UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES GUIDO SANTIAGO TAWll

Facultad de Derecho (Director)

Cátedra de Derecho Administrativo

Profesor Titular
Dr. Guido Santiago Tawil
Cátedra de Derecho Administrativo ·-UBA-
Profesores adjuntos Guido Santiago Tawil
05car R. Aguilar Valdez (int.), Dr. Javier l. Barraza, Federico Campolietí (ínt.),
Fabián Ornar Canda, Nidia Karina Cícero, Máximo Fonrouge (int.),
David Andrés Halperin, Fernando Enrique Juan Lima (int.),
Laura M. Monti (ínt.), Alberto Diego Sarciat

Jefes de Trabajos Prácticos

Dafne Soledad Ahe, Denise Bloch (int.l, Gabriela Bordeloís de Rossi,
María Soledad Larrea, Diego P. Llinás, Gustavo P. Lupetti,
Sergio Miguel Nápoli, Mariana A. Politi, María Paula Rennella,
Mario Revo! Lozada, Marcela Roccatagliata, Gabriela Seijas,
Analía Soler, Viviana Valentini

Ayudantes de Primera
Procedimiento
María Gabriela Daud, Luis Devoto, Gastón Oberda,
Julieta Rodríguez Prado, Va!eria E. Zayat Administrativo
Ayudantes de Segunda
Natalia Aprile, Tomás Arcea, Marina Avila Montequín, Sofía Capalbo,
María Paula Carpenterí, María Gabriela Casanova, Juan Agustín Cortelezzi,
Luis E. Dates, María Morena del Río, Martín Galli Basualdo,
Ignacio J. Minorini Lima, Natalia Victoria Mortier, Romina Laura Papel,
Karin Quiroga, Graciela Nora Remzu!li, Natalia Romero,
Nicolás Sykes, María Susana Villarruel

4ffP®AbeledoPerrot"
http:!lportalacademico.derecho.uba.ar/catedras! Buenos Aires I Bogotá I México I Santiago
 CAPÍTULO 11
NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
E INDIVIDUALIDAD DE LOS ACTOS QUE LO COMPONEN.
SU RELACIÓN CON LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
por TOMÁS ARCEO

l. TEORÍA DE LAS FUNCIONES ESTATALES

Partiendo de una concepción que ubique al Estado como un ente dinámico ten-
diente a realizar sus logros, y, sobre la base del poder soberano otorgado por el
ordenamiento jurídico, alcanzar dichos fines para la prosecución de los intereses del
pueblo, tendremos que cada una de las actividades que desarrolla a tales efectos se
denomina función o, más genéricamente, funciones jurídicas del Estado o funciones
estatales 1•
Bien es cierto que toda la estructuración de las diversas doctrinas acerca de la
distinción entre las fünciones del Estado se origina en la diferencia básica entre los
distintos sistemas políticos, como derivación de la dialéctica entre el hecho de la
concentración o distribución del ejercicio del poder 2 • Por cierto, dichos repartos del
poder se imponen en el proceso gubernamental desde dos fases: a) la designación de
los titulares y b) el ejercicio. En lo que respecta a lo primero, la oposición menciona-
da se da entre elecciones libres o usurpación, y en el segundo punto, que nos atañe,
se da cuando existe distribución entre variados órganos, entre sí independientes, que
ejercen distintas funciones, o la concentración cuando un órgano absorbe la compe-
tencia de todos y la ejerce monopóficamente 3 •
Como explica didácticamente Fiorini -luego de recordar que más que división
hay separaciones y en lugar de poderes cabe hablar de funciones-, "la separación
de funciones jurídicas estatales garantiza que el Presidente de la Nación no se trans-
forme en legislador o en magistrado judicial, o el legislador, en magistrado judicial

1
Dmz, Manuel M., Derecho administrativo, t. l, 2' ed., Plus Ultra, Buenos Aires, 1974, p. 97;
MAYER, Otto, Derecho administrativo alemán, t.!, 2• ed., Depalma, Buenos Aires, 1982, ps. 3, 5; SAYAGUES
LAso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t.!, 8" ed., FCU, Montevideo, 2002, p. 51.
2
DRoMI, José R., Instituciones de derecho administrativo, reimpr., Astrea, Buenos Aires,
1978, p. 73.
3
DR0M1, José R., Instituciones ... , cit., ps. 74, 75 .

