Luis Pásara - El Funcionamiento de La Justicia Del Estado-Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (2011)

SERIE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS
NEOCONSTITUCIONALISMO Y SOCIEDAD
El funcionamiento
de la justicia del Estado
Luis Pásara
(Editor)
Ramiro Ávila Santamaría

Gloria Camacho Z.
Laura Chinchilla
Juan Carlos Donoso
Fernando Grafe
Agustín Grijalva
Kattya Hernández B.
Luis Pásara
David Schodt
Farith Simon Campaña
Álex Valle
Con documentos del

Banco Mundial,
la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos y
la Fundación Esquel
Ministerio de Justicia, Naciones Unidas

Derechos Humanos Alto Comisionado
y Cultos para los Derechos Humanos
JUSTICIA PRIMERAS:Maquetación 1 02/04/11 9:05 Página i
El funcionamiento
JUSTICIA PRIMERAS:Maquetación 1 02/04/11 9:05 Página ii
JUSTICIA PRIMERAS:Maquetación 1 02/04/11 9:05 Página iii
SERIE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS
NEOCONSTITUCIONALISMO Y SOCIEDAD
El funcionamiento
Luis Pásara
Editor
JUSTICIA PRIMERAS:Maquetación 1 07/04/11 8:34 Página iv
José Serrano Salgado

Ministro de Justicia, Derechos Humanos y Cultos
Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos

Av. Amazonas y Atahualpa
Edif. Anexo al Ex Banco Popular
Telf: (593-2) 2464 929, Fax: 2469914
www.minjustica-ddhh.gov.ec
Organización de las Naciones Unidas

Av. Amazonas N. 2889 y la Granja
Telf: (593-2) 2460 330, Fax: 2461 960
www.un.org.ec
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
Esther Almeida
Guillermo Fernández-Maldonado Castro
Estefany Jurado Velasteguí
Editor
Luis Pásara
Equipo de apoyo del Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos

Tatiana Hidalgo Rueda
Yolanda Pozo
Byron E. Villagómez M.
Corrección de estilo
Miguel Romero Flores
ISBN: 978-9978-92-987-2
Derechos de autor: 035501
Imprenta: V&M Gráficas (02 3201 171)
Quito, Ecuador
1ra. edición: marzo 2011
JUSTICIA PRIMERAS:Maquetación 1 02/04/11 9:05 Página v
Contenido
Presentación .......................................................................................................vii
José Serrano Salgado, Ministro de Justicia, Derechos Humanos y Cultos
Introducción........................................................................................................xi
Luis Pásara
I. El funcionamiento del sistema de justicia
1. La producción judicial: cifras y calidad .....................................................3

Luis Pásara
2. La justicia vista desde la reforma procesal penal .....................................97

Fundación Esquel
3. Criminalidad y respuestas del sistema penal .........................................133

4. Diseño y práctica del amparo constitucional ........................................149

5. Uso y funcionamiento de la justicia constitucional...............................175

Agustín Grijalva y Álex Valle
6. Comisarías de la mujer y acceso a la justicia en Cuenca .......................229

Gloria Camacho Z. y Kattya Hernández B.
7. Gestión y recursos humanos en el Consejo de la Judicatura .................283

Fernando Grafe
JUSTICIA PRIMERAS:Maquetación 1 02/04/11 9:05 Página vi
II. La justicia mirada en perspectiva
8 La Función Judicial en 1990 .................................................................327

Laura Chinchilla y David Schodt
9 Derechos humanos y administración de justicia ...................................351

Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1997
10. Las instituciones del sector justicia en 2002 .........................................361

Banco Mundial
11. La visión de los usuarios........................................................................389
12. La visión de los ciudadanos ...................................................................393

Juan Carlos Donoso
vi
JUSTICIA PRIMERAS:Maquetación 1 02/04/11 9:05 Página vii
Presentación
José Serrano Salgado,
Ministro de Justicia, Derechos Humanos y Cultos
L a Justicia es la búsqueda del bien común. En esencia, con ella la socie-

dad busca restaurar la ausencia temporal del adecuado equilibrio que
debe existir entre todos quienes la integran. Este enunciado, que en otro
contexto pudiera sonar a obvio, es todavía una aspiración que no se concre-
ta para la mayoría de ciudadanos y ciudadanas de nuestro país.
Como parte sustancial de la democracia, la Justicia es el soporte fun-
damental que sostiene ante la Ley las relaciones entre iguales con absoluto
respeto de su diversidad, pero en el Ecuador de las últimas décadas, ese con-
cepto se ha degradado y despojado de un real valor.
La “justicia” para quien puede pagar por ella, sin importar su culpa,
para el emparentado político o para el bien relacionado, no es Justicia,
mucho menos un servicio público del cual los ecuatorianos y las ecuatoria-
nas podamos sentirnos orgullosos.
Esta problemática, que es un mal crónico, se agravó por la indiferencia
de gobiernos del pasado que no hicieron nada por mejorar la administra-
ción de justicia. O que, incluso, impulsaron la corrupción como estrategia
de poder, resultado de lo cual hoy tenemos desastrosas consecuencias que
afectan la seguridad ciudadana e incrementan la sensación de indefensión.
Es en ese contexto que el Gobierno de la Revolución Ciudadana dice
¡basta! a tanto atropello y se involucra de manera efectiva en la reestructu-
ración de este sector estratégico para la existencia de la nación. Una muestra
de ese cambio, que es compromiso personal del presidente Rafael Correa
Delgado, se plasmó en la nueva Constitución aprobada en referéndum en
septiembre de 2008. Allí se incluyeron normas y artículos para “despoliti-
vii
JUSTICIA PRIMERAS:Maquetación 1 02/04/11 9:05 Página viii
J OSÉ S ERRANO S ALGADO
zar” el sistema de justicia secuestrado por décadas por los partidos políticos
tradicionales.
Pero ese ejercicio es solo una parte del trabajo que el Gobierno
Nacional hace por recuperar para la gente este servicio público. Por delega-
ción del Ejecutivo, el Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos
publica este estudio serio y profundo que permite, de manera objetiva y
empíricamente sustentada, diagnosticar, puntualizar y presentar soluciones
específicas en torno a las acuciantes dificultades que persistentemente coar-
tan el adecuado, ágil y efectivo funcionamiento de la Administración de
Justicia en el Ecuador.
El libro “El funcionamiento de la justicia del Estado”, transparenta y
pone en perspectiva los graves y complejos problemas que afectan a este
poder del Estado y por ende, a todos quienes formamos parte de la nación.
El presente texto, editado por el reconocido profesor de la Universidad
de Salamanca, Luis Pásara, autor de innumerables obras de investigación en
toda la región, constituye un valioso compendio de artículos y ensayos que
de forma técnica, objetiva y sustentada retratan los principales inconvenien-
tes que hacen que la Justicia en el Ecuador aún sea una tarea pendiente.
En estas páginas se presentan diagnósticos, estadísticas, teorizaciones,
casos reales y propuestas de gran utilidad para comprender adecuadamente
las fallas estructurales del sistema judicial ecuatoriano y, para con esta base,
formular soluciones que permitan hacer del Ecuador un Estado
Constitucional de Derechos y Justicia de verdad, más allá de cualquier
enunciado.
La Función Judicial en el Ecuador debe ser reestructurada de forma
integral y uniforme, para que los fiscales, los jueces, los defensores y demás
servidores cumplan su papel y resuelvan todos los asuntos a ellos sometidos,
desde aquellos que conciernen primordialmente al interés privado, hasta los
que cobran una inusitada trascendencia por sus implicaciones con el interés
público. Todo ello basado en Derecho y con fundamento en las actuaciones
procesales. Es decir, con plena e irrestricta observancia de la Constitución,
los tratados internacionales y las leyes de la República.
Esta investigación es un esfuerzo del Gobierno Nacional para recuperar
la confianza en la Justicia y en sus operadores como servidores públicos pro-
bos y de excelencia, con procesos ágiles y certeros, con controles disciplina-
viii
JUSTICIA PRIMERAS:Maquetación 1 02/04/11 9:05 Página ix
P RESENTACIÓN
rios y administrativos que permitan una adecuada rendición de cuentas, y

con un correcto, honesto y eficiente uso de los recursos fiscales.
Este libro, precisamente, es un ejemplo concreto de la responsabilidad
asumida por el Gobierno Nacional para cambiar la nefasta realidad de un
sistema que ha servido para perseguir a los rivales políticos de los regímenes
de turno o para enriquecer a unos pocos a costa del dolor y sufrimiento de
miles. Es también, un alegato valioso para impulsar el mejoramiento y la
reforma del Sistema de Justicia en el Ecuador, con el solo y único propósito
de que el pueblo ecuatoriano pueda efectivamente confiar en las institucio-
nes y goce, como soberano y mandante, de una verdadera seguridad jurídica
que garantice el anhelado desarrollo definitivo de nuestro país.
ix
JUSTICIA PRIMERAS:Maquetación 1 02/04/11 9:05 Página x
JUSTICIA PRIMERAS:Maquetación 1 02/04/11 9:05 Página xi
Introducción
Luis Pásara
E n las dos décadas transcurridas desde que, en 1990, el Centro para la

Administración de Justicia de Florida International University realizara
un diagnóstico integral de la justicia en Ecuador, este tema ha sido objeto
de algunos análisis, muchas propuestas y determinadas reformas. Este volu-
men recoge los principales diagnósticos y análisis, realizados sobre la base de
un recojo de datos e información empírica y que, en consecuencia, cuentan
con una base confiable.
El propósito del volumen es, pues, recopilar los trabajos que, con algún
grado respetable de certeza, nos dicen qué ha caracterizado a la justicia pro-
vista por el Estado ecuatoriano a lo largo de este periodo. Esta demarcación
excluye, como objeto del volumen, otros tipos de justicia existentes en el
país. En cuanto al tiempo, si el primero de los estudios corresponde a 1990,
dos de los trabajos incluidos fueron terminados en 2010.
En Ecuador, como en muchos de los países de la región, la justicia es
objeto de tratamiento y debate, a menudo sin suficiente información sobre
su realidad. Quienes son actores en el sistema de justicia tienen opiniones
sobre él pero su visión del funcionamiento institucional resulta frecuente-
mente parcial, o incluso sesgada, a partir de la posición que en él ocupan.
Esto es especialmente claro cuando se adjudica responsabilidades de insufi-
ciencias y deficiencias, y siempre son otros quienes resultan señalados.
En el caso de este país, en los últimos veinte años se ha efectuado una
serie de trabajos en materia de justicia. En tales esfuerzos han participado
principalmente la agencia de cooperación estadounidense, USAID, el Banco
Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la cooperación española.
xi
JUSTICIA PRIMERAS:Maquetación 1 02/04/11 9:05 Página xii
L UIS P ÁSARA
Entre las instituciones que han tomado parte en los diversos trabajos se
hallan DPK Consulting, ILANUD y la Comisión Andina de Juristas, ade-
más de diversas universidades y fundaciones ecuatorianas, entre las que des-
tacaron la Corporación Latinoamericana de Desarrollo y, sobre todo, la
Fundación Esquel, ambas inactivas hoy.
Como resultado, existe un acervo de diagnósticos e informes sobre el
funcionamiento de la justicia, que han acompañado a propuestas o a activi-
dades de reforma. Sin embargo, el conocimiento resultante no ha sido capi-
talizado. Esto es, la información recogida y el análisis efectuado no constitu-
yen un corpus conocido y accesible, que esté siendo usado en el terreno aca-
démico o en el de las acciones vinculadas a la reforma del sistema de justicia.
Usualmente generado a partir de proyectos sobre temas específicos, la mayor
parte de lo producido por ellos no se ha publicado y se halla archivado en
diversos lugares –el más importante de los cuales es Projusticia– pero no
resulta fácilmente alcanzable por quien lo busque. Además de no conocerse
la existencia de esos trabajos –salvo por unas pocas personas que se han man-
tenido en el tema durante varios años–, llama la atención que, en el umbral
de un nuevo proceso de transformación de la justicia, la información prove-
niente de esos veinte años casi no sea utilizada.
A menudo, en América Latina, se sostiene que la justicia está insuficien-

temente estudiada, lo que es parcialmente cierto. No obstante, el exa-
men del caso ecuatoriano añade un matiz importante: en rigor, en este país
hay muchos aspectos de la justicia que están pendientes de ser analizados
pero en el caso de aquéllos que sí lo han sido la información y los resultados
del análisis permanecen en archivos, lejos tanto del interés académico como
del conocimiento de quienes intentan, cíclicamente, acometer nuevos
esfuerzos de reforma.
En cualquier terreno, sin conocer lo que se ha hecho antes se corre el
riesgo de recorrer caminos ya transitados y, en el peor de los casos, persistir
en el error. Renunciar a beneficiarse de lo que otros, trabajando en lo mismo
aprendieron antes, pone en el camino de dilapidar recursos. En el caso de
la reforma del sistema de justicia esto es, si cabe, más grave debido a la ine-
xistencia de teorías sólidas que guíen la acción y a que el conocimiento acu-
mulado a partir de la práctica todavía es insuficiente en todo el mundo. Y
xii
JUSTICIA PRIMERAS:Maquetación 1 02/04/11 9:05 Página xiii
I NTRODUCCIÓN
en el caso ecuatoriano llama poderosamente la atención el hecho de que,

cuando se lee lo producido hace años, se encuentra a menudo el diagnóstico
de problemas que hoy aún no han sido resueltos.
Este volumen no pretende resolver el problema que encara pero sí busca
ofrecer una base sólida sobre la cual pueda continuarse los esfuerzos en
dirección a contar con un conocimiento compartido sobre el tema de la jus-
ticia, que haga posible trabajar su reforma sobre algo mejor que pareceres y
conjeturas.
La primera parte del volumen recoge siete trabajos sobre la justicia ecuato-
riana de hoy. El primero, de Luis Pásara, analiza la producción judicial tanto
desde el punto de vista cuantitativo como valiéndose del examen de calidad
sobre una amplia muestra de sentencias recogida en 2009. Los dos estudios
siguientes están dedicados a examinar los resultados de la reforma procesal
penal, introducida en Ecuador hace casi diez años. Un análisis comprehen-
sivo efectuado por la Fundación Esquel se recoge aquí en lo concerniente a
la Función Judicial y resulta complementado por el examen de las respues-
tas del sistema penal a la criminalidad, que realiza Farith Simon. La justicia
constitucional es también objeto de dos trabajos: el primero, de Ramiro
Ávila Santamaría, está centrado en el recurso de amparo, que es examinado
tanto en su diseño como en su práctica; el segundo, de Agustín Grijalva y
Álex Valle, aborda el uso y funcionamiento de esta justicia especializada. El
estudio de Gloria Camacho y Kattya Hernández –extractado de un trabajo
mayor– pone atención en el asunto de la mujer ante el sistema de justicia,
desde la experiencia de las comisarías de la mujer en Cuenca. Finalmente,
Fernando Grafe examina la gestión y los recursos humanos en el Consejo
de la Judicatura, institución que con diez años de existencia ha sido erigida
en rectora del sistema de justicia por la Constitución de 2008.
El lector habrá de construir su propia versión acerca de la justicia ecua-
toriana de hoy a partir de estos estudios. Cada uno de ellos se sustenta en
información objetiva y verificable que, para ser discutida, requiere ser con-
trastada con más información, dentro de un debate que entonces podrá ser
informado y serio. Ése es uno de los objetivos de esta publicación.
Pese a su diversidad, los siete trabajos referidos a la actualidad de la jus-
ticia estatal en Ecuador no cubren todos los ámbitos de ésta. Su publicación
xiii
JUSTICIA PRIMERAS:Maquetación 1 02/04/11 9:05 Página xiv
L UIS P ÁSARA
constituye una invitación para que, desde la constatación de los vacíos de

importancia, se emprendan y publiquen nuevos trabajos que completen el
levantamiento del perfil del sistema de justicia que aquí se busca propiciar.
La segunda parte del volumen pretende poner esa tarea en una perspectiva
de mediano plazo. A ese efecto, se ha extractado las partes más relevantes de
tres informes internacionales, correspondientes a 1990, 1997 y 2002. El
primero, ya mencionado, tiene un carácter precursor y fue preparado por
Laura Chinchilla y David Schodt, con financiación de USAID. El segundo
está referido específicamente a derechos humanos y administración de jus-
ticia en Ecuador, y tiene un carácter institucional dado que fue producido
por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. El tercero pertene-
ce al Banco Mundial y ha sido traducido gentilmente por Ana Lucía
Jaramillo.
Finalmente, la segunda parte se completa con la información prove-
niente de dos encuestas recientes. La primera, encargada por Projusticia,
proporciona en una versión condensada la visión del sistema de justicia que
tenían sus usuarios en 2007. La segunda, corresponde a la encuesta efectua-
da, en busca de la visión de los ciudadanos, por Vanderbilt University en
2008; el informe fue preparado por Juan Carlos Donoso.
El editor del volumen agradece los varios apoyos recibidos para realizar este
trabajo. Además de los autores, debe reconocerse particularmente el estímu-
lo entusiasta de Ramiro Ávila Santamaría, el acceso a documentación y otras
facilidades prestadas por Ana Lucía Jaramillo, la información facilitada por
Patricia Esquetini y las varias contribuciones de Boudewijn de Jonge.
Abril de 2010
xiv
JUSTICIA PARTE 1:Layout 1 02/04/11 9:03 Página 1
I
El funcionamiento del
sistema de justicia
1
La producción judicial: cifras y calidad
Luis Pásara
Cuando en el año 2009 se decidió organizar un programa de puesta en mar-

cha de las instituciones y procesos incorporados por el Código Orgánico de
la Función Judicial, se convino en la necesidad de contar con una línea de
base de la producción judicial, que estableciese –a modo de una fotografía–
el punto de partida desde el cual se iniciaría la transformación de la justicia
ecuatoriana, objetivo del Código. Se trató entonces de componer un cuadro
de situación en el que se incluyese tanto los datos cuantitativos acerca del
trabajo de los tribunales como una apreciación, con base empírica, acerca
del producto de su actuación: las resoluciones judiciales. En este capítulo se
examinan los resultados de ese trabajo, que deberán servir como elementos
de orientación para el establecimiento de líneas de política judicial, tanto en
materia de evaluación de los actuales jueces, y reclutamiento y formación de
los futuros jueces, como en lo referente a la organización del seguimiento del
trabajo de los tribunales.
EL ANÁLISIS CUANTITATIVO
Este análisis se ha elaborado sobre información del Consejo de la Judicatura

correspondiente al periodo 2002-2008, que es la disponible en términos ho-
mologados*. Se referirá, primero, al movimiento de ingreso de causas durante
el periodo. Abordará en seguida la capacidad de resolución y sus variaciones
* El autor agradece el apoyo de Boudewijn de Jonge en el trabajo estadístico, así como sus observa-
ciones y las de Ramiro Ávila Santamaría, Mauricio Ramírez y Wilson Hernández.
3
L UIS P ÁSARA
anuales. Propondrá a continuación unas consideraciones sobre producción

y productividad judiciales, que examinará en relación con el número de tri-
bunales, el número de jueces y el monto presupuestario destinado a la Fun-
ción Judicial1. Finalmente, se planteará algunas dudas y reservas,
concernientes a las deficiencias del sistema de registro, que ensombrecen la
información disponible y, en consecuencia, se proyectan negativamente sobre
las posibles interpretaciones en torno a ella.
El ingreso de causas al sistema
En los siete años del periodo analizado, ingresaron al sistema de justicia

1.620.468 causas. Esta cifra consolida el registro de ingreso en los varios tipos
de juzgados, los tribunales fiscales y los tribunales contencioso-administra-
tivos; todos ellos, lugares del sistema a los que llega una causa por primera
vez. El cuadro 1 recoge los ingresos por año y de la evolución se desprende
la existencia de una tendencia marcadamente ascendente que desembocó en
un incremento del número de causas ingresadas en 2008, con respecto a las
ingresadas en 2002, de dos veces y media (251,9%); esto es, un aumento
anual promedio superior a cuarenta por ciento (41,98%).
1 Las cifras de juzgados, salas de cortes provinciales y jueces que son utilizadas en este trabajo han
sido obtenidas de fuentes indirectas, en razón de que la solicitud de estos datos, formulada al Con-
sejo de la Judicatura en noviembre de 2009, no recibió respuesta.
4
LA PRODUCCIÓN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD
Cuadro 1
Causas ingresadas por primera vez al sistema (2002-2008)
Año Causas ingresadas

2002 132.478
2003 148.265
2004 218.710
2005 240.192
2006 279.554
2007 267.540
2008 333.729
Total 1.620.468
Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.
Las cifras prueban, pues, la existencia de una demanda creciente sobre

el sistema de justicia que, a diferencia de lo que se verifica en otros países2,
no se ha retraído como reacción a una respuesta insatisfactoria de parte de
aquél. Por el contrario, en Ecuador la demanda crece a un ritmo alto, espe-
cialmente desde 2004 y muy marcadamente en 2008, registrándose sólo una
caída en 2007. Esto significa que un número cada vez mayor de conflictos
busca solución en el aparato judicial, buena parte de los cuales corresponden
a asuntos de niñez y adolescencia, para lo cual el establecimiento de una ju-
dicatura especializada probablemente ha contribuido a canalizar una de-
manda hasta entonces no atendida.
Si a aquéllas ingresadas por vez primera al sistema, que son las ofrecidas
por el cuadro 1, se suma las que ingresaron en otras instancias (es decir, vol-
vieron a ser admitidas en un lugar distinto a los previstos como de primer
ingreso), las cifras de ingreso –que se acercan a los dos millones de causas en
siete años– son las que aparecen en el cuadro 2.
2 Es el caso de Perú, donde la frustración social acumulada respecto del rendimiento del sistema de
justicia parece explicar que en 2005 el total de causas ingresadas por primera vez al sistema
(746.379) representara una caída de 8,7% respecto del año anterior y que, en 2006, se produjera
otra caída equivalente a 7,5%.
5
L UIS P ÁSARA
Cuadro 2
Total de causas ingresadas al sistema (2002-2008)
Año Total de causas ingresadas

2002 182.219
2003 210.744
2004 308.058
2005 282.618
2006 323.301
2007 310.321
2008 372.738
Total 1.989.999
Como se desprende del cuadro 2, la tendencia de los ingresos totales es

también creciente, aunque en 2007 se produjo un retroceso que es parcial-
mente explicado, como se verá luego, por la tendencia del ingreso decreciente
en segunda instancia. Los años de mayor ingreso son 2004, 2006 y 2008.
La incidencia de las causas de primer ingreso sobre estos totales es grande
–no menor a 70% en ningún año del periodo en estudio– y, dado su mayor
incremento en los últimos años, en 2005 estas causas pasaron a constituir
85% del total de ingresos y en 2008 alcanzaron el nivel de 90%.
El cuadro 3 registra el ingreso anual en las cortes provinciales, antes de-
nominadas superiores, que en dirección contraria a los ingresos registrados
en primera instancia muestra una tendencia claramente decreciente desde
2005.
6
Cuadro 3
Causas ingresadas a cortes provinciales (2002-2008)
Año Causas ingresadas

2002 44.773
2003 56.731
2004 84.261
2005 37.974
2006 37.470
2007 35.403
2008 31.209
¿Por qué aumentan significativamente los ingresos de primera vez al

sistema, especialmente desde 2004, y al mismo tiempo disminuyen los in-
gresos en el nivel de apelación, notoriamente desde 2005? ¿Estamos ante
una “decepción” del usuario que, pese a las crecientes expectativas ciuda-
danas que se traducen en una mayor demanda sobre el escalón de entrada
al sistema, una vez conocida la respuesta que éste ofrece, aconseja a partir
de la experiencia desistir de llevar adelante el caso en apelación? Una inves-
tigación específica debería indagar en esta llamativa disparidad en las ten-
dencias de la demanda en primera y segunda instancias pero las cifras son
suficientemente claras como para orientar el destino de recursos y servicios
en una y otra.
Capacidad de resolución
A lo largo de los siete años comprendidos entre 2002 y 2008, el número de

causas para las que el sistema produce una solución3 anualmente se ha man-
3 Aunque la estadística del Consejo de la Judicatura ha optado por la expresión “causas resueltas”,
ésta puede no ser la más ilustrativa. En primer lugar, debido a que una porción de las causas “re-
sueltas” mediante una sentencia de primera instancia son apelables y reingresan al sistema todavía
en busca de solución. En segundo lugar, en razón de que, como se verá en la última sección de este
informe, aquello que se entiende por “resolver” ofrece un cuadro heterogéneo en los tribunales
ecuatorianos y se halla sujeto a interpretaciones que, en los hechos, incluso pueden producir una
manipulación estadística.
7
L UIS P ÁSARA
tenido relativamente estable en términos absolutos, alrededor de un cuarto

de millón de casos. Los datos aparecen recogidos en el cuadro 4.
Cuadro 4
Causas resueltas en el sistema (2002-2008)
Año Causas resueltas

2002 230.393
2003 237.686
2004 245.857
2005 237.130
2006 267.374
2007 233.370
2008 263.150
Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia
En una primera lectura llaman la atención dos aspectos del cuadro 4. El

primero es la relativa estabilidad de la cifra, pese al incremento de las causas
ingresadas, ya señalado, y al aumento del número de tribunales y de jueces,
hecho que será examinado más adelante. El segundo asunto llamativo es que
hay años de “retroceso”, esto es, años como 2005 y 2007, en los que se pro-
ducen menos decisiones que en años anteriores.
¿Cómo explicar este sube-y-baja en el número de causas resueltas? Si se toma
los años de una mayor producción (2004, 2006 y 2008) y se los compara con
los datos sobre ingresos de nuevas causas, registrados en el cuadro 1, se encon-
trará una coincidencia: los años de mayor número de ingresos también son los
de mayor producción judicial. Esta vinculación estadística ha sido detectada en
otros países y parece sugerir que la mayor presión generada por el ingreso de
causas lleva a un incremento en la producción de decisiones judiciales.
Pero queda pendiente de estimación el significado de esas cifras de pro-
ducción judicial: ¿tales cifras nos remiten a pocas, muchas o suficientes de-
cisiones tomadas en el sistema? Como no hay establecido un estándar para
la medición, lo que aquí puede proponerse es establecer una comparación
que ponga en perspectiva las cifras disponibles o les proporcione un contexto.
La comparación más justificable es probablemente la que ponga al lado de
8
las cifras de producción las de ingreso. El cuadro 5 reúne los datos de causas
ingresadas a todo el sistema con los datos sobre causas resueltas y anota la
diferencia que, como se discutirá después, debería encaminarse a engrosar el
rubro de causas pendientes.
Cuadro 5
Causas ingresadas vs. causas resueltas (2002-2008)
Año Causas Causas Diferencia

ingresadas resueltas
2002 182.219 230.393 48.174
2003 210.744 237.686 26.942
2004 308.058 245.857 -62.201
2005 282.618 237.130 -45.488
2006 323.301 267.374 -55.927
2007 310.321 233.370 -76.951
2008 372.738 263.150 -109.588
Totales 1.989.999 1.714.960 -275.039
Mientras en 2002 y 2003 el número de causas resueltas era mayor que

el de ingresadas, a partir de 2004 –dados el salto en los ingresos y el estanca-
miento en las resoluciones– surgió un déficit que ha ido aumentando anual-
mente hasta superar las cien mil causas en 2008. La importancia de la
diferencia acumulada durante los siete años del periodo bajo análisis puede
apreciarse mejor si se nota que la cifra se aproxima al promedio anual de nú-
mero de causas ingresadas.
Aunque la comparación es simplemente referencial –porque no se espera
que una causa sea necesariamente resuelta en el mismo año en el que in-
gresa– la conclusión del cotejo es clara: el sistema resuelve una proporción
cada vez menor de las causas ingresadas. En 2008, el peor año de esta esta-
dística, el sistema resolvió el equivalente a siete de cada diez causas ingresadas
(70,59%).
9
L UIS P ÁSARA
Obviamente, cifras y proporciones varían mucho según la rama o materia

de la que se trate4. Así, tratándose de los tribunales penales (que no son punto
de ingreso al sistema y están encargados de juzgar y sentenciar delitos que
ingresaron a través de los juzgados penales), las cifras son las que ofrece el
cuadro 6.
Cuadro 6
Causas ingresadas vs. causas resueltas en tribunales penales (2002-2008)

2002 4.968 2.464 -2.504
2003 5.748 2.861 -2.887
2004 5.087 2.785 -2.302
2005 4.452 2.329 -2.123
2006 5.862 3.163 -2.699
2007 6.918 4.346 -2.572
2008 7.202 5.058 -2.144
Totales 40.327 23.006 -17.321
En este caso se constata también que los incrementos en producción co-

rresponden a los años de aumento de ingresos (2006, 2007 y 2008) y han
permitido que el déficit anual se mantenga casi constante en números abso-
lutos. Es de subrayar que en el periodo de siete años que se estudia, los tri-
bunales penales –que fueron creados con la reforma procesal penal– hayan
podido producir decisiones sobre sólo algo más de la mitad de los casos in-
gresados (57%), lo que equivale a una falta de resolución acumulada que
afecta a más de diecisiete mil casos.
En el caso de las cortes provinciales, ex cortes superiores, las cifras son
las que presenta el cuadro 7.
4 En el anexo A se incluye la información estadística sobre causas ingresadas, resueltas y pendientes

por tipo de juzgado y tribunal, durante los siete años del periodo examinado.
10
Cuadro 7
Causas ingresadas vs. causas resueltas en cortes provinciales (2002-2008)

2002 44.773 41.449 -3.324
2003 56.371 52.501 -4.230
2004 84.261 47.156 -37.105
2005 37.974 44.302 6.328
2006 37.470 43.508 6.038
2007 35.403 37.824 2.421
2008 31.209 35.739 4.530
Totales 327.821 302.479 -25.242
Aunque en cuatro de los siete años el número de causas resueltas superó

al de ingresadas, las cortes provinciales no lograron superar el desafío plan-
teado por el enorme ingreso recibido en 2004. Sin embargo, ese “hipo” fue
compensado por la ya señalada tendencia decreciente en los ingresos a partir
de 2005. Esto explica que a lo largo del periodo estas cortes hayan resuelto
92,26% de los casos ingresados, nivel bastante alto en el conjunto del sis-
tema.
La productividad del sistema
Otra vía de entrada para enfrentar la pregunta acerca del significado de

las cifras de producción judicial consiste en examinar la productividad del
sistema. Este examen puede efectuarse desde dos ángulos. Uno consiste en
medir la producción de cada juez integrante de la Función Judicial. Otro es
el que se vale de una comparación entre los recursos puestos en el sistema y
las cifras de producción judicial, a fin de verificar si el aumento de recursos
se convierte en mejores rendimientos.
En cuanto al primero, conviene tener presente que las cifras aquí pre-
sentadas se limitan a una mirada sobre el conjunto del sistema; esto significa
trabajar con promedios estadísticos que no reparan en los niveles de rendi-
11
L UIS P ÁSARA
miento de cada tribunal. Sin embargo, es útil tener presente que durante el
trabajo de levantamiento de información se pudo advertir la existencia de
grandes diferencias entre unos juzgados y otros, e igualmente entre tribunales,
que aquí no podrán ser examinadas, dada la naturaleza del presente trabajo.
En otras palabras, esto significa que, como ocurre con todo promedio, las
cifras pueden proporcionar una imagen engañosa en cuanto quedan ocultos
los casos de juzgados y tribunales que se hallan muy por encima o muy por
debajo de las cifras presentadas.
Al proceder al examen de la información disponible resulta apropiado
tratar separadamente el caso de los juzgados unipersonales de los tribunales
integrados por tres jueces. Los datos acerca de la productividad de los juzga-
dos unipersonales (civiles, penales, de trabajo, de inquilinato, de niñez y ado-
lescencia, y de tránsito) se recogen en el cuadro 8.
Cuadro 8
Producción y productividad de los juzgados unipersonales (2002-2008)
Año Causas Juzgados/jueces Sentencias

resueltas por juez
2002 185.178 491 377
2003 181.242 493 368
2004 194.482 526 370
2005 188.893 537 352
2006 218.564 532 411
2007 189.467 533 355
2008 219.877 539 408
En el cuadro 8 puede observarse que no existe una tendencia definida

en el número de causas resueltas en los juzgados unipersonales: si bien el
total anual en 2008 es mayor (+ 9%) al de 2002, en el periodo no se registra
una tendencia constante al alza puesto que los años 2003, 2005 y 2007 son
“de retroceso”. El incremento en el número de causas resueltas no parece se-
guir al incremento del número de jueces; esto es, en los años en los que se
aumenta juzgados y jueces no se verifica una correspondencia en el aumento
12
de causas resueltas. Así, en dos de los años en que se produjo “retroceso” en

las causas resueltas (2003 y 2005), se había incrementado el número de juz-
gados/jueces. Y, de otro lado, en los dos años en los que se produjo el mayor
aumento de causas resueltas (2006 y 2008), éste no parece corresponder al
mínimo incremento producido en número de juzgados/jueces. Esta com-
probación ratifica lo hallado en varios países, al efectuar un cotejo similar: el
incremento en el número de jueces y tribunales no muestra relación con una
mayor producción de resoluciones judiciales.
En cuanto al número de sentencias producidas en promedio por cada
juez de los juzgados unipersonales, el cuadro 8 revela que en el periodo ana-
lizado tampoco existe una tendencia definida. Si bien en 2008 se produjo
31 sentencias más por juez que en 2002, en los siete años la cifra promedio
subió y bajó, nunca por debajo de 352 ni por encima de 411, teniéndose
2005 y 2007 como años “de retroceso”. Estos promedios significan aproxi-
madamente siete sentencias por semana, producidas por cada juzgado uni-
personal.
Si se añade a los juzgados unipersonales aquellos que, siendo tribunales,
también constituyen primera instancia en el sistema (tribunales fiscales y
contencioso-administrativos), los niveles de productividad de la primera ins-
tancia de la Función Judicial son los que aparecen en el cuadro 9.
Cuadro 9
Producción y productividad en primera instancia (2002-2008)
Año Causas % de Juzgados/ Jueces % de Sentencias % de

resueltas incremento tribunales incremento por juez incremento
2002 186.480 —- 495 503 —- 371 —-
2003 182.324 -2,28 497 505 0 361 -2,7
2004 195.916 6,9 530 538 6 364 0,9
2005 190.499 -2,84 541 549 2 347 -4,9
2006 220.577 13,6 542 562 2 392 11,6
2007 191.179 -15,38 542 560 0 341 -15
2008 222.569 14,1 547 563 1 395 13,6
13
L UIS P ÁSARA
Los resultados del cuadro 9 no muestran un perfil distinto al de los juz-

gados unipersonales. No hay tendencias definidas en el número de causas
resueltas (con 2003, 2005 y 2007 como años “de retroceso”), ni en las sen-
tencias producidas en promedio por cada juez pero, respecto a esta última
información, se estrecha el margen entre el mínimo (347) y el máximo (395).
El promedio de producción por juez se mantiene alrededor de siete sentencias
por semana.
Si se pasa a examinar el mismo tema en cada tipo de juzgado o tribunal
especializado, se tiene los resultados que siguen. Tratándose de los juzgados
civiles, el cuadro 10 permite apreciar la evolución de su producción y pro-
ductividad.
Cuadro 10
Producción y productividad en los juzgados civiles (2002-2008)
Año Causas Juzgados Sentencias

resueltas por juez
2002 97.908 244 401
2003 103.202 244 423
2004 97.184 245 397
2005 96.854 249 389
2006 104.097 248 420
2007 93.504 251 373
2008 96.287 253 381
En el caso de los juzgados civiles no se encuentra una tendencia definida

en la producción, que conoció sus puntos más altos en 2003 y 2006, y no
guardó relación con el número de jueces. La productividad, no obstante
haber logrado el mejor resultado en 2006, exhibió una tendencia decreciente.
Si se calcula el promedio de sentencias por juez, durante el periodo de siete
años analizado, se obtiene 7,64 sentencias por semana, muy cerca del pro-
medio general para jueces de primera instancia.
Tratándose de los juzgados de inquilinato, el cuadro 11 ofrece los resul-
tados de producción y productividad.
14
Cuadro 11
Producción y productividad en los juzgados de inquilinato (2002-2008)

resueltas por juez
2002 7.794 16 487
2003 7.840 16 490
2004 12.630 16 789
2005 5.599 15 373
2006 5.234 13 403
2007 4.422 13 340
2008 5.484 13 422
En los juzgados de inquilinato, el año de mayor producción y de mayor

productividad fue 2004, mientras 2007 fue el año más pobre en rendimiento.
Si se calcula el promedio de sentencias por juez, durante los siete años bajo
examen, se obtiene 9 sentencias por semana, resultado algo más alto que el
promedio general para jueces de primera instancia.
El caso de los juzgados de la niñez y adolescencia, que empezaron a fun-
cionar como especializados en 2004, no permite un análisis de un periodo
equivalente al de los otros juzgados. Los resultados, correspondientes a sólo
cinco años, aparecen en el cuadro 12. Téngase presente que, aunque el cuadro
usa la expresión “sentencias”, en las cifras de producción se incluye también
los autos resolutorios, que tienen efectos similares al de una sentencia.
15
L UIS P ÁSARA
Cuadro 12
Producción y productividad en los juzgados de niñez y adolescencia
(2004-2008)

resueltas por juez
2004 20.475 34 602
2005 27.405 43 637
2006 41.008 44 932
2007 45.616 45 1014
2008 46.946 47 999
En este caso, la tendencia de la producción va en alza, efecto que sólo en

parte puede ser atribuido al incremento de juzgados, dado que la producti-
vidad se incrementó marcadamente en los tres últimos años del periodo. En
efecto, entre 2006 y 2008 un juez de la niñez y adolescencia produjo casi 19
(18,87) sentencias y autos resolutorios por semana. Para el conjunto de los
cinco años, sin embargo, el promedio se reduce a 16 por semana.
Las cifras correspondientes a los juzgados penales aparecen en el cuadro
13, que se refiere a las decisiones que ponen fin a la etapa previa al juicio.
Cuadro 13
Producción y productividad en los juzgados penales
(2002-2008)

resueltas por juez
2002 59.005 150 393
2003 50.717 151 336
2004 46.260 152 304
2005 38.544 155 249
2006 45.789 152 301
2007 29.718 152 196
2008 28.133 152 185
16
En este caso, los mejores años de producción fueron 2002 y 2003, mien-
tras 2007 y 2008 aparecen con los niveles más bajos de causas resueltas y, en
consecuencia, de productividad. En estos dos últimos años, el promedio de
decisiones por juez fue de menos de cuatro (3,66) por semana, mientras que
en el conjunto de los siete años analizados se llegó a 5,39.
En los tribunales penales, encargados del juzgamiento, los resultados son
los que presenta el cuadro 14.
Cuadro 14
Producción y productividad en los tribunales penales
(2002-2008)
Año Causas Tribunales Jueces Sentencias

resueltas penales integrantes por juez
2002 2.464 43 129 19
2003 2.861 43 129 22
2004 2.785 43 129 22
2005 2.329 43 129 18
2006 3.163 44 132 24
2007 4.346 44 132 33
2008 5.058 44 132 38
Como se había visto en el cuadro 6, la tendencia en las causas resueltas

es más bien al alza, con las excepciones de los años 2004 y 2005. Siendo el
número de tribunales y el de jueces casi constantes en el periodo, el dato más
importante proviene del número de sentencias por juez, que ha sido calcu-
lado dividiendo el número de sentencias producidas por el tribunal entre sus
tres miembros5. El resultado se halla muy por debajo del correspondiente a
los juzgados y tribunales de primera instancia. En efecto, con un mínimo de
19 sentencias por juez en 2002 y un máximo de 38 en 2008, durante los
5 Dividir el número de decisiones entre el número de miembros del tribunal corresponde a la forma
de trabajo de la mayoría de tribunales, que reparten las causas entre sus miembros para luego re-
visarlas en conjunto y proceder a adoptar resolución.
17
L UIS P ÁSARA
siete años analizados la producción promedio de un juez integrante de un

tribunal penal se situó en dos sentencias por mes.
En los juzgados de trabajo, producción y productividad fueron, en el pe-
riodo examinado, aquello que muestra el cuadro 15.
Cuadro 15
Producción y productividad en los juzgados de trabajo (2002-2008)

resueltas por juez
2002 15.490 31 500
2003 12.445 31 401
2004 5.600 31 181
2005 8.826 31 285
2006 9.244 31 298
2007 12.610 32 394
2008 10.892 33 330
Habiéndose producido incrementos muy pequeños en el número de juz-

gados, en los dos últimos años del periodo, las causas resueltas han marcado
una tendencia declinante. Lo mismo ocurrió con la productividad: en 2002,
cada juez se acercó a diez (9,61) sentencias semanales; en 2008, en cambio,
produjo algo más de seis (6,34). En el conjunto del periodo, el promedio de
sentencias semanalmente emitidas por un juez de trabajo fue 6,56, cifra cer-
cana al promedio general de los jueces de primera instancia.
Para los juzgados de tránsito, las cifras de rendimiento son las que se ha-
llan en el cuadro 16.
18
Cuadro 16
Producción y productividad en los juzgados de tránsito (2002-2008)

resueltas por juez
2002 4.981 50 100
2003 7.038 51 138
2004 12.333 48 257
2005 11.665 44 265
2006 13.192 44 300
2007 3.597 40 90
2008 32.245 41 786
Los resultados de estos juzgados se hallan entre los menos explicables.

Mientras que 2002 y 2007 exhiben cifras de producción bajas, en relación
con los demás años, 2008 experimentó un salto formidable. El número de
causas resueltas no guarda ninguna relación con el número de juzgados en
funcionamiento: en 2002, uno de los años en que más juzgados se tuvo en
operación, el rendimiento fue bajísimo; en 2007 se obtuvo también una pro-
ducción muy baja; pero en el año siguiente, con un solo juzgado más, se re-
solvieron nueve veces más causas. En el conjunto del periodo, el promedio
semanal de sentencias por juez se acercó a nueve (8,96).
Tratándose de primera instancia, resta ver el caso de los tribunales con-
tencioso-administrativos, cuyos resultados presenta el cuadro 17.
19
L UIS P ÁSARA
Cuadro 17
Producción y productividad en los tribunales
contencioso-administrativos (2002-2008)
Año Causas Tribunales Jueces Sentencias

resueltas integrantes por juez
2002 1.302 4 15 87
2003 1.082 4 15 72
2004 1.434 4 15 96
2005 1.606 4 15 107
2006 1.592 4 15 106
2007 1.247 4 15 83
2008 1.980 5 18 110
Habiéndose mantenido constante el número de tribunales hasta 2007, el

número de causas resueltas ha experimentado variaciones menores, salvo el
salto dado en 2008, cuando se creó un quinto tribunal. La productividad se
mantuvo relativamente estable, en niveles notoriamente bajos. En el conjunto
del periodo, cada miembro de un tribunal contencioso-administrativo pro-
dujo algo menos de dos sentencias (1,81) por semana, cifra que es la más baja
entre las diferentes materias en las que se especializa la Función Judicial.
En seguida, corresponde examinar el caso de las cortes provinciales, ex
cortes superiores, cuyos rendimientos registra el cuadro 18.
20
Cuadro 18
Producción y productividad en las cortes provinciales (2002-2008)
Año Causas Salas Jueces Sentencias

resueltas de cortes integrantes por juez
2002 41.449 45 135 307
2003 52.501 48 142 370
2004 47.156 49 145 325
2005 44.302 49 145 306
2006 43.508 49 145 300
2007 37.824 49 145 261
2008 35.739 49 145 246
Del mismo modo en el que se procedió en los tribunales penales, para

calcular el número de sentencias por juez integrante de una sala de corte pro-
vincial se ha dividido el total de causas resueltas entre los tres miembros de
la sala. Lo más llamativo es que en este caso sí parece hallarse una tendencia,
que es de signo decreciente. En medio de esa tendencia se constata que, pese
a haber menos salas en los años 2002 y 2003, se produjo más sentencias que
en 2007 y 2008. En cuanto a productividad, mientras en 2003 se llegó al
nivel de 370 sentencias por juez, en 2008 se produjo un tercio menos de
sentencias. En el conjunto del periodo analizado, cada juez de corte provin-
cial produjo un promedio de algo menos de seis sentencias por semana, cifra
ligeramente menor a las siete semanales producidas en promedio por los jue-
ces de primera instancia.
Finalmente, si se agrega la información disponible para primera y se-
gunda instancia, los datos aparecen recogidos en el cuadro 19.
21
L UIS P ÁSARA
Cuadro 19
Producción y productividad en primera y segunda instancias
(2002-2008)
Año Causas Jueces Sentencias

resueltas por juez
2002 230.393 767 300
2003 237.686 778 306
2004 245.857 814 302
2005 237.130 825 287
2006 267.374 841 318
2007 233.370 839 278
2008 263.150 842 313
Los resultados, de los cuales sólo queda excluida la Corte Nacional,

muestran una cifra de causas resueltas que tiende a ser constante y sólo re-
gistra altibajos menores. El número de sentencias promedio por juez gira en
torno a las 300 causas anuales, verificándose pequeñas variaciones anuales,
en un sentido o en otro. Estos resultados completan y confirman los hallazgos
presentados en los cuadros anteriores.
El segundo ángulo escogido para apreciar el significado de los niveles de
la producción jurisdiccional es su cotejo con los recursos puestos a disposi-
ción de la Función Judicial. El primero es el de orden presupuestario. El cua-
dro 20 recoge los recursos destinados por el Presupuesto del Estado a la
Función Judicial, distinguiendo entre las cifras absolutas y sus equivalentes
deflactados para trabajar con valores constantes6.
6 Las cifras en U.S. dólares corrientes son las consignadas en el presupuesto del Estado. Para com-
pensar el efecto inflacionario, a estas cifras se ha aplicado el deflactor anual que aparece en la cuarta
columna del cuadro 20, que es establecido por el Banco Central y que permite establecer el valor
real de cualquier cantidad de dinero, convirtiéndola a su valor en “dólares constantes” del año
2000. El resultado aparece en la siguiente columna y es el que permite medir el incremento real
en la suma asignada anualmente (última columna), así como calcular el aumento real de la suma
destinada a la Función Judicial a lo largo de todo el periodo.
22
Cuadro 20
Recursos del Presupuesto del Estado destinados a la Función Judicial
(2002-2008)
Año U.S. dólares % del Presupuesto Deflactor U.S. dólares Incremento

corrientes del Estado constantes (año 2000) anual real
2002 84.960.300 1,51 1,656 51.304.528 —
2003 124.238.734 1,85 2,014 67.156.072 30,89%
2004 132.375.761 1,90 2,182 69.671.453 3,74%
2005 131.071.336 1,78 2,346 73.636.582 5,69%
2006 134.775.761 1,57 2,525 85.844.433 16,57%
2007 138.871.489 1,42 2,681 97.796.823 13,92%
2008 168.640.950 1,63 2,752 103.460.705 5,79%
Totales 914.934.331 —- —- 548.870.596 —-
Entre 2002 y 2008 se destinó a la Función Judicial casi mil millones de

dólares estadounidenses que, en dólares constantes del año 2000, sumaron
548 millones. Si bien el porcentaje del presupuesto del Estado destinado a
la Función Judicial no ha variado significativamente (oscilando entre 1,42 y
1,9%, a lo largo de los siete años), el incremento del monto disponible en
términos reales se ha duplicado a lo largo del periodo examinado, al pasar
de 51 a 103 millones de dólares estadounidenses. El aumento del monto des-
tinado a la Función Judicial ha sido constante en los siete años y, como se ve
en el cuadro 20, sólo en 2003 hubo un incremento real de más de 30%.
La comparación entre estos incrementos de fondos destinados a la Fun-
ción Judicial y las variaciones producidas en el número de causas resueltas
por ésta en primera y segunda instancia aparece en el cuadro 21.
23
L UIS P ÁSARA
Cuadro 21
Causas resueltas vs. recursos destinados a la Función Judicial
(2002-2008)
Año Causas % de Monto asignado en % de

resueltas incremento US dólares constantes incremento
2002 230.393 51.304.528 —-
2003 237.686 3 67.156.072 30,89
2004 245.857 3 69.671.453 3,74
2005 237.130 -4 73.636.582 5,69
2006 267.374 11 85.844.433 16,57
2007 233.370 -15 97.796.823 13,92
2008 263.150 11 103.460.705 5,79
La principal conclusión que puede derivarse del cuadro 21 es muy clara:

no hay relación entre el incremento de recursos del Estado que se destinaron
a la Función Judicial entre 2002 y 2008 y el número de causas resueltas en
ésta por la primera y la segunda instancias.
Los recursos destinados a la Función Judicial se han traducido en un
mayor número de judicaturas, tribunales, salas y, por supuesto, jueces. Entre
2002 y 2008 éstos pasaron, conforme se vio en el cuadro 19, de ser 767 a
constituir un total de 842. Podría decirse que este incremento de casi un diez
por ciento en el número de jueces se tradujo en un incremento de 14,2% en
las causas resueltas, que es la diferencia en éstas entre 2002 y 2008. Sin em-
bargo, como la tendencia en las causas resueltas es errática (con los años 2005
y 2007 de claro “retroceso”), esta conclusión sería precipitada. Dada esa ten-
dencia errática en el número de causas resueltas anualmente, debe reafirmarse
la conclusión de que el incremento de tribunales y jueces no tiene un efecto
constatado sobre el número de casos que el sistema de justicia resuelve.
Las causas pendientes
El número de causas registradas como “pendientes” en primera y segunda

instancias se mantuvo relativamente estable durante el periodo 2002-2008,
24
acumulando una cifra en torno al millón cien mil causas, según puede verse
en el cuadro 22.
Cuadro 22
Causas pendientes en primera y segunda instancias (2002-2008)
Año Causas pendientes

2002 1.144.690
2003 1.092.015
2004 1.062.426
2005 1.081.660
2006 1.088.885
2007 1.019.919
2008 1.130.811
En las estadísticas que recolecta el Consejo de la Judicatura se registra

trimestralmente el número de causas ingresadas, el de resueltas y el de pen-
dientes. Parecería lógico que, si se toma como referencia el informe del tri-
mestre anterior que prepara cada unidad jurisdiccional del sistema, el número
de causas pendientes sea la suma del saldo pendiente en el informe previo
más las ingresadas menos las resueltas. En la unidad de Estadísticas del Con-
sejo se recogió la versión de que esto no siempre es así, es decir, que las cifras
así verificadas no siempre dan el resultado que deberían.
Que las cifras de causas “pendientes” cada año se mantengan relativa-
mente estables es algo que no deja de sorprender dado el hecho de que, según
se ha visto antes, cada año a partir de 2004 el número de causas ingresadas
supera significativamente el de resueltas, según se vio en el cuadro 5. En con-
junto, durante el periodo correspondiente a los siete años examinados para
este informe, se acumuló un total de 275.039 causas sin resolver que debieron
incrementar el número de pendientes. Sin embargo, las cifras oficiales sobre
éstas últimas no revelan aumento: las pendientes se incrementaron sólo en
16.121 causas. El cuadro 23 confronta los datos sobre causas “no resueltas”
(diferencia entre ingresadas y resueltas) con las pendientes según las estadís-
ticas del Consejo de la Judicatura.
25
L UIS P ÁSARA
Cuadro 23
Causas “no resueltas” vs. causas pendientes (2002-2008)
Año Diferencia entre causas Causas pendientes en

ingresadas y resueltas primera y segunda instancia
2002 48.174 1.114.690
2003 26.942 1.092.015
2004 -62.201 1.062.426
2005 -45.488 1.081.660
2006 -55.927 1.088.885
2007 -76.951 1.019.919
2008 -109.588 1.130.811
Total -275.039 —-
Si se toma sólo el periodo entre 2004 y 2008, se acumuló durante él un

total de 350.155 causas no resueltas. Sin embargo, en ese mismo lapso las
causas pendientes crecieron en 68.385. Sea, pues, que se tome el periodo
2002-2008 o el lapso 2004-2008, estamos ante cientos de miles de causas
“no resueltas” que no engrosaron el número de pendientes. ¿Dónde fueron?
Hay dos posibles explicaciones, que ciertamente no son excluyentes.
La primera es que la cifra de “no resueltas” indique un enorme número de
causas abandonadas que, al ser retiradas del sistema, permite que, pese a que
desde 2004 se resuelve bastante menos de lo que ingresa, el número de causas
pendientes se mantenga estabilizado. Esta explicación tropieza con un hecho,
al que se hará referencia en la sección siguiente de este informe, que parece
bastante claro: en el sistema judicial ecuatoriano no existe una práctica eficiente
y constante para eliminar los casos en abandono7. Se ha intentado acciones pi-
loto –acaso la más importante llevada a cabo por DPK– que han demostrado
el peso de estos casos en la estadística pero no se ha logrado introducir la lim-
pieza de casos como una práctica permanente en juzgados y tribunales.
7 Un informe del Banco Mundial (Report No: 26259-EC, Implementation Completion Report
SCL-40660; TF-29208; TF-51227) sostiene que la depuración de casos en abandono es una prác-
tica introducida en el sistema judicial ecuatoriano pero el trabajo de campo y las entrevistas efec-
tuadas para el presente estudio no encontraron evidencias que confirmen esa afirmación.
26
La segunda explicación remite a la falta de rigor en la preparación de las

estadísticas en la Función Judicial, asunto que será abordado enseguida en
este informe. Pero si la falta de confiabilidad de las cifras fuera tal como para
que un cuarto de millón de causas no tenga destino cierto en el lapso de siete
años, se estaría ante un problema muy serio en el sistema de justicia, plan-
teado por la magnitud de la información no confiable.
Dudas y reservas
a. Falta de confiabilidad de las cifras.-
En el primer informe comprehensivo acerca del sistema de justicia ecuato-

riano, publicado en 1991, se advertía: “existen serias dudas sobre la confia-
bilidad de las estadísticas que se publican. Los análisis que pueden hacerse
con base en las estadísticas oficiales, conducen a resultados de dudosa reali-
dad”8.
Diversos actores del sistema de justicia ecuatoriano, entrevistados a lo
largo de la recolección de información para este trabajo, se refirieron a la
falta de confiabilidad de las estadísticas de las que se dispone y que centraliza
el Consejo de la Judicatura. La unidad de Estadística en esta entidad con-
firmó plenamente este hecho (visita de 17.11.09).
Los principales factores que concurren a la falta de confiabilidad son:
• La insuficiente cobertura de la informatización, que conduce a que en

la mayor parte de tribunales el levantamiento estadístico sea una tarea
manual que no siempre se realiza con prolijidad, como demuestra el
hecho de que las cifras entregadas para un año determinado varíen
luego, en los informes de años sucesivos, según reporta la unidad de
Estadística del Consejo de la Judicatura.
• El descuido o la falta de adiestramiento en el manejo informático de
parte de algunos empleados, que hace que los datos incorporados al
sistema informatizado SATJE contengan diversas deficiencias.
8 Chinchilla, Laura y David Schodt, Evaluación del Sector Justicia de Ecuador. Análisis legal y admi-
nistrativo, Centro para la Administración de Justicia, Florida International University, 1991. En
este mismo volumen se reproduce algunas partes de ese informe.
27
L UIS P ÁSARA
• Las limitaciones de recursos (personal y presupuesto) en la unidad de

Estadística en el Consejo de la Judicatura, que impiden realizar trabajo
de campo para verificar la validez de la información que reciben de los
tribunales.
• La dejadez, de parte de jueces y secretarios, en la tarea de declarar el
abandono y archivar los casos en los que no hay movimiento, según
lo dispuesto por el artículo 398 del Código de Procedimiento Civil9.
• La tendencia, que según algunos informantes existe en los tribunales,
a inflar las cifras de causas en trámite, que tiene como objeto justificar
el retraso en sentenciar o reclamar la asignación de más recursos. En
la mayoría de juzgados visitados con ocasión de la preparación del es-
tudio sobre la producción jurisdiccional se incluye en el libro de in-
gresos asuntos de mero trámite que no requieren, propiamente de una
decisión judicial; por ejemplo en el caso de niñez y adolescencia, los
permisos de viaje con fines de reagrupación familiar.
• El hecho de que durante cierto tiempo el sistema informático no de-
tectaba la multiplicidad de causas ingresadas sobre el mismo asunto,
con el objeto de lograr que, no obstante el sistema aleatorio, alguna
de ellas recayese en el juzgado que interesaba al demandante.
• La inflación del número real de sentencias, al considerarse como tales
la actuación del juez en procedimientos no contenciosos o de mero
trámite (diligencias previas, autorización de viaje de menor, juramento
del curador, etc.).
Todos estos factores hacen que el número de causas ingresadas, el número

de causas pendientes e incluso el de sentencias aparezca distorsionado, casi
siempre en el sentido de aumentar las cifras10.
9 Código de Procedimiento Civil, Art. 398.- Los jueces o tribunales, de oficio o a petición de parte,
ordenarán el archivo de los juicios que se hallaren en estado de abandono según lo que anterior-
mente se señala, sin necesidad de artículo o incidente alguno ni la consideración de otra cuestión
o cuestiones procesales, pues en el caso, la competencia del juez o tribunales se limitará a ordenar
tal archivo.
10 Diez años atrás, en el Proyecto Piloto para la Modernización del Sistema Judicial (Tercer Informe de
Avances, 12 de mayo al 12 de agosto de 1999), se efectuó una depuración de causas en abandono
en materia civil y de delitos prescritos en materia penal. En el trabajo hecho en Cuenca, en el Juzgado
Quinto de lo Civil se eliminó de esta forma 564 casos, en el Juzgado Octavo de lo Civil, 420 y en
28
La unidad de Estadística ha venido solicitando, por medio de diversas

vías y oportunidades:
• que se lleve a cabo un inventario de causas que depure las que se hallan
en abandono y en realidad no están en trámite ni pendientes, y
• que se generalice el sistema informático a todo el país y se adiestre al
personal para que la información sea ingresada con el mayor rigor po-
sible.
b. Efectos sobre la elaboración de la Línea de base

de la producción jurisdiccional.-
Si tal es la situación de las cifras disponibles, hasta tanto no se produzca la

depuración de causas aparentemente pendientes y no se establezca un meca-
nismo de alimentación de datos confiable, especular sobre la producción ju-
dicial a partir de los datos existentes parecería una tarea inútil11.
Los estudios realizados en otros países sugieren que el hecho de que una
causa ingrese al sistema no implica necesariamente que se esté buscando con
ello una respuesta judicial directa. Por ejemplo, es relativamente frecuente
que se ingrese una demanda en el ámbito civil y comercial –o incluso una
denuncia en el ámbito penal– con el objeto de presionar al deudor a fin de
que pague lo que debe, o al autor de un daño, a que lo repare; en el caso co-
mercial, obtenido el embargo y, en ocasiones, el objetivo perseguido, el caso
queda en abandono real, que sólo tardíamente es declarado como tal. Enti-
dades como los bancos utilizan extensamente este mecanismo de cobro que,
en rigor, no persigue alcanzar una decisión judicial.
Ese hecho y otros –como la imposibilidad de seguir afrontando los costos
de un abogado o el cuello de botella que paraliza o ralentiza la actuación de
los fiscales– producen dos tipos de situaciones entre los expedientes:
el Juzgado Segundo de lo Penal, 177. Estas experiencias piloto no se extendieron al conjunto de los
tribunales ni se mantuvieron con carácter regular en los pocos juzgados elegidos para el ejercicio.
11 En el informe de Chinchilla y Schodt, publicado en 1991 y que se reproduce parcialmente en este
mismo volumen, se alertó respecto de las llamadas causas pendientes: “Las cifras referidas a esta
categoría de causas deben ser interpretadas con prudencia, ya que pueden incluir numerosas causas
legalmente prescritas o abandonadas sin la correspondiente anotación o notificación; según las en-
trevistas realizadas esto suele ocurrir con bastante frecuencia en materia civil”.
29
L UIS P ÁSARA
• casos que han sido técnicamente abandonados y que el juzgado, debido

a la falta de personal o al descuido, no encamina al archivo y mantiene
estadísticamente como “pendientes”, y
• casos inactivos porque la parte procesal que debiera promoverlo no lo
hace y respecto de los cuales aún no ha transcurrido el plazo legal para
que el abandono sea declarado.
Cuando se califica un caso como “pendiente” se supone que se trata de

un proceso cuyo futuro pende de una decisión judicial a ser adoptada, situa-
ción que se asocia a una inacción del juez o del personal del juzgado que ge-
nera rezago. En la realidad, los casos realmente abandonados y los inactivos
conforman una cantidad dada de procesos, que hacen parte de la cifra esta-
dística de causas pendientes y que, sin embargo, en ellos del juzgador no se
espera nada (excepto que declare el abandono cuando legalmente corres-
ponda); en verdad, no son carga de trabajo para el juzgado y en realidad,
desde el punto de vista de la responsabilidad de la actividad judicial, no de-
berían ser considerados como “pendientes”.
El monto de estos casos, que podríamos calificar como “no pendientes”
depende de varios factores. Uno es la materia; probablemente en asuntos
contencioso-administrativos los casos falsamente pendientes sean muchos
menos debido a que allí demandan clientes relativamente importantes que
están decididos a seguir hasta el final, costeando el abogado; pero es probable
que en niñez y adolescencia ocurra lo contrario. Con la reforma procesal
penal, la iniciativa se halla en el fiscal y muchos de los casos “pendientes”
pueden estarlo debido a la inactividad del Ministerio Público. En materia
comercial, como se ha señalado antes, demandar es un recurso de cobro, que
no se encamina necesaria ni directamente hacia lograr la sentencia.
En una alta medida, el asunto también depende de los comportamientos
de los juzgados que, así como varían de un país a otro, son distintos de un
juzgado a otro. En ciertos casos se realiza ejercicios para “limpiar” el juzgado
periódicamente. En Ecuador, no es ésta una práctica predominante y, en con-
secuencia, no hay manera de saber cuántos son los efectivamente pendientes
de acción del juzgado.
Según la información recibida en Cuenca, en algunos juzgados se ha
hecho recientemente una depuración para establecer el número efectivo de
30
causas que se hallan en proceso y requieren acción del juzgado; en ciertos

casos, la carga se habría llegado a disminuir en un tercio del total previamente
existente.
En la actualidad, en Ecuador no se conoce:
• el número de causas que realmente se hallan en proceso en el sistema;

los juzgados funcionan, para cierta porción de expedientes, como ar-
chivos donde se depositan causas efectivamente abandonadas o en un
estado indefinido de inactividad.
• el número de verdaderas sentencias que cada instancia del sistema pro-
duce; en consecuencia, no es posible medir con certidumbre la pro-
ductividad de cada juez.
Una de las varias consecuencias de esta situación12 indica que tampoco

se está en condiciones de proyectar el número de juzgados necesarios, por
12 Pese a la introducción de apoyos informáticos, la situación se asemeja a la descrita, diez años atrás,
en el informe del “Proyecto de apoyo al Poder Judicial de Ecuador en materia de estadísticas judi-
ciales”, preparado por los letrados del Consejo General del Poder Judicial de España, Jaime Jiménez
Sánchez y Manuel Elola Somoza, y presentado en abril de 2000. En ese texto se formula el siguiente
“DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA DE ESTADÍSTICAS JUDICIALES VIGENTE:
• Los libros de las oficinas judiciales no responden a los requerimientos de información estadís-
tica.
• No existe una práctica uniforme sobre la forma en la que han de realizarse las anotaciones en
los libros.
• Los órganos de inferior jerarquía carecen de los más elementales recursos materiales y perso-
nales.
• Los datos que facilitan los órganos informantes son incompletos y poco fiables.
• Los funcionarios que de hecho introducen la información en los libros, carecen frecuentemente
de la formación necesaria para expresarla con rigor.
• Los formularios estadísticos no satisfacen los requerimientos para el objeto al que están desti-
nados.
• No se consigue la remisión puntual y periódica de los formularios estadísticos.
• No existen mecanismos para conseguir la subsanación de los errores detectados en la informa-
ción remitida por los órganos judiciales.
• Se carece de programas informáticos para procesar y explotar los datos estadísticos.
• Los medios de que dispone esta Oficina son obsoletos e insuficientes.
• La difusión y uso de la información estadística es muy escasa.
• La estructura y organización de la Oficina de Estadística no es idónea para el desarrollo de la
función que tiene encomendada y entre sus integrantes no figuran expertos en informática ni en
derecho procesal”. (p. 6-7).
31
L UIS P ÁSARA
cuanto las cifras disponibles sobre carga o volumen de causas no son confia-
bles.
Conclusiones
• El sistema de justicia padece de un problema de confiabilidad estadís-

tica13 bastante serio que no podrá ser resuelto mientras la generación
de cifras no sea parte automatizada del trabajo regular de juzgados, tri-
bunales y salas14. Periódicos inventarios y “depuraciones” de casos re-
sultan costosos y no resuelven sino momentáneamente la dificultad
existente.
• Los datos referidos a ingresos de causas al sistema resultan relativa-
mente más objetivos y menos susceptibles de manipulación. Pero debe
advertirse que la mayor parte de juzgados ingresa como causas asuntos
de mero trámite que no requieren que el juez tome decisión alguna
sobre ellos. Así, por ejemplo, se registra como ingresos cierto número
de casos –en materia civil, laboral o en niñez y adolescencia– en los
que las partes han llegado a un acuerdo transaccional y lo someten al
juez para ser judicializados. En el ramo civil se registra como ingreso
cualquier acto previo o diligencia preparatoria, que no implica decisión
alguna del juez, como son la exhibición de documentos, confesiones e
inspecciones judiciales. Asimismo, en niñez y adolescencia se tiene
como ingresos las consignaciones voluntarias y los casos de permisos
de salida del país, generalmente con fines de reagrupación familiar,
con acuerdo de ambos padres.
• Las cifras sobre sentencias incluyen aquellas actuaciones judiciales que
no implican decisión alguna de parte del juez –como, por ejemplo, los
El informe concluye: “El actual sistema estadístico judicial ecuatoriano no constituye un ins-
trumento válido para conocer la actividad desplegada por los órganos judiciales, ni para explotar
y difundir la información capturada”, p. 8.
13 A los problemas de confiabilidad habría que agregar problemas de selección de información. Por
ejemplo, el sistema estadístico no recoge información sobre los asuntos objeto de litigio, lo que
constituye una grave limitación para el diseño de políticas judiciales.
14 El levantamiento de información no puede seguir siendo una labor extra del personal, que se suma
al recargo que buena parte de él padece. La generalización y el buen uso de los sistemas informa-
tizados deben hacer que éstos generen la información necesaria por sí solos.
32
autos en que se declara el abandono– pero que son sumadas con el

propósito de mejorar los niveles de rendimiento aparente. La mayor
parte de éstas corresponden a los casos mencionados en el numeral an-
terior que corresponden a trámites que son judicializados. Incluirlos
en las cifras sobre sentencias resulta particularmente inadecuado, dado
que –como se ha revelado en el estudio cualitativo de sentencias que
es presentado en la segunda parte de este texto– usualmente el juez se
limita a aprobar lo presentado por las partes, sin ejercer el control de
legalidad sobre los contenidos ni supervisar, en el caso de menores, el
respeto del mejor interés del niño o el adolescente.
• Las cifras sobre causas pendientes parecen incluir una proporción im-
portante de los casos que aquí se han considerado “falsamente pen-
dientes” y, debido a no estar sujetas a verificación, poco es lo que puede
decirse a partir de ellas. En particular, resulta inconveniente tomar de-
cisiones sobre creación de nuevos tribunales a partir de información
no verificable.
• Del examen del material estadístico existente es clara la demanda cre-
ciente que existe sobre la primera instancia; esta situación es contras-
table con lo que ocurre en segunda instancia, donde la tendencia es la
contraria.
• Durante el periodo de siete años que ha sido materia de análisis, la
producción de sentencias en el sistema se ha mantenido estabilizada
en términos absolutos.
• La productividad se halla estancada. En el periodo materia de análisis,
cada juez de primera instancia ha producido en promedio siete sen-
tencias por semana; cada juez de segunda instancia ha producido seis
sentencias por semana y la tendencia es decreciente. Especialmente lla-
mativo –en razón de la expectativa generada por el procedimiento
penal reformado– es el caso de los jueces de los tribunales penales que
han producido en promedio dos sentencias al mes15.
15 Una vía para generar estándares aceptables de productividad por juez puede ser iniciada mediante
la comparación entre el rendimiento actual de los juzgados, individualmente considerados. Como
se ha señalado en el texto, las cifras de productividad han sido trabajadas con promedios que resultan
engañosos respecto de las marcadas diferencias existentes entre un juzgado y otro, entre una sala de
corte provincial y otra. Por consiguiente, mediante la comparación entre esos rendimientos indivi-
33
L UIS P ÁSARA
• Producción y productividad no han mejorado de manera significativa

y estable con el incremento de tribunales y de jueces ocurrido entre
2002 y 2008.
• Pese a que el presupuesto destinado a la Función Judicial se ha doblado
en términos reales a lo largo de los siete años, el incremento de recursos
no ha tenido efectos sobre la producción o la productividad del sistema.
El análisis cualitativo
La Constitución de 2008 introdujo determinados cambios en materia de jus-

ticia, cuyo desarrollo fue elaborado en el Código Orgánico de la Función Ju-
dicial, que entró en vigencia en 2009. Estos cambios persiguen una trans-
formación de la justicia ecuatoriana según criterios encaminados a producir
una mejora sustancial en la calidad del producto que este servicio público
brinda.
En general, hay en Ecuador una impresión predominante acerca de la
justicia que la concibe como deficiente e insatisfactoria. Desde encuestas de
opinión16 hasta trabajos académicos se mueven en esa dirección. Pero se han
realizado pocos estudios empíricos en torno a la calidad de la justicia en el
país. Lo usual ha sido partir de diagnósticos simples, que parecen basarse en
ciertas verdades generalmente aceptadas17, y pasar rápidamente a formular
propuestas de reformas. En ocasiones, incluso algunos actores del sistema
sostienen que “se sabe cuáles son los problemas” y que no hacen falta más
diagnósticos sino que es preciso poner manos a la obra.
Como resultado de este enfoque prevaleciente, el análisis del funciona-
miento real del sistema de justicia ha sido escaso. Estudiar el producto prin-
dualmente considerados, sería posible llegar a establecer rangos de productividad aceptables para
cada tipo de tribunal, por debajo de los cuales el juez deficitario tendría que dar explicaciones.
16 Véase en este volumen los capítulos titulados “Visión de los ciudadanos” y “Visión de los usua-
rios”.
17 Como en muchos otros países de la región, si se revisa proyectos y propuestas de reforma, lo usual
es identificar unos cuantos males –entre los cuales el retraso es el principal–, admitir que el recargo
creado por el volumen de causas es un problema central y sugerir que la provisión al sistema de
más recursos, destinados a crear más tribunales y nombrar más jueces, constituye la dirección ade-
cuada para mejorar la administración de justicia.
34
cipal del accionar del sistema –las decisiones judiciales– ha sido una preocu-
pación limitada exclusivamente a las sentencias de la Corte Suprema, hoy
Corte Nacional, que deciden una porción mínima del conjunto de problemas
que llegan a la justicia; porción que, debido a varias razones, no es represen-
tativa del universo de la carga judicial. De este modo, las decisiones que afec-
tan a la mayoría de la población y que son atingentes a sus problemas
cotidianos –cobro de una obligación, pensión de alimentos, robos y hurtos–
no han sido objeto de atención, análisis y evaluación, ni de parte de los centros
académicos, ni por entidades del propio sistema de justicia, aparte de la revi-
sión a cargo de la instancia superior en los casos de apelación o casación que
operan respecto a un sector reducido de sentencias de primera instancia18.
Como consecuencia, hasta ahora no se sabía casi nada acerca de la calidad
de las sentencias ecuatorianas, más allá de las impresiones y anécdotas refe-
ridas por actores del sistema. La falta de claridad acerca del contenido de la
justicia efectivamente impartida constituye un vacío fundamental en el abor-
daje del tema. Se sabe que la justicia es lenta pero, si al final de un largo pro-
ceso, la decisión judicial no es la mejor posible, lo que se ha considerado
como uno de los problemas fundamentales de la justicia –el retardo– puede
llegar a ser secundario.
Este desconocimiento, de la justicia efectivamente provista por el Estado
a la población, debilita la base para emprender cualquier acción de reforma.
Si no se conoce la calidad de aquello que los jueces hacen, cómo saber de
dónde se parte, qué cambios merecen atención y, en el futuro, cómo evaluar
el estado que alcance la justicia como consecuencia de las reformas que se
pongan en ejecución. De allí que realizar un estudio sistemático de las deci-
siones judiciales ecuatorianas, estando en el umbral de un proceso de trans-
formación de la administración de justicia, fuera considerado un objetivo
fundamental del proceso de puesta en ejecución del Código Orgánico de la
Función Judicial.
Para realizar el estudio se elaboró una muestra19, a partir de una técnica
de muestreo probabilística que utiliza un proceso de dos pasos para dividir
18 En 2008 ingresaron por primera vez al sistema de justicia 333.729 causas; ese mismo año fueron
apeladas ante las cortes provinciales 31.209, esto es 9,35% de las que fueron a primera instancia.
19 La preparación de la muestra estuvo a cargo de Ana Llaguno Ribadeneira, funcionaria del Minis-
terio de Justicia y Derechos Humanos.
35
L UIS P ÁSARA
la población en subpoblaciones o estratos. Tomando el universo de causas

ingresadas en 2008, estratificado según materias, y habiéndose decidido res-
tringir el margen de error a +/-3%, la muestra incluyó 1.313 sentencias de
todas las materias20, salvo tránsito, que fueron tomadas al azar en diez ciu-
dades del país; 1.151 (87,66%) correspondieron a primera instancia y 162
(12,33%) eran provenientes de segunda instancia, manteniendo la propor-
ción que ambos niveles tienen en el universo de sentencias que se producen
anualmente en el país. El cuadro 24 presenta el número de sentencias reco-
gidas, según materia.
Cuadro 24
Sentencias recogidas según materia e instancia
Materia Sentencias recogidas Instancia

Primera Segunda
Civil y comercial 601 532 69
Niñez y adolescencia 340 296 44
Penal 146 146 ---
Trabajo 93 55 38
Inquilinato 38 37 1
Contencioso- administrativo 21 11 10
Fiscal 28 28 ---
Constitucional 46 46 ---
Totales 1.313 1.151 162
20 En materia penal la muestra estuvo dirigida a los tribunales penales, dado que los juzgados penales
no producen sentencias. Debe advertirse que, como el tamaño de la muestra de casos penales fue
proporcional al universo de casos ingresados a los tribunales penales, la materia penal quedó sub-
representada con respecto al peso de los conflictos en el sistema de justicia. La explicación reside
en el Ministerio Público, que se ha constituido en una suerte de presa donde la mayor parte de las
denuncias quedan retenidas, aparentemente en fase de investigación, mientras sólo una porción
menor pasa a los juzgados penales, de la cual, en un momento ulterior, una parte aún menor pasa
a juzgamiento en los tribunales penales. Al trabajar la muestra sobre esta última estación del pro-
ceso, la importancia de lo penal dentro del sistema de administración de justicia resulta inevita-
blemente recortada. En este mismo volumen, el trabajo de Farith Simon revela que del total de
denuncias recibidas por el MP entre julio de 2001 y diciembre de 2007 y que no fueron desesti-
madas (891.165), sólo 3,41% recibió algún tipo de respuesta del sistema penal pero apenas 1,28%
fue objeto de una sentencia.
36
Después de combinar tres criterios (conflictividad, volumen de carga ju-

dicial y ubicación en el territorio), se escogió las ciudades de Quito, Guaya-
quil, Cuenca, Portoviejo, Machala, Ambato, Loja y Nueva Loja para recoger
la muestra en ellas. Luego se decidió añadir Tulcán, como ciudad represen-
tativa de la problemática de la frontera norte, y Riobamba, en razón de la
población indígena del área. En cada una de estas ciudades se recogió un nú-
mero de sentencias proporcional al peso de la materia en esa ciudad. El cua-
dro 25 presenta el número de sentencias recogidas, según materia, en cada
una de las provincias incluidas en la muestra.
Cuadro 25
Sentencias recogidas según materia y provincia
Provincia Civil y Niñez y Penal Trabajo Inquilinato Contencioso- Fiscal Constitucional Totales
comercial adolescencia administrativo
Azuay 100 58 — 26 2 — — 4 190
Carchi 12 5 — — — — — — 17
Chimborazo 28 18 — 2 1 — — 1 50
El Oro 38 19 18 8 2 — — 7 92
Guayas 126 72 89 3 10 6 7 18 331
Loja 51 16 — 5 2 — — 5 79
Manabí 66 82 — 14 4 — — 2 168
Pichincha 136 37 39 27 13 15 21 9 297
Tungurahua 37 27 — 5 5 — — — 73
Sucumbíos 7 6 — 3 — — — — 16
Con el propósito de facilitar el encontrar que los casos muestreados es-

tuviesen sentenciados, incluso en segunda instancia, la muestra se aplicó
sobre los casos ingresados en el año 2006. Con base en el libro de ingresos
de cada juzgado o tribunal, y la cifra de sentencias que debía recogerse en él,
se calculó un múltiplo que, aplicado al listado de ingresos, indicó sucesiva-
mente la numeración de los casos que debían ingresar en la muestra. En la
situación de que un caso no estuviera sentenciado –o no contuviera una de-
cisión judicial propiamente tal– se tomó, sucesivamente, el anterior y el pos-
terior, hasta encontrar algún otro que contase con sentencia.
37
L UIS P ÁSARA
Conviene precisar qué es lo que se examinó en las sentencias analizadas.

