Ecuador: Pensiones en Riesgo

Diagnóstico del Sistema de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM)

Abril 2021

Documento preparado por expertos nacionales, con apoyo técnico del Banco Mundial,
a petición del MEF y del IESS
La preparación de este documento fue dirigida y coordinada por

De la Torre, Augusto (UDLA y Columbia University) y

Rudolph, Heinz (Banco Mundial)

con comentarios e insumos técnicos proporcionados por (en orden alfabético)

Albornoz, Vicente (UDLA)

Apella, Ignacio (Banco Mundial)
Cueva, Simón (Laureate)
Dahik, Alberto (UEES)
Hidalgo, José (CORDES)
Ibarra, Rodrigo (Actuaria Consultores)
Jaramillo, Fidel (UDLA)
Lucio-Paredes, Pablo (USFQ)
Madera, Jorge (Mesa de Estudios de la Seguridad Social)
Miguel, Faruk (Banco Mundial)
Pachano, Abelardo (Finanview)
Palán, Gladys (Mesa de Estudios de la Seguridad social)
Zviniene, Asta (Banco Mundial)
Contenido y mensajes clave de la presentación
• El IVM presenta un déficit de caja creciente (entre aportes y pago de prestaciones), el cual no
puede financiarse por mucho tiempo más
• Ni fiscalmente ni con las reservas del sistema

• ¿Por qué el insostenible déficit del IVM?

• Por diseño, el sistema ofrece beneficios de jubilación que son mucho mayores a los aportes…
• … lo cual es cada vez más incompatible con el implacable envejecimiento poblacional y aumento
de la expectativa de vida…
• … por lo que genera un subsidio intergeneracional que inevitablemente requerirá impuestos o
reducción de otros gastos prioritarios (educación, salud, asistencia social, infraestructura)
• El IVM cubre un tercio de la fuerza laboral (cobertura similar a la de países comparables) …
• …pero, debido al subsidio, los aumentos de cobertura ahondan la insolvencia del sistema
• El sistema IVM es inequitativo: subsidia más a los afiliados de altos ingresos
 El IVM presenta un déficit creciente
(entre aportes y pago de prestaciones)
que no puede financiarse por mucho tiempo más,
ni fiscalmente ni con reservas del sistema
El sistema IVM no solo que es actuarialmente insolvente…

Deuda del Sector Público No Financiero

y Valor Presente de los Déficits Futuros del IVM1
160%

140%

120%

100%
% PIB

80%

60%

40%

20%

0%
Deuda Pública VP deficits IVM (2020-2050)

1El cálculo del valor presente (VP) de los déficits futuros utiliza una tasa de descuento igual a la tasa de crecimiento del PIB, y el
resultado está expresado como porcentaje del PIB del 2020. SPNF es el Sector Público no Financiero.
Fuente: FMI y proyecciones el Banco Mundial con base al modelo Prost.
 … sino que además genera déficits de caja crecientes desde 2014, principalmente
por la expansión de las prestaciones y el creciente número de pensionistas
IVM: Estado de Resultados
(millones de US$)
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020* 2021* 2022* 2023* 2024* 2025*

Aportes 2,150 2,367 2,538 1,562 1,920 2,290 2,509 2,429 2,290 2,343 2,433 2,503 2,585

Pago de prestaciones2 2,056 2,453 2,873 3,277 3,650 3,905 3,976 4,324 4,623 4,854 5,063 5,235 5,379

Déficit básico IVM 95 (87) (335) (1,715) (1,730) (1,615) (1,467) (1,895) (2,333) (2,511) (2,630) (2,732) (2,794)

Financiamiento:

Variación neta de reservas .. (651) (2,013) 1,621 1,640 1,479 335 1,055

Transferencias del MEF 849 1,034 349 94 91 136 1,132 841

Memo ítems:

