Civ y Com Fed Sala II Li Zhen

Poder Judicial de la Nación
CÁMARA NACIONAL DE APELACIONES EN LO CIVIL Y

COMERCIAL FEDERAL – SALA II
Causa n° 5394/2017
LI, ZHEN s/SOLICITUD DE CARTA DE CIUDADANIA
Buenos Aires, de julio de 2018.
VISTO: el recurso de apelación interpuesto por el actor en fs.

69/92, contra la resolución de fs. 67/68 vta. y el dictamen del Sr. Procurador
Fiscal de Cámara; y
CONSIDERANDO:
I.- Que la Sra. juez de grado no hizo lugar al pedido de trámite

de la Carta de Ciudadanía por cuanto entendió que el interesado no cumple
con lo establecido en el art. 2º, inc. 1º de la Ley Nro. 346 al no haber
residido en la República Argentina como residente temporario o permanente
en forma continua durante dos años.
Fundó esa decisión en las siguientes consideraciones: a) el art.

2, inc. 1º de la Ley Nro. 346 que rige es el reformado por el Decreto Nro.
70/2017 pues es el plexo normativo que se encontraba en vigencia al
momento en que este proceso fue iniciado; y b) mediante la cita de
antecedentes jurisprudenciales concluye que el planteo de
inconstitucionalidad de esa norma es improcedente porque el solicitante de
la ciudadanía no cumplió con su deber de demostrar cuál es el alcance y
contenido concreto de sus derechos y por qué fundamentos cree que las
restricciones impuestas por el legislador son irrazonables [fs. 68, en el
segundo párrafo del punto V)], es decir que no explica de qué modo el
decreto atacado sería violatorio de la Constitución Nacional (fs. 68, al final
del último párrafo).
II.- El actor apela y en su memorial alega que: a) la jueza aplica

dogmáticamente un plazo de dos años aunque hace cuatro que vive en el país
(fs. 71); b) el Decreto Nro. 70/2017 es inaplicable porque la residencia en el
país era anterior a la entrada en vigencia de esa norma (fs. 71 y vta.); c) el
referido decreto no ha sido aprobado hasta el momento por ley del Congreso
Fecha de firma: 10/07/2018(fs. 76) y d) la exigencia de demostrar el agravio, el alcance y el contenido
Alta en sistema: 13/07/2018
Firmado por: ALFREDO SILVERIO GUSMAN - RICARDO VÍCTOR GUARINONI - EDUARDO DANIEL GOTTARDI
#30282561#211112530#20180710114955042
de los derechos conculcados y que las restricciones impuestas por el
legislador son irrazonables es una solución que desconoce la doctrina de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación que establece que lo único que hay
que demostrar es la simple antinomia entre la norma atacada y aquella de
rango superior (fs. 84).
III.- Siguiendo un orden secuencial adecuado, corresponde

comenzar con el planteo relativo a la vigencia temporal de la norma, es decir
analizar si debe aplicarse o no el Decreto Nro. 70/17 que entró a regir con
anterioridad al inicio de la causa, aunque luego de la entrada al país del
solicitante. Este ultimo extremo fue el que invocó el recurrente para sostener
la inaplicabilidad del decreto.
Sobre el punto, se ha reconocido que la mera solicitud de la

carta no alcanza a conferir el carácter de ciudadano argentino, siendo
necesario al efecto la sentencia del juez federal, ante quien corresponde
acreditar los requisitos de ley (esta sala II, causa 4.346, del 23.5.86), por lo
que antes de la sentencia firme no se es argentino ni se tiene derecho
"adquirido" a serlo, sino, un derecho en expectativa (C.N.Civ. y Com. Fed.,
Sala I, causa 4.483 del 9.4.87).
Por demás, estos principios concuerdan con la visión de la

Corte Interamericana de Derechos Humanos, quien como intérprete que da
un marco de referencia de las condiciones de vigencia bajo las cuales rige la
Convención Americana de Derechos Humanos los países adheridos (art.
75.22 C.N.; Fallos 318:514), reconoció que “Siendo el Estado el que
establece la posibilidad de adquirir la nacionalidad a quien originariamente
era extranjero, es natural que las condiciones y procedimientos para esa
adquisición sean materia que dependa predominantemente del derecho
interno. Siempre que en tales regulaciones no se vulneren otros principios
superiores, es el Estado que otorga la nacionalidad, el que ha de apreciar en
qué medida existen y cómo se deben valorar las condiciones que garanticen
que el aspirante a obtener la nacionalidad esté efectivamente vinculado con
Fecha de firma: 10/07/2018
#30282561#211112530#20180710114955042
Causa n° 5394/2017
el sistema de valores e intereses de la sociedad a la que pretende pertenecer
plenamente. Es igualmente lógico que sean las conveniencias del Estado,
dentro de los mismos límites, las que determinen la mayor o menor facilidad
para obtener la nacionalidad; y como esas conveniencias son generalmente
contingentes, es también normal que las mismas varíen, sea para ampliarlas,
sea para restringirlas, según las circunstancias. De ahí que no sea
sorprendente que en un momento dado, se exijan nuevas condiciones,
enderezadas a evitar que el cambio de nacionalidad sea utilizado como
medio para solucionar problemas transitorios sin que se establezcan vínculos
efectivos reales y perdurables que justifiquen el acto grave y trascendente
del cambio de nacionalidad (Corte Interamericana de Derechos Humanos,
Opinión Consultiva Oc-4/84 del 19 de Enero de 1984, Propuesta de
modificación a la Constitución Política de Costa Rica relacionada con la
naturalización solicitada por el Gobierno de Costa Rica, del 19.1.84, Serie
A, Nro. 4, párr.. 36; pub. en portal de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, http://www.corte idh.or.cr/docs/opiniones/seriea_04_esp.pdf, al
7.6.18).
Por lo tanto, corresponde disponer en la causa según las

