PRINCIPIOS RECTORES DE LA CARRERA FISCAL

La carrera judicial y fiscal es la organización sistemática de los diferentes aspectos que determinan
el ingreso a la función judicial2, la permanencia, el ascenso en ella y su conclusión. Por lo tanto,
para efectos de que esta organización sea coherente, todos sus componentes deben estar
estructurados en función de los mismos principios, de manera que la regulación concreta de un
determinado componente pueda juzgarse como inadecuado si no responde a ellos. Estos
principios son los siguientes:

Autonomía, independencia e imparcialidad

La carrera judicial y fiscal garantiza que los magistrados ejerzan sus funciones sujetos únicamente
al derecho y a la Constitución, con independencia de los centros de poder de cualquier índole,
internos o externos a la organización judicial.

En consecuencia, es preciso que las diferentes funciones requeridas para administrar la carrera
judicial también se ejerzan con la misma independencia, pues sólo ésta garantizaría que aquélla
pueda cumplir correctamente con sus fines.

La calidad del servicio de justicia: La carrera judicial y fiscal garantiza que el servicio de justicia
prestado por los magistrados, en todas sus instancias, mantenga un nivel de calidad aceptable. Lo
cual requiere, implementar los medios o mecanismos adecuados a tal fin.

Los valores éticos: Sólo podrán ingresar y mantenerse en la carrera judicial y fiscal quienes
respetan los valores éticos que guían el desempeño de la función judicial o fiscal.

El debido proceso, la tipicidad y legalidad: Las decisiones que afecten los derechos de los jueces
deben ser tomadas previo procedimiento en el que se respeten las garantías del debido proceso, y
en caso de que se trate de la imposición de una sanción, ella debe respetar además los principios
constitucionales de tipicidad y legalidad.

INGRESO Y DESARROLLO DE LA CARRERA FISCAL

El ingreso a la carrera judicial y fiscal como juez de paz letrado o como juez de instancia, o como su
equivalente en el Ministerio Público, comprende las siguientes etapas:

 convocatoria pública al concurso;

 selección de los postulantes para su ingreso a la Academia de la Magistratura;
 impartición del curso de formación previa;
 evaluación final para efectos de aprobar el curso de formación y ser declarados los
candidatos aptos para ingresar a ocupar un cargo judicial en estricto orden de méritos;
 nombramiento en el cargo judicial; y
  elaboración del registro de candidatos aptos para ocupar el cargo de magistrados de
primer o segundo nivel, que permanecen en reserva.

Sistema de Selección

A diferencia de lo que sucede actualmente, en la propuesta, el concurso público es la vía para que
los candidatos a magistrados accedan a una etapa de formación previa y sólo posteriormente, en
el caso de que aprueben las asignaturas impartidas, puedan optar, en estricto orden de méritos,
entre ser i) magistrado titular, ii) ser magistrado de suplencia o iii) permanecer como candidato a
magistrado en reserva por un determinado período.

Finalidad y alcance del sistema de selección

Definición: La finalidad del sistema es elegir a los postulantes que demuestren ser los más
competentes. De otra parte, el proceso de selección puede tener un alcance restringido o amplio,
así:

 puede elegirse a los candidatos aptos para cubrir vacantes de jueces existentes al
momento de la convocatoria; o,
 puede elegirse a los candidatos aptos para cubrir tanto las vacantes que existían al
momento de la convocatoria como también aquellas que se generen posteriormente. Para
este último caso, los candidatos aptos que no hayan alcanzado vacantes mantendrán tal
calidad por un periodo de tres años.

Componentes, criterios y otras garantías del sistema de selección

Definición: Los componentes son los diferentes ámbitos objeto de evaluación que estructuran el
proceso de selección. Los criterios de evaluación incluyen tanto la ponderación de cada
componente como los distintos aspectos que se evalúan dentro de éstos y el valor que se atribuye
a cada uno de ellos. Junto con los componentes y los criterios están los otros mecanismos
implementados en torno a las evaluaciones personales que garantizan que las decisiones tomadas
en éstas sean razonables y, en consecuencia, aceptables.

