Autonomía y gobierno

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de la educación
Perspectivas, antinomias y tensiones
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P ENSAR EN LA AUTONOMÍA EN EL ÁMBITO ESCOLAR

supone considerar los significados divergentes y, aún,
antagónicos que esta asume. Como término creador de sentido, ha sido
asumido por numerosos proyectos político-educativos y ha generado
impactos diversos en la subjetividad y en el accionar de quienes desarro-
llan prácticas pedagógicas en el interior del sistema educativo.
Autonomía y gobierno de la educación contribuye al conocimiento y a la
reflexión crítica sobre este tema, sobre las diferentes formas que asume, y
sobre las cuestiones políticas y administrativas que este concepto moviliza
en cada contexto. Asimismo, el presente libro constituye un testimonio
documentado de una buena parte de lo ocurrido en los sistemas
educativos de América Latina, y en particular, de la Argentina, en las
últimas décadas. Myriam Feldfeber
(compiladora)

Es una obra de lectura obligada para los educadores, los directivos y

los responsables de las políticas educativas.
 Índice
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Presentación. Mónica Pini ................................................................................... 7

Introducción. Myriam Feldfeber ........................................................................ 13
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Parte I. La autonomía escolar y la emergencia de nuevas

formas de gobierno de los sistemas educativos ................................................. 23

Capítulo 1. Nuevas y viejas formas de regulación

de los sistemas educativos. Myriam Feldfeber .................................................. 25

Capítulo 2. Autonomía escolar: tecnología de gobierno,

resistencia y autogobierno. Oscar L. Graizer ..................................................... 51

Parte II. Las políticas impulsadas desde el Estado

o la autonomía desde arriba .............................................................................. 79

Capítulo 3. Las Escuelas Autogestionadas de San Luis: los sentidos de la

autonomía escolar en una política provincial. Myriam Feldfeber,
Fernanda Saforcada y Analía Jaimovich ............................................................ 81

Capítulo 4. Gestión escolar participativa. Reflexiones a partir

del caso de la Escola Cidadá, en Porto Alegre. Analía Jaimovich ............... 109

Capítulo 5. Paradojas de la autonomía escolar en la

reforma educativa argentina de los años noventa. Fernanda Saforcada........... 129

Capítulo 6. Propuestas controvertidas, políticas resistidas:

el proyecto de municipalización educativa en la
provincia de Buenos Aires. Myriam Feldfeber, Lucía Caride,
Maida Diyarian y Paula Grad ......................................................................... 165
 Capítulo 7. Municipios, territorio y política en la provincia de
Buenos Aires: un estudio desde el campo educativo. Lucía Caride ........... 195
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Parte III. Colectivos sociales que disputan el orden establecido

o la autonomía desde abajo .......................................................................... 229

Capítulo 8. De la autonomía como libertad negativa a la

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construcción de provectos colectivos: la escolarización

en los movimientos sociales. Nora Gluz .......................................................... 231

Capítulo 9. Autonomías, escuela y educación. Querellas

y recorridos de neoliberales a libertarios. Pablo Imen ..................................... 257

Capítulo 10. Docentes autoconvocados en los noventa.

Un caso de protesta no institucionalizada en el campo
gremial de la docencia. Adriana Migliavacca .................................................. 289

Acerca de los autores ..................................................................................... 319

 1. Nuevas y viejas formas de regulación
de los sistemas educativos
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Myriam Feldfeber
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Introducción
Las discusiones sobre los nuevos modos de regulación de las políticas
educativas han cobrado fuerza a partir de los procesos de reforma del Estado
implementados en las últimas décadas. Las orientaciones económicas
neoliberales adoptadas desde comienzos de la década de 1990 insertaron a los
países de América Latina, de un modo pasivo, en el proceso mundial de
globalización. Las decisiones que condujeron a las autoridades nacionales a
modificar de manera radical los vínculos entre el Estado y la sociedad fueron
el resultado de una trama compleja de condiciones socioestructurales y de
relaciones sociopolíticas (Sidicaro, 2003). Nuevas formas de intervención
estatal se han desplegado en la prestación de las políticas sociales en general
y educativas en particular.
En este contexto, las políticas educativas destinadas a reformar los
sistemas educativos en América Latina1, más allá de las especificidades
nacionales2, dan cuenta de la existencia de ciertos patrones comunes que, a
nivel discursivo, se articulan en torno al paradigma de la socie-

