UNIVERSIDAD NACIONAL DEL ESTE

ESCUELA DE POSGRADO
ESPECIALIZACIÓN EN DIDÁCTICA UNIVERSITARIA

MÓDULO
TALLER DE INVESTIGACIÓN

MONOGRAFÍA

IMPORTANCIA DE LA GESTIÓN ADUANERA EN EL

PARAGUAY

ALUMNOS

ARNALDO ANTONIO ORTIZ IRALA

MERLY MABEL VARGAS VALDEZ

ORIENTADOR

PROF. SERGIO REINALDO LAUSEKER

CIUDAD DEL ESTE, DICIEMBRE 2020

SUMARIO

1 Introducción .............................................................................................................. 1

2 Objetivo ..................................................................................................................... 1

2.1 Objetivo General ............................................................................................... 1

2.2 Objetivos Específicos ........................................................................................ 1

3 CONTENIDO DEL TRABAJO ................................................................................ 2

3.1 ADUANA EN EL PARAGUAY ...................................................................... 2

3.1.1 Breve Historia .............................................................................................. 2

3.1.2 Funciones de la DNA ................................................................................... 3

3.1.3 Plan Estratégico Institucional ....................................................................... 4

3.2 GESTION ADUANERA .................................................................................. 6

3.2.1 Sistema de Gestión de Calidad ..................................................................... 6

3.2.2 Reportes de Recaudación aduanera ................................................................. 7

3.3 La importancia de las aduanas en el proceso de integración MERCOSUR .... 11

3.3.1 Zona de Libre Comercio............................................................................. 11

3.3.2 Unión Arancelaria ...................................................................................... 12

3.3.3 Unión aduanera .......................................................................................... 12

4 Conclusión............................................................................................................... 13

5 Bibliografía.............................................................................................................. 15
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1 Introducción
La gestión de aduanas es un tema bastante puntilloso dentro de un país, en pocas
palabras es la entrada y salida de mercancías de una nación. Por lo que conocer la
importancia que tiene la Gestión Aduanera en el país es crucial.

Cabe mencionar que, en el Paraguay, esta tarea es ejecutada por la Dirección

Nacional de Aduanas, el cual es un órgano del Estado que goza de autonomía, el mismo se
encarga de aplicar la Legislación Aduanera, ejerciendo sus atribuciones en zona primaria y
realizando tareas específicas en zona secundaria.

Con los puntos expuestos anteriormente, se torna necesaria esta revisión bibliográfica
que abarcará sobre las funciones de la Dirección Nacional de Aduanas. Así como aspectos
generales a tener en cuenta para la comprensión de la Gestión Aduanera, además, serán
descriptas reseñas históricas de la Aduana, gestión de calidad, implicancia de las
recaudaciones en el Presupuesto General de la Nación (PGN), entre otros aspectos de interés,
de manera que oriente al lector un conocimiento amplio acerca del tema.

2 Objetivo

2.1 Objetivo General

Reconocer la Importancia de la Gestión aduanera del Paraguay

2.2 Objetivos Específicos

• Describir aspectos generales de la Dirección Nacional de Aduanas.

• Conocer los ejes estratégicos e institucionales de la Aduana y la importancia del

comercio exterior

• Identificar datos precisos acerca de la Gestión aduanera en el País

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3 CONTENIDO DEL TRABAJO

3.1 ADUANA EN EL PARAGUAY

3.1.1 Breve Historia

La función Aduanera en el país ha iniciado posterior a la independencia,

coincidentemente en el periodo de Gobierno del Dr. José Gaspar Rodríguez de Francia, quien
ha sido el propulsor del comercio internacional, adoptando normas tributarias y arancelarias,
redacción y aplicación de reglamentos, establecimiento de disposiciones administrativas,
ordenamiento de la operación de importación y exportación, creación de Consulados en el
extranjero para fomentar el Comercio Exterior, fijación de los diferentes sistemas de pagos
de las mercancías introducidas al país y regulación de las actividades de los comerciantes
extranjeros en la República (Acosta, 2015).

