El modelo primario-exportador en debate

Elaborado por: Javier Azpur(*)

Marco general

• Hoy se discute sobre el sentido, los alcances y la sostenibilidad de los

modelos de desarrollo que priman en nuestros países. Se trata de un viejo
debate. Hasta hace unos años, el sentido común era que nuestro carácter
primario-exportador nos condenaba a condiciones de inserción asimétrica y
desfavorable en el mercado global, lo que nos alejaba del desarrollo y la
modernización, procesos sustentados en la innovación y el conocimiento.
La propuesta de sustitución de importaciones fue un intento de responder y
transformar esta realidad.

• En los últimos años, las transformaciones políticas y económicas globales

han generado un escenario que, de alguna manera, pone en cuestión lo que
parecía una tendencia inevitable.

• Desde inicios de esta década se produjo el boom de los precios de los

commodities y nuestros países se han encontrado con un incremento
sustantivo de los recursos provenientes de las materias primas.

El debate sobre el modelo primario-exportador en el Perú

• Si bien es cierto que el discurso de los diversos sectores políticos señala

que la clave del desarrollo está en la capacidad de innovación y en el
conocimiento, en los hechos la estrategia gubernamental es promover la
gran inversión empresarial en las actividades extractivas.

• Aun cuando se mantiene cierta diversidad en el tipo de actividades

productivas, es innegable que el peso de la minería y los hidrocarburos es
sustantivo en relación con los ingresos fiscales y el crecimiento de la
economía.

• En general, en el Perú no se ha logrado ubicar en el centro de la agenda

política nacional la búsqueda de un modelo de desarrollo que reduzca
significativamente el peso de las actividades extractivas.

• El eje del debate está centrado en la distribución de los recursos

provenientes de las actividades extractivas entre las empresas y el Estado,
así como entre los tres niveles de gobierno. Asimismo, aunque en menor
medida, se debate acerca del rol empresarial del Estado en este sector, en
particular en lo que se refiere a los hidrocarburos.

• Sin embargo encontramos tendencias que apuntan a cuestionar este

enfoque hegemónico. Ello se debe a diversas razones, entre las cuales
podemos resaltar.

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 - La creciente conciencia sobre la gran dependencia que tiene el
presupuesto público de estos ingresos, con el riesgo que trae su alta
volatilidad.
- Los cada vez mayores cuestionamientos a la calidad de las inversiones
realizadas con los recursos de la renta de las extractivas y su
desvinculación de planes y proyectos orientados a promover dinámicas
productivas alternativas.
- La creciente resistencia de los movimientos indígenas, particularmente
de la Amazonía, que ha cobrado visibilidad y ha cuestionado
directamente a las actividades extractivas.
- La relevancia que gana en la agenda nacional el riesgo del cambio
climático.

• Reconociendo estos factores es importante resaltar que ninguna fuerza

política significativa, es decir con opción de gobierno, asume de manera
sostenida, sistemática y estructurada la transformación del modelo primario-
exportador Una tarea fundamental en el Perú es dar forma a un referente
político con la capacidad, la voluntad y la fuerza para poner el tema en la
agenda y darle viabilidad como opción de gobierno.

• Además, la base social que cuestiona hoy el modelo extractivista está

centrada en los movimientos indígenas, ambientalistas y sectores
democráticos minoritarios. Si bien son relevantes, es claro que se trata de
una base social insuficiente para abrir curso a un proceso de transformación
de gran complejidad.

• Un ejemplo claro de esta realidad es que el cuestionamiento al modelo

extractivista o primario-exportador no está en el centro de la prolongada
coyuntura electoral en curso. Otro ejemplo es que la continuidad de la
política de concesiones, en particular en la Amazonía, no ha podido ser
detenida, a pesar de las significativas movilizaciones del movimiento
indígena.

• Llama la atención la persistencia en otorgar concesiones en la Amazonía

para buscar petróleo ya que, como señalan diversas proyecciones y
cálculos, sería suficiente utilizar las actuales reservas de gas para cubrir la
demanda de energía de la estructura productiva y de las unidades familiares
de la sociedad peruana.

