Observatorio de la Seguridad Social

LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO

TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:

POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

AUTORIDADES

Presidenta de la Nación
Cristina Fernández de Kirchner

Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

Carlos Alfonso Tomada

Director Ejecutivo de ANSES

Diego Bossio

Secretario General
Rodrigo Ruete

Gerente de Planeamiento
Ezequiel Lo Valvo

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 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

PRÓLOGO

Desde el año 2003 comenzamos la construcción de no contributivas a la vejez, la tasa de cobertura de

un profundo proceso transformador de la Seguridad la población adulta mayor es de más del 95%. La
Social en la Argentina, asumiendo como valores rec- más alta en Latinoamérica y en valores semejantes,
tores la Inclusión Social y la Solidaridad. El Estado e incluso superiores, a los países europeos.
ha vuelto a asumir su rol de hacedor de políticas pú-
blicas en pos de la equidad y la justicia social, en clara Para asegurar mayor protección social e inclu-
diferenciación con las reformas estructurales de los ‘90, sión, en 2008 el Congreso Nacional aprobó la Ley
que culminaron en 2002 en una crisis sin precedentes 26.425, donde el Régimen Público de Reparto y el
que dejó a más de la mitad de la población en la po- Régimen Privado de Capitalización se unificaron
breza y la indigencia, especialmente a niños, mujeres y en un único régimen, dando origen al Sistema In-
ancianos. Un modelo de exclusión que dejó a un 25% tegrado Previsional Argentino (SIPA). A partir
de argentinos sin trabajo y en la informalidad, y a cinco del SIPA, todos los adultos mayores argentinos que
de cada diez abuelos sin jubilación. tienen derecho a una jubilación, tienen garantizado
un haber mínimo que no está sujeto a los vaivenes de
Hoy, luego de la profunda transformación reali- los mercados financieros.
zada, las políticas públicas volvieron a atender a los
sectores más necesitados y a los que más urgente res- Más aún, en noviembre de 2009 se implementó la
puesta le debíamos: los niños y los adultos mayores. Asignación Universal por Hijo para Protección So-
ANSES ha dejado atrás la concepción de ser una cial, un subsistema no contributivo bajo la administra-
mera caja de jubilaciones, con cada vez menos recur- ción de ANSES destinado a aquellos niños, niñas y
sos y menos jubilados, para convertirse en el orga- adolescentes cuyos padres se encuentren desocupados o
nismo de la Administración Pública responsable de se desempeñen en la economía informal. Esta prestación
garantizar y hacer efectiva la Seguridad Social para tiene como objetivo contribuir a mejorar la situación de
todas y todos los argentinos. los menores y adolescentes en situación de vulnerabi-
lidad social, a través del otorgamiento de asignaciones
En lo que respecta a los adultos mayores, una de familiares no contributivas, poniendo en igualdad de
las primeras medidas de este nuevo paradigma se en- derechos a todos los niños argentinos.
cuentra en los incrementos de los haberes previsio-
nales que se vienen otorgando desde 2003, especial- En la presente publicación presentamos tres
mente de los haberes mínimos. La sanción de la Ley trabajos que reflejan la construcción de este nuevo
de Movilidad Jubilatoria fue el corolario de dicha paradigma, y de las principales políticas públicas
política, con el objetivo de evitar que el haber percibi- implementadas, donde la ANSES cobra un rol pro-
do por la clase pasiva quede sometido al arbitrio dis- tagónico.
crecional de los gobiernos de turno. La Ley establece Por un lado, el documento “Marco Conceptual del
dos aumentos anuales que dependen de la evolución Sistema de Información del SIPA” tiene como objeti-
de los salarios y de los ingresos de ANSES. vo brindar un marco teórico práctico de las estadísticas
En el mismo sentido, el Plan de Inclusión Pre- e indicadores que describen el desempeño del Sistema
visional implementado en 2005 por Néstor Kirch- Integrado Previsional Argentino (SIPA). El marco con-
ner. La tasa de cobertura previsional de la pobla- ceptual así definido, permite el análisis de las medidas de
ción adulta mayor en la Argentina había enfrentado política social dirigidas a los dos sectores más vulnerables
desde la década del noventa una tendencia decre- de la población: adultos mayores por un lado, y niños y
ciente, consecuencia de la informalidad laboral, de adolescentes por otro.
los altos niveles de desempleo y del modelo mixto En “Análisis de la Cobertura Previsional del
de AFJP. El Plan de Inclusión permitió acogerse SIPA: Protección, Inclusión e Igualdad” se eva-
a los adultos mayores a un plan de facilidades de lúan los resultados del Plan de Inclusión Previsio-
pago para acceder a su jubilación, logrando aumen- nal implementado en 2005, dirigido a la inclusión
tar así la tasa de cobertura de nuestros mayores en de los adultos mayores sin cobertura previsional.
un 59%. Actualmente, si se consideran los restantes En lo que respecta a ampliación de la cobertura, se
regímenes provinciales y nacionales y las pensiones encontró que el Plan permitió la incorporación de
2,3 millones de beneficios, a la vez que contribuyó a

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la reducción de la pobreza en adultos mayores, que Estos tres documentos de investigación elabora-
pasó del 27,9% en 2003 a 3,3% en 2009. dos en ANSES permiten a la ciudadanía el acceso
a la información sobre las características y el im-
Por último, en “Asignación Universal por Hijo pacto de las principales políticas públicas imple-
para Protección Social: Una política de inclusión mentadas en los últimos años, dirigidas a incluir
para los más vulnerables”, se analiza el impacto a los sectores postergados y a reducir la pobreza
del programa sobre la reducción de la pobreza y la de los segmentos más vulnerables de la población.
indigencia, que a sólo 4 meses de su implementa- Esa fue y seguirá siendo nuestra meta: trabajar con
ción cubría a más de 3,5 millones de niños y adoles- cada argentino, siempre.
centes en todo el territorio nacional. El programa
tiene un objetivo de lucha contra la pobreza tanto
de corto como de largo plazo. En lo que respecta al
corto plazo, se estima que la AUH ha logrado re-
ducir la incidencia de la pobreza en un 30% y de la
indigencia aproximadamente en un 55%, mientras
que en el largo plazo, los requisitos de asistencia a
establecimientos educativos y al cumplimiento de
los planes de salud, permiten romper el ciclo inter-
Diego Bossio
generacional de la pobreza a través de la inversión Director ejecutivo de ANSES.
en capital humano.
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

ÍNDICE

MARCO CONCEPTUAL DEL SISTEMA DE ESTADÍSTICAS

E INDICADORES DEL SISTEMA INTEGRADO
PREVISIONAL ARGENTINO /9

1. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL ARGENTINO (SSS) / 15

2. SISTEMA INTEGRADO PREVISIONAL ARGENTINO (SIPA) / 31

ANÁLISIS DE LA COBERTURA PREVISIONAL DEL SIPA:

PROTECCIÓN, INCLUSIÓN E IGUALDAD / 49

1. CONTEXTO PREVIO / 51
2. EL PLAN DE INCLUSIÓN PREVISIONAL / 52
3. IMPACTO FISCAL / 53
4. ALGUNOS RESULTADOS DESCRIPTIVOS / 56
5. CONCLUSIONES / 66

ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO PARA PROTECCIÓN

SOCIAL:UNA POLÍTICA DE INCLUSIÓN
PARA LOS MÁS VULNERABLES / 69

1. EL SISTEMA CONTRIBUTIVO DE ASIGNACIONES FAMILIARES POR HIJO / 71

2. ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO PARA PROTECCIÓN SOCIAL / 72
3. IMPACTO MACROECONÓMICO / 74
4. IMPACTO EN POBREZA E INDIGENCIA / 75
5. LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO COMO HERRAMIENTA DE REDISTRIBUCIÓN REGIONAL / 76
6. CONSIDERACIONES FINALES / 79

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 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

MARCO CONCEPTUAL DEL SISTEMA DE ESTADÍSTICAS

E INDICADORES DEL SISTEMA INTEGRADO
PREVISIONAL ARGENTINO

Julio de 2011

EQUIPO DE TRABAJO
GERENCIA ESTUDIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Gerente Estudios de la Seguridad Social

Vanesa D’Elia

Grupo de Trabajo
Alejandro Calabria
Analía Calero
Julio Gaiada
Federico Pelayo
Mara Silvia Riestra
Sergio Rottenschweiler
Silvana Specogna
Ignacio Torrillo

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 ABREVIATURAS DE CONCEPTOS

AFIP - Administración Federal de Ingresos Públicos

AFJP - Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones

ANSES - Administración Nacional de la Seguridad Social

ANSSAL - Administración Nacional del Seguro de Salud

ART - Aseguradora de Riesgos del Trabajo

BM - Banco Mundial

CCI - Cuenta de Capitalización Individual

CN - Constitución Nacional

CUIL - Código Único de Identificación Laboral

CUIT - Código Único de Identificación Tributaria

DGI - Dirección General Impositiva

DNPSS - Dirección Nacional de Políticas de Seguridad Social

ENGH - Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares

EPH - Encuesta Permanente de Hogares

FMI - Fondo Monetario Internacional

FNE - Fondo Nacional de Empleo

GPC - Gasto Público Consolidado

GPSC - Gasto Público Social Consolidado

IMPS - Instituto Municipal de Previsión Social

INDEC - Instituto Nacional de Estadística y Censos

INSSJP - Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados

IVA - Impuesto al Valor Agregado

JO - Jubilación Ordinaria

LRT - Ley de Riesgos del Trabajo

MCABA - Municipalidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

MEyFP - Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

MOPRE - Módulo Previsional

MTEySS - Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

10 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
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OISS - Organización Iberoamericana de la Seguridad Social

OIT - Organización Internacional del Trabajo

OPP - Orden de Pago Previsional

PAP - Prestación Adicional por Permanencia

PBU - Prestación Básica Universal

PC - Prestación Compensatoria

PEA - Prestación por Edad Avanzada

PEA - Población Económicamente Activa

PIB - Producto Interno Bruto

PNC - Pensiones No Contributivas

PyMEs - Pequeñas y Medianas Empresas

SAFJP - Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones

SGAFyD - Subgerencia General de Asignaciones Familiares y Desempleo

SICAM - Sistema de Información para Contribuyentes Autónomos y Monotributistas

SIISIPA - Sistema de Información Integrado del SIPA

SIJP - Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones

SIPA - Sistema Integrado Previsional Argentino

SRT - Superintendencia de Riesgos del Trabajo

SSS - Superintendencia de Servicios de Salud (ex ANSSAL)

SSSA - Sistema de Seguridad Social Argentino

SUAF - Sistema Único de Asignaciones Familiares

SUSS - Sistema Único de la Seguridad Social

UDAI - Unidades de Atención Integral

UDAM - Unidades de Atención Móvil

UDAT - Unidades de Atención Telefónica

ULADE - Unidad Local de Atención a Empresas

ULAT - Unidades Locales de Atención Transitoria

VEP - Volante Electrónico de Pago

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INTRODUCCIÓN
El Estado moderno enfrenta el desafío de pro-
ducir cambios e introducir mejoras técnicas que
permitan un servicio más eficaz, eficiente y próxi-
mo a los ciudadanos, lo que requiere fortalecer las
herramientas informativas en cada una de las áreas,
difundiendo los alcances de la gestión, facilitando
el acceso a los datos relevantes y generando indi-
cadores de cumplimiento de la misión y funciones
de cada jurisdicción así como de evaluación de los
resultados de las distintas políticas públicas imple-
mentadas.
En este contexto, la Seguridad Social, entendida
como el conjunto de instituciones que tienen como
objetivo la protección de las personas frente a deter-
minadas contingencias (vejez, invalidez, enferme-
dad, etc.), es un sistema solidario donde el Estado
asume un rol vital. En particular, en lo que respecta
al área de la Previsión Social, el Estado tiene una
función clave al relacionar a los trabajadores en su
etapa activa con su etapa pasiva, debido a que exis-
ten circunstancias que dificultan el hecho de que los
mismos acumulen fondos para la vejez.
El presente documento tiene por finalidad reu-
nir elementos descriptivos que permitan brindar
un marco teórico práctico relacionado con la elabo-
LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS
ración y explotación de estadísticas e indicadores
que describan el desempeño y desarrollo del Sis-
tema Integrado Previsional Argentino (SIPA) y
dar soporte conceptual al diseño e implementación
de un Sistema de Información Integrado del SIPA
(SIISIPA), sustentable y comunicable a través del
Boletín Trimestral elaborado por la Gerencia Es-
tudios de la Seguridad Social (GESS) y otros do-
cumentos que la Administración Nacional de la
Seguridad Social (ANSES) considere relevantes.
En la primera parte se realiza una descripción
del Sistema de Seguridad Social de la Argentina
con énfasis en el Subsistema Previsional, donde se
describen las características generales de éste y su
estructura.
En la segunda parte se presentan algunas defini-
ciones del SIPA y del anterior Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones (SIJP), en especial las que se
refieren al sector activo, que constituye una de sus fuen-
tes de financiamiento, y posteriormente las referidas a
aquellos que reciben los beneficios de este régimen.
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 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

PRIMERA PARTE:
EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL ARGENTINO (SSSA)

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 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
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1. El SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL ARGENTINO (SSSA)

1.1. CARACTERIZACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

1.1.1. Antecedentes Históricos

La Seguridad Social como tal nace en Alemania En 1919, mediante el Tratado de Versalles, los
como producto del proceso de industrialización, los líderes políticos ponen fin a la Primera Guerra
reclamos y las luchas de los trabajadores, y la presión Mundial. Como producto de este histórico Trata-
de algunos grupos políticos, religiosos y académicos do nace la Organización Internacional del Trabajo
de la época. Posteriormente, impulsadas por el Can- (OIT). El Preámbulo de la Constitución de la OIT
ciller Otto Von Bismarck, son refrendadas tres leyes es interesante en contenidos de protección social y
sociales que representan hasta hoy, la base del Siste- sirve como pilar doctrinal y de política de la Segu-
ma de Seguridad Social Universal. Estas leyes son el ridad Social.
Seguro contra Enfermedad (1883), el Seguro contra
Accidentes de Trabajo (1884) y el Seguro contra la Tradicionalmente se acepta que en 1942 con
Invalidez y la Vejez (1889). la presentación del informe “Social Insurance and
Allied Services” de William Henry Beveridge se
La aplicación de este modelo sirvió como base inicia la Seguridad Social. Beveridge sostenía que
para el desarrollo de los seguros sociales en otros un sistema de seguridad social debía prestar asig-
países de Europa y del resto del mundo, hasta la naciones monetarias por hijo, servicios de salud y
aparición de la Seguridad Social. La distinción rehabilitación disponibles para todos los miembros
fundamental entre los seguros sociales obligatorios de la sociedad y protección frente al riesgo de la
y la Seguridad Social es que los primeros protegen pérdida del empleo.
a los trabajadores frente a determinados riesgos
de la actividad laboral, mientras que la Seguridad “La Seguridad Social es el conjunto de medidas
Social tiene como objetivo cubrir los riesgos y con- adoptadas por el Estado para proteger a los ciuda-
tingencias a los cuales está sujeta toda la población danos contra aquellos riesgos de concreción indivi-
(Nugent, 1997). dual que jamás dejarán de presentarse por óptima
que sea la situación del conjunto de la sociedad en
Esta forma de protección social también se suele que viven” (Beveridge, 1942).
denominar Sistema Bismarckiano, que se caracte-
riza por ser un modelo contributivo que asegura al Por otra parte, Beveridge señala como principios
trabajador contra los riesgos asociados al ejercicio fundamentales del seguro social (Nugent, 1997):
de la profesión y que está organizado en función de 1- Prestación uniforme de subsistencia, inde-
las instituciones del mercado de trabajo. pendientemente del nivel de renta asegurado.
Luego de la Primera Guerra Mundial, Nue- 2- Tasa de contribución uniforme.
va Zelanda y Suecia intentaron aplicar un nuevo
tipo de seguro denominado “Seguro Nacional” que 3- Unificación de la responsabilidad administra-
tendía a cubrir a toda la población. La principal tiva.
diferencia de este modelo con respecto a lo que se
4- Adecuación del seguro a las distintas circuns-
llama asistencia social es que no actuaba sólo cuan-
tancias de cada una de las clases de personas, se-
do ya se había producido el daño sino que ponía
gún sus ingresos y ocupaciones.
énfasis en la prevención de las enfermedades, los
accidentes, la invalidez y la muerte. Los puntos dé- Este Sistema también se conoce como Sistema
biles de este sistema estaban dados por un lado en Beveridgiano, y se caracteriza por tener como ob-
que se consideraba al necesitado como una persona jetivo la universalidad de la protección.
incapaz que precisaba de la intervención paterna-
lista del Estado y, por el otro, en que no todos los
Estados universalizaron las prestaciones.

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 1.1.2. Definición y Clasificaciones de la Seguridad Social
La OIT y la Asociación Internacional de la
Seguridad Social (AISS) definen a la Seguridad
Social como: “La protección que la sociedad pro-
porciona a sus miembros mediante una serie de
medidas públicas, contra las privaciones econó-
micas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la
desaparición o una fuerte reducción de los ingresos
por causa de enfermedad, maternidad, accidente de
trabajo o enfermedad laboral, desempleo, invalidez,
vejez y muerte y también la protección en forma de
asistencia médica y de ayuda a las familias con hi-
jos”. Para la OIT el fortalecimiento, la extensión, la
mejora y la modernización de la protección social
constituyen uno de los cuatro objetivos estratégi-
cos en el marco de su agenda de Trabajo Decente y
se ha convertido en una de las más altas priorida-
des en la región de las Américas.
A su vez, según la Organización Iberoamericana
de la Seguridad Social (OISS), la Seguridad Social
en la Argentina se basa en los siguientes principios
rectores:
· Solidaridad
· Obligatoriedad
· Universalidad
· Integridad
· Inmediatez
· Subsidiariedad
· Participación
· Igualdad
La Seguridad Social debe cubrir distintos tipos
de contingencias las cuales pueden clasificarse en:
· Patológicas: enfermedad, invalidez, accidentes
de trabajo y enfermedades profesionales;
· Biológicas o de ciclo biológico: maternidad, vejez
y muerte, y
· Socio-económicas: desempleo y cargas de fa-
milia.
Sin embargo, los tipos de contingencias no han
sido el único criterio de ordenamiento de los siste-
mas y subsistemas de la Seguridad Social. A con-
tinuación, se exponen algunas características dife-
18 | ANSES
renciales basadas en diferentes puntos de vista, que
no todas están presentes en la estructura argentina,
pero sirven a los efectos de tener un encuadre teó-
rico práctico más amplio que los límites nacionales.
Según el tipo de administración:
· Pública: administrada por organismos estata-
les tales como el Instituto Nacional de Servicios
Sociales para Jubilados y Pensionados (INS-
SJP), ANSES, etc.
· Privada: administrada por entidades privadas
tales como las Administradoras de Fondos de
Pensiones (AFP), empresas de medicina prepa-
ga, etc.
Según el tipo de administración financiera:
· De reparto: significa un contrato intergenera-
cional por el cual los trabajadores activos rea-
lizan aportes en función de sus ingresos y éstos
son utilizados para financiar las pensiones de los
ciudadanos que salieron del mercado laboral por
cuestiones de edad, invalidez o los derechoha-
bientes de las personas fallecidas.El aporte pre-
sente permite adquirir un derecho a recibir una
pensión futura, de acuerdo con los requisitos de
edad y años de aportes que se establezcan en cada
caso. En términos fiscales, el aporte presente ge-
nera una deuda implícita (ya que no se registra
como tal en las cuentas públicas) relacionada con
la obligación de financiar en el futuro a los actua-
les trabajadores activos.
consiste en la acu-
· De capitalización individual:
mulación de los aportes previsionales en cuentas
individuales, administradas por el sector públi-
co o por empresas privadas, cuyo saldo –aportes
más rentabilidad- es utilizado para financiar las
propias prestaciones previsionales.
administrado por la
· De capitalización colectiva:
empresa a la que pertenecen los trabajadores o
bien por intermediarios financieros específicos.
En estos casos, los trabajadores aportan a un
fondo y esos recursos son invertidos en instru-
mentos financieros que se utilizan para el pago
de las prestaciones del grupo.
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
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Según el tipo de financiamiento: entre otros).

· Contributivos: prestaciones financiadas con apor- · Provincial:Empleados públicos provinciales y
tes de los propios beneficiarios (trabajadores acti- cajas de profesionales provinciales.
vos) y los empleadores.
· Municipal: Empleados públicos municipales y
prestaciones financiadas con
· No contributivos: cajas de profesionales municipales.
recursos provenientes de rentas generales del
Estado. Según la cobertura:

Según el alcance jurisdiccional (en la Argentina): · Universal (Beveridgiano): cubre a toda la pobla-
ción sin excepción.
· Nacional: Sistema Integrado Previsional Argen-
tino (SIPA) -antes SIJP- y de Fuerzas de Segu- · No Universal: cubre a una determinada parte de

ridad (Policía, Gendarmería, Fuerzas Armadas, la población (los que cumplen los requisitos).

1.2. EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL DE LA ARGENTINA

En la Argentina, el Ministerio de Trabajo, Empleo rácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley

y Seguridad Social (MTEySS) define a la Seguridad establecerá: el seguro social obligatorio que estará a
Social como“El conjunto de regímenes y normas adop- cargo de entidades nacionales o provinciales con au-
tadas por el Estado, que tienen como objetivo mante- tonomía financiera y económica, administradas por
ner el nivel de vida de la población y asistir a los ne- los interesados con participación del Estado, sin que
cesitados, mediante prestaciones en dinero y servicios, pueda existir superposición de aportes; jubilaciones
cuando son afectados por contingencias consideradas y pensiones móviles; la protección integral de la fa-
socialmente protegibles”. milia; la defensa del bien de familia; la compensación
económica familiar y el acceso a una vivienda digna”.
En cuanto al rol del Estado en materia de Segu-
ridad Social, la Constitución Nacional en su artícu- En el Anexo I se presenta una breve descripción
lo 14bis, expresa lo siguiente: “...El Estado otorgará de los antecedentes históricos del Sistema de la Se-
los beneficios de la seguridad social, que tendrá ca- guridad Social en la Argentina.

1.2.1. Componentes y Características del Sistema de Seguridad Social Nacional

Antes de presentar el Sistema de Seguridad So- Por otra parte, son mayoritariamente contributi-
cial Nacional (SSSN), es importante tener en cuen- vos, lo cual implica que las personas acceden a los
ta las características más generales de todos los com- beneficios de la Seguridad Social si existen aportes y
ponentes de la Seguridad Social: contribuciones sobre las remuneraciones e ingresos
obtenidos a través de su trabajo dependiente y/o in-
· Se estructuran y aprueban generalmente a través dependiente. Sin embargo, la necesidad de dar una
de leyes, por lo que su modificación requiere la par- cobertura universal ha dado lugar a algunas pocas
ticipación del Congreso, lo cual no ocurre con los excepciones que reciben prestaciones de protección
denominados “Programas Sociales” instaurados a social, es decir, pueden recibir prestaciones de la
través de normativas de menor jerarquía y donde el Seguridad Social aunque no tengan antecedentes
Poder Ejecutivo posee mayor capacidad de decisión. suficientes de aportes y contribuciones.
· La reglamentación y complementación de las le- Además hay que tener en cuenta que el hecho de
yes habitualmente se realiza a través de Decretos. que el sistema sea mayoritariamente contributivo
De ser preciso dar operatividad a formas de cálcu- no implica necesariamente que los beneficios estén
lo, interpretaciones, notas explicativas, etc., los or- ligados directamente a los aportes y contribucio-
ganismos pertinentes elaboran Resoluciones. nes, debido a que uno de los principios de la Segu-
ridad Social es el de Solidaridad.

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 Si bien la Seguridad Social es un instrumento de
política social de relevancia, el Estado no siempre
interviene en forma plena, existiendo dos formas
básicas:
· Intervención parcial:el Estado sólo ejerce las
funciones de control y supervisión, como sucedía
con las Prestaciones del Régimen Previsional de
Capitalización (en el marco del SIJP) porque en
dicho proceso intervenía la ANSES y la Super-
intendencia de Administradoras de Fondos de
Jubilaciones y Pensiones (SAFJP). Algo similar
sucede con el Sistema de Riesgos del Trabajo y
las Obras Sociales Nacionales.
ejerce todas las funciones
· Intervención integral:
involucradas, como es el caso del SIPA, el Sub-
sistema de Asignaciones Familiares (SAF) y el
Sistema Público de las Prestaciones por Desem-
pleo.
A su vez, el SSSN forma parte del Siste-
ma de Seguridad Social Argentino (SSSA), el
cual está formado además por los sistemas ad-
ministrados por provincias y municipios, ca-
jas previsionales de bancos y asociaciones
profesionales y los subsistemas nacionales se-
parados para las Fuerzas Armadas, las Fuerzas
de Seguridad Interior bajo la órbita Nacional,
y otros subsistemas específicos.

Cuadro 1. El SSSA y sus componentes

sistema de seguridad social nacional

sistemas de seguridad social administrados por provincias y municipios

cajas previsionales de bancos estatales y asociaciones de profesionales

sistema de seguridad
social argentino (sssa)
subsistema nacional de las fuerzas armadas

subsistema nacional de las fuerzas de seguridad interior

otros subsistemas específicos

Fuente: Elaboración propia

A los efectos de tener claro el ámbito en el que se describen sintéticamente los componentes del sistema,
inserta el Sistema Previsional, es interesante conocer su financiación y los beneficios que brindan.
como está estructurado el SSSN. A continuación se

20 | ANSES
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El sistema está integrado de la siguiente manera:

Cuadro 2. Conformación del Sistema de Seguridad Social Nacional

Régimen General
- Ley 24.241

Ex Cajas Provinciales
transferidas

Leyes Anteriores
- Leyes 18.037 y 18.038
y otras.

