Curso: Gestión financiera del sector público.

Objetivo: Analizar el proceso de las finanzas y presupuesto público y

los sistemas de control en la administración pública chilena.
Módulo 3: Sistemas de control en la administración pública Chilena.
Lección 1: El control de la gestión económico-financiera de las adminis-
traciones públicas

Lección 1:
 El control de la gestión económico-financiera de las
administraciones públicas

El control en el
sector público

El contexto actual en el que las Administraciones públicas desarrollan

su actividad –reducción del déficit, control del endeudamiento,
descentralización y externalización en la gestión de servicios, etc.–,
requiere una adaptación de los mecanismos de control establecidos
para satisfacer las nuevas y crecientes demandas de usuarios, tanto
internos como externos.

En la esfera de las organizaciones económicas, la concepción de control también está relacionada

con la idea de comparación y de supervisión, tomando mayor fuerza cuanto más se avanza en
el proceso de descentralización de las actuaciones, pudiéndose distinguir dos funciones: la
directiva y la evaluativa.
 La función directiva:
el control en una organización es la función que asegura el dominio,
gobierno o regulación de la misma, de forma que se alcancen los
resultados-objetivos predeterminados, cumpliendo los programas
establecidos.

La función evaluativa (en el contexto de la contabilidad de

gestión):
para la realización de control es necesario, no sólo la formulación
de objetivos y la elaboración de presupuestos, sino también, y
especialmente, la evaluación de la actuación y del resultado de
cada centro”

En el contexto público, cuando hablamos de control, nos

referimos al mecanismo que asegura el alcance de los objetivos
de acuerdo con el entorno general en que se desarrolla la
gestión.

El control sobre la actividad económica pública puede realizarse de diversas formas y con
diversas finalidades. Suárez Suárez tipifica el control en la Administración pública fijándose en
distintos aspectos:

En función del momento en que se produce el control, éste puede ser previo, concomitante o
consuntivo.

Si se observa quien realiza la acción de control, se distingue el control interno del externo,
mientras que si se fija la atención en el tipo de prueba utilizada podemos diferenciar el control
formal del material.

Para terminar, según la finalidad, el control puede ser de legalidad o cumplimiento, financiero o
de regularidad y, por último, control de eficacia.
 
El nuevo entorno y los nuevos modelos de gestión pública suponen una concepción distinta
respecto de la actuación de control. Esta tendencia se ve reforzada por la pérdida de legitimidad
que sufre el sector público, la cual se produce en parte por la mayor descentralización, que
si bien consigue que las entidades sean más operativas, también conduce a una mayor
fragmentación de las responsabilidades en sus dos niveles, político y financiero

La legitimidad por la eficacia debe estar siempre subordinada a

la legitimidad democrática, siendo por tanto un absurdo, en el
contexto de las entidades públicas, pretender la eficacia por la
eficacia misma.

Los cambios en la concepción del control a los que nos hemos referido podemos sintetizarlos
mediante la confrontación de las peculiaridades del que se ha ejercido tradicionalmente y las
del nuevo control.

b) supervisión de c) el objeto es la
a) Control formal de
documentos y actos justificación y la detección
regularidad normativa
aislados de fraudes

e) control interno: previo,

d) pretensión de de legalidad, de actos, con f) solamente se ocupa del
universalidad implicación en la gestión ámbito administrativo
La nueva forma de concebir el control público presenta otro tipo de particularidades:

a) no es un control exclusivo del cumplimiento de las formalidades

b) nuevos objetivos: fiabilidad de la información contable y mejora

en la gestión

c) ampliación del objeto de la actividad descentralizada y

empresarial

d) el control interno es: no universal, no sólo “a priori”,

establecimiento de procedimientos, externo para la actividad
descentralizada

e) ampliación del ámbito a: entes administrativos, empresas

públicas, concesionarios, beneficiario de subvenciones

Para la constitución de un control moderno no basta con la

exigencia legal de avanzar en los fines asignados a éste, sino que
se han de emprender actuaciones que impliquen aprehender lo
que ello significa, esto es, dar importancia al ambiente de control
y en especial de la conciencia de control, intangible que se
traduce en medidas de gerencia que se extiende tangiblemente
a toda la organización.
En Chile, el control presupuestario se puede clasificar a partir de diferentes criterios, relativos
tanto a los objetivos como las funciones que estos generan para realizar un análisis.

