JAY M.

SHAFRITZ
ALBERT C. HYDE .

CLÁSICOS
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

. COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLÍTICAS

Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A. C.
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE CAMPECHE
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA
MÉXICO
 VI. INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA*

LEONARD D. WHITE

PRÓLCX;O

De manera bastante curiosa, quienes comentan las instituciones políti-

cas estadunidenses nunca han presentado un análisis sistemático de
nuestro sistema administrativo, salvo desde el punto de vista del abo-
gado. Hasta hace pocos años, aun los libros de texto habían mantenido
obstinadamente cerrados los ojos ante este terreno enorme, lleno de
problemas gubernamentales de primera magnitud y fascinante interés,
e incluso hoy despachan este tema con un simple capítulo casual. Pero
por cierto nadie sostendrá que es posible dejar de lado la administración
como detalle práctico que algunos empleados podrán arreglar después
11

de que los doctores hayan convenido en los principios".

En los dos últimos decenios se ha producido una voluminosa litera-
tura que trata del aspecto administrativo del gobierno. Este volumen
representa un intento por unir los hechos sobresalientes de la experien-
cia y la observación estadunidenses y hacerles frente en forma analítica
y crítica. Realizarlo dentro de los límites de un solo volumen no es tarea
fácil, ya que implica el constante peligro de caer víctima de la Escila del
detalle indiscriminado, o del Caribdis de la generalización no debida-
mente apoyada. La absoluta falta de un paso conocido a través de estas
aguas inexploradas aumenta mucho los peligros de la aventura.
El libro se basa al menos en cuatro suposiciones. Presupone que la
administración es un solo proceso, sustancialmente uniforme en sus
características esenciales desde cualquier punto que se le observe y, por
tanto, evita el estudio de la administración municipal, la administración
* Se reproduce, con autorización de la Macmillan Publishing Company, de Introduc-
tion to the Stlldy oj Public Administration, de Leonard D. Wlúte. Copyright 1926 por
Macmillan Publishing Company, renovado en 1954 por Leonard D. White.
126
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 127

estatal o la administración federal como tales. Además, supone que el

estudio de la administración debe partir de la base administrativa y no
de los fundamentos del derecho, y por ello se interesa más en los asun-
tos de la Asociación Estadunidense de Administración que en las de-
cisiones de los tribunales. Además, presupone que la administración
sigue siendo básicamente un arte, pero atribuye importancia a la consi-
derable tendencia que hay de transformarla en una ciencia. Estarnos
presuponiendo que la administración se ha vuelto y seguirá siendo el
meollo del problema del gobierno moderno.

CAPíTULO UNO
LA ADMINISTRACIÓN Y EL ESTAlX) MODERNO

La administración ha ido transformándose gradualmente

en una profesión. Su tarea ha aumentado en dificultad,
responsabilidad y complejidad, hasta que hoy toca todas
las ciencias, desde la química y la mecánica hasta la psico-
logía y la medicina. Por tanto, necesita a su servicio a hom-
bres y mujeres poseedores de tacto y de ideales, con la más
alta preparación científica y con una gran capacidad de
organización y liderazgo. Está empleando juristas y mé-
dicos; contadores y artistas, y al dirigir sus profesiones
está formando por sí misma una profesión suprema, con
todas las implicaciones consiguientes de semejante línea
de progreso sobre sus normas, condiciones, aprendizaje y
técnica. OUVER SHELOON, Filosofía dela administración

1. Alcancey naturaleza dela administración pública

Existe una unidad esencial en el proceso de la administración, ya sea que

se le observe en los gobiernos de ciudades, estados o federales, que im-
pide toda clasificación"estratificada" del terna. Tratarla como si fuese
administración municipal, administración estatal o administración na-
cional es dar por sentada una distinción que en realidad no existe. Los
problemas fundamentales, como el desarrollo de la iniciativa personal,
la seguridad de. la competencia individual y la integridad, responsabi-
lidad, coordinación, supervisión fiscal, liderazgo y moral son, de hecho,
128 LAS PRIMERAS VOCES