En el portal de la Dirección Nacional de Aduanas indica una breve reseña

histórica mencionando que El Dr. José Gaspar Rodríguez de Francia se constituye en el único
gran Administrador de las operaciones aduaneras en el territorio nacional, por lo que
acertadamente es reconocido como padre de las aduanas de la república del Paraguay.

Además en la época de la colonia existía la costumbre secular de percibir

derechos de Aduana en especie. Las dificultades de todo tipo que representaba esta
modalidad, fueron consideradas con posterioridad en el Reglamento de Aduanas del 17 de
enero de 1846, que en su capítulo octavo, trata de la Recaudación de Derechos (ART.16),
que expresa: "Cesa la práctica de recaudar los derechos en género. Toda la importancia de
ellos será cobrada en moneda corriente".

Partiendo del siglo XX se ha visto que la historia económica y política del Paraguay
se veía atenuada por un estado de estancamiento en el crecimiento económico, (en el
escenario internacional el país era señalado como uno de los países más corruptos del mundo
específicamente en las instituciones públicas nacionales como la aduana) cuyo repunte ha
comenzado a dar indicios solo a partir de la última década. Para contrarrestar estos
obstáculos han surgido nuevas reformas estructurales, que han dado inicio a una serie de
transformaciones lo que ha constituido cambios importantes en las bases del Estado. Es así
que a partir del año 2005 se ha puesto en vigencia el nuevo Código Aduanero Paraguayo
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Ley N° 2.422/04, el mismo ha surgido como consecuencia de las necesidades que se han
registrado en el ámbito comercial internacional y la decidida integración de los pueblos en
la búsqueda de acentuar los beneficios que redundan de las uniones regionales o
continentales. Dándole potestad exclusiva a la Dirección Nacional de Aduanas como
institución para el control de entrada y salida de personas y mercaderías, y la percepción de
los tributos correspondientes (Acosta, 2015).

A la vez el Nuevo Código Aduanero del 2004 ha pretendido aportar cambios

relevantes en la gestión de la Dirección Nacional de Aduanas, cuyo objetivo principal fue
lograr la transparencia en la gestión aduanera, la modernización y profesionalización de la
Aduana y la facilitación del comercio exterior (Acosta, 2015).

En este sentido ha sido importante resaltar y reflexionar sobre el cambio que hubo en
el Código Aduanero Paraguayo, donde en la Ley N° 1.173/85 se ha podido observar que la
Dirección General de Aduanas ha tenido como objetivo fiscalizar la entrada y salida de
mercaderías del país, y en la nueva Ley N° 2.422/04 la Dirección Nacional de Aduanas pasó
a controlar la entrada y salida de personas y mercaderías. Es decir que; a partir de las nuevas
reformas hechas por Estado en el 2004, se ha incorporado una nueva estructura
organizacional y un nuevo perfil de cara a su inserción en el comercio internacional, también
el mismo fue elaborado de acuerdo a los intereses de agentes aduaneros paraguayos para
facilitar el comercio o también fue elaborado para agradar a las instituciones internacionales
que tachaban al Paraguay como un país corrupto a causa de la inestabilidad política, la mala
administración y corrupción en las instituciones públicas.

3.1.2 Funciones de la DNA

Según el Artículo 1° del Nuevo Código Aduanero Ley N° 2422, habla sobre la
‘Función de la Aduana’, explicando que la Dirección Nacional de Aduanas es la institución
encargada de aplicar la legislación aduanera, recaudar los tributos a la importación y a la
exportación, fiscalizar el tráfico de mercaderías por las fronteras y aeropuertos del país,
ejercer sus atribuciones en zona primaria y realizar las tareas de represión del contrabando
en zona secundaria. En el Artículo 2° ‘Autonomía del servicio aduanero’ del mismo Código
observamos que la DNA es un órgano del Estado, de carácter autónomo e investido de
personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio, que se relaciona con el Poder
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Ejecutivo a través de la máxima autoridad del Ministerio de Hacienda. (CÓDIGO

ADUANERO, 2004, p. 1).