.:~
 NATURALEZA DEL PROCED!lVIJENTO A DMINISTRATlVO .. l1
TOMÁSARCEO
10
4 La consecuencia de este criterio es la negativa a admitir el ejercicio de actividad
o administrador, o el juez, en legislador o administrador" , puesto que es necesario
~para el nacimiento del derecho administrativo-- que la atribución de funciones a administrativa en los restantes poderes u órganos estatales, puesto que la administra-
ción pública no existe fuera de su enclave natural".
órganos diversos en virtud del principio de la división de trabajo se consagre en la
vida de los países, como reflujo de Ja doctrina proveniente de L 'esprit des lois tem-
5
pranamente defendida por el Barón de Burdeos . 2. Doctrinas objetivas
Llegados a este punto, resulta tópica la idea que sostiene que, en la ejecución de
Independizan el acto producto de la función de la consideración del órgano del
sus cometidos, los tres órganos o Poderes estructurados por la Constitución Nacional
cual emanan, para analizar su contenido material, la sustancia de la actividad, rcco·-
no realizan únicamente Ja función que primordialmente aquélla les asigna, sino que
nociendo Ja existencia de actividad administrativa en los tres poderes del Estado. En
también acuden a otras fonciones o actividades "formalmente" a su cargo pero "subs-
consecuencia:
tancialmente" de otro Poder, para de esa manera cumplimentar de manera adecuada
--- Función legislativa: aquella que traduce el dictado de normas jurídicas que
su función principal (conf. arts. 99, incs. lº, 2º, 7º y 17; l 13; 66, 75, inc. 32, CN).
Y debido a que tal entrelazamiento confunde a la hora de distinguir adecuada- tienen corno característica propia su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva
de una situación impersonal y objetiva para los administrados a quienes van destina-
mente la función preponderante que tiene asignada cada órgano del Estado -·-esto es,
das, regulando una pluralidad de casos o hcchos 9 •
que la tripartición de órganos no coincida con la tripartición de funciones-, es que
- Función jurisdiccional: actividad estatal que decide controversias con fuerza
históricamente se han intentado variadas doctrinas o criterios para definir cada una
de verdad lega!, tendiente a la emanación de una sentencia, acto concreto dictado
de estas funciones (y fundamentalmente para hallar el concepto de función adminis-
en razón del supuesJo de hecho singular que se somete a la consideración del juzga-
tratíva), los que en apretada síntesis pueden estructurarse de la siguiente manera.
dor1º.
- Función administrativa: actividad que en forma directa e inmediata, per-
1. Doctrinas orgánicas manente (no es intermitente, sino constante, actúa diariamente), concreta (mayor
Los actos de los poderes públicos tienen la naturaleza del poder en que están aproximación a los problemas reales), práctica y normalmente espontánea, desa-
rrollan los órganos estatales para alcanzar el bien común, conforme a regímenes
integrados (legislativo, judicial, ejecutivo). jurídicos de derecho público 11 .
Tomando como base que "la Administración Pública es fácil de describir, pero
· La crítica más lógica que se formuló es que esta teoría, en sus líneas esencia··
muy difícil de definir", y sin desconocer las particularidades que imponen las tradi-
les, y a pesar de su rigurosa composición y sus armónicas divisiones, de indudable
cionales funciones del Estado (función legislativa -establecimiento de normas de
carácter general-; función judicial ~resolución de los conflictos intersubjetivos potencia y elegancia, tenía, por otro lado, unas ventajas de índole político nada des-
preciables: permitía violar el principio de división de poderes, en tan1o quedaba a
de intereses-; función ejecutiva--ejecución y desarrollo de medidas conducentes a
salvo el principio de la división de funciones. Y si algún político protestaba, era fácil
la satisfacción de las necesidades generales y públicas-), este criterio apoya su ra-
6
responderle que el principio de la división de poderes era inaplicable en una formu-
zonamiento en que la Administración no es tanto una función cuanto una persona .
lación rígida 12 •
En consecuencia, Jos actos de los otros órganos, aunque presten semejanza y
desarrollen procedimientos similares a los actos administrativos (p. ej., nombra-
miento de un empleado por el Poder Legislativo, dictado de un reglamento interior
por el Poder Judicial, etc.), no son parte del derecho administrativo, fündamental-
mente, porque en todos estos actos no está presente una Administración Pública; es
decir, considera a esta disciplina como un ordenamiento ratione personae, aforado, 8
GARRIDO FALLA. femando, Tratado de derecho administrativo, t. !, 9" ed., Centro dt: Estudios
propio y peculiar de la Administración Pública, con técnicas sólo utilizables dentro
Constítucionales, Madrid, 1985, ps. 47-49; íd., 13'' ed., Tccnos, 2002, ps. 42-44.
de éste 7 • · 9
CASSAGNE, Juan C., Derecho administrativo, t. 1, 4" ed., Abeledo-·Pcrrot, Buenos Aires, 1993,
p. 79; DROMI, José R., fnslituciones ... , cil., p. 85.

"' BOQUERA Ouvrn, José M., Derecho administrativo, t. l, lEAL, Madrid, 1972, p. 59; EscoLA,
FIORINI, Ba11olorné A., Derecho administrativo, t. l, 2' cd. act., reimpr., Abe!edo-Perrot, Buenos Héctor J., Traiado teórico-práctico de los recursos administrativos, Dcpalma, Buenos Aires, l 967,
4 p. 12.
Aires, 1995, ps. 109, 11 O. 11
V1u.EGAS BASAVILBASO. Benjamín. Derecho administrativo, t. I, TEA, Buenos Aires, 1'!49,
; ENTRE"A CUESTA, Rafael, Curso de derecho administrativo, t. I, 9" ed., 3" rcimp., Tccnos.. Madrid, ..,,
p. 43; BOQUERA ÜLIVER, José M .• Derecho.-., l. 1, cit., p. 57; ÜARCÍA-TREVIJANO Fos, José A., Tratado de
1989, ps. 46 y SS. ::;: derecho administrativo, t. 1, 3" ed., Revista de Derecho Privado, Madrid.. 1974, p. 51; SAvAouts L\SO,
V u.LAR PALA.Si, José L., Derecho administrativo, t. l, FaculLad de Derecho, Sección Publicaciones, ;·,;
6 Enrique, Tralac/o ... , t. 1, cil., p. 59.
-~~
Madrid, 1968, ps. 39, 41, 47.
V1LLAR PALASi, José L., Derecho ... , cit., t. 1, ps. 46, 49, 53, 58, 64, 65, 68, 69; D1Ez, Manuel M., -~~ Massimo S., Derecho administrativo, t. 1°, Giuffré, Milano, 1970., trad. Luis Ortega,
D. G1ANNtNJ,
7 INAP, Madrid, 1991, ps. 75-76; GORDILLO, Agustín, Tratado de derecho administraüvo, t. l, 8' cd.,
Derecho ... , cit., t. 1, ps. 113, 114 y la remisión de nota 32 a su primera edición anterior a los dec.-lcycs FOA, Buenos Aires, 2003, p. 7, cap. IX.§ 4.
7647/1970 y J 954911972, ps. ti 5- 118.

