A L L A N R .

BREWER-CARÍAS

DERECHO
ADMINISTRATIVO
TOMO I
PRINCIPIOS DEL DERECHO PÚBLICO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHO
ADMINISTRATIVO
PERSONALIDAD JURÍDICA EN EL DERECHO
ADMINISTRATIVO
RÉGIMEN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1ª EDICIÓN

UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA

1
Prohibida la reproducción impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización por escrito
del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia

ISBN 958-710-024-7

© ALLAN R. BREWER-CARÍAS, 2005

© UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA, 2005,
Derechos exclusivos de publicación y distribución de la obra
Calle 12 Nº 1-17 Este, Bogotá – Colombia. Fax 342 49 48
www.librosexternado.com

Primera Edición: diciembre 2005

Diseño de carátula: Departamento de Publicaciones

Composición: Proyectos Editoriales Curcio Penen
Fotomecánica, impresión y encuadernación: Panamericana Formas e Impresos S.A.
Con un tiraje de 1000 ejemplares

Impreso en Colombia
 PRESENTACIÓN

En 1975 apareció en Caracas, editado por la Universidad Central de Venezuela, el

tomo I de nuestro Derecho administrativo (463 pp.), texto que era el anuncio de un
proyecto muy ambicioso de una obra de largísimo alcance sobre la disciplina, el cual,
sin embargo, precisamente por la intensísima actividad académica que he tenido en los
treinta largos años han pasado, no pude continuar en su momento.
Pero nunca es tarde para la labor creadora, y menos cuando se trata de las
actividades académicas que se realizan con gran entusiasmo, como es precisamente la
que representa la obra que ahora acometo, editada en Bogotá por la Universidad
Externado de Colombia y la Universidad Central de Venezuela; obra mediante la cual
he reformulado totalmente el viejo proyecto.
Se trataba, sin duda, una tarea que tenía pendiente, pero que, por lo demás,
considero que ahora la cumplo en el momento que debía ocurrir, en la cual tengo la
oportunidad de recoger los frutos de las más de cuatro décadas de investigación y de
enseñanza de esta disciplina, tanto en pre como postgrado. Ha sido una fructífera
actividad académica que desde 1963 he tenido la fortuna de desarrollar en las muy
queridas Universidades a cuyo Claustro he tenido y tengo el privilegio de pertenecer,
tanto en Venezuela (Universidad Central de Venezuela, Universidad Católica Andrés
Bello, Universidad de Los Andes, Universidad del Zulia y Universidad Católica del
Táchira) y en Colombia (Universidad Externado de Colombia, Pontificia Universidad
Javeriana, Universidad Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario) como en Europa
(Universidad de Cambridge, Universidad de París II, Universidad Carlos III de Madrid).
El tiempo pasa siempre dejando sus huellas, y en relación con esta obra, produjo la
necesidad de cambiar tanto el proyecto original como el contenido mismo de aquél
tomo I del Derecho administrativo que, en su momento, básicamente había dedicado al
estudio de lo que en su momento califique como los supuestos fundamentales de la
disciplina. En sí mismo, aquél era un tema inagotable que invadía los campos de las
instituciones políticas y constitucionales y del propio derecho constitucional, por lo que
puede decirse que al desarrollo de cuanto escribí en aquél tomo I, fue que dediqué buena
parte mi actividad académica posterior, al editar el libro Instituciones Políticas y
Constitucionales, en aproximaciones sucesivas hasta llegar a la edición en 7 tomos
realizada entre 1996 y 1998, por la Editorial Jurídica Venezolana y la Universidad
Católica del Táchira (4.589 pp.). Esa edición había sustituido la de 1985 (en 2 tomos,
1.488 pp.) la cual había sustituido la de 1982 (713 pp.), y en su presentación yo mismo
