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Sistema de Posgrado

Facultad de Jurisprudencia


MAESTRÍA EN DERECHO CONSTITUCIONAL
IV PROMOCIÓN PARALELO “A”


“LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL
ESTADO”

Maestrante
AB. GABRIELA ALEJANDRA LIMA NARVAEZ

CATEDRATICO

DR. CARLOS DE TOMASSO ROSERO

Enero 2014
2

ÍNDICE
PRESENTACIÓN
IV
INTRODUCCIÓN V

CAPÍTULO I
1. LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO 7
1.1. La responsabilidad civil en general 7
1.2. Clases de responsabilidad civil 7
1.3. Clases de responsabilidad civil extracontractual 8
1.4. Otra clasificación de la responsabilidad del Estado 8
1.4.1. Responsabilidad por acto judicial 9
1.4.2. Responsabilidad por acto legislativo 9
1.4.3. Responsabilidad por hechos y actos administrativos
10
1.5. Principios jurídicos que sustentan la teoría de la responsabilidad
extracontractual del Estado
11
1.5.1. Igualdad de los ciudadanos ante la Ley
11
1.5.2. Igualdad jurídica de los administrados ante las cargas públicas
11
1.5.3. Sacrificio especial al administrado
11
1.5.4. Observancia de los Derechos Humanos
12
1.5.5. Garantía del derecho de propiedad
12

CAPÍTULO II
2. LA RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL EN EL ECUADOR
13
3

2.1. La responsabilidad extracontractual del Estado en las diferentes
constituciones ecuatorianas
13
2.2. Elementos de la responsabilidad extracontractual en el Ecuador
20
2.2.1. Perjuicios particulares 21
2.2.2. Servicios públicos o actos u omisiones de funcionarios y
empleados en el desempeño de sus cargos 21
2.2.3. Relación de causa a efecto entre el perjuicio o perjuicios y el servicio público,
o entre aquel o aquellos y los actos de los funcionarios y empleados
22



CAPÍTULO III
3. LOS SERVICIOS PÚBLICOS
22
3.1. Definición de servicio público 22
3.2. Características de los servicios públicos
23
3.2.1. Continuidad
23
3.2.2. Regularidad
23
3.2.3. Uniformidad
23
3.2.4. Generalidad
24
3.2.5. Obligatoriedad
24
3.2.6. Calidad
24
3.2.7. Eficiencia
25
4

3.2.8. Responsabilidad
25
3.2.9. Accesibilidad y universalidad
25
3.3. Concepto de la falta o deficiente prestación de servicios públicos
26
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
27
BIBLIOGRAFÍA
29

















PRESENTACIÓN

En los orígenes del Estado, se sostenía que el soberano no se equivoca y por
tanto no existía responsabilidad en donde existía soberanía. Mientras las bases
del Estado de Derecho presuponen una autolimitación de los poderes públicos con
5

el fin de salvaguardar los derechos de los ciudadanos, la expresión mencionada
contradice ésta idea porque impedía que cuando el Estado ocasionara un perjuicio
a sus ciudadanos, se le atribuyera responsabilidad por esos actos o hechos.
El principio de la responsabilidad del Estado está indudablemente fundamentado
en la existencia de un “Estado de Derecho” en el cual el principio de
constitucionalidad y de legalidad son los pilares básicos que deben ser
observados por la Administración Pública, sin necesidad de referirse a una
prestación deficiente de los servicios públicos, sino más bien, a que esta
inobservancia viola directamente el deber del Estado de proteger a la personas y a
los bienes. La justicia constitucional en toda la región latinoamericana ha dado
pasos significativos para adecuar sus formas y procedimiento, pero todavía resta
mucho camino para que pueda estar a la altura de las exigencias que le impone
una sociedad en transformación, que muestra dificultades para controlar los
conflictos y estimular una convivencia pacífica en donde se asegure la dignidad
humana.
Existe un cambio importante en los nuevos procesos que todavía no ha sido
suficientemente explotado, ni desarrollado por la práctica de los operadores ni
exigidos por los ciudadanos en general. No debe desalentarnos el hecho de que el
respeto a los derechos y garantías contemplados en los instrumentos
internacionales y en nuestro ordenamiento jurídico interno, no haya alcanzado
niveles satisfactorios, aún faltan muchos años de trabajo, pero cabe recalcar que
lo cambios profundos en nuestra sociedad se han dado con el pasar del tiempo.
Al presentar este trabajo investigativo pretendo aportar en algo al conocimiento de
este valioso principio como es el de la responsabilidad del Estado para con los
ciudadanos, los cuales, en su mayoría, se encuentran en total desconocimiento de
dicho procedimiento e instrumento para asegurar el respeto de sus derechos.
INTRODUCCIÓN

