Derecho Administrativo I:

TEMA 1. El proceso de juridificación del poder público. Formas de

sometimiento al Derecho: “rule of law” y “regime administratif”. La
universalidad del Derecho Administrativo
Cuando hablamos de Derecho Administrativo hablamos de Derecho Público, si hablamos de Derecho Público estamos hablando
de la contraposición del Derecho Privado.
El Derecho Privado se puede entender como la relación entre dos individuos, ya sean personas físicas o personas jurídicas.
Mientras que el Derecho Público se puede entender como la relación entre las entidades públicas y otro individuo.
Aquí nos encontramos una diferencia entre lo que se entiende por Derecho Público y lo que se entiende por Derecho Privado.
Derecho Privado regula/ampara relaciones, derechos subjetivos entre sujetos privados, a través de la capacidad de obrar que es
otorgada por el ordenamiento. Siendo la capacidad de Derecho y Deberes que el ordenamiento jurídico otorga a ese sujeto, que
sea mayor de edad, lo que implica ser libre y ser responsable.
Por tanto, esta y muchas otras cuestiones configuran lo que es la capacidad como presupuesto de la personalidad jurídica.
Y en el ámbito del Derecho Público, ¿una administración pública puede contratar? Sí. ¿Cómo una persona jurídica? Sí.
Otra cuestión relacionada es la responsabilidad, “yo soy responsable de mis actos”, pero ¿una administración pública es
responsable? Sí, las administraciones públicas pueden ser responsables, y la responsabilidad según se concibe en el
ordenamiento jurídico público español, es con carácter general, objetiva. Lo que significa, en principio, que el funcionario o la
funcionaria no responde, sino responde la administración pública con sus bienes en los casos de irresponsabilidad.
Sin perjuicio de lo cual la administración pública puede repetir contra el funcionario público que ha sido el causante.
Por lo tanto, la administración pública para el cumplimiento de sus medidas goza de lo que se conoce como la personalidad
jurídica.
Volvemos al Derecho Público, que traza un conjunto de vínculos jurídicos entre las administraciones y las personas. Si la
administración jurídica, tiene personalidad jurídica, cual es el fin de la administración pública, ¿Cuál es el fin de esta? La finalidad
/interés que persigue la administración pública es el interés público que se contrapone al interés privado e individual. Siendo el
interés público superior y prevalente a los intereses privados, ya que el interés público es un interés que se considera común, es
un interés que al final plantea la defensa de los intereses colectivos.
Ello implica que para la defensa de los intereses públicos la Ley otorga un conjunto de facultades para que alcancen sus propios
objetivos, esto se denomina las potestades públicas. Por lo tanto, en cuanto a la cuestión del interés público gravitarán todas las
relaciones y vínculos jurídicos establecidos por las administraciones públicas, pero no todas, ya que cabe la posibilidad que una
administración pública entre en relaciones o vínculos jurídicos de naturaleza privada. Porque existen cientos de situaciones en la
vida cotidiana que hacen que el ratio de acción de la administración pública llegue incluso a intervenir en relaciones jurídicas
privadas.
Esto sucede en la actualidad por la clase y el modelo de Estado que tenemos en España. Lo que da lugar al proceso de
juridificación del poder público.
La juridificación del poder público es someter a un conjunto de reglas al poder público, y tenemos que buscar un punto de
referencia a partir del cual el concepto de Estado, en definitiva las relaciones jurídicas, empiezan a estar reguladas por las
normas.
Un punto de referencia que nos puede ayudar a comprender mejor esto, es el surgimiento del Estado Moderno. Pero antes de
todo, ¿qué es el Estado? El Estado es la articulación de las relaciones de poder en el ámbito público en un territorio
determinado. Y a finales del siglo XV cambia el concepto de Estado, y esa nueva concepción de Estado se denomina Estado
Moderno, por tanto, el nacimiento del Estado Moderno deberíamos situarlo a finales del siglo XV – principios del XVI. Con este
cambio, se empezó a regular la mayor parte de las situaciones.
Y con esa idea originaria vamos avanzando en la historia, y un par de siglos más tarde se produce en Europa el nacimiento de
una nueva forma de Estado. Y lo que se produjo fue la Revolución Francesa de 1879, que trajo consigo diversos cambios, el
sometimiento del monarca a la Ley y al Derecho, el reconocimiento de los Derechos y los Deberes de todos los ciudadanos y la
separación de poderes, entre otros cambios.

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La transformación de la soberanía es otro de los cambios producidos por la Revolución Francesa, que paso a manos de los
ciudadanos, convirtiéndose en el pueblo soberano, por tanto, es el que va a hacer las leyes mediante sus representantes
elegidos a través de un proceso electoral, por lo cual llegamos a la conclusión, de que la Ley como fundamento del Estado de
Derecho es la manifestación de la voluntad de la ciudadanía que somete a todos los ciudadanos y a todos los poderes públicos,
que es lo que nosotros conocemos como principio de legalidad.
El principio de legalidad, en relación con el artículo 9 de la Constitución, lo que expone es que los ciudadanos y los poderes
públicos están sujetos a la Ley.
Y todo esto es el Estado de Derecho, es decir, el Estado de Derecho lo conforman la separación de poderes, la titularidad de la
soberanía en manos de la ciudadanía, consecuencia de esto último es el principio de legalidad y otra de las consecuencias del
principio de legalidad es el reconocimiento de un conjunto de Derechos Públicos subjetivos en favor de las personas.
Ahora bien, el Estado de Derecho de finales del siglo XVIII es distinto al Estado de Derecho de la actualidad. Como consecuencia
de esa evolución del Estado de Derecho, podemos llegar a desglosar la existencia del Estado de Derecho en dos etapas, que
vendrían a ser:
- La etapa liberal del Estado de Derecho (que se corresponde al Estado de Derecho de finales del siglo XVIII)
- La etapa social del Estado de Derecho (que se corresponde con el Estado de Derecho actual)

Los fundamentos de la etapa liberal del Estado de Derecho se corresponden en principio con los nombrados anteriormente,
pero lo que pasa es el alcance de ese concepto, que es el reconocimiento los Derechos Públicos subjetivos.
El Estado liberal de Derecho evoluciona, hasta comienzos del siglo XIX, donde una serie de acontecimientos históricos van a
provocar una nueva transformación del concepto de Estado de Derecho, la separación de poderes queda clara, se acentúa el
papel de la titularidad de la soberanía, como consecuencia de los rasgos del Estado social se produce un aumento de la acción de
legislar, y los contenidos del principio de legalidad van a ser más claros y específicos, en materia de los Derechos que conciernen
a las personas, en la medida que si el Estado liberal de Derecho reconocía los Derechos y Libertades de todos los ciudadanos, el
Estado Social de Derecho no solo los va a reconocer sino que sobre todo los va a garantizar, lo que implica a tales efectos el
concepto de garantía, pues la Constitución como norma fundamental del Estado obliga a todos los poderes públicos del Estado,
eso sí, en el ámbito de sus competencias, a velar, a regular u a administrar los Derechos que la propia Constitución reconoce a
las personas. Siendo el Estado Social de Derecho un estado intervencionista, al contrario que el Estado Liberal de Derecho,
convirtiéndose la administración pública del Estado Social de Derecho más complicada que la del Estado Liberal de Derecho.

La ciudadanía va a constituir el sujeto que va a servir de presupuesto al principio de legalidad. ¿Y qué implica en un Estado de
Derecho el principio de legalidad? Pues lo que determina es el sometimiento pleno a la Ley a todas las actuaciones, sean
públicas o privadas, que se realicen en ese Estado, y de un modo especial, los poderes públicos, y dentro de los poderes públicos
las administraciones públicas. Esto son los fundamentos del Estado de Derecho.
Habíamos dicho que el Estado de Derecho tuvo dos manifestaciones a lo largo de la historia, la primera manifestación del Estado
de Derecho, surge a raíz de la Rev. Francesa, toda la estructura organizativa del Estado que se organiza por los criterios
anteriores del Estado de Derecho, que nosotros concebimos como el Estado liberal del Derecho.
El Estado Liberal de Derecho que comprende desde esa época, todo el siglo XIX hasta principios del siglo XX. Se denomina
también “Estado Policía”, es aquella forma de Estado en la que el Estado reconoce el conjunto de Derechos públicos subjetivos,
aunque no los garantiza.

¿Cuál es el cometido del Estado Liberal de Derecho en el siglo XIX?

Un Estado que podría reconducirse estrictamente a la conservación del orden público, pero no podemos aplicar el concepto de
“orden público” como se conoce en la actualidad, por lo tanto, cuando hablamos de orden público estamos haciendo referencia
a su sentido más estricto, que es el mantenimiento del orden público.

Todo esto es fruto de una continua evolución. Y es en la segunda etapa, en los primeros 50 años del siglo XIX, en referencia a
España, cuando empieza a haber una inversión en obra pública, se empieza a hablar de obras públicas, y en algunos pocos casos
de servicios públicos, ya que el servicio público es heredero a su vez de la obra pública. Por lo tanto, podemos afirmar que las
necesidades reales imponen el establecimiento de un concreto modo de ordenación.

La evolución siguió, hasta que en el siglo XX, las necesidades humanas determinarán una nueva transformación del Estado de
Derecho, que se da en torno a dos hechos destacados: la I Guerra Mundial y La Revolución Bolchevique de 1917, dando lugar a

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una nueva concepción del Estado de Derecho, el Estado Social de Derecho, que lo que implica es una transformación y un ajuste
del modelo de organización y estructura de poder, y también de como concebir los Derechos y las libertades de la ciudadanía.
De forma que pasamos de un Estado abstencionista a un Estado intervencionista, de un Estado que se limitaba a reconocer los
Derechos de la ciudadanía a un Estado que se ve en la obligación, a través de los poderes públicos, de garantizar los Derechos
públicos subjetivos de la ciudadanía, y de intensificar aún más la garantía del cumplimiento del principio de legalidad. Por lo
tanto, los mecanismos para garantizar que el Estado debe cumplir a través de sus órganos y de sus estructuras organizativas con
la Ley se van intensificando paulatinamente.
Esto implica, por otro lado, que el Estado se ve en la necesidad, no solo de participar, sino de intervenir decisivamente en los
aspectos sociales y económicos del país. Todo esto implicaría no solo la ampliación cualitativa y cuantitativa del dominio público
y de la propiedad privada, sino que lo que va a determinar es la necesidad en la que se va a encontrar el Estado de recaudar para
poder garantizar esos Derechos.
Si las normas le otorgan ese mandato a los poderes públicos estos tienen que buscar los recursos económicos para garantizar lo
que más tarde se denominaría dentro del Estado social, el Estado de Bienestar, que lo que implica es que las necesidades básicas
de la sociedad están cubiertas (sanidad, educación, seguridad, etc.). Estamos hablando de algo que si miramos la Constitución lo
caracteriza de Derechos Fundamentales, teniendo una especial protección. Siendo esto el contexto del Estado Social, muy a
grandes rasgos.

El Estado Social se mantiene en la actualidad, y en España lo sabemos porque lo reconoce la Constitución en el artículo 1
apartado 1 diciendo que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores
superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”, que estos cuatros valores
superiores del ordenamiento jurídico constituyen la esencia de la garantía del Estado Social, a través del que se constituye
España como Estado Social y democrático de Derecho.
Pero no solo este artículo, sino también el artículo 9 ocupa un papel fundamental, ya que los tres apartados conforman la
cláusula del Estado de Derecho y del Estado Social de Derecho, y del principio de legalidad.
El art. 9.1 CE dice “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico ”,
esto se refiere a la clave del Estado de Derecho a través del perfil que se manifiesta en el principio de legalidad.
El art. 9.2 CE, se cierne más en el Estado Social, haciendo una especie de ampliación del concepto del Estado Social,
complementando lo expuesto en el artículo 1 de la Constitución, “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones
para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos
que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y
social”.
Sobre el concepto de Estado de Derecho, existen diversas definiciones, pero diremos que el Estado de Derecho es aquella forma
de Estado en la que se reconocen y tutelan los Derechos públicos subjetivos de los ciudadanos mediante el sometimiento de las
administraciones públicas a la Ley.
El concepto de Estado de Derecho podríamos decir, en la actualidad, que se encuentra en todos los Estados de nuestro entorno.
Sin embargo, la llegada del Estado de Derecho fruto de un producto histórico, no ha llegado a todos los países de la misma
manera, y con esto entramos, en las formas de sometimiento, el rule of law y regime administratif, con sus respectivos autores
Dicey y Havoriu.
Si tuviésemos que buscar el origen del Estado de Derecho en Europa, nos iríamos al año 1688 a la revolución denominada “La
Gloriosa”, que determinó una transformación del concepto de Estado y de los mecanismos y estructuras organizativas, en
ambos casos, tanto en la sección británica como en la continental del concepto de Estado de Derecho se va a reconocer la
división de los poderes y el reconocimiento de los Derechos en común de los particulares, sin embargo, podemos deducir
claramente que el modelo de Estado de Derecho en el ámbito continental va a ser muy diferente a la construcción del concepto
de Estado de Derecho de ámbito anglosajón.

De ese modo podemos observar que la Ley a la que se someten las organizaciones públicas o los poderes públicos es una Ley
privada, a diferencia de esta concepción, en el ámbito de influencia continental eso es impensable.
Como consecuencia de esto en Inglaterra, mientras que el sistema inglés se aplicará en todos los territorios para el poder de
Inglaterra, el sistema francés se centra y se solidifica en el continente europeo.
Dos autores de Derecho Público, el británico Dicey y el francés Havoriu tratarán de estudiar el paralelismo y las convergencias
entre el rule of law y el regime administratif.

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Por un lado el británico Dicey, sostuvo que el rule of law británico o sajón, se justifica principalmente en el principio de igualdad
ante la Ley para todos, y cuando dice ‘’todos’’ está identificando tanto a la ciudadanía como a los poderes públicos,
colocándonos en la misma posición. Ante cualquier controversia que se dé no habrá ninguna jurisdicción especial, sino que se
recurrirá a los tribunales ordinarios.
Como antítesis al planteamiento de Dicey, el francés Havoriu mantuvo que las diferencias entre el rule of law y el regime
administratif, se determinaron en tres ámbitos:

- La organización administrativa
- Las facultades de la administración
- Los tribunales de justicia competentes para conocer aquellas controversias en las que participe una administración.

Pues bien, las diferencias halladas dentro de esos tres ámbitos conllevan a identificar las siguientes situaciones:
▪ La administración inglesa está fuertemente descentralizada, frente a la administración continental europea que
históricamente ha sido una administración fuertemente centralizada.
▪ La administración inglesa se somete a las mismas leyes que las establecidas para los particulares, por tanto, esto
implica que la administración británica carece de privilegios o prerrogativas. Sin embargo, en el sistema francés, ya
desde el siglo XIX, se observa como la administración cuenta con una serie de privilegios, como puede ser el
privilegio de la autotutela, que lo que implica es que la administración pública, para obligar al cumplimiento de sus
determinaciones y resoluciones, no tiene por qué acudir a los tribunales de justicia.
▪ La administración británica se encuentra sometida a los tribunales ordinarios, mientras que la administración
continental se encontrará sometida a los tribunales de justicia especiales, que son los tribunales de lo contencioso-
administrativo.

Realizado este planteamiento entre las dos posturas, nos vamos a la actualidad para saber cómo han ido evolucionando. Es
cierto, que el rule of law ha ido evolucionando progresivamente y que, poco a poco, la Ley británica le ha ido otorgando una
serie de prerrogativas a las administraciones públicas británicas para el funcionamiento de su actividad. Sin embargo, el
problema del otorgamiento de estas prerrogativas se contrapone al Derecho Privado, en el sentido de que no pueden situarse
en su órbita, de ahí que se esté produciendo una lenta aproximación entre el rule of law británico y el Derecho Público
continental.
Por otro lado, en lo que se refiere al control judicial de la administración pública, aquí habría que distinguir el tipo de relación
jurídica, por un lado nos encontramos la que se puede entablar entre la administración y los particulares, que es considerada por
el rule of law como una relación de Derecho Privado.

Sin embargo, en otras relaciones en las que se apliquen normas de Derecho Público que contengan prerrogativas o potestades,
ahí se someterá al enjuiciamiento de tribunales ordinarios, solo que con procedimientos y normas completamente distintas a las
que se producirían en el ámbito estrictamente privado, es decir, que en la actualidad en Gran Bretaña siguen sin existir los
tribunales de lo contencioso-administrativo.
Y el modelo anglosajón comienza a distinguir la diferencia que hay entre las potestades/prerrogativas y las garantías en favor de
los particulares. Poco a poco va transitando hasta introducirse en el concepto continental de Derecho Público.

● Universalidad del Derecho Administrativo

En la actualidad, no es posible afirmar la existencia de un país en el que la administración pública quede sometida íntegramente
al Derecho Privado, sea del área de influencia continental, o sea del área de influencia anglosajona.
Esto se justifica en la necesidad de compatibilizar las prerrogativas y las potestades de la administración frente a las garantías de
los particulares. En esas claves se manifiesta lo que se denomina la universalidad del Derecho Administrativo, como un sector del
ordenamiento jurídico donde sus dos polos de acción serán las prerrogativas y las garantías.

*¿Qué es lo que determina que las prerrogativas o potestades sean distintas a la garantías de los particulares?*

Las prerrogativas hablan del interés que representa a las administraciones públicas, y ese interés lo identificamos con el interés
público, que se confronta al interés privado, que por lo tanto, el interés público se superpone al interés privado en determinadas
ocasiones. Por otro lado, observamos cómo la potestad o el interés público es lo que identifica las administraciones públicas.

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 TEMA 2: Los presupuestos constitucionales: división de poderes,
Estado de Derecho e intervencionismo. La garantía constitucional
como clave del Derecho Administrativo.
TEMA 3: El poder ejecutivo: Gobierno y Administración Pública. El
servicio a los intereses generales con sumisión plena al Derecho. Las
potestades administrativas).

● División de poderes.

Nos vamos a la actualidad, la Constitución Española de 1978 delimita los tres poderes del Estado según se consignan y se establecen en la
misma (Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial).
En primer lugar el Poder Legislativo está formado en nuestro país originariamente por las Cortes Generales, que a su vez se subdividen
en el Congreso de los Diputados y en el Senado. El Congreso de los Diputados es la cámara de representación popular, también
denominada cómo “cámara baja”, frente al Senado que es la “cámara alta” o de representación territorial.
Dicho poder tiene la función de elaboración y aplicación de leyes, entre otras muchas. En España, nos encontramos dos niveles: Estatal y
Autonómico.

En segundo lugar, el Poder Judicial a quién el art. 117.3 CE atribuye el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos,
juzgando y haciendo ejecutar los juzgados, por lo tanto, no solo ejerce el control, sino también la función jurisdiccional.

Y en tercer lugar, nos vamos a encontrar, con el Poder Ejecutivo, que tal y como lo concebimos en la actualidad se compone por el
Gobierno, que es el titular del poder ejecutivo, y dirige el entramado burocrático mediante la Administración Pública.
Por lo tanto, deducimos que el Gobierno es el prototipo del Poder Ejecutivo. Siendo el punto de partida constitucional atribuida al Poder
Ejecutivo localizada en el art. 97 CE, que dice que “El Gobierno [en este caso el Gobierno Estatal] dirige la política interior y
exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de
acuerdo con la Constitución y las leyes”.

Esta misma valoración que la Constitución realiza en torno a los tres poderes del Estado puede perfectamente aplicarse a la organización
de los entes territoriales con autonomía política, dicho propiamente, puede aplicarse a las Comunidades Autónomas. Pues bien,
si miramos el art. 152 CE veremos que podemos deducir perfectamente lo que se acaba de afirmar anteriormente, la
trasladación del concepto de la estructura o la organización de los poderes del Estado a las Comunidades Autónomas . ¿Con
qué alcance? Pues como bien sabemos cada Comunidad Autónoma está compuesta por una Asamblea Legislativa, que se suele
denominar como Parlamento de la Comunidad Autónoma, pero no solo hablamos de Asamblea Legislativa como el
representante o el prototipo del Poder Ejecutivo que se da o que se suscita en el ámbito autonómico, sino que también
podríamos decir lo mismo en cuanto al Gobierno de las Comunidades Autónomas, que implica tener presente que su
presupuesto es la existencia de un Poder Ejecutivo en las Comunidades Autónomas, es decir, que las Comunidades Autónomas
tienen Poder Ejecutivo.

Y en tercer lugar, hay que ser referencia a los Tribunales de Justicia, ¿cuál es el orden autonómico del Poder Judicial? Aquí la cosa cambia
un poco, porque el Poder Judicial sigue siendo un poder centralizado por unos órganos que lo componen, pero sin embargo, con
la llegada de la Constitución Española de 1978, una de las modificaciones que se incorpora en relación con la autonomía es la
creación de los Tribunales de Justicia de las Comunidades Autónomas. Por lo tanto, podemos decir que los Tribunales de Justicia
de cada una de las Comunidades Autónomas conforman el techo de la organización judicial de las Comunidades Autónomas,
lo cual no culmina el Poder Judicial a nivel estatal pero si dentro de una Comunidad Autónoma.

¿Qué y cuáles son las Administraciones Públicas territoriales?

Para saber cuáles son las Administraciones Públicas territoriales que hay en todo el Estado nos tenemos que remitir al art. 2 de la Ley
30/1992, esta Ley establece que se entiende por Administración Pública las siguientes "a) La Administración General del
Estado”, en segundo lugar, “b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas, en tercer lugar, c) Las Entidades que
integran la Administración Local (aquí nos estamos refiriendo dentro de la Administración Local a los Ayuntamientos, las
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 Mancomunidades provinciales o interinsulares, y a los Cabildos o Consejos insulares), y en cuarto lugar, incluye a aquellas
“Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las
Administraciones Públicas”, por ejemplo, las empresas públicas del Cabildo o TITSA.
La actividad que desarrollan las Administraciones Públicas no solo queda circunscrita al ejercicio de la función ejecutiva en todos sus
aspectos, sino que también se incorpora la denomina “posibilidad de dictar y aprobar normas”, esto es lo que se conoce con el
nombre de la potestad reglamentaria. Esto viene a decir que las Administraciones Públicas pueden dictar normas, el problema
es, ¿qué tipo de normas puede dictar? pues las Administraciones Públicas pueden aprobar reglamentos, pero no cualquier tipo
de reglamentos, sino que cada Administración Pública, dependiendo de las competencias que tenga asignadas, podrá dictar
unos reglamentos u otros.

Identificamos la función administrativa con el Poder Ejecutivo a través de esa maquinaria burocrática que tiene, pero la cuestión, es la
siguiente, ¿la función administrativa que nosotros identificamos en el contexto del Poder Ejecutivo, sea del Estado o sea a nivel
autonómico, podríamos extenderla igualmente a otros poderes del Estado? O dicho de otra manera, ¿cabe la posibilidad de
adjudicar o de reconocer cuanto menos el ejercicio de actividades materialmente administrativas por parte de los Parlamentos,
por parte del Poder Judicial? sí, es cierto porque tanto el Poder Legislativo como el Poder Judicial realizan, en el ejercicio de
sus funciones internas, una actividad que perfectamente se puede concebir como una actividad materialmente
administrativa, pero desde el preciso instante en el que consideramos que su cometido principal no es precisamente el de la
Administración Pública, nos daremos cuenta que, una cosa es que tu hagas Poder Legislativo o Judicial mediante actividades
administrativas, y una cosa muy distintas es que, se pueda considerar a esos ámbitos del Poder Judicial o Poder Legislativo tal
que Administraciones Públicas, por lo tanto, no son Administraciones Públicas ni tienen Administraciones Públicas, sino que
ejercitan un conjunto de actividades materialmente administrativas, su núcleo de actuación es una mini-estructura burocrática
establecida para facilitar el funcionamiento de la actividad de las instituciones al servicio del Poder Legislativo o Judicial.

La propia Constitución respecto a esta última cuestión, sí reconoce la realización de actuaciones objetivamente administrativas en los
Poderes Legislativo y Judicial, lo que no afirma, es el reconocimiento de esos pequeños ámbitos de actuación como
Administraciones Públicas.
Y con esto nos vamos, al Gobierno, al Poder Ejecutivo, que goza de una doble naturaleza atribuida por la Constitución, y esa doble
naturaleza de manifiesta, por un lado, el Gobierno es el que realiza la actividad política, por lo tanto, se desmarca, un órgano
distinto a la Administración Pública, y por lo tanto, es superior, ya que dirige a la Administración Pública. Pero por otro lado, a su
vez el ordenamiento jurídico atribuye al Gobierno funciones de índole administrativa, es decir, todo Gobierno como
representante titular del Poder Ejecutivo tiene al mismo tiempo a sus servicios una estructura burocrática denominada
Administración Pública, y esto sucede tanto a nivel estatal (el Gobierno estatal tiene su propia Administración Pública que
nosotros conocemos con el nombre de Administración General del Estado) como a nivel autonómico.

¿Cuál es la estructura de las Administraciones Públicas? Atendiéndonos a lo establecido en la Constitución, en primer lugar, se refiere a la
Administración General del Estado, la cual está formada por órganos jerárquicamente ordenados que actúan con personalidad
jurídica propia, el conjunto de órganos que conforman la Administración General del Estado no tienen personalidad jurídica cada
uno, sino que quien tiene la personalidad jurídica es el conjunto de la Administración.
Para saber el entramado o la referencia constitucional de la Administración General del Estado nos remitimos a los arts, 97 y siguientes
de la Constitución.
Luego, en lo que concierne a la Administración de cada una de las Comunidades Autónomas tendríamos que situarnos necesariamente
en los arts. 137 y 143 CE, sin perjuicio de lo que se establezca en las normas constitucionales básicas (el Estatuto de Autonomía).
Y en tercer lugar, hay que hacer referencia a la denominada Administración Local, que se diferencia de las otras dos instituciones en que
las Administraciones Locales son en sí mismas Administraciones Públicas, mientras que, tanto a nivel estatal como a nivel
autonómico de las administraciones los respectivos Gobiernos tienen además Administraciones Públicas.
En una concepción de la estructura organizativa española podemos diferenciar por otro lado entre aquellos entes públicos que son
obligatorios frente aquellos entes públicos organizativos que son potestativos o facultativos, por lo tanto, en esta segunda
diferenciación, lo primero que tenemos que hacer es denominar los entes públicos obligatorios, además de la Administración
General del Estado y de la Administración de las Comunidades Autónomas, en este ente deberíamos centrarnos en los que
forman la Administración Local, y para ello vamos a hablar de: ¿Cuáles son los entes obligatorios de la Administración Local?
Pues son los Municipios (su Administración Pública se denomina ayuntamiento, y su referencia en la Constitución la
encontramos en los artículo 137 y en el 140, siendo este último precepto clave ya que aquí la Constitución garantiza la existencia
de los ayuntamientos), las Provincias (su Administración Pública se denomina Diputaciones Provinciales o Mancomunidades
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 Provinciales Insulares, estas instituciones en Canarias se dan de iure pero no de facto, pero hay que tener cuidado, cuando
hablamos del artículo 141 de la Constitución, que es el que hace referencia a la Provincia, nos damos cuenta a que el
constituyente otorga dos referencias completamente diferentes al concepto de provincias, por un lado, la Constitución
considera a la Provincia como la división territorial para el cumplimiento de los fines y actividades del Estado, de lo que se
deduce que está primera referencia no habla de Administraciones Públicas, sino de un ámbito espacial. Pero sin embargo, este
mismo artículo de la Constitución incorpora la segunda referencia, donde se considera a la Provincia como un ente local, que
tendrá su propia Administración Pública) y las Islas (es el ente territorial insular cuya Administración Pública se denomina
Cabildos o Consejos Insulares, y la denominación de Isla se identifica como Isla geográficamente).

Junto a estos entes la Constitución permite la existencia de otro tipo de entes, ya no de carácter obligatorio, para los cuales tendríamos
que remitirnos al artículo 141. 3 de la Constitución, que establece la referencia a aquellas agrupaciones municipales que sean
distintas a las Diputaciones Provinciales, es decir, se establece la posibilidad de crear entes a partir de agrupaciones municipales,
es el caso de las Mancomunidades, de las Comarcas (determinan la existencia de una organización supramunicipal) o incluso los
Consorcios (estos dos tienen una base negocial, ya que se trata de un conjunto de ayuntamientos que se ponen en común para
desarrollar un actividad), o también de Áreas Metropolitanas. Pero en la actualidad, no existen organizaciones supramunicipales,
sino que se han sustituido por “tenencias de alcaldías”.
También, hay que hacer referencia a lo anteriormente nombrado, los entes facultativos de la Administración Local. Las Administraciones
instrumentales si existen se consideran como Administración Pública, pero la Constitución no obliga a que existan.
Otra Administración que hay que nombrar son las Administraciones Corporativas, que se denomina así porque procede de la
organización interna de aquellos profesionales que defendían sus propios intereses, hecho que en la actualidad lo podemos
encontrar en distintos ámbitos. Pero lo que pasa que el ordenamiento jurídico le atribuye una serie de funciones públicas, de
funciones administrativas en concretos ámbitos, y por lo tanto, se considera parcialmente Administración Pública. Y un ejemplo
claro de Administraciones Corporativas que ejercen funciones jurídico-público son los colegios profesionales o las cámaras de
comercio.

Para terminar, hay que citar a otros organismos organizativos reseñados por la propia Constitución como es el caso de órganos de tipo
consultivo (como el Consejo de Estado, artículo 107 de la Constitución), o como es el caso del Tribunal de Cuentas, que aunque
no se considera como Administración Pública, si tiene funciones administrativas, aunque dependa del Poder Legislativo.

Las potestades administrativas es una de las consecuencias directas del Principio de Legalidad, más precisamente, de una serie de
preceptos establecidos en la Carta Magna de los cuales se puede derivar claramente el principio de legalidad. Pero el Principio
de Legalidad no solo incide sobre las personas y el colectivo, sino que antes de todo esto, quien se ve sometido al cumplimiento
de la Ley son las Administraciones Públicas.

En el artículo 9.1 de la Constitución se expone el sometimiento de los ciudadanos a la Ley, pues una de las manifestaciones del Principio
de Legalidad enfocada al ámbito de la organización administrativa es de la que se deduce las denominadas “potestades
administrativas”. Esto quiere decir, en términos generales, que la única posibilidad de actuar por parte de una Administración
Pública es sometiéndose y cumpliendo lo preestablecido en la Ley, eso significa, que si la Administración Pública o cualquier
administración en el ejercicio de sus funciones actúa sin estar legitimada para cumplir esos fines nos encontramos ante un
supuesto que en el Derecho Administrativo se denomina vía de hecho, no está investida la Administración Pública de potestades,
y por lo tanto, no puede ejercer la función de la manera que lo pretende, lo cual tiene la consecuencia jurídica de la nulidad de
pleno derecho de la acciones de la Administración Pública, y si esa actividad causa un daño o afecta a la esfera patrimonial de un
ciudadano estaríamos en el supuesto de una responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

Por lo tanto, podemos definir la potestad administrativa como la atribución de un conjunto de funciones a las Administraciones
Públicas para el cumplimiento de sus fines e intereses. Y lo primero que deducimos de las potestades administrativas es que el
origen de la potestad siempre será legal y nunca será negocial, segundo, a través de las potestades administrativas la
Administración Pública podrá crear, modificar o incluso extinguir situaciones de relevancia jurídica, por ejemplo, una
Administración Pública puede desacreditar a un ciudadano de parte de su patrimonio (potestad expropiatoria). Y si una
Administración Pública no tiene la potestad para realizar una determina actividad, lo único que puede hacer es promover al
legislador para que se le ampliara el catálogo de potestades.

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¿Cómo se atribuyen las potestades administrativas? Las potestades administrativas tendrán que ser siempre de dos tipos: expresas y
específicas.
Expresas porque la atribución de la potestad debe ser explícita, no se puede dejar a la interpretación. Y específicas, es decir, que la
atribución tiene que ser concreta, no cabe la atribución de potestades de funciones de carácter ilimitado.
Sobre esta última cuestión existen algunas excepciones relativas, es decir, la ampliación en determinados ámbitos o la capacidad de las
potestades. Esto se ve sobre todo en el contexto municipal a través de las denominadas clausulas generales de apoderamiento
(que también se denomina en algunos casos como “poderes inespecíficos”, encontrándolo regulado en el artículo 2 de la Ley
7/85 reguladora de las Bases Local), o también, la potestad de los alcaldes para actuar en supuestos extraordinarios.

TEMA 4: El concepto de Derecho Administrativo. Alcance, límites y

equilibrios que comporta.
La concepción del Derecho Administrativo, no es una cuestión fija e inmutable, sino que al ser una categoría histórica obviamente se ve
en la necesidad de evolucionar para adaptarse a las necesidades públicas o de lo público. Y luego cada autor tiene una
concepción diferente, pero importante en sí.
El concepto actual de Derecho Administrativo, siendo una noción que evolución y que cada autor da un concepto diferente hay que
buscar un parámetro de referencia, y es antes de la entrada en vigor de la Constitución Española de 1978 donde lo que imperaba
era una concepción subjetiva del Derecho Administrativo, según la cual se consideraba, hasta la entrada en vigor de la
Constitución, al Derecho Administrativo como el Derecho de las Administraciones Públicas, en cuanto son personas jurídicas.
No podemos decir, que en la actualidad, esta concepción se haya transformado del todo, ya que algunos ámbitos del Derecho Público
sigue imperando, pero de un modo generalizado si podemos afirmar que de esa concepción originaria se han hecho
reconsideraciones.
El profesor Garrido Falla destaca tres innovaciones importantes que provocan una transformación del Derecho Administrativo y que se
encuentran en la Constitución.
En primer lugar el artículo 9.1 de la Constitución cuando establece la sujeción plena de todos los poderes públicos a la Constitución y al
resto del ordenamiento jurídico.
Además de este elemento que según el profesor Garrido Falla obliga a ensanchar o reconsiderar el concepto de Derecho Administrativo,
nos encontramos con otros más en el artículo 106 de la Constitución cuando establece por una parte el sometimiento de la
actividad administrativa y sus disposiciones normativas al control judicial, a través de la jurisdicción contencioso-
administrativa. A un mismo tiempo, introduce un nuevo planteamiento, que hasta la entrada en vigor de la Constitución no
quedaba muy claro, que es el control de la garantía patrimonial de los particulares que se relacionan con la administración, y
en este caso, esta garantía patrimonial se manifiesta diciéndole a las Administraciones Públicas que si comete una lesión
antijurídica, y encima es una lesión sobre los derechos o intereses legítimos de las personas, la consecuencia jurídica es que la
Administración Pública será administrativamente responsable, consecuencia de lo cual, el control de la responsabilidad
también corresponderá o bien a la Administración Pública actuante inicialmente o bien a los Tribunales de Justicia.
Elementos como estos, en palabras del profesor Garrido Falla, obligaran a ensanchar o reconsiderar el concepto de Derecho
Administrativo. Sin embargo, existen un conjunto de problemas que debemos identificar destinados a alcanzar un concepto
global del Derecho Administrativo.
Esos problemas son los siguientes:
1º En primer lugar, hay que resolver el ejercicio de funciones materialmente administrativas por parte de otros poderes del
Estado que no son el Poder Ejecutivo y que no sean Administraciones Públicas, teniendo en cuenta, que en esos casos también
se aplica otros textos normativos como la Ley de procedimiento administrativo público o el texto refundido de la ley de
contratos del sector público. Es la posibilidad de que otros poderes como el Legislativo y el Judicial puedan aplicar el Derecho
Administrativo, como de hecho sucede, en el ámbito burocrático interno, no siendo sin embargo está la función primordial que
identifica a estos poderes del Estado, es decir, el hecho de que se aplique el Derecho Administrativo en los otros dos órganos o
poderes del Estado (Legislativo y Judicial) no implica deducir que el Derecho Administrativo va a ser el punto a partir del cual se
legisla o se juzga, no tiene porque. Sin embargo, el ámbito de regulación del Derecho Administrativo en estos poderes quedara
circunscrito a ese ámbito interno de la estructura burocrática que tienen tanto los Parlamentos como los Tribunales de Justicia.
2º El segundo problema a resolver es que pasa cuando se aplica el Derecho Privado, y no el Derecho Administrativo, en la
gestión de concretos asuntos públicos por parte de las Administraciones Públicas.

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El Derecho Privado para gestionar algunos asuntos públicos, esta situación se conoce como la “Huida de la Administración al
Derecho Privado”, cuestión de indudable importancia en el Derecho Administrativo actual, esta huida se explica en los siguientes
aspectos:
1) En ocasiones la Administración Pública puede adoptar formas de organización diferenciadas con el objeto de cumplir
con la misión que tiene encomendada.
2) A tales efectos, se crean un conjunto de entidades a las que se encomienda la realización de asuntos públicos desde la
perspectiva de su gestión, es el caso de las principales infraestructuras de España como son los puertos o aeropuertos,
como también el ámbito de las comunicaciones, o incluso la regulación de la radio y la televisión pública del Estado.
Estas entidades sujetan su régimen de organización y funcionamiento a un ordenamiento de naturaleza singular, que es distinto
al Derecho Administrativo Común, es decir, que es común a todas las Administraciones. Aquí como se puede deducir se
produce una sustracción de la norma aplicada, no es el Derecho Administrativo Común para todos las Administraciones,
sino que se introduce un ordenamiento singular. Un ejemplo de los ordenamientos singulares lo encontramos también
en la denominada Administración Institucional, cuando su régimen jurídico proviene de una combinación de normas
públicas con normas de naturaleza privada.
3) Se debe aclarar que ese ordenamiento singular está amparado por una norma con rango de Ley , o dicho en otros
términos, esa norma jurídica con rango de Ley suele ser la que establece el régimen jurídico o de ordenamiento de
estos entes institucionales.
4) Lo que se pretende asegurar a través de este ordenamiento singular es un ámbito de autonomía suficiente para poder
actuar de un modo más amplio y flexible que las propias Administraciones Públicas.
5) Esa flexibilidad, referida en el punto anterior, pretende que esos entes alcancen sus objetivos , es decir, que se pretende
con la flexibilidad que los entes públicos sean eficaces.
6) Es por ello que se acaba huyendo de la rigidez del Derecho Administrativo, situándose por consiguiente en una posición
más orientada al Derecho Privado.
7) Sin embargo, el régimen privado de estos entes públicos, en ocasiones, parece olvidarse de ese equilibrio que garantiza
incluso las normas privadas, como puede ser el caso de cuando se olvidan de la autonomía de voluntad, se olvidan de la
libertad para contratar o se olvidan de la libre competencia.
8) En un intento de reconducir a la homogeneidad funcional de todos los entes públicos se manifiesta la Ley 6/1997 de
Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), en los artículos 44 al 65, así como la
disposición adicional sexta a la duodécima.
Siendo este uno de los problemas fundamentales del Derecho Administrativo de cómo dar respuesta a esta situación de
huida de las Administraciones Públicas hacia el Derecho Privado.

