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RD 002-2021-TP-DE - Focalizacion 2021 y 2022
RD 002-2021-TP-DE - Focalizacion 2021 y 2022
Nº 002 - 2021-TP/DE
CONSIDERANDO:
Que, el literal a) del artículo 4° del acotado Manual establece como función
general del Programa la de promover la generación de empleo temporal para la población en
situación de pobreza, pobreza extrema y afectada parcial o íntegramente por desastres naturales
o emergencias, a través del financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversión pública y
actividades intensivas en mano de obra no calificada (MONC);
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Que, según la estructura funcional del Programa, la Unidad de
Planificación, Presupuesto, Seguimiento y Modernización es la unidad de asesoramiento
responsable de conducir y desarrollar, entre otros, los procesos de elaboración de los documentos
de modernización de la gestión administrativa, conforme se establece en el artículo 11° del
referido Manual;
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Que, conforme al artículo 7° del Manual de Operaciones del Programa
para la Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú” modificado por Resolución
Ministerial N° 182-2020-TR, la Dirección Ejecutiva es la máxima autoridad ejecutiva y
administrativa del Programa y tiene a su cargo la conducción y supervisión de la gestión del
Programa; encontrándose entre sus funciones aprobar directivas, reglamentos, instrumentos y
procedimientos de carácter técnico que faciliten la operatividad del Programa, orientados a los
servicios brindados por el Programa, conforme a lo establecido en el literal d) del artículo 8° del
precitado Manual;
SE RESUELVE:
Regístrese y comuníquese.
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Enero 2021
“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres”
“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”
Índice
I. INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................2
II. CONTEXTO ACTUAL ..........................................................................................................................2
III. FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA DISTRITAL ......................................................................................5
3.1 Focalización ...................................................................................................................................5
3.2 Tipos de mecanismos de focalización ........................................................................................6
3.3 Focalización Geográfica Distrital .................................................................................................6
IV. ANÁLISIS PRELIMINAR DE LA FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA DISTRITAL .................................7
V. METODOLOGÍA DE LA FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA..................................................................8
5.1 Fuentes de datos utilizadas .........................................................................................................8
5.2 Variables utilizadas .....................................................................................................................10
a) Incidencia de la pobreza monetaria ......................................................................................11
b) Tasa de desempleo ................................................................................................................12
c) Exceso de fallecidos por Covid-19 .......................................................................................14
d) Capacidad de Formulación de proyectos de inversión del Gobierno Local.....................15
e) Disponibilidad presupuestal del Gobierno Local (PIM y RDR/PIM) ...................................15
f) Población con Clasificación Socioeconómica pobre y pobre extremo (SISFOH)............16
5.3 Metodología .................................................................................................................................17
VI. RESULTADOS: DISTRITOS FOCALIZADOS 2021-2022 .................................................................21
VII. BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................................................25
VIII. ANEXOS .............................................................................................................................................27
Anexo 03. Distritos focalizados para los años 2021 – 2022 ..........................................................29
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres”
“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”
I. INTRODUCCIÓN
El Programa para la Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú” fue creado mediante el Decreto
Supremo N° 012-2011-TR y modificado por los Decretos Supremos N° 004-2012-TR, 006-2017-TR y el
Decreto Supremo N° 004-2020-TR, depende del Viceministerio de Promoción del Empleo y Capacitación
Laboral del Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) y conforma la Unidad Ejecutora 005,
asimismo, el Programa es financiado con recursos del Tesoro Público y otras fuentes de financiamiento.
El Programa “Trabaja Perú” se creó con el objetivo de generar de empleo temporal destinado a la población
en edad de trabajar a partir de 18 años, que se encuentran en situación de pobreza y pobreza extrema, o
afectada parcial o íntegramente por desastres naturales o por emergencias, de acuerdo a la información
que proporcione el organismo competente, otorgando a cambio un incentivo económico.
Por otro lado, de acuerdo con el Manual de Operaciones del Programa (MOP), aprobado mediante
Resolución Ministerial Nº 226-2012-TR y modificado mediante Resolución Ministerial Nº 182-2020, dentro
de las funciones asignadas a la Unidad de Planificación, Presupuesto, Seguimiento y Modernización
(UPPSM), se encuentra formular y proponer la metodología de Focalización Geográfica Distrital en las
zonas de intervención del Programa.
La Focalización Geográfica Distrital permite destinar los recursos en zonas geográficas prioritarias,
incrementando así la eficiencia de la intervención del Programa. En efecto, la Focalización se realiza sobre
el total de distritos a nivel nacional, este proceso se ejecuta en el marco de las variables consideradas en
el Decreto Supremo de creación del Programa “Trabaja Perú”, principalmente.
Perú fue el primer país de la región en tomar medidas excepcionales contra la pandemia provocada por la
propagación del virus SARS-CoV-2, Covid-19, decretándose la cuarentena general obligatoria el 15 de
marzo, mediante DS Nº 044-2020-PCM; al mismo tiempo, se ordenó el cierre completo de las fronteras, sin
embargo, la declaratoria de emergencia sanitaria en nuestro país, así como las medidas de confinamiento
impuestas por el gobierno para disminuir la velocidad de contagio del Covid-19, impactaron negativamente
en el crecimiento económico, el empleo, la calidad de los puestos de trabajo y los ingresos salariales, a
consecuencia de la menor demanda de trabajadores por parte de las empresas, así como, la imposibilidad
de ejecutar ciertas tareas por la inamovilidad que impone la cuarentena (Vanesa Belapatiño, 2020).
