UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES GUIDO SANTIAGO TAWIL

Facultad de Derecho (Director)

Cátedra de Derecho Administrativo

Profesor Titular
Dr. Guido Santiago Tawil
Cátedra ele Derncl1o Administrativo ·-UBA-
Profesores adjuntos Guido Santiago Tawil
Osear R. Aguilar Valdez (int.), Dr. Javier l. Barraza, Federico Campolieti (int.),
Fabián Omar Canda, Nidia Karina Cicero, Máximo Fonrouge (int.),
David Andrés Halperin, Fernando Enrique Juan Lima (inU,
Laura M. Monti (int.l, Alberto Diego Sarciat

Jefes de Trabajos Prácticos

Dafne Soledad Ahe, Denise Bloch (int.), Gabriela Bordelois de Rossi,
María Soledad Larrea, Diego P. Llinás, Gustavo P. Lupetti,
Sergio Miguel Nápoli, Mariana A. Politi, María Paula Rennella,
Mario Revol Lozada, Marcela Roccatagliata, Gabriela Seijas,
Analía Soler, Viviana Valentini

Ayudantes de Primera
Procedimiento
María Gabriela Daud, Luis Devoto, Gastón Oberda,
Julieta Rodríguez Prado, Valeria E. Zayat Administrativo
Ayudantes de Segunda
Natalia Aprile, Tomás Arceo, Marina Avila Montequín, Sofía Capalbo,
María Paula Carpenteri, María Gabriela Casanova, Juan Agustín Cortelezzi,
Luis E. Dates, María Morena del Río, Martín Galli Basualdo,
Ignacio J. Minorini Lima, Natalia Victoria Mortier, Romina Laura Papel,
Karin Quiroga, Graciela Nora Remzulli, Natalia Romero,
Nicolás Sykes, María Susana Villarruel

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http:!!portalacademico.derecho.uba.ar/catedrasl Buenos Aires I Bogotá/ México! Santiago
 CAPÍTULO XI
EL INFORMALISMO EN FAVOR DEL ADMINISTRADO
por FERNANDO E. JUAN LIMA

f. INTRODUCCIÓN

El principio del informalismo receptado en la LNPA1 importa Ja excusación de

los requisitos formales que se encuentren contemplados en el procedimiento adminis-
trativo en aquellos supuestos en que se constituyan en un obstáculo para determinar
la verdad material de la cuestión sometida a conocimiento ele la Administración.
Si bien en el presente trabajo se analizará el principio del informalismo con re-
lación a su consagración en las normas que regulan el procedimiento administrativo
nacional, no podemos dejar de señalar que la jurisprudencia ha propiciado la consa-
gración de este principio en procedimientos donde no se encontraba expresamente
reglado, efectuando una consideración más abarcatíva de sus alcances, lo que lo
acerca más a la categoría de principio general del procedimiento administrativo 2 .
Resulta de suma importancia para poder entender las implicancias y los alcan-
ces de este principio el entender qué papel juega el particular o administrado en el
procedimiento administrativo. En este sentido, la doctrina nacional es pacífica en
entender que aquél es un colaborador de la Administración 3 , que si bien concurre
ante ella para defender sus derechos e intereses, no lo hace en el marco de una con-
frontación, sino más bien, en busca de restaurar la legalidad del acto, hecho u omi-
sión contra la que se reclama 4 • A idénticas conclusiones arribó el Máximo Tribunal
Nacional, en la causa "Duresse de Fernández" 5 •

1
Confr. art. 1°, inc. e), de la ley 19.549.
' Sup. Corte de la Provincia de Mendoza, 27/7/l990, "Álvarez, Ornar v. Municipalidad de San
Rafael", LL 1990-E-266.
1
García de Enterria y Femández destacan que el procedimiento administrativo en España se
encuentra concebido como un proceso contradictorio (ver GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo - FER.NÁNDEZ.
Tomás R., Curso de derecho administrativo, t. ll, 4' ed., Civitas, Madrid, 1997, ps. 452 y ss.).
4
MoNn, Laura, "El principio del informalismo en el procedimiento administrativo", Jornadas
Nacionales sobre Procedimiento Administrativo organizadas por la Un;versidad Austral, Facultad de
Derecho, los días 20 al 22 de mayo de 1998, Editorial Ciencias de la Administración, División de Estudios
Administrativos, Buenos Aires, 1998, ps. 29/39.
' fallos 308:633.
 FERNANDO E. JUAN LIMA
134
6
Dentro de Ja doctrina reseñada, cabe resaltar que Tawil eleva la calidad de
colaborador del administrado a la categoría de principio rector del procedimiento
administrativo, toda vez que entiende que la colaboración mutua debe prevalecer
como condición esencial y hasta existencial de la relación entre el administrado
y la Administración, destacando que le compete a esta última el deber de luchar
y bregar por la defensa y el respeto de los derechos e intereses individuales, en tanto
y en cuanto no se contrapongan con los de la comunidad en su conjunto, teniendo
siempre en miras la concreción de un resultado justo y provechoso para el individuo
y la comunidad.