3º Luego, en tercer lugar que ocurre cuando se encomienda intereses generales públicos a corporaciones o sujetos que no son
o no se consideren Administración Pública en sentido estricto, esas Administraciones en sentido estricto se refiere a aquellas
que aparecen en el listado contenido en el artículo 2 apartado 2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley
30/1992).
Esa encomienda de intereses generales a sujetos cuestiona frontalmente la concepción estatutaria del Derecho Administrativo,
que se identifica con la concepción subjetiva que considera a las Administraciones Públicas como sujetos dotados de
personalidad jurídica.
Algunas de esas corporaciones a las que se les encomiendan el ejercicio de actividades de interés general se encuentran
ubicadas en la Constitución, pero no solo en la Constitución, sino que están garantizadas por la Carta Magna, es el caso
paradigmático de los colegios profesionales cuya regulación constitucional la encontramos en los artículos 36 y 52.
Por consiguiente, las consecuencias legales de esa encomienda de intereses generales a corporaciones o sujetos que no se
consideran o no son Administración Pública serán las siguientes:

1) Las corporaciones de Derecho Público se regularan por su regulación específica y supletoriamente el régimen jurídico
de aplicación vendrá a ser la Ley del Procedimiento del Derecho Administrativo Común, la Ley 30/1992, así se
manifiesta la disposición transitoria primera de esta Ley.
2) En la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo (Ley 29/1998) el artículo 2 apartado c) establece que los
Tribunales de Justicia integrados en esta jurisdicción son competentes para conocer los actos y disposiciones que
provengan de estas corporaciones de Derecho Público, siempre y cuando, esos actos y disposiciones sean adoptados en
el ejercicio de potestades administrativas.

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 4º Y el cuarto y último problema a resolver es que pasa cuando un sujeto privado por mandato de la Ley ejercita potestades
administrativas. Sobre este supuesto, volvemos a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo (Ley 29/1998), que es la
procesal en materia de contencioso-administrativo, en el artículo 2 apartado d establece o atribuye a Tribunales de lo
Contencioso-Administrativo la competencia para enjuiciar los actos que hayan sido dictados por la Administración concedente
respecto de los actos dictados por los concesionarios de obras o servicio público, siempre y cuando, se realicen en el ejercicio de
funciones públicas. Igualmente, los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo serán competentes para enjuiciar los actos
propios que dicten los concesionarios que dicten los concesionarios de obras o servicio público siempre que estos puedan ser
recurridos en vía administrativa por la legislación sectorial correspondiente.

Todo esto que hemos visto identifica todos los problemas que alteran el concepto prevalente y originario Derecho Administrativo que ha
existido prácticamente casi hasta la actualidad, pero no pueden ser amparadas por el concepto tradicional subjetivo o
estatutario del Derecho Administrativo, es por ello que debemos de estudiar a través de una selección de los autores que se han
ocupado de analizar cuál puede ser el concepto de Derecho Administrativo que incluso englobe las cuestiones mencionadas
anteriormente.

● Planteamientos doctrinales sobre el objeto real del Derecho Administrativo

Los autores construyen el concepto de Derecho Administrativo sobre una valoración global de la actividad de las
Administraciones Públicas pero sobre todo a partir de la norma, es decir, que los profesores de Derecho Administrativo lo hacen
sometiéndose al parámetro legalmente, al Derecho vigente.
No existe un solo planteamiento, sino que existe una multiplicidad de conceptos del Derecho Administrativo, pero que se puede
reconducir a tres ámbitos:

Concepción subjetiva.

Quien defiende en su integridad la concepción subjetiva de Derecho Administrativo (el Derecho de las Administración Públicas
en cuanto a personas dotadas con personalidad jurídica en el ámbito de lo público) es el Prof. García de Enterría, para este
autor el Derecho Administrativo es el Derecho de las Administraciones Públicas en cuanto personas jurídico públicas, a partir de
ahí, este autor considera que por consiguiente la Administración es un sujeto público que goza de las siguientes potestades:
a) Puede emitir declaraciones de voluntad que generen efecto público.
b) Pueden celebrar contratos.
c) Son titulares de un patrimonio, que se dividen en dos bienes de dominio público por un lado, y los bienes patrimoniales
en sentido estricto por otro.
d) Es responsable de sus actos, no puede eludir dicha responsabilidad.
e) Toda la actuación de la Administración Pública puede ser sometida a valoración o enjuiciamiento por los Tribunales de
Justicia.

El argumento que conlleva a que el Prof. García de Enterría defienda esta concepción subjetiva del Derecho Administrativo la
justifica en la división de poderes del Estado, y es por los siguientes motivos:

1) El Parlamento no es un órgano del Estado, sino es un órgano del Pueblo, por lo tanto, considera que el Poder Legislativo
es un órgano que tiene por objeto única y exclusivamente la representación de la soberanía popular.
2) El juez o aparato judicial tampoco se considera un órgano del Estado, sin embargo, lo considera como un órgano del
Derecho. Derecho que a su vez proviene de un conjunto de disposiciones normativas a través de las cuales se
representa la voluntad de la soberanía popular.
3) La Administración Pública no representa a la Comunidad, sino que es una organización puesta al servicio de la
Comunidad, una organización que sirve los intereses generales de esa Comunidad.

Por lo tanto, a través de esta triple justificación el Prof. García de Enterría considera que la personalidad jurídica única y
exclusivamente se encuentra en torno a la Administración Pública, y consecuentemente, esa concepción subjetiva del Derecho
Administrativo, defendida por él, niega la personalidad del Estado. No obstante, esta concepción subjetiva de Derecho
Administrativo no da respuesta ni cobertura a aquellos supuestos en los que el ordenamiento jurídico encomienda la realización

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de intereses generales, como tampoco puede justificar el otorgamiento de potestades administrativas, a sujetos que nos son
Administración Pública.

Como tampoco la concepción subjetiva del Derecho Administrativo puede responder a la utilización del Derecho Privado para
satisfacer algunos asuntos públicos.
Esta concepción subjetiva del Derecho Administrativo ha sido modulada por el Prof. Garrido Falla, que introduce un matiz
diferenciador al reconocer la personalidad jurídica del Estado.
En su definición de Derecho Administrativo el Prof. Garrido Falla lo concibe tal que aquella parte del Derecho público que regula
la organización y el funcionamiento del poder ejecutivo y sus relaciones con los administrados, así como la función
administrativa de los diversos Poderes y Órganos constitucionales del Estado, con esta definición podemos concebir las
siguientes normas:

1) El Derecho Administrativo es un Derecho Público, aunque existen actividades desarrolladas por las Administraciones
Públicas que pueden someterse al Derecho Privado.
Por tanto, habrá que establecer un criterio para diferenciar la actividad pública de la actividad privada que desempeñe la
Administración.
Y ese elemento diferenciador el Prof. Garrido Falla lo encuentra en el criterio de la prerrogativa, será aquel que permita
delimitar el ejercicio de las actividades de las Administraciones Públicas respecto al ejercicio de las actividades
realizadas por las Administraciones Públicas en el ámbito privado.
En consecuencia, para este autor, cuando las Administraciones Públicas actúen investidas de potestades podremos decir que el
ordenamiento aplicable es el Derecho Administrativo, y cuando no sea así pues se someterá al ordenamiento jurídico
correspondiente.
2) El Derecho Administrativo se aplica tanto a la Administración General del Estado como a las Administraciones
Territoriales, es decir, el Derecho Administrativo se aplica a todas las Administraciones Públicas.
3) El Derecho Administrativo se conforma de un conjunto de normas de organización y funcionamiento de las
Administraciones Públicas, y esto significa, que todas las normas de organización que regulan la estructura organizativa
de las Administraciones jurídicas son normas jurídicas. Y actualmente, norma jurídica es todo, pero hasta no hace
mucho tiempo, las disposiciones normativas que establecían cual eran las estructuras orgánicas no eran normas
jurídicas.
4) También se integrara en la visión de Derecho Administrativo la regulación de la función o funciones administrativas que
realicen el resto de los poderes u órganos del Estado. El Derecho Administrativo se aplicara en la estructura interna
tanto del Poder Legislativo como del Poder Judicial.

Concepción funcional.

Cuyo máximo representante es el Prof. Gallego Anabitarte, profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Madrid,
para este autor, donde hay organización estatal hay Administración, y donde hay Administración hay Derecho Administrativo.
Para el Prof. Gallego Anabitarte el Estado es una unidad de acción que se manifiesta a través de un conjunto de órganos, que
cada uno de los cuales está dotado de un conjunto o de una serie de funciones y/o competencias, para este autor el Derecho
Administrativo es el conjunto de preceptos jurídicos que regulan la actividad administrativa en sentido material en cuanto
supone ejercicio de poder público así como las estructuras orgánicas que la tienen a su cargo y que informan también su
realización en régimen de derecho privado, imponiendo límites en garantía de los ciudadanos”., de esta definición podemos
extraer igualmente las siguientes notas:

1) Lo esencial para este autor de una Administración es la gestión de los intereses generales que el Estado tiene
encomendada.
2) Si hay gestiones públicas que se realizan en régimen de Derecho Privado esto no tiene por qué afectar a la naturaleza
pública de las Administraciones.
3) Con esta concepción se evita que la gestión de los asuntos públicos escapen al control del ordenamiento jurídico
administrativo. Y sobre todo, que se vulneren las garantías administrativas, que nosotros podemos deducir
implícitamente en la Constitución Española a través del artículo 103 apartado 1.

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El Prof. Gallego Anabitarte habla del Estado como una unidad de acción, por lo tanto, siendo así el ordenamiento jurídico todos
los órganos del Estado tienen su forma organizativa, sin perjuicio de que la ejecución plena la encontramos a través del Poder
Ejecutivo, del Gobierno y de su estructura burocrática, pero todos los órganos del Estado tienen su estructura burocrática.
Uno de los problemas que enfrentó a este autor con el Prof. García de Enterría, es que el Prof. García de Enterría niega la
personalidad jurídica del Estado y dice que la personalidad jurídica queda únicamente circunscrita a las Administraciones
Públicas, sin embargo, Gallego Anabitarte al introducir el concepto de Administración dentro del entramado del Estado como
unidad de acción, él le está otorgando la personalidad jurídica a todo el Estado, por tanto, ya no solo la personalidad jurídica con
todo lo que eso implica, sino que extiendo el ámbito de la personalidad jurídica a todo el Estado.

Concepción objetiva.

Esta concepción es defendida originariamente por el Prof. Ariño Ortiz, para quien el Derecho Administrativo es el Derecho que
regula organización y funcionamiento de las Administraciones públicas, subjetivamente consideradas, y de aquellos sujetos, sean
o no Administración, que ejercen competencias específicas atribuidas por el Ordenamiento jurídico o delegadas por el poder
público, esta concepción considera que los criterios subjetivos y funcional, aun cuando lleven caminos opuestos pueden ser
perfectamente complementarios, y por lo tanto, son necesarios para definir o delimitar el concepto de Derecho Administrativo.
En esta misma corriente se adscribe el Prof. De la Cuétara Martínez, para quien el Derecho Administrativo es el Derecho común
de las potestades públicas de las Administraciones personificadas en cuanto tales y de las potestades administrativas de las
demás entidades públicas, cualquiera que sea el órgano o sujeto que las ejerza, de esta concepción podemos extraer las
siguientes notas:

1) Las Administraciones Públicas están dotadas de potestades para dictar normas jurídicas de rango inferior a la Ley, y no
solamente en el ámbito organizativo, sino normas jurídicas de alcance general. Y esa norma jurídica de rango inferior a
la Ley son los reglamentos.
2) Las Administraciones Públicas tienen potestades de auto-tutela, esto significa que la Ley atribuye una serie de
prerrogativas a las Administraciones Públicas destinadas a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de los
particulares.
3) Las Administraciones Públicas atribuyen la posibilidad de actuar coactivamente esas resoluciones o mandatos, sin
necesidad de tener que acudir a los Tribunales de Justicia. En este ámbito también es posible el uso de la fuerza
coactiva para obligar al cumplimiento de las disposiciones y resoluciones emanadas de las Administraciones Públicas,
teniendo siempre por límite el respeto absoluto a los Derecho fundamentales y a las libertades públicas de los
ciudadanos.
4) Las Administraciones Públicas cuentan con una serie de privilegios destinados a proteger o mantener sus propios bienes
o Derechos, que son la inembargabilidad, la imprestibilidad y la inhabilidad, lo que distingue a los bienes públicos de los
bienes de propiedad privada.

Finalmente, el Prof. Villar Rojas, partiendo del concepto del Prof. De la Cuétara Martínez, ofrece una definición mucho más
sintética al considerar al Derecho Administrativo como el Derecho de las potestades administrativas cualquiera que sea el sujeto
que las ejerza. Para este autor al situar el objeto del Derecho Administrativo en el campo de las potestades está explicando
aquellas referencias que la Constitución realiza en favor de los sujetos y órganos que por misterio de la Ley sirven los intereses
generales con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, todo ello sin perjuicio, de que estas sean Administraciones Públicas,
territoriales, órganos constitucionales del Estado, entidades privadas calificadas como de interés público o aquellas
organizaciones públicas que se someten al régimen privado.
Para este autor, la potestad como poder jurídico, configurado por el ordenamiento no solo implica una facultad de actuar sino
un deber inexcusable de actuar para sí cumplir con el interés general.
El concepto de Derecho Administrativo que nos ofrece el Prof. Villar Rojas comprende el ejercicio de las potestades que ejercen
las entidades públicas de cualquier clase, sean órganos generales del Estado, que no sean Administración Pública en el caso de
los Tribunales de lo contencioso-administrativo o las Asambleas Legislativas, sean corporaciones no territoriales, sean
corporaciones sectoriales o entes públicos a los que el ordenamiento jurídico le encomienda la atención a los intereses
generales, y por consiguiente, le atribuye potestades Administrativas. En definitiva, volvemos a la definición de Derecho
Administrativo como un Derecho de potestades y garantías.

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TEMA 5: Estructura y caracteres del ordenamiento jurídico-
administrativo. Principios de jerarquía y de competencia. Aplicación de
las normas administrativas en el espacio y en el tiempo.
1. Estructura y caracteres del ordenamiento jurídico-administrativo.
A) Presupuesto
B) Desglose de Entes Públicos
Sabemos o conocemos de una pluralidad de Administraciones Públicas territoriales a las cuales el ordenamiento jurídico
estructura a través de los siguientes niveles: Administración General del Estado, Administración Pública Autónomas,
Administraciones Públicas Locales (Diputaciones Provinciales, Mancomunidades Provinciales Interinsulares, Cabildos o Consejos
Insulares y Ayuntamientos) y también un conjunto formado, en los términos establecidos en el artículo 2 apartado 2 de la Ley de
Procedimiento Administrativo Común, que son aquellos entes instrumentales dotados de personalidad jurídica y que están
vinculado a las Administraciones Públicas territoriales anteriormente citadas, pues bien en un sentido amplio podemos decir que
las Administraciones Públicas se integran por un conjunto de entes públicos de distinta naturaleza entre ellos y de funciones que
se distribuyen de acuerdo a criterios de orden y eficacia, que el modelo de distribución del modelo público realiza a través de
esa pluralidad de entes públicos.

Por lo tanto, la Administración Pública española está conformada por una pluralidad de entes públicos de distinta naturaleza
cuyas funciones se distribuyen conforme a criterios de orden y eficacia. Criterios de orden y eficacia que constituyen los
fundamentos que delimitan sus funciones.

A un mismo tiempo, los entes públicos se descomponen a través de un conjunto de unidades administrativas, cada una de esas
unidades administrativas está dotada por un conjunto de atribuciones que nosotros denominamos como competencias, así
como un conjunto de medios materiales que son ejercitados o utilizados por una o varias personas, las cuales quedan adscritas a
esa unidad administrativa.

Esas unidades administrativas reciben el nombre en el Derecho Administrativo de organización de órganos administrativo. Por
consiguiente, la conjunción de órganos administrativos conforma la estructura de la Administración Pública, es decir, toda
Administración Pública se conforma de un conjunto de órganos administrativos. Y la suma de las organizaciones de los entes
públicos tiene como resultado la organización administrativa.

Pero hay que destacar que el órgano administrativo dentro de la Administración Pública nunca actúa solo, esto quiere decir, que
si quisiéramos atribuir personalidad jurídica al órgano administrativo encontraríamos con que esto no es así, por consiguiente,
quien tiene la personalidad jurídica es la Administración Pública en su conjunto. Y esto es lo que nos lleva a plantearnos dos de
las grandes cuestiones a través de las cuales discurre el Derecho de Organización: la competencia y la jerarquía

El Derecho de Organización no solo es el campo de la Administración Pública, sino en la actualidad también en el campo
intersubjetivo, en el campo de delimitación entre cada una de las Administraciones Públicas a partir de las funciones o
competencias que cada una de ellas haya contraído.

Cuando hablamos de competencia, el carácter horizontal de la misma se diferencia, se contrapone a la estructura vertical que
caracteriza la jerarquía.

La relación que se entabla entre las distintas Administraciones Públicas se entabla mediante el Principio de Competencia. Por lo
tanto, nos queda decir el lugar de la jerarquía en la organización española, pues lo cierto es que desde la entrada en vigor de la
Constitución de 1978 observamos que la relación de jerarquía queda reducida al ámbito interno de la Administración Pública, o
mejor dicho, al ámbito interno de una Administración Pública, por lo que, la técnica de la jerarquía solamente se dará en el
ámbito interno de una Administración Pública, ya que en la relación de las Administraciones Públicas no se puede dar.

- La competencia administrativa

o Justificación
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El presupuesto de la competencia está en la pluralidad de entes públicos anteriormente citados, existe la competencia porque
hay una multiplicidad de Administraciones Públicas, pero también, porque se establece la necesidad de distribuir entre todas las
Administraciones Públicas la titularidad de la función que a cada una de estas corresponde para alcanzar el interés público.
Dicho lo cual podemos llegar al concepto de competencia.
o Concepto
Siguiendo al Prof. Entrena Cuesta, las competencias son el conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye a un ente público
con preferencia sobre los demás, esa preferencia no implica en modo alguno una concepción jerárquica de las relaciones de las
Administraciones Públicas.

o Clases de competencia
La pluralidad de competencias puede reducirse a dos ámbitos:
- Las competencias subjetivas. La competencia subjetiva implica que el ente público no solo es titular del conjunto
de funciones que ejercita, sino que además, ejerce un Derecho subjetivo sobre las competencias. Es la
Administración Pública.
- Las competencias orgánicas. Cuando hablamos de órganos ya nos situamos en el ámbito interno de la
Administración Pública, los órganos en este caso ostentan la mera titularidad del ejercicio de la competencia,
mientras que, la titularidad de la competencia globalmente considerada corresponderá al ente público del que
forma parte.

Ejemplo para comprender y diferenciar mejor los tipos de competencias, en la Administración Pública de Canarias, que se
conforma por un conjunto de órganos, que reciben el nombre de Consejería. Puede ser educación, obras públicas, etc.
Por ejemplo la competencia en educación la tiene la consejería de educación, pero no la
competencia subjetiva que la tiene la Administración Pública en su conjunto, sino la competencia
para el ejercicio de la misma. Siguiendo con este ejemplo, nos sirve para ver cómo se estructura una
consejería, con pequeñas variantes según la competencia:

Consejer@ Relación vertical, relación de jerarquía

Pero con relación de competencia entre
Viceconsejer@s algunos de ellos a través de la pluralidad

Directores Generales Secretarias Generales Técnicas

Directores territoriales *Un órgano es la conjunción de elementos que conforman el ente, siendo cada consejería un
órgano conformado por otros órganos

o Criterios para determinar las competencias

Pues esos criterios son tres:
1) Jerárquico. Se establece a razones de tipo cuantitativo o cualitativo, esto significa, que dependiendo de determinadas
situaciones, circunstancias o ámbitos de regulación corresponderá la competencia a uno u otro órgano.
- Cuantitativo, una de las viceconsejerías del Gobierno de Canarias es la viceconsejería de Cultura, dentro del órgano
que es la conserjería de Educación, otra viceconsejería sería la de personal. La competencia por funciones
cuantitativas correspondería al viceconsejero/a que sea titular de la función concisamente establecida por una
norma de rango de Ley Orgánica, pero le damos una vuelta de tuerca y vamos más allá, para esclarecer el carácter
cuantitativo se asignara a los miembros de cada uno de esta estructura interna de la Administración Pública de la
Comunidad Autónoma se asignara en función de determinadas cuestiones que serán reguladas previamente. En
definitiva, el criterio cuantitativo es la propia estructura interna de la Administración interna.
- Pero el criterio jerárquico no solo son razones cuantitativas, sino también cualitativas, aquí hay que identificarlo
por el ámbito, por la materia. Por ejemplo, el consejero de Educación no tiene competencias fuera del ámbito de
educación.
2) Objetivo. Es aquel que distribuye las competencias en bloque a las diferentes ramas de la Administración según los
fines que se persiga. Por ejemplo, la consejería de ordenación del medioambiente de Canarias dicta una resolución

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 previendo el calendario escolar para el próximo curso, cosa que no es posible porque esta conserjería no es posible,
sino que esta competencia por el criterio objetivo pertenece a la conserjería de educación.
3) Territorial. Según este criterio cada órgano tiene para sí la distribución en bloque, con preferencia sobre los demás, de
las respectivas competencias. Aquí el criterio limitador es la circunscripción territorial que se le asigna. Este criterio es el
que facilita la distinción, entre otras distinciones, de los órganos centrales frente a los órganos periféricos. Siendo los
órganos centrales de la Administración General del Estado pues todos los ministerios y dentro de estos cada uno de los
órganos que los conforma, y órganos periféricos de la Administración General del Estado pues la Delegación de
Gobierno, las Subdelegaciones, las Islas, etc. Los órganos centrales de la Comunidad Autónoma sería las consejerías y
dentro de estas como se estructura, y los órganos periféricos pues las directores territoriales. Los órganos centrales de
la Administración Local o Municipios serían los Ayuntamientos, y los órganos periféricos las tenencias de alcaldías, ya
que son órganos descentrados de la Administración Local.
El incumplimiento de cualquiera de los criterios para determinar las competencias acarrea como consecuencia la incompetencia,
pero vamos a ver más concisamente cuales son los efectos jurídicos de la incompetencia en cada uno de los ámbitos que
acabamos de ver.
Por ejemplo, la consecuencia jurídica que le atribuye la Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992) a los actos
dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón del territorio o la materia será la nulidad de pleno derecho de
todas las actuaciones realizadas. Sin embargo, la vulneración de la competencia jerárquica por el artículo 62.3 de esta Ley,
únicamente acarreara la anulabilidad, que es una nulidad relativa, ya que sí se puede convalidar ese acto normativo.

- La jerarquía administrativa

o Proyección temporal e implicaciones

La jerarquía administrativa es la técnica de organización más antigua de la que se tiene constancia, y es un método destinado a
ordenar, pero también, a unificar la multiplicidad de órganos que conforman una Administración Pública a través de relaciones
de subordinación o supremacía. Por lo tanto, observamos que la jerarquía es un criterio tendente a la fiscalización (controlando)
de los órganos inferiores por parte de los superiores.

o Límites a la jerarquía
1º. No es posible adjuntar en el concepto de jerarquía la relación que se dé entre Administraciones Públicas y particulares. La
Administración no se encuentra jamás en una relación de supremacía respecto a los particulares, ni esto se puede interpretar
como que los particulares están subordinados a la Administración.
2º. Tampoco se dará la jerarquía entre una Administración Pública y las demás, al igual que tampoco se podrá dar una situación
de jerarquía la relación que puede haber entre una Administración Pública y el resto de los poderes del Estado.
3º. La jerarquía única y exclusivamente se dará entre los órganos de una misma Administración Pública.
4º. Cada uno de los órganos jerarquizados estarán investidos de una esfera propia de competencia.

- La aplicación de las normas administrativas.

o En el espacio
Para saber cuál es el ámbito territorial sobre el que las normas (disposiciones normativas) surgen eficacia debemos de
remitirnos inexcusablemente al artículo 8.1 del Código Civil Español cuando dice con carácter general que “ las leyes penales, las
de policía y las de seguridad pública obligan a todos los que se hallen en territorio español”, por lo tanto, como principio general,
según deducimos de este artículo, es que las normas que se formulen, aprueben y publiquen en todo el territorio nacional su
ámbito de proyección implicara que se apliquen en toda la nación.
De esta determinación es posible deducir lo que se considera como el ámbito espacial de aplicación del Derecho
Administrativo, que se rige por el principio de territorialidad.

Del artículo 8.1 del Código Civil nos habla con carácter general, ya que el ámbito espacial sobre el que se aplicara las normas
será aquel ámbito espacial sobre el que incida la norma.
Si es una Ley dictada por el Congreso de los Diputados (Poder Legislativo del Estado), con carácter general, esa norma se
irradiara sobre todo el territorio de la nación, del mismo modo sucede con las disposiciones reglamentarias que procedan o que
emanen de la Administración General del Estado, y lo mismo, de las Comunidades Autónomas donde el ámbito de actuación de
15
las disposiciones normativas queda circunscrito al territorio de la Comunidad Autónoma, al igual que las disposiciones
reglamentarias dictadas por los Cabildos Insulares quedaran circunscritas a la isla administrativa, y ya para terminar, las
disposiciones reglamentarias dictadas por los Ayuntamientos quedaran circunscritas al ámbito espacial del municipio.

Por lo tanto, el Principio Territorial de actuación es uno de los fundamentos para poder desentrañar cual es el ámbito espacial
de las normas de Derecho Administrativo. Por el contrario, podemos deducir, con carácter general, que los ordenamientos
jurídicos extranjeros no serán de aplicación en el territorio nacional, salvo que se hubiese suscrito por España un Tratado
Internacional cuyo contenido fuese de aplicación a todo el territorio nacional. Dentro de este ámbito, observamos que desde
el 1 de Enero de 1986 el Derecho de la Unión Europea, entonces Derecho Comunitario, también es de aplicación al territorio
nacional español, consecuencia de lo cual, las normas de Derecho Comunitario, sean estas originarias, secundarias o de
desarrollo, también serán de aplicación en el territorio nacional, y no solo eso, sino que se consideran integrado en el
ordenamiento jurídico español.

Este es el principio general, no obstante, existen algunas excepciones en el principio general de aplicación territorial del Derecho
Administrativo, como por ejemplo, la opción de que el Derecho Público interno pueda aplicarse en terceros Estados o en
territorios que no forman parte de la nación, fuera de las fronteras españolas. Estos supuestos que se dan, extienden la vigencia
del Derecho Administrativo fuera de las fronteras en aquellos centros de titularidad estatal que tengan su cede en Estados
extranjeros, es el caso de las embajadas, de las oficinas consulares, de los centros de enseñanza e investigación, los centros de
inmigración, etc.
Excepción como la anterior que también se extiende por otro lado, la de la territorialidad del Derecho Administrativo, en
aquellos supuestos en los que las normas de Derecho Público regulen aspectos relacionados o vinculados con el Estatuto
personal de la ciudadanía, sobre todo en cuestiones relacionadas con el Registro Civil, como la determinación del Estado de la
persona o la capacidad de las personas.

o En el tiempo
Con carácter general, se entiende de este enunciado de las normas administrativas en el tiempo en el instante a partir del cual
esa disposición comienza a tener vigencia. Esto es expuesto por el Código Civil, y por el Principio de Publicidad que queda
afirmado en el artículo 9.3 de la Constitución Española, por lo tanto, la publicidad es requisito de eficacia de las disposiciones
normativas.
De por medio se ha de tener en cuenta otras disposiciones normativas que contenidas en la Constitución guardan referencia con
el objeto de las normas administrativas en el tiempo, es decir, además del artículo 9.3 de la Constitución debemos de tener
presente el artículo 91 de la Constitución en virtud del cual “El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por
las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación”.
Por su parte, el artículo 2.1 del Código Civil establece que “Las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa
publicación en el «Boletín Oficial del Estado», si en ellas no se dispone otra cosa”, por lo que se deduce que las Leyes que se
aprueban en el Parlamento de Canarias no tienen aplicación, pero esto no es así, ya que el artículo 2.1 del Código Civil, por
proyección general, resulta de aplicación a todas las disposiciones normativas, además del Estado, sin perjuicio del lugar que se
encuentre o del nivel administrativo del que proceda.

En lo que concierne a la Comunidad Autónoma de Canarias el artículo 12.8 dice “Las leyes de Canarias serán promulgadas en
nombre del Rey por el Presidente del Gobierno Canario, y publicadas en el "Boletín Oficial de la Comunidad" y en el "Boletín
Oficial del Estado". A efectos de su entrada en vigor regirá la fecha de su publicación en el "Boletín Oficial de la Comunidad ”,
este detalle es importante, ya que nos dice que las leyes para surgir su efecto tendrán que publicarse en el Boletín Oficial de
la Comunidad Autónoma y en el Boletín Oficial del Estado, lo que significa que preceptivamente toda Ley que sea aprobada por
el Parlamento de Canarias deberá ser publicada simultáneamente en el Boletín Oficial de Canarias y en el Boletín Oficial del
Estado, pero eso sí, a los efectos de su entrada en vigor, del despliegue de su eficacia, se conmutara la fecha de la publicación en
el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma.

En lo que concierne a las disposiciones reglamentarias, el artículo 52.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley
30/1992) dispone que “para que se produzca efecto jurídicos las disposiciones (reglamentarias) administrativas habrán de
publicarse en el Boletín Oficial que corresponda”. Si hablamos por ejemplo del Plan de Ordenación de la Isla de Tenerife habrá
de publicarse en el Boletín Oficial de Canarias.

16
En el ámbito Estatal, el artículo 24.4 de la Ley de Organización, Competencia y Funcionamiento del Estado (Ley 50/1997),
también denominada la Ley del Gobierno, determina “la entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno
requiere su integra publicación en el Boletín Oficial del Estado”.

En el ámbito autonómico, el artículo 42.3 del Estatuto de Canarias establece “las normas reglamentarias de la Comunidad
Autónoma se publicaran para su eficacia en el Boletín Oficial de Canarias”, por otro lado, el artículo 40 de la Ley Canaria
1/1983 del Gobierno y de la Administración Pública dice que “las normas reglamentarias se publicaran en el Boletín Oficial de
la Comunidad Autónoma de Canarias y entraran en vigor a los 20 días de su publicación, salvo que en las mismas se disponga
otra cosa”.
En cuanto a las Administraciones Locales el artículo 70.2 de la Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Régimen Local establece
“Los acuerdos que adopten las Corporaciones locales se publican o notifican en la forma prevista en la Ley. Las Ordenanzas,
incluidas las normas de los Planes urbanísticos (así como los acuerdos correspondientes a estos cuya aprobación definitiva sea
competencia de los entes locales), se publican en el «Boletín Oficial» de la provincia y no entran en vigor hasta que se haya
publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2. (salvo los presupuestos y las
ordenanzas fiscales, se publicaran y entrarán en vigor en los términos establecidos en el Texto Refundido de las Haciendas
Locales, que es el Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo. Las Administraciones Públicas con competencias
urbanísticas tendrán que tener a disposición de los ciudadanos que lo soliciten copias completas del ordenamiento vigente en
su ámbito territorial)”, lo que llama la atención es la publicación de la disposición, sea legislativa o reglamentaria. Esto hace
referencia al problema de la publicación integra de la disposición normativa, esto significa que en contra del padecer de
funcionarios/as públicas, o incluso de las decisiones tomadas por los centros directivos de las Administraciones Públicas, la
eficacia de una disposición reglamentaria no se cumplirá en cuanto no haya sido publicada íntegramente en el Boletín Oficial,
por lo tanto, no es cierto ni nos vale que la eficacia de la norma surja efecto desde la primera publicación.

Siguiendo en el ámbito local, en los que se refiere a las ordenanzas fiscales, el artículo 107.1 de la Ley Reguladora de las Bases
del Régimen Local (Ley 7/1985) establece que “Las Ordenanzas fiscales reguladoras de los tributos locales comenzarán a
aplicarse en el momento de su publicación definitiva en el «Boletín Oficial» de la provincia o, en su caso, de la Comunidad
Autónoma uniprovincial, salvo que en las mismas se señale otra fecha”.

En el ámbito de la función pública local, volvemos a la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (Ley 7/1985), en
concreto al artículo 97 que dispone “Los anuncios de convocatorias de pruebas de acceso a la función pública (es decir,
concursos u oposición) local y de concursos para la provisión de puestos de trabajo deberán publicarse en el «Boletín Oficial
del Estado» (así como) en el «Boletín Oficial de la Provincia», salvo las relativas a las convocatorias de pruebas selectivas
para la obtención de la habilitación de carácter nacional, que se publicarán en el «Boletín Oficial del Estado»”, a efectos de los
concursos u oposición para ingresar en la función pública española, sin perjuicio del lugar, de la Administración Pública o del
nivel titular de esa convocatoria, deberá en todo caso publicarse en el Boletín Oficial del Estado, por aquello del Principio de
Igualdad del artículo 23.2 de la Constitución.

Dentro de la aplicación en el tiempo del ordenamiento jurídico-administrativo hay que tener presente el contraprincipio o
Principio de Retroactividad de las disposiciones normativas, el artículo 9.3 de la Constitución garantiza el Principio de
Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de Derechos individuales. Por su parte, y sobre la
base del artículo 9.3 de la Constitución, el artículo 2.3 del Código Civil Español establece que “las leyes no tendrán efecto
retroactivo sino dispusiesen lo contrario”, de este precepto se deduce el efecto retroactivo de las leyes o disposiciones
normativas con fuerza de Ley en sentido formal, sin embargo, en el artículo 2.3 del Código Civil Español, se observa que no dice
nada del efecto retroactivo de las disposiciones reglamentarias. Por tanto, se viene considerando que con carácter general los
reglamentos no ostentan efecto retroactivo, consecuentemente, y siguiendo al Prof. García de Enterría, solo la Ley puede actuar
sobre el pasado.
Pero este mismo autor, a un mismo tiempo dice que solo considera que tendría cabida el efecto retroactivo en las disposiciones
reglamentarias cuando el contenido de los reglamentos fuese favorable o positivo en la esfero de los Derecho e intereses de los
ciudadanos. Igualmente, en la realidad, también se aplican efectos retroactivos a aquellas disposiciones normativas que regulen
cuestiones relacionadas tanto a la organización como del procedimiento.
Y en tercer lugar, en relación a las normas administrativas en el tiempo, hay que hacer referencia al ámbito temporal del
ordenamiento administrativo, así como, la perdida de la vigencia de las normas. Las normas administrativas se extinguirán por
dos causas: el transcurso de su vigencia y por su derogación.
17
 1) El transcurso de su vigencia , no deja de ser una contradicción respecto de la vocación o proyección que con carácter
general tiene toda disposición normativa, que es una proyección en el tiempo indefinida. Cuando por el contrario se
está hablando del transcurso de su vigencia, hay que hacer referencia a aquellas disposiciones normativas que tienen
establecidas de ante mano un plazo de vigencia temporal, concreto y definido. Esas normas suelen ser la de los
presupuestos generales del Estado o de las Comunidades Autónomas que cuyo ámbito de vigencia, con carácter
general, queda circunscrito al año en cuestión. También cabe la situación de que se hagan leyes para situaciones
determinadas, como es el caso de las disposiciones normativas con fuerza de Ley (Decretos Leyes) o también una Ley
ordinaria que regulen una situación excepcional que transcurrida y vuelta a la normalidad esa Ley perderá sus efectos.

2) La derogación de las normas tiene como presupuesto general el carácter ilimitado de su vigencia. La derogación
consiste en la sustitución de una norma anterior por otra norma posterior. En cambio, el problema se encuentra en la
derogación tácita de las disposiciones normativas, porque no sabemos con qué carácter tácito o para que situaciones
tácitas queda derogadas esas normas. La Ley del Procedimiento Administrativo de 1958 ordeno que se estableciera una
tabla de vigencias entorno a todas las normas de Derecho Administrativo/Derecho Público Interno, de ese modo se
facilitaba los conocimiento de que disposiciones seguían vigentes y cuáles han sido tácitamente derogadas. Sin
embargo, en la legislación vigente se ha derogado y no se está produciendo esa tabla de vigencia, salvo cuestiones muy
determinadas. La Ley que derogo esto fue la Ley 50/1997 del Gobierno de la nación anteriormente citada. Esto genera
una gran inseguridad jurídica de tal relevancia porque es imposible saber por el operador jurídico y por los destinatarios
de la disposición en qué situación se puede encontrar esa disposición.

Derecho Administrativo I: 2) Las normas

TEMA 6. La Constitución. Las normas con rango de ley. En particular,
Decreto-Legislativo y Decreto-Ley. Formas de aprobación y control. Los
reglamentos (remisión).
18
 Orgánica
Constitución
ordinaria
Ley
*estatal

A) Primarias *autonómica

Disposiciones normativas Decreto-Ley

con fuerza de Ley
Decreto legislativo
Fuentes del Derecho Reglamentos

Principios Generales del Derecho

Costumbre
B) Secundarias
Jurisprudencia
Tratados Internacionales. Especial referencia al
Derecho de la Unión

Este esquema es especialmente aplicable al Derecho Administrativo, con unos matices.