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“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”
Luego de registrar una de las mayores contracciones del PBI en el segundo trimestre de 2020, la economía
peruana se viene recuperando a un ritmo mayor al esperado en el tercer trimestre de 2020 y los indicadores
adelantados muestran similar evolución en los meses de octubre y noviembre de 2020.
Desde mayo de 2020, el PBI ha mostrado menores tasas de caída interanual por la flexibilización de la
cuarentena, la expansión significativa de la liquidez y el crédito al sector privado a menores tasas de interés
y la recuperación del gasto público, sobre todo, en los últimos meses. En el caso particular del cuarto
trimestre de 2020, se viene registrando un impulso adicional por el avance de la última fase del plan de
reanudación de actividades, la ejecución del segundo bono universal y el crecimiento interanual de la
inversión pública por primera vez desde el inicio de la pandemia.
De acuerdo al Reporte de Inflación de diciembre de 2020, elaborado por el Banco Central de Reserva (BCR)
del Perú, el PBI de 2020 registraría una contracción de 11,5 por ciento, tasa menor en más de un punto
porcentual a la estimada (-12,7 por ciento).
Asimismo, se estima un alza en la proyección de crecimiento del PBI para el 2021, de 11,0 a 11,5 por ciento,
como consecuencia de la mejor coyuntura externa de términos de intercambio bastante favorables. La
recuperación de la economía proyectada para 2021 y el crecimiento previsto para 2022 (4,0 por ciento)
estarían sustentados en el efecto positivo de las medidas de estímulo sobre el gasto privado, condiciones
crediticias expansivas, la reanudación de proyectos de inversión y la recuperación de la confianza y del
mercado laboral. La proyección actual supone un escenario de medidas de control sanitario adecuadas,
flexibles y focalizadas si fuera el caso, sin rebrotes significativos en las tasas de contagio por COVID-19.
Por otro lado, de acuerdo con el informe técnico de Situación del Mercado Laboral en Lima Metropolitana
del INEI, en el trimestre setiembre-octubre-noviembre del 2020, la tasa de desempleo de Lima
Metropolitana fue de 15.1 %, una de las tasas más altas registrada en los últimos años, lo cual significa que
alrededor de 738 mil 300 personas se encuentran buscando un empleo activamente. Esta problemática se
debió a la suspensión de actividades económicas, así como al deterioro de la demanda de trabajo.
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Gráfico Nº 02. Lima Metropolitana: Evolución de la tasa de desempleo, según trimestres móviles
(2015-2020)
Gráfico Nº 03. Número de trabajadores que iniciaron (Entradas) y finalizaron (Salidas) su periodo
laboral
(enero 2018 – noviembre 2020)
En relación a la pobreza, el BCRP1 estimó que para el año 2020 el nivel de pobreza en el Perú aumentaría
de 20.2% a 27.4%, este fuerte incremento se debería a la caída del PBI, prevista en -12%, afectado por las
restricciones de la cuarentena. De cumplirse esta proyección, implicaría que 2.4 millones de peruanos
caerían en la pobreza para el 2020, sumando un total de 8.8 millones de personas en situación de pobreza.
1
https://gestion.pe/peru/bcr-preve-alza-de-pobreza-a-274-este-ano-unos-24-millones-mas-que-el-2019-noticia/?ref=gesr
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Asimismo, según UNICEF2, se estima que para el 2021 el nivel de pobreza en el Perú será del 25.8%. En ese
sentido, podremos deducir que las tasas de pobreza monetaria a nivel nacional serán las más altas en
comparación a los últimos 07 años.
3.1 Focalización
De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 1995) focalizar
consiste en concentrar los recursos disponibles en una población de beneficiarios potenciales,
claramente identificados, y luego diseñar el programa o proyecto con que se pretende atender un
determinado problema o necesidad insatisfecha, considerando las características de esa población, a
fin de elevar el impacto o beneficio potencial per cápita.
Para el BCRP (Valenzuela, 2017) la focalización es un proceso mediante el cual se dirigen los recursos
públicos hacia un determinado grupo de destinatarios generalmente seleccionados según el criterio
de pobreza. Asimismo, la focalización es la política mediante la cual se introduce el enfoque selectivo
en la identificación de beneficiarios para los programas y políticas sociales orientados al tratamiento
de situaciones de carencia (Chacaltana, 2001).
Asimismo, la focalización es valorizada como un criterio decisivo para la asignación del gasto público,
ya que asegura que los grupos vulnerables tengan acceso a los bienes y servicios públicos sociales.
De esta forma, la focalización contribuye a acrecentar el efecto redistributivo del gasto público social
y a una mayor equidad. (Brodersohn, V. 1999). Del mismo modo, la focalización permite a un programa
2 https://www.unicef.org/peru/media/9026/file/Reporte%20t%C3%A9cnico.pdf
3 http://www.sisfoh.gob.pe/el-sisfoh/conoce-sobre-focalizacion/que-es-focalizacion
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social optimizar sus recursos para tener un mayor alcance en la población, para conseguirlo debe
establecer criterios de selección claros, dado que el enfoque que se adopte puede ser determinante
para el programa para ser más inclusivo y evitar problemas de filtraciones y subcobertura.