A. Subsistema Previsional: Regímenes Especiales:

SIPA - Ley 26.425
• Personal jerárquico del
Poder Judicial de la Nación
Sistema Único de la - Ley 24.018 y Servicio Exterior
Seguridad Social (SUSS) de la Nación - Ley 22.731
- Decreto 2.284/91
• Personal Docente
- Ley 24.016 y Dec. 137/05;
Personal Docente Universitario
sistema de seguridad - Ley 26.508 e Investigadores
social nacional (sssn) Científicos y Tecnológicos
B. Subsistema de - Ley 22.929, Dec. 160/05
Asignaciones Familiares
- Ley 24.714

C. Subsistema de
Desempleo - Ley 24.013

D. Subsistema de Riesgos
del Trabajo - Ley 24.557

Instituto Nacional de
Sistema Nacional del Servicios Sociales para
Seguro de Salud Jubilados y Pensionados
Ley 23.661 (INSSJP) - Ley 19.032

Obras Sociales
Nacionales
- Ley 23.660

Fuente: Elaboración propia

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 1.2.1.1. Sistema Único de Seguridad Social (Suss)
El Sistema Único de Seguridad Social (SUSS)
fue creado por el Decreto 2284/91 (Desregulación
Económica), y depende del MTEySS, a través de la
Secretaría de Seguridad Social. El SUSS tiene a su
cargo la administración del régimen nacional de ju-
bilaciones y pensiones, asignaciones familiares y des-
empleo.
El SUSS absorbió las funciones del Instituto
Nacional de Previsión Social (INPS), de las Ca-
jas de Subsidios Familiares para Empleados de
Comercio (CASFEC), Personal de la Industria
(CASFPI), Personal de la Estiba, Actividades Ma-
rítimas Fluviales y de la Industria Naval (CASF-
PEMAR) y de los sistemas de prestaciones para
desempleados.
Gráfico 1. Componentes del Sistema Único de la Seguridad Social
Subsistema de Riesgos de Trabajo
LRT
SIPA
FNE
SAF
Subsistema de Desempleo
Fuente: Elaboración propia.
A. Subsistema Previsional
La Ley 24.241 con vigencia a par-
tir de 1994 instituyó el Sistema Integra-
do de Jubilaciones y Pensiones (SIJP).
El mismo estaba compuesto por dos regímenes:
· Régimen Público de Reparto: administrado por la
ANSES.
· Régimen de Capitalización (derogado a partir
de Ley 26.425): administrado por las Adminis-
tradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(AFJP), entidades creadas especialmente para ges-
1
Para detalle del SIPA ver Anexo II.
22 | ANSES
Luego, por el Decreto 2741/91 se crea la Admi-
nistración Nacional de la Seguridad Social (AN-
SES) como organismo descentralizado en juris-
dicción del MTEySS con fines de administración,
contralor y fiscalización del SUSS. Asimismo, el
Decreto 507/93 redistribuyó estas funciones y
dispuso que la AFIP sea la encargada de aplicar,
recaudar, fiscalizar y ejecutar judicialmente los re-
cursos de la Seguridad Social correspondientes al
régimen nacional de jubilaciones y pensiones (re-
lación de dependencia y autónomos), subsidios y
asignaciones familiares, Fondo Nacional de Em-
pleo y todo otro aporte o contribución que deba re-
caudarse sobre la nómina salarial (incluido Obras
Sociales Nacionales).
Subsistema Previsional
Donde:
SIPA: Sistema Integrado
Previsional Argentino.
SAF: Sistema de Asignaciones
Familiares.
FNE: Fondo Nacional de Empleo.
Subsistema de Asignaciones Familiares
LRT: Ley de Riesgos de Trabajo.
tionar las Cuentas de Capitalización Individual
(CCI) y para otorgar las prestaciones establecidas
en la Ley 24.241.
Con la Ley 26.425 de noviembre de 2008, el
SIJP es sustituido por el SIPA.1 Este sistema com-
prende a todas las personas físicas mayores de 18
años de edad que se desempeñan bajo relación de
dependencia en la actividad pública o privada, o
que ejerzan actividades en forma autónoma; se en-
cuentran excluidos el personal militar de las fuerzas
armadas y de seguridad, el personal policial y los
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POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

menores de 18 años. También se excluyen personas y/o profesional, siempre que no ejerzan en for-
afiliadas a otros sistemas de tipo provincial, local ma simultánea alguna de las actividades previstas
en la Ley 24.241.
B. Subsistema De Asignaciones Familiares

El Subsistema de Asignaciones Fami- b) Un subsistema no contributivo de aplicación

liares, de acuerdo a la Ley 24.714, se en- a pasivos:
cuentra administrado por la ANSES.
Tiene alcance nacional y obligatorio, y está basado · beneficiarios del SIPA.
en: · beneficiarios del régimen de pensiones no con-
a) Un subsistema contributivo fundado en los tributivas por invalidez.
principios de solidaridad, de aplicación a los tra- No son beneficiarios de las prestaciones mencio-
bajadores ocupados o desocupados que: nadas:
· presten servicios remunerados en relación de de- · trabajadores del servicio doméstico.
pendencia en la actividad privada, cualquiera sea
la modalidad de contratación laboral.2 · trabajadores que perciban una remuneración
superior
· beneficiarios de la Ley de Riesgos del Trabajo.
a la fijada por las normas reglamentarias corres-
· beneficiarios del Seguro de Desempleo. pondientes.

Las prestaciones para ambos subsistemas son las

siguientes:

Cuadro 3. Asignaciones Familiares - Prestaciones contributivas y no contributivas

PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS PRESTACIONES NO CONTRIBUTIVAS

ASIGNACIÓN FAMILIAR
OCUPADOS DESOCUPADOS JUBILADOS Y PENSIONADOS

Asignación por hijo x x x

Asignación por hijo con discapacidad
Asignación prenatal
Asignación por ayuda escolar anual para
la educación inicial, general básica
y polimodal
x x x
x x
x x x

Asignación por maternidad x

Asignación por adopción x
Asignación por nacimiento x
Asignación por matrimonio x
Asignación por cónyuge x

Fuente: Ley 24.714 y sus modificatorias

2
En el caso de los empleados del sector público, el Estado directamente asigna los fondos del presupuesto para cubrir estas asignaciones.

| 23
 Prestaciones
· Asignaciones de pago único: matrimonio (se
otorga a los dos cónyuges), nacimiento y adop-
ción.
· Asignaciones de corta duración: maternidad,
prenatal.
· Periódicas mensuales: hijo menor de 18 años a
cargo, hijo con discapacidad sin límite de edad y
cónyuge.
· Periódica anual: ayuda escolar anual para la edu-
cación inicial, básica y polimodal.
· Subsistema no contributivo: los beneficiarios
del SIPA tienen derecho a asignación por cón-
yuge, hijo, hijo discapacitado y ayuda escolar.
c) Subsistema no contributivo de asignación
universal por hijo que consiste en:
· Asignación periódica de pago mensual por
C. Subsistema De Desempleo
La Ley 24.013 crea el Fondo Nacional de Empleo
(FNE), que financia el Sistema Integral de Presta-
ciones de Desempleo y otros programas con objeti-
vos determinados por dicha Ley.
El FNE se financia a través de:
· Contribuciones de los empleadores y de los apor-
tes personales de los beneficiarios de prestaciones
previsionales que reingresen a la actividad.
· Aportes del Estado.
· Otros recursos, como donaciones, intereses, mul-
tas, saldos no utilizados de ejercicios anteriores, etc.
Los recursos provenientes de aportes y contri-
buciones se destinan a financiar el Sistema Integral sistema son las siguientes:
de Prestaciones por Desempleo, mientras que los
aportes del Estado y los otros ingresos se dirigen
a financiar programas y proyectos tendientes a la
generación de empleo productivo y los servicios
administrativos, de formación y de empleo enco-
mendados al Ministerio de Trabajo, Empleo y Se-
guridad Social.
En lo que respecta específicamente al Sistema
Integral de Prestaciones por Desempleo, se en-
24 | ANSES
cada hijo argentino nativo o naturalizado o con
residencia legal en el país mínima de 3 años que
tenga menos de 18 años cumplidos y/o hijos con
discapacidad sin límite de edad. Deben acreditar
los certificados de vacunación y del ciclo escolar
lectivo que corresponda. Los grupos familiares
que quieran ser beneficiarios de dicha prestación
no deben estar recibiendo ningún tipo de pres-
tación tanto contributiva como no contributiva.
· Pueden acceder al beneficio personas desocu-
padas, monotributistas sociales, empleados que
se desempeñen en el mercado de trabajo infor-
mal o en tareas de servicio doméstico y estén
percibiendo un ingreso inferior al salario míni-
mo, vital, y móvil.
· Los montos son equivalentes al 100% de la
asignación familiar por hijo y la asignación por
discapacidad establecidas en la Ley 24.714 se-
gún el caso.
cuentran obligatoriamente comprendidos todos
los trabajadores cuyo contrato se rija por la Ley de
Contrato de Trabajo (Ley 20.744), con excepción
de los trabajadores comprendidos en el Régimen
Nacional del Trabajo Agrario, los trabajadores del
servicio doméstico y quienes hayan dejado de pres-
tar servicios en la Administración Pública Nacio-
nal, Provincial o Municipal afectados por medidas
de racionalización administrativa. Los trabajadores
comprendidos en el Régimen Nacional de la In-
dustria de la Construcción y en el Régimen Nacio-
nal del Trabajo Agrario cuentan con regímenes de
prestaciones por desempleo diferenciados.
Las prestaciones que forman parte del mencionado
· Prestación económica por desempleo.
· Prestación médico asistencial: Leyes 23.660 y
23.661.
· Pago de las asignaciones familiares.
· Cómputo del período de las prestaciones a los
efectos previsionales.

D. Subsistema De Riesgos Del Trabajo
Son objetivos del Sistema de Riesgos del Trabajo
(Ley 24.557):
· Reducir la siniestralidad laboral a través de la
prevención de los riesgos derivados del trabajo.
· Reparar los daños derivados de accidentes de
trabajo y de enfermedades profesionales (inclu-
yendo la rehabilitación del trabajador damnifi-
cado).
· Promover la recalificación y la recolocación de
los trabajadores damnificados.
· Promover la negociación colectiva laboral para
la mejora de las medidas de prevención y de las
prestaciones reparadoras.
Están obligatoriamente incluidos en el Sistema
de Riesgos del Trabajo los funcionarios y emplea-
dos del sector público nacional, provincial y muni-
cipal, y los trabajadores en relación de dependencia
del sector privado.
1.2.1.2. Sistema Nacional del Seguro de Salud
El Sistema Nacional del Seguro de Salud fue
creado a través de la Ley 23.661 de 1989, con el ob-
jetivo fundamental de proveer el otorgamiento de
prestaciones de salud igualitarias, integrales y huma-
nizadas, tendientes a la promoción, protección, recu-
peración y rehabilitación de la salud, que respondan
al mejor nivel de calidad disponible y garanticen a los
beneficiarios la obtención del mismo tipo y nivel de
prestaciones. De acuerdo con dicha ley, se encuen-
tran comprendidos en el seguro:
· Todos los beneficiarios comprendidos en la Ley
de Obras Sociales (Ley 23.660).
· Los trabajadores autónomos incluidos en el régimen
nacional de jubilaciones y pensiones, con las condicio-
nes, modalidades y aportes que fija la reglamentación
y el respectivo régimen legal complementario en lo
referente a la inclusión de productores agropecuarios.
· Las personas que, con residencia permanente
en el país, se encuentren sin cobertura médico-
asistencial por carecer de tareas remuneradas Se destaca entre estas instituciones el Instituto
o beneficios previsionales, en las condiciones y Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
modalidades que fije la reglamentación. Pensionados (INSSJP), también conocido como
LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS
Las prestaciones de este sistema son de dos tipos:
· Prestaciones económicas: relacionadas con
compensaciones monetarias por las pérdidas
económicas asociadas a accidentes y enfermeda-
des laborales.
tienen como objetivo
· Prestaciones en especie:
proveer cobertura médica y asistencial a los ase-
gurados cuando ocurre un accidente o enferme-
dad laboral.
Las prestaciones por accidentes de trabajo y enfer-
medades profesionales están a cargo de instituciones
privadas, creadas específicamente para estas finalida-
des, denominadas Aseguradoras de Riesgos del Tra-
bajo (ART) que, a su vez, están controladas por la
Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) de-
pendiente de la Secretaría de Seguridad Social. Res-
pecto a las prestaciones por enfermedades comunes,
existen disposiciones legales que permiten al trabajador
seguir obteniendo su salario, y conservar su puesto de
trabajo por un determinado período de tiempo.
Este Sistema comprende a prestadores de diferen-
te índole, que se pueden clasificar en:
· Régimen Público: hospitales, dispensarios,
centros de salud, etc. Estas instituciones están
bajo la órbita del Estado Nacional, Estados pro-
vinciales o municipales.
· Sistema de Obras Sociales Nacionales: gestio-
na las prestaciones de salud para los trabajado-
res y su núcleo familiar primario, y es regulado
por la Superintendencia de Servicios de Salud
(SSS) de acuerdo con la Ley 23.660 de Obras
Sociales.
· Otras Obras Sociales: en este rubro se encuen-
tran las obras sociales no reguladas por la SSS
(INSSJP, Fuerzas Armadas y de Seguridad, Po-
der Legislativo), y las obras sociales provinciales.
· Sector Privado: institutos, prepagas, sanatorios,
clínicas, etc.
| 25
 Programa de Atención Médica Integral (PAMI), En lo que respecta al financiamiento del sistema,
que fue creado en el año 1971 a partir de la Ley éste se hace a través de:
19.032 para otorgar cobertura médica y asistencial
a los jubilados y pensionados del régimen nacio- · Aportes y contribuciones de los empleados y em-
nal de previsión y del Sistema Integrado de Jubila- pleadores.
ciones y Pensiones y a su grupo familiar primario. · Aportes de los empleados por beneficiarios volun-
Este organismo se financia con los aportes de los tarios a su cargo (Obras Sociales).
trabajadores en actividad y pasivos, y las contribu-
ciones de los empleadores. · Presupuesto Público.
· Recursos del sector privado (gasto de “bolsi-
llo”).

1.2.2. Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA)

En esta sección se analiza con mayor deteni-
miento el Sistema Integrado Previsional Argen-
tino (SIPA) que sustituyó al SIJP a partir de la
aprobación de la Ley 26.425 en 2008, y que como
se había mencionado en el punto 1.2.1.1., forma
parte del SUSS. Para una mejor comprensión del
SIPA se hace necesario entender el funcionamien-
to del anterior Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones. En este sentido, en primer lugar se
describe la composición de estos sistemas, y poste-
riormente se presentan sus características en lo que
respecta a prestaciones y funcionamiento.
lización individual, que consiste en la acumula-
ción de los aportes del trabajador en actividad y el
producto de las rentas de estos aportes en cuentas
individuales denominadas Cuenta de Capitaliza-
ción Individual (CCI).Estas cuentas estaban in-
tegradas por:
· los aportes obligatorios,
· los aportes voluntarios,
· los depósitos convenidos acreditados en la
cuenta y

El SIJP, creado por la Ley 24.241, comprendía · la rentabilidad de los fondos.

dos regímenes de administración de los fondos re- Tanto los empleados en relación de dependencia
caudados: como los autónomos podían optar por Reparto o
· Régimen Público de Reparto (RPR): también de- Capitalización, con excepción de aquellos trabajado-
nominado Régimen Previsional Público. Se fun- res comprendidos en alguno de los Regímenes Es-
damenta en el otorgamiento de prestaciones por peciales que no tenían la opción de elegir capitaliza-
3

parte del Estado que se financian a través de un ción. Para aquellos que tenían la posibilidad, existía
sistema basado en el principio de solidaridad ge- un plazo de 90 días desde el inicio de la relación la-
neracional, es decir que las personas activas (tra- boral/actividad autónoma para ejercer la opción. A
bajadores) solventan los beneficios de las per- partir de la sanción de la Ley 26.222 en el año 2007,
sonas pasivas (jubilados) mediante el pago de el trabajador que no opte por capitalización tendría
aportes y contribuciones a la Seguridad Social sus aportes destinados al sistema de reparto, pu-
y a través de impuestos de afectación específica. diendo optar por cambiar de régimen una vez cada 5
La administración es realizada por el Estado a años. A su vez, un trabajador afiliado al RC tenía la
través de la ANSES. posibilidad de traspasarse de una AFJP a otra, hasta
2 veces por año calendario.
· Régimen de Capitalización (RC): administrado
por las Administradoras de Fondos de Jubilacio- El siguiente cuadro muestra las prestaciones que
nes y Pensiones (AFJP) y reguladas por la SAFJP. otorgaba el SIJP:
Se financiaba mediante un mecanismo de capita-

3
Leyes 22.731 y 24.018, y Decretos 137/2005 y 160/2005 entre otras normas.

26 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

Cuadro 4. Prestaciones que otorga el SIJP según régimen y entidad administradora.

PRESTACIÓN
ADMINISTRACIÓN
Donde:
RÉGIMEN DE REPARTO RÉGIMEN DE CAPITALIZACIÓN PBU: Prestación Básica Universal.
PC: Prestación Compensatoria.
PBU PBU ANSES
PAP: Prestación Adicional por
PC PC ANSES Permanencia.
PAP ANSES JO: Jubilación Ordinaria.
JO AFJP JEA: Jubilación por Edad
RIT y RID RIT y RID ANSES y AFJP Avanzada.
RIT y RID: Retiro por invalidez
JEA 4
ANSES
(transitorio y definitivo).
PF PF ANSES y AFJP PF: Pensión por fallecimiento de
afiliado en actividad o jubilado.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Ley 24.241

Como se puede observar en el Cuadro 4, los homologación de las condiciones de adquisición de

Regímenes de Reparto y de Capitalización se en-
contraban conectados por la garantía a cargo del
Estado manifestado en dos tipos de prestaciones
comunes:
· Prestación Básica Universal (PBU) que paga el
mismo beneficio a todos los que tengan derecho a
una jubilación; y
· Prestación Compensatoria (PC) que reconoce
los años de aporte al sistema anterior al SIJP.
A los trabajadores que optaban por el régimen de
reparto se les abonaba una Prestación Adicional por
Permanencia (PAP), calculada en función de los años
de aportes a partir de la instauración del nuevo siste-
ma. Los que elegían el RC recibían una Jubilación Or-
dinaria ( JO) que es una prestación calculada al mo-
mento de la jubilación de acuerdo al valor del fondo
acumulado en la cuenta individual, esperanza de vida,
estado civil, etc., además de la PBU y la PC en el caso
de que reunieran los requisitos para acceder a dichas
prestaciones. En caso de no obtener como prestación
el haber mínimo garantizado el Estado integraba a
los jubilados de capitalización (que recibieran com-
ponente pública) el monto restante para alcanzar el
valor mínimo.
A partir del SIPA, las prestaciones del sistema
se sintetizan en las prestaciones del anterior Régi-
men de Reparto, quedando igualadas para todos
los afiliados las condiciones de acceso y cálculo.
Aunque a lo largo de la historia previsional se
ha asistido a un proceso gradual de unificación y
los beneficios y del monto de la prestación, el Sis-
tema Previsional Argentino se completa con una
serie de beneficios que no están comprendidos en
el SIPA, a saber:
· Programa de pensiones no contributivas: para
aquellas personas que cumplen determinadas con-
diciones establecidas en la reglamentación vigente,
como por ejemplo el caso de las Pensiones Hono-
ríficas de Veteranos de Guerra del Atlántico Sur
(ex-combatientes de Malvinas), Leyes especiales,
Graciables o Asistenciales. En general, estas pen-
siones están destinadas a personas que no pueden
acceder al sistema contributivo.
· Subsistemas nacionales: separados para las Fuer-
zas Armadas, las Fuerzas de Seguridad Interior
bajo la órbita Nacional y otros subsistemas espe-
cíficos.
que no han sido
· Cajas Previsionales Provinciales
traspasadas al SIPA, y que suman 13 provincias en
la actualidad:
1. Buenos Aires,2. Chaco,
3. Chubut,
4. Córdoba,
5. Corrientes,
6. Entre Ríos,
7. Formosa,
8. La Pampa,

4
La JEA no es una prestación en sí en tanto está formada por el 70% de la PBU, la PC y la PAP.

| 27
 9. Misiones, · Municipios con sistemas propios, como sucede en
Entre Ríos.
10. Neuquén,
· Bancos provinciales con sistemas para sus emplea-
11. Santa Cruz,
dos, como por ejemplo el Banco de la Provincia de
12. Santa Fe, Buenos Aires.

13. Tierra del Fuego. · Cajas profesionales que se encuentran funcio-

nando en todo el país, como por ejemplo la Caja
de Previsión Social para Abogados y Procurado-
res de la Provincia de Buenos Aires.

1.3. FINANCIAMIENTO

El financiamiento del Sistema de Seguridad So- INSSJP y un 6% a la obra social. Por otra parte,
cial Nacional proviene de tres fuentes principales: hasta el 18 de marzo de 2004 estuvo en vigencia
la Ley 25.250 (sancionada en el año 2000) de Pro-
a) Fuentes tributarias: es importante distinguir moción del Empleo la que en su Art. 2 establecía
dos tipos de componentes tributarios: una reducción en las contribuciones de los emplea-
· Los aportes de los trabajadores y las contribucio- dores del 33% para aquellos que incrementasen el
nes de los empleadores: ambos conceptos toman plantel de trabajadores respecto del registrado en
como base el salario imponible del empleado, o abril de 2000 y una reducción del 50% para aque-
la estimación ficticia (renta imponible/presun- llos que incorporen trabajadores de 45 años o más,
ta) que se utiliza para la determinación de la mujeres jefas de hogar y jóvenes en general de hasta
base de cotización en el caso de los trabajadores 24 años.
independientes. Los aportes y contribuciones de
La Ley 26.476 de 2008 establece una reducción
los trabajadores y empleadores se explicitan a
temporal en las contribuciones a la seguridad social
través de las siguientes alícuotas:
para los empleadores que contraten nuevos trabajado-
· Aporte personal de trabajadores dependientes: res, o regularicen empleados no registrados, que alcanza
17% de los cuales 11% se destinan al SIPA, 3% el 50% para los primeros 12 meses, y del 25% para los
al INSSJP y 3% a la obra social. siguientes 12 meses. Esta reducción no se aplica para
las contribuciones destinadas al Sistema de Seguro
· Aporte del trabajador autónomo: 27% de sus in- de Salud previstas en las Leyes 23.660 y 23.661 y
gresos (trabajador general) + un 5% destinado sus respectivas modificaciones, como tampoco las
al INSSJP y un 3% adicional si se trata de un cuotas destinadas a las administradoras de Riesgos
trabajador que realiza tareas penosas o riesgosas. del Trabajo, Ley 24.557 y sus modificaciones.
· Contribuciones de los empleadores: en el caso · Aporte del monotributista: aporta una suma fija
de los empleadores cuya actividad principal sea de $110 definida en la Ley 26.565 destinada al
la locación o prestación de servicios con excep- SIPA y una de $70 correspondiente a la obra so-
ción de las asociaciones sindicales, Sociedades cial.
de Garantía Recíproca, obras sociales sindicales
y demás entidades comprendidas en la Leyes · Los impuestos con afectación específica: estas
23.551, 23.660 y 23.661, el aporte es del 27%, fuentes se explicitan en detalle en el Gráfico 1.
destinado en un 12,71% al SIPA, un 1,62% al
b) Fuentes presupuestarias o del Tesoro del
INSSJP, un 5,56% al subsistema de Asignacio-
Gobierno de la Nación.
nes Familiares, un 1,11% al Fondo Nacional de
Empleo y un 6% a la obra social. c) Recursos de capital: por ejemplo, los prove-
nientes de la venta de empresas públicas.
Para el resto de los empleadores el aporte es de
23% que se destina un 10,17% al SIPA, un 4,44% d) Otros ingresos: por ejemplo, las rentas de la
al subsistema de Asignaciones Familiares, un propiedad, entre otros.
0,89% al Fondo Nacional de Empleo, un 1,5% al

28 | ANSES
 Sistema de Seguridad 21% COMBUSTIBLES
Social Nacional Naftas, gasolina natural, solventes
Aguarras Prod. Compuestos por
una mezcla de hidrocarburos
GANANCIA Ley 24.699 $120 Millones SUSS Ley 24.699
BRUTA Art 5 Art 2

100% COMBUSTIBLES
Gasoil - Dieseloil - Kerosene
GANANCIA 20% Dec 649/97 Gas Natural Comprimido
NETA SIPA
Leyes 24.625
y 25.239 100% Adicional cigarrillos

93,73%
Ley 23.966 Ley 24.130
Monotributo
Ley 26.565 70%
IVA 15% Componente Impositivo
Componente Previsional
11% Masa de impuestos
coparticipables Seguridad Obra Social
Previsional
100%
Internos y otros impuestos
coparticipables 6,27%

Sistemas previsionales provinciales

Gráfico 2. Impuestos con Afectación Específica al Sistema de Seguridad Social Argentino
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS
LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:

| 29
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

SEGUNDA PARTE:
EL SISTEMA INTEGRADO PREVISIONAL ARGENTINO (SIPA)

| 31
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

2. EL SISTEMA INTEGRADO PREVISIONAL ARGENTINO (SIPA)

2.1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES

En la primera parte de este trabajo, se analizó presente trabajo se organiza el marco conceptual del
el Sistema de Seguridad Social Argentino (SSSA), Sistema de Indicadores del SIPA. Para este fin, en
para lo cual en un primer momento se realizó una la sección siguiente se presentarán distintos concep-
somera caracterización de la Seguridad Social y se tos en dos tablas diferentes: la primera relacionada
detallaron los principales antecedentes históricos, con el sector activo y la segunda con el sector pasivo.
para luego estudiar la estructura y funcionamiento Es importante destacar la relación que existe entre am-
del Sistema. bos sectores, debido a que los primeros (a través de apor-
tes y contribuciones) son quienes financian parte de los
En particular, y en lo que respecta al Sistema beneficios que reciben los últimos.
de Seguridad Nacional, el Subsistema Previsional
forma parte de lo que se denomina Sistema Úni- La Tabla 1 se estructura del modo siguiente: en
co de la Seguridad Social (SUSS). El Subsistema primer lugar se definen la población activa y las
Previsional, que tiene como objetivo ofrecer cober- distintas categorías de trabajadores que la compo-
tura a las personas frente a la vejez, tenía antes de nen; en segundo lugar, los conceptos específicos del
la aprobación de la Ley 26.425 su pilar principal en SIPA; en tercer lugar, la base sobre la cual se reali-
el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones zan los aportes y, en cuarto lugar, cuánto aportan al
(SIJP), creado por la Ley 24.241. El SIJP estaba sistema.
compuesto por dos regímenes: el Régimen Público
de Reparto y el Régimen de Capitalización. Ac- La Tabla 2 contiene una definición de los bene-
tualmente el pilar de dicho Subsistema es el SIPA ficiarios del sistema y las distintas clases de benefi-
que será el objeto principal de este capítulo. cios que reciben.

En este contexto, y dada la importancia que tie-

ne la accesibilidad y la transparencia en la informa-
ción para los ciudadanos, en la segunda parte del

| 33
 2.2. DEFINICIONES DE LOS PRINCIPALES CONCEPTOS

Tabla 1. Marco Conceptual sobre el Segmento “Activo” del SIPA

CONCEPTO DEFINICIÓN

clasificación de la población activa

Población Es la integrada por las personas que tienen una ocupación o que sin tenerla la están
Económicamente buscando activamente. Está compuesta por la población ocupada más la población des-
Activa (PEA) ocupada (INDEC, 1997).