Finalmente, corresponde destacar que tanto la doctrina como la jurisprudencia
han utilizado distintos términos para hacer referencia a este principio, entre los que
cabe destacar los de "formas informales" 7 , "formalismo moderado"", "in dubio pro
actione" 9 , entre tantos otros, los cuales se diferencian más en lo estrictamente termi-
nológico, que en las consideraciones efectuadas sobre el fondo del asunto.
!I. NOCIÓN CONCEPTUAL
Como hemos visto, en el art. 1°, inc. c), LNPA, se define el informalismo como
"[l]a excusación de la observancia por parte de los interesados de las exigencias for-
males no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente".
De esta definición surge la existencia de tres elementos que deben converger
para que sea procedente la aplicación del principio del informalismo, que se pueden
sintetizar como el elemento subjetivo, el de forma y el de cumplimiento futuro.
En acápite subsiguiente examinaremos estos elementos, pero previamente cahe
analizar si la excusación de las formas constituye una facultad de la Administración,
o bien, una obligación.
Si se entiende que el informalismo es una facultad de la Administración, im-
portaría sostener que ésta detenta la aptitud de eximir o no del cumplimiento de las
formas a los particulares. Como el ejercicio de una facultad no es obligatorio, la apli-
cación de este principio quedaría sujeta a la aplicación discrecional por parte Je la
Administración, sin que ello pudiera ser ~en principio- revisado en sede judicial.
No compartimos esta línea de pensamiento.
Cuando hablamos de un principio del derecho, nos referimos a una proposición
o directiva jurídica, que constituye un criterio fundamental de la justicia o de la nor-
ma. Su sentido es el de servir de fundamento, de causa, al ordenamiento, informandc•
10
y proporcionando el contenido de la norma al intérprete .
" TAWIL, Guido S., "El principio de colaboración y su importancia en el procedimiento admini.,-
lrativo", LL 1985-E-952.
7 F10R1Nr, Bartolomé, "Procedimiento administrativo y recurso jerárquico•·, 2' cd. ampl. y actual..
Abcledo-Perrot, Buenos Aires, 1971, ps. 36 y ss.
' Fallos 315:2762.
' GARClA nE ENTmmiA, Eduardo - FERNÁNDEZ, "fomás R., Curso ... , cit., t. ll, ps. 456 y ss.
'º CASSAGNE, Juan C., "Principios generales del procedimiento administrativo", .Jornadas
Nacionales sobre Procedimiento Administrativo organizadas por la Universidad Austral, Facultad
Derecho, los días 20 al 22 de mayo de 1998, Editorial Ciencias de la Administracíón, División do
Estudios Administrativos, Buenos Aires, 1998, ps. 17/22.
·,'·
EL INf'ORMALlSMO EN f'AVOR DEL ADMINISTRADO !35
En otras palabras, nos estamos refiriendo a un presupuesto lógico de !a norma,
el cual constituye u11a guía del análisis hermenéutico que se hará de ésta. Su valora-
ción impmta una obligación para el intérprete, pudiendo ser subsanada la interpre-
tación errónea o su negativa de aplicación, aun mediante una declaración judicial al
efecto.
1. Elementos que componen el concepto
En primer lugar, cabe hacer referencia al elemento subjetivo. En este aspecto la
norma reseñada no parece llevar a interpretación confusa alguna, en atención a que
en ella claramente se establece que el sujeto al que se encuentra dirigido este princi-
pio es el administrado o interesado.
Ello tiene razón de ser en que el procedimiento administrativo constituye un
instrumento de control de Ja legalidad y del acie1-to de los actos en relación con el
interés público o bien comón que la Administración persigue, constituyendo una ga"·
rantía formal a favor del pattícular que le asegura el ejercicio del poder de reacción
frente a los actos violatorios de sus derechos subjetivos e intereses legítimos 1'
En este sentido, explica Gordillo 12 que el "procedimiento es informal sólo para
los administrados y usuarios de servicios püblicos, consumidores, vecinos, en espe-
cial los de menor condición económica. Son ellos quienes pueden invocar la elasti-
cidad de las normas de procedimiento, en tanto y en cuanto ellas les beneficien. Ese
informalís1110 no puede ser empleado por la administración para dejar de cumplir
con las normas, ni para eludir el debido proceso; o sus deberes de control de los ser-
vicios que ha concedido o licenciado en monopolio. Tampoco lo pueden invocar los
concesionarios o licencia1arios de poderes económicos monopólicos otorgados por
el Estado, no al menos como si fuera usuario. Así planteada la cuestión, parécenos
indudable que es superior el principio del informalismo para el administrado y los
usuarios (consumidores, vecinos, etc.) exclusivamente, respecto al del formalismo
para todos".