Es preciso señalar que, de acuerdo con el articulo 3º del Decreto Supremo Nº 004-2020-TR, el
Programa para la Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú” es una intervención pública
focalizada de ámbito nacional y, además, se encuentra en el marco del Sistema Nacional de
Focalización (SINAFO).
Al respecto, el Programa “Trabaja Perú” hasta el año 2020 consideró tres subniveles de focalización:
i) Focalización Individual, consiste en la selección de participantes según los criterios de elegibilidad
establecidos por el Programa. Durante las intervenciones del año 2020, y debido a la emergencia
sanitaria, los criterios de elegibilidad considerados consistían en tener entre 18 y 64 años y
encontrarse en situación de desempleo, ii) Autofocalización, mecanismo de autoexclusión de la
población que permite atraer a las personas más vulnerables y se realiza a partir del establecimiento
de un incentivo económico menor a la Remuneración Mínima Vital (RMV) , y iii) Focalización
Geográfica Distrital cuyo objetivo es determinar los distritos de mayor priorización, de acuerdo a los
niveles de pobreza y desempleo, principalmente.
La focalización geográfica trata de identificar las áreas geográficas donde se concentra la población
objetivo de un programa social, lo cual permite priorizar la asignación del gasto público. Sin embargo,
en este tipo de focalización se asume que la población es homogénea al interior de la unidad
geográfica sin considerar las características de la población dentro de esta unidad; por ello, es
necesario utilizar mecanismos de focalización complementarios que permitan identificar a la población
con carencias independientemente de su ubicación geográfica.
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Asimismo, puede partir también de la idea que las diferencias observadas entre los niveles de
bienestar de diferentes comunidades pueden resultar muy alejados para ser solamente explicado por
características de los individuos u hogares; por lo cual los atributos geográficos pueden resultar en un
correlato o causal importante de dichas brechas (Ravallion y Woodon, 1997).
Según Javier Escobal, Máximo Torero y Carmen Ponce (GRADE, 2001) la focalización geográfica es
útil a niveles reducidos de agregación geográfica, que se caracterizan por la relativa homogeneidad
de su población, sin embargo, las estadísticas oficiales en nuestro país a nivel distrital suelen en
muchos casos no estar disponibles, y si lo están no se encuentran actualizadas. No obstante, una de
las principales herramientas utilizadas para la focalización geográfica distrital suele ser el mapa de
pobreza, el cual puede ser complementado posteriormente con instrumentos de focalización individual
para la implementación de proyectos o programas sociales.
Al respecto debemos señalar que la focalización geográfica distrital sólo permite determinar qué distritos
tendrán la posibilidad de acceder al financiamiento y/o cofinanciamiento otorgado por el Programa Trabaja
Perú. Sin embargo, la elección final de los distritos que terminarán accediendo efectivamente al
financiamiento y/o cofinanciamiento, muchas veces termina dependiendo de la capacidad de cada gobierno
local para cumplir con los demás requerimientos del Programa, de igual manera la capacidad de cada
gobierno local para formular un proyecto de inversión o una actividad será la que defina la elegibilidad del
distrito, así como el monto de financiamiento al que podrá acceder. En ese sentido, esta propuesta busca
minimizar en la medida de lo posible las disparidades inherentes en la capacidad de gestión de las
municipalidades, al momento de postular efectivamente a las convocatorias del programa Trabaja Perú.
En el Anexo N° 01 del presente informe se muestran cuatro regresiones, las cuales se diferencian por las
diferentes modalidades de intervención del programa, “i_TP” considera todo tipo de intervención del
programa, “i_IIA” sólo las actividades de intervención inmediata, “i_Consurs” sólo a los proyectos
concursables, y “i_Noconcurs”, sólo a los proyectos no concursables. La selección de un distrito en el
periodo 2016-2020, bajo alguna de estas modalidades se contrasta con características como la pobreza
distrital, la cantidad de personas con CSE de pobreza del SISFOH, la población total del distrito, y la
capacidad de formulación aproximada por los montos de proyectos. Se esperaría que las variables de
pobreza y tamaño del distrito aparezcan con una asociación positiva en la asignación de financiamiento por
parte del programa durante el periodo 2016-2020.
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El análisis de las intervenciones realizadas por el programa durante el periodo 2016-2020, indica que la
asignación de los recursos entre los distritos finalmente atendidos no sigue un patrón claramente definido.
Más bien, los datos sugieren que la capacidad de formulación de proyectos de inversión de los Gobiernos
Locales es el principal determinante en la asignación final de los recursos por parte del programa Trabaja
Perú.
La presente metodología se elabora utilizando información estadística oficial, las cuales se detallan a
continuación:
De igual manera este instrumento ha incorporado mejoras con el fin de afinar la precisión y
robustez de las estimaciones de pobreza, entre las principales se encuentran: (i) el Censo 2017,
(ii) variables del contexto espacial de los hogares, como el tiempo y distancia a una institución
educativa, establecimiento de salud, y hacia la capital del distrito o provincia más cercana, (iii) el
incremento de la muestra de la ENAHO 2018 para mejorar la precisión del Mapa de Pobreza
Monetaria 2018 en 363 conglomerados (2 824 viviendas) en los departamentos de Áncash,
Arequipa, Madre de Dios, Pasco y Puno, a solicitud del MIDIS.