apunté, sin duda equivocadamente, como el tiempo lo demostró, que “con estos trabajos
cierro, por ahora, un capítulo de la incursión de un administrativista en los predios de la
ciencia política y del derecho constitucional”; agregando que “Tengo proyectado volver
rápidamente a mi campo específico, y desde ya trabajo en una obra sobre Instituciones
de derecho administrativo que espero saldrá pronto a la luz pública”.
No fue así sin embargo, y sólo ha sido después de casi una década que he podido
acometer la tarea. Es decir, no sólo no pude en ese momento volver a mis predios
iniciales, sino que la propia crisis del sistema político venezolano a finales de los
ochenta y los cambios políticos y constitucionales que ocurrieron en Venezuela a partir
de los noventa, así como mi propia participación como constituyente en la Asamblea
Nacional Constituyente de 1999, me obligaron de nuevo a posponer aquella tarea
anunciada, y me exigieron más bien profundizar el tema constitucional, lo que condujo,
en 2004, a la edición de la obra La Constitución de 1999. Derecho constitucional
venezolano, publicada en 2 tomos (1.349 pp.) por la Editorial Jurídica Venezolana.
Pero el tiempo llegó para acometer la tarea pendiente e inconclusa, y gracias al
estímulo intelectual que significó la propuesta de la Universidad Externado de
Colombia, ahora el sale a la luz esta obra de Derecho administrativo, en cinco tomos
iniciales, que son los que están completamente estructurados, a los que espero seguirán
otros.
Por lo pronto, respecto de los cinco primeros tomos ya definitivamente
estructurados, en los mismos he querido estudiar lo siguiente: en el tomo I, los
principios fundamentales del derecho público, tanto administrativo como constitucional
(Introducción general), la Administración Pública y el derecho administrativo (Primera
parte) y la personalidad jurídica en el derecho administrativo (Segunda parte); en el
tomo II, los aspectos sustanciales de la organización administrativa, particularmente de
la Administración Pública nacional (Tercera parte) y de las Administraciones Públicas
estadales y municipales (Cuarta parte); en el tomo III, las actividades del Estado y la
actividad administrativa (Quinta parte) y el procedimiento administrativo (Sexta
parte); en el tomo IV, el acto administrativo (Séptima parte) y los contratos del
Estado (Octava parte), y en el tomo V, el control judicial de la actividad
administrativa, es decir, el contencioso administrativo.
Los tomos subsiguientes se destinarán a estudiar los cometidos estatales, los
recursos para su desempeño (administración financiera, bienes públicos, estatuto de la
función pública), la participación de los administrados en las tareas administrativas, la
responsabilidad de la Administración Pública, y el régimen jurídico administrativo de la
economía, de la ordenación territorial y del urbanismo.
Sin duda, se trata de nuevo de una obra ambiciosa, pero que la inicio con cinco
tomos ya estructurados, lo que asegura su cristalización; obra que, estoy seguro, no sólo
era esperada por muchos alumnos, colegas de cátedra y amigos, sino principalmente por
mi mismo. De allí el entusiasmo con que la acometo, gracias a Dios siempre en
compañía de Beatriz, con los mismos bríos intelectuales y vitales con los que asumí la
redacción de aquél mi primer libro en estos campos, en aquellos siempre recordados
días paisínos de comienzos de los años sesenta, sobre Las Instituciones Fundamentales
del derecho Administrativo y la Jurisprudencia Venezolana, (494 pp.), obra también
editada por la Universidad Central de Venezuela (1964).
Cuarenta años entre una y otra obra, para una vida ciertamente es mucho, pero en
realidad no es nada cuando a pesar de ello, se siente que se tiene la vida por delante!