En conclusión tenemos:
✓ Tiene como función esencial el control del tráfico internacional de
mercaderías.
✓ Dicho control comprende: la vigilancia de las fronteras, la individualización,
la clasificación, la valoración y la determinación del origen de las mercaderías.
✓ Dicho control debe ejercerlo en forma permanente.
✓ Debe velar por el bien común.
✓ Funciones de aplicar tributos y prohibiciones a la importación y a la
exportación.
El ilícito denominado “contrabando” tutela el adecuado ejercicio del control
aduanero sobre las importaciones y las exportaciones (Martínez, 2016).
Conforme a lo que dicta el ART. 5° - LEY N° 2422/04: La potestad aduanera: es el
conjunto de atribuciones y deberes de la Dirección Nacional de Aduanas y de las autoridades
dependientes de la misma, investida de competencia para la aplicación de la legislación
aduanera para fiscalizar la entrada y salida de mercaderías del país, autorizar su despacho,
ejercer los privilegios fiscales, determinar los gravámenes aplicables, imponer sanciones y
ejercer los controles previstos en la legislación aduanera nacional. (CÓDIGO ADUANERO,
2004, p. 1).
En este sentido la Dirección Nacional de Aduanas engloba toda actividad aduanera,
interactuando con todas las instituciones involucradas al comercio internacional. Por medio
de la nueva Ley 2422, se le otorga la autonomía y poder teniendo una misma jerarquía dentro
de los lineamientos del Ejecutivo con relación al Ministerio de Hacienda.

3.1.3 Plan Estratégico Institucional

La Dirección Nacional de Aduanas en la presentación de su Plan Nacional de

Desarrollo Paraguay plasma la visión de la República del Paraguay, como un país de
oportunidades y se constituye en un documento estratégico que facilitará la coordinación de
las acciones en las instancias sectoriales del Poder Ejecutivo, así como con los diversos
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niveles del gobierno, la sociedad civil, el sector privado y, eventualmente en los Poderes
Legislativo y Judicial.

En este sentido la Dirección Nacional de Aduanas ha desarrollado su Plan de

Desarrollo Institucional, 2019-2023, en el se estructura una serie de delineamientos con el
objeto de mejorar la gestión institucional y por ende sea un modelo de gestión.
Conforme a lo que señala el PEI de la Dirección Nacional de Aduanas cuenta con
ejes estratégicos y son:

► Facilitación del comercio exterior

► Seguridad y control operativo
► Modernización institucional
► Gestión institucional
► Cooperaciones y alianzas
► Transparencia de la gestión aduanera
De la misma manera a partir de esos ejes se establece 6 Objetivos estratégicos y son
• Gestionar eficientemente la recaudación
• Mejorar la facilitación del comercio Internacional como contribución a la
competitividad
• Fortalecer la capacidad organizacional
• Comunicar efectiva y eficazmente a sus grupos de interés
• Ser inflexible ante la corrupción en toda la organización
Así como estos objetivos se espera los siguientes resultados
• Rendimiento tributario incrementado por la eficiente gestión de la
recaudación
• Facilitación del comercio mejorada acorde a la dinámica del comercio
internacional
• Cooperación interinstitucional perfeccionada y fortalecida dentro del
comercio internacional
• Capacidad organizacional gestionada y medida por resultados
• Comunicación institucional realizada efectiva y eficazmente
• Controles internos reforzados para prevenir y erradicar actos de corrupción.
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A partir de estas premisas, la Dirección Nacional de Aduanas toma el timón para

el desarrollo de mejoras en su gestión, teniendo un plan a mediano plazo, para el
cumplimiento de los objetivos planteados en el marco de los ejes estratégicos, se
someterán a constantes mediciones, evaluaciones, de modo a encontrar desviaciones que
pueden ocurrir durante el proceso de ejecución.