Conjunto de personas que tiene por lo menos una ocupación, es decir que en la semana
de referencia han trabajado como mínimo una hora (en una actividad económica) (INDEC,
1997). La población ocupada incluye trabajadores formales e informales. En lo que res-
POBLACIÓN OCUPADA
pecta a los formales, de acuerdo a la forma en que realizan sus aportes al SUSS existen
distintos tipos de trabajadores, a saber: trabajador autónomo, trabajador en relación de
dependencia y jubilado que vuelve a la actividad.

Se refiere a personas que, no teniendo ocupación, están buscando activamente trabajo.

Este concepto corresponde a desocupación abierta, y no incluye otras formas de preca-
Población Desocupada riedad laboral tales como personas que realizan trabajos transitorios mientras buscan
activamente una ocupación, aquéllas que trabajan jornadas involuntariamente por debajo
de lo normal, los desocupados que han suspendido la búsqueda (INDEC, 1997).

Es aquella persona física que realiza una actividad económica a título lucrativo sin suje-
ción a ningún contrato de trabajo y desarrolla su actividad aportando los instrumentos,
maquinarias, instalaciones necesarias o capital, pudiendo contratar a alguna persona en
relación de dependencia. La retribución al desarrollo de su actividad la recibe contra la
presentación de facturas. Es un sujeto fiscal vinculado con el Estado en forma directa, sin
mediación alguna y por lo tanto es sujeto de la contribución y obligado al pago.

De acuerdo con el Decreto 1866/06 existen cinco categorías de trabajadores autónomos

en función de la actividad desarrollada y los ingresos brutos anuales obtenidos.

Monotributistas:
Son aquellos trabajadores autónomos que están inscriptos en un Régimen simplificado por su
carácter de pequeños contribuyentes.5
Trabajador Autónomo Este régimen fue creado en la Argentina en 1998 mediante la Ley 24.977, y modificado por
la Ley 26.565 en 2009. El régimen consiste básicamente en un tributo integrado de cuota
fija que tiene dos componentes:

Un componente impositivo que resume en un impuesto único de cuota fija mensual el

Impuesto a las Ganancias y el Impuesto al Valor Agregado.

A esto se adicionan dos cuotas fijas que en conjunto conforman el componente previsio-
nal, esto es, Aportes a la Seguridad Previsional y Aportes a Obras Sociales.

Con la última modificación, se establecieron 8 categorías de contribuyentes para aquellos

que realizan actividades de servicios y 11 categorías para los que realizan otras activida-
des, conforme a los ingresos brutos anuales, a la superficie ocupada, energía eléctrica
consumida, al precio unitario de venta y los alquileres devengados.

Es aquel trabajador que desempeña actividades económicas a título lucrativo con suje-
TRABAJADOR EN RELACIÓN ción a un contrato de trabajo y que trabaja para un empleador y por ese trabajo, en gene-
DE DEPENDENCIA ral, recibe un sueldo o salario. Tanto los aportes del trabajador como las contribuciones de
su empleador a la seguridad social son pagados por el empleador.

Son aquellos jubilados del SIPA que reingresan a la actividad. Pueden hacerlo en relación
de dependencia o en carácter de autónomos según lo establece el artículo 34 de la Ley
24.241.
JUBILADOS QUE VUELVEN
A LA ACTIVIDAD Pueden seguir percibiendo su haber, excepto si su jubilación es por invalidez y vuelven
a la actividad en relación de dependencia, o si el beneficio fue otorgado por un régimen
diferencial (tareas penosas, riesgosas, insalubres, determinantes de agotamiento o vejez
prematura) y vuelven a trabajar en la misma actividad. De su sueldo como activo le des-
cuentan un 11% en concepto de aportes al “Fondo Nacional de Empleo”.

5
Se consideran pequeños contribuyentes a las personas físicas que realicen cosas muebles, obras, locaciones y/o prestaciones de servicios, incluida la
actividad primaria, y aquellas que integran cooperativas de trabajo y sus sucesiones indivisas, que facturen hasta determinado monto establecido por la
Ley. Asimismo se encuentran comprendidas las sociedades de hecho y comerciales irregulares en la medida que tengan hasta un máximo de 3 socios.

34 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

CONCEPTO DEFINICIÓN

COMPOSICIÓN DEL SIPA

ESTRUCTURA DEL SIPA El SIPA se compone de afiliados, aportantes y cotizantes.

Proceso de inscripción de las personas en el SIPA debido a que realizan un trabajo en

relación de dependencia o de manera autónoma de acuerdo a los lineamientos de los
AFILIACIÓN
artículos 2, 3 y 4 de la Ley 24.241 en los cuales constan los casos en que la inscripción es
obligatoria, voluntaria o se admite su exclusión.

AFILIADOS Es el conjunto de personas inscriptas en el SIPA.

Son los trabajadores dependientes que son incluidos en una declaración jurada presen-
APORTANTES tada y los trabajadores autónomos que registran al menos un pago en el período anual
considerado, excluyendo pagos por facilidades de pago (AFIP, 2008).

Son aquellos trabajadores en relación de dependencia por quienes se registra el pago de

al menos una posición mensual, independientemente de su inclusión en una declaración
jurada presentada. El aportante autónomo es también cotizante ya que solo efectúa el
pago sin tener la obligación de presentar mensualmente un formulario de declaración
jurada, mientras que el aportante dependiente puede ser cotizante o no según compute el
pago mensual en el año de referencia (AFIP, 2008).

COTIZANTES Cotizante autónomo: trabajador autónomo que es cotizante en el mes de referencia.

Cotizante autónomo puro: cotizante que solamente aporta como autónomo.
Cotizante dependiente: trabajador dependiente que es cotizante en el mes de referencia.
Cotizante dependiente puro: cotizante dependiente que cotiza solamente como tal.
Cotizante mixto: trabajador que es simultáneamente Cotizante Autónomo y Dependiente
en el mes de referencia.

Obligación contributiva impuesta a empresarios y trabajadores para el sostenimiento de

COTIZACIÓN
las cargas económicas del Sistema de Seguridad Social Nacional.

BASE SOBRE LA CUAL SE REALIZAN LOS APORTES

Según los artículos 6 y 7 de la Ley 24.241 y sus modificaciones, es todo ingreso en dinero
o en especie susceptible de ser valuado económicamente en contraprestación por la
realización de una actividad laboral. Abarca por ejemplo:

Sueldo o salario: se entiende por sueldo o salario la contraprestación que debe percibir
el trabajador como consecuencia del contrato de trabajo. De acuerdo a la actividad que
el trabajador desempeñe, puede existir un convenio que fije el sueldo básico para cada
categoría. Dicha remuneración no podrá ser inferior al salario mínimo, vital y móvil.

De acuerdo a la actividad que el trabajador desempeñe, puede existir un convenio que fije
el sueldo básico para cada categoría.

Salario Anual Complementario (SAC): Es otra remuneración que reciben los trabaja-
dores en relación de dependencia. Se paga cada seis meses. Se calcula como el 50%
del mejor sueldo del primer semestre y el 50% del mejor sueldo del segundo semestre.

Comisiones: Porcentaje que percibe un agente sobre el producto de una venta o nego-
cio.
REMUNERACIÓN
Gratificaciones: son premios estímulo otorgados a los trabajadores.

Cualquier otra forma de retribución que tenga el carácter de habitual y regular como ser
viáticos gastos de representación (excepto la parte gastada y demostrada con compro-
bantes).

Se excluyen del concepto de remuneración a los efectos del cálculo de aportes y contri-
buciones:

-asignaciones familiares
-indemnización por extinción de contrato de trabajo, vacaciones no gozadas, incapacidad
derivada de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales
-asignación por desempleo
-becas
-gratificaciones por cese de relación laboral (en la medida que excedan el promedio anual
de las pagadas con anterioridad en forma habitual y regular)
-beneficios sociales (tales como vales de comida, comedores, artículos escolares, medi-
camentos, cursos de capacitación, etc.)

| 35
 CONCEPTO DEFINICIÓN

Un pago se considera remunerativo cuando está sujeto a descuentos por aportes jubila-
torios personales, contribuciones patronales, y porcentuales de ART, Seguros de Vida y
Obra Social. Además cuando una asignación es remunerativa, el agente percibe el sueldo
PAGOS REMUNERATIVOS anual complementario correspondiente.
Y NO REMUNERATIVOS
Un pago se considera no remunerativo cuando no está alcanzado por ninguno de los
aportes y contribuciones mencionados anteriormente. Tampoco el agente recibe por ese
pago el sueldo anual complementario correspondiente.

REMUNERACIÓN Es aquella remuneración que está sujeta a descuentos en concepto de aportes y al pago
IMPONIBLE de contribuciones.

APORTES AL SISTEMA

Según establece el artículo 11 de la Ley 24.241, el aporte al sistema se compone de:

Aporte Personal.

El aporte personal de los trabajadores en relación de dependencia es obligatorio y repre-

senta un porcentaje de la remuneración imponible (actualmente del 11%).
TRABAJADOR EN RELACIÓN Adicionalmente, en el anterior Régimen de Capitalización Individual, existía la posibilidad
DE DEPENDENCIA
de realizar aportes voluntarios que podían ser de dos tipos: aportes voluntarios y depósitos
convenidos.
Contribución Patronal.

Los empleadores deben realizar aportes patronales o contribuciones destinados a la Segu-

ridad Social por cada uno de los empleados que tenga registrados. El aporte es una alícuota
de la remuneración imponible del trabajador.

Régimen general: los trabajadores autónomos efectuarán un aporte del 27% según lo estable-
ce el artículo 11 de la Ley 24.241, sobre los niveles de remuneración imponible calculadas en
base a categorías que fijarán las normas reglamentarias de acuerdo con las siguientes pautas:

a) Capacidad contributiva.
b) La calidad de sujeto o no en el impuesto al valor agregado y en su caso, su condición de res-
ponsable inscripto, de responsable no inscripto o no responsable por dicho impuesto.

A su vez, los trabajadores autónomos que realicen actividades penosas o riesgosas deberán
ingresar mensualmente un importe adicional del 3%. Estos trabajadores son, a saber:

• Propietarios de autos de alquiler y taxistas no propietarios que no se encuentren vincula-

dos a través de una relación de dependencia ni subordinación económica.

TRABAJADORES • Transportistas de carga unipersonales o socios de sociedades de hecho que realicen tal
AUTÓNOMOS actividad.

Monotributistas: tienen una cotización fija integrada por un importe con destino al Sistema Na-
cional del Seguro de Salud y otro con destino al SIPA. El aporte al Régimen Previsional es de $110.

Monotributista social: es una categoría tributaria creada por medio de la Ley 25.865 para aque-
llas personas que estén realizando actividades económicas de producción, servicios o comercia-
lización, y vean limitada su inserción en la economía formal por encontrarse en situación de vul-
nerabilidad social. El organismo que se encarga de gestionar el monotributo social es el Registro
Nacional de Efectores.

Dentro de este régimen se encuadran la figura del monotributista efector y la figura del monotribu-
tista eventual efector. Por un período de dos años a partir de su inscripción en el Registro de efecto-
res el primero sólo ingresará el 50% del aporte correspondiente a la obra social y no ingresará ni el
impuesto integrado ni el aporte jubilatorio mientras que el segundo no deberá realizar ningún pago.

En general se denomina de esta forma a los individuos de 65 años o más. En particular,

ADULTO MAYOR ANSES considera como adultos mayores a las mujeres de 60 años o más y a los varones
de 65 años o más.

PASIVOS O BENEFICIARIOS Son aquellas personas que perciben al menos un beneficio previsional.

Se entiende por grupo familiar primario el integrado por el cónyuge del afiliado titular, los
hijos solteros hasta los 21 años, los no emancipados por habilitación de edad o ejercicio
de actividad profesional, comercial o laboral, los hijos solteros mayores de 21 años y
GRUPO FAMILIAR
PRIMARIO
hasta los 25 años inclusive, los que estén a exclusivo cargo del afiliado titular que cursen
estudios regulares oficialmente r econocidos, los hijos incapacitados y a cargo del afiliado
titular, los mayores de 21 años; los hijos del cónyuge; y los menores que estén bajo guarda
y tutela del afiliado titular.

36 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

Concepto Definición

Son aquellas personas que en caso de muerte de un jubilado o de un afiliado en actividad,

DERECHO - HABIENTES adquieren el derecho a gozar de una pensión por fallecimiento. El artículo 53 de la Ley
24.241 define quiénes y bajo qué condiciones son derechohabientes.

Son las prestaciones pagadas a aquellas personas que cumplen con las condiciones
BENEFICIOS PREVISIONALES
establecidas por el Subsistema Previsional. Pueden ser contributivas o no contributivas.

Las prestaciones de carácter contributivo son aquéllas que requieren de aportes y cotiza-
ciones para su otorgamiento.
PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS
Y NO CONTRIBUTIVAS
Las prestaciones de carácter no contributivo son aquéllas que no requieren de aportes o
cotizaciones para su otorgamiento. Se financian con aportes estatales.

Como proceso: corresponde al acto administrativo por el que un trabajador, sea depen-
diente o autónomo, pasa a una situación pasiva o de inactividad laboral; luego de alcanzar
los requisitos normativos correspondientes.
JUBILACIÓN - PENSIÓN
Como beneficio: es la prestación que permite compensar la pérdida de ingresos que se
deriva del cese laboral. Consiste en un haber mensual, vitalicio y se extingue con la muerte
del beneficiario.

Las pensiones derivadas son aquellas que se otorgan a los derechohabientes del titular
de una pensión, una vez que se ha producido el fallecimiento de éste.
PENSIÓN DERIVADA
-COPARTICIPADA
Las coparticipadas son aquellas pensiones derivadas para las cuales existe más de un
derechohabiente.

Es aquella prestación otorgada a los derechohabientes del afiliado en actividad, jubilado o

PENSIÓN POR FALLECIMIENTO beneficiario por invalidez, que expresamente enumera la ley en caso de muerte o acciden-
te seguido de muerte en el Art. 36 de la Ley 24.241. También pueden ser coparticipadas.

Es una prestación que se otorga en los casos de incapacidad física o intelectual en forma
total del afiliado en actividad. Esta incapacidad, según el artículo 48 de la Ley 24.241 se
presume que es total cuando le produzca al trabajador una disminución de la capacidad
laboral de un sesenta y seis por ciento (66%) o más.
PRESTACIÓN POR INVALIDEZ
Esto último debe ser dictaminado por una Comisión Médica dependiente de la Superin-
tendencia de ART. En todos los casos se otorga en forma transitoria. Sólo después de
transcurridos tres años desde el momento en que fue emitido el Dictamen, si persiste la
incapacidad, puede ser declarada en forma definitiva.

En general, esta prestación es otorgada a aquellos trabajadores autónomos o en relación

de dependencia de 70 años o más, que han cumplido sus obligaciones de aportes durante
PRESTACIÓN POR EDAD AVANZADA un período inferior al requerido para acceder a una prestación contributiva (aunque deben
contar con un mínimo de 10 años de aportes).6 Es equivalente al 70% de la PBU, más la
PC y la PAP.

Son las pensiones que no requieren aportes o cotización para su otorgamiento. Compren-
PENSIONES NO
CONTRIBUTIVAS
den cuatro grupos: Pensiones a ex-combatientes, pensiones asistenciales, pensiones por
leyes especiales y pensiones graciables.

Son prestaciones que benefician a personas que, entre el 2 de abril y el 14 de junio de

1982, revistieron las siguientes condiciones (artículo 1 de la Ley 23.848):

• soldados conscriptos de las Fuerzas Armadas que participaron del conflicto del
Atlántico Sur;

• civiles que se encontraban cumpliendo funciones de servicio y/o apoyo en dicho

PENSIONES HONORÍFICAS
conflicto.
DE VETERANOS DE GUERRA
DEL ATLÁNTICO SUR
Asimismo, posteriormente se adicionaron como beneficiarios de estas prestaciones al
personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas y de Seguridad que se en-
cuentren en situación de retiro o baja voluntaria u obligatoria, esta última en tanto no se
hubieran dado las situaciones a que se refiere el artículo 6 del Decreto 1357/04, y que hu-
bieran estado destinados en el Teatro de Operaciones Malvinas o entrado efectivamente
en combate en el área del Teatro de Operaciones del Atlántico Sur (artículo 1º de la Ley
24.892).

6
Esta prestación no es lo mismo que la prestación asistencial por vejez, ya que se trata de una prestación contributiva.

| 37
 Concepto Definición

Estas prestaciones son las que se otorgan como reconocimiento o premio a las personas
que han prestado servicios a la Nación. Abarcan las otorgadas a:

• Presidentes y Vicepresidentes de la Nación de la Argentina, y Jueces de la Corte

Suprema de Justicia de la Nación.
• Premios Nobel, Olímpicos y Paraolímpicos.
• Primeros Premios Nacionales a las Ciencias, Letras y Artes Plásticas.
• Precursores de la Aeronáutica.
• Pioneros de la Antártida.
PENSIONES POR
LEYES ESPECIALES
• Primera Conscripción argentina (Cura Malal).
• Familiares de Personas Desaparecidas, etc.

Hasta el 6 de octubre de 2004, la Comisión Nacional de Prestaciones Asistenciales

(CNPA) contaba también con la administración de los beneficios para ex Combatientes
de Malvinas, soldados conscriptos, oficiales y suboficiales en situación de retiro sin haber
o baja voluntaria. A partir del dictado del Decreto 1357/04 se establece “que la Adminis-
tración Nacional de la Seguridad Social, tendrá a su cargo el otorgamiento, liquidación
y pago de las pensiones no contributivas a los veteranos de la guerra del Atlántico Sur y
sus derecho habientes”.

Son aquellas pensiones dirigidas a personas en estado de vulnerabilidad social que se

encuentren sin amparo previsional, no posean bienes, ingresos ni recursos que permitan
su subsistencia y que no tengan parientes obligados legalmente a proporcionarles ali-
mentos, o que teniéndolos, se encuentren impedidos para poder hacerlo. Comprenden a
la vez tres grupos:

Vejez: es un derecho orientado a personas de 70 años o más. Se regula por la Ley 13.478
PENSIONES ASISTENCIALES
y el Decreto 582/03.
Madres de 7 o más hijos: es un derecho dirigido a mujeres que son o hayan sido madres
de 7 o más hijos nacidos vivos, propios o adoptados. Se regula por la Ley 23.746 y el
Decreto 2360/90.
Invalidez: está dirigida a aquellas personas que presenten un porcentaje de incapacidad
igual o mayor al 76%, comprobable por Certificado Médico Oficial de la Comisión Nacional
de Pensiones Asistenciales. Se encuentran reguladas por el Decreto 432/97.

Son otorgadas por el Honorable Congreso de la Nación. En la Ley de Presupuesto de

PENSIONES GRACIABLES
cada año se establece la partida a disponer con cargo a rentas generales.

Se denomina de esta forma al monto en dinero que recibe el pasivo en concepto de jubi-
lación o pensión.

Haber previsional mínimo: Es el monto mínimo que se puede percibir en concepto de

haber previsional. Dicho monto es establecido conforme al Art. 32 de la Ley 24.241. A
junio de 2010, el haber mínimo es de $895,15.

Haber previsional medio: cociente entre el monto total pagado en concepto de jubila-
ciones y pensiones ordinarias y la cantidad de casos (beneficios) acumulados a la fecha
en que dichos pagos son realizados. Incluye conceptos remunerativos. A junio de 2010,
dicho haber es de $1.161,59.
HABER PREVISIONAL

Haber previsional máximo: es el monto máximo que se puede percibir en concepto de

haber previsional, siempre y cuando dicho haber esté sujeto a un tope máximo estableci-
do por el artículo 9 de la Ley 24.463. A partir de la Ley de Movilidad Previsional, el haber
máximo recibe la misma movilidad otorgada a las jubilaciones ordinarias. A junio de 2010
dicho haber es de $6.558,06.

Haber mínimo garantizado: es el haber previsional mínimo que se les garantiza a los
beneficiarios del SIPA, de acuerdo al artículo 125 de la Ley 24.241 (incorporado por la Ley
26.222 sancionada en 2007). A partir de la Ley de Movilidad Previsional, el haber mínimo
recibe la misma movilidad otorgada a las jubilaciones ordinarias.

Es una prestación uniforme, universal y de un mismo monto que otorga el Estado a todas
las personas beneficiarias del SIPA que cumplen con los siguientes requisitos:

• 65 años en el caso de los varones y 60 en el caso de las mujeres;

• aportes previsionales durante un mínimo de 30 años.
PRESTACIÓN BÁSICA
UNIVERSAL (PBU)
El haber de la prestación es independiente de los aportes ingresados y de las remunera-
ciones percibidas durante la vida activa del afiliado.

La Ley 26.417 estableció un monto igual a $326 para la PBU, que se actualiza según la
movilidad establecida en la misma Ley. A junio de 2010 es de $422,91.

38 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

Concepto Definición

Es una prestación otorgada por el Estado a todos los afiliados que efectuaron aportes
previsionales antes de la implementación del SIJP (30/06/94), por un período de hasta
35 años y no se encuentren percibiendo retiro por invalidez, cualquiera fuera el régimen
otorgante. El haber de esta prestación se obtiene aplicando el 1,5% al promedio de las
remuneraciones obtenidas durante los 10 últimos años de servicios con aportes anterio-
PRESTACIÓN COMPENSATORIA (PC)
res a julio de 1994. Para tener derecho a esta prestación hay que reunir los siguientes
requisitos:

• Los exigidos para la PBU,

• Servicios con aportes en el anterior régimen previsional.

Antes de la Ley 26.425 esta prestación era otorgada por el Estado únicamente a los
afiliados que optaron por el régimen de reparto luego del 30/06/94 y que reunían iguales
requisitos que los exigidos para tener derecho a la PBU. A partir de la creación del SIPA,
todos sus beneficiarios que tengan derecho a la PBU reciben esta prestación. La PAP se
PRESTACIÓN ADICIONAL
POR PERMANENCIA (PAP)
adiciona a la Prestación Básica Universal y a la Prestación Compensatoria. El haber men-
sual de esta prestación se determinará computando el 1,5% por cada año de servicios
con aportes, calculado sobre el promedio de las remuneraciones actualizadas sujetas
a aportes y contribuciones, actualizadas y percibidas durante un período de 120 meses
inmediatamente anteriores al cese en el servicio.

Es un régimen especial al cual se adhirieron a partir de la sanción de la Ley 25.994 aque-

llos trabajadores que cumplían con:

• los requisitos de edad para jubilarse, pero no cumplían con los años de aportes
necesarios para recibir un beneficio previsional (artículo 6 de la Ley 25.994)
MORATORIA LEY 25.994
• los años de aportes necesarios, pero no cumplían con la edad para jubilarse y se
encontraban en situación de desempleo (Prestación Anticipada – artículo 2 de la Ley
25.994).

Este régimen rigió entre enero de 2005 y el 30 de abril de 2007.

Es un régimen especial instituido en la Ley 24.476 para que aquellos trabajadores autó-
nomos que adeuden aportes devengados a la ANSES hasta el 30 de septiembre de 1993
puedan regularizar su situación y acceder a las prestaciones del SIPA. Los derechoha-
MORATORIA LEY 24.476
bientes de los mencionados trabajadores también tienen derecho a reconocer deudas en
este régimen siempre que al fallecimiento se encontrara afiliado al SIPA. Este régimen
sigue vigente en la actualidad.

Ayuda económica concedida por un organismo oficial.

SUBSIDIO
Se caracteriza por no ser reembolsable.

Subsidio que se otorga a los derechohabientes o herederos del titular de una jubilación
SUBSIDIO DE CONTENCIÓN o pensión ante el fallecimiento de éste, o bien a terceros que acrediten haber sufragado
FAMILIAR (DECRETO 599/06) los gastos del sepelio. El monto del subsidio consiste en una suma fija de $1.000 (junio
2010). El derecho al cobro prescribe al año de ocurrido el fallecimiento del beneficiario.

Este subsidio representa la diferencia entre el haber real del beneficio previsional y el
haber mínimo garantizado, cuando el primero resulte inferior a este último. Esta diferencia
SUBSIDIO COMPLEMENTARIO
se liquida como complemento, a fin de que, de la sumatoria de todos los componentes
resulte un haber no inferior al mínimo garantizado.

Este subsidio consiste en una bonificación en dinero en favor de todos los jubilados y
pensionados que se encuentran recibiendo el haber mínimo y que sustituye al descuento
SUBSIDIO DECRETO 319/97
correspondiente que se realizaba en las facturas de electricidad, gas, agua y servicios
sanitarios.

Deducciones que se realizan sobre los conceptos remunerativos de las prestaciones pre-
visionales a favor del INSSJP, asociaciones sindicales de trabajadores, empleadores,
obras sociales, cooperativas y mutuales y determinadas entidades bancarias oficiales.
DESCUENTOS También se incluyen embargos bajo este rubro y cargos por percepción indebida o apor-
JUBILATORIOS tes. Este subsidio consiste en una bonificación en dinero en favor de todos los jubilados y
pensionados que se encuentran recibiendo el haber mínimo y que sustituye al descuento
correspondiente que se realizaba en las facturas de electricidad, gas, agua y servicios
sanitarios.

Es la facultad que permite computar para la obtención de las distintas prestaciones esta-
blecidas en los regímenes jubilatorios de los entes comprendidos, los servicios sucesivos
RECIPROCIDAD
JUBILATORIA
y/o simultáneos prestados en distintos regímenes de seguridad social nacionales, provin-
ciales, municipales o extranjeros en los cuales el trabajador ha estado amparado. Se rige
por el Decreto 9316/46.

| 39
 Concepto Definición

FONDO DE Fondo creado para garantizar la cuantía de las prestaciones del SIPA en caso de que
GARANTÍA DE una evolución negativa de las variables económicas y sociales comprometa su situación
SUSTENTABILIDAD financiera (ver artículo 1 del Decreto 897/07).

A modo de síntesis se presentan los Gráficos 2 y 3

donde se describen las relaciones entre los conceptos de-
tallados anteriormente.