los mismos; y casi todos los temas de administración desafían las limi-
taciones políticas del gobierno local y el estatal. La administración de la
salud, la licencia a los practicantes de las ciencias médicas, el control del
comercio o la reclamación de tierras baldías tienen en realidad poca
relación [real] con las ciudades, los condados o los estados como tales.
y tampoco las respectivas fases del gobierno de ciudad, estatal o federal
presentan alguna variación considerable en sus técnicas de administra-
ción: Por consiguiente, de entrada nos parece importante insistir en que
el proceso administrativo es una unidad, y no concebirlo corno adminis-
tración municipal, estatal o federal, sino como proceso común a todos
los niveles de gobierno.
La administración pública es la administración de hombres y de ma-
teriales para realizar los propósitos del Estado. Esta definición subraya
la fase empresarial de la administración y minimiza su aspecto legal y
formal. Relaciona la dirección de los asuntos gubernamentales con la
dirección de los asuntos de cualesquiera otras organizaciones sociales,
comerciales, filantrópicas, religiosas o educativas, en todas las cuales se
reconoce que la buena administración es elemento esencial para el éxito.
Deja en pie la pregunta de hasta qué punto la administración misma
participa en formular los propósitos del Estado y evita toda controversia
sobre la naturaleza precisa de la acción administrativa.'
El objetivo de la administración pública es la utilización más eficiente

1 Una de las primeras definiciones hechas por un autor estadunidense se encuentra

en las siguientes líneas, escritas por Woodrow Wilson: "El campo de la administración
es el campo de los negocios [...] El objeto del estudio administrativo es salvar los métodos
ejecutivos de la confusión y el costo del experimento empírico, y colocarlo sobre funda-
mentos profundamente basados en principios estables [...] La administración pública es
la ejecución detallada y sistemática de la ley pública. Toda aplicación particular de la ley
general es un acto de administración". "El estudio de la administración", Political Science
Qllarterly 2, pp. 210 Y212.
Goodnow definió nuestro ámbito en estos términos: "Tal es, entonces, lo que significa
en estas páginas la función de la administración: la ejecución, en cuestiones no judiciales,
de la ley o voluntad del Estado, tal como fue expresada por una autoridad competente".
Principies ofAdministrativeLawoftheUnitedStates, p. 14, 1905.Sin embargo, en los escritos
de Goodnow no se establece una clara distinción entre administración y derecho admi-
nistrativo. En realidad, esta distinción apenas está definiéndose hoy. Se le reconoce por
las expresiones francesas droit administratijy doctrine admintstmtiie, por los términos
alemanes Venoaltungsrecht y Yeruialtungskunde o Venvaltllngspolitik. Nótense también
las palabras les sciences adminietratioes. Para la diferenciación de nuestro autor, véase
infra.
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA ADMINISlRACIÓN PÚBLICA 129

de los recursos puestos a disposición de funcionarios y de empleados.

Estos recursos no sólo incluyen las actuales asignaciones y equipo ma-
terial en forma de edificios públicos, maquinaria, carreteras y canales,
sino también los recursos humanos encarnados en los cientos de miles
de hombres y mujeres que trabajan para el Estado. En todos sentidos,
una buena administración intenta eliminar todo despilfarro, conservar
material y energía y el logro más rápido y completo de los propósitos
públicos congruentes con la economía y el bienestar de los trabajadores.
El funcionamiento real de esta rama del gobierno tal vez pueda pre-
sentarse con mayor realismo mediante una descripción de lo que ocurre
en el curso de un día en un gran departamento. Como ilustración, bas-
tará el departamento de salud en una gran ciudad. El trabajo comienza
a las nueve de la mañana, cuando la mayoría de los trabajadores están
sentados ante sus escritorios.' Al entrar en la oficina, firman una hoja o
van al reloj marcador, dejan sus ropas de calle en los vestidores, inter-
cambian comentarios con sus vecinos y se sientan para despachar el
trabajo del día. Se desarrolla toda una continua corriente de asuntos;
llamadas telefónicas de los ciudadanos, de los inspectores en el campo
y de todo detalle en especial; los clientes [en las ventanillas] llaman a
propósito de una gran variedad de temas, grandes y pequeños; llegan
informes telegráficos de una ciudad vecina donde amenaza una epide-
mia; hay conferencias dentro de las oficinas; conferencias entre oficinas;
los mensajeros corren en todos sentidos; policías de las estaciones loca-
les de salubridad traen muestras para análisis y ciudadanos ansiosos
buscan los resultados de las muestras traídas ayer; llega una delegación
de los agentes de pompas fúnebres a protestar contra el estado de la
morgue en los hospitales; un concejal pide cita para uno de sus partida-
rios locales; una veintena de prostitutas aguardan en la sala de espera a
ser examinadas antes de aparecer en el tribunal; un vendedor protesta
contra la entrega de un contrato de suministro a los laboratorios; un
puñado de holgazanes susurra en grupos formados al azar en los corre-
dores, y a la mirada del no iniciado todo parece el colmo de la confusión
y del desorden. Sin embargo, una observación más detenida disipa la
primera impresión; los diversos tipos de trabajo se separan y asignan a
hombres y mujeres que han recibido una preparación especial; ciertos
tipos de investigaciones o quejas se atienden por medio de métodos
prestablecidos; se llenan machotes y se envían por el camino apropiado
a su resolución final; algunos negocios corren por cuenta de un emplea-
130 LAS PRIMERAS VOCES