Clasificación general

Control Administrativo: Implica el análisis de las actuaciones

de los órganos estatales. En relación con el uso de los recursos
públicos.
Administración realiza sobre sus actuaciones tendientes a verificar
la ejecución presupuestaria. Es efectuado por cada jefe de servicio
y por la DIPRES.

Control social: Es un tipo de control dificil de precisar, basado

en los usos y costumbres, relativo a como la Administración está
ejecutando los recursos públicos. Es ejercido por la sociedad civil
por medio de distintos grupos como lo son las ONG, sindicatos,
agrupaciones ciudadanas entre otras.

Control político: se fundamenta en la separación de poderes,

ejercido por la Cámara de Diputados, fiscalizando los actos del
Gobierno y, por consiguiente, la ejecución de las políticas públicas
a través del gasto fiscal.

Control judicial: Es efectuado por los Tribunales de la República, los

cuales son competentes para conocer de los delitos que involucren
malversación de caudales públicos, fraudes y exacciones ilegales.

Clasificación específica

Según sus objetivos y alcances: en este sentido, encontramos en lo relativo al control del
gasto público, una primera distinción, relativa a funciones de como el gasto se ejecuta dentro
del marco de la ley, normativas tanto legales como contables y como a partir de dicha ejecución
del gasto, se cumplió con el deber ser.
1. Control de Legalidad: Aquel que se evidencia si la actuación del
gasto público fue efectuado conforme la normativa legal vigente. En
esta etapa el rol preponderante lo efectúa la Contraloría General de la
República (GRP).

2. Control de Mérito: Se analiza la oportunidad y conveniencia del

gasto público. En este caso se determina la viabilidad del gasto
público, analizando su utilidad. Está relacionado directamente con
el enfoque de política pública que le da cada Gobierno dentro del
periodo presidencial correspondiente. Este control es netamente un
control interno que recae en la Administración.

3. Control de Gestión: En el que se valora el cumplimiento de las

metas y objetivos propuestos por la Administración. Analizando
especialmente la inversión del presupuesto público, en relación al
“qué”, “cómo” y “cuántos” recursos financieros fueron ocupados en
dicha política pública.

4. Control de Desempeño: Es la observación de los principios de

Eficiencia, Eficacia y Economicidad, con el objetivo de eliminar gastos
innecesarios y mejorar la función de los organismos públicos, siendo
conceptos de difícil definición ya que se carece de parámetros claros
que definan a cada uno de dichos elementos.

5. Control de eficacia: se trata de comprobar si los objetivos de la

entidad fiscalizada se han alcanzado conforme a su finalidad y de
forma oportuna.

6. Control de eficiencia: comprueba si los medios se han utilizado de

modo adecuado, o, dicho en otras palabras, si resulta satisfactoria
la relación existente entre los bienes y servicios producidos y los
recursos empleados para conseguirlos.

7. Control de economía: verifica si los medios elegidos son los menos

onerosos para alcanzar el objetivo, es decir, se trata de comprobar
que se han adquirido los medios con la calidad adecuada y al menor
costo posible.
 El control externo
en el Sector Público
El control externo de la actividad de las entidades públicas es aquel en el que no existe relación
alguna de dependencia o subordinación jerárquica entre la entidad titular del control y la
entidad controlada; bajo esta modalidad, se trata de informar o comunicar la regularidad en el
cumplimiento de las normas y valoración de la gestión a terceros, no relacionados directamente
con la gestión de la organización, es decir, no dependen directamente del Poder Ejecutivo en el
ejercicio de esta función.

El modelo de gobernanza presupuestaria, en que el control del

presupuesto tiene un rol de importancia, reconoce dos figuras
claves o visto de otra perspectiva, dos formas principales: la
responsabilidad vertical a través de elecciones periódicas; y
responsabilidad horizontal a través de supervisión por parte
de organismos estatales independientes, por lo general,
parlamentos y agencias de auditoría externas.

En Chile, el control de la ejecución

del presupuesto público lo realizan
diferentes organismos, tanto internos de
la administración (control administrativo
interno) como órganos externos a ella,
como son los que debe efectuar la
Contraloría General de la República
(control judicial, control de la legalidad
y de auditoría del mismo), y la otra de
cómo se ejecuta el gasto público, alusiva
al control de mérito y gestión, función
que realiza de forma expresa el Poder
Ejecutivo, el Congreso Nacional (poder
político).