Gráfico 2. Esquema de Relación Conceptual Trabajadores Activos

Afiliación no obligatoria
EXENTOS

Afiliación eximida por otras razones

NO AFILIADOS AL SIPA

Afiliados al Subsistema Nacional de seguridad y fuerzas armadas

Afiliados cajas previsionales provinciales no transferidas

SECTOR TRABAJADORES ACTIVOS

Afiliados a cajas previsionales municipales

Afiliados a cajas previsionales de bancos provinciales

Afiliados a cajas previsionales de profesionales

Trabajadores Informales (dependientes)

Evasores (no dependientes)

Por grado Por categoría Por situación frente al SIPA durante el año
de obligatoriedad ocupacional
AFILIADOS AL SIPA

Con DDJJ Sin DDJJ

Con pago Cotizante Cotizante

Afiliación Obligatoria Dependientes Sin pago Aportante Afiliado

SIPA Nota: antes de la creación del

Con DDJJ Sin DDJJ
SIPA, los afiliados al SIJP po-
Autónomos Con pago Cotizante/Aportante
NO dían optar por el Régimen de
Afiliación Voluntaria Dependientes Monotributistas Sin pago Afiliado
Reparto o el de Capitalización.

Gráfico 3. Esquema de Relación Conceptual Pasivos

Pensiones
Asistenciales

Pensiones Población pasiva

No Contributivo por Leyes con beneficios
Especiales no contributivos

Pensiones
Graciables
Beneficiaros
Beneficiarios

PBU x
PC x Población pasiva
SIPA Prestaciones PAP x con beneficios
JEA x contributivos
PF x
RIT-RID x

40 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

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Anuario+Estadístico/anuario14.htm.

42 | ANSES

ANEXO
ANEXO 1
La historia de la Seguridad Social en la Argenti-
na se puede dividir en las siguientes etapas:
1. La Previsión Social en la Argentina durante el
siglo XIX: En nuestro país durante el siglo XIX la
seguridad social comprendía sólo algunos bene-
ficios graciables excepcionales acordados en vir-
tud de la gracia o el favor. A partir del nacimiento
del primer gobierno patrio surgen antecedentes
de montos asignados para la subsistencia a quie-
nes habiendo cumplido funciones públicas, se
retiraban de las mismas por motivos de edad.
En 1822 se dicta una ley reglamentaria del servi-
cio de pensiones que recoge diversos principios
consagrados en nuestra legislación previsional:
el límite máximo del beneficio, la no acumula-
ción de más de una pensión y el límite en el goce
de los beneficios. Por ejemplo no se concedían
pensiones vitalicias salvo excepciones como la de
aquellas madres cuyos hijos hubiesen muerto en
defensa de la patria (Goñi Moreno, 1956).
2. El surgimiento de las primeras cajas y la consoli-
dación del régimen de solidaridad intergeneracional
(1900-1945): En este período surge el proyecto del
Código de Trabajo en 1904, inspirado en los pre-
ceptos bismarckianos, así como la primera Caja
Nacional de Jubilaciones y Pensiones, mediante la
Ley 4.349, reconociendo el beneficio a funciona-
rios, empleados y agentes civiles del Estado.
Surge también una importante cantidad de or-
ganismos o cajas agrupadas horizontalmente,
por actividades de profesionales. Se trataba de
regímenes cerrados cuasi mutuales que sólo am-
paraban a los trabajadores que pertenecían al
mismo grupo profesional.
3. Unificación de las cajas y surgimiento del régi-
men de reciprocidad (1946-1955): Este período se
caracteriza por el surgimiento de cajas naciona-
les que agruparon a trabajadores independientes,
profesionales y empresarios, y provincias que van
creando regímenes propios que comprendían a
los profesionales de distintas especialidades. Se
crea el régimen de reciprocidad jubilatoria, que
establecía una única Caja para el pago de los be-
neficios jubilatorios (Decreto-Ley 9.316 del 1 de
enero de 1946).
LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS
El 30 de septiembre de 1954 se sanciona la Ley
14.370 que marca el inicio de una etapa de tran-
sición de la lógica de capitalización a la lógica de
reparto basada en el principio de solidaridad in-
tergeneracional en la que los aportes de los acti-
vos financian las prestaciones de los pasivos.
4. Consolidación de la tendencia unificadora (1956-
1993): Esta etapa se caracteriza por la prolifera-
ción de regímenes que permitían la obtención de
beneficios a edades tempranas lo que generó la
imposibilidad de mantener el sistema de reparto
tal como había sido concebido, es decir sin recu-
rrir a otras fuentes de financiamiento distintas
de los aportes y contribuciones.
En el año 1958 se crea un Fondo Compensa-
dor de inversiones y acumulación (Ley 14.499,
base del 82% móvil) para paliar las dificultades
financieras por las que comenzaron a atravesar
las distintas cajas, como consecuencia del pro-
ceso inflacionario, del mayor número de nuevos
beneficios y de la reducción en las exigencias le-
gales para su otorgamiento.
Desde 1969 tienen vigencia las Leyes 18.037
y 18.038 que unificaron los regímenes legales
de los trabajadores en relación de dependencia
y autónomos y aumentaron la edad jubilatoria,
exigiendo más años de servicios para obtener
una jubilación.
A partir de la década de 1980 las numerosas
sentencias judiciales en favor de los reclamos de
los solicitantes, unido al agudo proceso inflacio-
nario llevaron a declarar la emergencia previsio-
nal (Decreto 2196/86 y Decreto 648/87).
5. Reformas estructurales en el sistema de seguridad
social (1993-2003): Esta etapa comenzó con la san-
ción de la Ley 24.241 que funde en un sistema
único a todos los trabajadores en relación de de-
pendencia y autónomos -que hasta ese entonces
estaban regidos por las leyes 18.037 y 18.038-
los que a partir de ese momento pudieron op-
tar por permanecer en el Régimen de Reparto
administrado por la ANSES o por cambiarse
al Régimen de Capitalización administrado por
gestores privados denominados Administrado-
ras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones.
| 43
 6. Un nuevo paradigma en el Sistema de Seguridad
Social (2003 a la actualidad): En diciembre de 2004
se sancionó la Ley 25.994 que establece el dere-
cho de obtener una jubilación a aquellas personas
que no cumplan con los requisitos de edad y no
reúnan los años de aportes necesarios; y aquellos
que habiendo reunido los años de aportes, les
falten menos de cinco años para alcanzar la edad
jubilatoria. Esta Ley en principio tenía carácter
excepcional y una vigencia de dos años, poste-
riormente se prorrogó este plazo por un año más,
finalizando su vigencia el 30 de abril de 2007. La
Ley 26.222 del año 2007 abrió la posibilidad de
que los afiliados al Régimen de Capitalización
pudieran ejercer la opción por el Régimen Pú-
blico de Reparto, ya que desde la sanción de la
Ley 24.241 no podían volver a Reparto quienes
habían optado por Capitalización. En julio del
2007 se dicta el Decreto 897/07 por el cual se da
creación al Fondo de Garantía de Sustentabilidad
(FGS). En 2008, se sancionó la Ley 26.425 que
creó el Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA), eliminando el Régimen de Capitaliza-
ción y unificando el sistema bajo la modalidad de
un único régimen de reparto.
A continuación se presenta un cuadro con las
distintas etapas por las que atravesó el sistema
de seguridad social y sus hechos más significa-
tivos.

Cuadro I .1. Evolución Histórica del Sistema de Seguridad Social Argentino

Norma / Año Descripción

Concede protección en dinero a los empleados de la administración de la corona española que

Real Cédula/1803 hayan sido destacados en el cumplimiento de su tarea y no puedan continuar desempeñándola
por su edad avanzada.

Art. 83 inc. 7 Otorga al poder ejecutivo la facultad de conceder jubilaciones,retiros,licencias y pensiones con-
Constitución/1853 forme a las leyes de la nación.

Concede a los magistrados de la corte suprema y jueces de sección que hayan desempeñado el
Ley 870/1877 cargo durante diez años y hayan alcanzado los 70 años de edad el derecho a dimitir de sus em-
pleos gozando de su sueldo íntegramente de forma vitalicia.

Establece un régimen previsional de carácter contributivo para todos los trabajadores de la Admi-
Ley 4.349/1904
nistración Pública Nacional.

Crea la caja gremial de jubilaciones que extiende el alcance de las jubilaciones a las actividades
Ley 9.653/1915
privadas.

Ley 10.650/1919 Nuevo régimen jubilatorio de ferroviarios.

Crea la caja nacional de jubilaciones, pensiones y subsidios del personal de servicios públicos:
Ley 11.110/1921
tranvías, teléfonos, telégrafos, gas, electricidad y radiotelegrafía.

Ley 11.232/1923 Crea la caja del personal bancario.

Ley 11.575/1923 Crea la caja para el personal de seguros.

Establece una jornada laboral máxima de ocho horas diarias para todas aquellas personas que se
Ley 11.544/1929
desempeñan en organizaciones públicas y privadas.

Ley 12.581/1939 Crea la caja para el personal de periodismo y gráficos.

Ley 12.612/1939 Crea la caja para el presonal de la navegación (marina mercante).

Organiza la caja nacional de jubilaciones del personal de empresas bancarias, seguros,reaseguros,

Decreto 23.682/1944
capitalización y ahorro.

Se amplía el alcance de la ley 11.110, se adiciona a esta caja el personal de instituciones médicas,
Decreto
Ley 10.315/1944
de asociaciones y entidades profesionales y gremiales vinculadas a la salud y a entidades mutua-
les que prestaban asistencia médica a sus asociados.

Decreto
Ley 14.535/1944
Organiza la caja nacional de jubilaciones, pensiones y subsidios de periodistas.

Decreto
Ley 31.665/1944
Crea la caja para empleados de comercio.

Decreto Ley orgánica de previsión social para los integrantes de la caja del personal de la marina mercante
Ley 6.395/1946 que ahora incorpora al personal de aeronáutica civil y actividades afines.

44 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

Norma / Año Descripción

Crea el régimen de reciprocidad jubilatoria que establece que sea una única caja la encargada del
Decreto
Ley 9.316/1946
pago de los beneficios jubilatorios, la cual recibe aportes de las demás cajas en las que el benefi-
ciario haya realizado aportes.

Ley 13.937/1946 Ley orgánica de previsión social para el personal de la industria y actividades afines.

El sistema previsional comienza a verse como un mecanismo de redistribución y se promueve la

Ley 13.478/1948 desvinculación entre aportes y prestaciones. se establece el fondo estabilizador para compensar
el déficit en las cajas.

Incorpora una serie de derechos para las personas ancianas tales como asistencia, vivienda, ali-
Constitución/1949 mentación, vestido, cuidado de la salud física, moral, esparcimiento, trabajo, tranquilidad y respeto
con el objeto de dar satisfacción a la necesidad social de alcanzar una elevación del nivel de vida.

Amplía el alcance de la Ley 11.110, se adiciona a esta caja el personal de transporte automotor de
colectivos de pasajeros de jurisdicción nacional. Se amplía el alcance de la Ley 11.110 para el per-
Decreto 26.774/1951
sonal de empresas privadas dedicadas a igual actividad debido a cesión o permiso otorgado por
gobiernos provinciales y/o municipales adheridos o que se adhieran al régimen de la Ley 11.110.

Faculta al poder ejecutivo a establecer suplementos móviles o bonificaciones sobre el haber de

Ley 14.370/1954
las jubilaciones y pensiones.

Ley 14.399/1954 Establece el régimen de jubilación para los trabajadores rurales.

Decreto
Ley 11.911/1956
Extiende el amparo jubilatorio al servicio doméstico.

Crea un fondo compensador de inversiones y acumulación para paliar las dificultades financieras
Ley 14.499/1958
por las que comenzaron a atravesar las distintas cajas.

Establece disposiciones para sustanciar conflictos de intereses que estén bajo la competencia del
Ley 14.786/1958
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Leyes Unifican los regímenes legales para los trabajadores autónomos y en relación de dependencia,
18.037-18.038/1968 aumentando la edad jubilatoria y el número de años de aportes exigidos para obtener una jubilación.

Decreto 8525/1968 Reglamenta las leyes 18.037 y 18.038.

Introduce una reforma del sistema previsional, cuyos objetivos fueron combatir la evasión, unificar
Ley 17.575/1969 el sistema, homogeneizar requisitos, aportes y prestaciones, y mejorar la distribución de la carga
de sostenimiento del sistema.

Establece normas de procedimiento administrativo a seguir en el ámbito de la Administración

Ley 19.549/1972
Pública Nacional.

Ley 20.744/1974 Establece normas para los contratos de trabajo.

Aprueba una serie de normas para la elaboración, redacción y diligenciamiento de los proyectos
Decreto 333/1985
de actos y documentación administrativo.

Decreto 2196/1986 y Establecen un sistema optativo de pago en cuotas por las diferencias de los haberes adeudados a
Decreto 648/1987 los beneficiarios siempre que estos renuncien a las acciones judiciales entabladas o a entablarse.

Ley 23.551/1988 Establece normas relativas a las asociaciones sindicales.

Ley 23.660/1988 Crea un nuevo régimen de obras sociales.

Ley 23.661/1988 Crea el Sistema Nacional de Seguro de salud (ANSSAL).

Decreto 467/1988 Reglamenta la Ley 23.551 relativa a las asociaciones sindicales.
Decreto 2360/1990 Reglamenta la Ley 23.746.
Ley 23.746/1990 Establece una pensión vitalicia para las madres de siete o más hijos.

Instituye el sistema único de la seguridad social (SUSS), el cual absorbió al instituto Nacional de
Previsión Social (INPS) y a través de él a las cajas nacionales de previsión y las cajas de subsidios
familiares para empleados de comercio y personal de la industria, y la caja de asignaciones fami-
liares para el personal de la estiba, actividades marítimas, fluviales y navales. Asimismo, se creó
Decreto 2284/1991
la contribución única de la seguridad social (CUSS), denominación que incluyó todos los aportes
y contribuciones al SUSS, básicamente los correspondientes al régimen previsional, así como
también los del INSSJP, ANSSAL, FNE, régimen nacional de obras sociales y cajas nacionales de
subsidios y asignaciones familiares.

| 45
 Norma / Año Descripción

Crea los bonos de consolidación de deuda previsionales (BOCONES) que serían amortiguados en
Ley 23.982/1991
16 años y dados en pago a los beneficiarios para saldar las obligaciones previsionales del Estado.

Establece la prestación por desempleo y la indemnización por despido injustificado.Asimismo crea

Ley 24.013/1991
el Consejo Nacional de Empleo, Productividad y Salario mínimo, vital y móvil.

Consolida las obligaciones a pagar del sistema, devengadas entre el 1º de abril de 1991 y el 31
Ley 24.130/1992
de agosto de 1992.

Crea el sistema integrado de jubilaciones y pensiones (SIJP) que se componía de dos regímenes:
Ley 24.241/1993 un régimen público de reparto, administrado por la ANSES y un régimen de capitalización, admi-
nistrado por las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP).

Establece que la Dirección General Impositiva será la encargada de la recaudación, fiscalización

Decreto 507/1993
y ejecución de los recursos de la seguridad social.

Establece una escala de deducción para los haberes previsionales que en virtud de leyes anterio-
Ley 24.463/1995 res a la Ley 24.241 sean del 82% móvil del monto máximo de la remuneración sujeta a aportes y
contribuciones.

Establece un régimen de regularización voluntaria para los trabajadores autónomos que adeuden
períodos con anterioridad al 30 de septiembre de 1993, los que serán computados como años de
Ley 24.476/1995
servicios con aportes. Para el cálculo de dichos períodos se considera el monto actualizado de la
categoría que debió revistar el afiliado.

Establece un régimen de Asignaciones familiares de carácter contributivo y no contributivo para

Ley 24.714/1996
los beneficiarios del SIJP.

Unifica las reglamentaciones de las leyes relativas a pensiones a la vejez, personas sin suficientes
Decreto 437/1997
recursos y discapacitadas para trabajar.

Establece que los trabajadores que completen los años de servicios y aportes requeridos para
Ley 25.321/2000 acceder al beneficio jubilatorio podrán renunciar a meses trabajados simultáneamente en calidad
de autónomos.

Ley 25.371/2000 Establece un régimen de prestaciones por desempleo para los trabajadores de la construcción.

Decreto 1321/2001 Establece un régimen de contrataciones para la Administración Pública Nacional.

Decreto 1394/2001 Crea un sistema de información y recaudación para la seguridad social.

Resolución 858/2002 Otorga una ayuda económica equivalente a un porcentaje de la prestación por desempleo.

Devuelve a la AFIP las facultades de recaudación, fiscalización y ejecución judicial de los recursos
de la Seguridad Social, que en virtud del Decreto 1394/01 le fueron conferidas al Instituto Nacional
Decreto 217/2003
de los Recursos de la Seguridad Social (INaRSS). Crea un Consejo Asesor en materia de Segu-
ridad Social.

Adecua la reglamentación para el otorgamiento de pensiones para la vejez en el marco de los

Decreto 582/2003 lineamientos establecidos para las políticas sociales impulsadas por el Ministerio de Desarrollo
Social.

Establece el derecho a obtener una jubilación a aquellas personas que no cumplan con la edad
Ley 25.994/2004
requerida y no reúnan los años de aportes necesarios exigidos en la ley 24.241.

Establece montos mínimos y máximos para la prestación por desempleo y modifica el tiempo total
Decreto 267/2006
de la prestación.

Aumentó el límite máximo de la remuneración sujeta a aportes de 60 MOPRES a 75 MO-

PRES($6.000). Modificó el cálculo de la prestación adicional por permanencia, la que pasó de un
0,85% a un 1,5% por año aportado desde 1994 de la remuneración promedio de los últimos 10
años de servicio. Abrió la posibilidad de traspaso al régimen de reparto para hombres mayores a
Ley 26.222/2007 55 años y mujeres mayores a 50 con un saldo en sus CCI menor a $20.000. Los trabajadores que
ingresaban al mercado laboral tenían 90 días para hacer la opción por capitalización, y en caso
de no hacer expresa dicha opción eran incorporados al régimen de reparto. Se abrió también la
posibilidad de que los afiliados de uno u otro régimen puedan cambiar de sistema una vez cada
cinco años.

Ley 26.341/2007 Da carácter remunerativo a ciertas prestaciones complementarias que recibía el trabajador.

Decreto 22/2007 La comisión en concepto de aporte personal pasa a ser del 11% tanto para reparto como para
y 313/2007 capitalización.

46 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

Norma / Año Descripción

Resolución
Se transfieren los saldos de las CCI de los individuos comprendidos en los regímenes espe-
Secretaría de la Seguri-
dad Social 135/2007 ciales que fueron derivados al régimen de capitalización individual.

Crea el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) para garantizar las cuantías de las prestacio-
Decreto 897/2007
nes del régimen público de reparto.

Fija las pautas de aplicación para hacer efectiva la liquidación y pago de los incrementos en los
Resolución ANSES
298/2008
haberes establecidos en el Decreto 279/08. Contiene un anexo en el cual se expone un índice de
actualización del haber al cese.

Establece un criterio de movilidad de las prestaciones del régimen público de reparto basado en
un índice construido a partir de la evolución en la ecaudación del sistema y la mayor variación
Ley 26.417/2008
entre el índice RIPTE (remuneración imponible promedio de los trabajadores estables) y el Índice
de Salarios publicado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).

Unificó el SIJP en un único régimen público de reparto que comenzó a llamarse Sistema Integrado
Ley 26.425/2008
Previsional Argentino (SIPA).

Decreto 1602/2009 Establece un subsistema no contributivo de asignación universal por hijo para protección social.

| 47
 ANEXO II

Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA)

La Ley 26.425 sancionada en noviembre de del régimen público y su valor se recalculó con el
2008, unificó los dos regímenes del Sistema Inte- mejor valor de cuota del período del 1/01 al 30/09
grado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), capitali- (para corregir la caída en el valor cuota). Posterior-
zación y reparto, en el Sistema Integrado Previsio- mente, éstas y las demás prestaciones se actualizan
nal Argentino (SIPA). con el criterio de movilidad sancionado con la Ley
26.417.
Puntos principales del nuevo régimen:
· Los beneficiarios del Régimen de Capitaliza-
· Se eliminó el régimen de capitalización, que fue ción, que percibían sus prestaciones bajo la mo-
absorbido y sustituido por el régimen previsional dalidad de Renta Vitalicia Previsional continúan
público. Los aportes personales (11% del salario) recibiendo sus beneficios a través de la correspon-
de los trabajadores en relación de dependencia y de diente Compañía de Seguros de Retiro.
los trabajadores autónomos que estaban afiliados al
Régimen de Capitalización ingresan al SIPA, luego · Los recursos que integran las cuentas de capita-
de la entrada en vigencia de la ley. lización individual de los afiliados y beneficiarios al
régimen de capitalización pasan a integrar el Fondo
· Los años aportados al régimen de capitaliza- de Garantía de Sustentabilidad (FGS) del régimen
ción se consideran para la historia previsional del previsional público, creado por el Decreto 897/07.
trabajador (el requisito para el acceso a la jubila-
ción por vejez se mantiene: 60 años para mujeres y · La inversión del activo del FGS del SIPA debe
65 años para hombres, además de 30 años de servi- realizarse de acuerdo a criterios de seguridad y
cios con aportes). rentabilidad, contribuyendo al desarrollo sustenta-
ble de la economía real, a efectos de garantizar el
· La prestación por vejez del SIPA es la mis- círculo virtuoso entre crecimiento económico y el
ma que la correspondiente al régimen previsional incremento de los recursos de la seguridad social.
público del SIJP y consiste en: Prestación Básica
Universal (PBU) más Prestación Adicional por · La ANSES no percibe por la Administración
Permanencia (PAP) y, de corresponder, Prestación de los fondos comisión alguna de los aportantes
Compensatoria (PC). La PAP y la PC se calculan al sistema. La ANSES tiene autonomía financiera
de manera similar: 1,5% por cada año aportado y económica, estando sujeta a la supervisión de la
después y antes del año 1994, respectivamente, por Comisión Bicameral de Control de los Fondos de
el salario promedio de los últimos 10 años anterio- la Seguridad Social creada en el ámbito del Hono-
res al cese de actividad, y se actualizan de acuerdo rable Congreso de la Nación. A su vez, se creó en el
al índice de movilidad fijado en la Ley 26.417. ámbito de la ANSES el Comité Ejecutivo del FGS
cuyo objeto es el monitoreo de los recursos del sis-
· Las prestaciones por vejez, invalidez definitiva tema, y el Comité de Seguimiento del FGS, cuyo
y muerte, que se estaban percibiendo bajo la mo- objeto es concentrar la información normativa y de
dalidad de retiro programado o retiro fraccionario gestión de dicho fondo.
se pagan, a partir de la sanción de la ley, a través

48 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

ANÁLISIS DE LA COBERTURA PREVISIONAL DEL SIPA:

PROTECCIÓN, INCLUSIÓN E IGUALDAD

Julio de 2011

EQUIPO DE TRABAJO
GERENCIA ESTUDIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Gerente Estudios de la Seguridad Social

Vanesa D’Elia

Grupo de Trabajo
Sergio Rottenschweiler
Alejandro Calabria
Analía Calero
Julio Gaiada

| 49

INTRODUCCIÓN
En la década del ‘90 se asistió a la consolidación
de transformaciones profundas en la estructura de
la sociedad que ya se venían gestando en décadas
anteriores. Dentro de estos cambios se sitúa la re-
forma del sistema previsional argentino que, entre
otros aspectos, incrementó tanto la edad como los
años de aportes requeridos para acceder a un be-
neficio previsional. Dicha reforma, acorde con las
tendencias mundiales en reformas estructurales de
la Seguridad Social, especialmente implementadas
en América Latina y Europa del Este, junto con los
cambios experimentados en el mercado de trabajo
de la Argentina, dejaron una gran masa de pobla-
ción adulta mayor fuera del mercado de trabajo y
de la protección social, en condiciones de alta vul-
nerabilidad y con una elevada propensión a caer en
la pobreza. La crisis económica desatada en 2001
profundizó este escenario y el sector de los adul-
tos mayores fue también objeto de los ajustes de
la crisis.
Con el cambio de administración en 2003 se co-
mienza a construir un nuevo paradigma en la Seguri-
dad Social Argentina, haciendo énfasis en el principio
de inclusión y solidaridad como ejes conductores. En
1. CONTEXTO PREVIO
Entre los cambios que deterioraron las condi-
ciones del mercado de trabajo durante los años
´90, los cuales conjuntamente dejaron a una gran
masa de la población desocupada y con gran-
des dificultades para reinsertarse laboralmente,
se pueden citar la intensificación del proceso de
desindustrialización comenzado en los años ’70;
la apertura externa indiscriminada que debilitó
a las pequeñas y medianas empresas (PyMEs);
las privatizaciones de las empresas públicas y los
cambios en la normativa laboral conocidos popu-
larmente como “flexibilización laboral”, asociados
estrechamente con la reforma del Sistema de Pre-
visión Social, que excluyó de sus prestaciones a
gran parte de los trabajadores y los dejó sin cober-
tura ante el riesgo de desempleo y otros riesgos
sociales (Lindenboim y Salvia, 2001; Redondo,
2003; Panigo y Neffa, 2009).
LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS
este contexto, se crea en 2005 el Plan de Inclusión Pre-
visional, cuyo principal propósito es incorporar al siste-
ma previsional a los adultos mayores sin posibilidades
de acceso.
El objetivo de este trabajo es evaluar los resulta-
dos del Plan de Inclusión Previsional a cinco años
de su implementación; el impacto que ha tenido en
cuanto a la ampliación de la cobertura previsional,
la reducción de la pobreza y la distribución del in-
greso. Con tal propósito, el trabajo se estructura de
la siguiente manera: en el apartado 1 se presenta-
rá brevemente el contexto económico y social que
provocó la exclusión del sistema de seguridad so-
cial de una importante masa de la población argen-
tina y por el cual se hizo necesario poner en marcha
el Plan de Inclusión Previsional. En el apartado 2
se detallará la normativa mediante la cual se im-
plementa el Plan, su vigencia y cobertura; mientras
que en el apartado 3 se analizará su impacto fiscal.
Por último, en el apartado 4 nos centraremos en
algunos resultados descriptivos que darán cuen-
ta del impacto de la medida respecto del objetivo
propuesto. Finalmente, se presentarán las conclu-
siones.
Es así que en mayo de 1994 la desocupación
abierta alcanzó por primera vez en 20 años una
cifra de dos dígitos, al ubicarse en 10,7%. Un año
más tarde, en mayo de 1995, se ubicaría en 18,4%,
al tiempo que se incrementaba la subocupación
(11,3%) y el trabajo precario en sus diferentes ma-
nifestaciones, con una tasa de asalariados no regis-
trados cercana al 50% para principios de 2003.
Asimismo, en este período se verificó una caída
de los salarios reales y consecuentemente el agra-
vamiento de la pobreza, la indigencia y la desigual-
dad, puesto que las familias más vulnerables, ade-
más de destinar alrededor del 75% de su ingreso
disponible a la alimentación, obtienen mayoritaria-
mente sus recursos del mercado laboral y en menor
medida de otras fuentes.
Por otra parte, la reforma del Sistema de Segu-
ridad Social implementada en 1993 mediante la
| 51
 Ley 24.241, al introducir cambios en la edad para
jubilarse y en la cantidad necesaria de años de ser-
vicios con aportes requeridos para acceder a una
prestación previsional, colocó en condiciones aún
más desfavorables a los trabajadores de mayor edad
ante la necesidad de aportar al sistema durante los
últimos años de trabajo para poder acceder a una
jubilación.
Mediante esta ley, la edad requerida para el acceso
a los beneficios pasó en forma gradual, de 55 a 60
años para las mujeres y de 60 a 65 para los hombres.
Asimismo, si bien siempre fue necesario probar 30
años de servicios, inicialmente sólo era indispensa-
ble contar con 15 años de aportes efectivos en tanto
que el resto se computaba tomando como válida la
declaración realizada por parte del trabajador de los
años trabajados. Esta situación ya venía verificándo-
Gráfico 1.1. Tasa de cobertura y tasa de asalariados no registrados, 1994-2003. En porcentaje.
80
78 77,3% 76,8%
76,6%
76 74,9%
74,0% 73,8%
74
72
70
68
66
64
62
60
1994 1995 1996 1997 1998 1999
Tasa de cobertura Asalariados no registrados (eje derecho)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de las ondas de la EPH puntual (Indec) y D’Elia (2009).
2. El Plan de Inclusión Previsional
El Plan de Inclusión Previsional (comúnmente
llamado Moratoria Previsional) surge como me-
dida de corto plazo para incorporar al ámbito de
la seguridad social a aquellos adultos mayores que,
castigados por los cambios registrados en el merca-
do de trabajo y en el sistema previsional en los años
´90, en particular referidos a la edad jubilatoria y
los años de contribución necesarios para acceder
a la prestación previsional, se encontraban en una
situación de vulnerabilidad social al no contar con
un haber jubilatorio.
52 | ANSES
se a través de medidas que precedieron la reforma.
De hecho, el Decreto 2016/91 elevó el mínimo de
años con aportes efectivos de 15 años a 20.
Sin embargo, luego de la reforma se hizo necesa-
rio computar efectivamente estos 30 años de aportes
sobre la nómina salarial durante la vida activa. Todo
ello dejó como saldo una importante caída en el nú-
mero de beneficiarios y en la tasa de cobertura: mien-
tras que a principios de 1996 los jubilados del régi-
men nacional eran 2.035.772, ese número se redujo
a 1.651.851 para 2004, lo cual significó una caída de
383.921 beneficios. Asimismo, de acuerdo a datos de
la EPH para ese último año, 2.170.046 adultos ma-
yores, en su mayoría mujeres (72%), se encontraban
desprotegidos y de éstos cerca del 40% superaban los
70 años de edad (Massa y Fernández Pastor, 2007).
80
70
60
71,7% 71,8%
70,9% 50
69,9%
40
Nota: La tasa de asalariados
no registrados corresponde a
30
la onda mayo del aglomerado
28 GBA, EPH, INDEC.
La tasa de cobertura
10 es un promedio anual.
2000 2001 2002 2003
El principal instrumento a través del cual se
implementó el Plan de Inclusión Previsional entre
enero de 2005 y abril de 2007 fue el artículo 6 de
la Ley 25.994, y el Decreto 1454/05, el cual regla-
mentó la Ley 24.476 y permitió que los autóno-
mos con problemas de regularización de aportes,
se puedan inscribir en un plan de facilidades has-
ta el 30 de abril de 2007 para acceder al beneficio
previsional, permitiendo el descuento de la deuda
de la prestación mensual en hasta 60 cuotas. La
modalidad de cálculo de la deuda fue asimilada
a las facilidades de pago otorgadas por la Ley