De acuerdo a los resultados del MPM provincial y distrital 2018, un total de 713 distritos (38%)
presentaron una pobreza monetaria total estimada de 40% a más, la población total que habita en
estos distritos es el 13,4% del país. De estos distritos, se tiene que 203 distritos (28,5%) tienen
menos de 2 mil habitantes; 244 (34,2%) tienen entre 2 mil y menos de 5 mil; 237 distritos (33,2%)
tienen entre 5 mil y menos de 20 mil y; 29 distritos (4,1%) tienen 20 mil o más habitantes. Por otro
lado, en el rango de pobreza monetaria de 60% y más, en el Mapa 2013 se tenía 495 (26,4%)
distritos; en tanto que, en el año 2018, 116 distritos (6,2%) cumplían tal condición. De igual modo,
en 331 distritos se redujo su pobreza en 20 o más puntos porcentuales, de los cuales 123 distritos
(37%) tienen una población menor a 2 mil habitantes.
4
https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1261/index.html
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La ENAHO cuenta con diversos módulos de información, siendo los principales las características
de la vivienda y del hogar, características de los miembros del hogar, educación, salud, entre otros.
Para la elaboración de esta metodología se utilizará principalmente el Módulo 500, el cual hace
referencia a la condición empleo e ingresos de los hogares, este módulo cuenta con 4 preguntas
sobre la condición de actividad, 41 preguntas sobre la ocupación laboral, respecto a los ingresos
65 preguntas, las mismas que son realizadas a los miembros del hogar que cuenten con 14 años
y más de edad.
5
http://iinei.inei.gob.pe/microdatos/
6
https://www.minsa.gob.pe/datosabiertos/
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La segunda dimensión se denomina contexto del distrito y capacidad del Gobierno Local, esta
dimensión tiene como objetivo conocer cómo el distrito se ha visto afectado por la pandemia originada
7
http://sdv.midis.gob.pe/Infomidis/#/
8
http://ofi5.mef.gob.pe/inviertePub/ConsultaPublica/ConsultaAvanzada
9
https://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx
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por el COVID-19 y la capacidad de gestión que tienen Gobiernos Locales, para ello se considera las
siguientes variables: i) exceso de fallecidos por COVID-19, del periodo abril-octubre 2020 en
comparación con los fallecidos durante los mismos periodos de los últimos tres años; ii) capacidad de
formulación de proyectos de inversión del Gobierno Local, que considera el número proyectos de
inversión formulados por los Gobiernos Locales que se encuentran viables, así como sus respectivos
montos de viabilidad; iii) disponibilidad presupuestal del Gobierno Local, el cual permitirá conocer los
recursos que tienen los Gobiernos Locales, para ello se considera el Presupuesto Institucional
Modificado – PIM y los Recursos Directamente Recaudados – RDR; y iv) población con clasificación
socioeconómica pobre y pobre extrema, esta variable se relaciona con la segunda dimensión debido
a que los Gobiernos Locales son los encargados de dirigir y gestionar las Unidades Locales de
Empadronamiento (ULE), que de acuerdo con el personal que éste tenga, podrá abarcar las
necesidades de empadronamiento de su territorio.
Cabe precisar que, la información de las variables antes señaladas se encuentra a nivel distrital, y
solo en el caso de desempleo se procederá a utilizar técnicas de extrapolación considerando las tasas
departamentales para su cálculo.
Nota: */ Cabe señalar que la variable población total estimada, se utilizará para el cálculo de la población en situación de pobreza a
nivel ditrital.
Elaboración: Coordinación Funcional de Monitoreo y Evaluación
En base a lo antes mencionado se procederá a explicar y sustentar el uso de cada una de las variables
utilizadas:
Según el INEI, el enfoque monetario de la pobreza considera como pobres a las personas que
residen en hogares cuyo gasto per cápita es insuficiente para adquirir una canasta básica de
alimentos y no alimentos (vivienda, vestido, educación, salud, transporte, etc.) y se considera
como pobres extremos aquellas personas que integran hogares cuyos gastos per cápita están
por debajo del costo de la canasta básica de alimentos.
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“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”
La propuesta utiliza los resultados del Mapa de pobreza provincial y distrital 2018, el cual se
obtuvo a través de la estimación de áreas menores desarrollada por Elbers, Lanjouw y Lanjouw
(Elbers et al. 2003), investigadores del Banco Mundial (BM), dicha metodología consiste en
combinar los datos de un censo de población y de una encuesta de hogares. En términos
generales, esta metodología (también conocida como metodología ELL) utiliza los datos de la
encuesta de hogares para estimar un modelo del gasto per cápita de los hogares; luego utiliza
este modelo estimado para predecir el gasto de cada hogar del censo de población; y por último,
con el gasto estimado por hogar, se calcula la pobreza a nivel distrital y otros niveles de
desagregación geográfica.
Ahora bien, los resultados de la incidencia de pobreza monetaria a nivel distrital se presentan en
forma de límite inferior y límite superior, para efectos de esta propuesta se calcula la incidencia
promedio de pobreza monetaria a nivel distrital considerando la siguiente fórmula:
𝐿𝐼! + 𝐿𝑆!