La clasificación sobre las fuentes del Derecho son múltiples, pero la representada en el esquema es una fuente tipo que se suele
utilizar y distingue entre las fuentes primarias y las fuentes subsidiarias o secundarias.
Siendo las fuentes primarias aquellas que inciden sobre un modo más directo en la construcción de este sector del
ordenamiento jurídico, dentro del cual encontramos en primer lugar la norma fundamental del Estado que es la Constitución
como norma jurídica. En segundo lugar y supeditado a la Constitución nos encontramos con la Ley (acto dispositivo dictado por
la Comunidad que se regula así misma o las estructuras del poder de las cuales es titular el pueblo soberano), la Ley en este país
se manifiesta de cuatro maneras: por una lado nos encontramos con las Leyes Orgánicas y por otro con las Leyes ordinarias. Y lo
que nos faltan son las leyes territoriales, que son las que derivan del Título Octavo de la Constitución con la creación de unos
entes territoriales dotados de autonomía política, esto es la Ley estatal frente a la Ley autonómica.
La relación de la Ley Orgánica con la Ley ordinaria es una relación de competencias, esto viene marcado por el artículo 81 de la
Constitución, porque te dice cuáles son las materias que quedan reservadas a Ley Orgánica, y la relación entre la Ley estatal y la
Ley autonómica es una relación de competencia, porque el Estado y la Comunidad Autónoma solo están habilitados para realizar
a través de Ley ordinaria un conjunto de disposiciones (Ley estatal o Ley autonómica) sobre determinadas materias que están
delimitadas por el ámbito competencial atribuido al Estado y a la Comunidad Autónoma, ya sean un régimen competencial
compartido o exclusivo.
A continuación, nos encontramos con las Disposiciones normativas con fuerza de Ley, esto viene a ser una especie del siglo XIX,
en el sentido de que no deja de ser una contradicción con el sistema normativo actual, como principio general, que el Poder
Ejecutivo, y a través de este el Gobierno, pueda dictar disposiciones normativas a las que el ordenamiento jurídico, esto es la
propia Constitución, le atribuye la fuerza o la equivalencia de la Ley.
Disposiciones normativas con fuerza de Ley que nuestro ordenamiento jurídico (la Constitución) contempla a través de dos
modalidades: una es el Decreto-Ley y otra es el Decreto legislativo.
Y por debajo, y aquí si hay una relación de jerarquía, nos encontramos con la disposición normativa paradigmática de las
Administraciones Públicas, los Reglamentos, que se encuentran en una posición jerárquica inferior a todas las disposiciones
normativas que se han citado anteriormente.
Frente a las fuentes primarias nos encontramos con las fuentes subsidiarias o secundarias, que son los Principios Generales del
Derecho, la Costumbre y la Jurisprudencia. Pero algunos autores también incluyen dentro de las fuentes secundarias o
subsidiarias a los Tratados Internacionales, pero podemos no considerarlo una fuente subsidiaria porque en este momento los
Tratados Internacionales son normas, normas que a través de un procedimiento establecido en la Constitución pasan a formar
parte del ordenamiento jurídico y dentro de los Tratados Internacionales se forma un marco jurídico que vincula al
ordenamiento jurídico español, en otros términos, el ordenamiento español o la Constitución introduce/contempla una serie de
19
cláusulas en virtud del cual una vez suscritos esos Convenios, Actas o Tratados Internacionales y se incorpora España a ese
marco de regulación o a ese sistema organizativo, lo cierto es, que tendrá que someterse a las reglas que procedan o sean
creadas en ese entorno. Por eso consideramos, los Tratados Internacionales con una especial referencia al Derecho de la Unión,
ya que el Derecho de la Unión frente al Derecho Español (Derecho interno) genera o provoca un binomio que se expresa de la
siguiente manera “primacía frente a supremacía”.
La primacía del Derecho Comunitario o Derecho de la Unión es el predominio sobre cualquier otra disposición normativa del
ordenamiento jurídico interno, de forma tal, que en un momento puede llegar a desplazar la norma interna. Pero frente a la
primacía, para evitar dudas, nos encontramos con la supremacía, y la supremacía del ordenamiento jurídico por encima del
Derecho Comunitario se encuentra la Constitución como norma fundamental del Estado.

LA CONSTITUCIÓN

Es la primera y la principal norma de nuestro ordenamiento jurídico. El Derecho Administrativo vigente se construye sobre unos
parámetros establecidos en la Constitución. Estos parámetros normativos se descifran en la Carta Magna a través de una doble
proyección: por un lado, por medio de un conjunto de valores y de principios que son comunes a todos los sectores del
ordenamiento jurídico, por otro lado, a través de un conjunto de preceptos constitucionales que conforman la estructura
organizativa y la actividad de todos los Poderes Públicos, entre los cuales identificamos a las Administraciones Públicas.

Desde ese doble parámetro que extraemos de la Constitución como punto de partida de la construcción del Derecho
Administrativo, observamos, que la garantía constitucional del Derecho Administrativo se sistematiza a través de una serie de
cláusulas que se deducen de la Constitución.

CLÁUSULAS CONSTITUCIONALES QUE GARANTIZAN EL D. ADMINISTRATIVO.

Esas cláusulas son cuatro: la Cláusula del Estado de Derecho, la Cláusula del Estado Social, la Cláusula del Estado Democrático y
la Cláusula del Estado Autonómico.

1) Cláusula del Estado de Derecho.

A través de esta cláusula se observa que el Estado de Derecho es aquel que se define por los siguientes cometidos:

1º. Separación de poderes

2º. Derecho Público Subjetivo
3º. La protección de la ciudadanía a través de un poder judicial independiente
4º. La responsabilidad del Estado por la comisión eventual de actos ilícitos (contrarios a Derecho)
5º. El sometimiento pleno de la Administración Pública al principio contenido en el artículo 9 apartado 1 de la
Constitución, que es el Principio de Legalidad
De todos estos elementos conformadores de la Cláusula del Estado de Derecho destacamos aquellos que se relacionan más
directamente con las Administraciones Públicas, que son: el principio de legalidad, el principio de tutela judicial y el principio de
garantía patrimonial

a) Principio de Legalidad

Las referencias constitucionales al Principio de Legalidad, son muchas, pero las podemos reconducir a cuatro preceptos
fundamentales para el Derecho Administrativo:

- Artículo 9.1 de la CE que dice “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del
ordenamiento jurídico”.
- Artículo 9.3 de la CE, porque en este apartado del artículo 9 “La Constitución garantiza el principio de legalidad”.
- Artículo 97 de la CE, al determinar que el Gobierno, como titular del Poder Ejecutivo, tiene o debe ejercer sus
funciones de acuerdo con la Constitución y las leyes.
- Artículo 103.1 de la CE al establecer que “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y
actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. De este último precepto debemos extraer dos conclusiones:

Por un lado cuando se habla de “sometimiento de las Administraciones Públicas” es a todo el ordenamiento jurídico interno. Y
por otro lado, el Derecho es el marco jurídico de ineludible referencia en la actividad de las Administraciones Públicas. El

20
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho de las Administraciones Públicas o la vinculación de las Administraciones Públicas a la
Ley precisa identificar cuáles son esos modos de vinculación. En el Derecho, y en el Derecho Administrativo más, la vinculación
se sostiene a partir de dos criterios o principios, que son:

o Principio de vinculación negativa a la Ley, lo podemos reconducir a la siguiente frase “todo lo que no está prohibido
está permitido”.
o Principio de vinculación positiva a la Ley, en virtud del cual “todo lo que no esté permitido por la norma estará
prohibido”.

De estas dos manifestaciones nos planteamos cuál de ellas resultaría de aplicación a la organización
administrativa/Administración Pública.

Sobre esto los autores no se ponen de acuerdo de forma unánime, pero cada vez la valoración es más amplia en virtud de la cual
se considera que el Principio de vinculación positiva a la Ley es aquella que debe inspirar todo el comportamiento de las
Administraciones Públicas, sean cual sean estas. Por lo tanto, se entiende que la Administración Pública en su sumisión al
ordenamiento jurídico/al Derecho debe inspirarse en el Principio de vinculación positiva (todo lo que no esté permitido por la
norma estará prohibido).

Frente al Principio de vinculación positiva por norma observamos que el Principio de vinculación negativa se sitúa más bien en el
ámbito o en la esfera patrimonial de los particulares, de la ciudadanía, por esa serie de principios y disposiciones normativas que
garantizan un conjunto de Derechos Públicos subjetivos en favor de la ciudadanía.

El Principio de vinculación positiva para las Administraciones Públicas porque la Administración Pública somete toda su actividad
al imperio de la Ley, pero ese sometimiento no solo implica un control posterior sobre la legalidad o constitucionalidad de las
actuaciones que realice la Administración Pública o cualquier poder público, sino que lo que determina el presupuesto de la
actuación o de la existencia misma de las Administraciones Públicas viene también establecido por Ley.

En otros términos, solo podrá actuar la Administración Pública cuando previamente se le haya atribuido un conjunto de
potestades administrativas por vía legislativa, y esto es lo que justifica el Principio de vinculación positiva a la Ley.

b) Principio de tutela judicial

Es indudable que también la tutela judicial constituye uno de los instrumentos o herramientas dedicados a controlar la actividad
de las Administraciones Públicas, o dicho de otro modo, también la tutela judicial es la herramienta encargada de vigilar la
adecuación al Principio de Legalidad de todas las Administraciones Públicas.

En la relación del Principio de Tutela Judicial con las Administraciones Públicas observamos que se desglosa en una doble
proyección/vertiente:

o Vertiente objetiva

La encontramos en el artículo 106.1 de la CE al establecer que “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad
de la actuación administrativa…”.

o Vertiente subjetiva

La identificamos directamente con un precepto de la CE, el artículo 24.1, donde se establece el Principio de Tutela Efectiva.
Por tanto, la vertiente subjetiva en el campo del Derecho Administrativo o en lo que concierne a las Administraciones Públicas,
no solo se descifra por el control que se le realiza a las Administraciones Públicas (vertiente objetiva), sino también como un
Derecho a la tutela efectiva por jueces y tribunales independientes predeterminados por la Ley para garantizar su Derecho
frente a la actuación de las Administraciones Públicas.

c) Principio de garantía patrimonial

Este Principio de Garantía Patrimonial tiene como presupuesto dos preceptos de la Constitución, por un lado el artículo 38 el
que habla de la libertad de empresa y por otro el artículo 33.1 que reconoce el Derecho a la propiedad privada.

21
Estos dos preceptos de la Constitución conforman el presupuesto del Principio de Garantía Patrimonial, en ambos preceptos se
garantiza la integridad del valor económico de los patrimonios privados.

La relevancia que tiene a la luz de la Constitución es que constituyen el presupuesto del Principio de Garantía Patrimonial,
porque van a afectar a dos estructuras o instituciones de gran trascendencia para el Derecho Administrativo que son, por un
lado la expropiación forzosa (art. 33.3 de la CE, se concibe como el sacrificio patrimonial indemnizable por causa pública o
interés social), y por otro, la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (art. 106.2 de la CE, se refiere a la
obligación que tienen las Administraciones Públicas para indemnizar a los particulares por los daños y perjuicios ocasionados
como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos).

La garantía patrimonial en estas dos instituciones del Derecho Administrativa, que lo que hacen es contrarestar el sacrificio de la
propiedad privada, de la libertad de empresa, de la libertad de la ciudadanía, por lo tanto, implica que si la Administración
Pública con ocasión de practicar su actividad para la consecución del interés público o general tiene que causar una lesión que el
ciudadano no tiene el deber jurídico de soportar tiene que ir acompañada de una indemnización en ambos casos, tanto en el de
la expropiación forzosa como en el de la responsabilidad patrimonial de las Administración Públicas.

La diferencia entre la expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es que la
expropiación forzosa busca para la consecución de ese interés la lesión, en el sentido de la ocupación de bienes y servicios de los
ciudadanos, siendo el titular de la expropiación la Administración Publica, el damnificado el ciudadano y el beneficiado con
carácter general la Administración Pública, pero existen ocasiones en el que el beneficiario es un sujeto privado, y en estos
casos, el que pagó los costes (el justiprecio de la expropiación) es el sujeto privado.

2) Cláusula del Estado Social

La Cláusula del Estado Social se fundamenta en lo que conocemos como “ Estado de Bienestar”, a través de cualquier fórmula o
acepciones que se le atribuyan a esta Cláusula del Estado Social, lo cierto es que la Constitución directamente obliga a los
poderes y a las Administraciones Públicas a articular el orden social con el objeto de promover la igualdad desde la perspectiva
económica, social, cultural o prestacional.

La Cláusula del Estado Social arranca del artículo 9.2 de la Constitución y se trata de un deber positivo e ineludible de actuación
de los poderes públicos, entre ellos las Administraciones Públicas.

A la actuación de estos objetivos el ordenamiento jurídico impone el Principio de Eficacia, que en el plano jurídico consiste en
alcanzar los objetivos previamente establecidos, y para alcanzar y obtener esos objetivos el ordenamiento jurídico atribuye a las
Administraciones Públicas un conjunto de potestades.

Por consiguiente, la Cláusula del Estado Social desde la perspectiva de las Administraciones Públicas se fundamenta en el
Principio de Eficacia y en las Potestades Administrativas.

a) Principio de eficacia

Se encuentra regulado en la Constitución en el artículo 103.1.

En virtud de este precepto las Administraciones Públicas como elemento integrante de los poderes públicos tienen el deber de
alcanzar los objetivos contemplados en el artículo 9.2 de la Constitución, esto es el establecimiento de las condiciones para que
tanto la libertad como la igualdad sean reales y efectivas, así como, la remoción de obstáculos que dificulten la participación de
toda la ciudadanía en la vida política, económica, social o cultural del país.

b) Potestades Públicas (o Potestades Administrativas)

También constituyen criterios de actuación atribuidos a las Administraciones Públicas para que la actuación administrativa sea
igualmente eficaz. En este concreto ámbito de las Potestades Públicas se puede deducir de la Administración dos clases de
perspectivas:

o El Poder de Autotutela en favor de las Administraciones Públicas es el privilegio que la Ley y la Constitución atribuye a
las Administraciones Públicas para poder imponer a un tercero la realización de unas conductas que pueden consistir en
hacer o no hacer de forma unilateral, incluso esas conductas se pueden imponer de un modo coactivo.
22
 o Privilegios jurisdiccionales en favor de las Administraciones Públicas, se manifiestan a través de tres cometidos:
1. El carácter revisor de la jurisdicción contenciosa-administrativa es la última instancia a la que los
particulares podemos acudir para que se nos restituyan nuestros Derechos o intereses legítimos.
2. El régimen privilegiado de ejecución de las sentencias que sean desfavorables a la Administración.
3. Prohibición general de invocar interdictos posesorios contra la Administración. En este caso, el
interdicto sería una solicitud ante un juez para paralizar una acción de la Administración que perjudica
al particular, pero como un interdicto no es de aplicación a la Administración Pública pues está
prohibido.
Otra cosa es los supuestos que recoge la Ley para una suspensión temporal y cautelar de la acción de la
Administración.

3) Cláusula del Estado Democrático

En relación a las Administraciones Públicas la Cláusula del Estado Democrático obliga a tener presente cuatro principios:

1. Sometimiento de las Administraciones Públicas a las instancias políticas que proceden de la soberanía
popular (mutaciones políticas).
2. Sometimiento de la estructura interna de la Administración Pública al Principio de Jerarquía.
3. La objetividad e imparcialidad de las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus funciones. La
objetividad la encontramos regulada en el artículo 103 de la Constitución y que se indica con el criterio de los
intereses generales. Y la imparcialidad la encontramos regulada en el artículo 103 apartado 3 de la
Constitución, mandato que debe inspirar a los servidores de la Administración.
4. Conjunto de directrices relacionadas con la actuación de las Administraciones Públicas. Dicho conjunto de
directrices se reconducen a:

a) El Principio de Publicidad

La Ley establece, y antes que la Ley la Constitución, el Derecho que tiene la ciudadanía a ser informados por la Administración ya
que esta actúa frente a los particulares con total transparencia.

Este principio se acentúa en dos ámbitos:

o El artículo 35 apartado a) de la Ley del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992) al establecer un catálogo de
Derechos en favor de los particulares. Dentro de los Derechos contemplados por Ley en favor de los particulares se
encuentran el Derecho de los ciudadanos a ser informados de cualquier procedimiento del que forme parte por su
condición de interesado (y se entiende por interesado aquella persona que cumpla los requisitos del artículo 31 de la
Ley del Procedimiento Administrativo Común).
o Aquel que atiende al Derecho de cualquier ciudadano a poder reclamar la información relativa a cualquier actividad
administrativa, este Derecho lo podemos deducir del artículo 105 letra b de la Constitución, por lo tanto, se reconoce
como un importante Derecho en favor de los particulares, con una serie de excepciones que introduce a su vez la Ley
30/1992:
- Cuestiones relativas a la seguridad.
- Cuestiones relativas a la defensa del Estado.
- Cuestiones relativas a la investigación de delitos.
- Cuestiones relativas a la intimidad de las personas.

b) La Participación ciudadana en la Administración

Aquí nos encontramos un problema a la hora de encontrar un precepto de la Constitución que justifique esto porque no lo
encontraríamos, lo único que encontraríamos es un conjunto de artículos donde hace una cierta referencia a ámbitos relativos a
la participación ciudadana, por ejemplo:

o El artículo 20.3 de la Constitución que establece el acceso a los grupos sociales y políticos a los medios de comunicación
de titularidad pública y dependientes del Estado.

23
 o El artículo 27.7 de la Constitución que hace referencia a la participación de profesores y padres de alumnos en la gestión
y en el control de los centros educativos sostenidos por la Administración.
o El artículo 51.2 de la Constitución al fomentar la participación de consumidores y usuarios en aquellos asuntos que sean
de su interés.
o El artículo 105.a de la Constitución de la audiencia o la información pública en el procedimiento de elaboración pública
de las disposiciones reglamentarias.
o El artículo 129.1 de la Constitución reconoce el Derecho a participar a los interesados en los organismos públicos en la
seguridad social y en la actividad de otro tipo de órganos de carácter instrumental.
o El artículo 141.1.13º de la Constitución, de asesoramiento y colaboración de organizaciones profesionales y
empresariales en los proyectos de planificación económica.

4) Cláusula del Estado Autonómico

La Cláusula del Estado Autonómico se fundamenta en tres principios:

A) Principio de Autonomía

Este principio arranca en la Constitución Española en el artículo 2, que es el que establece también el modelo territorial de
Estado.

Hablamos de autonomía, pero ¿qué es la autonomía?, la autonomía implica la capacidad que tiene un ente público tanto para
organizarse como para autonormarse. Hay dos tipos o clases de autonomía:

o Autonomía administrativa implica el presupuesto de obtener una serie de potestades por parte de la Ley que justifique
su actuación sobre determinados ámbitos, así como, las potestades para adoptar una serie de decisiones.
o Autonomía política es la potestad para elaborar disposiciones normativas con rango o fuerza de Ley.
La autonomía territorial tiene como presupuesto la existencia de una serie de territorios en los cuales se constituyen unos entes
territoriales con autonomía tanto administrativa como política y que conocemos con el nombre de Comunidades Autónomas. A
través de estas Comunidades Autónomas se produce una redistribución del Poder Político del Estado.
La autonomía de las Comunidades Autónomas está garantizada por la Constitución a través de los preceptos que comprenden el
Título VIII de la Carta Magna, pero cuando hablamos de territorios y hablamos de autonomía, no solo nos podemos circunscribir
a las Comunidades Autónomas, sino también desde el plano administrativo se deberá tener presente a los entes que conforman
las Administraciones Públicas Locales.

B) Principio de Unidad

La unidad es el presupuesto de la Autonomía, según la lectura que deducimos del artículo 2 de la Constitución.

¿Qué es la unidad en el plano jurídico? Pues según el jurista español del siglo XIX, Posada de Herrera, la unidad se entendía
como la igualdad de leyes y Derechos.

Además de operar como presupuesto opera también como límite a la autonomía. Principalmente tres límites:

o Límite del interés general

Para atender al interés general debemos conocer la pluralidad de entes que conforman el Estado, cada uno de ellos tiene un
círculo de interés que defienden esas Administraciones Públicas.

El interés general aquí se identifica con el interés general del Estado que contempla la proyección más amplia sobre la que
proyecta el interés, por eso se llama interés general o común para todo el Estado.

El interés general a un mismo tiempo defiende las competencias del Estado en cuestiones tales como la realización de Leyes de
Armonización (artículo 150.3 de la Constitución) o el artículo 155 de la Constitución por las que el Estado obliga a cumplir a las
Comunidades Autónomas con sus obligaciones estatutarias y aun mismo tiempo para proteger el interés general.

Existen unos límites al interés general:

24
 - No se puede concebir como una fuente ilimitada de poder.
- Aquellos ámbitos que se excedan de su ámbito territorial no tienen por qué implicar una atribución de potestades en
favor de aquel ente que se encuentra en un nivel superior. Lo que sí tendrán en estos casos los entes superiores son
unas potestades de coordinación.

o Límite de la igualdad

El límite de la igualdad en la Cláusula del Estado autonómico se manifiesta a través de la igualdad básica en el ejercicio de los
Derechos y en el cumplimiento de los deberes por parte de la ciudadanía, todo ello sin perjuicio del territorio en que se
encuentran.

Siendo el precepto constitucional que da cobertura a esta afirmación el artículo 149.1.1º de la Constitución. Otro precepto es el
denominado Principio de Igualdad de Trato a todos los ciudadanos por parte de todas las Comunidades Autónomas, artículo
139.1º de la Constitución.

o Límite de la unidad de mercado

En virtud de este límite la Constitución prohíbe a cualquier autoridad a que adopte medidas que puedan obstaculizar la libertad
de circulación, personas o establecimientos, así como bienes y mercancías.

Este límite de la unidad de mercado lo encontramos en los artículos 139.2 y 157.2 de la Constitución.

En relación a este límite de la unidad de mercado el Tribunal Constitucional considera que este principio constituye un correlato
del Principio de unidad de mercado. Como contrapartida a este límite el propio Tribunal Constitucional viene diciendo que no
debe interpretarse de un modo absoluto ni maximalista, pues de lo contrario podría acarrear serios perjuicios al Principio de
Autonomía.

C) Principio de Solidaridad.

El Principio de Solidaridad tiene como presupuesto las tensiones lógicas que puedan suscitarse principalmente entre el nivel
Estatal y el nivel autonómico. Principalmente, porque la solidaridad no solo actúa entre el nivel Estatal y el nivel autonómico,
también puede existir entre el nivel autonómico y el nivel local, e incluso también debe darse entre los distintos niveles de las
Administraciones Locales. Por lo tanto, es un fundamento de las relaciones intersubjetivas entre los distintos niveles que
conforman la organización territorial del Estado, sin perjuicio de lo cual, donde más claro se ve es en la relación de conflictividad
que suele suscitarse entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La solidaridad responde a tres cometidos:
o Equilibrio económico interterritorial se encuentra regulado principalmente en el artículo 138.1 de la Constitución, pero
teniendo como presupuesto el artículo 2, y a continuación una serie de preceptos que completan el alcance de ese
equilibrio económico interterritorial en la Constitución, como son los artículos 138.1, 158.2 o 156.1.
o La Constitución impone un deber jurídico a todos los entes territoriales para comportarse conforme a criterios de
buena fe o de fidelidad al sistema constitucional. Ese deber jurídico lo identificamos con el Principio de Lealtad
Institucional (o autonómica).
o El Principio de Cooperación. La existencia de una pluralidad de niveles entre los distintos entes públicos del Estado,
requiere el establecimiento de unas técnicas de cooperación. De entre las cuales se encuentra la técnica de la
cooperación. En virtud de la cooperación todos los entes territoriales han de colaborar con el requisito de encontrarse
en igualdad de condiciones, por lo tanto, la técnica de la cooperación tiene como presupuesto que todos los entes que
participan en esa relación para la consecución de un fin común tengan competencias sobre la materia y se encuentren
en una situación de igualdad.

LA LEY.

La Ley es una auto-justicia, que es una auto-disposición de la comunidad sobre sí misma, a través de la cual se pone de
manifiesto la soberanía popular, que en todo caso se deberá aprobar por el Poder Legislativo.
La clasificación de las leyes en el ordenamiento jurídico español podemos dividirla en cuatro tipos:

1. Ley Orgánica
25
Está contenida en el artículo 81.1 de la Constitución, en virtud del cual se dice que son Leyes Orgánicas aquellas que regulan lo
relativo a los Derechos fundamentales y las libertades públicas, a través de este tipo de Ley se aprobarán los Estatutos de
Autonomía de las Comunidades Autónomas y en tercer lugar dice que quedan sujetos a la Reserva de Ley Orgánica todo cuanto
guarde relación con el régimen electoral general.
Pero no solo las Leyes Orgánicas regulan las materias sobre estos ámbitos, sino que al final de este precepto introduce un inciso
“y las demás previstas en la Constitución”, por lo tanto, si queremos identificar cuáles son las materias reservadas a Ley Orgánica
lo que tenemos que hacer es mirar toda la Constitución, y llegaremos a la conclusión de que las materias reservadas a Ley
Orgánica es por ejemplo el defensor del pueblo, el consejo de Estado, el Tribunal Constitucional, el Poder Judicial, las fuerzas y
cuerpos de seguridad del Estado, etc.
Esto significa que si todas estas materias sujetas a reserva de Ley Orgánica, la primera y principal conclusión que debemos
extraer es que ninguna de esta materia podrá ser regulada bajo ningún concepto por Ley ordinaria, en virtud del Principio de
Competencia.
La segunda consecuencia es que las Leyes Orgánicas y con ellas las materias que regula por mandato imperativo de la
Constitución solamente podrán ser reguladas por el Poder Legislativo del Estado.
Otra cuestión que suele inducir a incertidumbre, es el tema de los Estatutos de Autonomía, que se aprueban por Ley Orgánica.
En este sentido se puede afirmar que como las Leyes Orgánicas solo pueden regular determinadas materias y esta es una, y la
Ley Orgánica solo puede ser aprobada por el Poder Legislativo del Estado, consecuencia que los Estatutos de Autonomía de las
Comunidades Autónomas son Leyes del Estado para esa Comunidad Autónoma.
Las Leyes Orgánicas se aprueban mediante una mayoría absoluta del Congreso, es decir, un mínimo de 176 votos, en una
votación final sobre el conjunto del proyecto.

2. Ley ordinaria

Las Leyes ordinarias se pueden aprobar por mayoría simple. Lo normal es que las Leyes sean aprobadas por los plenos de las
Cámaras aun cuando existe la posibilidad de que estos plenos puedan delegar la aprobación de los proyectos de Ley en las
comisiones delegadas.
Eso sí esta posible aprobación de los proyectos de Ley en las comisiones delegadas tiene una serie de límites infranqueables:
Los proyectos de Ley no podrán ser aprobados por las comisiones delegadas del Parlamento, en este caso, el Congreso de los
Diputados cuando se trata de cuestiones tales como los Tratados Internacionales, la Ley de Presupuestos Generales del Estado,
las Leyes de bases o a las Leyes Orgánicas, recogido esto en el artículo 75 de la Constitución.

3. Ley Estatal y Ley autonómica

La Ley autonómica es una de las potestades administrativas que tienen los entes locales que conocemos como Comunidades
Autónomas dotados de autonomía administrativa y política, y dentro de esta última es donde encontramos esa potestad que la
Constitución atribuye a las Comunidades Autónomas para poder dictar a través de los órganos correspondientes (Asambleas
Legislativas o Parlamentos Autonómicos) aprobar disposiciones normativas con rango de Ley. Por lo tanto, ello implica, como
primera consecuencia, que el Poder Legislativo del Estado a raíz del Título VIII de la Constitución del 78 pierde el monopolio para
la realización o modificación de las disposiciones normativas en favor de los Parlamentos o Asambleas Legislativas de cada una
de las 17 Comunidades Autónomas.
Las Leyes autonómicas tienen una serie de límites, estos límites gravitan a su vez en dos principios:
● Principio de Competencia
La competencia a su vez se manifiesta o discurre en dos ámbitos distintos:
◊ Competencia territorial, las leyes de las Comunidades Autónomas solo serán vigentes y eficaces en el
territorio de esa Comunidad Autónoma.
◊ Competencia objetiva, implica saber o conocer que las leyes autonómicas solamente podrán entrar a
regular materias que sean de su competencia. Y sabemos que las materias que regula el Parlamento de una
Comunidad Autónoma son de su competencia porque con carácter previo están señaladas expresamente
en el Estatuto de Autonomía.
● Principio de Jerarquía normativa
En este contexto, que la Constitución constituye y el primer y más trascendente de los límites sobre las leyes, provengan del
Estado o de la Comunidad Autónoma, y constituirán un límite sobre todo en los siguientes ámbitos:

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 ◊ Un límite lo constituye el Principio de Solidaridad, establecido en los artículos 2 y 138.1 de la Constitución.
◊ Igualdad entre las Comunidades Autónomas del artículo 138.2 de las Comunidades Autónomas.
◊ Igualdad entre todos los españoles regulada en los artículos 139.1 y 149.1.1º de la Constitución.
◊ Libertad de la circulación y establecimiento de personas del artículo 139.2 de la Constitución, así como la
libertad de circulación de bienes del mismo artículo.
◊ El Estatuto de Autonomía.

❖ Relación entre la Ley Estatal y la Ley autonómica

Para ello hay que partir de la premisa de que la relación entre la Ley Estatal y la Ley autonómica se fundamenta en el Principio
de Competencia, sobre esta base podemos delimitar la relación habida entre la Ley Estatal y la Ley autonómica sobre una serie
de supuestos:
- Una Ley autonómica puede modificar una Ley Estatal cuando esta hubiese sido aprobada con anterioridad de
la entrada en vigor del texto constitucional, por un problema de competencias.
- Cuando una Ley autonómica regula sobre una materia cuya competencia no ha sido asumida por el Estatuto de
Autonomía esa Ley será inconstitucional.
- Del mismo modo y en virtud del Principio de Competencia sucedería cuando por el contrario una Ley Estatal
regulase materias que han sido asumidas por la Ley autónoma a través de sus respectivos Estatutos de
Autonomía, la consecuencia jurídica es la inconstitucionalidad.

❖ ¿Cómo sabemos cuándo una competencia es Estatal o autonómica?

Pues simplemente hay que remitirse al artículo 148 y 149 de la Constitución.

Existe una posibilidad intermedia que une la competencia Estatal con la competencia autonómica, que es: la legislación básica
del Estado, ese común legislativo donde el Estado lo que fija es una parámetros básicos comunes a toda la nación y a partir de
ahí las Comunidades Autónomas completarán el régimen jurídico sobre ese conciso ámbito sobre lo que se conoce la normativa
o la legislación de desarrollo, por lo tanto, estamos ante la formula BASES + DESARROLLO.

● Las Leyes de Armonización del artículo 150.3 de la Constitución, en virtud del cual el Estado podrá dictar disposiciones
para armonizar la legislación de las Comunidades Autónomas.

● La Legislación concurrente, cabe la posibilidad de que el Estado tenga la competencia sobre una materia genérica y las
Comunidades Autónomas tendrían competencia sobre un determinado ámbito que se integraría dentro del ámbito
competencial genérico que tiene el Estado, como por ejemplo es el caso de la pesca.

Los caracteres generales de la Ley son bien expuestos por el autor Santa María Pastor, en primer lugar su generalidad, en
segundo lugar el carácter legislativo, es decir, su procedencia o su adscripción a uno de los tres poderes del Estado, en tercer
lugar la supremacía de la Ley y por último la fuerza de la Ley.

1. La generalidad de la Ley
El carácter general de toda disposición con rango de Ley implica dos cuestiones:
- Que proviene de la voluntad de la soberanía que reside en el pueblo.
- Ese alcance general de la Ley implica que como principio general irá destinada a toda la ciudadanía.
Sin perjuicio del alcance general de la Ley como uno de sus caracteres generales lo cierto es que la técnica legislativa ha ido
derivando hacía la realización/aprobación de disposiciones legislativas de naturaleza singular, o sea, aquellas Leyes que regulan
o que van dirigidas a regular un conciso ámbito y un sector determinado de la población, por lo tanto, pierde ya ese carácter
general de la Ley.
Esta cuestión no es pacífica, sino que tiene su complejidad porque podemos encontrarnos en supuestos tales en los que el
Parlamento aprueba/configura una Ley con carácter singular podemos encontrarnos ante un supuesto de vulneración del
Principio de Igualdad, podemos encontrar ante un supuesto de una Ley que regula situaciones de privilegios en favor de unos y
en detrimentos de otros. Con lo cual parte de los autores, especialmente por el propio Santa María Pastor, han introducido una
serie de requisitos para garantizar la viabilidad de la Ley singular en el contexto normativo:
o El respeto a la distribución competencial entre los distintos órganos del Estado, por lo tanto, la Ley singular deberá
respetar la distribución competencial entre los distintos órganos e instancias del Estado.

27
 o La Ley singular debe ser en todo caso compatible con el Principio de Igualdad, de forma tal, que las diferencias que sean
introducidas a través de la Ley singular deberán estar objetivamente justificadas.
o La Ley singular deberá justificarse objetivamente, esto es que debe someterse al Principio General de Interdicción de la
Arbitrariedad de los Poderes Públicos que se encuentra regulada en el artículo 9.3 de la Constitución.

2. El carácter legislativo de la Ley

Según este carácter solo se consideran Leyes como tales las que procedan de concretos órganos del Estado a los que la
Constitución atribuye la potestad legislativa con carácter exclusivo. Siendo estos órganos las Cortes Generales y los Parlamentos
Autonómicos.
La sanción de la Ley era un antiguo ritual en el que la sanción que le correspondía en el siglo XIX al Rey porque era aprobada por
el Parlamento correspondiente y era el Rey quien sancionaba. La sanción era una prerrogativa del Rey porque se consideraba
que el Rey legislaba junto al Parlamento, por lo tanto, de forma tal que el Rey podía tanto convalidarla como no convalidarla.
Hoy día la sanción tiene otro contenido y lo que se deduce de la Constitución no tiene nada que ver con las prerrogativas reales
del siglo XIX sino que es una herramienta/un ritual que se le otorga al Rey para que el que se firme la sanción. El Rey en la
actualidad no puede negarse a firmar una disposición legislativa, pero hay supuestos que anecdóticos sobre Reyes que se han
negado a firmar una Ley.
La promulgación de la Ley hace referencia a su proclamación, así como, el mandato relativo a su observancia. Y en tercer lugar,
la publicación de la Ley es el acto de exteriorización para el conocimiento común para todos sus destinarios del contenido de la
Ley. Este último elemento, es una cuestión cardinal para la Ley porque la publicación es requisito de eficacia.

3. La supremacía de la Ley

La supremacía se refiere a la eficacia indeterminada que tiene la norma en el contexto de los imperativos jurídicos , ello implica
tener presente cuatro elementos:
o La superioridad absoluta de la Ley frente a cualquier otro tipo de disposición normativa, exceptuando la Constitución.
o La Ley podrá entrar a regular cualquier tipo de materia, siempre y cuando sea de su competencia o de los tipos
regulados en la propia Constitución.
o El legislador sea Estatal o autonómico goza de absoluta discrecionalidad para regular en relación a aquellas materias
que sean de su competencia. En principio, el alcance se considera ilimitado, sin embargo de la propia Constitución se
deriva que esto no es así por dos cuestiones:
- El primer límite es por la obediencia que tiene el legislador a respetar una serie de preceptos constitucionales.
- Y el segundo guarda relación con las denominadas “instituciones garantizadas por la Constitución”, esto implica saber
que la Constitución introduce una serie de instituciones que constituyen un límite frontal al margen de discrecionalidad
con el que cuenta el legislador. De forma tal, que como principio general el legislador puede regular todo lo
concerniente a una materia exceptuando aquello que la Constitución le prohíba.
o El cuarto supuesto es el de la responsabilidad del legislador, el legislador puede ser responsable de los actos normativos
que hayan sido dictados por este y que causen un perjuicio no previsto ni permitido por la Constitución. Esta última
cuestión goza de poca tiempo de existencia, para ello hay que remitirse al concepto de Derecho de Administrativo del
Prof. García de Enterría donde decía que solo las Administraciones Públicas eran responsables de sus actos.

4. La fuerza de la Ley
La fuerza de la Ley hace referencia en la actualidad a la equivalencia o la potencialidad que tiene la Ley para innovar el
ordenamiento jurídico.

LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS.

Son dos las disposiciones normativas que están por debajo de la Ley, siendo una situación excepcional, tan excepcional que
existen porque está establecido así en la Constitución en virtud de la cual el Gobierno puede dictar disposiciones normativas con
fuerza de Ley. Esas disposiciones normativas con fuerza de Ley las podemos dividir en dos clases:

1. Decreto-Ley

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Un Decreto-Ley es una disposición normativa con fuerza de Ley dictada por el Gobierno en caso de extraordinaria y urgente
necesidad, sustituye al Poder Legislativo y es controlado por el Tribunal Constitucional.

Sobre los posibles contenidos susceptibles de ser regulados por un Decreto-Ley nos encontramos una serie de límites materiales
que no pueden ser regulados por Decreto-Ley:

◊ Los que queden reservado a Ley Orgánica del artículo 81.1 de la Constitución.
◊ Los que regulen Derechos fundamentales y libertades públicas.
◊ Los que regulen ámbitos relativos al régimen de las Comunidades Autónomas.
◊ Todo aquello que guarde relación con el régimen electoral general.

Si unimos todos estos límites deducimos que esto es un límite competencial, y no jerárquico, ya que al final de lo que se está
prohibiendo a ser regulado por Decreto-Ley es lo expuesto y reservado a Ley Orgánica del artículo 81.1 de la Constitución.
El Decreto-Ley tiene un carácter o una proyección que es provisional, sin perjuicio de que desde el momento en que se publica
en el Boletín Oficial correspondiente alcance toda su eficacia. Pero ahora bien, aquí nos encontramos con un primer control ex-
post, que lo realiza el Poder Legislativo, el Congreso de los Diputados (y algunas Comunidades Autónomas como son Aragón y
Andalucía). Ese control consiste en la convalidación en los 30 días siguientes de la publicación integra del Decreto-Ley en el
Boletín Oficial correspondiente, o en ese mismo plazo de tiempo el contenido del Decreto-Ley puede estar tramitándose en
proyecto de Ley hasta conformarse en el Parlamento en Ley. Todo esto se encuentra regulado en el artículo 86 de la
Constitución.

2. Decreto Legislativo

Un Decreto Legislativo es la segunda modalidad que conforma las disposiciones normativas con fuerza de Ley, siendo una
disposición normativa con fuerza de Ley dictada por el Gobierno pero en virtud de delegación previamente atribuida por las
Cortes Generales. Diferenciándose del Decreto-Ley que el control es ex-post y en el Decreto Legislativo el control es ex-ante, es
decir, la Ley de la que proviene el Decreto Legislativo es el presupuesto no solo habilitante para el Decreto Legislativo sino que
también es el primer control previo para la disposición normativa con fuerza de Ley. También en este caso el Gobierno
sustituirá al Poder Legislativo y el contenido de esta disposición deberá ser respetado por el Poder Legislativo.

El Poder Legislativo tiene dos clases de límites:

◊ Límites positivos
- La delegación deberá ser siempre expresa, es una habilitación que realiza el Poder Legislativo en
favor del Poder Ejecutivo. Esa habilitación debe ser expresamente establecida por una norma con
rango de Ley.
- Se ha de ceñir a una materia concreta, por lo que se deduce de que la delegación no se puede hacer
sobre un ámbito general de materias.
- En la delegación se habrá de establecer los criterios y principios que habrán que seguirse.
- Se ha de fijar un plazo temporal a la realización del Decreto Legislativo, por consiguiente la
realización del Decreto Legislativo tiene plazo de caducidad que es el que le señale previamente el
legislador.
- No se permiten subdelegaciones del Gobierno como único destinatario del Decreto Legislativo en
favor de otras instancias a las que les pudiese encomendar la elaboración de un Decreto Legislativo,
por lo tanto, la subdelegación no es posible.
◊ Límites negativos
- Por Decreto Legislativo no se podrá regular aquellas materias que se encuentren establecidas en el
artículo 81.1 de la Constitución, es decir, todas aquellas materias que se encuentren reservadas a
Ley Orgánica.
Otra diferencia del Decreto Legislativo y el Decreto-Ley es que el Decreto Legislativo no precisa ser convalidado.
También otra diferencia en el Decreto Legislativo es que será preciso recabar el informe preceptivo del Consejo de Estado u
órgano equivalente de la Comunidad Autónoma (Consejo Consultivo de Canarias). La delegación, por lo tanto, se producirá del
Poder Legislativo en favor del Poder Ejecutivo y esa delegación tendrá que ser realizada por norma con rango de Ley.