Valor de contribución del 40% 822 981 1,149 1,311 1,460 1,562 1,590 1,730

Saldo fondos IVM 6,741 7,391 9,405 9,577 8,561 6,961 7,372 7,099
Fuente: Elaboración y proyecciones del Banco Mundial, con datos del IESS. *Estimado o proyectado.
1 Para 2014 y 2015 la variación de las reservas se calcula por residuo. Variación negativa implica acumulación de reservas. No coincide con los cambio observados en el
saldo de fondos IMV, porque éstos reflejan efectos de valoración, recuperación de cartera, y otros.
2 Excluye los gastos administrativos del IESS asociados al IVM, que en 2018 fueron $83 millones (2.1% de las prestaciones).
El Gobierno Central no podrá hacerse cargo del déficit corriente del IVM
La contribución fiscal del 40% de las pensiones crece en el tiempo como porcentaje del PIB y,
desde 2020, es insuficiente para financiar el déficit básico entre aportes y prestaciones

IVM: Déficit corriente y transferencias fiscales

9%
8%
7%
6%
5%
%PIB

4%
3%
2%
1%
0%
2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Transferencias totales (40%) Déficit corriente

Fuente: Proyecciones del Banco Mundial, con base en el modelo PROST.

En consecuencia, sin reforma, el déficit del IVM se llevaría una tajada creciente del
ingreso tributario o reduciría asignaciones fiscales para otros gastos sociales prioritarios

Déficit básico del IVM

(como porcentaje de los ingresos tributarios del Gobierno Central)
25%

20%
% ingresos tributarios

15%

10%

5%

0%
2016 2020 2025* 2030*
Fuente: FMI y Banco Mundial.
El fondo IVM ($7.200 millones en abril de 2020) es poco líquido y su valor de
mercado es muy inferior al registrado contablemente
Composición de Activos del Fondo IVM, abril 2020
(% del total)

3%
13%
22%

10%

52%

Cartera de bonos de gobierno

Cartera de créditos hipotecarios
Cartera de créditos quirografarios
Cartera de renta variable
Fuente: IESS

Nota: los activos más líquidos del fondo IVM son los créditos quirografarios que se podrían negociar con facilidad. Otros activos
potencialmente líquidos incluyen las inversiones en acciones (cartera de renta variable). Los bonos del gobierno se registran a valor nominal,
por lo que su venta sería posible solo con fuertes descuentos.
Si el Gobierno Central no pudiese transferir al IESS más de $1.000 por año
(en efectivo), las reservas líquidas del IVM se agotarían en menos dos años

Proyección de Reservas del IVM1

(millones de US$)

6,500

4,500

2,500

500

(1,500)

Jan-22
Ene-21
Feb-21

Jul-22
Nov-20

Abr-21

Nov-21

Apr-22

Nov-22
Mar-21

Jul-21

Feb-22
Mar-22

Aug-22
Sep-22
Ago-21
May-21

Dec-21

May-22

Dec-22
Sept-20
Oct-20

Dic-20

Jun-21

Sept-21
Oct-21

Jun-22

Oct-22
Cartera de activos liquidos Cartera de bonos del gobierno Cartera hipotecaria Activos totales

Fuente: Proyecciones del Banco Mundial.

1Supone un escenario en que el MEF transfiere un máximo de 1% del PIB en efectivo al IESS, y que el BIESS deja de dar crédito con recursos
del fondo IVM, transfiriendo así todas las recuperaciones de sus créditos y retornos de sus inversiones al IESS.

En conclusión, si el sistema no se reforma, en 2-3 años será muy difícil para el IVM
honrar las prestaciones
 ¿Por qué el insostenible déficit del IVM?
Por diseño, el sistema ofrece beneficios de jubilación que son mucho mayores
al fondo que se acumularía por los aportes…

… lo cual es cada vez más incompatible con el implacable envejecimiento poblacional y aumento
de la expectativa de vida…

… por lo que genera un subsidio intergeneracional que inevitablemente requerirá de mayores

impuestos o reducción de otros gastos prioritarios
(educación, salud, asistencia social, infraestructura, etc.)
En la actualidad,
se necesitarían
ocho afiliados
cotizantes para
financiar a un
jubilado…
 Crecientes
presiones fiscales