TOMÁSARCEO
12
3. Doctrinas mixtas
Complementando las doctrinas anteriores e intentando salvar sus deficiencias,
en tanto había supuestos que si bien la teoría material los consideraba función admi-
nistrativa (ley de presupuesto u otorgamiento de pensión) tenían forma y fuerza de
ley; como otros en los que materialmente podrían encuadrarse en la función legisla-
tiva o jurisdiccional, pero tenían un régimen jurídico de derecho administrativo (re-
glamentos y actos administrativos jurisdiccionales), esta doctrina adopta un criterio
combinado para la conceptualización de las funciones del Estado.
En este orden de ideas, el sistema ¡matizado adopta un criterio orgánico-sustan-
cia 1 para la definición de la función legislativa y jurisdiccional, y adhiere a la tesis
residual para la categorización de la función administrativa; es decir, la función le-
gislativa se compone de: a) normas generales, abstractas e impersonales (sustancial);
b) órgano especializado: Parlamento (orgánico) y la función judicial de: a) norma in-
dividual, concreta, personal (sustancial); b) órgano imparcial e independiente: Poder
Judicial (orgánico).
Por ende, y entendiendo que la lógica moderna reivindica la corrección de de-
finiciones negativas desdeñadas por la lógica tradicional, máxime cuando se apoyan
en un género próximo, función administrativa es el residuo: el resto de la actividad
estatal que no es específicamente, desde un punto de vista simultáneamente sustan-
cial y orgánico, función legislativa o judicial 13 • Así, el órgano administrativo ejerce
íntegramente función administrativa; el órgano judicial, función judicial
14 y adminis-
trativa; y el órgano legislativo, función legislativa y administrativa •
4. Uoctdm1s que asignan prevalencia al aspecto procedimental
Finalmente, existe una serie de autores que, sin descuidar las formulaciones
anteriores, proponen una pauta diferencial difícil de igualar. El hecho de que los tres
órganos realicen -en mayor o menor medida- las tres clásicas actividades estata-
les refleja que la materialidad de sus cometidos se torne insuficiente para definirlos
y distinguirlos más allá del as'pecto subjetivo u orgánico.
Por ello, hay quien distingue "actividad" de "función", puesto que -más allá
de las críticas que le atribuyen una distinción o creación meramente gramatical -~
15
resulta indispensable cristalizar el concepto de función en el molde constitucional
'' l)RoMI, José R., lnsti/uciones ...• cit., p. 87; GoRDILLO, Agustín, Tratado, ... t. l, dt., esp. p. 32, cap.
!X,§ 6, 7. 20 y 21; LINARES, .luan F., Fundamentos de derecho administrativo, Astrea, Buenos Aires,
1975, p. 58; CoM,\OJRA, .Julio R., Procedimie11los administrativos, t. l, La Ley, Buenos Aires, 2003,
p. l. • En estos últi!J10S dos supuestos, se podría llegar a considerar que el PJ ejerce función legislati-
11
va (v.gr., acmdadas, Reglamento para Ja Justicia Nacional), pero, corno apunta Trcvijano, es erróneo
oponer concreto a reglamentario (GARCÍA-TREVIJANO Fos, José A., li·atado .. ., t. l. cit., p. 51). Ambas
son activiuadcs concretas, lo que se opone a reglamento es acto singular. En este caso, al actuar con-
c1etamente, el PJ ejercería función administrativa (F10RJNI. !3artolomé A., Derecho administrativo, c.it.,
ps. 3 \. 115-116). Respecto del PL, el único supuesto que podría llegar a dar lugar a dudas seria el caso
de función jmisdiccional en el juicio político. HUilque si se observa bien su naturaleza, no parece ase-
mejarse totalmente con el proceso siloglstico de la función judicial, Y el órgano. más que imparcial e
independiente, es constitucional ad hoc.
" B1ANClll, Alberto B., "Anotaciones sobre los conceptos de administrnción pública y función
ndminislrntiva'·, ED 129-266.
NAfURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ... 13
para evitar los posibles abusos que pudiera generar la doctrina objetiva, y utilizar
un concepto de actividad que sí sea más variable y se acomode a los heterogéneos
cometidos del Estado, personalizados por sus órganos.
En tales circunstancias, la actividad estatal se define por la materialidad del acto
y su modo de expresión con respecto a la Constitución (actos de producción jurídica
primarios -legislación-, subsidiarios y al margen -jurisdicción-, y complemen-
tarios y parte en las relaciones -administración-) 16; y la función se define por la
concurrencia de tres datos: a) órgano; b) competencia; c) procedimiento 17 _
La función, entonces, será la atribución de competencia otorgada por la nor-
ma constitucíonal (competencia) a cada uno de los órganos supremos del Estado
(órgano) para que realicen sus actividades jurígenas sobre materias determinadas y
preponderantemente conforme a un procedimiento típico y preestablecido (procedi-
miento). El órgano debe ajustarse a la función, pero dentro de lo admitido por ésta,
realiza materialmente las tres actividades; y el derecho administrativo se ocupa del
ejercicío de la función administrativa (sólo desplegada por el Poder Ejecutivo) y de
la actividad material realizada por éste.
Lo interesante de esta doctrina es la introducción --como dato esencial e insus-
titu.ible-- del procedimiento corno elemento diferencial que subordina a las funcio-
nes del Estado: procedimiento preponderantemente jerárquico (función administrati-
va), previa deliberación y decisión mayoritaria (función legislativa) y según la regla
del silogismo (función judicial).
De la misma manera, Giannini, en su "búsqueda de la 'función administrati-
va'", describe que ha resurgido en Italia una idea que ya habla sido aludida (Mayer,
Zanobini); aquélla que trata de individualizar dicho canon en elementos formales
y precisamente en el tipo de procedimiento. Enfatiza este autor: "Se observa aquí
que todo 'poder' tiene un procedimiento típico: el procedimiento legislativo y el
procedimiento jurisdiccional (,.,)para los poderes legislativo y jurisdiccional. Para
el poder administrativo estaría el procedimiento administrativo. Los actos de los
diversos poderes, o por lo menos los más importantes y significativos, no podrían
tener lugar sino a través de estos procedimientos y bajo la fom1a típica implícita en
cada procedimiento. Así, las funciones y no sólo aquélla administrativa serían defini-
bles por un rasgo de derecho positivo: la adopción necesaria de una cierta estructura
procedimenta.I" 18 •
El más enfático defensor de esta tesis fue el profesor Fiorini, quien manifestaba
que "la imposíbilíclad de sustitución en los procesos estatales presenta carácter tan
seguro que se eleva a principio universal ( ... ) la tesis de los procesos estatales fun-
16
Lo que puede hacer recordar la misma distinción, pero para clasificar las "funciones" del Estado,
de la antigua dogmatica alemana: actuaciones para la ley, por la ley o bajo la ley (Merkl cit. por Vn.LEGAS
BASAV!LBASO, Benjamín, Derecho administrativo, cit., ps. 25, 30, quien imputa Ja traslación indiscri-
minada de la teoría pura de Ja Escuela de Viena; Mayer, cit. por BOQUERA ÜL!VER, José M., Derecho
administralivo, cit., p. 63 y en Derecho.,,, c.iL, p. 15; VrLLA!l PALASi, Derecho ... , cit., ps, 43-44); para
una crítica certera de aquella escuela y la adopción, en cambio, de una concepción trialista del derecho
(axic>lógico, normativo y realidad), v. e11 Ja obra íntegra de Drnmi.
1
' BARRA, Rodolfo C., Principios ck derecho administrativo, Depalma, Buenos Aires, 1980, cap. V.
" G1ANN1N1, Massimo S., Derecho ... , cit.,§ 25, ps. 107-108; recordar que MAYER requúln esen-
cialmente la reunión de dos elementos. órgano y procedimiento; faltando alguno de ellos, se caía en la
administración (agregando, eso sí, el dato positivo de estar b<;ío la autoridad del orden jurídico que él
,~¡;! debe establecer); Derecho ... , t. 1, cit., ps, 10-12.
;~~