29
TEMA 7. Otras fuentes. Tratados Internacionales. Derecho de la Unión
Europea (fuentes y ejecución). La costumbre. Los principios generales
del Derecho. La jurisprudencia constitucional y ordinaria.
El artículo 1.3 el Código Civil enumera las fuentes que conforman el ordenamiento jurídico y son la Ley, la Costumbre, los
Principios Generales del Derecho y la Jurisprudencia.

● La Costumbre

Es el uso seguido de manera uniforme, general, duradera y constante que se manifiesta como expresión de una convicción
jurídica.
El papel de la costumbre en el Derecho Administrativo es escaza, por no decir prácticamente nula, ya que el Derecho
Administrativo se fundamenta en el Principio de Legalidad (artículo 9.1 y 9.3 de la Constitución) y lo que hace este principio es
impedir la menor presencia de la costumbre en los ámbitos regulados por el Derecho Administrativo, por lo tanto, no podemos
decir que sea fuente del Derecho Administrativo.
Se ha planteado la cuestión de que si la costumbre puede entrar a regular cuestiones jurídico-administrativas en aquellos casos
en los que estas situaciones no estuviesen reguladas por una norma jurídica, aún en estos casos el Derecho Administrativo
facilita que las lagunas puedan cubrirse a través de los denominados actos discrecionales.

● Los Principios Generales del Derecho

Son principios que emanan o provienen del Derecho Natural y son aquellos que sin estar o haber sido legislados responde a unos
fundamentos éticos, a través de los cuales se guía la actuación administrativa.

Algunos ejemplos históricos de Principios Generales aplicados al Derecho Administrativo son el Principio de buena fe, Principio
de cosa juzgada, Principio de unidad del ordenamiento jurídico, Principio de no ir contra sus propios actos por parte de la
Administración Pública, Principio de confianza legítima, etc.
Los Principios Generales del Derecho cobran especial protagonismo en el Derecho Administrativo, sobre todo en el ámbito
jurisdiccional y dentro de este a la hora de valorar o enjuiciar los denominados actos discrecionales de la Administración.

● La Jurisprudencia/la Doctrina

La Jurisprudencia, en este caso la englobamos en el contexto del Tribunal Supremo, conjunto de resoluciones
judiciales/sentencias a través de los cuales el Tribunal Supremo establece un criterio hermenéutico (interpretativo) para
identificar las distintas instituciones, conceptos e incluso ámbitos normativos. La reiteración de las sentencias determina los que
se conoce jurisprudencia.
La Doctrina, hay que hacer una apreciación terminológica, ya que la encontramos la doctrina del Tribunal Constitucional que
viene a ser lo mismo que la de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo pero en el ámbito constitucional, teniendo como
referencia la Constitución como norma jurídica, y por otro lado nos encontramos la doctrina de autores que a través de sus
publicaciones se encarga de complementar o explicar desde la teoría las tendencias legislativas, es decir, una valoración de las
normas a la luz del Derecho.

● Los Tratados Internacionales (Derecho de la Unión Europea)

El artículo 96.1 de la Constitución establece que los Tratados Internacionales que hayan sido publicados en el Boletín Oficial del
Estado (BOE) surtirán el mismo efecto normativo que cualquier disposición de Derecho interno, por consiguiente, las normas
que contienen o configuran los Tratados Internacionales se consideran normas de Derecho interno y se encuentran
jerárquicamente subordinadas a la Constitución.
De este principio deriva el artículo 95 de la Constitución, en virtud del cual la celebración de un Tratado Internacional que
contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional.
Por su parte el artículo 27.2.c de la Ley Orgánica 2/1997 del Tribunal Constitucional prevé el control de constitucionalidad por
parte del Tribunal Constitucional a través de los recursos o cuestiones que se pueden suscitar en este ámbito. Por consiguiente,

30
un Tratado Internacional o parte de este que vulnere lo establecido en la Constitución podrá ser declarado inconstitucional por
el Tribunal Constitucional.
La relación que se pueda hallar entre los Tratados Internacionales y las leyes internas se configura a partir del Principio de
Competencia, no de Jerarquía, también por la igualdad de rango y la primacía del Derecho Internacional.
Esto último permite que el contenido de un Tratado Internacional pueda modificar o incluso derogar una disposición de rango
legal, en virtud de los establecido en el artículo 94.1 de la Constitución. Sin embargo, no puede ocurrir lo contrario, una Ley no
puede derogar el contenido de un Tratado Internacional, porque esta derogación solo sería posible con arreglo a la forma
prevista en los propios Tratados Internacionales.
Los Tratados Internacionales al ser norma de Derecho interno serán aplicados por jueces y tribunales, y esto es así porque ellos
están sometidos al imperio de la Ley en los términos establecidos en el artículo 117.1 de la Constitución. Sin embargo, cabe la
posibilidad de que jueces y magistrados planteen ante el Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad contra las
disposiciones de un Tratado si consideran que estas son contrarias a la Constitución.
Existen dos tipos o clases de Tratados Internacionales:
o Los que versan o regulan Derechos fundamentales y libertades públicas, el artículo 10.2 de la Constitución le otorgar a
estos tratados valor interpretativo de los preceptos constitucionales. Por lo tanto, en este caso los Tratados
Internacionales además de disposiciones normativas serían referentes interpretativos a los que poder acogerse para
poder acoger aquellas disposición que contenga la Constitución que tengan por objeto la regulación de Derechos
fundamentales y libertades públicas, por lo que estos Tratados son fuentes interpretativas de las normas de Derecho
interno, con especial relevancia a las normas constitucionales.
o Los que atribuyen a organizaciones internacionales competencias que provienen de la Constitución.

Dentro de la multiplicidad de competencia que se otorgan a las organizaciones internacionales sobre sale las relacionadas con el
Derecho de la Unión Europea, porque los Tratados son Tratados Internacionales pero una vez que el Estado miembro forma
parte del ente europeo el Tratado se sigue denominando como tal pero deja de ser de un Tratado de Derecho Internacional para
convertirse en una norma de Derecho Originario de la Unión con aplicación directa en los Estado miembros de la Unión Europea.

Relación primacía y supremacía.

Cabe la posibilidad de que un Tratado Internacional obliga a modificar algunos preceptos de la Constitución, eso ha sucedido en
España en dos ocasiones, la primera de ellas con ocasión de la entrada de España a la Unión Europea con el Tratado de
Maastricht de 1992 que se obligó a modificar el artículo 13.2 de la Constitución en virtud del cual se permite desde entonces
hasta la actualidad que los extranjeros, ciudadanos y ciudadanas de la Unión Europea que residan en cualquier municipio del
país puedan votar y ser elegidos como representantes pero en un conciso ámbito, en el ámbito municipal, y la segunda ocasión
fue el artículo 135 de la Constitución que proviene también de la Unión Europea.
Lo que determinó que la Constitución fuera modificada fue el carácter de primacía que tiene el Derecho de la Unión Europea, por
encima de esa primacía se encuentra la supremacía de la Constitución Española, si la Constitución se hubiera negado o que
existiese un precepto que impidiese la modificación de la propia Constitución pues obviamente España no hubiera podido entrar
en ninguna de las organizaciones europeas y sobre todo en la Unión Europea, por aquello de la cesión de competencias.
Entonces la supremacía implica que la Constitución se auto limita y permite incluso la modificación de algunos ámbito de su
estructura normativa con el objeto de dar pie a la primacía del Derecho de la Unión Europea.

El Derecho Originario (o primario) y el Derecho Derivado (o secundario)

El Derecho Originario de la Unión Europea está conformado por los Tratados fundacionales y por aquellos Tratados originarios
que se han ido sucediendo a lo largo del tiempo, que son el Tratado de Maastricht de 1992 y el Tratado de Lisboa de 2007, estos
dos Tratados conforman el Derecho Positivo, el Derecho Originario de la Unión Europea.
En la cúspide del ordenamiento de la Unión Europea se encuentran los Tratados, por debajo se encuentran las fuentes de
Derecho Derivado que son: los reglamentos (que son las normas más importantes, son de aplicación directa en todos los Estados
miembros y no hace falta trasposición alguna a través de otra norma), las directivas (también son norma y necesitan una
trasposición), las decisiones (son actos cuasi normativos, es decir, que son normas en parte), las recomendaciones y los
dictámenes (no son normas sino actos administrativos dictados por los órganos de la Unión Europea).

31
 TEMA 8. Estudio especial de los reglamentos. Alcance y límites de la
potestad reglamentaria. Clases de reglamentos. Reglamentos ilegales.
El reglamento es un acto normativo dedicado por una Administración Pública en el ejercicio de sus propias competencias, sin perjuicio de
cual sea el órgano administrativo o la Administración Pública de la que procede. Por lo tanto, este último inciso del concepto de
Reglamento, nos permite identificar que todas y cada una de las Administraciones Públicas gozan de la potestad reglamentaria.
El régimen jurídico de las disposiciones reglamentarias es muy diverso, de tal forma que observamos que para cada nivel de organización
administrativa una Ley específica los regula.
Si quisiéramos saber cuáles son las disposiciones reglamentarias, cual es el régimen jurídico interno, es decir, como se ordenan entre
todas y cada una de ellas en el ámbito de la Administración General del Estado tendríamos que acudir a la Ley 50/1997 del
Gobierno de la Nación, si quisiéramos saber cuál es la norma que establece el régimen jurídico de las disposiciones
reglamentarias en las Comunidades Autónomas, más concisamente de la Comunidad Autónomas de Canarias, pues tendríamos
que acudir en ese caso a la Ley 1/1983, si tuviésemos que encontrar cuáles son las disposiciones normativas o el régimen de las
disposiciones reglamentarias en las Administraciones Públicas Locales pues con carácter general deberíamos acudir a la Ley
7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local y si dentro de las Administraciones Públicas Locales tuviésemos que hacer
alguna referencia a las llamadas “Ordenanzas fiscales” en el campo de la Administración Local, deberíamos acudir al Texto
Refundido de la Ley de las Haciendas Locales del año 2004 (Real Decreto Legislativo 2/2004).
Pero, sin embargo, esta primera aproximación en lo que concierne a las disposiciones reglamentarias en cada uno de los respectivos
niveles (Estatal, Autonómico y Local), lo cierto es que existen algunos preceptos que son comunes a todas las Administraciones
Públicas y es ahí donde radica la importancia.
Un conjunto de disposiciones normativas, dos artículos concretamente, son los que vienen a regular, originariamente, la potestad
reglamentaria que es común a todas las Administraciones Públicas. Esa Ley es la Ley 30/1992, Ley del Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y concretamente, en los artículos 51 y 52 de la respectiva
Ley.

Estos artículos se ciñen a enumerar cuales son los principios generales que han de aplicarse a la potestad reglamentaria: 1) Principio de
Jerarquía, 2) Principio de Competencia, 3) Principio de Publicidad y 4) Principio de Inderogabilidad Singular.

El artículo 51 habla de Jerarquía y competencia: Apartado 1 “Las disposiciones administrativas (disposición igual a norma) no
podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía
reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas”, en este
apartado se hace referencia a la Jerarquía inter-normativa (porque te dice que ningún reglamento podrá vulnerar ninguna
norma que se considere de rango superior, y rango superior es la Ley en cualquiera de sus competencias y la Constitución) y
Competencia (en cuanto expone que no puede vulnerar el Principio de Competencia). Apartado 2 “Ninguna disposición
administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior”, aquí incide nuevamente en el Principio de Jerarquía,
pero de Jerarquía entre reglamentos, por lo tanto, no todas las relaciones entre reglamentos son de competencia. Apartado 3
“Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes”.
Por ejemplo:
Si buscamos en el artículo 23 apartado de la Ley 50/1997 De la potestad reglamentaria, dice “Los reglamentos se ajustarán a las
siguientes normas de competencia y jerarquía: 1º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del
Consejo de Ministros. 2º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial”, el plan jerárquico que se manifiesta aquí, en primer
término están las disposiciones por Real Decreto del Presidente o del Consejo de Ministros y por debajo las disposiciones de
cada uno de los órganos que conforman la Administración General del Estado (orden ministerial, siendo también orden como
reglamento).

Otro ejemplo, artículo 25 de la Ley 50/1997 De la forma de las disposiciones y resoluciones del Gobierno, de sus miembros y de
las Comisiones Delegadas, que dice: “Las decisiones de los órganos regulados en esta Ley revisten las formas siguientes: a)
Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos Leyes, las decisiones que aprueban, respectivamente, las normas previstas en los
artículos 82 y 86 de la Constitución (esto son disposiciones normativas con fuerza de Ley), b) Reales Decretos del Presidente del
Gobierno, c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, d) Acuerdos del Consejo de Ministros, e) Acuerdos adoptados
en Comisiones Delegadas del Gobierno, f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros…”.
Esto es la prelación jerarquía de las disposiciones reglamentarias en la Administración General del Estado establecida en los
artículos 23 y 25 de la Ley 50/97.
32
 Si nos vamos a la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, en el artículo 22 de la Ley 1/1983 del 14 de
abril, de la Administración Pública de Canarias dice que “El Gobierno de Canarias ejerce la potestad reglamentaria de la
Comunidad Autónoma en los términos que se señalan en esta Ley”, y en el artículo 34 de la misma Ley que dice “El ejercicio de
la potestad reglamentaria se ajusta a la siguiente jerarquía: 1. Decretos del Gobierno, 2. Decretos del Presidente, 3. Orden
Interdepartamental, 4. Orden Departamental”.

El artículo 22.2 de la Ley 7/1985 dice “Corresponden, en todo caso, al Pleno las siguientes atribuciones: … d) La aprobación del
Reglamento orgánico (del ayuntamiento) y de las Ordenanzas”, siendo estas dos disposiciones reglamentarias completamente
diferentes. Y el artículo 106.2 de la misma Ley (Ley 7/85) dice que “La potestad reglamentaria de las Entidades locales en
materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios y de Ordenanzas generales de
gestión, recaudación e inspección. Las Corporaciones locales podrán emanar disposiciones interpretativas y aclaratorias de las
mismas”.

Esto son ejemplos del artículo 51 de la Ley 30/1992 llevado a cada una de las Administraciones Públicas.

El artículo 52 habla de Publicidad e inderogabilidad singular: Apartado 1 “Para que produzcan efectos jurídicos las
disposiciones administrativas habrán de publicarse en el Diario (Boletín) oficial que corresponda (ya que es requisito de eficacia
la publicación de cualquier disposición normativa dentro de las cuales se ha integrado también las disposiciones reglamentarias
aprobadas por cualquier Administración Pública). Apartado 2 “Las resoluciones administrativas de carácter particular no
podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas”,
esto identifica que los actos administrativos (resoluciones) no pueden vulnerar lo que establezca una norma o reglamento
(disposiciones), aunque estos actos tengan igual o mayor rango.
Lo importante es que las normas que dicte un órgano, con independencia del alcance que tenga, jamás podrán ser vulnerados
por un acto, en otros términos, un acto jamás podrá vulnerar una norma bajo ningún concepto.

Las resoluciones, que a través de la interpretación jurídica, es un acto administrativo por lo que nunca son norma, sino que es
una resolución que dicta una Administración Pública en el ejercicio de sus propias competencias y las disposiciones, que a través
de la interpretación jurídica es una norma (norma que es reglamento).

Existe un problema con todo esto, porque dentro de la clasificación de los actos administrativos están los actos de alcance singular y los
actos de alcance general, y en estos últimos es donde se va a encontrar el problema, ya que en el acto administrativo de alcance
singular es muy fácil saber de antemano quien es o quiénes son los destinatarios de esa resolución administrativa, en cambio los
actos administrativos de alcance general son actos que la Administración no puede determinar exactamente quienes son sus
destinatarios. Habiendo una polémica doctrinal durante los últimos años donde se venía diciendo que los actos administrativos
de alcance general tienen una naturaleza jurídica enorme, pues no es así, porque no han sido elaborados como norma y
tampoco tiene unos efectos definidos.

La inderogabilidad singular, y el problema de la inderogabilidad singular se encuentra en primer término cuando tenemos que delimitar
el acto normativo de la norma (el acto innova el ordenamiento, configura la realidad), pero el segundo problema es el que
concierne al tema de la inderogabilidad singular con aquellas resoluciones o actos que sean de alcance general que se suelen
mezclar a veces, no sabiendo distinguirse entre sí es norma o acto.

El cometido de las disposiciones reglamentarias. El primer y principal cometido que tienen las disposiciones reglamentarias es el de
desarrollar el cometido preestablecido por una norma con rango de Ley, pero también las disposiciones reglamentarias pueden
regular ámbitos que sean de las competencias de esas Administraciones Públicas, como igualmente, también, a través de
reglamentos y en virtud de la potestad de auto organización que tienen las Administraciones Públicas podrán dictar
disposiciones normativas relativas a la estructura de organización y funcionamiento de esas Administraciones Públicas.
Por lo tanto, acabamos de identificar 3 tipologías de disposiciones reglamentarias en el contexto de las Administraciones Públicas:
1º. El reglamento lo que hace es desarrollar y ejecutar el contenido previamente establecido por la Ley, reglamentos
realizados únicamente por el Gobierno de la Nación y el Gobierno de las Comunidades Autónomas.
2º. La potestad para hacer normas conforme a las competencias que tiene asumidas.

33
 3º. Las normas organizativas, ya que las estructuras organizativas de las Administraciones Públicas precisan estar
reguladas por normas (disposiciones reglamentarias, en virtud del principio de auto organización propias que tienen
las Administraciones Públicas).
Esto nos conduce a la clasificación de los reglamentos, que aunque sea múltiple, la clasificación básica es la siguiente:

o Atendiendo a su procedimiento formal lo que nos indica es que podemos hacer una clasificación dependiendo de cuál
es la Administración Pública de la que procede, por lo tanto, atendiendo a esto los reglamentos pueden ser:
- Estatales
- Autonómicos
- Locales

o Atendiendo a sus efectos¸ aquí los efectos debemos interpretarlos como el ámbito de actuación o la esfera sobre la que
se proyecta una disposición reglamentaria. Una esfera que puede ser circunscrita únicamente al ámbito interno de la
Administración Pública o por el contrario puede ir más allá de ese ámbito interno y salir de la esfera interna para
regular aspectos de la realidad, es decir, que afecte a la esfera patrimonial de las personas, por consiguiente se
deducen dos clases de reglamentos:

- Reglamentos Administrativos pues son aquellas disposiciones normativas o reglamentarias cuyo ámbito queda
circunscrito al ámbito interno de las Administración Administrativa, es decir, el conjunto de normas que lo que hacen es
regular la estructura y el funcionamiento de la organización. Este tipo de reglamentos administrativos, también
llamados como orgánicos u organizativos, inciden o afectan a un conciso ámbito, por lo que reciben también el nombre
de reglamentos internos, y por consiguiente el ámbito sobre el que afectan en la esfera jurídica de los particulares es
muy limitado, no es directo.
- Reglamentos Jurídicos son aquellas disposiciones normativas o reglamentarias que su ámbito traspasa el ámbito interno
de las Administraciones Administrativas y tienen por objeto regular aspectos de la realidad que inciden sobre las
personas.

o Atendiendo a su relación con la Ley, nos encontramos con una triple clasificación:

- Reglamentos Ejecutivos son aquellos que tienen por objeto proceder a desarrollar el contenido establecido
previamente por la Ley, es decir, lo que hace es venir a completar el régimen jurídico ordenador de esas leyes.
Aquí quien manda en todo caso es el legislador, por consiguiente el legislador será quien determine el ámbito de ordenación
que se le atribuye a la Administración Pública o Poder Ejecutivo, el alcance de la misma y los fines. Por lo tanto, no
caben clausulas generales o inespecíficas de apoderamiento en favor del ejecutivo sobre cuál es el alcance de la norma,
sino que el legislador le especifica al Gobierno que tiene que desarrollar y sobre las observaciones que le indica, con un
determinado alcance y unos determinados límites.
Por lo tanto, el alcance de la potestad reglamentaria en los denominados reglamentos ejecutivos está completamente
supeditado a las normas con rango de Ley.
La discrecionalidad del Gobierno a la hora de desarrollar la Ley queda por consiguiente circunscrita a lo que le diga la Ley
previamente.
La adecuación a la Ley de los reglamentos ejecutivos es controlada por unos órganos consultivos que tienen tanto el Estado
como la Comunidad Autónoma que son los que han de dictaminar sobre el contenido de la disposición reglamentaria
de lo establecido en la Ley, por lo tanto, ese órgano será el Consejo de Estado en los reglamentos que proceden de la
Administración General del Estado (Artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980 del Consejo de Estado) y en el caso
autonómico de Canarias, el Consejo Consultivo de Canarias (Artículo 11.1.b de la Ley 5/2002 del Consejo Consultivo de
Canarias).

- Reglamentos Independientes, dentro de los reglamentos independientes debemos incluir, con carácter general, todas
las especies de reglamentos organizativos o administrativos, incluso podrían tener cabida en los reglamentos
independientes aquellas disposiciones reglamentarias que tienen por objeto regular un ámbito muy conciso de la
población.
- Reglamentos de necesidad, nos encontramos ante una especie muy particular, muy específica del instrumento
reglamentario, porque son disposiciones reglamentarias o normativas que se sustraen de su alcance general, de su
34
 proyección, de su contenido para solamente ser invocados en determinadas circunstancias, es decir, que son
reglamentos que solo se pueden configurar ante circunstancias extraordinarias, de ahí su nombre.
Estas disposiciones reglamentarias tienen como cometido garantizar los valores sociales supremos tal y como lo define el Prof.
García de Enterría.
El prototipo de ejemplo de reglamento de necesidad es el artículo 21.1.j de la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen
Local dispone “El Alcalde es el Presidente de la Corporación y ostenta, en todo caso, las siguientes atribuciones: … j)
Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o infortunios públicos o grave riesgo de los
mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno”, este artículo otorga al Alcalde o
Presidente de la Corporación municipal la potestad para dictar una disposición normativa, a través de un conjunto de
artículos que tengan por objeto la restitución hacía la normalidad de esa situación que, de forma transitoria o
coyuntural, sufre el municipio o una parte del mismo.
Los límites más importantes del reglamento de necesidad identifican por un lado el carácter temporal acotado, es decir, la
vigencia del reglamento de necesidad está acotado a un plazo temporal, que es el tiempo que tarde en restituir a la
normalidad la situación extraordinaria que se le plantea, fuera de esas situaciones el reglamento de necesidad no podrá
ser configurado por el Alcalde, por lo tanto, el presupuesto del reglamento de necesidad es esa situación
extraordinaria, pasada esa situación el reglamento queda derogado automáticamente porque los efectos son
consustanciales a esa situación.

❖ Los Reglamentos Ilegales

¿Qué ocurre cuando una disposición reglamentaria transgrede lo establecido en otra disposición reglamentaria de mayor
jerarquía, en una disposición normativa con fuerza de Ley, en una Ley en sentido formal o incluso en la Constitución? La
consecuencia jurídica en estos supuestos, en los que el reglamento incurrirá en invalidez, es la nulidad de pleno derecho, es
decir, toda disposición reglamentaria que contradiga lo establecido en una norma de rango superior acarreará como
consecuencia la nulidad de pleno derecho.

Esta respuesta la encontramos en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común cuando dice “También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas
(igual a norma) que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen
materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas
de derechos individuales”.

El artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial prohíbe a jueces y magistrados o tribunales aplicar reglamentos o cualquier
otra disposición que se considere contraria a la Constitución, a la Ley o incluso al Principio de Jerarquía normativa. Por
consiguiente esas disposiciones reglamentarias que contravengan lo establecido en una norma de rango superior o que vulneren
simplemente el Principio de Jerarquía serán desconocidas por los miembros del Poder Judicial (jueces y tribunales). Este artículo
6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial se conecta con el artículo 117.1 de la Constitución.
Esto implica que cuando un juez se encuentra con una situación que para resolver tiene que aplicar una norma, de la que al
mismo tiempo descubre que va en contra de la Constitución o de la Ley, en ese concreto supuesto el juez tiene el deber de no
tener en cuenta esa disposición reglamentaria, pero a la hora de dictar la sentencia correspondiente tendrá que motivar con
sucinta relación de fundamento jurídico los motivos por lo que no aplica esa norma.

Una situación similar ocurre en la Administración Pública, el funcionario público encargado de dictar una resolución
administrativa descubre que la norma (la disposición reglamentaria a aplicar) vulnera o está dentro de los supuestos recogidos
en el artículo 62.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común, consecuentemente no debe aplicar esa disposición
reglamentaria, y tendrá que motivar jurídicamente en esa resolución porque no se aplica esa disposición reglamentaria. Pero
esta inaplicación de la disposición reglamentaria como técnica de control de los reglamentos ilegales no es suficiente, por lo que
tendremos que acudir a otro tipo de remedios o mecanismos pre-activos contra esas disposiciones reglamentarias ilegales.
Remedios que pueden ser de dos tipos: ´pasivos´ que es la inaplicación de la disposición reglamentaria y `activos´ que son los
que establece el ordenamiento jurídico y son 3 tipos:
◊ La declaración de oficio por la propia Administración Pública de la nulidad del reglamento ilegal que había sido
dictado previamente
◊ Los recursos contencioso-administrativos, sean directos o indirectos, contra las disposiciones reglamentarias
35
 ◊ Los recursos contra reglamentos en la jurisdicción constitucional (modalidad excepcional)

El control de legalidad, de validez de las disposiciones reglamentarias (reglamentos) corresponde siempre a los tribunales de
justicia, mientras que el control de constitucionalidad de las leyes corresponde siempre al Tribunal Constitucional.

◊ La declaración de oficio de la nulidad del reglamento ilegal por la propia Administración autora del mismo desde el
instante en el que la Administración Pública que ha dictado el reglamento aprecie la existencia de un vicio determinante de su
invalidez deberá acudir a esta figura (la revisión de oficio de la disposición reglamentaria).
Esta declaración realizada por la propia Administración autora de dictar el reglamento requerirá del informe previo del Consejo de
Estado o en su caso de los órganos consultivos de las Comunidades Autónomas. Con carácter previo, por lo que el informe es
de naturaleza preceptiva.

◊ Los recursos contencioso-administrativos, directos o indirectos, siendo los recursos contencioso-administrativos una
modalidad o un medio de impugnación, diferente de los recursos ordinarios/administrativos que son aquellos medios de
impugnación que la Administración pone en manos de los particulares para poder combatir las resoluciones administrativas
dictadas por la propia Administración, por lo que existen dos tipos de recursos: los recursos en vía administrativa y los recursos
en vía judicial, estos últimos son básicamente una demanda.
En los recursos administrativos quien tramita y quien disuelve es la propia Administración, por lo tanto, nos encontramos ante una
situación en la que la Administración Pública se convierte en juez y parte al mismo tiempo.
El recurso contencioso-administrativo procede cuando ya se ha agotado la vía administrativa, y consiste en la impugnación de estos
reglamentos ante los tribunales de lo contencioso-administrativo. Aquí nos encontramos con distintas clases de recursos:
- Recursos directos, lo que hace es impugnar directamente la disposición reglamentaria.
El problema está en que la Ley establece que la impugnación de los reglamentos por recurso directo tiene un plazo de
caducidad que es de 2 meses, es decir, si transcurridos dos meses desde la entrada en vigor de la disposición
reglamentaria no se ha interpuesto el recurso directo, no se tiene ningún otro recurso que interponer por vía judicial,
por lo tanto, hay que tener muy en cuenta el momento de entrada en vigor del reglamento. Pero existe una segunda
opción que es el recurso indirecto contra los reglamentos.
- Recursos indirectos, esto solo sucede cuando no ha sido posible impugnar el recurso directo, esto es, interponer el
recurso contencioso-administrativo en los términos establecidos en la Ley (2 meses después de la entrada en vigor de
la disposición reglamentaria).
Siendo el recurso indirecto un medio de impugnación que no va en contra de la disposición reglamentaria, sino que
indirectamente lo que hace es impugnar los actos de aplicación de la disposición reglamentaria.

Tanto el recurso directo como el recurso indirecto tienen anclaje en el artículo 106.1 de la Constitución, pero también debemos tener
presente el artículo 25 y 26 de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, que establecen, desde el punto de
vista procesal, como han de ser estos recursos.

◊ Los recursos contra reglamentos en la jurisdicción constitucional, aquí solo hay un único supuesto en los que el Tribunal
Constitucional tiene competencia para dictar disposiciones reglamentarias, y ese único supuesto es en los conflictos positivos
de competencias (es el proceso conflictual que se formaliza cuando cualquier ente territorial de la Administración Pública cree
que tiene competencia sobre una materia y no es así sino que le pertenece a otro ente).
Poniendo el ejemplo de que la Comunidad Autónoma cree que tiene competencias para regular sobre una materia, pero la
Administración General del Estado dice que no que ella es la que dicta los reglamentos sobre esa materia sin importarle la
Comunidad Autónoma, por lo tanto, nos encontramos con dos disposiciones reglamentarias que están regulando sobre el
mismo ámbito, ante esta conflictividad es el Tribunal Constitucional quien tiene que decidir cuál de las dos disposiciones
reglamentarias procede al caso. Por consiguiente el Tribunal Constitucional no va a entrar en el fondo del asunto,
sencillamente porque no tiene competencias para esto, sino únicamente y exclusivamente le tocara decidir cuál es la
disposición reglamentaria que se aplicará a través de un estudio minucioso del ámbito competencial que le corresponde a
cada parte.
Siendo la consecuencia jurídica que al darle efectividad a una disposición reglamentaria suspenda a la otra.
Pero puede suceder que el Tribunal Constitucional no aprecie ningún problema, y que luego en sede judicial a través de un
recurso el tribunal de justicia lo anule porque no lo considere valido.

36
El efecto que realiza el Tribunal Constitucional es la suspensión de la disposición reglamentaria que no procede a regular en
ese conciso ámbito, lo cual no implica que ese efecto suspensivo derive hacía una nulidad de pleno Derecho en los términos
contemplados en el artículo 62.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo en modo alguno, porque cabe la posibilidad de
que ese reglamento que ha sido suspendido, una parte del mismo o en otro ámbito, pueda ser perfectamente mantenido por
los Tribunales de Justicia en los supuestos del control de las disposiciones reglamentarias, o viceversa, el reglamento por el
Tribunal Constitucional es elegido a los efectos de determinar la norma competente para la regulación de ese ámbito y a
continuación ese mismo reglamento puede sujetarse a juicios por los Tribunales de Justicia de lo contencioso-administrativo y
declarar la nulidad de pleno Derecho, siendo estas dos situaciones completamente distintas, siendo un control de
constitucionalidad a través del Principio de Competencia donde lo que se valora es la competencia concurrente por parte del
Tribunal Constitucional, mientras que los Tribunales de Justicia de lo contencioso-administrativo tienen la misión de controlar
la legalidad de las disposiciones reglamentarias.

El procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias es un instrumento establecido para garantizar la

legalidad, así como el interés público de las disposiciones reglamentarias, por lo tanto, el cometido para la elaboración de las
normas con carácter general y de los reglamentos en particular lo que tiende es a garantizar que se cumple la Ley por un lado y
por otro el interés público.
El procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias se fundamenta en un conjunto de principios, los cuales
son: el principio de transparencia, de participación, de objetividad, de eficacia, de coordinación administrativa y de buena
organización.
El régimen jurídico respectivo al procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias, pero no vamos a encontrar
una norma que fuese común a todas las Administraciones Públicas, sin embargo existe otra manera, cada una de las
respectivas Administraciones Públicas tienen sus disposiciones legislativas que regulan el procedimiento de elaboración de las
disposiciones reglamentarias, así por ejemplo, cuando hablamos del procedimiento de reglamentos que sean dictados por
cualquier órgano de la Administración General del Estado debemos remitirnos a lo establecido en el artículo 24 de la Ley
50/1997, del Gobierno, si tuviésemos que acudir a una norma que regulase el procedimiento de elaboración en el ámbito
autonómico tuviésemos que acudir a cada una de las leyes de la Comunidad Autónoma donde se regule ese procedimiento, y
en concreto, en Canarias se encuentra regulado en el la Ley 7/1983, del Gobierno y Administración Pública de Canarias,
particularmente los artículos 22 y del 33 al 42.
A los efectos de interpretar cuales son las fases del procedimiento de los reglamentos para todas las Administraciones Públicas
hay que acudir a la Ley 50/97 del Gobierno, pero no es una Ley común sino que desde la perspectiva teórica para entender lo
que es el procedimiento de los reglamentos la mejor visión nos la puede ofrecer dicha ley, concisamente el artículo 24.
En lo que respecta al procedimiento de elaboración de los reglamentos en la Administración Local (los Ayuntamientos) nos
tendríamos que remitir a la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local, concretamente el artículo 49 que regula el
procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas locales, por su parte el artículo 70.2 regula los requisitos de su
eficacia derivados de la publicación de las disposiciones reglamentarias locales.
Por su parte, en lo que concierne a las denominadas ordenanzas fiscales tenemos que remitirnos a lo expuesto en el Texto
Refundido 2/2004 de la Ley de Haciendas Locales, como igualmente, hemos de acudir a la Ley Orgánica de Universidades (Ley
Orgánica 6/2001) donde se regula el procedimiento de elaboración de los Estatutos de las Universidades Públicas, por lo que el
Estatuto de las Universidades y entre ellas la Universidad de la Laguna es una disposición reglamentaria.

Tomando como referencia el artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno podemos extraer las fases esenciales que conforman
el procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias.

1º Se inicia el procedimiento a través de la decisión que adopte el centro directivo o el órgano competente. En esa
decisión se decide la aprobación del proyecto de disposición reglamentaria. Proyecto de reglamento que debe contener a un
mismo tiempo dos requisitos, además de su articulado:

- Un informe de la propia Administración Pública o asumido por esta en el que se ponga de manifiesto por un lado la
necesidad porque lo reclama la sociedad y por otro lado la oportunidad porque es el momento de dictar esa
disposición reglamentaria.
- Una memoria económica del reglamento, que servirá para que determinar la capacidad presupuestaria de su
aplicación.

37
 2º Una vez elaborado el proyecto de reglamento nos encontramos con la fase de los informes, a veces cabe la
posibilidad de que se conforme como 1º fase porque cabe la posibilidad de que la Administración Pública antes de elaborar el
proyecto pida un informe sobre adecuación a la Ley de lo que se pretende hacer.
La Administración Pública puede recabar informes que sean pertinentes para garantizar la adecuación al ordenamiento jurídico
de la disposición reglamentaria que se pretende aprobar.
Estos informes tienen naturaleza facultativa ya que nacen de la propia voluntad de la Administración Pública el recabarlo o no,
pero generalmente las Administraciones Públicas lo recaban. De que los informes tengan naturaleza facultativo viene expuesto
en la Ley 50/1997. Y salvo que por Ley se disponga lo contrario los informes serán facultativos y no vinculantes, por lo tanto,
en otro caso los informes serán preceptivos y vinculantes.
Los informes se pueden recabar a órganos consultivos como son el Consejo de Estado (Ley Orgánica 3/1980) en lo que
concierne a las disposiciones reglamentarias emanadas por la Administración General del Estado y en Canarias el Consejo
Consultivo de Canarias (Ley 5/2002), siendo los informes elaborados por estos dos órganos consultivos los más relevantes.
Por ejemplo, el artículo 22 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado establece la exigibilidad de estos informes cuando se trate
de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten por desarrollo de las Leyes. Sin embargo, este informe no
será de aplicación a los denominados reglamentos independientes (aquellos cuyo ámbito de actuación se circunscribe en el
Principio de Autorregulación de las Administraciones Públicas).

3º La participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias, la cual tiene

encaje constitucional en el artículo 105.a de la Constitución. Por su parte, el artículo 24.1.c del La Ley 50/1997 regula las
diversas maneras a través de las cuales se sustancia la participación ciudadana, regulándolas de tres formas o manifestaciones
distintas en el trámite de audiencia:

- Audiencia directa a la ciudadanía que se recabará en un plazo que, generalmente, no debe sobre pasar los 15
días. Cabe por el contrario, la posibilidad de que ese plazo en situaciones extraordinarias o de urgencia quede reducido a 7
días, reducción que es motivada por la propia Administración Pública.
- Audiencia a las organizaciones o asociaciones que han sido o están reconocidas por la Ley y que a un mismo
tiempo representen los intereses o los derechos legítimos de la ciudadanía. Se convocará a esas asociaciones u
organizaciones siempre y cuando el objeto de las mismas confluya o se identifique con el contenido de la disposición
reglamentaria que se quiere aprobar.
Si la audiencia a las organizaciones o asociaciones ya se ha producido en el sentido de que estas hayan colaborado o participado en
la elaboración del proyecto de disposiciones reglamentarias no hará falta llamarlos en el trámite de audiencia.
En torno al concepto de organizaciones o asociaciones reconocidas por Ley, el Tribunal Supremo tiene una jurisprudencia bastante
restrictiva, así observamos una sentencia del 14 de febrero de 2003 que limita la audiencia obligatoria a los colegios
profesionales y otras organizaciones de carácter corporativo, por lo tanto, el Tribunal Supremo restringe el ámbito de la
audiencia a las organizaciones o asociaciones reconocidas por Ley a las organizaciones corporativas.
- Trámite de información pública suele ser extensible a todos, tanto a organizaciones, a las asociaciones como a
la ciudadanía para participar en el trámite de la elaboración de las disposiciones reglamentarias. En estos casos, como no se
conocen todos los destinatarios que están interesados en el procedimiento y por lo tanto, no pueden participar en el
mismo, lo que debe hacer la Administración Pública es publicar el proyecto en el Boletín Oficial correspondiente, y a su vez
tendrá un plazo para que los particulares o los colectivos puedan introducir su opinión sobre los aspectos que se contienen
en ese proyecto de disposición reglamentaria. Esas opiniones se denominan alegaciones.

4º La aprobación de la disposición reglamentaria por el órgano competente de la Administración Pública y publicación

íntegra en el Boletín Oficial correspondiente, lo que es una cuestión de eficacia de la disposición reglamentaria.

38
TEMA 9. La relación jurídico administrativa: la ecuación "prerrogativas
de la Administración-garantías del particular". La Administración
Pública: su personalidad. El particular: derechos y deberes.