do y otros se remiten al subjefe de la oficina, de modo que el trabajo

rutinario va a parar a las filas inferiores del servicio por un proceso de
selección, mientras que los asuntos de importancia se turnan a la aten-
ción de los altos funcionarios. Así procede de manera ordenada todo el
complicado ajetreo de la oficina; algunos se pasan el día llenando for-
mas, otros atendiendo correspondencia, otros contestando a quejas
telefónicas y dirigiendo a inspectores; algunos más dictan correspon-
dencia, hacen análisis bacteriológicos, inspeccionan sistemas de venti-
lación, otorgan licencias, llenan machotes, mientras que a la cabeza de la
oficina el comisionado de salud pública mantiene la necesaria conexión
del departamento con el consejo y el alcalde de la ciudad, con la organi-
zación del partido, con el comité de finanzas, con el público y con las
autoridades sanitarias del estado y del gobierno federal, sin dejar de
asegurarse de la adecuada operación de las muchas fases de trabajo del
departamento mismo.
Todo esto está muy lejos del amanuense egipcio que escribía trabajosa-
mente a mano en su rollo de papiro, pero la historia natural de la admi-
nistración conecta sus formas antiguas y modernas en una secuencia
ininterrumpida de desarrollo. En realidad, el proceso de especialización
ha producido una prodigiosa transformación de los métodos, pero los
deberes administrativos esenciales relacionados con asuntos militares,
con las finanzas, con el personal doméstido del rey" se siguen desem-
11

peñando con los mismos objetivos que antaño. Lo que diferencia al

funcionario público moderno del escriba de la Antigüedad es el mara-
villoso equipo material con el que trabaja y las aportaciones que la cien-
cia ha hecho y sigue haciendo a su profesión.
Vernos así que la administración pública es la ejecución de los nego-
cios públicos; el objetivo de la actividad administrativa es la realización
más expedita, económica y completa de los programas públicos. Esto,
obviamente, no es el único objetivo del Estado corno unidad organizada;
la protección de los derechos privados, el desarrollo de la capacidad
cívica y el sentido de responsabilidad civil, el debido reconocimiento de
las múltiples fases de la opinión pública, el mantenimiento del orden, la
aportación de un mínimo de bienestar nacional: todo ello exige la inme-
diata atención del Estado. La administración debe correlacionarse con
otras ramas del gobierno, además de ajustarse a la inmensa cantidad de
esfuerzo privado que en los Estados Unidos, mucho más que en ningún
otro lugar, complementan toda iniciativa pública. El capítulo siguiente
 INTRODUCOÓN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PúBLICA 131

trata de estos ajustes, pero aquí cabe distinguir entre los campos adya-
centes de la administración y del derecho administrativo.
Se dice que el derecho administrativo es aquella parte del derecho
11

público que fija la organización y determina la competencia de las auto-

ridades administrativas, e indica los remedios individuales por la vio-
lación de sus derechos". 2 Esa definición indica atinadamente que el tema
corresponde al ámbito del derecho, y señala su mayor objetivo: la pro-
tección de los derechos privados. El objetivo de la administración públi-
ca es la eficiente dirección de los asuntos públicos.
Estas dos metas no sólo son diferentes, sino que muchas veces entran
en conflicto. Desde luego, la administración se rige por las reglas del
derecho administrativo, así como por los requerimientos del derecho
constitucional; pero dentro de unos límites así fijados, busca la realiza-
ción más eficaz de los propósitos públicos. Todo el asunto ha sido bien
formulado por el profesor Freund.'

El pensamiento de los interesados en la administración pública parece preo-

cupado principalmente, de momento, por problemas de eficiencia. Esto es
fácil de comprender. Con la rápida expansión del control gubernamental
sobre todo tipo de asuntos importantes, en general nos hemos aferrado a la
teoría del autogobierno de la organización administrativa, que no produce
el más alto grado de conocimientos y capacidad de los expertos.
Sin embargo, mayores poderes administrativos exigen mayores salva-
guardas contra sus abusos, y mientras exista la posibilidad de error oficial,
de parcialidad o de exceso de celo,la protección del derecho privado será un
objeto tan importante como la aplicación de alguna política gubernamental.