TOMÁSARCEO
14
damenta una concepción lógica jurídica y discrimina en forma exhaustiva Ja función 19
inherente que deben cumplir de acuerdo con la teoría de la división de poderes" .
Lo esencial de cada una de las funciones estatales es el proceso creador; en este
aspecto, p. ej., no interesa saber si se trata de una norma general, particular o con-
creta, pues lo esencial es que sean producto de ese proceso y que ubiquen a Ja norma
legislativa como creada en el rango superior e inmediato a la Constitución. El proce-
so legislativo se compone: de un órgano constitucional que representa directamente
a la ciudadanía; el procedimiento es el de la deliberación (incluso cuando se resuelve
aprobar una norma a libro cerrado se considera necesaria la discusión previa). La
especificidad del procedimiento y el rango jerárquico de la norma sancionada 2 con
relación a la Constitución presentan los datos esenciales del acto legislativo º.
Por su parte, el proceso judicial se presenta siempre con órganos independien-
tes, sin subordinación con las partes ni con otro poder, que resuelve una contienda
mediante la subsunción del caso a la norma para deducir su consecuencia -silogis-
mo--, y cuya decisión sustituye la voluntad de los litigantes.
Finalmente, lo que caracteriza a la función administrativa es la estructura de
subordinacíón o relación de dependencia de los órganos intervinientes en su proceso
y el rango secundario que ocupan sus normas dentro del orden jurídico estatal. "En
suma: el rango que ocupan las normas que se crean en los distintos planos del orden
jurídico estatal y la forma como se desenvuelve su proceso --datos esenciales21e im-·
posibles de substituir por otros-- es lo que caracteriza a cada función estatal" .
ll. NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINlSTR.<\'.rJVO Y PRINCIPALES APLICACIONIOS
Con los conceptos expuestos, podemos inicialmente afirmar que el procedi-
miento administrativo es la forma en que se desenvuelve la función administrativa.
Pero como ha sido debidamente resaltado, ni el concepto de procedimiento ni el de
proceso son propios ni excluyentes de la función administrativa, ni siquiera de esta
rama del derecho, sino que corresponden a la teoría general del derecho". Por eso,
resultará útil cuanto menos diferenciar terminológicamente estos conceptos, para
adoptar un criterio preciso de lo que habremos de denominar procedimiento admi-
nistrativo y, de esta manera, circunscribir su naturaleza y sus principales implican-
cias.
l. Concepto amplio
Se ha dicho que, en rigor de verdad, el concepto de procedimiento no se circuns-
cribe únicamente al molio de ejercicio de las funciones estatales; esto significa que la
idea de proceder supone un iter, un modus operandi común o patrón de conducta que
19 FtoRlNt, Bar\olomé A., Derecho ... , cit.. p. l 12.
211 F10R1tH, Bar\0\01116 A .. Derecho ... , cit., ps. l 13· 114.
F10R1N1, Bartolomé A., Derecho ... , cil., p. l \7.
21
Ló1•Ez-Nwro y MALLO, Francisco, Manual de procedimiento administrativo, Bayer l lnos.,
22
Barcelona, 1978, p. 13; GoNzAt.EZ Piciwz, Jesús - GoNz.\cEZ SALLXA.S, Pedro. Procedimiento adminisrrci·
tivo local, l. L 2'' cd., Abella, Madrid, l 993, p. 61; HvrCll!NSON, Tomás. !'rocedi1'!Íenlo adminislrltlivo
de la provincia de Buenos Aires, Astrea, Buenos Aires, 1995, p. 2.
NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ... 15
no está presente únicamente cuando la conducta desanollada está vinculada con algún
tipo de autoridad, sino que tanto hay procedimientos públicos como privados. Siempre
que se requiera una serie de actos para alcanzar un fin deseado, habrá de transitarse
previamente un procedimiento. Rosenberg dice: "Proceso (processus, de procedere)
significa marchar, avanzar hacia un determinado fin, un acontecer de determinada cla-
se; así se habla de un proceso químico, de un proceso de desaITollo, de un proceso de
curación" 23 .
De hecho, puede haber procedimiento, aun cuando no exista ninguna autoridad,
en el campo de las relaciones civiles o mercantiles 24 • Piénsese en la votación de una
asamblea de una sociedad anónima, donde no se ejercita ni función administrativa,
ni legislativa ni jurisdiccional, y claramente podrá vislumbrarse la concatenación de
actos coordinados y sucesivos para alcanzar determinado cometido. La amplitud del
concepto, desde luego, no nos sirve para significar al procedimiento administrativo.
2, Concepto intermedio
Sin embargo, lo cietio es que tradicionalmente se ha asimilado este término parn
designar a las distintas funciones estatales, de modo que la necesaria combinación de
actos para la producción de un efecto jurídico ha caído -consciente o inconsciente-
mente-- en el monopolio de la descripción de las funciones del Estado 25 •
De allí que todas las funciones y sus modos de expresión, todos los actos es-
tatales, ya sean judicíales, legislativos o administrativos, y dentro de los últimos,