39
 1) Aplicación del
En la Teoría General del Derecho
concepto de Relación
Juíridica al Derecho En el Derecho Presupuesto
Administrativo Administrativo Concepto
Ley Elementos
2) La ecuación: Clases
Unilateralidad
"prerrogativas" de la
Administración: la Dimensiones de
garantía del particular las potestades

Contrapartida de las
prerrogativas y de la
garantía de los
particulares

3) Los sujetos de La La Administración como

la relación Administración persona jurídico
Jurídico- Pública Pública: su Clasificación de las personas
personalidad Jurídico- Públicas

Concepto
En los Entes
territoriales
Capacidad y Capacidad
límite de los En los Entes Públicos
entes públicos Entre los Entes
Territoriales y los Entes
Públicos
Límites
Principio de Legalidad
Distribución
conceptual
El particular Concepto
(derechos y deberes)
Clases
Capacidad de
los
ciudadanos

1.LA APLICACIÓN DEL CONCEPTO DE RELACIÓN JURÍDICA- ADMINISTRATIVA AL ÁMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Para poder comprender la relación jurídica administrativa necesariamente tenemos que partir de la Teoría General del Derecho
y dentro de esta del conocimiento sobre la Teoría General de la Relación Jurídica, por consiguiente, en el Plano de la Teoría
General del Derecho observamos como la relación jurídica define un vínculo entre los sujetos que conforman esa relación,
relación en las que se pone de manifiesto un conjunto de derechos, deberes y obligaciones que se articulan conforme a una
serie de principios.

40
En el Derecho Civil los Prof. Díaz Picasso y Muñoz definen la relación jurídica de la siguiente manera “situación en la que se
encuentra dos o más personas que aparece regulada como una unidad en el ordenamiento jurídico organizándola con arreglo a
determinados principios y que la considera además como un cauce idóneo para la realización de una función de tutela jurídica”,
pues bien la aplicación de este concepto de la Teoría General del Derecho, su trasvase hacía el Derecho Administrativo es
consustancial a la creación del Estado de Derecho, con anterioridad al Estado de Derecho a los sistemas que existían ante una
situación que la Teoría General del Derecho no se podía aplicar, porque las decisiones eran tomadas únicamente por el poder
del monarca.

Por lo tanto, el Estado de Derecho conformará una situación de reordenación del poder a través de la separación de los órganos
del Estado y a un mismo tiempo el reconocimiento y tutela de un conjunto de derechos públicos subjetivos en favor de los
particulares, que dejan de ser súbditos para convertirse en ciudadanos y ciudadanas. Pues bien, a partir de eso y sobre todo del
principio de sumisión de todos los poderes públicos al mandato imperativo de la Ley provocará la creación de un conjunto de
relaciones jurídicas entre los poderes, por un lado y los particulares, por otro.
La acción sobre la que gravitará la relación jurídica-administrativa será la actuación de las Administraciones Públicas investidas
de potestades administrativas y por otro lado con las garantías o derechos que la propia Ley atribuye a los particulares o
cualquier persona que mantenga un vínculo con una Administración Pública.

En el ámbito del Derecho Administrativo, la Teoría de la Relación Jurídica se sitúa en un plano doble: por un lado, a través de un
haz de facultades que el ordenamiento jurídico pone en mano de las Administraciones Públicas para alcanzar los objetivos o
fines que tiene que desempeñar y, por otro lado, y a un mismo tiempo, es el Derecho Administrativo el encargado de tutelar lo
que se conoce con el nombre de `garantías de los particulares´. En este plano también se situará concisamente la Teoría General
de la Relación Jurídico- Administrativa.

Por lo tanto, la Teoría General de la Relación Jurídica es consustancial a cualquier rama del Derecho, sin perjuicio de lo cual cada
uno de los sectores del ordenamiento jurídico podrá adoptarla conforme a sus necesidades o al ámbito de la realidad que
pretende regular.

Esto nos lleva al concepto de la Relación Jurídico- Administrativa, el cual es definido por el Prof. Entrena Cuesta como toda
relación social concreta tutelada por el Derecho Administrativo. De este concepto es posible extraer los siguientes elementos:
subjetivo, objetivo, material y causal.
2. ELEMENTOS DE LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA.
▪ ELEMENTO SUBJETIVO.
En la Relación Jurídica-Administrativa se observa en todo caso, que uno de los sujetos siempre tiene que ser una Administración
Pública, pero no cualquier Administración Pública ni en todos los casos, sino solamente en aquellos donde la Administración
Pública actúe ejerciendo potestades administrativas. Ahora bien, el hecho de que uno de los sujetos ineludibles que participan
en esa relación sea una Administración Pública no implica en modo alguno que deba tomar siempre la iniciativa esa
Administración Pública de esa Relación Jurídica-Administrativa. Por ejemplo, los procedimientos administrativos se pueden
iniciar de dos maneras: de oficio o a instancia de parte interesada, por lo tanto, nos encontramos ante un supuesto donde quien
inicia la Relación Jurídica-Administrativa es el particular.
También encontramos la iniciativa privada en el inicio de esa Relación Jurídica-Administrativa, los títulos habilitantes, que son
aquellos títulos que la Administración Pública atribuye a los particulares para que estos puedan ejercer su actividad. Títulos
habilitantes que también se suelen denominar licencias, autorizaciones, declaraciones responsables, comunicaciones previas al
ejercicio de actividades privadas. En este caso, también, donde quien inicia la Relación Jurídica-Administrativa es el particular y
quien la finaliza es la Administración Pública. Otro ejemplo es la promoción por parte del sujeto privado para la modificación de
planos urbanísticos.
En todos estos supuestos, son algunos ejemplos de que no siempre la Relación Jurídica-Administrativa la inicia la Administración
Pública, sino que por el contrario existen relaciones en donde son los particulares lo que toman la iniciativa de esa Relación
Jurídica-Administrativa.
Si decimos que uno de los sujetos esa Relación Jurídica-Administrativa tiene que ser la Administración Pública, pero no cualquier
Administración Pública, sino solo aquellas Administraciones que ejerciten potestades administrativas. La otra parte de la
Relación Jurídica-Administrativa es el particular, un particular que puede ser un sujeto privado (persona física o persona
jurídica), pero también puede ser un sujeto público, esto significa que la Relación Jurídica-Administrativa también se extiende a

41
los vínculos que se establecen entre los distintos entes públicos genéricamente considerados, por lo tanto, la relación que se
establezca entre una y otra Administración Pública también se integra en el concepto de Relación Jurídica-Administrativa.
Respecto de esta última identificación de sujetos públicos o sujetos de titularidad pública que entablen la relación jurídica, se
suscitan una serie de inconvenientes:
1º El primer problema se produce con la identificación del sujeto de la relación jurídica cuando la Administración Pública actúa a
través de entes instrumentales (Comisión Nacional de la Energía, Mercado Nacional de la Telecomunicaciones, etc.), o incluso
cuando la Administración Pública interviene a través de personas jurídico privadas, y por lo tanto, se sujetan al Derecho Privado.
2º El segundo problema a los efectos de descifrar la relación jurídica cuando los dos sujetos son públicos pero uno de ellos a su
vez actúa a través del Derecho Privado se produce cuando la Administración Pública actúa en esta relación jurídica como un
sujeto más.
Aquí identificamos tres ámbitos de actuación: mercantil, civil y laboral. Si actúa en estos ámbitos se someterá a sus
correspondientes sectores de ordenación jurídica. Como principio general, en este supuesto la Administración Pública deberá
someterse a esos sectores o disciplinas del ordenamiento jurídico (D. Mercantil, D. Civil y D. Laboral), pero aún en ese supuesto
observamos que la Administración Pública seguirá reservándose un ámbito conciso en el ejercicio de sus potestades.
El ejemplo más claro son las reclamaciones previas a la vía civil y laboral (desaparecen prácticamente con la nueva Ley 39/2015
del Procedimiento Administrativo Común); la Administración debe contratar sometiéndose a la legislación civil o laboral. Estas
reclamaciones se efectúan cuando se considera que se ha incumplido el contrato, pero estas reclamaciones deben presentarse
ante la Administración Pública antes de acudir a los tribunales de justicia, si no se presenta esa reclamación (con carácter
preceptivo) no se puede acudir a los tribunales de justicia.
▪ ELEMENTO OBJETIVO
El objeto de la Relación Jurídica-Administrativa se compone de actos que inciden o bien sobre las personas o bien sobre las
cosas, y que en definitiva forman parte del bien jurídico que tutelado o protegido por la norma.
▪ ELEMENTO MATERIAL
Se fundamenta en un conjunto de derechos, pero también de obligaciones, que recaerán sobre el objeto de la Relación Jurídica-
Administrativa y a cuyo cumplimiento los sujetos que intervienen en esa relación se ven obligados. De esto se puede extraer una
consecuencia.
La consecuencia de este elemento material es que la Relación Jurídica-Administrativa ha de estar siempre tutelada por la norma,
es decir, la predeterminación normativa, en este caso, es la que delimita en todo momento como ha de ser la Relación Jurídica-
Administrativa, el Principio de Legalidad, pero a diferencia del Derecho Privado, pero a diferencia de la Relación Jurídica-Privada
donde el ámbito que ofrece la autonomía de las partes intervinientes en esa relación es mucho más limitado.
▪ ELEMENTO CAUSAL
La relación jurídica se establece a partir de hechos sociales que adquieren o alcanzan relevancia jurídica, y como tales, serán
susceptibles de ser regulados o amparados por el Derecho Administrativo. En este conciso ámbito de la relación causal, lo
trascendente está en que, tras esa relación jurídica entablada entre dos o más personas, subsista siempre en todo caso un
interés público.
3. CLASES DE RELACIONES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS.
Las clases de Relaciones Jurídica-Administrativas tomando como referencia los elementos del concepto que el Prof. Entera
Cuesta nos brinda de la Relación Jurídica-Administrativa, de ese modo se observa que:
1) Según los sujetos que intervienen, esta podrá ser:
A) Reflexiva, es decir, cuando los sujetos que intervienen en esa relación son públicos.
B) Bilateral aquella Relación Jurídica-Administrativa en la que uno de los sujetos sea un sujeto privado.
2) Atendiendo a su objeto, debemos diferenciar entre:
A) Las relaciones que implican una conducta de hacer o de no hacer por parte de su destinatario , y que a su vez
puede ser:
▪ Personalísima
▪ No personalísima
B) Las que inciden también sobre un conciso ámbito, sobre una cosa determinada, como puede ser la
diferenciación entre los bienes privados y los de la titularidad pública o el binomio propiedad-expropiación.
3) Atendiendo a su ámbito material, las relaciones se pueden clasificar en:
A) Simples. En las relaciones simples el Derecho subjetivo de una parte se corresponderá con el deber o la
obligación de la otra.
B) Complejas. En la relación compleja se observa, que a un mismo tiempo, ambos sujetos, tanto tienen Derechos
como obligaciones o deberes.
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 Cabe la posibilidad en este último ámbito que se produzca una Relación Jurídica-Administrativa entre sujetos públicos,
la cual se caracteriza en un plano de igualdad. Sin embargo, otras relaciones en las que se pone de manifiesto
la supremacía de un ente frente a la subordinación de otro, esa supremacía se desenvuelve en dos planos:
competencia y jerarquía.
4) Atendiendo a su ámbito causal, las relaciones se pueden diferenciar dependiendo de su origen:
A) Si tiene un origen natural. En lo que se refiere al origen natural podemos observar que la naturaleza puede
predeterminar o cualificar el tipo o clase de relación jurídica, por ejemplo, la escasez de recursos naturales,
hidrológicos, a determinado en el legislador la publicitación de las aguas, es decir, la conversión de todas las
aguas terrestres en aguas de titularidad pública por mandato de ley. Si no hubiese habido una situación
decreciente de este recurso natural en la actualidad no existiría esa publicitación sobre las aguas.
B) Si tiene un origen humano. Dentro de las relaciones de origen humano, se habrá de distinguir entre:
▪ Aquellas que surgen de un acto o resolución administrativa
▪ Aquellas otras que nacen de un acto negocial, de un convenio, de un acuerdo entre las partes.

4. LA ECUACIÓN: "PRERROGATIVAS" DE LA ADMINISTRACIÓN: LA GARANTÍA DEL PARTICULAR .

En el ejercicio de sus funciones y para el cumplimiento de sus fines las Administraciones Públicas cuentan con un conjunto de
prerrogativas o potestades que son exorbitantes (sustracción) al denominado Derecho Común.
Esto significa que el Organismo Jurídico-Administrativo atribuye a los entes públicos una capacidad de actuación de la que no
disponen los sujetos privados. Esta afirmación no es más que un derivado del Principio de Legalidad, en virtud del cual, nadie ni
nada podrá estar por encima o al margen de la Ley (artículo 9.3 y 103 de la Constitución Española).
En el contexto de las potestades/prerrogativas que tiene la Administración Pública, sobre las cuales se articula la Relación
Jurídico Administrativa, observamos una serie de caracteres o consecuencias:
1) Por su propia voluntad, una Administración Pública puede crear, modificar o extinguir de forma unilateral
Derechos de las personas con las que se relacione, con las que conforme esa Relación Jurídico-Administrativa. Es el caso, por
ejemplo, de los supuestos que integran la expropiación forzosa, los medios de ejecución forzosa de los actos administrativos
(que son una medida que la Ley pone en manos de la Administración Pública para que se asegure el cumplimiento del acto
administrativo por parte de sus destinatarios), o cualesquiera situaciones unilaterales establecidas o empleadas por las
Administraciones Públicas siempre en el ejercicio de sus potestades administrativas.
2) La dimensión de las prerrogativas de las que goza una Administración Pública , alcanza una magnitud tal, que a
la realización o materialización de los efectos que se derivan de esas potestades no se requiere ni se precisa una declaración o
resolución jurisdiccional. En otros términos, para materializar las prerrogativas o potestades de las Administraciones Públicas
estas no tienen por qué contar con la confirmación de los Tribunales de justicia, es lo que se conoce con el nombre de Principio
de Auto-Tutela. Por consiguiente, los actos que dicten las Administraciones Públicas se convierten en verdaderos títulos de
naturaleza ejecutiva o materialmente ejecutivas.
El Prof. García Enterría llego a decir que el acto administrativo vale tanto como una sentencia judicial, lo cierto es que sin
perjuicio de esta afirmación todas las actividades de las Administraciones Públicas pueden ser revisadas por el Poder Judicial.
Lo que sí es cierto es que en el campo de la actuación administrativa predomina la presunción “ Iuris tantum”, que se
encuentra regulada en el artículo 57.1 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (Ley 30/1992), es decir, en tanto en cuanto no se demuestre lo contrario prevalecerá siempre como
cierta, verdad y de acuerdo a Derecho toda actuación que realice la Administración Pública, la cuestión es que el sujeto
perjudicado debe demostrar que la Administración Pública se equivoca. Frente a la presunción “Iuris tantum”, nos
encontramos con la presunción “Iuris et de iure”, es decir, no admite prueba en contrario, la cual no prevalece en el Derecho
Administrativo.
3) Corresponderá a los particulares la carga de la prueba y la impugnación de la misma ante un orden
jurisdiccional especializado, los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo.
4) Otra de las características del Principio de Auto-Tutela es que la impugnación, con carácter general, de los
actos o disposiciones administrativas no suspende ni demora su eficacia, por consiguiente, no obstante la impugnación
efectuada contra ese acto o esa disposición administrativa, éstas seguirán su curso, seguirán estando vigentes; salvo que, los
tribunales de justicia expresamente accedan a la petición de suspensión de la ejecución de esos actos o disposiciones
administrativas. Ese Principio general de que no se puede suspender la eficacia de actos ni la validez o la vigencia de las
disposiciones administrativas lo encontramos regulado en el artículo 111 de la Ley 30/1992, y la excepción a ese principio
general la encontramos regulada en el artículo 130 de la ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Por lo
tanto, a raíz de la posibilidad de que un juez suspende la validez de un acto administrativo o introduzca medidas cautelares
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 (que con carácter general están prohibidas, artículo 111 de la Ley 30/1992, es que el control jurisdiccional de los actos y
disposiciones administrativas se realizará siempre en un plano posterior a la materialización de esos actos y resoluciones
administrativas. Por consiguiente, subsiste esta prerrogativa, en tanto en cuanto, la actividad de la Administración Pública
queda sometida a un procedimiento legalmente establecido. Esto nos lleva a una afirmación “el carácter formalista del
Derecho Administrativo”.
5) Otra consecuencia la podemos extraer de los bienes que quedan adscritos a la titularidad pública, a la
titularidad de las Administraciones Públicas. Los bienes de titularidad pública podemos dividirlos en dos clases: bienes de
dominio público (los de dominio público tienen un régimen especial de protección) y bienes patrimoniales (los patrimoniales
son de titularidad pública pero que no están afectos de uso público).
¿Cómo inciden las potestades sobre estas dos tipologías?
● Los bienes de dominio público, el ámbito de protección incide sobre tres ámbitos:
5. La inalienabilidad, significa que no se puede vender, ceder, ni donar mientras sean bienes de dominio
público.
6. La imprescriptibilidad, significa que son bienes que no se pueden usucapir.
7. La inembargabilidad, la repuesta la encontramos literalmente en el artículo 23.1 de la Ley general
presupuestaria (Ley 47/2003) que dice “Ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia
de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se
encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos
o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines diversos, o cuando se trate de valores o
títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios
de interés económico general”, esto significa que son bienes de dominio no se pueden embargar.
● En cuanto a los bienes patrimoniales son aquellos que siendo de titularidad pública no se encuentran afectos a
un servicio público, por tanto, se sustraen del ámbito de las potestades administrativas, como contrapartida sí sucede
en los bienes de dominio público.
En caso de perder la posesión de los bienes patrimoniales, las Administraciones Públicas podrán recuperarla de oficio
en el plazo de 1 año sin tener que acudir a los Tribunales de Justicia.

Como contrapartida a las prerrogativas, las Administraciones Públicas ostentan un margen de discrecionalidad o de libertad de
actuación que es mucho más limitado que aquel que se produce en la esfera de las Relaciones Jurídico-Privadas, es decir, aquel
que esta precedido por el juego de voluntad de las partes que se relacionan entre sí.
De este modo observamos lo siguiente: la Administración no puede elegir libremente con quien contrata, en este caso se observa
que debe someterse a un procedimiento riguroso para la selección de los contratistas. Tampoco puede manifestar libremente su
voluntad, del mismo modo que no puede disponer de su patrimonio a su antojo. Por consiguiente, en todos estos supuestos,
toda actuación que realice la Administración Pública deberá sujetarse a un procedimiento administrativo (carácter formalista del
Derecho Administrativo) y si vulnera ese procedimiento se producirá la nulidad de pleno Derecho.

Por otro lado, nos encontramos con las garantías de los particulares, que también son objeto de atención por el Derecho
Administrativo. El Prof. García de Enterría elabora una clasificación básica entorno a la cual se pueden ordenar el conjunto de
garantía que la Ley pone en manos sobre el conjunto de los particulares que se relacionan con una Administración Pública,
pudiendo ser de carácter económico o de proyección jurídica.
Las garantías de carácter económico son aquellas que se establecen en aquellas resoluciones o en las resoluciones jurídicas en
las que el ejercicio de potestades administrativas pueden provocar o bien una lesión o bien una restricción de la esfera jurídica
de los particulares. Aquí nos encontramos en el plano de la garantía si decimos que la expropiación como una de las
instituciones del Derecho Público o Derecho Administrativo se manifiesta a través de las prerrogativas o potestades que tienen
las Administraciones Públicas procedemos a través de un procedimiento al sacrificio patrimonial indemnizable y se considere
que la garantía en este caso sería el abono o el pago de la indemnización que la Administración Pública debe realizar al particular
cuyos bienes o derechos quedan sacrificados como consecuencia de la expropiación, esa indemnización recibe el nombre del
`justiprecio´. Por lo tanto, el justiprecio viene a ser el presupuesto previo a la ocupación de un bien expropiado.
También se incluyen dentro de las garantías de carácter económico la garantía patrimonial de las Administraciones Públicas por
el funcionamiento normal o anormal de los servicios jurídicos. Aquí nos encontramos ante un supuesto en el que se causa en la
esfera jurídica de los particulares un daño, que estos no tienen por qué soportar y consecuentemente ante una lesión
antijurídica la Administración Pública autora o causante de esa lesión o ese daño será responsable, y responderá con su
patrimonio, ante esa situación.
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 Por otro lado, el segundo de los bloques, García de Enterría lo denomina tal que garantías de proyección jurídica que se
sustancia a través de un conjunto de instrumentos y nuevamente la Ley los pone en manos de los particulares o que le afectan
positivamente. Las garantías de proyección jurídica la observamos sobre todo en dos planos:
- El carácter procedimental o formal del Derecho Administrativo, ese carácter formal o procedimental al que se
ve obligado la Administración Pública en el ejercicio de sus actuaciones constituye unas garantías en favor de
los sujetos que se relacionan con esa Administración Pública, con un alcance en el que la Administración
Pública no puede dictar una resolución administrativa sin haberla realizado a través de un procedimiento que
consta de una serie de fases, cada una de las cuales deberán ser cumplidos escrupulosamente por la
Administración Pública, de forma tal, que la vulneración de algunas de las fases del procedimiento
administrativo puede ser causa de una nulidad de pleno Derecho y por lo tanto la resolución o acto
administrativo será imposible de aplicar.
- Pero la garantía procedimental también la observamos en el procedimiento de elaboración de disposiciones
normativas, en el caso de los reglamentos, un reglamento que dicte una Administración Pública tiene que
someterse inexcusablemente a un procedimiento de elaboración de los mismo, es por tanto, la Ley no solo la
que obliga a las Administraciones Públicas a cumplir con todos y cada uno de los procedimiento a la hora de
elaborar las disposiciones normativas, sino que la Ley incluso les dice cuáles son las fases de elaboración y
tramitación de las disposiciones y cuáles son los efectos jurídicos que se desprenden de la misma.
- La Ley, por lo tanto, sujeta las Administraciones Públicas a la observancia ineludible de cumplimentar el
procedimiento en cualquier ámbito de su actividad, el cual lo encontramos regulado en la Ley 30/92 del
Procedimiento Administrativo Común. En definitiva, todo procedimiento constituye una garantía en favor de
las personas que se relacionen con la Administración Pública.
Además dentro de las garantías de proyección jurídica también hemos de citar un conjunto de instrumentos que la Ley también
pone en manos de los particulares para que estos puedan proceder a la defensa de los derechos e intereses legítimos, sobre
todo cuando los particulares consideren que esos Derechos o intereses legítimos han sido vulnerados como consecuencia de la
actividad de las Administraciones Públicas, o simplemente, porque no se adecuan al Derecho.
Aquí sobre todos nos encontramos los medios de impugnación o los recursos administrativos, que es una herramienta que la Ley
pone en manos de los particulares para que estos puedan defender sus derechos e intereses legítimos contra la Administración,
conformándose así como una garantía de proyección jurídica. Porque en definitiva los recursos administrativos también
constituyen un sistema de control de legalidad sobre las Administraciones Públicas.
En torno a la relación jurídica que se entabla entre potestad y garantía el Prof. Villar Rojas afirma que la esencia del
ordenamiento jurídico administrativo es que las normas que lo conforman responden a un equilibrio singular, que está
compuesto por ese contrapeso entre las prerrogativas que sean precisas para lanzar los intereses generales y las garantías
reconocidas en favor de los particulares.

o Los sujetos de la relación Jurídico-Pública

La Administración Pública: su personalidad. Para el Prof. Santamaría Pastor los tres componentes subjetivos que se integran en
el esquema básico de las Administraciones Públicas son tres:
1. El particular, que él lo denomina `Administrado´
2. La Persona Jurídico-Pública.
Enterría considera que el Derecho Administrativo no concibe a las Administraciones Públicas, tal que un conjunto de órganos
que lo conforman, por el contrario, las concibe como un sujeto al que el ordenamiento jurídico le atribuye personalidad jurídica.
Por consiguiente, las relaciones jurídico administrativas se explicaran desde la concepción subjetiva de la Administración como persona
jurídica, es a partir de ahí donde se afirmara que el sujeto del Derecho es la Administración, no ya los órganos individuos que lo
conforman individualmente considerados.
Lo que implica el hecho de que la Ley le otorgue personalidad jurídica a las Administraciones Públicas es que:
- La Administración podrá realizar declaraciones de voluntad, manifestaciones, juicios, valoraciones que tengan
efectos jurídicos.
- La Administración en su condición de persona jurídico-pública podrá celebrar negocios y contratos, además de
ser titular de un patrimonio.
- La Administración Pública, como cualquier otro sujeto en la esfera jurídico-pública, puede ser responsable de
sus actos, y por tanto, se someterán al control por parte de los tribunales de justicia.

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Sobre este planteamiento que realiza García de Enterría, Santamaría Pastor considera que el concepto de personalidad jurídica no es
algo que responda a las necesidades abstractas de la racionalidad. Sin embargo reconoce la utilidad del estudio de la
personalidad jurídica de las Administraciones Públicas por tres razones:
• Porque a través de la Teoría de la Personalidad Jurídico-Pública se permite construir un Derecho Público
como articulador de relaciones jurídicas que se entable entre las organizaciones administrativas y los
particulares.
• La utilidad la encuentra Santamaría Pastor en las ventajas que se otorgan en favor de los particulares al
simplificar las relaciones con las Administraciones Públicas, al ampliar la esfera patrimonial del ciudadano
y todo ello en base a que la Administración Pública actúa para el cumplimiento de esos fines con
personalidad jurídica única, así se encuentra regulado en el artículo 3 apartado 4 de la Ley 30/92 del
Procedimiento Administrativo Común, que a su vez se conecta con los artículos 9.3 y 103 de la
Constitución.
• A través de esta idea ha sido posible estructurar la diversidad de Administración Públicas existentes en el
Estado, por consiguiente, se observa que la organización administrativa no se conforma por una sola
Administración Pública, sino que existirán tantas personas jurídicas como Administraciones Públicas
existan.
3. El Órgano (tema siguiente)

o La clasificación de las personas jurídico-públicas. Es una clasificación que se realiza según lo planteado por el Profesor
Garrido Falla:
➢ Entes públicos y privados:
- Atendiendo a los entes públicos y privados, los fines determinan que el carácter público o privado de las
personas jurídicas se establecerá en atención a los fines que persiga en el ejercicio de su actividad.
- En atención a sus prerrogativas, la Administración ejercerá potestades que están reservadas al poder público,
que solo pueden ser realizadas por el poder público, como pueden ser la potestad para expropiar, potestad
para deslindar, potestad reglamentaria, etc.
- Según el criterio de su creación, o dicho de otra forman según procedencia formal, los entes públicos pueden
haber sido creados por el Estado en su Administración central o por cualquier otro ente territorial que
conforme la organización global de ese estado.
- Por el criterio de forma, se observa que un ente será privado cuando adopte un tipo de personalidad jurídica
que solo pueda ser comprendida o regulada en el contexto del Derecho Privado, como pueden ser las
sociedades mercantiles de entidad pública cuyo régimen jurídico principalmente se someterá al Derecho
Privado (D. Civil o D. Mercantil). En cambio, se considerará un ente público cuando la forma de personificación
que haya adoptado no tenga cabida en el Derecho Privado, es el caso de la mayoría de entes instrumentales de
los organismos públicos.
- Según el criterio de encuadramiento, un ente será público simplemente cuando se integre en la esfera de otro
ente público.
Sin embargo, esta clasificación que lleva a cabo el Prof. Garrido Falla se ha transformado y se ha alterado de forma tal que la nueva
organización de las estructuras organizativas del Derecho Público, de las Administraciones Públicas, de los entes públicos ha
llevado a una posición ecléctica de la organización administrativa, es decir, que puede adoptar formas jurídico-públicas y se
puede entremezclar con formas jurídico-privadas.
Es posible observar en este sentido que casi la totalidad de las personas jurídico-públicas tanto se manifiestan o adscriben su
actividad en el Derecho Público como en el Derecho Privado, frente a la Teoría Clásica donde toda actividad de la
Administración Pública debía someterse inexcusablemente al Derecho Público sin excepción. Sin embargo y como afirma
Santa María Pastor, el Derecho Público lo que ha hecho es romper está ecuación clásica dando lugar a una pluralidad de
combinaciones, siendo esas combinaciones las siguientes:
- En primer término, las que se tienen normalmente por personas jurídico-privadas, en principio, se
someterán al Derecho Privado, es el caso de las sociedades mercantiles, de las sociedades laborales, profesionales,
UTE (Unión Temporal de Empresas), comunidades de bienes, etc.
- También existen personas de origen jurídico-privado que se constituyen o llegan a adquirir, además,
formas públicas y consiguientemente en las relaciones que nazcan de esa forma pública de los sujetos privados se
someterá al Derecho Administrativo, es el caso de los colegios profesionales, las comunidades de regantes de agua, las
cámaras de comercio, las cámaras de la propiedad o las juntas de compensación urbanística.
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 - También puede suceder a la inversa, aquellas personas jurídico-públicas que se constituyan bajo una
concepción jurídico-pública, por lo tanto sometidas al Derecho Administrativo, se identifiquen plenamente con las
Administraciones Públicas territoriales que existen en la actualidad. En este sentido y del mismo modo a como sucede
con las personas jurídico-privadas que pueden desempeñar potestades y por lo tanto someterse a un régimen de
Derecho Público, estas personas jurídico privadas se pueden regir en algunos ámbitos de su actuación por el Derecho
Privado.
- También existen personas jurídico-públicas que en su constitución obtienen forma jurídico-privada,
como son las sociedades mercantiles que son propiedad del Estado.
- Y finalmente puede darse el caso de que existan personas jurídico-públicas constituidas como tales a
través de las normas de Derecho Administrativo, pero que se rijan principalmente por el Derecho Privado, paradigma el
régimen jurídico del Banco de España o de algunos sectores publicitados que en la actualidad pese a ser servicio
público se rigen por normas de Derecho Privado, es el caso de RENFE, de buena parte de Correos.
Todo esto conduce a sostener que el régimen jurídico que se aplica a las personas jurídicas, esto es Derecho Público o
Derecho Privado, no incidirá tanto en la condición de los sujetos titulares, de las personas jurídicas, como en función del
concreto objeto de la actividad que desempeñe, es decir, la clave para delimitar un ámbito u otro no estará tanto en la
forma de organización ni en la titularidad de los sujetos como en las potestades administrativas que desempeñen.

➢ Entes territoriales y no territoriales:

La distinción entre los entes territoriales y no territoriales se produce en los denominados entes políticos primarios de los
cuales se consideran territoriales el Estado en su acepción central, las Comunidades Autónomas y los entes que configuren la
Administración Local, y por otro lado estarían todos los demás entes que no se pueden identificar por su carácter territorial, o
por la territorialidad de las funciones que ejercitan, a estos últimos Santa María Pastor los denomina entes instrumentales.
- Los entes territoriales son la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, la
Administración Local, con sus respectivos sub-órganos.
A nivel estatal conviene hacer alguna referencia a la personalidad jurídica del Estado, porque ello ha concitado una cierta
polémica entre los autores. De un lado se observa la Constitución parece atribuírsela al Estado globalmente
considerado (a todos los órganos que conforman el Estado) cuando se refiere al patrimonio del Estado, a los tributos
del Estado o a la deudo pública del Estado, no obstante lo establecido en la Constitución el legislador ha optado por
un derrotero diferente, en el sentido de atribuir o circunscribir la personalidad jurídica únicamente a la
Administración General del Estado según informa el artículo 2.2 de la Ley 6/1992 de Organización y Funcionamiento
de la Administración General del Estado (LOFAGE) y dentro de esta el artículo 3.4 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común al decir que “Cada una de las
Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única”.
Lo que Santa María Pastor crítica de este planteamiento es que la personalidad jurídica se sitúe única y
exclusivamente en el ámbito de la Administración Pública obviando por otro lado la existencia de otros órganos que
son parte integran del Estado, es el caso de los Poderes Legislativos y Judicial. Lo que pasa con ellos es que en esta
cuestión los autores, en la actualidad, siguen sin ponerse de acuerdo y si la Teoría de la Personalidad Jurídico-Pública
queda circunscrita a las Administraciones Públicas (teoría subjetiva de García de Enterría) o por el contrario se puede
ampliar la Teoría de la Personalidad Jurídico-Pública a todo el Estado (uno de los autores que defiende esta opción es
el Prof. Gallego Anabitarte).´
La personalidad jurídica de las Comunidades Autónomas y nos encontramos con un problema que es que la Constitución no
dice ni hace la menor referencia a la atribución de personalidad jurídica a las Comunidades Autónomas como ente
territorial descentralizado. Sin embargo, del contenido de la Constitución es posible deducir que la estructura de la
Comunidad Autónoma guarda mucha similitud con la estructura que la propia Constitución define para el Estado. Por
consiguiente, será posible extender las teorías sobre el planteamiento de la personalidad jurídica del Estado al ámbito
de las Comunidades Autónomas.
En el ámbito local la atribución de la personalidad jurídica a los entes que integran la Administración Local aquí no genera
tanto problema porque la Constitución ya se la atribuye a través de los artículos 140 (referido a los Municipios) y 141
apartados 1, 2 y 3 (referido a las Provincias como ente local). La única duda que nos puede subsistir es la que se
encuentra en el 4º apartado del artículo 141 la dedicada a los Cabildos Insulares o Consejos Insulares en el sentido de
comprobar si efectivamente los Cabildos Insulares o Consejos Insulares como entes locales también están dotados de
personalidad jurídica, ya que la Constitución no dice nada al respecto o no dice nada de la misma manera que dice
respecto a los Municipios y a las Provincias, y cuando nada se dice en cuanto a la personalidad jurídica de los Cabildos

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 Insulares o Consejos Insulares de las Islas, tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la doctrina de autores
extiende positivamente la Teoría de la Personalidad Jurídica a los Cabildos Insulares o Consejos Insulares del mismo
modo que sucede con las Provincias.
- Los entes instrumentales También en las Entidades Instrumentales se puede decir que
constituyen manifestaciones de la personalidad jurídica aun cuando dependan o se vinculen de cualesquiera
Administraciones Públicas territoriales. Siguiendo sobre esto último la clasificación del Prof. Santa María Pastor las
Entidades Instrumentales podemos dividirlas en dos clases:
✓ Las que ostentan naturaleza corporativa , estas Administraciones se caracterizan en el
contexto jurídico público por la asociación de varios entes públicos, como son las Mancomunidades de Municipios
y los Consorcios, su presencia dentro de los Entes Instrumentales suele ser escaza, pero no significa que no
existan.
✓ Las que ostentan naturaleza institucional se pueden clasificar en tres tipos:
● Los entes públicos de gestión, a su vez se conforman de tres tipos o clases:
▪ Los organismos autónomos
▪ Las entidades públicas empresariales
▪ Las entidades gestoras de la seguridad social
El elemento común a las tres clases de entes públicos de gestión es que se constituyen
siempre bajo una forma jurídico-pública.
● Las sociedades públicas son aquellas entidades que en su constitución adquieren la forma
jurídico-privada, generalmente son las empresas mercantiles y dentro de estas las
sociedades anónimas, estás pueden ser creadas por la Administración General del
Estado, las Comunidades Autónomas o por los entes que conforman las Administraciones
Locales.
Las sociedades públicas actúan casi siempre como entidades destinadas a la promoción de
actividades de naturaleza económica, industrial o de índole comercial.
● Las fundaciones públicas pueden ser creadas o asumidas por las Administraciones
Públicas y adquirirán en todo caso la forma de fundaciones privadas, por lo tanto, aquí el
parámetro de referencia vendrá a ser el régimen jurídico de las fundaciones privadas
tanto a nivel estatal como a nivel autonómico, ya que hay una Ley estatal y otra
autonómica por la menos en Canarias en materia de fundación, solo será la titular o el
titular de esa fundación puede ser una Administración Pública y ejercitar funciones
públicas.
o La capacidad y límites de los entes públicos
La capacidad es la aptitud genérica para poder estar y actuar en el tráfico jurídico, en el ámbito de los entes públicos la
capacidad se manifiesta en tres vertientes:
En primer término y en lo que concierne a los entes territoriales se observa que la capacidad se regirá por el Principio de
Generalidad, por consiguiente todos los entes territoriales se entienden que podrán a bordar cuantas actividades crean
convenientes con el límite establecido en el marco de sus propias competencias.
En cambio, en lo que concierne a los entes instrumentales ese Principio de Generalidad será suplantado por el Principio de
Especialidad, en virtud de este principio las funciones de los entes instrumentales quedarán circunscritas a las actividades que
expresamente dispongan sus normas reguladoras. El artículo 42 de la LOFAGE (Ley 6/1997) establece que a los entes
instrumentales “les corresponden las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, en los términos que
prevean sus estatutos” por lo tanto se deduce sin complicación que el ámbito de la capacidad de los entes instrumentales es
menor que el genéricamente establecido o reconocido para los entes territoriales.
En tercer lugar, la capacidad de los entes públicos implica que podrán realizar actividades sujetas al Derecho Administrativo,
pero igualmente podrán someterse al Derecho Privado siempre y cuando sus normas reguladoras no dispongan lo contrario.
Y en cuarto lugar, entre los entes públicos por consiguiente no se pueden dar supuesto de capacidad restringida o limitada, si
bien existen supuestos en los que la eficacia de sus actos requerirá la aprobación o supervisión de un ente por otro, pero esto no
implica en modo alguno que su capacidad quede limitada.
Los límites a los que se enfrentan los entes públicos procederán y en todo caso del Principio de Legalidad constitucionalmente
establecido, así como de la distribución de competencia. En cuanto al Principio de Legalidad la Constitución establece en su
artículo 103.1 la sujeción plena de los entes públicos tanto a la Ley como al Derecho, ello determina por consiguiente dos clases
de límites a su capacidad: Límites formales y Límites materiales o sustantivos. Y en cuanto a la distribución competencial, como
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el límite de los entes públicos se observa que la compartimentación de toda la actividad pública o administrativa entre los
distintos entes constituye un límite a sus funciones y a la vez un sistema de control sobre cada uno de ellos.

o El particular
Siendo uno de los sujetos que intervienen en el ámbito jurídico-administrativo.
Particular, administrado y ciudadano constituyen tres de los sinónimos con los que se denomina o identifica a una parte de los
sujetos que conforman la Relación Jurídico-Administrativa.
El particular es un sujeto de Derecho que se considera destinatario de una potestad administrativa o de un Derecho subjetivo
que corresponden a una Administración Pública.
o Clases de particulares en la Relación Jurídico-Administrativa.
Aquí nos encontramos por un lado la Relación Jurídica de Sujeción y el Vínculo Territorial.
En el ámbito de la Relación Jurídico Pública se sostiene que entre el particular y la Administración la intensidad de la relación
dependía en función del alcance de la potestad administrativa o también de la posición del particular, a partir de ahí surgió la
Teoría de la Sujeción que a su vez se subdividía de dos maneras: Relación de Sujeción General (se consideraba el término medio
de la relación entre una Administración o un ente público con un ciudadano) y Relación de Sujeción Especial (aludía al vínculo
específico de una Administración con unos particulares en relación a la situación en la que estos últimos se encuentran, es el
caso de los internos en las instituciones penitenciarias, los pacientes hospitalizados en los hospitales públicos o los alumnos en
las instituciones educativas y académicas). No obstante esta clasificación histórica porque ya no se emplea, ha decaído y en la
actualidad, en atención con la pluralidad de relaciones que entable el particular con la Administración Pública sería muy difícil
encajar esta duplicidad de relaciones de sujeción, general y especial, en el sistema actual.
El Vínculo Territorial sí parece tener una mayor relevancia en la actualidad a la hora de determinar la clasificación de las
Relaciones Jurídico-Pública, tanto de la Administración Pública con los particulares, de ese modo es posible hallar la siguiente
clasificación: en primer lugar nos encontraríamos a los sujetos nacionales que pertenecen al Estado, en segundo lugar a la
ciudadanía comunitaria o ciudadanía de la Unión, en tercer lugar la ciudadanía autonómica o residencia en el ámbito de las
Comunidades Autónomas y por último la residencia o vecindad en los municipios, en todos estos casos existe un estatuto del que
se precisa diferenciar tanto su estructura, su naturaleza como el contenido material.
La estructura, el estatus se delimita o se define por tres caracteres: en primer lugar es de carácter personal y constituye una
condición jurídica permanente, en segundo lugar se observa que tiene una proyección global, no total, porque solo incide en las
relaciones jurídico-administrativa, sobre esta cuestión además se observa que la intensidad de los estatutos variará en función
de los niveles territoriales de un Estado.
El contenido, el estatus del particular en la Relación Jurídico-Administrativa puede tener un doble contenido: activo (la
ciudadanía implica pertenencia, integración y participación a unas estructuras administrativas, por ejemplo la capacidad
electoral para elegir o ser elegido en unos comicios) o pasivo (el particular en este caso se convertirá en el destinatario de esa
acción administrativa que podrá ser individualizada, sobre ese mismo y único destinario, o podrá incidir sobre un conjunto de
destinarios).

o La capacidad de los ciudadanos.