Los estudiosos del gobierno están familiarizados ya con la tradicional

división de las actividades gubernamentales en legislativas, ejecutivas
y judiciales.4 Es importante comprender que todo el trabajo de la admi-
2 Frank J. Goodnow, ComparatilleAdminietratine Lato, 1, pp. 8-9, 1893. El contraste se
manifiesta al comparar dos articulos que tratan con los dos campos, respectivamente: J.
D. Barnett, "Publíc Agencies and Private Agencies", en Am. Poi. Sci. Rev., 18, pp. 34-48,
1924; Y J. C. Logan, "Cooperation of Public and Private Welfare Agencies",en Annals,
105, pp. 88-92, 1923.
3 Proceedings, Am. Poi. Sci.Assoc., 6, p. 58, 1909.
4 Puede encontrarse una minuciosa definición de los términos en la pluma del direc-
tor de la lllinois LawReoiet», 15, pp. 108-118,que escribe: "La legislación es la declaración,
independientemente de su aplicación, de nuevas reglas de conducta obligatoria por un
órgano del Estado, cuyos poderes se han especializado de modo que excluyan otras
132 LAS PRIMERAS VOCES

nistración incluye los tres tipos de actividad, aunque una aplicación

estricta de la teoría de la separación de poderes parecería confinarla a
los asuntos "ejecutivos". Después de señalar que la comisión adminis-
trativa ejerce una autoridad que es en parte ejecutiva, en parte legislativa
y en parte judicial, Croly afirma que "simplemente es un medio de
consolidar las actividades divididas del gobierno, con ciertos propósitos
de prácticas sociales", y pasa luego a hacer una defensa razonada de esta
fusión de poderes." La administración tiende cada vez más, de hecho, a
invadir los campos establecidos de la legislación y de la asignación,
planteando problemas importantes que serán el tema de estudio de
capítulos posteriores.
De hecho, quienes estudian los asuntos públicos gradualmente están
tomando conciencia de que la administración se ha convertido en el
corazón del moderno problema del gobierno. En una época anterior y
más sencilla, los cuerpos legislativos tenían tiempo para hacer frente a
las cuestiones principales, cuyo carácter era apropiado para las delibe-
raciones de la mentalidad de los legos; eran básicamente problemas que
incluían juicios sobre cuestiones importantes de ética política, como
otorgar el voto a los ciudadanos aboliendo las exigencias de propiedad,
la disposición de las tierras públicas, la privación del apoyo a la Iglesia
anglicana o la liberación de un Estado monárquico. Los problemas que
aquejan a los cuerpos legislativos de hoya menudo están enredados con
cuestiones técnicas o se tornan exclusivamente técnicos, y el lego sólo
puede tener esperanzas de manejarlos empleando los servicios del ex-
perto. El control del gobierno local, la regulación de las utilidades, la
aplicación de la enmienda de prohibición, la asignación de fondos para
una marina, la organización de un departamento de salubridad, el man-
tenimiento de un servicio nacional de investigación agrícola: todas ellas
son cuestiones que sólo podrán ponerse en los estatutos con ayuda de
hombres que conozcan los detalles operativos en cada caso. Descubri-
funciones, salvo como incidentales. La función ejecutiva es la realización fáctica y última
de una regla de conducta obligatoria mediante un órgano del Estado, cuyos poderes
están especializados para excluir otras funciones, salvo como incidentales. El poder
administrativo es un cuarto término; sus funciones en la teoría pura siempre deben ser
de alguno de los tres tipos de poderes enumerados, pero en la práctica pueden ser y
habitualmente son una combinación de dos o más de estos poderes. Ejemplos claros de
esta combinación de poderes son la Comisión Interestatal de Comercio, la Junta de Co-
mercio Federal y las muchas comisiones de utilidad pública de los estados".
5 Herbert A. Croly, Progressive Democracy, cap. 17, 1914.
 j

INfRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 133

mas así en el servicio administrativo a un funcionario que sabe todo lo

que se puede saber acerca del control de las enfermedades trasmitidas
por el agua, otro que tiene en la punta de los dedos toda la información
disponible sobre el añublo del trigo y otro al que nadie puede superar
en asignaciones para el servicio de parques nacionales. Estos hombres
no sólo son útiles para unos legisladores abrumados por la creciente
inundación de propuestas de ley; simplemente, son indispensables. Ellos
sonel gobierno. Hasta podríamos sugerir que la tradicional mención de
la legislatura como la agencia fundamental del triunvirato gubernamen-
tal está destinada a ser remplazada en fecha no muy lejana por un aná-
lisis más realista, que establecerá el gobierno como la tarea de adminis-
tración, operando dentro de las esferas que puedan quedar circunscritas
por legislaturas y tribunales.