La problemática de la responsabilidad del Estado y de sus funcionarios públicos,
conjuntamente con la protección administrativa y jurisdiccional de los administra-
dos, constituye uno de los puntos esenciales del derecho administrativo. Cuando
6

el Estado dicta un acto antijurídico, existirá la posibilidad de impugnarlo en sede
administrativa (procedimiento administrativo) o judicial (derecho procesal
administrativo); pero, además, será necesario indemnizar el perjuicio ocasionado,
haciendo efectiva la responsabilidad pecuniaria del funcionario autor del daño y
del Estado.
Con bastante razón se ha dicho que “tal vez no existe en el derecho principio más
fecundo que este y cuyas aplicaciones sean más numerosas y variadas. A medida
que la civilización se desarrolla, las relaciones sociales se tornan cada vez más
complejas, el círculo de la actividad jurídica de cada uno de nosotros penetra más
hondo que en el de sus semejantes. Estamos tan cerca los unos de los otros que
nos resulta imposible obrar sin correr el riesgo de causar un perjuicio a otro; y sin
embargo estamos condenados siempre a obrar más aún.
El presente estudio investigativo aborda la institución eje del Derecho
Administrativo moderno: la responsabilidad extracontractual del Estado, la cual, no
ha sido llevado a la vida cotidiana, pero su importancia no disminuye.
Hablar en un primer momento de responsabilidad estatal implica subsumirnos en
las diferentes etapas de la relación que mantenía el Estado y los particulares, en
donde pasamos de un Estado que mantenía la irresponsabilidad absoluta, a uno
en donde una de sus obligaciones esenciales es satisfacer responsablemente las
necesidades colectivas del conglomerado social, con una visión en donde el
cuidado del interés público está por sobre todas sus actuaciones.
Muchas de las leyes positivas, incluso las avanzadas, ven todavía muy limitada su
aplicación. Vemos como en el sistema jurídico ecuatoriano no ha sido abordada
esta figura con la preocupación que requiere quizá por la falta de cultura de
reclamo ante un presunto derecho vulnerado o debido al esporádico debate
jurídico que ha imperado en nuestro sistema.
Dentro de este contexto se presenta la investigación de la Responsabilidad
Extracontractual del Estado, como una herramienta que trata de encontrar un
concepto jurídico que para muchos significa la institución que dio origen al
Derecho Administrativo moderno a partir del famoso fallo Blanco de 1873. A lo
7

largo de este trabajo podremos darnos cuenta cómo debe ser entendida esta
institución y cómo llevarla a la práctica por medio de un proceso de concienciación
en donde el particular pueda acudir al ente público y reclamar reparaciones por un
presunto derecho vulnerado por éste.

























CAPÍTULO I
1. LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO
1.1. La responsabilidad civil en general
8

El término “responsabilidad civil” puede entenderse, en un sentido antiguo y muy
estrecho del derecho civil, como la obligación de indemnizar el daño material
ilegítimamente causado por culpa o negligencia. Se la suele llamar
responsabilidad “civil” del Estado, aunque no se trata de la típica “responsabilidad”
del derecho privado, ni es tampoco “civil”, pues no se rige por las normas del
código del mismo nombre. A lo máximo podría llamársela así para señalar que es
un tipo de responsabilidad que se convierte en una indemnización de los daños y
perjuicios ocasionados por la acción estatal.
Tres son así los elementos del concepto clásico de responsabilidad:
a) Daño material, pecuniariamente apreciable;
b) ilegítimamente ocasionado (antijuridicidad), con
c) dolo, culpa o negligencia de la persona que lo cometió
1
.

1.2. Clases de responsabilidad civil:
Contractual: Es la que proviene del incumplimiento de un contrato, de una
obligación contractualmente adquirida.
Extracontractual: Es la que se origina cuando entre el obligado a indemnizar y el
que va a recibir la reparación no ha existido anteriormente un vínculo jurídico
contractual.
El Dr. Miguel Hernández Terán establece: “La diferencia básica entre estos dos
tipos de responsabilidad estriba en un aspecto procesal: la carga de la prueba.
En la primera, el un contratante debe demostrar:
a) La existencia del vínculo contractual, y
b) El incumplimiento del contrato.

1
Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas. Teoría general del derecho
administrativo. Tomo VIII, Primera Edición; Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2013. Págs.
537 y 538.
9

En la segunda, el perjudicado debe acreditar que el hecho que le causó daño tuvo
su origen en una conducta positiva o negativa- culposa o dolosa- del agente;
excepto en los casos de presunción de culpa”
2
.
1.3. Clases de responsabilidad civil extracontractual: objetiva y subjetiva
Objetiva: Este tipo de responsabilidad prescinde de que los daños deriven de un
comportamiento ilícito, culposo o doloso en la conducta del agente productor del
daño. El daño es el elemento fundamental. Es aceptada por la Constitución
ecuatoriana, respecto de ciertos sujetos.
Subjetiva: Según el Dr. Miguel Hernández Terán, es la que depende de una
conducta –positiva o negativa- del agente, a la cual pueda atribuírsele culpa o
dolo. El perjuicio no es la determinante; el proceder del agente, sí.
3

1.4. Otra clasificación de la responsabilidad del Estado
En sus más grandes líneas la responsabilidad del Estado puede clasificarse así:
El caso que aquí nos interesa es el de la responsabilidad extracontractual, es
decir, aquella que surge no de la violación de una obligación contractualmente (de
mutuo acuerdo) contraída, sino de una conducta cualquiera de los órganos del
Estado no referida a un acuerdo previo de voluntades con el sujeto damnificado.
Esa responsabilidad extra-contractual puede originarse en un acto o hecho
legislativo, judicial o administrativo.

1.4.1. Responsabilidad por acto judicial.- La regla de la irresponsabilidad por
acto judicial
El Dr. Roberto Dromi manifiesta: “En lo que respecta a la posible responsabilidad
del Estado por actos judiciales, ella se da, por ejemplo, en el derecho comparado

2
Hernández Terán, Miguel. La Responsabilidad Extracontractual del Estado. Editorial Edino, Guayaquil, 1992.
Pág. 14.
3
Hernández Terán, Miguel. La Responsabilidad Extracontractual del Estado. Editorial Edino, Guayaquil, 1992.
Pág. 14.