Puede empezarse por subrayar que no se trató de efectuar un análisis que
condujera a una nueva sentencia del caso, principal tentación que surge al
examinar una sentencia. En primer lugar, este propósito hubiese resultado
de imposible realización, debido a que el trabajo de investigación tomó como
objeto de estudio sólo las sentencias y no el conjunto del expediente. En se-
gundo lugar, hubiese sido inconducente debido a que el objetivo era conocer
la sentencia en sí, no resolver el problema originalmente planteado ante el
conocimiento del aparato de justicia.
En consecuencia, el foco del análisis se centró en dos aspectos funda-
mentales. De una parte, la claridad y coherencia interna de la decisión, que
se tradujo en preguntas de trabajo como: ¿la decisión cuenta con pruebas su-
ficientes para justificarla?, o ¿incluye la sentencia un razonamiento que ex-
plique el monto de pensión alimenticia impuesto o la pena de quien fue
condenado?21 De otra parte, se prestó atención al manejo técnico que la sen-
tencia exhibía. La mención y el análisis de los preceptos legales aplicables, el
uso de normas constitucionales, de la jurisprudencia y la doctrina jurídica,
fueron algunos de los asuntos que, escrutados objetivamente, podían dar una
idea del nivel del manejo profesional que la sentencia revelaba22. La infor-
mación extraída de las sentencias fue vaciada en una base de datos que per-
mitió tabular los resultados y efectuar los cruces que se estimó necesarios23.
Hecha la tabulación del conjunto de la muestra, un primer dato resul-
tante alude a la dilación en el proceso que, aunque no fue objeto directo del
trabajo, surgió mediante el cotejo entre el año de inicio del caso (2006 para
todas las sentencias integrantes de la muestra) y el año de la sentencia. Tra-
tándose de primera instancia, los resultados aparecen en el cuadro 26.
21 En el anexo B puede consultarse el texto de la ficha en la que se vació la información extraída de

cada una de las sentencias muestreadas.
22 Las sentencias que son citadas en este informe aparecen identificadas por el número del expediente
y la fecha de emisión de la sentencia. No se ha agregado la provincia a la que corresponde el caso
para evitar una identificación completa. Debe tenerse presente que el propósito del estudio gira en
torno a la calidad de la justicia y no pretende evaluar a los jueces firmantes de las sentencias exa-
minadas.
23 Adrián Guayasamín y Luis Montenegro, funcionarios del Ministerio de Justicia y Derechos Hu-
manos, prepararon el formato de la base de datos. El equipo de investigadores que recogió las sen-
tencias y vació la información en la base de datos estuvo integrado por Catalina Carpio, Grimanesa
Erazo, Alejandra Molina, María de Lourdes Solórzano, Francisco Benítez y Roque Albuja.
38
Cuadro 26
Año de resolución en primera instancia de sentencias muestreadas
Año Sentencias (%)

2006 594 (51,65)
2007 404 (35,13)
2008 114 (9,91)
2009 38 (3,3)
Los datos del cuadro 26 revelan que algo más de la mitad (51,65%) de
las causas ingresadas en 2006 y que a final de 2009 habían sido resueltas, lo
fueron en el mismo año de ingreso. Otro tercio (35,13%) recibieron senten-
cia en el curso del año siguiente al de ingreso. Pero en 13,21% de las causas
ingresadas en 2006 sólo recayó sentencia en los años 2008 ó 2009. Para apre-
ciar mejor el significado de estas cifras, en relación con la dilación en sen-
tenciar, debe tenerse presente que, en el momento de seleccionar los casos
integrantes de la muestra, hubo de descartarse aquellos casos ingresados en
2006 y que, a fines de 2009, aún no habían sido sentenciados. De modo que
el cuadro 26 sólo presenta indicadores parciales respecto a la dilación. El cua-
dro 27 desagrega los datos según materias.
Cuadro 27
Año de resolución en primera instancia, según materias
Materia 2006 (%) 2007 (%) 2008 (%) 2009 (%)

Civil y comercial 277 (52,16) 186 (35,02) 50 (9,41) 18 (3,38)
Niñez y adolescencia 164 (55,4) 93 (31,41) 33 (11,14) 6 (2,02)
Penal 54 (36,98) 72 (49,31) 19 (13,01) 1 (0,68)
Trabajo 33 (60) 16 (29,09) 6 (10,9) —
Inquilinato 19 (51,35) 17 (45,94) 1 (2,7) —
Contencioso-administrativo 1 (9,09) 1 (9,09) 2 (18,18) 7 (63,63)
Fiscal 7 (25) 16 (57,14) — 5 (17,85)
Constitucional 39 (84,78) 3 (6,52) 3 (6,52) 1 (2,17)
39
L UIS P ÁSARA
Con la salvedad ya señalada, acerca de que los datos consignados se re-

fieren sólo a las causas ingresadas en 2006 y que habían sido resueltas a fines
de 2009, el cuadro 27 muestra diferencias de velocidad según materias.
Como se vio en el cuadro 26, el promedio general de las sentencias mues-
treadas indicaba que aproximadamente la mitad se resolvieron en el mismo
año 2006. Alrededor de ese promedio estuvieron las causas civiles y comer-
ciales (52,16%), las de niñez y adolescencia (55,4%) y las de inquilinato
(51,35%). Las penales –dado que antes de ser sentenciadas en el tribunal
penal tuvieron que pasar por el juzgado penal– tuvieron en el segundo año
la mitad de las causas resueltas (49,31%). Las causas laborales tuvieron la
mayor rapidez (60% resueltas en el año de ingreso) y las contencioso-admi-
nistrativas aparecieron como las más lentas (63,63% en 2009). En materia
constitucional, dado el carácter sumario del trámite, llama la atención que,
pese a que la mayoría de causas (84,78%) fueran resueltas en el mismo año
de ingreso, alguna viera postergada su resolución hasta 2009.
Aunque los datos sobre el año de resolución en segunda instancia se re-
fieren a un número limitado de sentencias –que corresponde al bajo número
de apelaciones que el sistema recibe– y, teniendo en cuenta que la oportuni-
dad de la segunda sentencia depende en buena medida de la demora produ-
cida para expedir la primera, son de interés los datos del cuadro 5, donde se
indica cuándo se sentenció en segunda instancia los casos ingresados en 2006
que fueron parte de la muestra.
Cuadro 28
Año de resolución en segunda instancia de sentencias muestreadas
Año Sentencias (%)

2006 94 (58,02)
2007 42 (25,92)
2008 17 (10,49)
2009 9 (5,55)
La velocidad de resolución en segunda instancia, a partir de los datos de

la muestra, parece sensiblemente mayor que la correspondiente a primera
instancia, puesto que tomando 2006 como año de ingreso de la causa al sis-
40
tema, más de la mitad de los casos llegados en apelación fueron resueltos en

ese mismo año.
Vista la información acerca de dilación que sale de la muestra examinada,
en el cuerpo principal de este texto se enfoca, primero, el problema más im-
portante hallado en las sentencias: el manejo probatorio. Se examina en se-
guida el manejo jurídico que exhiben las decisiones judiciales analizadas. A
continuación se identifica en las decisiones un conjunto de prácticas judi-
ciales que, dentro o fuera de los márgenes de la ley, revelan modos de enten-
der la tarea jurisdiccional. Se esboza luego la posición que el juez de estas
sentencias adopta frente al proceso. Se aborda en seguida brevemente las
cuestiones de forma en las sentencias. Se añade algunas observaciones espe-
cíficas sobre ciertas materias que requieren mayor atención. Se formula al-
gunas anotaciones sobre el papel de los abogados en los procesos judiciales.
Y se termina proponiendo algunas conclusiones.
Prueba
El déficit más importante hallado en las sentencias judiciales examinadas gira

en torno al tratamiento de la prueba, aspecto que comprende lo relativo a:
• qué debe probarse,

• quién debe probar,
• cómo debe probarse, y
• qué análisis debe desarrollar el juez acerca de hechos y pruebas.
En relación con qué debe probarse, las sentencias no siempre se concentran

en aquellos elementos probatorios que, debido a corresponder a previsiones
normativas, tienen trascendencia para configurar determinada situación con
efectos jurídicos. Como consecuencia, en cierto número de sentencias el juz-
gador se distrajo en asuntos jurídicamente irrelevantes. Por ejemplo, en materia
penal las sentencias destacan el reconocimiento del lugar, que en muchos casos
resulta de muy poca importancia para determinar los rasgos jurídicamente sig-
nificativos del hecho delictivo y la responsabilidad del acusado.
En contraste, en ciertos asuntos, el juez parece ignorar qué es aquello
que debe probarse. Este asunto resaltó más en los amparos constitucionales
41
L UIS P ÁSARA
y en materia de pensiones alimenticias. En el primer caso, el razonamiento

del juzgador mostró que no estaba orientado por aquello que debe probarse
en materia de amparo. En el segundo caso, el Código de la Niñez y Adoles-
cencia dispone que debe probarse tanto las necesidades de quien requiere ali-
mentos como las capacidades de aquéllos que están obligados a prestarlos;
como se verá más adelante en detalle, estos hechos –jurídicamente centrales
en este asunto– aparecieron constantemente desatendidos en la mayoría de
sentencias sobre pensiones alimenticias.
En algunos casos, el objeto de prueba pareció descaminado. Éste pare-
cería ser el caso de una demanda por el derecho de la mujer embarazada a
alimentos (227-2006, 6.12.06) en el que el demandado solicita que se efectúe
la prueba de ADN a un menor que en la sentencia no se precisa quién es –
si es otro hijo de la actora y el demandado, o se trata de quien en el momento
de la demanda estaba por nacer y ya ha nacido–, la prueba se efectúa y arroja
resultado positivo. Sin haberse precisado si se trata del hijo de las partes en
litigio, el juez declara la paternidad en la sentencia.
De mayor trascendencia es el segundo aspecto –quién debe probar–,
dado que la tendencia reconocida en las sentencias presenta a un juzgador
convencido de que las partes –el Ministerio Público en materia penal y los
particulares en la mayor parte de casos– son quienes tienen la obligación de
probar. “Quien alega debe probar lo alegado”, es el principio que bajo diver-
sas expresiones se recoge con frecuencia en las decisiones judiciales ecuato-
rianas. El juzgador, según esta postulación, debe escuchar o leer todo aquello
que las partes traigan ante él para convencerlo de determinados hechos, con-
vencimiento que debe acercarlo a la pretensión de quien alegó el hecho y
aportó la prueba. En suma, el juez está a lo que las partes prueben.
Parece haber dos omisiones en esa postulación. La primera atañe a la
función primigenia del juez, que no es fallar de acuerdo a lo alegado y pro-
bado por las partes, sino que corresponde a un rango más alto: administrar
justicia. Ésta es su misión, la que le ha sido encargada por la república –según
indica formalmente el texto de los propios fallos–, y en función de ella debe
ordenar su actuación. La segunda corresponde a la diversidad de normas le-
gales que, precisamente, lo facultan o le ordenan que, en cuanto lo estime
necesario para establecer la verdad de los hechos, disponga lo conveniente
para contar con las pruebas que él determine.
42
La Constitución de 1998, que era el texto vigente en ocasión de pro-

ducirse una buena parte de las sentencias muestreadas para este trabajo, con-
tenía un principio de la administración de justicia de la mayor relevancia
en este aspecto: “El sistema procesal será un medio para la realización de la
justicia” (art. 192), principio que, precisamente, al disponer una relación
de medio a fin entre las exigencias del proceso y la administración de la jus-
ticia, orienta al juez en lo que es el norte de su tarea, jerarquizando los me-
canismos procesales en un nivel instrumental respecto del eje de la tarea
jurisdiccional.
La Carta Constitucional de 2008 recoge el mismo principio (art. 169)
pero lo amplía, de una parte, al establecer que “No podrá alegarse falta de
norma jurídica para justificar” la violación o el desconocimiento de dere-
chos, ni “para desechar la acción por esos hechos ni para negar su recono-
cimiento” (art. 11.3) y, de otra parte, al ordenar que “En materia de
derechos y garantías constitucionales, las servidoras y servidores públicos,
administrativos o judiciales, deberán aplicar la norma y la interpretación
que más favorezcan su efectiva vigencia” (art. 11.5). Resulta difícil hacer
compatible estas normas constitucionales con la figura de un juzgador que
espera que las partes prueben lo que han alegado, por lo menos tratándose
de derechos constitucionales.
Pero aún sin tratarse de derechos reconocidos por la Constitución, en
diferentes materias, las leyes han establecido la obligación del juez de ordenar
pruebas para llegar a la verdad de los hechos. Así, en materia civil, el art. 118
del Código de Procedimiento Civil establece que “Los jueces pueden ordenar
de oficio las pruebas que juzguen necesarias para el esclarecimiento de la ver-
dad, en cualquier estado de la causa, antes de la sentencia. Exceptúase la
prueba de testigos, que no puede ordenarse de oficio [...]”.
En materia penal, el art. 252 del Código de Procedimiento Penal –bajo
cuyos dictados se procesaron todas las causas comprendidas en nuestra mues-
tra– reconocía “la iniciativa probatoria de los jueces en la audiencia” y “las
nuevas pruebas que ordene el tribunal penal”, con el objeto de obtener “La
certeza de la existencia del delito y de la culpabilidad del acusado”, que debe
provenir de “las pruebas de cargo y descargo”. El art. 301 precisaba que el
presidente del tribunal penal “tendrá la facultad de llamar a cualquier persona
para interrogarla y de ordenar que se exhiban ante el tribunal los objetos o
43
L UIS P ÁSARA
documentos que considere necesarios para esclarecer el hecho o alguna cir-

cunstancia alegada por las partes”24.
En asuntos laborales, el Código del Trabajo establece claramente la fa-
cultad del juez para “ordenar la realización de pruebas que estime procedentes
para establecer la verdad de los hechos materia del juicio” (art. 577).
Tratándose de asuntos relativos a alimentos, el art. 293 del Código de la
Niñez y Adolescencia dispone, para los juicios de pensión alimenticia, que
“El juez podrá ordenar de oficio la práctica de las pruebas que estime nece-
sarias para establecer la capacidad económica del alimentante y las necesida-
des del alimentado”.
En la muestra de sentencias utilizada para este trabajo se encontró un
número mínimo de casos –16 en el conjunto de la muestra, esto es apenas
por encima de 1%– en los que el juez había ordenado pruebas para llegar a
la verdad, como corresponde a su función y dispone la ley. Ni en los 146
casos examinados en materia penal, ni en los 93 asuntos laborales que fueron
muestreados se halló un solo caso en el que el juzgador ordenara pruebas.
Entre los pocos casos encontrados que fueron contra la corriente predomi-
nante, 13 correspondieron a niñez y adolescencia, y otros 3 correspondieron
a materia civil. Importa retener estos datos porque empiezan a configurar un
perfil del juez ecuatoriano en el que predomina –no importa la materia a su
cargo– la pasividad. En lo tocante a las pruebas, esto significa que son las
partes quienes tienen que probar los hechos que alegan y el juez, aunque ad-
vierta la necesidad de echar mano a otros elementos probatorios para llegar
a la verdad de los hechos, se rehúsa a hacerlo.
Un uso judicial, contrario a lo que establece la ley, puede explicar esta
ausencia de iniciativa del juzgador en materia probatoria. Si, como algunos
informantes sugirieron, hay un cierto número de jueces que sólo toman co-
nocimiento del caso cuando está listo para ser sentenciado –y no supervisan
su desarrollo desde que ingresa sino que dejan las diversas fases en manos del
personal del juzgado o el tribunal–, aún cuando el juez advirtiera la necesidad
de otras pruebas, el momento procesal podría ser tardío para ordenarlas.
El tercer aspecto a examinar corresponde a cómo debe probarse. En la lec-
tura de sentencias destaca la importancia concedida a los testigos como
24 En 2009, con posterioridad al dictado de las sentencias penales comprendidas en la muestra, el

art. 252 fue modificado y el art. 301 fue derogado.
44
prueba. Es lo que se hace claramente explícito en el texto de una resolución

emitida por una corte provincial –que no fue parte de la muestra–, en la que
se rechazó la apelación porque “ni en primera instancia ni en ésta el actor ha
presentado prueba testimonial para justificar que está en posesión del inmue-
ble […] medio probatorio de trascendental importancia en esta clase de juicios
y que no puede ni debe ser suplido con otro. Según nuestro ordenamiento
procesal civil para probar hechos, como la posesión, se requiere de por lo
menos la presentación de dos testigos idóneos” (1ª sala de lo Civil, 369-04).
Los datos extraídos de la muestra corresponden, en cierta medida, a ese crite-
rio: en una de cada cinco sentencias examinadas (19,57%), los testigos fueron
la prueba que cobró mayor peso y en el análisis efectuado se evaluó que en
16% de los casos se había circunscrito la prueba a las testimoniales siendo así
que la naturaleza de los hechos a probar requería otro tipo de pruebas.
Un ejemplo en materia penal (146-06, 14.12.07) puede ilustrar el uso
privilegiado de la prueba testimonial. Una madre denunció a su conviviente,
luego de abandonarlo, por haber abusado sexualmente de los hijos de ella,
de 2 y 4 años de edad. La madre sostuvo que al volver a casa encontró a su
pareja con los dos niños, asustados y uno de ellos con el pantalón bajo; los
examinó y notó que ambos tenían el ano enrojecido. El examen médico com-
probó que, en efecto, en ambos casos se notaba el efecto de manipulaciones
y uno de los niños presentaba escoriaciones en los pliegues anales. El examen
psicológico encontró manifestaciones de ansiedad y fijaciones de tipo sexual
en ambos menores. Habiendo negado los hechos por los que se le procesó,
el acusado presentó dos testigos que dijeron haber estado en la casa de la pa-
reja, unas horas después de los hechos denunciados, y haber encontrado una
situación de normalidad tanto entre marido y mujer como en los niños. Con
estos testimonios, el tribunal decidió la absolución del acusado. En un caso
en el que el responsable del área financiera de una empresa fue acusado de
apropiarse indebidamente de medio millón de dólares (92-06, 14.8.06), la
única prueba para condenarlo por tal delito fueron los testimonios de cuatro
personas, que en la sentencia no aparecen claramente identificadas ni sus de-
claraciones son citadas textualmente, siendo así que la naturaleza del hecho
requería de otros elementos probatorios.
Los ejemplos que pueden ofrecerse en materia civil adquieren carácter
sistemático respecto a varios asuntos. Uno es la prescripción adquisitiva de
45
L UIS P ÁSARA
dominio y otro es el abandono de hogar. Aunque ambos casos serán exami-

nados más adelante con mayor profundidad, al abordarse las prácticas judi-
ciales, puede adelantarse que dos testigos son suficientes –en ocasiones
incluso frente a otros elementos de prueba– para probar tanto el haber po-
seído un bien inmueble durante el lapso que exige la ley para solicitar judi-
cialmente el dominio, como para demostrar sin lugar a dudas que el cónyuge
demandado abandonó el hogar y que, desde entonces, entre los casados jamás
se produjo ningún tipo de relación marital. Igualmente, dos testigos son su-
ficientes para probar que es necesario y conveniente vender bienes de meno-
res o constituir hipoteca sobre ellos (p. ej. 606-2006, 6.12.06).
En niñez y adolescencia los testigos sirven en diferentes tipos de litigio.
Así, en un caso de tenencia (153-2006, 21.12.06), tres testigos comparecen
para dar fe de las condiciones en que se halla la niña cuya tenencia reclama
el padre. No se puede deducir de la sentencia si estos testimonios fueron,
para la decisión, más importantes que el informe de la Oficina Técnica de
los Juzgados de Niñez y Adolescencia, que es una instancia especializada para
analizar este tipo de situaciones y preparar el informe correspondiente al juez.
Algo similar ocurre en un caso de privación de la patria potestad (1626-2006,
27.8.07), en el que la mala conducta del padre, que es alegada por la madre,
encuentra base probatoria en tres testigos, a cuyas declaraciones testimoniales
la sentencia dedica más atención y espacio que al informe respectivo de la
Oficina Técnica.
Un testimonio privilegiado es el de los policías que aprehenden a una
persona que, en su momento, es llevado a juicio. En cierto número de casos,
especialmente vinculados a la tenencia de drogas, no existe otra prueba que
el parte de aprehensión, ratificado por los autores ante el tribunal, que ase-
guran haber registrado al sujeto y haberle encontrado entre la ropa aquellas
sustancias que posteriormente la prueba de laboratorio identifica entre aqué-
llas sujetas a control.
Finalmente, el aspecto más importante es el análisis a cargo del juez,
que tiene ante sí determinadas alegaciones sobre los hechos, provenientes de
una y otra parte, y un conjunto de medios de prueba que han sido desplega-
dos por los litigantes. El Código de Procedimiento Civil previene de que “El
juez no tendrá obligación de expresar en su resolución la valoración de todas
las pruebas producidas, sino únicamente de las que fueron decisivas para el
46
fallo de la causa” (art. 119). Acaso la regla pueda ser extendida por interpre-
tación analógica a otras materias pero, en cualquier caso, debemos entender
que el mandato implícito de la norma citada es que el juez debe expresar en
su resolución la valoración de aquellas pruebas que fueron decisivas para re-
solver; esto es, que el juez debe no sólo apreciar las pruebas como un proceso
intelectual de carácter interior sino que, en la sentencia, tiene que comunicar
su razonamiento probatorio: qué elementos le produjeron convicción acerca
de qué hechos alegados. En palabras de las resoluciones de la Corte Suprema
(ahora Corte Nacional), que en materia penal se han reiterado en múltiples
resoluciones, se trata de lo siguiente:
El Juez debe consignar las razones que lo llevan a tener por acreditados o no,
ciertos o falsos los hechos que constituyen los elementos materiales del delito,
enunciando las pruebas de que se sirve en cada caso y expresando la valora-
ción que haga de ellas, es decir, la apreciación sobre si lo conducen relativa-
mente al supuesto del hecho investigado o a una conclusión afirmativa o
negativa. […] para ser motivada la resolución en los hechos, debe suministrar
las pruebas en que se fundan las conclusiones fácticas, esto es demostrarlas.
(Corte Suprema de Justicia, Tercera sala de lo penal, Expediente 360, 9.8.06,
Registro Oficial 102, 11.6.07)
Ése es el principal elemento ausente en las sentencias ecuatorianas, en

cuanto a prueba se refiere, como revelan los hallazgos del análisis efectuado
sobre las sentencias muestreadas, en torno a seis interrogantes que fueron
usadas para guiar el examen objetivo del tema.
¿Se analiza las pruebas? En casi uno de cada cinco casos (18,58%) no se en-
contró análisis de pruebas en la sentencia; si a este dato se agrega el de los
casos en que se halló sólo “algo” de análisis (17,59%), más de un tercio del
total de sentencias examinadas (36,17%) no alcanzó las categorías positivas
de “bastante” análisis o análisis “en detalle”.
Un caso tal vez extremo, pero demostrativo, es el de un cobro por título
ejecutivo (0017-2006, 29.11.07) en el que la sentencia ni siquiera establece
cuál era el título ejecutivo por el que se demandó ejecutivamente el pago del
capital adeudado, ni tampoco la cantidad por la que se planteó la demanda.
47
L UIS P ÁSARA
Así, sin mención de asuntos fundamentales de la demanda, la sentencia or-

denó el pago. En el caso del asalto a un bus (76-06, 24.1.07), los testigos del
hecho difirieron en torno a la identidad de los asaltantes; desde el parte de
aprehensión aparece que un sector de testimonios no los reconoce, mientras
que otro sí los señala. Se condenó a los acusados sin establecerse por qué al-
gunos de los testimonios constituyeron prueba que prevaleció sobre los tes-
timonios en contrario.
Aquello que resultó frecuente encontrar en las sentencias integrantes de
la muestra fue la enunciación de las pruebas sin que fuera seguida del corres-
pondiente análisis. En materia civil, ese patrón se siguió en decisiones como
las correspondientes a 462-2006, 15.12.06 y 0035-2006, 7.9.07. En niñez
y adolescencia se constató el mismo modelo en 995-2006, 11.5.07 y 1534-
2006, 7.9.06. En materia penal, fue el caso de las decisiones pertenecientes
a 391-06, 8.3.07; 72-06, 31.1.07; y 67-06, 12.2.07.
Un ejemplo como el que sigue (391-06, 8.3.07) puede ser suficiente-
mente ilustrativo:
SEGUNDO TRIBUNAL PENAL DE […] TERCERO.- En la audiencia de

juzgamiento el Fiscal produjo como prueba: a) Copia de la matrícula que acre-
dita la propiedad de […], de una motocicleta marca OROMOTO, placas
GYZ981; b) El testimonio del SGTO. […], agente aprehensor, quien mani-
fiesta que el perjudicado se había acercado y le había narrado que había sido
objeto de un asalto, donde habría sido sustraída su motocicleta, por lo que
emprendió la búsqueda consiguiendo aprehenderlo dentro de un domicilio
al que había ingresado; c) El testimonio del CBO. […], perito del arma, quien
se ratifica en el informe, exponiendo que es un revólver de fabricación artesa-
nal, número LG03261, calibre 38; d) El testimonio del SGTO. […], agente
que realizó el informe investigativo, quien se ratifica en su informe; e) Copias
certificadas de la sentencia emitida por este Tribunal con fecha 7 de mayo del
2001, en la que se sentenció al acusado a una pena de prisión correccional de
un año. Por su parte el acusado negó su participación en el delito imputado,
agregando que lo detuvieron en la casa de un amigo llamado […] situada en
Oriente y Sedalana. En los debates el Fiscal solicitó que se apliquen las dispo-
siciones contenidas en los artículos 550 y 552 circunstancia segunda del Có-
digo Penal y la defensa solicitó la absolución del acusado. CUARTO.- El
48
Tribunal haciendo un estudio del acervo probatorio antes enunciado a la luz

de la regla de la sana crítica encuentra que se encuentra debidamente probada
tanto la materialidad de la infracción como la responsabilidad del acusado en
el grado de autor del tipo penal al que hace referencia los artículos 550 y 552
circunstancia segunda del Código Penal, así como el hecho de estar incurso el
acusado en la regla 8va. Ibídem, de manera que deberá aplicarse sin modifica-
ción la pena máxima a la que hace referencia dicho artículo. Con estas consi-
deraciones y […] ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA
REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY sentencia a […] a la pena
de SEIS AÑOS DE RECLUSIÓN MENOR ORDINARIA […].
La falta de análisis es usualmente disimulada, como ocurre en el caso ci-

tado, por la apelación a la sana crítica, en torno a la cual se introduce fór-
mulas estándar como: “Analizada la prueba en su conjunto de acuerdo a las
reglas de la sana crítica”; “las pruebas actuadas por las partes en contienda,
su valoración en conjunto y al amparo de las reglas de la sana crítica, condu-
cen a establecer con claridad lo siguiente:” o las más elementales: “De lo que
se deja analizado se colige:” y “es evidente que”. Después de una de estas fra-
ses rituales viene la decisión.
¿Se sopesó adecuadamente los medios de prueba relevantes en relación con los he-
chos materia del conflicto? Los resultados fueron similares a los de la pregunta
anterior: las categorías “algo” y “nada” afectaron a 29,39% de la muestra. En
materia penal, el porcentaje descendió a 20,54%, correspondiente general-
mente a casos donde los medios de prueba acerca de la responsabilidad de
los acusados se limitaban a los partes de aprehensión o algún testigo.
Un caso penal particularmente ilustrativo (56-06, 8.12.06) fue el del
asalto y robo a un camión que transportaba pollos y en el que el acusado no
fue reconocido por los agraviados, quienes se limitaron a indicar que los asal-
tantes fueron jóvenes trigueños. La única prueba contra el acusado –un joven
trigueño– fue el parte de aprehensión, en el que se sostuvo que se lo encontró
transportando gavetas con pollos “presumiblemente robados” y que, cuando
se le dio el alto, emprendió la fuga. Contra este testimonio policial no sólo
estuvo la declaración del acusado sino la de varios testigos que sostuvieron
que los tripulantes del camión solicitaron al acusado ayuda para cargar las
49
L UIS P ÁSARA
gavetas de pollos y éste se negó, testimonios que fueron descartados por el

tribunal sin explicación. El acusado fue condenado a un año de prisión.
¿La sentencia es clara acerca de qué se establece como probado? Las categorías
“poco” y “nada” correspondieron en más de una quinta parte de la muestra
(21,7%). Este aspecto se conecta con la simple enunciación o el listado de
pruebas disponibles en el caso, sin que se precise en seguida qué es lo que
tales evidencias prueban, según el criterio usado por el juzgador.
¿Se razona qué se establece como probado? ¿Se sabe qué pruebas crearon convic-
ción en el juzgador respecto a qué? A una de cada seis sentencias (16,52%) le
fue adjudicada en el análisis la categoría más negativa (“nada”) y si a ese re-
sultado se agrega la de “algo”, se totaliza 31,44% de la muestra.
¿Se establece qué hechos controvertidos fueron probados? En casi uno de cada
cinco casos (18,52%) de aquellos 1112 casos en los que hubo controversia,
la respuesta fue negativa.
Si las cinco interrogantes anteriores indagaron por la manera en la que
la sentencia recogía la tarea hecha por el juez en cuanto a prueba, la última
cuestión planteada fue mucho más sustantiva:
¿Se constata prueba suficiente acerca de los hechos materia de la sentencia? La res-
puesta fue “no” en uno de cada diez casos (10,51%) y “escasa” en una de cada
otros cinco (20,48%), datos que sumados abarcaron a 31 por ciento de la
muestra. En materia penal, ambas categorías sumaron algo menos: 27,39%.
En niñez y adolescencia, la falta de prueba suficiente pareció afectar es-
pecialmente los casos de pensión alimenticia. El criterio seguido por una
parte significativa de los jueces consiste en que, demostrada la paternidad,
no es preciso probar más. Así, los casos 447-2006, 20.4.06; 618-2006.
17.5.07 y 870-B-2006, 13.5.08, entre muchos otros, muestran cómo la re-
solución del juez no atiende ni a la falta de prueba respecto a las necesidades
del menor ni a la prueba ofrecida por el demandado respecto de sus cargas.
Como se examinará mejor en las observaciones específicas sobre esta materia,
los jueces prescinden de la consideración de las pruebas acerca de aquello
que la ley dispone e imponen el pago de una pensión calculada sobre bases
50
no conocidas pero que desembocan usualmente en sumas similares para los

casos de pensión que resuelven.
Tratándose de asuntos civiles, en un caso de divorcio por abandono del
hogar conyugal (870-B-2006, 13.5.08), en el que el demandado no compa-
reció, los testigos ofrecidos por la demandante acreditaron su calidad de
buena madre pero no se refirieron al hecho del abandono; no obstante la ca-
rencia de prueba sobre el hecho invocado, la sentencia declaró el divorcio.
En materia penal, un caso especialmente llamativo es aquél en el que se
condenó a dos sujetos a 20 y 10 años de prisión como autor y cómplice, res-
pectivamente, del asesinato de dos personas a quienes habrían sustraído bie-
nes que la sentencia no precisa (395-06, 16.3.07). En la resolución no aparece
otro elemento probatorio que el parte de aprehensión, según el cual la policía
detuvo a uno de los acusados con base en “información reservada” que con-
dujo a determinar su responsabilidad en los hechos. Pese a que se alude a un
arma de fuego, que no adquiere carácter de evidencia probatoria en la sen-
tencia, no se sabe cómo ocurrieron las muertes puesto que la sentencia no
menciona las autopsias. Uno de los acusados presentó como prueba de des-
cargo una certificación de un fiscal de la misma provincia donde se efectuó
el juicio, según la cual esta persona se hallaba detenida cuando ocurrieron
los hechos. Pese a eso fue condenado.
En materia de amparos constitucionales, la falta de pruebas fue relativa-
mente frecuente y giró en torno a los tres requisitos legales para impugnar el
acto de autoridad pública: que el mismo constituya acción u omisión ilegí-
tima de tal autoridad, que constituya o pueda constituir una violación de los
derechos de un particular o de la comunidad, y que, como consecuencia, se
haya causado o se pueda causar un daño inminente y grave. Una buena parte
de los amparos constitucionales que integraron la muestra fueron resueltos
sin que hubiera prueba suficiente respecto de estos tres puntos (entre otros:
204-2006, 27.2.07; 553-2006, 22.12.06; 660-2006, 24.11.06; 687-2006,
24.10.06; 708-2006, 22.12.06; 727-2006, 8.11.06; 751-2006, 19.12.06).
Si se coteja los resultados de las varias entradas usadas para abordar el
asunto de la prueba, puede concluirse en que alrededor de tres de cada diez
casos muestreados ofrecían dificultades en esta materia. La falta de análisis y
evaluación de las pruebas, y la insuficiencia tanto de aquello que se da como
probado como del razonamiento que lo respalda desembocan en sentencias
51
L UIS P ÁSARA
que no establecen claramente cuáles de los hechos en controversia se consi-

deraron probados y que, en definitiva, exhiben falta de prueba suficiente para
llegar a la decisión adoptada.
Si se examina esta cuestión por materias, se encuentra que la prueba in-
suficiente parece afectar bastante menos a las jurisdicciones contencioso-ad-
ministrativa, fiscal y de inquilinato. En contraste, en materia constitucional
la incidencia de la insuficiencia abarcó a cuatro de cada cinco sentencias
muestreadas (80,43%); en niñez y adolescencia el problema estuvo presente
en algo más de la mitad de la muestra (55,88%); en materia laboral se acercó
a ese nivel (44%) y en asuntos penales, la insuficiencia superó la cuarta parte
de los casos (27,39%). Sólo en materia civil, este indicador negativo fue más
discreto y comprometió a 16% de los casos muestreados.
Manejo jurídico
El texto constitucional de 2008 establece que “No habrá motivación si en la

resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda
[…]”. La razón de tal disposición reside en que el acto de administrar justicia
se basa en el derecho; a un orden jurídico determinado pertenecen tanto las
normas legales que forman parten de él como los conceptos y principios que
lo sustentan. Desde tales supuestos, que no son sólo legales sino que hacen
a lo que constituye el derecho, el dato más llamativo en torno al manejo pro-
fesional que apareció en el examen de sentencias fue que en una de cada once
de las sentencias muestreadas (8,85%), el juzgador no mencionó cuáles eran
las normas que debían ser aplicadas en el caso bajo juzgamiento.
Para mencionar algunos ejemplos, en juzgados de niñez y adolescencia
tales fueron los casos de dos correspondientes a derecho de la mujer emba-
razada a alimentos (1080-06, 11.10.06 y 1396-06, 30.11.07) y de uno sobre
reconocimiento de paternidad y pensión alimenticia (1133-06, 6.3.07). Tra-
tándose de juzgados civiles, en esta misma situación se encontró casos de
cobro por título ejecutivo (128-2006, 18.10.06), reconocimiento de pater-
nidad y alimentos (153-2006, 16.11.06), alimentos (160.2006, 29.3.07) y
de consignación de dinero (168.2006, 13.7.07).
En un análisis algo más refinado, se comprobó que, incluyendo aquellos
casos en los que sí aparecía en la sentencia una base legal citada, el conjunto
52
de sentencias en las que los hechos del caso no aparecían correctamente

ubicados en los supuestos legales pertinentes constituía una casi quinta
parte del total (18,64%). Si el primer factor componente de este sector de
sentencias está dado por la simple omisión de la base legal de la decisión, el
segundo proviene de un manejo jurídico defectuoso que da lugar a la invo-
cación de un marco legal insuficiente para tomar la decisión o, en el peor
de los casos, la inclusión de normas no pertinentes a los hechos examinados.
Por las diferentes vías, y dada la importancia cuantitativa de este tipo de re-
soluciones, se está ante un manejo jurídico insatisfactorio de parte del juz-
gador cuya explicación debería ser buscada, para la transformación del
sistema de justicia25.
Un caso ilustrativo de un encuadramiento legal equivocado, en materia
penal, fue el referido a un sujeto a quien se encontró en posesión de dólares
falsos (60-06, 22.1.07) y se le sentenció en aplicación del art. 318 del Código
Penal, que sanciona la falsificación de monedas de oro o plata, en lugar de
usarse los arts. 326 y 329 del mismo Código. Una secretaria, a cargo de las
cuentas empresariales y personales de su empleador (178-2006, 11.6.06),
sustrajo periódicamente de ellas, valiéndose de una tarjeta bancaria, una suma
que llegó a ser considerable. Fue condenada a cinco meses de prisión por el
delito de estafa, siendo así que los hechos correspondían al delito de abuso
de confianza (art. 560 del Código Penal). Finalmente, otro caso, más llama-
tivo que los dos anteriores, es el correspondiente al robo de un teléfono ce-
lular (93-06, 11.9.06) que se encontró en poder del acusado sin haberse
probado que él lo hubiese robado. El tribunal constata que lo efectivamente
probado es que se le encontró en posesión de mercadería robada y descarta
la existencia de la segunda circunstancia del art. 552 del Código Penal: “no
se encuentra probada ni la pandilla ni que se haya usado arma alguna”; sin
embargo, en la parte resolutiva, el acusado es sentenciado a seis años de re-
clusión como autor del delito tipificado en los arts. 550 y 552 circunstancia
segunda del Código Penal.
25 Aunque una explicación de estos resultados queda más allá de la esfera del trabajo realizado, puede
arriesgarse algunas hipótesis que otros estudios podrían explorar. Una es la falta de inmediación
del juez; esto es, la posibilidad de que quien redacte la sentencia no sea el juez sino una persona
encargada por él, dotada de conocimientos jurídicos insuficientes. Otra hipótesis podría atender a
un bajo nivel de calidad profesional entre los juzgadores, que produciría resultados como éstos,
entre otros que fueron hallados en el presente estudio.
53
L UIS P ÁSARA
En niñez y adolescencia, un caso que ejemplifica el problema que exa-

minamos apareció en un litigio por la tenencia de un menor de cinco años
de edad (1216-2006, 17.11.06), que se hallaba de hecho al cuidado de la
abuela paterna y fue llevado por la madre para pasar con ella un mes, luego
del cual el padre lo recogió por haberlo encontrado descuidado. La madre
obtuvo la recuperación inmediata y entonces el padre solicitó al juez la te-
nencia. El juzgador se la concedió sin encuadrar el caso en el art. 106 inc. 2
del Código de la Niñez y Adolescencia: “A falta de acuerdo de los progeni-
tores [...] la patria potestad de los que no han cumplido doce años se confiará
a la madre, salvo que se pruebe que con ello se perjudica los derechos del
hijo o la hija”, regla que también se aplica para la tenencia, conforme al art.
118 del mismo cuerpo legal, que el juez tampoco citó. Pero lo que es más
importante, a los efectos probatorios, el juez no consideró la preceptiva legal
y, en consecuencia, aceptó que no se demostrara que fuera más conveniente
confiar el cuidado y crianza del niño al padre porque dejarlo confiado a la
madre perjudicaba los derechos del niño. Otro caso de error en este ámbito
fue el que afectó un consentimiento de adopción (2051-06, 22.8.08), en el
que el juez declaró la aptitud legal de quien iba a ser adoptada y citó el nu-
meral correspondiente pero lo adjudicó al Código Civil, en vez de referirse
al Código de la Niñez y Adolescencia. En esta misma materia, un caso sin-
gular (902-06, 13.11.06) fue el que empezó con una demanda de alimentos
para un hijo reconocido y terminó con una sentencia que, además de impo-
ner el pago de una pensión, declaró la paternidad que no había sido deman-
dada ni podía ser materia de litigio en un juicio por alimentos, ya que la
demanda se respaldó en la partida de nacimiento en la que consta el recono-
cimiento del padre. Éste solicitó una prueba de ADN, que la jueza admitió,
y como la prueba dio resultado positivo, al parecer la juzgadora se sintió obli-
gada a declarar la paternidad.
En materia civil, en un caso de divorcio por mutuo consentimiento (688-
A-06, 18.6.07), la sentencia dio como base legal para disolver el vínculo el art.
350 del Código Civil, que se refiere al reconocimiento voluntario de los hijos,
en vez de citar los arts. 107 y 108 del mismo cuerpo legal, que son los que nor-
man la materia sometida a conocimiento del juzgador. En un cobro por título
ejecutivo (128-2006, 18.10.06), el juez omitió mencionar en la sentencia cuál
era el título ejecutivo presentado y no precisó si éste cumplía con los requisitos
54
legales para su ejecución. Tratándose de una consignación de dinero (168-

2006, 13.7.07) que fue aceptada por el juez, éste no citó la norma legal corres-
pondiente (art. 1643 del Código Civil), que exige varios requisitos: que sea
hecha por una persona capaz de pagar; que sea hecha al acreedor, siendo éste
capaz de recibir el pago, o a su legítimo representante; que, si la obligación es
a plazo o bajo condición suspensiva, haya expirado el plazo o se haya cumplido
la condición; que se ofrezca ejecutar el pago en el lugar debido; y, que el deudor
ponga en manos del juez una minuta de lo que se debe, con los intereses ven-
cidos, si los hubiere, y los demás cargos líquidos, comprendiendo en ella una
descripción individual de la cosa ofrecida. Al resolver favorablemente la de-
manda, el juez no examinó el cumplimiento, en el caso bajo juzgamiento, de
ni uno solo de los requisitos previstos por la ley.
Tratándose de amparos constitucionales, un caso cuyas características co-
rrespondían típicamente a las previsiones normativas del amparo (448-2006,
8.8.06) fue objeto de rechazo por el juez al que se sometió su conocimiento.
Una empresa comercializadora de gas licuado de petróleo, que era abastecida
por la empresa estatal proveedora –que tiene la obligación constitucional de
proveer ininterrumpidamente el recurso–, vio reducida la cuota necesaria
para cubrir el mercado de la ciudad en la que operaba. La empresa interpuso
recurso de amparo contra la omisión de la proveedora, que ocasionaba daño
grave a sus derechos y a los de la comunidad. El juez negó el recurso soste-
niendo que no procede contra los actos de gobierno, en este caso, un decreto
ejecutivo; además afirmó que el amparo también era improcedente por tra-
tarse de una relación contractual. Adjudicar ambas calidades al negocio re-
sulta contradictorio pero, lo que importa más, el amparo fue planteado
contra una omisión, y no contra un acto, y cumplía con todos los requisitos
en cuanto omisión ilegítima de autoridad pública que conculca derechos y
ocasiona daños graves inminentes tanto a la demandante como a la pobla-
ción.
Otro elemento característico del manejo jurídico que aparece en las re-
soluciones examinadas es la falta de análisis e interpretación de las normas,
rasgo que se halló en algo más de cuatro de cada cinco resoluciones (84,75%).
A la mayor parte de aquellos jueces que sí citan normas legales, les basta con
designarlas luego de examinar los hechos. Este rasgo corresponde a una ma-
nera de conceptualizar el derecho en la cual las normas “no se interpretan, se
55
L UIS P ÁSARA
aplican”, enfoque que ha sido sometido a crítica desde diversas concepciones

o escuelas teóricas en derecho. Actualmente es generalmente aceptado que
las normas legales –unas más que otras– contienen una gama de posibilidades
entre las que el intérprete debe optar razonadamente cuando se encuentra
ante el desafío planteado por los términos de un caso concreto.
Finalmente, en el pequeño sector de sentencias en las que sí había ele-
mentos de interpretación presentes, más de la mitad (62,63%) optaron por
una interpretación literal del texto normativo.
En cuanto al uso de fuentes del derecho, la ley quedó perfilada como la
única fuente en la abrumadora mayoría de sentencias analizadas, aunque esta
tendencia fue más marcada en primera instancia que en segunda instancia.
En 13,69% de los casos apareció citada alguna norma constitucional. Las
normas de origen internacional –aquéllas que por haber sido suscritas y ra-
tificadas nacionalmente forman parte del orden jurídico interno– aparecieron
en apenas 5,23% de los casos de la muestra. Otros componentes no legales
del razonamiento jurídico exhibieron también una baja presencia en las sen-
tencias: los principios generales del derecho (3,64%), la doctrina (4,6%) e
incluso la propia jurisprudencia nacional (4,38%). Adicionalmente, debe
notarse que en los casos en los que sí se recurrió a fuentes del derecho distin-
tas a la ley, su uso no siempre resultó justificado en las circunstancias bajo
análisis o contribuyó muy poco, en términos efectivos, al razonamiento del
juzgador26. La excepción a esta caracterización está dada por las sentencias
en materia tributaria, en las que resultó frecuente y útil el recurso a la juris-
prudencia y la doctrina.
Se puede intentar la agrupación de los rasgos, generalmente presentes en
las sentencias examinadas, para trazar un perfil profesional del juez promedio
a quien imaginamos como responsable de su formulación. Es un juez que
aplica literalmente la norma sin analizarla y, menos aún, interpretarla; que
se sirve sólo ocasionalmente de una base constitucional y se apoya muy es-
porádicamente en la jurisprudencia; que no hace uso de las elaboraciones
disponibles en la teoría jurídica acerca de los asuntos que aborda; y que cita,
alguna vez, una norma de origen internacional en busca de la legitimidad
que pueda brindarle invocarla. Este perfil del juez tipo que las sentencias
26 En un caso de asesinato (395-06, 16.3.07), la sentencia citó doctrina sobre flagrancia siendo así
que este elemento no se daba en el caso bajo juzgamiento.
56
analizadas sugieren, se corresponde con la formación jurídica que ha preva-

lecido, y aún prevalece, en facultades de derecho tradicionales de América
Latina, en las cuales la enseñanza está restringida al aprendizaje memorístico
de los códigos, especialmente los procesales. Desde esa comprensión, estos
resultados no son sorprendentes. Las sentencias –como producto esencial del
juzgador– son fruto de la constitución profesional de un abogado con deter-
minados rasgos que provienen de una formación académica débil, lindante
con la pobreza jurídica.
Otros de los hallazgos encontrados en las sentencias se mueven en la
misma dirección. Así, casi dos de cada cinco sentencias (39%) eran porta-
doras de deficiencias técnicas importantes; una tercera parte del total
(32,72%) hubiesen requerido de una mejor fundamentación y otro tanto
(32,91%) dejaron sin resolver algún aspecto del caso o algún planteamiento
formulado por las partes. Además de algunos casos de deficiencia técnica ya
mencionados, un caso llamativo fue el de divorcio (394-2006, 14.9.07) en
el que la demanda se planteó basada en las causales de injurias graves y ame-
nazas (art. 110, 3 y 4 del Código Civil) pero, con base en los testigos, la sen-
tencia disolvió el vínculo conyugal en razón de abandono del hogar.
En cuanto a la necesidad de mejor fundamentación, un ejemplo ilustra-
tivo es el caso de drogas (44-06, 2.2.08) en el que, entre un grupo de comer-
cializadores, fueron sentenciadas dos personas respecto de las cuales se contó
con peritajes psicológicos. Uno era un fármaco-dependiente y la otra también
era adicta pero se hallaba al borde de la deficiencia mental. La sentencia da
cuenta de los peritajes pero no se apoya en ellos para valorar que ambos acu-
sados tenían sus facultades disminuidas, condición en la que en aplicación
del art. 35 del Código Penal hubiese sido posible llegar a la inimputabilidad,
por lo menos en el caso de la acusada.
Las sentencias deben ser convincentes. Su autoridad emana no sólo de
aquel poder con el que el juez está investido. Claridad, base legal y razona-
miento sobre pruebas y normas, concurren para que la decisión, aun para el
perdidoso, resulte persuasiva. La razón que exhiba la sentencia debe ser do-
minante. En el análisis se indagó por la capacidad persuasiva de la sentencia,
que resulta negada cuando no hay fundamentos legales explícitos para adop-
tarla y cuando “no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes
de hecho” (Constitución, art. 76, l), cuando no se sabe qué elementos de
57
L UIS P ÁSARA
prueba constituyeron aquello que el juez consideró la “verdad legal”, o

cuando la pensión alimenticia o la pena no se razonan. Aplicados esos crite-
rios a las sentencias muestreadas, tres de cada diez (30,63%) no pasaron la
prueba, y quedaron agrupadas en dos categorías: 7,04% del total carecían
de fuerza persuasiva, esto es, resultaban inaceptables; y 23,54% estaban do-
tadas de muy escasa capacidad de persuasión. Estos porcentajes resultan bas-
tante congruentes con los otros factores que se ha venido analizando.
Uno de los casos penales en cuya resolución se halla escasa fuerza per-
suasiva fue el homicidio (80-06, 27.3.07) de una mujer cometido por su
hijo, quien valiéndose de un instrumento punzante le ocasionó 17 heridas.
El acusado fue sometido a una evaluación psicológica en la que se concluyó
en que padecía pseudo alucinaciones auditivas, y sus ideas eran obsesivas y
pseudo delirantes. Había intentado suicidarse en dos ocasiones, por lo que
estuvo ingresado en un hospital psiquiátrico con un diagnóstico de psicosis
esquizo-afectiva. Sin embargo de todos estos elementos, no se le sometió a
un peritaje psiquiátrico para precisar si padecía una enfermedad mental que
condujese a la declaración de inimputabilidad. Fue condenado a 12 años de
reclusión. Un caso de menor gravedad fue el de amenazas (172-06, 18.9.06),
denunciadas por una mujer respecto de otra. Varios testigos sostuvieron que
el conflicto existente entre ambas había conducido a que las dos se insultaran
y amenazaran. Sin embargo, la denunciada fue la condenada a ocho días de
prisión.
Entre los casos civiles, uno con poca fuerza persuasiva fue el de divorcio
por abandono (650-2006, 8.2.06), seguido en rebeldía sin que se sepa cómo
fue citada la demandada, y en cuya sentencia no se cita la normativa legal
pertinente, se da por probado el abandono mediante testigos –que la sen-
tencia no precisa quiénes fueron ni cuál fue el contenido de sus testimonios–
y, finalmente, se declara disuelto el vínculo conyugal.
Prácticas judiciales
A menudo, cuando se interroga a los jueces latinoamericanos acerca de de-

terminados resultados de su actividad jurisdiccional, que socialmente se con-
sideran indeseados o son objeto de rechazo, la respuesta que se escucha gira
en torno a: “Nosotros sólo aplicamos la ley. Si se quiere otro tipo de decisio-
58
nes, que se cambie la ley y nosotros cambiaremos nuestras resoluciones”. Es

decir, el juez tiende a presentarse a sí mismo como si estuviera atado, por un
lazo estrechísimo, a los textos legales y su producción fuera, directa y exclu-
sivamente, un resultado inevitable de lo que esos textos disponen.
Sin embargo, al examinar las resoluciones judiciales en cualquier país es
frecuente hallar determinados criterios que se usan, o de exigencias que se
imponen, que no corresponden a criterios legales o que en los hechos son
manejados por los actores del sistema de un modo que la ley no previó. Sin
duda, es inevitable que la práctica judicial desarrolle ciertos criterios de ac-
tuación que no fueron previstos por el legislador; lo que no es sano es que se
niegue ese margen de creatividad judicial que, al dejar de ser reconocido, no
puede ser ni justificado por el juez ni discutido socialmente en el caso de que
sus efectos sean cuestionables o negativos.
A lo largo del trabajo se identificó unas cuantas de estas prácticas, algunas
de las cuales han sido aludidas antes en este informe, que convendría exami-
nar con cuidado y someter a análisis y crítica para evaluar sus efectos.
• citación al demandado mediante la prensa. Ésta es una práctica con base
legal en el Código de Procedimiento Civil27 que, sin embargo, llama la aten-
ción por la frecuencia con la que se aplica, especialmente en casos de divorcio
y en casos de prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio. En estos
casos, el demandante presenta al juez una declaración jurada en la que afirma
que le es imposible determinar la residencia del demandado y este requisito
es suficiente para que se proceda a citarlo mediante tres publicaciones suce-
sivas en un diario que, como es de prever, dan por resultado que el deman-
dado no se presente, lo que desemboca en la declaración de su rebeldía.
Si bien la base de la citación mediante la prensa es legal, el uso de la
figura sin que el juez se pregunte por la verosimilitud de la declaración jurada
27 Véase Código de Procesamiento Civil, Art. 86.- A personas cuya individualidad o residencia sea im-
posible determinar se citará por tres publicaciones que se harán, cada una de ellas en fecha distinta,
en un periódico de amplia circulación del lugar; de no haberlo, se harán en un periódico de la capital
de la provincia, asimismo de amplia circulación; y si tampoco allí lo hubiere, en uno de amplia cir-
culación nacional, que el juez señale. La publicación contendrá un extracto de la demanda o solicitud
pertinente, y de la providencia respectiva. La afirmación de que es imposible determinar la indivi-
dualidad o residencia de quien deba ser citado, la hará el solicitante bajo juramento sin el cumpli-
miento de cuyo requisito, el juez no admitirá la solicitud.[...] Los citados que no comparecieren
veinte días después de la última publicación, podrán ser considerados o declarados rebeldes.
59
L UIS P ÁSARA
del demandante en la que dice desconocer cómo citar al demandado abre el

camino a la forma más fácil y sencilla –pero también más tramposa– de liti-
gar: en ausencia del demandado. En la muestra aparecieron cierto número
de casos de divorcio en el que el demandante afirmaba desconocer la resi-
dencia de la demandada. En uno de ellos (11-52-06, 30.11.07), en el que el
divorcio fue otorgado por el juez, el actor solicitó que se confiara la tenencia
de los menores a la madre, siendo así que había sostenido en la demanda
haber sido abandonado por ella y desconocer su dirección, por lo que fue ci-
tada por la prensa y no compareció a juicio. Con acierto, el juez determinó
que la tenencia de los menores quedara a cargo del padre. En otro caso (715-
2006, 17.6.06), el demandante afirmó igualmente desconocer el domicilio
de la madre, que era quien tenía a su cargo a los hijos menores de la pareja y
recibía del demandante, según él, una pensión de alimentos. El caso puede
constituir un extremo en el que la figura ha degenerado en corruptela, pero
la facilidad con la que el juez admite la citación mediante la prensa es el pri-
mer paso en esa dirección.
Debe notarse la importancia del tema a partir de su impacto en el estado
civil de las personas, tratándose del divorcio, y en el régimen de propiedad,
dado que la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio –para probar
la cual existen también ciertas facilidades en la práctica judicial, según se verá
en seguida– es una forma de adquirir bienes inmuebles que, a partir del nú-
mero de casos de este tipo que fueron capturados por la muestra, parece do-
tada de cierta importancia28.
• prueba del abandono de hogar mediante dos testigos. En relación con el di-
vorcio demandado en razón del abandono del hogar, otra práctica judicial
reiterada consiste en aceptar como prueba suficiente lo dicho al respecto por
dos testigos. En la mayor parte de los casos de este tipo que quedaron com-
prendidos en la muestra, los testigos no eran una de las pruebas presentadas
28 La alta incidencia de la citación mediante la prensa en asuntos como divorcio por abandono y
prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, en conjunción con la complacencia judicial
ante el uso de testigos para probar los hechos alegados, evoca el difícil tema de la corrupción en la
administración de justicia. Las sentencias no son la vía más apropiada para abordarla porque es
obvio que no es en ellas donde podrá hallarse sus huellas más importantes. Pero, sin duda, las com-
probaciones efectuadas a lo largo de este trabajo empírico, indican áreas prioritarias de atención a
cualquier acción específica sobre la corrupción judicial.
60
por el cónyuge demandante del divorcio; constituían “la” prueba sobre la

cual la sentencia consideraba probado el abandono. Como señalan los pro-
cesalistas, la prueba de testigos es la menos confiable de las pruebas; pero,
cuando se usa testigos para demostrar no sólo el hecho del abandono sino,
como se suele indicar en las sentencias, que desde el día del abandono “vo-
luntario e injustificado” del hogar conyugal no se han reanudado las relacio-
nes conyugales entre los demandantes, el juez tendría que apreciar que los
testigos han afirmado algo que está más allá de su conocimiento posible.
La combinación entre citación a través de la prensa y prueba del aban-
dono mediante dos testigos está usualmente presente en la corruptela a la
que se refirieron algunos abogados entrevistados, que aseguraron haber co-
nocido en su práctica profesional casos de cónyuges que, viviendo con su pa-
reja legal, un día se enteran de que han sido judicialmente divorciados por
abandono del hogar conyugal, sin que se hubiera producido el abandono y
sin haber recibido nunca una citación judicial.
• prueba de la posesión mediante dos testigos. El punto resulta de gran impor-

tancia tratándose de la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio,
en la que, de acuerdo al Código Civil (arts. 2410 y 2411), “basta la posesión
material” durante el lapso de quince años. Se trata, pues, de demostrar que
se ha poseído, con ánimo de señor y dueño, durante ese lapso, por cuanto,
pese a que otra persona exhiba un título de propiedad registralmente inscrito,
el demandante tiene derecho a que judicialmente le sea reconocido el derecho
de dominio. Bajo esos términos, el asunto clave es cómo probar que durante
quince años se ha poseído el inmueble como señor y dueño. Según numero-
sas sentencias comprendidas en la muestra, dos testigos son suficientes. Éste
es uno de los casos más sorprendentes del uso de testigos en la práctica judi-
cial ecuatoriana porque no estamos ante un hecho negativo –como lo es la
ausencia de relaciones conyugales, por ejemplo– y porque la posesión de un
inmueble durante lapso tan prolongado debe haber dejado múltiples “hue-
llas”, provenientes de haber ejercido la posesión como señor y dueño: cultivos
realizados y vendidos, construcciones contratadas o para las que se solicitó
alguna autorización, mejoras en cuya ejecución intervinieron determinadas
personas, impuestos pagados a alguna entidad pública, etc. Nada de eso es
exigido; basta con dos testigos que sostengan que la posesión –un hecho ma-
61
L UIS P ÁSARA
terial que deja efectos– tuvo lugar a todo lo largo del periodo exigido por la
ley (entre otros, 198-2006, 11.10.07).
Igual que en el caso del divorcio por abandono de hogar, si la facilidad
para probar la posesión durante el lapso legalmente requerido se combina
con la citación del demandado (usualmente el propietario) mediante la
prensa, se está ante una figura con una significativa potencialidad de impacto
sobre el acceso y la distribución de la propiedad.
• cuando hay acuerdo de las partes, el juez lo aprueba sin ejercer control sobre
el contenido. Trátese de la liquidación de una sociedad conyugal, un acuerdo
entre los cónyuges en materia de pensiones para sus hijos, o cualquier otro
asunto, lo que sugieren las sentencias examinadas es que el juez se limita a
aprobar el acuerdo, como lo haría un notario cuya función se restringe a dar
fe de la identidad de los intervinientes y la autenticidad de sus firmas. Esto
es, el juez usualmente no supervisa la legalidad del contenido de los acuerdos
o, siendo así que se trata de un proceso judicial, que en éstos se haya respe-
tado los derechos de las partes o de terceros afectados por aquéllos. Esto úl-
timo es lo que resalta en los casos de pensiones de alimentos, donde el interés
del menor puede no hallarse debidamente salvaguardado mediante el acuerdo
al que llegaron los padres. No obstante, la intervención del juez consiste en
incorporar como decisión propia aquello que fue acordado por las partes,
sin ejercer control de legalidad sobre los términos del acuerdo. Entre los casos
integrantes de la muestra que pusieron en evidencia esta práctica judicial, en
asuntos de niñez y adolescencia, se pueden señalar: 41-2006, 12.9.06; 171-
2006, 9.6.06; 557-2006, 18.9.06; 946-2006, 19.7.07 y 515-206. 17.11.06.
En este último caso, como parte del acuerdo entre las partes, el padre aceptó
la paternidad, además de la pensión de alimentos. Al aprobar el acuerdo, el
juez incluyó la declaración de paternidad sin señalar los fundamentos legales
por los que procedía declararla.
• subrogación en el patrimonio familiar sin que el bien subrogante haya sido

adquirido. El Código Civil autoriza a que se declare judicialmente extinguido
el patrimonio familiar, constituido sobre determinados bienes, cuando sea
sustituido por otro patrimonio familiar (art. 851, 4°). Los casos de extinción
del patrimonio familiar que integraron la muestra frecuentemente apelaron
62
a la subrogación, que respaldaron con una promesa de compraventa de otro

bien, que en algunos casos sería adquirido precisamente mediante la venta
del patrimonio familiar original. Al sentenciar (p. ej. 53-2006, 17.5.06; 54-
2006, 27.4.06 y 127-2006, 19.4.06), el juez no sólo declaraba extinguido el
primer patrimonio familiar sino que constituía el segundo respecto de un
bien que aún no había sido adquirido. Esta práctica judicial podría dar lugar
a serios conflictos atingentes a casos en los que en definitiva no se adquirió
aquel bien subrogante que, sin embargo, quedó bajo el régimen de patrimo-
nio familiar en razón de una resolución judicial.
• valor probatorio decisivo del testimonio policial; condena sin otra prueba. El
peso que el juzgador otorga al testimonio policial se hace evidente en dos
tipos de situación. Una es cuando aquello que dice el parte de aprehensión
y sus autores ratifican ante el tribunal resulte contradictorio con otros ele-
mentos de prueba. El juez tenderá a dar mayor importancia al testimonio
policial. La otra situación es cuando el parte de aprehensión es el único ele-
mento de prueba. El juez, en este caso, considerará suficiente lo que la policía
dice para considerar probado el hecho. Con gran frecuencia, esta prueba
única de origen policial que da lugar a la condena aparece en materia de dro-
gas, donde a menudo un individuo “en actitud sospechosa” –o a partir de
una “llamada telefónica anónima” o de “información reservada”– es interve-
nido por dos agentes, quienes al registrarlo encuentran en algún lugar de su
vestimenta unas bolsitas cuyo contenido, luego de ser enviado al laboratorio,
se comprueba que es una sustancia prohibida. Que el individuo tenía en su
poder la droga es algo que sólo se prueba a través del dicho de los policías.
Para los jueces, usualmente, es suficiente.
En contrario a la tendencia señalada, el Segundo Tribunal Penal del
Guayas utilizaba, en las sentencias muestreadas, el criterio de que el informe
investigativo es únicamente referencial y por tanto insuficiente al momento
de constituirse como única prueba de cargo, consideraba con fundamento
doctrinario que se lo debe valorar como un testimonio propio más, sin brin-
darle peso decisivo. De tal postura, que giraba en torno a la presunción de
inocencia y fue desarrollada con fundamentos doctrinarios, son ejemplo las
sentencias 296-06, 29.8.07; 73-06,15.8.06; 309-06,26.7.07; y 210-06,
31.7.07.
63
L UIS P ÁSARA
• en materia penal, la pena no se razona. Los códigos penales establecen rangos

dentro de los cuales debe situarse la pena a ser impuesta en el caso de un de-
lito determinado; esto permite individualizar la sanción de acuerdo con las
características del hecho y a las condiciones personales del responsable; así
como no todos los homicidios son iguales, tampoco lo son quienes los co-
meten; de allí que la ley no establezca una pena fija o tasada para cada delito
sino límites inferiores y superiores de pena, entre los cuales el juez debe es-
tablecer cuál es la sanción aplicable. Esa decisión no puede ser arbitraria;
tiene que haber razones para determinar la sanción a esa persona en ese caso
concreto. Esas razones tienen que ser establecidas en la sentencia como forma
de justificar la pena impuesta. Como se ha visto antes, en más de una cuarta
parte de las sentencias examinadas en materia penal, no se encontraba ningún
razonamiento sobre la pena impuesta y en la mayor parte del resto de sen-
tencias, el razonamiento fue manifiestamente insuficiente. Esta práctica ju-
dicial desautoriza las sentencias. Si la sentencia no explica por qué en este
caso una violación sexual fue sancionada con tantos años de prisión y en otro
caso, con más o con menos, la legitimidad de la condena queda erosionada.
Eso es precisamente lo que ocurre en Ecuador en razón de esta práctica ju-
dicial que, por lo demás, contradice claramente no sólo la teoría penal sino
las disposiciones legales vigentes.
Posicionamiento del juez
Algunos de los elementos que han ido señalándose en este informe suman,
al perfil profesional que antes se ha trazado acerca del juez que las sentencias
expresan, un componente actitudinal que gira en torno a su pasividad. Entre
tales elementos podemos listar la falta de iniciativa para ordenar pruebas
cuando así se requiere para alcanzar la verdad de los hechos, la inhibición
para ejercer el control de legalidad sobre los acuerdos alcanzados por las partes
en el proceso y el dejar, con cierta frecuencia, asuntos sin resolver o dudosa-
mente resueltos en el pleito del que conoce.
Un caso que ilustra esa caracterización es el de impugnación de paterni-
dad (181-2006, 5.2.07) en el que el actor demandó tanto a la madre como
a quien había registrado al hijo como suyo, pero no al hijo. La jueza no or-
denó aclarar o completar la demanda, en uso de las facultades que le otorga
64
el art. 69 del Código de Procedimiento Civil; no dispuso escuchar al menor