25.865. De esta forma, podían acceder al bene-
ficio quienes teniendo la edad de retiro cumplida
hasta el 31 de diciembre de 2004, no registraban
aportes al sistema o los mismos eran insuficientes
(estos aportes podían ser completados a través de
la moratoria establecida en la Ley 25.865 y en las
condiciones dadas hasta julio de 2004) y quienes
cumpliendo la edad en cualquier momento, com-
pletasen los aportes anteriores al 30 de septiem-
bre de 1993 (Massa y Fernández Pastor, 2007).
Por otra parte, el artículo 2 de la Ley 25.994 esta-
blecía que los hombres con 60 años de edad y las mu-
jeres con 55; que acrediten 30 años de servicios con
aportes computables1 en uno o más regímenes jubila-
torios comprendidos en el régimen de reciprocidad y
que se encuentren en situación de desempleo al 30 de
noviembre de 2004, pudieran acceder a la jubilación
anticipada.
Estas medidas permitieron el acceso a los bene-
ficios de la previsión social a personas que no cum-
plían con los requisitos de la Ley 24.2412 y facilitó
la incorporación de aquellas personas, que encon-
trándose desocupados a noviembre de 2004, regis-
traban todos los aportes requeridos por la norma-
3. Impacto Fiscal
El estancamiento de la cobertura previsional re-
gistrado en los años anteriores a la implementación
del Plan de Inclusión Previsional tuvo su contra-
partida en una caída del gasto en prestaciones pre-
visionales de la ANSES como proporción del PIB,
alcanzando un mínimo del 3,8% en 2005.
1
A los efectos del cómputo de los años de servicios con aportes requeridos para el derecho a la prestación de Jubilación Anticipada no pueden recono-
cerse años de servicios mediante declaración jurada.
2
El Sistema Previsional Argentino, de acuerdo a la Ley 24.241, requiere 30 años de servicios con aportes para acceder a la Prestación por Vejez. Además
las mujeres deben acreditar 60 años de edad y los hombres 65 años.
LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS
tiva vigente, pero les faltaban hasta 5 años de edad
para adquirir el beneficio previsional.
Si bien la Ley 25.994 estuvo vigente hasta abril de
2007, aún sigue en vigor la Ley 24.476, la cual establece
un plan de facilidades de pago para aquellos trabajadores
autónomos que adeuden aportes devenegados a la AN-
SES hasta el 30 de septiembre de 1993, pueden regula-
rizar su situación y acceder a las prestaciones del SIPA.
En este contexto, el Plan de Inclusión Previsional
fue complementado por otras medidas que favore-
cieron el financiamiento del aumento de la cober-
tura. En este sentido, la Ley 26.222 de Libre Op-
ción del Régimen Jubilatorio sancionada en 2007,
que permitió el traspaso de afiliados del Régimen
de Capitalización al Régimen de Reparto, significó
un aumento de cerca de 2 millones de aportantes al
sistema público. Posteriormente, con la creación del
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) en
2008 a través de la Ley 26.425, los dos regímenes
previsionales vigentes hasta el momento (Capitali-
zación y Reparto) se unificaron en un solo régimen
público de reparto, que cuenta en la actualidad con
más de 8 millones de aportantes.
En el año 2007, con el impacto pleno del Plan de In-
clusión Previsional, la relación gasto en prestaciones pre-
visionales/PIB se incrementa al 5,4% con una tendencia
creciente en los años siguientes. En este sentido, de acuer-
do con la Ley de Presupuesto de la Administración Na-
cional, este porcentaje se incrementaría al 6,4% en 2010.
| 53
 Gráfico 3.1 Erogaciones en Prestaciones Previsionales de la ANSES, 1998 – 2010.
En porcentaje del PIB.

7 6,2% 6,4%
6 5,3% 5,4% 5,4%
4,9% 5,2% 5,2% 4,4%
5 4,1% 4,0% 4,0%
3,8%
4
3
2
1
0
2001
1998

1999

2000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010*
2010* Ley de presupuesto
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas Públicas e INDEC.

Si bien la Moratoria se estableció a partir de con la Moratoria Previsional, aunque se estima

2005, las partidas específicas para su financia-
miento se incorporaron en el Presupuesto de la
Administración Nacional a partir de 2007, a tra-
vés de la creación de un subprograma presupues-
tario que se denomina “Prestaciones Previsiona-
les Ley Nº 25.994”. Este subprograma también
incorpora el pago de haberes relacionados con la
moratoria por Ley 24.476.
Por tal motivo, es recién a partir de 2007 cuando
es posible identificar las erogaciones relacionadas
que en 2005 y 2006 su impacto fiscal fue mode-
rado. En 2007 el gasto público destinado a aten-
der el pago de los haberes previsionales relacio-
nados con la Moratoria alcanzó los $12.101,2
millones, lo cual representó el 27,5% del gasto
total en prestaciones previsionales de la AN-
SES y el 23,5% de las erogaciones corrientes
y de capital de la institución.

Cuadro 3.1. Erogaciones de la Moratoria Previsional, 2007-2010. En millones de pesos.

Moratoria
2007 12.101,2
2008 17.114,5
2009 22.556,6
2010* 27.952,0
2010* Ley de presupuesto

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

En 2008 las erogaciones asociadas a la Morato- los incrementos se produjeron solamente por la vi-
ria se incrementaron un 41,4% con respecto a 2007 gencia de la movilidad en los haberes previsionales
debido al aumento en la cantidad de beneficios re- y por los beneficios otorgados por la Ley 24.476.
gistrados durante 2007, y cuyo pago se anualiza
durante 2008. Por otra parte, si se analiza la composición de las eroga-
ciones en prestaciones previsionales de la ANSES, se pue-
La finalización de la Moratoria por la Ley 25.994 de observar desde el año 2007 un constante incremento
en 2007 determinó que en 2009 y 2010 el gasto au- del gasto asociado a la Moratoria, con respecto al total de
mente interanualmente a una tasa menor a los años las erogaciones en prestaciones previsionales.
anteriores (31,8% y 23,9% respectivamente) ya que

54 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

Gráfico 3.2. Erogaciones de la ANSES en Prestaciones Previsionales, 2006 - 2010.

En millones de pesos.

1%
203% 1% 6%
80.000
7%
70.000 35%
1%
60.000 6%
1% 32%
50.000 6% 31%
40.000
1% 28%
30.000 9%
20.000 2010* Ley de Presupuesto
90% 65% 62% 61% 58%
10.000 (1) Erogaciones en jubilaciones
0 y pensiones ordinarias.
2006 2007 2008 2009 2010*

SIPA (1) Ex - Cajas Provinciales

Moratoria Ex - Combatientes de Malvinas

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

El incremento de las erogaciones relacionadas pecífica (IVA, Ganancias, entre otros) y el 15% de
con la Moratoria Previsional se explica fundamen- la masa coparticipable bruta. Durante el período
talmente por la mayor cantidad de beneficios, ya 2000-2009 los ingresos de la ANSES por aportes
que el haber medio es menor al de las jubilaciones y contribuciones fueron en promedio el 46,7% de
y pensiones ordinarias: el haber medio de quienes los recursos totales del organismo, mientras que los
se acogieron a la Moratoria es de $918,5 por mes, que provienen de impuestos con afectación especí-
contra $1.275,8 promedio para el resto de los jubi- fica y de la masa coparticipable bruta representa-
lados (mayo de 2010). El haber medio del sistema ron el 50,8%.
es de $1.157,3 por mes.
Asimismo, si bien durante los últimos años la parti-
De esta forma, se estarían cumpliendo dos obje- cipación de los aportes y contribuciones ha aumentado
tivos de la previsión social: por un lado, un aumen- en el total de los ingresos de la ANSES, el porcentaje
to de la tasa de cobertura a través de la extensión del gasto que se financia con otros recursos aún sigue
de los beneficios a adultos mayores sin protección; siendo importante. De esta manera, la Moratoria Pre-
y por el otro, una mayor tasa de reemplazo para visional permitió la inclusión de adultos mayores que
los jubilados y pensionados que habían realizado no recibían un beneficio por no haber realizado aportes
aportes al SIPA previamente al comienzo de la contributivos, pero que, sin embargo, financiaban de
Moratoria. forma indirecta el sistema previsional. Además, no pue-
de dejar de mencionarse que el descuento practicado
En este punto, una de las críticas que se le ha he- en forma mensual sobre los haberes previsionales de los
cho a la Moratoria Previsional está asociada a la de que se acogieron a la Moratoria incrementa los ingresos
financiar las jubilaciones y pensiones de personas de la ANSES, al menos durante los primeros 60 meses
que no habían registrado aportes al sistema previ- del beneficio que es el plazo máximo de financiamiento
sional o lo habían hecho de forma insuficiente. de la deuda.
En tal sentido hay que destacar dos aspectos. El Otro de los aspectos a destacar es que durante la
primero tiene que ver con que ANSES también vigencia del régimen de Convertibilidad (1991-2001)
recibe recursos por impuestos con afectación es- de cada 100 nuevos empleos asalariados, 95 eran in-

| 55
 formales y que contrariamente a la versión del “enfo-
que de escape”3 la informalidad en la Argentina estaría
más asociada a la evasión que a la propia informalidad
del mercado del trabajo en general (MTEySS, 2007).
Por ello, los trabajadores que no pudieron encontrar
empleo en el sector formal se insertaron laboralmente
en el sector informal con lo cual, sin la existencia de
la Moratoria Previsional, hubieran quedado fuera de
los beneficios previsionales otorgados por el Estado. Si
se considera el IV trimestre de 2003, la tasa de asa-
lariados no registrados se ubicaba en 49,5%, mientras
que para el IV trimestre de 2009 se ubica en 36,1%, lo
cual implica a igual período de 2009 una baja acumu-
lada de 13,4 puntos porcentuales (p.p.), que favorece
la sostenibilidad del sistema por la mayor cantidad de
aportantes.

Gráfico 3.3. Estructura Porcentual de los Ingresos de la ANSES, 2000 – 2010. En millones de pesos.

100%

13.371
90%

23.471 16.758
10.149

27.826 20.347
25.386 18.241
6.053

6.487

6.464

8.133
7.421
7.317

80%

18.775
70%
12.752
10.483

15.177
6.690

5.721

5.327

7.435

60%
50%
40%
30%
8.816

7.885

7.972

7.696

9.634

12.481

18.082

34.538

42.365

63.422

74.259
20%
10%
0% 2010* Ley de Presupuesto
2001
2000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010*

Aportes y Contribuciones Recursos Tributarios

15% Coparticipación Bruta Otros Recursos

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas Públicas e INDEC.

4. Algunos Resultados Descriptivos

El impacto del Plan de Inclusión Previsional 2006 la iniciación fue 6 veces superior, alcanzando a
puede medirse a través de diversos indicadores, que 127.000 trámites (Boudou, D’Elia y Lo Valvo, 2007).
dan cuenta del éxito de la medida en cuanto a su
Por otra parte, hasta la implementación de esta
objetivo de inclusión social destinada a los adultos
medida, las visitas del público recibidas en ANSES
mayores en situación de vulnerabilidad.
eran de 850.000 personas por mes, mientras que
Un primer dato a considerar era que la iniciación nor- durante 2007 se presentaron 1,6 millones de visi-
mal de solicitudes de prestaciones previsionales en AN- tas mensuales en promedio y se resolvieron 1,5 mi-
SES es de 21.000 expedientes al mes (promedio 2002). llones de expedientes, cuando habitualmente por
Con el Plan de Inclusión Previsional, en noviembre de año se recibían 263.000 solicitudes de trámites por

3
El “enfoque de escape” plantea que la informalidad depende tanto de las preferencias de los individuos, que seleccionan los mandatos e instituciones
del Estado que más le convienen, para luego analizar la situación y decidir si operar en el sector formal o informal de la economía; como de determinadas
características del sistema, como la existencia de programas de protección social de base no contributiva, enforcement de las leyes, entre otros. Contra-
riamente para el “enfoque de exclusión” los trabajadores informales pueden quedar fuera del circuito moderno de la economía o de los beneficios sociales
otorgados por el Estado por tres causas distintas: la existencia de segmentación del mercado de trabajo, que hace que algunos trabajadores no puedan
encontrar empleo en el sector formal (regulado) y deban insertarse laboralmente en el sector informal (de menor productividad y no regulado); la existencia
de reglamentaciones complicadas, que impiden a las empresas pequeñas formalizar su actividad; y las elevadas cargas fiscales y regulaciones, que pesan
sobre las grandes empresas, que las obligan a operar parcialmente en la informalidad.

56 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

expedientes al año (2002) (Boudou, D’Elia y Lo

Valvo, 2007).
En lo que respecta a la cantidad de beneficios,
entre enero de 2003 y mayo de 2010 el total de
jubilaciones y pensiones del Sistema Nacional de
Previsión Social aumentó en un 74,2%, al pasar de
3,2 millones en enero de 2003 a 5,6 millones en
mayo de 2010.

Gráfico 4.1. Evolución de los beneficios del Sistema Nacional de Previsión Social,
enero 2003 - mayo 2010.
6.000.000

5.000.000

4.000.000

3.000.000

2.000.000

1.000.000

0
ene-03
abr-03
jul-03
oct-03
ene-04
abr-04
jul-04
oct-04
ene-05
abr-05
jul-05
oct-05
ene-06
abr-06
jul-06
oct-06
ene-07
abr-07
jul-07
oct-07
ene-08
abr-08
jul-08
oct-08
ene-09
abr-09
jul-09
oct-09
ene-10
abr-10
Beneficios sin moratoria Beneficios moratoria

Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES.

Si bien la Moratoria comenzó a regir en enero de tasa de cobertura4 que venía manifestándose desde
2005, sus efectos se hicieron sentir más fuertemen- 1997 como consecuencia de los procesos de refor-
te a partir de 2007 (GRÁFICO 4.1.): para diciem- ma estructural, y que alcanzó su mínimo en 2002
bre de 2006, los beneficios puestos al pago por el (54,5%). La desocupación abierta, luego de un pe-
SIJP originados en la Moratoria representaban un ríodo de sistemático ascenso, alcanzó su máximo
18% del total de beneficios, mientras que a mayo de histórico con el 21,5% (EPH, mayo 2002), mien-
2010 este porcentaje se eleva al 42%. tras que el 53% de la población se encontraba deba-
jo de la línea de pobreza (porcentaje que se elevaría
La posibilidad de acceder a la Moratoria Previ- a 57,5% en octubre del mismo año) y un 27,5% de-
sional permitió revertir la tendencia a la baja en la bajo de la línea de indigencia (Calero, 2009).
Gráfico 4.2. Tasa de cobertura SIPA, 1997 - 2010. En porcentaje.

+59%
87,6
85 81,4
76,4 77,8
75

65 62,5
60,6
58,6 56,8 57,0 57,6
56,2 54,5 55,9 55,1
55 Nota: la tasa de cobertura
para 2010 está calculada
45
para el primer trimestre de 2010
35 sólo para los beneficios
25 del SIPA.
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES.

4
La tasa de cobertura es un indicador que mide la relación entre los adultos mayores que cuentan con un beneficio previsional y la población que por su
edad estaría en condiciones de recibir tal beneficio, independientemente de que lo reciban o no.

| 57
 A partir de 2003, se comienzan a vislumbrar sig- se habilitó la posibilidad de solicitar el beneficio
nos de recuperación general de la economía, y con a través de la página de internet de ANSES.
el efecto adicional de las políticas de inclusión so-
cial, se puede observar en mayo de 2010 un incre- De esta manera, con la Ley 25.994 y su comple-
mento de la cobertura del 59% respecto de 2005, mento el Decreto 1454/05, el cual reglamentó la Ley
año en que empieza a regir la Moratoria. 24.476, se incorporaron hasta mayo de 2010 alrededor
de 2,3 millones de beneficios. Asimismo, el efecto posi-
Es de destacar que para el otorgamiento de ju- tivo de la obtención de la jubilación o pensión aporta al
bilaciones por Moratoria que requerían recono- beneficiario, además del haber previsional, la cobertu-
cimientos de servicios con períodos en relación ra médica del Instituto Nacional de Servicios Sociales
de dependencia, ANSES dispuso la atención al para Jubilados y Pensionados (INSSJP), y el derecho
público por vía presencial. A su vez, para aque- a recibir las asignaciones familiares correspondientes
llos que siempre ejercieron actividades autónomas (Boudou, D’Elia y Lo Valvo, 2007).

Gráfico 4.3. Evolución de los beneficios del Sistema Nacional de Previsión Social por Moratoria,
enero 2007- mayo 2010.

2.500.000
33%
2.000.000

1.500.000

1.000.000 67%
500.000

0
ene-07

abr-07

jul-07

oct-07

ene-08

abr-08

jul-08

oct-08

ene-09

abr-09

jul-09

oct-09

ene-10

abr-10

LEY 25.994 LEY 24.476

Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES.

La mayoría de los nuevos beneficiarios por la Morato- ños, ancianos y enfermos. Asimismo, las trayectorias
ria han sido mujeres: en mayo de 2010, del total de be- interrumpidas de empleo y los salarios más bajos en
neficios otorgados por moratoria un 78% corresponden general llevan también a que cada vez menos mujeres
a mujeres y el 22% restante a varones, concentrándose en participen en un régimen de pensiones contributivo
ambos casos en el rango de edad de 65 a 69 años. durante su trayectoria laboral y reciban beneficios du-
rante la edad de retiro (AISS, 2002).
Es un hecho estilizado que la mayoría de los regíme-
nes de pensiones contributivos no brindan cobertura En este sentido, el Plan de Inclusión Previsional
frente riesgos específicos asociados a la maternidad ha tenido un papel activo en favor de la igualdad de
y a las responsabilidades familiares históricamente género en los regímenes de pensiones.
asignadas a la mujer, tales como el cuidado de los ni-

58 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

Gráfico 4.4. Beneficios incorporados por Moratoria, Distribución por rango de edad y sexo, mayo 2010.

Mayores 24.630
2.931
de 90
80 - 90 274.473
53.119

75 - 79 274.652
80.603

70 - 74 396.669
176.398

65 - 69 506.719
199.125

60 - 64 332.639
8.620
Menores 10.743
de 60 3.355

0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000

Mujeres Varones

Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES.

En lo que respecta a la distribución geográfica, de cobertura previsional nacional del país (16,7%).
los mayores beneficios por Moratoria se concen- Esto contribuye a la hipótesis de que la baja co-
traron en la Provincia de Buenos Aires (39%) y la bertura existente antes de la Moratoria se explica
Ciudad de Buenos Aires (10%), así como en Santa por una parte considerable de la población adulta
Fe (10%) y Córdoba (9%), que son los territorios mayor que no percibía ningún tipo de jubilación, y
que tienen mayor proporción de población. no por la co-existencia de regímenes previsionales
provinciales cuyas prestaciones no se verían refleja-
Asimismo, si se compara la tasa de cobertura del das en la cobertura del Sistema Nacional.
Sistema de Reparto Nacional previa a la aplicación
del Plan de Inclusión Previsional con la situación En el otro extremo se encuentra La Rioja, que
actual, se puede observar que aquellas provincias a diciembre de 2006 presentaba el mayor nivel de
que presentaban las menores tasas de cobertura cobertura del país, mientras que a mayo de 2010
previamente al inicio de la Moratoria son las que es la que presenta el menor número de beneficios
más se han beneficiado con la puesta en marcha de otorgados por la Moratoria a nivel nacional en pro-
este Plan, ya que presentan la mayor relación de be- porción con el total de beneficios liquidados.
neficios por Moratoria con respecto a los beneficios
totales del sistema. Se puede destacar también que el Estado Nacio-
nal y las Provincias implementaron campañas de
Por ejemplo, el 77,1% de los beneficios totales a difusión sobre la existencia del Plan de Inclusión
mayo de 2010 en Formosa corresponden a beneficios que permitió el acceso a la información necesaria y la
otorgados por la Moratoria, cuando en diciembre de simplificación de la gestión del beneficio.
2006 era la provincia que presentaba el menor nivel

| 59
 Gráfico 4.5. Distribución por provincia: tasa de cobertura a 2006 y beneficios incorporados
por Moratoria, mayo 2010. En porcentaje.

100,0
88,0

87,0
90,0 79,1

77,1
80,0
70,4

65,0
70,0

59,7
59,0
57,1

56,9

56,7
55,4
54,9
53,1

52,8
52,2

51,7
60,0

49,5
49,1

48,5
48,4
47,1
46,6

46,6
44,7

43,7
43,6
43,0
42,7

42,3
42,1
41,5
50,0

40,2

39,5
39,1
39,0
37,2
35,4
35,2

40,0

30,5
29,9

29,9
28,9

28,4
25,7
24,6

30,0
18,4

16,7
20,0
10,0
0,0
La Rioja

Catamarca

Fuego
Santa Cruz

Jujuy

Rio Negro

San Luis

San Juan

Tucumán

Buenos Aires

Salta

Santa Fe

Chubut

Córdoba

Mendoza

Entre Ríos

La Pampa

Neuquén

Misiones

Corrientes

Chaco

Formosa
Tierra del
Córdoba

Sgo del Estero

Cobertura Dic 2006 Casos por Moratoria/ Casos Totales

Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES.

Otro rasgo destacado del período es que, mientras vez, se otorgaron aumentos de suma fija por única vez y
que durante más de 10 años los jubilados y pensiona- subsidios socio-sanitarios para quienes estuvieran afilia-
dos no habían sido considerados para percibir ajustes o dos a PAMI, que beneficiaron principalmente a los que
aumentos en sus haberes, desde 2003 a la fecha se han cobraban el haber mínimo.
verificado incrementos en el haber mínimo en 14 opor-
En lo que respecta al haber medio, proxy de la tasa
tunidades (CUADRO 4.1.) que lo llevaron de su nivel
de sustitución del salario5, tuvo un incremento de un
de $150, vigente en los años 90, a $895,15 en mayo de
239% en términos nominales entre enero de 2003 y
2010. Ello significó un incremento del haber mínimo
mayo de 2010, al pasar de $341,9 a $1.157,3 y de un
entre enero de 2003 y mayo de 2010 de un 497% en
92% en términos reales (GRÁFICO 4.6).
términos nominales y de 238% en términos reales. A su

Cuadro 4.1. Aumentos en los haberes previsionales otorgados desde 2003.

Norma Vigencia Medida

Dec. 391/2003 jul-03 Haber mínimo a $ 220

Dec. 1194/2003 ene-04 Haber mínimo a $ 240

Dec. 683/2004 jun-04 Haber mínimo a $ 260

Suplemento por movilidad del 10% para haberes
sep-04 hasta $ 1.000.
Dec. 1199/2004
Haber mínimo a $ 308
Dec. 748/2005 jul-05 Haber mínimo a $ 350
Subsidio de atención socio-sanitaria de $30 en
Res. inssjp-pami 892/2005 jul-05 haberes hasta $600 a personas mayores de 65
años afiliadas a PAMI

dec. 1273/2005 sep-05 Haber mínimo a $ 390

Haber mínimo a $ 470

dec. 764/2006 jun-06
Aumento del 11% en todos los haberes.