10

cuando una persona es condenada en primera instancia y absuelta en última
instancia, o procesada y detenida, siendo luego sobreseída definitivamente. En
estos casos puede tratarse tanto de una conducta judicial ilegítima (por ejemplo,
una sentencia nula por vicios de forma, por incompetencia, etc.), como legítima,
culpable o no”
4
.

1.4.2. Responsabilidad por acto legislativo.- La regla de la irresponsabilidad
por actos legislativos
El Dr. Agustín Gordillo establece: “La responsabilidad legislativa es una
responsabilidad por el daño causado por una ley del Congreso. La jurisprudencia,
partiendo del obvio principio de que el Estado no debe indemnización alguna por
la privación de propiedad que realiza a través del cobro de impuestos, siempre
que éstos sean válidos, ha llegado a conclusiones a nuestro juicio criticables. El
error a que se ha llegado proviene inicialmente de dar una formulación demasiado
amplia al citado principio de irresponsabilidad por el cobro de impuestos legítimos;
se ha dicho así, para expresar ese pensamiento, que el ejercicio de un poder
legal, como es el de crear impuestos, o modificar los anteriores (en el caso no se
ha discutido la validez de la forma en que se lo ha puesto en práctica) puede
ciertamente producir perjuicios en el patrimonio de los particulares, sin que tal
circunstancia sea óbice contra su legitimidad, so pena de detener la actividad
gubernativa, en consideración de una garantía, la de propiedad privada, que no
puede interpretarse con semejante extensión”
5
.
1.4.3. Responsabilidad por hechos y actos administrativos.- La
responsabilidad por hechos y actos administrativos

4
Dromi, Roberto. Derecho Administrativo. Cuarta Edición. Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995.
Pág. 696.

5
Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas. Teoría general del derecho
administrativo. Tomo VIII, Primera Edición; Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2013. Pág.
541.
11

Gordillo dice al respecto: “La responsabilidad extracontractual por hechos y actos
administrativos, es la más importante desde el punto de vista práctico por ser
cuantitativamente la causa más frecuente de daños.
En este tipo de responsabilidad se han planteado muchos problemas de distinta
índole, derivados en su mayor parte del hecho de que se ha querido partir de la
aplicación de las normas del Código Civil en materia de responsabilidad extra-
contractual. El primer problema planteado es que en el Código Civil se exige en
principio que el daño sea producido por una conducta negligente o culposa, para
que pueda dar lugar a responsabilidad, y algunos autores y fallos han pensado en
ocasiones que el Estado, como persona jurídica que es, no actúa con “culpa,” por
ser ésta una característica exclusivamente reservada a las personas físicas. Sin
embargo, este argumento es fácilmente desechado si se recuerda que el Estado
actúa a través de órganos que son desempeñados por personas físicas, cuya
voluntad, manifestaba dentro del ámbito de sus funciones, se imputa al Estado
considerándose como suya propia; o sea, que, en definitiva, el Estado puede
perfectamente actuar culposamente a través de la conducta de sus órganos.
El segundo problema planteado es ya más difícil de solucionar claramente, pues
ha sido objeto de muchos enfoques discrepantes: Se trata de la distinción entre
responsabilidad “directa” e “indirecta.” Responsabilidad directa es la que
corresponde a una persona por un hecho propio e indirecta, la que corresponde a
un patrón o superior por el hecho de un empleado o dependiente suyo”
6
.
El Dr. Gilberto Martínez Rave menciona: “La responsabilidad directa surge no solo
para las personas naturales, sino también para las personas jurídicas. Ambas,
como sujetos de obligaciones, tienen la de asumir las consecuencias que surgen
de los hechos dañosos. Por lo tanto, las personas jurídicas, por si y ante si no
delinquen y no ocasionan daños, pero las personas naturales que las conforman y

6
Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas. Teoría general del derecho
administrativo. Tomo VIII, Primera Edición; Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2013. Pág.
545.
12

las representan si, por ello las comprometen civilmente cuando lo hacen en
ejercicio o con ocasión de sus funciones”
7
.
1.5. Principios jurídicos que sustentan la teoría de la responsabilidad
extracontractual del Estado

1.5.1. Igualdad de los ciudadanos ante la Ley
Este principio es recogido en la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789, en su artículo primero: “Los hombres nacen y permanecen
libres e iguales en derechos. Las distinciones sociales sólo pueden fundarse en la
utilidad común”
8
. Hablar de igualdad de los ciudadanos ante ley es sin lugar a
dudas uno de los logros más trascendentes del liberalismo; desde este momento
histórico la norma jurídica no realizará más distinciones. Nuestra Constitución
recoge este principio en su artículo 66, número 4.

1.5.2. Igualdad jurídica de los administrados ante las cargas públicas
Nuestra legislación, seguidora de la escuela francesa, tomó el criterio del Consejo
de Estado francés el cual considera que cuando el Estado presta un determinado
servicio público con el objeto de cumplir los fines constitucionales y legales, al
mismo tiempo genera un peligro o un eventual riesgo, para la sociedad. El Estado
por tanto está llamado a responder por el detrimento causado cuando el peligro se
materialice.

