se

precisan las condiciones y límites de los respectivos tributos. Al desarrollar tales normas

legales no pueden las entidades territoriales, modificar la base tributaria, ni crear nuevos

hechos generadores no previstos en la ley porque la facultad impositiva corresponde,

inicialmente en tiempo de paz, al Congreso de la República y en forma derivada de una

autorización para organizar los aspectos administrativos del tributo, facultades

legislativas que no le corresponden ". 5 de julio de 1996.

- Conocía la Sala en este caso acerca de la demanda de nulidad contra la Circular 11 de 17

de Enero de 1996, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas

Nacionales para precisar el alcance y vigencia de algunas normas de la Ley 223 de 1995. Dijo

la Sala en esta ocasión que “la ley tributaria puede regular tanto los aspectos sustantivos

atinentes a la causa u hecho generador del tributo, los sujetos activo y pasivo de la

obligación, el período gravable, las tarifas, los medios de control, los deberes materiales y

formales que deben cumplir los administrados con relación a los mismos tributos, las

sanciones que han de aplicarse a quienes no cumplan tales obligaciones, etc., y aspectos

procedimentales, que tienen que ver con los aspectos de forma, de trámite o las

ritualidades a que han de sujetarse, tanto la administración como los administrados en el

cumplimiento de sus obligaciones tributarias. La ley sustantiva tributaria y en ella las

disposiciones relativas a las sanciones por infracción de los deberes fiscales solo se aplica

hacia el futuro y no puede tener vigencia retroactiva, tal como lo ordena la norma

constitucional del artículo 338. Igualmente, de acuerdo con el artículo 29 del

ordenamiento constitucional vigente, que consagra los principios del debido proceso y de
 10

legalidad de la sanción, no puede sancionarse a una persona sino conforme a ley

preexistente al acto que se le imputa, ante el Juez competente y con observancia y plenitud

de las formas propias de cada juicio. De tal suerte que en observancia de la norma

constitucional solo puede imponerse a una persona una sanción en la medida que la

conducta infractora y la pena respectiva hayan quedado establecidas en una ley

preexistente al acto que se sanciona”. M arzo 21 de 199713.

- La Sección Cuarta se refería en este caso al recurso de apelación interpuesto por la

apoderada judicial del municipio de Bello, contra la sentencia de primera instancia, de 30

de agosto de 2001, estimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad, proferida por el

Tribunal Administrativo de Antioquia, promovida por las EM PRESAS PUBLICAS DE

M EDELLIN, 'E.S.P', contra un Acuerdo M unicipal expedido por el Concejo M unicipal de

Bello, por medio del cual “se grava la utilización del espacio público con redes

superficiales, subterráneas, áreas y espectros electromagnéticos, para la prestación de los

servicios públicos domiciliarios y telecomunicaciones “Así se desprende de la

interpretación armónica de los artículos 150-12, 338 y 313-4 de la Constitución, normas

que sustentan el principio de legalidad de los tributos y la competencia de las entidades

territoriales municipales para votar, los tributos y contribuciones, la que debe ejercerse

'de conformidad con la Constitución y la ley', limitación igualmente establecida por el

artículo 287 ib., relativo a la autonomía de las entidades territoriales”. Es cierto, como lo

aduce la recurrente, que el artículo 1 literal j) de la Ley 97 de 1913, en concordancia con

la ley 84 de l915, reproducido por el artículo 233, literal c) del Decreto 1333 de 1986,

13
Consejero Ponente: Germán Ayala Mantilla, Expediente No. 7389
 11

autorizó a los concejos municipales y el entonces Distrito Especial de Bogotá a crear y

administrar, entre otros, un impuesto, "por el uso del subsuelo en las vías públicas y por

excavaciones en las mismas" Septiembre 19 de 2002 14.

- En este caso, la Sección cuarta decidía acerca de la demanda de nulidad contra el

Decreto 3020 de 1997 expedido por el Gobierno Nacional “por el cual se reajustan los

valores absolutos expresados en moneda nacional en las normas relativas a los impuestos

sobre la renta y complementarios, sobre las ventas, al impuesto de timbre nacional, para el

año gravable 1998 y se dictan otras disposiciones.” M anifestó la Sala que “el precepto

demandado no está definiendo la conducta sancionable, ni el procedimiento de tasación de

la sanción, sino que se limita a reajustar, para el año de 1998, el valor respecto de la

sanción prevista en la norma superior, por lo que resulta infundado el cargo de violación

al principio de legalidad, que parte del supuesto errado de que la facultad de definir los

elementos que tipifican la conducta sancionable, reservadas al legislativo, fue delegada

por éste al ejecutivo y que con base en tal delegación se expidió el reglamento acusado”.

10 de febrero de 2003

- Decidía la Sala acerca de la demanda de nulidad instaurada por una ciudadana contra los

artículos 213 a 221 del Decreto 375 de 18 de abril de 1994 expedido por el Alcalde M ayor

de Cartagena de Indias. Sostuvo que “en efecto, el principio de legalidad tributaria, como

lo ha señalado la Corte Constitucional, comprende al menos tres aspectos. De un lado,

incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en

14
Consejero Ponente: Juan Angel Palacio Hincapié, Expediente No. 12966
 12

materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los

eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones

de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer

las contribuciones fiscales y parafiscales (Constitución Política artículo 338). De otro

lado, la Carta consagra el principio de predeterminación de los tributos, según el cual

corresponde al órgano de representación popular, fijar los elementos mínimos que debe

contener el acto jurídico que impone el impuesto para poder ser válido, de manera que

ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así

como los hechos, las bases gravables y las tarifas, como se desprende de la lectura del

artículo 338 de la Constitución Política. Y, finalmente, la Constitución autoriza a las

entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la

Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, en cabeza de

sus corporaciones de representación popular, dentro de su autonomía, pueden establecer

tributos pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley. (Constitución

Política artículos 287 y 338)” . Septiembre 4 de 2003 15.