disposiciones del Decreto Nro. 70/17 y pasar a revisar la validez formal o
sustancial de dicha norma conforme el planteo efectuado por la parte
legitimada activa en este proceso.
IV) Que en cuanto a la revisión de constitucionalidad de este

tipo de procesos que ha llevado a la creación de la norma en cuestión, resulta
de suma trascendencia corroborar si el Decreto de Necesidad de Urgencia
Nro. 70/17 (en adelante, DNU 70/17) cumple con los requisitos para
considerarlo válidamente emitido.
A ese fin esta Sala, en primer lugar, esta sala recurre a los
antecedentes de nuestro Máximo Tribunal, que como intérprete final de la
Constitución Nacional estableció los principios del estado constitucional
para interpretar, aplicar y controlar el efectivo cumplimiento de las reglas
#30282561#211112530#20180710114955042
que regulan el dictado de los decretos de necesidad y urgencia como modo
excepcional de creación de normas.
El principio que organiza el funcionamiento del estatuto del

poder es la división de funciones y el control recíproco; esquema que fue
mantenido por la reforma constitucional de 1994, cuya Convención
reformadora atenuó el sistema presidencialista, fortaleciendo el rol del
Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial, siendo éstas una de
las ideas-fuerza de la reforma (v. exposición del convencional García Lema,
en Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, Santa Fe
-Paraná, 1994, Secretaría Parlamentaria, Tomo II, págs. 2210/221). Ese
espíritu es el que debe guiar a los tribunales de justicia tanto al determinar
los alcances que corresponde asignar a las previsiones del art. 99, inc. 3, de
la Constitución Nacional como al revisar su efectivo cumplimiento por parte
del Poder Ejecutivo Nacional en ocasión de dictar un decreto de necesidad y
urgencia (Fallos: 333:633).
En el precedente “Consumidores Argentinos c/ E.N.” –Fallos:

333:633-, la Corte remitiéndose a la doctrina del antecedente “Verrochi” –
Fallos: 322:1726- resolvió que para que el Presidente de la Nación pueda
ejercer legítimamente las excepcionales facultades legislativas que, en
principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos
circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite
ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del
Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo
impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales
que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital
Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una
urgencia tal que deba ser abordada inmediatamente, en un plazo
incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes
(considerando 9°, en "Verrocchi" y considerando 13º en “Consumidores
Argentinos”).

#30282561#211112530#20180710114955042
Causa n° 5394/2017
Asimismo, es necesario enfatizar que el requisito relacionado
con la imposibilidad de seguir el procedimiento ordinario para la sanción de
las leyes no resulta una cuestión de mera conveniencia, pues la Constitución
no autoriza a eludir el debate y la intervención del Congreso en razón de la
dificultad ocasional de reunir las mayorías necesarias o para saltear los
tiempos que son propios del debate parlamentario, sino ante circunstancias
de urgencia tales que deben ser solucionadas de inmediato y en un término
incompatible con el que requiere el trámite normal de la leyes (conf.
C.S.J.N., Fallos: 322:1726; 333:633).
Debe reparase, también, que esos principios se articulan con la

visión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en torno al valor
del principio de legalidad como límite para restringir derechos humanos.
Dicho tribunal internacional, ha sostenido que “la protección de los derechos
humanos requiere que los actos estatales que los afecten de manera
fundamental no queden al arbitrio del poder público, sino que estén rodeados
de un conjunto de garantías enderezadas a asegurar que no se vulneren los
atributos inviolables de la persona, dentro de las cuales, acaso la más
importante tenga que ser que las limitaciones se establezcan por una ley
adoptada por el Poder Legislativo, de acuerdo con lo establecido por la
Constitución” (Opinión Consultiva OC-6/86 del 9/05/1986, “La expresión
‘leyes’ en el artículo 30 de la Convención Americana de Derechos
Humanos”, párrafo 22; lo destacado no es del original). La explicación de
este criterio radica en que a través del procedimiento legislativo “no sólo se
inviste a tales actos del asentimiento de la representación popular, sino que
se permite a las minorías expresar su inconformidad, proponer iniciativas
distintas, participar en la formación de la voluntad política o influir sobre la
opinión pública para evitar que la mayoría actúe arbitrariamente. […]” (OC-
6/86, cit., párrafo 22). El criterio de la Corte Interamericana se armoniza
plenamente con los valores receptados en la Constitución Nacional y en las
exposiciones realizadas por algunos convencionales en la Convención
Constituyente de 1994 (conf. C.N. Cont. Adm. Fed. Sala V, causa
Fecha de firma: 10/07/2018Nº3.061/2017, del 22.3.18).
#30282561#211112530#20180710114955042
V.- Conforme a las pautas indicadas el tribunal pasará a analizar
si en el caso se presenta la causal que justifique el dictado del decreto de
necesidad y urgencia, y que deba ser solucionada inmediatamente, en un
plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes
(C.S.J.N., "Verrocchi" y “Consumidores Argentinos”), pues resulta claro
que no antecedieron circunstancias de carácter coyuntural que hubieren
impedido a los legisladores trasladarse a la sede del Congreso para legislar.
Pues bien, el texto del art. 2.1 de la Ley Nro. 346, que precede
al DNU 70/17, dice:
“Son ciudadanos por naturalización: 1° Los extranjeros