Caracas, Bogotá, octubre de 2005.

 CONTENIDO

INTRODUCCIÓN GENERAL:
LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL
DERECHO PÚBLICO

I. EL PRINCIPIO DE LA SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y DE LA

APLICACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN 33
1. La Constitución como norma suprema 33
2. El principio de la aplicabilidad inmediata de la Constitución 34
3. La supraconstitucionalidad en materia de derechos humanos 37
II. EL PRINCIPIO DE LA FORMACIÓN DEL DERECHO POR GRADOS 39
1. La Constitución como fuente del ordenamiento jurídico y el sistema
jerarquizado del ordenamiento jurídico 39
2. La formación del derecho por grados en la Constitución de 1999 42
3. Los actos estatales dictados en ejecución directa e inmediata de la
Constitución (actos de rango legal) 45
4. Los actos estatales dictados en ejecución indirecta y mediata de la
Constitución (actos de rango sublegal ): Los actos administrativos y los
actos judiciales 45
III. EL PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD (EL ESTADO DE DERECHO) Y LA
SUPRANACIONALIDAD 46
1. El ejercicio del Poder Público sometido al ordenamiento jurídico 47
2. La incorporación del derecho comunitario al ordenamiento jurídico 50
IV. EL PRINCIPIO DE LA DISTRIBUCIÓN VERTICAL DEL PODER PÚBLICO:
LA FORMA FEDERAL DEL ESTADO 57
1. La constante histórica del federalismo 57
2. El Poder Público distribuido territorialmente 59
3. Los principios del Estado Federal: la autonomía territorial y sus límites
62
V. EL PRINCIPIO DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA DEL ESTADO Y LAS
PERSONAS ESTATALES 67
VI. EL PRINCIPIO DE LA SEPARACIÓN ORGÁNICA DE PODERES: LA
DIVISIÓN HORIZONTAL DEL PODER PÚBLICO 71
1. La penta división del Poder Público Nacional 71
2. La división de los Poderes Públicos Estadales y Municipales 72
VII. EL PRINCIPIO DEL EJERCICIO INTERORGÁNICO DE LAS FUNCIONES
DEL ESTADO 74
1. La división del Poder Público y las diversas funciones del Estado 74
2. Las diversas funciones del Estado 76
A. La función normativa 76
B. La función política 78
 C. La función jurisdiccional 80
D. La función de control 81
E. La función administrativa 82
3. Las “funciones propias” 84
4. La ausencia de coincidencia de la separación orgánica de “poderes”
(división del Poder Público) y la asignación de funciones estatales 86
VIII. EL PRINCIPIO DEL CARÁCTER INTERFUNCIONAL DE LOS ACTOS
ESTATALES 88
1. La distinción entre las funciones y actos estatales 88
2. Los diversos actos estatales 90
IX. EL PRINCIPIO DEL CARÁCTER INTER ORGÁNICO DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 95
1. La Administración del Estado y la separación orgánica de poderes 96
2. El régimen de la Administración Pública en la Constitución de 1999 97
X. EL PRINCIPIO DE LOS FINES DEMOCRÁTICOS, SOCIALES Y DE
JUSTICIA DEL ESTADO 100
XI. EL PRINCIPIO DE LA PRIMACÍA Y PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS
CONSTITUCIONALES 106
1. El principio de la progresividad y la no discriminación 107
2. El principio de la libertad 108
3. La cláusula abierta de los derechos humanos, la preeminencia de los
mismos y su aplicación inmediata 109
4. La jerarquía constitucional de los Tratados internacionales sobre derechos
humanos 110
5. La obligación de los órganos del Estado de respetar y garantizar los
derechos humanos y el principio de la reserva legal 114
XII. EL PRINCIPIO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DE LOS
FUNCIONARIOS PÚBLICOS 115
1. La responsabilidad individual de los funcionarios públicos 115
2. La responsabilidad patrimonial del Estado 117
XIII. EL PRINCIPIO DE LA UNIVERSALIDAD DEL CONTROL JUDICIAL
SOBRE LOS ACTOS ESTATALES 123
1. La justicia constitucional: el carácter mixto o integral del sistema de
control de constitucionalidad de los actos estatales 123
A. El control concentrado de la constitucionalidad 124
B. El control difuso de la constitucionalidad 126
2. La justicia administrativa: el control de constitucionalidad y de legalidad
de los actos administrativos 127
A. La constitucionalización del contencioso administrativo 127
B. El contencioso administrativo como fuero judicial de la
Administración Pública 132
 PRIMERA PARTE:
EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

§ 1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO OBJETO

DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 145

I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO COMPLEJO DE ÓRGANOS

ESTATALES 147
1. La Administración Pública como conjunto de órganos de las personas
jurídicas estatales y la distribución vertical del Poder Público 147
A. El Estado y las personas jurídicas estatales 147
B. La distribución y división del Poder Público 147
C. Las personas jurídicas estatales 148
D. La Administración Pública y las personas jurídicas estatales 149
E. La clasificación de las personas jurídicas en el derecho
administrativo 152
2. La Administración Pública como complejo orgánico y la división
horizontal del Poder Público 154
A. La penta división del Poder Público Nacional y la Administración
Pública Nacional 155
B. La división de los Poderes Públicos Estadales y Municipales y la
Administración Pública Estadal y Municipal 156
II. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO ACTIVIDAD ADMINIS-TRATIVA
157
1. La actividad administrativa realizada por órganos competentes conforme
al principio de legalidad 158
2. La actividad administrativa como actividad de carácter sublegal conforme
al principio de la formación del derecho por grados 160
3. La actividad administrativa y el ejercicio de la función administrativa
dentro de las funciones del Estado 166
4. La finalidad de la actividad administrativa, sus formas y las relaciones
jurídicas Administración Pública-administrados 168
5. La consecuencia de la actividad administrativa: la responsabilidad 170
III. EL OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 174