2. El surgimiento delaadministración

Desde luego, fue de la Gran Bretaña de donde los Estados Unidos deri-
varon sus instituciones administrativas. Nuestros gobiernos locales si-
guen las pautas del modelo inglés del siglo XVII. Descentralizados, au to-
gobernados y dominados por la "squire-arquía", demostraron ser fácil-
mente adaptables a las condiciones económicas y sociales del Nuevo
Mundo. Aún hoy, las líneas principales de nuestra estructura adminis-
trativa están profundamente influidas por su origen inglés; en las comu-
nidades estadunidenses no puede encontrarse en parte alguna el proto-
tipo del intendente continental o de su sucesor, el prefecto.
Pero los medios social y económico moderno en que opera la admi-
nistración y la insistente demanda de un grado cada vez mayor de inter-
vención del Estado imponen la cuestión de si un Estado industrial e
intervencionista moderno puede actuar sobre la limitada base de un
esfuerzo voluntario y, sustancialmente, de aficionados que caracteriza
nuestra herencia administrativa. Los problemas a los que hoy deben
enfrentarse todos los funcionarios son tan variados, de carácter tan téc-
nico, de tan apremiante solución, que apenas parece posible que el Es-
tado pueda sostenerse, salvo que adopte al menos algunas de las carac-
terísticas esenciales de una administración burocrática. Hoy, es impera-
tivo que los Estados democráticos aprovechen la ventaja de un servicio
civil caracterizado por la permanencia en el cargo, la preparación espe-
134 LAS PRIMERAS VOCES

cial para cargos oficiales, el interés profesional de parte del funcionario

público y la lealtad exclusiva a los intereses del Estado. Nadie interpre-
tará esta sugerencia diciendo que hablamos en favor de las ins tituciones
autocráticas en contraste con las democráticas. Pero las democracias
pueden tomar con provecho de sistemas administrativos más organiza-
dos aquellos elementos que se puedan adaptar bien a sus instituciones
políticas fundamentales, con objeto de hacer más eficaces los logros de
sus propios propósitos y programas.
El hecho es que el papel de la administración en el Estado moderno
se ve muy afectado por el medio político y cultural general de la época.
La escuela de laissez faire de filosofía social, que exigía restringir al míni-
mo las actividades del Estado para limitarlas a la protección externa y la
policía, creó una situación en que la administración era de poco alcance
y débil operación. Se consideraba que los funcionarios no eran sino un
mal necesario, y la burocracia un peligro omnipresente. En el continente
europeo, gobiernos irresponsables, capaces en gran medida de desafiar
los deseos del pueblo y a menudo carentes de programas de mejora
social, contribuyeron en mucho al argumento filosófico en favor de la
no intervención del Estado.
La Revolución Industrial y sus muchas consecuencias sociales, eco-
nómicas y políticas fueron fundamentalmente responsables de la nueva
filosofía social y del nuevo concepto de administración pública. Ellaissez
[aire ha sido abandonado por filósofos y estadistas por igual, y con el
siglo XX se inauguró una nueva era de actividad colectiva. La expansión
de la industria en escala nacional e internacional, el aumento del trans-
porte por ferrocarril, autobús y aeroplano, la transformación de la co-
municación por los modernos sistemas postales, la prensa, el telégrafo,
el teléfono, la comunicación inalámbrica y la radio, la movilidad enor-
memente intensificada de personas e ideas, la urbanización de los Esta-
dos industriales y la cristalización de poderosas clases sociales e intere-
ses económicos no sólo han ensanchado el área y la intensidad de la
actividad administrativa, sino que también han añadido nuevos tipos
de problemas y amplificado la importancia y la dificultad de los anti-
guos.
En suma, la Revolución Industrial ha exigido cierto grado de coope-
ración social en el cual se ha vuelto imposible ellaissezfaire; y de manera
paulatina, el nuevo medio está formando en la mentalidad común una
concepción del papel del Estado que se aproxima a la función que le han
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 135

asignado las condiciones de la vida moderna. Estas nuevas ideas inclu-

yen la aceptación del Estado como un gran organismo de cooperación
social, así como una institución de regulación social. Por tanto, el Estado
se convierte en un medio importante con el cual se aplica el programa
de mejoramiento social.

El poder del servicio civil va en aumento -escribe un estudioso inglés-,

pues el Estado ha abandonado su antigua función de actuar, según la frase
de Lassalle, como Vigilante nocturno, como simple dispensador de la justi-
cia, en el sentido más estricto de la palabra. Hoy actúa siguiendo la teoría de
que el bien del individuo y de la sociedad puede descubrirse por los procesos
de la razón y de la acción social, y aplicarse por medio de estatutos."