mayores de 18 años, que residiesen en la República dos años continuos y
manifestasen ante los jueces federales de sección su voluntad de serlo.”
El Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 70/2017, sustituye

aquel inciso 1° del artículo 2° de la Ley N° 346 por el siguiente:
“1°. Los extranjeros mayores de DIECIOCHO (18) años que

acrediten haber residido en la REPÚBLICA ARGENTINA de acuerdo al
marco normativo migratorio vigente, como residentes permanentes o
temporarios, en forma continua durante los DOS (2) años anteriores a la
solicitud y manifestasen ante los jueces federales su voluntad de serlo.”
(art.27).
Por otro lado el DNU 70/17 sustituye al art. 20 de la Ley de

Migraciones, Nro. 25.871, y establece una nueva calificación de tipos de
residencias y sus alcances, en lo que aquí interesa, sobre el derecho a pedir la
ciudadanía. En efecto, dispone que:
<Los extranjeros serán admitidos para ingresar y permanecer

en el país en las categorías de “residentes permanentes”,“residentes
temporarios”, o “residentes transitorios”.

#30282561#211112530#20180710114955042
Causa n° 5394/2017
Hasta tanto se formalice el trámite correspondiente, la
Autoridad de Aplicación podrá conceder una autorización de “residencia
precaria”, que será revocable por la misma, cuando se desnaturalicen los
motivos que se tuvieron en cuenta para su otorgamiento. Su validez será de
hasta NOVENTA (90) días corridos, pudiendo ser renovables hasta la
resolución de la admisión solicitada, y habilitará a sus titulares para
permanecer, salir y reingresar al territorio nacional, trabajar y estudiar
durante su período de vigencia.
La extensión y renovación de la residencia precaria no genera

derecho a una resolución favorable respecto de la admisión solicitada, ni
resulta residencia válida a los efectos del arraigo, necesario para la
obtención de la residencia permanente, o para la adquisición de la
nacionalidad por naturalización> (art. 2).
En ese contexto normativo resulta claro que el DNU 70/17

modifica el requisito establecido en la Ley Nro. 346 de dos años de
residencia para solicitar la carta de ciudadanía al exigir que esa residencia
sea permanente o temporario y hubiere sido otorgada por la autoridad
administrativa.
En la motivación del decreto, el Poder Ejecutivo sostuvo que “

(…) ante recientes hechos de criminalidad organizada de público y notorio
conocimiento, el Estado Nacional ha enfrentado severas dificultades para
concretar órdenes de expulsión dictadas contra personas de nacionalidad
extranjera, como consecuencia de un complejo procedimiento recursivo que,
en algunos casos, puede llegar a SIETE (7) años de tramitación”
(considerando 13º); que “(…) en los últimos años se verifica en una
proporción sumamente baja en la relación existente entre la cantidad de
expulsiones dispuestas por la autoridad migratoria competente, fundadas en
la existencia de antecedentes penales, y las efectivamente concretadas”
(considerando 14º); que “ (…) a su vez, la población de personas de
nacionalidad extranjera bajo custodia del SERVICIO PENITENCIARIO
#30282561#211112530#20180710114955042
FEDERAL se ha incrementado en los últimos años hasta alcanzar en 2016 el
VEINTIUNO COMA TREINTA Y CINCO POR CIENTO (21,35%) de la
población carcelaria total (considerando 15º) y que “(…) por otro lado, en
relación a los delitos vinculados a la narcocriminalidad, se observa que el
TREINTA Y TRES POR CIENTO (33%) de las personas bajo custodia del
SERVICIO PENITENCIARIO FEDERAL son extranjeros. Ello denota que
la población extranjera detenida en dependencias del SERVICIO
PENITENCIARIO FEDERAL por infracción a la Ley N° 23.737 está
altamente representada entre los detenidos, teniendo en cuenta que,
conforme el último censo nacional, la participación de la población
extranjera como porcentaje de la población total es del CUATRO COMA
CINCO POR CIENTO (4,5%)” (considerando 16º).
En la parte que más nos interesa para resolver esta contienda,