Pero solo hay

cinco
cotizantes por
cada jubilado
 Presiones fiscales
explosivas

Y en el 2040
habrán solo
tres cotizantes
por cada
jubilado
 Parámetros (requisitos) básicos del sistema IVM en Ecuador

2020 2021+

Tasa de aportación (% del salario) 9.86% 11.06%

Años de Tasa de
Edad
Número de meses de aportaciones cotización reemplazo2
12
efectuadas al año
Cualquier edad 40 100%
Número de meses de salarios recibidos 14
60 30 75%
Tasa de aportación efectiva 8.5% 9.5%
65 15 56%
Número de meses de pensiones recibidas 14
70 10 50%
Número de años de referencia para el 5 mejores
cálculo de la prestación años1
1 La pensión se calcula en función del promedio geométrico de los 5 mejores años de salarios.
2 La tasa de reemplazo en Ecuador es la pensión jubilar dividida para el salario promedio (geométrico) de los 5 años de mejor remuneración.
Fuente: IESS.
En conjunto, el diseño del sistema IVM genera prestaciones
desfinanciadas; pero unos parámetros tienen más impacto que otros

1. La tasa de aporte es muy insuficiente en relación a la tasa de reemplazo

✓ La “tasa de reemplazo” es la pensión jubilar como porcentaje del sueldo previo a la jubilación

2. La pensión máxima es muy alta en relación al salario medio de los afiliados

3. La tasa de reemplazo se incrementa sustancialmente con los años de aporte,
llegando a un máximo a los 40 años de aportes
4. El número de años de salarios de referencia para el cálculo de la prestación es
bajo comparado a otros países con sistemas pensionales similares
5. La edad de jubilación no es el determinante principal en la decisión de jubilarse
porque el afiliado espera mejorar la pensión con más años de cotización
La tasa de aporte en Ecuador es comparativamente baja, mientras que la tasa
de reemplazo (la pensión en relación al salario prejubilar) es alta

Tasas de reemplazo y de aporte

en países europeos con sistemas pensionales de reparto, 2018
40%

35%

30% Italia
Tasa de aporte

25% Lituania
20%

15%

10%
Dinamarca Ecuador
5%

0%
40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 110%
Tasa de reemplazo con 40 años de cotización

Fuente: Banco Mundial y Comisión Europea.

 A pesar de tener un ingreso per cápita mucho menor, la tasa de reemplazo
promedio de Ecuador es muy superior a la de países europeos

Tasas de reemplazo promedio observadas en países europeos y Ecuador, 20181

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

United Kingdom

Slovenia
EU-27

Spain
Italy

Portugal

Malta

Hungary

Latvia
Luxembourg

France

Greece

Poland

Finland
Netherlands

Czechia

Cyprus

Croatia
Austria

Denmark

Bulgaria

Ireland
Sweden

Romania
Slovakia

Estonia
Belgium

Ecuador
Lithuania
Germany
1 En el caso de Ecuador se incluye la tasa de reemplazo promedio de 2019.
Fuente: Encuesta EU-SILC (2018) y cálculos del Banco Mundial.
Los aportes totales (para pensiones, invalidez, salud, cesantía, riesgos del
trabajo) sobre la nómina en Ecuador no son altos, comparado con otros países

Aportes sobre el costo de la nómina,1 2013

60
% del costo de la nómina

50

40

30

20

10

1 El costo de la nómina en Ecuador es el salario más los aportes que deben hacer el empleado y el empleador para la seguridad social (fondo IVM,
fondo de cesantía, seguro campesino, fondo de salud) y fondos previsionales complementarios en caso de haberlos. No se incluyen los aportes para el
fondo de reserva, la jubilación patronal y otros beneficios de jubilación para empleados públicos.
Fuente: OCDE (2013).
La pensión máxima en Ecuador de $2.200 por mes (5.5 SBU) es muy alta en
relación al salario medio, comparada con otros sistemas de reparto