(de 16 años) y tampoco ordenó que se practicara la prueba de ADN, para lo
cual tenía facultad legal; más bien, dejó continuar el proceso, en el que los
demandados se allanaron, hasta que, en la sentencia, declaró sin lugar la de-
manda. El caso es importante porque se trata de un cambio de paternidad
en el que todas las partes intervinientes estaban de acuerdo. La actitud pasiva
de la jueza impidió que el asunto encontrara resolución.
Como se anotó antes, el juez que revelan las sentencias examinadas no
parece situarse a cargo del proceso sino que está a lo que las partes propongan
y hagan. Él resolverá, en su oportunidad, sin siquiera haber hecho uso de las
facultades que la ley pone en su competencia para mejor resolver. En una
sentencia incluida en la muestra (98, 27.3.07), la pasividad del juez se am-
paró en el reconocimiento constitucional del principio dispositivo (art. 194
de la Constitución de 1998 y art. 168.6 de la Constitución de 2008) que,
en su interpretación, lo obligaba a no ir más allá de lo dicho por las partes.
La actora había solicitado que se declarase disuelto su vínculo matrimonial,
en el que tres hijas habían sido procreadas, en razón de que su cónyuge man-
tenía una actitud hostil para con ella, manifestada en injurias graves conti-
nuas y reiteradas, dentro y fuera del hogar, en lugares públicos, al punto de
deteriorar su dignidad. En su demanda, la actora dio como fundamento de
derecho al art. 109 del Código Civil –que se refiere al divorcio de un menor
de 18 años–, en lugar de señalar el art. 110, causal 3, correspondiente al di-
vorcio por injurias graves y actitud hostil. El juez negó la demanda por im-
procedente y sostuvo que el principio dispositivo no permite al juzgador
aplicar sino únicamente las disposiciones legales invocadas por la actora en
la demanda. Es difícil comprender que debido a un error del abogado en la
cita legal, el juez, que sabe que la norma invocada no es la correcta y que co-
noce cuál es la norma que corresponde a la pretensión del actor, deseche la
demanda diciendo que “la autoridad no puede interpretar lo que presumi-
blemente se pretendió”. Le hubiese bastado, para no dejar de administrar
justicia, utilizar el art. 69 del Código de Procedimiento Civil para solicitar a
la actora que aclarase o completase la demanda en lo que se refiere a la norma
invocada.
Como el caso demuestra, la pasividad afecta principal aunque no única-
mente la cuestión probatoria. Pero es en esta materia donde más se muestra
65
L UIS P ÁSARA
la pasividad del juzgador. Así, en materia laboral, resalta la falta de uso del
art. 577 del Código del Trabajo, que faculta al juez para “ordenar la realiza-
ción de pruebas que estime procedentes para establecer la verdad de los he-
chos materia del juicio”. Del mismo modo, como se ha señalado, en materia
penal entre los casos examinados no se encontró uno solo en el que el presi-
dente de un tribunal penal se valiera del art. 301 del Código de Procedi-
miento Penal, que establecía “la facultad de llamar a cualquier persona para
interrogarla y de ordenar que se exhiban ante el tribunal los objetos o docu-
mentos que considere necesarios para esclarecer el hecho o alguna circuns-
tancia alegada por las partes”.
A la pasividad hay que sumar algo más sutil. Se trata de un encastillamiento
en un mundo de legalidad que lo distancia de la posibilidad de responder ade-
cuadamente a los rasgos del mundo real en el cual se desenvuelven los actores
de los conflictos concretos que el juzgador debe resolver. Una ilustración puede
ser proporcionada por el caso de divorcio por abandono de hogar durante más
de tres años (448-2006, 6.3.07), en el que la demandada es citada por la prensa
y no comparece a lo largo de todo el proceso; sin embargo, la sentencia entrega
a ella la custodia del hijo menor de edad de la pareja.
En materia de menores, aparecieron con cierta frecuencia casos en los
que, de los elementos de prueba disponibles, parecía dudoso que el padre
pudiera cumplir con la obligación de pagar la pensión alimenticia impuesta
en la sentencia. Sin embargo, el juez –que tenía ante sí los elementos de juicio
para formarse un cuadro de situación– usualmente no recurrió a los obligados
sustitutos que el Código de la Niñez y Adolescencia estableció (art. 129) y
cuyo orden de prelación fue modificado por ley posterior para incluir, en esa
colocación, a abuelos, hermanos mayores de edad y tíos.
La forma de la sentencia
Las sentencias en Ecuador son breves, rara vez incurren en repeticiones y, en

general, son claras. A diferencia de lo que ocurre en otros países, no es preciso
leerlas varias veces para descifrar aquello que se dice detrás de un lenguaje
innecesariamente recargado o rebuscadamente técnico. Son virtudes que
deben ser apreciadas. Sin embargo, esos rasgos positivos no son suficientes
para contar con buenas sentencias desde el punto de vista de la forma.
66
El principal problema de forma tal vez resida en la ausencia de una es-

tructura común en las resoluciones. Aún tratándose de los mismos asuntos,
la organización de la resolución varía no sólo entre una corte y otra sino in-
cluso en el mismo tribunal, dependiendo al parecer de quién la formula.
La carencia de una estructura común hace que, en particular:
• los datos consignados en los encabezamientos varíen y, sobre todo en

primera instancia, resulten insuficientes para identificar el tribunal que co-
noce y resuelve, la fecha de la resolución, las partes del caso y el asunto que
es objeto de litigio. En 14% de la muestra, luego de leer media página de la
sentencia no era posible saber quiénes eran las partes y cuál el asunto en li-
tigio. En ocasiones fue preciso leer dos páginas de la resolución para enterarse
de cuál era el delito perseguido o la materia del conflicto. Todas las sentencias
muestreadas en un juzgado civil, de una de las diez ciudades escogidas, care-
cían de fecha.
• el resumen de los antecedentes del caso varíe marcadamente de un
caso a otro, aunque en general prevalece la tendencia a que se carezca de una
síntesis hecha por el juzgador y, más bien, se relate los términos de la de-
manda, primero, y la contestación, después, o bien se repita los términos del
parte policial o la denuncia y, luego, el testimonio del acusado. En segunda
instancia es más frecuente encontrar al comienzo de la resolución un resumen
claro del asunto que se trata pero, si se mira al conjunto de las sentencias, se
constata una preferencia por resumir textualmente los argumentos de las par-
tes; en ocasiones, estas síntesis son excesivamente extensas y en otras son de-
masiado sucintas.
En ocasiones, la Corte Suprema (hoy Corte Nacional) ha criticado du-
ramente este estilo desestructurado de las resoluciones:
Revisada la extensa y mal estructurada sentencia que no contiene más detalles

que el acta de la audiencia pública de juzgamiento, cabe censurar que los juz-
gadores tanto en el voto de mayoría como en el voto salvado se han dedicado
a transcribir in extenso la referida acta, por lo que resulta una sacrificada tarea
encontrar los requisitos de la sentencia prevista en el Art. 309 del Código de
Procedimiento Penal, de manera especial la exigencia del numeral 2 esto es:
“La enunciación de las pruebas practicadas y la relación precisa y circunstan-
67
L UIS P ÁSARA
ciada del hecho punible de los actos del acusado que el Tribunal estime pro-
bados”; en verdad la extensa sentencia, si los contiene entre mezclados con
muchas transcripciones del acontecer de la audiencia de juzgamiento que
inexplicablemente forman parte de la sentencia sin ser necesaria su narración;
razón por las que la Sala llama la atención al Tribunal para que tengan más
cuidado en la redacción organizada de la sentencia.
(Corte Suprema de Justicia, Tercera sala de lo penal, Expediente 401, 28.8.06,
Registro Oficial 103, 12.6.07)
Desde el punto de vista de la forma, las resoluciones dejan que desear,

pues, especialmente en el encabezamiento y el resumen del caso. Enterarse
de los datos esenciales del caso toma más tiempo y esfuerzo del que sería ne-
cesario si hubiese una suerte de formato o plantilla común que, en un párrafo
breve, sintetizara los datos esenciales del caso. Debe notarse que las sentencias
de los tribunales fiscales constituyen una excepción a esta caracterización.
En ellas es sencillo identificar los elementos que las componen, a partir de
una clara identificación numérica, y una referencia inicial al asunto que se
litiga así como los nombres de actor y demandado, datos que son seguidos
por un recuento breve y claro de los términos de la controversia.
Un caso donde las carencias de forma afectaron garantías de fondo fue
el seguido en procedimiento abreviado (50-06, 14.3.06), en el que se con-
denó al acusado en aplicación del art. 239 del Código Penal, por un hecho
que la sentencia no menciona. Sólo consta que, valiéndose del procedimiento
abreviado, el fiscal se limitó a solicitar una pena de multa. Tampoco se esta-
blece si el defensor del acusado acreditó el consentimiento de su defendido
para que el caso fuera sometido al procedimiento abreviado, ni se señala la
oportunidad en la que el imputado fue escuchado por el tribunal penal. En
suma, la sentencia no establece los requisitos ni sigue los procedimientos pre-
vistos en los artículos 369 y 370 del Código de Procedimiento Penal.
El estilo de redacción de las resoluciones también está sujeto a marcadas
variaciones, como consecuencia de lo cual en 10,18% de la muestra se cons-
tató que la sentencia establecía con cierta claridad sólo algunos de los hechos
bajo juzgamiento. Mientras los argumentos de las partes –tanto los presen-
tados por escrito como oralmente en las audiencias– reciben una atención
considerable en la resolución, los elementos de prueba son presentados apre-
68
tadamente y, en ocasiones, resultan materia de una simple enumeración, sin

precisiones sobre su contenido.
Destaca el uso indistinto de términos que conceptualmente difieren,
como “se rechaza”, “se desestima”, “se niega” o incluso se declara “improce-
dente” la demanda, términos que son usados como sinónimos mientras que
la doctrina procesal los diferencia.
Algunos detalles de importancia son descuidados. Uno, particularmente
notorio, corresponde a las referencias acerca de edades. La de los menores,
para comenzar, en aquellos casos que los involucran. Del total de este tipo
de casos que formaron parte de la muestra, en casi la mitad (46,21%) no se
consignó la edad del menor, dato relevante tanto tratándose de la fijación de
una pensión alimenticia como de un delito en el cual el menor hubiese sido
la víctima. Algo similar ocurre con los adultos en general –no se consigna la
edad de la mujer violada, por ejemplo– y ocurre también con las personas
mayores en quienes, más que en otros casos, la edad determina limitaciones
y capacidades que pueden cobrar relieve en el momento de caracterizar los
hechos o establecer responsabilidades.
Otro detalle de importancia está dado por las fechas que se consignan
en la sentencia para situar determinados actos de trascendencia en el caso.
Así en la sentencia del caso de divorcio 448-2006, 6.3.07, se dio por probado
el abandono del hogar conyugal por más de tres años, pero se fijó como fecha
del hecho el 20 de enero de 2005, día desde el cual, al momento de sentenciar
habían transcurrido poco más de dos años.
Finalmente, en materia penal ocurre en muchos casos que no se deja
constancia expresa acerca de si el acusado tenía o no antecedentes penales.
Un caso muestreado que exhibió descuido en una medida sorprendente
fue uno de divorcio por mutuo acuerdo (605-2006) respecto del que se en-
contraron dos sentencias, de fechas distintas (18.12.06 y 22.12.06), con un
contenido similar. Detrás de este error puede imaginarse dos autores distintos
que escribieron las sentencias y ambas fueron firmadas por el juez.
Observaciones por materia
Tratándose de asuntos penales, uno de los rasgos importantes, ya señalado,

es la condena con base en el parte de aprehensión y su ratificación por los
69
L UIS P ÁSARA
autores ante el tribunal penal. El parte formaliza los testimonios de los agen-
tes participantes en los hechos posteriores al delito y contiene algo así como
la teoría del caso que formula la policía. Resultó frecuente en las sentencias
integrantes de la muestra que la versión policial de los hechos fuera recogida,
para resumir las declaraciones de denunciante y acusado, y apropiada por el
juzgador para ser convertida en la versión que de tales hechos hacía suya la
sentencia.
En algunas de las sentencias examinadas en la muestra, no hay otra evi-
dencia para respaldar la acusación –y, en su momento, la condena– que la
teoría del caso formulada por la policía y respaldada por el testimonio de los
agentes participantes. Tal es el caso de un asalto (230-06, 15.11.06) en el
que dos personas son víctimas del despojo de sus pertenencias personales por
cuatro asaltantes que usaron un arma de fuego. Los agraviados solicitaron el
auxilio de un patrullero que localizó minutos más tarde a tres de los supuestos
asaltantes que sólo tenían en su poder una billetera vacía que no fue identi-
ficada por los agraviados. En la sentencia tampoco consta que los agraviados
reconocieran a los acusados, a quienes no se les encontró ninguna arma y
ningún objeto de los robados. Ellos sostuvieron que acababan de salir de una
fiesta cuando fueron detenidos. Ninguno registraba antecedentes. A dos de
ellos se les impuso la pena de cinco años y al tercero, 9 meses de prisión. En
otro caso de asalto (70-06, 11.10.07) la única prueba para dictar condena
consistió en el parte de aprehensión, en el que los policías dieron fe de que
el agraviado reconoció al acusado.
Otro rasgo de las sentencias penales, que ya ha sido adelantado como
práctica judicial, es la falta de razonamiento de la pena. En más de un tercio
de los casos en los que se impuso una condena (37,28%) no hubo razona-
miento alguno sobre la pena impuesta y en otro 56% la pena tuvo como res-
paldo un razonamiento superficial, generalmente restringido al señalamiento
de la existencia del atenuante de la falta de peligrosidad del sujeto.
La ausencia de razonamiento de la pena y los marcados contrastes entre
condenas impuestas en las sentencias de la muestra sugirieron examinar el
asunto con mayor atención en 81 sentencias condenatorias. La mayor parte
de ellas correspondían a robos y hurtos (37), drogas (11), delitos sexuales
(10), y homicidios (9). Sometidos estos casos a examen y cotejo, aparecieron
dos aspectos llamativos. De una parte, las altas penas aplicadas en casos de
70
drogas29 y delitos de naturaleza sexual. De otra, la desproporcionalidad entre

penas impuestas por el mismo tipo de delito y, además, entre diversos tipos
delictivos30.
En el conjunto de casos, los de drogas –generalmente correspondientes
a transporte o tenencia de drogas para comercialización– comprometían cla-
ramente a minoristas del tráfico o simples “mulas”. Sin embargo, las penas
aplicadas correspondieron a un rango que iba entre 4 y 8 años. El sujeto que
pretendió enviar una encomienda a Madrid con 152 g. de cocaína camufla-
dos recibió 8 años de reclusión mayor ordinaria (100-06, 7.12.07). Dos acu-
sados en cuya casa se encontró algo menos de medio kilo de marihuana (465
g.) recibieron la misma pena: 8 años (218-06, 23.11.06). La mujer que pre-
tendió introducir 551 g. de marihuana en un penal recibió asimismo una
pena de 8 años (30-06, 4.9.06). Dos procesados fueron condenados también
a ocho años de reclusión (40-06, 25.9.06), el primero por haberse hallado
en su casa 232 g. de marihuana y el segundo por habérsele hallado en la ropa
601 g. de base de cocaína. Del texto de las sentencias no se llega precisar por
qué razones otros procesados por el mismo delito recibieron penas menores.
Quienes pretendían salir del país portando droga fueron condenados a 4 o
5 años de prisión (122-06, 23.8.06; y 213-06, 20.10.06). Pero el caso más
sorprendente fue el de dos acusados de haber alquilado una bodega en la que
se halló 5 kg. de cocaína, datos que apuntaban a comercializadores de cierta
importancia; uno fue sentenciado a la pena modificada de 4 años de reclusión
y el otro, en calidad de cómplice, a 2 años de prisión. El contraste más lla-
mativo, sin embargo, fue encontrado en dos decisiones de tribunales penales
de una misma provincia. El primero de ellos condenó al capitán y al maqui-
nista de un barco donde se halló dos toneladas de cocaína a ocho años de re-
29 Las altas penas aplicadas en casos de drogas forman parte de una política del sistema penal que
persigue estos delitos de manera desproporcionada. En el trabajo de Farith Simon incluido en este
volumen se observa cómo, en materia de drogas, en el año 2007 se produjeron 937 denuncias,
que representaban apenas 0,47% del total de denuncias, pero se emitieron 507 sentencias, que
constituyeron 18,55% del total de sentencias penales producidas en ese año.
30 El examen que puede hacerse de este asunto sólo a partir de la sentencia dista de ser completo. Sin
embargo, pese a sus limitaciones, este examen llama la atención acerca de disparidades que pueden
ser estimadas como poco razonables y, en consecuencia, desde el lado de la sospecha social alimen-
tan el problema de credibilidad de la justicia y, tratándose de los casos que reciben penas relativa-
mente menores, robustecen la percepción de un sistema corrupto.
71
L UIS P ÁSARA
clusión, mientras otros cuatro tripulantes fueron sentenciados a cuatro años,

en calidad de cómplices (128-06, 7.11.07). Algo menos de seis meses des-
pués, otro tribunal de la misma provincia sentenció a doce años de reclusión
a quien se halló 12 g. de cocaína en su casa, que él sostuvo que estaban des-
tinadas a su consumo personal (146-06, 28.4.08).
De los diez casos de delitos sexuales, nueve fueron cometidos en per-
juicio de niñas y una tercera parte de ellos correspondieron a violación de
la propia hija. De estos últimos tres casos, quien violó a su hija mayor de
catorce años fue condenado a 12 años de reclusión (20-06, 14.8.06); el
mismo tribunal había sentenciado a otro padre, que había venido violando
a su hija de doce años desde que tenía cinco años de edad, a 16 años de re-
clusión (08-06, 29.5.06). Pero un tribunal distinto condenó a 20 años de
reclusión a quien violó a su hija de 13 años en repetidas ocasiones (87-06,
20.10.06). Al lado de estos casos, hubo uno de pornografía infantil en el
que el acusado de tomar fotos de niñas desnudas aparecía acariciando se-
xualmente a la menor de ocho años en una de las fotos (64-06; 19.12.06).
Fue condenado a 12 años de reclusión, la misma pena que se le impuso a
uno de los padres violador de su hija. En tres casos, en los que el violador
no fue un pariente se impuso penas de entre 10 y 16 años de reclusión (62-
06, 27.5.06; 204-06, 7.1.08; 253-06, 24.8.07). Finalmente, resaltó el con-
traste entre dos casos correspondientes al mismo delito, que fueron
sentenciados por el mismo tribunal penal. En uno de ellos (39-06, 11.7.07),
el acusado fue aprehendido luego de ser sorprendido por su conviviente
cuando manoseaba a la hija de ella, de ocho años; se le impuso la pena de
ocho años de prisión; en el otro (169-06; 21.9.07), el condenado, también
conviviente de la madre, manoseó y sometió a juegos sexuales a la menor
entre los siete y los nueve años de edad; recibió una pena de 3 años de pri-
sión atenuada.
Frente a la dureza de la sanción aplicada a los casos de drogas y a los de-
litos sexuales, otros hechos delictivos de cierta importancia recibieron penas
benignas. Una mujer que mató al marido con un cuchillo, luego de una dis-
cusión, fue condenada a 1 año de prisión (133-06, 16.9.06). En particular,
la tipificación del delito como “abuso de confianza” pareció conducir a cierta
condescendencia de parte del juzgador. Así, una empleada de confianza que
sustrajo más de diez mil dólares estadounidenses de las cuentas del propie-
72
tario de la empresa recibió como sanción 5 meses de prisión correccional

(178-06, 11.6.06); el encargado del área financiera de una empresa que se
apropió de algo más de medio millón de dólares estadounidenses recibió
como pena 18 meses de reclusión (92-06, 14.8.06), y la empleada que desvió,
en beneficio suyo, fondos de cuentas de la empresa en la que trabajaba que
se acercaron al millón de dólares fue condenada a 2 años de reclusión.
Recibieron penas similares a estas últimas quienes incurrieron en hurtos
simples o, tratándose de robos agravados por el uso de un arma, se apropia-
ron de bienes de muy poco valor. En un mismo tribunal penal se impuso
22 meses de reclusión a quien robó un reloj y 20 dólares (79-06, 19.7.07),
2 años a quien se apoderó de una cartera en la que sólo había un celular y
10 dólares (36-06; 16.7.07), 25 meses a quien asaltó a un transeúnte y lo
despojó de sus zapatos (70-06; 11.10.07), 2 años a quien incurrió el robo
simple de dos bicicletas (110-06; 9.10.07), pero 14 meses a quienes robaron
un vehículo (165-06; 14.9.06), 26 meses a quien asaltó a un taxista y lo
despojó de 25 dólares (128-06; 7.11.07), y poco más, 3 años y 33 meses de
prisión, respectivamente a los dos asaltantes a mano armada de un bus ur-
bano (76-06; 24.1.07).
Al comparar las penas impuestas sobre hechos de la misma familia de-
lictiva, aparecen diferencias notorias. Una acusada de haber pretendido iden-
tificarse con una cédula adulterada (17-06, 4.7.07) fue condenada a 3 años
de prisión; el mismo tribunal penal condenó al pago de una multa a quien
admitió ser autor del delito de falsedad en la identificación (50-06,14.3.06).
Al efectuar las comparaciones entre delitos distintos, las diferencias resaltan.
Quien fue capturado inmediatamente después de herir con un disparo a un
policía que lo perseguía por haber asaltado un camión fue condenado a la
pena atenuada de 20 meses de prisión (09-06, 22.9.06) y quien disparó a su
víctima en el rostro fue sancionado a 4 meses de prisión (44-06, 1.6.06). En
cambio, el acusado que fue aprehendido portando un arma de fuego sin tener
autorización para ello fue sentenciado a 3 años de prisión (406-06, 8.6.07);
quien fue detenido en flagrancia luego de haber robado el radio de un vehí-
culo recibió como pena 2 años de prisión (370-06, 2.1.07), bastante más
que los 14 meses que correspondieron a aquéllos que robaron el vehículo
completo (165-06; 14.9.06); y el padre que intentó realizar una segunda ins-
cripción de sus hijas en las que no apareciese el nombre de la madre, valién-
73
L UIS P ÁSARA
dose para ello de documentos de origen no oficial y declaraciones falsas, fue

sentenciado a 6 años de reclusión (141-06, 6.9.06)31.
Una especie de patrón que se repitió varias veces en las sentencias mues-
treadas que habían surgido del procedimiento abreviado fue que la pena so-
licitada por el fiscal coincidía con el tiempo de detención que llevaba el
detenido. Pero un caso especialmente llamativo fue el de una banda dedicada
a robar bienes que luego eran revendidos (122-06, 31.3.08). En la banda
participaba un policía en actividad que se encargó de alquilar la bodega
donde se depositaban los artículos robados, en cuyo ocultamiento el tribunal
le encontró participación. Pese a la evidencia disponible, el fiscal prefirió el
procedimiento abreviado y el policía fue condenado –por un delito sancio-
nado en el art. 369 del Código Penal con pena de entre seis meses y cinco
años– a ocho días de prisión.
En dos de los casos incluidos en la muestra (76-06, 1.6.07 y 139-06,
31.10.07) los acusados sostuvieron haber sido golpeados o torturados por la
policía, luego de su detención. En un tercer caso (395-06, 16.3.07), el abo-
gado de uno de los acusados hizo notar que el domicilio de su defendido
había sido allanado sin orden de autoridad competente. En los tres casos el
tribunal penal no tomó ninguna determinación al efecto, en contra de su
obligación de poner los hechos en conocimiento del Ministerio Público. De
igual modo, en un caso de violación de una menor de 11 años de edad (62-
06, 29.5.06), se dejó sin resolver la denuncia proveniente del testimonio de
la hermana de la víctima, de 9 años de edad, quien aseguró que ella también
fue objeto de abuso sexual por el acusado. El tribunal no remitió el expe-
diente al Ministerio Público para que se abriera la investigación pertinente.
En asuntos de menores, el examen de 461 sentencias correspondientes a
casos donde estaba involucrado el interés de niños y adolescentes sugiere que
no se escucha a los mismos. El principio general, que es incumplido, está con-
tenido en el art. 60 del Código de la Niñez y Adolescencia: “Los niños, niñas
y adolescentes tienen derecho a ser consultados en todos los asuntos que les
31 La flagrante desproporción entre penas, trátese o no del mismo tipo delictivo, en parte es conse-
cuencia de la desatención existente respecto de las decisiones judiciales. Así como los jueces impo-
nen penas sin razonarlas, determinan la magnitud de la sanción de modo discrecional, sabiéndose
en la impunidad de aquél cuyas decisiones no están sometidas al escrutinio y control sociales. En
esto, en particular, el desinterés académico por los contenidos de las sentencias judiciales juega un
papel cercano a la complicidad.
74
afecten. Esta opinión se tendrá en cuenta en la medida de su edad y madurez”

(art. 60). La opinión fue recibida en sólo 31 (6,72%) de los casos examinados.
Tratándose de la patria potestad, el Código especifica que el juez deberá
“oír al adolescente, al niño o niña que estén en condiciones de expresar su
opinión” y distingue al respecto dos situaciones: “La opinión de los hijos e
hijas menores de doce años, será valorada por el Juez, considerando el grado
de desarrollo de quien lo emita. La de los adolescentes será obligatoria para
el Juez, a menos que sea manifiestamente perjudicial para su desarrollo inte-
gral” (art. 106). Cuando el mismo cuerpo legal aborda el juicio de tenencia
incluye en la motivación del auto resolutorio que “debe considerar obligato-
riamente la posición del niño, niña o adolescente durante la audiencia, cui-
dando de no revelar lo que declaró en ejercicio de su derecho a ser oído” (art.
291). Y, tratándose de la adopción, el Código dispone que en la audiencia el
juez “oirá en privado al niño o niña a quien se pretende adoptar que esté en
condiciones de edad y desarrollo para expresar su opinión. Si se trata de un
adolescente, se requerirá su consentimiento” (art. 285). Más que en otros as-
pectos del análisis de sentencias efectuado, estas disposiciones mostraron ser
letra muerta en la práctica judicial.
Cuando el mismo Código establece que “El interés superior del niño es
un principio de interpretación de la presente Ley” (art. 11), agrega: “Nadie
podrá invocarlo contra norma expresa y sin escuchar previamente la opinión
del niño, niña o adolescente involucrado, que esté en condiciones de expre-
sarla”. Sin embargo, en la muestra hubo muchas sentencias en las que el juez
invocó el interés superior del niño sin escuchar la opinión del menor invo-
lucrado en el caso.
En lo que se refiere al asunto de pensiones alimenticias, como se ha ade-
lantado, la falta de prueba sobre necesidades del alimentado y de las capaci-
dades de los obligados fue una constante casi generalizada en las sentencias
integrantes de la muestra. La invocación del “interés superior del menor” y,
en ocasiones, incluso alguna norma de la Convención sobre los Derechos del
Niño, parecía suplir en la actuación judicial a la prueba necesaria. Una especie
de caso típico en materia de pensión de alimentos es la sentencia en la que,
habiéndose probado la paternidad, usualmente mediante la presentación de
la partida de nacimiento del menor o los menores, el juez impone al obligado
el pago de una pensión alimenticia sin otra consideración que respalde el
75
L UIS P ÁSARA
monto de la misma. Un caso extremo de este tipo es 2171-06, 27.6.07, en

el que la actora demandó a su cónyuge una pensión alimenticia de US$ 300
mensuales para sus dos hijos. El juez dio por probada “la existencia legal” de
los menores y resolvió que la pensión fuera de US$ 90, sin siquiera enunciar
qué pruebas fueron analizadas ni qué razones llevaron a fijar el monto im-
puesto en la resolución. De este modo, el examen de los parámetros que la
ley dispone –necesidades del alimentado y capacidad económica de los obli-
gados– no estuvo presente en la mayor parte de sentencias sobre pensión ali-
menticia que integraron la muestra.
El monto de las pensiones alimenticias impuestas en las sentencias pare-
ció corresponder a ciertos estándares de vigencia local, lo que se tradujo en
variaciones más notorias entre una ciudad y otra que entre un caso y otro
del mismo lugar. Asimismo, las pensiones dictadas por jueces civiles parecían
ser algo más altas que las impuestas por jueces de niñez y adolescencia.
Un caso de tutela y custodia legal (1118-2006, 31.8.06) mostró la falta
de mejor fundamentación en esta área. La actora era abuela de tres menores,
de quienes se hizo cargo cuando la madre se fue del país, y demandó a ambos
padres la tutela y custodia legal de los niños. La jueza citó el art. 106, 6 del
Código de la Niñez y Adolescencia, pero no siguió las correspondientes exi-
gencias probatorias para establecer, conforme prevé la norma, si existió falta
o inhabilidad de ambos progenitores y concluir que, en virtud de esta situa-
ción, procedía otorgar la tutela y custodia legal a la abuela, como efectiva-
mente decidió en su resolución.
Un caso que deja la impresión de conflicto sin resolver es el de pensión
alimenticia (146-2006, 21.7.06) en el que una madre demanda alimentos
para la hija que, dice, ha sido descuidada por su padre. En la sentencia no se
establece claramente los hechos ni se cita base normativa. Como pruebas se
ofrece un testimonio y algunos documentos probatorios de gastos en los que
ha incurrido la madre. El juez concluye en que la demandante no ha probado
el hecho principal y rechaza la demanda. Si bien es verdad que, en aparente
ausencia de reconocimiento de la hija, sólo la madre podía solicitar la prueba
de ADN para probar la paternidad, el juez no hizo nada para probar la rela-
ción entre la menor y el demandado.
Otro caso, particularmente singular, en el que se dejó un asunto central
sin resolver fue uno de divorcio por mutuo acuerdo en el que debía resolverse
76
también la pensión alimenticia (605-2006, 18.12.06). Atendiendo a que las

partes residían en Estados Unidos, y pese a que los menores residían en Ecua-
dor, el juez delegó en los jueces de aquel país la fijación del monto de la pen-
sión debida.
Respecto de los amparos constitucionales, como se ha indicado antes,
el problema principal parece residir en la comprensión de la institución de
parte de algunos jueces, cuyo foco de atención no parece situarse en el cum-
plimiento de los requisitos fundamentales para que el amparo sea planteado:
acción u omisión ilegítima de autoridad pública, que conculca derechos y
ocasiona daños graves inminentes.
En la muestra aparecieron 33 resoluciones en esta materia, correspon-
dientes a seis juzgados del país. La diversidad de problemas que el juez cons-
titucional debe resolver es muy grande e incluía, en los casos de la muestra,
asuntos como la procedencia o no del silencio administrativo, el pago de
una indemnización por expropiación, si ha habido o no maltrato físico y
psicológico a un menor, si la indemnización que ha recibido un empleado
público corresponde a ley, si un comisario actuó correctamente al clausurar
un bar, si los nombramientos de dos profesores debían realizarse o no, si se
debió sancionar o no a un militar o policía, si un menor era lo bastante in-
capaz como para ser considerado apto para recibir pensión de montepío de
su padre fallecido, la imposibilidad de nombrar al ganador de un concurso
público de merecimientos para el puesto concursado, la competencia de una
autoridad para emitir una resolución, si se podía ordenar la rotación de un
funcionario de carrera diplomática, la existencia o falta de motivación de
un acto administrativo, si una organización gremial podía sancionar a un
particular, la indemnización correspondiente a un incumplimiento contrac-
tual, etc.
Para conocer y resolver estos y otros asuntos, el juez constitucional parece
enfrentar una gran dificultad para comprender a cabalidad que la norma apli-
cable es la Constitución. Postergar leyes y reglamentos, alejarse de la inter-
pretación literal para servirse de métodos interpretativos que garanticen los
derechos fundamentales y hacerlo creativamente, parecen vías difíciles de re-
correr para el juez ecuatoriano. En las resoluciones examinadas se verifica
que el juzgador vela por el cumplimiento estricto de la ley, aunque de él se
deriven violaciones de derechos fundamentales.
77
L UIS P ÁSARA
Como en cualquier otro caso, lo primero que el juez debe precisar son
los hechos, en los que, tratándose del amparo, debe constatar –según lo dis-
puesto por el art. 95 de la Constitución de 1998– si se está ante “un acto u
omisión ilegítimos de una autoridad pública, que viole o pueda violar cual-
quier derecho consagrado en la Constitución o en un tratado o convenio in-
ternacional vigente, y que, de modo inminente, amenace con causar un daño
grave”. En las sentencias analizadas el juez tenía dificultades para reconstruir
los hechos en una versión propia. En varias ocasiones se limitó a exponer las
versiones de la parte actora y de la parte demandada, sin sacar una conclu-
sión, pero en la mayoría de los casos únicamente se expuso la versión de una
de las partes. Como consecuencia, el juez resolvió los casos sin citar las prue-
bas respecto de los hechos alegados o citando medios de prueba escasos, que
no analizaba. En sólo seis de las 33 sentencias se da por probado o no el acto
o la omisión y apenas un tercio del total de resoluciones hace referencia a
algún medio probatorio.
El caso 708-2006 puede resultar ilustrativo. El accionante solicitó que
se dejase sin efecto la suspensión del cargo de rector de un colegio en razón
de que tal acto fue adoptado sin haberse verificado la veracidad de las de-
nuncias y comprobado las circunstancias. El juez consideró que: “En el pre-
sente caso la concurrencia simultánea de los elementos señalados en el
considerando anterior, deben estar presentes en el acto impugnado, esto es
el acuerdo Nro. 006-AJ de 16 de noviembre de 2006, emitido por el Subse-
cretario Regional de Educación, el emplazado […]. El actor ni en su escrito
de demanda, ni en la audiencia pública llevada a cabo supo establecer la vio-
lación de ninguno de sus derechos individuales garantizados en la Constitu-
ción Política del Ecuador, pues el acto impugnado… emitido por el
Subsecretario Regional de Educación, cumple con todos los requisitos legales
que esta clase de actos requieren para su validez…”. Más allá de si efectiva-
mente se probó la existencia del acto (que no consta en la sentencia), el juez
omitió reconstruir los hechos y dejó de analizar el contenido del acto im-
pugnado con el objeto de establecer las razones por las que se había emitido,
cumpliendo los requisitos legales y sin producir una violación de derechos.
Una razón que podría considerarse para explicar por qué los jueces no
establecen los hechos que son alegados en los recursos de amparo puede estar
referida a los tiempos establecidos en la Constitución de 1998. Parecería que
78
la práctica de pruebas es imposible en el término de 72 horas. No obstante,

el artículo 59 de la Ley Orgánica de Control Constitucional dispone: “No
se admitirán incidentes de ninguna clase durante los […] recursos para las
garantías constitucionales, los mismos que deben atenerse a los principios de
celeridad procesal e inmediatez […] Sin embargo, de existir hechos que
deban justificarse, de oficio o a petición de parte podrá disponerse o solici-
tarse así como actuarse la práctica”. En ninguno de los casos de la muestra
ordenó pruebas de oficio.
Un ejemplo de incomprensión de la figura del amparo por los jueces es
el de 623-2006, 24.7.06, en el que un policía impugna la destitución de la
que fue objeto por el Tribunal de Disciplina de la Policía Nacional en razón
de haber sellado el pasaporte, con visa presuntamente falsa, de dos ciudadanas
guatemaltecas. El accionante observa que el Tribunal nunca verificó, ni le
otorgó la posibilidad de probar, si las visas eran efectivamente falsas, hecho
que, según sostiene, debió declararse en sentencia judicial. Interpuesto el am-
paro y solicitada la suspensión de los efectos del acto impugnado, el juez
negó el amparo al sostener que la resolución del Tribunal de Disciplina no
era susceptible de amparo debido a no tratarse de un acto administrativo.
Añadió que se estaba pretendiendo desviar la finalidad del amparo al solicitar
que se reviera la prueba. Si la decisión del tribunal policial fue arbitraria,
como parece colegirse de los hechos resumidos en la sentencia, el recurso de
amparo tenía base suficiente dado que tal decisión ocasionó al accionante
un daño consistente en perder su trabajo sin causa justificada.
En el caso 413-2006, 18.7.06, se dejó sin resolver un asunto de gran im-
portancia planteado por el recurso de amparo. La Agencia de Garantía de
Depósitos incautó los activos de una empresa, aduciendo que estaba vincu-
lada con los ex administradores de un banco deudor de la AGD. La empresa
presentó el recurso, negó la vinculación y solicitó dejar sin efecto la resolución
de la AGD. Lo que debió analizarse fue si AGD tenía motivos suficientes
para decretar la incautación o más bien fue un acto arbitrario, como alegaba
la recurrente, pero el juez centró su resolución en las facultades legales que
la entidad tenía para decretar la incautación.
Como se ha recordado, la acción de amparo se entabla contra un acto u
omisión ilegítimos de autoridad pública que viole o pueda violar cualquier
derecho consagrado en la Constitución o en un tratado o convenio interna-
79
L UIS P ÁSARA
cional vigente y de modo inminente amenace con causar un daño grave; o

contra la conducta de un particular que afecte grave y directamente un interés
comunitario, colectivo o un derecho difuso. Con esta acción se busca que el
juez adopte medidas urgentes destinadas a evitar o cesar la comisión del daño
grave o remediarlo inmediatamente. En las sentencias de la muestra, el aná-
lisis gira usualmente en torno a establecer qué implica que un acto u omisión
sean ilegítimos y, en particular, a precisar si se ha incumplido las garantías
del debido proceso, si existe falta de motivación del acto o si la administra-
ción pública ha incumplido el principio de legalidad establecido en el art.
18 de la Constitución. No se encontró ninguna sentencia que sostuviese que
la mera violación de derechos hace que el acto sea ilegítimo, ni se halló sen-
tencias que analicen en profundidad cuándo un acto u omisión es ilegítimo.
En lo que se relaciona con el daño, pese a que la norma constitucional
no exige que el daño haya ocurrido, la tendencia encontrada en la muestra
fue que los jueces determinasen que el daño debe ser material y palpable, ca-
lificándose la gravedad del mismo sin fundarla en un análisis, como puede
verse en el caso siguiente, representativo de tal tendencia: “sin embargo, úni-
camente para abundar el infrascrito tiene a bien destacar que la incautación
de los activos y la prohibición de enajenar los bienes inmuebles de la recla-
mante, si bien vulnera su derecho de propiedad, derecho que el Estado está
obligado a reconocer y garantizar, el supuesto daño no es grande ni cuantioso
en cuanto a los avalúos de los bienes prohibidos de enajenar, conforme se
infiere de la escritura de compraventa acompañada, por lo que el daño ale-
gado no puede ser calificado de grave, como lo requiere el Art. 95 de nuestra
carta política para la admisión del recurso”. (413-2006). El daño moral, y
en general, los daños inmateriales, así como los daños futuros, parecieron
quedar excluidos por el criterio del juzgador.
En una tercera parte de casos de la muestra (12/33), los jueces de primera
instancia resolvieron que el amparo era procedente. En estos casos, la medida
más usual fue la de suspender los efectos del acto ilegítimo, pero en muy
pocos casos se estableció remedios para la violación de derechos o los daños
ocasionados.
Importa notar que las deficiencias constatadas en materia de amparos
constitucionales no corresponden sólo a los jueces. A menudo, según se
puede deducir de las resoluciones, los abogados no señalaron claramente los
80
derechos violados, ni argumentaron al respecto, ni ofrecieron las pruebas

conducentes a demostrar la violación.
Patrocinio profesional y administración de justicia
La calidad del patrocinio con el que contaban las partes no fue objetivo cen-
tral del estudio pero respecto a él se recogió cierta información, al efectuar el
análisis de las sentencias muestreadas. Aunque el texto de la sentencia no es
la entrada más completa para evaluar la actuación de los abogados de las par-
tes, en ocasiones en la resolución judicial hay claros indicios de la calidad de
su participación. Por de pronto, se encuentra indicios desfavorables al pa-
trocinio prestado en cada uno de los casos en los que la parte demandante
equivocó la base legal de su pretensión, algunos de los cuales han sido ya re-
feridos.
Entre los asuntos civiles destacó, respecto a esta temática, uno de divorcio
por abandono (116-08, 24.6.08) en el que tanto en primera como en se-
gunda instancia, la defensa de la demandada no organizó la prueba necesaria
para que el juez tuviera por disuelto el vínculo. En primera instancia, el juez
concluyó en que no se había probado la fecha del abandono; apelada esta
decisión, la sala concluyó en que no se había probado, por los testigos, que
el abandono ocurriera de forma voluntaria y sin causa alguna. Que la defensa
dejara la prueba librada a lo que ocurriera en el proceso perjudicó severa-
mente a la clienta. Asimismo, en la muestra aparecieron varios casos (entre
otros, 398-06, 5.4.06) en los que la defensa presentó extemporáneamente
las excepciones.
En materia penal, cuando el acusado no se acoge a su derecho constitu-
cional a guardar silencio, el abogado defensor parece desempeñar usualmente
un rol pasivo al que no corresponde, por ejemplo, el ofrecimiento de pruebas.
Desde esa actitud, la defensa se circunscribe con frecuencia a ofrecer testi-
monios de buena conducta que brindan quienes conocen al acusado y, en el
mismo sentido, el certificado emitido por el centro de rehabilitación social
donde hubiere estado detenido. Otra práctica de la defensa penal, en aquellos
casos donde el hecho no llega a culminar el propósito delictivo del agente
debido a la acción policial persecutoria, es sostener que se trata de tentativa,
para luego solicitar la aplicación de una menor pena.
81
L UIS P ÁSARA
En un amparo constitucional (15915, 31.1.08), el recurrente, funciona-

rio de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores, sostuvo que un traslado
a Quito –dispuesto luego de abrírsele un sumario administrativo inconcluso
en razón de un conflicto con un embajador– transgredió sus derechos y no
le dio derecho de defensa. El abogado reveló su desconocimiento de una ac-
ción en la que debía sustentar y probar la ilegitimidad del acto, lo que no
hizo. Centró su argumentación en que no se podía disponer el traslado por
no haber cumplido el accionante con el mínimo legal de permanencia, de
tres años, en sus funciones en el cargo. Al parecer el abogado contó mal el
tiempo. El amparo fue denegado.
Tanto en materia civil como en asuntos de niñez y adolescencia, resalta
un estilo de ejercer la defensa en el que presentar una diversidad de excep-
ciones en la contestación a la demanda32 –que usualmente son rechazadas al
sentenciar– recarga inútilmente los términos del litigio sin beneficio alguno
para la parte defendida. En ese mismo estilo, es usual que se tache a los tes-
tigos que la otra parte “llegare a presentar”, impugnándolos sin saber quiénes
son, y que esto se haga incluso en el caso de un demandado que se halla en
rebeldía. El abogado parece golpear en el vacío cuando “impugna y redarguye
de falsas, improcedentes, ilegales y mal actuadas las pruebas presentadas y
que presentare el demandado” o contradice “desde ya todo lo que vaya a ma-
nifestar la parte demandada”. Desde el punto de vista de los intereses de la
administración de justicia, estos recursos muy probablemente restan sustancia
y seriedad a la defensa ante los ojos del juzgador, puesto que constituyen ma-
niobras retóricas sin mayor eficacia.
Conclusiones
1. Alrededor de tres de cada diez casos muestreados ofrecían dificultades

en materia de prueba. La falta de análisis y evaluación de las pruebas,
y la insuficiencia tanto de aquello que se da por probado como del ra-
zonamiento que lo respalda desembocan en sentencias que no esta-
blecen claramente cuáles de los hechos en controversia se consideraron
32 La excepción de “negativa pura y simple de los fundamentos de hecho y de derecho”, usada ruti-
nariamente, en ocasiones se contradice con determinadas afirmaciones formuladas en la contesta-
ción de la demanda o en la etapa probatoria.
82
probados. Las diversas falencias concurren, en definitiva, a mostrar

falta de prueba suficiente para llegar a la decisión adoptada.
2. Una quinta parte de los casos muestreados exhibían insuficiencias
en la base normativa utilizada para sentenciar. La mitad de ellos no
contenían mención alguna de la base legal. La otra mitad citaban
normas de manera insuficiente, errónea o impertinente en el caso
bajo juzgamiento.
3. 20% de casos con problemas en la base normativa y 30% de casos
con dificultades en materia de prueba33 apuntan a un problema rela-
tivamente serio en la justicia ecuatoriana. Las razones de estas pro-
porciones deben guardar relación con varios factores. Entre ellos,
probablemente esté el hecho de que algunas sentencias no son hechas
por quienes han sido designados para desempeñar la tarea. Otra causal
posible es el no haberse utilizado procedimientos de reclutamiento
que establecieran la competencia efectiva para ejercer la función de
juez. Sin duda, una tercera razón explicativa reside en la inexistencia
de mecanismos de monitoreo de las decisiones judiciales.
4. El manejo profesional que surge del análisis de las sentencias mues-
treadas sugiere un juez promedio, responsable de su formulación,
que aplica literalmente la norma sin analizarla y, menos aún, inter-
pretarla; que se sirve sólo ocasionalmente de una base constitucional
y se apoya muy esporádicamente en la jurisprudencia; que no hace
uso de las elaboraciones disponibles en la teoría jurídica acerca de
los asuntos que aborda; y que cita, de vez en cuando, una norma de
origen internacional, más que por la utilidad que pueda tener en el
razonamiento adoptado, en busca de la legitimidad que pueda brin-
darle invocarla.
El perfil del juez tipo que las sentencias analizadas sugieren, se
corresponde con la formación jurídica que ha prevalecido, y aún pre-
valece, en facultades de derecho tradicionales de América Latina, en
33 Un cruce entre los datos hallados sobre ambos temas mostró que 11,42% del total de sentencias
muestreadas padecía tanto de problemas en la base normativa como de insuficiencia probatoria.
Estos casos constituirían el núcleo profesionalmente más endeble de la muestra. El siguiente círculo
estaría conformado aproximadamente por otro 30% con dificultades técnicas importantes, entre
las que aparecen asuntos normativos y debilidades probatorias.
83
L UIS P ÁSARA
las cuales la enseñanza está restringida al aprendizaje memorístico

de los códigos, especialmente los procesales, vía que es propia de una
formación académica débil, de la que emerge un profesional que pa-
dece una pobreza jurídica marcada.
5. A los rasgos formativos, en el desempeño de la función jurisdiccional
hay que agregar, como rasgo resaltante en el juez promedio, la pasi-
vidad, que se manifiesta en: la falta de iniciativa para ordenar pruebas
cuando así se requiere para alcanzar la verdad de los hechos, la inhi-
bición para ejercer el control de legalidad sobre los acuerdos alcan-
zados por las partes en el proceso y el dejar, con cierta frecuencia,
asuntos sin resolver o dudosamente resueltos en el pleito del que co-
noce. Las sentencias examinadas no revelan, pues, un juez a cargo
del proceso sino a uno que está a lo que las partes propongan y
hagan. Él resolverá, en su oportunidad, sin haber hecho uso de las
facultades que la ley pone en su competencia para mejor resolver.
6. Los dos puntos precedentes constituyen falencias demasiado severas
como para pensar que pueden ser subsanadas mediante simples accio-
nes de capacitación. Aquéllos que las padecen con gravedad no debe-
rían seguir ejerciendo el cargo de jueces. Esta conclusión aconseja la
urgencia de efectuar la evaluación de jueces prevista en el Código Or-
gánico de la Función Judicial (Disposición Transitoria Quinta).
7. Un tercio de sentencias con falta de capacidad persuasiva es un hecho
de una magnitud suficiente como para restar legitimidad a la justicia.
Si las sentencias que finalmente se pronuncian carecen de fuerza para
convencer a quienes conocen su contenido –abogados y partes, en
primer lugar–, este hecho erosiona la confianza en el sistema de jus-
ticia. Que un juez produzca una decisión no es razón suficiente para
que los ciudadanos se consideren satisfechos en la sociedad demo-
crática contemporánea. Tiene que ser una decisión con base jurídica,
que aprecie adecuadamente los hechos y que sea razonable. El nú-
mero de sentencias de la muestra que no correspondió a este patrón
no fue mayoritario pero sí fue notoriamente alto.
8. La frecuencia en el uso de la citación mediante la prensa, y su con-
junción con la complacencia judicial para probar determinados he-
chos sólo mediante testigos, puede facilitar juicios en los que la otra
84
parte queda en indefensión o, incluso, en los que mecanismos de co-

rrupción son los que explican el curso del proceso y el resultado.
9. En materia penal, la disparidad en las penas aplicadas –incluso por
el mismo tribunal– a delitos del mismo tipo y la falta de proporcio-
nalidad en las condenas que reciben hechos pertenecientes a distintos
tipos delictivos merece ser resaltada a partir del somero examen de
sentencias condenatorias hecho en este estudio. Sobre la base de la
ausencia de razonamiento de la pena, estas disparidades y despro-
porciones alimentan una imagen social de la justicia en la que apa-
rece la arbitrariedad y, tras ella, puede intuirse la corrupción.
10. En cuanto a aspectos de forma, el examen de sentencias efectuado
pone de manifiesto:
• la ausencia de una estructura común de las sentencias en Ecuador;

• insuficiencias y falta de claridad en el encabezamiento de las reso-
luciones;
• resúmenes de los hechos que no son propios del juzgador sino que
siguen la versión ofrecida por las partes;
• mayor atención a la descripción de los hechos que al análisis de
las pruebas; y
• descuido de detalles relevantes como la edad, que en ciertos casos
es clave para caracterizar los hechos o el conflicto.
11. El monitoreo y la evaluación de la calidad de las sentencias de la

Función Judicial debe ser una tarea permanente, cuyo sentido y al-
cances van mucho más allá de la valoración del trabajo individual
del juez. Importa evaluar los criterios que se utilizan, la aplicación
efectiva de las instituciones jurídicas, el uso de la jurisprudencia, las
prácticas judiciales que se desarrollan –y su grado de conveniencia–,
etc. Sin esta información –acerca de lo que efectivamente hacen los
jueces– no se tiene una base cierta tanto para orientar políticas judi-
ciales, en general, como para perfilar sistemas de reclutamiento y di-
señar la formación judicial, en particular.
12. El desempeño profesional afecta tanto los intereses del cliente como
la calidad del sistema de justicia. Aunque este estudio de sentencias
85
L UIS P ÁSARA
no efectuó un seguimiento sistemático de la calidad del patrocinio

profesional, a lo largo del análisis de las decisiones judiciales se en-
contró diversos casos en los que el abogado había equivocado la base
legal invocada para fundar su pretensión, presentó excepciones ex-
temporáneamente, no supo organizar la prueba o, simplemente, se
mantuvo en una pasividad que, en el caso penal, apenas se limitó a
presentar certificados de buena conducta. Ciertamente, el clásico rol
de “auxiliar de la justicia” no parece estar reflejado en estos compor-
tamientos. Pero, además, un estilo de ejercicio en el que se plantea
todas las excepciones posibles, aunque luego no se las fundamente,
y en que se impugna todo lo que legalmente se puede impugnar, no
sólo es infructuoso para el cliente sino que entorpece y traba el fun-
cionamiento del sistema de justicia. Con esta observación, apenas se
intenta llamar la atención sobre un factor de cuyo desempeño tam-
bién depende el servicio de administrar justicia.
86
Anexo A
Causas ingresadas, resueltas y pendientes, según tipo de tribunal
Instancia judicial (nº en 2009) Año Ingresadas Resueltas Pendientes

Salas de cortes provinciales (45) 2002 44.773 41.449 34.553
Cortes Superiores (48) 2003 56.731 52.501 38.714
Tribunales penales (43) 2002 4.968 2.464 4.796
Juzgados civiles (244) 2002 79.995 97.908 687.058
Juzgados penales (150) 2002 23.394 59.005 302.885
Juzgados de trabajo (31) 2002 10.183 15.490 52.999
87
L UIS P ÁSARA

Juzgados de inquilinato (16) 2002 10.172 7.794 25.281
Juzgados de tránsito (50) 2002 6.991 4.981 30.316
Juzgados de niñez y adolescencia (88) 2002 — — —
2003 — — —
Juzgados de niñez y adolescencia (34) 2004 53.608 20.475 43.501
Juzgados fiscales (0) 2002 — — —
2003 — — —
2004 — — —
2005 — — —
Juzgados fiscales (6) 2006 421 547 492
Tribunales contencioso-administrativos 2002 1.743 1.302 6.802
2003 1.750 1.082 7.429
88

2004 2.746 1.434 8.552
2005 3.015 1.606 9.283
2006 2.346 1.592 9.882
2007 1.717 1.247 9.191
2008 3.310 1.980 11.712
89
L UIS P ÁSARA
Anexo B
Ficha analítica de sentencias
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD
Responsable: _________________________________ Vº Bº______________
MATERIA y ASUNTO:
Civil y Comercial ___ Cobro por título ejecutivo ___ Divorcio ___ Otro ___
Niñez y A. ___ Pensión alimenticia ___ Paternidad ___ Tenencia ___ Otro ___
Penal ___ Contra la vida ___ Contra la propiedad ___ Drogas Otro ___
Laboral ___ Despido intempestivo ___ Otro ___
Inquilinato ___
Fiscal ___
Contencioso-Administrativo ___
Constitucional ___ Acción de protección ___ Amparo constitucional ___
INSTANCIA: Juzgado ____________________ Sala ____________________

Expediente ________-________ Fecha de la sentencia ___ /___ /____
1. CARACTERIZACIÓN JURÍDICA DEL CASO Y DE LOS HECHOS:
1.1. Luego de leer la primera media página de la sentencia, ¿es posible saber quiénes
son las partes y cuál es el asunto materia de litigio? Sí __ No __
1.2. ¿Establece la sentencia claramente cuáles son todos los hechos bajo juzga-
miento? Sí, todos ___ Sí, algunos ___ No ___
1.3. ¿La sentencia se refiere a las diversas versiones de los mismos o a los aspectos
controvertidos que fluyen del expediente? Sí ___ No ___ N/A ___
1.4. ¿Cuáles son los hechos según la sentencia?

_______________________________________________________________
90
1.5. ¿La sentencia ubica todos los hechos en los supuestos normativos pertinentes?
Sí ___ No ___
¿Por qué no? ____________________________________________________
_______________________________________________________________
2. PRUEBA:
2.1. ¿Cuáles son las pruebas relevantes de las que se da cuenta en la sentencia?
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
2.2. ¿Alguna de ellas fue ordenada por iniciativa del juez? N/A ___ No ___ Sí ___
¿Cuál/es?
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
2.3. ¿Se analiza las pruebas? En detalle ___ En buena medida ___ Algo ___ Nada ___
2.4. ¿Se ha sopesado adecuadamente los medios de prueba relevantes en relación

con los hechos materia del conflicto? En detalle ___ En buena medida ___ Algo
___ Nada ___ Explicación: ______________________________________
_______________________________________________________________
2.5. ¿A qué prueba/s se otorga mayor peso en la sentencia?

Testigos ___ Pericias ___ Prueba documental ___ Inspección judicial ___
Otra ___ ¿Cuál? _________________________________________________
2.6. ¿Se circunscribe la actividad probatoria a testigos cuando probar los hechos
requería de otras pruebas?
Sí ___ No ___ Explicación: _________________________________________
2.7. ¿Se establece qué hechos controvertidos se considera probados? Sí ___ No ___
N/A ___
2.8. ¿Es clara acerca de qué se establece probado? Bastante ___ Algo ___ Poco ___
91
L UIS P ÁSARA
Nada ___ Explicación: ____________________________________________

_______________________________________________________________
2.9. ¿Se razona qué se establece como probado? ¿Se sabe qué pruebas crearon con-
vicción en el juzgador respecto a qué?
En detalle ___ En buena medida ___ Algo ___ Nada ___
2.10. ¿Para considerar probados o no los hechos y la responsabilidad se usa criterios

de costumbre o práctica judicial, que no aparecen en la ley? No ___ Sí ___ Ejem-
plos: __________________________________________________________
______________________________________________________________
2.11. ¿Se constata prueba suficiente acerca de los hechos materia de la sentencia?
Más que suficiente ___ Suficiente ___ Escasa ___ Nula ___
Explicación: _____________________________________________________
_______________________________________________________________
3. USO E INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS:
3.1. ¿La sentencia cita disposiciones legales sustantivas? Sí ___ No ___

¿Las citas son pertinentes? Sí ___ No ___
¿Las citas son incompletas? Sí ___ No ___
¿Además de citar disposiciones legales, la sentencia las analiza? Sí ___ No ___
3.2. En caso de haber interpretación de las normas, ¿es sólo literal? Sí ___ No ___
N/A ___
3.3. ¿Si la interpretación fue sólo la literal, debió usarse otra?

N/A ___ Sí ___ No ___ ¿Por qué? ___________________________________
______________________________________________________________
3.4. En caso de que se haya usado otra interpretación que la literal, ¿cuál es? ¿cómo
se usó? N/A _____________________________________________________
_______________________________________________________________
92
3.5. ¿Usó el razonamiento de la sentencia alguna norma constitucional? No ___

Sí ___ ¿Cuál? ____________________________________________ ¿Era per-
tinente? Sí ___ No ___
3.6. ¿Se aplicó alguna norma de derecho de origen internacional? No ___ Sí ___
¿Cuál? ______________________________________ ¿Era pertinente? Sí ___
No ___
3.7. ¿Se invocó algún principio general del derecho? No ___ Sí ___ ¿Cuál? _____
________________________ ¿Era pertinente? Sí ___ No ___
3.8. ¿Se incorporó alguna consideración de doctrina? No ___ Sí ___ ¿Era perti-
nente? Sí ___ No ___
3.9. ¿Se apoyó la decisión en jurisprudencia nacional? No ___ Sí ___ ¿Era perti-
nente? Sí ___ No ___
4. CALIDAD DE LA DECISIÓN:
4.1. ¿El uso de un “modelo” en la sentencia distorsiona la consideración del caso?

Sí ___ No ___ ¿Por qué? ___________________________________________
_______________________________________________________________
4.2. ¿Cuántas veces tuvo que leer la sentencia? Una ___ Dos ___ Tres ___ Más ___
4.3. ¿Cuán clara es la sentencia? Muy clara ___ Clara ___ Poco clara ___ Nada
clara ___ Ejemplo de falta de claridad: _________________________________
_______________________________________________________________
4.4. ¿Cuán repetitiva es la sentencia? Muy repetitiva ___ Repetitiva ___ Poco re-
petitiva ___ Nada repetitiva ___
4.5. A la luz de los elementos disponibles en la propia sentencia, ¿era posible tomar
una decisión que diera al caso una solución distinta? No ___ Sí ___ ¿Mejor? ___
Explicación: _____________________________________________________
93
L UIS P ÁSARA
4.6. ¿Era posible dar una mejor fundamentación a la solución dada en la sentencia?
No ___ Sí ___ Explicación: _________________________________________
_______________________________________________________________
4.7. ¿Hay proporcionalidad entre la complejidad de los hechos y el análisis hecho

en la sentencia?
Alta ___ Regular ___ Escasa ___ Nula ___ ¿Desarrollo excesivo ___ o insuficiente?
___
4.8.¿Cuál es la fuerza persuasiva de esta sentencia? (Imagínese la perspectiva de las

partes y de la opinión pública)
Más que suficiente ___ Suficiente ___ Escasa ___ Nula ___ Explicación: _______
_______________________________________________________________
4.9. ¿El caso fue decidido en más de una instancia? No__ Sí__ ¿Se tuvo acceso a la
otra sentencia? No ___ Sí ___ ¿Ambas sentencias son similares? No ___ Sí ___
¿En qué difieren? _________________________________________________
_______________________________________________________________
5. OBSERVACIONES ADICIONALES SOBRE EL CASO:
5.1. ¿Algún aspecto del caso o algún planteamiento formulado por las partes se
dejó sin resolver? Sí ___ No ___ ¿Cuál? ________________________________
_______________________________________________________________
5.2. ¿Encontró deficiencias técnicas importantes en la sentencia? Sí ___ No ___

¿Cuáles? ________________________________________________________
5.3. De la lectura de la sentencia, ¿qué se deduce acerca de la calidad de la defensa

ejercida? ________________________________________________________
5.4. ¿Recomendaría esta sentencia para ser destacada en un informe o para ser
usada como material de enseñanza? No ___ S ___ ¿Por qué? ________________
_______________________________________________________________
94
5.5. Otras observaciones:

_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
SÓLO PARA ASUNTOS PENALES:
1. ¿Se ha sopesado adecuadamente los medios de prueba relevantes en relación con

la responsabilidad del/los acusados? En detalle ___ En buena medida ___ Algo
___ Nada ___ Explicación: __________________________________________
_______________________________________________________________
2. ¿El contenido de la sentencia corresponde básicamente al del dictamen fiscal? Sí

___ No ___ ¿En qué se diferencia?___________________________________
_______________________________________________________________
3. ¿Se constata prueba suficiente acerca de la responsabilidad del sentenciado?

Más que suficiente ___ Suficiente ___ Escasa ___ Nula__ Explicación:________
_______________________________________________________________
4. ¿Se razonó la pena impuesta? En detalle ___ En buena medida ___ Algo ___
Nada ___
SÓLO PARA ASUNTOS EN LOS QUE HAY INTERESES DE MENORES:
1. Habiendo de por medio intereses de menores, ¿se consignó la edad del/las/los

menor/es? Sí ___ No ___
2. Se recogió la versión del menor respecto a la controversia? Sí ___ No ___
SÓLO PARA ASUNTOS LABORALES
¿Cómo entendió el juez que resultaba/ría probado el despido intempestivo?

Con el visto bueno ___ Con testigos ___ Con documentos ___ Otros medios ade-
cuado ___ ¿Cuáles? ________________________________________________
_______________________________________________________________
95
L UIS P ÁSARA
SÓLO PARA CASOS DE PENSIÓN ALIMENTICIA:
1. ¿Se examinó la capacidad económica de ambos padres? Sí ___ No ___

2. ¿Se razonó el monto de la pensión impuesta? En detalle ___ Algo ___ Nada ___
96
2
La justicia vista desde la reforma procesal penal
Fundación ESQUEL
El Código de Procedimiento Penal fue aprobado por el Congreso Nacional

el 11 de enero del 2000 y publicado en el Registro oficial del 13 de enero
del mismo año. Inicialmente estuvieron vigentes 47 artículos referidos a las
garantías del debido proceso y para el resto del articulado hubo una vacatio
legis de 18 meses. Así, el Código entró en vigencia el 13 de julio del 2001.
El Proyecto de ley se redactó en función de la reforma constitucional de
1998, pero se utilizó como base un proyecto de 1992, que había sido aprobado
en primer debate y que luego se retomó en el 2000. Esto explica, en parte, la
existencia de normas contrarias a la oralidad, a la contradicción, a la publicidad
y aquellas que han contribuido a la formalización excesiva del proceso.
El nuevo proceso estableció una fase preprocesal, la indagación previa y
tres etapas procesales: la instrucción fiscal, la etapa intermedia y la etapa de
juicio. Le otorgó al Ministerio Público la facultad de prevenir en el conoci-
miento de las causas y conducir la investigación preprocesal y procesal, y le
concedió el monopolio del ejercicio de la acción en los delitos de acción pú-
blica. Incluyó además, algunas vías alternativas cuya esfera de aplicación es
reducida.
La evaluación de la reforma procesal penal tiene como punto de partida
observar si los objetivos que, en su momento, motivaron el proceso de re-
forma al sistema procesal penal ecuatoriano, y que se encuentran plenamente
reconocidos en la Constitución ecuatoriana y en el Código de Procedimiento
Penal, están siendo cumplidos. Estos son: el principio dispositivo en la ac-
tuación de la prueba que excluye la posibilidad de que el juez tenga iniciativa
probatoria, el principio de oralidad, de contradicción, de inmediación y pu-
97
F UNDACIÓN ESQUEL
blicidad, la ineficacia de la prueba ilegal, el derecho a la defensa, a la presun-

ción de inocencia, la eficiencia y la celeridad.
Luego de más de cuatro años de vigencia del nuevo sistema procesal penal,
se ha confirmado lo indicado en cuanto a la estructura administrativa del des-
pacho y el número de funcionarios en la Primera Evaluación del 2002: la en-
trada en vigencia del nuevo sistema no ha implicado un diseño funcional o
mutación en el número de funcionarios por despacho judicial. Los juzgados
penales están constituidos por: juez, secretario, oficial mayor, ayudante judicial
1, amanuense y auxiliar de servicios; en el caso de los tribunales, presidente,
dos vocales, secretario, ayudante judicial 2, amanuense y ayudante de servicio.
En el aspecto económico, desde el último informe ha existido una varia-
ción importante, pues el presupuesto de la Función Judicial ha aumentado.
En el 2002 era de 81’551.664,56 dólares, pero en el 2005 llegó a
141’279.510,86, lo que significa un crecimiento de 173 por ciento y un in-
cremento en el presupuesto del Estado del 0,74 por ciento al 1,92 por ciento,
lo que deja en evidencia un cambio de actitud importante en la inversión
del Estado ecuatoriano para la Función Judicial.
En lo referente al ingreso individual, la remuneración total mensual de
un juez asciende actualmente a 3.655,91 dólares.
Infraestructura
En términos generales, la infraestructura aún responde a los mismos linea-

mientos señalados en la Primera Evaluación, es decir, no hay cambios rele-
vantes que anotar. La descripción realizada está vigente e incluimos algunos
elementos centrales para entender la realidad.
La utilización de edificios particulares y de una arquitectura inadecuada,
incluso en los inmuebles propios, trae deficiencias en muchos despachos ju-
diciales como: funcionamiento en edificios dispersos (no en Guayaquil), la
falta de servicios básicos como letreros que identifiquen los servicios, par-
queaderos, ascensores, las oficinas operan en habitaciones no funcionales,
falta de servicios higiénicos para el público, no existen accesos diseñados para
personas discapacitadas, no se cuenta con teléfonos públicos, con accesos in-
dependientes para detenidos, ni celdas de seguridad donde los detenidos pue-
dan esperar su audiencia, etc.
98
LA JUSTICIA VISTA DESDE LA REFORMA PROCESAL PENAL
La infraestructura interna de los despachos judiciales es conveniente ana-

lizarla con una división entre despachos judiciales tradicionales y juzgados
corporativos. En términos generales, los juzgados corporativos proyectan una
imagen más adecuada del servicio de administración de justicia, pues los es-
pacios son más funcionales. Por ejemplo, existen ventanillas de recepción de
denuncia, salas de espera y revisión de expedientes, los archivos presentan
un mejor aspecto; gracias al uso de divisiones modulares existe mayor fun-
cionalidad en las oficinas y se ha creado un ambiente más confortable, en
cierto sentido se ha ordenado el flujo de usuarios y profesionales en las ins-
talaciones judiciales. Pero, como se verá más adelante, también existen pro-
blemas serios de diseño.
La infraestructura interna de los despachos judiciales tradicionales, en
términos generales, responden a la siguiente descripción: su funcionamiento
se desenvuelve en dos espacios, el primero, es el del personal de apoyo que
se encarga del archivo, atención al público, recepción de documentos, sala
de espera y revisión de expedientes por parte de los usuarios; no tienen divi-
siones, muebles modulares, los estantes de archivo son poco funcionales, los
muebles son antiguos y en general crean un ambiente de poco orden, no pro-
picio para trabajar y atender al público.
El segundo espacio está destinado al despacho del juez, donde habitual-
mente se realizan las audiencias preliminares. Hay despachos judiciales que
tienen problemas de iluminación, espacio y hasta de mantenimiento. A este
mismo esquema, en el caso de los tribunales, hay que agregar una sala de au-
diencias. Además, el problema se ve agravado porque funcionan en edificios
arrendados que no permiten hacer obras para generar espacios más funcio-
nales por una parte y, por otra, se debe compartir el espacio con un sinnú-
mero de actividades privadas.
Administración institucional
de los despachos judiciales
Dada la relevancia que tendrá el análisis del aspecto administrativo en cada

institución, este apartado se iniciará con un breve comentario sobre la im-
portancia del tema para el funcionamiento de la Función Judicial y las demás
entidades del sistema penal.
99
F UNDACIÓN ESQUEL
Dentro del proceso de implementación, probablemente el punto más

débil ha sido el diseño de gestión de las distintas instituciones. Lamentable-
mente, se ha impuesto la visión tradicional de la “particularidad de lo judi-
cial”, que concibe a la justicia como una entelequia en lugar de un verdadero
servicio público. Esto ha limitado la búsqueda de una administración técnica
que se ocupe de problemas trascendentes como la escasez de recursos. Esta
visión, poco realista, ha ocasionado que el interés se centre únicamente en
los principios que deben regir a la Función Judicial, sin una reflexión pro-
funda sobre los medios disponibles y la forma como deben aplicarse para
cumplir las tareas encomendadas.
La falta de preocupación por la economía institucional entendida en una
doble vertiente, priorización de actividades y mejor empleo de los recursos
en las tareas desarrolladas, ha generado un problema muy serio en la calidad
del servicio y un profundo distanciamiento con las demandas de la sociedad.
Las mejoras en materia de productividad y calidad del servicio público,
no solo tienen que ver con incrementos en los recursos humanos, económi-
cos, tecnológicos y de infraestructura, sino con innovaciones organizacionales
y de gestión. De hecho, inversiones cuantiosas en factores como los anotados
pueden repercutir en simples mejoras en las condiciones laborales de los fun-
cionarios y tener un influjo marginal en la calidad del servicio, si no van
acompañadas de una revisión de los procesos y prácticas instaladas en cada
institución. Desde hace algún tiempo, en el contexto latinoamericano existen
experiencias que muestran que para conseguir avances, más que buena vo-
luntad de los actores, se requieren objetivos claramente definidos, diseños
funcionales adecuados, metas, procedimientos de monitoreo y de depuración
temprana.
Es importante dejar constancia que la justicia ecuatoriana sufre la mayor
crisis de legitimidad de los últimos tiempos. Un informe del 2005 del Lati-
nobarómetro señala que tiene el nivel más bajo de credibilidad, entre 17 pa-
íses medidos: ocho por ciento; para el 2006, la confianza en la justicia cayó,
aproximadamente, un 400 por ciento. En este mismo estudio existe un in-
dicador muy relevante para el área penal sobre la confianza ciudadana en que
la justicia sanciona a los culpables. Ecuador, en una escala sobre 100 alcanza
apenas 30; mientras que el penúltimo país, Argentina, tiene 38; y el país más
alto, Uruguay, alcanza 70 puntos
100
En el indicador del grado de percepción sobre si el Estado consigue que

se cumpla la ley, nuevamente Ecuador se ubica en el último lugar, con un
grado de cumplimiento de 3,9 sobre 10, frente al primero, Uruguay, que al-
canza 6,3.
Otras fuentes también confirman esta tendencia, si se toma el índice de
opacidad legal en el año 2004, Ecuador también muestra el más alto índice de
12 países estudiados: 72 sobre 100, mientras que Chile el más bajo con 32.
Desde nuestra perspectiva, la erosión de la confianza social generada en
la última década más que deberse a actos flagrantes de corrupción o inco-
rrecta aplicación del derecho, se debe más a la baja calidad del servicio pú-
blico, manifestada concretamente en aspectos como: denegación de justicia,
lentitud de trámites, mala atención al usuario, poca accesibilidad del usuario
al servicio, falta de transparencia y falta de respuesta. Aspectos que en gran
medida dependen de la administración y gestión de las distintas instituciones
del sector justicia y en este caso de su área penal.
Para abordar el problema de diseño de gestión en la Función Judicial,
en esta Segunda Evaluación se ha decidido cambiar el enfoque. Con el objeto
de dotar mayor proyección al estudio, se ha preferido adoptar un enfoque
centrado en dos experiencias que directamente se ocupan de la Función Ju-
dicial, antes que repetir la descripción que ya fue realizada en la Primera Eva-
luación y que en lo esencial está vigente. A pesar de la poca relevancia que
tradicionalmente se le ha dado a la materia administrativa, si se toma en
cuenta la proyección de la propuesta del cambio funcional de los juzgados
corporativos o la creación del Consejo de la Judicatura se verá que ambos se
ocupan de temas centrales y tienen el potencial para construir verdaderos pi-
lares para una administración técnica. Por tanto, resulta de interés evaluar
su funcionamiento y rescatar el acervo de experiencia que dejan.
Antes de comenzar el análisis de estas dos experiencias es importante ex-
plicar la razón por la cual este estudio prácticamente no se ocupará del mo-
delo de gestión de los juzgados tradicionales. En términos generales, se
mantiene inalterado el esquema funcional de un siglo atrás: las funciones ad-
ministrativas están mezcladas con las judiciales; las responsabilidades son im-
posibles de determinar por rangos administrativos o cualquier otro referente
porque varían de una judicatura a otra, en razón de la confianza del juez o
tribunal en cada uno de de sus funcionarios; el diseño hace que las respon-
101
F UNDACIÓN ESQUEL
sabilidades se diluyan y sea imposible tener un referente del trabajo individual

y, por último, se trata de un esquema funcional que está asentado en una sis-
temática delegación de funciones judiciales a funcionarios administrativos.
En resumen, su diseño funcional no guarda ninguna coherencia con el sis-
tema oral y su análisis muy poco puede aportar para un modelo técnico de
gestión.
Con el objeto de tener una relación de la cobertura de cada uno de los
modelos funcionales, es útil tener en cuenta que el plan piloto de implemen-
tación de juzgados corporativos alcanzó al 14 por ciento de los juzgados del
país y a ninguno de los tribunales34.
1. Experiencia de los juzgados corporativos
Cualitativa y cuantitativamente es el esfuerzo más importante de moderni-

zación judicial del que se tenga memoria. Tuvo el gran mérito de conseguir
una genuina preocupación de gran parte del sector justicia e incluso una
cierta repercusión social. Logró comprometer e ilusionar a muchos actores
con la posibilidad de modernizar el servicio público de la administración de
justicia y, sobre la base de un tratamiento técnico, incidir de manera directa
en la calidad del servicio a la ciudadanía.
Su funcionamiento comenzó en el 2000 y la filosofía que los inspiró era
crear unidades de mayor tamaño, con el fin de estructurar servicios comunes
que permitieran generar ahorros a escala. En general, se agrupó en unidades
de cuatro y cinco juzgados, donde se crearon espacios de atención a la ciu-
dadanía, revisión de expedientes y archivo, oficina de auxiliares judiciales,
una oficina de coordinación y una para cada uno de los jueces y secretarios.
A pesar de que hubo problemas serios, de los cuales se informó en la Pri-
mera Evaluación, referentes a una defectuosa implantación del diseño ano-
tado35, para este estudio es mucho más relevante centrarse en el análisis
34 Para más información, véase La Evaluación del Sistema Procesal Penal en el Ecuador, Fondo Justicia
y Sociedad,Fundación Esquel-USAID.
35 Entre los problemas anotados en la Primera Evaluación se encuentran: un modelo conservador
que no llegó a compartir efectivamente los recursos humanos, los auxiliares judiciales de varios
juzgados están en un mismo espacio físico, pero cada equipo se ocupa del trabajo de sus despachos
102
conceptual del modelo, pues sus repercusiones para el futuro de la justicia

son más profundas y enriquecedoras. Así, dado que el principal problema,
desde nuestra perspectiva, atañe al diseño mismo del modelo de los juzgados
corporativos, las debilidades que se analizan surgen de simples observaciones
tanto de la normativa interna, como del funcionamiento de los juzgados.
Estas son:
• Un diseño funcional único para juzgados civiles y penales.

• El mantenimiento de una misma estructura jerárquica administrativa.
• La no disminución del recurso humano.
• La falta de creación de nuevas unidades.
En primer término, mucho dice del proceso la constatación fáctica de

que el modelo corporativo mantiene una estructura administrativa única
tanto en los juzgados civiles como penales. Es cierto que, en el momento en
que se introdujo este diseño funcional, todavía no había entrado en vigencia
el nuevo sistema acusatorio-oral y que las dos materias compartían un mo-
delo escrito, pero también que se conocía que en un plazo relativamente
corto iba a ser instaurado el nuevo diseño procesal penal. Y si bien se intentó
tomar los correctivos del caso, lo cierto es que la Función Judicial ecuatoriana
estableció la misma estructura administrativa y funcional tanto en los juzga-
dos civiles, que actúan como un modelo escrito, como para juzgados penales
que lo hacen bajo un diseño acusatorio-oral.
El segundo aspecto se relaciona con la jerarquía administrativa del per-
sonal de apoyo, que presenta problemas de fondo. Si se toma la estructura
administrativa de juzgados y tribunales que se introdujo más arriba, se ob-
serva que hay seis grados jerárquicos distintos, tanto en los juzgados como
en los tribunales. Esta estructura vertical, que existe en los despachos judi-
ciales penales, tenía sentido cuando la preocupación central era repartir res-
ponsabilidades en la elaboración de distintos documentos de acuerdo a su
trascendencia. En este momento, parece necesario crear estructuras más ho-
rizontales y cargos con perfiles específicos para nuevas tareas, porque en tér-
judiciales; no hay secretarías compartidas, el archivo sigue separado por juzgados con un responsable
perteneciente a cada despacho, cada juzgado mantiene personal propio en las ventanillas de revisión
de documentos y atención al público, etc.
103
F UNDACIÓN ESQUEL
minos generales una gran cantidad de actividades que antes cumplían los
juzgados, hoy en día carecen de sentido o de facto han pasado a la Fiscalía.
Es evidente que no se puede pensar en un cambio estructural profundo
al esquema administrativo-funcional, sin una reforma integral de la norma-
tiva orgánica funcional y de la posición de los distintos funcionarios dentro
de la institución, pero un análisis de la normativa referente a la estructura
interna, comenzando por la propia Ley Orgánica Funcional de la Función
Judicial y sus distintos reglamentos, hasta instrumentos internos como el Or-
gánico Funcional de la Función Judicial, muestran que una reforma profunda
no se ha producido. De hecho la normativa sigue regulando jerarquías para
todas las otras áreas del sistema judicial.
De la misma manera que ciertas actividades propias del perfil de ciertos
cargos desaparecen o su relevancia disminuye radicalmente, con el nuevo sis-
tema procesal han surgido necesidades que para su satisfacción demandan la
inclusión de personal técnico en profesiones distintas al derecho. Es preocu-
pante que a nivel normativo y fáctico no se haya revisado estructuralmente los
cargos, perfiles, funciones y actividades asignadas a cada funcionario; es más,
cuando de manera excepcional se ha creado un nuevo cargo, en lugar de defi-
nirlo y darle su propia jerarquía administrativa, se lo ha asimilado a un cargo
ya existente. Este es el caso, por ejemplo, de los coordinadores de los juzgados
corporativos a quienes se les has concedido el rango de oficial mayor.
El diseño corporativo en la práctica no afectó al empleo de recursos hu-
manos. Si bien el orgánico posicional de la Función Judicial, proporcionado
por el Consejo de la Judicatura, muestra que existen variaciones importantes
en el número de funcionarios entre los distintos juzgados penales del país,
un estudio más detenido refleja que esto no se debe a que el diseño corpora-
tivo ha permitido reducir el personal de apoyo por juzgado. De hecho, la
proporción de personal existente entre los juzgados corporativos y tradicio-
nales de Quito refleja que la diferencia en lo absoluto se debe a esta causa,
pues el promedio de personal muestra que los juzgados corporativos, en esta
ciudad, poseen 6,25 funcionarios, en tanto que los tradicionales 5,6. Por
tanto, los juzgados corporativos no produjeron un recorte de personal de
apoyo o un aumento de juzgados que permitiesen capitalizar las economías
de escala ofrecidas. La oferta realizada al momento de la introducción del
diseño corporativo, referente a que con tareas administrativas afrontadas por
104
un mismo equipo de apoyo para varios juzgados (recepción de denuncias, el

manejo de archivos y atención al público), se conseguiría disminuciones im-
portantes en materia de recursos humanos, quedó en nada. Las variaciones
existentes parecen tener origen en otras situaciones, como la diferencia entre
ciudades grandes y pequeñas o la ausencia de determinadas partidas para
ciertos juzgados.
Al no haberse realizado una proyección empírica de funcionamiento, te-
niendo claros los requerimientos de un nuevo diseño procesal y un diseño
funcional capaz de soportarlo, se generó un esquema que perdió su soporte
técnico y fácilmente sucumbió ante la visión tradicional y el “statu quo”, ol-
vidando cualquier intento de economía para la institución. Si bien se podría
considerar que se trató de un simple error de implantación, porque recono-
cemos que el esquema corporativo sí posee el potencial para generar una eco-
nomía de escala, el problema de fondo radica en que no se analizaron las
necesidades funcionales del nuevo esquema con lo que mal se pudo visualizar
el recurso humano requerido y realizar un redimensionamiento. Además, la
discusión se vuelve superflua y cualquier ahorro que se pudiese obtener se
vuelve irrelevante frente a la constatación de que el andamiaje funcional sufre
un divorcio con el sistema procesal.
El último dato fáctico relevante surge del mismo orgánico posicional de la
Función Judicial, que es la falta de creación de unidades administrativas nuevas.
Resulta preocupante que hoy en día coexistan funciones y tareas que no están
siendo cumplidas a cabalidad por falta de unidades especializadas, personal res-
ponsable y recursos humanos desperdiciados. La falta de diseño de nuevas uni-
dades y de personal específico con formación acorde al perfil profesional que se
ocupe de las nuevas tareas introducidas por el sistema oral, ha generado que no
exista una conciencia de su relevancia y que sean implementadas desde la pers-
pectiva de los usos tradicionales. Así por ejemplo, la tarea de organizar audiencias
se transforma en enviar notificaciones, atender a los testigos, dotar de una sala
de espera y llevar registros mecanografiados de audiencias.
En este escenario se comprende que a pesar de las múltiples deficiencias
no existe una consciencia de la necesidad de transformar las prácticas. En las
entrevistas con jueces, miembros de tribunales y funcionarios del Consejo
de la Judicatura, se ha constatado la ausencia casi total de consciencia sobre
la relevancia que estas tareas administrativas tienen para el funcionamiento
105
F UNDACIÓN ESQUEL
adecuado del sistema de justicia penal, En una entrevista, un vocal de tribunal

penal señala:
Pregunta: ¿En el aspecto administrativo, por ejemplo en la forma cómo se

organizan las audiencias, ha habido algún cambio o estamos como hace cua-
tro años?
Respuesta: Es exactamente lo mismo, no podemos cambiar, son pasos que
deben seguirse religiosamente.
P: ¿No hay ninguna práctica nueva, como por ejemplo, usar el teléfono para
comunicarse con testigos o peritos?
R: No, no, no.
De la misma forma, el siguiente extracto de una entrevista con un vocal

de tribunal de Cuenca, muestra un desentendimiento por una labor admi-
nistrativa fundamental como el registro.
P: ¿El tribunal ha establecido algún criterio o política para escoger qué parte
de las audiencias se transcribe en el acta?
R: No, no, en lo absoluto, es responsabilidad del secretario y el tribunal no
puede inmiscuirse en eso.
Si se reflexiona sobre la pesada estructura administrativa de juzgados y

tribunales, donde la tarea principal de estos funcionarios era “generar expe-
dientes”, no queda muy claro qué funciones cumple este equipo laboral ahora
con un sistema acusatorio-oral, donde todas las decisiones relevantes se de-
berían tomar en audiencias y donde los juzgados ya no deberían “fabricar
expedientes”. Téngase en cuenta que a pesar de ser cierto que la justicia ecua-
toriana no ha conseguido librarse de la cultura del expediente y que la ma-
yoría de decisiones se toman en forma escrita, este hecho no justifica la
estructura administrativa escogida, porque hoy en día donde se elaboran los
expedientes es en la Fiscalía y aquel personal que anteriormente estaba des-
tinado a la realización de escritos, está subutilizado u ocupado en tareas to-
talmente inútiles36.
36 Por ejemplo, como ya se dio cuenta en la Primera Evaluación, en la ciudad de Guayaquil existen
funcionarios que transcriben palabra por palabra las actas de los juicios.
106
La lógica de los juzgados corporativos se basó en un modelo de división

de funciones, destinado a separar las labores de impulso de la investigación,
trámite de peticiones de los usuarios y toma de resoluciones, de la tarea de
atender al público. Esta filosofía tiene mucho sentido en un modelo de jus-
ticia en el cual todas las funciones anotadas inicialmente implican la manu-
factura de documentos, labor que constantemente se ve interrumpida por
los requerimientos realizados por los usuarios. Por este motivo, se introdujo
donde labora la mayor parte del personal de apoyo y el juez, establecer citas
a horas determinadas para hablar con los juzgados y dedicar personal exclu-
sivo para cumplir las tareas de atención al público mediante ventanillas
(como recepción de documentos y entrega de expedientes para su revisión).
Sin embargo, resulta difícil entender cómo este modelo puede funcionar
en juzgados que ya no tienen iniciativa probatoria y por tanto no hacen ex-
pedientes, con un diseño donde se debería tomar las decisiones relevantes en
audiencias y que demanda una estructura funcional muy activa que se ocupe
de resultados concretos como conseguir que todos los participantes compa-
rezcan el día fijado a la audiencia, coordinar el traslado de los privados de li-
bertad, contar con una sala de audiencia y con el personal de apoyo listo.
Modelo de dirección del diseño corporativo
El modelo de dirección de un juzgado corporativo descansa en tres figuras:

El Comité de Jueces, el Juez Delegado y el Coordinador de los Juzgados Cor-
porativos. Respectivamente constituyen el órgano de dirección del juzgado,
el portavoz de las necesidades y requerimientos del personal y la actividad
jurídica hacia el andamiaje administrativo, cuyo enlace es el Coordinador y
su máximo representante el Consejo de la Judicatura.
En el primer informe se dio cuenta de que este diseño se había desestruc-
turado en la ciudad de Quito, debido a que se habían suprimido las figuras
del Juez Delegado y del Comité de Jueces. En tanto que en Guayaquil y sobre
todo en Cuenca, para ese entonces el modelo se consideraba vigente. En la
actualidad el panorama ha variado radicalmente; las palabras de un juez penal
de esta última ciudad reflejan claramente el estado actual del diseño.
107
F UNDACIÓN ESQUEL
P: ¿Cuál es la función del comité de jueces y del juez delegado?