aduce que “(…) como consecuencia de los controles precedentemente
mencionados, se ha advertido otra modalidad de fraude a la Ley Migratoria
que hace indispensable modificar la Ley Nº 346 de Ciudadanía, a fin de
precisar que es requisito tener residencia permanente o temporaria de forma
continua en los DOS (2) años anteriores, a los efectos del cómputo de
arraigo necesario para acceder a la nacionalidad por naturalización
(considerando 30º).
Con base en tales argumentos, el Poder Ejecutivo consideró

que se configura una situación crítica que amerita la adopción de medidas
urgentes (considerando nº 18) y, como se vio, modificó el texto de la Nro.
346.
VI.- Pasemos ahora a ponderar los argumentos invocados por el

Presidente de la Nación para arrogarse facultades legislativas. Las
consideraciones que motivaron al DNU 70/17 se sustentan en datos fácticos
que no aparecen debidamente no sólo no acreditados sino siquiera
precisados. Va de suyo que las constataciones que fundan los motivos para
la “adopción de medidas” no pueden presumirse. Por demás, la
#30282561#211112530#20180710114955042
Causa n° 5394/2017
fundamentación estadística no parece justificar que se eluda la intervención
del Congreso mediante el dictado de un decreto de necesidad y urgencia
eludiendo la participación del Congreso mediante el procedimiento
legislativo ordinario (conf. arg. C.N. Cont. Adm. Fed. Sala V, causa
Nº3.061/2017, del 22.3.18, cit.).
Por lo demás, las propias estadísticas a las que alude el

legislador de necesidad y urgencia distan de darle la razón ni sirven para
respaldar la sustracción de las atribuciones del Congreso. Al respecto, cabe
remitirse a la prolija recopilación que efectúa el Juez TREACY, cuyo voto
integra la mayoría en el caso recientemente citado “Centro de Estudios
Legales y Sociales y otro c/ E.N.-D.N.M. s/ amparo Ley 16.986, causa Nro.
3.061/17, citada). Allí se demuestra que, en realidad, en el caso no se
verifican los presupuestos materiales para el ejercicio de la potestad
reglamentaria de necesidad y urgencia, de conformidad con el artículo 99.3
de la Constitución Nacional. En efecto, el magistrado identifica y analiza el
alcance de los escasos considerandos, dentro de los cuarenta que integran a
la parte dispositiva del D.N.U 70/17, que podrían tener pertinencia en orden
a justificar la urgencia impostergable para su dictado, y expone:
<”- La existencia de una “proporción sumamente baja” en la

relación existente entre la cantidad de expulsiones dispuestas por la
autoridad migratoria competente, fundadas en la existencia de antecedentes
penales, y las efectivamente concretadas (considerando 14).
(…) - La “alta representación” de la población extranjera

entre las personas detenidas en establecimientos del Servicio Penitenciario
Federal, por “delitos vinculados a la narcocriminalidad”, que ascendería
al 33%, mientras que la proporción de población extranjera en la población
total es del 4,5% (considerando 16).
(…) Algunas argumentaciones (considerandos 13 y 14 del

decreto), se orientan más a justificar la conveniencia de una reforma legal,
aunque sin que quede claro que el diagnóstico sea atribuible a defectos de
#30282561#211112530#20180710114955042
la regulación existente o de la aplicación que de ella realiza la autoridad
migratoria.
En cambio, otros de los fundamentos del decreto presentan en

forma sesgada las estadísticas disponibles de un modo que llevan a
conclusiones inexactas (v. en tal sentido, el informe anual 2016 de la
Procuración Penitenciaria de la Nación – “La situación de los derechos
humanos en las cárceles federales en la Argentina”, Cap. VIII, apartado 4,
pág. 453; disponible en el sitio: www.ppn.gov.ar; consultado en marzo de
2018). Este último organismo, que funciona en el ámbito del Congreso de la
Nación, ha señalado que “el porcentaje de personas extranjeras en la
Argentina se ha mantenido constante desde el año 2002, año en el que se
han comenzado a publicar las estadísticas del SNEEP [Sistema Nacional de
Estadísticas sobre Ejecución de la Pena]. En el caso del SPF, se produjo un
incremento en los primeros años, para luego mantenerse sin grandes
oscilaciones en torno al 20% desde el año 2007. Entre los años 2008 y 2014
el porcentaje fluctuó entre el 19% y el 21%, solo en 2015 tuvo su pico
máximo al llegar al 23%, el cual descendió en 2016” (v. informe anual cit.,
pág. 458; lo destacado no es del original). Cabe advertir que ese mismo
informe señala que ha crecido en general la población carcelaria en la
órbita del SPF (tanto nacionales como extranjeros). En otras palabras, pese
a lo que se sostiene en el considerando 15 del decreto, en el sentido del
aumento de la población extranjera en cárceles federales, el informe señala
que la población extranjera había disminuido en 2016, conclusión que basa
en estadísticas oficiales.
En esta línea de consideraciones, en el documento: “Síntesis