Permanencia e inamovilidad de los fiscales

Es muy importante poder señalar en primer orden que todo funcionario público, en específico, los
que conforma la carrera judicial han de contar con el respeto al principio estabilidad laboral, la
misma que ha de ser entendida como la certidumbre que debe asistir al empleado en el sentido de
que, mientras de su parte haya observancia de las condiciones fijadas por la ley en relación con su
desempeño, no será removido, pues, ello se debe a que los funcionarios públicos han ingresado
por medio de concursos o algún otro método legal que determine los méritos y calidades de los
aspirantes y forman parte de una carrera permanente

Por otro lado, se tiene que los jueces, a diferencia de los demás funcionarios públicos, mantienen
una condición y situación especial que los hace contar con garantías reforzadas al momento de
ejercer el cargo para el que fueron asignados, ello, debido a la independencia necesaria del Poder
Judicial en todas sus instancias, lo cual se ha de interiorizar y entender como “esencial para el
ejercicio de la función judicial”.

La Corte IDH ha detallado que “uno de los objetivos principales que tiene la separación de los
poderes públicos es la garantía de la independencia de los jueces”. Dicho ejercicio debe ser
efectuado con todas las garantías por parte de los Estados miembros, es decir, dentro de su
condición institucional en el país: en relación con el Poder Judicial como sistema, así como
también en su visión individual, es decir, con relación a la persona del juez específico.

El objetivo de la protección radica, entonces, en poder controlar y en cierta medida evitar que los
integrantes del sistema judicial (jueces) y el mismo sistema puedan sufrir o sean sometidos a
determinadas restricciones o condiciones indebidas que pongan en peligro el buen desempeño de
su accionar por parte de agentes externos al Poder Judicial o los órganos superiores que revisarán
en alzada las decisiones que los jueces de primera instancia hayan de resolver.

Por tal motivo el Estado, dentro de su función de protector de las garantías procesales e
institucionales, tiene el deber de proporcionar a los magistrados una independencia funcional que
genere e inspire en los ciudadanos un nivel de confianza y legitimidad aceptable en la actuación
judicial. Señala la Corte que “el principio de independencia constituye uno de los pilares básicos
del proceso debido, el cual ha de ser garantizado en cualquier de las instancias del proceso,
inclusive en situaciones especiales, como lo es el estado de excepción”

Ahora bien, las garantías que se derivan de la independencia judicial y han de ser respetadas por
todos los Estados miembros, son las siguientes:

 un adecuado proceso de nombramiento,

 la inamovilidad en el cargo y
 la garantía contra presiones externas.

Con respecto a “la inamovilidad en el cargo”, el Comité de Derechos Humanos ha manifestado que
los jueces únicamente podrán ser removidos o separados del cargo siempre y cuando se haya
comprobado –bajo proceso regular previo- que cometieron actos irregulares que concluyeron en
una sanción por faltas de disciplinarias graves tipificadas en el ordenamiento interno de cada país
al momento de ocurrido los hechos imputados.

Además, el Comité señala que la destitución de jueces por un órgano distinto al competente, como
–por ejemplo– por el Poder Ejecutivo o legislativo, antes de que concluya el tiempo por el cual
fueron nombrados y sin que se precise o motive los fundamentos de la decisión, generan una
inestabilidad jurídica en el país en relación con el sistema judicial pues dichas acciones son
incompatibles con la independencia judicial.

En definitiva, la inamovilidad del cargo es una garantía de la independencia judicial que a su vez
garantiza:

 la permanencia en el cargo,
 un proceso de ascensos adecuado y,
 no despido injustificado o libre remoción.

Por ello, las omisiones que desarrollo todo Estado al no garantizar el cumplimiento estricto de
dichas garantías, afectan directa y flagrantemente el principio de inamovilidad del cargo, por lo
que se afirmaría, consecuentemente, que no estaría cumpliendo con su obligación de garante de
la independencia judicial.

Mérito

El ingreso, la permanencia y la promoción en la carrera judicial, y asimismo, cualquier beneficio

que se otorgue a los jueces debe regirse por un sistema de méritos que reconozca y promueva a
quienes demuestran ser los mejores candidatos o jueces más competentes.