R: Creo que el comité de jueces al momento no existe, no funciona, no he
visto una sola acción del juez coordinador o delegado que convoque a reu-
niones para conciliar situaciones que deben superarse o proponer unificación
de criterios, analizar resoluciones; ninguna de esas cosas se ha dado.
El modelo de administración corporativa en la práctica no consiguió

echar raíces, los problemas de diseño y una débil implementación generaron
que el nuevo diseño sucumbiese ante los usos tradicionales.
En buena medida, la falta de vigencia real de estas instancias se explica
por la forma como se implemento la figura del coordinador del despacho ju-
dicial. Así, el poco valor otorgado al aspecto administrativo generó que desde
su concepción el cargo de Coordinador tuviese un papel secundario y un
margen de acción muy reducido. De cierta manera al perfil se lo vació de sus
principales funciones. Al no concebirlo como el administrador técnico de
los despachos judiciales y en general del servicio de administración de justicia,
jamás se pensó en otorgarle tareas como el manejo técnico de los tiempos de
los funcionarios, cambios de puesto del personal acorde a los requerimientos
del servicio, manejo de agendas, y monitoreo del servicio.
A pesar de que, como se verá más adelante, es el coordinador de la ciudad
de Cuenca quien de manera fáctica mayor influencia tiene en el servicio pú-
blico que se presta, sus palabras son gráficas para definir sus funciones e in-
cluso reflejar cómo concibe su puesto.
P: ¿Cuál es básicamente su función como coordinador?

R: Mi función es en el ámbito administrativo, para procurar que todos los
funcionarios del juzgado corporativo tengan los útiles de escritorio y todo lo
indispensable para poder realizar de una manera adecuada su función; yo
llevo las inquietudes a los delegados del Consejos de la Judicatura. Aparte,
manejo los permisos de menos de cuatro horas.
P: ¿Del cien por ciento de su tiempo, cómo lo reparte en porcentaje, respecto
a sus actividades diarias?
R: Soy como una especie de dueño de casa del edificio, estoy encargado de
ver los baños, las chapas de las puertas, el sistema eléctrico; entonces, todo el
tiempo la gente me está llamando, ocurre que no funciona un interruptor,
108
entonces tengo que ver un electricista, si está dañado el baño tengo que ver
al personal adecuado para repararlo.
P: ¿De ese 100 por ciento cuánto calcula que se va en estas actividades?
R: Creo que un 50 por ciento.
P: El otro 50 por ciento ¿en qué actividades se iría?
R: Solucionando problemas de los compañeros, conversando con ellos, aparte
de eso algo importante son los archivos.
P: ¿Qué hace en ese aspecto?
R: Ahora les voy a dar directrices para que todos los archivos se homologuen.
P: ¿Qué porcentaje de tiempo le tomaría esta reorganización?
R: La gente está renuente al asunto, no quiere adoptar este sistema que, por
ejemplo, en los juzgados civiles funciona bien;
P:¿Qué más hace en el 50 por ciento de tiempo del que estamos hablando?
R: Pasar informes, llevo un registro de permisos, asistencia y tengo a mi cargo
el reloj marcador; todos los empleados marcan en un reloj digital y mensual-
mente tengo que sacar un reporte y pasar al Consejo de la Judicatura, pero
es poco, en el mes me tomará una mañana. Cuando hay deficiencias de per-
sonal, incluso, apoyo a los compañeros en la atención al público.
De la descripción realizada se desprende que la tarea del coordinador en

el ámbito administrativo, se ha sumido en ámbitos periféricos. En una ins-
titución evidentemente profesional, donde su mayor recurso es el personal
técnico, el centrarse en aspectos como el manejo de suministros y manuten-
ción de la infraestructura, siendo importante, no resulta una tarea medular.
Si se analiza que la administración del recurso esencialmente va a influir en
la calidad del servicio, es aún más clara la superficialidad de tareas que el ad-
ministrador asumió: control de horarios, otorgamiento de pequeños permisos
y elaboración de informes. Éstas definitivamente no son tareas que pueden
ser consideradas como centrales en la administración de recursos humanos.
La mutilación de facultades en el rol del coordinador influye de forma
directa en la macro-estructura de la Función Judicial. El equilibrio que se
programó debía existir entre la Dirección de la Corte Suprema y el área ad-
ministrativa regentada por el Consejo de la Judicatura, se rompe cuando este
último pierde injerencia en el servicio diario que otorga la justicia penal, de-
bido a que hoy en día la principal herramienta para influir de forma directa
109
F UNDACIÓN ESQUEL
en el servicio efectivamente prestado, se halla disminuida. Esto genera que

la actividad del Consejo de la Judicatura resulte en materia de administración
más bien lejana, posterior e incompleta. Por ejemplo, conociendo denuncias
contra ciertos funcionarios o reclamos por el funcionamiento de tal servicio;
pero incidir directamente en la planificación y ejecución del servicio público,
por el momento, le está vedado de facto. Sobre este tema se volverá más ade-
lante.
Aparte de esta dificultad de concepción, existe un problema cultural tras-
cendente, que fue generado por el perfil de los profesionales escogidos para
el cargo. El extracto de la siguiente entrevista capta la parte medular del pro-
blema.
P: ¿Cuál es su formación?
R: Soy doctor en jurisprudencia y también egresado de periodismo.
P: Al no ser profesional en administración, ¿recibió alguna capacitación en
esta materia antes de empezar a realizar su función?
R: En realidad no, pero tuve experiencia porque siempre intenté colaborar
dando ideas al coordinador de los juzgados civiles.
P: ¿Alguno de sus compañeros coordinadores tiene formación en adminis-
tración, ingeniería comercial o alguna área afín?
R: No, todos son abogados, hay uno que todavía no termina derecho, pero
todos se han preparado en esta rama…
P: ¿Cree que es una debilidad el que no hay administradores o cree que es
ventajoso que sean abogados?
R: En ciertos asuntos me ayuda ser profesional del Derecho, porque entiendo
las cosas que pueden ocurrir en el despacho, eso me permite un mejor con-
trol. Naturalmente en el aspecto administrativo, debe haber muchas falencias
que nosotros no percibimos y que si hubiera la posibilidad de que un admi-
nistrador nos indique “esto se debe hacer de esta forma o a esto hay que darle
un cambio” y que nos diera muestras de que eso va a dar resultados positivos,
estaríamos encantados.
La ausencia de personal técnico generó que las tareas eminentemente ad-

ministrativas fueran comprendidas desde la óptica de la visión jurídica tra-
dicional, desnaturalizando el papel que debía cumplir el coordinador en el
110
proceso de modernización de la justicia. Lo que se hizo fue escoger personal

con formación jurídica y que, por haber estado cierto tiempo en la carrera
judicial, contaba con una visión forjada en los usos tradicionales, lo que im-
pide que se incorpore una nueva visión técnica capaz de armonizar los pro-
cesos internos con los requerimientos de un sistema de justicia penal que ha
variado de forma total. Adicionalmente, la visión jurídica predominante ha
impedido que se otorgue un tipo de capacitación que al menos parcialmente
compense la falta de formación profesional. Esta limitante cultural ha impe-
dido que dentro de la Función Judicial surja un discurso que desde el punto
de vista de la gestión institucional y la administración del servicio público
cuestione el “statu quo”.
Otros problemas a destacar están relacionados con el rango administra-
tivo otorgado al coordinador y al extracto del cual provinieron los funciona-
rios que ocuparon este cargo. Si se recuerda que el rango administrativo que
se les confirió es el de oficial mayor, es evidente que los funcionarios que ac-
cedieron a este cargo fueron de un rango similar o inferior al anotado. Esta
realidad, dentro de una institución tradicionalmente forjada sobre la base de
una estructura vertical y jerarquizada provocó que desde el principio exista
una fuerte dependencia de los coordinadores hacia los funcionarios judiciales
e impidió que tengan la posibilidad de cuestionar los usos y las labores que
tradicionalmente estaban centradas en jueces y secretarios quienes, incluso
por rango, continúan concentrando de facto el poder suficiente para imponer
su visión.
La totalidad de entrevistas obtenidas dan cuenta de esta realidad como
muestra un par de testimonios de jueces de Quito y Cuenca.
P: En la práctica, ¿quién dirige el trabajo del personal, usted o el coordina-

dor?
R: Si la causa principal del juzgado es el juez obviamente es el juez quien
debe organizar el trabajo, eso sí, con la ayuda y colaboración del secretario
que es la máxima autoridad en el ámbito administrativo.
P: ¿El trabajo del personal de apoyo es dirigido por usted o por el coordina-
dor?
R: El juez, definitivamente, el juez; el coordinador únicamente sugiere, por
ejemplo el manejo de la agenda, pero es el juez quien resuelve.
111
F UNDACIÓN ESQUEL
En resumen, la falta de una idea real de la función que debía cumplir el

coordinador, un proceso de selección acorde al perfil profesional del puesto,
un proceso de capacitación adecuado y un rango administrativo acorde a sus
funciones terminaron generando que el cargo fundamental llamado a intro-
ducir la dimensión administrativa al funcionamiento del juzgado corpora-
tivo, carezca de la fuerza necesaria para producir un cambio perceptible desde
el punto de vista del servicio público efectivamente brindado. Así se explica
cómo la figura llamada a administrar el funcionamiento de los despachos ju-
diciales y otras unidades del servicio de justicia, se convirtiera casi en un tra-
mitador de pedidos de suministros y controlador de cumplimiento de
horarios del personal de apoyo medio y bajo.
La situación descrita sirve para comprender por qué nunca asumieron el
papel las dos restantes figuras llamadas a dirigir los juzgados corporativos, el
Juez Delegado y el Comité de Jueces. Al no haber variado el modelo admi-
nistrativo-funcional, en el fondo siguió primando el diseño tradicional donde
cada juzgado tiene tal grado de independencia y autonomía que práctica-
mente ha dado lugar a una atomización de la organización, donde cada juz-
gado es un mundo y reproduce muchos de los problemas anotados para el
caso de los juzgados tradicionales.
Por mucho que varios funcionarios de diversos despachos compartieran
un espacio físico, jamás tuvieron sentido ni vigencia práctica instancias crea-
das para un modelo de dirección que responde a una organización que quedó
en el papel. Cuando prima un diseño autárquico de administración en cada
despacho judicial, la calidad del servicio público queda confiada a la visión
y voluntad de ciertos funcionarios. Por ejemplo el siguiente extracto, da
cuenta que un juez de la ciudad de Quito ha adoptado un patrón laboral cu-
rioso: pasar audiencias solo las mañanas.
P: Del total de su tiempo, ¿cuánto lo dedica a pasar audiencia?

R: Hay audiencias que por el número de implicados demoran toda una ma-
ñana o una tarde, generalmente las fijo solo por la mañana.
Resulta revelador que en un sistema oral, donde la tarea casi exclusiva

de un juez debería ser precisamente llevar adelante audiencias, un funcionario
resuelva no hacerlo en el 50 por ciento de su jornada laboral.
112
Es conveniente volver a destacar un primer avance sobre el que se hizo

referencia en el primer informe. De una manera embrionaria en la ciudad
de Cuenca, el coordinador ha comenzado a influir sobre la utilización del
recurso humano37. Él lleva el manejo de la agenda de las audiencias de todos
los juzgados y tribunales, y en el caso de los juzgados coordina el uso de la
sala de audiencias.
P: En cuanto al manejo de audiencias, ¿usted interviene?

R: Sí, yo si intervengo debido a que no hay salas de audiencias para cada juz-
gado; para los juzgados penales hay una sala y para formulación de cargos
otra. Entonces, todos los juzgados me tienen que enviar la información sobre
las audiencias para que no existan cruces, tanto en el uso de la sala como de
los fiscales. Los cuatro juzgados y los tribunales me envían la información.
P: Es decir, ¿también tiene que coordinar con los tribunales?
R: Sí, yo recojo en una hoja todos los días las audiencias y envío a los tribunales
para que se fijen, porque por ejemplo también se pueden cruzar los fiscales.
P: ¿En la práctica ha tenido problemas para realizar esta tarea?
R: Pocas veces, por ejemplo, por negligencia, el secretario omite ponerme
una audiencia en esta lista, yo no la hago constar y como ellos ya notifican,
están todos presentes y hay problema con la sala.
P: ¿Cada qué tiempo se presenta este tipo de problemas?
R: En los cuatro meses que estoy, me ha ocurrido una vez.
El rol descrito cuenta con el reconocimiento de los restantes funciona-

rios, un juez al respecto comentó:
P: ¿Con qué criterio se fijan las audiencias, prefiere ciertos días, las mañanas
o tal vez las tardes?
R: Aquí se maneja el criterio de la coordinación, el manejo de la agenda lo hace
al compañero coordinador, él nos pone todos los días a consideración para que
no se den cruces. Pero también se considera, por ejemplo, que las personas pri-
vadas de libertad tienen un trato prioritario y urgente. Con respecto al horario,
37 Durante la reunión de validación de esta investigación, que se realizó con la Red de Justicia de
Guayaquil, se indicó que desde la segunda semana de julio de 2006 existe un coordinador del área
penal también en Guayaquil.
113
F UNDACIÓN ESQUEL
también depende mucho de la agenda, si otros juzgados están utilizando la sala

de audiencias, hay que adaptarse sea de mañana o de tarde.
P: De uno a diez, ¿con cuánto califica la labor que cumple el Coordinador?
R: Con un nueve.
P: ¿Existe algún criterio, que la experiencia le haya mostrado, que sirve para
organizar mejor su trabajo o el de su equipo?
R: La coordinación, no duplicar el trabajo, no tener audiencias fallidas. Re-
sulta que la hora en que el fiscal tenía que asistir a la audiencia estaba en un
tribunal penal pasando otra; para evitar ese tipo de situaciones se realiza una
coordinación en la agenda.
Es evidente la repercusión que la adopción de un criterio u otro para

fijar las audiencias puede tener en la calidad del servicio. Los extractos refe-
ridos a Quito y Cuenca muestran dos visiones totalmente distintas, la pri-
mera basada únicamente en el sano entender del funcionario y la segunda
que introduce temas como la utilización de recursos, el trato preferente a
casos prioritarios.
Es importante dejar constancia que a pesar de que Cuenca es la circuns-
cripción que más ha avanzado en materia de coordinación, todavía tiene pro-
blemas centrales. Por ejemplo, se ha detectado que esta labor de planificación
de la agenda no toma en cuenta a la defensa pública y por el personal dispo-
nible, en la práctica, sí se están suspendiendo por cruces. Al respecto repro-
ducimos las palabras de un defensor.
P: ¿Hay ocasiones en las que no puede asistir a una audiencia porque debe
ir a otra, y de ser así, existe algún criterio para dar preferencia a una de ellas?
R: Sí, en este caso damos preferencia a las audiencias de juicio, porque como
usted conoce, cuando la defensa pública no asiste a estas audiencias la misma
ley faculta a que se nos multe, entonces damos preferencia a éstas y las pre-
liminares fijadas el mismo día lamentablemente tienen que suspenderse.
Otros componentes del diseño corporativo
Un error de concepción tiene graves repercusiones sobre todos los compo-

nentes de la reforma funcional. Por ejemplo, una herramienta informática,
114
para una institución como la Función Judicial, debería haber significado un

incremento sustancial en efectividad, debido a que su trabajo básicamente
se desarrolla sobre la base de la información. Lamentablemente, un error de
concepto en su diseño generó que sus beneficios no alcancen aspectos me-
dulares.
Como se dio cuenta en la Primera Evaluación, una debilidad es que la
herramienta informática instalada no contiene una agenda común, cuando
de acuerdo al nuevo sistema, una de las tareas más importantes que debe cum-
plir la Función Judicial es organizar con efectividad las audiencias. Resulta
llamativo que un complejo programa informático de seguimiento de casos,
diseñado con un crédito de organismos multilaterales, que demoró años en
desarrollarse y depurarse, no haya previsto una agenda judicial compartida.
Más adelante, cuando se analice el tema de la realización de audiencias, que-
dará en evidencia con cifras estadísticas la repercusión de este problema.
Similar situación sucede con otras herramientas, como el programa de
seguimiento de casos y su función en materia de monitoreo de trabajo del
personal administrativo. Como criterio de desempeño se han adoptado re-
ferentes tales como el número de escritos recibidos y despachados. Un sistema
que evalúa por la cantidad de papeles que ingresan y salen, refuerza ciertas
prácticas que el nuevo sistema intenta desterrar como el formalismo y la bu-
rocratización, y desestimula prácticas más acordes al sistema oral como co-
ordinaciones realizadas de manera oral o vía telefónica, usos que a gran escala
significan ingentes recursos para todas las instituciones. Es importante anotar
que el sistema sí cuenta con mecanismos que permiten evaluar la gestión,
por ejemplo, el estado de los casos y fechas de ingreso.
Por otro lado, no se buscó que la herramienta sirva para comunicarse
con otros actores del sistema. No se concibió como un mecanismo para sus-
tituir el peregrinar de boletas que retardan el servicio e implican gastos fuer-
tes. De la misma manera tampoco se previó que sirviese para el manejo de
aspectos como la coordinación del uso de salas de audiencias comunes o cap-
tura de información que permita el registro informático de las audiencias y
evitara el desperdicio del recurso humano.
También se perjudicó al rediseño físico; por ejemplo, la falta de una idea
clara de las funciones que se debieron cumplir, generó que no se diseñaran
salas de audiencias, que los despachos de los jueces siguieran en zonas res-
115
F UNDACIÓN ESQUEL
tringidas a pesar de que en ellas se realizan las audiencias preliminares y que

se sobredimensionaran zonas como las de revisión de expedientes y recepción
de documentos.
Al final del proyecto corporativo, existía una situación tan caótica que
cada uno de los tribunales tenía su propia sala de audiencias, las mismas que
normalmente estaban desocupadas por los continuos fracasos de las convo-
catorias y, por otro lado, no existía siquiera una para los juzgados. Este as-
pecto ha tenido relevancia tan directa en el funcionamiento de la justicia y
ha evidenciado que las dos principales razones para que las audiencias preli-
minares tengan restricciones a la publicidad, se debe a que se realizan en los
despachos de los jueces que no prestan las facilidades para que esté presente
el público y porque están ubicadas en zonas restringidas, donde el diseño ar-
quitectónico no permite acceso a la ciudadanía.
Sin embargo, es justo anotar que por iniciativa propia, los juzgados de
Guayaquil y cuenca han adecuado salas de uso común para el desarrollo de las
audiencias preliminares, las cuales son utilizadas de manera compartida, aspecto
que demuestra que incluso en infraestructura se puede conseguir ahorros im-
portantes y optimización de los recursos con un poco de organización.
Existe cierta consciencia de que el modelo administrativo no responde a
las necesidades del servicio. Lamentablemente, la falta de preocupación y es-
tudio que tradicionalmente ha existido por la calidad del servicio público,
ha generado que no se haya articulado una crítica que apunte al problema
central y al modelo de gestión escogido para la administración judicial, y
más bien se convierta en una bandera de lucha de un sector. En este sentido,
las palabras de un funcionario del Consejo de la Judicatura dejan entrever el
estado de la discusión.
P: ¿Hay algún proyecto para rediseñar los juzgados pilotos y tradicionales

con el fin de adaptarlos administrativamente al sistema oral?
R: Hay una discusión en este momento, sobre si debe o no mantener el tema
de los juzgados corporativos, pero no precisamente obedece a un criterio de
aplicación de la reforma, sino a una discusión de operatividad, sin que sea
exclusivo de la materia penal, sino que abarca también los otros juzgados cor-
porativos, por ejemplo, civiles, pero sí se está pensando en cambiar su estruc-
tura.
116
P: ¿Pero un rediseño pensado en el sistema oral?

R: No, eso no se ha dado.
De hecho, quienes cuestionan el modelo corporativo, lejos de propender

a un nuevo esquema funcional que responda al sistema acusatorio-oral, pro-
pugnan volver a los juzgados tradicionales.
Básicamente, el modelo corporativo ha conseguido un cambio cosmé-
tico, la justicia hoy en día presenta un ambiente más adecuado de trabajo y
espacios más dignos para la atención al público, pero tras este nuevo ropaje,
la concepción inherente sigue siendo la misma.
Desde nuestra perspectiva, el mayor daño generado por la experiencia
de los juzgados corporativos consiste en haber generado, en gran parte de
integrantes de la Función Judicial, Consejo de la Judicatura y de la comuni-
dad jurídica, la falsa percepción de que el proceso de modernización de los
despachos ya fue realizado, y que el diseño acusatorio-oral no demanda una
revisión a profundidad del modelo de gestión. De esta manera se ha privado
a la reforma, al menos a mediano plazo, de una herramienta básica para su
funcionamiento y se ha cerrado la puerta a una discusión trascendente para
enfrentar la crisis de la justicia penal.
Marco legal
El marco legal es en parte responsable de todo el problema administrativo

generado en los distintos actores, debido a que resulta poco propicio para
incentivar un cambio administrativo profundo en el funcionamiento de juz-
gados y tribunales. El haber adoptado un modelo híbrido, donde solo se
prevé la existencia de dos audiencias, la de la etapa intermedia y la de juicio,
ha dificultado de manera importante la creación de sistemas más lógicos y
coherentes, debido a que en el Ecuador no es posible, por ejemplo, intentar
una fórmula administrativa únicamente pensada en la realización de audien-
cias, cuando en la etapa investigativa, todas las decisiones deben ser tomadas
sobre la base de los papeles presentados por las partes.
El problema del marco legal poco coherente, adoptado por el Ecuador,
va más allá de hacer más complejo el diseño administrativo requerido, sino
que adicionalmente crea la falsa sensación en los actores que es posible fun-
117
F UNDACIÓN ESQUEL
cionar de una manera adecuada en el nuevo sistema con el mismo diseño

funcional sin que el servicio público se vea afectado.
2. Experiencia de la introducción del

Consejo de la Judicatura
El segundo esfuerzo relevante en materia de modernización y búsqueda de

calidad de servicios llevado adelante, es la introducción de un órgano rector
en materia administrativa y disciplinaria para la Función Judicial.
Consideraciones generales
La creación del Consejo Nacional de la Judicatura se debió a la constatación

de que el modelo anterior, en el que se concentraban las máximas responsa-
bilidades judiciales y administrativas en la Corte Nacional de Justicia, en la
práctica había implicado que esta última responsabilidad sea en ocasiones
subvalorada y en otras simplemente olvidada.
Un aspecto distinto de nuestra cultura jurídica, ha sido el tener una pre-
ocupación casi exclusiva por el marco normativo y un olvido sistemático del
aspecto administrativo y la calidad del servicio público efectivamente brin-
dado. Se debe tener consciencia de que entre las tareas administrativas que
han sido relegadas, se hallan algunas de tanta relevancia como el diseño de
gestión, la introducción de procesos y prácticas acordes al modelo procesal
elegido, el monitoreo de los resultados obtenidos y la depuración del modelo
funcional. En pocas palabras, las tareas no asumidas son precisamente aque-
llas que le otorgarían un norte a la institución.
La propuesta de creación de un organismo técnico encargado de la ad-
ministración de la Función Judicial era prometedora, porque en teoría estaba
destinada a ocuparse de la principal debilidad de la institución. Lamentable-
mente, no existió una ruptura con los criterios tradicionales y la implantación
del organismo técnico encargado de generar la reforma al interior de la Fun-
ción Judicial, fue realizada bajo los lineamientos de los viejos paradigmas.
Las dificultades comenzaron desde su estructuración. En teoría, el Con-
sejo de la Judicatura es el órgano ejecutor de las políticas establecidas por la
118
Corte Nacional de Justicia, pero resulta paradójico que el organismo técnico

encargado de dirigir administrativamente el sector judicial carezca de una es-
tructura funcional. Lejos de contar con un modelo gerencial efectivo, está
organizado en base a un diseño funcional pesado y poco flexible, donde todas
las tareas de dirección y la toma de decisiones básicamente se ven forzadas a
pasar por un cuerpo colegiado central de máximo nivel.
Su conformación está dada por juristas que deben cumplir requisitos
muy similares a los estipulados para los miembros de la Corte Nacional de
Justicia, esquema que reproduce el problema de confiar la administración de
la Función Judicial a personal no técnico en la materia. No se sostiene que
deba estar vedado para los juristas el ser parte del Consejo de la Judicatura,
pero la presencia de cierto número de administradores, por ejemplo, parece
indispensable. Muchas instituciones profesionales han afrontado problemas
de liderazgo similares, clínicas administradas por médicos, universidades ad-
ministradas por docentes, etc., pero como regla general se ha aceptado que
es preferible instaurar administraciones técnicas conocedoras del servicio que
presta cada una de estas entidades.
El problema se agrava cuando subestructuras regionales también carecen
de personal formado en el área administrativa, deficiencia que produce que
se pierda capacidad de percepción y critica de las realidades locales, así como
la falta de respuestas técnicas en la búsqueda de efectividad en el servicio.
Un coordinador de despacho corporativo dice:
P: ¿Entre sus jefes o el personal de este distrito del Consejo de la Judicatura,

hay alguien con formación administrativa?
R: No, entiendo que están recibiendo algunos cursos, porque frecuentemente
viajan a Quito y algunos deben ser del tema; pero no hay profesionales ad-
ministrativos.
R: ¿Cree que es una debilidad el que no haya administradores o cree que es
ventajoso que sean abogados?
R: En ciertos asuntos me ayuda ser profesional del Derecho, porque entiendo
las cosas que pueden ocurrir en el despacho, eso me permite mejor control.
Naturalmente en el aspecto administrativo, debe haber muchas falencias que
nosotros no percibimos.
119
F UNDACIÓN ESQUEL
El que los funcionarios que constituyen la columna vertebral del área

administrativa –vocales del Consejo de la Judicatura, delegados distritales y
coordinadores– provengan del área jurídica es una de las razones fundamen-
tales para que no se haya generado una preocupación creciente por la calidad
del servicio público y que la introducción de un órgano regente del área ad-
ministrativa no haya conseguido el vuelco funcional que se esperaba.
La distorsión generada por la falta de formación técnica de los actores
coadyuvó a que las funciones de esta nueva institución sean interpretadas
con el prisma de las viejas tareas asumidas por la Corte Suprema de Justicia.
Una vez más, la labor administrativa fue circunscrita a limites estrechos, pues
prácticamente las tareas asumidas entre otras han sido: un cierto control del
trabajo personal, recepción de quejas, implementación de un régimen disci-
plinario y aspectos administrativos secundarios como el manejo de suminis-
tros y temas de infraestructura.
Otro problema ha generado la adopción de un modelo centralista. El
marco normativo no otorga funciones propias a las delegaciones provinciales;
simplemente otorga al Presidente del Consejo la posibilidad de delegar una
o más de sus funciones.
En este escenario las delegaciones provinciales mas allá de constituir ver-
daderos núcleos de dirección administrativa que otorguen respuestas prontas
a las necesidades locales, en un cierto sentido, se han convertido en interme-
diarios de los requerimientos regionales con el Consejo Nacional de la Judi-
catura38. Es importante anotar que un modelo centralista, puede, según las
circunstancias, ser beneficioso, pero en el momento histórico que vivimos,
donde afrontamos un cambio de diseño en la justicia penal y se requiere
transformaciones profundas, la falta de administradores locales fuertes ha
disminuido la posibilidad de experimentación de nuevas alternativas de ges-
tión y, con ello, el surgimiento de procesos y prácticas más acordes al modelo
acusatorio oral.
38 Durante la reunión de validación de esta investigación, realizada con operadores de justicia, se re-
calcó lo problemática que resulta esta situación, pues temas como la provisión de insumos pueden
tardar semanas en resolverse, como consecuencia de una administración centralizada. Un ejemplo
de esta situación es lo ocurrido durante varias semanas de enero en Guayaquil: cuatro salas de au-
diencias tuvieron que funcionar sin aire acondicionado debido a que no llegaban los repuestos de
Quito.
120
Funciones de gestión institucional
Sin negar que las labores tradicionales estén siendo mejor atendidas por un
organismo encargado específicamente de su realización, la Función Judicial
requiere que el Consejo de la Judicatura asuma el papel de responsable de la
gestión de juzgados y tribunales. Lamentablemente existen indicios de que
esta labor no está siendo cumplida a cabalidad. La no incorporación ni la
eliminación de un solo juzgado corporativo, desde que Projusticia y los or-
ganismos de crédito externos dieron por terminado el proyecto, conlleva una
reflexión profunda sobre la forma como se está cumpliendo la tarea admi-
nistrativa.
La debilidad anotada va mas allá de la divergencia de criterios que puede
haber con respecto a si el modelo corporativo es conveniente para un sistema
oral, pues deja en evidencia que el Consejo de la Judicatura no ha asumido
un verdadero liderazgo en el diseño de gestión. Si la posición fuese que el di-
seño corporativo no es el adecuado, debería haberse producido una extensión
de la experiencia a otros juzgados y, a la inversa, si la posición fuese que el
diseño no responde a las necesidades del sistema oral, debió haber un proceso
de reestructuración funcional o un proyecto alternativo.
Las entrevistas confirman la inexistencia de una preocupación real por
el modelo funcional de la justicia penal. Reproducimos un extracto obtenido
de una entrevista a un funcionario del Consejo de la Judicatura, que abarca
la opinión recogida entre los actores de la Función Judicial:
P: ¿Ha habido alguna prioridad para el tema de la introducción de un nuevo

modelo oral en materias como penal, laboral o niños, niñas y adolescentes?
R: Sí, en el momento especifico de la entrada en vigencia de la oralidad, las
medidas adoptadas por el Consejo, que yo haya tenido conocimiento, son
básicamente en materia de capacitación.
P: ¿En la parte administrativa hubo alguna política especial para adaptar la
estructura funcional de los juzgados u otras unidades al sistema oral?
R: En materia penal no; los juzgados siguen teniendo la misma estructura y
organización que tenían antes de la reforma y no se ha tomado ninguna re-
solución a este respecto; no hay variación funcional.
121
F UNDACIÓN ESQUEL
La última pregunta, adicionalmente, confirma que en la macroestructura

se replica el problema detectado cuando se analizó el papel del coordinador
dentro del despacho corporativo. Todavía el área administrativa no consigue
introducir una administración técnica del recurso humano. Por la relevancia
que este factor tiene en una institución profesional de servicios, se debe in-
sistir en que no se conseguirán variaciones relevantes en la calidad del servicio
público si no se potencia su empleo.
Se debe tener presente que en la región, las reestructuraciones profundas
de diseño que han afectado al recurso humano, no solo han conseguido bajar
radicalmente el personal de apoyo en proporción al número de juzgadores,
sino que adicionalmente han logrado que pase a pertenecer a unidades des-
tinadas a labores administrativas concretas y que los juzgadores dejen de ser
el centro de la estructura para convertirse en una unidad más al servicio de
la administración de justicia.
Lo arcaico del modelo basado en estructuras administrativas autónomas,
formadas alrededor de cada juzgador queda en evidencia cuando se observan
prácticas tan burdas como los encargos de juzgados enteros. En estos casos
puede ocurrir que en una misma ciudad exista un juez con el doble de tra-
bajo que el resto, a pesar de que se cuenta con un equipo de más de diez
juzgadores.
Otro aspecto central, en el que se percibe una importante debilidad es
en la tarea propia de dirección del servicio público. Las palabras de este juez
de Cuenca resultan reveladoras al momento de destacar la situación actual:
P: Desde el año 2002 en alguna materia como formas de organización y ges-

tión, capacitación, infraestructura, recursos tecnológicos, humanos, ¿han exis-
tido cambios relevantes?
R: Creo que no, hay esfuerzos aislados que realizan la Fiscalía y el Consejo
de la Judicatura, pero como señalaba son aislados. No existe una programa-
ción, no hay una propuesta de objetivos, de ejes fundamentales sobre los que
se va a trabajar en el año o metas; creo que hay que trabajar sobre estas ac-
ciones para que estas deficiencias se eliminen.
Estas expresiones, que son una muestra de otras recogidas en el mismo

sentido, reflejan una falta de norte en el servicio que la función judicial ofrece
122
e, indudablemente, tiene una repercusión directa en todas las tareas de ad-

ministración y dirección.
Hoy en día es evidente la necesidad de diseñar un modelo de monitoreo
que apuntale el funcionamiento institucional que se pretende conseguir. Si
se requiere una administración de justicia con alta calidad, en la atención
que ofrece al público, sería muy útil la introducción de indicadores como la
efectividad en la organización de audiencias, los lapsos que median entre el
ingreso de una solicitud de audiencia y el día en que ingresa en agenda, la
satisfacción del usuario, etc. Existen testimonios gráficos sobre la falta de una
evaluación efectiva en este sentido.
P: ¿Llegan periódicamente datos que reflejan la productividad del tribunal?

R: No, no, no, nadie se preocupa de eso.
P: En su tribunal, ¿se ha fijado algún tipo de metas en el servicio que se presta?
R: No, tampoco.
Adicionalmente, estas palabras dejan entrever cómo la falta de una di-

rección central clara repercute para que dentro de los despachos judiciales
tampoco se fijen políticas de dirección tendientes a la efectividad del servicio.
Resulta justo anotar que se llega a esta realidad a pesar de que se cuenta con
las herramientas necesarias para poder cumplir de una manera bastante ade-
cuada esta tarea:
P: ¿Llegan a su mano, periódicamente, datos que reflejen la productividad

de su juzgado?
R: En el sistema se registra permanentemente el manejo de causas, tenemos
estadísticas por día, semana y por mes, las mismas que se reportan a la Corte
Superior y al Consejo de la Judicatura.
P: ¿Estas estadísticas las utiliza para tomar decisiones sobre cómo afrontar su
trabajo o el del personal de apoyo?
R: No, estas estadísticas sirven fundamentalmente para el sistema de evalua-
ción que realiza el Consejo de la Judicatura, cada año se nos somete a eva-
luación […]. De otro lado creo que debería haber estímulos, así como existen
sanciones el Consejo de la Judicatura debería establecer estímulos para quie-
nes pasan una meta establecida.
123
F UNDACIÓN ESQUEL
Los párrafos anteriores denotan que no se ha conseguido introducir a la

información como un insumo de trabajo, para la toma de decisiones diarias
en las unidades que conforman la Función Judicial. Todavía no es una prác-
tica corriente que la información de productividad, utilización de recursos o
satisfacción de usuarios, sea utilizada a diario como un instrumento para la
toma de decisiones. De hecho, normalmente la información al respecto no
existe; está levantada de forma tan gruesa que no permite la evaluación fun-
cional de unidades concretas o simplemente, a pesar de estar disponible, no
es utilizada. En este sentido, pensar en los modelos de administración técnica,
cuando los funcionarios encargados de administrar estas unidades carecen o
no utilizan la información existente, es simplemente utópico.
En resumen, en un momento tan decisivo como la implementación de
un nuevo diseño de justicia penal, se echa de menos una dirección admi-
nistrativa firme que impulse una serie de iniciativas tendientes a adaptar a
la institución a este nuevo reto. Deberían haberse evidenciado en cascada
iniciativas como la promulgación de nuevos reglamentos de funciones, su-
presión o creación de nuevos cargos, diseños de perfiles profesionales para
asumir nuevas tareas, nuevos procesos internos, identificación de prácticas
funcionales, determinación de paquetes de indicadores por funciones, pro-
cesos de capacitación dirigidos, evaluaciones permanentes, modelos de es-
tímulos y sanciones que apuntalen el esquema funcional, toma de
correctivos a las iniciativas introducidas, etc., Es comprensible que por la
inexperiencia en el funcionamiento de un sistema acusatorio oral se cometan
errores; lo que no es justificable es que con problemas funcionales tan graves
como los que hoy vive la justicia penal ecuatoriana, el órgano encargado de
la administración técnica todavía no muestre capacidad de experimentación
y aprendizaje.
A manera de conclusión
Las experiencias de los juzgados corporativos y del Consejo de la Judicatura

son dos ejemplos de proyectos de modernización de la administración de
justicia que, a pesar de poseer la filosofía adecuada y estar diseñadas para ata-
car problemas centrales de su funcionamiento, por la falta de criterios claros
en su instauración legal y sobre todo por la debilidad de su implementación,
124
el momento de ser aplicados, no contaron con la fuerza necesaria para vencer

la cultura tradicional y en la práctica carecen de un impacto real en la calidad
del servicio público otorgado a la ciudadanía.
La repercusión del fracaso constituye la mejor manera de asegurarse que
el statu quo permanezca inalterable debido a que resulta una “demostración
grafica” de la falta de efectividad de la reforma propuesta, debilita la posición
de aquellos sectores que pretenden conseguir un nuevo modelo de adminis-
tración de justicia y crea la falsa percepción de que la reforma se hizo cuando
en la práctica está por introducirse. En el caso de la justicia ecuatoriana, hoy
en día se ve más distante la posibilidad de conseguir una administración téc-
nica de la Función Judicial y la implantación de las mencionadas estrategias,
debido a que en este momento se debe volver a instalar un tema que para
gran parte de la sociedad está agotado.
3. Conclusiones
Con el fin de comparar los resultados de la investigación del 2002 con los
del 2004, tomaremos los mismos temas que fueron analizados en la I Eva-
luación del Sistema Procesal Penal.
La Función Judicial en este periodo, al igual que cuando se llevo a cabo
la I Investigación sobre el Sistema Procesal Penal, no ha realizado ningún
cambio en sus métodos de gestión y sistemas de trabajo; únicamente se puede
señalar que a partir del 2002 se creó un nuevo tribunal penal y cuenta con
un presupuesto considerablemente mayor.
En cambio, la Fiscalía incrementó el número de fiscales, hizo mejoras
en la infraestructura, mobiliario y medios tecnológicos. Desarrolló un pro-
grama de depuración de denuncias que permite no solo dar una respuesta
inmediata al usuario sino también descongestionar el sistema. Este programa
se aplica en Quito y Cuenca.
La Policía Judicial continúa dependiendo de la Policía Nacional y en su
relación con la Fiscalía sigue primando el formalismo. En la I Evaluación se
señalaba las consecuencias de la alta movilidad de los miembros, circunstan-
cia que no ha cambiado y que influye en la capacitación y en la relación con
los fiscales. Los métodos de trabajo con el Ministerio Publico se pueden de-
125
F UNDACIÓN ESQUEL
sarrollar únicamente en las unidades antinarcóticos, donde policías y fiscales

forman equipos.
La Defensa Pública aún no cuenta con la Ley Orgánica de la Defensoría
Publica, necesaria para dar institucionalidad a este sector de la justicia. El
proyecto de ley se encuentra en el Congreso Nacional desde 2004, listo para
el segundo debate, pues la Comisión de lo Civil y Penal presentó en junio
de 2006 el informe.
La Defensa Pública es una necesidad inminente en nuestro país, no solo
porque no puede funcionar un sistema procesal penal cuando falta una de
las piezas fundamentales como es la Defensa Pública, sino también porque
el Estado tiene la obligación de cumplir la norma constitucional y los tratados
y convenios internacionales que ha suscrito. La indefensión limita el acceso
real a la justicia, pues en una población de más de 12 millones de habitantes
hay apenas 0,26 defensores por cada 100.000. Actualmente el país cuenta
con 31 defensores públicos.
La Defensa Publica sigue sin una estructura administrativa funcional, y
tampoco tiene una organización jerárquica mínima que permita tener políticas
claras que orienten su trabajo. No existe ningún aporte económico para que
los defensores cuenten con peritajes o investigadores para la defensa de sus
casos. Pero aún así, con todas estas limitaciones, en esta investigación se cons-
tata que la actividad probatoria de la defensa en 2005 frente a 2002 muestra
un progreso importante con la sola excepción de los peritajes en Cuenca.
Otro punto importante es que la Defensa Pública ha intervenido en
menos casos que en 2002. En 2002, en el 42% en Quito, en el 64% en Gua-
yaquil, y en el 35% en Cuenca tuvieron defensores públicos, mientras que
en el 2005 estos bajaron a 16,3% en Quito, 31,1% en Guayaquil y 13,3%
en Cuenca. Ello ocurre porque los acusados tienen la posibilidad de contar
con abogados de los servicios legales de universidades, Iglesia, ONG, colegios
de abogados, quienes ofrecen una defensa más técnica.
Respecto a las vías alternativas, por la importancia que estas tienen en la
racionalización de la carga de trabajo de los operadores, en brindar una res-
puesta efectiva y oportuna a la víctima, agilizar procesos menos costosos en
delitos menores, entre otros, es necesario ver los avances que se han dado
desde 2002. Cabe señalar que en el Ecuador continuamos con muy pocas
vías alternativas y procedimientos rápidos –como son la desestimación, la
126
conversión y el procedimiento abreviado–, pues el proyecto de reformas al

Código de Procedimiento Penal, presentado al Congreso Nacional en 2004,
no se le ha dado tramite.
Con esta limitación normativa señalada anteriormente, es necesario ma-
nifestar que a nivel general se detecta un alto incremento en el uso de las vías
alternativas al juicio oral, entre la Primera y Segunda Evaluación: mientras
que en el año 2002 la suma de todos estos mecanismos permitió responder
a un 2,02% de las denuncias, en esta segunda Evaluación alcanzo el 9,6%,
lo cual significa un incremento del 475%.
Al hablar de las medidas cautelares es necesario resaltar la experiencia de
la ciudad de Cuenca, que permite evidenciar el impacto que tiene una buena
práctica al garantizar los derechos de las personas. El realizar las audiencias
orales, públicas y contradictorias de calificación de flagrancia produjo un
cambio en el comportamiento tanto de los fiscales como de los jueces. En
los fiscales, el aumento reportado en la abstención de pedir medidas caute-
lares en la ciudad de Cuenca ha pasado de 3,9% a 19,4%; esto representa
un incremento casi del 500%. En Quito y Guayaquil, donde no se realiza
este tipo de audiencias, la petición de medidas cautelares en delitos flagrantes
es una regla absoluta.
En Quito y Guayaquil la única medida cautelar que se pide es la prisión
preventiva, mientras que en Cuenca se solicitan prisiones preventivas en
un 80,6% de los casos e incluso no se piden mediadas cautelares en un
19,4%.
En Cuenca, en la muestra analizada, con las audiencias orales se consigue
que en uno de cada cuatro casos no se aplique la prisión preventiva en delitos
flagrantes. En Quito y Guayaquil se les concede la medida cautelar en el
100% de los casos.
Un dato que es importante señalar son los tiempos que se toman para
decidir la prisión preventiva, pues en Cuenca con el sistema de audiencias
orales es de 22 horas con 25 minutos. Mientras que en Quito, con el sistema
escrito, es de 23 días, 23 horas y siete minutos, y en Guayaquil, de 10 días,
12 horas y 50 minutos. La toma de decisión sobre la prisión preventiva en
Cuenca, en comparación con lo que sucede en Quito dura aproximadamente
25 veces menos y frente a Guayaquil 11 veces menos.
127
F UNDACIÓN ESQUEL
Los datos que constan en esta investigación sirven únicamente para evi-
denciar la necesidad urgente de realizar un análisis profundo sobre la etapa
intermedia y su objetivo dentro del sistema procesal penal ecuatoriano.
Respecto a la organización de audiencias, los datos nos indican que el
problema persiste y se ha agudizado más en este periodo, pero el número de
audiencias que se llevó a cabo aumentó. Por ejemplo, en 2002 se realizaron
59 audiencias frente a 2005 que hubo 82; esta variación representa un in-
cremento de un 149%. Si analizamos las tres ciudades, vemos que en Gua-
yaquil el incremento es de 21 más que en 2002, y en cifras totales existe una
mejora de 217%; en Quito hubo dos audiencias mas y en Cuenca una más.
Pero si analizamos las audiencias fallidas versus las audiencias programa-
das, constatamos que hay un problema grave en la realización de audiencias
que desgasta al sistema y repercute en la calidad del servicio que se está brin-
dando a la ciudadanía. Los datos nos dicen que en 2002, en Quito el 47 por
ciento de audiencias sí se realizaban, ahora solo se llevan a cabo el 23,7 por
ciento; en Guayaquil era del 12 por ciento en 2002, ahora es el 10,9 por
ciento; en Cuenca hay un retroceso grande, porque en 2002 se realizaban el
71,40 por ciento de audiencias, mientras que en 2005 solo se desarrolló el
26,8 por ciento.
Hay varias causas por las cuales hay audiencias fallidas; entre estas tene-
mos la no presencia del acusado, del fiscal, de peritos o testigos y policías
que no llegan a las audiencias. Estas causas las hemos dividido en: división
de responsabilidades y modelo de gestión.
La división de responsabilidades se refiere al problema que se suscita
cuando ninguno de los actores asume realmente la obligación de que las au-
diencias se den. Esta responsabilidad debe ser compartida por los actores,
pero lastimosamente ellos no lo conciben de esa manera; por lo tanto los tri-
bunales notifican y los fiscales esperan para ver si vienen los testigos.
Respecto al modelo de gestión, entre la Primera y Segunda evaluación
no ha existido ningún cambio sobre la organización de audiencias, éstas no
son responsabilidad de ninguna de las partes, solo hay un cumplimiento de
las formalidades.
Para dar una solución a este problema es necesario crear una unidad que
se encargue de organizar las audiencias, lo que implica asegurarse de la pre-
sencia de los testigos, peritos, no solo por medio de notificaciones sino uti-
128
lizando todos los medios que se requiera para contar con la asistencia de
estos. Además, se requiere llevar a cabo todos los aspectos logísticos que per-
mitan que las audiencias fallidas sean una excepción y no la regla.
Otro punto que se debe tomar en cuenta es el manejo de las agendas de
las audiencias, que no pueden ser administradas por cada juzgado o tribunal,
sino tener un sistema que permita que todos manejen la misma información
y por lo tanto se evite cruces en los tiempos de los operadores.
En las prácticas que afectan el sistema veremos los adelantos o retrocesos
respecto a 2002, en cuanto a la oralidad y al principio acusatorio. Cuando
hablamos de la oralidad queremos saber si las pruebas se están practicando
en audiencias o los operadores introducen la prueba como en el anterior sis-
tema. En términos generales, la investigación nos demuestra que existe un
retroceso de los datos de 2002, que sin ser muy profundo, es necesario tra-
bajarlo por medio de la capacitación de los operadores.
Respecto a los peritos, continúa la práctica que se detectó en 2002, en
la cual no había una acreditación del perito, presentación del peritaje con
especificidades como, por ejemplo, la técnica que utilizó o una contradic-
ción de este informe, sino únicamente se solicita el reconocimiento de su
firma.
En cuanto a las sentencias, la decisión del tribunal se debe conocer in-
mediatamente de terminada la audiencia, pero esto no se da en la práctica.
En 2002 la notificación de la sentencia tardaba de cuatro a seis días en Quito;
de cuatro a diez en Guayaquil, y en Cuenca se daba después de cuatro días.
En 2004, esta notificación se la hizo en 21 días en Quito, 13 en Guayaquil
y cinco en Cuenca, datos que nos demuestran que sobre todo en Quito hay
un retroceso bastante fuerte. Cabe añadir que en siete casos de Quito y cinco
de Guayaquil, no se pudieron introducir los datos relacionados con la sen-
tencia, a pesar de que se esperó dos meses en Quito y un mes en Guayaquil,
pues los tribunales no dictaron sentencias.
Estos tiempos nos demuestran que los miembros de los tribunales revisan
los expedientes antes de dictar sentencia y sobre la base de ésta resuelven y
no sobre lo que sucede en la audiencia de juicio.
Principio Acusatorio: en la primera evaluación se señaló que el Código

de Procedimiento Penal dio iniciativa probatoria al tribunal penal, violando
129
F UNDACIÓN ESQUEL
la norma constitucional que habla del principio dispositivo que consiste en

que únicamente tienen iniciativa probatoria las partes, al tribunal le corres-
ponde juzgar.
En este periodo los datos de la investigación dan cuenta que la capacita-
ción a los operadores ha tenido un impacto favorable, pues los miembros de
los tribunales respetan el principio dispositivo. Los datos de 2002 frente a
los de 2004 lo confirman; por ejemplo, el porcentaje de audiencias en las
cuales el presidente del tribunal simplemente se abstuvo de preguntar es en
Quito 27,2 por ciento, en Guayaquil 42,1 por ciento y Cuenca 27,2 por
ciento, cifras que demuestran que hay un avance frente al año 2002, donde
el presidente prácticamente realizaba toda la práctica probatoria.
Celeridad: en 2002, el promedio de duración de los procesos, desde el

cometimiento del delito hasta el juicio, era de 263 días en Quito, 324 en
Guayaquil y 218 en Cuenca; en la muestra de 2004 estos periodos de tiempo
han aumentado a 665 días en Quito, 785 en Guayaquil y 730 en Cuenca.
Ámbitos de Intervención
Para conseguir que el sistema procesal penal tenga una aplicación efectiva y
oportuna, es necesario trabajar en los siguientes ámbitos.
1.- Las reformas del Código de Procedimiento Penal son fundamentales para
la aplicación del sistema, pues no solo que la ley tiene normas contrarias
a éste sino que además limita su aplicación.
2.- Es necesario contar con la Defensa Pública Nacional, no solo porque es
una de las partes fundamentales del sistema, sino también porque es ne-
cesario mejorar el acceso a la justicia de las personas por medio de una
defensa técnica y humana.
3.- Se requiere implementar nuevas reformas de gestión tanto en la Función
Judicial como en la Fiscalía, porque son elementos esenciales que deben
estar acordes a las demandas del nuevo sistema.
4.- Se requiere reactivar a la Comisión para la Aplicación de la Reforma Pro-
cesal Penal como un espacio estatal que permita dar una visión en con-
junto, permanente y continua de la aplicación del sistema.
130
5.- La protección a víctimas y testigos debe ser una prioridad del Ministerio
Público, programa que se debe desarrollar de forma descentralizada y
ampliando sus áreas de trabajo.
6.- Capacitación especializada a los operadores de justicia en temas que se
han identificado en las diversas evaluaciones y estudios que se han llevado
a cabo.
7.- Mejorar la relación de la Fiscalía con la Policía, para que realmente sean
un equipo de trabajo que garantice la persecución del delito cumpliendo
las garantías del debido proceso.
131
3
Criminalidad y respuestas del sistema penal
Es fundamental establecer qué se entiende por “criminalidad” para estudiar

las relaciones con el sistema penal y la impunidad. Una definición bastante
aceptada es la que considera a la criminalidad como el “conjunto de infrac-
ciones que se cometen en un tiempo y lugar dados”39. Esta definición obliga
a alertar respecto de la brecha que existe entre los delitos que se cometen
efectivamente y los que llegan a conocimiento de las autoridades. Para ello
se diferencia entre criminalidad real, que es el conjunto de delitos que se co-
meten efectivamente en un lugar y en un tiempo –sin considerar si se pre-
sentó una denuncia, si se investigó o sancionó–; para determinar su alcance
se suele utilizar los estudios de victimización que indagan, precisamente,
sobre los delitos cometidos. De ellos, aquellos delitos que son denunciados
a las autoridades o que llegan a su conocimiento, pero que no son juzgados
por las autoridades, se conocen como criminalidad aparente. A la diferencia
entre la criminalidad aparente y la legal o judicial, constituida por la porción
delictiva que sí es sometida a proceso, se le conoce como criminalidad im-
pune40. Finalmente, la diferencia entre la criminalidad real y la aparente se
conoce como cifra negra41. Las razones para la no denuncia son variadas; los
estudios dan cuenta de que no se denuncia por razones que pasan por con-
39 Rico, José M., Crimen y justicia en América Latina, Editorial Siglo XXI, Quinta edición, México
D.F., 1998, p. 32.
40 Ibídem.
41 Ibídem, p. 33.
133
FARITH S IMON C AMPAÑA
fianza en el sistema de justicia42, acceso a él y sus costos, valoración del costo-

beneficio, temor a represalias, etc.43
De manera general, la impunidad es la falta de castigo o respuesta por
una infracción44. Siguiendo el criterio de la Corte Interamericana de Dere-
chos Humanos, los elementos de la impunidad se concretan en relación a
un delito cuando la víctima o sus familiares no tienen acceso a la justicia y,
por tanto, no pueden conocer la verdad de lo sucedido, no tienen acceso a
la reparación de los daños y a estar protegidos contra la repetición del hecho.
El derecho a la justicia se concreta en el acceso a recursos judiciales efectivos
que permitan “obtener de los órganos competentes del Estado el esclareci-
miento de los hechos violatorios y las responsabilidades correspondientes”45.
En este derecho se considera subsumido el derecho a la verdad46; es decir, el
derecho que tienen, tanto las víctimas y sus familiares como toda la sociedad,
de ser informados de todo lo sucedido con relación a las violaciones (en este
caso, de los delitos). Este derecho a la verdad debe ser reconocido y ejercido
en una situación concreta y constituye un medio importante de reparación47.
42 El índice de confianza en la justicia en el año 2006 era en Ecuador de 32,8 sobre 100 puntos; había
caído en 8 puntos desde 2004. Véase Seligson, Mitchell y otros, Informe Auditoría de la Democracia:
Ecuador 2006, Vanderbilt University, 2007.
43 CYMACIT, “Encuesta de victimización DMQ – 2008”, Quito: MDMQ, 2008, Internet,
http://www.observatorioseguridaddmq.net/anteriores/2-informe_enc_vic.htm, Acceso: 1 julio 2008.
44 La Corte Interamericana de Derechos Humanos entiende a la impunidad como “…la falta en su
conjunto de investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables de
las violaciones de los derecho protegidos por la Convención Americana, toda vez que el Estado
tiene la obligación de combatir tal situación por todos los medios legales disponibles ya que la im-
punidad propicia la repetición crónica de las violaciones de derechos humanos y la total indefensión
de las víctimas y de sus familiares”. Entre otras sentencias, la Corte se ha pronunciado sobre la im-
punidad en los casos: Bulacio vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 18 de
Septiembre de 2003. Serie C No. 100, párrafo 120; Caso Juan Humberto Sánchez vs. Honduras.
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 junio 2003. Serie C No. 99,
párrafos 143 y 185. Caso Las Palmeras vs. Colombia. Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 no-
viembre 2002. Serie C No. 96, párrafo 53.a); y, Caso del Caracazo vs. Venezuela. Reparaciones y
Costas. Sentencia de 29 agosto 2002. Serie C No. 95 párrafos 116 y 117.
45 Caso Bámaca (párrafo 201) fondo.
46 No se considera que el “derecho a la verdad” existe como derecho autónomo; por eso se encuentra
ligada al debido proceso.
47 Gómez Paquiyauri 230. Cfr. Caso Tibi, supra nota 3, párr. 257; Caso de los Hermanos Gómez
Paquiyauri, supra nota 251, párr. 230, y Caso 19 Comerciantes, supra nota 254, párr. 261. Caso
Molina eissen. Reparaciones, supra nota 9, párr. 81. Caso Myrna Mack Chang, supra nota 2,
134
EL FUNCIONAMIENTO DE LA JUSTICIA DEL E STADO
Límites del sistema procesal penal
Podemos decir que la garantía de no impunidad de un delito está dada por

la investigación, sanción y reparación del mismo. Para evaluar el funciona-
miento del sistema procesal penal se verifica el número de “respuestas” que
el sistema ofrece a las denuncias que se presentan. Cuando “hablamos de res-
puesta nos referimos a las denuncias que se consideran cerradas, sea porque
llegaron a una sentencia, fueron desestimadas, se arreglaron por una salida
alterna (procedimiento abreviado, conversión) o, porque el caso fue sobre-
seído”48. Recordemos que las denuncias cubren el ámbito de la criminalidad
aparente, ya que no han sido juzgadas y, por tanto, no se conoce si efectiva-
mente las mismas corresponden a delitos reales (criminalidad real).
La respuesta en algunos casos, especialmente de delitos menores, puede
no ser la investigación sino la información a la víctima de que el caso no va
a ser procesado porque el Estado ha decidido que el caso no lo amerita. En
esta situación, no existe una consecuencia para el responsable del delito, lo
que es lamentable pero corresponde al hecho de que ningún sistema puede
perseguir todos los delitos que se cometen y se denuncian; se lleva a investi-
gación y se intenta sancionar solo una porción de ellos, según una política
de persecución que opta por dedicar los recursos disponibles a aquellos casos
en los que hay un interés social prioritario.
En consecuencia, el estudio sobre la impunidad debe referirse a dos ni-
veles: la respuesta en el sentido más amplio que incluye desde la desestima-
ción hasta la sentencia; y la respuesta en sentido estricto que implica una
respuesta efectiva del sistema de justicia, esto es: sentencia, sobreseimiento,
procedimiento abreviado o conversión.
Como dan cuenta los estudios, es “normal” que a partir de una denuncia
la misma se “pierda” –lo que puede llegar a constituir “impunidad”– debido
a diversas razones49: autor ignoto o no identificado; fracaso de la investiga-
ción; hechos inexistentes o no delictivos; errónea calificación provisional;
párr. 274; Caso Trujillo Oroza. Reparaciones, supra nota 51, párr. 114; Caso Bámaca Velásquez.
Reparaciones, supra nota 51, párr. 76.
48 Simon, Farith, “Administración de Justicia y Seguridad ciudadana: la ley del más débil”. Boletín
Ciudad Segura, nº 6, 2006.
49 Gutiérrez, 1973; citado por Rico, José M., op. cit., p. 33.
135
acción prescrita; querella mal presentada; carencia o insuficiencia de prue-

bas; dilación o morosidad judicial; injerencias políticas, presiones populares
o conveniencias personales del juez (en el sistema penal vigente en Ecuador,
de los fiscales); procedimientos lentos o engorrosos; congestión de causas
en los tribunales; incapacidad, intrigas y corrupción de los funcionarios; la-
xitud en la apreciación de la prueba o en la interpretación de la ley; carencia
de medios materiales; sustracción, desaparición o pérdida de expedientes;
escasa colaboración de técnicos, expertos y auxiliares de la justicia; e insufi-
ciente cooperación de los ciudadanos. En un análisis más minucioso, uno
podría incluir aquellos casos que no son adecuadamente procesados por el
sistema judicial y que por eso son sobreseídos u obtienen sentencia absolu-
toria; sin embargo, es imposible realizar este estudio a partir de los datos
disponibles.
La respuesta de la reforma procesal penal
Con la reforma de 2000 se anunció la puesta en vigencia del sistema acusa-

torio en el país. Los jueces dejaron de ser quienes investigaban los delitos,
asumiendo esta responsabilidad el Ministerio Público (en coordinación con
la Policía) en nombre de la sociedad. Por un lado, los jueces penales asumie-
ron el papel de garantes del respeto de los derechos en todo el proceso penal,
así como el de ser los responsables de examinar los méritos para que una per-
sona sea llevada a juicio. Por otro lado, los tribunales penales deciden respecto
de la culpabilidad o inocencia de las personas enjuiciadas, de acuerdo a los
méritos aportados por las partes: el Ministerio Público y la defensa. Esta di-
visión de funciones judiciales garantiza, al menos funcionalmente, la inde-
pendencia e imparcialidad de la justicia, y distribuye el poder de persecución
del delito entre varias agencias para evitar abusos y arbitrariedades.
La reforma intentó poner en marcha un proceso contradictorio, es decir
basado en el accionar de las partes, por medio de juicios orales, como medio
para hacer efectiva la inmediación –es decir el contacto directo del juez con
la producción de la prueba–, y asegurar una mayor publicidad del proceso,
lo que busca evitar abusos y corrupción y disminuir la impunidad, gracias a
la posibilidad de control social sobre los juicios.
136
Las evaluaciones realizadas a la aplicación del nuevo sistema procesal

penal han dado cuenta de los graves problemas que este presenta50. Algunos
de los problemas detectados son resultado de:
• una serie de limitaciones normativas: vacíos y contradicciones en el

Código de Procedimiento Penal, inadecuadas reglas de manejo de au-
diencias, normas sobre valoración de la prueba incompatibles con el
sistema acusatorio, limitadas disposiciones sobre salidas anticipadas a
los procesos, etc.
• problemas de implementación: equivocada distribución de recursos, ine-
xistencia de una verdadera defensa pública, reducidos procesos de capa-
citación en la oralidad, limitados recursos para el manejo de audiencias,
casi inexistentes sistemas de protección de víctimas y testigos, etc.
• problemas de coordinación y acción institucional, especialmente entre
el Ministerio Público y Policía, inadecuada asignación de recursos, mé-
todos de trabajo incompatibles con las nuevas normas procesales, etc.
• la resistencia cultural a los cambios: una mentalidad inquisitiva y de
la formalidad que pone por delante el cumplimiento de “ritos” por
sobre el descubrimiento de la “verdad”, etc.
Si se mira a la Función Judicial, en 2003 la justicia ecuatoriana se situó

entre las de productividad más baja en América Latina, conjuntamente con
Nicaragua, ya que ambas fueron capaces de resolver algo menos de uno de
cada cinco casos ingresados51. En el caso de los tribunales penales el número
de sentencias emitidas en 2005 disminuyó 36,55 % en relación con 2004.
Si se suman sobreseimientos y llamados a juicio de parte de los juzgados pe-
nales, en el año 2005 se tuvo un promedio de 29 casos por juez, es decir 2,43
casos por mes. Si se realiza un examen equivalente en los tribunales penales,
cada juez dictó un promedio anual de sentencias de 24,83; es decir, dos sen-
tencias por mes. En el año 2002 se efectuaron un total de 1.143 audiencias
de juicio en todo el país, es decir, 2,21 audiencias por mes en cada tribunal.
50 Véase Fundación Esquel, La Evaluación del Sistema Procesal Penal en el Ecuador, Fondo Justicia y
Sociedad, Quito, 2003 y 20006, Internet, www.esquel.org.ec o en www.cejamericas.org.
51 CEJA, “Informe sobre el Estado de la Justicia de las Américas 2004-2005”, Santiago de Chile,
2005.
137
Las evaluaciones disponibles dan cuenta de que, pese a los problemas

identificados, el sistema actual tiene ventajas frente al reemplazado por las
reformas, al menos en dos rubros: celeridad y publicidad. La comparación
en el tiempo de duración de los casos penales antes y después de la reforma
da cuenta de la notable reducción del tiempo entre la realización de la in-
fracción y el juicio.
Criminalidad aparente; evolución de las denuncias
Para determinar la criminalidad aparente tenemos dos fuentes oficiales en el

Ecuador: los informes sobre denuncias de delitos52 que maneja el Ministerio
Público y las querellas que se presentan ante los juzgados penales53. El Mi-
nisterio Público, de acuerdo al inciso primero del artículo 219 del Código
de Procedimiento Penal, previene “en el conocimiento de las causas, dirigirá
y promoverá la investigación preprocesal y procesal. De hallar fundamento,
acusará a los presuntos infractores ante los jueces y tribunales competentes,
e impulsará la acusación en la sustanciación del juicio penal.” Por otro lado,
el artículo 33 del mismo código sostiene: “el ejercicio de la acción pública le
corresponde exclusivamente al Fiscal”, pero establece dos excepciones, una
en cuanto a la “acción pública de instancia particular” que procede solamente
previa denuncia del ofendido, y otra referida la acción privada que corres-
ponde únicamente al ofendido, quien la ejerce mediante querella.
El presente texto aborda únicamente los delitos (no las contravenciones)
de acción pública de instancia oficial y los de acción pública de instancia
particular, dejando de lado contravenciones y querellas; en consecuencia, la
fuente principal de análisis serán las estadísticas del Ministerio Público.
Contamos con datos de seis años y cinco meses de funcionamiento del
nuevo sistema procesal penal54. A partir de julio del año 2001 se ha recibido
un total de 1’034.197 denuncias de acuerdo a los datos disponibles, y desde
52 En el artículo 10 del Código Penal se establece que las infracciones son “los actos imputables san-
cionados por las leyes penales y se dividen en delitos y contravenciones, según la naturaleza de las
pena particular”.
53 De acuerdo al artículo 32 del Código de Procedimiento Penal, la acción penal es de tres clases: pú-
blica de instancia oficial, pública de instancia particular y privada.
54 El Código de Procedimiento Penal se aprobó el 11 de enero del 2000, se publicó en el Registro
Oficial de 13 enero del mismo año y entró en vigencia el 13 de julio de 2001.
138
el primer año completo de funcionamiento del sistema (2002) la criminali-

dad aparente se ha incrementado en 38,43% (cuadro 1). Este dato, el incre-
mento de la criminalidad aparente, se obtiene de la comparación del
porcentaje de incremento de las denuncias entre el año 2002 (primer año
completo de funcionamiento del sistema) y 2007.
Cuadro 1
Número de denuncias 2001-2007
Año Denuncias Incremento

2001* 56.037 --
2002 122.542 --
2003 136.826 11.66%
2004 160.830 17.54%
2005 178.611 9.96%
2006 180.332 0.95%
2007 199.019 9.39%
Total 1’034.197 ---
Fuente: Ministerio Público (2008). Elaboración propia
*julio-diciembre
Del total de denuncias presentadas, hay que separar aquellas que fueron
desestimadas, como se hace en el cuadro 2. La desestimación puede implicar
una de tres situaciones: que la denuncia no constituye delito; que existe algún
obstáculo legal para el desarrollo del proceso (Código de Procedimiento
Penal, art. 38); o que, si bien se trata de un delito, se lo considera “no inves-
tigable”.
139
Cuadro 2
Denuncias y desestimaciones
Año Denuncias Desestimaciones Denuncias % desestimaciones

aceptadas
2001 56.037 889 55.148 1,61%
2002 122.542 2.323 120.219 1,93%
2003 136.826 8.926 127.900 6,98%
2004 160.830 14.978 145.852 10,27%
2005 178.611 21.748 156.863 13,86%
2006 180.332 27.125 153.207 17,70%
2007 199.019 67.932 131.087 34,13%
Fuente: Ministerio Público (2008). Elaboración propia.
El incremento de desestimaciones de denuncias es marcado. En el año

2002 fueron 2.323 desestimaciones que representaban 1,93% del total de
las denuncias recibidas, en contraste con el año 2007 en que se dieron 67.932
desestimaciones que representan 34,13% (ver cuadro 2). El incremento por-
centual se aprecia en el gráfico 1. Esto se puede explicar por un mejor fun-
cionamiento del sistema, al incorporar formas de revisión preliminar de las
denuncias, o por otras razones.
140
Gráfico 1
Incremento porcentual de las desestimaciones
0,35
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Incremento desestimaciones por año
Fuente: Ministerio Público (2008).
Respuestas del sistema
Los sistemas procesales penales más consolidados sólo llevan a juicio una pe-
queña porción de los casos que reciben, pero tienen una diversidad de res-
puestas a los mismos. Una respuesta al procesamiento de un caso puede ser,
en sentido estricto, tanto una salida anticipada, el cierre del caso por sobre-
seimiento o la sentencia (sea ésta absolutoria o condenatoria) (Simon, 2006).
Los datos de estos años demuestran un incremento importante en el ren-
dimiento del Ministerio Público. Las respuestas a las denuncias han crecido
significativamente, incluyendo las desestimaciones, las cuales obviamente no
son una respuesta a la criminalidad. Conforme se aprecia en el gráfico 2,
mientras en 2002 el sistema dio respuesta a sólo 4,18% de casos, en 2007
había llegado a responder a más de un tercio de los casos recibidos (37,19%).
Sin embargo, una comparación de este rendimiento resulta muy desfavorable
para el Ministerio Público ecuatoriano. Mientras en el Ecuador, incluyendo
las desestimaciones, en 2007 se dio respuesta a 37,19 % de las denuncias, en
Chile el promedio de respuesta es mayor a 89% en todas las etapas de im-
plementación del nuevo sistema procesal penal (Vargas, 2008).
141
Gráfico 2
Respuesta del sistema a casos recibidos (%)
40.00%
37.19
35.00%
30.00%
25.00%
20.00% 18.52
15.00% 15.06
12.60
10.00% 9.98
5.00% 4.18
0.00%
Año 2002 Año 2003 Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007
Respuestas incluyendo desestimaciones
Fuente: Ministerio Público (2008).
Cuando se examina la respuesta del sistema en sentido estricto, esto es,

sin incluir desestimaciones, pero utilizando como universo aquellas denun-
cias que no fueron rechazadas por esa vía, el porcentaje de respuesta es bajo.
En el año 2007 las respuestas representan sólo 4,74% de las denuncias no
desestimadas; no obstante, 2007 fue el año con mayor porcentaje de res-
puesta desde que se instauró el procedimiento penal reformado, según se ve
en el cuadro 3.
Cuadro 3
Respuestas a denuncias no desestimadas
Año Denuncias no desestimadas Número de respuestass % de respuestas