3.2 GESTION ADUANERA

3.2.1 Sistema de Gestión de Calidad

En este sentido, para determinar el contexto en el cual el nuevo Código Aduanero se

encuentra es fundamentalmente basado en la misión y visión de la institución en cuestión.
Este punto es relevante porque la misión del mismo es: ser una institución autónoma,
‘facilitadora del comercio internacional’ responsable de una eficiente recaudación de los
tributos y fiscalización del tráfico de mercadería. Mientras que la visión es: ser una
institución líder, reconocida internacionalmente por su modelo de gestión, sustentado en
infraestructura, tecnología de vanguardia, capital humano calificado, motivado y confiable.
(Acosta Torres, 2015)

Cabe señalar que la DNA no solo tiene un objetivo, misión o visión, sino también
tiene valores que rigen a la institución, una de ellas es el acceso a la información confiable,
tener un compromiso con la mejora continua de la institución logrando altos estándares de
calidad y por último cumplir con efectividad de las obligaciones institucionales. Esto es un
dato relevante porque se observa que la misma está presta para contribuir al mejor
desempeño de las actividades aduaneras en el país, para ello se encarga de vigilar, controlar
y avalar la legalidad con que se debe llevar a cabo las operaciones comerciales ante la
aduana. (Acosta Torres, 2015, pág. 26)

Entre esto podemos considerar que la DNA, tiene un código de ética el cual está
aprobado por una resolución emanada por la misma Dirección y está disponible en su portal,
en el mismo indica que el esfuerzo “cotidiano en la búsqueda de la transparencia y la
honestidad, hace necesario que el actuar de los funcionarios aduaneros sea guiado
conforme a principios éticos y a los valores como imparcialidad, respeto, transparencia,
honestidad, y responsabilidad, entre otros; por lo que es oportuno, implementar el Código
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de Ética de la Dirección Nacional de Aduanas, que servirá de guía para el desempeño

personal de los funcionarios en el cumplimiento de sus funciones como servidores públicos".

Por lo anterior, la DNA como función, está dispuesta a controlar el tránsito de

personas y mercaderías, pero cuando se habla de la misión y visión de la misma, que forma
parte del Ministerio de Hacienda se ha logrado ver que controla, fiscaliza y capacita a los
agentes aduaneros y tiene como misión (principio) en la aduana de facilitador del comercio.
Entonces podemos llegar a la conclusión que el nuevo Código Aduanero paraguayo en teoría
es la encargada de aplicar la legislación aduanera, recaudar los tributos a la importación y a
la exportación y fiscalizar el tráfico de mercaderías por las fronteras (terrestre, marítima y
aérea) del país, pero en la práctica funciona como facilitador del comercio, porque mediante
los intereses de ciertos agentes aduaneros la aduana es un medio de facilitar el comercio para
aumentar su productividad nacional como internacionalmente

3.2.2 Reportes de Recaudación aduanera

Como ya se había comentado la DNA, es la Institución encargada de aplicar la

legislación aduanera, encargada de la facilitación del comercio, control y fiscalización del
movimiento de mercancías por las fronteras y aeropuertos del país, y de la percepción del
tributo aduanero, recaudar los tributos a la importación y a la exportación, fiscalizar el tráfico
de mercaderías, ejercer sus atribuciones en zona primaria y realizar las tareas de represión
del contrabando en zona secundaria.

Al hablar de la recaudación de tributos nos referimos a que estos recursos representan

cerca del 45% de los ingresos tributarios empleados en el financiamiento del presupuesto del
Estado.
► Es importante destacar que la recaudación aduanera depende del comportamiento
del comercio exterior, este a su vez, de la situación económica interna y de factores externos
como la situación económica de países vecinos, tipo de cambio, etc.
► La recaudación aduanera mensual es una proporción del nivel de importaciones
que es expresado en términos de valor imponible, y en este sentido, esta proporción resulta
de la aplicación de la media de los tributos y aranceles aduaneros sobre esta base imponible.
En los siguientes gráficos se podrá observar las unos reflejos de informe del caudal
de recaudación de la DNA.
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Imagen 1. Tabla Comparativa de Ingresos Aduaneros acumulados

Fuente: Reporte Mensual de Recaudación Aduanera

Imagen 2. Tabla Comparativa de Ingresos Aduaneros acumulados

Fuente: Reporte Mensual de Recaudación Aduanera

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Conforme al reporte de recaudación 2020, en el mes de septiembre de 2020 los

ingresos aduaneros acumulados alcanzaron la cifra de 6.893 mil millones de guaraníes, 912
mil millones de guaraníes por debajo de los 7.805 mil millones de guaraníes logrado en el
mismo período del año pasado (Imagen 2).