Haber mínimo a $530

Ley 26.198/2006 ene-07
Aumento del 13% en todos los haberes.

5
La tasa de sustitución del salario mide la relación entre el haber previsional y la remuneración de un trabajador activo que realiza la misma actividad
que el beneficiario.

60 | ANSES
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POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

Norma Vigencia Medida

Aumento a $45 del subsidio de atención sociosa-

resolución pami/2007 jun-07
nitaria de haberes hasta $ 800

Haber mínimo a $ 596,20

Dec. 1346/2007 sep-07
Aumento del 12,5% en todos los haberes.
Dec. 391/2003 jul-03 Haber mínimo a $ 220
Dec. 1194/2003 ene-04 Haber mínimo a $ 240

Dec. 683/2004 jun-04 Haber mínimo a $ 260

Suplemento por movilidad del 10% para haberes
sep-04 hasta $ 1.000.
Dec. 1199/2004
Haber mínimo a $ 308
Dec. 748/2005 jul-05 Haber mínimo a $ 350
Subsidio de atención socio-sanitaria de $30 en
Res. inssjp-pami 892/2005 jul-05 haberes hasta $600 a personas mayores de 65
años afiliadas a PAMI

dec. 1273/2005 sep-05 Haber mínimo a $ 390

Haber mínimo a $ 470

dec. 764/2006 jun-06
Aumento del 11% en todos los haberes.

Haber mínimo a $530

Ley 26.198/2006 ene-07
Aumento del 13% en todos los haberes.

Aumento a $45 del subsidio de atención sociosa-

resolución pami/2007 jun-07
nitaria de haberes hasta $ 800

Haber mínimo a $ 596,20

Dec. 1346/2007 sep-07
Aumento del 12,5% en todos los haberes.

Haber mínimo a $ 655

mar-08
Aumento del 7,5% en todos los haberes.
decreto 279/2008
Haber mínimo a $ 690
jul-08
Aumento del 7,5% en todos los haberes.

Suma fija de $ 200 por única vez a los beneficia-

Dec. 2300/2800 dic-08
rios del SIPA.

Haber mínimo a $770

mar-09
Aumento del 11,69% en todos los haberes.
de Movilidad
jubilatoria 26.417/2008
Haber mínimo a $827,23
sep-09
Aumento del 7,34% en todos los haberes.

Subsidio por única vez a los

beneficiarios del SIPA de $350 para los que
dec. 1879/2009 dic-09
cobran el haber mínimo y de
manera descendente, hasta los $1.500

Haber mínimo a $895,15

Ley de Movilidad
mar-10
Jubilatoria 26.417/2008 (idem anterior) Aumento del 8,21% en todos los haberes.

| 61
 Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y ANSES.

Es importante destacar que uno de los principios fun- Si bien este principio está orientado a lograr una
damentales de la seguridad social en general, y del sistema estrecha relación entre los aportes realizados por
previsional en particular, es el llamado principio de sufi- los trabajadores y las prestaciones obtenidas en vir-
ciencia de las prestaciones, según el cual cuando se pro- tud de aquellos, el Estado debe prever los casos de
duce una contingencia social, se debe procurar remediarla aquellas personas que registren una escasa cantidad
brindando una cobertura suficiente al beneficiario que de cotizaciones al momento de alcanzar la edad de
altere lo menos posible el nivel de vida alcanzado. Por tal retiro, estableciendo niveles mínimos en la cuantía
motivo, es fundamental que la suficiencia de las prestacio- de las prestaciones y condiciones de acceso flexibles
nes previsionales que sustituyen ingresos laborales esté ga- por un principio de solidaridad. El Plan de Inclu-
rantizada por ley y asimismo su actualización en el tiempo sión Previsional apuntó en dicho sentido, dándole
a niveles nacionales (Massa y Fernández Pastor, 2007). un tratamiento solidario a tales circunstancias.
En este sentido un importante paso dado por el Sistema
Previsional Argentino fue la aprobación de la Ley 26.417
de Movilidad.

Gráfico 4.6. Evolución del haber jubilatorio mínimo y medio, enero 2003 - mayo 2010. En pesos.

1200,0

1000,0

+239%
800,0

600,0

400,0

200,0

+497%
+239%
0,0
ene 03

jul 03

ene 04

jul 04

ene 05

jul 05

ene 06

jul 06

ene 07

jul 07

ene 08

jul 08

ene 09

jul 09

ene 10

Haber Mínimo Haber Medio

Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES.

Estas medidas conjuntas mostraron un impacto por la serie de incrementos en los haberes previsio-
importante en la reducción de la pobreza y la indi- nales mencionados, como en la salida de la pobreza
gencia, así como en la mejora en la distribución del de adultos mayores que antes del Plan de Inclusión
ingreso en adultos mayores. Previsional en su mayoría no contaban con ningún
beneficio (CUADRO 4.2).
Con respecto a la baja de la pobreza y la indigencia,
siseobservalaincidenciaanivelgeneralysiselacompara Cabe destacar asimismo que los jubilados y pensio-
con la incidencia para el grupo de adultos mayores, nados contribuyen a mejorar las condiciones económi-
se verifica que esta última cae más intensamente cas del hogar, particularmente las de aquellos de meno-
que la primera de manera generalizada para todas res recursos (CUADRO 4.3).
las regiones del país, lo cual podría explicarse tanto

62 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

Cuadro 4.2. Incidencia de la Pobreza e Indigencia, en %. Mujeres desde 60 años y Hombres

desde 65 años. Total.

indigencia

iv - 2003 iv - 2009

mujeres desde 60 años y hombres mujeres desde 60 años y hombres

regiones total total
desde 65 años desde 65 años

h p hogares personas h p hogares personas

Total 16,2 21,0 10,0 9,0 2,8 3,4 1,0 0,7

Gba 14,1 18,0 9,0 8,4 2,3 2,6 0,9 0,8
Cuyo 19,3 24,4 10,9 9,6 3,7 4,5 1,7 0,8
Nea 28,7 34,8 15,5 14,1 6,8 8,5 3,0 1,4
Noa 25,8 31,3 17,2 13,6 3,5 4,1 2,0 1,0
Pampeana 15,8 20,6 9,8 8,9 2,8 3,7 0,6 0,4
Patagonia 10,8 12,5 5,9 6,6 1,8 2,1 0,7 0,5
pobreza
iv - 2003 iv - 2009

mujeres desde 60 años y hombres mujeres desde 60 años y hombres

regiones total total
desde 65 años desde 65 años

h p hogares personas h p hogares personas

Total 38,3 48,8 28,6 27,6 9,8 13,9 4,1 2,9

GBA 34,2 44,2 26,1 25,5 8,2 11,6 3,5 2,5
Cuyo 47,5 57,9 33,1 32,0 12,9 17,6 7,6 5,6
NEA 58,2 67,6 42,3 40,0 21,3 29,3 11,6 8,3
NOA 56,9 66,9 45,1 40,6 16,7 21,3 7,9 5,2
Pampeana 37,3 46,9 27,6 27,3 8,6 12,8 2,7 2,0
Patagonia 27,6 34,7 18,7 18,5 4,7 6,6 2,6 2,3

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la EPH.

Del total de hogares, un 65,5% no posee miembros
que perciban un haber previsional, mientras que un
25,2% tienen un miembro jubilado o pensionado y un
8,9% tiene dos miembros jubilados y/o pensionados. De
acuerdo con las microsimulaciones realizadas, se encuen-
tra que la pobreza se incrementa más que proporcional-
mente si se quita al jubilado y/o pensionado del hogar así
como su ingreso previsional. Puesto en otros términos, el
jubilado o pensionado contribuye con su ingreso a la baja
de la pobreza del hogar, indicando que dentro del hogar
el beneficiario de una prestación previsional también dis-
tribuye ingresos (CUADRO 4.3).

Cuadro 4.3. Microsimulaciones. Incidencia de la Pobreza e Indigencia, en %. IV trimestre de 2009.

hogares total personas total

Situación Actual Situación Actual
Pobreza 9,8 Pobreza 13,9
Indigencia 2,8 Indigencia 3,4
Quitando el Ingreso del Jubilado Quitando el Ingreso del Jubilado
y al Jubilado y al Jubilado
Pobreza 13,2 Pobreza 17,2
hogares total personas total
Quitando el Ingreso del Jubilado Quitando el Ingreso del Jubilado
y al Jubilado y al Jubilado
Indigencia 6,1 Indigencia 6,6

| 63
 hogares con al menos personas que viven en un hogar con al menos un
un jubilado/a y/o pensionado/a jubilado/a y/o pensionado/a

Situación Actual Situación Actual

Pobreza 5,3 Pobreza 10,1
Indigencia 0,5 Indigencia 0,9
Quitando el Ingreso del Jubilado Quitando el Ingreso del Jubilado
y al Jubilado y al Jubilado
Pobreza 15,4 Pobreza 21,4
Indigencia 10,4 Indigencia 11,9

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la EPH.

Asimismo, si se observa la incidencia de la pobre- es más intensa proporcionalmente en el grupo de

za por grupo de edades, podemos afirmar que, si bien adultos mayores, lo cual se explicaría en parte por el
existe una baja generalizada entre el IV trimestre impacto positivo del Plan de Inclusión Previsional
de 2003 e idéntico período de 2009, esta reducción (GRÁFICO 4.7).

Gráfico 4.7. Porcentaje de la población en situación de pobreza.

Por grupo de edades, IV 2003- IV 2009.

80
67,7 65,3
70
61,0
60
50 44,5
40
27,9
30 24,5 23,6
20,5
20
11,7
10 3,3
0
0 a 5 años 6 a 12 años 13 a 18 años 19 a 59 años 60 o más años

IV - 2003 IV - 2009
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la EPH.

En cuanto a la distribución del ingreso, los indi- va de 2004, año previo a la implementación de la
cadores usualmente más utilizados para evaluar su Moratoria, indicando que los haberes se distribu-
impacto arrojan resultados favorables. La Curva de yen de manera más igualitaria entre los jubilados.
Lorenz6 de 2010 está siempre por encima de la cur-

6
El gráfico de la curva de Lorenz muestra en el eje horizontal las proporciones acumuladas de población y en el eje vertical los ingresos acumulados por
cada una de estas proporciones de población, para lo cual previamente se deben haber ordenado los datos. Esta curva se compara con la recta de 45º
que representa la equidistribución de ingresos. Cuanto más alejada está la curva de Lorenz de la equidistribución, mayor es la desigualdad de ingresos.
Asimismo, al comparar dos representaciones, las curvas de Lorenz pueden o no cruzarse. Si no se cruzan, la que está por encima es dominante en
el sentido de Lorenz de acuerdo a la noción de equidad propuesta por el principio de Pigou-Dalton. Siguiendo este principio, el grado de desigualdad
disminuye cuando, manteniéndose la ubicación relativa de dos personas, existe una transferencia de la más rica a la más pobre.

64 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

Gráfico 4.8. Curva de Lorenz. Comparación jubilaciones, 2004 y 2010*.

100

90

80

70

60

50

40

30

% Ingreso
20
*Nota: los datos de 2004
10
corresponden a septiembre
0 y los de 2010 a mayo.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
% Población
2010 2004

Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES.

Asimismo, la reducción en el coeficiente de Gini7
indica que la desigualdad de la distribución del ingre-
so previsional se redujo. Por otra parte, el coeficiente de
variación8 indica que los ingresos de los jubilados están
más concentrados alrededor del promedio del sistema
previsional.Por último, la brecha de ingreso del 10%
más rico y el 10% más pobre de los adultos mayores, cal-
culada como el promedio del decil 10 respecto del decil
1, muestra el incremento de la participación relativa de
los deciles más bajos en el total del ingreso.

Cuadro 4.4. Distribución del ingreso previsional. Indicadores de Desigualdad, 2004 y 2010

Año Gini CV Decil 10 / Decil 1

2004 0,2759 0,6455 4,7073 Nota: los datos de 2004

corresponden a septiembre
2010 0,1891 0,5212 3,4206 y los de 2010 a mayo.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES.

Por otra parte, si se estiman las funciones de densidad mejora en la situación de todos los estratos, o lo que es
Kernel9 del logaritmo del ingreso previsional para 2003 igual, una disminución de la pobreza. Adicionalmente el
y 2009, se puede visualizar un desplazamiento hacia la mayor empinamiento sería indicativo de una mejora en la
derecha de la función, lo cual indica que se verificó una distribución.

7
El coeficiente de Gini es un indicador que se calcula a partir de una curva de Lorenz. Se expresa como el área que se encuentra comprendida entre
dicha curva y la línea de equidistribución. Si hay perfecta igualdad, este indicador vale cero. En el extremo opuesto, si un individuo concentra todo el
ingreso, el coeficiente vale uno.
8
El coeficiente de variación es calculado como la relación entre el desvío y la media, indica el grado de dispersión de los datos respecto al valor promedio.
Por lo cual, cuanto menor es el coeficiente de variación, más homogéneos son los datos, lo cual implica menor desigualdad.
9
La altura de la función muestra la concentración relativa de beneficiarios en los distintos rangos de ingreso: en las porciones más altas de la curva,
mayor es la concentración de personas en ese rango de ingresos y, en general, una curva más achatada implica una mayor dispersión.

| 65
 Gráfico 4.9. Distribución del ingreso previsional, 2004 y 2010.

80% 80%
70% 70%
60% 60%
50% 50%
40% 40%
30% 30% Nota: los datos de 2004
20% 20% corresponden a septiembre y
10% 10%
0% 0% los de 2010 a mayo.
Hasta $100

$100 Y $200

$200 Y $300

$300 Y $400

$400 Y $500

$500 Y $600

$600 Y $700

$700 Y $850

$850 Y $1000

$1000 Y $1200

$1200 Y $1600

Más De $1600

Hasta $100

$100 Y $200

$200 Y $300

$300 Y $400

$400 Y $500

$500 Y $850

$850 Y $900

$900 Y $1500

$1500 Y $2000

$2000 Y $3000

$3000 Y $5000

Más de $5000
Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES.

En síntesis, independientemente del indicador con mayores en situación de vulnerabilidad, así como tam-
el cual se lo evalúe, el Plan de Inclusión Previsional en bién sobre el grupo familiar del cual forman parte.
la Argentina muestra efectos positivos sobre los adultos

Conclusiones
La reforma previsional implementada en 1993 bilación anticipada a aquellas personas en situación
mediante la Ley 24.241, al elevar la edad de jubila- de desempleo que acreditasen los años de aportes
ción de 55 a 60 años para las mujeres y de 60 a 65 necesarios para jubilarse, pero no contaban con la
para hombres; y la cantidad necesaria de años de edad requerida.
servicios con aportes requeridos para acceder a una
prestación previsional (computar efectivamente 30 Entre enero de 2003 y mayo de 2010, los benefi-
años de aportes sobre la nómina salarial durante la cios de jubilaciones y pensiones del Sistema Nacio-
vida activa), colocó en situación de vulnerabilidad nal de Previsión Social aumentaron en un 74,2%, al
a los trabajadores de mayor edad ante la necesidad pasar de 3,2 millones (enero de 2003) a 5,6 millones
de aportar al sistema durante más años de trabajo (mayo de 2010). El Plan de Inclusión Previsional
para poder acceder a una jubilación. Todo ello dejó permitió la incorporación, a mayo de 2010, de alre-
como saldo una importante caída en el número de dedor de 2,3 millones de beneficios correspondien-
beneficios y de la tasa de cobertura. tes a adultos mayores que de otra manera no podrían
haber accedido a la prestación, por lo que actual-
Con el cambio de administración en 2003, se mente del total de beneficios el 42% corresponden a
comienza a construir un nuevo paradigma en la beneficios otorgados a través de la Moratoria Previ-
Seguridad Social Argentina, haciendo énfasis en sional. Esta incorporación fue mayoritariamente fe-
el principio de solidaridad como eje conductor. De menina, lo cual pone de relieve un tema de género: a
esta manera surge el Plan de Inclusión Previsional mayo de 2010, del total de beneficios otorgados por
como medida de corto plazo que permitió incorpo- Moratoria un 78% corresponden a mujeres y el 22%
rar al ámbito de la seguridad social a aquellos adul- restante a varones, concentrándose en ambos casos
tos mayores que se encontraban en una situación en el rango de edad de 65 a 69 años.
de vulnerabilidad social al no contar con cobertura
previsional. Asimismo el Plan de Inclusión Previsional per-
mitió revertir la tendencia a la baja en la tasa de co-
El principal instrumento a través del cual se im- bertura que venía manifestándose desde 1997, como
plementó el Plan de Inclusión Previsional entre ene- consecuencia de los procesos de reforma estructural,
ro de 2005 y abril de 2007 fue la Ley 25.994 y el alcanzando su mínimo en 2002 (54,5%). Actualmen-
Decreto 1454/05, el cual reglamentó la Ley 24.476 te, la tasa de cobertura se ubica en el 87,6%. Cabe
y permitió que los autónomos con problemas de re- destacar que aquellas provincias que presentaban las
gularización de aportes, se puedan inscribir en un menores tasas de cobertura previamente al inicio de
plan de facilidades y acceder al beneficio previsio- la Moratoria, son las que más se han beneficiado con
nal, descontando el plan de pago en hasta 60 cuotas la puesta en marcha de este Plan, ya que presentan la
deducibles de la prestación previsional. Adicional- mayor tasa de beneficios por Moratoria con relación a
mente, se estableció la posibilidad de acceder a la ju- los beneficios totales.

66 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

Por otra parte, desde 2003 a la fecha se han ve- En resumen, la Moratoria Previsional, indepen-
rificado incrementos en el haber mínimo en 14 dientemente del indicador con el cual se la evalúe,
oportunidades que llevaron su nivel de $150 (años muestra efectos positivos sobre la población objeti-
90 hasta principios de 2003) a $895,15 (mayo de vo, los adultos mayores en situación de vulnerabi-
2010), lo cual significó un incremento de un 497% lidad, así como también sobre el grupo familiar del
en términos nominales y de 238% en términos cual forman parte.
reales entre enero 2003 y mayo 2010. Además, se
El Plan de Inclusión Previsional, en línea con las
otorgaron aumentos de suma fija por única vez y
políticas de inclusión social llevadas a cabo desde la
subsidios socio-sanitarios para quienes estuvieren
nueva administración iniciada en 2003, fue la pri-
afiliados a PAMI, que impactaron principalmen-
mera medida de orientación universal para resol-
te en los jubilados y pensionados que cobraban el
ver el problema de exclusión social de los adultos
haber mínimo. En el mismo período se verificaron
mayores, implementada a partir de enero de 2005.
por lo menos ocho incrementos generalizados de
Como contrapartida, en lo que respecta a la vul-
los haberes jubilatorios, por lo que el haber medio
nerabilidad del otro extremo etáreo, esto es niños
se incrementó en términos nominales un 239%
y adolescentes, se destaca la Asignación Universal
entre enero de 2003 ($341,9) y mayo de 2010
por Hijo para Protección Social implementada
($1.157,3), y un 92% en términos reales.
desde noviembre de 2009.
Esta serie de medidas complementarias mostraron
El Plan se enmarca dentro del nuevo paradigma de
un impacto importante en la reducción de la pobreza
la Seguridad Social, donde se destaca también la Ley
y la indigencia, así como en la mejora en la distribución
26.222 de Libre Opción del Régimen Jubilatorio san-
del ingreso en adultos mayores.
cionada en 2007, que permitió el traspaso de afiliados
En cuanto a la incidencia de la pobreza y la indi- del Régimen de Capitalización al Régimen de Reparto
gencia por grupo de edades, entre el IV trimestre de y que estableció que los nuevos ingresantes al Sistema
2003 e idéntico período de 2009 se observa una baja Previsional que no ejercieran su opción al régimen
más intensa en el grupo de adultos mayores, lo cual se jubilatorio, quedaran afiliados al Régimen de Re-
explicaría en parte por el impacto positivo del Plan de parto; y la Ley 26.471 de Movilidad que estableció
Inclusión Previsional. En lo que respecta a la distribu- un procedimiento automático de actualización de
ción, al comparar datos de ANSES de 2004 y 2009, el haberes previsionales desde marzo de 2009. Final-
coeficiente de Gini, el coeficiente de variación y la bre- mente, la Ley 26.425 sancionada en 2008 estable-
cha de ingreso del 10% más rico y el 10% más pobre ció la creación del SIPA, que unificó los dos regí-
de los adultos mayores, muestran resultados favorables. menes existentes en un sistema público de reparto
Idénticas conclusiones se obtienen de la distribución de basado en el principio de la solidaridad.
los haberes previsionales en dicho período.

| 67
 BIBLIOGRAFÍA

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Trabajo N°72. Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP). Buenos Aires,
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14 al 18 de julio de 2003.

68 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO PARA PROTECCIÓN

SOCIAL: UNA POLÍTICA DE INCLUSIÓN
PARA LOS MÁS VULNERABLES

Julio de 2011

EQUIPO DE TRABAJO
GERENCIA ESTUDIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Gerente Estudios de la Seguridad Social

Vanesa D’Elia

Grupo de Trabajo
Sergio Rottenschweiler
Alejandro Calabria
Analía Calero
Julio Gaiada

| 69

INTRODUCCIÓN
Los programas de transferencias condicionadas son
utilizados por una elevada proporción de países de la
región como mecanismo de lucha contra la pobreza y la
desigualdad. El objetivo básico de estas políticas es fo-
calizar las transferencias monetarias sobre familias con
hijos menores de edad en situación de vulnerabilidad
social, y condicionar las mismas con el fin de fomentar
tanto el cuidado de salud como la formación de capital
humano de los niños.
Con el Decreto 1602/09 el gobierno argentino
buscó extender los beneficios de la asignación uni-
versal por hijo que el Estado otorga a los trabaja-
dores que se desempeñan en el sector formal de la
economía, a los niños cuyos padres sean trabajado-
res informales o desempleados.
Teniendo en cuenta la cantidad de menores que
se ven beneficiados por esta política y los efectos
positivos no sólo de corto sino de largo plazo que
significan las condicionalidades de salud y educa-
1. EL SISTEMA CONTRIBUTIVO DE ASIGNACIONES FAMILIARES POR HIJO
El Régimen de Asignaciones Familiares (Ley
24.714), en su subsistema contributivo, otorga,
entre otras prestaciones, una asignación familiar
que consiste en el pago de una suma mensual por
cada hijo menor de 18 años de edad que se en-
cuentre a cargo del trabajador registrado (o be-
neficiario de la Ley de Riesgos del Trabajo). Su
Tabla 1. Monto mensual de AAFF por hijo según remuneración del trabajador
Remuneración Bruta ($ mensuales)
Entre 100 - 2.400
Entre 2.400,01 - 3.600
Entre 3.600,01 - 4.800
Fuente: Elaboración propia.
Asimismo, existen trabajadores en relación de
dependencia que no son beneficiarios directos de
la asignación familiar por tener una remuneración
bruta superior a $4.800 mensual, pero que reci-
ben un beneficio implícito al poder realizar de-
ducciones por hijo en el pago de impuesto a las
ganancias.
LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS
ción, no cabe dudas que la Asignación Universal
por Hijo es uno de los programas de asistencia
social más importante que se ha implementado en
los últimos tiempos, con un fin claro de equidad
distributiva.
El objetivo de este documento es presentar un
análisis de la asignación universal por hijo para pro-
tección social. Para ello, en las dos primeras secciones
se describen el sistema contributivo de asignaciones
familiares por hijo y la nueva asignación universal
no contributiva. En las secciones 3 y 4 se presenta
una estimación de la contribución de esta prestación
sobre la demanda agregada y sobre los niveles de po-
breza e indigencia. En la sección 5 se realiza un breve
análisis sobre el impacto redistributivo de la asigna-
ción a nivel regional, y en la sección 6 se presentan
las conclusiones generales. El trabajo finaliza con un
anexo donde se realiza un análisis comparado de la
asignación universal por hijo con programas simila-
res en Latinoamérica.
financiamiento proviene del sector privado, espe-
cíficamente de contribuciones patronales.
El monto de la prestación es decreciente con re-
lación a la remuneración del trabajador y depende
de la zona económica, pero el valor general viene
dado por la siguiente escala:
Valor
$180
$136
$ 91
Tomando como ejemplo los casos de un trabajador
sin cónyuge a cargo, y uno con cónyuge a cargo, se pre-
senta a continuación la asignación implícita estimada
para cada tramo de ingreso neto del trabajador. Para
la estimación se tiene en cuenta el monto deducible en
concepto de hijo de $5.000 anuales y las alícuotas del
impuesto a las ganancias por tramo de remuneración.
| 71
 Tabla 2. AAFF por hijo implícita para trabajador en relación de dependencia sin cónyuge a cargo

Remuneración Neta Mensual ($) Beneficio Implícito por Hijo ($)*

Alícuota
Desde Hasta Anual Mensual

4.015,38 4.784,62 9% 450 37,50

4.784,62 5.553,85 14% 700 58,33
5.553,85 6.323,08 19% 950 79,17
6.323,08 8.630,77 23% 1.150 95,83
8.630,77 10.938,46 27% 1.350 112,50
10.938,46 13.246,15 31% 1.550 129,17
13.246,15 en adelante 35% 1.750 145,83
*Beneficio máximo.

Fuente: Elaboración propia.

Tabla 3. AAFF por hijo implícita para trabajador en relación de dependencia con cónyuge a cargo

Remuneración Neta Mensual ($) Beneficio Implícito por Hijo ($)*

Alícuota
Desde Hasta Anual Mensual

4.785,00 5.554,00 9% 450 37,50

5.554,01 6.323,00 14% 700 58,33
6.323,01 7.092,00 19% 950 79,17
7.092,01 9.400,00 23% 1.150 95,83
9.400,01 11.708,00 27% 1.350 112,50
11.708,01 14.015,00 31% 1.550 129,17
14.015,01 en adelante 35% 1.750 145,83 *Beneficio máximo.

Fuente: Elaboración propia.

Puede observarse que los trabajadores de los tramos más altos de remuneración que no tributan ganancias.
de ingresos más altos que tributan ganancias reciben Sin embargo, esta asignación implícita nunca supera
implícitamente un monto mayor de asignación fami- los $180 de la asignación universal por hijo para pro-
liar por hijo que aquellos trabajadores de los tramos tección social.

2. ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO PARA PROTECCIÓN SOCIAL

2.1. DESCRIPCIÓN

La Asignación Universal por Hijo (AUH) se o naturalizados o con residencia legal en el país
implementó en Argentina a partir del 1º de no- mínima de 3 años, que no perciban otra asignación
viembre de 2009, mediante el Decreto 1602/09. familiar y que pertenezcan a hogares cuyos padres
se encuentren desocupados o se desempeñen en la
Consiste en un subsistema no contributivo des- economía informal. El objetivo de esta prestación
tinado a aquellos niños, niñas y adolescentes meno- es contribuir a mejorar la situación de los menores y
res de 18 años residentes en el país, o discapacita- adolescentes en situación de vulnerabilidad social.
dos sin límite de edad, que sean argentinos nativos

72 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

2.2. BENEFICIOS Y BENEFICIARIOS

Pueden acceder a la prestación los trabajadores
no registrados y del servicio doméstico cuya remu-
neración sea menor al salario mínimo, vital y móvil
y los desocupados que no se encuentren percibien-
do seguro por desempleo (Ley 24.013).
La AUH consiste en una prestación monetaria
no retributiva de carácter mensual cuyo monto es
de $180 (US$ 46) por mes, por hijo –hasta un
máximo de 5 hijos- que se otorga de la siguiente
forma: $144 (US$ 37) -equivalente al 80%- se per-
cibirá directamente y $36 (US$ 9) - el 20% res-
tante- se depositarán en una cuenta a nombre del
titular. Ese dinero sólo podrá ser retirado una vez
al año, cuando demuestre que el niño concurrió a
la escuela durante el ciclo escolar y cumplió con el
plan de vacunación y demás controles de sanidad
establecidos por el Ministerio de Salud.1
Actualmente el programa cubre a un poco más
de 3,5 millones de niños, de los cuales el 49% de los
beneficios corresponde a niñas y el 51% restante a
varones.2 Si se desagrega por rango de edad, el ran-
go de 5 a 14 años es el que presenta el mayor peso
en el total, seguido por el grupo de niños menores
a 4 años (ver Tabla 4).

Tabla 4. Distribución de AUH según género. Marzo 2010

Rango de Edad Mujeres Varones %

0-4 487.210 504.074 28,2%

5-9 511.958 530.208 29,6%
10-14 483.015 505.718 28,1%
15-18 243.174 250.383 14,0%
19 y más 1.094 1.411 0,1%
TOTAL 1.726.451 1.791.794 100%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de ANSES.

En cuanto a la distribución geográfica, un poco Al analizar la población objetivo cubierta por la

más del 50% de los beneficios corresponden a la re-
gión Pampeana, seguidos por las regiones del No-
roeste (NOA) y Nordeste argentino (NEA) -18%
y 14% respectivamente-.
prestación, las regiones del NOA y NEA son las
que presentan los mayores porcentajes (superior
al 30%), mientras que en la Patagonia el indicador
ronda el 20%. En la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires (CABA) la cifra asciende al 18,5% de los ni-
ños cubiertos.3

1
Por hijo con discapacidad el monto de la prestación es de $720 (US$ 185) por mes, el 80% directamente y el 20% se hará efectivo si se cumple con el
requisito de escolaridad, control sanitario y plan de vacunación.
2
Cabe aclarar que para los cálculos de la distribución por género se distribuyeron de forma proporcional 903 casos cuyo género no fue reportado en las
bases solicitadas a ANSES.
3
La cobertura se calcula considerando el porcentaje de los niños y adolescentes menores a 18 años que son beneficiarios de la asignación.

| 73
 Gráfico 1. Cobertura de la AUH por regiones. Marzo 2010
499.665
626.956
34.86%
33.88%
110.382
18.54%
CABA NOROESTE NORDESTE
(NOA) (NEA)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES y proyecciones de la población por edad del INDEC.
Si se consideran las provincias por separado, los por-
centajes más altos de cobertura se presentan en Cata-
marca, Chaco, Santiago del Estero y Formosa (entre el
40% y 50%). Por su parte, la provincia de Buenos Aires
registra una cobertura del 27%, mientras que Córdoba
y Santa Fe exhiben porcentajes de cobertura del 31% y
2.3. FINANCIAMIENTO
La AUH se financia con los recursos de ANSES:
aportes y contribuciones, recaudación del Impues-
to sobre los Bienes Personales no incorporados al
Proceso Económico, los recursos adicionales que
anualmente fije el Congreso de la Nación en la Ley
de Presupuesto; Intereses, multas y recargos; Ren-
3. IMPACTO MACROECONÓMICO
Una primera aproximación del impacto en la
demanda agregada de la Asignación Familiar por
Hijo (AUH) para Protección Social puede reali-
zarse a partir de la estimación del multiplicador de
la demanda. El mismo se define como una función
relacionada con la propensión marginal a consumir
de los sectores que reciben la transferencia de in-
gresos, el nivel de impuestos que enfrentan estos
grupos, y la propensión marginal a consumir bie-
nes importados, ya que estos últimos valores redu-
cen el efecto multiplicador.
4
Se está suponiendo que el aumento de la demanda agregada no provoca un incremento de la tasa de interés, ni tampoco de los precios. Es lo que en
la literatura se conoce como caso keynesiano extremo (curva LM perfectamente elástica).
74 | ANSES
1.890.603
256.941
133.701 28.05%
27.16%
20.63%
PATAGÓNICA CUYO PAMPEANA
33% respectivamente. Estos datos reflejan que son las
poblaciones de las provincias más vulnerables (sobre
todo las provincias del norte argentino) las que más se
benefician con la prestación.
En la sección 5 se realiza un análisis más detallado
de la distribución geográfica de la AUH.
tas provenientes de inversiones (art.18 de la Ley
24.241).
Asimismo, se prevé financiamiento de la rentabili-
dad anual obtenida del Fondo de Garantía de Susten-
tabilidad del Sistema Integrado Previsional Argenti-
no creado por el Decreto 897/07.
La ecuación del multiplicador (en una versión
sencilla, sin considerar el efecto sobre el mercado
de dinero y los precios)4 puede expresarse de la
siguiente manera:
1
M=
1-c(1-t)+m
donde M es el multiplicador, c la propensión mar-
ginal a consumir, t la alícuota impositiva y m la
propensión marginal a importar.
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

De esta forma, una vez calculado el multiplicador, por cada peso en que aumenta el consumo de los
en función de las transferencias realizadas a los ho- hogares favorecidos por el beneficio, el producto
gares beneficiarios de la AUH, es posible estimar el aumenta en $2,86.
impacto sobre la demanda agregada.5
Teniendo en cuenta que la AUH tiene actual-
En cuanto a los parámetros c, t y m, los hogares mente un poco más de 3,5 millones de beneficia-
más vulnerables tienen una propensión marginal a rios lo que significa una erogación anual estimada
consumir por encima del promedio de la población, de cerca de $7.600 millones (0,6% del PIB proyec-
y muy cercana a la unidad, por lo que se considera tado para 2010)7 se estima que el impacto en la de-
razonable establecer un valor de 0,95.6 En el caso manda agregada por efecto del multiplicador es de
del valor de los impuestos, se puede asumir que éste $20.656 millones, o sea del 1,5% del PIB.
equivale al IVA (21%), por lo que t sería igual a 0,21.
Asimismo, como para ciertos alimentos la alícuota Si como escenario alternativo se considera que el pro-
del IVA es del 10,5%, se considera como alternativa grama alcanzará a un total de 4 millones de beneficiarios,
un t igual al promedio entre ambos porcentajes, esto el costo fiscal mensual sería de $720 millones y de $8.640
es, t igual a 0,16. Finalmente, en lo que respecta a la millones anuales. En este caso, el efecto multiplicador sería
propensión a consumir de bienes importados, para de $23.485 millones, o sea un 1,7% del PIB.
el caso del segmento de la población que estamos Asimismo, si se considera el t promedio (t igual a
considerando, en línea con la literatura se supone un 0,16), el valor del multiplicador se incrementa a 3,34,
valor de 0,1. por lo que el impacto de la AUH se estima en 1,8%
De esta manera, el valor del multiplicador se cal- del PIB para el caso de 3,5 millones de beneficiarios y,
cula en 2,86 para un t de 0,21, lo cual significa que 2% del PIB para el caso de 4 millones.

4. IMPACTO EN POBREZA E INDIGENCIA

Se estima que para el 3° trimestre 2009, el por-
centaje de asalariados informales que se encuentran
en situación de pobreza es de 14,5% y los desocupa-
dos pobres alcanzan el 24,4%. Estos porcentajes son
de suma relevancia si se compara con la estimación
de 1,7% para el caso de asalariados formales pobres.
Asimismo es de destacar que los trabajadores in-
formales se caracterizan por su elevada vulnerabilidad
económica y laboral al carecer de los beneficios de la se-
guridad social por su imposibilidad de encuadrarse en
los marcos normativos tradicionales, lo cual los coloca
en una situación de desventaja dentro de la sociedad.
En este sentido los efectos del programa sobre
la reducción de la pobreza son sumamente im-
portantes, pues los mismos además de considerar
a estos grupos históricamente vulnerables, no son
estáticos, sino que los requisitos en cuanto a salud
y educación extienden los impactos al largo plazo,
contribuyendo a romper el ciclo intergeneracional
de la pobreza. De hecho, si sólo nos focalizamos en
los efectos inmediatos de la AUH, se estima que
la incidencia de la pobreza se reducirá en 4,2 p.p.
y la indigencia en 2,1 p.p., lo que representa una
reducción del 30% en la pobreza y de cerca del 55%
en los niveles de indigencia.

5
Cabe aclarar que el impacto sobre la demanda agregada no es “adicional”, ya que existe un efecto “crowding out” de beneficiarios de otros planes sociales
asistenciales hacia el Plan AUH.
6
Si bien no hay estimaciones oficiales sobre la PMg a consumir de los sectores de más bajos ingresos, es razonable establecer como valor 0,95 en tanto
es el valor utilizado por economías similares como Brasil.
7
Promedio del REM del Banco Central ($1,3 billones).

| 75
 Gráfico 2. Efectos AUH sobre pobreza e indigencia

16%
-4.2 p.p.
13,9%
14%

12%

9,7%
10%

8%

6%
-2.1 p.p.
4,0%
4%

1,9%
2%

0%
POBREZA (%) INDIGENCIA (%)

SIST. ORIGINAL CON AUH

Sit. Original Con AUH

Fuente: Elaboración propia sobre la base del INDEC (EPH, 3° trimestre 2009)

5. AUH Como Herramienta de Redistribución Regional

Resulta útil analizar la distribución geográfica de En la siguiente tabla se observa la participación

las erogaciones en la AUH y compararla con la distri-
bución de las asignaciones familiares convencionales.
De esta manera es posible aproximar en qué medida
la nueva prestación para protección social se constituye
en una herramienta para la redistribución del ingreso.
porcentual por jurisdicción de los beneficiarios de
asignaciones familiares por hijo tanto contributivas
(sector activo) como no contributivas (sector pasi-
vo y AUH).

Tabla 5. Asignaciones familiares por hijo por jurisdicción (*)

Sector Activo Sector Pasivo AUH (1)
Provincia
Beneficios % Beneficios % Beneficios %

Buenos Aires 960.741 29,3% 61.654 25,9% 1.171.468 33,3%

CABA 586.888 17,9% 6.420 2,7% 110.382 3,1%
Catamarca 23.446 0,7% 5.380 2,3% 75.631 2,1%
Chaco 57.487 1,8% 9.066 3,8% 159.965 4,5%
Chubut 67.011 2,0% 2.335 1,0% 29.152 0,8%
Córdoba 276.362 8,4% 13.337 5,6% 286.817 8,2%
Corrientes 61.640 1,9% 9.177 3,9% 121.796 3,5%
Entre Ríos 93.841 2,9% 8.674 3,6% 109.385 3,1%
Formosa 20.317 0,6% 4.252 1,8% 85.605 2,4%
Jujuy 51.352 1,6% 9.036 3,8% 59.741 1,7%
La Pampa 26.787 0,8% 1.245 0,5% 23.835 0,7%
La Rioja 22.370 0,7% 3.545 1,5% 31.126 0,9%
Mendoza 144.712 4,4% 8.147 3,4% 159.573 4,5%
Misiones 92.038 2,8% 11.528 4,8% 132.299 3,8%
Neuquén 50.235 1,5% 1.571 0,7% 37.521 1,1%
Río Negro 63.401 1,9% 4.412 1,9% 48.962 1,4%
Salta 112.223 3,4% 14.527 6,1% 159.603 4,5%
San Juan 65.274 2,0% 6.791 2,9% 73.360 2,1%
San Luis 39.821 1,2% 2.647 1,1% 24.008 0,7%
Santa Cruz 36.612 1,1% 614 0,3% 11.674 0,3%

76 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

Sector Activo Sector Pasivo AUH (1)

Provincia
Beneficios % Beneficios % Beneficios %

Santiago del
40.561 1,2% 21.523 9,0% 128.356 3,6%
Estero
Tierra del
Fuego 18.575 0,6% 241 0,1% 6.392 0,2% (*) Datos correspondientes a
diciembre 2009 para los Acti-
Tucumán 109.332 3,3% 18.231 7,7% 172.499 4,9%
vos, febrero 2010 para Pasivos
TOTAL 3.279.194 100,0% 238.134 100,0% 3.518.248 100,0% y marzo 2010 para AUH.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES.

La participación de los beneficios por jurisdicción • En cuanto a la AUH, se consideró el gasto de-
sigue un patrón bastante similar para todas las presta- vengado de marzo de 2010 y se supusieron dos esce-
ciones. Como era de esperar, las provincias más vulne- narios:
rables como Chaco, Salta, Jujuy, Catamarca, Santiago
del Estero y Formosa tienen mayor participación en 1) La cantidad de beneficiarios de la AUH regis-
la AUH que en las asignaciones familiares contribu- trada en marzo de 2010 (3,5 millones aproxima-
tivas, mientras que CABA presenta una menor par- damente) se mantiene constante a lo largo del año.
ticipación. 2) La cantidad de beneficiarios de la AUH registra-
Para estimar el impacto geográfico de los progra- da en marzo de 2010 se mantiene constante hasta
mas de asignaciones familiares, se consideraron las junio, y se incrementa a partir de julio y hasta di-
erogaciones por programa para el año 2010 bajo los ciembre de 2010 a 4 millones de beneficiarios.
siguientes supuestos: La siguiente tabla muestra la distribución estima-
• En cuanto a las asignaciones familiares convencionales da de las erogaciones por jurisdicción para cada una
se tomó como base el gasto ejecutado en febrero de 2010 de las prestaciones.
y se proyectó suponiendo que todos los meses del año se
comportan de la misma manera.

Tabla 6. Estimación del Impacto Geográfico de las Erogaciones en Asignaciones Familiares, 2010 (*)

Activos Pasivos AUH (1) AUH (2)

Provin-
cia Millones Millones Millones Millones
% % % %
de $ de $ de $ de $
Buenos
2.997,3 29,3% 407,3 25,9% 2530,4 33,3% 2703,5 33,3%
Aires
CABA 1.831,0 17,9% 42,4 2,7% 238,4 3,1% 254,7 3,1%
Catamarca 73,1 0,7% 35,5 2,3% 163,4 2,1% 174,5 2,1%
Chaco 179,3 1,8% 59,9 3,8% 345,5 4,5% 369,2 4,5%
Chubut 209,1 2,0% 15,4 1,0% 63,0 0,8% 67,3 0,8%
Córdoba 862,2 8,4% 88,1 5,6% 619,5 8,2% 661,9 8,2%
Corrientes 192,3 1,9% 60,6 3,9% 263,1 3,5% 281,1 3,5%
Entre Ríos 292,8 2,9% 57,3 3,6% 236,3 3,1% 252,4 3,1%
Formosa 63,4 0,6% 28,1 1,8% 184,9 2,4% 197,6 2,4%
Jujuy 160,2 1,6% 59,7 3,8% 129,0 1,7% 137,9 1,7%
La Pampa 83,6 0,8% 8,2 0,5% 51,5 0,7% 55,0 0,7%
La Rioja 69,8 0,7% 23,4 1,5% 67,2 0,9% 71,8 0,9%
Mendoza 451,5 4,4% 53,8 3,4% 344,7 4,5% 368,3 4,5%
Misiones 287,1 2,8% 76,1 4,8% 285,8 3,8% 305,3 3,8%
Neuquén 156,7 1,5% 10,4 0,7% 81,0 1,1% 86,6 1,1%
Río Negro 197,8 1,9% 29,1 1,9% 105,8 1,4% 113,0 1,4%
Salta 350,1 3,4% 96,0 6,1% 344,7 4,5% 368,3 4,5%

| 77
 Activos Pasivos AUH (1) AUH (2)
Provin-
cia Millones Millones Millones Millones
% % % %
de $ de $ de $ de $
San Luis 124,2 1,2% 17,5 1,1% 51,9 0,7% 55,4 0,7%
Santa
114,2 1,1% 4,1 0,3% 25,2 0,3% 26,9 0,3%
Cruz

Santa Fe 805,4 7,9% 91,0 5,8% 646,1 8,5% 690,3 8,5%

Santiago
126,5 1,2% 142,2 9,0% 277,3 3,6% 296,2 3,6%
del Estero

Tierra del
Fuego 57,9 0,6% 1,6 0,1% 13,8 0,2% 14,8 0,2% (*) Estimado.
AUH (1) Escenario 1,
Tucumán 341,1 3,3% 120,4 7,7% 372,6 4,9% 398,1 4,9%
AUH (2) Escenario 2.
Total 10.230,3 100,0% 1.573,0 100,0% 7.599,5 100,0% 8.119,5 100,0%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas y ANSES.

Al comparar la participación porcentual de las
erogaciones por provincia entre el sistema tradicio-
nal de Asignaciones Familiares (Activos y Pasivos)
y la Asignación Universal por Hijo para Protección
Social, se destaca que en general la distribución del
gasto de la AUH favorece relativamente más a las
jurisdicciones de menores recursos con relación al
Sistema de Asignaciones Familiares convencional
(Tabla 7).

Tabla 7. Distribución del Gasto en Asignaciones Familiares por Provincia

Provincia Activos y Pasivos (1) AUH (2) Diferencias (2-1)

Buenos Aires 28,8% 33,3% 4,5

CABA 15,9% 3,1% -12,7

Catamarca 0,9% 2,1% 1,2

Chaco 2,0% 4,5% 2,5

Chubut 1,9% 0,8% -1,1

Córdoba 8,1% 8,2% 0,1

Corrientes 2,1% 3,5% 1,3

Entre Ríos 3,0% 3,1% 0,1

Formosa 0,8% 2,4% 1,7

Jujuy 1,9% 1,7% -0,2

La Pampa 0,8% 0,7% -0,1

La Rioja 0,8% 0,9% 0,1

Mendoza 4,3% 4,5% 0,3

Misiones 3,1% 3,8% 0,7

Neuquén 1,4% 1,1% -0,3

Río Negro 1,9% 1,4% -0,5

Salta 3,8% 4,5% 0,8

San Juan 2,1% 2,1% 0,0

San Luis 1,2% 0,7% -0,5

Santa Cruz 1,0% 0,3% -0,7

Santa Fe 7,6% 8,5% 0,9

Santiago del Estero 2,3% 3,6% 1,4

Tierra del Fuego 0,5% 0,2% -0,3

Tucumán 3,9% 4,9% 1,0

TOTAL 100,0% 100,0% 0,0

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas y ANSES.

78 | ANSES

Para el caso de CABA, la diferencia en p.p. es
negativa y con un valor significativo (-12,7 p.p.),
seguido por Chubut (-1,1 p.p.). El resto de las
provincias que presentan valores negativos tienen
una diferencia marginal (menor a 1 p.p.) y en su
6. Consideraciones Finales
La Asignación Universal por Hijo para Protec-
ción Social es uno de los programas más ambicio-
sos que se ha implementado en los últimos años en
Argentina, no sólo por su efectos sobre la reduc-
ción de la pobreza y la indigencia en el corto plazo,
sino que además por ser una política de desarrollo
que incentiva la inversión en capital humano y en
el cuidado de la salud, con claros efectos en el largo
plazo.
El acento del programa está puesto en la inclu-
sión social, es por ello que al asistir a la población de
niños más vulnerables, busca equiparar su situación
con la de aquellos que provienen de hogares que se
encuentran dentro de la economía formal.
LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS
mayoría (salvo Jujuy) son las provincias con mayor
ingreso per cápita. Así, las jurisdicciones más vul-
nerables son las que más se benefician con la AUH,
reflejando claramente el rol redistributivo del pro-
grama.
Un punto importante para hacer mención es el
financiamiento. Como los recursos afectados a esta
prestación provienen de la órbita de ANSES resulta
imperioso que el Sistema Integrado Previsional Ar-
gentino (SIPA) siga siendo sustentable, por lo que
las medidas relacionadas con la AUH deben anali-
zarse de manera integral, dentro de un contexto de
inclusión social tanto para los adultos mayores como
para los niños.
Sin dudas, aún quedan aspectos que deben me-
jorarse en el diseño e implementación del progra-
ma y, al ser la AUH una política reciente de gran
impacto social, se irá perfeccionando de acuerdo a
los resultados obtenidos.
| 79
 BIBLIOGRAFÍA

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· Programa Mercal (Venezuela): http://www.mercal.gob.ve/.
· Programa Oportunidades (México): http://www.oportunidades.gob.mx/.

· Secretaría de Desarrollo Social de México: http://www.sedesol.gob.mx/.

80 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

ANEXO

EXPERIENCIA EN LATINOAMÉRICA DE PLANES SIMILARES A LA AUH

BRASIL: PLAN BOLSA FAMILIA

Descripción El Programa Bolsa Familia tiene tres tipos de

Beneficios:
El Plan Bolsa Familia (PBF) es un programa de
transferencias condicionadas de ingresos (TCI) Un beneficio básico mensual de 68 reales (US$
del Gobierno Federal de Brasil que surge a fines de 39), sin ningún tipo de condicionalidad, que se
2003 de la unificación de los programas preexis- paga a las familias consideradas extremadamente
tentes como el Bolsa Escola (un subsidio de in- pobres (aquellas cuyo ingreso per cápita mensual
greso mínimo para la educación primaria), Bolsa sea inferior a 70 reales -US$ 40-) con el objetivo
Alimentaçao y Cartão Alimentacao do Fome Zero del combate al hambre más urgente.
(dos subsidios referidos a la seguridad alimenta-
ria), y Auxilio Gás (un subsidio a los hogares po- El segundo beneficio, llamado beneficio varia-
bres para la compra de garrafas) implementado a ble, otorga 22 reales (US$ 12,50) mensuales por
partir de enero de 2004 mediante la Ley 10.836 y hijo menor de 15 años – hasta un máximo tres- a
el Decreto 5.209. las familias cuya renta per cápita mensual sea infe-
rior a 140 reales (US$ 80). -
El Ministerio de Desarrollo Social de Brasil sin-
tetiza los objetivos del PBF en: El tercer beneficio, llamado beneficio variable
vinculado al adolescente, otorga 33 reales (US$
a) promoción del alivio inmediato a la pobreza 19) a todas las familias del programa que tengan
por medio de TCI a la familia; adolescentes de 16 y 17 años que frecuentan la es-
cuela - hasta un máximo de dos-.
b) contribución al ejercicio de derechos sociales
básicos como salud y educación por medio del En resumen, una familia puede recibir hasta un
cumplimiento de las condicionalidades que per- máximo de 200 reales (US$ 114) por mes median-
mitan a las familias romper con el ciclo interge- te este programa.
neracional de la pobreza;
Condicionalidades
c) coordinación con otros programas de asistencia so-
cial, entre ellos los de alfabetización de adultos y acceso Estos beneficios están condicionados a la escola-
al mercado de trabajo. rización de todos los menores (asistencia mínima al
85% de las clases), al cumplimiento de pautas sanita-
Es uno de los programas más grandes de Trans- rias, principalmente de vacunación, y a la participa-
ferencias Condicionadas de ingresos en el mun- ción en las campañas de educación alimentaria.
do, beneficiando a fines de 2006 a 11,2 millones
de familias (cerca de 44 millones de personas de Financiamiento
acuerdo a Veras et al., 2007) superando a tan sólo 3
El proyecto fue financiado en un principio sola-
meses de su implementación, su objetivo inicial de
mente con fondos estatales y en los últimos años
3,6 millones de familias beneficiarias.
se ha incorporado financiamiento del Banco Mun-
Beneficios y Beneficiarios dial, aunque sigue siendo mayoritaria la financia-
ción con fondos del propio presupuesto del gobier-
Pueden formar parte del Programa aquellas familias no brasileño.
con un ingreso per cápita mensual inferior a 140 reales
(US$ 80), teniendo en cuenta que de acuerdo a datos En el año 2004, primera implementación, el
oficiales una persona necesita 232 reales (US$ 133) gobierno estimó un gasto de US$ 6.194 millones
por mes para no ser pobre y 116 reales (US$ 66) por hasta el 31 de diciembre de 2008, de los cuales 572
mes para no caer en la indigencia en el año 2008 (IBGE, provinieron de un préstamo del Banco Mundial y
2008). el resto de las propias arcas fiscales de Brasil (Ban-
co Mundial, 2004).

| 81
 En 2008, el costo total del plan fue de 10.400 la baja total se le atribuye al impacto del PBF.
millones de reales (US$ 5.943 millones), 1.400
millones de reales (US$ 800 millones) más que en De acuerdo a Veras Soares et al. (2007) el PBF no
2007. Para junio de 2009 se llegó a un nuevo acuer- tuvo un impacto significativo en el consumo agregado
do con el Banco Mundial por un préstamo de US$ de las familias. Sin embargo, sí afectó los gastos en ali-
200 millones, sobre un presupuesto total estimado mentos, educación y vestimenta para niños. Por otra
de US$ 12.200 millones hasta el año 2013. parte tuvo un claro impacto positivo en la escolaridad
aunque no se verifican similares resultados en salud,
Resultados lo cual podría explicarse en parte, de acuerdo a algu-
nos autores, por la falta de servicios disponibles para
Uno de los resultados observados es la mejora los beneficiarios.
en los indicadores de pobreza y desigualdad: entre
2004 y 2006, la pobreza extrema cayó un 4,9% y la De todas formas, un balance permite verificar que
pobreza en 2,7% (IBGE y Beghin, 2008). A su vez, los principales resultados en el corto plazo han sido
si bien Brasil aún figura entre los países más des- positivos y acordes al objetivo prioritario del progra-
iguales del mundo, el Coeficiente de Gini bajó 2,7 ma que es el combate a la pobreza más extrema y más
puntos durante el período 1990-2000 y un 21% de urgente.