contratos, reglamentos o actos administrativos, son objetivos a los cuales sólo cabe
arribar mediante el previo paso por una serie de trámites y sucesión de formalidades
que los reglamentan, y que han sido establecidas anteriormente por el derecho, razón
por la cual constituyen un deber para el órgano público 26 .
En este enfoque, existe un procedimiento llevado a cabo por el órgano legislati-
vo para culminar con la sanción de una ley, un procedimiento judicial para arribar a
23
Cit. por FALCÓN, Enrique M., Derecho procesal, civil, comercia/, concursa!, laboral y admi-
nistrativo, l. l, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2003, p. 173 y por PALACIO, Lino E.• Derecho pro·
cesa/ civil, t.1, 2" ed., 5' rdrnpr., 1\bclcdo-l'errot, Buenos Aires, 1994, ps. 219-220; comp. y ampl. en
CAIAMANDREt, .Picro, Instituciones de derecho procesal civil, t. 1, Cedarn, Padova, trad. Santiago Sentís
Melendo, E! Foro, Buenos Aires, l 996, p. 317 y ss., § 43, y en CouTUttE, Eduardo J., Fundamentos de
derecho procesal civil, 4" ed., Euros, Buenos Aires . 2007, p. 99 y ss., § 80; en esta variante ülológica
señala Escola que "la palabra ·procedimiento', por su parle, derivando del verbo latino procedo, qu~ a
su vez se compone de los vocablos pro, que significa adelante, y cedo, que significa marchar, viene a
significar, en su acepción etimológica, lanto como 'marchar adelt1nte', dando Ja idea de un camino que
debe seguirse para arribar a algún rcsu11ado dado", Escot.A, Héelor J., 1/·atado general de prucedi111ien-
lo adminis1rativo, 2" ed. act., Dcpalma, Buenos Aires, 198 ! , ps. 5-6.
" GONZÁLEZ PÉREZ. Jesús - GoNzArnz SAUNAS, Pedro, Procedimiento ... , cit., t. l, p. 62; C11ssi:sE,
Sabino, Las bases del derecho administrativo, Giulio Einaudí, Torino, 1989, trad. Luis Ortega, INAP,
Madrid, l 994, ps. 249-250, al explicar que ninguna decisión es one slwt; DtEz, Manuel M. - HuTCJl!NSON,
Tomás, Derecho procesal administrativo (lo contencioso administrativo), Plus Ultra, Buenos Aires.
1996, p. l L
" CANOSA, Armando N., Los recursos administrativas, Depalma, Buenos Aires, 1996, p. 45. a
quien se sigue en la tripartición de criterios de este acápitc.
"' HmcmNSON, Tomas, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, L I!, Dcpalma, !3ucnc1s
Aires, 1988, p. 2; SAYAGUÉS LASO, Enrique, Ií·atado ... , L !, cit., p. 46 l.
 TOMÁSARCEO
16
la sentencia y un procedimiento distintivo de !a función administrativa cuyo objetivo
27
último es el dictado de un acto administrativo, expresión típica de aquélla •
~~- Concepto restringido
Debido a la complicación que genera muchas veces la asimilación o la analogía
de la figura del procedimiento con la de proceso, puesto que ambas constituyen una
sucesión ordenada de actos destinados a una finalidad, reconocen una misma etimo-
logía y quieren expresar la idea de derecho adjetivo o instrumental28, es que se ha
tratado de diferenciarlas, acotando el concepto de "procedimiento" a un margen más
estrecho que permita evitar equívocos lingüísticos.
En tal orden de ideas. diversos argumentos concurren para restringir el vocablo
"proceso" al ámbito judícial. En primer término, razones históricas y de orden políti-
co aconsejan utilizarlo, más que para una mera secuencia de actos destinados a un fin
determinado, para denotar cuándo ese conjunto tiene por finalidad decidir una con-
troversia entre partes (litigio) por parte de una autoridad imparcial, independiente y
desinteresada (juez) con fuerza ele verdad legal (autoridad de cosa juzgada). Aplicar
proceso a todo conjunto de actos dirigidos a la formación de normas jurídicas (juris-
diccionales, administrativas o legislativas) implicaría quitarle el carácter fundamen-
l8l y tradicional de medio o técnica para la administración de justicia, donde se hará
29
la determinación definitiva y correctora del derecho •
Asimismo, también se sostiene que mientras el proceso denota un concepto
teleológico, el procedimiento se limita a una institución formal. Mientras el primero
se trata de una unidad teleológica, encardinada a un fin, el segundo destaca una uni-
chd formal, como un medio (prescindiendo del fin que la secuencia de actos pueda
tener); el procedimiento indica con más propiedad el aspecto exterior del fenómeno
procesal, toda vez que proceso configura el desenvolvimiento de una serie de actos
que concurren al logro de una finalidad determinada, mientras que el procedimiento
no es más que la instrumentalización del proceso'º·
No obstante ser cierto esto último, no debe llevarse esta distinción hasta sus
últimas consecuencias, por cuanto si bien en el ámbito judicial podría darse esa di-
ferencia tajante (teleológico-formal), en el ámbito administrativo tenemos que el
procedimiento se refiere tanto a la exteriorización formal de la actividad (forma)
como a la finalidad a que se dirige (dictado de un acto administrativo). Es por ello