El monto percibido se ubicó en -11,7% por debajo del ingreso acumulado registrado
en septiembre del 2019 y una reducción internanual de -9,0%. Sin embargo, se posiciona en
el segundo lugar de mejor recaudación desde el inicio de la pandemia. (Tabla 1).

Si bien es cierto que existe una cantidad importante de variables que determinan el
comportamiento del comercio exterior, una de los más relevantes es el desempeño
económico del país, medido por el comportamiento del PIB principalmente por el lado del
gasto, pues un aumento de la demanda efectiva interna implicaría un mayor nivel de
importaciones, siendo esta última la base para la generación de la recaudación aduanera.

Imagen 3. Recaudación Acumulada por Rubros de gran porte

Fuente: Reporte Mensual de Recaudación Aduanera

En el grafico se representa la variación de recaudación acumulada en cuanto a los
rubros del 2019 con relación al 2020, observando una leve disminución.
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Imagen 4. Efecto Pandemia a la recaudación Aduanera

Fuente: Reporte Mensual de Recaudación Aduanera

Top 5 de importación por País de Origen

Conforme al reporte mensual de Recaudación aduanera, disponible en su gaceta
oficial, al analizar un comparativo del top 5 de las importaciones por país de origen, el 70,1%
del total de la recaudación registrada en el mes de noviembre de 2020, provino de la
importación de 5 países de origen, posicionándose Brasil con una participación del 21,5%
en el total de recaudación, Argentina con 19,7%, China con 19,5%, Estados Unidos con
6,0% y Japón con 3,4% representando unos 84,3 millones de dólares.

Imagen 5: Top 5 de Importación por País de Origen

Fuente: Reporte Mensual de Recaudación Aduanera

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En este punto, puede observarse en primera instancia, que las recaudaciones

provienen en mayor grado de las importaciones de intrazona, así también, para noviembre
de 2020 se observó aumentos en los niveles de recaudación provenientes de Brasil como de
Estados Unidos, sin embargo, contracción de las recaudaciones provenientes de Argentina,
China y de Japón en comparación al mes de referencia respecto al año 2019.

3.3 La importancia de las aduanas en el proceso de integración MERCOSUR

La conformación de un “mercado común” es una de las etapas de la integración

económica.
Además de la libre circulación interna para las mercaderías originarias de los Estados
Parte comprometidos en el proceso, que se logra con la constitución de una “zona de libre
comercio”, el mercado interior común debe establecerse sobre una “unión aduanera”.
Es lo que se denomina “INTEGRACIÓN” de los Estados Parte.
Para lograr un mercado común, deben cumplirse las siguientes tapas:
1. Zona de libre comercio
2. Unión Arancelaria
3. Unión Aduanera

3.3.1 Zona de Libre Comercio

Se configura cuando dos o más Estados constituyen un espacio económico, que

abarca todo o parte de sus territorios, dentro del cual las mercaderías originarias de los
mismos pueden circular libremente. Las mercaderías originarias de los Estados asociados
pueden ingresar y salir de los territorios aduaneros respectivos sin estar alcanzadas por los
derechos aduaneros ni por las prohibiciones económicas que rigen en cada uno de ellos.
(Juárez & Conde, 2015)

En cambio, las mercaderías originarias de terceros Estados no tienen libre circulación

aunque hubieran sido importadas a consumo en alguno de los Estados asociados. Esto es así
porque cada Estado conserva su autonomía para fijar la política comercial hacia los terceros,
lo que se traduce en un arancel aduanero diferenciado que rige en los respectivos territorios.
Por consiguiente, en esta asociación de libre comercio no se confunden los territorios
aduaneros. Las barreras aduaneras y comerciales sólo se suprimen con relación a las
mercaderías originarias de los territorios de las Partes Contratantes. (Juárez y Conde, 2015)
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3.3.2 Unión Arancelaria