1
Es importante tener en cuenta que esas reformas se dieron en el marco de los
procesos más amplios de reforma del Estado. De modo general podemos señalar que,
de acuerdo con los postulados del denominado Consenso de Washington,
comprendían la apertura de la economía, la desregulación de los mercados, la
privatización de empresas públicas, la concesión de servicios públicos a empresas
privadas, y la descentralización y privatización de los servicios sociales.
2
Estas políticas cobran sentido en función de la organización política de cada uno de
los países, la historia, expansión y configuración actual de cada uno de los sistemas
educativos de la región y de la posición de cada país en la nueva estructura de poder
internacional propia de la etapa actual de reestructuración del capitalismo.
 26 Autonomía y gobierno de la educación
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dad del conocimiento y a las demandas de inserción competitiva en un mundo
globalizado3; a la búsqueda de la equidad4 y al desarrollo de estrategias destinadas
a la reducción y contención de la pobreza, con el objetivo de garantizar la
gobernabilidad de los países de la región5.
Estas orientaciones comunes se expresan en los compromisos acordados en el
proceso de las Cumbres de las Américas, en los que se redefine el papel central que
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históricamente los Estados nacionales desempeñaron en materia educativa. Allí se
marcan dos tendencias que, con diferentes énfasis, atraviesan las orientaciones de
los distintos planes de acción acordados: una tendencia, relativa a la
mercantilización de los procesos educativos y otra, orientada más a la fiscalización
de la política educativa6.
3
De acuerdo con el paradigma de la sociedad del conocimiento, este es el factor más
importante, tanto en los procesos educativos como económicos o sociales, que permitirá la
inserción competitiva en el marco de la globalización. El conocimiento es un bien que no se
agota en su consumo sino que, por el contrario, se enriquece con el uso; y su expansión se
produce a la vez que se crea más información. Los países que no sean capaces de lograr un
buen sistema educativo pasarán a ser los postergados en la sociedad del conocimiento. Las
nuevas tendencias en materia de política educativa, orientadas por el objetivo de la formación
de recursos humanos competitivos, parten de un diagnóstico que da por sentado el proceso de
globalización y la necesidad de insertarse creativamente en este proceso sin cuestionar la
forma que este proceso asume.
4
El principio de equidad fue orientador de las discusiones en materia de política
educativa en muchos países de la región y ha desplazado las discusiones desde las políticas
igualitarias hacia las políticas de equidad (Feijoo, 2002).
5
En las conclusiones del Seminario Internacional Política y Reformas Educativas en
América Latina, realizado en Santiago de Chile en enero de 2000 y organizado por el Grupo
de Trabajo sobre Obstáculos Políticos de las Reformas Educativas, del Programa de
Promoción de la Reforma Educativa en América latina (PREAL), se señala que, en América
Latina, "existe un amplio consenso en que la educación es el instrumento por excelencia para
superar simultáneamente los problemas de desigualdad social y de competitividad económica"
(Martinic y Pardo, 2001).
6 7
En el Plan de Acción de la Tercera Cumbre de las Américas, celebrada en la ciudad de
Quebec en 2001, los países reconocieron que "la educación es la clave para el fortalecimiento
de las instituciones democráticas, la promoción del desarrollo del potencial humano, la
igualdad y la comprensión entre nuestros pueblos, y que influye positivamente en el
crecimiento económico y la reducción de la pobreza". Al respecto, ver Feldfeber y
Saforcada, 2005.
En la IV Cumbre de las Américas desarrollada en Mar del Plata, en el 2005, los mandatarios
reconocieron la importancia del acceso a la educación como elemento primordial en la lucha
contra la pobreza y la reducción de la desigualdad en los países de la región. Con el objetivo de
facilitar el acceso y la reinserción al empleo, maximizar la productividad de la economía y
fortalecer las instituciones, los gobiernos se comprometieron a mejorar las oportunidades de
acceso a la educación continua, en especial, de la formación profesional y técnica de la
población.
Nuevas y viejas formas de regulación de los sistemas educativos 27
Estas tendencias de política educativa pueden inscribirse dentro de lo que se
ha denominado una nueva ortodoxia7, que reconoce cinco conjuntos de
influencias que conforman un nuevo consenso sobre la orientación de las
políticas de reforma: a) la ideología de mercado impulsada por el neoliberalismo;
b) el supuesto de la racionalidad de las elecciones y acciones de los actores como
base del funcionamiento de la sociedad y de las instituciones, que se traduce en
propuestas de autogestión local y mejoramiento escolar; c) la necesidad de ser
operativos y mensurables8; d) la teoría de la libre elección educativa y e) el
nuevo tipo de gestión, que consiste en la apropiación de teorías y técnicas de la
administración de empresas y del culto a la excelencia en las instituciones del
sector público (Ball, 2002: 111-112).
Desde la lógica de esta nueva ortodoxia y desde un discurso único sobre las
causas y las soluciones para enfrentar la crisis de los sistemas educativos, se
instalaron y buscaron legitimarse los temas de la agenda educativa de los noventa
en la región, de modo tal que pudieran discutirse algunos aspectos de la
implementación, pero no el sentido ni la direccionalidad de las políticas. Los
procesos concretos de reforma en América Latina priorizaron el cambio
institucional, fundamentalmente, la descentralización de la administración
educativa, la instalación de sistemas de evaluación de resultados y el
otorgamiento de mayores niveles de autonomía a las escuelas (Tedesco, 2000).
Parte de estos procesos estuvieron orientados a responder a la crisis del
modelo de regulación burocrático tradicional y a garantizar la gobernabilidad de
los sistemas a través de la introducción de nuevas tecnologías de gestión y del
desarrollo de políticas compensatorias al servicio de la reducción de la pobreza.
Estas políticas se han propuesto como la única alternativa de construcción
política viable para asentar el gobierno de la educación sobre nuevas bases9. En
este capítulo, se analizan aspectos vin-
Ver Carter y O'Neill (1995), citados en Ball (2002).
8
Sobre la base de lo que Lyotard (1984), citado en Ball (2002), llamó performativity, es
decir, un mecanismo de dirección que reemplaza la intervención y la prescripción por la
fijación de objetivos, mecanismos de rendición de cuentas (accountability) y de
comparación (benchmarking).
9
Con la asunción de nuevos gobiernos en América Latina —que encuentran un
denominador político común en la oposición al consenso reformista de los noventa
(Moreira, Raus y Gómez, Leyton, 2008) —, estas premisas han comenzado a ser
cuestionadas, a partir de sus evidentes limitaciones y fracasos. Sin embargo, más allá de
los cuestionamientos, en algunos casos manifestados más a nivel retórico que de las
políticas implementadas, en la mayoría de los países de la región, persiste aún la matriz de
las reformas implementadas durante la década del noventa.
 28 Autonomía y gobierno de la educación
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culados con la matriz reformista en materia de gobierno y regulación de los
sistemas educativos como parte de las transformaciones del Estado, el abandono