Salario mensual medio y pensión máxima

(US$ a noviembre de 2020)
$6,000
La pensión $5,000
máxima es 3
$4,000
veces el salario
medio en Ecuador $3,000
pero menos de $2,000
2/3 en EEUU
$1,000
$0
Ecuador Brasil EEUU
Beneficio máximo Salaro medio

Nota: La pensión máxima en EEUU y Brasil se refiere exclusivamente a la fijada por el Social Security y el INSS, respectivamente. Los datos para
Brasil están calculados al tipo de cambio del 29 de Noviembre de 2020. A diferencia de Ecuador, Brasil como EEUU ofrecen beneficios tributarios a
las contribuciones voluntarias y adicionales a cuentas individuales de ahorro para el retiro.
Fuente: Elaboración del equipo del Banco Mundial.
 La pensión máxima en Ecuador incide en el cálculo de las prestaciones solo
para un pequeñísimo número de pensionistas, que son de altos ingresos

Distribución porcentual del salario mensual de

los afiliados al IVM
(Diciembre 2018, US$)
IVM: Perfiles de ingreso promedio, por edad y genero, 2019
(US$ constantes)
1,400

1,200
mayor a 1500
1400 1,000

US$ constantes
1300
800
1200
1100 600
1000
900 400
800
700 200
600
-
500
15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65
400
300 edad
200
100 Hombres (efectiva) Mujeres (efectiva)

Fuente: Banco Mundial.

25 15 5 5 15 25 35

Hombres Mujeres

Fuente: IESS (2019).

La gran mayoría de afiliados percibe salarios muy inferiores a la pensión máxima.
La combinación de baja tasa de aportación, alta tasa de reemplazo y alta
pensión máxima conforma un cóctel explosivo

Tasa de aporte, tasa de reemplazo, y beneficio máximo

80% 350%
70%
300%
60%

% salario promedio
250%
50%
% salario

200%
40%
150%
30%

20%
100%

10% 50%

0% 0%
Ecuador Brasil EEUU
Tasa de aporte Tasa de reemplazo Beneficio máximo (derecha)

1 Cálculos aproximados para un afiliado con 30 años de cotización.

Fuente: Banco Mundial.
La decisión de jubilarse en Ecuador esta motivada principalmente por los años de
servicio más que por la edad…

Tiempo promedio de servicio y edad de retiro

45

40

35

30
años de servicio

25

20

15

10

0
55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75

edad de retiro del trabajador

Observado Mínimo estatutario

Fuente: Banco Mundial
…porque la tasa de reemplazo sube empinadamente con los años de
servicio, especialmente después de 35 años de cotización

Tasas de reemplazo y porcentaje de jubilados, según años de servicio

100% 14%

90% 12%

10%
80%
8%
70%
6%
60%
4%

50% 2%

40% 0%
10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40

años de servicio
% Pensionados (derecha) Tasa de reemplazo (izquerda)

Fuente: Estimados del Banco Mundial con data del IESS.

El aumento de prestaciones (aumento del beneficio pensional) por cada año de
cotización es muy alto en Ecuador, comparado países de la OECD

Aumento promedio de prestaciones por cada año adicional de cotización

5.0
4.5
Para 35 o más años de
4.0 cotización
3.5
3.0
2.5
%

2.0
1.5
1.0
0.5
0.0

Fuente: OCDE y Banco Mundial.

También en relación a América Latina, el IVM ecuatoriano es especialmente
generoso con quienes se acercan a 40 años de contribución
Tasa de remplazo con 20 años de cotización Tasa de remplazo con 30 años de cotización
100% 100%

75% 75%
57%
47%
50% 50% 43%
30%
25% 25%

0% 0%

Ecuador
Ecuador
Brazil

Honduras

Costa Rica

Jamaica

Brazil

Honduras

Costa Rica

Jamaica
Haiti
Colombia
Trinidad

OECD

Haiti
Colombia

OECD
LAC

LAC
Nicaragua

Guatemala
Belize
Guyana
Panamá

Bahamas

Nicaragua

Guatemala

Bahamas
Barbados

Peru

Panamá

Belize
Guyana

Barbados

Trinidad
Peru

Uruguay
Paraguay

Uruguay
Argentina

Paraguay

Argentina
Tasa de remplazo con 40 años de cotización
100%

75% 64%
55%
50%

25%

0%

Fuente: OCDE-Banco Mundial-BID, Panorama de las Pensiones: América Latina y el Caribe, 2015.
El número de salarios de referencia en Ecuador (promedio geométrico de los 5
años de mejor remuneración) es bajo comparado con otros países de la región