§ 2. LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO 177

I. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO DEL ESTADO DE

DERECHO 179
1. La supremacía constitucional 179
2. La limitación al Poder Público 180
 3. La sumisión a la legalidad y el principio de la formación del derecho por
grados 183
4. La declaración constitucional de derechos y garantías 183
5. Las garantías de la Constitución y de los derechos fundamentales, y el
control judicial 185
II EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO DEL ESTADO
DEMOCRÁTICO Y SOCIAL 187
III. EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y EL EQUILIBRIO ENTRE
PRERROGATIVAS Y PODERES ESTATALES Y DERECHOS E INTERESES
INDIVIDUALES 189
IV. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO QUE REGULA LA
ACTUACIÓN DEL ESTADO EN RELACIÓN CON LOS ADMINISTRADOS
192
1. Régimen sobre la Administración Pública y su organización 192
2. Régimen sobre los funcionarios públicos 192
3. Régimen sobre los actos y contratos administrativos 193
4. Régimen sobre las potestades administrativas: potestad reglamentaria y
potestad expropiatoria 193
5. Régimen sobre la responsabilidad administrativa 193
6. Régimen sobre los bienes públicos 194
V. LA CONSTITUCIÓN COMO FUENTE DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
194
1. Los artículos de la Constitución como fuente del derecho administrativo
196
A. Los artículos constitucionales sobre ejercicio del Poder Público
196
B. Los artículos constitucionales sobre distribución del Poder Público
197
C. Los artículos constitucionales que consagran la reserva legal 198
D. Los artículos constitucionales sobre derechos y garantías de las
personas 199
E. Los artículos constitucionales sobre el régimen fiscal, monetario y
de la tributación 201
F. Los artículos constitucionales sobre el control judicial de la
actividad administrativa 201
2. Los principios constitucionales 202
A. Los principios constitucionales del Preámbulo 202
B. Los principios constitucionales enumerados en el texto fundamental
203
C. Los principios constitucionales que derivan del texto fundamental
205
§ 3. EL PROCESO DE HUIDA Y DE RECUPERACIÓN DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO 209

I. LA HUIDA DEL RÉGIMEN GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN

ADMINISTRATIVA 211
II. LA LABORALIZACION DEL RÉGIMEN DE La FUNCIÓN PÚBLICA 218
III. LA APLICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO AL EJERCICIO DE
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 225
IV. LA PENETRACIÓN DEL PODER LEGISLATIVO EN LA FUNCIÓN
ADMINISTRATIVA 228
V. LA PROYECCIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO HACIA
ACTUACIONES DE PERSONAS JURÍDICAS NO ESTATALES 230
VI. LA FÁCTICA “PRIVATIZACIÓN” DEL EJERCICIO DE ACTIVIDADES
ADMINISTRATIVAS 234
VII. LA INEXISTENCIA DE ACTOS O DE CONTRATOS ESTATALES
EXCLUSIVAMENTE DE DERECHO PRIVADO 238
VIII. LA PUBLICIZACIÓN PROGRESIVA DEL DERECHO PRIVADO 243
IX. LA CONFIGURACIÓN DEL RÉGIMEN DE LA RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA 245
X. LA EXPANSIÓN DEL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO 250

§ 4. CONCLUSIÓN INTRODUCTIVA: UN PANORAMA GENERAL

DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 259

I. BASE CONSTITUCIONAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 259

II. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA NACIONAL, ESTADAL Y
MUNICIPAL 265
III. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 268
IV. EL ACTO ADMINISTRATIVO y LOS RECURSOS EN VÍA
ADMINISTRATIVA 271
V. LOS CONTRATOS DEL ESTADO Y EL CONTRATO ADMINISTRATIVO
275
VI. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 284
VII. LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA 287
VIII. EL CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIÓN 289
IX. OTRAS TÉCNICAS DE CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN 298
X. LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA 300
XI. EL SERVICIO PÚBLICO Y SU RÉGIMEN DE COMPETENCIA 305
XII. LA FUNCIÓN PÚBLICA 310
XIII. EL URBANISMO, EL MEDIO AMBIENTE Y LA ORDENACIÓN DEL
TERRITORIO 313
XIV. LOS BIENES PÚBLICOS 315

SEGUNDA PARTE
LA PERSONALIDAD JURÍDICA
EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