El control financiero abarca todas las

acciones para cautelar y fiscalizar la
correcta administración de la hacienda
pública.
 El rol de la
Contraloría General de la República
La Constitución le otorga a la Contraloría General de la República un rol de vital importancia,
en cuanto le da facultades sobre el control financiero del Estado; para ello debe fiscalizar el
cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, sólo en lo relativo a la administración
de los recursos estatales.

También dispone que a la CGR le corresponde efectuar auditorías

para verificar la recaudación, percepción e inversión de sus ingresos
y de las entradas propias de los servicios públicos, con ello evalúa
la aplicación de la normativa relativa a la administración financiera
y particularmente a la ejecución presupuestos de estos, examinado
las operaciones financieras y la exactitud contable de la mismas.

Hay que destacar que este análisis de cuentas es un control de tipo

posterior y la misma jurisprudencia de la CGR ha señalado, que,
sin perjuicio de este tipo de análisis, puede esta entidad emitir de
forma previa un pronunciamiento sobre casos particulares a fin de
evitar acciones que posteriormente afecten el patrimonio fiscal,
todo dentro del contexto de las facultades del control del gasto
público que tiene la CGR.
 En dicho sentido se destaca este dictamen:
“En este orden de ideas, cabe consignar que si bien es cierto que el examen
de las cuentas de que se trata, es por su naturaleza un control posterior,
que tiene por objeto velar por la regularidad de las operaciones que
realizan los entes públicos, tanto respecto de los ingresos que perciben
como también en lo relativo a los desembolsos que efectúan, ello no es
obstáculo para que, frente a una consulta formulada en relación con un
gasto específico que se pretende realizar por un organismo sometido a
ese régimen de fiscalización, esta Contraloría General pueda emitir, en
forma previa, un pronunciamiento sobre el particular, a fin de evitar que se
incurra en un gasto carente de fundamento legal, que pudiere menoscabar
el patrimonio estatal, tal como se manifestará en el dictamen N° 46.080, de
2003, de este órgano Superior de Control”

El Art. 55 contempla la obligación de los

organismos públicos de contar con la
documentación que acredita los gastos
y que consten en original, lo cual cobra
importancia para efectos del control del
gasto público en la rendición de cuentas
relacionados con los aportes estatales
que hacen los distintos organismos
públicos a organizaciones de la sociedad
civil, así como acuerdos y convenios que
suscriben dichas entre organismos públicos.

El sistema de control financiero también

contempla fórmulas de resguardo en
caso de que las operaciones por parte de
algunos funcionarios públicos no se ajusten
a la normativa, tanto contable como
administrativa.
 El rol del
Congreso Nacional
Dentro del ciclo presupuestario, la Contraloría General de la República le da un rol en la
aprobación del presupuesto público al Congreso Nacional de vital importancia en atención a las
circunstancias históricas que marcaron la revolución de 1891.

La misma CPR otorga facultades legislativas y fiscalizadoras en

general al Congreso Nacional y en particular a la Cámara de
Diputados en sus artículos 52 N° 1, 65 y 67, que dan un marco
a la función de control externo presupuestario. Este control
se encuentra en las facultades de fiscalización otorgadas
a la Cámara de Diputados, al seguimiento de la ejecución
presupuestaria que realiza la Comisión Mixta de Presupuestos
que está regulado específicamente en la LOCCN, al control que se
establece en la aprobación del presupuesto público y al rol que
ejerce el Congreso Nacional en dicha etapa.
 Así, el control presupuestario es fundamental dentro de un
gobierno democrático, pues constituye un elemento esencial
para la relación entre el Parlamento y el Gobierno.

Teóricamente la justificación del control parlamentario radica en que este es el órgano supremo
que detenta el poder de representación de la voluntad popular, siendo por tanto, el órgano
más representativo que puede ejercer un control respecto al Ejecutivo; no obstante, el régimen
presidencialista consagrado en Chile determina que las facultades legisladoras del Parlamento
se vean sobrepasadas frecuentemente por el ejercicio de la iniciativa de ley que le concede la
CPR.