En otras palabras, el único legitimado en el procedimiento administrativo para
invocar la aplicación de este principio es el paiiicular, a fin de defender sus dcre--
chos e intereses, pero de ninguna forma se admite su invocación por parte de la
Administración, quien debe cumplir y respetar acabadamente todas y cada una de las
formas y reglas del procedimiento.
Ahora bien, asentado lo expuesto, corresponde determinar los alcances del
demento de forma, que surge de la frase "exigencias formales no esenciales
del proceso".
Todas las peticiones que se le formulen a la Administración, así como las aclua . .
ciones iniciadas de oficio por ésta deben ser canalizadas a través de! procedimiento
normaclo por la LNPA y sus normas complementarias, en el cual se establecen distin-
tas exigencias formales para encauzar las actuaciones hacia el dictado de una deci-
sión definitiva sobre e! fondo del asunto traído a conocimiento de la Administración.
11
C\sSAGNE, Juan C., Derecho administrativo, t. ll, 8" ed. actual., LexisNcxis, Buenos Aires,
20(!6, ps. 653 y SS.
d~
" GoJ<DILLO, Agustín, Tralado de derecho adnunistrativo, t. !!, 8' ed., Fundación de Dcr~d10
t\dnJinistrativo, Buenos Airés, 2006, p. IX-26.
136 FERNANDO E- JUAN LIMA
Dentro de estas exigencias formales, existen dos tipos: las esenciales y las no esen-
ciales_
Como apunta Cassagne 13, las formas no esenciales comprenden desde las irre-
gularidades intrascendentes, hasta aquellos defectos de forma que impliquen una
nulidad relativa del acto o del procedimiento, mientras que si el defecto configura
una nulidad absoluta, estaremos en presencia de la violación a una forma esencial.
En pocas palabras, las formas no esenciales las podemos identificar como aquellas
cuya inobservancia acarreará ~n el peor de los casos- una nulidad relativa, mien-
tras que si lo que se configurara es una nulidad absoluta, estarnos ante la violación
de una forma esencial.
Finalmente, al establecerse la posibilidad de que el cumplimiento de las formas
pueda ser efectuado con posterioridad, ello importa la posibilidad de subsanación del
acto o procedimiento, circunstancia que se identifica con !os vicios intrascendentes
o con las nulidades relativas, atento a que las nulidad absolutas no pueden ser sub-
sanadas.
Lo señalado precedentemente no importa una dispensa en el cumplimiento de
las formas. Entiéndase bien: lo que dispone este principio es el diferimiento de su
cumplimiento y no su inobservancia. Esta es la interpretación que debe dársele a
la última parte del artículo en comentario y que entendemos como el elemento de
cumplimiento futuro.
lll. FUNDAMENTO. FlNALlDAD
El informalismo es el principio procedimental que tiende a garantizar que las
peticiones aiticuladas por particulares en sede administrativa no serán obstaculiza-
das por defectos de índole formal.
En este aspecto cobra suma importancia el principio de verdad material, que colo-
ca en cabeza de la Administración el deber de conocer la realidad de los hechos traídos
a su conocim íento, debiendo superar cualquier defecto que configure un obstáculo para
ello, ya sea que haya sido generado por el patticular o por la propia Administración.
Como puede verse, estos dos principios se encuentran íntimamente relacionados, ya
que la observancia irrestricta de uno penn ítirá la concreción del otro.
El origen de este principio se sustentaría en la tesis de que la Administración
debe otorgar a los particulares un tratamiento tolerante en todos los aspectos proce-
dimentales relacionados con el cumplimiento de formalidades no esenciales, cuando
14
actúen ante ella en defensa de sus derechos e intereses •
Es decir, es deber de la Administración remover los escollos formales que obs-
taculicen la decisión definitiva sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimien-
to_ Es que el procedimiento debe ser entendido corno el cauce donde se articulan
las defensas de los derechos e intereses de los particulares, y sus reglas de forma
sólo tienden a ordenarlo, no constituyendo de forma obstáculos imposibles de ser
sorteados.
'-' CAss.~GNE, Juan C., Derecho_,_, cit., ps. 673 y ss_
1
" P1eRRI l3ELMDNTE, Daniel A_, "Principios de derecho administrativo en un fallo de la Suprcm1
Corte Provincial", LL2000-A-105_
EL INFORMALISMO EN FAVOR DEL ADMINISTRADO 137
En palabras de García de Enterria y de Fernández 15, se puede decir que es la
esencia misma de la institución, la tendencia a proseguir el camino, siendo el pro-
cedimiento la vía para llegar a esa decisión final, eficaz y justa, que constituye el
objetivo al que se ordenan todos los requisitos y trámites intennedíos.