1.3. Conclusión

Con respecto a este principio, podemos ver que es amplia la jurisprudencia en la cual el

Consejo de Estado fija los parámetros según los cuales se debe crear la ley tributaria,

fijando los elementos sustantivos y procedimentales de cada tributo, estableciendo que para

preservar el principio de legalidad que exige la Constitución es imperativo que las normas

en materia tributaria sean claras y precisas en cuanto a los elementos propios de cada

15
Consejero Ponente: Germán Ayala Mantilla, Expediente No. 12470
 13

tributo (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa) así como los

elementos procedimentales y formales como por ejemplo modo y tiempo de ejecución de la

obligación tributaria, cuantía de la sanción, entre otros.

Resulta claro que la Constitución de 1991 permite tres excepciones discutidas dentro del

ámbito del poder tributario: el poder tributario del poder Ejecutivo en estados de excepción,

el poder reglamentario del Presidente y la autonomía tributaria de las entidades territoriales.

Sin embargo, para el caso que nos concierne, el Consejo de Estado ocupa un lugar

preponderante en el control de legalidad de estas decisiones, estando obligada a conocer de

las demandas de inconstitucionalidad de los Decretos proferidos por el Gobierno Nacional,

cuando ello no le corresponda a la Corte Constitucional 16.

Así las cosas, es claro que el Consejo de Estado tiene la atribución (y la obligación) de

llevar a cabo un análisis con respecto a la legalidad de los actos de la administración con

respecto a todo aquello que se relacione con el recaudo de los impuestos y por ello en sus

fallos se percibe que la Corporación hace el juicioso esfuerzo de establecer los requisitos de

cada tributo con el fin de preservar este principio en cada actuación administrativa con

relación a una ley impositiva.

16
Artículo 237 de la C.P.
 14

2. Principio de Equidad y Progresividad17

2.1. Concepto

El principio de equidad puede entenderse como la obligación que existe para el Estado (en

este caso) de crear leyes que den igual tratamiento a aquellas personas que se encuentren en

las mismas o análogas circunstancias, de forma tal que se trate igual a los iguales (equidad

horizontal) y desigual a los desiguales (equidad vertical).

Podemos decir que la igualdad tributaria está estrechamente relacionada con el concepto de

capacidad económica y con el principio de progresividad, ya que es evidente que no puede

hablarse de igualdad en el plano tributario si no se mira la posibilidad económica de una

persona para contribuir con los gastos del Estado con respecto a los demás18.

Puede afirmarse que uno de los objetivos del derecho tributario (dentro de un estado de

derecho) consiste en formular las normas justas y equitativas para el establecimiento de

obligaciones a cargo de los particulares y a favor del Estado con el objeto de suministrar los

recursos necesarios para atender los gastos que implica un Estado Social de Derecho, cuya

tendencia es netamente paternalista.

La equidad puede ser cualitativa (exige q las instituciones sean aplicadas de manera

razonablemente uniforme a todos los contribuyentes, de forma tal que todos reciban el

mismo tratamiento por parte de las autoridades) o cuantitativa (tiende a establecer que a

cada uno se le exija una obligación conforme a su capacidad contributiva).

17
Artículos 13, 95.9 y 363 de la C.P.
18
Roberto Insignares Gómez, ob.cit, pág 58
 15

En cuanto a los aspectos cualitativos es necesario indagar las razones por las cuales la

norma establece distinciones al formular cada una de las instituciones que integran el

derecho tributario, pues solo así se logra una aplicación equitativa de la ley. Estas razones,

claramente, tienen que ser lógicas (diferencias técnicas o políticas).

Frente a los aspectos cuantitativos se tienen en cuenta dos criterios: i) el relacionado con el

posible beneficio que el contribuyente puede obtener de la comunidad a la cual pertenece, y

ii) el relativo a la capacidad económica de quien efectúa la contribución, criterio que

predomina en nuestro ordenamiento19.

Por otra parte, tenemos el principio de progresividad, que es analizado paralelamente al de

equidad por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, atendiendo al criterio según el cual

“el llamado principio de progresividad no es distinto al de la igualdad; para algunos, la

progresividad del sistema tributario no es más que una exigencia ineludible del principio

de igualdad 20”.

Por esta razón, decimos que este principio se encuentra íntimamente ligado con el de la

distribución de riqueza (equidad) y la justicia en tanto que se manifiesta al momento en que

el tributo es exigible y se consultan mediante su tarifa, sus exclusiones o sus exenciones el

grado de riqueza de cada contribuyente en particular 21.