Una importante delimitación de alcance de la función fiscalizadora

es el hecho de que la CPR establece el agotamiento de la
fiscalización de la Cámara de Diputados con la sola respuesta
que el Ministro correspondiente a los acuerdos u observaciones
de la Corporación dirigidos al Presidente de la República, que no
afecta en ningún caso su responsabilidad política.
 La Cámara de Diputados tiene una importante labor fiscalizadora,
que necesariamente se diferencia de la responsabilidad política
que la misma puede exigir. La fiscalización es casi siempre un
antecedente necesario para el ejercicio del “juicio político”.

La facultad fiscalizadora de la Cámara en relación al presupuesto público

es de suma importancia, ya que el Art. 52 Nº 1 de la CPR regula la facultad
exclusiva de la Cámara de Diputados de fiscalizar los actos de gobierno y
en base a esta potestad, como órgano colegiado, los diputados pueden
solicitar antecedentes y realizar actos de fiscalización presupuestaria, en
base a sus propias atribuciones, destacando en este sentido la función
asesora que realiza la Biblioteca del Congreso Nacional, por medio de su
Unidad Técnica Parlamentaria.

Control Administrativo: Implica el análisis de las actuaciones

de los órganos estatales. En relación con el uso de los recursos
públicos.
Administración realiza sobre sus actuaciones tendientes a verificar
la ejecución presupuestaria. Es efectuado por cada jefe de servicio
y por la DIPRES.
Para la doctrina, los actos de gobierno son aquellos cuyo contenido y finalidad son políticos,
como orientar el destino del Estado o atender los asuntos esenciales de la comunidad nacional;
su alcance involucraría al Presidente de la República, sus Ministros, Intendentes y Gobernadores,
que son sus agentes directos y funcionarios de su confianza.

En cambio, los actos de administración corresponden a la gestión

pública y, si bien se enmarcan en las directrices políticas del Gobierno,
su ejecución es más bien técnica. Por ello, los actos que se fiscalizan
son los actos del Poder Ejecutivo, cualquiera sea su ámbito, sea este de
gobierno o administración.

Quedan sujetos a la fiscalización todos los servicios u órganos

de la Administración del Estado, tanto centralizados como
descentralizados; es decir, comprendiendo todos los actos del
Ejecutivo y de las entidades que de él dependan, abarcando los
señalados en el Art. 1 de la LOCBGAE.
El control interno: la función interventora y el control financiero permanente

Los órganos de control interno de las Administraciones públicas, compuestos generalmente por
las intervenciones estatales, autonómicas y locales, están integrados en las mismas, aunque
gozan de autonomía para el ejercicio de sus funciones. Su objetivo es aportar garantías sobre
el cumplimiento de la legalidad y sobre la gestión eficiente de los recursos públicos.
Existen tres tipos de control: la función interventora, el control financiero y la auditoría pública
(que puede ser llevada a cabo por organismos internos u externos).

La función interventora:
Es fundamentalmente de carácter
preventivo, persigue verificar que
los actos de contenido económico-
financiero se adecuen a la normativa
aplicable, advirtiendo, en su caso, sobre
los incumplimientos.

El control financiero permanente:

tiene como objetivo comprobar a
posteriori, y desde una perspectiva más
global, el funcionamiento económico-
financiero de la entidad, por lo que tendrá
que informar acerca de la adecuada
presentación de la información
financiera, del cumplimiento de las
normas y directrices que sean de
aplicación, así como de la economía,
eficacia y eficiencia alcanzada en la
gestión.
 La función interventora
La función interventora podrá realizarse mediante dos modalidades:
intervención formal e intervención material. La primera de ellas
comprueba el cumplimiento de los requisitos legales y documentales
de las actuaciones públicas. Por su parte, la intervención material
tiene como finalidad la comprobación de la aplicación real y efectiva
de los fondos.

La función interventora consistirá en:

a) la fiscalización previa de los actos b) la intenvención del reconocimiento

que reconozcan derechos económicos y de obligaciones y la comprobación de la
aprueben o comprometan gastos. inversión.

c) la intervención formal de la ordenación d) la intervención material del pago.

del pago.
 El control financiero permanente
En cuanto al control financiero permanente supone la verificación
continua de la situación y funcionamiento de las entidades públicas
desde el punto de vista económico financiero, comprobando el
cumplimiento de la normativa y de los principios de buena gestión,
con especial referencia a los de estabilidad presupuestaria y
equilibrio financiero.