del paradigma del Estado educador en favor de un Estado evaluador y las
manifestaciones de ese cambio en las políticas educativas, así como la
construcción de nuevos sentidos para la educación pública.
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Del Estado educador al Estado evaluador
La década de los noventa se caracterizó por un profundo cambio en el papel del
Estado en la prestación de bienes y servicios, el cual se manifestó en la
transferencia de estas responsabilidades a instancias subnacionales y al mercado, y
en la desregulación y tercerización de la gestión de los servicios sociales. Luego de
la privatización de las empresas públicas, el Estado debió sustituir su función de
prestación de servicios por la regulación de sus respectivos mercados.
La experiencia privatizadora en América Latina ha generado una nutrida
literatura sobre el papel regulador del Estado y sobre la regulación como problema
teórico. Otra parte de los trabajos está dedicada a analizar técnicamente los
problemas relacionados con la regulación en sectores específicos de servicios
(Oszlak, 2004). Sin embargo, el problema de la regulación en el campo educativo
asume una lógica diferente, por lo tanto no puede enfocarse desde la perspectiva de
la regulación de los servicios públicos privatizados. Por otro lado, la educación no
es un mero servicio público, sino básicamente, un derecho social.
Las nuevas formas de gobierno y gestión de los sistemas educativos, diseñadas
e implementadas en las últimas décadas, pueden ser consideradas como una nueva
regulación de las políticas y de la acción educativa (Oliveira Andrade, 2005). Esto
se produjo en el contexto anteriormente mencionado de los procesos de reforma
del Estado justificados por los imperativos de inserción competitiva en una
economía global y por los objetivos de equidad y de reducción de la pobreza como
única respuesta frente a la creciente fragmentación social.
Las preocupaciones por definir nuevos modos de gobierno de los sistemas
educativos y de sus instituciones constituyen uno de los propósitos de esos
procesos de reforma en el campo de la educación. Los cambios implementados en
las últimas dos décadas en el gobierno de la educación encuentran su expresión en
diversos formatos: las políticas de descentralización y evaluación (Weiler, 1996);
en las reformas que toman
Nuevas y viejas formas de regulación de los sistemas educativos 29
la escuela como unidad de transformación (Fullán, 1994; Bolívar, 1996) y en el
otorgamiento de mayores márgenes de autonomía a las instituciones educativas
(Munín, 1999); Bolívar, 2004; Barroso, 2004); en los cambios en la organización
y en la gestión del trabajo en la escuela (Oliveira Andrade, 2002), en propuestas
de financiamiento sobre la base de la demanda (Cosse, 1999; Pini, 2003) y en las
propuestas de profesionalización de los docentes, en especial, en la formación de
los directores como líderes de las escuelas (PREALC/OREALC-UNESCO,
2004). En algunos casos, encontramos propuestas alternativas orientadas hacia la
democratización de la gestión escolar10.
La mayor parte de estas políticas educativas orientadas por la búsqueda de
una nueva gobernabilidad para la educación (Krawczyk, 2002) se inscribieron
dentro de la racionalidad de las denominadas reformas del Estado de segunda
generación11, vinculadas con el establecimiento de un nuevo paradigma de la
gestión pública (Crozier, 1997) bajo la influencia de los nuevos mecanismos de
gestión derivados del campo empresarial y de los cambios en el modelo
productivo y en el mercado de trabajo.
La reducción del aparato estatal junto con la despolitización del Estado se
presentaron como aspectos centrales en el proceso de reforma (Garnier, 2004), a
partir de los cuestionamientos al modelo de intervención típico del Estado de
Bienestar keynesiano y de la necesidad de superar el paradigma burocrático
tradicional. Desde esta perspectiva, se formularon propuestas que desplazaban al
Estado como prestador directo de servicios12, y le asignaban un rol de facilitador,
promotor y
10
En algunos, encontramos propuestas alternativas orientadas hacia la democratización de
la gestión escolar (Oliveira Andrade, 2002; Adriao, 2006) y que se han incorporado a los
marcos legales, tal es el caso de la inclusión del principio de la Gestión Democrática en la
Constitución Federal del Brasil.
11
Si bien no existe consenso acerca de los alcances y contenidos de estas reformas, estas
aluden a las reformas de tipo cualitativo vinculadas con la reinvención del gobierno luego
de la primera generación de reformas que tuvieron como objetivo encoger al Estado en el
marco de la reconversión neoliberal de los años setenta y ochenta, y descentralizar,
privatizar, desregular y tercerizar los servicios (Oszlak, 1999).
12
En la Argentina, se implemento un plan de privatización de empresas y de concesión de
servicios públicos inédito en la región por su amplitud y por la celeridad con que fue
ejecutado. En el caso de la educación, la responsabilidad por la prestación del servicio
educativo se transfirió del Estado nacional a los estados provinciales.
 30 Autonomía y gobierno de la educación
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coordinador, que armonizase y activase las iniciativas de los sectores privados,
comunitarios y de otras organizaciones no gubernamentales para la búsqueda de
soluciones a los problemas de la sociedad. De este modo, dichas propuestas
consideran que la obligación del gobierno ya no consistiría en ofrecer servicios,
sino en asegurar que estos se brinden con la mayor eficiencia y calidad. Su
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responsabilidad es establecer prioridades sobre políticas públicas, generar recursos
y evaluar los resultados esperados (Osborne y Gaebler, 1994).
Este proceso de reinvención de la educación13 supuso la introducción de
mecanismos de mercado en el campo educativo, combinados con determinadas
formas de intervención estatal (Whitty y otros, 1999). De esta manera, el Estado se
desliga de la responsabilidad directa por la prestación del servicio, al tiempo que
establece formas de intervención central a través de la evaluación para garantizar el
control de los sistemas. El modelo es el de un Estado evaluador que conduce a
distancia (Rose y Miller, 1992) al sistema educativo. También se busca asegurar
que los mecanismos de mercado, operando en forma descentralalizada, asignen
eficientemente los recursos.
En la transformación del rol del Estado educador, la evaluación juega un papel
central, en especial, en aquellos sistemas que han emprendido procesos de
descentralización de sus servicios educativos. Sin embargo, debemos acordar con
Weiler (1996) en que existe una estrecha relación entre evaluación y control que es
difícil de conciliar con las políticas descentralizadoras en términos de delegación
de poder. En tanto la descentralización como la evaluación están relación con el
ejercicio del poder, siempre existe la posibilidad de que el poder al que renuncia la
descentralización lo pueda recuperar la evaluación. La reconciliación de ambas
bien puede resultar —en términos de Weiler— un ejercicio contradictorio14.
13
Para sobrevivir, las escuelas públicas se tienen que reinventar y, para ello, se necesita de
la cooperación y colaboración del mercado (Gerstner y otros, 1996: 44).
14
En el caso argentino, el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad (SINEC) se
implementa a partir de lo establecido por la Ley Federal de Educación sancionada en 1993.
Este sistema de medición de resultados ha funcionado como espacio de recentralización y