De esta manera se tiene que, de acuerdo con este principio se requiere que los sectores con

mayor capacidad de aportar al sistema sean quienes se obliguen proporcionalmente con esa
19
Juan Rafael Bravo Arteaga, ob.cit, pág. 117-124
20
Alfredo Lewin Figueroa“Principios Constitucionales del Derecho Tributario”, Universidad de los
Andes, ICDT, 2002, 106-107
21
Alfredo Lewin Figueroa, ob.cit pág. 107-108
 16

capacidad contributiva; sin embargo la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la

doctrina han manifestado que “el principio de progresividad no es absoluto y se combina

pragmáticamente con el principio de proporcionalidad (…) los principios de progresividad

y de equidad se predican del sistema tributario en general y no de un tributo en particular,

pese a que en ningún caso un gravamen puede ser claramente injusto o discriminatorio".22

2.2.Jurisprudencia

- Decide la Sala el recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal

Administrativo de Antioquia, mediante la cual no se accedió a declarar la nulidad del

Decreto No. 900 de 1991, expedido por el Alcalde de M edellín. M ediante el Decreto No.

900 de 1991, el Alcalde de M edellín expidió el "Régimen Tarifario del Impuesto de

Industria y Comercio", en uso de sus atribuciones legales, reglamentarias y en especial, "las

conferidas por el artículo 4° del Acuerdo No. 44 de 1991". “Lo razonable y equitativo es

que la cuantía del tributo se mida por la facultad o capacidad contributiva de las diferentes

personas que conforman la sociedad. Siendo obligación de todos y cada uno contribuir en

la medida de sus capacidades con las cargas del Estado, de tal manera que quien más

tenga, más aporte, pero de manera tal que la carga económica o sacrificio fiscal sea igual

para todos los contribuyentes, logrando que se cumpla el principio de eficiencia del

sistema tributario como instrumento, que además de lograr una redistribución del ingreso,

22
Corte Constitucional, sentencia C 333 de 1993, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz
 17

permita el desarrollo económico y social del país a fin de elevar el nivel de vida de la

población”. Agosto 5 de 1994 23.

- Conocía en este caso la Sala sobre la acción de nulidad por inconstitucionalidad, contra el

artículo 154 numeral 4 del Decreto 1421 de 1993, por el cual se dictó el régimen especial

para el Distrito Capital. Señaló en esa ocasión la Sala que “cuando una disposición legal

atiende circunstancias especiales de los asociados, como es en este caso la subordinación,

para regular en forma diferente un tributo, no viola el principio de igualdad sino lo

reafirma, pues como dijo Aristóteles: "la igualdad entre desiguales es injusticia". El

impuesto como instrumento en materia de política fiscal se utiliza de diversa manera para

conseguir el cumplimiento de los diversos objetivos propuestos por el Estado y por lo

tanto, es viable, atendiendo a circunstancias especiales de la colectividad, imponer o

exonerar de gravamen a quienes en apariencia son iguales. Es el caso por ejemplo, de los

llamados incentivos fiscales (exenciones, exclusiones, rentas exentas, descuentos, etc.), que

permiten frente a un ingreso de igual cuantía, que unos paguen menos con otros, atendidas

otras circunstancias como la procedencia, ubicación y naturaleza del mismo, sin que por

ello se vulnere el principio de igualdad”. Enero 27 de 1995 24.

- La Sala conocía en esta ocasión de una demanda de nulidad contra la Resolución 093

proferida el 4 de septiembre de 1998 por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, “por

la cual se dictan normas que previenen la competencia desleal.” Dijo la sección cuarta en

esa ocasión que “el principio de equidad tributaria, que indica que el impuesto debe

23
Consejero Ponente: Jaime Abella Zárate, Expediente No. 7410
24
Consejera Ponente: Consuelo Sarria Olcos, Expediente No. 5194-95
 18

consultar la capacidad contributiva de cada contribuyente, pues a igual capacidad

económica igual tratamiento fiscal y a desigual capacidad económica desigual tratamiento

fiscal. Y tal como quedó regulada en la Resolución 093 de 1998, el monto de contribución

no es el reflejo de capacidad contributiva del sujeto pasivo de la contribución, sino del

valor de prestación del servicio vigente para la comercializadora que atienda el mayor

número de usuarios, lo que puede conducir a que sean aplicadas bases gravables que no se

ajustan a la realidad económica del contribuyente al no consultar el verdadero valor de su

costo de prestación del servicio, llegando a pagar valores distorsionados al valor real. Tal

como lo precisó la Sala en el fallo 9194, con ponencia del Magistrado Julio Correa

Restrepo, la base gravable ha sido definida doctrinariamente como una magnitud del

hecho gravado o de algunos de sus presupuestos, a la que aplicada la tarifa

correspondiente, permite cuantificar individualmente el monto del impuesto. Por regla

general la base de cálculo debe ser compatible con la naturaleza jurídica del tributo de

que se trate, y como quiera que la obligación tributaria tiene por finalidad el pago de una

suma de dinero, ésta debe ser fijada en referencia a una dimensión íncita en el hecho

imponible, que se derive de él, o que se relacione con éste”. M ayo 5 de 200025.