estadística sobre población extranjera detenida en Argentina y en el
Servicio Penitenciario Federal” (disponible en:
http://ppn.gov.ar/sites/default/files/SINTESIS%20ESTADISTICA%20DE
%20EXTRANJEROS%20PRESOS%20EN%20ARGENTINA .pdf, consultado
en marzo de 2018), también elaborado por la Procuración Penitenciaria de
la Nación, se analiza la situación de los extranjeros en el sistema
#30282561#211112530#20180710114955042
Causa n° 5394/2017
penitenciario en el período 2002-2012 a partir de estadísticas del SNEEP.
En dicho estudio puede verse que el porcentaje de extranjeros en cárceles
del Servicio Penitenciario Federal en ese período, era del 21% (v.
documento citado, Gráfico Nº 1, pág. 3). Adviértase que en el considerando
15 del Decreto Nº 70/2017 se afirma -sin indicar la fuente- que en 2016 la
proporción de población extranjera sobre la población carcelaria total en
las establecimientos penitenciarios federales “se incrementó” al 21,35%
(esto es, un incremento de sólo 0,35% con relación a 2012). Este alegado
incremento contradice entonces datos provenientes de las estadísticas
oficiales que utiliza la Procuración Penitenciaria de la Nación donde, como
ya se mencionó, se indicaba la existencia de una disminución de la
población extranjera encarcelada en 2016 con relación al año anterior (v.
el Informe Anual 2016 de ese organismo, antes citado, pág. 458).
Por otra parte, en cuanto a la proporción de población

extranjera alojada en todo el sistema carcelario argentino, en el Informe
Anual 2016 del Sistema Nacional de Estadísticas sobre Ejecución de la
Pena (SNEEP 2016), elaborado por la Dirección Nacional de Política
Criminal – Subsecretaría de Política Criminal, dependiente de la Secretaría
de Justicia del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, se
indica que el porcentaje es del 6% (informe disponible en:
http://www.saij.gob.ar/docs-f/estadisticassneep/
2016/InformeSNEEPARGENTINA2016.pdf; consultado en marzo de 2018).
Este porcentaje (6% de extranjeros en la población carcelaria total) se
mantuvo constante, aun si se compara con estadísticas del período 2012 y
los años subsiguientes elaboradas por el SNEEP.”
Del contraste entre los datos que motivaron el dictado del

D.N.U. 70/17 y los que surgen de las fuentes citadas en el fallo transcripto,
aparece la incongruencia de la fundamentación estadística de la norma que le
resta legitimidad para su dictado a través de la vía excepcional que requiere
de necesidad y urgencia.

#30282561#211112530#20180710114955042
VII.- Por cierto, no puede concordarse con el fallo de la anterior
instancia ni con lo señalado por el Sr. Procurador Fiscal de Cámara en su
dictamen, respecto a la carga de la prueba sobre los hechos invocados por el
legislador de urgencia. Este tribunal se pregunta cómo puede exigírsele al
extranjero que acredite los extremos que comprueben la admisibilidad del
planteo de inconstitucionalidad, cuál es el alcance y contenido concreto de
sus derechos y por qué fundamentos cree que las restricciones impuestas por
el legislador son irrazonables (fs. 68 y 97).
No se desconocen los efectos desgarradores de la inseguridad y

de la criminalidad organizada, que incumbe a los poderes políticos
partidarios conjurar y siempre dentro del cauce de la juridicidad. Pero, por
otra parte, tampoco puede dejar de recordarse que en estos autos el derecho
comprometido es el que reconoce la Constitución Nacional a los extranjeros
a obtener la nacionalización residiendo dos años continuos en la Nación,
plazo que puede acortarse, alegando y probando servicios a la República
(art. 20 de la Constitución Nacional Argentina). Si el Estado nacional, a
través de uno de sus Poderes, tuvo que recurrir, según las motivaciones del
DNU 70/17, a establecer disposiciones por la vía del dictado de un decreto
de necesidad y urgencia porque “(…) la naturaleza excepcional de la
situación planteada hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos
en la Constitución Nacional para la sanción de las leyes” (considerando 30º),
no parece justo ni razonable transferirle la carga probatoria para justificar la
pretensión a quien solicita de la ciudadanía, como si la acción (voluntaria) se
encuadrara en un proceso contencioso propio del ámbito privado en donde
los antecedentes fácticos entre litigantes justifican la plena vigencia del
principio dispositivo y, como manifestación de ese principio, aquella norma
que reconoce que quien alega un hecho debe probarlo.
Es que el solicitante de la ciudadanía tampoco contó con el