MÉXICO: PLAN OPORTUNIDADES tre 6 y 23 meses, y con desnutrición entre los 2 y

5 años. También a las mujeres embarazadas o en
Descripción
periodo de lactancia.
El Programa Oportunidades se inicia en 2002
8. Apoyo adicional por cada adulto mayor inte-
y tiene como antecedente el programa PROGRE-
grante de las familias beneficiarias, que no reciba
SA de 1997. Su objetivo es mejorar las condicio-
recursos del Programa 70 y más.
nes de salud, educación y alimentación con el fin
de promover la formación de capital humano entre 9. Apoyo adicional para el consumo energético de
los sectores de la población que viven en pobreza cada hogar.
extrema en México.
Beneficios y Beneficiarios
El Plan Oportunidades, a diferencia del progra-
ma brasileño Bolsa Familia, no sólo se limita a la La población objetivo del Programa son los ho-
asignación monetaria a familias de muy bajos in- gares en condición de pobreza alimentaria, así como
gresos condicionados a los objetivos de educación y aquellos que presentan características socioeconó-
salud, sino que es más completo, aportando benefi- micas y de ingreso insuficientes para invertir en el
desarrollo adecuado de las capacidades de sus inte-
cios en diversas aristas, entre los que se encuentran:
grantes en materia de educación, nutrición y salud
1. Recursos para mujeres, madres de familia, para (Secretaría de Desarrollo Social México).
el ingreso familiar y una mejor alimentación.
El Programa opera a nivel nacional en alrededor
2. Becas para niños y jóvenes, a partir de tercer de 100 mil localidades, en los municipios de mayor
grado de primaria y hasta el último año de educa- marginación, en áreas rurales, urbanas y grandes
ción media superior. metrópolis.
3. Apoyo monetario a familias beneficiarias con En 2001 estaban incorporadas al Progresa 2,3
hijos de 0 a 9 años para fortalecer su desarrollo. millones de familias, con las cuales se trabajaba con
4. Fondo de ahorro para jóvenes que concluyen
suplementos de alimentación, atención médica gra-
su Educación Media Superior. tuita, becas para niños y una transferencia moneta-
ria (CEPAL, 2005). Para el año 2009 se contempla
5. Apoyo para útiles escolares. la ayuda a 5 millones de familias (Diario oficial de
México, 2009) y, de acuerdo a la información de
6. Paquete de servicios médicos y sesiones edu-
SEDESOL, durante 2010 Oportunidades crecerá
cativas para la salud.
su cobertura, para beneficiar a 5,8 millones de fa-
7. Suplementos alimenticios a niños y niñas en- milias, es decir, más de la cuarta parte de la pobla-

82 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

ción nacional. Condicionalidades

El programa, de manera similar al brasilero, Como contrapartida por estar incluídos en el Pro-
asigna recursos según categorías. En el caso de Mé- grama se exige a los beneficiarios que acudan regular-
xico, se trata de seis componentes: mente a las citas programadas de educación y salud;
asistencia mínima al 85% de las clases para alumnos
1. Componente educativo: otorga becas y apoyos primarios y secundarios y permanencia y evolución en
para la adquisición de útiles escolares. los estudios para alumnos de educación media supe-
2. Componente de salud: proporciona de manera rior.
gratuita el Paquete Básico Garantizado de Salud, Financiamiento
con base en las cartillas de salud, de acuerdo con
la edad, sexo y evento de vida de cada persona y El programa se financia con fondos del Presupuesto
promueve la mejor nutrición de la población be- Público de México. Hacia 2003 los recursos del progra-
neficiaria, en especial, de los niños desde la etapa ma alcanzaban a un 0,4% del PIB y para 2006 pasaron
de gestación y de las mujeres embarazadas o en a constituir un 0,5% del PIB.
lactancia.
Durante 2008, el Programa Oportunidades
3. Componente alimentario: brinda apoyos mo- ejerció un presupuesto total de 38.071 millones de
netarios directos y complementos alimenticios, pesos mexicanos (US$ 2.924 millones) benefician-
de manera bimestral, a las familias beneficiarias, do a 5 millones de familias. Para 2009 se planeaba
para contribuir a la mejor nutrición. incrementar el presupuesto en aproximadamente
4.000 millones de pesos mexicanos (US$ 307 mi-
4. Componente Jóvenes con Oportunidades:
llones) para el nuevo apoyo alimentario “Vivir Me-
otorga a cada uno de los becarios del Progra- jor” y otros 500 millones de pesos mexicanos para
ma que cursan la educación media superior, un otros dos programas: Programa de Alimentación
apoyo monetario diferido que se acumula gra- en Zonas Marginales y Programa de Apoyo Ali-
dualmente en forma de puntos a partir del tercer mentario de Liconsa.
grado de secundaria, siempre que los becarios
permanezcan en la escuela. Los puntos acumu- Por lo tanto, para este programa de apoyo de
lados se convierten en dinero y el becario se hace la economía de las familias de escasos recursos, el
acreedor al beneficio económico del componente presupuesto será de 4.500 millones de pesos mexi-
si concluye los estudios medios superiores antes canos (US$ 345 millones).
de cumplir 22 años de edad.
Resultados
5. Componente para Adultos Mayores: ofrece de
manera bimestral un apoyo monetario mensual Algunos estudios privados (CEDRSSA, 2008)
a los adultos mayores (70 años o más), integran- muestran mejoras en educación así como en sa-
tes de las familias que viven en localidades de lud y alimentación. Se observan mejoras en la es-
más de 2.500 habitantes. colaridad y la inscripción en las escuelas rurales,
así como baja en la reprobación y la deserción. El
6. Componente Energético: brinda de manera programa contribuyó a cerrar la brecha de género
bimestral un apoyo monetario mensual a las fa- y étnica en años de escolaridad. Aumentó la utili-
milias beneficiarias, para compensar los gastos zación de servicios de salud preventiva y hubo una
realizados en el consumo de fuentes de energía reducción en días de enfermedad de niños y adul-
(luz, gas, carbón, leña, combustible, velas, entre tos. Los efectos de la mejora en la alimentación se
otros). observan en la disminución en prevalencia de baja
talle en beneficiarios rurales menores de 5 años en
Una de las particularidades del Programa es
10.8 p.p. (1999-2006), que representa más del do-
que posee enfoque de género y promueve el acce-
ble de la media nacional. Todo ello sería indicio de
so equitativo de las mujeres a sus beneficios, dado
que la globalidad de las premisas del programa han
que reconoce que la pobreza adquiere modalidades
comenzado a ser satisfechas.
particulares a la luz de las desigualdades que preva-
lecen entre mujeres y hombres.

| 83
 CHILE: SISTEMA SOLIDARIO

Descripción en esta situación; -el Programa Caminos, dirigido a

apoyar a niños y niñas de familias donde hay situa-
El Programa Chile Solidario es el componente
ciones de separación forzosa en razón del cumpli-
del Sistema de Protección Social creado en 2002
miento de condena de alguno de sus integrantes.
como una estrategia gubernamental orientada a la
superación de la pobreza extrema, que se dedica a Beneficios y beneficiarios
la atención de familias, personas y territorios en si-
tuación de vulnerabilidad en Chile. Los criterios de elegibilidad de personas y fami-
lias incorporadas al programa, dependen de los per-
Posteriormente, la consolidación de una red files específicos de cada grupo abordado, como vivir
institucional de apoyo a la integración social, la ge- en la calle, formar parte de una familia donde hay
neración de mecanismos para la ampliación de las un adulto cumpliendo pena privativa de libertad, o
oportunidades puestas a disposición de las perso- ser un adulto mayor que además de vulnerable vive
nas y la instauración de la Ficha de Protección So- solo o con otro adulto mayor de igual condición. El
cial, permitieron que Chile Solidario ampliara su programa busca generar dispositivos de vinculación
cobertura hacia otros grupos, generando iniciativas que se especializan en abordar las vulnerabilidades
para atender diversas situaciones de vulnerabilidad que afectan a cada grupo.
que afectan a la población.
De esta manera, el presupuesto del programa se
El programa ha definido siete pilares básicos divide en seis áreas: subsidio único familiar, subsidio
(salud, educación, habitabilidad, trabajo, ingresos, a la cédula de identidad, subsidio al pago de agua po-
dinámica familiar e identificación), que combinan table, bono de protección y egreso, subvención pro-
componentes asistenciales y promocionales, que se retención escolar y pensión básica solidaria.
estructuran en torno a:
El acceso de una familia a cada uno de estos pro-
· Apoyo psicosocial, a través del acompañamien- gramas depende de sus propias necesidades. Esto
to personalizado durante 24 meses de un técnico se complementa con programas de apoyo sociales,
(Apoyo Familiar) que realiza visitas periódicas a principalmente en hogares vulnerables o con niños
la familia. en situación de riesgo familiar.
· Bono de protección a la familia, asociado al Hasta noviembre de 2008 el plan registró a
cumplimiento del contrato firmado con la fami- 333.000 familias (1.150.000 personas), de las cuales
lia, de acuerdo a sus necesidades. Se entrega a la 208.000 hogares han sido declarados egresados del
mujer. programa, y por ende capaces de seguir su desarrollo
por sus propios medios.
· Subsidios monetarios garantizados (subsidio
maternal, familiar, de vejez o invalidez, alimen- Condicionalidades
tación escolar).
Los requerimientos exigidos a cambio de acceder
· Acceso preferente a programas de promoción a los mencionados programas es, una vez firmado
social, tales como capacitación laboral, nivelación el contrato inicial, demostrar el cumplimiento de
de estudios, rehabilitación de drogas, prevención las 53 condiciones mínimas de calidad de vida (im-
de violencia intrafamiliar, etc. plica diversas dimensiones como ser identificación,
Para cumplir con su propósito de contactar a las salud, educación, trabajo, etc.).
familias y personas que se encuentran en situación Financiamiento
de mayor vulnerabilidad, Chile cuenta con los si-
guientes dispositivos: el Programa Puente, dirigido a El financiamiento del Programa considera tres
familias en situación de pobreza extrema; el Progra- fuentes de recursos: las reasignaciones presupues-
ma Vínculos, orientado al apoyo de adultos mayo- tarias, el crecimiento económico y los impuestos
res vulnerables y que viven solos; el Programa Calle, adicionales a los cigarrillos, alcohol y petróleo die-
orientado al trabajo con adultos que se encuentran sel.

84 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

Durante el año 2003 el presupuesto para Chile fue mientras que los restantes estaban en situación de
11.785 millones de pesos chilenos (US$ 22 millones), pobreza.
mientras que para 2004 alcanzaba los 40.786 millones
de pesos (US$ 78,5 millones). De acuerdo al informe del Banco Mundial, el
programa explica un 35% de la reducción de la po-
En el presupuesto del año 2009 el gobierno de breza extrema en los sectores rurales. Asimismo, el
Chile destina la suma de 92.000 millones de pesos ingreso familiar de los hogares que participan en
chilenos (aproximadamente US$ 176 millones) el programa aumenta entre 2% y 5% más respecto
(Ministerio de Planificación y Cooperación de a aquellos que no forman parte del programa y las
Chile), de los cuales casi su totalidad es financiada familias que participan tienen mayor probabilidad
por el Estado Nacional. de acceder a los programas de empleo disponibles
en la oferta pública.
Resultados
Por otra parte, los informes detectan que existen
Las familias que participan en Chile Solidario ganancias significativas en materia de vivienda, par-
han logrado mejorías en su bienestar, lo que se ex- ticularmente en lo referido a mejoras en la calidad de
presa en un mayor acceso a subsidios, a programas la materialidad de la vivienda, infraestructura básica
de la red social, mayor ocupación e ingreso, dismi- sanitaria, reducción del hacinamiento y en la propie-
nución de la tasa de pobreza y mejoras habitacio- dad de la vivienda (Larrañaga et al., 2008).
nales (PNUD y Banco Mundial). Por otra parte,
revelan que existe una adecuada focalización en las En tanto que respecto de la educación, datos de
familias más vulnerables del país, ya que dos tercios la OIT arrojan una tasa de 96,6% de efectividad en
de los hogares incluidos se encontraban en situa- el logro de la retención escolar (Alonso, 2007).
ción de extrema pobreza al ingresar al programa,

PERÚ: PROGRAMA JUNTOS

Descripción el cumplimiento de cinco variables: Afectación de

la Violencia, Pobreza Extrema, Pobreza Por Nece-
El Programa Juntos es un programa nacional de
sidades Básicas Insatisfechas, Brecha de Pobreza y
apoyo directo a los más pobres que tiene como ob-
Desnutrición Infantil Crónica.
jetivo luchar contra la desnutrición crónica infantil
y la pobreza extrema, priorizando a los sectores ru- En cuanto al modo de acceso, los asistentes socia-
rales. Incorpora a familias con mujeres gestantes y les recorren los barrios y califican a las familias de
niños hasta los 14 años de edad. acuerdo a distintas categorías según las cuales pue-
den catalogarse como pobres o no.
Fue lanzado en Perú en 2005 y prevé la entrega
de un incentivo de 100 nuevos soles (US$ 35) en El plan comenzó su implementación en el de-
efectivo y de uso libre a las familias más pobres del partamento de Ayacucho atendiendo a 1.000 fami-
país, de esta forma se motiva al cumplimiento de lias, y luego se fue extendiendo por todo el país,
compromisos de participación en las áreas de nu- alcanzando las 420.000 en el año 2009. A diferen-
trición, salud, educación e identidad con la finali- cia de los demás planes, no toma como sujeto de
dad de restituir derechos básicos. aplicación al niño sino al hogar con niños, con lo
que la asignación monetaria es fija por hogar. Este
El Programa es de carácter temporal para sus parti-
monto equivale a 100 nuevos soles (US$ 35) por
cipantes, pues a los cuatro años de permanencia se los
mes por hogar.
evalúa para identificar si han podido superar la vulne-
rabilidad en la cual se encontraban al inicio. De ser así, En el marco del Plan de Expansión, a noviembre del
salen del Programa, pero en caso contrario vuelven a ser 2007 ha llegado a 14 departamentos con focalización en
incorporados, con un incentivo económico de un 20% los distritos de extrema pobreza y exclusión. Esta cober-
menos. tura geográfica representa 625 distritos, 336.555 hogares
y cerca de 1.700.000 peruanos beneficiados.
Beneficios y beneficiarios
Condicionalidades
El ingreso de los distritos al Programa se basa en

| 85
 Se exige a los beneficiarios de este Programa un sonal de las oficinas regionales de Juntos. En educa-
compromiso de participación en las capacitaciones ción, a través del sistema de control y de las entrevis-
referidas a nutrición, salud, educación e identidad tas realizadas se constata que la asistencia no menor
con el fin de restituir derechos básicos de la perso- del 85% prevista por el Programa se suele cumplir
nas. de manera adecuada.
Financiamiento En salud se han reportado avances importantes en los
controles pre y postnatales y, a pesar de no ser una con-
El presupuesto del año 2009 asigna al progra- dición del programa, los partos institucionales también
ma Juntos la suma de 730 millones de nuevos so- han aumentado. Asimismo, las vacunas y desparasita-
les (US$ 252 millones), de los cuales 664 millones ción se cumplen en todos los distritos visitados.
(US$ 232 millones) provienen de recursos ordina-
rios del estado y el resto de operaciones fiscales de En relación al tema de la identidad, hay aún beneficia-
crédito. A su vez, de los 730 millones de nuevos rias que no han obtenido su DNI, por lo que no pueden
soles globales, 512 (US$ 179 millones) son los que cobrar la transferencia.
efectivamente se destinan al programa de protec-
ción social, dirigiéndose los otros a distintos com- Los logros centrales del programa, según detalla
plementos del programa. la propia agencia gubernamental, se encuentran en
el ámbito de las condicionalidades más que en el de
El presupuesto total ejecutado por el Programa la efectiva salida de la pobreza.
Juntos es proveniente de recursos del Tesoro Pú-
blico. El primer informe trimestral del año 2009 se-
ñala que el 96% de los beneficiarios han cumplido
Resultados con las condiciones educativas y de salud, incor-
porando a 300.000 hogares a la educación formal
De acuerdo a datos del Consorcio de Investiga- efectiva (Programa Nacional Juntos, 2009). A su
ción Económica y Social (CIES) el control de las vez, en términos de condicionalidades de alimen-
condiciones en el Programa Juntos es rígido y, por tación, el 99% de los beneficiarios ha superado el
lo general, efectivo: el número de suspensiones tiene examen nutricional requerido, lo que muestra un
una tendencia decreciente y es aceptable para el per- logro en el combate a la indigencia.

VENEZUELA: MERCADO DE ALIMENTOS

Descripción
40% respecto a los precios del mercado.

El programa promueve esencialmente el abaste- Además, la Misión Mercal protege con un subsi-
cimiento a través de la instalación de grandes es- dio del 50% a 2 millones de personas en situación
tablecimientos públicos productores de alimentos de vulnerabilidad, además de los Comedores Po-
(actualmente más de 15 mil), los cuales venden a pulares Bolivarianos, que subsidian con el 100% a
precios subsidiados tanto a las familias como a las 600 mil personas en desamparo social.
pequeñas empresas- ante todo cooperativas- para Actualmente se estima que el descuento para
que sean por ellas revendidos a precios controla- las familias beneficiarias del programa llega al 90%
dos. y que la cantidad de personas favorecidas supera
Las distintas misiones abarcan diferentes etapas los 13.000.000, abarcando el 14% de las ventas del
del proceso alimentario nacional, incluyendo la país. Más recientemente se inauguró el programa
provisión de maquinaria, la reapropiación de tie- Mercal Hogar, destinado a la comercialización de
rras ociosas y otras áreas. electrodomésticos básicos para las familias, a pre-
cios 30% menores que los del mercado.
Beneficios y Beneficiarios
Como no se trata de un programa de asignación di-
De acuerdo a datos oficiales, el Mercal atendía en su recta de ingresos, sino de subsidios en materia de bie-
primera etapa a 10 millones de personas, con precios de nes tanto al consumidor final como a eslabones inter-
alimentos asequibles que permitían un ahorro del 23% medios de las cadenas de comercialización, no puede
respecto a los precios de los productos regulados y un calcularse el beneficio monetario per cápita, como sí lo

86 | ANSES
 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

hemos hecho en los programas anteriormente presen- Resultados

tados.
Este programa tiene impacto en varios objeti-
Condicionalidades vos simultáneamente. Por un lado, se combate la
pobreza poniendo a disposición bienes de prime-
Al tratarse de beneficios al consumidor final (y ra necesidad a precios mucho más bajos que los de
eslabones intermedios) es de libre acceso. No se mercado. Por otro, se combate la inflación, un pro-
exige ningún tipo de condicionalidad como contra- blema central de la economía venezolana en el úl-
partida. timo lustro, al comercializarse productos a precios
oficiales. De acuerdo a datos del gobierno venezo-
Financiamiento
lano, el porcentaje de hogares que compran al me-
Para 2009, el presupuesto para la expansión de la nos un producto en la red Mercal llegó, en el año
red Mercal consistió en 60 millones de bolívares (US$ 2008, a 62,9 %. A su vez, a muchas familias, más
14,20 millones), mientras que el presupuesto total del del 50% de la canasta alimentaria les llega por la vía
Ministerio de Alimentación, de donde provienen los de Mercal y Mercalitos, por tanto, la inflación en
recursos operativos de Mercal, ascendió a 3.030 millo- alimentos para las mismas estaría muy por debajo
nes de bolívares (US$ 716 millones). El punto salien- del promedio inflacionario medido por métodos
te es que se agregan 3.300 millones de bolívares (US$ clásicos.
780 millones), que son el subsidio del gobierno para Otro rasgo distintivo es que la lucha contra la po-
que los precios de Mercal sean más bajos (La Guía de breza no es mediante asistencialismo sino a través del
Venezuela, 2009). trabajo, puesto que el objetivo es que los alimentos
Asimismo, ya para inicios de 2010 se llevaron a sean recirculados a través de las cooperativas, forta-
cabo jornadas de venta de 3.324 toneladas de ali- leciéndolas. Esto incentiva la producción local de ali-
mentos a un 40% por debajo de su valor de mer- mentos, reduciendo su coeficiente de importación y
cado, lo cual le costó al Estado bolivariano unos permite no solo relajar las cuentas extremas de Vene-
4.537.260 bolívares (US$ 1.073.000). zuela, sino también garantizar el control nacional de
la capacidad alimentaria.

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 CUADRO COMPARATIVO
BRASIL (BOLSA FAMILIA)
AÑO DE INICIO 2004
OBJETIVOS * Promoción del alivio inmediato a la
pobreza por medio de transferencias
directas de renta a la familia;
* Contribución al ejercicio de derechos
sociales básicos (salud y la educación)
contribuyendo a romper con el ciclo
intergeneracional de la pobreza.
* Coordinación con otros programas de
asistencia social,entre ellos la alfabetiza-
ción de adultos y el acceso al mercado
de trabajo.
BENEFICIARIOS * Familias consideradas extremadamente
pobres
* Familias con niños(as) y jóvenes entre 0
y 15 años con ingreso mensual hasta de
R$140 (U$S 80) per cápita
COMPONENTES * Transferencia en efectivo:
- Beneficio básico: Concedido a las
familias pobres independientemente de
la cantidad de niños
- Beneficio variable: Concedido a las
familias pobres con niños de entre 0 y
16 años
CONDICIONALIDADES * Colaborar con el acompañamiento de
salud
* Asistencia escolar al 85% de las clases
* Participar en la campañas de educa-
ción alimentaria
MONTO DE TRANSFERENCIA * Beneficio básico de R$68 (U$S39),
sin ningún tipo de condicionalidad, a las
familias extremadamente pobres.
* El beneficio variable otorga
R$22 (U$S12,50) mensuales por hijo
menor de 15 años –hasta un máximo
tres- a las familias con renta per-cápita
mensual menor a R$140 (U$S80).
* El beneficio variable vinculado al ado-
lescente, otorga R$33 (U$S19)a todas
las familias del programa con adolescen-
tes de 16 y 17 años que frecuentan la
escuela– hasta un máximo de dos-.
88 | ANSES
MÉXICO (PROGRAMA DE DESARROLLO
HUMANO DE OPORTUNIDADES)
2002
* Mejorar las condiciones de salud,
educación y alimentación con el fin de
promover la formación de capital huma-
no entre los sectores de la población
que viven en pobreza extrema.
* Hogares en condición de pobreza
alimentaria, así como aquéllos que sin
exceder la condición de pobreza, pre-
sentan características socioeconómicas
y de ingreso insuficientes para invertir en
el desarrollo adecuado de las capacida-
des de sus integrantes en materia
de educación, nutrición y salud.
* Becas y útiles escolares
* Apoyo monetarios directos, entrega de
alimentos y educación nutricional
* Comunicación educativa en materia de
salud e higiene
* Beneficio exclusivo para alumnos de
educación media superior. Una especie de
fondo de ahorro que podrán retirar si termi-
nan los estudios antes de los 22 años.
* Acudir a las citas programadas de
educación y salud.
* Asitencia al 85% de las clases para
alumnos de primarios y secundarios.
* Permanencia y evolución en los estudios
para alumnos de educación media superior.
* Se otorgan 470 pesos mexicanos para
familias pobres (U$S36). Las becas
escolares como máximo a 1.070 pesos
mexicanos (U$S82) por familia para
escolaridad primaria y 890 pesos
mexicanos (U$S68) adicionales para
educación media superior. Se agrega un
monto fijo a principios de año académico
para la compra de útiles. El monto máxi-
mo mensual por familia puede acceder a
2.345 pesos mexicanos (U$S180).

CHILE (CHILE SOLIDARIO
- PROGRAMA PUENTE)
2002
* Brindar atención psicosocial integral
a las familias en situación de extrema
pobreza en el país de manera de incor-
porarlos a la red de protección social
para el uso efectivo de la estructura de
oportunidades de los programas, ser-
vicios y prestaciones monetarias.
* Personas y familias con perfiles
específicos, como vivir en la calle,
formar parte de una familia donde hay
un adulto cumpliendo pena privativade
libertad o, ser un adulto mayor que
además de vulnerable vive solo o con
otro adulto mayor de igual condición.
* Atención psicosocial personalizada a
cada familia participante a partir de una
metodología lúdica que permite trabajar
las 53 condiciones mínimas de calidad
de vida consideradas.
* Firmar un contrato y cumplir con 53
condiciones mínimas de calidad de
vida en las dimensiones de identifica-
ción, salud, educación, trabajo, etc.
* El monto mensual promedio entre-
gado por niño bajo la categoría del
subsidio único familiar (que se entrega
por tres años renovables) es de 5.700
pesos chilenos (U$S11), mientras
que los beneficiarios del programa
Puente reciben 12.300 pesos chilenos
(U$S24) mensuales los primeros seis
meses ,9.400 pesos chilenos (U$S18)
los siguientes, 6.500 pesos chilenos
(U$S12,50) los terceros y de allí en
adelante el subsidio único familiar.
Fuente: Elaboración propia en base a bibliografía citada.
LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:
PERú (PROGRAMA JUNTOS)
2005
* Luchar contra la desnutrición crónica
infantil y la pobreza extrema priorizan-
do a los sectores rurales.
* Familias que presenten: Afectación
de la Violencia, Pobreza Extrema,
Pobreza Por Necesidades Básicas
Insatisfechas, Brecha de Pobreza y
Desnutrición Infantil Crónica.
* Transferencia monetaria de libre
disponibilidad para la familia. Además,
cursos de capacitación relaciona dos a
diversas áreas (educación, salud, etc.)
* Compromiso de participación a
capacitación las áreas de Nutrición,
Salud, Educación e Identidad con la
finalidad de restituir derechos básicos
* Por hogar, 100 nuevos soles
(U$S35) mensuales independiente-
mente de la cantidad de niños en el
mismo.
* Luego de cuatro años se produce
una evaluación donde se considera
si la familia logró superar la situación
devulnerabilidad en la que estaba
(en ese caso se le quita el beneficio)
o no(se le renueva pero por un valor
20% menor)
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS
VENEZUELA (MISIóN MERCAL)
2003
* Apoyar a la población pobre en el
terreno de la alimentación a través
de la construcción de los canales
de autoabastecimiento alimentario
y la reducción de la proporción de
alimentos que se importan.
* Mercal General: 13.000.000 de per-
sonas.
* Programa de Protección Máxima:
2.000.000 de personas más pobres
* Comedores: 600.000 personas
* Creación de establecimientos públicos
productores de alimentos que luego son
vendidos a precios subsidiados.
* Control de precios
* Expropiación de “tierras ociosas”
* Ventas de heladeras subsidiadas
* Ninguna
* Al no ser un programa de asignación
directa de ingresos sino de subsidios
tanto a consumidor final como a esla-
bones intermedios de las cadena de
comercialización, no puede calcularse el
beneficio monetario per capita como en
el resto de los programas presentados.
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 Administración Nacional
de la Seguridad Social

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