La capacidad de obrar de los particulares el Derecho Administrativo lo asume sobre la base de la Teoría General establecida en el
Código Civil, con carácter general, teniendo que diferenciar entre la capacidad jurídica y la capacidad de obrar.
La capacidad jurídica, el Derecho Administrativo, con carácter general lo asimila respecto de las instituciones civiles de Derecho.
En principio el Derecho Administrativo también tiene en cuenta dentro de la capacidad esa distinción entre el instante a partir
del cual el ciudadano obtiene la plena capacidad de obrar como establece la Constitución que esta entorno a los 18 años, por lo
tanto, se convierte en un sujeto no solo de Derechos sino también de obligaciones, pasando a ser un sujeto imputable como
49
consecuencia de ser responsable. No obstante este principio general en el Derecho Administrativo, en ese ámbito sobre la
capacidad puede verse sustancialmente ampliado, en el sentido que como podremos observar en ocasiones la Ley atribuye a
menores aptitudes para intervenir o formar parte de concretas relaciones jurídicas, ejemplo de ello nos lo ofrece el artículo 30
de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Pero aun
mismo tiempo si la Ley puede ensanchar el ámbito de la capacidad de obrar en la esfera jurídico-administrativa, la Ley podrá
restringir o condicionar o limitar las posibilidades para sostener relaciones jurídico-administrativas.
Los tres grandes supuestos que pueden alterar o modificar la capacidad de obrar son los siguientes
- Nacionalidad constituye una causa de exclusión de la ciudadanía extranjera en concisas relaciones jurídicas
que se produzcan en un Estado, por ejemplo, los supuestos de sufragio activo y sufragio pasivo, la condición de funcionario
público o el ejercicio de determinados cargos públicos que están restringidos a personas de otras nacionalidades.
- La edad, con carácter general, el parámetro general se concentra en los 18 años en los términos establecidos
en el artículo 12 de la Constitución, aunque existen determinados ámbitos donde se exigen edades más altas para acceder a
determinadas relaciones jurídicas, como puede ser el caso de los 25 años para la adopción, las bonificaciones a las personas
mayores de 65 años, etc.
- Aquellos factores impeditivos que condicionan o restringen la capacidad de obrar como pueden ser entre otras
cuestiones la enfermedad. Las discapacidades físicas, psíquicas o sensoriales pueden operar como factores impeditivos a la
realización de relaciones jurídico-públicas, como puede ser la restricción en determinados casos para el empleo público. Pero
también, nos encontramos con factores extintivos de la relación jurídica, como es el caso de la causa de jubilación por
enfermedad, o también como requisito para obtener determinados servicios, el tema de las prestaciones en los transportes
o las prestaciones de la seguridad social.

50
 Derecho Administrativo I: 3) Derecho de Organización y 4)
Conocimiento de las Administraciones Públicas
TEMA 10. El derecho de la organización y sus principios
constitucionales. Competencia y jerarquía como elementos nucleares
de la organización administrativa. Las relaciones interadministrativas.
Fórmulas de cooperación, coordinación y conflicto. TEMA 11. El
órgano administrativo y las relaciones interorgánicas. Otros
instrumentos organizativos

Composición y fines
1) Organización
administrativa Elementos

La organización administrativa como

producto jurídico

Sometimiento al Principio de
Legalidad
2) Potestades
Limites de la Reserva de Ley
organizatorias potestad Constitucionales
organizativa
Limites
Comunitarios
(Europa)
Concepto de órgano

3) Los organos Clases de órganos

administrativos Régimen General
Régimen jurídico de los órganos
administrativos
Órganos
Colegiados
Concepto y atribuación

4) La Competencia Criterios de distribución

Indisponibilidad y alteración de las competencias

Coordinación
5) Relaciones Concepto
organizativas
Cooperación
Clases

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 1) La organización administrativa
En un sentido muy genérico las Administraciones Públicas se conforman por una pluralidad de Administraciones Públicas o de
organizaciones públicas, teniendo todas ellas en común nada más y nada menos que servir con objetividad los intereses
generales, lo que viene a ser el artículo 103.1 de la Constitución por el que las Administraciones Públicas sirven con objetividad
los intereses generales y actúan de acuerdo con una serie de principio
Desde una perspectiva teórica se observa o se puede deducir que toda estructura administrativa se compone o se
conforma de cuatro elementos:
● Elementos institucionales lo que hacen es referirse a los fines que justifican los objetivos de cada una de las
organizaciones públicas.
● Elementos normativos tienen por objeto la regulación interna del régimen interno de su estructura y su
funcionamiento.
● Elementos materiales que aluden a los recursos tanto económicos como patrimoniales que disponen las
Administraciones Públicas.
● Elementos personales hacen referencia al factor humano de la organización administrativa, es decir, de un modo
generalizado hace referencia al empleo público y de un modo más concreto hace referencia al funcionario público
(siendo aquel que ostenta un estatuto jurídico singular distinto al resto pudiendo ser empleado público interino,
empleado público eventual, personal laboral y personal directivo, que son los supuestos de funcionario público que
regula el Real Decreto Legislativo 5/2015).
La organización administrativa se regula por normas de naturaleza jurídica, esas normas jurídicas tienen la misión de cumplir las
siguientes cuestiones:
- La creación, modificación o extinción de las estructuras organizativas.
- Esas normas jurídicas que regulan la organización y funcionamiento interno de las Administraciones Públicas lo que
hacen es regular la naturaleza, la composición y los caracteres de esa organización y aun mismo tiempo los modos
de designaciones de sus titulares.
- Las normas jurídicas determinan la capacidad jurídica de la Administración Pública, con un determinado alcance: en
primer término, definiendo cuales son los fines que justifican a esa Administración Pública; en segundo lugar,
regulando la distribución de competencias entre los distintos órganos que la conforman; y en tercer lugar regulando
el sistema de relación o bien entre los órganos de una misma Administración o bien entre distintas Administraciones
Públicas.
- También las normas jurídicas que regulan el funcionamiento de las organizaciones administrativas dentro de estas
normas se integraran las relativas a la formación de la voluntad de los órganos colegiados, igualmente se integra el
régimen de la toma de decisiones que corresponde a los demás órganos que se integran en la Administración
Pública, o que la conforman.

2) Potestades organizatorias
Toda potestad de auto organización que ostente cualquier Administración Pública deberá someterse inexcusablemente al
Principio de Legalidad, así como tener igualmente presente los Principios Generales del Derecho los cuales serán aplicables en el
ámbito de su actuación.
Sobre la base genérica que la encontramos ubicada en el artículo 9.1 de la Constitución por el que los ciudadanos y los poderes
públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico se observa que la organización o la potestad
organizatoria se somete consecuentemente a dos límites:
1. Reserva de Ley
El régimen jurídico general de la organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas deberá ser configurado a través
de nomas con rango de Ley.
Esta determinación se encuentra regulada en el artículo 103.2 de la Constitución y este precepto no solo se aplicara a la
Administración General del Estado sino que también se extenderá a todas y cada una de las Administraciones Públicas de las
Comunidades Autónomas, en este último caso además se deberá tener presente las normas que en tal sentido se hayan
establecido a través de los correspondientes Estatutos de Autonomía.
También resulta de aplicación esa reserva de Ley al régimen jurídico general de las Administraciones Públicas que conforman los
entes locales, el régimen jurídico de estos últimos se desglosa por un lado que corresponderá al legislador estatal la regulación
de los aspectos nucleares, esenciales de la organización administrativa y por consiguiente le otorga a estas Administraciones
Públicas locales un conjunto de competencias propias, por otro lado las Comunidades Autónomas también desempeñan un
papel importante a la hora de configurar el régimen jurídico de las Administraciones Locales, en este caso bien a través de

52
normas explicitas de organización o bien a través de la denomina `legislación sectorial´, lo que en todo caso deberá tener
siempre presente el legislador autonómico es el respeto a la legislación básica contenida en el artículo 149.1.18º de la
Constitución en virtud del cual es competencia exclusiva del estado el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas. Por eso el legislador autonómico, sin perjuicio de las potestades que tiene el legislador para
participar en la configuración de los regímenes de organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas Locales, el
tope límite que se encuentra el legislador es el respeto a la legislación básica estatal que se encuentra en la actualidad en la Ley
7/85 reguladora de las Bases Local y en la Ley 30/92 que se divide en la Ley 39/15 y 40/15.
Por lo tanto, en el ámbito local la legislación esencial básica de las Administraciones Públicas procederá por un lado del Estado a
través de las Leyes 7/85 reguladora de las Bases Local y la 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común que es para todo y por otro lado nos encontramos la Legislación Autonómica, bien a
través de normas explicitas de organización (por ejemplo la Ley 8/15 de Cabildos Insulares) o bien a través de la denomina
`legislación sectorial´ (por ejemplo la Ley 7/15 de Municipios de Canarias), que es en un conciso ámbito que lo que hace a su vez
es atribuir además una serie de competencias en favor de las Administraciones Públicas.
2. Aquellos límites que provengan o bien de la Constitución Española o bien del Derecho Comunitario o de la Unión
La Constitución Española de 1978 regula unos principios de alcance general y otros principios de alcance específico en lo que
concierne a la organización de las Administraciones Públicas.
Los principios de alcance general son descentralización, desconcentración, jerarquía, coordinación y solidaridad, que están
recogidos casi en general en el artículo 103.1 de la Constitución, que son de alcance común a todas las Administraciones
Públicas. Y los principios de alcance específico que se identifican con los Principios de proximidad al ciudadano, de lealtad
institucional y de cooperación.
Todos estos principios quedan sujetos a regulación de Ley ordinaria aun cuando se introduce un límite sobre la libertad de
configuración en relación a estos principios, límite que proviene de la garantía constitucional de la autonomía local.
La Constitución lo que hace a lo largo de su articulado introducir una serie de instituciones (instituciones normativas,
instituciones económicas, instituciones organizativas, etc.), entonces al establecerlas la Constitución lo que hace es decir que son
instituciones garantizadas, que a diferencia de las instituciones no garantizadas tienen un régimen de protección específico que
se sustancia en un límite al legislador (no teniendo este libertad absoluta para configurar esa institución) y no solamente eso,
sino que el legislador se encuentra ante un segundo límite que es el reconocimiento social de la institución y una serie de partes.
En lo que se refiere al contenido de las organizaciones públicas contenidas en los artículos 140 y 141 de la Constitución el
Tribunal Constitucional dice que en lo que se refiere al 140 y al 141la autonomía local de las Administraciones Locales
Municipales se encuentra plenamente garantizada por la Constitución, esto significa que tanto los Ayuntamientos, como las
Diputaciones Provinciales, como los Cabildos Insulares se encuentran garantizados por la Constitución.
El Derecho Comunitario o de la Unión Europea reconoce y respeta la libertad de configuración de las organizaciones
administrativas que pertenecen o se integran en cada uno de los correspondientes estados miembros.
Si bien es cierto que las Administraciones Públicas españolas ostentan competencias de ejecución sobre algunas materias del
Derecho de la Unión Europea, es decir, que puede ser aplicado el Derecho Comunitario por el Ayuntamiento, por el Cabildo o
por la Comunidad Autónoma, lo que en todo caso deberá hacer según nos dice el Tribunal Constitucional será materializar esa
ejecución con respeto absoluto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.
En lo que se refiere a la Unión Europea, no obstante es respeto que la Unión no interviene con carácter general en la estructura
organizativa interna de los estados miembros, lo cierto es que hay algunas cuestiones en las que si a intervino, es decir,
ocasiones determinadas en las que una norma de la Unión Europea ha modificado sectores de la organización pública interna de
un estado miembro, en España el caso paradigmático lo encontramos en el Banco de España, que en 1992 su régimen jurídico
tuvo que ser modificado para adecuar su estatuto jurídico por las disposiciones que en tal sentido se encontraban recogidas en
el Tratado de Maastricht, así como para adecuarse al Protocolo del Sistema Europeo del Banco Central.

3) Los órganos administrativos

Las Administraciones Públicas tienen una doble perspectiva, una perspectiva global y una perspectiva más concisa. Siendo la
perspectiva global la que identifica un poco la personalidad de la Administración Pública, sin perjuicio de lo cual toda
Administración Pública está conformada en sus aspecto nucleares por un conjunto de órganos, de unidades administrativas.
El ejercicio de la actividad por los órganos administrativos no implica que estos ostenten personalidad jurídica, sino que la
personalidad jurídica es global de toda la Administración Administrativa considerada.
Los órganos se conforman por un conjunto de medios humanos y materiales, y las estructuras orgánicas también quedan sujetas
a regulación por norma jurídicas, a través de estas normas jurídicas se procederá a la distribución de las competencias y
funciones que correspondan.

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Una primera aproximación al concepto de órgano lo encontramos en la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado (LOFAGE), exactamente en el artículo 5.2 se realiza una primera aproximación de lo que se ha
de entender como órgano administrativo, y lo define como unidades administrativas a las que se atribuyen funciones que
tengan efecto jurídico frente a terceros o cuya actuación sea de carácter preceptivo (o sea que una norma que te indica cuáles
son tus funciones). Sin embargo, esta definición que incorpora la LOFAGE a la vista del conjunto de formas o tipologías de los
órganos administrativos este concepto queda restringido, en este caso porque excluye una serie de órganos que no podían
integrarse en su definición, es el caso por ejemplo de los denominados órganos colegiados que si deben considerarse como
órganos administrativos aun cuando sus funciones no sean de carácter decisorio, de consulta preceptiva o incluso de control.
Pues bien ese carácter restrictiva de la definición del órgano administrativo en manos de la LOFAGE se salva en la Ley 30/92 en
su precepto 11.1 cuando dice que corresponde a cada Administración Pública en el ejercicio de sus funciones o competencias
definir cuáles son sus propios órganos administrativos.
Todo órgano administrativo actúa a través de personas que ejercen sus funciones como titular/es del mismo. Sin embargo, se
considera que el titular es uno de los elementos conformadores de ese órgano administrativo, es decir, cuando el titular de ese
órgano administrativo actúa en nombre de ese órgano administrativo podemos decir que nos encontramos ante un supuesto de
relación orgánica del agente público, no obstante, cuando el titular del órgano actúe fura de la esfera de las competencias
atribuidas al órgano administrativo no se pude decir que su conducta sea imputable al órgano del cual es titular.
Todo titular de un órgano administrativo debe estar investido legítimamente, es decir, tiene que ser nombrado a través de un
procedimiento y estar en posición y ejercido de su cargo.
La clasificación de los órganos administrativos:
- Atendiendo a su conformación interna los órganos podrán ser:
o Órganos Colegiados siendo los titulares del órgano varias personas.
o Órganos Democráticos siendo el titular del órgano un único directivo.
- Por su trascendencia los órganos podrán ser:
o Órganos simples: el ministro, el alcalde, etc.
o Órganos complejos: el ministerio, la consejería, la junta de gobierno local, etc.
- Por el criterio de asignación los órganos pueden ser
o Órganos de representación política serían los Presidentes del Gobierno, de la Comunidad Autónoma,
Presidentes de Cabildos Insulares, de Diputaciones Provinciales, Alcaldes, etc.
o Órganos de representación directa ahí estarían el Pleno del Cabildo, el Pleno del Ayuntamiento, etc.
o Órganos de representación corporativa como serían las Juntas de Gobierno, los claustros y rectores de las
Universidades Públicas, etc.
o Órganos no representativos que podemos a su vez subdividirlos en cuatro tipos o clases:
▪ Órganos de confianza política dentro de los cuales integraríamos a los ministros, a los secretarios de
estados, toda vez que ambos son cargos que han sido designados por el Presidente del Gobierno.
▪ Órganos directos si desempeñan una función de dirección administrativa, que dentro de la Administración
General del Estado debemos incluir a los subsecretarios de estado, a los secretarios generales técnicos, a
los directores generales, que son funcionarios públicos que asumen en un determinado momento de esa
Administración Pública funciones de dirección administrativa que se encuentra en una posición
jerárquicamente subordinada a aquellos órganos de dirección política.
▪ Órganos burocráticos son aquellos que identifican plenamente a los funcionarios públicos.
▪ Órganos honorarios de carácter no representativo dentro de estos podemos incluir por un lado a los
presidentes de las Comisiones de Gobierno de las distintas Administraciones Públicas o incluso los
Presidentes de las mesas electorales en las elecciones de cualquier ámbito.
- Podemos integrar una especie de cajón de sastre donde se produce una clasificación muy variada de órganos
administrativos. Partimos en este conciso ámbito de la clasificación clásica de órganos administrativos: Órganos
Activos, Órganos Consultivos y Órganos de Control, pero esta clasificación desde hace mucho tiempo ha sido
superada como consecuencia de la innovación de las estructuras organizativas de las Administraciones Públicas, por
lo tanto, se nos queda pequeña, por lo que debemos incluir con nuevas incorporaciones, quedan de la siguiente
manera:
o Órganos Activos
o Órganos Consultivos
o Órganos de Control

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 o Órganos de Asesoramiento
o Órganos de Estudio
o Órganos de Programación
o Órganos de Coordinación, de Colaboración o de Control en el ámbito interno de la Administración Pública
o Órganos de Resolución de Conflictos Internos
o Órganos Arbitrales, artículo 120 y 129 de la Ley 30/92, que son por ejemplo las declaraciones previas a la vía
laboral y civil.
o Etc.
- Por las relaciones que se entablan en las organizaciones administrativas podemos diferenciar entre:
o Órganos jerárquicamente ordenados
o Órganos que no están sometidos a instrucciones jerárquicas dentro de estos debemos citar órganos tales
como:
▪ La Intervención General del Estado
▪ Los Tribunales Económicos-Administrativos que se encuentran prácticamente en todas las Administraciones
Públicas o adscritos a las mismas
▪ Los Órganos Colegiados de participación de los intereses sociales
- En función del ámbito territorial sobre el que despliega sus competencias nos podemos encontrar con:
o Órganos Centrales de la Administración General del Estado son los Ministerios y dentro de estos los
ministerios, etc.
o Órganos Periféricos de la Administración General del Estado son las Comunidades Autónomas o las Provincias.

El Régimen jurídico de los órganos administrativos lo podemos desglosar en dos partes, por un lado el régimen general y por
otro lado el régimen de los Órganos Colegiado.
● Régimen general
Cada Administración Pública en el ejercicio de sus funciones o de sus competencias goza o tiene de potestades de auto
organización, consecuentemente cada Administración Pública podrá regular el régimen jurídico de sus respectivos órganos
administrativos. No obstante, la Ley/el legislador introduce un conjunto de reglas o normas que son comunes a todas las
Administraciones Públicas.
Esas reglas comunes las encontramos en la Ley 30/92 del Procedimiento Administrativo Común y del Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas, concisamente dentro de esta Ley esas reglas comunes se encuentran detalladas de los artículos 11 al
29, en esta sucesión de normas de la Ley 30/92 se regula lo siguiente:
- Los principios generales de la competencia y de los órganos administrativos.
- Los aspectos básicos relativos a los Órganos Colegiados.
- La abstención y recusación de los órganos administrativos.
A partir de este régimen básico diseñado por la Ley 30/92 cada uno de los niveles administrativos serán objeto también de
regulación específica en atención a todos los niveles de las Administraciones Públicas. Así nos encontramos con las siguientes
disposiciones normativas:
En lo que afecta a la Administración General del Estado el régimen de sus órganos lo encontramos regulado en la Ley Orgánica
6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
En lo que concierne a las Comunidades Autónomas, más concisamente a la Comunidad Autónoma de Canarias el régimen
jurídico de sus órganos administrativos lo encontramos regulado en dos leyes: en la Ley 1/1983 del Gobierno y de la
Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias y en la Ley 14/1990 de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas de Canarias.
En lo que concierne a régimen jurídico común de los órganos administrativos de los Entes Locales lo encontramos regulado en la
Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local, pero no solamente el régimen común se encuentre en esta Ley sino que
debemos tener presente el Real Decreto Legislativo 781/1986 por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones
Vigentes en Materia de Régimen Local. Así como, también completa ese régimen común el Real Decreto 2568/1986 por el que
se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Administraciones Locales (ROF).
En lo que afecta concisamente a los Cabildos Insulares de Canarias se deberá tener en cuenta a los efectos del régimen jurídico
de los órganos administrativos, además la Ley 8/2015 de Cabildos Insulares de Canarias.
Y en última instancia, a lo que se refiere a los Municipios de Canarias se deberá tener presente la Ley 7/2015 de los municipios
de Canarias.

55
 ● Régimen de los Órganos Colegiados
El régimen básico y común de los Órganos Colegiados se encuentra regulado en la Ley 30/92 del Procedimiento Administrativo
Común y del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, concisamente de los artículos 22 al 27. Con la advertencia de
que estos preceptos no serán aplicados a los Órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas, porque sencillamente así lo
manifiesta la Disposición Adicional Primera de la Ley 30/92.
Los Órganos Colegiados identifican tres ámbitos subjetivos y un ámbito objetivo, los tres ámbitos subjetivos a su vez identifican a
los sujetos que componen ese Órganos Colegiado que son el Presidente, los Vocales o los Miembros y el Secretario, y también
hay un ámbito objeto que se refiere a la formación de la voluntad de los Órganos Colegiados.
Ámbitos subjetivos:
El Presidente, es quien representa el Órgano Colegiado. Sus principales funciones son las siguientes:
o Fijan junto a los miembros el orden del día de las convocatorias, así como acuerdan la convocatoria.
o Dirige las sesiones, modera los debates y podrá suspenderlos por causa objetiva que en todo caso
deberá ser motivada.
o Dirime los empatas a través del denominado `voto de calidad´.
o Garantiza el cumplimiento de la legalidad a través del visto bueno de las actas que hayan sido
levantadas (realizadas) por el secretario, así como, a través de la certificación de los acuerdos que se
adopten por el Órgano Colegiado.
o En caso de ausencia, vacante o enfermedad el Presidente podrá ser sustituido por el vicepresidente,
o también en lugar de este por el miembro o vocal de mayor jerarquía, antigüedad o edad.
No es difícil comprobar que la figura del vicepresidente no es preceptiva, a diferencia de la del Presidente que
si tiene que existir.
Los vocales o miembros, en este caso lo que hace la Ley es introducir un catálogo de derechos a su favor, y esos derechos son
los siguientes:
o Tienen derecho a recibir con una antelación mínima de 48 horas la convocatoria de las reuniones,
obviamente la convocatoria de las reuniones con el orden establecido en la misma.
o En el mínimo de 48 horas deberán tener los miembros o vocales toda la información relativa a los
asuntos que conforman el orden del día.
o Pueden y deben participar en los debates de los Órganos Colegiado, y así mismo, tienen derecho al
voto. Y dentro de este tendrán derecho a formular un voto particular en caso de discrepancia.
o Podrán formular ruegos y preguntas.
o Tienen derecho a recabar toda la información relativa a las funciones que les corresponden como
miembros del Órgano Colegiado.
o Pueden solicitar y obtener la transcripción íntegra de las actas y dentro de estas podrán solicitar
también sus intervenciones, sus propuestas o el sentido de su voto o abstención, así como, los
motivos que justifiquen su voto. Sin embargo, quien sea miembro de un Órgano Colegiado, por su
condiciones de empleado público, o su categoría de autoridad pública no podrá abstenerse, salvo
causa legal de abstención contenida o regulado en el artículo 28.2 de la Ley 30/92. Por otro lado, los
miembros o vocales de un Órgano Colegiado podrán ser sustituidos por ausencia, enfermedad u otra
causa justificada.
o Ningún miembro o vocal podrá arrogarse funciones de representación del Órgano colegiado.
El Secretario o bien puede ser nombrado por y entre los miembros del Órgano Colegiado o puede que suceda que estas
funciones les sean encomendadas a un empleado público, en este último caso, en las sesiones tendrá derecho a voto, pero no a
voz. Entre las funciones del secretario destacamos las siguientes:
o Dirige las convocatorias de las sesiones.
o Cita a los miembros o vocales del Órgano Colegiado.
o Recibe aquellas comunicaciones que vayan dirigidas al Órgano Colegiado.
o Es el que despacha aquellos asuntos que se vaya a bordar en la sesión y dentro del despacho una vez
comenzada la sesión, una de las funciones básicas que tiene el secretario es la de realizar el acta.
o La expedición de las certificaciones relativas a los acuerdos acordados.
Ámbito objetivo:

56
La formación de la voluntad de los Órganos Colegiados. Con carácter general observamos que en la Ley 30/92 se establece o se
regula un quórum destinado a la valida constitución de los Órganos Colegiados, para ese caso dice la Ley 30/92, y en primera
convocatoria deberán estar presentes el Presidente, el Secretario y al menos la mitad de los miembros o vocales que conforman
ese Órgano Colegiado.
Este principio general obtenido en la Ley 30/92 podrá exceptuarse en segunda convocatoria simplemente aplicando las normas
específicas que para la valida constitución de los Órganos Colegiados así haya establecido la Administración Pública a la que
pertenece ese Órgano Colegiado.
En cuanto al modo de adoptar los acuerdos se entiende que esto se hará por mayoría de votos, sin perjuicio de lo cual las
normas específicas de configuración de los Órganos Colegiados de las Administraciones Públicas podrán incorporar mayorías
cualificadas.
Las normas relativas a la formación de la voluntad de los Órganos Colegiados se diferencian en dos clases o tipos: por un lado las
reglas esenciales y por otro lado las reglas complementarias.
Se considera que integra las denominadas reglas esenciales las convocatorias, los quórum, los derechos de información y
participación de los miembros o las mayorías requeridas. Las reglas esenciales obtienen una mayor protección del ordenamiento
jurídico, de forma tal que la vulneración de cualesquiera reglas esenciales apuntadas acarreara como principal consecuencia la
nulidad de pleno derecho de los acuerdos que se hayan adoptado, así se regula en el artículo 62.1.e de la Ley 30/92.
Frente a las reglas esenciales nos encontramos con las reglas complementarias, y aquí el legislador no es claro, no dice cuáles
son las reglas complementarias, sino que manifiesta por exclusión que serán reglas complementarias todas aquellas que no sean
esenciales. La infracción de estas reglas podrá ser causa determinante de la anulabilidad de las decisiones que se adopten. La
anulabilidad o la nulidad relativa es una infracción menor del ordenamiento jurídico que no tiene el alcance que tiene la nulidad
de pleno derecho, pero la anulabilidad no invalidara la voluntad de los Órganos Colegiados, porque en estos casos la voluntad de
los Órganos Colegiados puede ser complementada, como tal expone el artículo 63 de la Ley 30/92.

4) La competencia
Con carácter general podríamos decir que la competencia viene a ser o es una parcela o cuota de poder que se asigna a cada
ente público, y dentro de cada ente público la competencia se atribuye a cada ente que conforman esa Administración Pública.
Con carácter general se observa que la distribución de competencia se habrá que realizar con normas de rango de Ley, aunque
cabe la posibilidad de que en algunos supuestos se realicen a través de disposición reglamentarias dictadas por la propia
Administración Pública.
Los criterios de distribución de las competencias podemos sistematizarlo en torno a cuatro tipologías:
En primer lugar, la primera clasificación:
- Por razón de la materia, se refiere a la actividad o a las funciones que conforman el ámbito del órgano
administrativo o del ente globalmente considerado. Por ejemplo: la Comunidad Autónoma de Canarias tiene
competencia exclusiva sobre una materia.
- Por razón del territorio, es el ámbito espacial sobre el cual esa competencia despliega su eficacia, fuera de
dicho ámbito esa competencia no existe.
- Por razón de jerarquía, única y exclusivamente se puede dar en el ámbito orgánico interno, por lo tanto, se
producirá en este caso entre los órganos de una misma Administración Pública. Y en atención a su organización interna
procederá el ejercicio o la distribución de las competencias desde la perspectiva jerárquica.
- Por razón de tiempo, es curioso aun cuando puede ser excepcional pero de hecho si existe. La existencia de
una competencia determinada y sobre todo su desempeño por un determinado órgano puede quedar acotada en el
tiempo, transcurrido el cual la competencia o bien desaparece o bien deja de estar en manos de quien la ha estado
ostentando.
De las cuatro modalidades de distribución competencia que se acaba de citar dentro de este primer criterio, se observa que la
Ley 30/92 establece que los actos que hayan sido dictados por los órganos manifiestamente incompetentes por razón de la
materia o el territorio acarrearan como consecuencia jurídica la nulidad de pleno derecho de todas esas actuaciones, tal y como
lo establece el artículo 66.1.b. Mientras que, los actos que hayan sido dictados y que hayan vulnerado el criterio o el principio de
jerarquía podrán en todo caso ser convalidados por el órgano jerárquicamente superior, es decir, que acarrearan una
anulabilidad o nulidad relativa, tal como se establece en el artículo 67.3. Por último, el artículo 63.3 de la misma Ley dispone que
la realización de actuaciones administrativas fuera de los plazos temporales establecidos acarreara un supuesto de anulabilidad
y por tanto podría ser convalidada formalmente.
La segunda clasificación atiende a un criterio clásico:

57
 - Competencias exclusivas son aquéllas en las que un ente aglutina todas las facultades posibles sobre una
misma materia, como ocurre en el artículo 149.1 de la Constitución con las materias de relaciones internacionales,
justicia, nacionalidad,... No obstante, hay quienes autores entienden que la exclusividad se predica de la existencia de dos
criterios: tanto cuando un ente aglutina la totalidad de facultades sobre la materia, como cuando conserva todas las
facultades de la misma calidad sobre aquélla, como puede ser la legislación, o la ejecución. E incluso se sostiene que
existe competencia exclusiva cuando se ostenta con exclusividad una facultad sobre una materia (competencia exclusiva
sobre la normativa básica, sobre la legislación de desarrollo,...).
- Competencias compartidas cuando determinadas facultades corresponden a un ente y las restantes a otro.
Aunque en estos casos podría también señalarse que lo compartido es la materia. El artículo 149 de la Constitución
Española recoge, en tal sentido, tanto la atribución de la legislación básica al Estado, correspondiendo el desarrollo
normativo y la ejecución a las Comunidades Autónomas; como la atribución de la legislación al Estado, dejando
exclusivamente en manos de las Comunidades autónomas la ejecución. A modo de ejemplo, según se dispone en el
artículo 149.1 de la Constitución: legislación sobre pesas y medidas, las bases y coordinación de la planificación general
de la actividad económica, la legislación civil, etc. que corresponden al Estado, entendiéndose, pues, que las restantes
facultades pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas.
- Competencias concurrentes cuando los dos entes tienen la posibilidad de concurrir con idénticas facultades a
la regulación de una materia. Sería un supuesto aplicable a la cultura (artículo 149.2 de la Constitución), donde existe una
concurrencia de objetivos "ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social
desde la instancia pública correspondiente", y en la que las competencias atribuibles a las Comunidades Autónomas no
resultan incompatibles con la misión del Estado de facilitar la comunicación entre ellas, ni con la consideración de la labor
cultural como un deber y atribución esencial.
La tercera clasificación es la que distingue entre:
- Competencias propias son aquellas que se atribuyen a una Administración Pública, o también la que se
atribuye a un órgano conciso de la Administración Pública. Tanto en un supuesto como en el otro se han de realizar esa
atribución de competencias propias por disposición normativa, cuando se atribuye a una Administración Pública es
mediante Ley formal, y se atribuye a una órgano de la Administración es mediante disposición reglamentaria.
- Competencias delegadas son aquellas que son ejercidas por un ente público o un órgano de la misma
administración. En este caso el ente u órgano delegante sigue conservando lo que se llama el `derecho subjetivo de la
competencia´, mientras que, el ente u órgano delegado solo puede desempeñar las funciones que le correspondan.
Y por último, la cuarta clasificación distingue entre:
- Competencias administrativas se fija para una determinada o concreta materia de un modo específico.
- Competencias generales de apoderamiento se considera como un poder genérico que se otorga a través de
Ley a una Administración Pública y que a su vez ese apoderamiento se dirige a un conciso ámbito de actuación. El
prototipo de ejemplo, no el único, de una competencia general de apoderamiento lo encontramos regulado en el artículo
25.1 de la Ley 7/85 Reguladora de las Bases del Régimen Local que dice “El Municipio, para la gestión de sus intereses y
en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a
satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo”. Una
regulación similar lo encontramos en el artículo 36 de la misma Ley pero dirigido a las Diputaciones Provinciales, siendo a
la vez de aplicación supletoria a los Cabildos Insulares, y hace referencia a la promoción de los intereses generales o los
intereses de la Isla o de la Provincia en este caso.
En ningún caso se considera a las clausulas generales de apoderamiento una atribución ilimitada de competencias, porque en
ese caso se vulneraría el Principio de Legalidad.
Los poderes implícitos o inherentes de las Administraciones Públicas, lo que se plantea es que si las Administraciones Públicas
pueden asumir alguna competencia que no hayan sido atribuidas previamente y tampoco se encuentren en el marco de las
clausulas generales de habilitación u apoderamiento.
Este planteamiento igualmente choca de un modo frontal con el Principio constitucional de Legalidad, sin embargo, la doctrina del
Tribunal Constitucional ha considerado cierta procedencia de esos denominados poderes implícitos siempre que sea necesario
para ejercitar los que expresamente lo que sí han sido atribuidos, por ejemplo, el Tribunal Constitucional si reconoció que las
relaciones intersubjetivas, las relaciones entre distintas Administraciones Públicas e incluso las relaciones de cooperación entre
distintos niveles se podían establecer, en el sentido, de que la Constitución no alude en ningún caso al Principio de Cooperación
Intersubjetiva, no obstante, lo cierto es que la cooperación es una de las técnicas que más se suelen usar en la actualidad para
establecer la relación que se entabla o bien entre distintas Administraciones Públicas o bien entre distintos niveles.

58
La indisponibilidad y alteración de las competencias.
La indisponibilidad, el artículo 12.1 de la Ley 30/92 es claro la competencia es irrenunciable y se ejecutara por los órganos que la
tengan atribuida como propia, salvo en los casos de delegación o avocación, siempre y cuando estad dos últimas técnicas se
lleven a cabo cumpliendo lo establecido en la Ley.
El artículo 12.1 es de común aplicación a todas las Administraciones Públicas, por lo tanto, a través de este precepto y salva
guardando la delegación y la avocación lo que impera en este caso es la indisponibilidad o la irrenunciabilidad de la competencia
que se considere como propia por parte de una Administración Pública. Sin embargo, las transformaciones operadas en los
últimos tiempos relativas a la actuación de las Administraciones Públicas ha obligado a flexibilizar este Principio de
Irrenunciabilidad de las Competencias, esta es la razón que justifica el último inciso del artículo 12.1 de la Ley 30/92, en el
sentido de introducir una serie de excepciones, tales como la avocación o la delegación.
Estos dos, tanto la avocación como la delegación constituyen dos supuestos de alteración de la competencia, es decir, dos
supuestos excepcionales, pero no son todos. Otros supuestos de alteración competencial son los siguientes:
→ La transferencia de competencias, a través de normas se puede modificar la titularidad de la competencia que
pertenece a un ente público en el sentido de que pase a ser desempeñada por un nuevo titular (otra Administración
Pública u otro nivel).
La trasferencia de competencia a diferencia de los órganos de cooperación si se encuentra regulada en la Constitución
Española de 1978, a través de las Leyes Orgánicas que aprueban Estatutos de Autonomía o de las Leyes Orgánicas que
aprueban las transferencias de competencias del Estado hacía las Comunidades Autónomas (artículo 150.2), también por
Ley ordinaria se pueden transferir competencias, esto sucede en el ámbito de la legislación sectorial que incorpora o
añade nuevas competencias sobre una concisa materia en los diferentes entes públicos, como puede ser la Ley
Ordenación en sus artículos 6 y 7 donde se transfieren competencias de la Comunidad Autónoma de Canarias a los
Cabildos Insulares.
Las transferencias de competencias se fundamentan en los Principios constitucionales de Descentralización y
Desconcentración, ambos contenidos en el artículo 103.1 de la Constitución. Pero también se inspira esa
descentralización en los Principios de Subsidiariedad y Proximidad a la Ciudadanía (artículo 3 de la LOFAGE).
→ La delegación de competencias, a través de la delegación un ente asigna a otro el ejercicio de competencias
que se reconocen como propias en favor del denominado órgano o Administración Pública delegante.
La gran diferencia entre la transferencia y la delegación es que en la transferencia se traspasa la titularidad de la competencia,
mientras que en la delegación se traspasa la potestad del ejercicio de la competencia, manteniendo la titularidad de la misma.
Las delegaciones de competencias se pueden realizar entre distintas Administraciones Públicas o también entre órganos de una
misma Administración, en el primer supuesto se ve claro en las delegaciones Estado-Comunidades Autónomas y se hace con
mucha más frecuencia que las delegaciones del Estado en favor de los entes que integran la Administración Local, ya que la
delegación de competencias hacía los entes de la Administración Local son provenientes en la mayoría de veces de la
Comunidad Autónoma. Y la delegación interorgánica (dentro de una misma Administración Pública) es la más empleada, de
hecho se observa que en la actualidad se considera como una formula ordinaria de gestión, el régimen jurídico de la delegación
interorgánica lo encontramos regulado en el artículo 13.1 de la Ley 30/92, precepto aplicable a todas las Administraciones
Públicas.
No cabe la posibilidad de subdelegar una competencia porque no está permitida, y esto lo dice la Ley 30/92, sin embargo, existe
una prohibición en la Constitución de subdelegar pero en el ámbito de los Decretos-Leyes.
→ La avocación de competencia, es una situación diferente a la delegación, en este caso lo que sucede es que el
ejercicio de la competencia vuelve a estar en manos del órgano competente por motivos técnicos, económicos, sociales,
jurídicos o territoriales.
La avocación se encuentra regulada en el artículo 14 de la Ley 30/92 y se observa de este precepto que la avocación se
puede producir tanto por el órgano jerárquicamente que ostenta la competencia o bien del órgano que haya delegado en
otro las funciones de esa competencia, este último supuesto se denomina como “revocación de la competencia
delegada”.
→ La encomienda de gestión, regulada en el artículo 15 de la Ley 30/92, es una técnica en virtud de la cual la
Administración Pública o un órgano administrativo encarga a otra Administración u otro órgano administrativo la gestión
de actividades de naturaleza material, técnica o de gestión de servicios, siendo el titular de la competencia, es decir,
quien la ostenta, es el órgano o la Administración Pública encomendante.