1.5.3. Sacrificio especial al administrado
Este sacrificio sin lugar a dudas constituye fuente de la responsabilidad
extracontractual del Estado, pero únicamente en aquellos casos en los que
individualmente se obligue al administrado, con exigencias mayores que para el
común del conglomerado; por consiguiente es el Estado quien exigirá a sus

7
Martínez Rave, Gilberto. Responsabilidad Civil Extracontractual. Décima edición, editorial Temis S.A. Santa
Fe de Bogotá, 1998. Pág. 192.
8
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano 1789.
13

miembros diferentes obligaciones que van desde el establecimiento de impuestos,
tasas, contribuciones, etc. Sin embargo, desde el momento en el que el Estado
instaura una mayor carga, se produce un sacrificio especial para el administrado,
que por lo mismo deviene en fuente de responsabilidad. De tal suerte que la
doctrina en este aspecto ha logrado consensuar que en el caso de las
contribuciones éstas deben guardar la debida equidad y proporción. Si existe un
sacrificio especial por algún acto de cualquier órgano, debe repararse el
desequilibrio.

1.5.4. Observancia de los Derechos Humanos
La noción de los Derechos Humanos constituye fuente de la responsabilidad
extracontractual del Estado. Su fundamento descansa en el valor ético que debe
caracterizar al accionar del Estado. En la actualidad, el ciudadano cuenta con
garantías de las que antes carecía. Además de ello, su vigencia va más allá de
cualquier discusión política; es necesario recordar que el Estado tiene la
obligación de respetar, hacer respetar y promover los Derechos Humanos.

1.5.5. Garantía del derecho de propiedad
Roberto Dromi, en su obra Derecho Administrativo, plantea como uno de los
principios de la responsabilidad estatal, la garantía del derecho de propiedad,
considerando que nadie puede ser privado de su propiedad sin ser a la par
indemnizado; de ahí que si el Estado apelando a razones de interés público o
social lesiona este derecho, está obligado a indemnizar al despojado
9
.





9
Dromi Roberto, Derecho Administrativo,; Buenos Aires, Editorial de Ciencia y Cultura; 9na edición
actualizada, 2001, pág. 706.
14

CAPÍTULO II
2. LA RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL EN EL
ECUADOR
2.1. La responsabilidad extracontractual del Estado en las diferentes
constituciones ecuatorianas.

 Constitución de 1830

“…Artículo 57.- Los magistrados, jueces y empleados no pueden ser destituidos
sino en virtud de sentencia judicial: ni suspensos sino por acusación legalmente
intentada. Todo empleado es responsable de su conducta en el ejercicio de sus
funciones…
10
”.

 Constitución de 1835

“…Artículo 90.- Los magistrados, jueces y empleados son responsables de su
conducta en el ejercicio de sus funciones; y no pueden ser destituidos sino en
virtud de sentencia judicial, ni suspensos sino por acusación legalmente
admitida…”
11
.

 Constitución de 1843

“…Artículo 3.- El Gobierno de la República del Ecuador es popular, electivo,
representativo, alternativo, responsable, y distribuido para su ejercicio en tres
poderes, Legislativo, Ejecutivo, y Judicial; cada uno se ejercerá separadamente, y
dentro de los límites que le señala esta Constitución; sin que jamás puedan
reunirse en una misma persona…”
12
.


10
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 44
11
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág.65
12
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 73
15

 Constitución de 1845
“…Artículo 14.- El Gobierno del Ecuador es popular, representativo, electivo,
alternativo y responsable…”
13
.

 Constitución de 1851

“…Artículo 103.- Todos los empleados públicos son responsables de su conducta
en el ejercicio de sus funciones; y su responsabilidad se hará efectiva conforme a
la ley…”
14
.

 Constitución de 1852

“…Artículo 14.- El Gobierno del Ecuador es popular, representativo, electivo,
alternativo y responsable…”
15
.

 Constitución de 1861

“…Artículo 76.- Los Secretarios del Despacho son responsables en los casos de
los Artículos 68 y 69, y además por infracción de ley, soborno o concusión y
malversación de los fondos públicos; por autorizar proyectos de ley, decretos o
resoluciones del Poder Ejecutivo, sin exigir el dictamen del Consejo de Gobierno,
en los casos que previenen la Constitución y las leyes; y por retardar la ejecución
de éstas o no haber dispuesto y cuidado de su cumplimiento. No salva a los
Ministros de esta responsabilidad la orden verbal o por escrito del Poder
Ejecutivo…”
16
.

“…Artículo 92.- Los Magistrados y los Jueces son responsables de su conducta
en el ejercicio de sus funciones, de la manera que determine la ley; pero no

13
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág.98
14
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 144
15
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 153
16
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 198
16

pueden ser suspenso de sus destinos sin que proceda el auto motivado, por el que
se declare haber lugar a formación de causa, ni destituidos sino en virtud de
sentencia judicial…”
17
.

“…Artículo 114.- El funcionario que, fuera de los casos permitidos por las leyes,
atentare contra la propiedad particular, será responsable con su persona y bienes
a la indemnización de los daños y perjuicios que el ocasionare…”
18
.

 Constitución de 1869

“…Artículo 65.-Los Secretarios del Despacho son responsables por infracción de
Constitución o de ley, soborno o concusión y malversación de los fondos públicos,
por autoriza proyectos de ley, decretos o resoluciones del Poder Ejecutivo, sin
exigir el dictamen del Consejo de Estado, en los casos que previenen la
Constitución y las leyes y por retardar la ejecución de éstas o no haber dispuesto y
cuidado de su cumplimiento. No salva de esta responsabilidad a los Ministros la
orden verbal o por escrito del Poder Ejecutivo…”
19
.

“…Artículo 79.-Los Magistrados y los jueces son responsables de su conducta en
el ejercicio de sus funciones, de la manera que determine la ley; pero no pueden
ser suspensos de sus destinos sin que preceda el auto motivado, por el que se
declare haber lugar a formación de causa, ni destituidos, sino en virtud de
sentencia judicial…”
20
.