- La Sala conocía en este caso el recurso de apelación interpuesto por la Nación contra

sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accede a las

pretensiones de la demandante contra una Liquidación Oficial de Revisión que modificó la

declaración privada correspondiente al impuesto sobre la renta por el período gravable de

1996 e impuso una sanción por inexactitud. Sostuvo que “a pesar de que antes de la

25
Consejero Ponente: Germán Ayala Mantilla, Expediente No. 9783
 19

expedición del articulo 23 de la ley 383 de 1997, legalmente no se encontraba prohibida la

concurrencia de beneficios fiscales derivados de las donaciones efectuadas a las

asociaciones, corporaciones y fundaciones sin ánimo de lucro cuyo objeto social y

actividad correspondan al desarrollo de la educación, lo que constituía un doble beneficio

por la realización de un solo y mismo hecho económico, tal permisión, si puede entenderse

de esta forma, resulta contraria a los principios en que se funda el sistema tributario como

son en este caso el de equidad y progresividad (artículo 363 de la Constitución Política),

de los cuales se desprende que no puede haber doble tributación con base en un mismo

hecho económico, so pena de desconocer que la capacidad contributiva de los

contribuyentes, establece una correlación entre la obligación tributaria y su capacidad

económica, de modo que dicha capacidad económica es la que sirve de parámetro para

cumplir con su deber de contribuir con el financiamiento de las cargas públicas del

Estado, consagrado en el artículo 95 de la Constitución Política. En consecuencia, quienes

teniendo la calidad de contribuyentes realicen con mayor frecuencia el hecho generador de

la obligación tributaria, deberán pagar en la misma proporción el impuesto

correspondiente, pero de ninguna manera deberán pagar varias veces el impuesto por la

realización de un mismo hecho económico, descrito legalmente como generador del

impuesto. Coherente con lo anterior, resulta el principio correlativo para el Estado, que

así como un mismo hecho económico no puede generar doble imposición, tampoco puede

generar doble beneficio en cabeza de un mismo contribuyente.” 12 de abril de 2002 26.

26
Consejera Ponente: Ligia López Díaz, Expediente No. 6550-02
 20

2.3. Conclusión

De lo anterior resulta claro que la jurisprudencia del Consejo de Estado es clara en

establecer que el principio de equidad en concordancia con el de progresividad constituye

un pilar fundamental de la tributación, habida cuenta de la necesidad de que el Estado no

imponga cargas tributarias que el administrado no está en condiciones de soportar.

Así, dejando claro que la progresividad es requisito para lograr la equidad en materia

tributaria, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo hace un análisis de casos

particulares como por ejemplo casos donde se produce una doble tributación, y establece

criterios objetivos para analizar si una cierta carga tributaria es imponible o no a un

particular.

Así mismo, a través de un análisis de igualdad de cargas, el estudio que hace refleja que,

independientemente de que la función de análisis de inconstitucionalidad de una norma está

actualmente encabezada por la Corte Constitucional, quien es actualmente el ente

encargado de interpretar y dar alcance de las normas constitucionales, el Consejo de Estado

se ha esforzado por dar un alcance más preciso a estos principios.

Lo anterior se puede explicar si se tiene en cuenta que la jurisdicción de lo contencioso

administrativo tiene que dirimir los negocios que se originan en las decisiones tomadas por

la administración, en las operaciones que ejecute o en los hechos que ocurran con motivo

de sus actividades, por lo cual el estudio de principios se basa en hechos o situaciones

concretas.
 21

3. Principio de Irretroactividad27

3.1. Concepto

La Corte Constitucional28 ha señalado que “el orden público exige, en materia tributaria, la

existencia del principio de irretroactividad. Y lo tiene que exigir, porque la noción de

orden es la armonía de las partes entre sí y de éstas con el todo. Y no puede haber

armonía si no existe adecuación jurídica y sentido de oportunidad de la ley en su

aplicación en el tiempo. Si la eficacia de una norma es fuera de oportunidad, es

inadecuada, y al serlo se torna en inconveniente; y lo que es contrario al principio de

conveniencia regulativa es también contrario, por lógica coherencia, al orden público,

pues éste riñe con toda falta de armonía. El tiempo, dimensión necesaria para el

entendimiento humano, determina siempre, directa o indirectamente, el sentido de la

oportunidad normativa. Es evidente que la ley tributaria debe tener una eficacia temporal;

de ahí que, sobre todo cuando se impone una obligación de hacer, el aspecto temporal es

substancial, y entonces el acto de retrotraer abstractamente los efectos reales a situaciones

de hecho, que en su momento generaron consecuencias jurídicas proporcionadas a las

circunstancias de tiempo, modo y lugar, equivale a otorgar un efecto no adecuado a la

verdadera causa. Igualmente, la seguridad jurídica es requisito para la configuración del

orden público. Si no hay una estabilidad en cuanto a la consecuencia jurídica, obviamente

no pueden los destinatarios de la ley estar gozando del derecho a la seguridad. La

incertidumbre ante la actuación del Estado impide la seguridad debida a cada uno de los

27
Artículos 338 y 363 de la C.P.
28
Corte Constitucional, sentencia C-549 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
 22

asociados. Si la ley tributaria modifica situaciones jurídicas definidas por el mismo

legislador, sin una finalidad de favorabilidad en cuanto a las cargas tributarias, por

ejemplo, incurre, no sólo en una contradicción, sino en el desconocimiento del derecho

adquirido y legítimamente constituído. La consecuencia, entonces, es que la actividad del

legislador estatal deja de cumplir con una finalidad esencial a su razón de ser: la

seguridad y tranquilidad de los asociados. (...)La esencia del principio de irretroactividad

de la ley tributaria es la imposibilidad de señalar consecuencias jurídicas a actos, hechos o

situaciones jurídicas que ya están formalizados jurídicamente, salvo que se prescriba un

efecto más perfecto tanto para el sujeto de derecho, como para el bien común, de manera

concurrente, caso en el cual la retroactividad tiene un principio de razón suficiente para

operar. Pues lo imperfecto siempre se sujeta a lo más perfecto, dada la naturaleza

perfectible de la legalidad.”