La importancia del proceso de descentralización

• El proceso de descentralización en el Perú ha abierto la posibilidad para

que instancias como los gobiernos regionales asuman un rol significativo en
la definición de políticas públicas, planes de desarrollo y priorización de
inversiones.

• Su importancia en el debate sobre la necesidad de generar un modelo de

desarrollo alternativo radica en tres dimensiones:

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 - La posibilidad de canalizar los recursos provenientes de las actividades
extractivas para promover y apoyar actividades económicas y
productivas que tengan base en la transformación, la innovación y el
conocimiento.
- Si bien el marco normativo es ambiguo en lo que se refiere a sus roles
frente al gobierno nacional, tienen la potestad de llevar adelante
procesos de ordenamiento territorial (OT) y zonificación económica y
ecológica (ZEE), vinculando las actividades productivas a las
potencialidades del territorio y a su sostenibilidad ambiental.
- Pueden promover e implementar normas y marcos institucionales que
favorezcan la participación en la gestión pública, así como garantizar y
defender los mecanismos de consulta ciudadana en relación con las
actividades extractivas.

• En el caso peruano, este proceso tiene limitaciones significativas y los

distintos gobiernos neoliberales se han esforzado por mantenerlas y
profundizarlas:
- Los gobiernos locales y regionales tienen serios problemas en su
capacidad de gestión, tanto en lo que se refiere a la definición de
políticas como en la formulación de proyectos y programas.
- Las instancias descentralizadas carecen de la autoridad suficiente para
cumplir con sus competencias en OT y ZEE.
- En general, las autoridades locales y regionales orientan los recursos
provenientes de las actividades extractivas a la infraestructura, y carecen
de planes y programas de desarrollo.

• Con la correlación política claramente favorable al modelo extractivista, los

gobiernos locales y regionales pueden ser un espacio de acumulación de
fuerzas significativo. Pueden constituirse en palancas que permitan superar
las debilidades para avanzar hacia un proceso de mediano y largo plazo, de
creciente autonomía de nuestras economías de las actividades extractivas.

• No podemos obviar el hecho que la descentralización, en sí misma, no es

una ruta en esta perspectiva. Es fundamental la construcción de una
corriente hegemónica alternativa. Los resultados electorales del 2006 y,
posiblemente los de este año, pondrán en evidencia la presencia
significativa de la izquierda en el ámbito local y regional, pero
lamentablemente sin un referente nacional articulador.

• No debemos olvidar que un defecto de la democracia es que pueden ganar,

por decisión soberana de la población, los malos de la película, es decir
quienes apuestan por la continuidad del extractivismo y el neoliberalismo.

Temas a trabajar para abrir un curso alternativo

• En un contexto como el peruano —similar al de todos nuestros países,

marcados por altos niveles de pobreza, desigualdad y exclusión—, tenemos
que proyectar un discurso que presente alternativas viables en relación con
dimensiones en las cuales tienen relevancia las actividades extractivas.

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• Se requiere un discurso creíble para la población si queremos revertir la
hegemonía neoliberal en relación con la importancia y el rol de las
actividades extractivas. Sin duda, los aspectos ambientales y los derechos
de los pueblos indígenas son temas fundamentales y sobre los cuales debe
darse una dura lucha, pero son insuficientes para dar forma a un proyecto
que vaya más allá del extractivismo.

• El tema más sensible e inmediato para la gente está referido a los

ingresos fiscales provenientes de las actividades extractivas, muchos de
los cuales se invierten en las localidades y regiones más pobres del Perú. El
camino de cuestionar los términos de la distribución de las utilidades,
debate en curso en el Perú sobre la sobreganancias, es relevante y
fundamental para canalizar recursos hacia los sectores más pobres. Al
mismo tiempo, afirma la importancia que tiene este sector para incrementar
la presencia del Estado, mejorar la prestación de los servicios básicos y
promover las actividades productivas de los micro y pequeños productores.
Sentar las bases para una propuesta alternativa nos plantea el reto de
identificar sectores, delinear estrategias y proyectar datos duros sobre la
posibilidad de generar esas rentas desde otros sectores.