§ 5. LAS CLASIFICACIONES DE LAS PERSONAS JURÍDICAS 323

I. LA CLASIFICACIÓN DE LAS PERSONAS JURÍDICAS EN LA
CONSTITUCIÓN Y EN EL CÓDIGO CIVIL 323
1. La clasificación según las disposiciones del Código Civil 323
2. Las clasificaciones según las disposiciones de la Constitución 329
II. EL PROBLEMA DE LA CLÁSICA Y SUPERADA DISTINCIÓN ENTRE LAS
“PERSONAS PúBLICAS” Y LAS “PERSONAS PRIVADAS” 330
1. La interaplicación del derecho público y del derecho privado a los diversos
sujetos de derecho 332
2. La variedad de las formas jurídicas adoptadas para los sujetos de derecho
334
3. La integración de los diversos sujetos de derecho a la organización del
Estado 337
4. El sentido de las clasificaciones 340
III. LOS CRITERIOS PARA LAS CLASIFICACIONES DE LAS PERSONAS
JURÍDICAS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO 342
1. La distinción entre las personas jurídicas de derecho público y las
personas jurídicas de derecho privado 342
2. La distinción entre las personas jurídicas estatales y las personas jurídicas
no estatales 344

§ 6. LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PÚBLICO Y

LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PRIVADO 349

I. LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PÚBLICO 346

1. Las corporaciones de derecho público 350
A Las comunidades públicas: las personas jurídicas de derecho
público político-territoriales 352
a. La República 352
b. Los estados 356
c. El Distrito Capital 357
d. Los municipios 360
e. Los distritos municipales 361
a’. El régimen de los distritos metropolitanos y del
Distrito Metropolitano de Caracas 362
b’. El Distrito Municipal del Alto Apure 364
f. Las parroquias 365
B. Las comunidades indígenas 366
C. Las comunidades religiosas: las Iglesias 367
D. Las comunidades universitarias: Las universidades nacionales y los
institutos públicos de educación superior 368
2 Las corporaciones públicas 370
 A. Los Colegios o gremios profesionales 370
B. Las Academias Nacionales 373
3. Las asociaciones de derecho público 375
A Las mancomunidades 375
B. Las personas asociativas intergubernamentales 376
4. Las instituciones de derecho público: establecimientos públicos
institucionales o fundacionales 377
A. Los institutos autónomos 377
B. El Banco Central de Venezuela 384
II. LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PRIVADO 386
1. Las corporaciones de derecho privado (comunidades privadas) 388
A Las comunidades universitarias privadas: las universidades
privadas 388
B Las comunidades políticas privadas: las organizaciones con fines
políticos (partidos políticos) 389
C. Las comunidades laborales privadas: las organizaciones sindicales
(sindicatos) 394
2. Las asociaciones de derecho privado 397
A. Las sociedades civiles 398
B. Las sociedades mercantiles 407
3. Las instituciones de derecho privado (base patrimonial): las fundaciones
407

§7. LAS PERSONAS JURÍDICAS ESTATALES 415

I. LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PÚBLICO ESTATALES 415

II. LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PRIVADO ESTATALES 417
1. Las sociedades civiles del Estado (nacionales) 418
2. Las sociedades mercantiles del Estado 419
A Las empresas del Estado 419
B. Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA) 422
3 Las fundaciones del Estado 423
III. EL CONTROL ESTATAL SOBRE LAS PERSONAS JURÍDICAS
ESTATALES: LA POTESTAD DE ADSCRIPCIÓN Y EL CONTROL DE
TUTELA 424