En ese sentido, deben eliminarse las barreras que obstaculizan o impiden la selección, promoción
o reconocimiento de los más aptos, o sustituyen el criterio del mérito por cualquier otro.

Eticidad y probidad

ETICA

La palabra ética se refiere a los que esta recto, lo que esta conforme con la moral, es el conjunto de reglas y
normas morales que rigen la conducta humana.

La ética es una disciplina que tiene por objeto el estudio del acto moral, se puede decir que es la rama de la
filosofía que estudia la moralidad del obrar humano o la dimensión moral de la vida humana. Es pues el
conocimiento de lo que esta bien y de lo que está mal en la conducta humana.

Son normas de conducta que deben regir las actuaciones del funcionario público y las relaciones entre estos y
los administrados, para garantizar el bien común, que es el fin último del ejercicio de la administración pública,
en el ejercicio viene a ser el conjunto de reglas que el funcionario debe seguir para distinguir entre el bien
común y el interés individual

A nivel jurisprudencial se ha establecido la tesis de que las faltas en que en que incurrar deben ser juzgadas
con mator severidad, al estar de por medio los fines públicos que persigue el poder judicial, además de que la
responsabilidad, la honestidad, la lealtad y la confianza del funcionario, deben ser siempre cabales y a toda
prueba
Probidad

El término probidad viene del latín probitas, que significa bondad y rectitud de ánimo y es sinónimo de
honorabilidad. Podríamos decir que la probidad se basa en el respeto a la ley, a las normas sociales y a un
concepto individual de moralidad.

La probidad se refiere al hecho de mostrar integridad, honradez y rectitud en el comportamiento. Así, el valor
de la probidad es aplicable a la vida cotidiana, a la actividad laboral y a las relaciones humanas en general.

La normativización de los principios éticos en la función publica se vine a dar en el llamado deber de probidad,
los funcionarios deben actuar con prudencia, austerdad, integridad, honradez, seriedad, moralidad y rectitud,
tanto en el desempeño diario de sus funciones, como en el uso de los recursos públicos, que le son confiados

Capacitación permanente

Se entenderá por capacitación el conjunto de actividades de aprendizaje organizadas sistemáticamente que,

dirigidas a los fiscales y funcionarios del Ministerio Público, tienen por objeto desarrollar, complementar,
perfeccionar o actualizar los conocimientos y destrezas requeridas para el eficiente desempeño de sus
funciones.

La capacitación del Ministerio Público deberá propender a que los fiscales y funcionarios ejerzan sus
funciones en conformidad a los principios previstos en la ley orgánica, tales como la eficiente e idónea
administración de los recursos y bienes públicos; la agilidad y expedición en sus actuaciones; la probidad
administrativa, y la transparencia de sus actos.

En el caso de los fiscales, la capacitación deberá, además, propender a fortalecer la aplicación del principio
de objetividad y la independencia, autonomía y responsabilidad en el ejercicio de sus funciones.

Especialización

tienen como propósito actualizar y perfeccionar de manera permanente y descentralizada a los magistrados y
auxiliares de justicia del Poder Judicial y del Ministerio Público del ámbito nacional, mediante el desarrollo de
programas de acreditación de la especialidad, diplomados, conferencias, talleres y cursos que responden a
las necesidades de capacitación y a la actualización en las reformas judiciales dispuestas por el Estado, así
como en diversos temas interdisciplinarios relacionados a la actividad jurisdiccional, que permita a los
magistrados, realizar un análisis reflexivo de la realidad social.

OBJETIVOS

 Fortalecer las competencias de los jueces

 Incrementar las competencias de los jueces y fiscales en el Nuevo Código Procesal Penal.
 Actualizar a los magistrados en los nuevos instrumentos procesales (civil, familia, contencioso
administrativo, etc.), así como en otras materias interdisciplinarias relacionadas al campo del
Derecho, por ejemplo: temas humanísticos, sociales y de actualidad que incidan en el sistema de
justicia.
 Familiarizar al magistrado con los precedentes vinculantes en el área de su interés.
 Analizar temas y casos relevantes vinculados al distrito judicial donde desempeña su función.