debido proceso que le hubiere dado el marco necesario para probar los
extremos que se le exigen. Aun partiendo del presupuesto de admitir que esa
carga es legal, el proceso se tuvo por culminado inmediatamente después de
#30282561#211112530#20180710114955042
Causa n° 5394/2017
haberse admitido la competencia (confr. fs. 62, 65, 66 y 67/8) mediante la
decisión de “no hacer lugar al pedido de trámite de Carta de Ciudadanía”
(cita textual del penúltimo párrafo de fs. 68 vta.). De esta manera se niega el
derecho a la tutela judicial efectiva, que exige a los jueces que dirijan el
proceso de modo de evitar que dilaciones y entorpecimientos indebidos,
conduzcan a la impunidad, frustrando así la debida protección judicial de los
derechos humanos (Corte Interamericana de Derechos Humanos, “Bulacio
Vs. Argentina”, sentencia de 18 de septiembre de 2003 -Fondo,
Reparaciones y Costas-, párr. 115).
En todo caso, corresponde al Estado demostrar las razones por

las cuales un proceso o conjunto de procesos han tomado un período
determinado que exceda los límites del plazo razonable (Corte
Interamericana de Derechos Humanos, caso “Anzualdo Castro vs. Perú,
sentencia del 22.9.09 -Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y
Costas-, párr. 156).
Recuérdase que una de las motivaciones principales del dictado

del decreto de necesidad y urgencia fue la necesidad de tomar medidas frente
a los procedimientos administrativos que, en algunos casos, puede llegar a
siete años de tramitación (confr. consid. 13º DNU 70/2017). También se
adujo que la aplicación de las normas vigentes conduce al desarrollo de
procedimientos administrativos y actuaciones judiciales de muy prolongada
extensión, los que conforme a los plazos legalmente previstos pueden
insumir alrededor de cuatrocientos días hábiles (confr. considerandos 11º y
13º del DNU 70/2017). De tal modo, el Decreto de Necesidad y Urgencia
70/17 está alegando la propia morosidad y negligencia en activar los
procedimientos para culminar con una decisión (cualquiera fuera el sentido
de ésta) en un plazo razonable, a fin de arrebatarle atribuciones legislativas
al Congreso Nacional. Bueno sería que, antes de inmiscuirse en atribuciones
legislativas que por regla no le pertenecen, adopte las medidas a su alcance a
fin de poder paliar la demora en el trámite sustanciado en su propio seno.

#30282561#211112530#20180710114955042
Cuando el Estado nacional justifica la vía excepcional del
dictado de normas en la excesiva duración de los procedimientos
administrativos y procesos judiciales, deja ver una realidad en el modo,
tiempo y forma en que sus Poderes cumplen en el ejercicio de las funciones
de control y de administración de justicia que le asigna la Constitución
Nacional. Ese evidente reconocimiento de la demora en los procedimientos
administrativos deja al descubierto una deficiencia de la cual el administrado
parte es víctima y no responsable. Entonces, parece inapropiado exigirle al
extranjero, que demuestre los fundamentos de que justifiquen la falta de
razonabilidad en las restricciones del legislador, como así también aquellos
que le den a su planteo la solvencia técnica de la tacha de
inconstitucionalidad que formula respecto de normas decretadas por
necesidad y urgencia y que modifican una Ley del Congreso. Por cierto, el
fundamento ensayado en el D.N.U. relativo a la demora en los trámites,
antes bien, parece pretender invocar su propia negligencia como sustento de
la sustracción de competencias congresionales, lo que bajo ningún punto de
vista este tribunal puede admitir.
VIII.- En atención al punto concreto debatido en esta instancia

procesal, este tribunal también repara, tal como lo expone la Sala III de la
Cámara Federal de La Plata en un fallo reciente, que del texto de los
cuarenta considerandos de la exposición de motivos del D.N.U. 70/17, un
solo párrafo expresa los motivos para modificar otra ley distinta a la
Migratoria, que dice así: “También como consecuencia de los controles
precedentemente mencionados, se ha advertido otra modalidad de fraude a la
Ley Migratoria que hace indispensable modificar la Ley N° 346 de
Ciudadanía, a fin de precisar que es requisito tener residencia permanente o
temporaria de forma continua en los DOS (2) años anteriores, a los efectos
del cómputo del arraigo necesario para acceder a la nacionalidad por
naturalización ] en cuarenta considerandos está referida exclusivamente a la
modificación de la legislación en materia migratoria” (confr. C.Fed. La
Plata, Sala III, causa 2563/2016 del 7.6.18).
#30282561#211112530#20180710114955042
Causa n° 5394/2017
En el citado precedente el referido tribunal platense señaló
–argumentos que estos jueces compartimos sin reservas - que “…la asunción
de funciones propias del Congreso no puede justificarse con la mera
alegación de una modalidad de fraude a la ley migratoria que repercute en la
ley de ciudadanía. No hay ninguna explicación con relación (…) a esa
práctica fraudulenta sino una mera afirmación dogmática. Repárese que los
cambios en la legislación migratoria fueron justificados –con independencia
de que ello supere o no el estándar establecido por la Corte- desde distintas
perspectivas, incluso con el empleo de datos estadísticos respecto de los
extranjeros.” “La mera alegación de una eventual práctica fraudulenta es
absolutamente insuficiente para justificar el ejercicio de facultades que
corresponden al Congreso. Debe advertirse que el otorgamiento de la carta
de ciudadanía es competencia del Poder Judicial, esto es, que no hay
posibilidad de que ningún extranjero la obtenga si no es mediante un proceso
que requiere de la evaluación de informes de la Dirección Nacional de
Migraciones y de los organismos competentes para informar sobre la
existencia de antecedentes penales. Exige además acreditar un modo honesto
de subsistencia y el proceso tramita con la intervención del Ministerio
Público que vela también por el principio de legalidad. No se explica en qué
consistiría la práctica fraudulenta y, en su caso, bajo qué circunstancias ello
ocurre. Si se trata de casos aislados o un número considerable; si ha mediado
denuncia penal al respecto; si ha solicitado la revisión de procesos
tramitados fraudulentamente, etc.” (confr. segundo párrafo del consid. 2.4. y
quinto y sexto párrafos del consid. 2.5. del fallo en la causa 2563/2016 del
7.6.18, citado).
En el mismo sentido se puede prever que durante el curso de las