𝐼𝑃𝑜𝑀! =
2
Dónde:
𝑖 = Distrito
𝐼𝑃𝑜𝑀! = Incidencia promedio de pobreza monetaria del Distrito “i”
𝐿𝐼! = Límite inferior de incidencia de pobreza monetaria del Distrito “i”
𝐿𝑆! = Límite superior de incidencia de pobreza monetaria del Distrito “i”
𝑖 = Distrito
𝑃𝑃𝐸! = Población Pobre Estimada del Distrito “i”
𝐼𝑃𝑜𝑀! = Incidencia promedio de pobreza monetaria del Distrito “i”
𝑃𝑜𝑏𝐸! = Población Estimada del Distrito “i”
b) Tasa de desempleo
10 Comprende todas las personas en edad de trabajar (de 14 años a más) que en la semana de referencia de la encuesta se encontraban
trabajando (ocupados) o buscando activamente trabajo (desocupados).
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Censo Nacional 2017; sin embargo, todas ellas tienen limitaciones en relación al ámbito de
medición o a su vigencia. En cuanto a la primera, realizada por el INEI, su objetivo es el
seguimiento y análisis del mercado laboral, pero únicamente en el ámbito de Lima Metropolitana
y el Callao; en el caso de la segunda encuesta, realizada por el MTPE, brinda información a nivel
de las principales ciudades del país; y en el caso de la ENAHO, también realizada por INEI,
cuenta con el módulo de empleo e ingresos pero es representativo solo a nivel departamental;
finalmente respecto al Censo Nacional 2017 la información se encuentra a nivel distrital, sin
embargo, la forma de cómo se capturó dicha información no sería tan precisa en comparación
con la ENAHO, además que dicha información tendría un desface de 03 años, y al ser el
desempleo una variable muy volátil ante ocurrencia de shocks, convendría trabajar con
información más actualizada sobre el desempleo.
Frente a estas limitaciones, se consideró como opción más conveniente realizar el análisis
utilizando la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) de los años 2018 y 2019, el uso de dos
años se debe a que a que al incrementar la muestra se haría más precisa la estimación de la
tasa de desempleo a nivel distrital. Este cálculo propone asignar la tasa de desempleo por ámbito
geográfico (urbano y rural) de cada departamento a los 1,874 distritos a nivel nacional. De esta
manera, se utiliza una fuente de datos actualizada a nivel de todos los departamentos del país
respecto al desempleo, dado el comportamiento dinámico de estas variables en el tiempo.
A partir de ello, se calcularon la tasa de desempleo para el ámbito urbano y rural de cada
departamento:
'
'
𝑃𝐸𝐴 𝐷𝑒𝑠𝑒𝑚𝑝𝑙𝑒𝑎𝑑𝑎"#$% !
𝑇𝑎𝑠𝑎 𝑑𝑒 𝐷𝑒𝑠𝑒𝑚𝑝𝑙𝑒𝑜"#$% ! = ∗ 100
𝑃𝐸𝐴 '"#$% !
Dónde:
j: Departamentos11 (25)
k: Ámbito (urbano y rural)
En ese sentido, para aplicar las tasas de desempleo obtenidas a nivel departamental y por ámbito
(urbano y rural) es necesario clasificar a los 1,874 distritos en urbano y rural, para ello se utilizará
la “Propuesta de tipología de distritos como instrumento de apoyo a la gobernanza territorial”, el
mismo que fue aprobado mediante Resolución Viceministerial Nº 005-2019-PCM/DVGT. Este
documento propone 9 segmentos o grupos de distritos, agrupados según su tamaño, oferta de
servicios, y conexión física entre ellos, los cuales se encuentran detallados en el Anexo 2 del
presente documento.
Sobre la base de estas 9 categorías, se propone un agrupamiento en 5 grupos, para hacer más
manejable el análisis. La equivalencia entre la clasificación propuesta por la PCM, y el
agrupamiento se muestra a continuación:
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“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”
Se considera esta variable como la diferencia de fallecidos por Covid durante el periodo abril –
octubre 2020 respecto al promedio de fallecidos del mismo periodo (abril-octubre) de los últimos
tres años (2017, 2018 y 2019), esta variable será utilizada en términos absolutos considerando
la siguiente fórmula:
𝑖 = Distrito
𝐸𝑥𝑐𝐹! = Exceso de Fallecidos del Distrito “i”
𝐹()*+%,$ -.-. = Nº de personas fallecidas por covid del Distrito “i” durante el periodo abril-octubre 2020
𝐹()*+%,$ -./0,-./2,-./3 = Nº de personas fallecidas por covid del Distrito “i” durante el periodo abril-
octubre 2017, 20018 y 2019.
Asimismo, esta variable también se utilizará en términos relativos para lo cual será necesario
aplicar la siguiente fórmula:
𝐹()*+%,$ -.-.
𝑇𝐸𝑥𝑐𝐹! = =
𝐹()*+%,$ -./0,-./2,-./3
Dónde:
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𝑖 = Distrito
𝑇𝐸𝑥𝑐𝐹! = Tasa de exceso de Fallecidos del Distrito “i”
𝐹()*+%,$ -.-. = Nº de personas fallecidas por covid del Distrito “i” durante el periodo abril-octubre 2020
𝐹()*+%,$ -./0,-./2,-./3 = Promedio de personas fallecidas por covid del Distrito “i” durante el periodo
abril-octubre 2017, 20018 y 2019.
Es preciso señalar, que estas variables corresponden a un valor proxy de pérdidas de ingresos
de los hogares en el corto y mediano plazo, dado que la pérdida de uno o más integrantes de
hogar implica una menor fuente de ingresos. Asimismo, se ha optado por esta variable debido al
contexto de emergencia sanitaria y los efectos que ha generado la pandemia en nuestro país,
además que no existe un índice de actividad económica o de productividad a nivel distrital que
pueda mostrar los efectos de la pandemia.