qtie, pese a !a ambivalencia del término en este ámbito y a que la solución idiomática
" ÜIF%, Manuel M., Manual de dereclio administrativo, t. Il, Plus Ultra, Buenos Aires, 1981,
p. 482.
" LoPFz-NrETo Y J\fou.o, Francisco, Manual ... , cit., p. ·13; Esc:m,,;, Héctor J., fi'atado general ... ,
cit.. p. 7; CAsSAGNE, Juan C., "En torno de la naturaleza del procedimiento administrativo y sus clasifi-
caciones fundamentales", ED 97-890, 891.
GoROIJ,LO, Agustín, Procedimiento y recursos administrativos, 2" cd., l\lacdii, Buenos Aires,
19
1971, ps. 20-2 l; íd., ])-arado de derecho administrativo. t. ll, Macchi, Buenos Aires, 1980, ps. 2-3, cap.
XVII, § 2; íd., '/h1tildo de derecho administrativo, t. ll, 8" ed., FDA, Buenos Aires, 2006, p. 2, cap. IX,
:¡ 2; en contta: Escou. lléctor J., Tratado general .. ., cit., p. 10, y Comadira, cit. por este último.
'" DROMI, Roberto, El procedimíento adnlinislrativo, reirnp., Ciudad Argentina, Buenos Aires,
l'l96, p. 32; Esr·otA, Hé.clor J., "ti-atado general ... cit., ps. 6-8.
NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ... 17
no sea satisfactoria, se utiliza el concepto para ambas acepciones, desterrando, como
ya dijimos, la idea de proceso dentro ele la Administración 31 •
Resumiendo, pueden diferenciarse ambos conceptos - a los fines de delimitar
la naturaleza del procedimiento administrativo--- desde tres puntos de vista: a) orgá-
nico (el órgano que realiza la función pública en el proceso es judicial; el del proce-
dimiento es administrativo); b) objetivo (la función que se ejercita en el proceso es
judicial; la que se realiza en el procedimiento es administrativa); y c) finalista (el fin
del proceso es el dictado de una sentencia para decidir una causa; el procedimiento
puede tener diversos fines: decidir una cuestión, determinar una situación, seleccio-
nar el destinatario de un acto o a una persona cocontratante, etc.) 32 •
4. Naturaleza y fines a los que debe servir el procedimiento
Por lo anteriormente vertido, cabe considerar al procedimiento administrativo
como la "sucesión o secuencia de actos y tareas materiales y técnicas, cumplidos por
una entidad estatal o ante ella, instrumentalmente destinados al dictado o la ejecución
de un acto final de naturaleza administrativa" 33 • Dentro de esta definición tenemos
el concepto de serie o secuencia coordinada de actos, instrumentalmente destinados
a un fin teleológico, esto es, el dictado del acto administrativo o la formación de la
voluntad del sujeto en ejercicio de la función administrativa, y, desde luego, si de
función hablamos, no podemos soslayar la necesaria e ineludible paiticipación del
interesado tanto en la formación como en la impugnación de dicha voluntad. Todas
las técnicas jurídicas previstas de antemano 3" por el ordenamiento para regular dicho
quehacer se denominan procedimiento administrativo.
En definitiva, no constituye otra cosa que el conjunto de trámites y formalida-
des que debe observar la Administración para desarrollar su actividad 35 o, en una
definición ya clásica, es el cauce formal de la función adminístrativa 36 ; es, respecto
de la voluntad administrativa, lo que el acueducto al agua, el conducto por el que
transita dicha función 37 ; de lo que se deriva que existirá procedimiento administra-
" GoRD!LLO, J\gustin, Procedimienlo ... , cit., p. 24; CANOSA, Armando N., Los recursos .... cit., ps.
47 y ss.; DROMI, Roberto, El procedimienfo .. ., cit., p. 32; lo dicho en el texto no contradice el pensa-
miento de Fiorini, quien, al concebir la idea de procedimiento dentro de los tres procesos estatales (fun-
ciones en nuestro concepto), admite que el proceso estatal para hacer actos administrativos es distinto
a todos los demás (FIORINI, Bartolorné A., Procedimiento administrativo y recurso jerárquico, 2" ed.,
Abelcdo-Perrot, Buenos Aires, 1971, ps. 17, 19, 23,passim).
32
ÜRAU, Armando E .., Habilitación de la instancia contencioso administrativa, Platense, La
Plata, 1971, ps. 20-21; similar enfoque en Rovo Vn.. LANOVA, Principios de derecho administrativo, t. H,
Castellana, Valladolid, 1901, p. 445.
33
CAJARAVlLLE Puwrrn, Juan P., Procedimiento administrativo en el decreto 5001991, Idea,
Montevideo, 1997, ps. 9 y !2.
"' MARTÍNtv!Arno, Ramón, Manual de derecho administrativo. !CAL, Madrid, 1985, p. 355.
" SAYAGUÉSI ,Aso, Enrique, Tratado .. ., cit., p. 46 l. f".SCOLA, Héctor J., Tratado general... , cit., p. 15.
36
PAREJO ALFONSO, Luciano, Derecho administralivo., Ariel, Barcelona, 2003, ps. 700 y 705;
CoscuLLlJELA MoNTANEll, Luis, .Manual de derecho administrativo, t. !, 9" ed., Civitas, Madrid, 1998,
p. 371.
" DROM!, Roberto, El procedimiento .. ., cit., p. 30; BccERRA FrnRER. Guillcrrno, "Principios cons·
tilucionales del procedimiento administrativo", en AA.VV., Procedimiento administrativo, UNSTA,
Tucumán, 1982, p. 41