América Latina: número de años de referencia salarial para el cálculo de pensiones1

(Porcentaje del total de países de la región)

30%
30%

10%
30%

5 o menos 6-10 11-20 Vida laboral

1 Incluye 20 países de América Latina.
Fuente: Banco Mundial
Los parámetros del sistema no se ajustan dinámicamente a los
implacables cambios demográficos en Ecuador
Expectativa de vida Dependencia Dependencia
Fertilidad1
a los 60 años del sistema IVM demográfica
(Número de niños (Número de contribuyentes (Población 15-64 /
(Número de años)
por mujer) por cada jubilado)2 Población 65+)
1950 - 1955 6.8 .. .. ..
1960 - 1965 6.7 .. .. ..
1970 - 1975 5.8 .. .. ..
1980 - 1985 4.5 18.4 .. ..
1990 - 1995 3.6 20.2 .. ..
2000 - 2005 2.9 22.0 .. ..
2020 - 2025 2.3 23.8 5.3 6.7
2030 - 2035 .. 24.7 4.0 5.0
2040 - 2045 .. 25.7 2.9 4.0

Fuente: Banco Mundial y Naciones Unidas.

1 La tasa de fertilidad es el número de niños nacidos vivos que una mujer hubiese tenido a los 50 años, si estuviese sujeta a las tasas de fertilidad
observadas en cada año.
2 La tasa de dependencia toma en cuenta todos los beneficiarios del IVM, esto, es no solo los jubilados por vejez, sino también los jubilados por

invalidez, y los beneficiarios por sobrevivencia.

El resultado es un enorme y creciente subsidio
Un trabajador de ingreso medio aporta al IVM solo el 20% de las pensiones que
recibirá cuando se jubile

Aportes y prestaciones para un trabajador de ingreso medio1

(En US$ constantes)
1400

1200

1000
US$ constantes

800

600

400
Aporte al
200 IVM
0
15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80

Salario Aporte (ajustado) Pensión de vejez Pensión de Sobrevivencia

1 Asume una densidad de cotización (proporción promedio de meses de aporte por año) del 66%.
Fuente: Estimados del Banco Mundial, con base en datos del IESS.
 Presiones fiscales
explosivas

Este subsidio
intergeneracional
termina siendo una
carga para todos
los ciudadanos que
pagan impuestos
 La cobertura del IVM solo cubre un tercio de la fuerza
laboral, una cobertura similar a la de países comparables
Pero, por el subsidio, los aumentos de cobertura ahondan
la insolvencia del sistema
La cobertura se correlaciona positivamente con el PIB per cápita y en Ecuador
está cerca a la media esperada

Cobertura de sistemas de pensiones contributivos

100%

90%
Cobertura como % de la fuerza de trabajo

80%
Saint Kitts and Nevis

Antigua and Barbuda Bahamas

70% OECD
Barbados
60% Grenada
Saint Vincent and the Grenadines Uruguay
Dominica
50% Costa Rica Trinidad and Tobago

Belize Saint Lucia

Chile
40% Brazil
Ecuador Panama

30% El Salvador
Argentina
Dominican Republic
Guyana
Bolivia Colombia
20% Peru Mexico
Nicaragua
Guatemala

Honduras
10%
Jamaica
Haiti
Paraguay
0%
- 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000
PIB per cápita, en US$ del 2011

Fuente: Banco Mundial.