Se configura cuando dos o más Estados adoptan una tarifa externa común aplicable
al comercio con los demás países, acordando una política comercial común hacia los terceros
países, fusionando sus respectivos territorios aduaneros para constituir un territorio aduanero
común, en cuyas fronteras rige un único arancel aduanero y un mismo sistema de
prohibiciones económicas a las importaciones y exportaciones. (Juárez y Conde, 2015)

La Unión tarifaria presupone la libre circulación de las mercaderías en su interior, ya

se trate de las originarias de los Estados miembros como de las extranjeras que hubieran
ingresado por las aduanas de la Unión, abonando en caso de corresponder, los derechos
establecidos en el Arancel Externo Común. (Juárez y Conde, 2015)

La necesidad de fijar de común acuerdo la política comercial lleva a contemplar la

actuación conjunta y la representación de la Unión tarifaria ante los terceros estados, para lo
cual es necesario atribuirle una personalidad jurídica internacional. (Juárez y Conde, 2015)

Los Estados Parte del Mercosur adoptaron por decisión del Consejo del Mercado
Común No 22/94 el denominado “Arancel Externo Común Del Mercosur.

3.3.3 Unión aduanera

Se configura cuando dos o más estados partes cuentan con un arancel aduanero
externo común, conforman un territorio aduanero común y uniforman y armonizan los
institutos y regímenes aduaneros, con una legislación aduanera común, actuando en el
comercio internacional con personalidad jurídica propia. (Juárez y Conde, 2015)

Atento a la clasificación que realiza la doctrina en uniones aduaneras perfectas e

imperfectas, el MERCOSUR se encontraría dentro de estas últimas en virtud de no haberse
cumplimentado a la fecha la conformación de un territorio aduanero único, la internalización
del Código Aduanero del MERCOSUR por todos los Estados Parte y como consecuencia de
ello, la libre circulación de mercaderías. (Juárez y Conde, 2015)
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4 Conclusión

Conforme a lo presentado en la revisión bibliográfica del material, se puede destacar varios

puntos interesantes en la gestión aduanera en el Paraguay, de hecho, hay cuestiones que aún están

por mejorar, pero viendo de un lado positivo y respondiendo a los objetivos propuestos inicialmente

se destaca primeramente de cómo inició la tarea aduanera, su progreso en la historia, y que gracias a

su autonomía ha conseguido a ser un modelo de gestión la DNA.

Cabe destacar que la Dirección Nacional de Aduanas, tiene un sistema de gestión de calidad

certificado por la SGS, una entidad certificadora a nivel internacional, lo que lo deja bien posicionado

por su labor de transparencia, que está plasmado entre uno de sus objetivos estratégicos como

organización.

La importancia de la función aduanera se puede observar a través de los resultados analizados

en tablas comparativas de recaudación, en los mismos se aprecian que los tributos recaudados en la

Aduana, forman parte aproximadamente del 45% del Presupuesto General de la Nación, es decir, si

existe disminución del movimiento del mercado externo, o existiere falencias en cuanto a

importación y exportación, la economía del país se vería afectada. Existen aún falencias, en cuanto

a la facilitación del comercio exterior, pero hay una visión de mejora continua, esto es lo que será

preponderante para cumplir con la visión de esta dirección en años venideros.

5 Bibliografía

Acosta Torres, D. R. (2015). La gestión aduanera paraguaya (2003 – 2012). Foz do Iguaçu:

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Cámara de Diputados. (2004). Ley N° 2422 Código Aduanero. Asunción, Paraguay: Biblioteca

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Juárez, H. H., & Conde, T. (6 de Agosto de 2015). La importancia de las aduanas. Obtenido de

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Sitio Web Oficial de la Dirección Nacional de Aduanas". (6 de Diciembre de 2020). Obtenido

de Aduana.gov.py: https://www.aduana.gov.py/