actuaciones judiciales, de muy prolongada extensión (según los
considerandos del decreto 70/17 –confr. párrafo 10º-), la autoridad de
contralor administrativa toma conocimiento de los actos efectuados por el
migrante cuando dicho órgano recibe el oficio de estilo por medio del cual el
juez competente le requiere ciertos informes acerca de la situación del
Fecha de firma: 10/07/2018solicitante de la ciudadanía. En tal oportunidad no hay nada que le impide a
#30282561#211112530#20180710114955042
la administración actuar como tal en ejercicio de sus atribuciones
específicas. Luce así evidente la desproporcionalidad entre el fin buscado y
la adopción de las medidas impeditivas que se relacionan con la adquisición
del estado de ciudadano argentino, que tal como ya fuera precisado, son
ajenas a la competencia de la autoridad administrativa.
IX.- Como lo destaca el Juez TREACY, a cuyo voto adhiere el

Juez GALLEGOS FEDRIANI al resolver el Expte. 3061/2017 en la
sentencia de marzo del corriente, la vigencia de la Ley Nº 26.122 poco
agrega a la validez del decreto que aquí se cuestiona si se tiene en cuenta
que: a) la falta de “(…) la convocatoria a sesiones extraordinarias por parte
del Poder Ejecutivo, pone en duda la existencia del presupuesto fáctico
exigido por la norma constitucional (…)”. Sostiene dicho precedente que si
bien el D.N.U. objetado en autos no precisa el plazo en el que ambas
cámaras del Congreso se abocaran al “expreso e inmediato tratamiento del
decreto” (art. 20 de la Ley Nº 26.122, el tiempo transcurrido (un año y medio
legislativo) “(…) no se compadece con la inmediatez en el tratamiento que
exige la norma”. En idéntico sentido, sostiene la sentencia que “(…) no
obstante la subsistencia del decreto como norma vigente (de conformidad
con el art. 24 de la Ley Nº 23.122) (…) la omisión del deber constitucional
de expedirse por parte del Congreso no impide el control judicial de los
presupuestos del Decreto Nº 70/2017, ya que la voluntad de las cámaras no
puede presumirse”. Por último, cabe destacar que “… cuando se trata de un
decreto que invoca razones de necesidad y urgencia y el Congreso no se ha
expedido, como ocurre en el caso, el control judicial de los presupuestos
fácticos de aquél cobra mayor relevancia.” (confr. primer, segundo y tercer
párrafos del considerando V.6.-).
X.- Habiendo transcurrido más de un año y medio desde el 1 de

febrero de 2017, fecha de entrada en vigencia del DNU 70/2017 (confr. art.
28 que dispuso que el decreto entrará en vigencia el día siguiente al de su
publicación en el Boletín Oficial, que data del 30.1.17). A esta altura, el
tribunal no puede dejar de acordarse de que no medió manifestación de la
#30282561#211112530#20180710114955042
Causa n° 5394/2017
voluntad expresa del Poder Legislativo luego de haber transcurrido un
período completo de sesiones ordinarias y otro con la mitad de su curso
producido. En este escenario, cabe concluir que ese silencio no se
compadece con la exigencia de la Ley que regula el trámite y los alcances de
la intervención del Congreso respecto de los decretos que dicta el Poder
Ejecutivo y que impone la obligación a ambas Cámaras para que se aboquen
al expreso e inmediato tratamiento del decreto de necesidad y urgencia de
conformidad con lo establecido en los artículos 99, inciso 3 y 82 de la
Constitución Nacional”.
Por lo demás, y de acuerdo a las motivaciones y disposiciones

del DNU 70/2017, cabe señalar que la modificación del requisito para
solicitar la ciudadanía más que traducirse en una decisión de tipo coyuntural
destinada a paliar una situación excepcional en el sector, por el contrario,
parece revestir el carácter de una norma permanente modificatoria de una ley
del Congreso Nacional (la Nro. 346). En estas condiciones, cabe concluir en
la invalidez constitucional del decreto cuestionado en el sub lite por cuanto
no han existido las circunstancias fácticas que el art. 99, inc. 3º, de la
Constitución Nacional describe con rigor de vocabulario (confr. C.S.J.N.,
causa “Consumidores”, cit, consid. 14º y su cita al caso “Verrochi”,
considerando 10º.).
XI.- La declaración de invalidez que se resuelve, tiene por