Debido proceso, legalidad, proporcionalidad y razonabilidad

Debido proceso

En principio, diremos que el debido proceso, se encuentra expresamente reconocido en el art.

139, inciso 3 de la Constitución Política del Estado y prescriben que son principios y derechos de la
función jurisdiccional, la observancia al debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva.

Según se indica, ninguna persona, puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley,
ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos
jurisdiccionales de excepción, ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su
denominación.

Según precisa Silvia Chang chang, ello quiere decir que toda persona tiene derecho a un juicio
justo y transparente en el cual se respeten los derechos y las garantías que le asisten, la
investigación debe ser dirigida por el titular del ejercicio de la acción penal, quién al término de la
misma, debe formular acusación debidamente fundamentada, desarrollándose luego el
enjuiciamiento público, oral y contradictorio y finalmente debe emitirse la resolución respectiva
debidamente motivada por el órgano jurisdiccional competente. .

El debido proceso, según coinciden diversos juristas nacionales, está referido, al conjunto de
garantías penales y procesales, que se deben respetar desde la etapa de la investigación
preliminar hasta la ejecución de un proceso penal, entendiéndose que el Estado como titular del
derecho punitivo debe respetar los derechos de los justiciables en sus diferentes etapas.

Todo proceso judicial, de cualquier disciplina jurídica, que importe tutela jurisdiccional efectiva,
debe tener las mínimas garantías para poder llevar un proceso justo o limpio, es decir los litigantes
deben tener la confianza en el aparato judicial, que su proceso aun sea adverso, se llevará con
todas las garantías legales.

Toda persona, sometida a una investigación de carácter penal, desde el inicio de las
investigaciones preliminares, debe tener la absoluta confianza que su indagación, investigación y
juzgamiento, se debe llevar acabo con absoluta imparcialidad e independencia de los señores
jueces, en el ejercicio de sus funciones, cualquier vulneración contra el contenido esencial de la
garantía constitucional del debido proceso, nulifica cualquier proceso penal.

En el debido proceso se encuentran comprendidos una serie de garantías, que es necesario que se
respeten en cada etapa del proceso penal, pues los derechos y garantías procesales, que forman
parte de los derechos fundamentales de las personas, comprenden: el derecho constitucional a la
presunción de inocencia, el derecho al juez natural e imparcial, el derecho a la defensa de libre
elección, a la no autoincriminación, a no ser juzgado sin dilaciones indebidas, el derecho a la
impugnación de las resoluciones, a la motivación de las resoluciones judiciales, la pluralidad de
instancias, el derecho a no ser penado sin proceso judicial, entre otros.

Según define Julián Pérez Porto, el debido proceso, es un principio general del derecho, que
establece que el Estado, tiene la obligación de respetar la totalidad de los derechos que la ley
reconoce a cada individuo.
Según precisa, el debido proceso, en este marco es el principio que garantiza que cada persona,
disponga de determinadas garantías mínimas para el resultado de un proceso judicial
transparente, toda vez que el imputado tiene derecho a nombrar un abogado de su libre elección
y si no tiene se le nombrará un abogado público y además será escuchado por el Juez o también
puede ejercer su derecho constitucional a guardar silencio.

Dentro de este contexto, se ha observado que en los denominados casos emblemáticos, más de
un abogado del imputado o de la parte agraviada, ha apelado a solicitar al órgano jurisdiccional, el
respeto al debido proceso, por la supuesta transgresión de un derecho o garantía procesal y se
debe resolver de acuerdo a la particularidad de cada caso concreto.

Indudablemente, para alegar la vulneración de la garantía constitucional del debido proceso, se

deben presentar las pruebas respectivas para que el Juez, pueda resolver lo que corresponda, ya
sea en sede constitucional u ordinaria y si bien ello constituye un principio, elevada al rango de
categoría constitucional, no se debe hacer un uso y abuso del mismo, pues muchas veces el
abogado que pierde un juicio, alega vulneración del debido proceso sin medio de prueba alguna.