Así, podemos establecer que conforme a este principio, no es posible que una norma que

establezca o modifique un tributo pueda ser aplicada respecto de hechos ocurridos antes de

su vigencia.

Puede entonces decirse que, teniendo en cuenta que el objetivo de esa norma consiste en

proteger al contribuyente, las leyes que favorecen a éste sí pueden llegar a ser retroactivas,

mas no al contrario.

3.2. Jurisprudencia

- La Sección Cuarta del consejo de Estado decidía el recurso de apelación interpuesto por el

apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos

 23

Nacionales y de Aduana, contra la sentencia del 3 de marzo de 1994, por la cual el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca acogió las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad

y restablecimiento del derecho impetrado por la sociedad EXPORTADORA DE CAFE DE

LAS COOPERATIVAS DE CAFICULTORES LIM ITADA “ EXPOCAFE LTDA”, para

impugnar los actos administrativos a través de los cuales la Administración de Impuestos

Nacionales -Grandes Contribuyentes- de Bogotá, le impuso sanción por extemporaneidad

en la presentación de la declaración del impuesto a las ventas correspondiente al cuarto

bimestre del año gravable de 1989. Adujo en dicho fallo que “la norma que consagra una

conducta irregular y le cuantifica una sanción, es una norma sustancial, de aplicación

hacia el futuro, es decir, para conductas que ocurran después de su vigencia y no antes.

Por ende, resulta inaplicable el principio de favorabilidad que consagra el artículo 29 de

la Constitución Nacional; éste como lo pone de manifiesto la representante judicial de la

Nación es excepción al principio de irretroactividad de la ley en el ámbito penal, no en

materia tributaria, en la cual no son aplicables los principios orientadores del derecho

penal. Como ya lo ha observado la Sala, no puede confundirse el principio de

retroactividad de la ley, con el principio de “ inmediatez” que rige las normas de

procedimiento, entendiendo como tales, las que regulan trámites, términos y competencias,

las cuales dado su carácter de “ orden público” (artículo 6o. del C.P.C.) son de aplicación

inmediata y prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a

regir, por tanto, no puede pretenderse que una norma que sanciona una conducta irregular

pueda ser aplicada a un hecho que se cometió con anterioridad a su vigencia, puesto que

tales normas, como ya se dijo, son de naturaleza sustantiva, y en consecuencia, se aplican

 24

a los hechos ocurridos bajo su vigencia, en contraposición a las de procedimiento que

rigen de manera inmediata 29”. M arzo 10 de 1995

- La Sala conocía en esta ocasión el recurso de apelación interpuesto por ambas partes, en

contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en

proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado en contra la Liquidación

Oficial de Revisión N° 900041 del 11 de abril de 2000, modificatoria de la liquidación

privada de la sociedad presentada por el año gravable de 1996. En esta ocasión dijo que “en

relación con el principio de irretroactividad de la ley tributaria, la Corte Constitucional en

la sentencia C-549 de 1993, con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo, expresó:

“La esencia del principio de irretroactividad de la ley tributaria es la imposibilidad de

señalar consecuencias jurídicas a actos, hechos o situaciones jurídicas que ya están

formalizadas jurídicamente, salvo que se prescriba un efecto más perfecto tanto para el

sujeto de derecho, como para el bien común, de manera concurrente, caso en el cual la

retroactividad tiene un principio de razón suficiente para operar. (...) La naturaleza

jurídica del principio de irretroactividad es la premisa según la cual, en la generalidad de

las circunstancias se prohíbe, con base en la preservación del orden público y con la

finalidad de plasmar la seguridad y estabilidad jurídicas, que una ley tenga efectos con

anterioridad a su vigencia, salvo en circunstancias especiales que favorezcan, tanto al

destinatario de la norma como al bien común, de manera concurrente. 30” Julio 3 de 2002.

29
Consejero Ponente: Delio Gómez Leyva, Expediente No. 5670
30
Consejero Ponente: Germán Ayala Mantilla, Expediente No. 12580
 25

- Decidía en este caso la sección cuarta el recurso de apelación interpuesto por la

EE.PP.MM. contra una sentencia que declaró la nulidad de los actos administrativos

mediante los cuales el municipio de M arinilla practicó liquidación de aforo a la demandante

por el impuesto de industria y comercio. Sostuvo que “el artículo 338 de la Constitución

Política dispone: "ART. 338.–En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas

departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones

fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los

sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el

resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a

partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley,

ordenanza o acuerdo". Como se evidencia de la lectura del artículo 338 superior, la

disposición prevista en su inciso tercero, impide la aplicación inmediata de las normas,

entre ellas los acuerdos, reguladoras de tributos de período, es decir, de aquéllos cuya

base gravable es el resultado de hechos ocurridos durante un lapso determinado – como el

impuesto de industria y comercio -, señalando que no pueden aplicarse sino a partir del

período que comienza después de entrar en vigencia la norma.31”. M arzo 17 de 2005.