2002 120.219 2.800 2,33%
2003 127.900 4.731 3,70%
2004 145.852 5.290 3,63%
2005 165.354 4.546 2,75%
2006 144.465 4.661 3,23%
2007 131.087 6.218 4,74%
Fuente: Ministerio Público (2008). Elaboración propia.
142
La desagregación de los datos por tipo de delito provee información re-

levante. En 2007, el último año para el cual se obtuvo información y aquel
donde el porcentaje de respuestas fue el más alto, se presentaron 105.819
denuncias de delitos contra la propiedad, que representaban 53,17% del uni-
verso de denuncias (199.019). Se desestimó 43,58% de esas denuncias; de
las restantes apenas se obtuvo respuesta para 4,67 % de las mismas. Apenas
se dictó 781 sentencias (que representan 0.74% del total de denuncias no
desestimadas), de las cuales 626 fueron condenatorias y 155 absolutorias.
Estas sentencias representan 28,57% de las emitidas ese año (2.733).
Con respecto a delitos contra las personas (lesiones, homicidios, asesi-
natos, etc.) en el año 2007 se presentaron 23.417 denuncias que representa-
ban 11,77% del total de denuncias. Se desestimó 28,11% de ellas; entre las
restantes se obtuvo respuesta para 4,42% de ellas. Se dictó 375 sentencias,
cifra que representa 1,6% del total de denuncias no desestimadas; de esas
sentencias, 316 fueron condenatorias y 59 absolutorias. Estas sentencias re-
presentan 13,72% de las emitidas ese año.
Tratándose de delitos sexuales y de violencia intrafamiliar se presentaron
10.204 denuncias, que representaban 5,13% del total de denuncias, se de-
sestimó 20,05% y se dio respuesta a 8,09% de las denuncias no desestimadas.
Se dictó 320 sentencias, 41 absolutorias y 279 condenatorias, que representan
3,14% de las denuncias recibidas, y 11,70 % del total de denuncias.
Si contrastamos estas cifras con las de delitos vinculados a drogas, tene-
mos que en 2007 se presentaron 937 denuncias, las cuales representaron
0,47% del universo de las mismas; el porcentaje de desestimaciones bajó a
6,19%. Respecto de las 879 denuncias no desestimadas, el sistema respondió
a un 104,48%, es decir, a un número superior a las denuncias no desestima-
das en ese año, lo que no ocurrió en ningún otro tipo de delito. Se dictó 507
sentencias (48 absolutorias y 459 condenatorias), las cuales representan un
54,11% de las denuncias presentadas. Estas sentencias constituyeron 18,55%
de las que emite el sistema. Como se puede ver, la respuesta del sistema frente
a delitos que no causan mayor alarma social es mucho mayor que en aquellos
que efectivamente tienen un impacto más significativo, sea por su número o
por la trascendencia que tienen.
143
Algunas hipótesis
Se puede proponer algunas hipótesis sobre la falta de respuesta adecuada a

los delitos y el incremento tanto de la desconfianza en la justicia como de la
sensación de inseguridad.
La primera tiene que ver con la inexistencia de una política global de
manejo de la conflictividad, en la que el derecho penal debería ser un recurso
de última instancia relacionado únicamente con las conductas calificadas
como inaceptables. En los últimos años se ha incrementado el “catálogo de
delitos” y las penas para enfrentar algunos fenómenos sociales que han gene-
rado alarma social, pero el aumento legal de delitos y penas no significa una
respuesta más efectiva por parte del sistema a la inseguridad. Baste recordar
que una de las características del sistema penal es la selectividad social de su
actuación, que provoca que sean las personas más pobres y vulnerables las
más expuestas a su acción. Esto se evidencia, por ejemplo, en el caso de los
delitos vinculados a drogas, en los que una buena parte de las personas sen-
tenciadas lo han sido por transportar pequeñas cantidades de estupefacientes,
en calidad de “mulas”55.
La segunda hipótesis tiene que ver con la constatación de los problemas
de funcionamiento del sistema de justicia que surgen de las cifras analizadas.
Desde 2001 (a partir del 13 de julio) al 31 de diciembre del 2007 se han re-
cibido 1’034.197 denuncias y se han desestimado 143.032, por tanto, el sis-
tema debió investigar 891.165 de ellas. De éstas se brindó alguna respuesta
en sentido amplio (se emitió un dictamen, conversión, procedimiento abre-
viado, llamamiento a juicio, sobreseimiento o sentencias) en 142.256 oca-
siones, lo cual representa 15,96% de las denuncias no desestimadas,
resolviéndose efectivamente (conversión, procedimiento abreviado, sobresei-
miento y sentencia) 3,41% de estas. Las sentencias representaron un 1,28%
del total de denuncias no desestimadas; de ellas, 9.305 fueron condenatorias
(81 %) y 2.169 absolutorias (18,9%). En apariencia, no se ha dado respuesta
55 De esto da cuenta el considerando octavo del indulto aprobado por la Asamblea Nacional Cons-
tituyente para los responsables de estos delitos: “en el caso concreto de las personas que transportan
pequeñas cantidades de sustancias psicotrópicas y estupefacientes, denominadas “mulas”, que se
dedican al pequeño comercio de las mismas, han recibido sentencias desproporcionadas entre el
ilícito cometido y la sentencia, sin que exista la debida proporcionalidad entre el daño causado y
la pena impuesta”.
144
alguna a 727.705 denuncias, es decir, la criminalidad impune se presentaría

en 82,74% de las denuncias no desestimadas.
Si en el periodo estudiado usamos las categorías inicialmente propuestas,
tenemos una criminalidad aparente de 891.165 casos y una criminalidad ju-
dicial o legal (sentencias condenatorias) de 9.305 casos, equivalentes a
1,044% del total de las denuncias recibidas por el sistema. Al revisar exclu-
sivamente las sentencias que se dictaron en 2007 (2.733), se constata que,
por un lado, 18,55% se relacionan con los delitos vinculados a drogas,
cuando estos únicamente representan 0,47% de las denuncias; mientras, por
otro lado, los delitos contra la propiedad, que representaron 45,54%
(59.075) de las denuncias no desestimadas, han obtenido apenas 28,75% de
sentencias en el mismo año.
Este contraste permite entender por qué existe sensación de ineficacia
del sistema, ya que la clase de delitos que reciben atención prioritaria de este
son fundamentalmente casos vinculados con drogas, que son los que menos
alarma social causan, sea por su incidencia o por la poca gravedad que les
asigna la sociedad, ya que no aparecen entre los temas de preocupación que
recogen las encuestas.
Los pocos datos sobre victimización56 existentes en el país permiten avi-
zorar la magnitud del problema de la llamada “cifra negra”. Según la última
encuesta realizada por el Municipio de Quito acerca de este tema57, en la ca-
pital el promedio de no denuncia se sitúa entre 60 y 88%. Este estudio revela
que 25,7% de hogares fueron víctimas de robo a vivienda, vehículos o acce-
sorios en los últimos 12 meses; y que 18,3% de las personas fueron víctimas
de un delito de robo con o sin fuerza, ataques y amenazas. En cuanto a la
percepción de inseguridad58, ésta se ubica en el nivel de 46,7% en todo el
Distrito Metropolitano.
56 Los datos citados corresponden al estudio de victimización realizado por FLACSO en marzo del
2008. También se puede encontrar datos en la “Encuesta de victimización de Quito, Guayaquil y
Cuenca”, realizada en mayo del 2003 (Villacrés, 2004). Lamentablemente, las diferencias en las me-
todologías utilizadas y los ámbitos de estudios diversos no permiten una comparación de resultados.
57 CYMACIT, “Encuesta de victimización DMQ – 2008”, Quito: MDMQ, 2008, Internet,
http://www.observatorioseguridaddmq.net/anteriores/2-informe_enc_vic.htm, Acceso: 1 julio 2008.
58 El Índice de Percepción de Inseguridad (IPI) indica el porcentaje de hogares que han manifestado
cualquiera de las siguientes opciones: se sienten nada o poco seguros al caminar en su barrio; creen
que en los últimos seis meses no habido alguna mejora en la seguridad ciudadana; califican al ser-
145
La falta de denuncia podría deberse a:
• desconocimiento acerca de dónde hacerlas; en el área urbana reportan

no saber dónde denunciar 45,6% de las personas y en la zona rural,
56,9%59;
• problemas de acceso; en el informe Latinobarómetro 2007 únicamente
17% de los ecuatorianos/as encuestados consideraban que todos los
nacionales tienen acceso a la justicia (el valor más alto es de 38% en
Venezuela y el más bajo de 8% en el Perú; el promedio para la región
es de 22%);
• desconfianza en el sistema de justicia; y
• poco apoyo de la autoridad a víctimas y testigos.
Los bajos índices de confianza en la justicia (incluyendo en la misma a

la Función Judicial, la Policía Nacional y el Ministerio Público) corresponden
a la aparición de formas de respuesta de “justicia por mano propia”, mediante
linchamientos y la privatización de resolución de conflictos a través de vías
como las juntas campesinas; dos prácticas que suelen conllevar mayores abu-
sos y desprotección.
Las limitaciones del aparato institucional encargado de la persecución y
juzgamiento de los delitos han dado como resultado una grave deslegitima-
ción del mismo. Los problemas de funcionamiento, sumados a los de natu-
raleza política por los que ha venido atravesando la Función Judicial, las
alegaciones de corrupción en contra del Ministerio Público y las denuncias
de abuso policial, han desembocado en el incremento de iniciativas destina-
das, por un lado, a “privatizar” los medios de defensa frente al delito y, por
otro, a la disminución práctica de las garantías del debido proceso, abusando
de la prisión preventiva, buscando que se resuelvan los casos con base en los
partes policiales y limitando la concesión de hábeas corpus. Esto ha provo-
cado una serie de abusos que a la larga generan mayor desconfianza en el sis-
tema e incrementan la sensación de inseguridad.
vicio de la policía del sector como malo o regular; se han organizado en el barrio para mantener la
seguridad; en las últimas semanas han tenido alguna conversación sobre delincuencia y seguridad.
59 Seligson, Mitchell y otros, Informe Auditoría de la Democracia: Ecuador 2006, Vanderbilt University,
2007.
146
El “círculo vicioso” resultante consiste en: baja denuncia de los delitos,

poca respuesta a los delitos denunciados, incremento de la desconfianza en
el sistema, pocas salidas alternativas para la resolución de los conflictos en el
marco de una sociedad democrática, incremento de formas violentas o abu-
sivas de resolución de los conflictos60, aumento de los delitos, etc.
De acuerdo con Mitchell Seligson en el Ecuador la confianza en la jus-
ticia de manera global61 alcanza 32,8 puntos sobre 100 (8 puntos menos
que en 2004). En el caso de la Fiscalía, para 2001 el índice de confianza
era de 30,1 sobre 100, para 2004 subió a 34,4 y en 2006 descendió a 27,8.
En el caso de la Corte Suprema de Justicia, el índice de confianza en 2001
era de 29 puntos, en 2004 subió a 31,7 y en 2006 bajó a 24,7 sobre 100
puntos62.
Es indispensable que se desarrolle una política integral del manejo de la
conflictividad63, pero sin perder de vista la necesidad de realizar una profunda
reforma del “catálogo” de conductas amenazadas con sanciones penales. Es
necesario incrementar otra clase de respuestas y mejorar el funcionamiento
del sistema procesal penal, lo cual incluye una reforma legal profunda para
crear una diversificación de respuestas a los casos que se denuncian y la mo-
dificación de prácticas de trabajo por parte de todos los actores del sistema.
Si no se toman medidas urgentes, se incrementará la sensación de impunidad,
de inseguridad y de desconfianza en las instituciones encargadas de garantizar
la protección de la ciudadanía.
60 En una encuesta de la Policía Nacional citada por Alfredo Santillán, 42% de las personas encues-
tadas dicen que harán justicia por mano propia si detienen a personas que han cometido un robo.
Véase Santillán Alfredo, “Ajusticiamiento popular en tiempos de la seguridad ciudadana”, Boletín
Ciudad Segura, nº 22, FLACSO, Quito, 2008.
61 Incluye Fiscalía, Corte Suprema, Tribunal Constitucional y Defensoría del Pueblo.
62 Un dato relevante es la necesidad de pago de sobornos: 45,5 % de las personas reportan haber pa-
gado coimas en la justicia. Véase Seligson, Mitchell y otros, op. cit.
63 Uno de los temas que ha estado en el centro del debate seguridad-inseguridad ciudadana en nuestro
país es el papel de la justicia, tanto en las alegaciones acerca de su mal funcionamiento y de su
“contribución”, de acuerdo con diversas opiniones, en la expansión del delito y de la delincuencia,
como en la búsqueda de “soluciones” para enfrentar el asunto, sea por medio de una casi fallida re-
forma procesal penal, o posteriormente a través del establecimiento de ciertas reformas legales, es-
pecíficas y desordenadas, que han respondido a una mirada exclusivamente legalista-represiva.
147
Referencias bibliográficas
CEJA, “Informe sobre el Estado de la Justicia de las Américas 2004-2005”,

Santiago de Chile, 2005.
Corporación Latinobarómetro, “Informe Latinobarómetro: 2007”, Santiago
de Chile, 2007.
CYMACIT, “Encuesta de victimización DMQ – 2008”, Quito: MDMQ,
2008, Internet, http://www.observatorioseguridaddmq.net/anteriores/2-in
forme_enc_vic.htm, Acceso: 1 julio 2008.
Fundación Esquel, La Evaluación del Sistema Procesal Penal en el Ecuador,
Fondo Justicia y Sociedad, Quito, Internet, www.esquel.org.ec o en
www.cejamericas.org.
Rico, José M., Crimen y justicia en América Latina, Editorial Siglo XXI,
Quinta edición, México D.F., 1998.
Santillán Alfredo, “Ajusticiamiento popular en tiempos de la seguridad ciu-
dadana”, Boletín Ciudad Segura, nº 22, FLACSO, Quito, 2008.
Seligson, Mitchell y otros, Informe Auditoría de la Democracia: Ecuador 2006,
Vanderbilt University, 2007.
Simon, Farith, “Administración de Justicia y Seguridad ciudadana: la ley del
más débil”. Boletín Ciudad Segura, nº 6, 2006.
Vargas, Juan Enrique, “La Nueva Generación de Reformas Procesales Penales
en Latinoamérica”, Revista URVIO, nº 3, 2008, pp. 33-46.
Villacrés, Nilhda, “Encuesta de victimización de Quito, Guayaquil y
Cuenca”, en Jarrín, Oswaldo (comp.), Memoria del Proyecto Política Pú-
blica de Seguridad Ciudadana: Primera Fase, FLACSO – ESQUEL,
Quito, 2004.
148
4
Diseño y práctica del amparo constitucional
Introducción64
La Constitución del Ecuador reconoce varios mecanismos para la garantía

jurisdiccional de los derechos. Las garantías pretenden prevenir potenciales
violaciones a los derechos y reparar aquéllas que ya han ocurrido. Entre las
garantías preventivas encontramos las medidas cautelares Entre las garantías
reparadoras encontramos a la acción de protección de derechos65. Este pa-
norama “garantista” es completamente nuevo en el sistema jurídico ecuato-
riano.
El diseño normativo y la práctica de las garantías tienen mucho que ver
con el modelo de Estado. Un Estado liberal se sustenta en garantías que pro-
tegen con particular énfasis los derechos individuales de los propietarios y
64 Este trabajo fue escrito como resultado de una investigación financiada por el Fondo de Investiga-
ción de la Universidad Andina Simón Bolívar, dentro de un proyecto denominado “La acción de
amparo constitucional en Ecuador como mecanismo efectivo de protección de derechos humanos
entre 1997 y 2006”. Una primera versión fue publicada, bajo el título “El amparo constitucional:
entre el diseño liberal y la práctica formal”, en Un cambio ineludible: la Corte Constitucional, Tri-
bunal Constitucional del Ecuador, Quito, 2008. El autor agradece a Carolina Silva Portero por su
colaboración en la recolección y análisis de los datos, a Angélica Porras, Roque Albuja y al profesor
Luis Pásara por sus agudos y enriquecedores comentarios para actualizar, editar y publicar esta
nueva versión.
65 Constitución de la República del Ecuador, art. 88. La Constitución de 2008 distingue con claridad
la diferencia entre una medida cautelar, antes y durante la violación de un derecho, y una acción
reparadora, después de la violación de derechos. La Constitución de 1998, en cambio, confunde
las dos situaciones y da una solución condicionada a violaciones inmediatas de carácter urgente.
Sin duda, en el texto vigente existe un avance enorme en cuanto a la concepción de la garantía ju-
risdiccional.
149
R AMIRO Á VILA S ANTAMARÍA
los derechos derivados de los contratos, en los que jurídicamente las personas
tienen igualdad de condiciones; en este Estado, las garantías de los otros de-
rechos, como los sociales o del buen vivir, son protegidos sólo cuando hay
daños graves e inminentes. En cambio, en un Estado constitucional de de-
rechos y justicia, las garantías protegen con particular énfasis los derechos de
las personas más débiles de la sociedad, que se encuentran en situación de
opresión, vulneración, subordinación, sumisión o discriminación. En este
Estado se amplían tanto los derechos como las personas protegidas.
La Constitución del año 1998 instituyó el amparo, que era una garantía
jurisdiccional de naturaleza cautelar que tenía como objetivo prevenir, cesar
y restaurar las violaciones de derechos provenientes de acciones u omisiones
de autoridad pública o de particulares que prestaban servicios públicos
(Constitución de 1998, art. 95)66. La Constitución de 2008 amplió las po-
sibilidades de la garantía jurisdiccional e introdujo la figura de la acción de
protección, que es una acción de conocimiento que tiene como objetivo re-
parar integralmente la violación de derechos provenientes de autoridad pú-
blica o particulares (sin importar si prestan servicios públicos). El cambio
normativo, entonces, no fue solo de nombre67. Existen muchas diferencias
en el diseño normativo entre el amparo y la acción de protección que no
serán analizadas en este trabajo68. Pero, si se trata de semejanzas, una de ellas
es que los mismos operadores de justicia que resolvían el amparo ahora están
resolviendo la acción de protección y, muy posiblemente, con los mismos
criterios y la misma actitud con la que resolvían el amparo.
66 A lo largo del trabajo se analizará los elementos del amparo con más detenimiento.
67 El amparo constitucional no equivale a la acción de protección y se parece más bien a las medidas
cautelares de la vigente Constitución, art. 87.
68 Véase Silva Portero, Carolina, “Las garantías de los derechos ¿invención o reconstrucción?”, en
Ávila Santamaría, Ramiro (editor), Neoconstitucionalismo y Sociedad, Serie Justicia y Derechos Hu-
manos, Tomo 1, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Quito, 2009; Ávila Santamaría, Ra-
miro, “Las garantías: herramientas imprescindibles para el cumplimiento de derechos. Avances
conceptuales en la Constitución de 2008”, en Ávila Santamaría, Ramiro, Rubén Martínez y Agustín
Grijalva, Desafíos constitucionales. La Constitución ecuatoriana de 2008 en perspectiva, Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos, Serie Justicia y Derechos Humanos, Tomo 2, V&M Gráficas,
2008; “Los retos de la exigibilidad de los derechos del buen vivir en el derecho ecuatoriano”, en
Ávila Santamaría, Ramiro y Christian Courtis, La protección judicial de los derechos sociales, Serie
Justicia y Derechos Humanos nº 12, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2009.
150
D ISEÑO Y PRÁCTICA DEL AMPARO CONSTITUCIONAL
Aún es prematuro hacer un balance de la práctica judicial de las garantías

establecidas en la Constitución vigente. Sin embargo, se puede presumir que
el mero cambio normativo no ha significado una transformación de la prác-
tica judicial en la resolución de las acciones constitucionales de protección.
Por ello, puede ser útil revisar y recordar cuál ha sido la práctica del amparo,
a fin de no reiterar los errores cometidos y fortalecer los aciertos, si los hu-
biere. Este trabajo puede servir, además, para evidenciar las diferencias entre
el diseño normativo de 1998 y el de 2008, así como encontrar justificaciones
al cambio de modelo constitucional en cuanto a la garantía jurisdiccional.
Nos hemos puesto como objetivo analizar el diseño y la práctica judicial
del amparo y demostrar que, en el marco de la Constitución de 1998, fun-
cionó para proteger los derechos de las personas propietarias, y que la apuesta
por la resolución definitiva sobre violación de derechos humanos en el sis-
tema normativo ordinario fue inadecuada para proteger los derechos funda-
mentales de la gran mayoría de personas. El trabajo, en consecuencia,
comenta y critica la realidad del sistema jurídico ecuatoriano y su funciona-
miento en materia de protección de derechos. Aunque estudia una figura de-
rogada por la Constitución vigente, sin duda muchas afirmaciones y hallazgos
valen para la actual garantía jurisdiccional.
Para este trabajo, hemos recurrido a varias fuentes. En primer lugar, to-
mamos dos registros de jurisprudencia constitucional oficiales. De un lado,
la Gaceta Constitucional nº 1, octubre de 2000 y, de otro, la Gaceta Consti-
tucional nº 18, marzo de 2005 (última publicada en el momento de efectuar
el análisis). El objetivo de tomar la primera y la última publicación oficial
fue apreciar si se había producido algún cambio en las resoluciones del Tri-
bunal Constitucional. En segundo lugar, recurrimos a la jurisprudencia de
la Corte Suprema de Justicia y a las estadísticas del Consejo Nacional de la
Judicatura para determinar si la justicia ordinaria había receptado la compe-
tencia constitucional de forma adecuada. En tercer y último lugar, hicimos
entrevistas de percepción a operadores judiciales para tratar de conseguir
datos de los que no existe registro, tales como el nivel de cumplimiento de
las resoluciones de amparo o la cantidad de derechos sociales resueltos por
jueces y juezas ordinarios.
Para analizar la eficacia del amparo constitucional tomaremos en cuenta
algunos parámetros: (1) la titularidad del derecho para accionar, que se co-
151
noce en derecho procesal como la legitimación activa, (2) la legitimación pa-

siva, es decir, a quién se puede demandar, (3) el ámbito material del amparo,
(4) la argumentación jurídica y fáctica, (5) la reparación, (6) el cumpli-
miento, (7) la competencia material de los jueces y juezas que conocen el
amparo, y (8) el rol de los juzgadores al conocer el amparo.
La legitimación activa
Si la legitimación activa es cerrada, es decir, admite solo al titular del derecho

(derecho subjetivo), estamos en una acción propia de un Estado liberal-in-
dividual. Si la legitimación activa es abierta, actio popularis, lo que hace po-
sible la interposición por terceros o por cualquier persona, entonces estamos
en un régimen garantista.
La Constitución de 1998, artículo 95, establece que “cualquier persona,
por sus propios derechos o como representante legitimado de una colectivi-
dad, podrá proponer una acción de amparo”. Esta Constitución optó por
una legitimación activa cerrada al exigir al titular del derecho y la formalidad
de un representante que demuestre ser tal en los colectivos69 y, si bien vía in-
terpretación progresiva podía haberse ampliado las posibilidades procesales,
la práctica judicial confirmó una interpretación literal de la Constitución.
69 En contraste con esta visión restringida, que solo permite presentar la acción al titular del derecho
individual, el sistema interamericano de protección de derechos y la Constitución de 2008 esta-
blecen un modelo abierto, bajo la premisa de que las violaciones a los derechos humanos no pueden
ser toleradas por la colectividad ni tampoco se puede esperar niveles de conocimiento de las víctimas
para interponer el recurso. Más aún cuando en nuestro país las violaciones son masivas y no nece-
sariamente vinculadas a grupos con identidades históricas, como los indígenas. Piénsese, por ejem-
plo, en el problema de la mortalidad infantil y la desnutrición crónica.
152
Cuadro 170
Legitimación activa en amparos
Gaceta # 1 (2000) Gaceta #18 (2005)

Legitimación cerrada 13 10
Legitimación abierta 1 1
Total 14 11
Las cifras revelan que, después de cinco años, el peso del derecho subje-
tivo en la legitimación activa y el uso de la acción con carácter individual no
variaron. Según este análisis comparativo no hubo cambios en este aspecto,
a pesar de que la Constitución de 1998 permitía la legitimación abierta en
los derechos colectivos y difusos.
Legitimación pasiva
Dentro de la teoría de los derechos humanos correspondiente a un Estado

clásico liberal, el único responsable de la violación de derechos humanos es
el Estado y, excepcionalmente, por delegación o concesión, los particulares
cuando prestan servicios públicos. En un régimen garantista, la protección
constitucional lo es contra cualquier acto de poder, no importa si éste pro-
viene del Estado o de un particular (que puede ejercer poder económico, po-
lítico o físico)71. Cuando los particulares están en relación de igualdad, la vía
adecuada debe ser la acción ordinaria.
La Constitución de 1998 determinó que los legitimados pasivos son dos:
las autoridades públicas y los particulares. Estos últimos solo en dos circuns-
tancias: (1) cuando se tratase de personas que presten servicios públicos o
actúen por delegación o concesión de una autoridad pública y (2) cuando la
conducta de los particulares afecte grave y directamente un interés comuni-
70 Todos los cuadros han sido elaborados por el autor.

71 La Constitución de 2008 avanza en la concepción garantista al determinar que la acción de pro-
tección se puede presentar contra particulares cuando se trate de situaciones de indefensión, dis-
criminación y subordinación. En este sentido, la Constitución de 2008 es más garantista que la de
1998.
153
tario, colectivo o un derecho difuso (art. 95). Como se puede apreciar, la

Constitución avanzó hacia una apertura tímida para hacer responsables a los
particulares como violadores de derechos humanos.
Cuadro 2
Legitimación pasiva en amparos
Gaceta # 1 (2000) Gaceta #18 (2005)

Amparos contra el Estado 13 10
Amparos contra particulares 1 1
Total 14 11
Las cifras revelan que, pese al paso de cinco años, siguió predominando
la teoría clásica. En lo que respecta a amparos contra particulares, el caso del
año 2000 fue contra una petrolera por parte de una comunidad indígena y
corresponde a derechos colectivos. El caso de 2005 negó el amparo por falta
de legitimación activa (no abordó siquiera el tema de la legitimación pasiva).
Llama la atención este dato en un país como Ecuador, donde las violaciones
a los derechos humanos contra grupos sociales constituyen un hecho evidente
y más cuando existen movimientos que reivindican el tema en sus luchas po-
líticas.
El ámbito material del amparo
El profesor Luigi Ferrajoli distingue entre derechos fundamentales y patri-

moniales72. Los primeros tienen que ver con derechos reconocidos en la
Constitución, que no pueden ser limitados sino excepcionalmente ni pueden
ser transigidos. Estos derechos son primarios. Los derechos patrimoniales,
72 Los derechos fundamentales son derechos “contra poder”, que funcionan como límites y vínculos a
los derechos secundarios, no se pueden transigir, disminuir y son universales; en cambio, los derechos
patrimoniales son derechos “poder”, que tienen que ser limitados y vinculados porque de lo contrario
se acumulan hasta el punto de violar los derechos de los más débiles; estos derechos son transigibles
y particulares; entre ellos Ferrajoli menciona a los derechos patrimoniales, a las libertades de comercio
y los derechos de ciudadanía. Véase Ferrajoli, Luigi, “Derechos fundamentales y patrimoniales”, en
Los fundamentos de los derechos fundamentales, Editorial Trotta, España, 2001, pp. 29-35.
154
en cambio, son derechos que por su naturaleza son limitables y transigibles;

por ello Ferrajoli los llama secundarios. A los derechos fundamentales o pri-
marios les corresponde procedimientos constitucionales y a los derechos pa-
trimoniales, en cambio, procedimientos ordinarios.
La Constitución de 1998, artículo 95, determina que se puede invocar
el amparo por “cualquier derecho consagrado en la Constitución o en un
tratado o convenio internacional vigente”73 y excluía, expresamente, a las de-
cisiones judiciales74. Esto quiere decir que, normativamente, todos los dere-
chos reconocidos (civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y
colectivos) podrían ser invocados en el amparo. Entre los derechos recono-
cidos encontramos aquéllos que Ferrajoli denomina patrimoniales y, desde
una perspectiva meramente formal, su distinción se torna irrelevante. Sin
embargo, no sería razonable pensar que todos los conflictos normativos
deban ser constitucionalizados, debido a dos razones. La primera es que la
administración de justicia constitucional colapsaría; la segunda razón es que
los derechos patrimoniales tienen su protección en la vía ordinaria. De este
modo, los derechos primarios, que no tienen vía ordinaria, y sus titulares,
que son los más vulnerables de la sociedad, deberían ser los usuarios y desti-
natarios de la acción. Luego, tiene sentido la distinción de Ferrajoli y contri-
buiría a aclarar el uso del amparo.
En esta lógica, el Tribunal Constitucional debió –si es que se adscribía
al análisis doctrinal realizado– conocer exclusivamente los conflictos relacio-
nados con derechos fundamentales primarios, mientras que la justicia ordi-
naria debió conocer todos los conflictos patrimoniales. Esta afirmación se
sustenta en el principio de subsidiariedad, desarrollado por el sistema de pro-
tección internacional de derechos humanos, según el cual los recursos judi-
ciales deben ser adecuados y eficaces y, en su defecto, cabe la protección
especial de derechos humanos. En este sentido, los derechos patrimoniales
regulados por los códigos civiles tienen su vía adjetiva, desarrollada por los
códigos de procedimientos civiles; y los derechos fundamentales no tienen
vía ordinaria sino constitucional, que es el amparo.
73 El art. 88 de la Constitución vigente tiene una disposición semejante.

74 Resultaba curioso que si el amparo se dirige contra todo poder público, se excluya una de las ma-
nifestaciones de aquél. La Constitución del año 2008, artículo 94, corrige este defecto e incorpora
la figura de la acción extraordinaria de protección.
155
Para efectos prácticos, consideremos como derechos patrimoniales todos

aquéllos relacionados con la propiedad y con la autonomía de la voluntad,
que son, primordialmente, los casos relacionados con comercio y contrata-
ción (incluso en materia laboral)75. El resto de derechos, tales como los so-
ciales y colectivos, serán considerados como fundamentales.
Cuadro 3
Amparos según derechos invocados
Año Derechos Patrimoniales Derechos Fundamentales Total

2000 11 3 14
2005 9 2 11
En el año 2000 el TC resolvió 14 casos de amparos; 11 de los cuales,

hemos considerado casos como de carácter patrimonial y 3 como fundamen-
tales. De los 11 casos patrimoniales, 7 correspondían a conflictos laborales
que tenían pretensión patrimonial, 1 versó sobre contratación pública (em-
presa que impugnaba licitación), 1 sobre propiedad intelectual, y 2 sobre de-
bido proceso. Podría pensarse que estos últimos deberían ser considerados
fundamentales; sin embargo, uno de los casos fue interpuesto por una em-
presa en razón de no estar conforme con una resolución administrativa que
consideraba que la afectaba, y el otro fue interpuesto por un comité de tra-
bajadores de una telefónica que no estaba conforme con una resolución que
asimismo les afectaba; en ambos casos se trataba de problemas de carácter
patrimonial. En general, se alega una violación del debido proceso mediante
amparo en lugar de impugnar la resolución por medio de las vías ordinarias
existentes; esto es, la única razón por la que, en el fondo, se invoca el debido
proceso y corresponde a una inconformidad con la resolución administrativa
(la vía adecuada, en estos casos, debería ser la contenciosa administrativa).
75 Si bien los derechos laborales se consideran como intangibles y no renunciables, los entendemos
como derechos secundarios por haber una vía administrativa y jurisdiccional diseñada para la pro-
tección de los derechos laborales y por reducir las pretensiones a cuantificaciones económicas o
patrimoniales (remuneración, indemnización, multa). Esto no obsta para considerar, en otras cir-
cunstancias, que el derecho al trabajo pueda tener dimensiones de derecho primario, en casos tales
como la discriminación laboral, la esclavitud, el trabajo forzado, el despido sin debido proceso y,
en general, cuando las pretensiones son no patrimoniales.
156
En el año 2005, el TC resolvió 11 casos de amparos; 9 de los cuales fue-

ron patrimoniales y 2 fundamentales. De los 9 casos patrimoniales, 2 eran
de comercio, 2 correspondieron a relaciones laborales individuales y 5 invo-
caron el debido proceso, por la razón ya mencionada. De los dos casos de
derechos fundamentales, uno era del derecho a la salud y el otro del derecho
a un medio ambiente sano.
Predomina, entonces, la litigación ordinaria en sede constitucional. Los
abogados y abogadas prefieren llevar sus casos vía el amparo por ser un medio
rápido, preferente y sumario en lugar de seguir los juicios por las vías ade-
cuadas ordinarias. Desde la lógica de la parte interesada, esta utilización no
es más que una estrategia para lograr la satisfacción de su interés en un con-
flicto jurídico. Lo que resulta inaceptable es que jueces y juezas no hagan la
distinción y permitan la litigación de derechos patrimoniales, que tienen sus
propios mecanismos, por la vía de los derechos primarios o fundamentales.
Argumentación jurídica
En el diseño del amparo de 1998, el juez o la jueza, después de oír a las partes,
debía resolver. No se preveía la posibilidad de prueba y se ha sostenido que
no era necesaria. Sin embargo, como en cualquier otro procedimiento judi-
cial, probar los hechos es una actividad imprescindible. La práctica judicial
y la doctrina se encaminaron hacia una argumentación meramente formal76.
La administración de justicia formal se caracteriza por un razonamiento
comúnmente llamado “subsunción”, que consiste en la aplicación mecánica
de un silogismo jurídico compuesto por tres premisas: una premisa mayor,
que es el precepto normativo; una premisa media, que es el hecho; y una
conclusión, mediante la cual el hecho de la premisa media se subsume en la
hipótesis normativa de la premisa mayor. La conclusión corresponde a la de-
cisión de la sentencia. Las premisas suelen ser supuestas y no demostradas
de forma adecuada en el razonamiento judicial. En otras palabras, no hay
argumentación jurídica ni fáctica. Este razonamiento simple da lugar a una
76 La Constitución vigente, en cambio, prevé la práctica de pruebas, además de mecanismos nove-

dosos, como las comisiones para recabarlas, art. 86 (3).
157
gran arbitrariedad por parte de los jueces y juezas. Cuando esto sucede, se
suele denominar a esta omisión como un “salto argumental”.
En cambio, en una administración de justicia más técnica, las premisas
del silogismo deben ser sometidas a verificabilidad (en el caso de la premisa
mayor) y a verificación (en el caso de la premisa media o hechos). La verifi-
cabilidad y la verificación implican que el derecho y los hechos pueden ser
sometidos a demostración y refutación77. La premisa normativa requiere in-
terpretación y la premisa fáctica requiere prueba. En este razonamiento ju-
dicial, que es propio de sistemas que exigen de jueces y juezas motivación en
sus resoluciones, encontramos argumentación jurídica y fáctica previa a la
subsunción.
En la justicia constitucional, el problema de la argumentación es más
complicado, en razón del tipo de normas que se debe aplicar. La justicia or-
dinaria suele aplicar normas que se les denomina “hipotéticas” o simplemente
“reglas”, que son aquéllas provenientes del legislador y que prevén en su es-
tructura una hipótesis de hecho y una obligación como consecuencia. La jus-
ticia constitucional, en cambio, suele aplicar normas que la doctrina
denomina “téticas”78 o principios y que, en su estructura, carecen de hipótesis
de hecho y de consecuencia; tal como se enuncian, por ejemplo, los derechos
humanos79. En las reglas, el juez o la jueza simplemente deben subsumir y,
en los principios, deben, previamente a aplicar la norma, construir una regla
o una norma hipotética. Para arribar a la creación de una regla a partir de un
principio, la jueza o el juez deben valerse de múltiples fuentes normativas,
tales como los instrumentos internacionales de derechos humanos, la juris-
prudencia nacional e internacional, y la doctrina. De ahí que se diga que en
la justicia constitucional los jueces deben ser activos y creativos.
Para evaluar la diferencia entre un razonamiento formal simple y un ra-
zonamiento complejo, como el que exige la justicia constitucional, utilizare-
mos un parámetro sencillo (aunque harto incompleto), que es la invocación
de fuentes, bajo la consideración de que la construcción de normas a partir
77 Véase Ferrajoli, Luigi, “Cognotivismo o decisionismo”, en Derecho y razón, Teoría del garantismo
penal, Trotta, Séptima edición, Madrid, 2005, pp. 33-70.
78 Ferrajoli, Luigi, Los fundamentos de los derechos fundamentales, Trotta, Madrid, 2001, p. 34.
79 Véase, por ejemplo, el derecho al hábitat, art. 30 de la Constitución vigente: “las personas tienen
derecho a un hábitat seguro y saludable”.
158
de principios no se puede realizar sin el manejo de múltiples fuentes distintas

a la ley. Si los jueces y juezas no recurren a múltiples fuentes presumiremos
que siguen siendo pasivos; en estos casos, si la casilla del cuadro 4 corresponde
a la palabra “no”, denota no uso o no invocación de las fuentes. En cambio,
si encontramos en las sentencias que los jueces y juezas recurren a múltiples
fuentes, presumiremos que muy posiblemente el juez o jueza argumentó o
intentó argumentar (y así consta en la casilla “si”).
Cuadro 4
Argumentación jurídica
Criterio general Criterio Específico 2000 2005

SI NO SI NO
Aplicación de doctrina 1 13 0 11
Aplicación de jurisprudencia
Construcción de Nacional 0 14 0 11
normas a partir de Internacional 0 14 0 11
fuentes del derecho Aplicación de propios precedentes 0 14 0 11
Aplicación de principios 1 13 0 11
Aplicación de normas
0 14 0 11
constitucionales
Los resultados del cuadro 4 son muy claros: el TC no argumenta y aplica

las normas sobre derechos humanos como si fueran normas hipotéticas o re-
glas. El juez constitucional no está creando derecho y está renunciando a su
poder de controlar y definir el alcance de los derechos en casos concretos.
Reparación
En materia de derechos humanos, cuando se constata una violación de de-

rechos, la forma de enmendarla es por medio de lo que se denomina repara-
ción integral. Este concepto es mucho más amplio que el concepto civilista
de enmienda de un daño, que se restringe al lucro cesante y al daño emer-
gente. La reparación debe considerar el restitutio in integrum, la garantía de
159
no repetición, la satisfacción, la indemnización y la rehabilitación80. En el

caso de que el juez o la jueza no reparen integralmente o simplemente no
dispongan medida alguna para afrontar la violación de derechos, el juzgador
asumiría el rol de “juez boca de ley”, propio de la justicia ordinaria y, cuando
repare integralmente, sería un juez o jueza garantista que toma medidas po-
sitivas para atender cada caso en su particularidad.
La Constitución de 1998 determinó que, luego de constatar una violación
de derechos, la jueza o el juez deben adoptar “medidas urgentes destinadas a
cesar, evitar la comisión o remediar inmediatamente las consecuencias de un
acto u omisión ilegítimos” (art.95). La Constitución no especificaba las me-
didas y utilizó el concepto de remediar. Sin embargo, la Constitución deter-
minaba que son medidas urgentes y, en consecuencia, no definitivas. Por
tanto, no estaba claro que se podía reparar integralmente por medio de una
resolución que no declara violación de derechos.
De los amparos, en el año 2000 hubo 6 aceptados y 8 negados. En el
año 2005 hubo 5 amparos aceptados y 6 negados. En los aceptados, interesa
saber si la resolución simplemente reiteró la fórmula “confirma la resolución
del juez... y concede el recurso planteado” (Gaceta Constitucional, nº 1, oc-
tubre de 2000, p. 65) o si dispuso las medidas adecuadas para reparar el daño
ocasionado por la violación de derechos.
Cuadro 5
Medidas de reparación
Año No toma medidas de reparación Toma medidas de reparación

2000 6 0
2005 5 0
Como muestra el cuadro 5, el TC adoptó la fórmula tradicional de acep-

tar el amparo sin extraer las consecuencias de esa aceptación en materia de
reparación de derechos. Tuvimos dudas en un caso. En el año 2005, el TC
ordenó tomar medidas:
80 Doctrina y práctica sobre la novísima institución de la reparación en caso de violación de derechos

humanos; véase Berenstain, Carlos Martín, Diálogos sobre la reparación. Qué reparar en los casos de
160
RESUELVE: 1. Confirmar la resolución del Tribunal de Instancia que trans-

crita textualmente dice: “se adopten de inmediato, las medidas conducentes
a remediar los daños irrogados e impedir que sigan causándose... los Minis-
terios demandados... ejecutarán las providencias tutelares y de reparación ne-
cesarias (...)81.
(Gaceta Constitucional, nº 18, marzo de 2005, p. 114.)
La pregunta es si este tipo de resolución es de las que ordena medidas

positivas. En definitiva, creemos que no. El juzgador constitucional no ha
dispuesto medida alguna de reparación y existe una especie de remisión a las
entidades que han violado los derechos por omisión para que, discrecional-
mente, tomen las medidas que crean convenientes.
Conviene aclarar, aunque en la muestra no se manifestó otra forma de
reparación, que el Tribunal Constitucional más de una vez ordenó el reinte-
gro del servidor público (incluidos militares y policías) a su puesto de trabajo.
Ésta quizás es la excepción a la regla de la aceptación mera y simple del am-
paro. De todos modos, las otras formas de reparación, como la de tomar me-
didas para evitar que el caso se repita o las disculpas públicas, no han sido
tomadas en cuenta. En consecuencia, debe concluirse en que el TC no reparó
adecuadamente la violación de derechos mediante sus resoluciones.
Cumplimiento
Una vez que el TC resuelve un caso de amparo, como sucede con cualquier
otro órgano jurisdiccional, lo decidido debe ejecutarse. Todo juez o jueza
tiene mecanismos contemplados en la ley para que pueda cumplirse lo que
la sentencia ordena. Si no fuese así, la garantía no tendría sentido.
La Constitución de 1998 incluía, en su texto, un amplio abanico de po-
testades para garantizar el cumplimiento de la resolución: la orden de ser eje-
cutada de inmediato permitía la inclusión legal sanciones de carácter
violaciones de derechos humanos, Serie Justicia y Derechos Humanos nº 10, Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos, 2009.
81 Véase Gaceta Constitucional, nº 18, marzo de 2005, p. 114.
161
normativo y administrativo, la adopción de cualquier medida que se consi-

derase pertinente, incluso el uso de la fuerza pública (art. 95, último inciso).
No existen estadísticas, registro o alguna forma de control para saber
cuántas resoluciones de amparo fueron cumplidas. Por esta razón, hicimos
una encuesta de percepción entre los asesores del TC, dado que ellos habían
permanecido en tal función de forma estable, a pesar de que los integrantes
de algunos tribunales constitucionales fueron cesados. De otro lado, creemos
que los asesores son quienes más conocimiento tienen sobre los amparos que
resuelve el TC. Diez asesores del TC fueron entrevistados.
Las preguntas fueron las siguientes:
1. Cuáles son las normas legales y constitucionales que regulan el cum-

plimiento de las resoluciones.
2. De qué forma garantizan el cumplimiento de las resoluciones.
3. Según su percepción, cuántas resoluciones del total de aceptadas (en
el amparo) se han cumplido.
4. Qué solución propone.
Acerca de las normas legales y constitucionales que regulan el cumpli-

miento de las resoluciones, tres de los asesores consideraban que no hay nor-
mas y que el cumplimiento puede ser impuesto mediante lo regulado para
el desacato (medio indirecto); otros siete dijeron que la norma que regula el
amparo es suficiente (como se indicó, la normativa determinaba que para
ejecutar el amparo se puede utilizar cualquier medio disponible). Tres de los
asesores sostuvieron que no existe garantía del cumplimiento de las resolu-
ciones. Seis manifestaron que el tema compete a los jueces de primera ins-
tancia y uno sostuvo que la norma que reconoce el amparo es suficiente y
que el cumplimiento solo depende del juez.
En cuanto al cumplimiento efectivo de los amparos aceptados, cinco ase-
sores dijeron que no podían saber nada al respecto porque el asunto está fuera
del alcance del TC. Los otros cinco arriesgaron porcentajes que fueron ma-
yores a 60%.
En torno a las razones para explicar el incumplimiento del amparo, ocho
de los asesores manifestaron razones diversas: la ley de Control Constitucio-
nal no faculta al TC a tomar medida alguna para el cumplimiento; la falta
162
de competencia profesional de abogados y abogadas; la ley no establece san-

ciones claras, tales como la destitución; los jueces no se involucran con el
sentido de garantía del amparo; los jueces tienen una percepción equivocada
del amparo; y el juez no tiene conocimiento constitucional sobre el tema.
Otros dos asesores admitieron no saber por qué no se cumplen las resolucio-
nes.
Uno de los entrevistados sostuvo que debería restringirse los derechos
respecto de los cuales se podría interponer el amparo, y ofreció un ejemplo:
si bien un narcotraficante tiene derecho a salir en libertad en razón de la ca-
ducidad de la prisión preventiva, él no le dejaría salir porque su hijo está in-
toxicándose y eso choca con sus creencias íntimas; concluyó sosteniendo que
el único derecho por el que podría interponerse un amparo es el derecho a
comer y no el derecho a la libertad. En esta opinión encontramos un criterio
lleno de prejuicios y, peor aún, de manifiesta resistencia a cumplir la Cons-
titución. No parece razonable contar con un asesor en amparos que duda del
carácter imperativo de las normas constitucionales.
La competencia material de jueces y juezas que resuelven

el fondo de las violaciones a derechos humanos
En el diseño constitucional de la Carta de 1998, el amparo es una acción de

naturaleza cautelar, esto es, resuelve el daño grave e inminente proveniente de
una acción u omisión de los poderes públicos que violan o podrían violar un
derecho humano. La medida cautelar se manifestaba además por la naturaleza
de la decisión, que era meramente resolutiva. Si el amparo es cautelar, esto sig-
nifica que hay una remisión a los mecanismos ordinarios de resolución de con-
flictos para resolver el fondo de la violación del derecho humano, lo que incluye
la emisión de una sentencia que declare la violación de un derecho, la deter-
minación de la responsabilidad estatal y la reparación del daño causado.
La pregunta que se debe hacer es si los procedimientos ordinarios son
adecuados para resolver violaciones de derechos humanos. Para responder a
esta pregunta, acudimos a dos fuentes de información: la ley y la jurispru-
dencia. Por la primera vía se revisó la competencia material que las leyes ecua-
torianas dan a los jueces y juezas de la justicia ordinaria. En la segunda vía se
163
revisó, aleatoriamente en un año, el tipo de resoluciones que conoció la Corte

Suprema de Justicia. Por estas dos vías llegamos a la conclusión de que la jus-
ticia ordinaria no está diseñada para resolver derechos humanos reconocidos
en la Constitución, dado que en la práctica los jueces conocen exclusivamente
derechos secundarios o patrimoniales.
Los jueces ordinarios normalmente tienen un ámbito de competencia
definido en la ley82. Cada juez o jueza tiene una competencia directamente
asociada con su denominación. Los derechos humanos no son materia de
competencia explícita de los jueces, salvo cuando ejercen control constitu-
cional en materia de amparo que, recordemos, es cautelar. En definitiva, no
existe juez alguno que tenga competencia para resolver los asuntos de fondo
relativos a derechos humanos83.
La conclusión es que las vías civiles fueron diseñadas y están siendo uti-
lizadas en el Ecuador para reclamar derechos relacionados con la propiedad
y la autonomía de la voluntad. Por tanto, no son vías adecuadas para reparar
los demás derechos humanos.
El papel del juzgador
En términos formales, todos los jueces y juezas, sin distinción, tienen com-
petencia en Ecuador para resolver sobre derechos humanos en los casos que
conocen (Constitución de 1998, art. 272) y algunos, en particular, resuelven
82 Judicatura penal, Código de Procedimiento Penal, Registro Oficial Suplemento No. 360, 13 de
enero de 2000, art. 16; judicatura civil, Código de Procedimiento Civil, Codificación No. 11, Re-
gistro Oficial Suplemento No. 58, 12 julio 2005, art. 59; judicatura de inquilinato, Ley de Inqui-
linato, Resolución Legislativa, Registro Oficial No. 196, 1 noviembre 2000, art. 42; judicatura
laboral, Código del Trabajo, Codificación No. 17, Registro Oficial Suplemento No. 167, 16 di-
ciembre 2005, art. 568; judicatura de tránsito, Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, Ley No. s/n
Registro Oficial No. 1002, 2 agosto 1996, art. 92; judicatura tributaria, Código Tributario, Codi-
ficación No. 9, Registro Oficial Suplemento No. 38, 14 junio 2005; judicatura de niñez y adoles-
cencia, Código de la Niñez y Adolescencia, Ley No. 100, Registro Oficial No. 737, 3 enero 2003,
art. 255; judicatura contencioso administrativa, Ley de la jurisdicción contencioso administrativa,
Ley 35, Registro Oficial No. 338, 18 marzo 1968, art. 8.
83 De ahí la necesidad de superar la noción de acción cautelar para pasar a una de conocimiento,
como en efecto sucedió en el año 2008, cuando se determinó que en el juicio de protección se
prueba y se declara la violación de derecho en sentencia (art. 86, 3).
164
casos específicos de violación de derechos (Constitución de 1998, art. 95).

Desde esta perspectiva, tendríamos un aparato judicial garantista.
Para comprobar si lo estipulado en la norma se cumple en la práctica,
conviene revisar algunos datos estadísticos e intentar responder a la pregunta:
¿La administración de justicia es una garantía ordinaria o constitucional?
Desde la Constitución de 1998, que provocó un cambio teórico inmenso
en la administración de justicia, al introducir una acción apta para conocer
todas las violaciones de derechos, había que esperar una modificación de la
estructura de la administración de justicia. Partimos del supuesto de que,
antes de la Constitución de 1998, la garantía era exclusivamente liberal y
que, después de 1998, la garantía es progresivamente social. Por lo tanto, es-
perábamos ver un antes y un después de 1998.
Para verificar si se produjo algún cambio en la administración de justicia,
se tomó una muestra delimitada territorialmente a jueces y tribunales de Pi-
chincha y que temporalmente comparó tres momentos: 1) 1997, antes de
que los jueces tuvieran el control difuso de la Constitución; 2) 1999, después
de que la Constitución de 1998 entrara en vigencia; y 3) 2004-2007, cinco
y diez años después de la entrada en vigor de la Constitución. Las variables
comparadas fueron el número de jueces y juezas, para determinar si el añadir
una competencia más significó un aumento en los servidores judiciales; y el
número de causas, para determinar si los casos de amparo “competían” real-
mente con las causas ordinarias.
Como se puede apreciar en el cuadro 6, desde 1997 en el nivel de los
juzgados de primera instancia hubo el incremento de un juez de lo civil y
uno de lo penal; se redujeron dos jueces de inquilinato. En la justicia ordi-
naria, el número de jueces no cambió. En cuanto a niñez y adolescencia, de-
bido a la expedición del Código de la Niñez y Adolescencia, se crearon cinco
juzgados entre 2004 y 2007. En la Corte Superior, desde 2004, se incorpo-
raron dos salas. En la Corte Suprema de Justicia se redujo una sala de lo la-
boral y se aumentó una sala penal.
165
Cuadro 6
Juzgados (Pichincha)84
Juzgados 1997 1999 2004 2006 2007

Penal 19 19 20 20 20
Civil 24 24 25 25 25
Trabajo 5 5 5 5 5
Inquilinato 5 5 3 3 3
Tránsito 7 7 7 7 7
Fiscal 1 1 1 1 1
Niñez y Adolescencia 4 5 5
Corte Superior de Pichincha85

1997 1999 2004 2006 200786
Salas 6 6 8 8 8
Tribunal dist. fiscal 3 3 3 3 3
T. contencioso-adm. 2 2 2 2 2
Tribunal penal 5 5 5 5 5
Corte Suprema de Justicia

Salas 1998 1999 2004 2006
Presidencia
De lo penal 2 2 2 3
De lo civil y mercantil 3 3 3 3
De lo laboral y social 3 3 3 2
De lo contencioso administrativo 1 1 1 1
De lo Fiscal 1 1 1 1
84 Los datos de 1997, 1998, 1999 y 2006 fueron obtenidos a través del Consejo Nacional de la Ju-
dicatura, Dirección Nacional de Personal, del documento “Distributivo de sueldos 1997”. No
existe un registro ni estadística sobre el número de jueces y su distribución nacional según los años.
85 Véase Internet,Acceso, julio 2007.
86 Consejo Nacional de la Judicatura, Dirección Nacional de Personal, “Reporte de Juzgados y Tri-
bunales”, abril de 2007, obtenido mediante petición de acceso a la información.
166
Se hubiera podido suponer que, en razón de la carga de trabajo que im-

plicaba la incorporación del amparo, la Función Judicial debería haber cre-
cido sustancialmente, pero esto, en Pichincha, no sucedió.
Analicemos las cifras desde otra perspectiva cuantitativa. De todos los
jueces que existen, en el nivel nacional, apreciemos cuántos tienen compe-
tencia exclusiva para resolver violaciones de derechos humanos vía amparo.
Si la mayoría resuelve cuestiones ordinarias, no sería una administración de
justicia garantista.
En el nivel nacional, en el año 200487, existían 678 dependencias judi-
ciales (incluidas salas, juzgados y oficinas auxiliares). Tres años después, en
2007, la cifra era la misma88. La justicia constitucional estaba inserta en los
juzgados civiles y los tribunales distritales de lo contencioso administrativo,
que contaban con 254 jueces y tribunales. A primera vista, la justicia ordi-
naria predomina.
Cuadro 7
Número de jueces según tipos de justicia
Justicia exclusivamente Justicia ordinaria compartida Total de jueces

ordinaria89 con la constitucional
424 254 678
62% 37,4% 100%
Algo más de la tercera parte de los jueces ordinarios (37,4%), ejercían

competencia constitucional, combinando sus tareas con la competencia or-
dinaria. La justicia constitucional, dentro del esquema ordinario, no tiene
jueces de apelación ni jueces en la Corte Suprema, puesto que es el Tribunal
Constitucional el que conoce en apelación.
87 Consejo Nacional de la Judicatura, “Estructura de la Función Judicial”, 2004.

88 Véase Consejo Nacional de la Judicatura, Dirección Nacional de Personal, “Reporte de Juzgados
y Tribunales”, abril de 2007, obtenido mediante petición de acceso a la información; también In-
ternet, http://www.funcionjudicial-pichincha.gov.ec/corte/pichincha.php, Acceso, julio 2007.
89 En el diseño constitucional de 1998, las cortes superiores y Suprema no tenían competencia para
conocer causas de amparo; la apelación la conocía exclusivamente el Tribunal Constitucional. En
cambio, en la Constitución de 2008, las cortes provinciales conocen las causas de protección por
apelación y la Corte Constitucional decide discrecionalmente qué causas conocer.
167
Preguntémonos, en términos también numéricos, cuál es el peso de la

justicia constitucional dentro de la tarea de esos jueces ordinarios que repre-
sentan 37,4% del total de jueces. La pregunta vendría a ser: ¿es el amparo
un recurso excepcional en la judicatura ordinaria? Para responderla presen-
tamos en el cuadro 8 el número de amparos, conocidos por los juzgados de
lo civil de Quito, dentro del total de causas correspondientes al año 2006.
Cuadro 8
Causas ordinarias y amparos conocidos por juzgados civiles de Quito, 2006.
Juzgados Total de causas90 Amparos91 %

Primero 1284 36 2,8
Segundo 1278 35 2,7
Tercero 1282 36 2,8
Cuarto 1282 35 2,7
Quinto 1274 34 2,6
Sexto 1272 30 2,3
Séptimo 1271 34 2,6
Octavo 1272 36 2,8
Noveno 1272 29 2,2
Décimo 1278 37 2,8
Décimo primero 1276 36 2,8
Duodécimo 1285 35 2,7
Décimo tercero 1272 40 3,1
Vigésimo 1283 38 2,9
Vigésimo primero 1282 34 2,6
Vigésimo tercero 1268 37 2,9
Vigésimo cuarto 1262 37 2,9
Vigésimo quinto 1237 34 2,7
Total 22.930 633 2,76
90 Oficina de Sorteos y Casilleros Judiciales, Palacio de Justicia, lista de causas ingresadas por cada
judicatura, de 2 de enero de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2006. Información obtenida me-
diante petición de acceso a la información.
91 Departamento de Informática del Consejo Nacional de la Judicatura, Oficio N. DI-CNJ-DDP-
2007-R151, de 17 de abril de 2007.
168
De cada cien causas que conocieron los juzgados civiles en Pichincha en

2006, algo menos de tres fueron constitucionales. Entre 22.930 casos, 22.297
se refirieron a problemas de carácter civil-patrimonial y apenas 633 casos eran
causas relacionadas con derechos humanos. Se pueden formular, entre otras,
dos hipótesis: no se violan los derechos humanos en el Ecuador o el sistema
de amparos no funciona. La primera es improbable y para demostrarlo basta
ver las cifras de pobreza que reflejan violaciones sistemáticas y generalizadas
de los derechos sociales. La otra hipótesis es la que confirman las cifras.
En los siete juzgados correspondientes a otros cantones de Pichincha en
2006 aparecieron 114 amparos entre 4.143 causas, lo que arrojó el mismo
porcentaje que en Quito: 2,76%.
Si tomamos el juez que más ha conocido amparos (cuadro 8, Juzgado
Décimo Tercero), éste lo ha hecho en un 3,1% del total de sus casos, y el
que menos en 2,2% (Juzgado Noveno).
Las cifras evidencian que la competencia constitucional de los jueces ci-
viles es apenas ejercida. Los jueces civiles se encargan, sobre todo, de aquellos
asuntos que han conocido tradicionalmente y no de los conflictos sobre de-
rechos constitucionales.
La situación se hace algo más dramática si consideramos los casos en que
los abogados y abogadas utilizan el amparo para agilizar o entorpecer causas
propias de la jurisdicción ordinaria; es decir, que las acciones de amparo no
responden a violaciones de derechos primarios. Otro ribete dramático pro-
viene de aquellos casos en los que los jueces se han negado a admitir causas
atinentes a derechos constitucionales, por defectos de forma, y que ni siquiera
constan en los registros del Consejo Nacional de la Judicatura. Si a esto su-
mamos los amparos rechazados, el número total de acciones de amparo que
han cumplido su finalidad de proteger derechos disminuiría considerable-
mente.
A los datos cuantitativos acerca del limitado impacto del amparo, pode-
mos sumar las percepciones de los jueces acerca de estas acciones: ¿Cómo
perciben los jueces su competencia constitucional al resolver las acciones de
amparo? En busca de las percepciones de los 15 jueces entrevistados92 que
resolvieron ese 2,76% de las causas que ingresan, se preguntó sobre el número
92 Entrevistas a 15 de los 18 jueces de lo civil en el cantón Quito, realizadas entre mayo y julio de
2007.
169
de causas, el tiempo en el que las resuelve, el número de casos que deniega y

el número de casos que acepta, los relacionados con derechos sociales, cómo
se sentían frente a los amparos y si tenían capacidad para resolver amparos.
Los jueces tienen percepciones distintas en cuanto al número de causas
ingresadas. Tres jueces tenían una percepción correcta sobre el número de
casos que conocen, nueve jueces afirmaron conocer tres veces más amparos
de los que constan en el registro, y otros tres no tenían idea al respecto. La
percepción sobredimensionada de las causas parecería reflejar una visión del
amparo como carga extra de trabajo.
En cuanto al tiempo que utilizan semanalmente para resolver y tramitar
las causas de amparo, cinco jueces consideraron que de cinco días útiles, uno
lo dedican a resolver amparos; ocho jueces dijeron que dejan de un lado todo
y, a veces, resolver un caso les toma una semana entera; dos jueces dijeron
que depende de los casos y que no podrían precisar.
Los jueces que afirmaron que dedican al amparo la quinta parte de su
tiempo, reconocen que el amparo es marginal, percepción que corresponde
con el pequeño número de causas que conocen. Parecería que, en cambio, la
mayoría de los jueces intentaron demostrar que para ellos el amparo era prio-
ritario. De los otros dos jueces, podría pensarse que el tiempo que dedican a
los amparos es tan corto que no les representa nada.
Preguntamos a los jueces su percepción en relación con los amparos con-
cedidos y negados. Dos jueces dijeron desconocer el número de unos y otros.
Un juez consideró que se admite la mitad de los amparos. Otro entrevistado
consideró que 85% de los casos corresponden a aceptaciones del amparo.
Pero once jueces sostuvieron que la mayoría de amparos son negados93.
Dado que el amparo implica la responsabilidad de controlar el ejercicio
del poder del Estado, acaso sea más fácil y menos comprometedor negar am-
paros. Llama la atención que tres jueces sostuvieran que aceptan entre 1 y
2% de los amparos.
Dado que la Constitución de 1998 protege mediante el amparo todos los
derechos humanos reconocidos nacional e internacionalmente, y tanto los de-
rechos civiles como los sociales, interesaba saber en qué cantidad llegaban a
los jueces civiles casos sobre derechos sociales. De los quince jueces entrevis-
93 La proporción de estos jueces de aceptado/negado, fue respectivamente: 20/80, 25/75, 2/98, 1/99,
10/90, 10/90, 30/70, 10/90, 20/80, 1/99, 10/90.
170
tados, seis dijeron no recibir ni un caso de éstos; cuatro dieron datos inferiores
a 3%; uno afirmó que 80% de los amparos tienen que ver con derechos la-
borales; otros dos dijeron que muy pocos y tres jueces dijeron no saber.
Preguntamos a los jueces si consideraban la competencia constitucional
como un reto, una carga, una función social, les era indiferente, si se veían
en ella como garantes de los derechos humanos o si consideraban una atri-
bución impertinente por la materia que son especialistas.
Cuadro 9
El amparo visto por los jueces
¿Qué es para usted el amparo? Número de jueces

Carga 4
Reto 1
Indiferente frente al amparo 1
Función Social 0
Garante de la Constitución y derechos humanos 9
Impertinencia por la materia 2
Las respuestas fueron matizadas y algunos jueces escogieron más de una

opción (de ahí la variedad de resultados en el cuadro 9). Si bien la mayoría
se ven como garantes, a muchos les parece inconveniente este encargo. No
les parece que deben conocer los amparos por ser una materia muy especia-
lizada, por tener mucho trabajo en su competencia ordinaria y porque deben
resolver los amparos en tiempos muy breves. Seis de los quince jueces no se
veían como garantes ni de la Constitución ni de los derechos humanos. Estos
seis jueces son los mismos que dijeron rechazar los amparos en un 99%; son
jueces que simplemente no están cumpliendo con su función y, en términos
jurídicos, probablemente están prevaricando al incumplir normas constitu-
cionales. Puede afirmarse, en pocas palabras, que una parte de los jueces de
lo civil trabajan “de mala gana” al resolver las acciones de amparo.
Finalmente, se preguntó a los jueces si estaban capacitados para resolver
amparos y si habían recibido capacitación. Diez jueces sostuvieron que están
capacitados y que su especialidad para conocer asuntos civiles es suficiente para
resolver amparos. Cuatro jueces contestaron que no se consideran adecuada-
171
mente capacitados y un juez contestó que no podría responder. Algunos jueces

reconocieron que la competencia constitucional es distinta a la civil, que re-
quieren conocimientos especializados y que podrían equivocarse. Otros jueces,
a pesar de reconocer haber sido capacitados, dijeron no tener idea alguna sobre
ciertos temas constitucionales, como los derechos difusos. Otros afirmaron que
ya tienen experiencia y que el tiempo les ha dado la técnica para resolver am-
paros, reconociendo que un juez civil que se inicia tendría serias dificultades.
Un juez consideró “que se ha prostituido la acción de amparo porque interpo-
nen por todo”. Otro juez afirmó que del derecho civil se derivan todas las ramas
del derecho: “el derecho civil es derecho común del cual nacen las otras ramas
del derecho y si no se sabe derecho civil no se sabe nada”.
Ocho jueces afirmaron haber recibido capacitación y siete que no la re-
cibieron. La capacitación, según los jueces, correspondió en gran parte a una
iniciativa particular y, en pocos casos, a iniciativa del Consejo Nacional de
la Judicatura.
Conclusiones
• El amparo de 1998 tenía deficiencias normativas en el diseño constitu-

cional que no eran graves y que podían ser corregidas jurisprudencial-
mente, tales como la legitimación activa sustentada en el concepto de
derecho subjetivo y la legitimación pasiva concentrada en el Estado.
• La práctica jurisprudencial no estuvo a la altura de producir desarrollos
doctrinarios para hacer que la acción de amparo cumpla con el objetivo
de proteger derechos constitucionalmente reconocidos y que nunca antes
tuvieron mecanismos judiciales.
• El amparo ha sido utilizado como un mecanismo para exigir derechos
patrimoniales y contractuales.
• La legitimación activa “por sus propios derechos” no es adecuada para
reclamar derechos de personas que no tienen conocimiento de que aqué-
llos les están siendo violados y fomenta sociedades no solidarias.
• La legitimación pasiva del amparo de 1998 está asociada directamente
con violaciones producidas por el Estado o por quien éste ha autorizado
a prestar servicios públicos. Ésta es una forma restringida de considerar
172
la protección de derechos, que no considera que los derechos humanos

pueden ser vulnerados por cualquier actor con poder económico, político
o físico, aún si no es servidor o servidora público.
• La garantía debe funcionar para dar protección a las personas o grupos
humanos que se encuentran en situación de violación de derechos. Con-
viene distinguir las acciones que tienen vías procesales ordinarias de aqué-
llas que no la tienen, y que se conocen como derechos primarios o
derechos contra poder.
• Las jueces y jueces no argumentan fáctica ni jurídicamente sus resolu-
ciones, lo que es una grave violación al principio de motivación. Los he-
chos deben ser probados y los derechos interpretados.
• La violación de un derecho genera la obligación de reparación. La repa-
ración ha sido entendida de forma harto restrictiva. Las jueces y jueces
no han establecido las medidas de reparación y, cuando lo han hecho,
se han limitado a los efectos patrimoniales de la violación.
• No se puede establecer la eficacia del amparo y no se tiene conocimiento
oficial sobre el cumplimiento de las resoluciones de amparo.
• Los jueces y juezas tienen una formación civilista y formal, lo que hace
que no valoren la importancia de las garantías de derechos y que, cuando
las conocen, las resuelvan con los criterios propios del derecho privado.
• La capacitación de jueces y juezas resulta un imperativo en materias tales
como teoría general de derechos humanos, interpretación constitucional
y argumentación jurídica.
• El amparo no ha cumplido con la finalidad fundamental de proteger
todos los derechos de todas las personas. Su uso y aplicación se ha res-
tringido a los derechos patrimoniales correspondientes a personas privi-
legiadas. Esta distorsión debe ser corregida.
• El registro de ingreso de causas, procedimientos, resoluciones y cumpli-
miento no es unificado y es harto incompleto. Urge, para poder apreciar
el funcionamiento de la garantía jurisdiccional, sistemas de registro com-
pletos y accesibles al público.
• Parecería que la reforma normativa es un elemento, y no el más impor-
tante, para resolver las acciones constitucionales. Es curioso constatar
que la diferencia entre la Corte Constitucional de Colombia y el Tribu-
nal Constitucional de Ecuador, en relación con la calidad de la jurispru-
173
dencia, teniendo diseños normativos similares, es enorme. ¿Qué es lo

que hace que una constitución o una acción de garantía sea efectiva en
un lugar y no en otro? Sin duda, una de las respuestas la encontramos
en la cultura jurídica. Nuestra cultura jurídica, basada en una educación
formal-memorística, difundida por todas las universidades del país, lo
que hace es perpetuar una administración de justicia que tramita expe-
dientes de forma burocrática y no resuelve conflictos sociales94.
Los funcionarios de Estado, y entre éstos en particular los jueces cuando

ejercen competencias constitucionales, deben tener una “disposición política
a materializar el proyecto de Estado social de derecho y de defensa de los de-
rechos fundamentales”95. El Estado constitucional de derechos y justicia exige
jueces que ejerzan el control constitucional, que sean activistas y creativos.
Sin éstos, cualquier reforma normativa está condenada al fracaso y la promesa
de los derechos es una ilusión.
94 Sobre este tema véase Ávila Santamaría, Ramiro, “Cultura jurídica, facultades de derecho y función
judicial”, en Andrade, Santiago y Luis Ávila, La Transformación de la Justicia, Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos, Serie Justicia y Derechos Humanos, Tomo 8, V&M Gráficas, 2009.
95 López Medina, Diego Eduardo, Teoría impura del derecho, la transformación de la cultura jurídica
latinoamericana, Universidad de los Andes y Universidad Nacional de Colombia, Legis, Bogotá,
2004, p. 449.
174
5
Uso y funcionamiento de la justicia constitucional
Agustín Grijalva y Alex Valle
El presente trabajo busca contribuir a la investigación judicial empírica. Para

su realización se integran el análisis cuantitativo y el cualitativo. Sobre mues-
tras técnicamente diseñadas se analizan las resoluciones del Tribunal Cons-
titucional (TC) en el periodo 1997-2004, que es quizás uno de los periodos
de mayor estabilidad en la historia de la justicia constitucional ecuatoriana.
Se analizan variables claves respecto al amparo, hábeas corpus, hábeas data,
y la acción de inconstitucionalidad. De este modo, se analiza la aplicación
de la Ley Orgánica de Control Constitucional durante la mayor parte de su
vigencia. La evaluación de las experiencias del país en esta materia, en el men-
cionado período, puede ser de utilidad para evaluar comparativamente los
cambios generados por la Constitución de 2008.
Puesto que el amparo es la garantía más universal, en el sentido de que
protege el mayor número de derechos constitucionales de los ciudadanos, el
estudio da especial énfasis al análisis de esta acción. Estas causas, además,
son las más numerosas y contienen mayor variedad de información. Poste-
riormente; se aplican variables similares, en cuanto ha sido posible, tanto al
hábeas corpus como al hábeas data. Finalmente se estudia la acción de in-
constitucionalidad. El material central del estudio lo constituyó la base de
datos del TC del Ecuador que compila en formato digital sus fallos en el pe-
riodo 1997 – 2004.
175
A GUSTÍN G RIJALVA Y A LEX VALLE
Amparo
En esta sección buscaremos medir la eficacia de la garantía del amparo en el

Ecuador. El estudio de la muestra estadística96 a revisar, servirá para conocer
con mayor certeza el alcance, las limitaciones y demás elementos que en la
práctica constitucional procesal han impedido que la acción de amparo tenga
la eficacia y celeridad ofrecida en el texto constitucional.
Para lograr tal propósito fue necesaria la construcción de las siguientes
variables: Variable de tiempo, Variable de argumentación jurídica, Variable
respecto de la tipología del derecho, Variable de origen jurisdiccional, Varia-
ble de origen geográfico. Desarrollaremos el estudio de cada variable y los
resultados alcanzados mediante el análisis de los casos:
a) Variable de tiempo.- Esta variable tiene como propósito medir el

tiempo transcurrido entre la apelación de las acciones de amparo interpuestas
ante el TC y su resolución definitiva por parte del mismo. Para realizar la
medición se ha procedido a calcular el promedio de tiempo que tardan en
resolverse las acciones de amparo en número de días, promedio que ha sido
diferenciado según el año al que corresponde cada expediente.
En el gráfico 1 se presentan comparativamente los años estudiados. El
promedio general de tiempo calculado en todo el periodo es de 140,38 días;
es decir, el TC tarda aproximadamente 5 meses en resolver una acción de
amparo, lo cual viola lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley de Control
Constitucional que estipula un plazo máximo de diez días para resolver un
amparo subido en consulta o apelación.
96 El presente trabajo fue realizado sobre una muestra de 455 acciones de amparo apeladas ante el
TC entre los años 1997 y 2004, muestra que proviene de una base de datos de un total de 6.399
expedientes. La muestra fue seleccionada por la economista Nancy Medina, experta en métodos y
cálculos estadísticos, quien realizó ponderaciones en relación al número de salas, los casos resueltos
por el Pleno del TC y según el año calendario, para obtener una muestra representativa con un
margen de error correspondiente al 10% (ver anexo estadístico al final del capítulo).
176
U SO Y FUNCIONAMIENTO DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL
Gráfico 1
Número de días promedio en que el TC

resuelve amparos constitucionales
250
248 NUMERO DE DIAS
200 217 PROMEDIO DE DIAS DE
TODOS LOS AÑOS
150
151
100 120
101 100 94
92
50
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
En el gráfico 1 se observa que el año con el promedio máximo de tiempo

tomado por el Tribunal para resolver las apelaciones de las acciones de am-
paro fue el año 2000, con 248 días, que equivalen aproximadamente a 8
meses de trabajo. Se observa además una constante relativa en la disminución
de días desde el año 2000 en adelante, siendo 2004 el que exhibe uno de los
promedios más bajos, con una media de 94 días.
De los datos señalados podemos inferir que la acción de amparo no es
resuelta con la debida celeridad en el TC, lo que afecta su objetivo como me-
dida garantista de derechos fundamentales y, peor aún, si se la requiere como
medida cautelar.
Es improbable que esta significativa demora sea atribuible al número de
amparos o de otros tipos de causas ingresadas, puesto que el número de am-
paros se ha mantenido más bien limitado, si bien estos han representado la
gran mayoría de los casos conocidos por el Tribunal. Así en el año 2001 –en
el que se registra un promedio que equivale al de tramitación de un amparo
para todo el periodo 1997-2004– el número de causas fue de 1.044 que re-
presentaron más de tres cuartas partes (78,4%) del total de causas ingresadas
al Tribunal97. En el año 2002 las acciones de amparo fueron 828 y represen-
97 Tribunal Constitucional, Informe al H. Congreso Nacional, 2001.
177
taron 76% del total de causas98. En el periodo examinado, el número de am-

paros ha tendido a subir temporalmente de 621 en 1998 a 994 en 1999,
para luego disminuir de un máximo de causas de 1257 en el año 2000, a
671 en el año 200499.
La demora en el trámite del amparo, según otros hallazgos de la presente
investigación expuestos más adelante, tiene que ver más bien con el modelo
procesal formalista adoptado para su trámite.
b) Origen Jurisdiccional.- Con la presente variable se identifica el origen

procesal de la acción de amparo, es decir, se determina si el juez que tramitó
el amparo en primera instancia es un juez ordinario o un juez de lo conten-
cioso-administrativo. El gráfico 2 muestra en porcentajes el resultado del
análisis de los 455 casos que conformaron la muestra.
Gráfico 2
Origen jurisdiccional
450
CASOS
400
84.84%
350
300
Casos
250
200
150
100
50 14.73% 0.44%
0
Juzgados Contencioso Otros
ordinarios
La mayoría de los casos ingresados al TC provienen de jueces ordinarios,

sean estos competentes en materia civil o penal, mientras que los tribunales
98 Tribunal Constitucional, Informe al H. Congreso Nacional, 2002.
99 Base de Datos de Resoluciones del TC del Ecuador 1997-2004. A conclusión similar llega Ramiro
Ávila mediante un muestreo de amparos publicados en Gacetas Constitucionales. Véase Ávila San-
tamaría, Ramiro, “Los Problemas de la Protección de los Derechos Humanos en el derecho procesal
constitucional ecuatoriano”, en Varios, Un Cambio Ineludible: La Corte Constitucional, Tribunal
Constitucional, Quito, 2007.
178
de lo contencioso-administrativo se han ocupado de resolver algo menos de

la sexta parte del total de los amparos apelados. Estos tribunales son órganos
especializados en asuntos de carácter administrativo; por ello, los empleados
públicos deben acudir a este organismo para presentar sus demandas y re-
clamos de carácter laboral. De la muestra total, los legitimarios activos per-
tenecientes a instituciones públicas suman 31,43%; los miembros de la
Policía Nacional suman 7,25% y los militares 2,54%; dando un total de
41,23% de legitimarios que trabajan para el Estado, de ellos algo menos de
la tercera parte (14,73% del total) acude primero al tribunal contencioso-
administrativo y luego al TC. La mayoría de estos legitimarios activos inter-
ponen sus amparos ante los jueces ordinarios y luego apelan al TC.
Son los jueces contencioso-administrativos quienes deberían revisar en
apelación todos los actos administrativos con efectos particulares que pudie-
ren ser violatorios de la Constitución. La Corte Constitucional, como esta-
blece la Constitución de 2008 en el artículo 436.4, debe limitarse a conocer,
para efectos de dictar jurisprudencia y eventual revisión, solo los actos ad-
ministrativos con efectos generales. Es necesaria una mejor distribución ins-
titucional del trabajo, en la cual los jueces contencioso-administrativos
desempeñen una labor especializada, tanto respecto de la constitucionalidad
como de la legalidad de actos administrativos particulares.
c) Origen Geográfico.- Esta variable pretende identificar el grado de ac-

ceso a la justicia constitucional en el Ecuador, considerando la ubicación ge-
ográfica. Se revisa el número de casos apelados ante el TC según la provincia
de origen. Debe notarse que se contaba con 22 provincias durante el periodo
de revisión de los casos (1997 - 2004).
Se puede constatar en el gráfico 3 la preeminencia del centralismo en la
presentación de apelaciones del recurso de amparo, debido seguramente al
hecho de que el TC queda ubicado en la ciudad de Quito. Por el contrario,
existen provincias como Nueva Loja y Galápagos en las cuales los legitimarios
activos, pese a presentar el amparo constitucional en primera instancia, no
pueden acceder al TC debido a la distancia y a los recursos económicos que
implica la referida etapa procesal.
179
Gráfico 3
Origen geográfico
200
CASOS 168
150
97
100
50 37
25
19 16 12 14
0 8 8 4 7 6 9 9 3 5 1 3 4 0
0
s) y ar ar hi xi o o as as ra ja s bí o o z a a s a e ja
go ua lív añ rc pa raz Or ld ay u Lo s Río ana tiag Nap asta inch bío rahu chip Lo
pa Az Bo C Ca oto bo El era Gu bab n P ich cum gu hin eva
alá C him sm Im Lo M o Sa P u un C Nu
G E S
n
( C ron T ra
o
ló o m
. Co M Za
ch
Ar
El gráfico 4 presenta de otro modo el grado de acceso al TC por los le-

gitimarios activos existentes en cada provincia del Ecuador.
Gráfico 4
Amparos ante el TC según Provincia de origen

El Oro 5% Azuay 4%
Resto del País 20%
Guayas 21%
Loja 4%
Pichincha 38%
Manabí 8%
Cuatro de cada cinco casos (80%) pertenecen a seis de las 22 provincias:

Pichincha, Guayas, Manabí, El Oro, Loja y Azuay; la quinta parte restante
proviene de 16 provincias, pese a que en ellas habitaba más de 35% de la
180
población según datos oficiales del INEC100. Pichincha por sí sola concentra
casi 40% del total de apelaciones, cuando según el censo de 2001 represen-
taba solo 19.62% de la población nacional. En definitiva, hay un relativo
centralismo, o al menos una parcial marginación de varios provincias en el
procesamiento de apelación de los amparos, seguramente en razón de las ma-
yores dificultades de acceso a un organismo ubicado en la ciudad de Quito.
Estos datos indican que la reforma introducida por la Constitución de
2008 en cuanto a la apelación del amparo o recurso de protección a nivel
provincial es correcta. Al transferir a las cortes provinciales101 la competencia
para conocer apelaciones de amparos se está acercando la justicia constitu-
cional a los ciudadanos, especialmente en el caso de las provincias más rele-
gadas, en las cuales derechos como los económicos y sociales pueden sufrir
mayores violaciones. La mayor cercanía de los jueces al lugar donde aconte-
cen el acto violatorio o su efecto, sin duda, provee una condición más ade-
cuada para conocer estas apelaciones.
d) Accionante o Legitimario Activo.- Es necesario conocer quiénes uti-

lizan con mayor frecuencia la justicia constitucional en el Ecuador, según la
pertenencia a una agrupación social o étnica, una determinada profesión, su
vinculación al Estado o su ejercicio profesional dentro del ámbito privado.
Se puede constatar en el gráfico 5, que la mayor parte de personas que
acceden al TC para presentar su recurso de apelación en una acción de am-
paro son particulares; estos representan 32,75% de casos frente a 31,43% de
casos que pertenecen a empleados públicos. Si a estos últimos sumamos los
casos de la burocracia y los miembros de la Fuerza Pública, alcanzan 40, 18%
del total de la muestra, constituyéndose entonces los empleados del Estado
en los legitimarios activos que con mayor frecuencia apelan amparos ante el
Tribunal Constitucional. Esta es una situación en cierta medida anómala
para un órgano jurisdiccional de última instancia, al cual legalmente pueden
acudir no solo los funcionarios públicos sino todos los ciudadanos que re-
claman por la violación de sus derechos constitucionales.
100 Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del Ecuador. Censo poblacional 2001, Internet,
http://www.inec.gov.ec/web/guest/ecu_est/est_soc/cen_pob_viv
101 El artículo 86.3 establece en la parte pertinente que “Las sentencias de primera instancia podrán
ser apeladas ante la corte provincial (…)”.
181
Gráfico 5
Amparos por tipo de accionante

160
140
120
100
Casos
32.75%
31.43%
80
60
5.71%
3.74%
13.19%
40
2.64%
1.54%
1.32%
0.44%
7.21%
20
0%
0
Empleado
público
Policía
Militar
Particular
ONG’S o similar
Sindicatos
Empresario
(p. natural)
Empresario
(p. jurídica)
Indígenas
Gremios
Profesionales
Otros
De otra parte, se puede constatar que la apelación en la acción de amparo
por parte de organizaciones no gubernamentales, indígenas, gremios y sin-
dicatos, es mínima. Por ejemplo, pese al fuerte desarrollo de los derechos co-
lectivos y de las organizaciones indígenas en el periodo, estas casi no han
acudido al TC para reclamar por violaciones a sus derechos; tampoco recu-
rren al amparo como opción primaria las ONG, los sindicatos o los gremios
profesionales. Esta baja utilización del amparo por parte de las organizaciones
de la sociedad civil se corrobora más adelante, al verificar que el amparo casi
no se utiliza para reclamar violaciones a derechos sociales, como el derecho
a la salud, la educación o la vivienda, que son reivindicaciones propias de
tales organizaciones. Dicho de otra manera, el uso prevaleciente del amparo
es marcadamente individualista, pues atiende a titulares de derechos indivi-
duales, marginando a los titulares colectivos.
e) Legitimario Pasivo.- Con la presente variable se identifica el origen

del acto administrativo ilegitimo, el acto lesivo entre particulares, las resolu-
ciones u otro tipo de acto que presuntamente viola los derechos constitucio-
nalmente reconocidos. Se pretende identificar la autoridad o persona que
generó dicha violación.
182
Es lógico determinar que si los amparos proceden contra actos adminis-

trativos de autoridad pública, sean los organismos estatales centrales, pro-
vinciales y cantonales los que más frecuentemente han sido demandados por
la emisión de actos ilegítimos. Su incidencia aparece en el gráfico 6.
Gráfico 6
Amparos por tipo de legitimario pasivo

300
250
200
55.82%
Casos
150
100
8.79%
19.56%
3.52%
3.74%
2.86%
2.64%
1.54%
0.66%
0.66%
0.22%
50
0
Fuerzas
Armadas
Policía
Administración
Pública
Municipio
Concejo
Provincial
Particular
(persona)
Particular
(persona)
Juez
Presidente de
la República
Congreso
Otros
Como muestra el gráfico 7, más de 94% de los legitimarios pasivos eran

funcionarios del Estado, sea de la administración pública central o de las sec-
cionales, mientras que menos de 6% de los amparos analizados se interpu-
sieron contra particulares. Este último porcentaje es demasiado bajo si se
considera la cada vez mayor prestación de servicios públicos por parte de de-
legatarios o concesionarios privados de servicios públicos, contra cuyos actos
violatorios también puede interponerse amparo según el artículo 95 de la
Constitución de 1998. Nuevamente, la explicación de tal marginación
apunta al modelo procesal constitucional que excluye o restringe la reclama-
ción de derechos sociales y colectivos.
183
Gráfico 7
Diferencia entre legitimarios pasivos
particulares y funcionarios públicos
Otro
6
Administración
Pública
94
f) Tipo de Derecho.- La presente clasificación se ha realizado conforme

al derecho reclamado en la acción de amparo por parte de los legitimarios
activos. Los amparos interpuestos por los funcionarios públicos en casos que
son de competencia exclusiva del tribunal contencioso-administrativo han
sido ubicados o denominados como derechos administrativos para no dis-
torsionar las estadísticas sobre otros tipos de derechos, como los de carácter
social o económico. En el gráfico 8 se constata que precisamente los proble-
mas laborales de los empleados públicos son los más demandados vía acción
de amparo y no por medio del tribunal contencioso-administrativo.
Gráfico 8
Amparos por tipo de derecho
Colectivo 0.88% Difuso 0.44%

Político 3.08%
Económico 27.47% Administrativo 36.26%
Otro derecho 0.44%

Social 22.20%
Civil 9.23%
184
Porcentualmente, los conflictos laborales de los funcionarios públicos

que son objeto de apelación de amparo ante el TC llegan a 36,26%; a este
segmento lo hemos denominado de carácter administrativo. El segundo
lugar, en las acciones de amparo interpuestas, corresponde a violaciones a
derechos económicos (27,47%); en tercer lugar encontramos a los derechos
sociales (22,20%); y en cuarto puesto, los derechos civiles (9,23%). Sumando
los derechos colectivos y difusos no llegan a 2% de los casos analizados, en
concordancia con el número de legitimarios activos pertenecientes a organi-
zaciones no gubernamentales e indígenas que equivalen a 1,72%, según se
mostró en el gráfico 5.
Análisis por años, según el tipo de derechos violados.- El gráfico 9 muestra
la variación existente en la interposición de acciones de amparo según el de-
recho violado en cada año. Se puede ver que no existe una tendencia definida
a proteger en mayor o menor grado determinados tipos de derechos. Sola-
mente en el caso de los derechos económicos hay un incremento moderado
del número de amparos, mientras que en otros tipos de derechos se evidencian
ligeros incrementos seguidos por descensos moderados. Asimismo, se podría
inferir, del bajo porcentaje que representan los amparos referidos a derechos
sociales, difusos y colectivos, que la acción de amparo no los protege.
Gráfico 9
Tipos de derechos
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
D. Civiles D. Económicos D. Difusos Otros

D. Sociales D. Colectivos D. Políticos
185
Revisaremos cada derecho enunciado con los subtipos más importantes:
f. 1) Asuntos Administrativos.- Como se vio en el gráfico 5, dos de cada

cinco casos (40,18%) tienen que ver con problemas laborales o disciplinarios
de funcionarios públicos. Queda así en evidencia que el amparo en Ecuador
ha venido a derivar en una vía procesal para solucionar problemas de trabajo
de los empleados públicos –que muchas veces son de pura legalidad–, mien-
tras que la defensa de otros derechos, especialmente sociales, queda total-
mente marginada de las tareas del Tribunal, como se mostrará más adelante.
f.2) Derechos Civiles.- Se incluyen en este ámbito derechos como la li-

bertad personal, libertad de expresión, libertad de asociación, derecho a la
vida, derechos inherentes al debido proceso102; entre otros considerados de-
rechos civiles por la Constitución Política de 1998 en su artículo 23. El con-
junto de estos derechos civiles representan uno de cada diez casos (9,23%
del total de los casos analizados). Para visualizar e identificar los derechos
pertenecientes al ámbito civil, que son más protegidos o reclamados por
medio de la acción de amparo, el gráfico 10 muestra la clasificación de de-
rechos materia de acción.
Gráfico 10
Peso de los amparos sobre derechos civiles

Libertad 2.64%
Vida 0.44%
Debido proceso 4.40%
Otros derechos
civiles 1.76%
Otros tipos de
derechos 90.77%
102 En algunos casos investigados los legitimarios activos aducían una violación al debido proceso y al
derecho al trabajo; siendo este último el de fondo, fueron codificados en esta categoría, ya que el
accionante reclamaba primordialmente su reintegro al trabajo u otra solución laboral.
186
Entre los derechos del ámbito civil, el más reclamado es el derecho al de-
bido proceso, seguido por el derecho a la libertad en general (libertad de pen-
samiento, libertad de expresión, etc.), luego tenemos el derecho a la vida y,
finalmente, otro tipo de derechos civiles. El gráfico 11 reúne únicamente los
subtipos de derechos pertenecientes al ámbito civil.
Gráfico 11
Amparos por tipo de derecho civil
Otros 19.05% Libertad 28.57%
Vida 4.76%
Debido proceso 47.62%
f.3) Derechos Sociales.- Se han incluido en esta categoría aquellos dere-

chos considerados como sociales por la Constitución Política de 1998: dere-
cho a la vivienda (art. 32); derecho al trabajo (art. 35 y siguientes); derecho
a la salud (art. 42 y siguientes); y otros derechos sociales, los de seguridad
social, familia, entre otros. Los derechos sociales apelados ante el TC por
medio del amparo son algo más de una quinta parte (22.2º%) del total de
casos analizados. De este conjunto, como muestra más adelante el gráfico
13, el derecho al trabajo ocupa más de la mitad del total (56%), mientras
que el derecho a la salud tiene 2%, el derecho a la vivienda 28% y el derecho
a la educación tiene 6%. El gráfico 12 muestra los datos referentes a estos
derechos respecto al total de la muestra.
187
Gráfico 12
Peso de los amparos por derechos

Salud 0.44% Vivienda 6.15%
Educación 1.32% Trabajo 12.31%
Otros derechos
sociales 1.76%
Otros tipos
de derecho
78.02%
Si comparamos estos derechos sociales entre sí, con apoyo del gráfico 13,
sorprende que en áreas como la salud, donde hay graves violaciones a los de-
rechos constitucionales, el amparo llegue apenas a 0,44% del total de casos
analizados y a 2% del total de casos sobre derechos sociales. Esta situación
contrasta con casos como el de Colombia, donde un significativo número
de tutelas se interponen contra los servicios de seguridad social en los que se
incluye los servicios de salud103.
También el porcentaje correspondiente a educación (1,32%) en el total
de casos (gráfico 12) es llamativamente bajo, así como su reducido porcentaje
comparativo (6%) con relación al total de derechos sociales (gráfico 13). Sin
embargo, es conocido que en la práctica en el país existen violaciones a este
derecho, sea mediante impedimento o discriminación en el acceso a la edu-
cación, como por situaciones discriminatorias creadas por la normativa dis-
ciplinaria o las políticas de las autoridades de los establecimientos educativos.
Estas violaciones de derechos constitucionales son resueltas administrativa-
mente –y en la mayoría de casos más bien diluidas–, en las propias escuelas
o colegios, o por las autoridades del Ministerio de Educación. Muy rara vez
se recurre a la garantía constitucional. Los padres de familia y estudiantes no
conocen suficientemente sus derechos ni las garantías para reclamarlos. El
103 Alrededor de 12% de las tutelas son interpuestas por esta razón. Véase García, Mauricio, Justicia
Constitucional y Acción de Tutela, Universidad de los Andes, Bogotá, 1996.
188
control constitucional del derecho disciplinario en el Ecuador, que incluye

instituciones como universidades, Policía o Fuerzas Armadas es más bien in-
cipiente.
Gráfico 13
Amparos por tipo de derecho social
Educación 6.00%
Otros 8.00%
Salud 2.00%
Vivienda 28.00%
Trabajo 56.00%
Un porcentaje algo mayor es el de casos de vivienda, que representan

6,15% del total de casos de la muestra en general y 28% del total de casos
referidos a derechos sociales. En parte, estos casos guardan relación con pro-
blemas de invasiones o tomas de tierras y posteriores desalojos, que consti-
tuyen un problema cada vez más frecuente en el país. Pese a que existe
normativa internacional de rango constitucional vigente en el Ecuador, en
la que se precisan las prácticas violatorias de derechos humanos en desalojos
forzosos, estos con frecuencia violan tales derechos. Frente a ello, el TC no
ha desarrollado una jurisprudencia que pondere el derecho de propiedad
frente al derecho a la vivienda, sino que con frecuencia se limita al análisis
puramente legal priorizando absolutamente el derecho de propiedad por
sobre cualquier otro derecho.
En síntesis, y como criterio general se infiere que la protección de dere-
chos sociales vía amparo es marginal en el Ecuador. Cabe plantear al respecto
varias hipótesis. De una parte, puede ser que los ciudadanos no conozcan el
procedimiento de amparo y por tanto no lo accionen para reclamar estos de-
rechos; como se ha visto, la mayoría de quienes apelan sus amparos ante el
189
TC son funcionarios públicos, militares y policiales, que exigen sus derechos

laborales en la administración pública por medio de abogados. Por otra parte,
es posible que influyan las restricciones a la admisión de amparos en esta ma-
teria por parte de jueces en quienes predomina una ideología jurídica for-
malista e individualista, que no admite a los derechos sociales como derechos
jurídicamente exigibles.
f.4) Derechos Económicos.- Se han agrupado en esta categoría aquellos

derechos considerados como derechos económicos por la Constitución Po-
lítica de 1998: derecho a la propiedad (art. 30); libertad de empresa (art. 23,
num. 16); libertad de contratación (art. 23, num. 18), entre otros104. En
conjunto, los derechos económicos ocupan el segundo lugar en derechos re-
clamados vía acción de amparo mediante apelación ante el TC (27,47%).
El gráfico 14 muestra la composición porcentual de derechos que perte-
necen al ámbito económico. Sobresale el derecho a la propiedad con las tres
cuartas partes de los derechos económicos reclamados vía amparo (73,98%).
Esta preponderancia coincide con la constatación de la investigación de Ra-
miro Ávila acerca de que los derechos patrimoniales están más protegidos
que los derechos fundamentales105.
104 No todos los problemas jurídicos relativos al derecho de propiedad implican violaciones directas a
la Constitución, sino solo aquellos que representen violaciones a derechos constitucionales, tales
como el derecho a acceder a la propiedad. Si los problemas de propiedad son puramente patrimo-
niales y están regulados por la ley, su conocimiento corresponde a la justicia ordinaria y no al Tri-
bunal Constitucional.
105 Ávila Ramiro, “El amparo Constitucional: entre el diseño liberal y la práctica formal”, en Un Cam-
bio Ineludible: La Corte Constitucional, Tribunal Constitucional del Ecuador, Quito, 2007.
190
Gráfico 14
Amparos por tipo de derecho económico
Libertad de empresa 24.39
Otros 1.63%
Propiedad 73.98%
f.5) Derechos Colectivos y Difusos.- Se ha considerado como derechos

colectivos a aquellos que la Constitución Política de 1998 estipuló en sus ar-
tículos 83 y siguientes; los derechos difusos se encuentran en los artículos 86
referente al medio ambiente, y 92 que trata sobre el derecho de los consu-
midores. Es alarmante que el número de acciones de amparo interpuestas
para la protección de derechos colectivos y difusos, según la muestra anali-
zada, sea tan bajo. Como se indicó, la cifra es proporcional al número de le-
gitimarios activos titulares de dichos derechos, lo que sugiere que dichas
personas tienen difícil acceso a la justicia constitucional o simplemente no
confían en la acción de amparo como garantía de dichos derechos.
En efecto, como mostró el gráfico 8, tan solo 1, 32% del total de la mues-
tra pertenece a acciones de amparo apeladas ante el TC por violaciones a de-
rechos colectivos y difusos, incluidos los derechos de pueblos indígenas, el
derecho a un medio ambiente sano y los derechos de los consumidores. Del
total de amparos contra violaciones a derechos colectivos y difusos, la mitad
pertenece a derechos que tienen que ver con el medio ambiente, un tercio
representan amparos contra posibles violaciones a derechos de pueblos indí-
genas y la menor parte restante (16,67%) pertenece a derechos de los con-
sumidores, según se ve en el gráfico 15.
191
Gráfico 15
Amparos por tipos de derechos

colectivos y difusos
D. 16.67% D. pueblos indígena 33.33%
Medio 50.00%
f.6) Derechos Políticos.- En la presente categoría se han considerado

aquellos derechos que la Constitución Política de 1998 ha estipulado en su
artículo 98 y subsiguientes, concernientes a la participación democrática (de-
recho a ser elegido, derecho al voto, derecho a ser candidato, entre otros).
Vistos los resultados, respecto de estos derechos, podemos inferir que los ac-
tores políticos no plantean la acción de amparo en forma recurrente por la
violación de derechos políticos o, por otra parte, que dichos derechos son
menos violados con relación a los derechos civiles, políticos, administrativos,
económicos y sociales. El total de acciones de amparo propuestas ante el TC
por violación a derechos políticos es de 2,42% del total de la muestra selec-
cionada.
Del total de derechos políticos, como muestra el gráfico 16, casi dos
tercios (63,6%) corresponden a problemas generados en la posesión de un
cargo de elección popular, y 27,27% de acciones guardan relación con vio-
lación de derechos de partidos políticos. Según los artículos 45, 94, 96, 97
y 164 de la Ley de Elecciones, el TC desempeñaba una serie de funciones
de tipo contencioso-electoral, en algunos casos como segunda instancia
luego de las decisiones del Tribunal Supremo Electoral, y en otros ámbitos
extraños a los propios de un órgano de justicia constitucional, puesto que
no todo problema jurídico-electoral deriva necesariamente en una violación
constitucional.
192
Gráfico 16
Amparos por tipo de derecho político
8
7 63.64%
6
CASOS
5
4
27.27%
3
2
9.09%
1 0%
0 D. voto D. candidato D. partido D. ejercer
político cargo
g) Número de acciones de amparo concedidas y negadas.- El número

de acciones de amparo concedidas en el periodo comprendido entre 1997 y
el año 2004 alcanza 23,39%, mientras que las acciones de amparo negadas
llegan a 63,92%. Esto significa que menos de la cuarta parte de acciones ape-
ladas ante el TC son aceptadas. El gráfico 17 incorpora los datos acerca de
las resoluciones correspondientes a la aceptación parcial de la acción de am-
paro, a la devolución del expediente para completar algún requisito de forma,
la inadmisión de la acción por improcedente y finalmente a los casos de de-
sistimiento.
Gráfico 17
¿Se concede la acción de amparo?
80
70 63.92%
60
50
CASOS
DESISTIMIENTO
PARCIALMENTE
40
DEVUELVE
INADMITE
30 23.39%
20
NO 8.24%
10 SI
1.56% 2.67%
0.22%
0
193
Aceptación de acciones de amparo según los años investigados.- El año

con el mayor número de acciones aceptadas es 1998, con 19,05% del total
de casos analizados; en segundo lugar, los años 1999 y 2003 con 14.28%.
Por otro lado el año 2000, con 7,62%, es el más bajo, seguido del año 2002
con 9,52% y el año 1997 y 2004 con 11,43%, según se ve en el gráfico 18.
Gráfico 18
Recursos de amparo concedidos por año

20 19.05%
15 14.28% 14.28%
12.38%
11.43% 11.43%
10 9.52%
7.62%
0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
h) Variable de Argumentación.- Con esta variable cualitativa se pretende

determinar cuál ha sido la motivación de las resoluciones de amparo en los
casos de negativa de dicha acción. Se toma en cuenta los siguientes elementos
para determinar cuál fue la razón de la negativa de la acción:
1) Negativa de la acción de amparo apelada debido a falta de formalidades

jurídicas sustanciales.- Hemos considerado como tales a aquellas formalidades
no subsanables, incluyendo actos que de suyo hacen improcedente la inter-
posición del amparo: “1) Actos extinguidos, pues si no tienen vigencia no se
pueden suspender sus efectos; 2) Decisiones judiciales, por disposición cons-
titucional expresa en la Constitución de 1998; 3) Actos simplemente ilegales,
pues la declaratoria de ilegalidad corresponde a la jurisdicción contencioso
administrativa; 4) Normas inconstitucionales, pues para ello se han previstos
las acciones de inconstitucionalidad de actos normativos (...); 5) Actos de
194
naturaleza contractual o bilateral (regulados por el derecho privado), pues

los actos de autoridad pública son unilaterales”106.
2) Negativa de la acción de amparo apelada debido a falta de formalidades

jurídicas no sustanciales.- Hemos considerado como tales a aquellas formali-
dades que pueden ser subsanadas, pero que dieron motivo a la inadmisibi-
lidad de la acción, tales como: 1) Competencia del juez (territorial u otra no
correspondiente); 2) Que el proponente no se encontrara debidamente legi-
timado; 3) Que el accionado no es quien emitió el acto administrativo; 4)
Falta de juramento, según lo estipulado en la Ley Orgánica de Control Cons-
titucional.
3) Razones de fondo.- Son aquellas que resultan de la inexistencia de los

elementos básicos que dan lugar a la interposición de la acción de amparo,
según la Constitución de 1998, Art. 94: 1) Acto u omisión ilegítimo de au-
toridad pública; 2) Existencia de daño grave e inminente; 3) Que se viole o
pueda violar un derecho subjetivo protegido constitucionalmente o por un
instrumento internacional.
4) Otros.- Cualquier categoría no incluida en las anteriores.
Con los parámetros citados se procedió a la revisión de cada argumen-

tación dada en las resoluciones de las salas o del Pleno, seleccionadas en la
muestra107. El gráfico 19 presenta el resultado de dicho estudio.
106 Morales, Marco, La acción de amparo y su procedimiento en el Ecuador, Ed. Peñaloza, Machala,
2003, pp. 98 y 99.
107 Muchos de los casos resueltos por el TC se basan en precedentes jurisprudenciales que hacen refe-
rencia a la falta de alguno de los requisitos de forma; no se entra entonces al análisis individual del
caso concreto y se procede directamente a rechazar la acción.
195
Gráfico 19
Variables de argumentación
Amparos aceptados 24.84% F. jurídica sustancial 24.40%
Razones de fondo 47.25%

Otros 0.88% F juridicano
sustancial 2.64%
Las motivaciones o razones de fondo (47,25%) en la mayoría de los casos

fueron sustentadas por los vocales con base en resoluciones de la Corte Su-
prema de Justicia108 que hacen referencia a los tres elementos necesarios (acto
ilegitimo, daño inminente o grave, y derecho constitucional violado) para
admitir la acción de amparo. En numerosas resoluciones, el Tribunal se limita
a repetir o reproducir estos requisitos sin realizar un adecuado análisis del
caso en examen. En otras resoluciones, el examen de legitimidad del acto
desvía el análisis del Tribunal hacia problemas de pura legalidad, descuidando
la determinación acerca de la violación del derecho constitucional.
i) Ubicación del derecho violado en la argumentación de la acción de

amparo.- Esta variable sirve para identificar los argumentos de derecho ex-
puestos por quienes apelan un amparo ante el Tribunal Constitucional. La
argumentación de las solicitudes puede incidir directamente en el éxito (acep-
tación) o fracaso (negativa) de la acción apelada. 11,92% del total de casos
analizados presentan dificultad al juzgador al momento de identificar el tipo
de derecho violado, sea porque no se expone cuál ha sido el derecho violado,
porque se ha hecho una enumeración demasiado extensa de varios derechos
o porque la argumentación es demasiado vaga o ambigua. En 88% de los
108 RO 378: 27-jul-2001 y RO 559: 19-abr-2002.
196
casos apelados se identifica en forma clara los derechos reclamados por el ac-
cionante. El gráfico 20 presenta estos resultados.
Gráfico 20
¿Se identifica el derecho con claridad?
500
88.08%
450
400
350
300
Casos
250
200
150
100 11.92%
5
00
NO SI
j) Análisis del tipo de decisión adoptada en la aceptación de la acción

de amparo.- Esta variable se refiere al tipo de acción positiva o negativa or-
denada por la respectiva sala o por el pleno del TC al aceptar una acción de
amparo interpuesta. Para determinar dicha variable se analizó la parte reso-
lutiva de las acciones que concedían la acción de amparo. El gráfico 21 mues-
tra que en 43,30% del total de casos analizados, el Tribunal se limita a aceptar
o negar el amparo, sin precisar el alcance de su decisión o determinar las me-
didas positivas o negativas para proteger efectivamente el derecho.
Gráfico 21
Resolución sobre la acción de amparo
Se negó el amparo Suspendió acto
motivadamente administrativo 10.77%
37.80%
Ordenó medidas
positivas de acción
4.62%
Ordenó medidas
de inacción 0.44%
Ordenó suspensión y
medidas pos de acción
3.08%
Se limitó a conceder o
negar el amparo 43.30%
197
Como se ha visto, solo en 23,08% de casos, el TC acepta apelaciones de

amparo; de estos casos, tan solo 4,62%, contenían en su parte resolutiva me-
didas positivas de acción referentes al derecho solicitado. Únicamente 0,44%
de las resoluciones adoptadas por el TC ordenaban medidas de inacción,
mientras que 3,08% contenía medidas de suspensión del acto administrativo
y medidas positivas subsidiarias.
Conclusiones sobre el amparo
El amparo en el Ecuador se caracteriza por proteger especialmente derechos

laborales de empleados públicos, policías y militares. Estos conflictos no ne-
cesariamente implican la violación de derechos constitucionales. En conse-
cuencia, en esto, el TC ha desempeñado funciones que son propias de un
tribunal de lo contencioso-administrativo. Esta situación se ha reflejado ade-
más en el tipo de razonamiento y argumentación del TC, el cual mediante
teorías del derecho administrativo, como la del acto ilegítimo, ha superpuesto
conceptos y lógicas administrativistas al análisis constitucional.
Los derechos sociales, colectivos y difusos son poco reclamados o prote-
gidos vía amparo. El Tribunal ha prestado mayor atención a derechos eco-
nómicos de tipo patrimonial que no necesariamente involucran derechos
constitucionales. Como causa y consecuencia de ello, las organizaciones de
la sociedad civil acuden muy poco al Tribunal a reclamar sus derechos.
La apelación de amparos ante el TC ha generado dos problemas: 1) su
centralización en Pichincha y Guayas, y 2) demora en su trámite. Respecto
a lo primero, tal centralización revela un grave problema de acceso a la jus-
ticia constitucional, que la nueva Constitución puede solucionar al eliminar
la apelación ante el TC y transferirla a las cortes provinciales. Respecto a lo
segundo, la mora en resolver la apelación de amparos desnaturaliza esta ga-
rantía, caracterizada por su sencillez, brevedad, preferencia e informalidad.
La nueva Constitución y la nueva Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccio-
nales y Control Constitucional, al des-formalizar las garantías y ponerlas en
manos de la justicia ordinaria, bajo la orientación jurisprudencial de la Corte
Constitucional, pueden también proveer condiciones de renovación en este
sentido.
198
Hábeas Corpus
En este acápite se desarrolla un análisis cualitativo y cuantitativo de las reso-

luciones emitidas por el TC sobre los recursos de hábeas corpus apelados
ante dicho organismo. Con el fin de medir la eficacia de esta garantía, que
protege la libertad personal en el Ecuador, fue necesaria la construcción de
las siguientes variables: variable de tiempo, variable de argumentación jurí-
dica, variable de origen geográfico, entre otras que se utilizarán en seguida.
El estudio de la muestra utilizada109 evidencia el alcance, las limitaciones
y demás elementos que en la práctica constitucional procesal han incidido en
el funcionamiento real de esta garantía constitucional110. Se desarrolla a con-
tinuación el concepto de cada variable y los resultados del análisis de casos.
a) Variable de tiempo.- Esta variable tiene como propósito medir el

tiempo transcurrido entre la apelación de los recursos de hábeas corpus in-
terpuestos ante el TC y su resolución definitiva por éste. Se calculó el pro-
medio en número de días que tardan en resolverse los hábeas corpus y se
ordenó los resultados por año.
En el gráfico 22 se presenta los resultados durante el periodo estudiado.
El promedio general de tiempo es de 97 días; es decir, aproximadamente 3
meses y una semana tarda el TC en resolver un recurso de hábeas corpus, lo
cual viola el principio de celeridad propio de esta garantía y el artículo 32 de
la Ley Orgánica de Control Constitucional que establece un tiempo máximo
de 15 días como plazo para que el TC resuelva la apelación de un hábeas
corpus.
109 El presente trabajo fue realizado sobre una muestra de 277 recursos de hábeas corpus apelados ante
el TC entre los años 1997 y 2004, muestra que proviene de una base de datos de 620 expedientes.
La muestra también fue seleccionada por la economista Nancy Medina, experta en métodos y cál-
culos estadísticos, quien realizó ponderaciones en relación al número de salas, casos resueltos por
el Pleno del TC y según el año calendario, para obtener una muestra representativa con un margen
de error de 10%.
110 Los resultados de la presente investigación han orientado la determinación de los elementos for-
males y de fondo en la elaboración de la nueva Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional, previendo los cambios necesarios para corregir aspectos como la falta de celeridad
y eficacia del hábeas corpus.
199
Gráfico 22
Número de días promedio en que el TC

resuelve Habeas Corpus
250 235 230
NUMERO DE DIAS
200
PROMEDIO DE DIAS DE
TODOS LOS AÑOS (97)
150
101
100
49 44
50 38 41 39
0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
b) Origen Geográfico.- Esta variable busca identificar el grado de acceso

a la justicia constitucional, en el ámbito del hábeas corpus, según provincia
de origen. Se debe tomar en cuenta que se contaba con 22 provincias durante
el periodo (1997 a 2004) de los casos muestreados.
La preeminencia del centralismo en la presentación de apelaciones del
recurso de hábeas corpus es mayor aún que en el caso de las acciones de am-
paro, pues el porcentaje correspondiente a Pichincha llega a 68% del con-
junto de apelaciones. En el gráfico 23 se presenta el número de casos
apelados, desde cada provincia, ante el Tribunal Constitucional. Las provin-
cias han sido ubicadas en orden alfabético.
200
Gráfico 23
Origen geográfico
200 188
150
CASOS
100
50
30
14
0 0 3 1 2 2 4 1 5 7 1 1 6 7 0 3 0 0
2
0 s) y ar ar hi xi o o as as ra ja s bí o o za a s a e ja
go ua lív añ rc pa raz Or ld ay u Lo s Río ana tiag Nap asta inch bío rahu chip Lo
pa Az Bo C Ca oto bo El era Gu bab n P ich cum gu hin eva
alá C him m Im Lo M o Sa P Su un C Nu
(G C Es o n T a
lón or or
m
. Co M Za
ch
Ar
En el gráfico 24 se observa la concentración correspondiente a las pro-

vincias de Guayas, Manabí y Pichincha, que juntas representan 84% del total
de apelaciones de hábeas corpus, mientras que las 19 provincias restantes tan
solo llegan a 16%. Pichincha en 2001 tenía alrededor de 20% de la población
nacional, pero 68% de las apelaciones de hábeas corpus. Estas diferencias re-
velan la desigualdad en el acceso al Tribunal: Si siete de cada diez apelaciones
venían solo de una provincia, es claro que la segunda instancia no se garan-
tizaba adecuadamente a todo el país.
201
Gráfico 24
Recurso de Hábeas Corpus ante el TC

según origen geográfico
Guayas 5%
Resto del País 16%
Manabí 5%
Pichincha 68%
Tanto la concentración en el origen de las apelaciones como el

tiempo empleado por el TC para resolver las mismas —un mínimo de treinta
días y un máximo de tres meses– confirman como adecuada la innovación
introducida por la Constitución de 2008, mediante la cual se transfiere a las
cortes provinciales la competencia para conocer apelaciones de hábeas corpus.
Las cortes provinciales sin duda facilitarán el acceso a los ciudadanos que re-
siden en provincias distintas a Pichincha; bajo una adecuada organización y
administración judiciales deberían atender con agilidad estas apelaciones.
c) Accionante o legitimario activo.- Según lo estipulado en el artículo

93 de la Constitución de 1998, puede interponer el hábeas corpus la persona
privada de libertad o un tercero, aún sin mandato. En la mayoría de casos
estudiados, las personas acuden a un abogado patrocinador para formalizar
su pedido; dicha variable representa 82,67% del total de recursos presenta-
dos, según se ve en el gráfico 25.
202
Gráfico 25
Hábeas Corpus por tipo de Accionante
250
82.67%
200
150
Casos
100
50
10.47%
5.42%
1.44%
0
Por si mismo Por interpuesta Abogado Otros
persona Patrocinador
El porcentaje de personas que presentan las apelaciones por sí mismas es

mínimo (5,42%); podemos inferir que este grupo de solicitantes no pudo o
no tuvo los recursos necesarios para acceder a un abogado patrocinador, ni
a un tercero oficioso que actuase en su favor. 10,47% de personas detenidas
apeló el recurso por intermedio de alguno de sus familiares o amigos, mien-
tras que 1,44% lo hizo por medio de alguna organización de asesoría jurídica
gratuita. Estos datos también destacan la gran importancia que tienen insti-
tuciones como la Defensoría Pública y la Defensoría del Pueblo en cuanto a
la prestación de servicios de asesoría legal a quienes son detenidos, especial-
mente cuando carecen de suficientes recursos para pagar abogados particu-
lares.
c.1) Accionante por sexo y edad.- La diferencia existente respecto del

acceso al recurso de hábeas corpus entre hombres y mujeres, así como los
casos correspondientes a niños, niñas y adolescentes aparecen en el gráfico
26. De esos datos se evidencia una desproporción entre hombres y mujeres:
Solo 18,41% de los recursos de hábeas corpus apelados corresponden a mu-
jeres, mientras que los recursos planteados por detenciones ilegales de niños,
niñas y adolescentes llega a un 6,14 por ciento.
203
Gráfico 26
Hábeas Corpus por tipo de Accionante
250
75.45%
200
150
Casos
100
18.41%
50
6.14%
0
Hombre Mujer Niño(a)
Adolecente
Esta misma diferencia se refleja en la población masculina y femenina

de los centros de rehabilitación. Las estadísticas de la Dirección Nacional de
Rehabilitación muestran que entre enero y agosto de 2008 hubo 15.392
hombres detenidos en los centros carcelarios del país, aproximadamente 90%
de la población encarcelada, mientras que el número de mujeres detenidas
fue de 1.673111.
d) Legitimario Pasivo.- Si bien es cierto que todos los recursos de hábeas

corpus están planteados en contra de la administración de justicia por las de-
tenciones ilegales o arbitrarias, es posible identificar a la autoridad o persona
que generó dicha violación al derecho a la libertad personal. Los resultados
aparecen en el gráfico 27.
111 Las cifras incluyen a personas condenadas, procesadas y contraventoras. Dirección Nacional de
Rehabilitación del Ecuador, Internet.
204
Gráfico 27
Hábeas Corpus según el tipo de Legitimario
300
89.17%
250
200
Casos
150
100
50
1.44% 5.42% 1.44% 2.17%
0.36%
0
Juez
Autoridad
Administrativa
Policía
Militar
Particular
en el proceso
No consta
La mayor parte de causas apeladas (89,17%) corresponden a hábeas cor-
pus contra decisiones de jueces penales que ordenaron las detenciones o en
su defecto que no dispusieron la libertad correspondiente ante el mandato
constitucional del artículo 24 numeral 8, referente a la caducidad de la prisión
preventiva. 5,42% corresponden a las detenciones arbitrarias realizadas por
la policía sin orden de juez competente, 1,44% a jueces de contravenciones,
y 1,44% a militares que detuvieron a civiles. Finalmente tenemos que en casos
de delitos flagrantes han actuado los particulares con 0,36%, casos en los cua-
les está involucrada también la denominada justicia indígena. En 2,17% de
los casos se desconoce el origen por falta de registro en el expediente.
El alto porcentaje de hábeas corpus contra decisiones de jueces penales
sugiere que muchos detenidos o sus abogados prefieren interponer un hábeas
corpus constitucional antes que el amparo de libertad establecido en el Có-
digo de Procedimiento Penal, cuya apelación se realizaba ante el presidente
de la respectiva corte superior. Posiblemente, esta preferencia se deba a la
mayor agilidad procesal que en algunos lugares se puede lograr interponiendo
el hábeas corpus ante el alcalde en lugar de echar mano al amparo de libertad
ante el presidente de la corte superior. Este alto porcentaje revela también
problemas en cuanto al cumplimiento del debido proceso por parte de ope-
radores jurídicos especializados que deberían garantizarlo.
205
e) Autoridad que resolvió el recurso de hábeas corpus.- La autoridad

competente para resolver el hábeas corpus era el alcalde, conforme al artículo
93 de la Constitución Política de 1998, pero en muchos de los casos anali-
zados dicha autoridad no resolvía por sí misma sino que delegaba la tarea a
un procurador síndico, a un concejal y, en otros casos, al vicealcalde, espe-
cialmente ante la ausencia del principal. El gráfico 28 ofrece el porcentaje
de casos resueltos por la principal autoridad municipal y por sus diversos de-
legados.
Gráfico 28
Autoridad que resolvió

18
58.84%
16
14
12
37.91%
10
Casos
8
6
4
2 3.25%
0
Alcalde Alcalde Delegado
titular encargado
En rigor, se encontró 41,16% de hábeas corpus resueltos por alcaldes

encargados o delegados, pero solo 37,91% habían sido designados adminis-
trativamente como alcaldes encargados con plena competencia para resolver
dichos recursos. En otras palabras, en dos de cada cinco amparos el alcalde
titular delegaba a otro el conocimiento y resolución del hábeas corpus; esta
frecuencia podría sugerir que el alcalde titular percibía el juzgamiento de há-
beas corpus como una tarea extraña a sus funciones o de la que simplemente
podía y debía desembarazarse.
Además de esa situación, hay razones de fondo para justificar la trans-
ferencia de la competencia para conocer hábeas corpus, de alcaldes a jueces.
El hábeas corpus es una garantía y un proceso constitucional; por tanto, es
206
mucho más razonable que sea resuelto por órganos jurisdiccionales, donde
se cuenta con la formación y los conocimientos adecuados para resolver112.
f) Posibles causas de la detención.- Esta variable generalmente consta

en el mismo proceso y para el análisis ha sido dividida según el tipo de delitos
más frecuentes encontrados en la muestra: Los relativos a drogas, delitos con-
tra la propiedad, delitos contra las personas, delitos de tránsito y contra la fe
pública. En el gráfico 29 se puede visualizar que el delito con el mayor por-
centaje de concurrencia es el de drogas, al que corresponde más de una cuarta
parte de las apelaciones de hábeas corpus (27,44%).
Gráfico 29
Posibles causas de detención
80
27.44%
70
60
18.05%
50 16.61%
Casos
40
10.83%
30 8.30% 7.58%
6.86%
20
4.33%
10
0
Drogas
Delitos
contra la
propiedad
Delitos
contra las
personas
Delitos
de tránsito
Delitos
contra la
fe pública
Delitos
contra la
Adm. pública
Fines
investigación
Otros
el Expediente
No consta en
El Código Penal de 22 de enero de 1971, en su artículo 114-A, señalaba

que las personas detenidas sin recibir auto de sobreseimiento, apertura a ple-
nario o sin recibir sentencia en el tiempo señalado en dicho artículo, debían
ser puestas inmediatamente en libertad por el juez que conozca el proceso,
salvo el caso de aquellos que estuvieren encausados por delitos sancionados
por la Ley sobre Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas. Dicha disposición
era la base de la negativa del hábeas corpus en delitos de narcotráfico y fue
112 García Berni, Aida, “El hábeas corpus”, en Oyarte, Rafael, Procesos Constitucionales en el Ecuador,
Corporación Editora Nacional, Quito, 2005, p. 148.
207
declarada inconstitucional por razones de fondo en la Resolución del TC

119, publicada en Registro Oficial Suplemento 222, de 24 de diciembre de
1997.
Los delitos contra la propiedad, como hurtos y robos, ocupan el segundo
lugar con 16,61% de recursos, mientras que los delitos contra las personas,
como lesiones y vida, acumulan 10,83%. Los delitos de estafa y abuso de
confianza, correspondientes a delitos contra la fe pública, ocupan el cuarto
lugar con 6,86% y los delitos de tránsito tienen 4,33% de casos. 7,58% de
casos corresponden a otro tipo de delitos que no están incluidos en el gráfico
y 8,30% de detenciones no corresponden a delitos sino que se refieren a de-
tenciones con fines investigativos, pudiendo ser estas últimas las de mayor
riesgo para la persona por la incertidumbre jurídica que suponen. Cabe in-
dicar que 18,05% de casos analizados no tenían registrado el motivo de la
detención.
De los 71 casos analizados por delitos relacionados con drogas, 11 re-
cursos de hábeas corpus fueron concedidos, es decir, 15,49% del total. Este
porcentaje no es significativamente menor del que corresponde a hábeas cor-
pus aceptados en relación con otros delitos, cuyo promedio llega a 17,15%,
según se muestra más adelante en el gráfico 31. En todo caso, esta conclusión
merece mayor examen, pues de los hábeas corpus por drogas aceptados, 5
fueron de mujeres en estado de gestación y los 6 restantes correspondieron a
hombres cuya prisión preventiva caducó.
g) Motivo de la solicitud del recurso de hábeas corpus.- Casi un tercio

de las apelaciones muestreadas (32,13%) correspondieron a casos en los que
se alegaba el incumplimiento de requisitos necesarios para legalizar la deten-
ción, como se aprecia en el gráfico 30, que recoge los motivos del hábeas cor-
pus apelado ante el TC.
208
Gráfico 30
Motivo de la solucitud de Hábeas Corpus
100
32.13% 31.77%
9
8
7 23.10%
6
5
4
3
6.50% 6.14%
2
1
0.36%
0 Inexistencia Incumplimiento Mujeres en Si es mayor Retardo Archivado
de orden de requisitos gestación de 65 años injustificado por libertad
privativa
El artículo 93 de la Constitución Política de 1998 hacía referencia a las

causales para plantear un recurso de hábeas corpus; entre ellas, la existencia
de vicios de procedimiento en la detención, la no exhibición de la orden de
detención, y otras violaciones al debido proceso constitucional. Además, por
disposición constitucional no se puede ordenar la privación de libertad de
mujeres embarazadas y de personas mayores de 65 años, pudiendo el juez,
en dichos casos, ordenar medidas sustitutivas a la privación de libertad. Sin
embargo, entre los casos de la muestra hubo 6,50% de mujeres detenidas en
estado de gestación que interpusieron el recurso e incluso llegaron a apelar
ante el TC.
La causal de retardo injustificado en el tiempo de detención corresponde
al mandato constitucional del artículo 24 numeral 8 de la Constitución de
1998, que determinaba que la prisión preventiva caduca en seis meses en los
delitos sancionados con prisión y en un año en los delitos sancionados con
reclusión. 31,77% de casos muestreados habían sido planteados por violación
a tal disposición.
h) Casos aceptados por la sala y el Pleno del Tribunal Constitucional.-

Como muestra el gráfico 31, del total de casos apelados ante el TC solo
17,15% fueron aceptados, mientras que la gran mayoría (86,61%) fueron
209
negados. 3,28% de casos fueron devueltos al inferior por falta de ciertas for-
malidades o luego de ordenar su resolución en primera instancia. 0,73% no
fue admitido por falta de competencia o de requisitos.
Finalmente, 10, 22% de los casos fueron archivados porque los detenidos
que plantearon el recurso de hábeas corpus ya habían sido puestos en libertad
por medio de otras acciones legales. El tiempo de demora en la resolución
de los recursos de hábeas corpus, desde la detención hasta al momento de
resolver, es tan prolongado que muchas veces los detenidos recobran su li-
bertad antes de que se pronuncie el TC; esto había ocurrido en uno de cada
diez casos de recursos negados (10,47%), entre los comprendidos en la mues-
tra, según se puede advertir en el gráfico 32. En otros casos se archiva el ex-
pediente porque los detenidos no constan registrados en ningún centro legal
de detención del país.
Gráfico 31
¿Se concede el recurso de Hábeas Corpus?
200
68.61%
150
Casos
100
17.15%
50
10.22%
3.28%
0.73%
0
No Sí Devuelve Inadmite Archivo
i) Argumentación para la negativa de los recursos de hábeas corpus.-

Es fundamental conocer cuáles han sido los argumentos jurídicos que las
salas o el pleno del TC han hecho suyos para negar un recurso de hábeas cor-
pus. Por ello hemos identificado como principales los motivos de argumen-
tación, los que aparecen en el gráfico 32.
210
Gráfico 32
Argumentación de la negativa del

recurso de Hábeas Corpus
120 40.07%
100
80
Casos
60 18.41%
14.08%
40
10.47% 10.47%
20 3.25%
2.17%
0.72% 0.36%
0
Presentación
de orden de
detención
Existencia de
prisión
preventiva
Observancia al
debido proceso
Exclusión de
HC para casos
de droga
Omitir
disposición
constitucional
Se ordenó la
libertad del
recurrente
Incumplimiento
del plazo de
caducida de PP
Prisión en firme
Recurso de
Como se ve en el gráfico 32, el mayor porcentaje de recursos negados HC aceptados
guarda relación con la observancia del debido proceso. En efecto, el hábeas

corpus constituye una suerte de juzgamiento no del detenido sino del pro-
cedimiento de detención.
Se entiende correctamente motivada la resolución que niegue el hábeas
corpus cuando sostiene haberse comprobado la existencia de la orden de de-
tención legalmente expedida, haberse verificado la existencia de prisión pre-
ventiva ordenada por el juez penal competente y cumplido con los requisitos
de forma y de fondo necesarios para su legalidad, haberse constatado que se
ha ordenado ya la libertad del accionante, o haberse puesto al detenido bajo
la figura de la llamada detención en firme, hoy declarada inconstitucional.
En muchos de los casos de la muestra, la orden de detención era tramitada
y expedida durante el lapso transcurrido entre la detención y la audiencia de
hábeas corpus. De esta manera, tardía e irregular, se justificaba aquello que
efectivamente había sido una detención inconstitucional.
j) Medidas tomadas con la aceptación del recurso de hábeas corpus.-

Finalmente, hemos analizado cuáles fueron las medidas positivas o negativas
211
tomadas por el TC al decidir la aceptación de un recurso de hábeas corpus,

las cuales generalmente constan en la parte resolutiva de cada expediente. En
la gran mayoría de los casos el TC se limitaba a aceptar o negar el recurso,
sin ordenar ni explicar el tipo de medida que debía llevarse a cabo para pro-
teger los derechos conculcados o violados. La motivación en las resoluciones
de hábeas corpus, como en las de amparo analizadas, no contienen la sufi-
ciente argumentación para su cumplimiento efectivo.
Según se puede ver en el gráfico 33, entre las resoluciones muestreadas,
solo 18,41% ordena medidas administrativas positivas que viabilicen la li-
bertad de los peticionarios y 3, 97% ordena medidas sustitutivas a la prisión
preventiva para favorecer a personas mayores de 65 años y mujeres en estado
de gestación que se hallan ilegalmente privadas de libertad.
Gráfico 33
Resolución sobre el recurso de HC
200
64.98%
150
Casos
100
18.41%
50 12.64%
3.97%
0
Se limitó a Ordenó Ordenó Archivo de
negar o medidas medidas expediente por
conceder sustitutivas positivas improcedente
a la prisión
Conclusiones sobre el hábeas corpus
El funcionamiento del hábeas corpus muestra resultados positivos y negati-

vos. El hecho de que los detenidos y sus abogados recurrieran con frecuencia
a él, en lugar del amparo de libertad, lleva a inferir que funcionaba con mayor
agilidad que éste, pese a que en la regulación normativa el amparo de libertad
protegía más derechos y contaba con un procedimiento más desarrollado.
212
Sin embargo, se producía una grave deficiencia en el tiempo de la ape-

lación ante el Tribunal Constitucional, el cual excedía en promedio cinco
veces el plazo máximo establecido legalmente para resolver. Por otra parte,
una sorprendente mayoría de apelaciones de hábeas corpus provenían de Pi-
chincha, lo cual revela que la ubicación del TC en Quito dificultaba grande-
mente las apelaciones desde las provincias.
Ambas situaciones, la lentitud procesal y los problemas de acceso a la
apelación, deberían resultar corregidas ahora que la Constitución de 2008
transfiere la competencia para conocer estas apelaciones a los jueces de las
cortes provinciales; se trata de una descentralización que bajo condiciones
institucionales y normativas adecuadas debería mejorar el funcionamiento
de la apelación del hábeas corpus.
Hábeas Data
El hábeas data es una garantía menos ejercitada que el amparo y el hábeas

corpus; así, frente a 6.399 casos de amparo y 620 casos de hábeas corpus
apelados ante el TC en el periodo 1997-2004, el número de hábeas data llega
a 484 casos en el mismo periodo. Sin embargo, puede notarse que el hábeas
data va cobrando creciente importancia como garantía, dado el actual desa-
rrollo tecnológico en el almacenamiento y la transmisión de información
electrónica personal y sensible. En suma, el hábeas data es un proceso cons-
titucional que va siendo progresivamente usado por los ciudadanos para re-
clamar su derecho a acceder a información sobre sí mismos, actualizarla o
corregirla.
El gráfico 34 muestra cómo a partir de 1997 el número de recursos de
hábeas data fue creciendo de forma constante hasta el año 2000. A partir del
año 2001 hubo una fuerte disminución del número de casos durante tres
años, pero luego se inició nuevamente un incremento que deriva en una pre-
sencia mucho más importante de esta acción.
213
Gráfico 34
Recursos de Hábeas data concedidos por año
1997
1.39%
1998
2004 8.33%
36.81%
1999
16.67%
2003
6.94% 2000
18.06%
2002
6.25%
2001
5.56%
En cuanto a la cantidad de apelaciones de hábeas data aceptadas, como

ilustra el gráfico 35, su incidencia respecto de los recursos presentados es de
29,94%, si se suman aceptaciones parciales y totales. Este porcentaje se halla
en un rango relativamente igual al del amparo y el hábeas corpus, esto es,
entre 20% y 30% de casos aceptados. Las devoluciones e inadmisiones suman
alrededor de 9%, las que posiblemente junto con algunos rechazos al recurso
corresponden con la confusión de ciudadanos, e incluso abogados, entre la
garantía de hábeas data y el procedimiento civil de exhibición de documen-
tos113.
113 García Berni, Aida, “La Acción de Hábeas Data”, en Oyarte, Rafael (coordinador), Procesos Cons-
titucionales en Ecuador, Corporación Editora Nacional, Quito, 2005, pp. 165-166.
214
Gráfico 35
¿Se concede el recurso de Hábeas data?

Devuelve Inadmite
6.24% 2.70%
Archiva
Si totalmente 0.21
24.95% Desistimiento
0.21
No se identifica
1.66%
NO
59.04%
Si parcialmente
4.99%
La Constitución de 2008 no solo mantiene la garantía sino que la forta-

lece. Para este efecto se incluye como objeto del hábeas data los datos gené-
ticos y los archivos de datos personales; la acción puede interponerse sin
importar si la información se halla en forma electrónica o manual. El titular
tiene derecho a conocer la finalidad, el propósito, el origen y el destino de
su información personal. Si los datos son sensibles, el titular podrá pedir que
se adopten medidas de seguridad adecuadas.
Acciones de inconstitucionalidad
En el gráfico 36 se muestra que el tiempo promedio en que el TC resolvió

una acción de inconstitucionalidad en el periodo estudiado (1997-2004) fue
de 163 días (aproximadamente 5 meses). El año 1999 tiene el promedio más
alto, que llega a 278 días (aproximadamente 9 meses), mientras que el año
con menor tiempo es 1997 con 60 días (aproximadamente 2 meses). No ha
existido una constante en estos promedios anuales sino entre 2001 y 2004,
periodo en el que la resolución de las acciones de inconstitucionalidad fluctuó
entre 4 y 5 meses aproximadamente.
215
Gráfico 36
Número de días promedio en los que el TC
resuelve inconstitucionalidades
300 278
NUMERO DE DIAS
250 PROMEDIO DE
TODOS LOS AÑOS (163)
206
200 191
Casos
148 167
150 132
116
100
6
5
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
En general, los plazos para resolver la inconstitucionalidad de una norma

han sido sistemáticamente excedidos por el TC. Conforme a los artículos 20
y 21 de la Ley Orgánica de Control Constitucional, el plazo máximo que
tiene el Tribunal para resolver, desde el ingreso de un proceso, es de 48 días;
pero en la práctica, como se indicó, el promedio para resolver ha sido de 163
días. Es decir, el Tribunal en promedio se demora para resolver alrededor de
cuatro veces más del tiempo máximo establecido por la ley. Como hemos
visto, este incumplimiento de plazos máximos afecta también a otros proce-
sos constitucionales, como el hábeas corpus y el amparo, lo cual confirma la
existencia de problemas de congestionamiento de causas o de eficiencia ins-
titucional.
En el gráfico 37 podemos identificar el tipo de accionantes que han in-
terpuesto acciones de inconstitucionalidad. Hemos analizado las principales
fuentes de la citada acción y 42, 91% de todas las causas corresponden a los
particulares con informe de Defensor del Pueblo; siguen aquellas peticiones
respaldadas por la firma de mil ciudadanos, con 17,91%; y en tercer lugar
encontramos los informes de inaplicabilidad, con 9,63%. Las acciones de
inconstitucionalidad presentadas por el Presidente, el Congreso Nacional y
la Corte Suprema, no rebasan 1% del total.
216
Gráfico 37
Acciones de inconstitucionalidad según tipo de actor
300
42.91%
250
200
Casos
150 20.61%
17.91%
100
9.63%
7.94%
5
0.51% 0.17% 0.00% 0.34%
0
Presidente
Congreso
Corte
Suprema
Gobierno
Seccional
Mil
ciudadanos
Defensor
del Pueblo
Informes de
inaplicabilidad
Miembros de
fuerza pública
Otros
Estos datos muestran que los órganos e instituciones públicas (Presi-
dente, Congreso, Corte Suprema, etc.) muy rara vez recurren como legiti-
marios activos a la acción de inconstitucionalidad. 20,61% de acciones de
integrantes de la fuerza pública corresponden a demandas de inconstitucio-
nalidad en los primeros años del Tribunal Constitucional, planteadas por po-
licías y militares contra decisiones de darles de baja o sancionarlos. En los
años siguientes estas impugnaciones usaron el amparo.
Son principalmente los ciudadanos, individualmente o de forma colec-
tiva, quienes demandan la inconstitucionalidad de normas jurídicas; a ellos
corresponde 60,82% del total de demandas, si sumamos las demandas pre-
sentadas por particulares y por grupos de mil ciudadanos. Esto no significa
que quienes demandan lo hagan exclusivamente por intereses individuales
privados o en calidad de particulares, puesto que, como veremos más ade-
lante, en la gran mayoría de casos se trata de ciudadanos dirigentes o repre-
sentativos de organizaciones y movimientos sociales.
La Constitución de 1998, en el artículo 277 numeral 5, establecía como
requisito para que un ciudadano demandase la inconstitucionalidad un in-
forme previo y favorable de procedibilidad por parte del Defensor del Pue-
blo114. Este informe no hacía sino retardar u obstaculizar innecesariamente
114 El Reglamento de Trámite de Quejas de la Defensoría del Pueblo establecía (art. 41) que debían
constatarse, entre otros datos, el nombre y la calidad del demandante, la entidad que dictó la
217
este proceso constitucional. Jurídicamente, el informe debía referirse estric-

tamente al cumplimiento de requisitos formales en la demanda, pero esta
verificación podía realizarla directamente una comisión de admisiones del
TC. Cuando el examen de procedibilidad iba más allá de estos requisitos for-
males, la Defensoría del Pueblo estaba juzgando sobre el fondo, lo cual estaba
fuera de sus competencias, pues tal actividad es de orden jurisdiccional, pro-
pia del Tribunal o Corte Constitucional. En uno u otro caso, la procedibili-
dad retardaba el proceso u obstaculizaba la demanda incluso
inconstitucionalmente.
La Constitución de 2008, en su artículo 439, prescinde del informe de
procedibilidad y establece la posibilidad de que cualquier ciudadano pueda
demandar la inconstitucionalidad de una ley o de otra norma jurídica. Esta
apertura requiere un adecuado sistema de evaluación de admisibilidad por
parte de la Corte Constitucional.
El gráfico 38 muestra el tipo de accionante político identificado en la
demanda de inconstitucionalidad; entre estos tipos, los dirigentes populares
o miembros de un movimiento social conforman más de la mitad del total
de accionantes (53,33%), dato que confirma que, a diferencia de lo que su-
cede con la interposición de amparos115, la acción de inconstitucionalidad
sí es un procedimiento al cual recurren de forma importante las organiza-
ciones de la sociedad civil. Esto sugiere que el TC, pese a sus falencias, es
percibido por estos actores sociales y políticos como un foro al cual acudir
para reclamar contra la inconstitucionalidad de leyes y otras normas jurídicas.
No obstante, como se analiza más adelante, este hecho respondía también al
carácter corporatista del Tribunal Constitucional.
norma, y las normas que se demandan como inconstitucionales.

115 Ver la variable respecto a legitimación activa en la sección sobre amparo de este trabajo.
218
Gráfico 38
Acciones de inconstitucionalidad según
tipo de accionante político
250
200 53.33%
150
Casos
28.06%
100
5 11.11%
4.44%
3.06%
0
Legisladores Dirigentes Dirigentes o Combinación Otros
de un partido miembros de de los accionantes
político un movimiento anteriores
social
En el gráfico 39 se ha identificado a los accionantes políticos que en el

gráfico 38 fueron agrupados como dirigentes de organizaciones civiles o mo-
vimientos sociales; el conjunto de estos dirigentes es desagregado en los por-
centajes correspondientes a cada subtipo. La fuerte presencia de sindicatos
(24,40%) y empresarios (18,66%) coincide con la integración corporatista
que tenía el Tribunal Constitucional, puesto que el artículo 275 de la Cons-
titución de 1998 daba participación a estos sectores en la integración de ter-
nas de las cuales el Congreso nombraba parte de los vocales del Tribunal116.
Este procedimiento llevaba a que tales sectores tuvieran una suerte de “re-
presentantes” en el Tribunal, algo no solo inapropiado sino contrario al perfil
de un órgano jurisdiccional.
116 El artículo 275 de la Constitución de 1998 establecía que un vocal del TC debía ser designado de
una terna enviada por las centrales de trabajadores y las organizaciones indígenas y campesinas, y
otro vocal de una terna enviada por las cámaras de la producción.
219
Gráfico 39
Acciones de inconstitucionalidad según
tipo específico de accionante
6
24.40%
5
18.66%
4 17.70%
15.31%
Casos
3
11.00%
2
7.18%
3.83%
1
0.96% 0.96%
0
Sindicatos y
Cooperativas
Empresarios
Campesinos
Indígenas
ONG o
similar
Funcionario
público
individual
Educadores
Gremios
profesionales
Otros
accionantes
políticos
En el gráfico 40 se presenta los diversos tipos de normas o actos admi-
nistrativos que han sido objeto de demanda de inconstitucionalidad. El
mayor porcentaje (30,67%) corresponde a resoluciones administrativas; se-
guidas de actos administrativos117 (17,55%); estas dos variables suman casi
la mitad del total (48,22%).
Gráfico 40
Acciones de inconstitucionalidad según tipo de
norma o acto jurídico demandado
200
30.67%
180
160
140
120
Casos
17.55%
100 14.54%
80
10.82%
60 8.16%
6.91%
40 4.61% 4.08%
20 1.60%
0.71% 0.35%
0
117 Como se ha indicado, a partir de 1997 y durante los primeros años del TC se presentaron numerosas
demandas de inconstitucionalidad de actos administrativos que daban de baja a miembros de la Po-
licía Nacional y de las Fuerzas Armadas. Posteriormente se usó el amparo para estos efectos.
220
Tales cifras significan que la mitad de los casos que el Tribunal resuelve
por demandas de inconstitucionalidad tiene relación con la actividad admi-
nistrativa pública, frente a lo cual el control constitucional sobre leyes y re-
glamentos aparece como marginal. Cabe preguntarse cuántos de estos
problemas sobre materia administrativa implican realmente conflictos cons-
titucionales y no exclusivamente legales, y cuántos de ellos, incluso teniendo
relevancia constitucional, podrían ser mejor conocidos y resueltos por la jus-
ticia contencioso-administrativa.
Al igual que en el caso del amparo, son muy numerosos los casos admi-
nistrativos que congestionan al órgano de control constitucional. Es entonces
indispensable una reforma de la normativa y de la institucionalidad de lo
contencioso-administrativo que permita canalizar estos casos hacia una efi-
ciente solución en la justicia administrativa, y que brinde así al Tribunal o
Corte Constitucional mejores condiciones para concentrarse en el control
constitucional de la ley.
En este sentido, la Constitución de 2008 marca cierta pauta innovadora
al establecer, en su artículo 436 numeral 4, que la Corte Constitucional tiene
competencia solo para conocer actos administrativos con efectos generales118.
Si el acto administrativo tiene solo efectos particulares lo que procedería es
el amparo o recurso de protección, cuyas sentencias ya no se apelan ante la
Corte Constitucional sino ante las cortes provinciales. De esta forma, las
competencias de la Corte Constitucional deberían diferenciarse y especiali-
zarse respecto a las de la justicia administrativa.
Respecto de las acciones de inconstitucionalidad planteadas ante el TC
contra normas con carácter general, las leyes ordinarias registran el mayor
porcentaje con 14,54%; luego tenemos a los decretos ejecutivos con 10,82%;
los reglamentos con 8,16%; las ordenanzas con 6,91%; las leyes orgánicas
con 4,61%; los decretos ley con 1,60%; los estatutos con 0,71%; las leyes
interpretativas con 0,35%; otro tipo de normativa suma 4,08%. La adición
de las normas que provienen del legislativo (leyes ordinarias, leyes orgánicas,
ley interpretativa) llega a 19,5%, mientras que la suma de las normas que
provienen del ejecutivo (reglamentos, decretos con fuerza de ley y decretos
ejecutivos) llega a 20,58%.
118 Sobre este asunto en la Constitución de 1998, véase Trujillo, Julio César, Teoría del Estado en el
Ecuador, Corporación Editora Nacional, Quito, 2006, pp. 225-226.
221
En el gráfico 41 se refleja el grado de relevancia política de las acciones

de inconstitucionalidad presentadas. La categoría se ha construido utilizando
como criterios: a) asuntos que impliquen un carácter nacional; b) casos que
estén referidos en la prensa; c) casos en los que en la audiencia respectiva
haya intervenido el presidente de la República o su representante. Tres cuartas
partes (74,83%) de las solicitudes de inconstitucionalidad no tienen relevan-
cia política, mientras que las que sí tienen relevancia llegan a 17,57%; en
7,60% de casos no fue posible identificar la referida variable. Este dato con-
firma que numerosos casos de control constitucional que llegan al Tribunal
tienen una importancia más administrativa que jurídico-política. Como sa-
bemos, el control abstracto de constitucionalidad debería estar referido fun-
damentalmente a la ley u otros actos normativos que afecten derechos
constitucionales.
Gráfico 41
Casos de alta relevancia política
500
74.83%
400
300
200
17.57%
100
7.60%
0
No Si No se identifica
En el gráfico 42 tenemos los diversos tipos de “legitimarios pasivos”119

respecto del acto administrativo o la norma jurídica demandada. La clasifi-
cación se realizó conforme a la autoridad que emitió la norma o el acto ad-
ministrativo reclamado como inconstitucional. Las normas aprobadas por
ejecutivo y legislativo conjuntamente, es decir principalmente las leyes, al-
119 Puesto que la demanda se dirige contra la norma y no contra quien la emite, la denominación de
legitimado pasivo es más bien inexacta, y la usamos aquí con propósitos referenciales.
222
canzan el máximo porcentaje (19,50%), dato que coincide con la suma de

porcentajes en el cuadro 43 respecto a leyes orgánicas y ordinarias. En se-
gundo lugar se ubica la Fuerza Pública (17,41%), alto porcentaje que se ex-
plica sobre todo porque, como se ha indicado, en los primeros años del TC
un gran número de actos de autoridades policiales y militares, respecto es-
pecialmente a bajas y otras sanciones disciplinarias, fueron objeto de de-
manda de inconstitucionalidad. En tercer lugar, se ubica el presidente de la
República (con 16,87%), cuyos actos administrativos adoptan la forma de
decretos y reglamentos. Es llamativo que los organismos de control (15,99%)
y autónomos (9,41%) registren demandas de inconstitucionalidad de sus
actos y normas en un porcentaje más alto que los ministerios (6,75%). En
todo caso, la suma de estas tres instituciones explica un alto porcentaje de
resoluciones demandadas. En cuanto a los gobiernos seccionales y locales
estos alcanzan 5,33%; el Congreso Nacional, cuando se trata de actos dis-
tintos a leyes registra 3,20%, y otros tipos de legitimarios pasivos llegan a
5,15% del total de casos estudiados.
Gráfico 42
Acciones de inconstitucionalidad según el tipo de legitimario pasivo
120 19.89%
16.87% 17.41%
100 15.99%
6 9.41%
6.75%
4
5.33% 5.15%
2 3.20%
0
Presidente
Congreso
Ambos (Ley
orgánica
ordinaria y
decreto ley)
Ministro
Organismos
autónomos con
participación
del Ejecutivo
Organismos
de control
Gobiernos
seccionales
y locales
Fuerza
Pública
Otros
En el gráfico 43 se puede identificar los tipos de materia que son objeto

de la demanda de inconstitucionalidad. Los derechos civiles y políticos ocu-
pan el primer lugar con 45,73% de todos los casos, es decir, casi la mitad de
223
todas las causas. Esta es una constante en muchos tribunales constitucionales

que enfatizan la protección de estos derechos contra legislación que los viole
y limitan la protección de los derechos sociales y económicos; sin embargo,
en el caso ecuatoriano estos últimos tienen igual jerarquía constitucional que
los civiles. En segundo término encontramos a los derechos económicos con
22, 60%, mientras los derechos sociales o colectivos están en tercer lugar con
14,59%; luego encontramos a los casos de carácter político con 3,74%, re-
serva legal con 8,90% y finalmente existe 4,45% de los casos en los que no
fue posible identificar claramente la materia de la norma demandada como
inconstitucional.
Gráfico 43
Acciones de inconstitucionalidad según la
materia de la normativa demandada
300
45.73%
250
200
Casos
150 22.60%
100 14.59%
8.90%
5 4.45%
3.74%
00
Económicas
Partidos
políticos
Derechos
civiles y
políticos
Derechos
sociales o
colectivos
Reserva
legal
No consta
en la
demanda
Electoral /
En el gráfico 44 podemos medir la aceptación de las demandas de in-

constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional. Más de la mitad
(58,84%) de los casos planteados han sido negados, mientras que 37,91 han
sido aceptados en forma parcial, y solo 3,25% de los casos fueron aceptados
como inconstitucionales en su totalidad.
224
Gráfico 44
Aceptación de las demandas de inconstitucionalidad
450 58.84%
400
350
300
250
Casos
200
150
37.91%
100
3.25%
5
00
No Si, parcialmente Si, totalmente
Conclusión sobre la acción de inconstitucionalidad
La acción de inconstitucionalidad, al igual que el amparo, ha tendido a con-

centrarse en aspectos de tipo administrativo. Prácticamente, una de cada dos
normas respecto de las cuales el TC juzga su constitucionalidad, son resolu-
ciones y actos administrativos. Este predominio plantea una superposición
entre las competencias del TC y la justicia contencioso-administrativa, la
cual podría conocer aquellos problemas que sean de pura legalidad e incluso
problemas de constitucionalidad de actos administrativos. Es urgente enton-
ces delimitar y coordinar mejor las competencias de la justicia constitucional
y la administrativa.
225
Anexo
Sobre el diseño de las muestras
Para emprender cualquier investigación que utilice un gran número de datos

es importante determinar una muestra, pues los recursos son limitados y es
necesario optimizarlos. Para esto es necesario considerar que la muestra debe
ser representativa, lo cual significa que debe reflejar las características de la
población. Según la teoría del muestreo también es importante que los ele-
mentos muestrales (casos de la muestra) hayan sido seleccionados de forma
totalmente aleatoria; de lo contrario habrían sesgos inducidos hacia un re-
sultado determinado.
Para hacer el muestreo es importante, primero, tener muy en claro cuál
es el universo, pues éste constituye la base sobre la que se calcula el tamaño
de la muestra. Es posible que se conozcan otras características de la población
como desviación estándar o varianza y medias; en ese caso hay que utilizar
una fórmula adecuada. En nuestro caso, los datos mencionados no son co-
nocidos por lo que se utilizó la siguiente fórmula:
Npqz2
n=
ÜN - 1Üe2Üpqz2
Donde:
N = Población o universo
z = Variable normal tipificada, z ~ N (µ = 0, s2 = 1) (corresponde a
un nivel de 1- %)
e = Nivel de error
p = Probabilidad de acierto
q = Probabilidad de desacierto
Debe mencionarse que la información obtenida de los diferentes casos

se agrupó por años, de 1997 a 2004, y por salas en donde se revisaron los
casos. Para lograr mayor representatividad se aplicó la fórmula considerando
cada año como un universo diferente; es decir, se calculó el tamaño de la
226
muestra para cada año. Luego para cada año se hizo un muestreo ponderado
según la participación de casos en cada sala. Esto significa que se calculó un
tamaño de muestra individual por cada año y luego un ponderado por sala.
En todos los casos se utilizó para la fórmula un margen de error de 10%
y con el ello el valor de la variable z el que corresponde al 90% de confianza
(1,645). Se consideró igual probabilidad de acierto y de desacierto, es decir,
los valores de las dos probabilidades corresponden a 50%. Y, finalmente, el
universo específico para cada año. De los cálculos mencionados se obtuvieron
los resultados presentados en el cuadro A.
Cuadro A
Tamaño de la Muestra por año
Recursos de Amparo Hábeas Corpus

Año
Universo n (10%) Universo n (10%)
1997 107 40 19 15
1998 617 62 120 43
1999 961 63 73 35
2000 1208 63 79 37
2001 1027 64 68 34
2002 806 63 72 35
2003 828 62 98 40
2004 669 61 78 36
Total 6223 478 620 275
Fuente: Estudio. Elaboración: Nancy Medina
Con los resultados obtenidos se procedió en cada año a contar los casos
de cada sala para encontrar el ponderador con respecto al total de casos del
año, con lo cual se calculó el tamaño de muestra ponderado en cada sala. En
el cuadro B se pueden observar los resultados.
227
Cuadro B
Tamaño de la Muestra por año
Recursos de Amparo Hábeas Corpus

Año
Pleno Sala 1 Sala 2 Sala 3 Total Pleno Sala 1 Sala 2 Sala 3 Total
1997 11 9 7 13 40 2 7 2 4 15
1998 10 20 16 16 62 5 15 15 9 44
1999 8 19 19 17 63 4 12 9 10 35
2000 6 21 20 16 63 4 10 11 12 37
2001 8 21 20 15 64 2 12 11 10 35
2002 8 19 19 17 63 5 13 11 7 36
2003 14 14 16 18 62 7 12 9 13 41
2004 10 15 16 20 61 4 11 11 10 36
Total 75 138 133 132 478 33 92 79 75 279
Fuente: Estudio. Elaboración: Nancy Medina.
Una vez calculados los tamaños de muestra se procedió a numerar todos

los casos, a fin de que mediante la generación de números aleatorios se pu-
dieran seleccionar los casos, en cada año y por sala.
La muestra de análisis es representativa porque tendrá las características
según cada sala donde se revisó el caso y de acuerdo al año en el que se trató.
228
6
Comisarías de la mujer
y acceso a la justicia en Cuenca
Gloria Camacho Z. y Kattya Hernández B.
Este artículo centra su atención en el impacto que han tenido las Comisarías
de la Mujer y la Familia (CMF) en la sociedad y en la vida de las mujeres
que acuden a ella, tanto en términos de facilitar el acceso a la justicia como
de detener la violencia por parte de su pareja. En primer lugar, haremos una
breve revisión del contexto en que surgen estas instancias; de las percepciones
sobre acceso a la justicia que tienen las usuarias de las CMF y otros actores
relacionados. Analizaremos luego los distintos caminos que siguen las mujeres
buscando poner fin a la violencia. Finalmente examinaremos la respuesta ins-
titucional que reciben las mujeres que acuden a denunciarla. Todos estos as-
pectos formaron parte de una investigación120 que tuvo tres objetivos
esenciales: 1) indagar en qué medida estas instancias especializadas han con-
tribuido a que las mujeres en situación de violencia puedan acceder a la jus-
ticia; 2) investigar hasta qué punto las comisarías de la mujer (CM) sirven
para eliminar la violencia doméstica; y 3) producir información para mejorar
las políticas públicas en este ámbito, tanto a nivel nacional como regional.
En Ecuador, la investigación fue ejecutada en el cantón Cuenca y estuvo
a cargo de un equipo interdisciplinario del CEPLAES121 y contó con el apoyo
de la Corporación Mujer a Mujer (Cuenca) COMAM. La selección de este
cantón se basó en los criterios definidos a nivel regional: que las CM locales
tuvieran un funcionamiento de alrededor de cinco años, que fueran represen-
120 Investigación realizada en el marco del proyecto “Acceso a la justicia para mujeres en situación de
violencia. Estudio comparativo de las Comisarías de la Mujer en América Latina”, ejecutado en
Brasil, Ecuador, Nicaragua y Perú, entre octubre de 2007 y agosto de 2009.
121 El equipo estuvo conformado por las autoras y contó con el apoyo de Verónica Redrobán.
229
G LORIA C AMACHO Z. Y K ATTYA H ERNÁNDEZ B.
tativas del conjunto de comisarías especializadas del país, que atendieran a po-
blación urbana y rural, que a la vez fuera representativa de la diversidad pobla-
cional, y que tuvieran apertura o iniciativa de participar en el estudio.
Al igual que en el estudio comparativo regional, la investigación en
Cuenca recogió las perspectivas de los distintos actores relacionados con las
comisarías especializadas de la localidad: mujeres usuarias y funcionarios/as
de las CMF, actores estatales y de la sociedad civil relacionados, organizacio-
nes de mujeres, movimiento feminista, formuladores de políticas públicas y
población femenina en general.
La dimensión de género constituyó la entrada principal para el análisis
y la reflexión, en tanto ésta nos acerca a las relaciones desiguales de poder
que se entretejen, entre otras, dentro de las relaciones de pareja y que dan
origen a la violencia contra la mujer. Este enfoque ha sido conjugado con
otras categorías analíticas como poder, violencia doméstica, ciudadanía, de-
rechos y justicia de género; y variables como la diversidad socio-cultural.
Como es sabido, el concepto de género plantea que los contenidos de
“ser hombre” y “ser mujer” no responden a un determinismo biológico sino
que el contexto histórico, social, económico y cultural define las identidades
de género, otorgándoles valoraciones desiguales que producen discrimina-
ciones, sobre todo contra las mujeres. Estas categorías marcan la distribución
del poder –que es también una construcción histórico-social que incluye un
juego de relaciones asimétricas no sólo en el ámbito público, sino también
en las relaciones cotidianas entre los sujetos–, lo que se traduce en relaciones
inequitativas y jerárquicas entre hombres y mujeres. Para este estudio se
asume que las construcciones de género atribuyen poder a lo masculino y
ahí se encuentra la base explicativa de la violencia doméstica.
Por otro lado, se entiende aquí la ciudadanía como una construcción so-
cial dinámica en estrecha relación con el tema de los derechos. En este te-
rreno, el Estado juega un papel central, como responsable de crear los
mecanismos y ofrecer las garantías para que las personas puedan defender y
ejercer sus derechos. Esto nos lleva a incluir la categoría de la justicia de gé-
nero, que relaciona de manera crítica la justicia con los derechos, la ciuda-
danía y las relaciones entre los sexos, buscando garantizar la igualdad de todas
las personas no sólo a nivel discursivo, sino en la práctica legal, social e ins-
titucional. Desde esta perspectiva, el género, la ciudadanía, el derecho y la
230
C OMISARÍAS DE LA MUJER Y ACCESO A LA JUSTICIA EN C UENCA
justicia de género están ligados al tema del poder. Desde allí proviene un po-
sicionamiento crítico y político frente a la violencia contra las mujeres.
En términos metodológicos, el estudio del caso se apoyó en un enfoque
cualitativo y cuantitativo que combinó técnicas de investigación socio-an-
tropológicas y de análisis estadístico. Para obtener una mirada micro y macro
a la vez, de una parte, se recogió testimonios y se aplicó entrevistas a mujeres
usuarias de las CMF de Cuenca, funcionarios/as de dichas dependencias y
distintos actores relacionados con el tema, y de otra parte, se aplicó una en-
cuesta dirigida a la población femenina del cantón. La temática explorada
mediante estos instrumentos giró en torno a las percepciones y concepciones
respecto a la violencia, los derechos de las mujeres y el acceso a la justicia
para mujeres que viven maltrato de pareja, así como la calidad del servicio
de las CMF y sus aportes para hacer frente a esta problemática.
El proceso de investigación incluyó un mapeo nacional de los modelos
vigentes de las CMF, la realización de la encuesta poblacional en el cantón
(área urbana y rural), con representatividad de toda la localidad. En seguida
se realizó, a la salida de las CMF, 30 entrevistas cortas a usuarias para recoger
las primeras impresiones sobre la calidad del servicio. La siguiente fase fue
de corte cualitativo, centrada en la realización de 25 entrevistas en profun-
didad a las mujeres usuarias de las CMF, 5 entrevistas a funcionarios/as de
las CMF del cantón, y 17 entrevistas a otros actores y servicios locales rela-
cionados, tanto gubernamentales como no gubernamentales. Se comple-
mentó la información con varias visitas de observación a las CMF.
Finalmente, se realizó un foro en Cuenca para socializar los resultados del
estudio y recoger recomendaciones que contribuyeran a mejorar las políticas
públicas para que las mujeres ejerzan su derecho a una vida sin violencia.
Comisarias de la mujer y familia
La situación de la violencia doméstica en el contexto local y nacional
El cantón Cuenca (conformado por 21 parroquias rurales y 15 urbanas) es

uno de los quince cantones de la provincia del Azuay, ubicada en la región
centro sur del Ecuador. Su extensión territorial es de 319.651 hectáreas y su
231
población total asciende a 436.688 habitantes, de los cuales únicamente