TERCERA PARTE:
EL RÉGIMEN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

§ 8. LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO, LA ORGANIZACIÓN

ADMINISTRATIVA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 431
I. LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
431
1. La Administración del Estado, la separación orgánica de poderes y los
órganos con autonomía funcional 432
2. La universalidad del régimen de la administración pública en la Ley
Orgánica 437
3. La Administración Pública y la personalidad jurídica del Estado 440
II. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA ORGANIZACIÓN ADMINIS-
TRATIVA 442
1. La organización administrativa y la actividad administrativa 442
2. La caracterización de la organización administrativa 443
A. Organización administrativa con especificidad territorial
y Administración nacional 443
B. Organización administrativa personificada y no personificada 444
C. Organización administrativa central y descentralizada 444
III. LA POTESTAD ORGANIZATIVA 446
1. Las previsiones constitucionales 446
A. Normas en el ámbito nacional 447
B. Normas en el ámbito estadal 449
C. Normas en el ámbito municipal 449
2. La reserva en materia de organización en los diversos poderes 450
A. Las reservas al Poder Nacional 450
B. Las reservas al Poder Estadal 452
3. La reserva legal en materia de organización 453
A. La reserva legal en el ámbito nacional y su excepción en cuanto a la
organización ministerial 454
a. La Administración Pública que ejerce el Poder Ejecutivo
Nacional 454
b. La Administración Pública Central 454
c. La Administración Pública Descentralizada 455
d. La Administración Pública cuyos órganos ejercen otros
Poderes Públicos 455
e. Las Administraciones Públicas territoriales federales 456
B. La reserva legal en el ámbito estadal 456
4. El régimen de la reserva en la Ley Orgánica de la Administración Pública
457
A. La reserva legal en la asignación de la titularidad de la potestad
organizativa 457
B. La titularidad para la organización de la Administración Pública
Central Nacional 458
C. Requisitos para la creación y modificación de órganos y entes 459
D. La organización administrativa y el presupuesto 459
IV. LOS PRINCIPIOS RELATIVOS A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA
LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 461
1. El principio de jerarquía 461
A. Características 462
B. El predominio del superior jerárquico 462
C. La conducción y dirección de la actividad de los inferiores 463
D. La responsabilidad 463
E. La potestad disciplinaria 464
F. El ejercicio de las competencias genéricas 464
G. La posibilidad de delegar competencias 465
H. La potestad de control 465
I. La resolución de conflictos 465
2. El principio de coordinación 466
3. El principio de cooperación 466
4. El principio de lealtad institucional 466
5. El principio de la información general (Internet) 467

§ 9. LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA COMPETENCIA EN LA

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 469

I. LA COMPETENCIA 469
1. Noción 469
2. La obligatoriedad de la competencia 470
3. La incompetencia y la nulidad 471
4. Clases de competencia 472
A. La competencia en el ámbito de las funciones del Estado 472
a. La separación orgánica de poderes y la no coincidencia con
la separación de funciones 472
b. Delimitación negativa 474
B. La competencia en el ámbito de los órganos ejecutivos: Gobierno y
administración 474
C. La competencia en la Administración Pública 475
a. Factores que condicionan la competencia 475
a'. La materia 475
b'. El territorio 476
c'. El grado 476
d'. El tiempo 476
b. Tipos de competencia en la Administración Pública 476
a'. Necesaria y Eventual 476
b'. Interna y Externa 477
c'. Propia y Conjunta 477
d'. General y Especial 477
 e'. Exclusiva y Concurrente 477
5. Las características de la competencia 478
A. La obligatoriedad e improrrogabilidad 478
B. La asignación formal en actos jurídicos normativos: reserva legal y
su excepción 479
C. La presunción en la asignación de competencias 480
D. La regulación de la resolución de los conflictos de competencia
480
6. Los límites de la competencia 482
A. El principio de la especialidad 482
B. El principio de la legalidad 482
C. El principio de la finalidad 482
7. La desviación de la competencia 482
II. LA DESCENTRALIZACION 483
1. Principios generales 483
A. La descentralización territorial y funcional 483
B. Características jurídicas 485
C. Consecuencias de la descentralización: la autonomía 487
2. La descentralización territorial 488
A. Régimen constitucional 488
B. La definición del ámbito de la descentralización territorial hacia los
estados de materias de competencia concurrente 489
C. La descentralización territorial hacia los estados de materias de la
competencia nacional 491
D. La autonomía territorial 491
a. La autonomía normativa 492
b. La autonomía tributaria 493
c. La autonomía política 493
d. La autonomía administrativa 494
3. La descentralización funcional 494
A. Principios generales 494
B. Formas jurídicas de la descentralización funcional en la Ley
Orgánica de la Administración Pública 497
a. Formas jurídicas de derecho público: los institutos
autónomos 497
b. Las formas jurídicas de derecho privado 498
a’. Las empresas del Estado 498
b’. Las fundaciones del Estado 499
c’. Las sociedades civiles del Estado (nacionales) 500
C. La autonomía funcional y el control de tutela (adscripción) 501
a. El control de adscripción 501
 b. Diferencias entre el control jerárquico y el control de tutela
502
c. La adscripción de los entes descentralizados a los órganos
de la Administración Pública Nacional Central 503
a’. La potestad de adscripción 503
b’. Atribuciones de los órganos de adscripción 504
c’. Obligatoriedad de publicación los entes
de descentralizados 505
adscritos
d’. El control de gestión 506
e’. La intervención de los institutos 506
autónomos
f’. La intervención, supresión y liquidación de empresas
y fundaciones estatales 506

III. LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA 507

1. Las Administraciones independientes 507
2. La transferencia de competencias en la Administración Central 508
A. Competencia ejecutiva 508
A La desconcentración administrativa de la administración ministerial
508
a. La creación de órganos desconcentrados 508
b. Control 508
C. Los servicios autónomos sin personalidad jurídica 509
D. La desconcentración regional 510
IV. LA ENCOMIENDA DE GESTIÓN 511
1. La encomienda a entes descentralizados funcionalmente 511
2. La encomienda convenida entre administraciones públicas territoriales
512
3. Requisitos 512
VI. LA DELEGACIÓN 512
1. Tipos de delegación 512
A. La delegación interorgánica 513
B. La delegación intersubjetiva 513
C. La delegación de gestión y de firma 514
2. Los requisitos formales de la delegación 514
3. Limitación a las delegaciones intersubjetivas e interorgánicas 515
4. Revocación de la delegación 515
VII. LA AVOCACIÓN 515

§ 10. LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE

COMPETENCIAS DEL PODER PÚBLICO 517

I. LAS MATERIAS DE COMPETENCIA EXCLUSIVA EN LOS TRES NIVELES

TERRITORIALES 522
1. Las materias de la competencia exclusiva de los órganos del Poder Público
Nacional 522
A. Las materias relativas al régimen político y a la organización del
Estado nacional 522
a. Las relaciones internacionales 522
b. Las cuestiones de seguridad y defensa 522
c. El régimen de los símbolos patrios 523
d. El estatuto de las personas 523
e. El régimen de la división territorial 523
f. El régimen de los Poderes Públicos Nacionales 523
B. Las materias relativas a la policía nacional y seguridad ciudadana
523
a. La policía nacional 523
b. El régimen de la administración de riesgos y emergencias
524
C. Las materias relativas al régimen económico 524
a. El régimen general de la economía 524
b. El régimen del correo y las telecomunicaciones 524
c. Régimen y administración de las minas 524
d. El régimen de las tierras baldías 525
e. Los recursos naturales renovables 525
f. La ordenación nacional del ambiente y de la ocupación del
territorio 525
g. Las obras de infraestructura 525
a’. La ordenación normativa de las obras de
infraestructura 525
b’. Las obras públicas nacionales 526
c’. La vialidad nacional 526
h. El transporte nacional 526
i. La política nacional y la ordenación normativa del turismo
526
j. Las políticas nacionales para la producción agropecuaria
527
k. El régimen general de los servicios públicos domiciliarios
527
D. Las materias relativas al régimen del desarrollo social 527
a. El régimen de la seguridad social 527
b. Régimen nacional de la vivienda 527
c. La política relativa a los servicios públicos nacionales de
educación y salud 528
E. Las competencias tributarias nacionales y la regulación del régimen
tributario estadal y municipal 528
 F. La competencia en materia de legislación general 529
2. Las materias de la competencia exclusiva del Poder Público Estadal 530
A. La policía estadal y el ámbito de la policía municipal 530
B. Competencias en materia económica 531
a. El régimen de los minerales no metálicos y las salinas 531
b. La administración de las tierras baldías 531
c. Los ostrales 531
d. Las obras públicas estadales 532
e. Los servicios públicos estadales 532
f. La vialidad estadal 532
g. La administración de la vialidad nacional 533
h. Administración de puertos y aeropuertos comerciales 533
C. Los tributos estadales 534
3. Las materias de la competencia exclusiva del Poder Municipal 535
A. Las materias de la competencia exclusiva del Poder Municipal en
cuanto concierne a la vida local 535
B. Las competencias tributarias municipales 537
II. LAS COMPETENCIAS CONCURRENTES ENTRE LOS NIVELES
TERRITORIALES DEL PODER PÚBLICO 538
1. Antecedentes 539
2. El régimen de la seguridad y protección ciudadana: policía y
administración de riesgos 541
3. Régimen del desarrollo económico 542
A. Ordenación y promoción del desarrollo económico y social 542
B. Turismo 543
C. Promoción del desarrollo rural y seguridad alimentaria 543
D. Ciencia y tecnología 544
E. Información económico-social 544
F. Publicidad comercial 544
4. Régimen del desarrollo social 544
A. Asistencia y protección social 544
B. Salud y sanidad 545
C. Vivienda 546
D. Educación 546
E. Cultura y patrimonio histórico 547
F. Deporte 547
G. La protección a las comunidades indígenas 547
H. La protección del trabajo 548
4. Régimen de la infraestructura y de la ordenación del territorio 548
 A. Ordenación del territorio 548
B. Ambiente 548
C. Urbanismo 549
III LAS COMPETENCIAS RESIDUALES 549
IV. EL PRINCIPIO DESCENTRALIZADOR EN LAS COMPETENCIAS DEL
PODER PÚBLICO 550