IV. ÁMBITO DE APLICACIÓN
Las normas procedimentales contempladas en la LNPAy sus normas complemen-
tarias son de aplicación en el ámbito de la Administración centralizada y descentraliza-
da, inclusive los entes autárquicos 16, encontrándose expresamente excluida su aplica-
ción a los organismos militares, de defensa y seguridad 17, y sociedades del Estado.
En este sentido, cabe destacar que la aplicación de la norma es determinada ra-
tio personae -solamente puede ser aplicada por los sujetos enunciados precedente-
mente- y ratio materiae -por aplicación del derecho administrativo--, no siendo
de relevancia la ubicación territorial en la que se encuentre el organismo 18 •
Las disposiciones y los principios establecidos por Ja LNPA configuran un cuer-
po normativo que debe ser entendido como un todo único, donde los conflictos que
puedan suscitarse deberán ser solucionados mediante una hermenéutica armónica de
las normas.
Por consiguiente, y siguiendo esta línea de pensamiento, es claro que la apli-
cación del principio del infonnalismo se extiende a todo el procedimiento ya que
lo contrario importaría su aplicación en el inicio del expediente administrativo y su
negación en la etapa recursiva, con las obvias consecuencias perniciosas que ello
implicaría para el particular. Asimismo, y toda vez que el reclamo administrativo
previo forma parte integrante de este plexo normativo, la aplicación del principio del
informalisrno a este supuesto resulta indudable 19•
15
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo - FERNÁNDEz,Tomás R., Curso __ ., cit. l. ll, p. 457_
" Cfr art. l", ley 19-549.
17
En lo que respecta a la inap!icabilídad de las nonnas procedimentales contenidas en la LNPA
y sus normas complementarias, la jurisprudencia de la CS.IN no ha sido pacífica, toda vez que en de-
terminadas causas se ha pronunciado por la inaplicabilidad de estas normas (Fallos: 311 :255), mientras
que en otras se pronunció en sentido contrario (Fallos: 312: 1682). En particular, entendemos que en los
procedimientos administrativos que no se vinculen a lemas que hagan específicamente a la defensa y
seguridad del país y sus ciudadanos, la aplicación analógica de las normas y los principios de la LNPA
deberán ser de aplicación. En este sentido se pronunció la PTN (dictámenes, 209:331; 260:294, entre
otros).
" Puede suceder que en un mismo territorio existan diversas normas de procedimiento adminis-
trativo que sean de aplicación, debido a que convergen distintos organismos, tanto de la Nación, de las
provincias, asl como de !a Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
19
En este sentido se pronunció la PTN al indicar que los reclamos "deben proveerse, tramitarse
Yresolverse cuando resulte indudable Ja impugnación de actos de akance general, hechos, omisiones,
etc., cualquiera que sea la denominación que se dé al reclamo; ello así, con fundamento en el principio
de informalismo a favor del particular. que rige el procedimiento administrativo e interpretando los arts.
24. inc. a), 30 y 3 l, LNPA, 71 y 72 de la reglamentación respectiva (dictámenes 2 J3 :291 ). Cuando la
petición de un administrado es clara, precisa y concreta, no es posible soslayarla invocando cuestiones
formales, resultando a su vez obligatorio para la Administración expedirse sobre tal petición. toda
Yc1_ que así Jo prescriben los arts_ I ", incs. a) y í). LNPA y 4" de su decreto reglamentario (dictámenes
107:212). El trámite del reclamo administrativo previo regulado por el art. 30, ley 19_549, modificado
por el art. 12, ley 25.344, no se encuentra sujeto a la observancia de requisitos formales más que aquel

FERNANDO E. JUAN LIMA
J38
Sin perjuicio de ello, corresponde señalar que su aplicación será más restrictiva
o más laxa, dependiendo de la etapa del procedimiento en el cual se encuentre el
expediente administrativo. A fin evitar reiteraciones innecesarias, corresponde remi-
tirnos en este aspecto a las consideraciones que se harán en el acápite 6, cuando se
analicen distintos supuestos en particular.
v. COMPARACIÓN CON EL CPCCN
Como primera consideración, corresponde destacar que el proceso judicial se
encuentra concebido como un sistema de resolución de. controversias, donde dos o
más partes contrapuestas someten, a la decisión de un tercero ajeno e imparcial, la
solución de un conflicto que se ha planteado entre aquéllas. En estos procesos, el
interés de las partes radica en que se haga Jugar a su pretensión, a fin de satisfacer un
interés que no excede la esfora de su ámbito privado.