TOMÁSARCEO
18
tivo en tanto y en cuanto los órganos judicial y legislativo desplieguen este tipo de
actividad complementaría de su función principaPi.
Así como el proceso judicial tiene diversas finalidades, como la satisfacción de39
los intereses de las partes y Ja necesidad social de evitar !ajusticia por mano propia ,
el procedimiento administrativo también responde a distintos fines, que hacen a su
naturaleza jurídica y se pueden clasificar como sigue:
4.1. Garantía
Un primer fundamento del procedimiento administrativo lo constituye la ga-
rantía formal en que el mismo se eleva para los particulares que se vinculan con la
Administración, puesto que si en el ejercicio de Ja función administrativa el órgano
debe sLüetarse estríctamente a las pautas previstas anteriormente por el ordenamiento
jurídico (constitucional, legal o reglamentario 4º), y su omisión o cumplimiento de-
fectuoso concurren a viciar el resultado final de esa función (art. 7°, inc. d, LNPA),
el propio procedimiento regula !a forma de reacción de los primeros para encausar
la conducta administrativa a sus justos límites, mediante los distintos recursos enca-
minados a revisar o corregir la legitimidad o el mérito del acto así dictado. Protege,
en síntesis, la invulnerabilidad del orden jurídico, restableciéndolo cuando ha sido
turbado, pues la necesidad de observar ciertas formas se considera, con razón, una
41
garantía de que el contenido se ajustará al derecho •
4.2. Cuestiónformal
No menos importante es el doble carácter del que participa este instituto, pues
además de ser una garantía formal del particular, también es una garantía jurídica, en
el sentido de que persigue la buena marcha de la Administración al encauzar debida-
mente a las administraciones públicas. Y si bien las más de las veces el conjunto de
las formalidades aparecen como garantía del patticular, también se derivan de ellas
el objeto de lograr el mayor acierto y eficacia en las resoluciones administrativas.
Por dio se ha dicho que el procedimiento administrativo regla el ejercicio tanto de
las prerrogativas públicas como los derechos subjetivos y libertades públicas, y que
" CANOSA, Armando N., Los recursos ... , cit., p. 46; GORDILLO, Agustín, Tratado ... , t.!!, 8° cd., cit.,
ps. 6-7, cap. IX, § 7; CASSAGNE, Juan C., Derecho adn;iinistrativo, t. ll, 7" cd. act., Lexis Nexis, Buenos
Aires, 2002, ps. 512-513, til. 6", cap. l, §2.
39 G1wcco, Carlos, "Autotutcla administrativa y proceso judicial. A propósito de la ley 17.091",
LL 1980-B-906 y en MuÑoZ, Guillermo A. - GRECCO, Carlos M., Fragmentos y testimonios del derecho
administrativo, Ad-lfoc, Buenos Aires, 1999, ps. 215 y ss.; CouTURE, Eduardo J., Fundamentos ... , cil.,
p. 8, y las tres soluciones posibles frente al quebrantamiento de las previsiones hipotéticas contenidas
en la ley (autotutela, renuncia y proceso).
40 ALTAMIRA ÜJGENA, Julio J., "Órgano compelenle para dictar normas sobre procedimientos admi-
nistrativos", en AA.VV., Acto y procedimienlo administrativo, Plus Ultra, Buenos Aires, 1975, p. 43.
41 DRoMJ, Roberto, El procedimiento ... , cit., p. 22: EscmA, J-léctor J., frotado general ... , cit.,
p. 20; DROMI, José R., Proceso administrativo provincial, ldearium, Mendoza, 1977, p. 1; GORDILLO,
Agustln, Procedimiento ... , cit., p. 48; MARTiN MxrEO, Ramón, Manuol ... , cit., p. 356; !IUTCHJNSON, Ley
Nocional ... , cit., (. 11, p. 6.
NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ... 19
muchas veces se ha olvidado que el procedimiento, antes que para defenderse mejor,
sirve para decidir mejor 41 .
4.3. Presupuesto procesal
Finalmente, no puede perderse de vista que, cuanto menos en nuestro ordena-
miento jurídico -y como diee Canosa, sin emitir opinión ni fijar posición respecto
del c1rácter revisor-, lo cierto es que el procedimiento previo en sede adminis-
trativa y su culminación, el acto, resultan, en principio, indispensables para que el
particular haga valer sus pretensiones en el proceso administrativo (el antes llanrndo
contencioso). De allí que sirva, o de su naturaleza se derive, como presupuesto pro-
cesal para el acceso a la instanciajudiciaJ 43 •
fll. JNrnVIDUALIDAD DE LOS ACTOS DEL PROCEDIMIENTO
De lo que hasta aquí se ha visto, tenemos que el procedimiento constituye, prin-
cipalmente, y más allá de sus fines, una secuencia de actos. Lo que cabe describir
ahora es cuál es Ja relación que tienen entre sí tales actos, como para que se los pueda
calificar de procedimiento, esto es, cuál es su estructura técnica.
Tradicionalmente se han requerido tres condiciones que deben reunir l<Y>
actos a tales efectos; éstas son: a) individualidad; b) unidad de efecto jurídico; y
e) vinculación causal.
a) En primer lugar, cada uno de estos actos debe conservar íntegra su
individualidad. Más allá de la combinación que existe entre ellos, deben ser
tamente separables desde un plano objetivo. No se estará en presencia de un procedi-
miento, consecuentemente, cuando los actos no conserven íntegra su individualidad.
Por ello no existe procedimiento cuando dos voluntades forman un acto, el acto com-
plejo. Desde el punfo de vista de !a abstracción, y más allá de que los actos del pro-
cedimiento estén relacionados al punto de que todos tienden a una finalidad común,
cada uno de ellos debe conservar una individualidad jurídica propia. Se abandonó,
así, la tesis sustancialista italiana que propugnaba la falta de autonomía de ellos, para
adoptar la idea de que el procedimiento administrativo no es un acto complejo, sino
un complejo de actos 41 • De ello se deriva la admisión de la impugnación partil:ular
de cada acto, salvo cuando el ordenamiento jurídico lo restrinja 4 '.
b) La unidad de efecto jurídico es lo que caracteriza la conexión que existe entre
los actos. No es la causa, como en los casos de acto continuado (delito continuado,
" l:'scoLA, Héctor J., frotado general ... , cit., ps. 20··21; D1<0M1, Roberto, EL procedimiento .. , cit.,
ps. 22~23; CASSESn, Sabino, Ic1s bases ... ~ ciL, ps. 252-253; 1luTcrnNso:-1, Tomás. Procedimieuto .. , en.,,
p. 4: Coscu1 LUEL/\ M0Nr1\Ni!R, Luis., Manual ... , t. i, cit., p. 371.
·ü C;1NOSA, Armando N .. Los recursos ... , cit., p. 53; GoNz.<i!.EZ Pi,REZ, Jesús· GoNzAucz SA1.1N-1..,.,
Pedro, Procedimiento ... , cit .. p. 70; un desarrollo histórico en GRAU, Habilüación ... , cit., ps. 24 y ss ..
§8
" GoNZALEz Pi'REZ, Jcsús-GoNzALl'z SALINAS. Pedro, Procedimiento ... , cit., ps. 63-64; llrn c:H1NSON.
Tomás, Procedimiento ... , cit., p. 2; CASSAG1'E, Juan C., "En torno de ... ", cit., ps. 892··893 y Derecho ..
t. ll, 7" ed., cit, ps. 514-515.
.::; " V.gr., arts. 84 y 89, RLNPA; l'A1rn.10 ALFONSO, Luciano, Derecho ... , cit., p. 708 .
 TOMÁSARCEO
20