control en manos del gobierno nacional. Una vez transferidas las instituciones educativas,
los contenidos para priorizar en las escuelas han estado, en cierto modo, orientados por las
áreas y por los contenidos que se han de evaluar, lo que ha contribuido a minimizar el poder
de las jurisdicciones en la definición de sus currículum y de las instituciones en la
elaboración de los proyectos institucionales.
Nuevas y viejas formas de regulación de los sistemas educativos 31
En esta nueva forma de regulación, el gobierno central tiende a asumir
funciones de planificación estratégica, estableciendo los grandes objetivos y los
resultados esperados, y a la vez, cediendo espacio al mercado y a la sociedad
civil en la provisión de servicios educativos y transfiriendo responsabilidades a
las escuelas y a las familias. Aunque muchos cambios han respondido también a
impulsos democratizadores, de respuesta a la diversidad cultural, de
jerarquización del trabajo docente, etc., aparecen mayoritariamente subordinados
a las lógicas de la globalización económica y del modelo neoliberal de mercado
(Pini, 200315; Gorostiaga y Pini, 2004). No obstante, como sucede en general, no
se trata de un proceso lineal y determinado exclusivamente por una tendencia
predominante en un momento histórico, sino que es el resultado de
confrontaciones, combinaciones y articulaciones de distintas tendencias y
racionalidades entre los nuevos y viejos modos de regulación de los sistemas
educativos.
Nuevos modelos de gobierno y gestión
de los sistemas educativos: ¿una nueva regulación?
En este contexto, el debate sobre la reforma del sistema educativo se
concentró en el tema de la gestión asociado a los problemas de gobernabilidad de
las democracias. No obstante, el tema de la gestión de la educación debe
abordarse desde una, perspectiva más amplia, que es la del problema del
gobierno (Graizer, 2007) para comprender lo que está en juego en estas
transformaciones16. Esta mirada busca superar el reduccionismo tecnicista que
orientó gran parte de las propuestas reformistas de las últimas décadas. En este
sentido, tanto las discusiones acerca de la gobernabilidad como los estudios
sobre la gubernamentalidad constituyen aportes relevantes para analizar el tema
de la gestión desde la perspectiva del gobierno de la educación.
El concepto de gobernabilidad recoge la concepción más conservadora, que
en la década de los setenta fue formulada por la Comisión Trilateral, que
asociaba la democracia con la sobrecarga de demandas sociales y la falta de
eficacia de los Estados para responder a estas deman-
15
Mercantilización y corporativización de la educación son las tendencias que Pini
(2003) destaca en su investigación sobre las empresas administradoras de educación en el
caso de Estados Unidos.
16
Véase en este libro, el capítulo de Oscar Graizer que desarrolla este tema.
 32 Autonomía y gobierno de la educación
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das, situación que produjo escenarios de ingobernabilidad que sólo podrían
superarse con modelos de disciplinamiento social. El debate en torno a los
problemas de gobernabilidad fue retomado en los años noventa, a partir de los
documentos elaborados por los organismos financieros internacionales, y no
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superó la interpretación conservadora que acota este concepto a un problema de
eficacia administrativa o de buena conducción y gerenciamiento del aparato de
gobierno (Filmus, 1995).
Desde una perspectiva más amplia, se alerta sobre el uso restringido del
concepto de gobernabilidad, y se plantea el debate acerca de la participación de
los distintos actores sociales en función de la creación de las condiciones que
propicien la gobernabilidad democrática. De este modo, la gobernabilidad deja de
ser un asunto de ingeniería social que se define en (y se ejecuta desde) la cúpula
del Estado, para pasar a ser un proceso más complejo donde deben interactuar
distintos actores (Filmus, 1995).
Así, la gobernabilidad expresa una cuestión política que remite a la relación
construida entre bases sociales y representación política, y a la capacidad de
suscribir, asumir y cumplir compromisos políticos. La gobernabilidad democrática
alude a la capacidad de un gobierno de ser obedecido sin violentar las reglas de
juego de la democracia (Ansaldi, 1995).
El concepto de gubernamentalidad, desarrollado por Foucault, remite tanto al
ámbito y al objeto de gobierno como a la mentalidad que debe usarse para
gobernar (De Marinis, 1999). Gubernamentalidad se refiere al tema del gobierno
en el dominio público. Foucault17 señalaba que lo importante para la modernidad
no es tanto la estatización de la sociedad como la gubernamentalización del
Estado. Un fenómeno singularmente paradójico, porque si bien las técnicas de
gobierno han constituido la única apuesta del juego político y el único espacio real
de la lucha política, la gubernamentalización del Estado ha sido, sin duda, el
fenómeno que le ha permitido sobrevivir. Son las tácticas de gobierno las que
permiten definir, paso a paso, qué le compete al Estado y qué no le compete; qué
es lo público y qué, lo privado; qué es lo estatal y qué, lo no estatal.
17
Michel Foucault: La gubernamentalidad, citado en Popkewitz y Pereyra (1994: 69).
Nuevas y viejas formas de regulación de los sistemas educativos 33
Los estudios sobre la gubernamentalidad enfocan el problema del gobierno
desde dos dimensiones: las racionalidades políticas y las tecnologías de
gobierno. Rose y Miller definen las racionalidades políticas como "campos
discursivos de configuración cambiante en cuyo marco se produce una
conceptualización de ejercicio del poder [...] Las racionalidades políticas se
enfrentan, dicho de un modo muy general, con la compleja temática de saber
quién puede gobernar, qué es gobernar, qué o quién es gobernado" (Miller y
Rose, en De Marinis, 1999: 87).
Las tecnologías de gobierno remiten a los mecanismos prácticos y reales,
locales y aparentemente nimios, a través de los cuales los diversos tipos de
autoridades pretenden conformar, normalizar, guiar e instrumentalizar las
ambiciones, aspiraciones, pensamientos y acciones de los otros, a efectos de
lograr los fines que ellas consideren deseables (Miller y Rose, 1990, citados en
De Marinis, 1999). Es a través de las tecnologías de gobierno como las
racionalidades políticas y los programas de gobierno que ellas articulan pueden
desplegarse (Miller y Rose, 1990, citados en De Marinis, 1999; Rose y Miller,
1992).
La racionalidad política neoliberal del Estado postsocial ha puesto en
cuestión tanto la centralidad del Estado como de la política en la estructuración
del orden social. A partir de un diagnóstico de crisis de calidad y de ineficiencia
e ineficacia en la gestión, prestación y financiamiento de las políticas públicas, se
han enarbolado —desde una perspectiva tecnocrática— discursos y propuestas
orientados por la lógica de mercado, basados en las transformaciones en la
gestión y la focalización de la política pública18.
En el campo educativo, las propuestas de descentralización y las diversas
modalidades de gestión, así como específicamente la evalua-
18
El ministro de Economía del gobierno de Carlos Menem, Roque Fernández, declaró:
Al terminar los ochenta, era evidente para el conjunto de la sociedad que el
Estado argentino era un gigante débil e inservible, que todos los ciudadanos
debíamos financiar a cambio de servicios escasos e ineficientes, de salarios
atados a la inflación —o sea, sin poder de compra— y de industrias sin