LEGALIDAD

El principio de legalidad penal postula que el delito se define sólo por mandato; pero no por
cualquier mandato con rango de ley, sino sólo por una ley que reúna cuatro condiciones de validez
constitucional.

Este principio liberal contiene dos manifestaciones normativas que se esquematizan de la

siguiente forma:

Luego, la impregnación del contenido normativo de la doble dimensión del principio de legalidad
sobre el dispositivo normativo permite configurar el aspecto inicial o formal del tipo penal: nullum
crimen sine lege penale.

En efecto, el sometimiento de la ley punitiva al doble filtro del principio de legalidad penal genera
únicamente la dimensión formal del tipo penal que es un instrumento necesario pero aún
insuficiente para analizar el fenómeno conductual exteriorizado, voluntario y circunstanciado.
PROPORCIONALIDAD

III. Aproximación al concepto de proporcionalidad

El concepto de “proporcionalidad”, en palabras de FERNÁNDEZ NIETO, es más fácil de comprender

que de definir. Por proporcionalidad se entiende a aquello que guarda o tiene equivalencia,
correspondencia, equilibrio. La proporcionalidad indica o explica una relación de correspondencia,
equivalencia o equilibrio entre dos objetos o cosas.

Según el Diccionario de la Real Academia española, proporcionalidad significa “proporción”,

relación o correspondencia debida de las partes con el todo, en cuanto a magnitud, cantidad, o
grado: las proporciones del cuerpo etc., pero también se define en matemáticas como igualdad de
dos razones.

El principio de proporcionalidad, que también es conocido como “proporcionalidad de injerencia”,

“prohibición de exceso”, “principio de razonabilidad”, entre otras calificaciones, en realidad viene
a ser un principio de naturaleza constitucional que permite medir, controlar y determinar que
aquellas injerencias directas o indirectas, tanto de los poderes públicos como de los particulares,
sobre el ámbito o esfera de los derechos de la persona humana, respondan a criterios de
adecuación, coherencia, necesidad, equilibrio y beneficio entre el fin lícitamente perseguido y los
bienes jurídicos potencialmente afectados o intervenidos, de modo que sean compatibles con las
normas constitucionales. Se trata, por tanto, como señala CASTILLO CÓRDOVA de una herramienta
hermenéutica que permite determinar la constitucionalidad tanto de la intervención o restricción
como de la no intervención de los poderes públicos sobre los derechos fundamentales.

La Constitución de 1993 ha establecido en el último párrafo del artículo 200º de manera expresa el
principio de proporcionalidad, al permitir a los jueces evaluar las medidas restrictivas de los
derechos fundamentales, dictadas en estados de excepción [estado de emergencia y estado de
sitio], a través de las acciones de garantía de amparo y habeas corpus. Del sentido literal de la
norma pareciere que el principio se delimita al ámbito de estos supuestos de excepción, sin
embargo, conforme a la doctrina jurisprudencial desarrollada por el Tribunal Constitucional, este
principio al tener connotación constitucional comprende todo el ámbito del derecho, constituye
un principio angular del sistema jurídico de todo Estado Constitucional de derecho, como es el
caso del Estado peruano, en tanto se convierte en el baremo para evaluar si las acciones
desplegadas por los poderes públicos no lesionan los derechos fundamentales y, en caso de que sí
lo hagan, estén fáctica y jurídicamente justificadas.

El Tribunal Constitucional, partiendo de los principios de unidad de la Constitución y de

concordancia práctica, ha precisado que:

“El principio de proporcionalidad se constituye en un mecanismo jurídico de trascendental

importancia en el Estado Constitucional y como tal tiene por función controlar todo acto de los
poderes públicos en los que puedan verse lesionados los derechos fundamentales, entre otros
bienes constitucionales. Como tal, el principio de proporcionalidad se encuentra contenido en el
último párrafo del artículo 200° de la Constitución, por lo que teniendo en cuenta los principios de
unidad de la Constitución y de concordancia práctica, según los cuales la interpretación de la
Constitución debe estar orientada a considerarla como un todo armónico y sistemático a partir del
cual se organiza el sistema jurídico, evitándose en todo caso las contradicciones, entonces debe
entenderse que cuando los poderes públicos pretendan la limitación de los derechos
fundamentales o la imposición de sanciones, entre otros aspectos, deben observar el principio de
proporcionalidad”