En lo reseñado precedentemente radica una de las principales diferencias con
el procedimiento administrativo, que, como vimos en el acápite 1, es concebido
como un proceso de colaboración -y no de contradicción- entre el particll!ar y la
Administración, donde el objetivo perseguido es la restauración de la legalidad del
acto, hecho u omisión que originó las actuaciones, que trasciende el mero inter6o,
del particular.
Como lo señala Monti 20 , el juez -en el proceso judicial- tiene la atribución
y el deber de dirigir el proceso, manteniendo la igualdad de !as partes y la inviolahi-
lidad del derecho de defensa, observando el cumplimiento de los plazos y las etapas
procesales, a fin de mantener incólumnes los derechos de las partes.
Esta concepción en nada se condice con Ja especialidad y el fundamento institucio-
nal del procedimiento administrativo, donde se coloca en cabeza de laAdministraeión
la obligación de instruir el procedimiento, a fin de determinar la verdad material del
asunto traído a su conocimiento, mientras que el particular act(ta como un simple
colaborador de ese objetivo. Es por ello que ambas partes detentan prerrogativas que
les son propias y no pueden ser invocadas por la otra.
Refiriéndonos a las facultades exclusivas del pmticular, se encuentra la de invo-
car el informalismo para asegurarse su derecho ele defensa. Este principio sólo podrá
ser alegado por el administrado, en razón de que la Administración debe observar
estrictamente las formas a fin de no violentar este derecho,
Por otro lado, el procedimiento jucli<;ial --regulado por el CPCCN-, al igual
que el procedimiento administrativo, cuenta coú principios que Je son propios y que
sirven como directivas u orientaciones generales en los que se funda ese ordi:na-
miento jurídico.
Estos principios no son absolutos, ya que si bien la ley prevé determinado:;
principios respecto de ciertas circunstancias, las características especiales
21
del caso
pueden hacer prevalecer un principio diferente, y aun uno contrapuesto .
que se refiere a que el reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invouirán en la ...
eventual demanda judicial" (dictámenes, 244:287).
'º MoNTI, Laura, El principio .. ., cit., p. 32.
11 PALACIO, Lino E., Derecho procesal civil, L !, 2' ed., 6' rcimpr.. Abckdo-Perrot, Bueno.;
1994, p. 251.
,!:-..
t.': '·'
EL INFORMALISMO EN Fi\VOR DEL ADMrN!STRi\DO !39
En este senti<lo, y en especial contraposición con el procedimiento administra-
tivo, se encuentran consagrados el principio dispositivo y el de prcclusión 22 .
El primero de ellos confia a las partes el estímulo de la función judicial, de-
biendo aportar ellas los elementos materiales sobre Jos que versará la decisión
jndícial. Su vigencia se apoya en la consideración de que las pretensiones y las
defensas que se ventilan en el proceso civil constituyen un reflejo de los dere-
chos subjetivos de las partes, que no exceden el mero interés privado de éstas.
Asimismo, este principio determina que el proceso judicial sólo se inicia a instan-
cia de parte, que los sujetos intervinientes en el proceso detentan la disponibilidad
Jd derecho material· · salvo que exista un interés social respecto a éste....,,, que el
impulso procesal recae sobre ellos, y que el órgano judicial debe limitar su pro-
nunciamiento sólo a lo que ha sido pedido por ellos. Del segundo resulta que el
proceso se encuentra dividido en períodos o fases, dentro de las cuales se deben
cumplir uno o más actos, siendo ineficaces aquellos que se ejecuten fuera del pe-
ríodo que le está asignado 23 •
De lo reseñado surge la expresa contraposición de estos principios con el infor-
malismo, así como la inviabilidad de su aplicación en un proceso judicial, aun cuan-
do lo que se someta a decisión del magistrado sean temas exclusivamente nornrndos
por el derecho administrativo.
Por otra parte, así como el informaJismo no puede ser aplicado en un proceso
judicial, el principio dispositivo y el de preclusión de ninguna forma se pueden in-
vocar en el procedimiento administrativo a favor de una formalidad que importe una
negación de Jos derechos o intereses de los paiiiculares. De lo contrario, se negaría la
es.:ncia misma del procedimiento, el cual excede el mero interés del administrado y
de la Administración, y que se proyecta directamente en el interés de la comunidad.
Así, podemos destacar claras contraposiciones entre estos principios, entre las
que cabe resaltar, a modo de ejemplo, las siguientes:
L El procedimiento administrativo puede ser iniciado a pedido de parte o de
oficio, mientras que el principio dispositivo impone que el proceso sea iniciado a
p¡;dido de parte.
2. El impulso de las actuaciones administrativas se encuentra en cabeza de la
Administración, mientras que en el proceso judicial se le asigna a las partes.