3.3.Conclusión

Es importante resaltar que la jurisprudencia que analiza este principio no es amplia, pues si

bien en diversos fallos acuden a este principio como apoyo argumentativo, el análisis que

se hace no se hace de manera profunda, fijando alcance o límites a este principio.

31
Consejero Ponente: Juan Angel Palacio Hincapié, Expediente No. 13952
 26

Lo anterior puede explicarse por el hecho de que el principio referido es claro en preceptuar

que una norma no puede ser aplicable a unos hechos que se produjeron con anterioridad a la

norma, sin que haya tal vez lugar a interpretaciones acerca del alcance del principio; de

pronto acerca del momento preciso en que se produjo el hecho, pero en cuanto la principio

puede decirse que no existe discusión acerca de su alcance y sentido.

4. Principio de eficiencia

4.1. Concepto

De acuerdo con este principio los tributos se deben recaudar de forma tal que le generen

tanto al contribuyente como al Estado el menor costo posible, basados en un análisis de

costo-beneficio para las partes.

Ha señalado la Corte Constitucional que “este principio busca asegurar que la gestión

tributaria reporte a la Administración y a los administrados el mayor resultado al menor

costo. Al respecto debe recordarse que la Corte ha sostenido que la eficiencia de las

medidas tributarias deberá analizarse en función del cumplimiento, a cargo de los

administrados, del deber general de contribuir al financiamiento de los gastos e

inversiones del Estado; de tal suerte que si los mecanismos elegidos contribuyen directa o

indirectamente al cumplimiento de éste deber, son constitucionales por incorporar el

principio de la eficiencia que la Constitución Política reclama del sistema tributario. Al

respecto se ha pronunciado así la Corporación: " En este orden de ideas, se impone

privilegiar la sustancia sobre la forma. La legislación tributaria no puede interpretarse

literalmente. Los hechos fiscalmente relevantes deben examinarse de acuerdo con su

 27

sustancia económica; si su resultado material, así comprenda varios actos conexos,

independientemente de su forma jurídica, es equivalente en su resultado económico a las

circunstancias y presupuestos que según la ley generan la obligación tributaria, las

personas a las cuales se imputan, no pueden evadir o eludir, el pago de los impuestos. El

principio de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la CP,

no puede ser ajeno al sistema tributario, máxime cuando éste se funda expresamente en los

principios de equidad, eficiencia y progresividad (CP art 363), de suyo inalcanzables si se

eleva la mera forma a criterio único y condicionante de la determinación, exigibilidad y

pago de la obligación fiscal. En fin, el sistema tributario en el Estado social de derecho es

el efecto agregado de la solidaridad de las personas, valor constitucional fundante (CP art.

1), que impone a las autoridades la misión de asegurar el cumplimiento de los deberes

sociales de los particulares (CP art. 2). La efectividad del deber social de toda persona de

"contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de concepto de

justicia y equidad", abona el criterio de privilegiar en esta materia la sustancia sobre la

forma32."

4.2. Jurisprudencia

- Decidía en esta ocasión la sección sobre la acción de nulidad parcial de los artículos 1° y

2° del Decreto 2588 de 1999 expedido por el Gobierno Nacional. M anifestó que: “Así las

cosas, y como se trata de precisar con exactitud el lugar de presentación de las

declaraciones tributarias, señalar como lo hace el reglamento, que la dirección que se

tendrá en cuenta para tal efecto, especialmente en el caso de las sociedades que pueden

32
Corte Constitucional, sentencia C-637 de 2000, M.P.: Alvaro Tafur Galvis
 28

tener además de la dirección del domicilio principal otras correspondientes a las

sucursales, resulta perfectamente viable y adecuado al principio de eficiencia del sistema

tributario, toda vez que facilita a las sociedades el cumplimiento de la obligación formal de

declarar y permite a la administración tributaria el control y fiscalización a que está

obligada por mandato legal 33”.

4.3.Conclusión

Como sucede en el principio de irretroactividad del tributo, en este caso encontramos

también que la jurisprudencia que desarrolla el de eficiencia no tiene gran desarrollo

jurisprudencial donde se pueda ver cuál ha sido la posición de la Corporación frente a este

tema.

II. ANÁLIS IS Y CONCLUS IONES

En el libro “Principios Constitucionales del Derecho Tributario” se esbozan de manera

clara los lineamientos que ha seguido la Corte Constitucional para dar aplicación a los

principios de derecho tributario que consagra la Constitución Política, y puede verse que a

partir del año 1991, esta Corporación ha esbozando los principios contenidos en la Carta

Política, dándoles aplicabilidad y fijando los parámetros a seguir por la Administración y

los jueces en su interpretación y aplicación.

De acuerdo con lo anterior, puede decirse que la jurisprudencia de la Corte Constitucional

ha sido el cuerpo colegiado encargado de interpretar el alcance de estos principios, pero el

33
Consejera Ponente: Ligia López Díaz, Expediente No. 12714
 29

Consejo de Estado no se ha limitado exclusivamente a estudiar casos en materia tributaria,

sino que también le han dado alcance a estos principios, de acuerdo con la función que

cumplen, es decir, la de dirimir conflictos que surjan entre la administración y los

particulares o entre diversos entes administrativos.

Hoy en día se discute el tema de los límites de la función constitucional en la interpretación

de las normas, pues quienes atacan la labor interpretativa de la Corte, señalan que ésta se

toma atribuciones legislativas cuando le otorga a una norma un alcance sin que medie

ningún tipo de control.