UNIDAD DE ACTUACIÓN INSTITUCIONAL

El Ministerio Público es un cuerpo jerárquicamente organizado, los Fiscales están sujetos a

instrucciones u órdenes que les puedan impartir los Fiscales de niveles superiores, y ello a decir
del profesor Manuel García Rada sería para "... mantenerse disciplina y dependencia, de manera
que lo que dispone u ordena el Superior debe ser acatado por el inferior. Es la vinculación derivada
de formar la misma institución.

Sin embargo, esta lectura es incorrecta ya que en el marco de un Estado Constitucional de

Derecho en el que se proclaman valores, principios, y la protección de los derechos
constitucionales y fundamentales; no puede haber autoridad que invada o perturbe la
independencia en el ejercicio de la función fiscal.

Así, es necesario explicar el texto del artículo 5 a partir de dos contenidos que identificamos: el
primero relativo al principio de independencia, ya que se señala que los fiscales actúan
independientemente en el ejercicio de sus atribuciones, las que desempeñarán según su propio
criterio y en la forma que estimen más arreglada a los fines de su institución; y el segundo – en el
que se hace mención al cuerpo jerárquicamente organizado en virtud del cual los fiscales deben
sujetarse a las instrucciones que pudieren impartirles sus superiores- está relacionado a los
principios de unidad y jerarquía.

Se trata de contenidos distintos, pero que no colisionan; al contrario se complementan, por lo

tanto; la relación entre los principios de independencia, unidad y jerarquía es coherente. La
independencia de los fiscales estará siempre garantizada, como lo veremos a continuación.

ROL SOCIAL

En base a lo elaborado, se puede concluir:

Que la función que cumplen los fiscales “civiles en general” o “no penales” dejó de ser meramente
formal, mediante dictámenes o simples emisiones de opinión, cuando los jueces se lo solicitan o
las leyes así lo disponen. La etapa actual es una donde el rol del fiscal dejó de ser pasivo y se
compromete directamente con los intereses que se encuentran detrás del conflicto individual,
logrando un papel protagónico y comprometido con la defensa de los intereses generales (V. gr.
consumidores, medio ambiente, seguridad social, políticas públicas y demás supuestos de
intereses colectivos).

Que el concepto de interés público ha variado con el correr del tiempo, en gran parte en base al
reconocimiento de nuevos derechos hacia la sociedad. Sin embargo, toda vez que las leyes de
ordenamiento regulan la intervención con fórmulas genéricas como “asuntos concernientes al
orden público”, se impone la necesidad de establecer la confección de protocolos y
reglamentaciones que eviten caer en una noción vaga y confusa que permita a los jueces, a través
de su libre arbitrio, otorgarle participación solo en determinados momentos.

Que las nuevas generaciones de derechos incidieron en el desarrollo de la tarea. Basta con
remitirse, a modo de ejemplo, a los casos de Brasil en materia de medio ambiente y Argentina en
materia previsional.

Que resulta fundamental el rol que desempeña el Ministerio Publico Fiscal en procura de
garantizar un efectivo y eficaz acceso a la justicia, en tanto nexo entre la sociedad y el poder
judicial.

Que la función que encara no hace más que evidenciar que no actúa como el contralor del poder
judicial para evitar su ejercicio abusivo, sino que, desde otro sector, es un agente necesario de la
cadena que coopera en la noción del servicio de justicia.

Que los cambios que se han generado en la región estos últimos años fueron los que le
permitieron dotar de mayor valor institucional a la opinión de los fiscales frente al acto decisional
del juez. La solvencia y compromiso demostrado se evidencian en una gran cantidad de
resoluciones en las cuales los jueces se remiten directamente a los dictámenes que los preceden.

Que si bien el rol del Ministerio Público Fiscal se encuentra claramente diferenciado respecto de
las labores que debe realizar el Ministerio Público de la Defensa o el mismo Defensor del Pueblo,
en gran parte se interrelacionan y deben congeniarse con la única idea de mejorar el servicio de
justicia que se le brinda a la sociedad.