ninguna capacidad de competir en el mercado. El colapso del Estado fue, en
realidad, el colapso de un modelo. O mejor, de un diagnóstico que postulaba
que era posible generar crecimiento desde las decisiones discrecionales de un
Estado protector que afirmaba proteger a los más débiles pero que, como
quedó demostrado, sólo servía a los intereses de unos pocos. Si me pregunta
que es lo esencial del Estado que empezó a refundarse, yo diría que es la
libertad (Diario Clarín, 1° de octubre de 1997).
 34 Autonomía y gobierno de la educación
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ción, pueden ser analizadas tanto como dispositivos tecnológicos de gobierno, que
constituyen a los sujetos, a las organizaciones, al sistema y a las relaciones
sociales, cuanto como racionalidades políticas que instalan una "cultura de la
gestión y de la evaluación" que está incorporada en la "mentalidad" de gobierno
del sistema educativo, por lo que adquiere legitimidad propia (Graizer, 2004).
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Diversos autores han apelado al concepto de regulación para aprehender este
fenómeno, ya que este concepto permite analizar desde una perspectiva más
amplia los problemas asociados al gobierno de los sistemas en los procesos de
reforma y cambio educativo de las últimas décadas. Entre los trabajos más
relevantes, Popkewitz y Pereyra (1994) exploran las formas en que la regulación
social y el poder político operan a través de los procesos de reforma educativa,
recuperando el significado dual de la regulación a partir de los aportes de Foucault.
Este significado radica en la interrelaci ón de los modelos institucionales con
el encuadre cognitivo de sensibilidades, disposiciones y conciencias que gobiernan
lo que es permisible en la práctica. Desde esta perspectiva, las reformas de los
últimos años se inscriben dentro de las nuevas propuestas de regulación y control
social que ocurren en el ámbito de la enseñanza19.
También Barroso (2005) utiliza el concepto de regulación para dar cuenta de
las actuales transformaciones en los modos de intervención del Estado en la
conducción de las políticas públicas. En este sentido, se alude al nuevo papel
regulador del Estado para distinguirlo de las prácticas tradicionales de control
burocrático a través de normas y reglamentos que han sido, y aún constituyen, un
rasgo característico de la intervención estatal.
Algunos cambios en las formas de intervención estatal se vinculan con diversos
desplazamientos: de la regulación de la oferta a la regulación de la demanda; de
una prestación centralizada en las instancias centrales de gobierno a una
descentralización hacia niveles subnacionales y locales; de la regulación centrada
en los procesos al otorgamiento de mayores márgenes de autonomía a las
instituciones y al control de los resultados a través de su medición.
19
En el caso de las reformas en materia docente, estos cambios suponen, entre otros, la
aprobación de una nueva legislación que gobierna la formación del profesorado, la creación
de nuevas instituciones y modelos de certificación o habilitación profesional. Ver
Popkewitz y Pereyra (1994).
Nuevas y viejas formas de regulación de los sistemas educativos 35
El modelo interpretativo que propone Barroso busca dar cuenta de la
pluralidad de significados que el concepto de regulación adquiere conforme a los
diferentes contextos disciplinares y lingüísticos, y formula un esquema
interpretativo para analizar en qué consiste la regulación en tanto modo de
coordinación de los sistemas educativos. Por un lado, señala que la regulación es
un concepto constitutivo de cualquier sistema que tiene por principal función
asegurar el equilibrio, la coherencia y las transformaciones del propio sistema. El
proceso de regulación comprende no sólo la producción de reglas que orientan el
funcionamiento del sistema, sino también el ajuste de la diversidad de acciones
de los actores en función de esas reglas. Por otro lado, destaca que en un sistema
social complejo como el educativo existe una pluralidad de finalidades y
modalidades de regulación en función de la diversidad de actores involucrados,
de sus posiciones, de sus intereses y estrategias. En los sistemas públicos, el
Estado constituye una fuente esencial de regulación, aunque no es la única. La
regulación del sistema educativo resulta de una regulación de las regulaciones,
por eso propone el concepto de multirregulación. Las acciones que garantizan el
funcionamiento del sistema educativo no resultan del control directo de la
aplicación de una regla sobre la acción de los regulados, sino que son
determinadas por un conjunto de dispositivos reguladores, que muchas veces se
anulan entre sí, o por lo menos, relativizan la relación causal entre principios,
objetivos, procesos y resultados (Barroso, 2005: 733-734).
El proyecto de investigación Changes in regulation modes and social
production of inequilities in educational systems: a European comparison
designado por el acrónimo Reguleducnetwork, desarrollado en Bélgica, Francia,
Hungría, Portugal y Reino Unido, permitió identificar un conjunto de
convergencias significativas en los nuevos modos de regulación de las políticas
educativas (Barroso, 2005; Barroso y otros, 2007). Estos nuevos modos de
regulación se caracterizan por la oposición al modelo burocrático tradicional
basado en una alianza entre el Estado y los docentes, que combina una
regulación estatal burocrática y administrativa con una regulación profesional
corporativa y pedagógica. En tanto modelos posburocráticos, se organizan en
torno al Estado evaluador y a la lógica de cuasi-mercado, en los que convergen
diversos aspectos: mayor autonomía para las escuelas; equilibro entre
centralización y descentralización; diversificación de la oferta escolar;
promoción de la Ubre elección de las escuelas y acrecentamiento de los
mecanismos de evaluación externa. A pesar de
 36 Autonomía y gobierno de la educación
Este material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didácticos.
esta convergencia, se verifican diferencias importantes entre las políticas de los
países (Barroso, 2005: 736-738).
Entre los modelos de regulación a través de las políticas de autonomía,
podemos distinguir aquellos que se basan principalmente en los resultados —tal
es el caso de los países anglosajones— de los modelos de regulación centrados
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.
más en los procesos, como en el caso francés (Meuret, 2004). La autonomía
escolar se asocia con la necesidad de establecer un nuevo tipo de vínculo entre las
escuelas y el Estado, por ello la idea de autonomía se construye con referencia al
Estado y a sus funciones en la regulación del proceso educativo.
Desde la conceptualización desarrollada por Oliveira Andrade (2005), el
problema de la regulación de las políticas educativas en América Latina debe ser
enfocado desde una perspectiva epistemológica, que relacione el proceso de
regulación con el debate acerca de las nuevas formas de pensar el mundo y de
estructurar el pensamiento. También propone analizar en qué medida las
evidencias empíricas de esta nueva regulación nos permiten identificar qué hay
de concreto y cuánto hay de retórica en estos procesos, que interfieren en toda la
organización del sistema escolar, atravesando las distintas mediaciones hasta
llegar al ámbito de la escuela (Oliveira Andrade, 2005).
A su vez, las discusiones acerca del gobierno de la educación deben
considerar:
qué significa gobernar la educación y quién o quienes la gobiernan; preguntas