Vemos así como en la Sentencia C-776 de 2003 que resolvió la demanda de

inconstitucionalidad contra el 2% de IVA generalizado, la Corte declaró inconstitucional la

norma, con fundamento en los principios de progresividad, equidad, eficiencia, e igualdad.

La Corte argumentó que si bien el legislador goza de un amplio margen de acción para

estructurar una política tributaria este no es ilimitado, y afirma que en ningún Estado

constitucional de derecho estas facultades lo son y luego, a través de un test de

razonabilidad llega a concluir que las normas resultaban abiertamente inconstitucionales.34

34
Señaló al respecto que “De conformidad con lo dispuesto en los artículos 150-12 y 338 de la
Constitución, es función del Congreso determinar la política tributaria del Estado y establecer
contribuciones fiscales y parafiscales, a través de las leyes. En un Estado democrático,
corresponde al Congreso de la República dictar la política económica y social del Estado, en
particular la política impositiva, dentro de los parámetros establecidos en la Constitución –puesto
que en un Estado de Derecho, los poderes constituidos, así dispongan de un amplio margen de
configuración de políticas y de articulación jurídica de las mismas, se han de ejercer respetando los
límites trazados por el ordenamiento constitucional. Según ha precisado la Corte, se trata de "una
atribución genérica que incluye, desde luego, el ejercicio de todas aquellas competencias
inherentes al objeto de la misma, tales como establecer las clases de tributos y su s características,
 30

La Corte llegó a concluir que no resultaba aceptable –bajo el punto de vista constitucional-

que se impusiera una carga tributaria con respecto a ciertos productos de primera necesidad

sin que mediaran en ese proceso ciertas medidas que lograran compensar a los sectores más

débiles de la sociedad.

Lo anterior nos permite ver cómo la Corte ha llegado a interpretar conexamente estos

principios, dándole aplicabilidad real a los mismos a través de un razonamiento donde se

tienen en cuenta aspectos sustanciales, que sobrepasan el simple análisis funcional de los

tributos, pasando a tomar en cuenta aspectos económicos y sociales que le dan mayor y

mejor aplicabilidad a los mismos.

Esto se relaciona ampliamente con el objeto principal de este trabajo, en tanto que en un

Estado Social de Derecho, resulta de vital importancia que en todas las instancias estatales

se respeten y se hagan efectivos los derechos de los asociados, en detrimento de

interpretaciones diversas sobre un mismo aspecto, como lo es en este caso la posible

interpretación que puedan tener la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, cuando

deben interpretar el alcance de normas tributarias que son objeto de su estudio.

Ejemplo de ello constituye la reciente sentencia proferida por el Alto Tribunal

Constitucional donde se analizaba la constitucionalidad de los artículos 32 y 35 de la Ley

14 de 1983, “por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan

precisar cuáles son los hechos gravables, contemplar las tarifas aplicables, señalar la fecha a partir
de la cual principiarán a cobrarse y prever las formas de recaudo, los intereses y las sanciones
correspondientes, entre otros aspectos.”
 31

otras disposiciones”, compiladas como artículos 195 y 198 del Decreto 1333 de 1986, “por

el cual se expide el Código de Régimen Municipal.”

En esta ocasión la Corte se refirió constantemente a fallos proferidos por la Sección Cuarta

del Consejo de Estado donde se le da alcance a los principios de equidad y progresividad 35,

por ejemplo, lo que prueba que actualmente la labor de interpretación constitucional de

estos principios no radica única y exclusivamente en la Corte Constitucional sino en todos

aquellos que, administrando justicia, deben preservar el ordenamiento jurídico en todas las

instancias y en toda actuación de la administración y los particulares.

Con base en la jurisprudencia estudiada a lo largo de este estudio, podemos ver que los

principios de legalidad, igualdad y progresividad son analizados exhaustivamente, en varias

sentencias donde se puede ver un esfuerzo por aclarar o establecer el alcance de éstos;

alguna veces recurriendo a la jurisprudencia constitucional, pero en la mayoría de los casos,

refiriéndose a asuntos concretos para explicar el porqué de la necesidad de dar aplicación

conexa de los principios y para fijar lineamientos jurisprudenciales a los que se deba

recurrir cuando se acceda a la jurisdicción contenciosa.

35
Señaló la Corte “la Corte también detecta que, como lo denuncia la demanda y algunas de las
intervenciones, en el desarrollo y la aplicación del artículo acusado por parte de diversos
municipios, se han originado conflictos jurídicos de diversa índole, que han tenido que ser resueltos
por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en especial para hacer efectiva la prohibición
de doble tributación por un mismo hecho económico; prohibición que, como muy bien lo ha
explicado el h. Consejo de Estado, dimana de los principios constitucionales de equidad y
progresividad del sistema tributario a que alude el artículo 363 superior; en efecto, conforme a
estos dos principios, no puede haber doble tributación con base en un mismo hecho económico,
“porque ello desconocería la capacidad contributiva de los contribuyentes, que pretende establecer
una correlación entre la obligación tributaria y su capacidad económica, de suerte que sea su
capacidad económica la que sirva de parámetro para cumplir con su deber de contribuir con el
financiamiento de las cargas públicas del Estado, consagrado en el artículo 95 de la Constitución
Política.”.
 32

Sin embargo, dada la función de juez dentro de lo contencioso que realiza el Consejo, es

importante que dentro de esa Corporación se analice el alcance de estos principios pues es

con base en ellos que se llevará a cabo la actuación administrativa, de forma que, al no estar

establecidos los parámetros sobre los cuales actúan y son juzgados los entes administrativos

frente a los asociados, es posible que los jueces administrativos, en todas las instancias,

fallen de manera diferente, creando incertidumbre y desconfianza dentro del sistema.