Que la independencia del Ministerio Publico Fiscal respecto del resto de los poderes que
conforman el Estado resulta necesaria a los fines de garantizar sus funciones. No basta
únicamente con dotar de una regulación específica, sino que la misma debe ser acompañada de
políticas que permitan actuar libremente y de forma activa en aquellas causas que se les
encomienda.

Que los Fiscales en la actualidad no solo circunscriben su intervención al requerimiento del órgano
judicial sino que se encuentran facultados para, en caso de considerarlo necesario, dar
intervención a otras áreas del Ministerio que no tienen una relación específica con la petición de
origen (ejemplo de ello resulta ser la remisión a la Procuraduría de Criminalidad Económica y
Lavado de Activos cuando el funcionario considera que de las constancias de las actuaciones
donde interviene pueden desprenderse ciertas maniobras o artilugios que encubran operaciones
de lavado de activos).

Eficiencia y eficacia

Eficacia

Si ser eficaz es cumplir la ley y si vivimos en un mundo donde la evasión está presente en todas las
administraciones tributarias, ¿pudiéramos concluir que estamos condenados a administrar
organizaciones ineficaces? Por otro lado, si consideramos nuestra metas de recaudación,
establecidas para fines presupuestarios, concluimos que en la mayoría de los casos somos más que
eficaces, pues casi siempre o las logramos o incluso las superamos. ¿Cómo puede eso ocurrir? Por
supuesto, porque, por más técnicos y científicos que sean los métodos de previsión de ingresos, y
por más limpia y ajustada que sea la base usada para las proyecciones, y aunque trabajemos
adecuadamente tanto de forma sectorial como individual las variables precio, cantidades y marco
legal, nunca podremos saber con perfección, de ante mano, el comportamiento de los
contribuyentes, los acontecimientos del día a día en la economía y, principalmente, el efecto
gestión, que debe ser factor clave de cambio en una administración tributaria. Eso me lleva a
pensar que no podemos titularnos eficaces por el único hecho de que hemos logrado la meta de
recaudación establecida en el presupuesto, pues además de todos los factores mencionados
anteriormente, esta meta carga consigo toda nuestra ineficacia histórica.

Entonces, si esta línea de pensamiento esta correcta, se debería evaluar la eficacia de una
administración tributaria considerando, adicionalmente a la meta anual de recaudación, por lo
menos dos otros factores: una meta de disminución de las índices de evasión e indicadores que
comprueben la evolución de los métodos de gestión en todos los procesos básicos. Por supuesto
que aquí ya pudiéramos abrir un fuerte tema de discusión, que pasa por la definición del Mapa de
Evasión, por la implementación de técnicas que eleven la presencia fiscal y la sensación de riesgo,
y por el establecimiento de técnicas de planeamiento y control de gestión, Temas que pudiéramos
explorar en posts siguientes, apoyados por sus comentarios, criticas y pensamientos.

Eficiencia

Si ser eficiente es trabajar con el menor costo y permitir que los contribuyentes cumplan con sus
obligaciones principales y accesorias también con el menor costo, estamos frente a un tema de
definición y cálculo. ¿Cuál seria el costo mínimo de una administración tributaria? Y ¿cuál el costo
mínimo (en tiempo, dinero, y eficiencia económica) esperado por los contribuyentes para el
cumplimiento de sus obligaciones tributarias? Seguramente estamos frente a un problema muy
complejo, sobre el cual hemos visto muchos estudios serios, pero muchas conclusiones
equivocadas. ¿Cómo saber cual es el costo apropiado de una AT? ¿Podemos comparar
administraciones tributarias? Seguro que sí, pero primero debemos encontrar administraciones
similares, que ejecuten las mismas funciones y comparar estos costos con los grados de eficacia
alcanzados por cada una de ellas. ¿qué es mejor, una administración con bajo costo e ineficaz, o
una administración con un costo más elevado a la sociedad en términos presupuestarios pero con
razonable grado de eficacia a los contribuyentes en los aspectos económicos de la tributación y
burocráticos del cumplimiento? ¿o una AT 100% eficaz pero con un costo de transacción
inaceptable para el sector público y para el sector privado?.