En ese sentido, al revisar la base de datos de proyectos SNIP por diversos criterios de búsqueda,
se utilizaría las siguientes variables:
Cabe señalar, que para efectos de este análisis se trabajó con información con corte al 20 de
noviembre de 202012.
12
Es preciso señalar que para obtener los proyectos que se utilizaron en la metodología se realizó una búsqueda por palabras claves, considerando
los siguientes términos: agric, agua, aliment, ambient, ampliacion, asistencia, aula, camino, canal, capacidades, capacita, carretera, centro,
comercio, computador, comunicación, creacion, defensa, desarrollo, deslizamiento, educativo, infraestructura, limpieza, lluvia, mantenimiento,
mejoramiento, mercado, mobiliario, potable, , puerto, rehabilitacion, remodelacion, riego, salud, saneamiento, seguridad, transporte, turis, pista,
vereda, losa, deport, escal, forestal, plaza, vehiculo peaton, mejoramientosnip, instalacionsnip, losasnip, creacionsnip, aguasnip, saludsnip,
mejoramientosnip13, instalacionsnip13, aguasnip13, saludsnip13, creacionsnip13, construccion, deportsnip, vehiculosnip, parque, principalmente.
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• Monto del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) del Distrito “i”: el cual corresponde al
presupuesto actualizado del Gobierno Local a consecuencia de las modificaciones
presupuestarias, tanto a nivel institucional como a nivel funcional programático, efectuadas
durante el año fiscal, a partir del PIA.
• Ratio monto RDR / monto PIM: que tiene por finalidad mostrar que porcentaje representan
los Recursos Directamente Recaudados (RDR) respecto a al PIM. Es necesario precisar
que los RDR comprende los ingresos generados por los Gobiernos Locales entre los cuales
se pueden mencionar impuestos y contribuciones obligatorias, multas, sanciones no
tributarias, entre otras.
Cabe señalar que el objetivo de esta variable es incorporar aquellos distritos con menor
disponibilidad presupuestal que requieren más oportunidades por parte del Programa para
financiar proyectos y/o actividades13. La utilización del PIM y del porcentaje de RDR aproxima la
disposición de recurso de cada municipalidad.
En ese sentido, esta variable será utilizada en términos absolutos y relativos de acuerdo a lo
siguiente:
• Población con CSE Pobre y Pobre extrema: corresponde a la suma de la población con
CSE pobre y pobre extrema a nivel distrital, la cual es obtenida a través del portal de
InfoMIDIS.
• Ratio Población con CSE Pobre y Pobre extrema / Total población con CSE: tiene como
objetivo representar a la población con CSE pobre y pobre extrema del Distrito en
comparación a toda la población con CSE.
Cabe precisar que el MIDIS utiliza la información de ENAHO del INEI para poder formular
modelos estadísticos que le permitan asignar una CSE a los hogares que empadrona, los cuales
deben de acercarse a los umbrales de pobreza monetaria determinado por el INEI. Debido a la
heterogeneidad en las condiciones de vida de la población en un mismo distrito, la CSE de un
hogar puede no ser igual al nivel de pobreza de dicho distrito. Es decir, hogares ubicados en
distritos con un alto índice de pobreza pueden tener una CSE de “no pobre” debido a las
condiciones específicas del hogar, y viceversa. Por lo que, se puede deducir que, existiría una
correlación débil, pero la incidencia de pobreza del distrito no implica que un hogar tenga altas
probabilidades de contar con una CSE pobre o pobre extrema; en ese sentido, incorporar esta
13
Cabe señalar que la información disponible para dicha variable corresponde al año 2018, la temporalidad de esta variable no generaría
impactos en el resultado dado que los presupuestos asignados no presentan diferencias significativas en años posteriores.
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variable con la incidencia de pobreza monetaria no generaría grandes impactos para el análisis
y obtención de resultados, además que la importancia de esta variable en la metodología no es
la misma a la que se le da a la población con CSE pobre y pobre extrema.
5.3 Metodología
La propuesta metodológica que presentamos busca ser sencilla, de modo que sea fácilmente
comunicable y –además-, seguir las pautas o recomendaciones de los informes que sustentan la
reestructuración de programa. Esta propuesta consta de dos partes, la primera parte considera la
generación de ordenamiento que nos permita jerarquizar distritos de acuerdo a un análisis de
cuadrantes y la segunda consiste en agrupar dichos ordenamientos y jerarquizaciones en condiciones
necesarias y adicionales.
En términos prácticos se busca generar ordenamiento de las variables que deben guiar la elección de
un distrito como potencialmente atendible por el programa. Este ordenamiento se genera a partir del
análisis de cada dimensión incorporada. Partimos de la premisa de que toda variable de interés se
puede expresar en términos absolutos y relativos. Así, las variables incorporadas en el análisis
propuesto tendrán una dimensión relativa y otra absoluta. En ocasiones concentrarse sólo en el
carácter absoluto hace que se pierda de vista la información asociada al carácter relativo, y viceversa.
Sobre la base de estos ordenamientos se generan jerarquías que luego pueden combinarse. El uso
de ordenamientos y jerarquías permitirá explicar el proceso de selección de distritos de manera
sencilla y transparente. El siguiente gráfico muestra la manera en la que se generan las jerarquías
para cada una de las variables.