que, situadas en el contexto del sistema educativo argentino, deben tomar como
punto de partida que la educación se parece cada vez menos a un sistema en
términos de un centro que lo conduzca, los protagonistas son cada vez más
numerosos y el juego que mantienen está cada vez más polarizado (Tenti
Fanfani, 2004: 48).
En el caso argentino, el proceso de transferencia agudizó un escenario de
fragmentación del sistema educativo, que actualmente se asemeja más a un
archipiélago de sistemas y de instituciones que funcionan orientados por una
lógica en la que se impone la desigualdad como principio. En este escenario,
adquiere sentido la pregunta por los modos de regulación educativa en los que se
combinan los cuestionamientos a la intervención estatal con ciertas prácticas y
discursos de la matriz Estado-céntrica que continúan vigentes.
Nuevas y viejas formas de regulación de los sistemas educativos 37
Las políticas de autonomía
como regulación educativa de los noventa
Tal como lo señalamos anteriormente, las transformaciones en la gestión de
los sistemas y de las instituciones orientaron gran parte de las propuestas y
políticas reformistas en la década de los noventa en la región. La cultura de la
gestión, que en cierto modo ha sustentado estas reformas, asume muchos de los
rasgos característicos de los nuevos modelos de gestión empresarial capitalista,
que tanto desarrollo tuvieron en las últimas décadas. Boltanski y Chiapello
(2002) analizan estas cualidades que son presentadas como garantía del éxito:
[...] la autonomía, la espontaneidad, la movilidad, la capacidad rizomática, la
pluricompetencia (en oposición a la rígida especialización de la antigua división
del trabajo), la convivencialidad, la apertura a los otros y a las novedades, la
disponibilidad, la creatividad, la intuición visionaria, la sensibilidad ante las
diferencias, la capacidad de escucha con respecto a lo vivido y la aceptación de
experiencias múltiples, la atracción por lo informal y la búsqueda de contactos
interpersonales.
Como señalan estos autores, esas cualidades están sacadas directamente del
repertorio de mayo de 1968. Sin embargo, mientras que en mayo de ese año estos
temas iban acompañados de una crítica radical al capitalismo y a la explotación
de los trabajadores, y del anuncio de su fin inminente, en la literatura de la nueva
gestión empresarial, se encuentran de algún modo autonomizados, constituidos
como objetivos que valen por sí mismos y puestos al servicio de las fuerzas que
antes grataban de destruir (ibíd.: 149, 150).
Las modalidades de control que encierra la nueva gestión empresarial tienen
muchos puntos de contacto con las modalidades de control de los nuevos modos
de gestión basados en la autonomía escolar: superando las formas de control
típicas de las sociedades disciplinarias, se propone que las personas se
autocontrolen y que las fuerzas de control sean coherentes con el proyecto de la
empresa (ibíd.).
La idea de la gestión basada en la autonomía se refuerza además por las
tendencias a la individualización de lo social y por las transformaciones en la
lógica de la acción colectiva, la fragmentación y la devaluación de los espacios
públicos, en especial, los asociados al ámbito estatal
 38 Autonomía y gobierno de fa educación
Este material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didácticos.
en un contexto de exclusión y polarización social20.
El supuesto que orienta gran parte de las políticas impulsadas en muchos
países de la región basadas en las demandas de autonomía institucional es que
las comunidades locales, las escuelas y los individuos deben asumir
activamente la defensa de sus intereses en reemplazo del Estado y aun contra
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.
este, minimizando las regulaciones siempre en el sentido de otorgar mayor
poder de decisión a los niveles inferiores. Así, en línea con los postulados del
neoliberalismo, la idea de autonomía en el contexto de la reforma de los
noventa es la de una autonomía contra el Estado: las comunidades y los
individuos deben recuperar su autonomía, y esto sólo es posible reduciendo el
Estado y eliminando todas las regulaciones posibles. Por ello, desde esta
perspectiva, la autonomía sólo puede ser entendida como autonomía individual
y no, como construcción colectiva21.
En la década de los noventa, la dicotomía autonomía social versus poder
estatal presente en los debates políticos y académicos, y que adquirió
operatividad en las prácticas sociales y políticas históricamente situadas
(Thwaites Rey, 2004), también cobró fuerza en el campo educativo en
diferentes programas y proyectos que impugnaron al Estado como principal
agente educador y a la educación pública a su cargo como espacio de
materialización del derecho a la educación.
Entre las políticas implementadas en la región, podemos mencionar los
casos de las escuelas autónomas en Nicaragua (Rivas, 2001); el Programa
Educación con participación de la comunidad (EDUCO) en el Salvador22; las
escuelas autogestionadas en la provincia de San Luis, en la Argentina23, y el
Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (PRONADE)
en Guatemala. Mecanismos, como la municipalización de la educación, también
orientaron políticas edu-
20
Esta autonomía fue caracterizada por Bolívar (2004) como una nueva "jaula de
hierro" weberiana en tanto dispositivo de fines de la modernidad para gobernar la
educación.
21
Estas ideas se desarrollan en Feldfeber (2006).
22
El Programa se basa en la creación y legalización de las Asociaciones Comunales
para la Educación (ACE) para que sean estas las receptoras, administradoras de los
recursos que les transfiere el nivel central y responsables por la prestación del servicio
educativo (López, 2006).
23
El proyecto de Escuelas Experimentales o Autogestionadas en San Luis retoma el
modelo de las escuelas chárter estadounidenses, con algunas diferencias vinculadas más
con la forma de implementación que con el modelo que las sustenta (Feldfeber,
Jaimovich y Saforcada, 2004). En el tercer capítulo de este libro, analizamos este caso.
Nuevas y viejas formas de regulación de los sistemas educativos 39
cativas privatizadoras en la región. Tal es el caso de Chile, durante la dictadura
militar de Pinochet, cuando se municipalizó la educación, y se estableció el
financiamiento sobre la base de Unidades de Subvención Escolar por alumno. En
Brasil se han desarrollado diversas experiencias centradas en estructuras de
gestión colegiadas con capacidad jurídica para administrar fondos, la elección de
directores y los planes de desarrollo escolar (Espínola, 2002). Estas experiencias
se asientan en proyectos político-pedagógicos contrapuestos: mientras que las
políticas desarrolladas en el estado de Minas Gerais se inscriben dentro de las
orientaciones hegemónicas de los noventa, el Proyecto de Escuela Ciudadana,
que la Administración del Partido de los Trabajadores en Porto Alegre impulsó
desde la Secretaría Municipal de Educación, se orienta —tal como lo describe
Azevedo (2002) — por un proceso integral de radicalización de la democracia24.
La autonomía como dispositivo de gobernabilidad supone una concepción
nueva de los actores sociales, como sujetos que se autorregulan y realizan, en
tanto que consumidores, en el contexto de sus particulares comunidades y
familias. La vida en sociedad ya no es vista como una relación de obligaciones
mutuas entre ciudadanos solidarios, reguladas por el Estado, sino como una en la
que los individuos deben tener un activo papel en la defensa de su interés
particular, diseñando su propia vida, eligiendo racionalmente su consumo de