3. Por aplicación del principio del informaJismo, la Administración debe re-
solver el planteo traído a su conocimiento tomando en cuenta no sólo la letra de la
presentación, sino el sentido, la intención, el objetivo que el particular tuvo en miras
al efectuarlo. Asimismo, deberá pronunciarse acerca de los derechos de los adminis-
trados que se encuentren en juego, aun cuando por ignorancia u omisión, su defensa
o invocación no haya sido articulada 24 • En contraposición a ello, el principio disposi-
tivo establece que el magistrado deberá expedirse solamente acerca de las cuestiones
invocadas por las panes.
4. Por otro lado, se permite la excusación de las formas a fin de que el admí-
allegue o acompañe nuevas constancias al expediente, aun cuando la etapa
Cabe dcstacer que el proceso civil consagra distintos principios que no se enumeran, en aten-
" que no resultan rnlcvanles para la prcsenie comparación.
PALACIO, Uno E., Derecho .. ., ciL, ps. 253 y ss.
" Dic1ámenes 240:61; 210:305 y 210:309, entre otros.
MO FERNANDO E_ JUAN LIMA
pertinente del procedimiento se encuentre concluida, toda vez que en el procedi-
miento administrativo se persigue el esclarecimiento de la verdad material, la cual
no puede ser negada en miras de convalidar la vigencia de una formalidad procedi-
mental. Ello, sin perjuicio de que la excusación de las formas no puede acarrear la
permanente inseguridad procedimental, ya que de esa forma se vería directamente
afectado un principio primordial del procedimiento: la determinación de la verdad
material. Por el contrarío, el principio de preclusión impone que los hechos y las
pruebas deben ser alegados y aportados al expediente judicial en la etapa procesal
correspondiente.
En este sentido, Fiorini2 5 señala que el procedimiento administrativo persigue
que las prerrogativas del poder administrador no se ejerzan en forma injusta e irra-
zonable, circunstancia que impone que la convalidación de la pérdida de derechos
del particular ante la Administración por simples cuestiones formales no represente
jamás un recto ejercicio de un poder jurídico. En consecuencia, la referencia a la
aplicación de la preclusión procesal que opera en el proceso judicial en el procedi-
miento administrativo, a fin de justificar la rigidez de las formas, carece de sentido
jurídico.
VI. ALCANCES DEL lNFORMALISMO
Como se ha ido viendo, el informalismo impone que la Administración excuse
al particular del cumplimiento de ciertas formalidades procedimentales, siempre que
se cumplan los recaudos desarrollados en el acápite H.
Sin perjuicio de ello, no podemos dejar de señalar que si bien la doctrina y la
jurisprudencia propician una aplicación casi irrestricta de este principio, siempre se
deberá tener en cuenta que el informalismo no puede implicar la inexistencia de for-
malidad alguna, toda vez que ello constituiría un obstáculo insalvable en la búsqueda
de la verdad material.
L Plazos
Sobre el particular, hay que comenzar por hacer una distinción que se estima
fundamental, ya que la interpretación variará sustancialmente si nos reforimos a los
plazos previstos para el procedimiento en general o a los de los recursos adminis-
26
trativos_ Esto se debe a que estos últimos son perentorios , lo que constituye una
formalidad esencial que no puede ser dejada de lado por la aplicación del inforrna-
lismo27.
En este sentido se pronunció la PlN al sostener que los "términos establecidos
para interponer recursos administrativos son perentorios, por lo que una vez vencidos
se perderá el derecho para articularlos. En aquel supuesto --recurso deducido fuera
de plazo-- ello no obstará a que se considere la petición como denuncia de ilegitirni-
" F10R1N1, Bartolomé, Derecho administrativo, L JI, 2' ed. actual., Abelcdo-Perrot, Buenos J\ires.
J 976, ps. 420 y SS.
" Cfr. art. 1°, inc_ e), apart. 6), LNPA
17Sup. Corte Jusi. Mendoza, sala la, 24/9/1997, "Riquelmc, Héctor A. v_ Municipalidad de
Malargüe", LL Gran Cuyo 1998-130.
EL fNFORMALISMO EN FAVOR DEL ADMINISTRADO 141
dad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiere
Jo contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por estar excedidas razonables
pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho" 28 •
Si setrala de plazos en el procedimiento en general, la doctrina y la jurispruden-
cia son pacíficas en sostener que la aplicación del informalismo es procedente en es-
tos supuestos, con excepción de los casos donde se pudiesen conculcar derechos de
terceros. En lo que respecta al supuesto de los plazos de los recursos, ya las posturas
se inclinan a una interpretación más restrictiva, donde el principio es que no procede
la aplicación del informalismo, salvo supuestos especiales.
A fin de que el particular pueda so11ear la perentoriedad de los plazos de los re-
cursos deberán configurarse especiales circunstancias, entre las que se puede desta-
car aquellas que no permitan a la Administración pronunciarse con seguridad acerca
de la interposición extemporánea del recurso 29 , que el plazo para recurrir sea excesi-
vamente breve 30, entre otras.