no consagrado en el CP pero sí jurisprudencialmente) sino el efecto lo que le da

unidad al co(ljunto.
c) Los actos deben estar vinculados causalmente entre sí, de modo tal que uno
supone al anterior y el último supone a la totalidad o el conjunto de ellos. El efecto
mencionado prec-edentemente en b) pertenece al último acto, pero no se concibe sin
la existencia de los anteriores, cuyos efectos particulares están enderezados, también,
al dictado del acto final, y con ello, a la manifestación jurídica que produce el último
acto; a ese efecto se procede desde el primero al último de los actos coordinados,46
y CAPírnw
de ahí que a esa coordinación se la conozca hace tiempo como procedimiento •
No queremos terminar sin mencíonar que, tal como ha sido concebido, el pro-
cedimiento administrativo debe -y así lo ansiamos- establecer un sistema que ase-
gure, en la medida de lo posible, que los potenciales conflietos entre los ciudadanos
y los órganos administrativos no surjan, entendido como un sistema de evitación, y
en el caso de que se lleguen a producir, que los medios previstos en el procedimiento
realmente satisfagan las pretensiones de los particulares, y no, como hasta el mo-
47
mento, que se convie1ia en la antesala de lajusticia •
Lo dicho no diluye, claro está, el renovado énfasis por el que también hoy día
caht: bregar en punto a la concepción del procedimiento administrativo como técnica
destinada a la suma de esfuerzos compartidos (entre Administración y ciudadano)
en la búsqueda conjunta de soluciones satisfactorias para todos, impulso que desde
hace más de dos décadas recibiera innovadores aires y que, apoyados en una simi-
lar realídad administrativa, no cabe más que compartir maguer el paso del tiempo,
parn evitar la peligrosa confusión -voluntaria o involuntaria- que aparejaría el
desconocimiento de la regla básica y fundamental del instituto analizado, cual es "el
principio rector de colaboración mutua que debe prevalecer como condición esencial
48
y hasta existencial de la relación entre la Administración y el a<lministrado" •
"" C2rne!utti, cit. por GoNZÁLEZ PíoREZ, Jesús - GoNl.ÁLEZ SAUNAS, Pedro, Procedimiento ... _, l. l,
cit., p. 64; PAREJO AcroNSO, Luciano, Derecho ... , cit., p. 708; Hu·1cfl!NSON, Tomás, Procedimiento ... , cit.,
ps. 2-3.
41 GARCÍA Df fü.:TERRÍA, Eduardo - f<ERNÁNDEZ, Tomás R.. Curso de derecho administrativo, t. U,
6'' ecl., Civitas, Madrid, 1999. p. 43!.
" TAWIL, Guido S., "El principio de colaboración y su importancia en el procedimiento adminis-
-:;~
trativo", LL 1985-E-952, esp. 953/4, 955.
m
PROCEDIMIENTO Y PROCESO ADMINISTRATIVO
por Luis E. DATES (11,)
l. INTRODUCCIÓN
En los capítulos anteriores se ha caracterizado al procedimiento administrativo
como instrumento de control de la Administración y como garantía del particular, y
se lo ha señalado como cauce formal de la función administrativa. Ahora, nuestro
propósito será analizar las diferencias y las semejanzas entre el "procedimiento ad-
ministrativo" y el "proceso administrativo", y explicar cómo interactúan entre ellos,
para luego detenernos en el procedimiento administrativo en el caso del ejercicio de
"funciones jurisdiccionales" por parte de la Administración.
Il. lJNA PRIMERA (Y NECESARIA) APROXIMACIÓN CONCEPTUAL
1. Punto de partida
Si bien el uso común del lenguaje muchas veces tiende a identificarlos con
el mismo ropaje, procedimiento y proceso no son sinónimos, aun cuando existen
estrechos lazos de relación entre ambos conceptos. La Real Academia de la Lengua
Española define a la palabra "procedimiento" como acción de proceder, como méto-
do de ejecutar algunas cosas, o bien, como la actuación por trámites judiciales o ad-
ministrativos. La acción de proceder (del latín procediere) consiste, según una de sus
acepciones, en continuar con la ejecución de algunas cosas que piden trato sucesivo.
Y el término "procedimental" se refiere a aquello perteneciente o relativo al procedi-
miento (método de hacer algunas cosas). Por su parte, la palabra "proceso" (del latín
processus) se define corno la acción de ír hacia adelante, o bien, como el conjunto
de las fases sucesivas de un fenómeno natural o de una operación miificial. Desde el
punto de vista estrictamente lingüístico, parecería que la existencia de un procedi-
miento, corno método para proceder, conlleva implícitamente la noción de proceso.
Y parecería, también, que la idea ele proceso como la acción de ir hacia adelante 1 no
implica necesariamente hacerlo a través de un método, de un procedimiento.
1
En este sentido, se ha dicho que el vocablo "proceso" signífica avanzar, marchar hacia un fin
determinado, no de una sola vez, sino a través de sucesivos momentos (PALACIO, Lino E., Derecho
procesal civil, t. I, 2" ed.,Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1975, ps. 219/220).