 Constitución de 1878

“…Artículo 19.-Los empleados públicos que violaren cualquiera de las garantías
declaradas en esta Constitución, serán responsables con sus bienes, por los

17
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 200
18
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág.203
19
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 221
20
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 223
17

daños y perjuicios que causaren; y respectos de los crímenes o delitos que
cometieren contra tales garantías, se observarán las disposiciones siguientes:
a) Podrán ser acusados por cualquier ciudadano en ejercicio, sin necesidad de
fianza ni firma de abogado en los tribunales de justicia…”
21
.

 Constitución de 1883

“…Artículo 37.- Los empleados que violaren cualquiera de las garantías
declaradas en esta Constitución, serán responsables por sus bienes, por los
daños y perjuicios que causaren; y respecto de los crímenes o delitos que,
violándolas, cometieren, se observarán estas disposiciones:
1. Podrán ser acusados sin necesidad de fianza ni firma de abogado…”
22
.

 Constitución de 1897

“…Artículo 39.-Los empleados públicos que violaren cualquiera de las garantías
declaradas en esta Constitución, serán responsables con sus bienes por los daños
y perjuicios que causaren, y, respecto de los crímenes o delitos que cometieren
contra tales garantías, se observarán las disposiciones siguientes:
1. Podrán ser acusados por cualquiera persona, sin necesidad de fianza ni
firma de abogado, en los Tribunales de Justicia…”
23
.

 Constitución de 1906

“…Artículo 25.-Los funcionarios o empleados públicos que violaren cualquiera de
las garantías declaradas en esto Constitución, serán responsables con sus bienes
por los daños y perjuicios que causaren; y respecto de los delitos y crímenes que
cometieren con la violación de tales garantías, se observarán las disposiciones
siguientes:

21
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 237
22
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 267
23
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 299
18

1. Podrán ser acusados por cualquiera persona, sin necesidad de fianza ni firma
de abogado…”
24


 Constitución de 1929

“…Artículo 96.- Los Ministros de Estado serán igualmente responsables en los
casos de los Artículos 84 y 85 y, además:
1. Por infracción de Ley, corrupción o soborno, concusión o malversación de
caudales públicos;
2. Por autorizar decretos o resoluciones del Presidente de la República, expedidos
sin el dictamen o acuerdo del Consejo de Estado o del Consejo de Ministros,
siempre que la Constitución o las leyes lo prescriban; y
3. Por retardar la ejecución de dichos decretos o resoluciones o no haber cuidado
de su cumplimiento. No exonera de responsabilidad a los Ministros de Estado la
orden verbal o escrita del Presidente de la República…”
25
.

“…Artículo 129.-Los magistrados y los jueces no tienen otras atribuciones que las
que les conceden las leyes y, conforme a éstas, son responsables en el ejercicio
de sus funciones. No puede suspendérseles ni destituírseles sino de acuerdo con
la Ley…”
26
.

 Constitución de 1945

“…Artículo 158.- Los funcionarios y empleados públicos que violaren cualesquiera
de las garantías declaradas en la Constitución serán responsables con sus bienes
por los daños o perjuicios que causaren. Respecto de los delitos que cometieren al
violar tales garantías, se observarán las disposiciones siguientes:…”
27
.


24
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 325
25
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 350
26
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 355
27
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 394
19

 Constitución de 1946

“…Artículo 178: Los funcionarios o empleados públicos que violaren cualquiera
de las garantías declaradas en esta Constitución, serán responsables con sus
bienes por los daños y perjuicios que causaren; y, respecto de los delitos que la
violación de tales garantías entrañare, se observarán las disposiciones siguientes:
1. Podrán ser acusados por cualquier persona…”
28
.

 Constitución de 1967

“…Artículo 27.- El Estado y más entidades de derecho público y las entidades
semipúblicas, están obligados a indemnizar a los particulares por los perjuicios
irrogados en sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad de los
servicios públicos o de los actos de sus funcionarios y empleados en el
desempeño de su cargo.
No obstante lo establecido en el inciso anterior, el Estado y más entidades
mencionadas, hará efectiva la responsabilidad de sus funcionarios o empleados
que, por dolo o culpa grave, hubieron perjudicado al Estado o a los particulares.
La responsabilidad penal de tales funciones y empleados será establecida por los
jueces competentes…”
29
.

 Constitución de 1979

“…Artículo 20: El Estado y más entidades del sector público estarán obligados a
indemnizar a los particulares por los perjuicios que les irrogaren como
consecuencia de los servicios públicos o de los actos de sus funcionarios y
empleados en el desempeño de sus cargos.
Las entidades antes mencionadas , en tales casos tendrán derecho de repetición y
harán efectiva la responsabilidad de los funcionarios o empleados que, por dolo o

28
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 443
29
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 461
20

culpa grave judicialmente declarada, hubieren causado los perjuicios, la
responsabilidad penal de tales funcionarios y empleados será establecida por los
jueces competentes…”
30
.

 Constitución 1998

“…Artículo 20.- Las instituciones del Estado, sus delegatarios y concesionarios,
estarán obligados a indemnizar a los particulares por los perjuicios que les
irroguen como consecuencia de la prestación deficiente de los servicios públicos o
de los actos de sus funcionarios y empleados, en el desempeño de sus cargos.
Las instituciones antes mencionadas tendrán derecho de repetición y harán
efectiva la responsabilidad de los funcionarios o empleados que, por dolo o culpa
grave judicialmente declarada, hayan causado los perjuicios. La responsabilidad
penal de tales funcionarios y empleados, será establecida por los jueces
competentes…”
31
.