objeto la modificación que el texto del art. 27 del D.N.U. 70/17 hace sobre el
inc. 1º del artículo 2° de la Ley N° 346 en tanto exige una calificación
especial a la residencia < (…) “de acuerdo al marco normativo migratorio
vigente” (…) “durante los DOS (2) años anteriores a la solicitud (…)”>, es
decir, en la medida que introduce un nuevo requisito para que el extranjero
pueda “iniciar” la ciudadanía. Ello, claro está, sin perjuicio del nuevo
análisis legal que deba realizarse al dictado de la sentencia, bajo las
condiciones imperantes según el estado de las cosas y conforme los efectos
que proyecten las normas por ese entonces vigentes.

#30282561#211112530#20180710114955042
Con los fundamentos desarrollados, esta Sala RESUELVE:
Hacer lugar al recurso deducido; declarar con los alcances señalados en el
considerando XI, la invalidez, por inconstitucional, del Decreto Nro.
70/2017 y revocar la sentencia interlocutoria de fs. 67/68 vta.; según lo
considerado.
Regístrese, notifíquese, córrase vista al Sr. Procurador Fiscal de

Cámara a los fines señalados en su dictamen (confr. art. 8 de la Ley Nro.
27.418 y arts. 213 y 214 del Código Procesal Penal de la Nación) y
devuélvase a la instancia de grado.
ALFREDO SILVERIO GUSMAN
RICARDO VÍCTOR GUARINONI
EDUARDO DANIEL GOTTARDI

#30282561#211112530#20180710114955042

Civ y Com Fed Sala II Li Zhen

Cargado por

Información del documento

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Civ y Com Fed Sala II Li Zhen

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Poder Judicial de la Nación

CÁMARA NACIONAL DE APELACIONES EN LO CIVIL Y

Buenos Aires, de julio de 2018.

VISTO: el recurso de apelación interpuesto por el actor en fs.

I.- Que la Sra. juez de grado no hizo lugar al pedido de trámite

Fundó esa decisión en las siguientes consideraciones: a) el art.

II.- El actor apela y en su memorial alega que: a) la jueza aplica

III.- Siguiendo un orden secuencial adecuado, corresponde

Sobre el punto, se ha reconocido que la mera solicitud de la

Por demás, estos principios concuerdan con la visión de la

Por lo tanto, corresponde disponer en la causa según las

IV) Que en cuanto a la revisión de constitucionalidad de este

El principio que organiza el funcionamiento del estatuto del

En el precedente “Consumidores Argentinos c/ E.N.” –Fallos:

Fecha de firma: 10/07/2018

Debe reparase, también, que esos principios se articulan con la

“Son ciudadanos por naturalización: 1° Los extranjeros

El Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 70/2017, sustituye

“1°. Los extranjeros mayores de DIECIOCHO (18) años que

Por otro lado el DNU 70/17 sustituye al art. 20 de la Ley de

<Los extranjeros serán admitidos para ingresar y permanecer

Fecha de firma: 10/07/2018

La extensión y renovación de la residencia precaria no genera

En ese contexto normativo resulta claro que el DNU 70/17

En la motivación del decreto, el Poder Ejecutivo sostuvo que “

En la parte que más nos interesa para resolver esta contienda,

Con base en tales argumentos, el Poder Ejecutivo consideró

VI.- Pasemos ahora a ponderar los argumentos invocados por el

Por lo demás, las propias estadísticas a las que alude el

<”- La existencia de una “proporción sumamente baja” en la

(…) - La “alta representación” de la población extranjera

(…) Algunas argumentaciones (considerandos 13 y 14 del

En cambio, otros de los fundamentos del decreto presentan en

En esta línea de consideraciones, en el documento: “Síntesis

Por otra parte, en cuanto a la proporción de población

Del contraste entre los datos que motivaron el dictado del

Fecha de firma: 10/07/2018

No se desconocen los efectos desgarradores de la inseguridad y

Es que el solicitante de la ciudadanía tampoco contó con el

En todo caso, corresponde al Estado demostrar las razones por

Recuérdase que una de las motivaciones principales del dictado

Fecha de firma: 10/07/2018

VIII.- En atención al punto concreto debatido en esta instancia

En el mismo sentido se puede prever que durante el curso de las

IX.- Como lo destaca el Juez TREACY, a cuyo voto adhiere el

X.- Habiendo transcurrido más de un año y medio desde el 1 de

Por lo demás, y de acuerdo a las motivaciones y disposiciones

XI.- La declaración de invalidez que se resuelve, tiene por

Fecha de firma: 10/07/2018

Regístrese, notifíquese, córrase vista al Sr. Procurador Fiscal de

ALFREDO SILVERIO GUSMAN

RICARDO VÍCTOR GUARINONI

EDUARDO DANIEL GOTTARDI

Fecha de firma: 10/07/2018

También podría gustarte