Pero, por el subsidio, los aumentos de cobertura del IVM sin financiamiento
adecuado debilitan la solvencia del sistema

• La reforma legal de abril del 2015 (R.O No. 483) incorpora como afiliados a personas que realizan
trabajo no remunerado del hogar, con subsidio del estado
• Estas personas tienen derecho a recibir pensiones por incapacidad permanente total y absoluta, pensión de
jubilación ordinaria, pensiones de viudedad y orfandad y subsidio para funerales
• El Presupuesto General del Estado debe incorporar el monto que destinará para subsidiar el porcentaje de
aportación individual de estas personas, en función de la situación socioeconómica de la unidad familiar

• La reforma legal de septiembre del 2012 (R.O. No. 796) garantiza el acceso a la afiliación
voluntaria a personas con discapacidad que requieran atención permanente…
• … y a las personas o familias que cuiden de ellas
• Con los mismos servicios y beneficios de la afiliación voluntaria general y sin requerimiento del examen médico
• Con derecho a la pensión por discapacidad permanente total o permanente absoluta y a una jubilación especial por
vejez equivalente al 68,75% del promedio de los 5 años de mejor de remuneración
• Con una tasa de aporte igual a la del seguro voluntario
El sistema IVM es inequitativo
 El subsidio del IVM es regresivo
Favorece proporcionalmente más a los afiliados de mayores ingresos

Aportes y prestaciones por perfil de ingresos

(en US$ constantes)

Ingreso alto1 Ingreso medio2 Ingreso bajo3

Aportes = 14% de Prestaciones Aportes = 20% de Prestaciones Aportes = 20% de Prestaciones

1 Asume una densidad de cotización (proporción promedio de meses de aporte por año) del 100%.
2 Asume densidad de cotización del 66%.
3 Asume densidad de cotización del 30%.

Fuente: Banco Mundial, con base en datos del IESS.

La cobertura del IVM, que solo protege a trabajadores formales, decrece a
partir de edades tempranas y más para las mujeres

Cobertura de cotizantes al IVM por edad y género, 2019

50%

45%
% de la fuerza de trabajo
40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%
Hombres Mujeres
5%

0%
21

55
15

17

19

23

25

27

29

31

33

35

37

39

41

43

45

47

49

51

53

57

59

61

63

65
Años de edad
Fuente: IESS

En Ecuador, la proporción de cotizantes como porcentaje de la fuerza laboral (cobertura) alcanza un máximo a la edad de
30 años. Los que logran seguir cotizando pasada esa edad (es decir, mantenerse cubiertos) tienden a ser los trabajadores
de mayores ingresos que permanecen en el mercado formal de trabajo, incluyendo a los servidores públicos.
 En conclusión, la reforma es impostergable
El inflexible diseño paramétrico del sistema es incompatible con la evolución demográfica: cada vez hay
menos cotizantes por jubilado y la expectativa de vida de los jubilados va en aumento
El subsidio del IVM es inequitativo: favorece proporcionalmente más a los afiliados de mayores ingresos
El subsidio del sistema crece rápidamente, impulsado por una combinación de bajos aportes, altas
prestaciones, alto nivel de la pensión máxima y el aumento empinado de prestaciones por año de cotización
Mientras que el aporte fiscal equivalente al 40% de las contribuciones crece en el tiempo y ya no alcanza
para cubrir el déficit básico del IVM, el Gobierno Central no tiene capacidad fiscal para sostenerlo
Las reservas líquidas del IVM pueden, por tanto, agotarse en el corto plazo
En suma, el sistema IVM es financieramente inviable y fiscalmente insostenible
Sin reforma, el déficit de pensiones se llevaría una tajada creciente del ingreso tributario o reduciría
drásticamente las asignaciones fiscales para otros gastos sociales prioritarios
Reformas al gobierno corporativo y administración del IESS así como a la gestión de activos del BIESS son
indispensables, pero por si solas no resolverán el problema estructural de inviabilidad del IVM
 Supuestos para las proyecciones

2020 2025 2030 2040 2050

Crecimiento anual del PIB real -9.0% 2.3% 3% 3% 3%

Masa salarial (como % PIB) 26% 30% 31% 32% 32%

Gracias