 Constitución 2008

“…Artículo 11.- El ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes
principios:
9. El más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos
garantizados en la Constitución.
El Estado, sus delegatarios, concesionarios y toda persona que actúe en ejercicio
de una potestad pública, estarán obligados a reparar las violaciones a los
derechos de los particulares por la falta o deficiencia en la prestación de los
servicios públicos, o por las acciones u omisiones de sus funcionarias y
funcionarios, y empleadas y empleados públicos en el desempeño de sus cargos.
El Estado ejercerá de forma inmediata el derecho de repetición en contra de las

30
Trabucco, Federico. Constituciones de la República del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pág. 501
31
Constitución Política del Ecuador R.O. 11-08-1998.
21

personas responsables del daño producido, sin perjuicio de las responsabilidades
civiles, penales y administrativas.
El Estado será responsable por detención arbitraria, error judicial, retardo
injustificado o inadecuada administración de justicia, violación del derecho a la
tutela judicial efectiva, y por las violaciones de los principios y reglas del debido
proceso.
Cuando una sentencia condenatoria sea reformada o revocada, el Estado reparará
a la persona que haya sufrido pena como resultado de tal sentencia y, declarada
la responsabilidad por tales actos de servidoras o servidores públicos,
administrativos o judiciales, se repetirá en contra de ellos...”
32
.

2.2. Elementos de la responsabilidad extracontractual en el Ecuador:
1.- Perjuicios a particulares
2.- Servicios públicos y actos u omisiones de funcionarios y empleados estatales
o de alguna entidad del sector público, en el ejercicio de sus cargos.
3.- Relación de causa a efecto entre el perjuicio o perjuicios y el servicio público, o
entre aquel o aquellos y los actos u omisiones de los funcionarios y empleados.
Al analizar estos elementos es fácil observar que estamos ante un tipo de
responsabilidad típicamente objetiva. La disposición constitucional no incorpora a
la culpabilidad como condicionante de la responsabilidad civil estatal o de alguna
institución del sector público.
Es decir, los funcionarios o empleados públicos pueden tener diligencia y cuidado
en la prestación de servicios públicos, pero si los particulares, que pueden ser
personas naturales o jurídicas, sufren algún daño, esto basta para que surja la
responsabilidad del estado.



32
Constitución de la República del Ecuado. R.O. 449 del 20-10-2008.
22

2.2.1. Perjuicios particulares
Sea objetiva, o dependiente de un proceder subjetivo del agente, la
responsabilidad civil debe tener como antecedente necesario un perjuicio, el cual
está destinada a reparar. Recordemos que hay responsabilidad civil “en todos los
casos en que una persona queda obligada a reparar un daño sufrido por otra.
La indemnización que debe pagar el Estado o alguna institución del sector público,
como toda indemnización de perjuicios, debe comprender daño emergente y lucro
cesante.
No hay norma expresa que así lo puntualice, pero la disposición general del
artículo 1572 del Código Civil que establece que la indemnización de perjuicios
abarca el daño emergente y el lucro cesante es perfectamente aplicable. No existe
razón valedera para negar su imperio.
2.2.2. Servicios públicos o actos u omisiones de funcionarios y empleados
en el desempeño de sus cargos.
Al servicio público lo conceptúo como aquella actividad estatal normada por el
Derecho Positivo, que persigue satisfacer las necesidades de un conglomerado
social. Sobre los funcionarios y empleados, el único condicionante que consigna la
Constitución para que entre en juego la obligación de indemnizar es que ese
proceder se dé en el desempeño de sus cargos. Hay que aclarar que en el
desempeño de un cargo no solo puede proceder positivamente, mediante actos,
sino que también puede darse en el caso de omisiones.
33




33
Hernández Terán, Miguel. La Responsabilidad Extracontractual del Estado. Editorial Edino, Guayaquil,
1992. Págs. 77-79.

23

2.2.3. Relación de causa a efecto entre el perjuicio o perjuicios y el servicio
público, o entre aquel o aquellos y los actos de los funcionarios y
empleados.
Por marcado que sea el perjuicio, si no logra establecerse en forma clara el
vínculo de causa a efecto entre aquél y el servicio público o los actos y omisiones
de los funcionarios y empleados, la demostración de los daños habrá sido del todo
estéril.
A decir del Dr. Hernán Jaramillo Ordoñez, basta que una entidad o un servidor en
la organización y funcionamiento de un servicio haya producido daño, para que
haya lugar a la acción judicial contra la administración. La víctima, en este caso,
está obligada a demostrar la relación de causalidad del perjuicio irrogado.
34


CAPÍTULO III
3. LOS SERVICIOS PÚBLICOS

3.1. Definición de servicio público
Para llegar a una definición, debemos acudir a la doctrina. Al respecto, Miguel
Marienhoff considera que servicio público es: “Toda actividad de la Administración
Pública o de los particulares o administrados, que tienda a satisfacer necesidades
o intereses de carácter general, cuya índole de gravitación en el supuesto de
actividades de los particulares o administrados requieran el control de la actividad
estatal”
35
. Roberto Dromi, exponente de la tendencia privatizadora en la argentina,
considera que: “Cuando hablamos de servicios públicos nos referimos a las
prestaciones que cubren necesidades públicas o de interés comunitario, que
explican las funciones-fines del Estado, de ejecución per se o por terceros,
mediando concesión, licencia, permiso, autorización o habitación, pero siempre
bajo fiscalización estatal. Es decir, puede tratarse de la provisión de agua luz, gas,