Elaboración propia.
Así, para cada dimensión analizada, se tendrán un ordenamiento de 3 jerarquías. Se propone que
sean elegibles las jerarquías 1 y 2, lo que corresponderá a los distritos que tienen un alto valor (mayor
a la mediana) relativo y absoluto simultáneamente, o al menos uno de ellos, dependiendo de la
variable que se analice. Por otro lado, la combinación de las diferentes dimensiones también generará
un ordenamiento final con tres jerarquías, donde serán considerados como posibles distritos
focalizados los que se encuentren en los cuadrantes denominados como jerarquía 1 o jerarquía 2, o
en los cuadrantes de las jerarquías 2 o 3, esto dependerá de la variable que se analice.
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Por otro lado, tal como se mencionó en el punto 5.2. las variables utilizadas se encuentran divididas
en dos dimensiones, la primera está relacionada a la situación socioeconómica del Distrito mientras
que la segunda guarda relación con el contexto del distrito y la capacidad del Gobierno Local. Ahora
bien, para efectos de esta metodología, la segunda parte consiste en establecer dos condiciones que
deberán cumplir los distritos para que resulten focalizados, dichas condiciones se detallan a
continuación:
a) Condición Necesaria: esta será la principal condición que deberán cumplir los distritos que
resulten focalizados, es decir, considerando la variable incidencia de pobreza, los distritos
que se encuentre en las jerarquías 1 y 2 tienen inicialmente más posibilidades de resultar
focalizados, dado que a partir de este análisis los distritos tendrían que cumplir cualquiera de
las condiciones adicionales que se muestran en el Gráfico Nº 08. Para que un distrito se
encuentre en la jerarquía 1 se debe cumplir que el valor absoluto que viene dado por el total
de personas en condición de pobreza del distrito supere al valor absoluto de la mediana del
del total de distritos a nivel nacional, al igual que el valor relativo de la mediana de la tasa de
pobreza distrital del total de distritos. Mientras que para la jerarquía 2, el total de personas
en condición de pobreza o la tasa de pobreza (incidencia de pobreza) deberán superar la
mediana del total de los distritos a nivel nacional, es decir, se deberá ubicar en cualquiera de
los dos cuadrantes de la jerarquía 02.
b) Condición Adicional: en cuanto a las condiciones adicionales, una vez que se haya
ordenado o jerarquizado los 1,874 distritos con la variable de incidencia de pobreza (jerarquía
1 y 2), es necesario que a partir de ahora cumplan con cualquiera de las siguientes
condiciones para resultar focalizados, que serán mencionadas a continuación:
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Asimismo, esta metodología brinda más posibilidades a los distritos de resultar focalizados puesto
que no es necesario que cumpla más de tres condiciones, sino la condición necesaria, ya que la
pobreza es una variable más estructural y de mayor peso durante los procesos de focalización de los
programas sociales, y cualquiera de las condiciones adicionales. De igual manera, es necesario
precisar que el desempleo forma parte de una condición adicional, principalmente porque es una
variable muy fluctuante además que para su construcción se tuvo que requerir a una metodología de
extrapolación a fin de obtener tasas proxys de acuerdo a las tasas departamentales por ámbito (rural
y urbano).
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La Focalización Geográfica Distrital para los años 2021-2022 incluye 1,141 distritos del territorio nacional,
los cuales son los que presentan mayores incidencias de pobreza y presentan altos niveles de desempleo
o una mayor cantidad de población con condición socioeconómica en situación de pobreza o pobreza
extrema o presenta una gran cantidad de exceso de personas fallecidas por COVID o los Gobiernos locales
tienen menos capacidad para formular proyectos o para disponer de recursos. De esta manera, el programa
Trabaja Perú realizará sus intervenciones en el 61% de los distritos a nivel nacional, los cuales están
distribuidos en los 24 departamentos y en la Provincia Constitucional del Callao (ver Tabla Nº 3).
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Distritos No
Departamento Distritos Focalizados Total
Focalizados
Loreto 48 5 53
Madre De Dios 1 10 11
Moquegua 4 16 20
Pasco 28 1 29
Piura 60 5 65
Puno 106 4 110
San Martín 43 34 77
Tacna 6 22 28
Tumbes 5 8 13
Ucayali 11 6 17
Total 1,141 733 1,874
Elaboración: Coordinación Funcional de Monitoreo y Evaluación (CFME)
Al realizar un análisis por departamento, podemos apreciar que en el caso de Pasco el 97% de sus distritos
focalizados respecto al total de sus distritos, siendo el departamento con mayor porcentaje de cobertura,
de igual forma los departamentos de Puno (96%), Piura (92%) y Loreto (91%) presentan un mayor número
de distritos focalizados, por otro lado, en los departamentos Madre de Dios e Ica los distritos focalizados
representan alrededor del 9% del total de sus distritos. Cabe precisar que el 68% de los departamentos
tienen más del 50% distritos focalizados.
Focalizado 2021-2022
No Focalizado 2021-2022
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Los resultados permiten observar que los distritos que resultan focalizados cuentan con mayor incidencia
de pobreza monetaria en promedio en comparación del promedio del total de distritos. Asimismo, se puede
deducir que, en su mayoría, que los distritos focalizados tienen una mayor incidencia de pobreza a
comparación del total de distritos de cada departamento, ver siguiente gráfico.