2. Denominación de los recursos
Aquí entran a jugar dos aspectos diferentes: la aplicación del arL 81 del regla-
mento de la LNPA y la del principio del informalismo propiamente dicha.
En la norma mencionada se establece que los recursos "deberán proveerse y
resolverse cualquiera sea la denominación que el interesado les dé, cuando resulte
indudable la impugnación del acto administrativo".
En tan breves líneas, la LNPA pone en cabeza de la Administración la obligación
de la correcta determinación de los recursos interpuestos por los administrados cuando
ellos los hayan calificado erróneamente 31 o cuando no invoquen en términos expresos
el ténnino "recurso", pero su voluntad de recurrir surja de forma indubitada. Como
vemos, es el mandato expreso de la norma lo que regula todo lo referente a la conducta
que deberá adoptar la Administración ante la errónea calificación del recurso.
Por otro lado, cuando nos referimos a la conducta del particular y la interpretación
que debe hacerse respecto de su voluntad de recurrir el acto, entra a jugar el principio del
infonnalismo, el cual determina la excusación de fonnas respecto de la interposición del
recurso, así como la interpretación más propicia para tener por articulado el recurso 32 •
" Dictámenes 21 l :470.
'" En este supuesto, en los casos en que exista duda acerca del particular, deberá estarse a favor
de la interposición en plazo del recurso (dictámenes 215:189).
"' Corte Sup., 16/11/1993, "Parra de Presto, Stella Maris", LL 1994-A-39; DJ 1994-1-552; DJ
1994-2-552; ED 156, 284.
" Sobre el particular la PTN viene sosteniendo desde antiguo una doctrina uniforme, que se pue ..
de sintetizar así: "La Administración debe encuadrar cada impugnación en la normativa procedimentaf
de aplicación. Ello así por el principio del infonna!ísmo a favor dei administrado que consagra el ali_ 1°,
apart. c), Ley Nacional de Procedimientos Administrativos Nº 19.549 y además por la teoría de la cali-
ficación jurídica, por la cual los actos tienen la denominación que corresponde a su naturaleza -y no
la que le atribuye la parte---, sustentada en el arL 8 l, Reglamento de Procedimientos Administrativos,
decreto l759/l972 t(}, !991" (dictámenes 187:!04; 2ll:470; 224:119; 224:660; 235:524; 237:323;
241:226; 242:494; 250:29; 250:57; 250:150; 251:224; 252:15; 253:451; 258:!; 262:40, entre otros).
12
Cfr. C. Nac. Cont. Adm_ Fed., sala 2', 2504/2000, "WoHSohn, Nelson y_ Dirección Gral.
impositiva", LL 2000-C-866; OJ 2000-3-523; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5', 131211997, "Vicytcs
SAUF E I v. DG!"; dictámenes 213: 178.
 El, !NFORMAUSMO EN FAVOR DELADM!NISTRr'\DO ¡,13
FERNANDO E. JUAN LIMA
142
Por otro lado, mención especial merece el caso de los procedimientos de licila-
Ello, claro está, no debe ser llevado al extremo de que la laxitud del plan-
ción pública. Sobre el particular cabe destacar que Gordillo'' propicia la aplicación
teo no permita determinar, aun con una interpretación amplia, la voluntad de
del informalismn en el proceso licitatorio, en atención a que entiende que el prin-
recurrir el acto. En este sentido, la jurisprudencia sostiene que si bien en el
dpio de .concurrencia constituye el principio medular de ese procedimiento, por lo
procedimiento administrativo reina el informalismo, las peticiones de los particu-
que el informalismo constituye un medio eficaz para so1tear las formalidades que
lares no pueden formularse con tal vaguedad y laxitud que la Administración no
33 pnedan obstm a la concurrencia de licitantes. Esta postura es compartida por parte de
tenga elementos de juicio suficientes para acceder o denegar lo solicitado • la doctrina nacional, entre los que cabe destacar a Cassagne 3 ª y Monti 39 .
Sin pe1juicio de ello, y más allá de lo rico del debate doctrinario en este aspecto,
3. Algunos casos especiales resulta pertinente destacar que la postura de la PTN 40 sobre este asunto es contraria
a lo propiciado por los mencionados autores.
