Finanzas de múltiples niveles de gobierno

Existe un problema a tratar: cuando el sector público está compuesto por organismos
estatales de distintos niveles:
- Estado (tanto para sistema político federal como unitario)
- Provincias (estados miembros o entidades territoriales descentralizadas de nivel
intermedio)
- Municipios (entidades territoriales descentralizadas de nivel inferior)
El problema consiste entonces en el reparto de atribuciones y tareas entre las entidades de los
distintos niveles respecto de los recursos y los gastos. Esto debe llevarse a cabo mediante la
coordinación financiera respetando una óptima asignación de recursos, igualdad y equidad.

Principios previos

Distribución de recursos y gastos: se busca distribuir los recursos y gastos a los distintos niveles a
fin de lograr el mejor cumplimiento de las funciones estatales. Los gastos y recursos son
interdependientes en cada uno de los niveles de la organización estatal y los son también en la
distribución vertical entre los diferentes niveles. En consecuencia de esto no puede asumirse como
dato ninguno de los dos aspectos. Primero se debe de analizar las utilidades y costos de cada nivel
y luego determinar la calidad y el volumen de gastos y recursos asignables a cada uno de los
niveles de la organización estatal
Se busca optimizar la asignación de recursos, pero no hay una medida para la solución, ya que las
utilidades y costos no tienen un valor único si no que dependen de criterios políticos de
valoración.

Factores históricos e institucionales: sin embargo, hay factores de carácter histórico e

institucional que dan, parcialmente, una solución. Reflejan valoraciones políticas ya efectuadas
anteriormente.
La determinación de ciertas funciones para los niveles estatales la encontramos ya efectuada por
poderes anteriores del Estado, y deben asumirse como asignaciones a priori, tanto para los gastos
como para los recursos.
El problema de la coordinación financiera entre los distintos niveles es no poner en tela de juicio la
asignación de las tareas o funciones ya establecidas por decisiones políticas históricamente
atribuidas a generaciones pasadas.

Respeto a los principios de la igualdad y equidad: la distribución de los gastos y recursos entre
los diferentes niveles estatales debe asegurar los principios de igualdad y equidad en las cargas
que se le imponen a los contribuyentes. Se debe adecuar la carga individual a la capacidad
contributiva de cada uno, teniendo en cuenta los gravámenes locales y los nacionales recaudados
en su territorio, como así también la igualdad de tratamiento en todo el territorio nacional de los
habitantes de diferentes jurisdicciones.

Redistribución de ingresos: la coordinación financiera involucra el problema de la redistribución

de ingresos entre los diferentes sectores, no solamente en el aspecto geográfico, si no también en
el sentido social.
El planteamiento de este problema no implica una decisión a priori.
Estabilización económica y pleno empleo: la coordinación financiera debe asegurar la estabilidad
económica en el nivel deseado de ocupación (plena) y renta nacional.

Desarrollo económico y social: uno de los objetivos principales de la coordinación financiera

promover el desarrollo económico y social. Por lo tanto debe asignar recursos y gastos entre los
distintos niveles enfocándose en ese desarrollo.
Ejemplo:
- Realización de inversiones
- Prestación de servicios fundamentales
- Proporcionar incentivos a la actividad económica privada

Adaptación a postulados políticos preexistentes: la coordinación financiera debe adaptarse al

cumplimiento de ciertos postulados de orden político y constitucional inherentes
(inseparablemente unido) a la organización estatal. Factores políticos, históricos o institucionales
predeterminan la naturaleza de las funciones y cometidos asignados a cada nivel, y a menudo
también predeterminan también las fuentes de recursos que corresponden al Estado Federal y a
los Estados miembros.

La reforma del reparto de recursos implica la evaluación de los cometidos y objetivos

contradictorios en la coordinación financiera: si se quiere modificar el monto de ingresos que
corresponden a un nivel de la organización estatal, en desmedro (debilitarse) o en beneficio de
otro nivel, debe haber una evaluación de los cometidos que se asignan a los dos niveles. Si esto no
se hiciera, las modificaciones conducen a un desequilibrio en todos los niveles, que deberían ser
compensados con ajustes.
Pueden existir objetivos contradictorios (por ejemplo entre el Estado federal y los Estados
miembros), por lo tanto las soluciones no pueden satisfacer todos los aspectos de la mejor forma.

Diferentes soluciones

En las diferentes soluciones del problema de la coordinación financiera, en general, no se

abarca el aspecto del reparto de funciones y de los gastos de los distintos niveles de gobierno si no
solo la distribución de los recursos o de las fuentes de su producción.
Los países afectados por los problemas de coordinación financiera han creado diversas
soluciones/sistemas de coordinación.

Diferentes sistemas de coordinación financiera elaborados en diferentes países:

Concurrencia: este sistema equivale a la ausencia total de coordinación. No es una omisión de la

legislación, si no que una decisión a favor de que los distintos niveles tengan acceso a todas las
fuentes financieras y a todas las fuentes tributarias.

Ventajas:
a) Al poder acceder a las fuentes, cada nivel tendrá más fuerza financiera
b) Cada poder legislativo tendrá la responsabilidad en la elección de los instrumentos
tributarios y en el valor de las alícuotas.
Desventajas (con mucho mayor peso que las ventajas):
a) Utilización excesiva y no sistemática de ciertos impuestos por dos o más niveles de la
organización estatal (superutillzación). El inconveniente real es el desequilibrio
relativo, esto es, una excesiva utilización de ciertas fuentes y poca o nula utilización de
otras.
b) Multiplicación de administraciones fiscales y para los contribuyentes, sujeción a
repetidas fiscalizaciones
c) Entre las diferentes regiones encontramos diferencias muy marcadas en cuanto a la
presión tributaria. Creación de diferencias regionales en cuanto a presión tributaria.
d) Destrucción de la unidad del sistema tributario, es decir, una ruptura de toda política
fiscal unitaria.