Madre de Dios
Tumbes
Arequipa
Ayacucho
Huancavelica
Huánuco
Cajamarca
Callao
Cusco
Ica
Junín
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
TOTAL
Moquegua
Piura
Puno
Ucayali
Apurímac
San Martín
Áncash
Pasco
Tacna
FOCALIZADOS TOTAL DISTRITOS
De igual manera, comparando los resultados de focalización con el Mapa de Pobreza Monetaria Provincial
y Distrital 2018, se pudo verificar que 401 distritos han incrementado su nivel de incidencia de pobreza
monetaria respecto al Mapa de Pobreza Monetaria Provincial y Distrital 2013, de los cuales, un total de 257
distritos han sido focalizados por el Programa, encontrándose la mayoría en los departamentos de Cusco,
Puno, Áncash, Junín, Lima y Cajamarca.
Distritos
Departamentos Total
Focalizado
Amazonas 7 13
Áncash 34 66
Apurímac 5 9
Arequipa 6 22
Ayacucho 7 13
Cajamarca 17 18
Callao 0 3
Cusco 49 58
Huancavelica 10 10
Huánuco 3 5
Ica 0 9
Junín 20 33
La Libertad 10 11
Lambayeque 0 0
Lima 19 32
Loreto 12 14
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Distritos
Departamentos Total
Focalizado
Madre de Dios 1 7
Moquegua 1 8
Pasco 1 1
Piura 5 6
Puno 35 35
San Martín 10 16
Tacna 1 4
Tumbes 0 2
Ucayali 4 6
Total 257 401
Aquí debemos hacer una precisión sobre el proceso de focalización del programa Trabaja Perú. Este tiene
tres partes: una focalización distrital, un proceso de evaluación de propuestas a ser financiadas, y una
focalización individual, que tiene un primer componente de auto focalización, y un segundo de corroboración
de requisitos mínimos. En ese sentido, una focalización distrital amplia como primer paso le otorga la
posibilidad de postulación a muchos distritos, pero esto no implica en modo alguno su atención efectiva por
parte del Programa. Como se ha señalado antes, será necesario que cada distrito que se encuentre
focalizado tenga la capacidad para postular, ya sea mediante la presentación de proyectos de inversión o
mediante la presentación de actividades intensivas en el uso de mano de obra. Si tal capacidad no existe,
la posibilidad abierta por una focalización distrital amplia no se podrá traducir en una posibilidad mayor de
obtener los recursos asignados por el Programa. Asimismo, la focalización ha tratado de incorporar la mayor
cantidad de información disponible. En ese sentido, la mecánica que justifica la inclusión o exclusión dentro
del grupo focalizado será fácilmente comunicable.
Por otro lado, con la finalidad de darle mayor predictibilidad al proceso de focalización, se recomienda que
los distritos que resultaron focalizados sean considerados para el periodo 2021-2022, esto permitirá a los
gobiernos locales contar con mayor tiempo para preparar las postulaciones y contar con los recursos
necesarios para el cofinanciamiento, y al Programa desarrollar una mejor planificación de la estrategia de
asignación de recursos y de acompañamiento y supervisión, además, dicha recomendación está
enmarcada en lo señalado por la Dirección General de Promoción del Empleo sobre la restructuración del
Programa. De acuerdo con un análisis histórico de los distritos que resultaron focalizados en el periodo
2017- 2020, se pudo observar que los distritos fueron focalizados en los años acumulados 2017-2018,
2018-2019 y 2019-2020, fueron un total de 975 distritos, 1,384 distritos y 1,182 distritos, respectivamente,
teniendo como promedio un total de 1,180 distritos focalizados. En ese sentido, podemos concluir, que la
cantidad de distritos focalizados para los años 2021-2022 guarda relación con la cantidad de distritos
focalizados para dos periodos acumulados durante el 2017- 2020, dado que no se muestran diferencias
significativas.
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VII. BIBLIOGRAFÍA
Department of Economic and Social Affairs. (2014). Department of Economic and Social Affairs. Obtenido
de https://esa.un.org/unpd/wup/publications/files/wup2014-report.pdf
CEPAL. (2001). Enfoque para la medición de la pobreza. Breve revisión de la literatuta. Obtenido de
https://dds.cepal.org/infancia/guia-para-estimar-la-pobreza-infantil/bibliografia/capitulo-
I/Feres%20Juan%20Carlos%20y%20Xavier%20Mancero%20(2001a)%20Enfoques%20para%20
la%20medicion%20de%20la%20pobreza.pdf
Lavado, P. (2018).
Chacaltana, J. (2001). Más allá de la focalización: riesgos de lucha contra la pobreza en el PErú. CIES y
Grade.
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VIII. ANEXOS
Fuente: Base de datos Trabaja Perú, Banco proyectos MEF, mapa distrtial de pobreza INEI, INFOMIDIS. Elaboración propia
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B3 En los distritos de este tipo los centros poblados que cumplen la función de capital distrital no ejercen 332
mayor influencia ni generan mayor dependencia respecto a los demás centros poblados del distrito
y cuentan con bajos niveles de accesibilidad a la capital distrital. En ese sentido, son distritos con
poca articulación y cohesión distrital y suelen carecer de servicios básicos.
Tomado de: PCM-documento “Propuesta de una tipología de distritos como instrumento de apoyo a la gobernanza territorial”. Anexo de la RVM
N°005-2019-PCM/DVGT
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