Una conclusión es cierta, existe una relación entre eficacia y eficiencia. El secreto esta en trabajar
métodos, mejorar procesos, para aumentar la eficacia sin disminuir la eficiencia. O mejor,
aumentar la eficacia y promover la eficiencia de forma conjunta, y como sabemos, esto es posible,
y pasa por un proceso de madurez en la evolución de los procesos tributarios fundamentales, por
medio de adopción de métodos modernos de tecnología y uso de la información, y elevado grado
de capacitación y formación de personal, apoyados por un permanente intercambio de buenas
prácticas y experiencias exitosas aplicadas en otras administraciones tributarias.

Así bien, si queremos administraciones tributarias eficaces y eficientes, deberíamos primero

darle, además de recursos humanos y materiales, las potestades para que pueda realizar su
quehacer con máxima plenitud, y esto pasa por modernos métodos de procesamiento de datos y
cruces de información, con pleno acceso a todas las informaciones de terceras partes , por el uso
de la inteligencia fiscal y estudios tributarios para, junto con las informaciones recibidas de los
contribuyentes, poder implementar y trabajar matrices de riesgo , que me permitan garantizar un
alto factor de riesgo a los evasores y un bajo costo a los contribuyentes que cumplen con sus
obligaciones de forma voluntaria.

De la misma forma debemos definir y establecer criterios mínimos de garantizar el crédito

tributario, con adopción de efectivos mecanismos de cobranza apoyados, por supuesto, en
modernas técnicas de registro de contribuyentes y procesamiento de declaraciones. También la
modernización de la legislación para que se pueda promover, junto con la eficiencia
administrativa, la eficiencia económica de la tributación, en sus conceptos de neutralidad
económica, generalidad y otros principios básicos de la AT que están mas relacionados a
decisiones de política tributaria.

Como he empezado, regreso a complejidad del tema, discutir la eficiencia y la eficacia nos lleva a
una amplia lista de temas que casi nos lleva al campo de la confusión. Para evitar esta tamaña
amplitud, quisiera, por lo menos en ese momento, centrar nuestra discusión en temas
relacionados a la administración tributaria, a los procesos tributarios. Por supuesto que sabemos
que hay una relación entre uno y otro concepto (política y administración). Pero, hasta por mis
orígenes de economista, prefiero separar un poco los temas, para poder analizar algunas variables
de forma individual. De manera que los temas relacionados a la eficiencia económica de los
sistemas tributarios, como la tributación en cascada, la implementación de IVAs tipo Renta, tipo
Producto y no del tipo Consumo; la adopción de funciones extra fiscales, de tributos heterodoxos,
pretendo verlos tratados en otra oportunidad, ya que sabemos muchos de ellos son de pleno
conocimiento de las administraciones pero no son factibles de ser ajustados a corto plazo por sus
consecuencias directas en la recaudación inmediata.
En esa línea, quisiera seguir discutiendo, cómo, de qué forma, cuáles son los caminos para
promover el cumplimiento voluntario por medio de la disminución del costo del cumplimiento de
las obligaciones accesorias y, de la misma forma, cuáles son las técnicas, los recursos que
necesitamos para promover la reducción de los inaceptables niveles de evasión.

RESPONSABILIDAD

En el contexto normativo que hemos expuesto se establece, en preceptos concretos, la exigencia

de responsabilidad de autoridades y funcionarios locales. En efecto, la acción u omisión
determinantes de los daños y perjuicios siempre son imputables a personas físicas.

Podrán responder, no obstante, de forma directa personas jurídicas, como son las
administraciones públicas, si aquellas personas se encuentran a su servicio, pero la acción u
omisión serán cometidas por personas físicas perfectamente individualizadas,9 que pueden causar
daños y perjuicios a la propia entidad o a terceros. Tanto en uno como en otro supuesto, se
plantea el problema de hasta qué punto son responsables las autoridades titulares de los órganos
y los propios funcionarios, y cuál es el procedimiento para hacer efectiva, en su caso, la
responsabilidad en que hubiesen podido incurrir.