59
 Viene a ser una especie de acuerdo subscrito entre una Administración Pública con otra o entre un órgano y otro para la
realización de determinadas actividades, un ejemplo muy claro, aunque no muy aclarado desde el punto de visto del
Derecho Administrativo, es la consideración de los Cabildos Insulares en Canarias como instituciones de las Comunidades
Autónomas.
La encomienda se diferencia de la delegación en que la encomienda no supone delegación alguna de competencias,
como tampoco se cederá a la encomienda la potestad para adoptar decisiones o dictar actos administrativos cuya
competencia corresponda a los órganos o a la Administración Pública encomendada.
→ La delegación de firmas, recogida en el artículo 16 de la Ley 30/92, a través de la delegación de firmas lo que
se hace es facultar a la firma de actos y resoluciones administrativas que cuya gestión corresponden al órgano
jerárquicamente superior.
El acto de delegación de las firmas, a diferencia de las modalidades preferentes, no precisa ni siquiera su publicación en
el Boletín Oficial correspondiente, es suficiente por el contrario con que se haga constar la autoridad de la que procede.
Ni que decir tiene que el apartado 4 del artículo 16 de la Ley 30/92 excluye la delegación de firmas en las resoluciones
que tengan carácter o naturaleza sancionadora y cualquiera otras que impliquen una restricción en la esfera de los
derechos individuales y de los intereses legítimos de los particulares, siendo aquí la consecuencia jurídica una
incompetencia.
→ La sustitución implica o comprende la subrogación temporal de las funciones de un ente o un órgano en favor
de otro ente u órgano.
→ La suplencia implica el ejercicio con carácter transitorio de las competencias de un órgano por el titular de las
competencias de otro.
La diferencia que hay que entre la sustitución y la suplencia es que mientras la sustitución afecta al órgano
administrativo la suplencia solo afecta al titular de ese órgano administrativo. Y en ningún caso se consideración la
suplencia o la sustitución como supuesto de alteración de competencias, así lo manifiesta el artículo 17.2 de la Ley 30/92.

5) Las relaciones organizativas

Las relaciones jurídicas que se entablan entre la multiplicidad de órganos y de Administraciones Públicas que conforman la
organización administrativa precisan a la luz de la naturaleza y de las competencias que ejercitan una relación interdependiente,
así como, aun mismo tiempo la necesidad de estar comunicadas todas estas organizaciones públicas de todos los órganos que
conforman una única Administración Pública.
Las tipologías de relaciones que se entablan entre distintos órganos de una misma Administración Pública o entre distintas
Administraciones Públicas son múltiples y además es complejo. No obstante y ante la perspectiva teórica podemos reconducirlas
a las siguientes:
- Relaciones de jerarquía
- Relaciones de dirección
- Relaciones de control
- Relaciones de coordinación
- Relaciones de cooperación
De estas cinco manifestaciones y que desde una perspectiva teórica nos permiten asimilar, comprender e interiorizar el
concepto de las relaciones intersubjetivas o interorgánicas en este caso ya que son relaciones organizativas, las tres primeras
(relaciones de jerarquía, relaciones de dirección y relaciones de control) se integrarían dentro de las primeras, por lo que nos
vamos a centrar de las denominadas técnicas de coordinación y de cooperación.
Las técnicas de Coordinación, es uno de los fundamentos que justifican o a través del cual se manifiesta la relación que se
entabla o bien entre organizaciones distintas o bien las relaciones que se producen a nivel interno.
El Tribunal Constitucional las define a través de su Sentencia 214/1989 de la siguiente manera, coordinación es la aplicación de
medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica y la acción conjunta.
La coordinación no solamente se produce entre los órganos de una misma Administración Pública, órganos que se han de
encontrar en una posición de igualdad entre ellos, sino que también llega a afectar o se expande a la relación que se entable
entre distintos niveles de la organización administrativa, distintos niveles cuyo único presupuesto es que estén dotadas de
autonomía. El supuesto es el siguiente: hay un órgano o una Administración Pública que coordina la actividad que realiza las
demás, ese órgano `coordinante´ puede adoptar decisiones que serán de obligado cumplimiento tanto para los órganos
coordinados como para las Administraciones Públicas coordinadas.
El régimen de la coordinación precisara ser configurado a través de disposición normativa y en todo caso la coordinación
determina un ámbito de poder, de dirección que se atribuye el órgano o a la Administración Pública coordina.
60
 Hay ámbitos específicos como la relación que se entabla en la Administración General del Estado y la Administración Pública de
las Comunidades Autónomas cuyas relaciones de coordinación vienen establecidas directamente en la propia Constitución,
concisamente en los artículos 149.1.13º, 149.1.15º y 149.1.18º, por otro lado la coordinación de las Administraciones Públicas
territoriales superiores respecto de las Administraciones Locales también comprendidas en este caso por la Ley, no hay más que
ver la Ley estatal o incluso la Ley autonómica para ver si se entablan relaciones de coordinación con otras Administraciones.
Las relaciones de coordinación tienen un límite que no puede ser rebasado, el Principio de Autonomía que la propia Constitución
reconoce a las Administraciones Públicas coordinadas, por consiguiente, es imposible creer que la relación que se entabla entre
la Administración coordinante y la Administración Pública coordinada pueda convertirse en una herramienta de control político,
es por ello que el ámbito de la coordinación quedará circunscrito estrictamente al ámbito de la prestaciones de los servicios,
cuya competencia deberá corresponder a las Administraciones Públicas que sean objeto de coordinación.
Por ejemplo, en las relaciones de coordinación Estado-Comunidad Autónoma es el núcleo del interés general quien determina
cual sería la Administración Pública coordinante, los intereses que representan a las Comunidades Autónomas quedan
circunscritos única y exclusivamente al ámbito territorial de las Comunidades Autónomas, sin embargo, los intereses generales
en sentido estricto es el interés del Estado porque es un interés que representa tanto a las Comunidades Autónomas como a las
Administraciones Locales, por lo tanto es un interés superior y sucede que cuando se habla del interés general no solo se ciñe al
ámbito de la supra autonomía, sino que cuando se habla del interés general del Estado es el interés general de la nación, ello
determina que en un supuesto de relación de coordinación que se entabla entre el Estado y la Comunidad Autónoma, el órgano
coordinante siempre será el Estado. Otro ejemplo sería el supuesto en el que para la prestación de serie de servicios la
Comunidad Autónoma de Canarias se coordina con 88 Municipios del archipiélago, en este caso el órgano coordinante seria la
Comunidad Autónoma y los órganos coordinados vendrán a ser los 88 Municipios. No obstante, ese poder de dirección que
ejercita siempre el órgano o la Administración Pública coordinante, lo cierto es que debemos tener presente el alcance de la
relación jurídica, y es la posición de igual de todas las Administraciones Públicas o de todos los niveles que concurren en esa
relación de coordinación.
La Cooperación es otra técnica de organización administrativa que tiene como requisito o como presupuesto la situación de
igualdad en la que se ha de encontrar las Administraciones cooperantes.
La diferencia que se entabla entre la relaciones de coordinación y de cooperación, es que esta última es de carácter voluntaria,
mientras que la colaboración viene preestablecida por una norma, que en algunos casos vendrá establecida en la Constitución y
en otros casos se regulara por una norma con rango de Ley. Consecuentemente las relaciones organizativas de cooperación no
precisan de estar reguladas en preceptos concretos. A su vez, se observa que las técnicas de cooperación pueden reconducirse
desde el punto de vista teórico a cuatro tipos de relaciones o de técnicas de cooperación:
- Técnicas de cooperación de naturaleza procedimental , existe o se produce cuando los órganos o los entes
intervienen en los procedimientos de otros, y cuya instrucción procederá a estos. En este caso la técnica de cooperación
de naturaleza procedimental se manifestara concretamente a través de consultas, informes o alegaciones. Esta técnica se
suele dar en el ámbito administrativo de aquellas Administraciones Públicas o de aquellos órganos de las
Administraciones Públicas que tengan competencia en materia urbanística, de materia de infraestructuras o en materia
de dominio público hidráulico.
- Técnicas de cooperación de asistencia o cooperación financiera , a través de esta técnica se justifica el
asesoramiento técnico o la asistencia económica que se realice entre un órgano Administración en relación a otra, esto se
suele dar con mayor frecuencia desde los entes territoriales superiores a los entes territoriales inferiores, el caso
paradigmático lo encontramos en la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local (Ley 7/85) o incluso en la Ley Canaria de
Cabildos Insulares (Ley 8/2015), en el sentido de que tanto una como otra determinan que el Municipio que no sea
supere una cifra determina de habitante en ese caso los Cabildos Insulares tendrán del deber de prestarle asistencia
jurídica, siendo la causa determinan de este precepto que aquellos Municipios que no llegan esa determina cifra no
tendrán recursos económicos para ejercer sus ejercicios jurídicos, siendo en estos supuestos una cooperación forzosa
determinada por las circunstancias.
Dentro de esta técnica de cooperación financiera debemos integrar los supuestos que sirven para canalizar las transferencias que
sean realizadas por el Estado en favor de las Comunidades Autónomas, dicho en otros términos, las transferencias hechas
por el Estado en favor de las Comunidades Autónomas se canalizaran a través de órganos o técnicas de cooperación,
sobre todo porque la transferencias de competencias no solo tienen un núcleo de poder sobre esa materia, sino que a su
vez el Estado cuando transfiere tiene que asignar los medios humanos o económicos que hayan sido establecidos
previamente en los presupuestos generales del Estado.

61
 - Técnicas de cooperación orgánica , se identifican como tales la creación de entes públicos de los que participan
varias Administraciones Públicas, a través de esta técnica se realiza una gestión común de sus respectivas competencias
en relación a una misma materia.
Dentro de las técnicas de cooperación orgánica debemos incluir las Mancomunidades de Municipios, las empresas públicas
conformadas por distintas Administraciones Públicas o los Consorcios. También en esta técnica de cooperación orgánica
debemos incluir un órgano que se está utilizando con bastante frecuencia sobre todo en las relaciones Estado-
Comunidades Autónomas que son las llamadas Conferencias Sectoriales, que están reguladas en la Ley 30/92 y en las que
participan representantes de las distintas Administraciones Públicas. Pero también cabe la posibilidad de que existan
Conferencias Sectoriales a nivel Comunidad Autónoma-Entes Locales o entre los propios Entes Locales.
- Convenios de colaboración o convenios interadministrativos , a través de esta técnica de cooperación se
encuentra la realización de una serie de negocios jurídicos que pueden ser de carácter bilateral o multilateral, y que en
todo caso deberán tener carácter administrativo.
Los convenios de colaboración se regulan por un lado en el artículo 6 de la Ley 30/92, así como en el ámbito local en el artículo 57
de la Ley 7/85.
Los convenios que suscriban las Administraciones Públicas tendrán un alcance interno y su eficacia jurídica se entiende que es
relativa. Así se observa que en la mayor parte de los convenios de colaboración que celebren las distintas
Administraciones Públicas se determina que ninguna de las partes que hayan suscrito ese convenio podrán obligarse a
exigir su cumplimiento en los Tribunales de Justicia, y en todo caso, los convenios de colaboración implica que la materia
que sea susceptible de la colaboración sean competencias de las Administraciones Públicas que las suscriben.

62
TEMA 12. La Administración del Estado. Síntesis de su estructura y tipología de sus
órganos. Su especialización por razones funcionales o territoriales.
Presupuestos: poder ejecutivo,
Gobierno, Administración: el
control de los actos políticos del
Gobierno
Presidente del
Gobierno
Administración Vicepresidente
General del 1) El Gobierno Órganos
Estado unipersonales Ministros

Consejo de Ministros

Comisiones del
Órganos
Gobierno
colegiados
Comisión General de
Secretarios y Subsecretarios
del Gobierno

Visto desde una perspectiva global nos encontramos con que la Administración General del Estado que se conforma por unos
órganos centrales, unos órganos periféricos, unos órganos de consulta y unos órganos de control. Pero ahora nos vamos a ceñir
dentro de la Administración General del Estado al Gobierno.

El Poder Ejecutivo de la nación se conforma por el Gobierno, que a la vez de ser el titular del Poder Ejecutivo dirige la
Administración Pública que conocemos con el nombre de la Administración General del Estado. Sobre ese parámetro
comenzamos.
El régimen jurídico del Gobierno es el punto de partida lo encontramos en la Constitución, bien es cierto que diverso preceptos,
pero fundamentalmente en el artículo 97 de la Constitución, el cual que emplea dos verbos a través de los cuales configura las
funciones esenciales del Gobierno de la nación, esos dos verbos son dirigir y ejercer. Por un lado dirige la política interior y la
política exterior, la administración civil y la militar, así también dirige la defensa del Estado. Por otro lado ejerce la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria de conformidad a lo establecido en la Constitución y en las Leyes.
Una de las cuestiones que podemos deducir del artículo 97 de la Constitución es que precisamente este precepto constitucional
diferencia al Gobierno de su Administración Pública, sin embargo, en la realidad se observa que esa diferenciación no es tan
nítida sobre todo cuando se trata de proceder a controlar los denominados `actos políticos del Gobierno´.
Si preceptos constitucionales tales como el 103.1, el 106 y el 24 de la Constitución, así como el artículo 1 y 2 de la Ley 29/1998
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa someten todo el control de las Administraciones Públicas o de los actos
que emanen de las Administraciones Públicas a los Tribunales de Justicia, se plante en este caso, si del mismo modo los actos
políticos del Gobierno quedan igualmente sujetos al control jurisdiccional en idénticos términos a los que se producen los actos
políticos de las Administraciones Públicas, para ello se ha de tener presente la siguiente premisa “Cuando el Gobierno de la
nación dirige a la Administración General del Estado de alguna manera se convierte en parte integrante de la misma, aun
cuando como es sabido las funciones del Gobierno no son todas ellas de naturaleza administrativa”, la respuesta en principio
parece sencilla, si el Gobierno realiza funciones como Administración Pública se someterá inmediatamente al control
jurisdiccional y cuando el Gobierno actúe como titular del Poder Ejecutivo quedaría exonerado del control judicial, pero a su vez
esta misma cuestión nos remite a la pregunta de ¿Cuándo actúa el Gobierno como Gobierno y cuando actúa el Gobierno como
Administración Pública?

63
Se entiende con carácter general que el Gobierno de la nación actúa más como Administración que como Gobierno, no
obstante, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa precisamente el artículo 2 apartado a) otorga a esta jurisdicción
poder judicial tanto el control como el conocimiento relativo a la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales como
el control de los actos reglados en todo tipo de resoluciones y decisiones, incluso aquellos que se consideren actos políticos del
Gobierno, por consiguiente, esto ha sido uno de los grandes saltos que se han hecho en cuanto a la visión global del Estado de
Derecho cuando hasta hace muy poco los actos políticos del Gobierno no quedaban sujetos al control jurisdiccional sino
solamente la parte administrativa en idénticas condiciones a lo que se produce en lo que manifiestan los artículos 105 y 106 de
la jurisdicción contencioso que podrá conjugar la adecuación a Derecho de los actos que realice el titular del Poder Ejecutivo.
El Gobierno está formado por dos tipos de órganos:
1. Órganos unipersonales los cuales están formados a su vez por el Presidente del Gobierno, el o los
Vicepresidentes y los Ministros.
o El Presidente del Gobierno
Hay que tener como presupuesto la concurrencia o la convocatoria de unos comicios electorales, y a partir de ahí de los grupos
políticos con representación parlamentaria y apoyos que disponga, siendo el Rey quien proponga el candidato/a al Gobierno de
la Nación.
El Presidente del Gobierno ejerce sus funciones en régimen de dedicación exclusiva, a efectos de determinar ese régimen de
dedicación exclusiva y por consiguiente cual es el régimen de incompatibilidad que quedaría afectado el Presidente del Gobierno
debemos tener presente dos leyes (Ley 19/2003 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y Ley 3/2015
reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado).
El Presidente del Gobierno tiene como misión principal dirigir la acción del Poder Ejecutivo que representa y dirige, y coordinar
al mismo tiempo las funciones de cada uno de los titulares de los órganos generales del Estado (Ministros). Entre las funciones
concretas que se le atribuyen al Presidente del Gobierno se encuentra la representación del Gobierno, la delimitación de la
acción del Gobierno o de su programa político, la de proponer al Jefe del Estado (el Rey) la disolución de las Cortes Generales, al
igual que también proponer al Jefe del Estado la convocatoria de un referéndum de carácter consultivo, la dirección de la
defensa del Estado, así como, la potestad para crear, modificar e incluso extinguir órganos ministeriales.
También el Presidente del Gobierno podrá delegar competencias suyas en favor o bien en el Vicepresidente o Vicepresidenta y
en defecto de este podrá también delegar competencias a los Ministros atendiendo al orden de prelación o de precedencia de
los Ministerios. El único Real Decreto que ha establecido este “orden” de prelación es un Real Decreto del año 2011 donde se
expone que el primer Ministerio será el Ministerio de asuntos exteriores.
La responsabilidad penal en que pudiese incurrir el Presidente del Gobierno será en todo caso ventilada por el Tribunal Supremo
y dentro de este por la jurisdicción que se encuentra en la `Sala 2º, de materia y jurisdicción penal´.
En caso de estar en funciones el Presidente no podrá ejercer las siguientes potestades:
1. Proponer la disolución de las Cámaras.
2. Plantear una cuestión de confianza.
3. Proponer una convocatoria de referéndum consultivo.

o El vicepresidente del Gobierno.

La existencia de este cargo es potestativa, así lo deducimos del artículo 98 de la Constitución. Los Vicepresidentes del Gobierno
son nombrados por el Jefe del Estado (el Rey) a propuesta siempre del Presidente del Gobierno.

Las funciones del Vicepresidente del Gobierno serán única y exclusivamente aquellas que les encomiende el Presidente del
Gobierno. El Vicepresidente del Gobierno podrá sustituir al Presidente en caso de ausencia, vacante, enfermedad, etc. La
Vicepresidencia del Gobierno es compatible con la titularidad de un Ministerio,

o Los Ministros
Los Ministros son nombrados por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno.
Para ser Ministro en España es necesario cumplir una serie de requisitos, como son ser mayor de edad, de nacionalidad
española, tener posesión de los Derechos de sufragio (activo y pasivo) y no encontrarse inhabilitado para el ejercicio de empleo
o cargo público por sentencia firma, en tanto que no sea por sentencia firma prevalecerá siempre el Derecho Fundamental a la
presunción de inocencia.

Los Ministros no pueden ejercer otro cargo ni ejercer otra función que aquellas que sean consustanciales a sus mandatos, sean
tanto funciones públicas como funciones privadas, a tal efecto se aplican la Ley 19/2003 de transparencia, acceso a la
64
información pública y buen gobierno y Ley 3/2015 reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del
Estado.

Los ministros son los titulares de los departamentos ministeriales, conocidos como Ministerios. Las principales funciones que la
Ley atribuye a los Ministros son las siguientes:

1. El desarrollo de la acción del Gobierno.

2. Gozan de la potestad reglamentaria circunscrita al ámbito del órgano del cual son titulares, es decir, de
los Ministerios.
3. Pueden refrendar los actos realizados por el Jefe del Estado respecto de aquellas materias que sean de
sus competencias.

Existe la posibilidad de que puedan existir Ministros sin carteras, es decir, Ministros sin Ministerios, a estos el Presidente del
Gobierno siempre le atribuirá una serie de potestades.

Los ministros podrán delegar funciones en favor de los Secretarios de Estado, así como, de los Delegados de Gobierno de las
Comunidades Autónomas y órganos directivos del ministerio.

2. Órganos colegiados que son el Consejo de Ministros, las Comisiones del Gobierno y la Comisión General de
Secretarios y Subsecretarios del Gobierno.
o El Consejo de Ministros
Es un órgano colegiado formado por el Presidente del Gobierno, Vicepresidentes y los Ministros. Entre sus funciones se destacan
las siguientes:
1. Aprueban los Proyectos de Ley, una vez aprobados por el Consejo de Ministros se remite directamente a
las Cortes Generales.
2. Aprueban las disposiciones normativas con fuerza de Ley, ya sean Decreto-Ley o Decreto Legislativo.
3. Acuerdan la negoción, y en su caso la firma, de los Tratados Internacionales, igualmente remitirán esos
Tratados Internacionales a las Cortes Generales.
4. Declaran el Estado de alarma y de excepción, mientras que el Estado de sitio no lo puede determinar,
pero si lo puede proponer a las Cortes Generales.
5. Puede emitir deuda pública y contraer créditos.
6. Realiza y aprueba los Reglamentos de Ejecución o de desarrollo de la Ley.
Los órganos directivos de los Ministerios se crearan, modificaran y extinguirán por el Consejo de Ministros.
El Consejo de Ministros puede adoptar programas, directrices o planes que sean vinculantes para todos los órganos de la
Administración General del Estado.

El Consejo de Ministros podrá delegar funciones en las denominadas Comisiones Delegadas del Gobierno.

o Las Comisiones Delegadas del Gobierno

Se crean, modifican o extinguen por Real Decreto del Consejo de Ministros, a través de esta disposición reglamentaria se
regularan los siguientes aspectos, tales como: quien es el miembro del Gobierno que presidirá esa comisión, quienes son las
personas que lo integraran (generalmente son Ministros y Secretarios de Estado), cuál es su organización, estructura,
funcionamiento, sus funciones, y también quien es el miembro que ejercerá en la misma funciones de secretario.
Las funciones que corresponden a las Comisiones Delegadas del Gobierno:
1. Valoran o estudian cuestiones relacionadas con los Ministerios que integran esa comisión.
2. Deben conocer de aquellos asuntos que precisen una respuesta conjunta por parte de los Ministerios
implicados
3. Resolverán asuntos que incumben a varios Ministerios, y que no tengan que ser planteados al Consejo de
Ministros.
4. Se le puede atribuir a las Comisiones Delegadas del Gobierno cualquier otra potestad que se contenga en el
ordenamiento jurídico o que sea delegada específicamente por el Consejo de Ministros.

o La Comisión General de Secretarios y Subsecretarios del Gobierno

65
Se integra por los Secretarios y Subsecretarios de Estado. Generalmente preside esta comisión el Vicepresidente del Gobierno o
el Ministro de la Presidencia. La secretaria de esta comisión será determinada a través del reglamento de ordenamiento interno
de este órgano colegiado.
Una de las principales funciones que tiene la Comisión de Secretarios y Subsecretarios del Gobierno es el carácter preparatorio
del Consejo de Ministros, aun cuando, esta comisión general no tiene potestad de adoptar acuerdos o decisiones por delegación
del Gobierno.

Departamentos ministeriales

Secretarios de Estado

Subsecretarios de Estado
1) Administración
Central Secretarios Generales

Secretarios Generales Técnicos

Directores Generales

Delegados del Gobierno

2) Administraciones
Periféricas Subdelegados del Gobierno
Directores Insulares de la
Administración General del Estado
Administración
General del Consejo de
Estado Estado
Dirección General del
3) Administraciones Estado del Servicio
Consultivas Jurídico del Estado

Consejo
Económico y Social
Otros organos
consultivos:
Comisión territorial de
asistencia al Delegado del
Gobierno

Control Intervención General

interno Inspección del Servicio
4) Administración de
Control
Control Tribunal de Cuentas
externo Defensor del Pueblo

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO la podemos dividir en la Administración Central, Administraciones Periféricas,
Administraciones Consultivas y Administración de Control.
1) La Administración Central, que se compone por los siguientes órganos:
El conjunto de órganos que conforman la Administración General del Estado se denominan Departamentos Ministeriales el
régimen de organización, de estructura de los Departamentos Ministeriales se encuentra regulado a través de un disposición

66
reglamentaria en los términos que hayan sido preestablecidos en la Ley 6/97 de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado 
Los ministerios se ordenan en tres bloques:
● Órganos Superiores, que son el Ministro y el Secretario de Estado
● Órganos Directivos, que son los Subsecretarios de Estado, los Secretarios Generales, los Secretarios Generales
Técnicos, los Directores Generales y los Subdirectores Generales.
● Unidades Administrativas en sentido estricto, están formadas por los Servicios, las Secciones y los Negociados.
Órganos Superiores
● Los Secretarios de Estados.
Son nombrados y separados por reglamento del Consejo de Ministros a propuesta del Presidente del Gobierno. Los Secretarios
de Estado podrán asistir a los Consejos de Ministros siempre que se les convoque. Los Secretarios de Estado actúan bajo el
mandato del titular del Ministerio correspondiente. Son responsables directos de la ejecución de la acción del Gobierno, ya sea
de un Ministerio o también de la Presidencia del Gobierno. Los Secretarios de Estado pueden recibir de los Ministros delegación
de funciones. Y su existencia tiene un carácter facultativo, por lo tanto, son figuras cuya existencia no está determinada de
forma obligatoria.
Órganos Directivos
● Los Subsecretarios de Estado.
Son nombrados través de Real Decreto, de disposición reglamentaria, propuesto del Ministro correspondiente. Los
Subsecretarios ostentan la representación ordinaria del Ministerio al que pertenecen. La existencia de los Subsecretarios de
Estado como órganos es obligatoria, es preceptiva, no es facultativa.
Algunas funciones que tienen los Subsecretarios de Estado son, el asesoramiento a los órganos superiores a cerca de la
programación de cada uno de los Ministerios o de su Ministerio correspondiente, también asisten al Ministro en el control de los
Ministerios y sus organismos públicos, son los encargados de supervisar o establecer los programas de inspección de los
servicios del Ministerio. También y mediante instrucciones y órdenes de servicios, proponen medidas destinadas a la
organización del Ministerio.
Los Subsecretarios de Estado son los jefes superiores de todo empleado público que trabaje en un Ministerio, igualmente
asesoran al Ministro especialmente en ámbitos relacionados con la potestad reglamentaria o la producción de actos
administrativos. También los Subsecretarios de Estado dirigen a la Secretaria General Técnica como al resto de órganos
directivos que dependan jerárquicamente de la Secretaria, y también tienen funciones relacionadas con los servicios comunes
del Ministerio.
● Los Secretarios Generales.
Son elegidos por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto y a propuesta del Ministro correspondiente, su existencia no
queda del todo clara, si bien en el artículo 16.1 de la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General
del Estado (LOFAGE) prevé su existencia pero con carácter excepcional. Los Secretarios Generales ejercitan sus competencias de
dirección sobre los órganos inferiores que dependan jerárquicamente de este.
El nombramiento de los Secretarios Generales responde a un perfil conciso: el de ser persona cualifica y con experiencia para
desempeñar puesto de responsabilidad en la gestión de lo público.
● Los Secretarios Generales Técnicos.
Son nombrados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro correspondiente.
Los Secretarios Generales Técnicos dependen jerárquicamente del Subsecretario de Estado y tienen una categoría que es
equiparable a la de Director General. Los Secretarios Generales Técnicos se nombraran entre funcionarios de carrera que
procedan en este caso tanto de la Administración General del Estado o de cualesquiera otras Administraciones territoriales
(Comunidades Autónomas o Entes Locales)
Los Secretarios Generales Técnicos ejercerán funciones de producción normativa, asistencia jurídica y servicio de publicaciones.
● Los Directores Generales.
Son titulares de los órganos directivos encargado de regular áreas homogéneas de los Ministerios, también son elegidos por Real
Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio.
Las funciones principales de los Directores Generales son la proposición de proyectos destinados a alcanzar los objetivos que se
haya trazado el Ministerio, así como, la supervisión de actividades que sean de la competencia en sus respectivas áreas de
actuación.
● Los Subdirectores Generales.

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Son nombrados y cesados por el Ministro correspondiente o en su caso por el Secretario de Estado. Los Subdirectores Generales
son los responsables de la ejecución y la gestión de los proyectos que le sean asignados, igualmente los Subdirectores Generales
realizan funciones o servicios tales como el asesoramiento jurídico, la cooperación técnica internacional, la organización de
recursos humanos, o los sistemas de información y comunicación, además de la gestión financiera. Los Subdirectores Generales
no tienen la condición de alto cargo.

2)La Administración Periférica, que se compone por los siguientes órganos:

● Los Delegados del Gobierno.
Tienen reflejo en la Constitución Española de forma expresa, así se manifiesta en el artículo 154 de la Constitución, este
precepto encomienda la dirección de la Administración General del Estado en todo el territorio de la Comunidad Autónoma. Los
Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas son elegidos a través de Real Decreto del Consejo de Ministros a
propuesta del Presidente del Gobierno.
Dependen directamente de la Presidencia de Gobierno, sin perjuicio de que sea el Ministerio de la Presidencia el órgano
encargado de dictar instrucciones encaminadas a facilitar la coordinación entre la Administración General del Estado y cada una
de las Comunidades Autónomas. Consecuencia de lo cual, sus principales funciones serán las siguientes: Mantener relaciones del
Estado con las Comunidades Autónomas, así como, con los entes que integran la Administración Local de esa Comunidad
Autónoma. En caso de vacante, enfermedad o ausencia del Delegado del Gobierno estos serán sustituidos por el Subdelegado
del Gobierno. También tienen la función de velar o proteger el libre ejercicio delos Derecho y libertades ciudadanas y garantizar
la seguridad pública. Respecto a esta última cuestión, los Delegados del Gobierno de las Comunidades Autónomas son los que
dirigen las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado en el ámbito territorial de esa Comunidad Autónoma. Y otra de las
funciones está la de velar por el cumplimiento de las competencias que correspondan al Estado.
Por su parte la Disposición Adicional Cuarta del Estatuto de Autonomía de Canarias fija la sede de la Delegación del Gobierno de
la Administración General del Estado en Canarias en la ciudad de las Palmas de Gran Canaria.
Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas se equiparan al régimen de los Subsecretarios de Estado.
● Los Subdelegados de Gobierno.
Depende jerárquicamente de los Delegados del Gobierno y su jurisdicción se circunscribe al ámbito territorial de la Provincia. Los
Subdelegados de Gobierno se eligen a través del procedimiento de libre designación entre funcionarios de carrera del Estado, de
las Comunidades Autónomas o de las entidades locales.
Son nombrados por los Delegados de Gobierno y sus principales funciones son: la coordinación y cooperación con las entidades
locales, el ejercicio de competencias en materia sancionadora y en aquellas provincias que no sean capitales de Comunidades
Autónomas tendrán funciones de seguridad ciudadana, la dirección de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y, la
dirección y coordinación de la protección civil.
● Directores Insulares de la Administración General del Estado.
Finalmente dentro de los órganos de las Administraciones Periféricas del Estado nos encontramos con los Directores Insulares
de la Administración General del Estado, son nombrados por el Delegado del Gobierno a través de un procedimiento de libre
designación entre funcionarios de carrera que pueden provenir tanto del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las
entidades locales.
Los Directores Insulares de la Administración General del Estado dependen jerárquicamente del Delegado del Gobierno pero
también del Subdelegado del Gobierno de la provincia en la que se encuentre ubicada o se encuentre. En el archipiélago canario
las Direcciones Insulares de la Administración General del Estado se ubicaran en aquellas islas que no sean capital de Comunidad
Autónoma ni tampoco capital de Provincia.

3) La Administración Consultiva, está conformada por tres órganos:

● El Consejo de Estado.
Se encuentra en la Constitución regulado por esta en el artículo 107, por el cual se establece que el Consejo de Estado es el
Supremo órgano consultivo del Gobierno, el cual ejercita su actividad con autonomía orgánica y funcional para así garantizar su
objetividad e independencia, y sobre ese parámetro inicial de su explicito encaje en la Constitución su régimen jurídico
(composición y competencia) se desarrolla a través de la Ley Orgánica 3/1980 del Consejo de Estado.
El Consejo de Estado actúa en Pleno, en Comisión Permanente, en Comisión de Estudios y en Secciones. Y se compone por:
→ El Presidente del Consejo de Estado (que será nombrado libremente por Real Decreto del Consejo de Ministros.
En caso de vacante, ausencia y enfermedad del Presidente le sustituirá el Consejero permanente a quien corresponda
según el orden de las Secciones).

68
 → Los Consejeros permanentes (son nombrados, sin límite de tiempo, por Real Decreto entre personas que estén
o hayan siendo Ministro, Presidente o miembro de los Consejos Ejecutivos de las Comunidades Autónomas, Consejero de
Estado, Miembros de los Consejos consultivos u órganos equivalentes de las Comunidades Autónomas, Letrado Mayor
del Consejo de Estado, Académico de número de las Reales Academias integradas en el Instituto de España, Profesor
numerario de disciplinas jurídicas, económicas o sociales en Facultad Universitaria, con quince años de ejercicio, Oficial
general de los Cuerpos Jurídicos de las Fuerzas Armadas, Funcionarios del Estado con quince años de servicios al menos
en Cuerpos o Escalas para cuyo ingreso se exija título universitario o ex Gobernadores del Banco de España.).
→ Los Consejeros natos (que son quienes hayan desempeñado el cargo de Presidente del Gobierno, es un puesto
vitalicio, y en cualquier momento podrán manifestar al Presidente del Consejo de Estado su voluntad de incorporarse a
él. Además de formar parte del Pleno del Consejo de Estado, podrán desempeñar las funciones y cometidos que se
prevean en el reglamento orgánico).
→ Los Consejeros electivos (son 10 y serán nombrados por Real Decreto, por un período de cuatro años, entre
quienes hayan desempeñado cualquiera de los siguientes cargos: Diputado o Senador de las Cortes Generales,
Magistrado del Tribunal Constitucional, Juez o Abogado General del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Defensor
del Pueblo, Presidente o Vocal del Consejo General del Poder Judicial, Ministro o Secretario de Estado, Presidente del
Tribunal de Cuentas, Jefe del Estado Mayor de la Defensa, Presidente o miembro del Consejo Ejecutivo de Comunidad
Autónoma, embajador procedente de la carrera diplomática, Alcalde de capital de provincia, Presidente de Diputación
Provincial, de Mancomunidad Interinsular, de Cabildo Insular o de Consejo Insular, Rector de Universidad. Y de entre los
diez Consejeros electivos, dos deberán haber desempeñado el cargo de Presidente del Consejo Ejecutivo de Comunidad
Autónoma por un período mínimo de ocho años, siendo su mandato de ocho años).
→ El Secretario General (será nombrado por Real Decreto entre los Letrados Mayores, a propuesta de la Comisión
Permanente aprobada por el Pleno y asistirá, con voz pero sin voto, a las sesiones del Pleno, de la Comisión Permanente y
de la Comisión de Estudios).
La función del Consejo de Estado es exclusivamente consultiva, y se limita a dar su opinión fundada sobre el objeto de la
consulta o a proponer otra solución más adecuada. En el ejercicio de esta función, debe velar por la observancia de la
Constitución y del resto del ordenamiento jurídico. Además, ha de procurar la armonía del sistema, el rigor de la técnica
normativa y el buen hacer de la Administración, para reducir al mínimo la conflictividad con los ciudadanos.
● La Dirección General del Estado del Servicio Jurídico del Estado.
Está regulada en la Ley 52/1997 de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, así como por el Real Decreto 997/2003
por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado.
En el artículo 3 de la Ley 52/97 expone que la Dirección General del Estado el Servicio Jurídico del Estado es el centro superior
consultivo de la Administración del Estado, de los Organismos Autónomos y entidades públicas dependientes. Así como también
es el centro superior directivo de los asuntos contenciosos en los que sea parte el Estados y sus Organismos autónomos, o las
entidades públicas empresariales y Órganos Constitucionales cuando corresponda.
La Dirección General del Estado del Servicio Jurídico del Estado y las unidades que la forman desempeñan funciones bajo la
superior y única dirección del titular del Departamento Ministerial en que se integra.
Tal como se recoge en el Real Decreto Legislativo 997/2003 constituye el Servicio Jurídico del Estado el conjunto de órganos
administrativos que desarrollan la función de asistencia jurídica, consistente en el asesoramiento y la representación y defensa
en juicio, del Estado, sus organismos autónomos, los órganos constitucionales y, en su caso, de los restantes organismos y
entidades públicos, sociedades mercantiles estatales y fundaciones con participación estatal, así como de las comunidades
autónomas y de las corporaciones locales
● Otros órganos consultivos:
Consejo Económico y Social está regulado por la Ley 21/1991 por la que se crea el Consejo Económico y Social, el cual es un
órgano consultivo del Gobierno en materia socioeconómica y laboral, se configura en el Texto Refundido de la Ley General
Presupuestaria, como un ente público con personalidad jurídica propia y plena capacidad, autonomía orgánica y funcional para
el cumplimiento de sus fines, estando adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. El Consejo Económico y Social se
compone por diversos órganos como son el Pleno, la Comisión Permanente, las Comisiones de Trabajo, el Presidente, los
Vicepresidentes y el Secretario General.
Las funciones del Consejo Económico y Social son las de emitir dictámenes con carácter preceptivo sobre los anteproyectos de
Leyes del Estado y proyectos de Reales Decretos Legislativos que regulen materias socioeconómicas y laborales y Proyectos de
Reales Decretos que se considere por el Gobierno que tienen una especial trascendencia en la regulación de las indicadas
materias, sobre los anteproyectos de Ley o Proyectos de disposiciones administrativas que afecten a la organización,
competencias o funcionamiento del Consejo, sobre la separación del Presidente y del Secretario General del Consejo y sobre
69
cualquier otro asunto que haya que consultar al Consejo. También es función la de emitir dictamen en los asuntos que, con
carácter facultativo, se sometan a consulta del mismo por el Gobierno de la Nación o sus miembros. Al mismo tiempo que, tiene
atribuida la función de elaborar, a solicitud del Gobierno o de sus miembros, o por propia iniciativa, estudios o informes que, en
el marco de los intereses económicos y sociales que son propios de los interlocutores sociales, se relacionen con determinadas
materias (Economía; Fiscalidad; Relaciones Laborales; Empleo y Seguridad Social; Asuntos Sociales; Agricultura y Pesca;
Educación y Cultura; Salud y Consumo; Medio Ambiente; Transporte y Comunicaciones; Industria y Energía; Vivienda; Desarrollo
Regional; Mercado Único Europeo y Cooperación para el Desarrollo).
Comisión territorial de asistencia al Delegado del Gobierno está regulada en el artículo 28 de la Ley 6/1997 de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE).
La Comisión territorial de asistencia al Delegado del Gobierno sería de las Comunidades Autónomas, por lo que se podría
considerar que forma parte de los órganos que conforman las Administraciones Periféricas, pero no es así, ya que es una
Comisión de carácter consultivo.
Para el mejor cumplimiento de la función directiva y coordinadora, se crea en cada una de las Comunidades Autónomas
pluriprovinciales una Comisión territorial, presidida por el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma e integrada por
los Subdelegados del Gobierno en las provincias comprendidas en el territorio de ésta; en las de las islas Baleares y Canarias se
integrarán, además, los Directores Insulares. A sus sesiones podrán asistir los titulares de los órganos y servicios que el Delegado
del Gobierno en la correspondiente Comunidad Autónoma considere oportuno.
Esta Comisión desarrollará, en todo caso, las siguientes funciones: coordinar las actuaciones que hayan de ejecutarse de forma
homogénea en el ámbito de la Comunidad Autónoma, para asegurar el cumplimiento de los objetivos generales fijados por el
Gobierno a los servicios territoriales. Asesorar al Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma en la elaboración de las
propuestas de simplificación administrativa y racionalización en la utilización de los recursos a que se refiere el artículo 25 de la
LOFAGE (que recoge los Delegados del Gobierno propondrán a los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y
Hacienda la elaboración de planes de empleo, la adecuación de las relaciones de puestos de trabajo y los criterios de aplicación
de las retribuciones variables, en la forma que reglamentariamente se determine; y serán consultados en la elaboración de
planes de empleo de la Administración General del Estado en su ámbito territorial y en la adopción de otras medidas de
optimización de los recursos humanos, especialmente las que afecten a más de un Departamento). Y en tercer lugar, la Comisión
territorial de asistencia al del Delegado del Gobierno tiene la función de que cualesquiera otras que a juicio del Delegado del
Gobierno en la Comunidad Autónoma resulten adecuadas para que la Comisión territorial cumpla la finalidad de apoyo y
asesoramiento en el ejercicio de las competencias que esta Ley le asigna.