El ensanchamiento positivo del programa del Estado no implica en

modo alguno una correspondiente disminución de sus actividades re-
presivas y reguladoras. La lucha de clases por la distribución del exce-
dente social ha provocado la intervención del Estado en favor de los
económicamente débiles (niños, mujeres, clase obrera) por su insisten-
cia en el salario mínimo, el horario limitado y las condiciones saludables
de trabajo; la persistencia de varios grupos de "reformadores" ha cau-
sado prohibiciones y regulaciones de diversas clases (venta de cigarri-
llos, narcóticos, alcohol, censura de las películas); la necesidad de garan-
tizar, en la medida de lo posible, la integridad de los procesos de auto-
gobierno ha conducido a la regulación de las elecciones y de los partidos
políticos y a la elaboración de una legislación tan represiva como las
leyes contra prácticas corruptas.
Por consiguiente, en todas direcciones van aumentando las tareas del
Estado moderno. También en todas direcciones se va extendiendo la
gama de la administración pública, pues cada fase del nuevo programa
del Estado se refleja en una actividad administrativa adicional.
Por estas razones, no es sorprendente que en los dos últimos decenios
se haya prestado cada vez mayor atención al lado empresarial del go-
bierno. Lo notable es que durante más de 100 años de nuestra existencia
nacional, el único aspecto de la administración que surgió en la arena de
las cuestiones nacionales fue el sistema de despojos." En un brillante
(,Herman Finer, "TIte Civil Service in the ModernState", enAm. Poi. Sci. Rev., 19, pp.
277-289, 1925.
* El "sistema de ~pojos" [spoils system) era la práctica de considerar a los cargos
136 LAS PRIMERAS VOCES

ensayo, Wilson explicó por qué los estadunidenses no captaron la im-

portancia de una buena administración. Así, en el Political 5cíence Quar-
terly, dijo:

Nadie escribió sistemáticamente sobre la administración corno rama de la

ciencia de gobierno hasta que nuestro siglo hubo dejado atrás su primera
juventud y empezó a mostrar su característico florecimiento de un conoci-
miento sistemático. Hasta nuestros días, todos los escritores de política a
quienes hemos leído sólo habían pensado, argüido y dogmatizado acerca de
la constitución del gobierno; acerca de la naturaleza del Estado, la esencia y
la sede de la soberanía, el poder popular y las prerrogativas reales [...] El
campo central de la controversia era ese gran ámbito de teoría en que la
monarquía entablaba duelo contra la democracia, en que la oligarquía de-
seaba construirse baluartes de sus privilegios y en que la tiranía buscaba una
oportunidad de realizar su deseo de que todos los competidores le rindieran
sumisión. En esta elevada guerra de principios, nadie hacía siquiera una
pausa para considerar la administración. La pregunta era siempre: "¿Quién
hará la ley y cuál será?" La otra pregunta, sobre cómo debía aplicarse la ley
con sabiduría, con equidad, con rapidez y sin fricciones, quedaba de lado
como"detalle práctico", que los funcionarios podrían arreglar después de
que los doctores hubiesen convenido en los principios generales.

Por desgracia, el futuro presidente de la Universidad de Princeton y de

los Estados Unidos nuncallevó sus sagaces investigaciones más allá
de este estudio preliminar.
El interés del siglo xx en la administración pública tiene su origen en
toda una variedad de causas. Una de las más importantes es el rápido
aumento del costo del gobierno, "el cataclismo sin precedentes del gasto
público"," Se ha declarado que el total de ingresos recabados para los
municipios, condados, estados y la nación aumentó de 2 131 402 000
dólares en 1912 a 6346332000 en 1922: un aumento de 198%; y los
ingresos percapita de 1912 pasaron de 21.96 dólares a 58.37 en 1922. 8 El
total del gasto neto del gobierno federal llegó a su cúspide en el año fiscal

públicos y sus emolumentos como botín que había que quitar al partido derrotado y
distribuirlo entre miembros del partido vencedor. [T.]
7 Véase Henry J. Ford, Cost o[ Our National Gouemment, 1910; Edward B. Rosa, "Ex-
penditures and Revenues of the Federal Government", enAnnals, 95, p. 1, 1921; Herbert
D. Brown, "The Historical Development of National Expenditures", en Proceedings o[the
AcademyofPolitical Science, 9, pp. 336-346, 1921.
8 "The Trend in Public Expenditures", en Annals, 113, primera parte, 1924.
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 137