distintos bienes y servicios, entre los que se encuentra la educación (Bolívar,
1996). Este nuevo sistema de gobernabilidad, basado en una concepción de
subjetividad que se basa en los supuestos que sustentan la elección racional,
obliga a que los sujetos sean libres a través de sus elecciones25 y aleja toda
perspectiva vinculada con un proyecto común que trascienda la esfera de la
supuesta racionalidad y libertad individual.
El caso argentino
En la Argentina, la reforma educativa implementada en la década de los
noventa estuvo destinada a establecer una nueva regulación educativa. La
legislación constituyó uno de los instrumentos privilegiados de política para
direccionar esta nueva regulación educativa. La transfor-
24
Véase en este libro, el capítulo de Analía Jaimovich, en el que se analiza esta
experiencia.
25
Ver Rose (1996), citado en Bolívar (1999).
 40 Autonomía y gobierno de la educación
Este material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didácticos.
mación encarada en forma compulsiva por el gobierno nacional adquirió
sentido en el marco de un "nuevo sistema político, económico y social", tal
como lo señaló el presidente Menem (que gobernó en el período 1989-1999) en
su discurso ante la Asamblea Legislativa del 8 de julio de 1989, donde también
destacó que "todo aquello que puedan hacer por sí solos los particulares, no lo
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.
hará el Estado nacional".
Una vez finalizada la transferencia de instituciones de dependencia
nacional26 a las jurisdicciones, las políticas se orientaron por la necesidad de
reposicionar el rol del Estado nacional, sin escuelas a su cargo y por el
establecimiento de nuevos vínculos con los gobiernos provinciales. A partir de
este proceso, el gobierno nacional estableció diversos mecanismos para
recentralizar el control del sistema. Por un lado, se generaron formas de
intervención directa en las escuelas, como en el caso del Plan Social Educativo
(PSE), que constituyó una política asistencial focalizada. La modalidad de
gestión del PSE fue en detrimento del federalismo al trabajar directamente con
las escuelas o al considerar las provincias como meras intermediarias en su
gestión (Gluz, en prensa). Por otro lado, se buscó potenciar las instancias de
concertación a través del Consejo Federal de Cultura y Educación. Sin
embargo, la lógica de la concertación intentó funcionar básicamente como
legitimación de las propuestas diseñadas en los niveles centrales con partici-
pación de los expertos.
En el marco de un sistema educativo formalmente descentralizado, tuvo
lugar, un proceso de recentralización de las decisiones a través de la capacidad
técnica y financiera del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación puesta
al servicio de la formulación de proyectos y demandas que invadieron las
escuelas y establecieron los ritmos de la reforma. El funcionamiento de la Red
Federal de Formación Docente Continua y la acreditación de las instituciones
formadoras, los diseños curriculares en función de los Contenidos Básicos
Comunes, los Proyectos Educativos Institucionales, el Sistema Nacional de
26
En 1992, se transfirieron las instituciones de nivel medio y superior no universitario
de la dependencia nacional a las jurisdicciones. Durante la última dictadura militar, en
1978, se habían transferido las escuelas de nivel inicial y primario con el objetivo de
reducir el gasto nacional. Si bien en el primer caso se previó una fórmula de
financiamiento de los servicios transferidos, hecho que por otra parte no ocurrió durante
la dictadura, también primó una lógica fiscal antes que federal (Bravo, 1994).
Nuevas y viejas formas de regulación de los sistemas educativos 41
Evaluación de la Calidad, las políticas de incentivos, la Comisión Nacional de
Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) se constituyeron en los
nuevos dispositivos de regulación y control.
En lo que respecta a los nuevos modelos de gestión institucional, el
Ministerio sin escuelas enarboló un nuevo discurso basado en la autonomía
institucional y en la responsabilización por los resultados educativos, que se
articuló con los viejos mecanismos de funcionamiento del sistema, centralizados
y burocráticos. Esto devino en la instalación de dispositivos de regulación
central, a la vez que se traspasó la responsabilidad por el sostenimiento directo
del sistema y por sus resultados. Así, cuando se trató de implementar la reforma,
el gobierno central presionó a las provincias para imponer sus criterios pero, en
nombre del federalismo, estas quedaron libradas a su suerte para garantizar el
sostenimiento del sistema.
Gran parte de los debates acerca del papel que el Estado debía asumir en
materia educativa y que recuperaban discusiones del Congreso Pedagógico
desarrollado durante el gobierno del presidente Raúl Alfonsín27 partieron de la
impugnación al modelo de Estado docente que había caracterizado la
institucionalización y expansión del sistema educativo argentino (Feldfeber,
1998). En un trabajo de Braslavsky y Cosse (1996), se sostenía que ya no se
trataba de optar por la tradicional distinción entre Estado docente o Estado
subsidiario-, sino que el debate se centraba entre un Estado prescindente y un
Estado promotor. Mientras que el Estado prescindente se constituye en
recaudador y financiador de las fuerzas del mercado, el Estado promotor "es
aquel que se constituye en regulador y configurador de un nuevo sistema
educativo" (Braslavsky y Cosse, 1996: 10).
Al analizar el rol del Estado nacional en la reconversión del sistema
educativo, Braslavsky (1996) sostuvo que los Estados nacionales
latinoamericanos desatendieron las funciones de regulación y configuración para
concentrarse en la atención de las rutinas de prestación, razón por la cual el
sistema entró en un proceso de desconfiguración. Frente a este proceso, las
alternativas posibles fueron agudizar los fenómenos anómi-
27
El Congreso Pedagógico Nacional se convocó mediante la Ley 23114 de 1984. Las
conclusiones se expusieron en la asamblea final realizada en la ciudad de Embalse,
provincia de Córdoba, entre el 27 de febrero y el 6 de marzo de 1988.
 42 Autonomía y gobierno de la educación
Este material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didácticos.
cos o diseñar una reforma tendiente a regular y configurar nuevamente el campo
educativo para garantizar una educación moderna en condiciones diferentes. La
necesidad de regulación del sistema con vista a lograr una nueva configuración
constituía entonces el eje para direccionar las políticas educativas. De acuerdo
con el análisis de Braslavsky, desde un Estado prescindente, se propondría una
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.
regulación mínima que focalizara la atención en la demanda por la educación y
en los resultados esperados del proceso educativo. Este Estado es responsable de
especificar la demanda, de configurar sistemas de información y evaluación
promocional o la acreditación, de promover la descentralización de la educación
hacia un proceso de municipalización y privatización de la oferta educativa.
A esta alternativa de la regulación mínima, Braslavsky oponía la opción por
la regulación posible y necesaria en un Estado promotor. Desde esta perspectiva,
se focaliza la atención en los insumos y procesos necesarios para atender las
necesidades educativas, en el contexto de cambios tecnológicos y de la
organización del trabajo, así como en la búsqueda de equidad y democracia. El
Estado debe definir las competencias para formar, crear sistemas de información