La particular situación que revisten los concesionarios de los servicios públicos,
En tal sentido, se sostuvo que el principio de informalismo a favor del adrninis--
así como Jos grandes contribuyentes al fisco, requiere una especial consideración.
trado no resulta de aplicación en la presentación de la oferta para un concurso pl!bl i-
que excede el marco del presente capítulo. Sin pe1juicio de ello, corresponde desta-
co, en razón de tratarse de una situación en que intervienen diversos pa1iículares, por
car algunos supuestos en los que su presencia ha generado una particular modulación
lo que Ja conducta de la Administración debe ajustarse a las pautas establecidas en
en la aplicación del principio estudiado. el pliego de condiciones, a fin de no violar el principio de igualdad de todos los ofi>-
Así, se ha dicho que el principio del inforrnalisrno en favor del administrado no
rentes. El procedimiento administrativo, garantía de la tutela del derecho de los par-
es aplicable cuando el actor del proceso no es un administrado que, aisladamente,
ticulares ante la Administración, debe también asegurar la protección igualitaria de
tiene un conflicto con un ente estatal, un inexperto en este tipo de lides; sino que
los derechos de los administrados cuando éstos compiten an1e ella, evitando que la
discute en numerosos procesos cada una de las obligaciones fiscales que se inte11tan
tolerancia en la observancia de los plazos, respecto de uno de los participantes, lesio-
cobrarle, desde que no hay dudas de que las posibilidades de acceso a la informa-
ne el derecho de los restanies. Ello así puesto que en Ja interpretación de los pliegos
ción sobre las formas del procedimiento son para él y su cuerpo de abogados muy
no debe perderse de vista el criterio rector de que los procedimientos de selección
superiores a las que tiene un individuo que, ocasionalmente, enfrenta el aparto ad-
del contratista del Estado han sido establecidos básicamente en beneficio del Estado
ministrativo3". mismo, en resguardo de sus conveniencias económicas, financieras y técnicas, por lo
En el mismo sentido, tampoco podría ser invocado este principio como pn-
cual todo aquello que tienda a una fundada competencia entre los oferentes y a una
dría hacerlo cualquier interesado por una empresa presiadora de un servicio pú-
mayor concurrencia de propuestas no debe ser desalentado por ritualismos formales
blico, en tanto ella participa, en alguna medida, de las potestades relativas a /u
e interpretaciones limitativas; pero ello no implica de manera alguna que deba privi-
Administración, y por cuanto, además, las falencias comportan incumplimientos de legiarse el principio de concurrencia en desmedro del de igualdad.
obligaciones propias de la prestación encomendada. Se ha dicho que admitir la
A mayor abundamiento, se afirmó que la presentación extemporánea de losan-
vigencia irrestricla del injormalismo implicaría, en estos casos, liquidar parte del
tecedentes excede el ámbito de la omisión ritual, para constituirse en una vulneración
contenido normal del servicio público a gestionar al cual se habría obligado /u
sustancial de las normas del pliego, las cuales son obligatorias para la Administración
prestadora en cuestión". y el particular. El mero hecho de presentar una oferta para intervenír en una licitación
En un orden de ideas similar, quien contrata con la Administración no puede
pCiblica engendra, dada la seriedad y relevancía del acto, la exigencia de una dí!igcn-
justificar el incumplimiento de los trámites expresamente previstos invocando la
da del postulante que excede la común, al efectuar el estudio previo de sus posibili-
ignorancia de las disposiciones vigentes o el infonnalísmo administrativo, toda \CZ
dades y de las condiciones que son base de la licitación. El procedimiento licitatorio,
que este principio no es incompatible con las formas de control que son, precisamen-
por la circunstancia de Ja eventual intervención de diversos particulares, se asemeja
te, el supuesto del que parten aquellas disposiciones, que no cabe obviar con apoyo
36 :ti procedirn iento judicial, en tanto y en cuanto no resulta posible otorgar facilidades
en la buena fe que debe regir los contratos , o elasticidades a alguno de los concursantes, sin lesionar el principio de igualdad.

Cfr. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4;', 16/3/1998. "Negocios y Participaciones S/\ v. Dirccdón
:.-~,,··
33
General Impositiva", LL 1999-B-535; ED 179-776; DJ 1999-2·· 1042; kL 23/5/1989, -· 17
GORDILLO, AguslÍ!l, "El informalisrno y la concurrencia en la licitación pública", l?evista de
Lumen v. Estado nacional - Secretaría de Agricultura y Ganadería", LL l 990-A--678. Üoreclw Administrati:vo, Nº l 1, Bue11os Aires, l 992, p. 293.
34 Sup. Corte .JusL Mendm:a, sala l'', 24/11/1999, "Tdefónica de Argentina v. Municipali.Jad " C.'\sSAGNE, Juan C., "Los procedimientos de selección del con!ratista estatal", LL 1997-E-
las !-leras''_ LLGrnn Cuyo 2000-66. 1485.
39
" C. Nac. ConL Adm. Fcd., sala 3;', 2/4/1996, "Edesur SA v. ENRE"- MoNTl, Laura, "El principio ... ", cit., ps. 37 y ss.
;c. C. Nac. Cont. Adrn. Fcd., saia 3', 8/l 011980, "Linotipia Talín y otro v. -;n Dictámenes 213: 14 7
-Ministerio de Cu Hura y Educación')~.