4) Administración de control la encontramos en dos ámbitos:

a. Control Interno
i. La intervención General, su régimen jurídico lo encontramos regulado en la Ley 47/2003 General
Presupuestaria. Su principal misión es la de controlar la actividad económica y financiera de todo el sector público
estatal.
La intervención General de la Administración del Estado es el centro directivo y gestor de la contabilidad pública al que
le competen diversas funciones tanto en el ámbito directivo como en el ámbito gestor, pero las más relevantes en el
ámbito directivo son las de Promover el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia contable atribuida al Ministro
de Hacienda por Ley y proponer a éste la aprobación del Plan General de Contabilidad Pública, y establecer los
principios básicos de la contabilidad analítica de las entidades del sector público estatal que deban aplicar los principios
contables públicos. Y en el ámbito gestor alguna de las funciones que tiene la intervención General son las de gestionar
la contabilidad de la Administración General del Estado, formar la Cuenta General del Estado, elaborar las cuentas
nacionales de las unidades que componen el sector de las Administraciones públicas, de acuerdo a los criterios de
delimitación institucional e imputación de operaciones establecidos en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y
Regionales, y elaborar el informe sobre el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria en los
términos previstos en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
ii. La inspección estatal la encontramos en aquellos preceptos subsistentes de la Ley 30/1984 de medidas para la
Reforma de la Función Pública, así como el régimen jurídico actual se encuentra en el Real Decreto Legislativo 5/2015
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.
Según expone en la Ley 30/84 las funciones de inspección que corresponden a la Presidencia del Gobierno sobre todos
los servicios de la Administración del Estado, Entes, Organismos y Empresas de ellos dependientes serán ejercidas por el
Ministerio de la Presidencia.

70
 El Gobierno, en el plazo de seis meses, determinará mediante Real Decreto, la superior función de inspección de
servicios a que se refiere el apartado anterior, y regulará las competencias en la materia de los Delegados del Gobierno
en las Comunidades Autónomas.
Asimismo el Gobierno mediante Real Decreto, determinará y regulará las funciones de la Inspección General de
Servicios de la Administración Pública, adscrita a la Secretaría de Estado para la Administración Pública como órgano
especializado de inspección, dirección y coordinación de las inspecciones de servicios.
Igualmente, el Gobierno establecerá el régimen jurídico de tales inspecciones.
Y en el Real Decreto Legislativo 5/2015 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado
Público, es decir, donde se sitúa el régimen jurídico actual se expone que el Estatuto Básico del Empleado Público se aplica al
personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de la Administración General del Estado, de las
Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla, de las Administraciones de las entidades
locales, de los organismos públicos, agencias y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas
o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas y de las Universidades Públicas.
Pero este Estatuto Básico no es único ya que en la aplicación de este al personal investigador se podrán dictar normas singulares
para adecuarlo a sus peculiaridades.
Y el Estatuto tiene carácter supletorio para todo el personal de las Administraciones Públicas no incluido en su ámbito de
aplicación.
b. Control Externo, los órganos de control externo, aun cuando se incorporan dentro de la Administración
General del Estado, son órganos que dependen de las Cortes Generales. Y tienen asiento constitucional, es decir que se
encuentran regulados en la Constitución Española.
Nos encontramos con:
i. El Tribunal de Cuentas lo encontramos regulado en el artículo 136 de la Constitución y su régimen jurídico se
encuentra establecido en la Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas, así como en la Ley ordinaria 7/88 de
funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
El Tribunal de Cuentas es el órgano supremo de fiscalización de las cuentas, así como, de la gestión económica
del Estado y de todo su sector público. Es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional, sin
perjuicio de los órganos fiscalizadores de cuentas que para las Comunidades Autónomas puedan prever sus Estatutos y
dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y
comprobación de la Cuenta General del Estado, así como, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes
Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su
juicio, se hubiere incurrido.
Las funciones propias del Tribunal de cuentas son la fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad
económico-financiera del sector público y el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes
tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, y las ejercerá con plena independencia y sometimiento al
ordenamiento jurídico.
ii. El Defensor del Pueblo lo encontramos regulado en el artículo 54 de la Constitución y su régimen jurídico se
encuentra establecido en la Ley Orgánica 3/1981 del Defensor del Pueblo.
Se considera que el Defensor del Pueblo es el alto comisionado de las Cortes Generales que ha sido designado para la
defensa de los derechos fundamentales contemplados en el titulo primero de la Constitución, en el ámbito de la
Administración Militar, sin que ello pueda entrañar una interferencia en el mando de la Defensa Nacional. Por
consiguiente, podrá supervisar la actividad de la Administración dando cuentas de todo ello a las Cortes Generales,
siendo el equivalente del Defensor del Pueblo en Canarias el Diputado del Común.
El Defensor del Pueblo podrá, en todo caso, de oficio o a instancia de parte, supervisar por sí mismo la actividad de la
Comunidad Autónoma en el ámbito de competencias definido por esta Ley. A estos efectos, los órganos similares de las
Comunidades Autónomas (en el caso de Canarias del Diputado del Común) coordinarán sus funciones con las del
Defensor del Pueblo y éste podrá solicitar su cooperación.
Pero la Ley 3/81 recoge que si recibe quejas referidas al funcionamiento de la Administración de Justicia, deberá
dirigirlas al Ministerio Fiscal para que éste investigue su realidad y adopte las medidas oportunas con arreglo a la ley, o
bien de traslado de las mismas al Consejo General del Poder Judicial, según el tipo de reclamación de que se trate; todo
ello sin perjuicio de la referencia que en su informe general a las Cortes Generales pueda hacer al tema.

71
TEMA 13. La Administración autonómica. Bases de su régimen jurídico. Organización
jurídico-pública de la Comunidad Autónoma de Canarias.
Actualmente el Estado español se divide en 17 Comunidades Autónomas, las cuales son personas jurídicas de carácter territorial
y relevancia Constitucional, siendo un elemento fundamental de la estructura organizativa del Estado.
La Constitución no califica expresamente el régimen de descentralización política del Estado, su perfil federo-regional hace que
sea calificado como compuesto o complejo. Nuestra Constitución es un texto abierto que permite diversas alternativas en
materia de organización territorial del poder, no impone un modelo acabado, pero fija los aspectos esenciales, remitiendo a
cada Estatuto de Autonomía su concreción, a través del Principio Dispositivo.
Son factores estructurales diferenciales de las Comunidades Autónomas (lenguas, derechos forales, instituciones político-
territoriales particulares, sistema fiscal-foral y las circunstancias del “hecho insular”) que dan lugar a una cierta asimetría entre
las Comunidades, y explican que en conjunto configuran un tipo de Estado diferente al Federal Tradicional. Son señas de
identidad con relevancia Constitucional que singularizan a la Comunidad y de facto impiden la uniformidad del modelo
territorial.
A pesar de tener la libertad para regular sus instituciones de autogobierno, hay estructuras que se aprecian comunes en la
mayoría de las Comunidades Autónomas. La organización institucional de las Comunidades Autónomas se encuentra contenida
en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía y en las Leyes autonómicas. Las Comunidades regulan la formación de sus
instituciones representativas a través de la Ley electoral. En Canarias el esquema sería el siguiente:

Presidente/a del Gobierno

Vicepresidente/a del Gobierno
de Canarias
Órganos
Consejo de Gobierno
Centrales
Consejerías
Viceconsejeros/as
Resto de órganos
integrados en las Secretarios/as
Consejerías del Generales Técnicos
Gobierno de Direcciones
Canarias: Generales
Gobierno y
Administración Órganos Los/as Directores/as
Pública de Canarias Territoriales Territoriales
Consejo Consultivo de
Canarias
Órganos
Consultivos Consejo Económico y
Social
El Servicio Jurídico de la Comunidad Autónoma
de Canarias

Órganos de La Audiencia de Cuentas

Control
El Diputado del Común

La ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE CANARIAS la podemos dividir en los Órganos Centrales, Órganos Territoriales, Órganos
Consultivos y Órganos de Control.
Los Órganos Centrales.
Se compone por los siguientes órganos:
o El Presidente del Gobierno.
Se elige de entre los diputados del Parlamento de Canarias, a propuesta del Presidente de esta Asamblea Legislativa. Para ser
elegido deberá obtener mayoría absoluta.
72
El Presidente del Gobierno designa libremente al Vicepresidente del Gobierno y demás miembros del Gobierno. Ostenta la más
alta representación de Canarias, y la ordinaria del Estado en el Archipiélago Canario. Podrá ser sustituido por el Vicepresidente,
en casos de ausencia, vacante o enfermedad.
El Presidente cesa de sus funciones en los supuestos de celebración de elecciones, pérdida de confianza parlamentaria, dimisión,
incompatibilidad, pérdida de la condición de diputado, incapacidad permanente y fallecimiento.
Sus principales funciones son:
a) Mantenimiento de las relaciones institucionales con el Estado (central) y su Administración.
b) Firma convenios de colaboración con otras Comunidades Autónomas.
c) Promulga leyes aprobadas por el Parlamento de Canarias, en nombre del Rey, y ordena su publicación en los
Boletines Oficiales.
d) Convoca al Gobierno y preside sus sesiones.
e) Convoca y preside las Comisiones interdepartamentales.
f) Firma los Decretos del Gobierno.
o El Vicepresidente del Gobierno de Canarias.
Es elegido por el Presidente del Gobierno, entre los diputados del Parlamento.
El cargo Vicepresidente del Gobierno de Canarias es de existencia obligatoria. Puede ser titular de una Consejería. Puede asumir
funciones del Presidente, por delegación de este. Residirá en la isla distinta la que le corresponda el Presidente del Gobierno, es
decir, que si el Presidente del Gobierno de Canarias reside en Tenerife pues el Vicepresidente del Gobierno de Canarias residirá
en Las Palmas de Gran Canaria.
Dirige la Comisión de Administración Territorial, así como, también preside la Comisión de delegación de competencias en favor
de los Cabildos Insulares.
o El Consejo de Gobierno.
Es el órgano colegiado titular del Gobierno de Canarias, formado por el Presidente del Gobierno, el Vicepresidente y los
Consejeros.
Sus principales funciones son de naturaleza ejecutiva y administrativa; ostenta la potestad reglamentaria, configura la
planificación de la política regional y puede interponer recursos de inconstitucionalidad. Por Ley se podrá atribuir otras
funciones al Consejo de Gobierno, además de las expuestas.
o Consejerías.
La Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias se organiza en Consejerías, bajo la dirección del Presidente
del Gobierno. Por Decreto del Presidente del Gobierno se establecerá el número y denominación de las Consejerías del
Gobierno.
Las sedes de las Consejerías se repartirán de modo equitativo entre las Islas capitalinas (Tenerife y Gran Canaria). El titular de
estos órganos administrativos es el/la Consejero/a, que es nombrado por el Presidente del Gobierno, sin ningún requisito, ya
que el acceso al cargo de Consejero/a no precisa ostentar la condición previa de Diputado/a.
Las atribuciones de los/as Consejeros/as se desglosan según su cometido; esto es, o como miembro del Gobierno o como jefe de
su departamento.
→ Como miembro del Gobierno, tiene encomendadas las funciones de: preparación de los anteproyectos de Ley y
proyectos de Reglamento relativos a su Consejería, formulación del anteproyecto de Presupuestos de su Consejería, el
ejercicio de la potestad reglamentaria sobre las materias que son competencia de su departamento y la ejecución de los
acuerdos del Gobierno en aquellas materias que sean de su competencia.
→ Como jefe de su departamento, tiene asignadas las potestades de: dirigir e inspeccionar todos los servicios de
su Consejería, ostentar la Jefatura superior del personal adscrito a su unidad administrativa, nombrar y cesar a los titulares
de los puestos de libre elección, resolver en última instancia los recursos administrativos interpuestos contra los órganos
inferiores de la Consejería, así como también resolver los recursos interpuestos contra los actos dictados por los Cabildos
insulares, en ejercicio de las competencias delegadas por el Gobierno de Canarias, cuya materia pertenezca a la Consejería
de la que es su titular. También tiene asignado incoar y resolver los expedientes de revisión de oficio y firmar en nombre de
la Comunidad Autónoma los contratos y convenios de colaboración relativos a la competencia de su departamento.
o El resto de órganos integrados en las Consejerías del Gobierno de Canarias:
● Los/las Viceconsejeros/as.
Son nombrados y cesados por Decreto del Gobierno de Canarias, a propuesta del Consejero/a.
Desempeñan funciones atribuidas al área de la Consejería a la que pertenecen; ejerciendo la dirección e inspección de las áreas
adscritas a su titularidad. Ostentan competencias para incoar y resolver los procedimientos sancionadores por infracciones
graves. Y son titulares de los órganos de contratación de la Viceconsejería.
73
 ● Los/las Secretarios/as Generales Técnicos.
Son nombrados y cesados por Decreto del Gobierno de Canarias, a propuesta del Consejero/a.
En su departamento tienen la misión de instruir y formular la propuesta de resolución respecto de los procedimientos que
deban ser resueltos por los/las Consejeros/as. También elaboran y coordinan los proyectos de planes y la programación de las
Consejerías.
Los/las Secretarios/as Generales Técnicos se ocupan de distintas materias:
→ En materia presupuestaria, sus principales funciones son: elaborar el anteproyecto del presupuesto de la
Consejería, y la coordinación de los presupuestos de los organismos autónomos.
→ En materia administrativa, sus principales funciones son: el apoyo y la asistencia técnica a los órganos
superiores de la Consejería (informando los proyectos de Reglamentos, coordinando las publicaciones,
realizando informes estudios y proyectos).
→ En materia de empleo público: dirigen la política de personal de su departamento.
→ En materia de contratación del sector público: se consideran órganos de contratación, con todas sus
facultades.
● Las Direcciones Generales.
Se encuentran en una situación de paridad en el mismo escalafón que los/las Secretarios/as Generales Técnicos. Son nombrados
y cesados por Decreto del Gobierno de Canarias, a propuesta del Consejero/a.
Son órganos integrados en el ámbito material del departamento; desempeñando las atribuciones contenidas en el Reglamento
orgánico de la Consejería. Así como instruyen y formulan propuesta de resolución de los procedimientos que deban resolver
los/as Viceconsejeros/as (su superior jerárquico). Se consideran órganos de contratación. Y en materia de empleo público,
comparten competencias con la Secretaría General Técnica.
Los Órganos Territoriales.
Se compone por:
o Los/as Directores/as Territoriales.
Son nombrados por el/la Consejero/a, entre funcionarios de carrera adscritos a cualesquiera Administraciones públicas
(Administración General del Estado, de la Comunidad Autónoma o entes locales), a través del procedimiento de libre
designación.
Desempeñan funciones de la Consejería, o de un ámbito de la misma, en una concisa localización espacial (Isla, Comarcas o
Zonas). Dependen jerárquicamente de los/as Directores/as Generales.
Elaboran propuestas de planes y programas de actuación en su ámbito material y espacial. Instruyen y formulan propuestas de
resolución de los procedimientos que deban resolver los/as Directores/as Generales. Y tienen competencia para otorgar
permisos, licencias, vacaciones, propuestas de gratificación, distribución del complemento de productividad.
Los Órganos Consultivos.
Se compone por los siguientes órganos:
o El Consejo Consultivo de Canarias.
Es el supremo órgano consultivo de la Comunidad Autónoma de Canarias, cuya misión es dictaminar sobre la adecuación a la
Constitución y el Estatuto de Autonomía de los proyectos, proposiciones de Ley, y otros asuntos que se sometan a su valoración.
Su sede se encuentra localizada en San Cristóbal de La Laguna.
Salvo que expresamente se disponga lo contrario, sus dictámenes no son vinculantes.
Algunos de los asuntos sobre los que se tiene que manifestar de modo preceptivo, son: la propuesta de reforma del Estatuto de
Autonomía, Proyectos o proposiciones de Ley, Reglamentos ejecutivos de las leyes que desarrollen la legislación básica del
Estado, conflictos de competencia entre Entidades locales canarias, o cuestiones relativas a la legalidad de la actuación de las
Administraciones públicas, entre otras.
El Consejo Consultivo se compone de 7 Consejeros/as. De los cuales cuatro son designados por el Parlamento de Canarias, y tres
por el Gobierno, entre juristas de reconocido prestigio.
o El Consejo Económico y Social.
Es un órgano consultivo de la Comunidad Autónoma de Canarias, en el que además participan las Administraciones públicas
insulares y locales, organizaciones profesionales, empresariales y económicas de Canarias. Tiene su sede en Las Palmas de Gran
Canaria.
Está compuesto por 18 miembros, que proceden de centrales sindicales, organizaciones empresariales, cámaras de comercio,
asociaciones de consumidores y usuarios, expertos de reconocido prestigio en ámbitos sociales, laborales o económicos.

74
Entre sus funciones destaca la emisión de informes en los proyectos de Ley en materia económica y social, exceptuándose la Ley
de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias. También los informes que le solicite el Gobierno de
Canarias, en materia social, laboral y económica. Igualmente puede emitir informes o dictámenes por propia iniciativa. En todo
caso, y con periodicidad anual, elabora un informe de la situación social, económica y laboral de Canarias.
o El Servicio Jurídico de la Comunidad Autónoma de Canarias.
Ejerce funciones de asistencia jurídica, asesoramiento, representación y defensa en juicio de la Comunidad Autónoma.
El Servicio Jurídico se organiza en dos planos: la Dirección General del Servicio Jurídico (centro directivo), y las Asesorías Jurídicas
departamentales (en cada Consejería), aunque con dependencia orgánica y funcional de la Dirección General.
Los Órganos de Control.
Se compone por los siguientes órganos:
o La Audiencia de Cuentas.
Es un órgano de fiscalización externa de la gestión económica, financiera y contable del sector público de la Comunidad
Autónoma de Canarias. Depende del Parlamento de Canarias, y ejercita sus funciones en régimen de autonomía.
Integra el sector público de Canarias: la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, sus organismos
autónomos y empresas públicas; las entidades locales de Canarias, con sus organismos autónomos y empresas públicas
dependientes a aquéllas; las Universidades públicas de Canarias, en lo que se refiere a las dotaciones recibidas con cargo a los
Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma.
La Audiencia de cuentas está integrada por 5 auditores, elegidos por el Parlamento de Canarias, entre personas de reconocido
prestigio, por un mandato de cinco años. Los miembros de este órgano de control son independientes e inamovibles. De entre
sus miembros se elegirá a un Presidente.
La Audiencia de Cuentas se estructura en los siguientes órganos: el Pleno, el/la Presidente/a, los Auditores y la Secretaría
General.
o El Diputado del Común.
Es el alto comisionado del Parlamento de Canarias, creado para la defensa de los Derechos fundamentales y las libertades
públicas de la ciudadanía, también para supervisar la actividad de las Administraciones públicas de Canarias.
Es elegido por el Parlamento de Canarias para un periodo de cinco años. Coordinará sus funciones con el Defensor del Pueblo. Su
sede se encuentra en Santa Cruz de La Palma. Y cuenta con dos adjuntos, y se estructura en dos órganos: de asistencia
(Secretaría General) y consultivo (Junta Asesora).

TEMA 14. La Administración Local. Cuadro general y características de las Entidades

Locales españolas. La organización municipal y provincial. Los Cabildos Insulares.
En una primera aproximación, la Administración Local no existe, al contrario de lo que ocurre con la Administración General del
Estado, la Administración Local no se puede enunciar en singular, porque cada Municipio, cada Provincia y cada Isla de los
archipiélagos Balear y Canario, aparte de los entes locales básicos derivados de estos principales (Mancomunidades de
Municipios, Consorcios, etc.), constituye una Administración Local diferenciada, por ejemplo: el Municipio de Tacoronte es una
Administración Local en sí misma, el Cabildo Insular del Hierro es una Administración Local en sí misma, por lo tanto, el singular
es totalmente erróneo, se debería hablar de `las Administraciones Locales´. No obstante, lo aceptamos porque es el uso
cotidiano y también es el uso que le da el legislador en la Ley, por ejemplo, en la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con un matiz porque el artículo 2.1 de esa Ley habla de
“La Administración General del Estado”, “Las Administraciones de las Comunidades Autónomas” y “Las Entidades que integran la
Administración Local” que en sentido literal es un intento de corregir el singular, con un plural perifrástico. Y con esto pasamos a
los Cabildos Insulares.
LOS CABILDOS INSULARES.
Los Cabildos Insulares durante muchísimo tiempo se dijo por parte de la doctrina que el Cabildo era una entidad local, cosa que
no es cierta, ya que es la Isla la entidad local y así lo recoge artículo 3.1.c de la Ley 7/85 Reguladora de Bases del Régimen Local
que reconoce como “Las entidades locales (básicas y) territoriales a los Municipios, las Provincias y las Islas”, que de alguna
manera viene a dar un espaldarazo a la naturaleza jurídica del Cabildo Insular, porque el Cabildo es a la Isla lo que el
Ayuntamiento es al Municipio o en el régimen provincial común lo que la Diputación es a la Provincia, es decir, el Cabildo como
dice el artículo 41.1 de la propia Ley de 7/85 es un “órgano de gobierno de cada isla”, por lo tanto, como cualquier órgano

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carece de personalidad jurídica porque a quién se le imputa la autoría de los actos de los Cabildos es a la isla como entidad local,
exactamente igual que como podríamos decir del Ayuntamiento y el Municipio.
Tampoco es muy afortunada la idea que nos deja el artículo 41.1 de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local calificando a
los Cabildos Insulares como órganos de gobierno de las islas, del archipiélago Canario, porque los verdaderos órganos
representativos de la isla que toman por cuenta y en nombre de la entidad isla los actos y acuerdos que les representa son el
Pleno del Cabildo, el Presidente del Cabildo y el Consejo Insular del Cabildo. Así que entonces, doctrinalmente la naturaleza
jurídica de un Cabildo Insular es un sistema organizativo, no un órgano, sino un conjunto orgánico, y la prueba es que la isla de la
Graciosa aun estando habitada no tiene Cabildo Insular, siendo hoy por hoy un barrio del Ayuntamiento de Teguise y, por lo
tanto, se administra por el Ayuntamiento de Teguise sin que tenga Cabildo Insular, es decir, que no tiene un sistema de
administración insular, sin que tiene un sistema de Administración Municipal.
Consecuentemente, la actual Ley de Municipios de Canarias (Ley 7/2015) prevé para la isla de la Graciosa un cambio estructural,
un cambio de sistema organizativo, en concreto en la Disposición Adicional Segunda y aconseja, no impone, de que el
Ayuntamiento de Teguise de a la isla de la Graciosa un régimen a caballo entre la organización municipal en sentido estricto y la
organización insular, lo llama, sin embargo `ente desconcentrado´, esto es el monstruo de frankenstein, porque la
desconcentración es una técnica instrumental que permite entre órganos, no entre entes, un traspaso de titularidad
competencial. El equivalente entre entes para administraciones, por lo tanto, con personalidad propia es la descentralización no
la desconcentración.
El Estatuto de Autonomía de Canarias prevé para los Cabildos una doble naturaleza jurídica porque los considera a la mayoría
como expone el artículo 41.1 de la Ley 7/87 Reguladora de las Bases del Régimen Local un órgano de Gobierno insular con la
protección del ordenamiento y sus sistema orgánico un sistema organizativo y además una institución de la Comunidad
Autónoma que se encuentra en el artículo 23 del Estatuto de Autonomía de Canarias.
Junto con la Ley 7/2015 aparece la Ley 8/2015, en la cual se recoge esa doble condición en su artículo 2, pero incurre en un error
que viene arrastrando desde la mala Ley 8/86 de Cabildos, luego seguida por la Ley 14/90 que ha estado en vigor en lo que se
refiere a Cabildos hasta que entro en vigor la actual Ley 8/2015. Aunque tanto la Ley 8/86 y la Ley 14/90 no solo hablan de
Cabildos, sino que hablan también de Municipios y de la Administración de la Comunidad Autónoma en sí, y por tanto, aluden a
la transferencias y delegaciones de competencias del Gobierno de Canarias a los Cabildos a la condición de institución
económica de los Cabildo, siendo esto un error en cuanto que una transferencia o una delegación son vínculos intersubjetivos,
es decir, necesitan dos sujetos, dos personas jurídicas, en este caso dos Administraciones, la que transmite la competencia y la
que la recibe (la diferencia es que en la transferencia cambia la titularidad y en la delegación solo transmite el ejercicio). Pues
resulta que la condición de institución autonómica del Cabildo no reconoce personalidad jurídica y si no estamos ante una
persona jurídica, no se puede anudar a la condición de institución autonómica ni a la transferencia ni a la delegación sino que
hay que anudarlo a su condición de Gobierno local con ese error las transferencias y las delegaciones son hechas a favor del
Cabildo como órganos insulares representativos de la isla, Administración propia de Canarias dotadas de personalidad jurídica.
Cuando un Cabildo, un Presidente o una comisión llegan a un acuerdo lo hacen aplicando la legislación del régimen
local, porque aunque la materia sea autonómica al transferirse o delegarse permite que su ejercicio sea el del Cabildo aplicando
la Ley 7/85 Reguladora de Bases del Régimen Local. Por tanto, al Cabildo como institución autonómica, es decir, como institución
propiamente dicha de Canarias solamente le queda la iniciativa legislativa que se la reconoce el Estatuto y la Ley 8/2015 y la de
registrar el acceso de documentos dirigidos a la institución autonómica de Canarias (a las Consejerías, a las Dirección Generales
de Canarias, etc.). Para tomar la iniciativa legislativa o tomar el registro de entrado de documentos dirigidos a la institución
autonómica de Canarias los Cabildos Insulares no usan la legislación local, usan la legislación autonómica. Por lo tanto, es
evidente que todas las leyes de Cabildos que ha habido conciben mal la atribución competencial de la doble naturaleza.
Todo esto se encuentra regulado en los artículos 18 hasta el 47 de la Ley 8/2015 de Cabildos.
Pero hay un punto sobre este apartado de las competencias, en ambas leyes se ha hecho un importante esfuerzo por intentar
implantar el Principio de Multiplicidad que es acarreado en la legislación básica del Estado que intenta, sin conseguirlo del todo,
instaurar la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Principio que es una barbaridad e
inutilidad, ya que no puede llevarse a la práctica, porque esa Ley de Bases del Régimen Local confunde tres conceptos materia-
competencia-función, porque por ejemplo las aguas o el urbanismo es una materia, si la dividimos encontramos diversas
competencias y un trozo de la competencia por ejemplo aprobar un plan es una función, y es aquí donde ese principio que se
expone en la Ley 27/2013 tiene aplicación, en el plan funcional.
Ese principio pretendidamente elevado al plano de la competencia es inconstitucional porque para eso la Constitución establece
distintas instituciones, para el reparto de competencias.
En definitiva, los Cabildos están mal concebidos en el sentido a la atribución de competencias porque la transferencia y la
delegación exigen dos personas jurídicas presentes, por una parte la Comunidad Autónoma que es la que transmite y por otra
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parte el Cabildo que es el que recibe, excepto en la iniciativa legislativa del Parlamento de Canarias y la de tomar el registro de
entrado de documentos dirigidos a la institución autonómica de Canarias.
La Constitución recoge en su artículo 141.4 que “En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en
forma de Cabildos o Consejos”, pues el mayor error que establece este precepto técnicamente hablando es haber introducido el
adverbio “además”, porque si todo el resto del precepto se refiere a la Provincia ¿qué significa el adverbio además a parte de la
Provincia? Pues nada, y más teniendo una consideración de la Constitución por superar esa concepción de Provincia, lo que ha
hecho el legislador con ese adverbio es reafirmarla. Pero tiene otro error, y es que no es “Cabildos” sino que es `Cabildos
Insulares´, ya que “Cabildos” a secas significa `ayuntamiento´ por su procedencia e historia, y fue en la Ley primer de Cabildos de
11 de Julio de 1912 donde los Cabildos pasan a recibir el nombre de `Cabildos Insulares´, por lo tanto, la diferencia esta, en que
los Cabildos históricos hasta esa Ley tenían competencias equivalentes a las que tienen los Cabildos (los Municipios actuales).
Con lo cual durante todo el siglo XIX desaparecen los Cabildos históricos y vuelen a surgir con forma de Cabildo Insular en la Ley
de Cabildos de 1912. Dicha Ley les asigna unas ciertas competencias a los Cabildos Insulares, y son las competencias que se
recogen en el artículo 36 de la Ley 7/85 de Bases del Régimen Local a favor de las Diputaciones.
El Sistema Electoral, es otro error que tiene la Constitución del 78, así como habla del sistema electoral de los Ayuntamientos
que tiene que ser mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, tal como establece el artículo 140 de la propia
Constitución, no habla para nada del sistema electoral de las Diputaciones, de los Diputados Provinciales, y mucho menos de los
Cabildos Insulares. Resquicios que aprovecha la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General (LOREG) para meter el
sistema que le da la gana aprovechando el vacío constitucional, para establecer que los Consejeros Insulares se eligen con el
mismo sistema que los Ayuntamientos.
La diferencia con el sistema electoral de las Diputaciones es que en el régimen provincial los Concejales no son elegidos por
sufragio universal, sino que son elegidos por los Concejales que ya lo son de la Provincia, siendo por tanto los electores los
Concejales y los elegibles los propios Concejales que por Ley compatibilizan sus cargos. A esos efectos la Provincia se divide en
partidos judiciales que como su nombre indica son demarcaciones que originalmente tienen su sentido en dividir sus órganos de
justicia, pero la Ley Orgánica ha querido basarse en esas divisiones para establecer el sistema electoral de los Diputados, por lo
tanto, el número total de Diputados que la Ley Orgánica del Régimen Electoral General asigna a cada Provincia se divide por
circunscripciones llamadas partidos judiciales, y en cada partido judicial con una proporcionalidad con la población se elige el
número de diputados que sumados todos darán los 25 del total.
Y finalmente una referencia al sistema financiero, lo que ocurre es que los Cabildos tienen varios nutrientes: uno por la Ley de
Haciendas Locales como las Diputaciones y otro el Régimen Económico y Fiscal de Canarias (REF).
En la época preautonómica, existió un ente preautonómico llamado Junta de Canarias, en el caso de Canarias, en ese momento
por Decreto-Ley los antiguos arbitrios insulares por la exportación e importación eran para los Cabildos, pero se los quedo la
Comunidad Autónoma, o sea que los hizo autonómicos, y desde ese momento (1978) quienes ingresas el IGIC es la Comunidad
Autónomas, la Consejería de Hacienda de la Comunidad Autónoma. Es decir, que la Comunidad Autónoma se queda todo lo que
necesite, el resto lo divide entre los Cabildos Insulares, y cada Cabildo Insulares de lo que recibe recoge para sí un 60% y el resto
lo divide entre los Ayuntamiento de las Islas en función de unos pactos ya elaborados. Es por eso que los Cabildos Insulares y los
Ayuntamientos de Canarias se nutren fundamentalmente del REF.

LOS MUNICIPIOS.

El concepto de Municipios lo tomaremos directamente del artículo 1.1 de la Ley 7/85 Reguladora de Bases del Régimen Local
que dice “Los Municipios son Entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación
ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan…”, pues con esta definición en la mano, amén del sistema electoral, la
Ley de Bases del Régimen Local se olvida para siempre que ha definido así el Municipio, y la única participación ciudadana que
reconoce es el artículo 70 bis que dice que “Los ayuntamientos deberán establecer y regular en normas de carácter orgánico
procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local , …”. Pero
la Ley 7/2015 de Municipios de Canarias dedica un considerable número de artículos para cubrir esa laguna de los
Ayuntamientos/Municipios y establece distintos órganos de participación ciudadana, pero son órgano de Gobierno.

La naturaleza jurídico del Municipio, una parte de la doctrina afirmar correctamente que el Municipio histórica y
sociológicamente es anterior al Estado, mientras que la otra parte de la doctrina niega esto, y afirma también correctamente
que si la Constitución o legislación de un país no reconoce la existencia de los Municipios, no existen. En definitiva, la verdad
está en la suma de las dos afirmaciones, sociológica e históricamente es cierto indudablemente que el Municipio es anterior a la
propia existencia que el Estado, pero la personalidad jurídica del Municipio, ya no como entidad sociológica o histórica sino
como entidad jurídica toma carta de naturaleza por la Ley, porque si la Ley no se la diera tendría un sentido social, puntual, pero
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no jurídico, y ese reconocimiento está en el artículo 140 de la Constitución y a partir de ahí Ley de Bases, Ley autonómica, etc.,
vinculado inexorablemente como no podía ser de otra forma a la autonomía (artículo 137 de la propia Constitución Española). Y
lo que la Ley no dice se deduce de ser un ente, una Administración propiamente dicha, y todo el sistema que regula todas las
Administraciones Públicas es aplicable a la postre a los Municipios.
Los elementos que componen el Municipio son los siguientes:
1) El territorio o término municipal, ya que el legislador divide la Administración en Municipios guiándose por unos
términos municipales.
Independientemente de que la Constitución no lo diga se produce con cierta frecuencia, por expedientes
administrativos la alteración de los términos municipales, existiendo varias fórmulas de alteración, como la
fusión de varios Municipios para formar uno nuevo, la segregación de parte de uno para constituirse en una
independiente o la segregación parcial de un Municipio para agregarse a otro distinto. Y al contrario de la
alteración de los límites municipales del artículo 141 de la Constitución, que exige Ley Orgánica.
2) La población, hoy se han simplificado muchísimos las cosas, ya que antiguamente existían diversas categorías
dentro de la población, pero ahora solo hay una `vecino´, al respecto de esto fue la importante modificación del
artículo 13.2 de la Constitución debido al Tratado de la Unión Europea de Maastricht de 1992 (el sufragio pasivo
de los extranjeros en las elecciones municipales).
3) Los órganos, desde la propia Ley de Bases hay una organización básica y obligatoria de los Municipios que
consiste en la existencia preceptiva del Pleno, la Junta de Gobierno Local, el Alcalde y los Tenientes de Alcaldes. Y
a eso hay que sumarle como órganos obligatorios y básicos los que impuso para los Municipios de gran
población la Ley 57/2003 que introdujo en la Ley de Bases del 85 el titulo X. Esos órganos además de los anterior
que son para todos los Municipios, obligan a esos Municipios de gran población la existencia de los órganos
representativos de los distritos (artículos 138 de la Ley 7/85) y también el llamado Consejo social de la Ciudad
(artículo 139 de la Ley 7/85), supuestamente este consejo social debería suponer, pero no lo supone de facto,
una aproximación del vecino a la realidad municipal, una verdadera presencia de la ciudadanía en la organización
municipal, no es así, porque en ninguno de los 4 Municipio de Canarias que tienen esta obligación se ha querido
que sea así, mediante un Consejo de todas las personas, cosa que no puede ser así.
4) Las competencias, hoy la lista de las competencias municipales es más exigua de lo que fue, se encuentra en el
artículo 25 de la Ley 7/85 según redacción que le diera la Ley 27/2013. Sobre este listado en el artículo 25.1 de la
Ley 7/85 antes de la redacción que le diera la Ley 27/2013 pasaba por ser la típica cláusula general de
apoderamiento, porque permitía que el Municipios ejecutara cualquier competencia administrativa, ahora ha
quedado disminuida, porque esa cláusula general ya no existe sino que establece que el Municipio puede
gestionar las competencias, promover y prestar servicios en los términos que establece el propio artículo 25 de
la Ley 7/85, y encima las Disposiciones Transitorias 1º a la 4º de la Ley 27/2013, el 1 de Enero de 2016 las
competencias que hasta ese momento son municipales (educación primaria, servicios sociales y asistencia social)
pasan a ser autonómicas.

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