y, posteriormente, de evaluación promocional y la acreditación, a la vez que
promover el fortalecimiento de la autonomía y la responsabilidad de las
instituciones educativas. No se desestima el papel del Estado nacional, el cual
pasa a ser el promotor, articulador y protagonista insustituible para la
transformación28.
Frente a esta perspectiva, diversos trabajos recuperan la categoría
28
Estas funciones se plasmaron en la Ley Federal de Educación sancionada en 1993. No
obstante, es necesario señalar que la ley evidencia una yuxtaposición de ideas y
principios, fruto de las modificaciones que sufrió a lo largo del trámite parlamentario y
que reflejan, como sostuvo Paviglianiti (1993), las negociaciones entre los sectores que
consideran que el Estado debe asumir un rol principal en materia educativa y los que le
asignan un rol subsidiario, posiciones que han disputado el control de la educación desde
los orígenes de nuestro sistema educativo. De aquí que el rol del Estado se presenta en
forma ambigua: en algunos aspectos, aparece como principal e indelegable, y en otros,
como subsidiario o secundario, y otorga mayor peso a otros agentes educativos. De este
modo, la ley otorgó un rol importante a las familias, a la Iglesia y al sector privado. Por
otro lado, concentró las funciones de control en manos del gobierno central, como
señalamos anteriormente, y le otorgó un importante rol en el logro de los consensos en la
implementación de la Ley Federal de Educación, una vez desplazada la responsabilidad
por la prestación de servicios a través de la Ley de Transferencia.
Nuevas y viejas formas de regulación de los sistemas educativos 43
de Estado Docente o Principal para analizar las transformaciones en curso
(Bravo, 1994; Puiggrós, 1997; Feldfeber, 1998, entre otros). Históricamente, el
Estado docente en la Argentina se caracterizó por la prestación directa del
servicio educativo. Los sectores privados, especialmente la Iglesia, defendieron
para el Estado un rol subsidiario, que garantizara la libertad de elección de los
individuos, a la vez que subsidiara al sector privado en atención al concepto de
justicia distributiva.
Con un nuevo escenario para la definición de las políticas educativas, es
necesario resignificar la categoría de Estado docente29 para analizar el gobierno
y la regulación del sistema desde los objetivos que, en el marco de sociedades
democráticas, deben garantizar las políticas públicas: el ejercicio del derecho a
la educación como derecho de ciudadanía para el conjunto de la población,
desde la perspectiva de las políticas de redistribución, reconocimiento y
participación social30.
En lo que respecta a las políticas efectivamente implementadas, un trabajo
realizado por Gorostiaga (2007) sobre las reformas en la gestión escolar, en los
noventa, señala que tanto las propuestas desarrolladas a nivel nacional como en
las provincias se han alejado de algunas iniciativas democratizadoras de la
década de los ochenta durante el período de recuperación de la democracia, y
han asumido las notas características de los modelos posburocráticos
anteriormente descriptos.
Si consideramos que la educación es un derecho humano y social, el Estado
tiene la obligación de garantizar el ejercicio de este derecho. Las políticas
neoliberales de los noventa, a partir de la deslegitimación e impugnación del
papel del Estado, plantearon la falsa opción entre Estados mínimos y eficientes
o Estados grandes y burocráticos. Lo que hay que preguntarse es si tenemos
Estados fuertes o débiles y cuál es su fortaleza para garantizar los derechos de
los ciudadanos de modo integral. Esto nos lleva a discutir el viejo problema del
federalismo31 —no resuelto ni con la Ley de Financiamiento Educativo ni con
los meca-
29
Entendido como aquel que garantiza el derecho a la educación, desde una perspectiva
universal, creando las condiciones efectivas para su realización. El financiamiento del
sistema constituye una condición necesaria, aunque no suficiente, para garantizar el
derecho a la educación.
30
Respecto de la articulación de estas tres categorías vinculadas al concepto de justicia,
ver Fraser (2006).
31
El federalismo educativo no escapa del dualismo de poder nacional y provincial
(Rivas, 2004) ni de los problemas históricos del federalismo argentino, tema abordado
en diversos trabajos en el campo educativo. Entre otros, podemos señalar los estudios de
Senén González (1994); Kisilevsky (1998); Vior (1999); Tiramonti (2001); Rivas
(2004); Giovine (2008).
 44 Autonomía y gobierno de la educación
Este material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didácticos.
nismos que establece la Ley de Educación Nacional (LEN), entre ellos: la
creación del Consejo Federal de Educación— y cómo se articulan y distribuyen
las responsabilidades, obligaciones y los recursos (desde la Reforma
Constitucional de 1994, está pendiente la sanción de una ley de régimen de
coparticipación federal de impuestos que garantice una distribución más
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.
equitativa de los recursos) del gobierno nacional y de los gobiernos provinciales
para gobernar el sistema y para garantizar el derecho a la educación.
Reflexiones finales
Las transformaciones en la regulación de las políticas educativas se
enmarcan en la reforma y en la reestructuración del Estado y de su
administración (Barroso, 2005) en un contexto de marcado deterioro de la
situación social.
Una característica para subrayar en la implementación de la reforma
educativa en el caso argentino es la abierta contradicción entre el discurso y las
prácticas concretas. La imposición centralizada de mecanismos de
descentralización no ha significado una delegación real de poder a los Estados
subnacionales, muchos de los cuales presentan grandes dificultades para la
gestión de sus políticas por la falta de recursos, por la debilidad de sus
capacidades institucionales y por la presencia de mecanismos clientelares en los
modos históricos de construcción política. De este modo, coexisten nuevas
formas de regulación con los viejos modos de controlar el sistema. Así, los
mecanismos burocráticos tradicionales no sólo conviven con otros
posburocráticos centrados en la evaluación de resultados sino que, en muchos
casos, sirven para imponer su aplicación en la medida en que estos no surgen de
consensos ni de la construcción de autonomía real de los actores.
Tras una retórica basada en la descentralización, la autonomía y la
participación de la comunidad, es la racionalidad neoliberal la que ha
prevalecido en gran medida, en los procesos de reestructuración o reinvención
del gobierno del sistema escolar y de sus instituciones.
Actualmente se ha desdibujado la idea de sistema y se trata, más bien, de
una ¿totalidad? constituida por fragmentos que el gobierno nacional busca
articular en torno a algunos aspectos comunes: Sin embargo, a pesar de los
esfuerzos que está realizando en este sentido, aún no se advierte un cambio de
rumbo respecto de muchas de las reformas introducidas en los noventa. Los
crecientes niveles de desi-
Nuevas y viejas formas de regulación de los sistemas educativos 45
gualdad entre las jurisdicciones y en el interior de cada una de ellas requieren
de políticas sociales integrales en el marco de una nueva distribución de
responsabilidades y atribuciones entre el gobierno central y los gobiernos
provinciales, y de un proceso de redistribución social más amplio donde la
nueva regulación esté al servicio de la democratización social y educativa.
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