de 1920, con 5687712849, Ydesde entonces ha habido una progresiva

regresión a un gasto anual de cerca de tres mil millones de dólares. En
contraste, los gastos de los gobiernos estatales muestran un rápido au-
mento desde la guerra. En 1913 fueron de 3.95 dólares per capita, yen
1922, de 11.82 dólares." Los gastos municipales muestran un aumento
percapita en todos los departamentos generales, pasando de 17.34 dóla-
res en 1912 a 33.15 dólares en 1922. 10 El doctor Mitchell y sus asociados
calculan un aumento del ingreso nacional, de 1913 a 1919, que pasó de
33 300 millones a 66 000 millones de dólares, o sea, aproximadamente
de 200%. Esto indica que el ingreso nacional no se vio sobrecargado por
el gasto gubernamental en grado considerablemente mayor en años
recientes que antes de la guerra, pero no por ello deja de haber un clamor
contra los altos impuestos.l! La gran publicidad dada al fuerte aumento
del gasto, la pesada carga de los impuestos y los espectaculares esfuer-
zos de la administración nacional en favor de la economía han subraya-
do la demanda de alcanzar una mayor eficiencia. La presión en favor de
un uso más eficiente de los recursos públicos es continua, y mientras
persistan los actuales altos niveles de impuestos se necesitará explorar
todo camino para asegurar los máximos resultados de cada gasto.
La Guerra Mundial puso en marcado contraste los métodos adminis-
trativos de los gobiernos democráticos y de los autocráticos, provocan-
do agudas críticas contra el ya consagrado plan de 11 ir saliendo del paso".
En temprana fecha se declaró que la guerra era entre la democracia y la
autocracia, pero poco después- hubo un consenso general en que, para
lograr sus objetivos, la democracia se había visto obligada a adoptar los
métodos administrativos de la autocracia.'? Empero, los diversos méto-
9 Austin F. MacDonald, "The Trend in Recent State Expenditures", en Annnls, 113,
pp. 8-15; véase Minnesota Tax Commission, ''Cost of Government in Minnesota", en
Biennial Report, 1918. "El hecho económico que obligará a imponer un buen gobierno
municipal -y hasta una administración científica en los asuntos urbanos- es el costo
creciente de la empresa. Sólo porque no tenemos las cifras que representan la dificultad
de la tarea que nos espera, no estamos aterrados por ellas". Morris L. Cooke, "Scientific
Management of the Public Business", en Am. PoI. Sci. Rev., 9, pp. 488-495, 1915; véase
"The Cost of Government, City of Detroit", en Public Business, 80, p. 97, publicado por
el Detroit Bureau of Governmental Research.
10 Lane W. Lancaster, "The Trend in City Expenditures", en Annals, 113, pp. 15-22,
1924.
11 National Bureau ofEconomic Research, Incomei1l the United States, 1, p. 13,1921.
12VéaseCharlesG.Fenwick,"DemocracyandEfficientGovernment-Lessonsofthe
War", 'Am. Poi. Sci. Rev., 14, pp. 565-586, 1920.
138 LAS PRIMERAS VOCES

dos administrativos empleados en los países beligerantes para controlar

el abasto de alimentos constituyen ejemplos interesantes del enfoque
democrático y del autocrático a problemas específicos.
En escala menor, la competencia internacional en el comercio y en la
industria continúa agitando la demanda de eficiencia en el gobierno. La
Cámara de Comercio de los Estados Unidos ha mostrado un interés
activo en una mayor eficiencia" porque, como hombres de negocios, ya
creían en la eficiencia y la economía, y deseaban verlas aplicadas a los
gobiernos municipales, estatales y nacional; porque habían comprendi-
do que un gobierno eficiente y económico era requisito básico de la
prosperidad y éxito de las empresas; y porque, como buenos ciudada-
nos, deseaban ver un gobierno honrado, sano e inteligente". En 1912, en
la primera reunión anual de la Cámara de Comercio se analizó la refor-
ma presupuestaria para el gobierno federal, lo que fue seguido por un
referéndum en que, de manera casi unánime, se adoptó una propuesta
específica. Año tras año, la Cámara de Comercio ha vuelto a llevar este
asunto a la atención del Congreso.
Esta organización también ha pedido que se otorguen subsidios fede-
rales para ayudar a escuelas vocacionales, un departamento federal de
obras públicas, una reorganización general del sistema administrativo,
mejores métodos de administración de personal y un departamento de
planeación permanente en la oficina de correos. La Cámara de Comercio
de Nueva York también ha tenido un papel activo, proponiendo una
mejor administración tanto estatal como federal. La reorganización de
los servicios consulares y diplomáticos lograda por la Ley Rogers se
debió al apremio de intereses particulares. Las recientes revelaciones del
secretario Hoover acerca de monopolios de hule, café, henequén y otros
artículos controlados por gobiernos extranjeros señalan una nueva fase
de la competencia comercial internacional que bien podría causar reac-
ciones importantes a los problemas de nuestra organización adminis-
trativa. El hecho es que la empresa estadunidense ha llegado al punto
en que no puede seguir obteniendo ganancias con sólo aumentar su
productividad para abastecer a todo un mercado nacional protegido por
un alto muro arancelario. Hoy compite en el mercado mundial y se
encuentra en la necesidad de mantener sus ganancias, en gran parte
mediante reducciones del costo de producción gracias a una mejor ad-
ministración y un uso más eficiente de sus recursos; es decir, se ha visto
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 139