20,8% se localiza en el área rural. 86,4% de las personas se autoidentifican
como mestizas, 9,5% como blancas y 2,7% como indígenas. La alta tasa de
migración masculina al extranjero se ve reflejada en la mayoría de población
femenina (53,1%). Se trata de un cantón con un desempeño económico re-
lativamente bueno dentro del contexto nacional: de acuerdo al SIISE (2003),
la población con necesidades básicas insatisfechas en este cantón es de 42%
frente al 76,8% registrado en el resto del país. Además, los indicadores de
educación (tasa de escolarización básica: 87,5 para mujeres y 88,2 para hom-
bres; y universitaria: 20,4 para mujeres y 20,9) superan significativamente
los registrados a nivel nacional; es uno de los cantones con tasas de analfabe-
tismo más bajas. No obstante presentar, en términos generales, mejores con-
diciones socioeconómicas, las brechas de género aún persisten en el nivel
local como en todo el territorio ecuatoriano122.
En el Ecuador, a mediados de la década de los ochenta aparecen las pri-
meras noticias y acciones públicas en torno a la violencia contra las mujeres,
hasta entonces silenciada y considerada un asunto privado en el que Estado
y aparato de justicia no tenían injerencia. La violencia doméstica no estaba
tipificada como delito o contravención, por lo que no podía ser denunciada
y el Código de Procedimiento Penal prohibía expresamente cualquier de-
nuncia entre cónyuges bajo la justificación de preservar la unidad familiar.
Frente a esta realidad, las organizaciones y el movimiento de mujeres empe-
zaron a colocar el tema en la agenda pública, demandar cambios en la legis-
lación, y exigir la intervención estatal para crear espacios especializados
destinados a atender y sancionar este tipo de violencia.
En la segunda mitad de los 80, salieron en medios periodísticos los pri-
meros escritos alusivos al problema. En este mismo periodo, varias ONG in-
corporaron a su trabajo el tema de la violencia y abrieron servicios legales
alternativos para la atención a mujeres. Además, durante estos años se reali-
zaron foros, seminarios y eventos de reflexión y de capacitación, junto a un
122 Las desventajas que las mujeres ecuatorianas enfrentan en el ámbito laboral incluyen menores re-
muneraciones, mayor desempleo y subempleo, y menor acceso a la seguridad social. La discrimi-
nación étnica profundiza esta inequidad de género. La discriminación que vive la población
femenina se expresa también en altos índices de violencia de género que enfrenta tanto en el ámbito
público como en el privado, y que constituye una de los principales problemas que se vive a nivel
nacional, como ocurre en varios países de América Latina.
232
proceso creciente de organización y movilización de las mujeres, y de un tra-

bajo orientado hacia la incidencia política. En el marco internacional, las
convenciones adoptadas para garantizar los derechos de las mujeres repercu-
tieron en el país en dirección hacia la creación de las CMF.
La primera preocupación del Estado ecuatoriano por esta situación se ma-
nifestó en 1979, con la creación de la Oficina Nacional de la Mujer, que en
1986 adquirió mayor estatus y se transformó en la Dirección Nacional de la
Mujer, DINAMU. Esta institución impulsó iniciativas como la creación de
una casa de acogida para las mujeres en situación de violencia, la organización
de cursos de capacitación en violencia y género, y la instalación de una línea
telefónica Hilo Lila, que daba apoyo emergente a mujeres violentadas.
Al iniciar la década de los años noventa se multiplicaron las organizaciones
de mujeres123, así como las iniciativas y los estudios para combatir la violencia
de género. Todo este accionar, apoyado por la cooperación internacional, po-
sibilitó ciertas reformas legales y la puesta en marcha de las CMF en 1994,
principal acción política estatal para enfrentar la violencia contra la mujer. En
1995 se promulgó la ley 103 contra la violencia a la mujer y la familia, que dio
base a las comisarías para su accionar. En 1998, la Constitución Política del
Ecuador, recogió muchas de las demandas de las mujeres, reconociendo a la
violencia de género como una violación a los derechos humanos.
Pese a todos los avances alcanzados en la materia, la violencia de género
en el país continúa siendo un problema grave según varios indicadores so-
ciales. En la encuesta ENDEMAIN, realizada en todo el país en 2004, 9,6%
de mujeres entre 15 y 49 años reportan haber sufrido delitos sexuales; entre
2005 y 2007 se presentaron 26.818 denuncias por estos delitos (Informes
Ministerio Público), cifra que debe estimarse teniendo en cuenta que muchos
de estos casos son silenciados por diversos motivos; entre las mujeres con re-
laciones de convivencia, 41% declara haber sufrido violencia psicológica o
maltrato verbal por parte de la pareja, 31% violencia física y 12% violencia
sexual124. La complejidad de este problema se evidencia cuando se advierte
123 En los años noventa se consolidaron tres organizaciones nacionales: el Foro Permanente de la Mujer
Ecuatoriana (1994), la Coordinadora Política de Mujeres (1996) y el Movimiento de Feministas
por la Autonomía (1997).
124 Centro de Estudios y Desarrollo Social, CEPAR, Violencia de Género. Encuesta Demográfica y de
Salud Materno Infantil - ENDEMAIN 2004, Quito, 2006.
233
que más de la mitad de las mujeres que sufrieron violencia física o sexual de
pareja no buscaron ayuda de alguna persona o institución125.
Las CMF
Las CMF en el Ecuador no son instancias policiales como en el resto de países

latinoamericanos sino que constituyen espacios especializados, de carácter
administrativo, para conocer, juzgar y sancionar las contravenciones por vio-
lencia intrafamiliar. Esto se debe a que hasta hoy126 el sistema de adminis-
tración de justicia, en materia penal, divide las competencias de acuerdo a la
gravedad de la falta: mientras los delitos son conocidos por los jueces y tri-
bunales de la Función Judicial, las faltas o contravenciones (conflictos o in-
fracciones de menor entidad) son tramitadas por instancias que dependen
del Ejecutivo como son las intendencias, las comisarías nacionales de policía,
las CMF y las tenencias políticas.
Las CMF, desde su creación hasta hoy, han pasado por tres etapas, en las
que su modelo de gestión y atención se ha modificado, sin que hayan dejado
de ser espacios orientados a brindar un servicio específico e integral a las mu-
jeres en situación de violencia, finalidad que no siempre se ha hecho efectiva
por diversas circunstancias. Actualmente, estas instancias se encuentran en
un proceso de transición para convertirse en juzgados especializados y dejar
de depender del Ejecutivo, en el contexto del proceso de reforma institucio-
nal y legal emprendido en el país.
En los últimos años, las políticas públicas para enfrentar la violencia con-
tra las mujeres se han ampliado; en el contexto del gobierno del presidente
Correa se han dando profundos cambios en la normativa, en la estructura y
en la gestión del Estado, pero también en el enfoque y alcance de las políticas
en general, sobre todo en las relacionadas con los derechos humanos y con
el derecho a una vida libre de violencia. Estos cambios se concretan, entre
otros, en varios instrumentos legales, y en particular en el decreto ejecutivo
Nº. 620 por medio del cual la erradicación de la violencia de género se cons-
125 Ibídem.
126 En 2009 se aprobó el Código Orgánico de la Función Judicial que dispone la unicidad del sistema
judicial, a partir de lo cual las CMF deben integrarse a la Función Judicial; sin embargo, este man-
dato aún no se ha hecho efectivo.
234
tituye en una política de Estado que cuenta con recursos económicos espe-
cíficos para su implementación.
Se enfrenta así una problemática que afecta a un gran porcentaje de mu-
jeres ecuatorianas y del cantón Cuenca, donde –de forma similar a lo que
acontece en el resto del país– la violencia contra la mujer es un problema de
grandes dimensiones, como lo atestiguan las 6.580 denuncias presentadas
por las mujeres en las CMF de este cantón entre 2005 y 2007. Tanto la so-
ciedad civil como el Municipio de Cuenca127 han emprendido acciones para
enfrentar esta problemática; lo propio se ha hecho desde el Estado que creó
en dicho territorio 2 CMF: la primera en 1994, y la segunda en 2004. Desde
1999, con la conformación de la Red interinstitucional de atención y pre-
vención de la violencia intrafamiliar (RIAP-VIF), integrada por 32 organi-
zaciones de la sociedad civil, se han realizado varios aportes a estas instancias
desde sectores como salud, educación y asesoría legal.
Violencia doméstica, derechos y acceso a la justicia
A lo largo del siglo XX, con la crisis del Estado liberal, el tema de la justicia
y de los derechos fundamentales de las personas como simple declaración de
principios fue puesto en cuestión: desde diversos sectores se planteó que la
consagración formal de los derechos no garantiza su plena realización y se
buscó avanzar hacia el establecimiento de garantía plenas para el ejercicio de
tales derechos, como responsabilidad directa del Estado. A partir de este cues-
tionamiento se inició un debate que no ha logrado construir un solo signi-
ficado o definición de justicia y acceso a la justicia, más allá de reconocer a
este último como un derecho que hace posible exigir el conjunto de los de-
rechos humanos.
No todos ven el acceso a la justicia de la misma manera. Por un lado,
están quienes privilegian la igualdad legal en el acceso a la justicia. Esta po-
sición es ampliamente cuestionada por diversos movimientos sociales –entre
ellos los de mujeres y los feministas– porque no toma en cuenta la desigual-
dad socioeconómica ni la distinta posición que, respecto al acceso efectivo a
la justicia, ocupan los diferentes sujetos socioculturales. Planteando el re-
127 Desde 2002 el Municipio cuenta con el Plan de igualdad de oportunidades para mujeres y hombres,
marco desde el cual ha apoyado el trabajo de las CMF y de la RIAP-VIF.
235
clamo de la equidad dentro de la diversidad, esta postura alternativa cobró

fuerza en los años noventa con los movimientos feministas, quienes sostienen
que no habrá verdaderos derechos humanos sin derechos de las mujeres, ni
existirá justicia social sin justicia de género; la cual implica no sólo una res-
ponsabilidad directa por parte del Estado sino el empoderamiento de las mu-
jeres y su consolidación como sujetos sociales y políticos. Desde este enfoque
se ha logrado un proceso de expansión del marco tradicional de los derechos
humanos, reconociendo a la violencia de género como una violación de ellos.
La población femenina ecuatoriana es muy diversa en los ámbitos social,
económico e ideológico-cultural; estas diferentes mujeres requieren de tra-
tamientos particulares que recojan sus necesidades y que sean acordes a su
realidad, sus demandas e intereses específicos. Entender cuáles son las diversas
percepciones y discursos que circulan en la práctica cotidiana de las mujeres,
en torno a este tipo de violencia es esencial, pues brindará las pautas para
comprender hasta qué punto las CMF constituyen o no una puerta de en-
trada a la justicia para las diversas mujeres en situación de violencia, dónde
radican sus fortalezas y cuáles son sus principales debilidades.
Perspectivas sobre los derechos y la violencia de género
Una primera noción está contenida en la legislación nacional y plasmada,

entre otros textos, en la Constitución del Ecuador y en la ley 103. En ambos
instrumentos se reconoce los derechos de las mujeres como parte integrante
e indisoluble de los derechos humanos, y la violencia en contra de las mujeres,
como una violación de ellos. La Constitución reconoce la igualdad de todas
las personas ante la ley, y dispone que “el Estado adoptará medidas de acción
afirmativa que promuevan la igualdad real a favor de los titulares de derechos
que se encuentren en situación de desigualdad” (art. 11, numeral 2) y san-
cionará todo tipo de discriminación. De igual modo, protege “el derecho a
la integridad personal”, entendida como “integridad física, psíquica, moral
y sexual” y a “una vida libre de violencia en el ámbito público y privado”,
haciendo especial referencia a la violencia ejercida contra las mujeres, niñas,
niños y adolescentes (art. 66, numeral 3). En el mismo tenor se sitúa la Ley
contra la violencia a la mujer y la familia (ley 103) que protege la integridad
física, psíquica y la libertad sexual de la mujer y los miembros de su familia
236
mediante la prevención y la sanción de la violencia intrafamiliar. Se dispone

que “los derechos que se consagran en [esta] ley son irrenunciables” (art. 4).
Sin embargo, a pesar de que la ley resalta y se apega a un enfoque de derechos,
y establece la protección de las mujeres en situación de violencia, desplaza a
las mujeres como sujetos centrales de atención, al incluir a toda la familia e
ignorar la desigualdad en las relaciones de poder dentro de la pareja, postura
que dista de fomentar, garantizar y proteger la ciudadanía plena y el acceso
a la justicia de las mujeres en situación de violencia.
En la dinámica de la microesfera social (entidades públicas y privadas)
del cantón Cuenca, de acuerdo con la información que recogimos en las en-
trevistas con diferentes actores, una de las percepciones que circulan sobre la
violencia contra las mujeres es que se trata de una violación a sus derechos,
coincidiendo con lo preceptuado en la legislación. Por lo general, son las or-
ganizaciones de mujeres quienes apoyan este enfoque y evidencian que esta
violencia es resultado de las relaciones desiguales de poder entre hombres y
mujeres que, como sostiene Rico, perpetúan la desvalorización de lo feme-
nino y su subordinación a lo masculino128. Desde esta perspectiva, las mu-
jeres son concebidas como sujetos de derechos y como sujetos centrales de
atención; y la violencia de género como un asunto público, desmontándose
la noción tradicional de que la violencia es un problema privado e individual.
Ciertas instituciones privadas que prestan servicios y algunas instancias pú-
blicas coinciden con esta concepción, como es el caso del Municipio de
Cuenca. Sin embargo, no se trata de una concepción generalizada entre todos
los funcionarios/as. En el interior de estos espacios interactúan y conviven
diversas formas de percibir los derechos y la violencia. Esta situación se ma-
nifiesta claramente en el interior de la CMF analizada, en la que más allá de
la visión estipulada en la normativa, circulan diversas concepciones al res-
pecto. Por un lado, hay empleados que asumen su trabajo como una respon-
sabilidad social y se alinean con la noción de que la violencia doméstica es
una violación a los derechos de las mujeres. En el otro extremo, están quienes
piensan en la violencia como un problema individual. Cada visión incide en
la atención que se ofrece a las mujeres que acuden a denunciar.
128 Rico, Nieves, Violencia de género: un problema de derechos humanos, Serie Mujer y Desarrollo, Uni-
dad Mujer y Desarrollo, Santiago de Chile: Naciones Unidas, 1996.
237
Muchos de los actores –incluso aquéllos que consideran a la violencia

como un atentado contra los derechos de las mujeres– entienden la violencia
desde un enfoque que privilegia la unidad familiar en desmedro de los dere-
chos de las mujeres. Este enfoque, presente en la sociedad e institucionalidad
cuencanas, se encuentra también en la legislación nacional, particularmente
en la ley 103 que define como eje a la violencia “intrafamiliar”, lo que oculta
las relaciones de poder que subyacen a la violencia en contra de las mujeres
dentro del hogar. Desde esta perspectiva lo que se privilegia es “la institución
familiar sobre la vulneración de los derechos y libertades de las víctimas […]
la mujer no es asumida como sujeto individual de derechos, [sino que] se la
reduce al rol de cuidadora, responsable de la unidad familiar” (Londoño,
2001:26).
Es necesario puntualizar que las formas de aprehender la violencia, hasta
aquí analizadas, no se presentan de forma aislada ni autónoma; por el con-
trario, la mayoría de veces éstas se entretejen, se superponen y conviven tanto
en el interior de las instituciones como en la subjetividad de las personas, en
un juego de contradicciones y tensiones que inciden en las prácticas institu-
cionales.
Según los resultados de la encuesta aplicada a la población femenina del
cantón Cuenca y de las entrevistas en profundidad con mujeres usuarias de
las CMF, entre ellas también circula más de una forma de concebir la vio-
lencia doméstica. Principalmente, sus percepciones giran en torno a dos en-
foques que no son excluyentes sino que se entrecruzan y matizan con el
tiempo. El primero está vinculado a esa visión que privilegia la unión familiar
por encima del maltrato doméstico, pues de acuerdo con la encuesta reali-
zada, sólo una de cada cinco mujeres (20,4%) propuso la separación conyugal
como alternativa para salir de la violencia y más de la mitad (54%) planteó
que la unión familiar es más importante que una vida libre de maltrato. Otro
dato que confirma esta tendencia proviene de la encuesta aplicada a la po-
blación del cantón: casi 70% de la población femenina manifestó que las
CMF deberían tratar, en casos de violencia, de que la pareja se reconcilie.
Esta opinión es más marcada entre las mujeres del área rural.
Esta primera perspectiva incluso está presente en varias de las mujeres
que habían vivido o seguían viviendo situaciones de violencia doméstica. Es
por ello, que al acudir a la CMF, buscan primordialmente que sus maridos
238
recapaciten, que cambien su comportamiento y actitud, que dejen de agre-

dirlas, sobre todo “por el bien de los hijos y del hogar”, aunque también por
su propio bienestar. Mas, como ya hemos visto, las percepciones que tienen
las mujeres no son únicas ni estáticas. Sus relatos y testimonios evidencian
cómo estas concepciones se matizan y modifican con el tiempo: a medida
que pasan los años y debido a múltiples factores, mientras tratan de mantener
la unión familiar, empiezan a repensar la noción de “la familia” y a cuestio-
narse críticamente una relación de pareja marcada por la violencia. Así, de
pronto asoma la conciencia de que, en palabras de una entrevistada, “no por-
que una es mujer, le van a agredir como ellos quieran”.
Entre algunas de estas mujeres circula la noción de que la violencia ejer-
cida por su esposo va en contra de un derecho que les asiste, al cual no deben
renunciar. Aunque no es una percepción generalizada, este criterio alterna-
tivo se encuentra más entre las mujeres urbanas que han vivido la violencia,
que han “golpeado varias puertas” –incluida la CMF– intentando frenar las
agresiones y que han logrado detenerla. Varias de ellas eran mujeres jóvenes,
con pocos años de relación, que acudieron a las CMF al primer episodio de
violencia, lo que sugiere que las nuevas generaciones tienen una mayor con-
ciencia de sus derechos. Los datos de la encuesta cantonal reflejan cuánto
se ha avanzado en esa línea: 42% de las mujeres del campo y de la ciudad
afirmaron que uno de sus principales derechos es tener una vida libre de
violencia y 40% hicieron referencia a la igualdad entre hombres y mujeres,
siendo más extendida esta noción entre la población femenina urbana. Más
allá, tres de cada cuatro mujeres encuestadas (77,3%) señalaron que dada
una situación de violencia por parte de sus esposos, las mujeres deberían
denunciarla. Ahora bien, la puesta en práctica de esos discursos resulta siem-
pre compleja, pues no es suficiente que las mujeres conozcamos nuestros
derechos para defenderlos, sino que es necesario que nos sintamos y reco-
nozcamos como sujetos de derechos. Esta condición no es frecuente entre
quienes han sufrido discriminación y negación de la ciudadanía, peor aún
en el caso de las mujeres indígenas, afroecuatorianas y de sectores populares,
excluidas socialmente no sólo por ser mujeres sino por su pertenencia étnica
y su condición de clase.
Al igual que en las entidades públicas y privadas, la población femenina
del cantón Cuenca y las mujeres usuarias manejan al menos dos tipos de per-
239
cepciones sobre la violencia y los derechos que se entrecruzan, unas veces se

oponen y otras se funden. En definitiva, son percepciones que pintan de dis-
tintos matices –en ocasiones, contradictorios– sus formas de actuar ante la
violencia doméstica. Estas percepciones incidirán, sin duda, en las represen-
taciones que estas mujeres se hagan en torno al acceso a la justicia.
Significado del acceso a la justicia en distintos actores/as
El derecho de las mujeres ecuatorianas al acceso a la justicia está amparado

tanto por la legislación nacional como por normas internacionales. Existen
varios instrumentos normativos, en el nivel internacional, que proclaman los
derechos de todas las personas a contar con recursos efectivos ante los tribu-
nales competentes para ser amparadas contra actos que violen sus derechos
fundamentales e instan a los Estados a proveer de procedimientos eficaces
de denuncia, reparación e indemnización, y adoptar las medidas necesarias
para proteger, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres. En algu-
nos de estos instrumentos, se coloca a las mujeres en el centro de atención,
como sujeto social con derechos propios y se concibe a la violencia en contra
de las mujeres como un asunto social que demanda la protección y acción
del Estado para eliminarla.
La Constitución ecuatoriana reconoce y garantiza “el derecho a la integri-
dad personal”, incluyendo el derecho a “una vida libre de violencia en el ámbito
público y privado” (art. 66), además se estipula que “las víctimas de violencia
doméstica y sexual recibirán atención prioritaria y especializada en los ámbitos
público y privado (art. 35), y que “toda persona tiene derecho al acceso gratuito
a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses”
(art. 75), garantizando a las mujeres, además, la potestad de “declarar en juicio
penal contra su cónyuge, pareja o parientes… [en caso de] violencia intrafa-
miliar, sexual y de género” (art. 77, numeral 8). La Ley 103 sanciona a los agre-
sores de la mujer y otros miembros de la familia y la obligatoriedad de las
autoridades judiciales de dar protección inmediata a la persona agredida, me-
diante la aplicación de las medidas de amparo contempladas en ella. Los prin-
cipales enfoques de acceso a la justicia contenidos en la legislación oscilan entre
tres posiciones: una de corte feminista, otra centrada más en la defensa de los
derechos humanos, y otras que priorizan la unidad de la familia.
240
¿Tienen resonancia estas nociones formales de acceso a la justicia en las

percepciones que manejan las mujeres en situación de violencia?129 Los re-
sultados del estudio muestran que las concepciones de las “mujeres usuarias”
no coinciden con el significado formalmente establecido para el acceso a la
justicia. En términos generales, el significado que manejan los diferentes
cuerpos legales gira alrededor de la tríada “protección-reparación-sanción”
que, muchas veces, da prioridad a la sanción; las mujeres que denuncian vio-
lencia doméstica tienen otras expectativas y comprensiones de justicia. De
sus testimonios se desprende que, sobre todo para aquéllas de escasos recursos
o que viven en la zona rural, el objetivo de tener acceso a la justicia no es,
necesariamente, “que metan preso” al agresor. Es decir, dentro de su imagi-
nario, la sanción penal no constituye la forma prioritaria de que se haga jus-
ticia, ya que debido a varios factores –sobre todo económicos– esta acción es
contraproducente para ellas, o la consideran “demasiado drástica” y que su-
pone un proceso de confrontación directa con el agresor. Este último factor,
podría generarles peores represalias e incluso conflictos con terceras personas,
pero sobre todo consigo mismas. Surge de allí una contradicción entre el
deseo de salir de la situación de violencia y un sentimiento de culpa, de pena
porque “aún le quieren”, de remordimiento que se mezcla con el miedo, la
inseguridad y la incertidumbre de estar cumpliendo o no con “el deber ser”
de una “buena madre y buena esposa”. Estos imaginarios sociales constituyen
aún una de las principales barreras para poner fin a la violencia.
Los resultados de la encuesta cantonal confirman que el principal signi-
ficado de acceder a la justicia no está relacionado de manera directa con la
sanción penal, ya que al preguntar sobre la ley contra la violencia a la mujer
y la familia, únicamente 8,1% de las encuestadas señaló que sirve para “cas-
tigar a los hombres”, mientras que 70% de respuestas la concebía sobre todo
como un mecanismo de protección para las mujeres130. La idea de que ac-
ceder a la justicia implica más bien que las mujeres cuenten con protección,
129 Al referirnos, en general, a “las mujeres en situación de violencia” aludimos a un colectivo diverso
tanto por razones de edad, pertenencia étnica, situación socioeconómica, nivel de instrucción, etc.
En atención a esa diversidad, en el estudio se procuró entrevistar a mujeres diferentes en razón de
edad, área de residencia y nivel socioeconómico.
130 Camacho, Gloria y Kattya Hernández, “Derechos, violencia, Comisarías de la mujer y acceso a la
justicia. Percepciones de las mujeres del Cantón Cuenca”, CEPLAES, Quito, 2009, Internet,
www.ceplaes.org.ec/AccesoJusticia/
241
antes de que se dicte prisión para los agresores, era también la más generali-
zada entre las mujeres cuencanas que acudían a las CMF, independiente-
mente de su edad, nivel de instrucción, área de residencia e incluso de su
experiencia particular de violencia.
Pero para muchas de estas mujeres víctimas de la violencia, acceder a la
justicia también significa que alguien con autoridad las escuche sin juzgarlas,
que crean en lo que ellas dicen y, sobre todo, que las ayuden a ver que ellas
no son culpables de lo que está sucediendo y que tienen razón en defenderse.
Esta noción de acceder a la justicia no se corresponde, en ciertos casos, con
el servicio brindado por los funcionarios de la CMF, en razón de que entre
algunos de ellos prevalecen determinadas ideas sobre la familia, el deber ser
femenino y los roles de género que inciden de manera negativa en su actua-
ción, al anteponer el supuesto bienestar familiar y el de los hijos/as, a los de-
rechos de las mujeres. En definitiva, en estas actitudes se encuentra otro
importante obstáculo para que las mujeres accedan a la justicia.
Otro enfoque desde el cual es visto el acceder a la justicia por las mujeres
usuarias de la CMF se vincula fuertemente con la reparación del daño cau-
sado, consistente en obligar al agresor a pagar por los perjuicios ocasionados
y proteger así económicamente a las mujeres agredidas y a sus hijos/as. Esta
idea es un elemento clave para las mujeres ya que, en el común de los casos,
son ellas quienes se quedan a cargo de su prole y asumen solas los gastos del
hogar; situación que viene a ser uno de los mayores obstáculos para salir de
la violencia.
A pesar de que, entre las mujeres víctimas de violencia, prevalecen las
nociones analizadas, también hay mujeres que expresan que se accede a la
justicia si se sanciona al agresor. Sin embargo, son pocas las que plantean de
manera categórica esta idea y, por lo general, son aquéllas que han recibido
el apoyo de una organización, de algún profesional o de familiares. Las mu-
jeres que vinculaban “acceso a la justicia” con “sanción al agresor” eran, en
términos gruesos, por un lado, mujeres adultas (de más de 45 años) que han
pasado por una larga experiencia de violencia doméstica y que, luego de no
lograr detenerla mediante diversos esfuerzos, la denunciaron y frenaron; y,
por otro, mujeres jóvenes que acudieron a la CMF luego de los primeros epi-
sodios de violencia y que tenían cierta independencia económica.
242
Importa retener, empero, que estas diversas formas de concebir la justicia,

y el significado de acceder a ella, muchas veces se superponen, entran en con-
flicto o se entrelazan según matices propios del imaginario de cada mujer.
Más aún, puede afirmarse que, para la mayoría de mujeres, la lucha en contra
de la violencia y la defensa de la unión familiar no son necesariamente dos
aspectos opuestos, sino que ellas desearían conciliar la mantención de la fa-
milia con la eliminación de las prácticas agresivas.
Como se ha planteado, las y los sujetos sociales construyen su propia vi-
sión sobre la norma y sobre los diferentes hechos sociales. Una multiplicidad
de factores (pertenencia étnico-cultural, situación socio-económica, nivel de
instrucción, creencia religiosa, experiencia personal, etc.) inciden en las for-
mas en que se concibe, piensa y se imagina “la justicia” y el significado del
acceso a la misma. Estas construcciones sociales (individuales y colectivas)
son dinámicas y por ello se reconfiguran y resignifican en un proceso per-
manente de interacción dialéctica entre lo “personal” y lo “social”, entre el
“yo/nosotros” y los “otros” (Hernández, 2005). En definitiva, esta cambiante
interrelación entre las diversas perspectivas marcará la praxis de estas personas
ante la violencia, guiará los distintos caminos emprendidos por cada mujer
para intentar poner fin a la violencia, y la resultante actuará como motivador
o inhibidor para que acudan o no a la CMF y, luego, para que continúen
con el proceso, iniciado con la denuncia, hasta el final.
Los caminos recorridos por las mujeres para frenar la violencia
Nuestra indagación mostró que las mujeres, debido a múltiples factores, re-
accionan de distintas maneras y siguen diversos caminos para frenar el mal-
trato. Lamentablemente, estas acciones no han sido visibilizadas ni
reconocidas suficientemente; prevalece aún la opinión de que las mujeres son
víctimas pasivas y hasta “cómplices” de la violencia, ignorándose tanto su ca-
pacidad de acción como los varios factores que entran en juego para inhibirlas
o impulsarlas a tomar una determinada decisión/acción. De ahí nuestro in-
terés en evidenciar la actuación de estas mujeres, analizando los distintos ca-
minos –incluidas las CMF– que ellas recorren y las estrategias que utilizan
en busca de poner fin a la violencia. De sus testimonios se desprenden,
cuando menos, cuatro momentos clave por los cuales ellas transitan, en cada
243
uno de los cuales actúan una serie de factores que obstaculizan, facilitan o
restringen su accionar. Las opciones y decisiones que tomen dependerán de
diversas circunstancias como la peligrosidad de la violencia, las ayudas y opor-
tunidades a su alcance, sus expectativas frente a la relación, su percepción
sobre el sistema de justicia, las barreras que deben superar, la información
que manejan, su concepción sobre la violencia, sus derechos, la familia, etc.
Así, ante los primeros actos de violencia, o lo que ellas denominan “al
principio” (momento 1), la gran mayoría de entrevistadas (22 de 25) no acu-
dió a presentar ningún tipo de denuncia. En general, ellas caracterizan a
este momento como un periodo en el que vivieron esta situación solas y en
silencio, o la comentaron muy poco con personas muy allegadas, “para no
preocupar a la familia”, “por miedo a él”, “porque me daba vergüenza”, “por-
que yo veía que mi mami también se quedaba callada”. Sin embargo, aunque
estas mujeres manifestaron no haber hecho “nada”, de sus relatos se des-
prende que todas adoptaron ciertas medidas en el intento de lograr que su
pareja cambiase y que la violencia cesara. Entre éstas se encuentran: el si-
lencio casi total frente al agresor, el cambio de actitud propia pensando que
allí podría estar la solución, limitarse a escuchar y evitar hacer cosas que po-
drían disgustar a su pareja, tratar de ignorar la situación, conversar con él
para que reflexione, reclamarle por su comportamiento, buscar un refugio
espiritual, comentar muy superficialmente a alguna persona, etc. El testi-
monio siguiente permite observar algunas de las actitudes tomadas por mu-
chas mujeres:
Desde prácticamente la luna de miel empezó su maltrato… Yo soy muy ape-

gada a mi papá, entonces yo le comentaba a mi papá: ‘papá, paso mal con
él,… me insulta por simples cosas, me grita… Yo me siento mal, yo no quiero
seguir casada…’. Y él me decía: ‘Mijita, el matrimonio es así, Jesús dijo: coge
tu cruz, y sigue. Imagínate, son dos mundos diferentes… y de la noche a la
mañana, tener que vivir juntos, en la mañana, en la tarde, en la noche, o sea
no va a haber esa comprensión, pero es así mismo, es difícil. Pero al paso del
año, ya uno se va conociendo poco a poco’. ‘Está bien papá sigo sus consejos’.
Y así seguía con él (esposo). Seguía él con sus cosas, me hacía la loca, me
hacía la que no escuchaba, no le daba pie para seguir discutiendo… A los
dos años, vuelta volví donde mi papá: ‘papá no puedo, no puedo, no me trata
244
bien, sufro mucho’, pero no le decía que me pegaba (Florencia, 38 años, área
urbana).
Aunque muchas de las acciones desplegadas coincidan, en cada caso la

situación de violencia se vive de forma particular, por lo que las estrategias
utilizadas por cada mujer están matizadas por sus experiencias. Por este
mismo motivo, la fase que llaman “al principio” no tiene un tiempo estable-
cido ni dura igual para todas las mujeres; para cada una este periodo tiene
un significado particular.
Por lo general, estas mujeres ejecutan varias medidas de manera simul-
tánea, en un ejercicio de “prueba/error”. En cierto momento priorizan de-
terminadas acciones; en otras ocasiones cambian de estrategia para encontrar
la “fórmula” que ponga fin a la violencia sin que ello implique un rompi-
miento con su pareja. De hecho, en este tiempo inicial, casi nadie se plantea
la posibilidad de poner fin a su relación como forma de acabar con el mal-
trato. Esta respuesta tiene sentido desde que un orden ideológico-cultural ha
naturalizado la violencia en contra de las mujeres en el ámbito doméstico y
ha asimilado esta conducta como parte de la relación conyugal. En ese mismo
sentido, las mujeres no desean la finalización de la relación porque se tiende
a idealizar y defender a la familia a costa de lo que sea; así como por las pre-
siones familiares y sociales que las obligan a vivir según los mandatos cultu-
rales dominantes131.
Estas presiones se expresan más cuando las mujeres ven que las estrategias
desplegadas no han tenido efecto y deciden romper el silencio; comenzando
a buscar ayuda y orientación, al transitar por nuevos caminos que definen
como “el después” (momento 2). Buscan apoyo entonces en sacerdotes o en
organizaciones de ayuda social para solicitarles que aconsejen a su esposo o
asista a reuniones de pareja. De forma paralela, otras mujeres aseguraron
haber acudido a centros o a médicos particulares para encontrar cierto apoyo
personal. Al igual que “al principio”, las mujeres despliegan diversos esfuerzos
para que termine la violencia; éstos combinan la búsqueda de ayuda profe-
sional o espiritual en el nivel personal, pero también orientada a sus parejas,
pues persiste su intención de ayudarlos a que cambien de actitud. Se asume,
131 Rico, Nieves, op. cit.
245
de esta manera, que el problema de la violencia doméstica es un tema de

conducta individual.
Las vías expuestas no excluyen otros caminos que toman las mujeres,
como acudir donde familiares directos o políticos, amistades u otras personas
allegadas, haciendo ya mención directa de la violencia sufrida. Estas mujeres
manifiestan haber optado por estas medidas en la búsqueda de un espacio
donde desahogarse o donde encontrar ayuda y orientación. Incluso algunas
abandonaron su casa, ensayando separaciones temporales; mas ninguna de
las entrevistadas acudió a alguna organización local de ayuda especializada
para mujeres en situación de violencia, menos aún a las CMF.
Los resultados de estas acciones fueron diversos –en ocasiones contra-
dictorios, confusos y contraproducentes–, ya que en ciertos casos sólo desa-
taron actitudes hostiles y amenazas sobre todo de parte de la familia política
y “consejos” de su propia familia y amistades que, lejos de ayudarlas a salir
de la violencia, frenaron cualquier decisión y hasta volvieron a victimizarlas.
En otros casos hubo personas que las motivaron a actuar de forma más de-
cidida y, en unos pocos casos, fueron animadas a buscar ayuda de las autori-
dades locales. Para estas mujeres, las personas de quienes recibieron apoyo
decidido se constituyeron en pilares fundamentales para tomar otro tipo de
decisiones (como separarse de la pareja) y para denunciar la violencia, como
se expone en el testimonio siguiente:
…yo a mi mamita le contaba. Mi mamá decía ‘mija tienes que sufrir vos,
para eso te has casado, ya no tienes más que hacer, vos tienes que sufrir por
tus hijos’ y como… es muerta mi mamá… más antes así yo pasaba donde
el padre, donde el párroco, el párroco también decía, que él también no
puede hacer nada, que yo vaya, más antes no había así las comisarías de la
mujer, decía que vaya donde las autoridades… también como aquí es el PAI
(policía de intención inmediata), yo le pregunté a los policías, ‘Señora, dijo,
vaya a poner una denuncia en la Comisaría de la Mujer, usted cómo va a
estar sufriendo’, y así, más antes no había nada, no había… (Miriam, 45
años, área rural).
Hay que tener en cuenta, igualmente, las diversas y grandes barreras que
las mujeres enfrentan cuando deciden separarse de su pareja o presentar la
246
denuncia. Estos obstáculos pueden postergar su decisión porque les generan

conflictos internos: dudas de estar haciendo lo correcto, temor a represalias,
inseguridad porque sus acciones podrían acabar con la relación conyugal (si-
tuación que no siempre se desea), vergüenza de acudir a estas instancias y el
temor al rechazo de su entorno.
Nuevamente, es necesario puntualizar que los caminos recorridos por las
mujeres que viven en violencia no son lineales, excluyentes ni unidireccionales;
más bien se entrelazan y superponen, marcan un “ir y venir” y un caminar en
diversas direcciones aunque siempre se busca el mismo fin: frenar la violencia.
Tampoco estos caminos son comunes ni transitados de la misma manera por
todas, ya que los procesos y ritmos de cada quien son distintos. Sin embargo,
lo que sí es común a todas las mujeres, es que en este “periodo” rompieron el
silencio, de una u otra manera, y “sacaron” el problema a la luz pública.
A pesar de que los resultados de la encuesta indican que 92,4% de las
mujeres irían a la CMF ante una situación de violencia doméstica, los relatos
de las experiencias vividas muestran que las comisarías no son el primer lugar
adonde acuden las mujeres que sufren violencia; por el contrario, incursionar
en este tipo de instancias (momento 3) es uno de los últimos recursos al cual
ellas echan mano. Sólo 2 de las 25 mujeres entrevistadas acudieran a estas
instancias especializadas después del primer acto de violencia física, lo que
se explicaría debido a que las mujeres prefieren buscar otras vías para enfren-
tar el maltrato, pues desean acabar con la violencia, mas no con la relación.
Existen otros factores que también influyen; uno de ellos es cierta descon-
fianza respecto de las CMF y del sistema de justicia en general. Es una idea
que prevalece entre mujeres campesinas e indígenas en razón de que dentro
de sus universos culturales, la justicia no está necesariamente regulada por
códigos o instancias formales; la misma idea se asienta entre mujeres que per-
tenecen a sectores populares, a partir de la percepción de que la justicia es
sólo para “los de corbata”, es decir, para quienes gozan de una situación eco-
nómica buena y pertenecen a grupos hegemónicos. Estas razones actúan
como inhibidores en estos sectores, como se manifiesta en los testimonios:
…yo trabajaba aquí en el mercado, de allí me decía, ‘vaya mija’, yo decía No,
de allí decía como le digo, hay que tener valor… porque uno es muy aparte,
será porque uno no se pone terno, será porque uno se ve sencilla por eso no
247
nos dan oído a nosotros, es poca importancia, pero ya cuando están de terno
allí le toman atención… (Yazmín, 38 años, área rural).
No sólo las mujeres en “situación de desventaja social” desconfían de

estas instancias; también lo hacen las mujeres de sectores medios y acomo-
dados, aunque los motivos sean diferentes y giran en torno a la influencia o
a la presión económica que su pareja puede ejercer gracias a sus contactos o
a su posición social. A estos temores se suma, para todas las mujeres, el des-
conocimiento de la ley y del procedimiento a seguir.
Luego de la primera visita a las CMF, la mayoría de mujeres continúan
con el proceso hasta obtener alguna medida de amparo, por lo general, la
boleta de auxilio, que simboliza un “escudo” para defenderse de la violencia.
Esto porque no desean que el agresor sea sancionado con prisión sino que
buscan protección y apoyo para sí, y un freno a su pareja. Aunque a veces las
agresiones se atenúen, en general no cesan y, en ocasiones, hasta se vuelven
más peligrosas, por lo que las mujeres deben usar la boleta de auxilio para
que su pareja sea detenida y solicitar nuevas medidas de amparo, como la
orden de alejamiento del agresor. Este proceso no siempre es entendido por
algunos funcionarios de las CMF que responsabilizan a las mujeres de querer
continuar viviendo en violencia, reproduciendo así la ideología sexista y re-
forzando los mecanismos de género.
Las mujeres son portadoras de una expectativa acerca del significado de
acceder a la justicia cuyo contenido es la protección. De allí que, una vez
conseguidas las medidas de amparo, las mujeres deciden, por el momento,
terminar el proceso. Así señaló una mujer: “ya lo más importante se logró,
que no haya más violencia, que él no se me acerque”. A tal efecto, varias mu-
jeres se plantean, con más claridad, usar las boletas de auxilio o, de ser nece-
sario, recurrir nuevamente a las CMF, en el caso de nuevos intentos de
violencia o de transgresiones de la orden de alejamiento.
Insistimos en que estrategias, acciones, caminos y experiencias vividas
por cada mujer no son idénticas ni corresponden a iguales periodos de
tiempo. Sus historias personales demuestran que los procesos internos y ex-
ternos no pasan por fases definidas, ni siguen una misma secuencia. No se
puede decir, pues, que sus caminos concluyan en un momento determinado,
en relación con los procesos de acceso a la justicia, pero sí se puede hablar de
248
pausas marcadas por cada mujer, que serán terminadas ante nuevos actos de
violencia, los que harán que el proceso tome nuevos matices y direcciones.
El grado de mayor peligrosidad que va adquiriendo la violencia se consti-
tuye en uno de los detonantes para que las mujeres se acerquen a las CMF, de-
cididas esta vez “a no tolerar más las agresiones” (momento 4). Por lo general
toman esta medida luego de haber vivido largos años de violencia y haber hecho
“hasta lo imposible” para que su pareja cambie, o cuando ellas mismas se sien-
ten en una situación límite al ver que su vida corre peligro, o cuando su esposo
también agrede a sus hijos/as. En estos casos, las mujeres no sólo solicitan la
boleta de auxilio, sino también la orden de alejamiento del agresor, dada la gra-
vedad de las circunstancias. Tal paso implica la decisión de separarse de su pa-
reja y de poner fin a su relación, si bien esto no significa necesariamente que
se continuará el proceso para que el agresor vaya a prisión.
Hay quienes también emprenden otras acciones (divorcio, juicios de ali-
mentos), en distintas instancias de administración de justicia, pero estas mu-
jeres son pocas. Por lo general, estas últimas han transitado varias veces por
la comisaría y han recibido ayuda psicológica y se han fortalecido; de allí que
empiecen a plantearse de manera más decidida la defensa de sus derechos y
la de sus hijos/as, por sobre la defensa de la supuesta unidad familiar. Como
resultado, también han repensado los significados de acceder a la justicia,
dándole nuevos significados: a la noción de protección se suman entonces
las nociones de sanción, reparación del daño y, quizás, la restitución de de-
rechos. Por ello señalan que:
…tal vez si todas las mujeres tendríamos más oportunidad de conocer nues-
tros derechos, si desde la escuela nos enseñaran a conocer o más bien desde
nuestro hogar, para que nosotras mismas podamos decir NO… no más mal-
trato… (Renata, 29 años, área urbana).
Contrariamente a una idea aceptada, la trayectoria que se ha descrito

sugiere que las mujeres no son víctimas pasivas ante la violencia; al contrario,
son actoras que están en permanente resistencia, búsqueda y lucha por de-
tenerla. Sin embargo, son múltiples los factores y elementos que obstaculi-
zan este camino. Por un lado, están los aspectos socioeconómicos, que
incluyen, además de los costos que implica el proceso, el temor a no poder
249
mantener a su prole si se produjera una ruptura con su pareja. Por otro lado,
están las barreras de carácter cultural, social e ideológico –que se asocian
con otras concepciones de justicia o con las visiones que privilegian la uni-
dad familiar– y que vienen por intermedio de la presión social y familiar, y
se refuerzan con el desconocimiento de la ley, la desconfianza del sistema
judicial, etc.
También se encuentran las barreras institucionales que incluyen defi-
ciencia en la atención, dilación de los procesos, respuesta no siempre efectiva
de la policía, prácticas de funcionarios/as que reproducen la discriminación
y el maltrato, formalismos que predominan sobre la defensa de los derechos.
Y, finalmente, están las barreras personales o internas, resultantes de las con-
cepciones de género prevalecientes y de la propia situación de violencia.
En contraposición a estos factores, existen elementos “facilitadores” que
posibilitan el acceso de las mujeres a la justicia: las redes familiares y sociales
de apoyo (cuando éstas no constituyen un obstáculo) y la ayuda o protección
brindada por la CMF y por otros servicios u organizaciones vinculadas. De
allí la importancia de contar con una red de organizaciones públicas, privadas
y personales que trabajen de manera coordinada en pro de la defensa de los
derechos de la mujer, y de reforzar no sólo las instancias especializadas como
la CMF, sino también otros servicios.
Respuestas de las CMF y de otros actores
¿Qué tipo de respuesta recibe la mujer que busca protección en una CMF?
¿Cuál es la respuesta institucional en relación a la defensa de los derechos de
las mujeres, y, a facilitar su acceso a la justicia? ¿Hasta qué punto la acción
institucional responde a las expectativas de estas mujeres? Antes de adentrar-
nos en este análisis, puntualicemos el funcionamiento y las competencias de
las CMF y de los actores relacionados.
Las CMF: competencias y relaciones
Estas comisarías pertenecen al Ejecutivo y sólo atienden faltas o infracciones

menores; no de denuncias de maltrato a menores de edad, ni tampoco casos
250
de delitos sexuales, pues éstos constituyen un delito y deben ser conocidos

por los jueces penales. Para encarar la violencia doméstica, las CMF llevan
adelante dos tipos de trámites: el contravencional (penal), que concluye con
una sentencia, y el de tipo civil (generalmente usado para los casos de vio-
lencia psicológica) que termina con una resolución.
Las CMF mantienen relaciones con otras instancias del Estado, diversas
instituciones de la sociedad civil y del movimiento de mujeres, dentro de
una estrategia para viabilizar la atención integral a las mujeres, ya que las
CMF no cuentan con recursos humanos ni financieros para cubrir todas esas
necesidades. Un primer actor con el cual las CMF coordinan es la Policía y
su Departamento de Violencia Intrafamiliar (DEVIF), que se encarga de re-
alizar citaciones y notificaciones a los agresores, y de la ejecución de las me-
didas de amparo. Otros actores relevantes son los médicos/as legistas,
responsables de determinar la gravedad de los daños causados por la agresión.
Las ONG de mujeres han sido de vital importancia porque ofrecen servicios
especializados de asistencia legal y de apoyo psicosocial a las mujeres usuarias.
En Cuenca, este rol lo ha cumplido la COMAM, organización autónoma
pero que tiene su oficina en el mismo inmueble donde funcionan las CMF.
Los consultorios jurídicos gratuitos de la Universidad Católica y de la Uni-
versidad de Cuenca, aunque no son un servicio especializado, así como la
casa de acogida “María Amor”, también han formado parte de esta red de
apoyo integral. Finalmente, es necesario mencionar al Municipio de Cuenca,
pionero en la institucionalización de una política de género en el país, y a la
Red Interinstitucional de Atención y Prevención de la Violencia Intrafamiliar,
Cuenca (RIAP-VIF)132 que ha buscado articular sus acciones con las CMF
y ha trabajado en distintas áreas: salud, educación, asesoría legal, psicológica,
comunicación, etc.
La respuesta institucional
Aunque las expectativas de las mujeres al acercarse a las CMF son diversas,
todas ellas buscan protección, detener las agresiones y esperan alcanzar cierta
tranquilidad y paz en sus vidas. Por esto, una de las principales demandas de
132 Conformada por 32 organizaciones tanto de la sociedad civil como del Estado.
251
las mujeres es ser escuchadas, comprendidas y recibir ayuda; no necesaria-

mente demandan una sanción para el agresor.
Las medidas de amparo y, más concretamente, la boleta de auxilio ma-
terializan el objetivo de buscar protección frente a nuevas agresiones que pu-
dieran darse. La boleta permite que las mujeres pidan la intervención de la
policía si fueran agredidas nuevamente o si su pareja incumpliese cualquiera
de las medidas establecidas por la CMF. A pesar de que la boleta de auxilio
es lo que más se solicita en las CMF del cantón Cuenca (87%), dos terceras
partes de las mujeres (67%) piden la medida de amparo, que “busca evitar
que el agresor, por sí mismo o a través de terceras personas realicen actos de
persecución o de intimidación a la víctima” (ley 103, medida de amparo 5)
y más de la mitad de las mujeres (57%) también solicitan que se les otorgue
la medida que prohíbe o restringe el acceso del agresor a la víctima (ley 103,
medida de amparo 4).
La boleta de auxilio es la más solicitada y la más conocida; las mujeres se
sienten protegidas con ella porque la usan como un recurso disuasivo para
asustar al agresor y lograr que cambie su conducta. Esta última idea es bas-
tante relevante, dado el deseo de las mujeres de no sancionar al agresor, sino
de ejercer una advertencia fuerte sobre su pareja. Sin embargo, los funciona-
rios de las CMF hacen distintas lecturas de estas demandas. El Comisario
intenta “empoderar” a las mujeres usuarias, explicándoles los derechos que
tienen, para que ellas impulsen y culminen el proceso de la denuncia; otros
empleados ponen en duda la veracidad de los relatos femeninos e, incluso,
afirman que las mujeres se “aprovechan” de este espacio y de las medidas de
amparo. Evidentemente, sus percepciones se traducen en actitudes y acciones
que incidirán para que las mujeres continúen con la defensa de sus derechos
o abandonen la causa.
Al igual que la expectativa de protección que tienen las mujeres, en general,
la efectividad de las medidas de amparo se cumple parcialmente. Si bien mu-
chas de las mujeres valoran las medidas, ya que las protegieron y lograron dis-
minuir o acabar con las agresiones, para otras mujeres las medidas no han
cumplido su función: en algunos casos no fueron acatadas por los agresores o
no fueron atendidas por los policías e, incluso, resultaron contraproducentes.
Las boletas de auxilio tienen una limitación en el hecho de que no siem-
pre sean emitidas como indefinidas; las mujeres que no las renuevan quedan
252
desprotegidas. Otra limitación se presenta en el área rural, donde las boletas

tienen poca efectividad, dado que allí el acceso a la policía es prácticamente
nulo. A pesar de que muchas mujeres manifiestan que se sienten más seguras
con las medidas de amparo otorgadas, con frecuencia, contar con ellas no ha
sido suficiente para cambiar la situación de violencia doméstica. Las historias
personales revelan que, para que las medidas de amparo tengan efectos po-
sitivos, se requiere de una oportuna y eficiente respuesta institucional, que
las mujeres tengan respaldo en sus allegados y, sobre todo, un acompaña-
miento especializado y comprometido a lo largo de todo el proceso.
La actuación de las propias mujeres juega un papel primordial, que de-
pende de la motivación que hayan tenido al solicitar las medidas, del grado
de decisión en cuanto a seguir el proceso y obtener que se imponga una san-
ción, y de sus expectativas con respecto a terminar o continuar la relación de
pareja. Se ha observado que, generalmente, las mujeres utilizan más decidi-
damente las boletas de auxilio cuando (i) las estrategias conciliadoras han
fracasado, (ii) ya no tienen interés en mantener la relación con el agresor, y
(iii) en situaciones extremas de violencia y de riesgo. Como se indicó antes,
este proceso está lleno de temores, contradicciones, dificultades y sentimien-
tos ambivalentes que hacen que muchas mujeres se arrepientan de haber de-
nunciado a su pareja y abandonen su accionar en las CMF. Esta actuación es
poco comprendida por la mayor parte de las personas que atienden en los
servicios y concurre a una desmotivación en la realización del trabajo y a un
deterioro de la atención que revictimiza a estas mujeres y no contribuye a
que avancen en sus intentos de hacer frente a la violencia.
La prevalencia de las concepciones que privilegian el mantenimiento de
la unidad familiar –no sólo entre las mujeres usuarias, sino también entre
varios funcionarios de las CMF y de algunos de los servicios a los que acuden
cuando sufren violencia– incide en una atención que no siempre prioriza los
derechos de las víctimas. Puede ocurrir que al analizar el hecho denunciado
prevalezca aquella concepción sobre la evaluación del riesgo que corre la de-
nunciante; éste podría ser uno de los factores del bajo porcentaje de casos en
los que se ordena la salida del agresor del hogar: 11% en el país y 15,6% en
el caso de Cuenca.
Percepciones, obstáculos y presiones sociales que enfrentan las mujeres
violentadas deben ser comprendidos por quienes las acompañan, no sólo
253
para ayudarlas en el proceso legal, sino en el proceso interno que ellas viven.
Sólo así se evitará afectar su ya lastimada autoestima y se abonará para que
se reconozcan como sujetos de derechos.
Al igual que ocurre en el nivel nacional, en el cantón Cuenca existe una
disparidad entre la gran cantidad de casos atendidos (denuncias) y el número
de casos que concluyen el procedimiento, pues de acuerdo con los registros
de la DINAGE, para el periodo entre 2005 y 2007, sólo 2,4% de los casos
han concluido con una sentencia condenatoria y sólo en 1,8% se dictaminó
prisión, la cual debe ser ejecutada por la Policía. ¿Cómo se explican esos
datos, que en ocasiones son percibidos como una falta de decisión o como
un comportamiento contradictorio de las mujeres? Es necesario recordar la
discrepancia entre las expectativas de la mujer víctima de violencia y aquello
que el sistema –de sanciones– puede ofrecerle. Las mismas sanciones que
pueden ser impuestas no son demasiado duras (máximos de siete días de pri-
sión y de USD 28 de multa). Asimismo, debe tenerse presente la vigencia de
una concepción que otorga mayor valor al mantenimiento de la unidad fa-
miliar que al derecho a vivir libre de violencia. Sin embargo, tal vez uno de
los mayores impedimentos para concluir el proceso sean los diversos y gran-
des obstáculos que deben superar estas mujeres para obtener una sentencia
o una resolución, sumados a los costos y al tiempo que debe destinarse al
proceso.
La ruta que siguen las usuarias de las CMF
El primer paso es ubicar la comisaría, ante el desconocimiento y la falta de

información sobre el lugar exacto en que funcionan estas instancias y acerca
de los días y horarios de atención. En Cuenca, que las dos CMF funcionen
en el mismo local, da lugar a confusiones, especialmente para las mujeres
que viven en el sector rural.
Una vez localizada la comisaría, las mujeres deben conseguir un abo-
gado/a o un servicio para la redacción de la denuncia; a pesar de que según
la ley 103 presentar una denuncia en la CMF es un trámite gratuito, la re-
dacción de la misma casi siempre tiene un costo. De este modo, de acuerdo
a la disponibilidad de recursos que tengan, las mujeres deben elegir una de
estas opciones: pagar un abogado/a particular, acudir a la COMAM o ir a
254
los consultorios jurídicos gratuitos de las universidades. Aunque estos últimos

son servicios gratuitos, se debe incluir gastos de movilización y disponibilidad
de tiempo para acudir a ellos y ser atendidas.
Redactada la denuncia, las mujeres tienen que ir a la Intendencia de Po-
licía, que se encuentra en el mismo edificio donde están las CMF, y esperar
un turno para que su caso sea sorteado entre las dos comisarías y se establezca
cuál llevará adelante el proceso. La atención en la Intendencia es deficiente
ya que el encargado del sorteo también despacha otros asuntos, que le mer-
man tiempo y disposición para servir de manera eficiente a las mujeres que
acuden. En el trabajo verificamos que este funcionario revisa la denuncia sin
que le competa, lo que atenta contra el carácter confidencial de la misma.
A continuación, la mujer se dirige a la comisaría que le ha tocado en el
sorteo para presentar su denuncia, junto con fotocopias de la misma y una
carpeta con 10 hojas de papel que debe haber adquirido. Dependiendo de
su disponibilidad, el o la Comisaria recibe y lee la denuncia, entrevista a la
mujer, determina las medidas de amparo y solicita los informes respectivos.
Luego, el secretario debe registrar la denuncia y, si se ha emitido alguna me-
dida, como la boleta de auxilio, ésta es únicamente provisional, hecho que
obliga a que las mujeres vuelvan a las CMF para obtener la definitiva. El si-
guiente paso es recibir la orden de citación (generalmente emitida el mismo
día en que se recepta la denuncia) para que el acusado se presente a la au-
diencia y sea notificado de las medidas de amparo que se han dictado, do-
cumento con el que las mujeres deben ir al DEVIF para concertar el día y
la hora en la que acompañarán a los oficiales para este trámite, que resulta
bastante delicado y difícil para ellas, dado que son las víctimas. Además de
tener que acompañar al policía responsable de la citación del acusado, las
mujeres deben cubrir los costos de movilización de este personal, ya que el
Departamento no cuenta con un patrullero o fondos para el traslado.
Cuando los agresores viven en el sector rural, los obstáculos que se presentan
son aún más grandes. De ahí que resulte fácil explicar el elevado porcentaje
de casos (40%), en que la orden de citación se emite pero la citación no se
realiza.
Cuando la citación se ha producido, el paso siguiente en la ruta es la au-
diencia de conciliación y juzgamiento, fase a la cual sólo llegan 1 de cada 3
casos citados; en dos terceras partes de los casos, el denunciado no se presenta
255
y si bien la autoridad puede ordenar su detención, esto casi nunca ocurre,

pues nuevamente las mujeres tendrían que acompañar a la policía y pagar su
movilización para lograrlo.
Cuando el denunciado comparece en audiencia, generalmente niega la
agresión y descalifica a la mujer. Esto obliga a abrir un periodo de prueba,
que implica nuevos trámites, costos y tiempo para las mujeres. De ser ése el
caso, para las valoraciones psicológicas y para los peritajes psicosociales y so-
cioeconómicos, la mayoría de las mujeres acuden al Instituto de Criminología
que brinda gratuitamente sus servicios; sin embargo, el examen médico legal
constituye un obstáculo más, no sólo por su costo sino porque se convierte
en una situación en la que la mujer puede ser revictimizada. Una vez reunidas
las pruebas, se procede a presentarlas y se inicia el periodo de su estudio que
puede alargarse hasta tres meses, dependiendo del caso. Finalmente, se da a
conocer la sentencia, fase del proceso a la que llegan únicamente 4,9% de
las denuncias presentadas.
Sin embargo, con la sentencia no concluye el accionar de las usuarias de
las CMF. Muchas veces ellas tienen que apersonarse para gestionar ante la
Policía que se cumpla la resolución o se efectivice la sentencia. Parte de esta
última dificultad radica en que no se dispone de mecanismos efectivos para
exigir el pago de las indemnizaciones o de las multas impuestas.
La ruta descrita revela el “calvario” que deben seguir las mujeres que han
sufrido violencia para obtener una sentencia, y las deficiencias de las CMF,
que distan de ofrecer un servicio integral, ágil y de calidad que garantice el
acceso a la justicia a las usuarias.
Calidad de atención y diligencia en las CMF
La calidad de atención abarca todos los aspectos relacionados con la respuesta

institucional que reciben las usuarias de las CMF; tanto las condiciones ma-
teriales, como el personal, el ambiente y el espacio en que se ofrece este ser-
vicio son aspectos que deben ser considerados.
De un lado, el hecho de que las dos CMF se ubiquen en el mismo edi-
ficio, junto a la Intendencia de Policía y a una Comisaría Nacional de Policía,
crea confusiones y un ambiente que, por la falta de privacidad, no es ade-
cuado para las mujeres víctimas de violencia. Por otro lado, el deterioro de
256
la infraestructura y el descuido general en el mantenimiento del lugar, hacen

de estas comisarías espacios poco acogedores.
La mayoría de empleados de las CMF han tenido poca formación en gé-
nero y en derechos humanos; sus conocimientos sobre cómo atender a las
mujeres en situación de violencia son limitados o poco especializados. De
ahí que la atención no sea la apropiada y, según se constató en nuestro trabajo
de campo, el personal tenga una actitud poco amable.
Otra deficiencia que se encontró es que dentro de las instancias especia-
lizadas no hay información disponible para las usuarias en relación a la ley
103, los requisitos para poner una denuncia, las medidas de amparo o sobre
el procedimiento en general que deben seguir. Tampoco es posible hacer con-
sultas telefónicas.
A pesar de todas las carencias de las CMF, éstas son referentes importan-
tes para las mujeres y constituyen espacios que, en cierta medida, responden
a sus expectativas de recibir ayuda, protección y ser reconocidas como sujetos
de derechos. Por ello, estas instancias han contribuido a iniciar procesos de
autovaloración por las mujeres que han sufrido violencia y a mejorar el ejer-
cicio de su ciudadanía. En esto radica la importancia de no perder estos es-
pacios, pero también de repensarlos, de elevar su estatus y de dotarlos de los
recursos y herramientas necesarias para cumplir con su objetivo original: pre-
venir y sancionar la violencia contra las mujeres, y brindar atención de calidez
y calidad a las usuarias.
Impacto de las Comisarías de la Mujer

en las usuarias y en la sociedad
En esta última sección del artículo, se pondrá atención a los efectos que las
CMF han tenido en la vida de las mujeres usuarias y se indagará por los cam-
bios que han producido en la población y en la sociedad en general. Se parte
del reconocimiento de que las CMF han contribuido a visibilizar el problema
de la violencia contra las mujeres como un asunto público, colectivo y puni-
ble, pero se propone la hipótesis de que no han logrado reducir –menos aún
eliminar– la violencia, ni garantizar el acceso por parte de estas mujeres a la
justicia.
257
Efectos a nivel social y en la reducción de la violencia
En cuanto a los efectos en la sociedad en general, las CMF han sido funda-
mentales para visibilizar la magnitud de la violencia contra las mujeres como
un problema social que demanda y requiere de la intervención de múltiples
actores, en particular del Estado. Demuestra esta afirmación el que un alto
porcentaje de mujeres rurales y urbanas del cantón Cuenca sepa tanto de la
existencia de las CMF (98%) como de la ley 103 (86%), según la encuesta
cantonal. 45% de las mujeres encuestadas señalan haber tenido noticias de las
CMF a través de los medios de comunicación, lo que muestra el carácter des-
tacado que éstas han tenido públicamente, debido sobre todo al trabajo de las
ONG y del movimiento de mujeres para que estas instancias se conozcan y
para que quienes sufren violencia de pareja rompan el silencio y defiendan sus
derechos133. Resalta también el papel jugado por otras mujeres en la divulga-
ción de estos hechos, pues 31% menciona que conocieron de las comisarías
por medio de amigas y 27% dice que recibieron dicha información de sus ve-
cinas, dato que, al tiempo que indica de la importancia de las redes informales,
revela que el problema es un tema de preocupación entre las mujeres.
Estos datos reflejan no sólo que las CMF son ampliamente conocidas por
la población, sino que el accionar de estas instancias, junto con la promulga-
ción de la ley 103 y las acciones desplegadas por diversos actores que hemos
mencionado, han contribuido a que el problema de la violencia contra las
mujeres cada vez más se conciba como un asunto público que debe ventilarse
en el ámbito del Estado, lo que mostraría que “se ha iniciado un proceso de
desnaturalización por lo menos de la violencia física”134. Desde esa perspectiva,
la violencia contra las mujeres dentro del hogar ha dejado de ser anónima y
callada, se ha puesto al descubierto sus causas y las discriminaciones de género
que la sustentan y se ha evidenciado que es un problema social “que demanda
el trabajo de múltiples actores para solucionarlo”135.
133 Camacho, Gloria y Kattya Hernández, op. cit.

134 Arroyo, Roxana y Ana Lucía Herrera, “Memorias Evento Nacional. Evaluación del cumplimiento
de deberes del Estado de la aplicación de la Ley 103 y de la Convención Interamericana para Pre-
venir, Sancionar y Erradicar la violencia contra las Mujeres”, Corporación Humanas, Quito, junio
2007.
135 Camacho, Gloria y Nelly Jácome, “Mapeo de las Comisarías de la Mujer y la Familia en el Ecua-
dor”, CEPLAES – IDRC, Quito, 2008, Internet, www.ceplaes.org.ec/AccesoJusticia/, p. 42.
258
Sin embargo, al hablar específicamente de los efectos en la reducción o

la eliminación de la violencia doméstica, las percepciones de la población
son diversas y no siempre muy positivas. Por un lado, al preguntarse en la
encuesta poblacional acerca de los aportes que han hecho las CMF para en-
frentar la violencia, cerca de las dos terceras partes de mujeres (63,5%) seña-
laron que estas instancias han contribuido a disminuir el maltrato de pareja;
mientras 23,8% dijeron desconocer si se ha producido o no ese efecto y
12,7% opinaron que no han logrado reducir la violencia. 88,6% de las mu-
jeres del campo y de la ciudad, opinó que las CMF son espacios que facilitan
el acceso a la justicia de las mujeres en situación de violencia, desde haber
sido escuchadas, haber obtenido protección o conseguido la salida del agresor
del hogar, hasta haber logrado una sentencia condenatoria para el denun-
ciado.
Según aquellas mujeres encuestadas que consideraron que las CMF han
tenido un impacto positivo en términos de bajar la incidencia de la violencia,
esto ha ocurrido básicamente debido al temor de los agresores a ser denun-
ciados o sancionados, que corresponde a la posibilidad que las mujeres tienen
actualmente de defender su derecho a una vida sin violencia en su hogar, si-
tuación impensable en el Ecuador de hace apenas 15 años. Como se sostiene
en el documento de análisis de la encuesta hecho con la población femenina
del cantón Cuenca:
Estas respuestas aluden a un cambio de las concepciones y actitudes tradi-

cionales de las mujeres, pues ya no prevalecen los discursos de resignación
callada, sino que la noción de la violencia de género como una violación de
derechos va ganando terreno, como también la denuncia de estos hechos en
las instancias especializadas. Sin desconocer la importancia de este cambio,
aún hay un largo camino por recorrer para que la defensa y ejercicio de los
derechos de las mujeres sean una práctica cotidiana, con la respectiva sanción
a los agresores136.
Quienes señalan que las CMF no han contribuido a detener la violencia

(12,7%) destacan que la atención y el proceso demoran demasiado y que no
136 Camacho, Gloria y Kattya Hernández, op. cit., p. 26.
259
hay una orientación a las mujeres en torno a sus derechos, poniendo el acento
en las barreras y dificultades que enfrentan quienes se acercan a denunciar.
Probablemente, quienes respondieron así vivieron directamente tales dificul-
tades o acompañaron algún caso en que la experiencia en las comisarías fue
negativa al no obtenerse los resultados esperados.
Al consultar sobre si las CMF han aportado a reducir la violencia hacia
la mujer, la opinión del personal que trabaja en los distintos servicios y en
las propias comisarías, es diversa. Aunque todos comparten el criterio de que
la existencia de esta instancia ha contribuido a la lucha para erradicar la vio-
lencia a las mujeres, hay quienes tienen un balance más positivo:
Yo creo que sí, dando la oportunidad de que, al menos, el caso sea denun-
ciado y motivando la comparecencia, eso ha contribuido a frenar la situación
con los esposos… como que los hombres tienen miedo de un documento
legal, saben que les pueden llevar presos. Me parece que sí ha aportado con
un poco más de seguridad para las mujeres (Directora Trabajo Social, Área
de Salud N° 2).
Yo pienso que definitivamente sí han aportado las CM a la gente, porque
las mujeres ya sienten que hay alguien que les puede proteger. Hay alguna
gente que ha venido y dice ‘yo he ido a la comisaría y tengo la boleta de au-
xilio’ y se sienten protegidas (funcionaria de Trabajo Social, Clínica Huma-
nitaria, Fundación Pablo Jaramillo).
La creación de comisarías y de una ley, yo creo que sí ha hecho cambiar en
algo la mentalidad de las mujeres. Las mujeres ya dicen ‘no, hay una ley, ya
no se puede pegar’… Uno escucha a las mamás y dicen: ‘si yo hubiera sabido
que había esto, qué me iba a dejar pegar tanto tiempo’, entonces ahora mu-
chas jóvenes recién casadas, ellas son las primeritas que van y sacan una boleta
de auxilio porque no quieren que les peguen (Coordinadora Red RIAP-VIF).
Al parecer, si bien se valora la existencia de un espacio para la denuncia

en una instancia legal especializada, el énfasis se centra más en la protección
de las denunciantes y en la disuasión preventiva a los agresores. Una de las
opiniones citadas alude a un cambio generacional, pues las mujeres jóvenes
ya no concebirían a la violencia como una “cruz” que deben cargar en nom-
bre del matrimonio y la familia, lo que significaría una menor tolerancia a
260
las agresiones y, por tanto, una mayor capacidad para frenar la violencia o
salir de ella. En cambio, otras personas entrevistadas relativizan los logros de
las CMF, en cuanto a eliminar el comportamiento agresivo de los hombres:
Parece que se detiene al comienzo, y en algunos casos, cuando los hombres

tienen miedo de que les lleven presos. Pero, cuando se dan cuenta de que el
sistema no funciona, que la mujer llama a la policía y no llega, o de que el
policía llega y los niños lloran, él también y no les llevan… los hombres ya
no le tienen el mismo miedo ni el mismo respeto que al principio. Cuando
se han ido presos sí tienen un poco más de miedo (Directora, Casa Acogida
María Amor).
Yo creo que sí han contribuido, no sólo la comisaría sino todas las institu-
ciones que han ayudado a la difusión, hacen que se incrementen los procesos.
Disminuir la violencia, creo que no, la violencia creo que siempre estuvo,
siempre estará. Lo que sí puede disminuir es los ciclos posteriores o ayudar
a las señoras a que acudan o accedan a los servicios (Comisario encargado,
CMF 2ª).
Ciertas personas sí han accedido a la justicia, pero que se hayan solucio-
nado los hechos por los que se acudió, o que haya sido una instancia que ha
permitido disminuir la violencia, tendría un poco de reservas, no podría decir
a ciencia cierta que sí… (Funcionaria Departamento Equidad Social, Muni-
cipio Cuenca).
Ahora que ya hay un espacio que antes no había, muchas mujeres denun-
cian, pero creo que el hecho no cambia la vida de las personas. La violencia
es un círculo y eso se seguirá dando toda la vida (amanuense, CMF 2ª).
A pesar de las percepciones escépticas acerca de que con la acción de la

justicia –más concretamente, de las CMF– se llegue a erradicar este problema
en la sociedad, estas instancias han posibilitado que algunas mujeres –no
todas– logren salir de una relación violenta, más allá de que hayan concluido
o no el proceso legal o de que los agresores hayan sido sancionados o no. Sin
desconocer las dificultades y limitaciones en la actuación de estas dependen-
cias, una buena porción de usuarias valora el aporte de las comisarías no sólo
para sí mismas, sino para las demás mujeres:
261
Yo creo que la comisaría de la mujer sí ha aportado a la comunidad. Yo tengo

algunas compañeras que han puesto también la boleta de auxilio, señoras
adultas incluso, y creo que sí les ha servido. Verá, yo tengo una compañera
que sí le ha servido; incluso a ella le habían ayudado porque el señor no quería
salir de la casa, le ayudaron a que él se lleve sus cosas y ella se quede con la
casa. No conozco ningún caso en el que no les hayan ayudado o que no les
haya servido (Susana, 22 años, área urbana).
En los casos que conocimos, por medio de las conversaciones con las
usuarias de las CMF, vimos que, con mucho esfuerzo, con dolor, en medio
de contradicciones, de idas y vueltas, hay mujeres que logran romper el cír-
culo de la violencia; y que, en ese proceso, las comisarías especializadas y los
servicios de apoyo jugaron un rol sumamente importante, sobre todo aque-
llos que tienen un compromiso específico con la defensa de los derechos de
las mujeres, y donde las mujeres se sintieron comprendidas y respaldadas:
Después de tanto problema, me sentía bastante mal pero, gracias a Dios, con
todos los papeles que yo hice, le logré ganar y, desde ahí, eso fue como un
pare ya, ni más. La comisaría me ha ayudado porque desde ahí nunca más
me ha vuelto a decir nada, nada. Fue un cambio drástico porque siempre me
llamaba, me encontraba en la calle, donde sea me insultaba, pero ahora ya
no, ya no me está insultando nada (Cristina, 29 años, área urbana).
Sí, sí hubo un cambio. Yo sobreentiendo que a él ya le hicieron llegar el
escrito porque ya no ha venido… Cuando yo llegaba del trabajo, a eso de la
diez que sé llegar, él ya estaba parado detrás del poste de luz, esperándome;
pero, luego de que fui a la comisaría de la mujer, hasta la fecha no se ha aso-
mado. (Susana, 22 años, área urbana).
… tuve miedo de tomar la decisión y me aguanté un mes más. Al siguiente
mes, después de una serie de problemas con el padre de mis hijos, volví a la
C.M., y el doctor Favio [Comisario] me dijo: ‘Doña Bárbara, es la segunda
vez que usted viene, y que usted tiene oportunidad, tome la decisión, la de-
cisión que usted va a tomar es dura…’. Y él me ayudó, me ayudó tanto, me
dio todas las facilidades. Vine a esta casa, le tuve que mandar sacando al padre
de mis hijos, después de haber sufrido tanto físico, pero más fue el psicoló-
gico… el vivir en un eterno maltrato. Ahora estoy viviendo duro en lo eco-
262
nómico, porque ser padre y madre es duro, pero no me importa… La Co-

misaría de la Mujer para mí es todo, es todo. Hasta ahora yo vivo refugiada
en la C.M. (Bárbara, 46 años, área urbana).
Salir de una relación de pareja en la cual la mujeres ha sido maltratada,

supone casi siempre la ruptura del matrimonio o el fin de la convivencia;
pues, como se vio al analizar los caminos recorridos por las mujeres agredidas,
la mayor parte de ellas acuden a las CMF cuando la situación ha traspasado
los límites de la tolerancia, se ha puesto en juego su integridad, y ya no existen
condiciones para una reconciliación ni para compartir el hogar. En efecto,
esta investigación ha revelado que quienes logran poner fin a la violencia de
forma definitiva, son aquéllas que están dispuestas a terminar la relación de
pareja, lo que generalmente ocurre luego de haber agotado todos los intentos
y de haber acudido varias veces a las comisarías de la mujer.
No obstante, según el testimonio de varias funcionarias de los servicios
de apoyo, hay mujeres que siguen en la relación luego de haber denunciado
la violencia en las CMF y que, en algunos casos, vuelven a ser agredidas, re-
produciéndose el ciclo de la violencia. En otros casos ha cambiado el tipo de
violencia que sufren. Por ejemplo, una señora que denunció la violencia que
su hija sufría por parte del marido, comentó:
Él ahora asustado está andando y después de lo que supo de la denuncia no

le ha vuelto a pegar, por eso la boleta y la denuncia sí ha valido un poco…
Ahora ya no le pega a mi hija, pero destroza toda la casa, bota la comida por
los aires, rompe los espejos, rompe las ventanas, rompe todo lo que puede
(Jacinta, 60 años, área urbana)137.
Rocío Salgado, quien fuera Directora de la Corporación Mujer a Mujer

durante más de 12 años, y tiene una amplia experiencia de trabajo con las
CMF, manifestó que:
Hay algunos casos de reincidencia en los que he puesto mucho interés. Hay
señoras que regresan y te hablan del insulto, la amenaza y de cómo ha parado
137 Jacinta (nombre ficticio de la informante) es madre de una mujer que vive violencia por parte de
su esposo, y es quien se acercó a la CMF a denunciar esta situación.
263
la violencia física… los hombres se miden más y ya saben que eso no debe
ser parte del comportamiento normal […] Lo que es más limitado es el acceso
a la justicia, pero también pasa por lo que las mujeres quieren.
Desde las percepciones y desde la experiencia de algunas usuarias de las

comisarías, como desde la de diversos actores relacionados, las CMF consti-
tuyen una oportunidad o un camino para que las mujeres que han decidido
poner un alto a la violencia, encuentren un mecanismo que contribuye a su
propósito. En unos casos logran un alto definitivo al problema, mientras que
en otros logran un cambio parcial: consiguen detener o disminuir la violencia
física, mas no la psicológica; y, por supuesto, hay otros en que las agresiones
persistirán debido a diversos factores. Muestra de ello es el número de usua-
rias de las CMF que han acudido a ellas más de una vez que, de acuerdo con
la encuesta hecha por CEPAM (2005) en cinco ciudades del país (Quito,
Guayaquil, Portoviejo, Cuenca, Esmeraldas), es de 37% en promedio y, en
el caso de Cuenca, de 44%.
Si se quiere ir más allá de las percepciones y de unos pocos estudios par-
ciales, en el Ecuador no disponemos de información cuantitativa que posi-
bilite la medición del impacto de las CMF, en cuanto a detener o rebajar la
incidencia de la violencia contra la mujer en la relación de pareja. Como se-
ñalan algunos trabajos, resulta imposible conocer el impacto de las comisarías
en términos de disminuir la incidencia de este tipo de violencia, pues no
existe una línea de base que permita determinar si se han producido o no
cambios a lo largo del tiempo; menos aún, conocer el papel jugado por las
comisarías de la mujer en ello (Camacho y Jácome, 2008; Arroyo y Herrera,
2007; Reyes y Camacho, 2001). Este planteamiento también fue señalado
por algunos/as informantes clave consultados en Cuenca:
No tenemos datos con qué medir, no sabemos qué tipo de lectura podemos
dar al hecho de que las denuncias vayan aumentando, si es porque hay más
violencia o mayor población, o porque la gente conoce más y se acerca a de-
nunciar (Funcionaria Departamento Equidad Social, Municipio de Cuenca).
Si bien el número de denuncias por violencia hacia la mujer es un indi-

cador importante que, al mostrar su magnitud, ha reafirmado el carácter so-
264
cial del problema, el incremento constante de un año a otro que se observa

en las estadísticas de la DINAGE y en los registros de las comisarías de
Cuenca, no significa que esta práctica haya aumentado. El incremento en las
cifras podría responder a variables como una mayor conciencia de derechos
y de búsqueda de justicia por parte de las mujeres, la existencia de servicios
especializados que patrocinan la denuncia, una actuación adecuada de las
CMF, o los resultados conseguidos por algunas usuarias de estas instancias.
Tampoco un hipotético descenso en el número de denuncias podría leerse
como una tendencia hacia la baja de los hechos violentos. De ocurrir, sin
contar con otros elementos de juicio, podría pensarse en una pérdida de cre-
dibilidad en las comisarías como un mecanismo para detener la violencia,
una desmotivación por una mala calidad del servicio, o que éste no responde
a las expectativas de las mujeres.
Compartimos la aseveración hecha en el Evento Nacional de “Evaluación
del cumplimiento del Estado de la aplicación de la Ley 103 y de la Conven-
ción de Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra
la mujer”, de que “tanto la ley como las Comisarías de la Mujer (justicia con-
travencional) han abierto una vía para la denuncia pero han resultado inefi-
cientes, para enfrentar la gravedad de la violencia que viven las mujeres en el
ámbito familiar”138.
Las CMF ¿han mejorado el acceso de las mujeres a la justicia?
Al iniciar este texto, analizamos las distintas concepciones de acceso a la jus-

ticia que circulan entre académicos, activistas y la sociedad en general, y en-
contramos que un elemento común a ellas es que se trata de un principio
de derechos humanos, cuyo ejercicio debe ser garantizado a toda la pobla-
ción, sin distinción de sexo, etnia, clase social, edad u otro motivo. Sin em-
bargo, como sostiene Alda Facio139, en la práctica jurídica no se concreta
dicha igualdad porque el acceso a la justicia se concibe como “una mera de-
claración de la posibilidad de toda persona de acudir al sistema previsto para
la resolución de conflictos de acuerdo con el ordenamiento jurídico de cada
138 Arroyo, Roxana y Ana Lucía Herrera, op. cit., p. 11.