34
Jaramillo Ordoñez, Hernan. Manual de Derecho Administrativo. Universidad Nacional de Loja. Serie:
Manuales de Clases No. 4. Editorial universitaria. Loja, 1984. Página No. 110
35
Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo Tomo II, Tercera Edición Actualizada, Buenos
Aires, Editorial Abeledo – Perrot. Pág. 55
24

teléfonos, como de la prestación de servicios de educación, salud, transporte,
seguridad”
36
.
En todo caso consideramos que un servicio público constituye una actividad que el
Estado tiene la obligatoriedad de brindar y que sin lugar a dudas está encaminado
a cumplir una de las obligaciones que la Constitución impone a este ente, que es
la satisfacción de necesidades colectivas con miras al pleno desenvolvimiento del
colectivo.

3.2. Características de los servicios públicos
Las principales características que un servicio público debe reunir según nuestra
Constitución en su Art. 314 segundo inciso son: continuidad, regularidad,
uniformidad, generalidad, obligatoriedad.
3.2.1. Continuidad
Referirnos a la continuidad del servicio público implica que nos refiramos a uno de
los fines del Estado moderno (tal como lo conocemos a partir de la Revolución
Francesa); cual es, la satisfacción de las necesidades colectivas. Para lograr este
objetivo se prestan servicios públicos, la mayoría de los cuales no pueden ser
suspendidos puesto que ello ocasionaría daños y perjuicios a la colectividad. Por
lo tanto, las necesidades colectivas únicamente se satisfacen con la prestación
continua de los servicios públicos.
3.2.2. Regularidad
Respecto de la regularidad, normalmente esta característica es asimilada como
sinónimo de la continuidad; sin embargo, es preciso tomar en cuenta que si bien
para una parte de la doctrina constituye un elemento accesorio en la continuidad,
este principio conlleva que el servicio público debe prestarse de acuerdo a la
normativa preestablecida, mientras que la continuidad hace alusión a la prestación
ininterrumpida.
3.2.3. Uniformidad
Por uniformidad debemos entender que la prestación de los servicios públicos se
lleva a cabo tomando en cuenta la igualdad; es decir, el derecho que tiene el

36
Roberto Dromi, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Ciudad Argentina, 2001, página 532.
25

conglomerado social a recibirlo sin condicionamientos, sin discriminación y sin
privilegios; esta característica puede ser asimilada al principio de igualdad ante la
ley.
3.2.4. Generalidad
Al hablar de generalidad como característica del servicio público, debemos
entender que a éste puede acceder todo el conglomerado social; por ello se dice
que todo servicio público nace a partir de la existencia de una necesidad que el
colectivo ha considerado que debe ser satisfecha. La generalidad, en pocas
palabras, hace referencia a que el servicio público debe dirigirse o beneficiar a
toda la población sin discriminación alguna.
3.2.5. Obligatoriedad
Obligatoriedad entendida como el camino irrestricto que el Estado debe seguir
para precautelar el bien común, brindando a los administrados satisfacción de las
necesidades que la sociedad genera. Por ello, la doctrina considera que existe un
derecho subjetivo que nace de la necesidad de satisfacer una determinada
exigencia colectiva; por lo tanto, tal exigencia encuentra asidero en la obligación
estatal de tutelar aquel interés público y brindar atención oportuna.
3.2.6. Calidad
La Constitución en su artículo 52 establece que: “Las personas tienen derecho a
disponer de bienes y servicios de óptima calidad y a elegirlos con libertad, así
como a una información precisa y no engañosa sobre su contenido y
características […]”
37
. Lo cual se complementa con el artículo 32 de la Ley
Orgánica de Defensa del Consumidor que prescribe: “Las empresas encargadas
de la provisión de servicios públicos domiciliarios, sea directamente o en virtud de
contratos de concesión, están obligadas a prestar servicios eficientes, de calidad,
oportunos, continuos y permanentes a precios justos.”
38
. En consecuencia, la
incorporación del concepto de calidad involucra un importante esfuerzo por parte
de la Administración Pública para brindar un servicio óptimo al conglomerado,

37
Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial No. 449 20 octubre del 2008.
38
Ley Orgánica de Defensa del Consumidor, Suplemento Registro Oficial No. 116 del 10-07-2000.
26

obedeciendo a estándares básicos, sin los cuales sería imposible una adecuada
satisfacción de las necesidades colectivas.
3.2.7. Eficiencia
La eficiencia puede ser entendida como aquel principio según el cual existe un
amplio nivel de optimización de los recursos de los que dispone la Administración
Pública, de tal suerte que pueda generarse una mayor y mejor cobertura; por
consiguiente, las necesidades colectivas son satisfechas en mayor medida. Es
interesante acotar que el Reglamento a la Ley de Modernización del Estado, en su
artículo 10, plantea una definición de eficiencia que reza de la siguiente manera:
“El proceso de eficiencia administrativa se traduce en la capacidad para optimizar
la utilización de recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos,
mediante el uso racional de los sistemas administrativos en los que se dé una
acertada correlación entre los objetivos, funciones, instancias y decisiones, para
mejorar el nivel de gestión de la Administración Pública, a fin de responder a los
requerimientos y demandas nacionales”
39
.
3.2.8. Responsabilidad
Principio en virtud del cual la Administración Pública se encuentra obligada, en
primera instancia, a brindar un adecuado servicio, que cubra las necesidades
colectivas; y, en segundo lugar, tomando en cuenta esas necesidades, la actividad
implique el cumplimiento irrestricto de la estructura normativa, de tal suerte que no
exista el menoscabo de derechos; de ocurrir ello el Estado, por su especial
posición en el universo jurídico, se verá obligado a resarcir el detrimento
ocasionado.
3.2.9. Accesibilidad y universalidad
Accesibilidad y universalidad son dos principios que se podría decir van de la
mano. En el primero nos referimos a la posibilidad que tiene la sociedad para
obtener un determinado servicio y ver cómo sus necesidades son satisfechas; esta
accesibilidad debe garantizar la normativa jurídica. El principio de universalidad, se
refiere a la premisa que manda acceder a un servicio público sin que exista un
diferenciación de por medio por razones de edad, sexo, etnia, etc.