obligada a considerar en gran escala la reducción de gastos y la utiliza-

ción más eficiente de su equipo. En esto, ha precedido al gobierno.
La insistencia de poderosos grupos sociales en la realización práctica
de sus programas legislativos es constante acicate para mejorar los mé-
todos administrativos. La aplicación de la Enmienda 18 es una manifes-
tación significativa de este punto. Los partidarios de una enérgica apli-
cación legislativa no insistieron en la selección por méritos propios de
los funcionarios de la prohibición. La aplicación laxa y débil de la Ley
Volstead pronto hizo que la Liga contra las Tabernas exigiera un mejor
cumplimiento de la ley; la cuestión pasó de la política a la administra-
ción. Esto muestra una transferencia universal de intereses, pues cuan-
do una política ha recibido ya la sanción legislativa, el problema princi-
pal se vuelve de administración. De manera similar, las dependencias
interesadas en la limitación de las horas de trabajo, el salario mínimo, la
reforma fiscal y otras cues tiones se vuelven decididas exponentes de los
buenos métodos administrativos.
El movimiento en favor de una administración científica ha desem-
peñado un papel importante, estimulando la mejora de los métodos
para llevar adelante los asuntos públicos.P Comenzando con la labor
pionera de Frederick W. Taylor, el movimiento ha desarrollado intere-
ses cada vez mayores y, con el tiempo, ha logrado esbozar toda una

13 Véanse Frank B. Copley, Frederic W Taylor, theFather ofScientific Management, 1923;

Horace B. Drury, Scientijic Management, A HistoryandCriticiem, 1915; Edward E. Hunt,
Scientific Management since Taylor, 1924;General William Crozier, "Scientific Manage-
ment in Covernment Establishments", en Butietin of the Taylor Society, 1, 1915; C. B.
Thompson, "Literature ofScientific Management", en Quarterly [curnal ofEconomics, 28,
pp. 506-557,1913-1914; Henry H. Farquhar, "Positive Contributions of Scientific Mana-
gement", ibid., 33, pp. 466-503, 1918-1919, Y "Critical Analysis of Scientific Manage-
ment", en Bulletinof theTaylor Society, 9, pp. 16-30, 1924; Frederick A. Cleveland, "T.he
Application of Scientific Management to the Activities of the State", en Tuck School
Conference on ScientijicManagement, pp. 313-335,1912; Morris L. Cooke, "The Influence
of Scientific Management upon Covernment", en Bulletin of the Taylor Society, 9, pp.
31-38,1924.
Véase también William H. Leffingwell, Office Management, 1915; Richard H. Lans-
burgh, Industrial Management, 1923.
Para un cambio muy significativo de la actitud de los trabajadores organizados hada
la administración, léase "Labor's Ideals Concerning Management", por el presidente
William A. Creen, de la American Federation of Labor, Bulletinof theTaylor Society, 10,
pp. 241-253, 1925.
140 LAS PRIMERAS VOCES

filosofía de mejoramiento social sobre la base de un control científico del

proceso de producción.
Las enormes mejoras logradas por la administración científica en
algunas industrias han planteado la pregunta de si serán posibles en el
gobierno mejoras igualmente notables. Cualquiera que sea la respuesta
a esta pregunta, no cabe duda de que los logros de la administración
científica han causado una gran insatisfacción contra los métodos anti-
cuados que han caracterizado a muchos cargos públicos. Cada vez con
mayor claridad se está comprendiendo que no se cumplirá jamás la
promesa de alcanzar una vida mejor para los estadunidenses, sino hasta
que la administración de los Estados Unidos haya abandonado los sur-
cos en donde fue dejada durante un siglo de abandono.