• Un segundo tema se relaciona con la generación de divisas

provenientes de las exportaciones. Si bien en el Perú han crecido de
manera significativa las denominadas exportaciones no tradicionales, el
peso de las actividades extractivas sigue siendo muy significativo: están
cerca o por encima del 50%. En el sentido común de la población, la
creciente presencia de nuestros productos en el mercado internacional es
un aspecto en sí mismo positivo. Un reto en esa perspectiva es sustentar y
demostrar la viabilidad de una estrategia de posicionamiento en el mercado
mundial a partir de actividades económicas y productivas alternativas a las
extractivas. Para ello, la creciente diversificación de nuestra oferta
exportable es un buen punto de apoyo, pero es insuficiente si no somos
capaces de delinear una estrategia de inserción distinta en la economía
global, basada en una oferta diversificada y en la generación de valor
agregado.

• Un tercer tema está vinculado a la generación de la energía necesaria

para un crecimiento económico sostenible e inclusivo. En el Perú, la
búsqueda de formas alternativas de generación de energía es marginal.
Son muy escasos los empresarios que invierten en este tipo de iniciativas y
son muy pocos y aislados los programas estatales en sus diversos niveles
los que se orientan en esta perspectiva. Los avances en el uso del gas para
el mercado interno son importantes en la perspectiva del cambio de la
matriz energética y de poner en cuestión nuevas inversiones para la
búsqueda de petróleo. Sin embargo, es una respuesta parcial y transitoria
para enfrentar los desafíos de la generación de energía sostenible. Más
aún, no implica un cuestionamiento al modelo extractivista. Este es el tercer
reto que debemos enfrentar para dar curso a un patrón de desarrollo
alternativo.

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• Un cuarto tema tiene que ver con el impacto de las actividades
extractivas en las economías locales y regionales. Este es
probablemente el flanco más débil de las actividades extractivas. Por un
lado existen múltiples ejemplos de regiones que se han mantenido en la
pobreza a pesar de su gran riqueza en minerales e hidrocarburos.
Asimismo, las cifras muestran que este tipo de actividades cubren una parte
marginal —aunque altamente calificada, remunerada y organizada— de la
oferta de empleo en el Perú. Sin embargo, no podemos dejar de constatar
que, en la actualidad, los principales centros urbanos de las regiones en las
cuales se desarrollan las actividades extractivas han tenido un significativo
crecimiento y dinamismo económico. Este es un cuarto reto que debemos
enfrentar para dar forma a una propuesta alternativa al extractivismo.

Proceso de mediano y largo plazo

• Como se puede constatar, para quienes pensamos en el Perú que debemos

orientarnos hacia un modelo de desarrollo alternativo, los retos son de gran
envergadura. Ello nos plantea la necesidad de asumir que, modificar un
patrón de desarrollo primario-exportador, con profundas raíces históricas en
nuestras sociedades, requiere de una gran voluntad transformadora, y
sobre todo de una estrategia que defina una ruta de corto, mediano y largo
plazo. En nuestro caso estamos iniciando este camino.

• Para sustentar este proceso de transición hacia un nuevo patrón de

crecimiento, debemos abordar algunos temas y debates en el corto plazo:
- Enfrentar el sentido común impuesto por el neoliberalismo, que todo se
soluciona mediante la mano invisible del mercado y que las empresas se
autorregulan mediante sus incentivos y sanciones.
- Promover el fortalecimiento de la institucionalidad pública haciendo del
Estado un eficaz instrumento de gestión al servicio de la población. La
transparencia, el acceso a la información y la formación de una
burocracia de alto nivel son aspectos fundamentales en esta
perspectiva.
- Trabajar de manera sostenida por un ordenamiento territorial que ponga
por delante la calidad de vida de las personas y la generación de
actividades orientadas a promover la creación de valor agregado,
planteando reglas y límites muy claros a las actividades extractivas.
- Profundizar los mecanismos de participación ciudadana en la gestión
pública y en la supervisión del uso de los recursos provenientes de las
actividades extractivas, así como de la actividad de las propias
empresas. En este sentido, la consulta previa es un aspecto estratégico.

La Paz, agosto de 2010

(*) Coordinador Ejecutivo del Grupo Propuesta Ciudadana, Perú