Del análisis realizado, resulta que la función constitucional, cual es la guarda e integridad

de la Constitución, es ejercida por el Consejo de Estado en el caso de los principios de

derecho tributario, hecho que se explica y entiende cuando se mira el marco sobre el cual

está construido el ordenamiento jurídico colombiano, donde la carta Política es norma de

normas.

En virtud de esto, todos los servidores y funcionarios están en la obligación de hacer

prevalecer las normas constitucionales 36 ante todo, y por esto, los Altos Tribunales con

mayor razón tienen la obligación de dar interpretación a aquellos principios que se

relacionan con sus funciones; en este caso con el juz gamiento de la actuación

administrativa en materia tributaria para lo cual se hace indispensable analizar los

principios que rigen esta rama del derecho y que están contenidos en la Constitución

Nacional.

Todo lo anterior nos muestra que la jurisprudencia proferida por la Sección Cuarta del

Consejo de Estado no se limita a juzgar ciertos hechos u actuaciones administrativas con

36
Así se desprende de los artículos 2°, 4°, 6° y 113 de la Constitución de 1991
 33

base en unas normas legales en materia tributaria, sino que va más allá para dar una

interpretación acerca del alcance de los principios de derecho tributario, haciendo un

estudio con base en un caso concreto, es decir, una actuación administrativa o una decisión

(un acuerdo municipal, por ejemplo) que afecte a los administrados.

Esto le da al sistema de los principios un carácter más concreto y aplicable a casos reales,

pues es claro que en varios casos se ha criticado a la Corte Constitucional de proferir fallos

donde no se tienen en cuenta aspectos procedimentales y sustanciales propios de una

materia –particularmente de temas que se relacionan con aspectos económicos- lo que

degenera en una desconfianza en el sistema y en inseguridad jurídica (frente a la actividad

de los jueces), si se tiene en cuenta que en la actualidad éstos están investidos de un gran

poder para dar interpretación a las normas, pues siempre tendrán a mano la ambigüedad de

varias normas constitucionales.

 34

BIBLIOGRAFÍA

Constitución Política de Colombia, Edición Legis

ALFREDO LEWIN FIGUEROA“Principios Constitucionales del Derecho

Tributario”, Universidad de los Andes, ICDT

ROBERTO INSIGNARES GÓM EZ, “Estudios de Derecho Constitucional

Tributario”, Universidad Externado de Colombia, Departamento de Derecho Fiscal –
Centro de estudios Fiscales, 2003

JUAN RAFAEL BRAVO ARTEAGA, “Nociones Fundamentales de Derecho

Tributario”, Santafé de Bogotá, Ediciones Rosaristas, 1997

Bibliografía Consultada:

JUAN CAM ILO RESTREPO SALAZAR, “Hacienda Pública”, Universidad

Externado de Colombia, Edición 2003

HUGO PALACIOS M EJÍA, “La Economía en el Derecho Constitucional

Colombiano”, B. Vigente, Edición 2000

Jurisprudencia del Consejo de Estado:

Consejero Ponente: Carmelo M artínez Conn. Expediente No. 0864

Consejera Ponente: Consuelo Sarria Olcos. Expediente No. 4719
Consejero Ponente: Guillermo Chahín Lizcano, Expediente No. 4877
Consejero Ponente: Julio Enrique Correa Restrepo, Expediente No. 7146
Consejero Ponente: Germán Ayala M antilla, Expediente No. 7389
Consejero Ponente: Juan Angel Palacio Hincapié, Expediente No. 12966
Consejero Ponente: Germán Ayala M antilla, Expediente No. 12470
Consejero Ponente: Jaime Abella Zárate, Expediente No. 7410
Consejera Ponente: Consuelo Sarria Olcos, Expediente No. 5194-95
Consejero Ponente: Germán Ayala M antilla, Expediente No. 9783
 35

Consejera Ponente: Ligia López Díaz, Expediente No. 6550-02

Consejero Ponente: Delio Gómez Leyva, Expediente No. 5670
Consejero Ponente: Germán Ayala M antilla, Expediente No. 12580
Consejero Ponente: Juan Angel Palacio Hincapié, Expediente No. 13952
Consejera Ponente: Ligia López Díaz, Expediente No. 12714

Jurisprudencia de la Corte Constitucional:

Sentencia C 333 de 1993, M .P.: Eduardo Cifuentes M uñoz

Sentencia C-549 de 1993, M .P. Vladimiro Naranjo M esa
Sentencia C-084 de 1995, M .P.: Alejandro M artínez Caballero.
Sentencia C-987 de 1999, M .P. Alejandro M artínez Caballero
Sentencia C-488 de 2000, M .P. Carlos Gaviria Díaz.
Sentencia C-1383 de 2000, M .P. Carlos Gaviria Díaz
Sentencia C-776 de 2003, M .P.: M anuel José Cepeda Espinosa
Sentencia C-121 de 2006, M .P.: M arco Gerardo M onroy Cabra