39
Reglamento a la Ley de Modernización del Estado. Suplemento Registro Oficial 581 del 19-07-2011.
27

3.3. Concepto de la falta o deficiente prestación de servicios públicos
La falta de servicio se produce si sus órganos no actúan, debiendo hacerlo, si su
actuación es tardía o si ellos funcionan defectuosamente causando perjuicio a los
usuarios o destinatarios del servicio y si bien no se requiere individualizar ni
perseguir al funcionario cuya acción u omisión origina la falta, se debe invocar y
acreditar la existencia de esa falta.
Podemos por tanto afirmar que la falta o deficiente prestación de servicios públicos
es aquel hecho dañoso, ocasionado por la violación de la norma jurídica por parte
del Estado. Esta violación puede derivar de la transgresión al ordenamiento
jurídico en la cual se establecen las obligaciones y deberes del Estado así como
de sus agentes.
La falla del servicio se puede conceptualizar como el título jurídico de imputación
objetiva de la responsabilidad estatal, fundamentada en el funcionamiento anormal
de un servicio público (falta o deficiencia del servicio) que provoca un daño
antijurídico al particular, quien no debe probar la culpabilidad del agente público
(que puede ser anónimo) sino únicamente el nexo causal entre la falta o
deficiencia del servicio y el daño ocasionado
40
.










40
Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia del Ecuador, Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de
casación del 11 de abril de 2007, publicado en la Gaceta Judicial serie XVIII, No. 4, página 1618 a la 1626.
28



CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Conclusiones:
 La inexistencia de responsabilidad civil de los funcionarios públicos significa en
la práctica otorgarles impunidad para seguir cometiendo los mismos daños, y
de ahí la fundamental importancia que tiene para la vigencia de los derechos
individuales; la responsabilidad del Estado ligada a la responsabilidad de los
funcionarios públicos, lográndose así castigar al verdadero responsable, que
es en la generalidad de los casos el funcionario que lo cometió.
 La responsabilidad patrimonial del Estado, se presenta como un mecanismo de
protección de frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede
ocasionar daños que son resultado normal y legítimo de la propia actividad
pública. La naturaleza jurídica de esta acción civil para reclamar y aspirar a una
eventual indemnización es eminentemente declarativa.
 A pesar de que en la Carta Fundamental encontramos preceptos que hablan
de la responsabilidad extracontractual del Estado, no establece un
procedimiento específico por medio del cual el particular puede hacer valer su
derecho vulnerado; es decir, no existe una norma jurídica expresa que
contemple principios generales, definiciones, procedimiento, sanciones. Ahora
bien esto no quiere decir que el individuo, en caso de sufrir un daño
ocasionado por la Administración Pública, no encuentre una vía jurídica para
recurrir.
 En nuestra legislación, quizá por el escaso desarrollo del Derecho
Administrativo, en especial en lo que se relaciona con la figura de la
responsabilidad extracontractual, los postulados contenidos en la Constitución
son de insuficiente aplicación práctica y podemos comprobar con desazón que
las reparaciones que la Carta Fundamental plantea casi nunca son aplicadas.
29

 El Estado es el encargado de establecer no solo las normas protectoras sino
los procedimientos, mecanismos y formalismos que deben cumplirse para
imponer el respeto de los derechos que consagra la Constitución.
Recomendaciones:
 Como opción para viabilizar la figura de la responsabilidad extracontractual del
Estado se impone a nuestro juicio que dentro del ordenamiento jurídico
ecuatoriano se establezca una estructura normativa secundaria adecuada que
permita articular todos los principios y conceptos planteados en la Constitución
en torno a esta temática, lo cual brindaría un mecanismo eficaz para llevar a la
práctica la figura que ha sido materia de este trabajo de investigación. La
consecuencia lógica llevaría al Estado a cumplir fielmente las obligaciones
derivadas de su accionar. Respecto a la vía procesal que decida utilizar el
particular para hacer valer su derecho presuntamente vulnerado, debemos
anotar la falta de conocimiento del tema de servidores y funcionarios, y la
consiguiente necesidad de fortalecer ese segmento; como también lo
imperativo que resulta incrementar el número de jueces contencioso
administrativos, ya que con el número actual el trámite en esta instancia
constituye una verdadera letanía para el particular, que por el contrario
demanda de ayuda expedita.
 Considero que este recurso debe llevarse a cabo más seguido por parte de los
particulares generando así una verdadera cultura de reclamo al exigir a la
Administración Pública el cumplimiento de sus obligaciones.









30






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Derecho Civil Chileno, Santiago de Chile, Imprenta Universitaria, 1943. Página
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