Separación: este sistema tiende a asignar a cada nivel de gobierno fuentes determinadas de
recursos para su explotación exclusiva. . Este sistema puede ser adecuado sólo en los casos en que
los gastos públicos sean muy reducidos. Esto hoy no pasa, ya que el Estado hace frente a gastos
muy elevados y es difícil que la distribución de los ingresos sea correspondiente a la magnitud de
los gastos de los distintos niveles del gobierno.

Participación: El sistema de la participación, como los tres que siguen, tiene la característica
diferencial respecto del anterior, de no distribuir las fuentes de los ingresos sino el producto.
Este sistema tiene dos formas:
1) Participación en sentido estricto: se reparte el producto de cada impuesto por separado
2) Unión tributaria: se forma una masa de recursos financieros producidos por distintos
impuestosm, que se distribuyen de acuerdo a los mismos criterios.

Ventajas:
1) Se evitan las superposiciones de los gravámenes
2) Se evitan duplicaciones de administración y fiscalización de los contribuyentes
3) se puede seguir una política fiscal unitaria, de redistribucion de ingresos, estabilidad y
desarrollo económico.
4) Permite a los Estados participantes y los municipios poder obtener recursos que se
originaron en las mayores fuentes tributarias (las más ricas). De otro modo sería accesible.

Desventajas:
1) Le quita a las provincias y municipios la libertad de estructurar sus propios impuestos.

Cuotas adicionales: Este sistema tiene en común con el anterior el hecho de que el poder fiscal
dicta la norma tributaria (posee la soberanía del objeto y estructura libremente el impuesto),
mientras que otros organismos de niveles inferiores establecen cuotas adicionales sobre los
impuestos del primero.
Este sistema permite a distintos niveles de organización estatal aprovechar las mayores fuentes
tributarias con sus ventajas de productividad y felxibilidad.

Ventajas:
1) Hay unicidad de la administración y de la fiscalización.
2) Se evitan las superposiciones
 3) Se permite el aprovechamiento de las mejores fuentes
4) Las provincias van a tener mayor autonomía que en el sistema de participación, por que
son ellos los que deciden esos porcentajes en más sobre lo que determinó el gobierno
central

Desventajas:
1) La dificultad consiste en la técnica de asignación a diferentes estados de la facultad de
sobreimponer, cuando los hechos económicos sujetos al tributo, se verifican en varias
jurisdicciones.

Asignaciones globales: Se distinguen las asignaciones de los Estados miembros al Estado federal y
las del Estado federal a los Estados miembros.
Se distinguen también las asignaciones globales de las condicionales.

Ventajas:
1) Se tienden a distribuir los recursos según las necesidades financieras de cara ente estatal
2) Se eliminan todas las superposiciones de administración y fiscalización
3) Se pueden lograr la redistribución de ingresos, estabilización y desarrollo económico.

Desventajas:
1) Las asignaciones método de coordinación de finanzas entre distintos niveles de gobierno
más alejados de la autonomía financiera y política de los Estados, que las reciben.

Asignaciones condicionadas: en este sistema las asignaciones están supeditadas al cumplimiento

de algunas tareas, por la implantación y mantenimiento de algún servicio público u otras
condiciones.

Ventajas:
1) Son comunes a este sistema las de las asignaciones globales
2) Tiene una ventaja más acentuada con respecto a la satisfacción de los fines de política
fiscal. Tienen una ventaja más acentuada: las condiciones a las que están supeditadas
permiten encauzar la política de gastos de los estados beneficiarios, de acuerdo con una
planificación unitaria

Desventajas:
1) Suprimir la autonomía de las provincias, porque el Estado central va a ser quien ordene en
qué van a tener que invertir los organismos de menor jerarquía (esto se puede atenuar si los
organismos de menor jerarquía participan de las decisiones del Estado central).
2) Habrá un control pleno de la actividad financiera del Estado miembro por el Estado federal
y de las municipalidades por los Estados

Conclusiones de la reseña de los sistemas de coordinación

En Alemania predomina la participación, en Canadá se ha reforzado el sistema de
asignaciones globales, Brasil ha consagrado su predilección por la separación de fuentes, EEUU
se inclinó hacia las asignaciones condicionadas y la Argentina ha reunido en un solo tipo de
participación el régimen de los impuestos nacionales.
Elegido el sistema de la PARTICIPACIÓN como el más adecuado para contemplar de la mejor
manera las complejas cuestiones de la CF, se debe sin embargo reconocer parcialmente, la
mejor aptitud del sistema de las ASIGNACIONES CONDICIONADAS cuando se deba lograr no
sólo la coordinación de la política de recursos sino también la política de gastos.
Con la elección del sistema de la PARTICIPACIÓN no termina allí el problema de la CF, puesto
que debe acometerse la tarea complicada y altamente conflictiva de establecer las pautas o
criterios de participación de los fiscos interesados.
Para ello, entran en juego el criterio del aporte, o sea la asignación al estado participante en
función de la recaudación en su territorio de los impuestos a repartir; el criterio de la
necesidad para cubrir los gastos presupuestarios; el criterio de la redistribución, teniendo en
cuenta el principio de la solidaridad con los estados de menor desarrollo económico; el criterio
de la asignación proporcional a la población.
Tampoco esa determinación de criterios que deben regir el sistema de la participación agota el
problema, ya que falta determinar la ponderación de los diferentes criterios entre sí, porque
no se puede sostener que cada uno de esos criterios ha de tener igual peso en la distribución
del monto a repartir.