Ello supone la realización de una serie de actuaciones como son:

la verificación del el seguimiento de la el informe sobre la

cumplimiento de
la normativa y
procedimientos de gestión
económica donde no llega
la función interventora
ejecución presupuestaria distribución de resultados
y de la consecución de los
objetivos

el seguimiento de los el análisis de operaciones las recomendaciones

planes de tesorería y procedimientos oportunas que redunden
en una mayor racionalidad
económico-financiera

La función interventora está centrada en la Administración

general (analiza actos aislados), el control financiero
permanente abarca al conjunto del sector público (analiza el
conjunto de las actuaciones).
 La auditoría
pública
La nueva concepción del control, como hemos intentado exponer, supone, desde el punto de
vista de la ciudadanía en general, el incremento en la transparencia, no sólo para garantizar la
legalidad, sino también insistiendo en el buen uso de los recursos puestos a disposición de los
entes públicos; desde una concepción más técnica, el control ha de ayudar a la mejor gestión,
permitiendo conocer la realidad de la entidad al tiempo que posibilita responder a ésta de forma
flexible ante posibles desviaciones.

¿Qué es una auditoria?

La auditoría es el proceso de análisis, crítico, metodológico y sistemático,

y de examen de todas o algunas de las actuaciones, operaciones,
sistemas o programas ejecutados por el auditado, iniciado de oficio o a
petición de terceros.

De acuerdo, a su objetivo, podrá adoptar una o más de las siguientes modalidades:

1. De cumplimiento: destinada a verificar

que las actuaciones, operaciones,
sistemas y programas y los aspectos de
probidad cumplan con el marco jurídico
que rige al auditado.

2. Financiera: tiene por objeto determinar

la exactitud y/o razonabilidad de la
información financiera de un auditado
con el marco de referencia de emisión y
regulatorio aplicable.

En general efectuará auditorías con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas jurídicas
y, especialmente, de los principios consagrados en los títulos I, II, III y IV de la ley N° 18.575,
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
Ámbito de función
A la Contraloría General le corresponde efectuar auditorías con el objeto de velar por el
cumplimiento de las normas jurídicas, el resguardo del patrimonio público y el respeto del
principio de probidad administrativa.

A través de estas auditorías se evalúan los sistemas de control

interno de los servicios y entidades; se fiscaliza la aplicación
de las disposiciones relativas a la administración financiera
del Estado, particularmente las que se refieren a la ejecución
de los estados financieros; se comprueba la veracidad de la
documentación sustentadora; se verifica el cumplimiento de las
normas estatutarias aplicables a los funcionarios y se formulan
las proposiciones que sean adecuadas para subsanar los vacíos
que detecta.

El examen de cuentas, que constitucionalmente le corresponde realizar

en forma privativa a la Contraloría General, queda inserto dentro de
las auditorías. La Institución puede realizar visitas de inspección en
los servicios públicos que fiscaliza, atendiendo denuncias que se le
formulen, en cuyo caso efectúa las indagaciones que procedan y emite
un informe que es remitido a la autoridad respectiva.
 Otras formas de auditoría

Investigaciones
Es un procedimiento de Indagación que se llevará a cabo en aquellos
casos en que los montos, las autoridades, las personas o el ámbito
geográfico involucrados en los hechos o en las situaciones o la naturaleza
de estos produzcan impacto en la ciudadanía.
Inspecciones
Es un procedimiento simplificado de indagación, que tiene por objeto
la constatación material y/o jurídica de uno o varios hechos, acciones u
omisiones.

Cuando se refiera a la verificación del

cumplimiento de requisitos se denominará
validación.
Cuando trate materias relativas a una obra
de infraestructura se denominará inspección
de obra pública.

¿A quién fiscaliza la Contraloría?

Ministerios y subsecretarías, secretarías regionales ministeriales, servicios públicos, empresas
públicas creadas por ley, universidades, hospitales y otros establecimientos de salud, sociedades
estatales y de economía mixta, corporaciones municipales, municipalidades y sus dependencias.
En el caso del Poder Judicial sólo fiscaliza las cuentas corrientes de los tribunales, y en cuanto
al Poder Legislativo sólo podría fiscalizar sus cuentas previo convenio (en estudio por parte del
Congreso).