§ 11. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ORGANIZACIÓN DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL CENTRAL Y SU
RELACIÓN CON LOS ADMINISTRADOS 543

I. LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA 554

1. Competencias administrativas del presidente de la República 554
2. Régimen de ejercicio de la potestad reglamentaria 555
A. Límites 555
B. El procedimiento de elaboración de los reglamentos 555
C. El término para la reglamentación de las leyes 556
3. Otros órganos de la Administración Pública Nacional Central adscritos a
la Presidencia de la República 556
A. Los consejos nacionales 556
B. Los comisionados y comisiones presidenciales e interministeriales
557
C. Las autoridades únicas de área o de región 557
D. Las oficinas nacionales y los sistemas de apoyo de la
Administración Pública Nacional 557
II LA VICEPRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA 558
III. EL CONSEJO DE MINISTROS 559
1. Integración 559
2. La misión del Consejo de Ministros 560
3. Los principios legales sobre la organización y funcionamiento del Consejo
de Ministros 560
A. El quórum de funcionamiento 560
B. La periodicidad de las reuniones 560
C. Las actas de las sesiones 561
D. El carácter de las deliberaciones y decisiones 561
4. La responsabilidad solidaria de los miembros del Consejo de Ministros
561
5. El rol del Consejo de Ministros en la iniciativa legislativa del Ejecutivo
Nacional 561
IV. LA ORGANIZACIÓN MINISTERIAL 562
1. Los ministerios 562
A. Carácter y régimen de organización interna 562
B. Los ministros 563
 a. Clases de ministros 563
b. Funciones y competencias comunes de los Ministros 564
c. Las cuentas de los ministros al presidente de la República
565
d. Las memorias y cuentas de los ministros ante la Asamblea
Nacional 566
C. Los viceministros 567
2. Los principios de la organización ministerial 568
A. La unidad de la personalidad jurídica 568
B. La unidad patrimonial: la unidad del Tesoro 569
C. La unidad presupuestaria 571
D. La unidad jerárquica 572
E. La unidad sectorial 572
V. LAS FUERZAS ARMADAS NACIONALES 573
VI. LOS ÓRGANOS SUPERIORES DE CONSULTA DE LA ADMINIS-TRACIÓN
PÚBLICA NACIONAL CENTRAL 574
1. La Procuraduría General de la República 575
2. El Consejo de Estado 575
3. El Consejo de Defensa de la Nación 575
4. Los gabinetes sectoriales 576
A. Creación 576
B. Integración 576
C. Coordinación y los ministros coordinadores 576
D. Articulación de los gabinetes sectoriales a la actividad del Consejo
de Ministros 577
5. Los gabinetes ministeriales 577
VII. EL RÉGIMEN DE LOS COMPROMISOS DE GESTIÓN 577
1. El fundamento de los compromisos de gestión 578
2. El contenido de los compromisos de gestión 578
3. Los compromisos de gestión y las transferencias presupuestarias a
entidades descentralizadas funcionalmente 578
4. Las modalidades de los compromisos de gestión 579
5. Las formalidades de los compromisos de gestión 579
6. Publicidad 579
VIII. EL RÉGIMEN DEL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVO Y DE LOS
ARCHIVOS Y DOCUMENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 580
1. Los órganos de archivo 580
A. Las unidades de archivo 580
B. Objetivo y finalidad de los órganos de archivos de la
Administración Pública 580
2. El Sistema Nacional de Archivo 580
 A. Definición 580
B. El Archivo General de la Nación 581
C. Visitas e inspecciones 581
D. El Plan Nacional de Desarrollo Archivístico 581

3. La documentación administrativa 581

A. Naturaleza de la documentación administrativa 581
B. La contratación de servicios 582
C. Nuevas tecnologías 582
D. Transferencia de archivos 582
E. Características de los archivos 582
4. Los documentos de valor histórico y de interés general 583
A. Prohibición de destrucción de documentos de valor histórico 583
B. El control y vigilancia de documentos de interés histórico 583
C. Restricción respecto de la venta de documentos históricos 583
D. La declaratoria de interés público de archivos y documentos
privados y sus efectos 583