139 Facio, Alda, “La modernización de la administración de justicia y la igualdad de género”, ponencia
presentada en el IX Congreso del CLAD, Madrid, 2-5 noviembre, 2004.
265
país”, y no se lo mira como “un derecho humano que involucra tanto el

deber estatal de proveer un servicio público, como el ejercicio por los habi-
tantes de ese Estado, de un derecho”140. Desde esta comprensión, asegurar
el acceso a la justicia no se reduce al establecimiento de determinada nor-
mativa jurídica, ni a la creación de ciertas instancias judiciales; implica una
disponibilidad real de instrumentos y mecanismos judiciales para que se
aplique la ley de manera ágil y transparente. Además, es necesario atender
las necesidades específicas de los distintos grupos de población, sobre todo
los que se encuentran en situación de vulnerabilidad, como las mujeres que
sufren violencia.
Entendiendo así al acceso a la justicia, varios estudios141 y también nues-
tra investigación han encontrado que el Estado no está cumpliendo con la
debida diligencia para garantizar plenamente este derecho a las mujeres que
viven violencia, particularmente, a las usuarias de las CMF. No se ha actuado
de forma decidida para adoptar medidas positivas o para eliminar obstáculos
que dificultan o impiden el ejercicio efectivo del derecho a la justicia.
Sin desconocer los esfuerzos hechos en los últimos años142, persisten di-
versos tipos de deficiencias en dichas dependencias. En el acápite anterior
analizamos la respuesta institucional y pudimos constatar las múltiples difi-
cultades que enfrentan las mujeres En consecuencia, puede afirmarse que el
acceso a la justicia para las mujeres en situación de violencia es aún muy pre-
cario y que los niveles de impunidad siguen siendo altos en el país.
No obstante, las percepciones y experiencias de las propias usuarias de
las CMF ofrecen una valoración bastante positiva en cuanto una porción de
ellas considera que se les ha hecho justicia, de acuerdo a sus. Algunos de los
testimonios recogidos indican que las mujeres consideraban que accedieron
a la justicia –más allá de si hubo una sanción para el agresor– porque fueron
140 Ibídem, p. 6.
141 Véanse Arroyo, Roxana y Ana Lucía Herrera, op. cit.; Torres, Andreina, “Justicia condicionada: po-
breza y género en espacios de encuentro entre mujeres y justicia”, Concurso de becas CLACSO-
CROP, 2006; Centro Ecuatoriano de Promoción y Acción de la Mujer, CEPAM, “Análisis de las
encuestas sobre calidad de la atención en las Comisarías de la Mujer y la Familia”, Quito, 2005.
142 Como se indicó, en el gobierno de Rafael Correa se han adoptado algunas medidas que pueden
contribuir en este sentido (Decreto 620, cambio de estatus de las CMF a juzgados contravencio-
nales, auspicio a los servicios especializados en algunos cantones), cuyo impacto está pendiente de
evaluación, pues se trata de medidas recientes, en proceso de concretarse.
266
bien atendidas, se sintieron respaldadas, consiguieron una medida de amparo,

y, principalmente, porque se detuvo la violencia.
En cuanto al acceso a la justicia todo fue bueno, todo fue bien clarito, rápido.
Yo no me puedo quejar. La justicia se portó muy bien con el caso que yo
pedí [boleta de auxilio], con lo que necesitaba (Liliana, 21 años, área urbana).
… ayudar a todas las mujeres maltratadas para que puedan llegar a la justicia,
ayudarlas porque nos apoyan bastante allá [en CMF]... uno psicológicamente
se dice, bueno pues yo también, yo soy mujer y yo no quiero seguir maltra-
tada… nos ayuda en la comisaría es como ponerle un alto (Nancy, 38 años,
área urbana).
Mejor me siento apoyada por el sistema, lo que significa tener un lugar de
poder ir a denunciar y poder ser escuchada y no sentirse solita, que alguien
viene hace lo que le da la gana y encima está muy campante… (Clara, 40
años, área urbana).
Yo creo que [las CMF] sí ayudan a frenar estas cosas… creo que sí hay jus-
ticia porque así se para que le maltraten, ¿no ve que por falta de conocimiento
estas cosas van en cadena? porque cuando una está sola, tiene miedo… pero
si ya hay quien le ayude, entonces ya no (Dolores, 43 años, área urbana).
Otro grupo de las mujeres usuarias de las CMF, en cambio, consideraban

que se hizo justicia porque su denuncia fue probada, se supo la verdad, se
desvirtuaron las falsas acusaciones de sus agresores, aunque la sanción o re-
solución haya sido mínima o no se haya podido efectivizar:
Yo, por mí, sí veo que se está haciendo justicia por lo que él me ha hecho. Es
justicia porque no se quedó no más ahí en la audiencia, como yo creía que
era, sino que fue un trámite largo para ver si realmente hubo agresión o no
(Norma, 23 años, área urbana).
Yo le gané porque inclusive él puso falsos testigos y en la CM, en lo que
van declarando, los testigos se confunden y dicen fechas equivocadas, enton-
ces ahí estaba clarito que eso era mentira… salió perdiendo él y yo le gané
porque el abogado de él no pudo hacer nada, en eso sí fue lo justo. Sólo a
una audiencia fue y después él ya sólo mandaba al abogado porque ya estaba
con orden de captura (Cristina, 29 años, área urbana).
267
Pero, aunque se trata de una minoría, también se encuentra usuarias que

consideran que se hizo justicia porque el agresor fue sancionado y porque se
cumplieron las expectativas que tenían al ir a las comisarías. Cuando se les
preguntó si consideraban que en las CMF habían accedido a la justicia, al-
gunas de las respuestas indicaron:
Yo lo único que quería es que se vaya preso y, en base a la comisaría de la

mujer y la denuncia, hice que fuera así. Sí me respondieron a lo que quería
(Belén, 23 años, área rural).
Sí, sí obtuve lo que quería; bueno, le metí preso, además de que me ayu-
daron con todos los trámites en el consultorio gratuito, me ayudaron a que
salgan todas las cosas que yo quería. El caso ya fue sentenciado y se hizo jus-
ticia: le mandaron a la cárcel por 3 días y en eso yo creo que ya me ayudaron
bastante, y él le quedó ya como un escarmiento para no seguir agrediéndome
(Ángela, 25 años, área urbana).
Al narrar sus casos, dos o tres de las usuarias entrevistadas manifestaron

que, a pesar de haber concluido la causa y haber obtenido una sentencia, la
justicia les llegó “a medias”, o que su acceso a la justicia fue parcial, debido
a que no existen mecanismos de exigibilidad para que se ejecuten las senten-
cias o resoluciones dictadas:
Después de que hubo la sentencia, él no pagó y yo no hice nada para que

pague porque no había cómo hacer nada. Yo pregunté y me dijeron que eso
es ya como por voluntad de ellos. Eso sí creo que es un absurdo porque en-
tonces para qué le sacan la sentencia de pagar si no va a pasar nada. En parte
se hizo justicia porque me quedé con la boleta, pero por otra parte no hubo
justicia, no hubo nada porque no se hace cumplir lo que se pone en la sen-
tencia (Rosario, 27 años, área urbana).
En otros casos las mujeres que consultamos pensaban que, a pesar de

haber obtenido una medida de amparo y de sentir que contaban con alguna
protección, esto no era suficiente y que la justicia no les llegó porque “¿no
ve que [en la comisaría] más le creyeron a él, le favorecieron a él?”. La misma
conclusión provino de casos en los que, aunque la o el Comisario/a proce-
268
dieran de acuerdo a ley, alguno de los operadores (funcionarios/as, policías)

no actuaron ágil o correctamente para cumplir lo ordenado por la autoridad;
o de casos en los que fueron mal informadas en los servicios legales gratuitos,
dando como resultado el incumplimiento de la sanción, como ocurrió con
Fernanda, cuyo marido agresor fue liberado antes de que ella denunciara que
su detención obedecía a que incumplió con las medidas de amparo:
La denuncia ya como está hecha, por esa parte estoy tranquila, porque sé que
la boleta está hecha y que mediante la boleta cualquier agente me va ayudar;
en eso no tuve problema, o sea los agentes estuvieron en el momento en que
requería, o sea en ese aspecto él rápido fue detenido y todo; pero cuando él
salió fue la peor decepción para mí porque como se dice, con dinero se movía
todo y no podía hacer nada. Ése fue el problema que tuve, que no se logra
realmente hacer justicia, sino más bien el caso quedo así como que no hubiera
pasado nunca, ni con las mismas leyes se pudo hacer nada (Rosario, 27 años,
área urbana).
Este tipo de experiencias no sólo generaron en ellas más desconfianza

respecto del sistema de justicia sino que las colocó en situación de mayor
vulnerabilidad, como consecuencia de la falta de respeto de sus derechos. A
la falta de información adecuada a las usuarias, las deficiencias en el servicio
y los complicados y tediosos trámites que deben realizar las mujeres para que
la justicia se haga efectiva, se suman prácticas corruptas de algunos agentes
relacionados con las CMF y triquiñuelas usadas por los abogados de los agre-
sores para que éstos evadan la justicia. Se niega así a las mujeres sus derechos
ciudadanos y se deja en la impunidad la violencia perpetrada por su pareja.
Cambios en la vida de las mujeres usuarias de las CMF
“Nadie pasa en vano por el fuego” reza un dicho popular que refleja bien lo
que acontece con las mujeres que han vivido violencia de pareja y han logrado
salir de ella mediante, entre otros factores, el proceso seguido en la CMF.
Por eso puede proponerse como hipótesis que una mujer que pasa por un
proceso formalizado contra su pareja experimenta cambios en sus percepcio-
nes, valoraciones, actitudes y en muchos otros aspectos de su vida. En nues-
269
tras conversaciones con las usuarias de las comisarías, constatamos que, a

pesar de dudas y temores y de las dificultades que debieron enfrentar a lo
largo de todo ese proceso, poco a poco ellas se fueron reafirmando en su de-
cisión de denunciar a su pareja y redescubrieron la fuerza interna que se había
mermado por efecto de la violencia. Así fue como empezaron a defender sus
derechos:
Era una mujer de no ver, me volvía ya la muerte porque mi vida antes…

tenía que ir a dormir por las chacras llevando a mis guaguas, dormía tras los
cercos, donde las vecindades, porque llegaba borracho y mandaba sacando
con mis guaguas. Dando gracias a Dios, digo no, ahora ya no tengo ese pro-
blema porque con la Comisaría de la Mujer mi vida sí ha cambiado bastante
(Miriam, 44 años, área rural).
Mi vida sí cambió mucho porque ya no lo tenía a él conmigo, porque ya
no tenía los insultos, las humillaciones, y ya estaba sólo con mi hija (Nancy,
38 años, área urbana).
Como se indicó antes, un cambio radical para buena parte de las usuarias
es haber terminado la relación con su cónyuge o conviviente y haber roto así
el círculo de violencia en el que estuvieron atrapadas y del cual no creían que
podrían salir. Aunque no se trata de procesos lineales y sin contradicciones,
varias mujeres narraron cómo fueron alcanzando cierto bienestar, despoján-
dose de las ataduras que las sometían:
Yo definitivamente corté todo tipo de relación con él, me alejé, no quiero

volver a recordar nada de lo que me pasó. A pesar que fue una persona que
quise mucho, me siento mejor así, sin tener ningún tipo de relación con él…
Actualmente no tengo a nadie, pero sé que no me tengo que dejar que nadie
me agreda ni nada por el estilo, entonces fue algo que pasó y que ojala nunca
más se vuelva a repetir porque tampoco voy a dejar que suceda (Liliana, 21
Yo me siento tranquila, más aliviada de todas las agresiones de él. Estoy
muy bien conmigo y sigo luchando. Sí me afecta, sí pienso y sufro, pero no
es que por eso me voy a morir. Al principio sí fue más duro porque 15 días
que no supe nada de él porque se había ido a trabajar a Baños, y mijo pre-
270
guntaba por el papá de noche, fue duro, pero ahora como él ya viene a verle
al niño, ya es una tranquilidad para mí (Norma, 23 años, área urbana).
Ahora ya vivo más tranquila con mis hijas, claro que un poco más ajetreada
porque hay más responsabilidad; pero vivo más tranquila al ver que ellas ya
están en un lugar en donde no hay violencia, no hay agresión… Ahora estoy
más tranquila conmigo y con mis hijas. Ahora yo me siento más segura, me
siento protegida; siento que yo puedo hacer las cosas que quiero hacerlas
(Ángela, 25 años, área urbana).
Se trata de un proceso largo, con dificultades, costos y esfuerzos, pero tam-

bién con ganancias: haber dejado de ser agredidas, haber encontrado cierta paz
y tranquilidad, ir perdiendo el miedo y la culpa, ir dejando de lado la tensión
permanente e irse fortaleciendo a sí mismas. En este proceso, las CMF, las me-
didas de amparo obtenidas y el respaldo recibido en los servicios de apoyo es-
pecializados, han hecho que ellas sientan que ya no están solas, que están
protegidas, que ya conocen el camino para evitar las agresiones. Esas percep-
ciones fueron reiteradas por aquellas usuarias que tuvieron una buena expe-
riencia de su paso por la CMF, aparte de hasta dónde haya llegado su causa.
Ya no tengo miedo. Ése es el cambio. Él dejó mi casa, yo le dije que tengo

una boleta de auxilio, le dije ‘no tienes ningún derecho a llevarte nada de la
casa’. Ahí fue cuando me sentí respaldada. Mi vida es más tranquila porque
ya no estoy pendiente de lo que él abusaba de mí y de mis hijos porque no
eran palabras con las que debía tratarles (Amanda, 34 años, área urbana).
Mi vida cambió porque ya, con las medidas que yo tenía, él incluso ya no
se podía acercar a mí. Por eso me he sentido más tranquila, me he sentido
más apoyada (Manuela, 27 años, área urbana).
Llevo una vida más tranquila, yo sé, igual, que en cualquier momento él
no va a poder ingresar a la casa o lo que sea porque sé que tengo una boleta
de auxilio, aunque sea para saber que si él estuviera cerca, lo que sea, que ese
rato va a haber alguien que esté listo a prestar sus servicios y ayudarme (Fer-
nanda, 25 años, área urbana).
Aquellas mujeres que no se quedaron en la denuncia, sino que de una

u otra manera lograron que la violencia se detuviera, iniciaron procesos de
271
redescubrimiento de sí mismas, de recuperación de su valía, de sus poten-

cialidades y de su autoestima, dando paso a nuevas perspectivas para ellas
y renovando el sentido de su vida. Estos sentimientos y la positiva percep-
ción de sí, empezaron a formar parte de discursos y prácticas de algunas de
ellas:
Vivo con más tranquilidad porque antes tenía que estar allí y si me atra-
saba… pero ahora no tengo. Así puedo trabajar tranquilamente con mis hijos;
si es de llorar, lloramos con mis hijos; si es de reír, reímos; pero más tranqui-
los. Sobre todo, cuando una mujer sabe trabajar, no vence nada en la vida.
Uno piensa cómo ya nos tiene atemorizada, uno piensa cómo, cómo, pero
no, pensándolo bien, el hombre que tenemos no vale la pena, de botarles y
dejarles y de seguir en adelante como una mujer mismo salir adelante con
nuestro sudor (Yazmín, 38 años, área urbana).
Ahora veo diferente la vida, ahora me siento más libre porque él no me
dejaba que vaya a ningún lado, no le gustaba que salga porque era medio ce-
loso. Entonces, ahora con la separación me siento libre y salgo con mijo, me
voy donde mi familia, ya no hay quién me esté controlando (Norma, 23
Ahorita estoy estudiando Leyes y creo que es lo que más le indigna a él [el
ex marido], es verme que estoy estudiando y que me estoy superando. Ahora
estoy consciente de que soy libre (Dolores, 43 años, área urbana).
Ese redescubrimiento de las oportunidades que se habían negado, de las

limitaciones que había implicado la convivencia con los agresores, del valor
de su autonomía y de sus potencialidades, junto al apoyo recibido de los ser-
vicios especializados para mujeres maltratadas, han permitido que algunas
de las usuarias de las CMF se reconozcan como ciudadanas con derecho a
tener derechos, que deben luchar para defenderlos y para exigir justicia:
… un cambio en mí, sí, por haber ido a la Comisaría de la Mujer, sí, sí porque
ahora me doy cuenta de que tengo que hacer valer mis derechos. Claro que
todavía tengo miedo de enfrentarme a esas personas que me han afectado,
pero sí tengo por lo menos un poco más de valor para hacer valer los derechos
de mis hijos también… (Azucena, 29 años, área urbana).
272
Ahora estoy consciente y un consejo que les doy a las mujeres es que no
importa si se casan, no dejan de ser libres. Se tienen más responsabilidades
por los hijos, que hay que estar en la casa y atenderles, pero que no por eso
dejan de ser libres, que no tienen que privarse de salir, de estudiar, de estar
con la familia, de hacer lo que quieren (Dolores, 43 años, área urbana).
Tal como se aprecia en el último testimonio, quienes empiezan a percibir

a la violencia desde un enfoque de derechos asumen, también, una cierta mi-
litancia y una actitud de apoyo para con otras mujeres que son maltratadas,
según lo refiere la señora Norma:
Ya cuando se va conociendo, ya se va diciendo igual a otras personas que ahí

hay ayuda, que acudan allá y no se dejen maltratar. Así se va aprendiendo
poco a poco y se va enseñando también a otras personas para que acudan
allá y no sean agredidas y hagan valer sus derechos (Norma, 23 años, área
urbana).
Varias entrevistadas señalaron que, cuando tienen oportunidad, aconse-

jan a sus amigas, vecinas, hermanas, a mujeres que apenas conocen, que rom-
pan el silencio, que “hagan valer sus derechos”, que acudan a las CMF y
denuncien, y que no dejen trunco el proceso; en otras palabras, las aconsejan
a que busquen poner fin a la violencia mediante la acción del Estado, recor-
dándoles que “ahora tenemos una ley… tenemos a dónde ir, no como
antes…”.
Aunque casi no disponemos de información de usuarias de las CMF que
se limitaron a denunciar las agresiones, que no continuaron con la causa, o
que volvieron a la relación con la esperanza de que se superase el problema,
los testimonios presentados en el último acápite son un indicador importante
de los efectos positivos que puede tener una respuesta institucional adecuada
a las expectativas de las mujeres, o una correcta aplicación de la ley y de la
administración de justicia. Vemos que no sólo se detiene la violencia, sino
que mejora la calidad de vida tanto de la mujer como de sus hijos. Por esta
vía se sienta precedentes en el entorno social, contribuyendo así a desnatu-
ralizar la violencia y a prevenir su práctica; se mejora la percepción en torno
a la justicia; se crea condiciones favorables para que las mujeres desarrollen
273
sus potencialidades; y se abre puertas a procesos de ciudadanización de las

mujeres.
De ahí la importancia de mejorar el desempeño de las CMF, de aligerar
el proceso o la ruta que deben seguir las usuarias, de ampliar el número de
casos que concluyen con sentencias pues, como dijo la abogada de la Casa
María Amor, cuando le pedimos su opinión sobre si las comisarías especia-
lizadas pueden provocar cambios en la vida de las mujeres:
Creo que sí. En el caso de haber conseguido resoluciones, por ejemplo, creo
que sí porque es un primer paso en la reivindicación; es una pauta para saber
que una vida libre de violencia sí es posible, que alguna vez sí fui escuchada,
que en realidad hay una autoridad que dice que en verdad fui víctima de vio-
lencia y no es que estaba loca o que me estaba inventando. Entonces, creo
que es un primer paso de un largo cambio que debe dar la vida de una mujer
que vivió años siendo víctima de agresiones físicas y psicológicas. Para mí es
imprescindible que den el paso.
Compartimos el criterio de la importancia fundamental de que las mu-

jeres que se acercan a denunciar la violencia de su pareja, reciban una aten-
ción adecuada; pero sobre todo que su caso termine con una resolución o
sentencia y con mecanismos que permitan la exigibilidad de sus derechos y
su acceso a la justicia. Sin duda, la adecuada aplicación de la ley y el cumpli-
miento de las sanciones impuestas tienen un efecto educativo y preventivo,
indispensable para ir erradicando la violencia basada en relaciones desiguales
de poder, como la ejercida contra las mujeres por su pareja.
Conclusiones
El acercamiento a la problemática del acceso a la justicia de mujeres en si-

tuación de violencia, que proponemos dentro de este ejercicio investigativo,
pone en cuestión los enfoques convencionales de justicia y acceso a ella –
centrados en una visión jurídico-formal– para adoptar una visión que colo-
que como eje a las mujeres, en tanto sujetos de derechos. Desde un enfoque
apoyado en las perspectivas de género, derechos y ciudadanías múltiples, y
desde la propuesta de la justicia de género, concluimos en que es urgente re-
274
pensar estos temas en estrecha relación con la exclusión social y la necesidad

de concebir el acceso a la justicia como un derecho de las y los “diversos”,
considerando la heterogeneidad social, cultural y de género, entre otras va-
riables. Para ello, se debe trascender las declaraciones formales del derecho
de acceder a la justicia y demandar del Estado y de la sociedad un accionar
comprometido y decidido a favor de los sectores más desprotegidos. Es ne-
cesario, también, desplazar los discursos “legalistas” y dar paso al acerca-
miento a esta problemática desde los diversos actores, en especial desde las
mujeres en situación de violencia y usuarias de las CMF.
El análisis mostró que si bien los instrumentos legales del Ecuador
(Constitución y ley 103) abordan la violencia doméstica desde un enfoque
de derechos, persiste una visión que concibe este tema como un problema
de la familia y desconoce las relaciones de poder y desigualdades que alberga,
así como las especificidades de género que colocan a las mujeres en situación
de mayor vulnerabilidad. Algo similar encontramos en las entidades públicas
–incluidas las CMF– y la mayoría de organizaciones de la sociedad civil, aun-
que en el interior de ellas convive una diversidad de concepciones en torno
a la violencia y al acceso a la justicia. Estas visiones, presentes también en la
subjetividad de los funcionarios/as, no se manifiestan de manera pura ni uní-
voca, sino que están matizadas y conviven no sin conflicto; las resultantes
influyen en las acciones que se impulsan desde dichas instancias, así como
en el tipo y la calidad de servicio que brindan a las mujeres. En contraposi-
ción a aquellas posiciones, constatamos que los planteamientos y acciones
de las organizaciones que trabajan en la defensa de los derechos de las mujeres
(sobre todo la COMAM y la Casa de acogida María Amor) se acercan a las
concepciones feministas de violencia y acceso a la justicia, y abogan por la
construcción de la justicia de género.
El estudio puso en evidencia que también entre la población femenina
del cantón Cuenca y entre las usuarias de las CMF, circula más de una forma
de concebir la violencia doméstica. Sus percepciones oscilan entre una visión
que privilegia el mantenimiento de la unidad familiar y una más cercana al
enfoque de derechos; siendo esta última la menos frecuente. Estas perspec-
tivas no son excluyentes ni estáticas; se entrecruzan continuamente, gene-
rando una serie de variaciones en el tiempo. Constatamos, igualmente que
frente a esta problemática persiste una distancia entre el discurso y la práctica,
275
pues aunque muchas mujeres manifiestan que la violencia doméstica cons-

tituye un atentado a los derechos, esta posición se diluye cuando se ven en-
frentadas a optar entre “la unidad familiar” y su bienestar personal.
En lo que respecta al significado de acceder a la justicia, las concepciones
de la mayoría de las usuarias de las CMF no coinciden con la noción conte-
nida en los diferentes cuerpos legales y en las comisarías especializadas. Mien-
tras la noción institucional gira en torno a la tríada “protección-
reparación-sanción”, dando muchas veces prioridad a la sanción, la concep-
ción que prevalece entre las diversas mujeres está asociada a la
protección/ayuda para frenar la violencia y, en menor medida, a la reparación
del daño y la sanción penal para el agresor.
Los resultados de la investigación muestran que las mujeres en situación
de violencia transitan por diferentes caminos y, generalmente, despliegan di-
versas estrategias para conciliar una alternativa de mantenimiento de la pareja
con la eliminación de las prácticas agresivas. El accionar de estas mujeres y las
decisiones que adoptan para tomar una u otra dirección dependen de muchos
aspectos y circunstancias de las experiencias vividas por cada una de ellas (pe-
ligrosidad de la violencia, ayudas y oportunidades a su alcance, expectativas
frente a la relación, percepciones, etc.). No se trata de caminos lineales ni ex-
cluyentes entre sí, ni de procesos recorridos de la misma manera por todas las
mujeres; no obstante dentro del estudio hemos identificado cuatro momentos
comunes a todas, independientemente de su edad, adscripción étnico-cultural,
situación socioeconómica o procedencia: “Al principio”, cuando guardan si-
lencio y solas ensayan estrategias para evitar el conflicto; “el después”, cuando
salen a buscar ayuda en diferentes lugares y con distintas personas para lograr
el cambio por medio de la intervención de terceros y de cierta presión perso-
nal; las primeras visitas a la CMF, cuando buscan principalmente protección
personal y advertir al agresor sobre las consecuencias de su maltrato; y un
cuarto momento, que se da cuando las mujeres emprenden acciones más deci-
didas, ya sea por la peligrosidad que la violencia ha alcanzado o porque las es-
trategias previas no han dado resultado. En estos casos, las mujeres están
dispuestas a continuar y concluir el proceso legal y poner fin a la relación con
su pareja. Todas estas medidas empleadas muestran, por un lado, que estas
mujeres no son víctimas pasivas ante la violencia doméstica sino actoras en
permanente resistencia, búsqueda y lucha por frenar estas situaciones; y, por
276
el otro, que las CMF no son ni la única ni la primera puerta que tocan estas
mujeres, mas sí un espacio al que recurren en busca de protección.
Las medidas de amparo emitidas por las CMF son muy valoradas por
la mayoría de las usuarias, ya que constituyen una de las razones para que
sientan que acceden a la justicia. Para ellas, estas medidas representan una
protección real y simbólica; son consideradas como una sanción para el in-
culpado y constituyen uno de los factores más importantes para frenar la vio-
lencia. No obstante la efectividad de estas medidas es relativa ya que su
objetivo final, por diversas razones, no siempre se cumple.
El bajo porcentaje de causas que concluyen con una sentencia o resolu-
ción (4,4% en el caso de Cuenca, 11,7% en el país), puede ser explicado por
la percepción, antes señalada, en relación con las medidas de amparo o por
el poco interés que la mayor parte de las mujeres tiene en que su pareja vaya
a prisión. Sin embargo, esta cifra también denota las múltiples dificultades
que entorpecen la lucha en contra de la violencia de género y el acceso a la
justicia por parte de las mujeres que la sufren. Entre estos factores se distin-
guen: obstáculos de carácter cultural, socioeconómico e ideológico, barreras
institucionales y de orden personal o internas. Así mismo, en esas cifras se
reflejan las deficiencias que tienen las CMF al no ofrecer un servicio integral
y efectivamente gratuito, y no poseer mecanismos eficaces para exigir al agre-
sor que cumpla con lo dictaminado por la autoridad. De ahí que estas ins-
tancias, de cierta manera, reproduzcan las desigualdades sociales que
confluyen en discriminaciones y que limitan el acceso de sus usuarias accedan
a la justicia. A esto se suman las restricciones económicas y las deficiencias
de otras instancias relacionadas, como es el caso de la policía que obliga a
que sean las propias mujeres las principales gestoras del proceso.
Las experiencias que estas mujeres tienen que vivir y el proceso por el
que pasan, sumados a los imaginarios de poder masculino y de visión de la
familia presentes en la sociedad, y, a las consecuentes presiones sociales, in-
ciden para que muchas mujeres se arrepientan de haber denunciado la vio-
lencia y abandonen el proceso. Esta actuación es poco entendida y muy
criticada por la mayor parte de los funcionarios de las CMF.
A pesar de lo expuesto, el estudio también evidenció que buena parte de
las usuarias de las CMF logra romper el círculo de la violencia y, que en este
proceso, las comisarías y los servicios de apoyo jugaron un rol muy impor-
277
tante al brindar orientación, comprensión, protección y ayuda. Las mujeres

encontraron, de alguna manera, acogida y respuestas a sus expectativas, se
reconocieron como sujetos de derechos y, aunque en pocos casos, pasaron
por un proceso de reafirmación personal que les llevó a ser más asertivas en
el ejercicio de su ciudadanía. Estos casos muestran los efectos positivos y los
cambios que pueden ser promovidos en la vida de las mujeres cuando hay
una respuesta institucional adecuada a sus expectativas y una adecuada apli-
cación de la ley y de la administración de la justicia.
Finalmente, si bien durante los últimos años se han realizado en el país
significativos avances en relación a esta problemática, es indispensable la
construcción y puesta en marcha de un sistema de justicia plural e interdis-
ciplinario, que tome en cuenta la diversidad social, económica y cultural de
las mujeres, y que, apoyado en los planteamientos de la justicia de género,
promueva, defienda y garantice el derecho de estas mujeres a vivir sin vio-
lencia. Hacerlo supone
• diseñar e impulsar acciones, planes y políticas que sean acordes a estas

distintas realidades y a las demandas y necesidades específicas de estas
mujeres;
• crear una institucionalidad ágil, eficiente, comprometida y especiali-
zada para la atención de las mujeres en situación de violencia; y
• disponer de una red de organizaciones públicas y privadas que trabajen
de forma conjunta y coordinada para brindar una atención integral.
Arroyo, Roxana y Ana Lucía Herrera, “Memorias Evento Nacional. Evalua-

ción del cumplimiento de deberes del Estado de la aplicación de la Ley
103 y de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erra-
dicar la violencia contra las Mujeres”, Corporación Humanas, Quito,
junio, 2007.
Camacho, Gloria, Kattya Hernández y Verónica Redrobán, Las Comisarías
de la Mujer ¿Un camino a la justicia?, CEPLAES, IDRC, Municipalidad
de Cuenca, Quito, 2009.
278
Camacho, Gloria y Kattya Hernández, “Derechos, violencia, Comisarías de

la mujer y acceso a la justicia. Percepciones de las mujeres del Cantón
Cuenca”, CEPLAES, Quito, 2009, Internet, www.ceplaes.org.ec/Acceso
Justicia/
Camacho, Gloria y Nelly Jácome, “Mapeo de las Comisarías de la Mujer y
la Familia en el Ecuador”, CEPLAES – IDRC, Quito, 2008, Internet,
www.ceplaes.org.ec/AccesoJusticia/
Camacho, Gloria, Secretos bien guardados. Jóvenes: percepciones sobre violencia
a la mujer y abuso sexual, CEPAM, Quito, 2003.
Centro Ecuatoriano de Promoción y Acción de la Mujer, CEPAM, “Análisis
de las encuestas sobre calidad de la atención en las Comisarías de la Mujer
y la Familia”, Quito, 2005.
Centro de Estudios y Desarrollo Social CEPAR. 2006. Violencia de Género.
Encuesta Demográfica y de Salud Materno Infantil - ENDEMAIN 2004.
Quito.
Constitución de la República del Ecuador, 2008.
Corporación Utopía, Proyecto “Fortalecimiento de las Comisarías de la Mujer
y la Familia”. Sistematización de las Comisarías de la Mujer y la Familia,
CEPAM, Quito, 2000.
Dirección Nacional de Género (DINAGE), Reportes estadísticos de las comi-
sarías de la mujer y la familia, (Base de datos no publicada), Quito.
Facio, Alda, “La modernización de la administración de justicia y la igualdad
de género”, ponencia presentada en el IX Congreso del CLAD, Madrid,
2-5, noviembre, 2004.
Fraser, Nancy, “Repensar el ámbito de lo público: Una contribución a la crí-
tica de la democracia realmente existente”, en Revista Debate Feminista.
Vol. 7, 1993.
Ilustre Municipalidad de Cuenca, Primer Plan Cantonal para el fortaleci-
miento del derecho a una vida sin violencia intrafamiliar 2004 – 2007,
Primera edición, Cuenca, 2004.
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), Ecuador en Cifras. Sis-
tema integrado de consultas. Base: CEPAL/CELADE 2003-2007.
Jubb, Nadine et al., “Mapeo regional de las Comisarías de la Mujer en Amé-
rica Latina”, CEPLAES – IDRC, Quito, 2008, Internet, www.ceplaes.
org.ec/AccesoJusticia/
279
Lamas, Marta, “Usos, dificultades y posibilidades de la categoría ‘género’”,

en Género. Conceptos básicos, Universidad Católica del Perú, Lima 1997.
Ley 103 contra la violencia a la mujer y a la familia, 1995.
Molyneux, Maxine, “Refiguring Citizenship: Research Perspectives on Gen-
der Justice in the Latin American and Caribbean Region”, en Gender Jus-
tice, Citizenship Development, Mukhopadhyay, Maitrayee y Navsharan
(eds.), IDRC and Zubaan, Ottawa, 2007.
Mukhopadhyay, Maitrayee, “Situating Gender and Citizenship in Develop-
ment Debates: Towards a Strategy”, en Gender Justice, Citizenship Deve-
lopment, Mukhopadhyay, Maitrayee y Navsharan (eds.), IDRC and
Zubaan, Ottawa, 2007.
Nivelo, Sonia, Documento analítico: Red interinstitucional de atención y
prevención de la violencia intrafamiliar (RIAP - VIF), Cuenca, diciembre,
2008.
Organización de Estados Americanos, OEA, Convención Interamericana para
prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, “Convención
Belém do Pará”, 1994.
Organización Panamericana de la Salud, OPS, Redes de Esperanza, Proyecto
“De lo local a lo nacional”: Institucionalización del modelo de atención de
la violencia intrafamiliar en el Ecuador, OPS/OMS, Ministerio de Salud
Pública, Embajada Países Bajos, Quito, 2004.
Organización Panamericana de la Salud, OPS, Violencia Contra las mujeres,
la ruta crítica en Ecuador, OPS, Quito, 1999.
Pateman, Carole, “Críticas feministas a la dicotomía público/privado”, en
Perspectivas feministas en teoría política, Paidós, Barcelona, 2000.
Reyna de Roche, Carmen Luisa, “Condicionamientos sociales, políticos y
económicos al acceso a la justicia”, en Acceso a la justicia. La Universidad
por la vigencia efectiva de los Derechos Humanos, varios autores, AUSJAL,
CIDA, Konrad Adenauer, IIDH, Caracas, 2006.
Rico, Nieves, Violencia de género: un problema de derechos humanos, Serie
Mujer y Desarrollo, Unidad Mujer y Desarrollo, Santiago de Chile: Na-
ciones Unidas, 1996.
Scott, Joan, “El género: una categoría útil para el análisis histórico”, en Gé-
nero. Conceptos básicos, Universidad Católica del Perú, Lima, 1997.
280
Torres, Andreina, “Justicia condicionada: pobreza y género en espacios de

encuentro entre mujeres y justicia”, Concurso de becas CLACSO-CROP,
2006.
Vargas, Virginia, “Una reflexión feminista de la ciudadanía”, en Estudios Fe-
ministas, Año 8, 2º semestre, 2000.
281
7
Gestión y recursos humanos
en el Consejo de la Judicatura
Fernando Grafe
Este artículo tiene por objeto mostrar los rasgos principales del funciona-
miento del modelo de gestión del Consejo de la Judicatura. Desde la Cons-
titución de 2008, esta institución tiene bajo su responsabilidad el gobierno
y la administración de la Función Judicial, incluyendo como tal los juzgados,
tribunales y cortes, el Ministerio Público y la Defensoría Pública. Estos dos
últimos órganos gozan de autonomía administrativa de acuerdo con el Có-
digo Orgánico de la Función Judicial. Aunque está pendiente de ser imple-
mentado, este nuevo esquema de organismos amparados bajo la
institucionalidad de Función Judicial añade una enorme complejidad a un
modelo de Consejo de la Judicatura que presenta evidentes carencias en mu-
chas áreas de la gestión.
En este trabajo, el foco del análisis se coloca en dos ámbitos relevantes.
El primero se refiere a la interrelación de procesos, procedimientos, herra-
mientas, sistemas y culturas organizacionales existentes, que configuran el
modelo de gobierno y gestión institucionales del actual Consejo de la Judi-
catura. Por tanto, este órgano será objeto de un análisis detallado. Entre los
aspectos que serán revisados cabe destacar los relacionados con los diseños
de políticas, los procesos de toma de decisiones y la gestión estratégica, así
como la gestión de los recursos humanos, tanto en los aspectos meramente
procedimentales, como en la relación entre políticas remunerativas, la eva-
luación de los resultados y el sistema de incentivos
El segundo ámbito de análisis hace referencia a la implementación del
Código Orgánico de la Función Judicial y a las restricciones y desafíos que
representa en materia de gestión. Esto supone hasta cierto punto imaginar
283
F ERNANDO G RAFE
cuál podría ser el modelo de gestión resultante de las previsiones legales y

hasta qué punto el modelo auspiciado por el COFJ puede resultar un factor
condicionante para una administración eficaz y eficiente de los recursos.
La gestión estratégica del Consejo de la Judicatura
Rasgos básicos de la estructura organizacional
La principal norma de regulación del Consejo de la Judicatura es el Código

Orgánico de la Función Judicial (COFJ) promulgado el 31 de octubre de
2008. Como tal, pretende establecer los distintos aspectos que convergen en
la Función Judicial: criterios básicos de la carrera judicial, el régimen disci-
plinario, competencias de los distintos juzgados y órganos judiciales, servicios
de apoyo, órganos de gobierno y administración, órganos auxiliares, etc.
De acuerdo con el COFJ, la Función Judicial está compuesta por los ór-
ganos jurisdiccionales (tribunales y juzgados), órganos administrativos (Con-
sejo de la Judicatura), órganos auxiliares y órganos autónomos (Fiscalía
General del Estado y Defensoría Pública). En su art. 254, el COFJ define al
Consejo de la Judicatura como “órgano único de gobierno, administración,
vigilancia y disciplina de la Función Judicial”. Además, en el párrafo segundo
indica que “el Consejo de la Judicatura es un órgano instrumental para ase-
gurar el correcto, eficiente y coordinado funcionamiento de los órganos ju-
risdiccionales, autónomos y auxiliares” (énfasis añadido).
Por otra parte, en los artículos 281 y 285 del COFJ, se indica que la Fis-
calía General del Estado y la Defensoría Pública, respectivamente, son orga-
nismos autónomos de la Función Judicial “con autonomía económica,
financiera y administrativa”. Es importante resaltar estos dos artículos, por-
que de ellos se desprende la incorporación de dos órganos autónomos de la
Función Judicial a la esfera competencial del Consejo, lo que no era el caso
en el anterior Consejo Nacional de la Judicatura ni lo es en el actual Consejo
transitorio.
Para el cumplimiento de su mandato legal, el COFJ en su art. 261 dis-
pone que el Consejo de la Judicatura cuente con la siguiente estructura or-
gánica básica:
284
G ESTIÓN Y RECURSOS HUMANOS EN EL C ONSEJO DE LA J UDICATURA
Tabla 1
Estructura básica del Consejo de la Judicatura
Órgano Tipología
Pleno Colegiado
Consejo Consultivo Colegiado
Presidencia Unipersonal
Comisiones especializadas: Colegiadas
• Administrativa-Financiera
• Recursos Humanos
• Mejoramiento y Modernización
• Asuntos relativos a los Órganos Auxiliares
Dirección General Unipersonal
Dirección de Asesoría Jurídica Unipersonal
Direcciones regionales Dirección unipersonal, con
estructura orgánica dependiente
Direcciones provinciales Dirección unipersonal, con
Unidades administrativas143 Dirección unipersonal, con
Además, se crea la Unidad de Estadística y Archivo Central de la Función

Judicial, que “tendrá a su cargo la documentación de la doctrina jurispru-
dencial, la elaboración de estadísticas de gestión de la Función Judicial, la
publicación de la Gaceta Judicial, de obras de interés científico y antepro-
yectos de ley; así como el manejo del archivo central de la Función Judicial”
(COFJ, arts. 277 y 278).
Esta estructura puede caracterizarse por dos rasgos principales:
• Por ser fuertemente piramidal, con gran número de niveles jerárquicos

y escasa claridad conceptual en cuanto a las líneas de mando, lo que
sin duda puede plantear en el futuro no pocos problemas de funcio-
143 La creación, organización, funciones, responsabilidades y control de las unidades administrativas

se establecen y regulan en el COFJ y el Estatuto Orgánico Administrativo de la Función Judicial
(art. 261).
285
F ERNANDO G RAFE
namiento, tal y como pueden observarse con gran nitidez en el actual

Consejo de la Judicatura transitorio.
• Por la abundancia de órganos colegiados para la gestión estratégica,
bajo una lógica similar a la de un modelo jurisdiccional (cortes y tri-
bunales colegiados). El COFJ agrega mayor complejidad orgánica a la
que existía anteriormente, al establecer cuatro comisiones especializa-
das colegiadas –cuando en el anterior CNJ sólo había dos–, e instala
el Consejo Consultivo como un órgano de coordinación de políticas
entre los organismos autónomos.
Además, y éste es un tema no menor e insuficientemente valorado, el

nuevo Consejo de la Judicatura deberá gobernar y supervisar a la Fiscalía Ge-
neral y a la Defensoría Pública –y administrar las carreras respectivas.
Las restricciones del modelo de distribución competencial
El COFJ aloja en el Pleno del Consejo de la Judicatura las competencias en

materia de gobierno y definición de políticas (art. 264). Además, el COFJ
incorpora un nuevo órgano, denominado Consejo Consultivo, asignándole
también facultades en materia de gobernanza (art. 265).
Surgen tres tipos de inquietudes al analizar estos dos órganos. La primera
inquietud está relacionada con la articulación del proceso de toma de deci-
siones entre el Pleno del Consejo y el Consejo Consultivo. De la definición
competencial se entiende que el Consejo Consultivo es el que fija (o debería
fijar) las políticas judiciales y establece los mecanismos de coordinación. Sin
embargo, las resoluciones del Consejo Consultivo podrían ser revisadas o re-
formuladas por el Pleno del Consejo de la Judicatura, de acuerdo con las pre-
visiones competenciales del art. 264. Las comisiones especializadas también
podrían hacerlo en aquellas materias de su competencia. Por tanto, existe
una probabilidad muy alta de que hasta tres órganos colegiados acaben en
mayor o menor grado redefiniendo, interpretando, aprobando y ejecutando
políticas. El efecto no deseado de este proceso sería la ruptura del criterio de
unicidad de responsabilidad, con el consiguiente riesgo de posibles conflictos
interorgánicos. En cualquier caso, todo ello iría contra el criterio básico de
racionalidad y eficiencia en la gestión.
286
La segunda de las inquietudes se refiere a la consistencia lógica, implícita

en el COFJ, entre las políticas, la planificación estratégica y la planificación
presupuestaria. El COFJ ubica el dictado de políticas en el Consejo Con-
sultivo, mientras que la aprobación del plan estratégico de la Función Judi-
cial es alojada en el Pleno del Consejo144. La buena práctica aconseja que
sea el mismo órgano el que apruebe las políticas y el plan estratégico insti-
tucional.
Este razonamiento es perfectamente extensible a la formulación del pre-
supuesto. Si las políticas y el plan estratégico no cuentan con el soporte del
presupuesto –principal herramienta de gestión de un organismo público–,
difícilmente podrán revertirse los problemas, actualmente existentes en el
Consejo de la Judicatura, de desarticulación entre políticas, planes y presu-
puesto. El hecho de que incluso el COFJ establezca que los presupuestos
proforma de los órganos autónomos (Ministerio Público y Defensoría Pú-
blica) deben ser incorporados al presupuesto general proforma de la Función
Judicial, añade más confusión a un proceso que es crítico para toda institu-
ción pública (artículos 264, numeral 10, 284, numeral 9, y 288, numeral
9). ¿Qué se entiende por incorporar? ¿Tienen que ser aprobados por el Pleno
del Consejo de la Judicatura? ¿Qué sucede si entre el Fiscal General y el Pleno
del Consejo de la Judicatura no hay acuerdo sobre el presupuesto proforma
de la institución, por ejemplo? ¿Cómo se dirime el reparto de los créditos
aprobados en la Asamblea Nacional? ¿Quién asume la responsabilidad de la
ejecución de todo el presupuesto de la Función Judicial?
Finalmente, la tercera de las inquietudes tiene que ver con la responsa-
bilidad por las decisiones. Del esquema legalmente establecido de reparto
competencial no queda muy claro cómo se debe producir la rendición de
cuentas y quién es el responsable efectivo de los resultados. Dado que el Pleno
tiene capacidad para “definir y ejecutar políticas para el mejoramiento y mo-
dernización de la Función Judicial dictadas por el Consejo Consultivo” (én-
fasis añadido), parecería lógico que el Consejo de la Judicatura también rinda
cuentas del cumplimiento de las políticas al Consejo Consultivo, pero no
hay ninguna previsión legal acerca de ello. Por tanto, el Consejo de la Judi-
144 Numeral 7 del art. 264 de la COFJ. Esta situación se hace aún más compleja, porque los presu-
puestos pro forma de los órganos autónomos deben ser incorporados sin modificaciones, por el
Pleno del CJ, al presupuesto pro forma de la Función Judicial (numeral 10 del art. 264).
287
F ERNANDO G RAFE
catura podría negarse a ser evaluado por un órgano de carácter supuestamente

consultivo145.
Similar consideración se puede hacer con respecto a las políticas relacio-
nadas con la carrera judicial, fiscal y de defensoría pública, ya que según el
art. 264, numeral 6, el Pleno del Consejo de la Judicatura deberá “establecer
las políticas para la selección […], de conformidad con las políticas generales
dictadas por el Consejo Consultivo” (énfasis añadido).
Y para enredar aún más la situación, existen dos órganos, Comisión de
Administración de Recursos Humanos y Comisión de Mejoramiento y Mo-
dernización, que deben aprobar la planificación sobre sus áreas respectivas y
supuestamente supervisar la ejecución. Lo lógico sería que la ejecución co-
rrespondiera a las unidades administrativas que son dirigidas por el director
general.
Ante este panorama de indudable complicación institucional, se podría
alegar que una buena reglamentación de las disposiciones contenidas en el
COFJ en materia competencial serviría para eliminar, o al menos amortiguar,
los posibles conflictos inter-órganos. En este sentido, la elaboración pen-
diente del nuevo Estatuto orgánico administrativo de la Función Judicial,
que deberá ser aprobado por el nuevo Consejo de la Judicatura, podría ser
una oportunidad para ello.
Sin embargo, este proceso no estaría exento de grandes dificultades para
poder asentar un nuevo modelo de gestión en el Consejo de la Judicatura.
Una de las lecciones aprendidas de los diversos intentos de reforma de la
Función Judicial en Ecuador es que sus órganos de gobierno, especialmente
en el periodo del Consejo Nacional de la Judicatura, no fueron receptivos a
cambios profundos en su modelo de gestión, a pesar incluso de las fuertes
presiones externas que tuvieron que soportar.
La dispersión de la potestad regulatoria
El art. 264 del COFJ establece que el Pleno del Consejo de la Judicatura
tiene la competencia para “expedir, modificar, derogar e interpretar obliga-
toriamente el Estatuto Orgánico Administrativo de la Función Judicial”. Este
145 Numeral 5 del art. 264 del COFJ. No deja de sorprender, igualmente, que un órgano de carácter
consultivo dicte políticas.
288
estatuto deberá ser previamente aprobado por la Comisión de Mejoramiento

y Modernización (art. 275, numeral 5). Esto significa que el Pleno del Con-
sejo de la Judicatura, por medio del Estatuto orgánico administrativo, deberá
establecer la regulación básica que regirá el ordenamiento de todos los órga-
nos administrativos dependientes del Consejo, es decir, de todos los órganos
de la Función Judicial.
Sin embargo, de la lectura del COFJ no puede identificarse de forma
evidente el alcance competencial de la aplicación del Estatuto sobre los ór-
ganos autónomos. Los artículos 281 y 285 otorgan autonomía a la Fiscalía
General y a la Defensoría Pública, respectivamente, en materia económica,
financiera y administrativa. Además, de acuerdo con los artículos 284 y 288,
se establece que el Fiscal General y el Defensor Público son competentes para
expedir el respectivo reglamento orgánico funcional. Si bien se le otorga al
Estatuto orgánico administrativo un rango superior, parece evidente que dis-
tintos órganos presionarán para tener una amplia autonomía reflejada en sus
reglamentos.
La implementación de este esquema puede resultar en la práctica un pro-
ceso muy complejo y no exento de tensiones. Cada órgano involucrado va a
tratar de lograr que sus posiciones se vean reflejadas en el Estatuto, y no en
todos los casos se podrá asegurar un resultado cooperativo. Estas considera-
ciones son extensibles al otro conjunto de normas internas, como son los re-
glamentos y demás resoluciones, que el nuevo Consejo de la Judicatura
deberá emitir en el plazo máximo de un año de acuerdo con la Disposición
Transitoria Novena del COFJ.
Por todo ello, resulta conveniente anticiparse a estos riesgos. El nuevo
Consejo de la Judicatura deberá huir de la tentación de convertir el Estatuto
Orgánico Administrativo de la Función Judicial en un texto articulado de
abundantes y detalladas reglas procedimentales para todo caso. En un con-
texto institucional donde la gestión de los recursos se entiende bajo criterios
jurídicos y procesales, la probabilidad de que se reproduzca los esquemas
normativistas es muy grande. Frente a esta concepción hiperformalista cabe
proponer un modelo de estatuto donde se establezcan de forma nítida:
• los criterios de responsabilización en el proceso de toma de decisiones;

• las reglas de funcionamiento de las relaciones interorgánicas; y
289
F ERNANDO G RAFE
• los procesos de gestión bajo criterios de estricta delimitación de res-

ponsabilidades, de medición de resultados y de transparencia, todos
ellos expresados mediante instrumentos, herramientas y mecanismos
de gestión146.
El modelo colegiado de toma de decisiones en materia estratégica
Según el COFJ, los órganos de gobierno del Consejo de la Judicatura están

concebidos de forma colegiada. El Consejo Consultivo tiene cuatro miem-
bros, cada uno de ellos presidente de su órgano correspondiente. El Pleno
del Consejo de la Judicatura está formado por nueve vocales, siendo uno de
ellos presidente que, a su vez, participa en el Consejo Consultivo. Todos ellos
se supone que tienen dedicación a tiempo completo, aunque el COFJ no
hace ninguna mención explícita a ello. El presidente del Pleno tendrá un
mandato de tres años, sin reelección.
Por debajo del Pleno del Consejo se ubican cuatro comisiones especiali-
zadas. Dos de ellas están constituidas por tres vocales y las otras dos por dos
vocales del Consejo de la Judicatura. Estos vocales son asignados a las comi-
siones por el Pleno del Consejo (art. 270 del COFJ). Cada comisión designa
un presidente.
Los principales efectos negativos de este modelo decisorio basado en ór-
ganos colegiados son los siguientes:
• Problemas de liderazgo. En el caso del modelo de gobierno establecido

en el COFJ, la dirección estratégica puede radicar en dos órganos cole-
giados: Consejo Consultivo y Pleno del Consejo de la Judicatura. El
COFJ no delimita con claridad los límites competenciales de ambos ór-
ganos. En estos dos órganos se asientan las decisiones en materia de di-
seño de políticas y aprobación de estrategias, y su supervisión. Incluso
para algunos temas las comisiones especializadas también deben inter-
venir. Estos roles de autoridad asentados en distintos órganos pueden
146 La gama de instrumentos y mecanismos a instalar puede ser muy extensa: planes de gestión de
todo tipo (estratégicos, operativos, presupuestarios, etc.), informes de avance y seguimiento de ac-
tividades y cumplimiento de objetivos, actas razonadas de las tomas decisiones, sistemas de metas
y resultados de gestión, informes periódicos de carácter público, etc.
290
generar cacofonías en cuanto a la identificación del liderazgo ante otras

instituciones y en el interior de la Función Judicial.
• Dificultades de medición de los resultados de la gestión. En el articulado

del COFJ existen dos referencias que pueden asociarse al control de la
gestión de los órganos colegiados y de los vocales del Consejo de la Ju-
dicatura (art. 259 y 264, numeral 9). Ahora bien, el problema se plantea
en cómo separar la gestión individual del vocal de la gestión del órgano
colegiado al que pertenece, especialmente si un vocal forma parte del
Pleno del Consejo de la Judicatura y, al mismo tiempo, es miembro de
una comisión especializada. Un gobierno de la Función Judicial sin un
compromiso público de metas y resultados tendría escasos incentivos
para asumir la responsabilidad de encabezar el proceso de modernización
de la Función Judicial que una parte importante de la ciudadanía reclama
–pero al mismo tiempo enfrenta no pocas resistencias–, ni tampoco ayu-
daría a modificar la opinión pública respecto a la actividad de las auto-
ridades judiciales, la calidad de sus servicios y la probidad de sus
servidores. En consecuencia, la medición de los resultados de los vocales
individuales debería asentarse sobre un mecanismo transparente y pú-
blico de gestión147.
• Alto costo transaccional. En una organización con predominio de las de-

cisiones colegiadas, la cantidad de interacciones que debe producirse
hasta la toma de decisiones es significativamente más elevada al comparar
con otros diseños con responsabilidades más individualizadas. Para re-
cabar información antes de la decisión, cada miembro del órgano deci-
sorio debe interactuar con las unidades gerencias y operacionales, que
habitualmente son las que poseen la información relevante, lo que suele
ser un proceso iterativo, lento y costoso. Cuando se producen las deli-
beraciones internas para la toma de decisión por parte del órgano co-
rrespondiente, las dificultades de encontrar las mayorías necesarias se
incrementan proporcionalmente al número de miembros.
147 Éste es un aspecto que deberá ser incluido en el Estatuto Orgánico Administrativo pendiente de
elaboración.
291
F ERNANDO G RAFE
Figura 1
Red de nodos y flujos en el Consejo de la Judicatura según el COFJ
En consecuencia, las gerencias tienen de facto nueve vocales que ejercen

activamente de mandantes. La figura 1 pretende diagramar de forma
simplificada la red de nodos y flujos. Se puede destacar lo intrincado de
la maraña de relaciones que pueden producirse entre los niveles de go-
bierno (1, 2 y 3) y los gerenciales (4 y 5)148.
Por tanto, puede concluirse que el diseño colegiado de los órganos de

gobierno y gestión estratégica del Consejo de la Judicatura contenido en el
COFJ puede suponer:
• un obstáculo para la determinación de las responsabilidades indivi-

duales y colectivas de los vocales y de distintas instancias en el desem-
peño institucional;
• un incentivo para que se generen confusiones indeseables entre los dis-
tintos niveles de la organización (estratégico, general y operativo); y
• un alto costo en términos de ineficiencias para el proceso de toma de
decisiones.
148 La figura no representa la realidad exacta del diseño institucional expresado en el COFJ, entre otras
razones porque no individualiza las relaciones que de facto se producen hoy en día. Por ejemplo,
no incorpora algunos actores que son relevantes, como puede ser el presidente del Pleno. Su in-
corporación al gráfico haría aún más compleja la red nodal.
292
Los datos existentes acerca del funcionamiento del actual Consejo de la

Judicatura confirman que los riesgos inherentes al diseño conceptual del
COFJ son hechos integrantes de la realidad actual de la institución.
La ausencia de herramientas para la gestión estratégica
A lo largo de los últimos 15 años se han sucedido distintas iniciativas de me-

joramiento de la Función Judicial. En casi todos estos intentos hubo coinci-
dencia en que una de los grandes problemas que subyacían en el accionar de
la Función Judicial era la ausencia de una mirada estratégica. Para paliar esta
deficiencia, se financiaron diversas iniciativas promovidas por sectores exter-
nos al Consejo de la Judicatura, con el fin de dotar a la Función Judicial de
un plan estratégico que le permitiera, entre otras ventajas, establecer un
marco mediano y largo de prioridades. El último de ellos, el Plan Estratégico
de la Función Judicial para el Mejoramiento de los Servicios de Justicia 2007-
2012, nunca fue aplicado a pesar de contar con el respaldo de las principales
autoridades judiciales de aquel momento149. El balance de esos intentos
puede calificarse, por tanto, de insatisfactorio.
Esta falta de visión estratégica tiene implicaciones evidentes en la gestión
de la institución, pero sin embargo no parece que se le esté dando la prioridad
necesaria en el actual Consejo de la Judicatura. En la actualidad, las iniciativas
de planificación en el seno del Consejo de la Judicatura siguen siendo dis-
persas y existe una manifiesta carencia de capacidades técnicas en la materia:
a) De acuerdo con la información relevada, no existen en la institución me-

todologías, manuales o documentos para la realización de la planificación
estratégica150. Para la planificación operativa se han seguido las metodo-
logías de SENPLADES, pero los resultados obtenidos son limitados.
149 Es importante hacer notar que en el mencionado Plan Estratégico no se identifica la necesidad de
modificar el modelo de gestión del CNJ como una línea estratégica y, por tanto, como una prio-
ridad. Ello refleja la escasa relevancia que se le dio a los aspectos de gobierno y de gestión de los re-
cursos por parte de las instituciones nacionales e internacionales que auspiciaron las distintas
iniciativas de reforma.
150 Un indicador bastante evidente de esto es que los PAI 2010-2013 han sido elaborados por un
equipo externo, cuyos responsables fueron contratados a fines de 2009 mediante una consultoría.
293
F ERNANDO G RAFE
b) En los últimos años se ha producido una sub-ejecución crónica del pre-

supuesto aprobado. Estos problemas de ejecución están básicamente re-
lacionados con dos factores: (i) la incapacidad de definir adecuadamente
las necesidades en el mediano y largo plazo, lo que implica que la plani-
ficación presentada para cumplir con el expediente no es otra cosa que
un conjunto de actividades cuya ejecución es dudosa; y (ii) la insuficiente
capacidad técnica de ejecutar proyectos de inversión. A pesar de estas
debilidades gruesas, el Consejo de la Judicatura volvió a presentar para
el ejercicio presupuestario 2010 un presupuesto proforma muy superior
a su capacidad de ejecución.
c) La planificación y programación presupuestarias no están apoyadas en
una planificación estratégica coherente, de tal modo que el presupuesto
proforma que se presenta a las autoridades del Ministerio de Finanzas
suele sufrir significativas reducciones tras el trámite parlamentario, dada
la inconsistencia de los planteamientos.
No obstante, las autoridades judiciales siguen elaborando planes que, en

todos los casos, demandan recursos presupuestarios adicionales. Ejemplos de
ello pueden ser la solicitud de créditos para financiar el Plan Nacional de
Modernización del Sistema de Administración de Justicia o el Plan de Mejora
y Modernización de los Juzgados de la Niñez y Adolescencia (ver oficio nº
2.455 –P-CJ-WNR-2009).
En el COFJ, la planificación estratégica, y la planificación en general,
poseen una mayor relevancia, pues se encarga al Pleno del Consejo de la Ju-
dicatura la aprobación, actualización y supervisión del plan estratégico de la
Función Judicial (art. 264, numeral 7). Se entiende que este plan deberá ser
coherente con las políticas dictadas por el Consejo Consultivo. Pero la pla-
nificación sectorial está dispersa en tres de las cuatro comisiones especializa-
das, lo que de alguna forma podría interpretarse como que cada Comisión
debe planificar los aspectos sectoriales que están bajo su competencia151. Sin
embargo, se observan algunas inconsistencias con esta interpretación. Por
ejemplo, de acuerdo con el art. 275 numeral 1 del COFJ, la Comisión de
Mejoramiento y Modernización tiene también la facultad de aprobar la pla-
151 La Comisión de Asuntos Relativos a los Órganos Auxiliares no tiene atribuciones en materia de
planificación.
294
nificación y supervisar la ejecución de los planes estratégicos, en abierto con-

traste con la facultad atribuida al Pleno en esta materia152.
Con el grado de madurez institucional, la capacidad técnica instalada y
la calidad de la información disponible que tiene el actual Consejo de la Ju-
dicatura, la realización de un plan estratégico no deja de ser un ejercicio cuya
utilidad efectiva para la gestión puede ser limitada. Difícilmente, en el estado
actual de la institución, puede acometerse un proceso de planificación estra-
tégico. En sentido estricto del término, un plan estratégico debería conside-
rarse más bien como el resultado de un largo periodo de mejora de las
herramientas de gestión en vez del arranque de un proceso. Esto es especial-
mente apropiado para el actual Consejo de la Judicatura, cuya debilidad en
materia de gestión es notoria.
Ausencia de mecanismos de control de gestión
En materia de control de gestión, el panorama no es nada alentador. En la

actualidad, salvo la información que proporciona el e-SIGEF sobre la ejecu-
ción presupuestaria, el resto de la actividad de la Función Judicial está sumido
en una oscuridad casi absoluta en materia de datos sólidos acerca de su ges-
tión153. Es decir, no existen instalados sistemas de gestión, informáticos y no
informáticos, que proporcionen información oportuna y confiable acerca de
las actividades que se realizan en la Función Judicial, tanto en el área juris-
diccional (juzgados, tribunales y cortes) como en el área administrativa. De
esta forma difícilmente se puede gobernar y gestionar de forma estratégica
la institución por parte del Consejo de la Judicatura154.
La información acerca de la actividad jurisdiccional es de escasa robustez
informativa y produce grandes dudas acerca de su confiabilidad. El sistema
informático de trámites judiciales, denominado SATJE, está instalado en 18
de las 24 provincias del país, y en aquéllas donde está implantado no alcanza
152 De nuevo surgen dudas acerca de la capacidad de mantener una coherencia estratégica en materia
de planificación cuando la responsabilidad de la planificación se atribuye a órganos colegiados.
153 El e-SIGEF es un sistema de gestión instalado en toda la administración pública ecuatoriana, por
iniciativa del Ministerio de Finanzas.
154 No deja de ser llamativo que el COFJ, tan detallista para otros aspectos que son de importancia
relativamente secundaria, no otorgue en cambio la necesaria relevancia a las herramientas de control
de gestión y su instalación obligatoria en la institución.
295
F ERNANDO G RAFE
la totalidad de judicaturas ubicadas en cantones. En cada capital de provincia

está instalada la base de datos, donde se vuelcan los datos de los distintos
operadores de la red que tienen el sistema. Las capitales de provincia no están
conectadas con el Consejo de la Judicatura, de tal manera que el dato queda
aislado en el lugar donde se produce155.
Las estadísticas judiciales no se generan a partir de los registros informá-
ticos existentes en los niveles provinciales, sino que trimestralmente cada juz-
gado descarga los registros de su sistema –en el caso de que tenga SATJE
instalado– o de los libros de control, rellena manualmente los formularios
estadísticos y los transmite a los servicios centrales del Consejo de la Judica-
tura en soporte papel. Además de los problemas de confiabilidad de este pro-
ceso manual de recolección de la información, el mismo dato que se ofrece
es muy limitado, pues es caracterizado por tres categorías: número de causas
ingresadas, causas terminadas y causas pendientes. La sospecha de que no
exista un entendimiento compartido de lo que corresponde a cada una de
las categorías es bastante sólida156. No se ha realizado nunca una auditoría
forense de las estadísticas generadas, con el fin de determinar los márgenes
de error con los que se está operando.
Con tan escasa calidad de la información estadística sobre la carga de tra-
bajo, resulta difícil de comprender cómo puede llevarse a cabo la toma de de-
cisiones atingentes al área jurisdiccional (nuevas judicaturas, asignación de
recursos de personal, etc.). El área jurisdiccional absorbe más del 75% de los
servidores judiciales y una parte muy significativa del presupuesto institucio-
nal, y sin embargo se carece de información precisa acerca de su actividad.
Si los datos acerca de la producción judicial son deficientes, es aún más
escasa la información acerca de la finalidad del gasto real del presupuesto de
la Función Judicial en sus distintos órganos jurisdiccionales y administrativos.
155 En la actualidad está prevista la interconexión de todos los sistemas. En una primera fase se tratará
de conectar las capitales de provincia con los servicios centrales en Quito.
156 Es frecuente que se compute como causa una autorización de viaje al exterior de un menor de
edad, por ejemplo. En cuanto al procedimiento, es muy ilustrativo que sea el personal de la Direc-
ción Nacional de Informática el que en muchos casos vuelque la información del SATJE a un for-
mulario en soporte papel para generar una primera versión de estadísticas, que posteriormente es
revisada por el secretario (responsable de las estadísticas) y finalmente visada por el juez. Ya en so-
porte papel, la información es enviada al Departamento de Estadística ubicado en los servicios
centrales del Consejo de la Judicatura.
296
Se conoce la información por unidad ejecutora, que proporciona el e-SIGEF,

pero son inexistentes los datos desagregados que permitan realizar un análisis
del costo de un juzgado, o de una unidad administrativa.
De esta forma, en lo que sería la actividad nuclear de la Función Judicial,
el modelo de gestión desconoce cuánto gasto absorbe un juzgado frente a
otros juzgados, por ejemplo, y su relación con la producción judicial. En
estas circunstancias resulta difícil determinar si el presupuesto de la Función
Judicial es suficiente o no, pues no existe vínculo entre lo que serían las ne-
cesidades reales, la producción judicial y los recursos asignados.
Estas carencias de información de carácter estratégico afectan a macro-
procesos relevantes de la Función Judicial. Difícilmente se puede elaborar
un buen plan estratégico institucional, o cualquier otro tipo de plan, si no
se conocen de antemano los costos de los factores. Igualmente resulta com-
plicado formular un nuevo modelo de gestión de juzgados o despachos ju-
diciales si no se dispone de la información básica sobre costos, producción y
productividad. Y obviamente el presupuesto es apenas sostenible cuando el
único dato confiable es el de ejecución presupuestaria proporcionada por el
e-SIGEF.
El gerenciamiento de los los recursos
Estandarización de procesos y procedimientos operativos
Una de los aspectos más llamativos del modelo de gestión existente en el

Consejo de la Judicatura es la ausencia de manuales de procedimientos apro-
bados y que estén actualmente en uso. Excepto en lo que es el proceso de
compra –y solo en algunas de las etapas–, que está sujeto a las reglas fijadas
por el Sistema Nacional de Contrataciones Públicas, el proceso de ejecución
del presupuesto y el proceso de gestión de remuneraciones, que se rigen por
las leyes financieras y presupuestarias del Estado, en el resto de áreas de ges-
tión la estandarización de los procedimientos es casi nula.
En efecto, una parte significativa de los procedimientos administrativos
instalados en el Consejo de la Judicatura son de utilización obligatoria, de
acuerdo con las leyes vigentes, y comunes al conjunto de la administración pú-
297
F ERNANDO G RAFE
blica del Estado. Básicamente esto sucede en el área de gestión de compras y

contratación, que está regulada por el Sistema Nacional de Contrataciones Pú-
blicas, y en el área económico-presupuestaria, que está regulada tanto por el
Sistema de Administración Financiera (SAFI), para los asuntos relativos a la
contabilidad presupuestaria, como por el Sistema Presupuestario de Remune-
raciones y Nómina del Sector Publico (e-SIPREN), para la gestión salarial.
Además de la regulación, estas normas obligan a las distintas entidades
del Estado a utilizar los sistemas de gestión diseñados específicamente para
registrar la ejecución de los procedimientos establecidos. Estos sistemas son
propiedad del Ministerio de Finanzas y, como es lógico, dan cobertura a
aquellas partes de los procesos que interesan a este Ministerio a efectos del
control de la gestión.
La utilización de estas herramientas podría llevar a la conclusión de que
al menos en los tres procesos troncales de la gestión administrativa, que ade-
más soportan una gran parte del gasto presupuestario, están ya prácticamente
resueltos los aparentes problemas de estandarización de los procedimientos.
Nada más lejos de la realidad. Estas tres herramientas permiten soportar bá-
sicamente la interrelación entre los sistemas nacionales y la gestión del Con-
sejo de la Judicatura en lo que afecta a dichos sistemas, pero de ello no cabe
deducir que en el interior de la Función Judicial se estén gestionando ade-
cuadamente los recursos.
Es cierto que en fases de la gestión de recursos humanos existen fragmen-
tos de procedimientos reglados pero, además de no estar aprobados, su utili-
zación queda limitada a la voluntad de los funcionarios responsables. También
existen algunos sistemas muy limitados –de forma más precisa cabría decir
que existen algunos pasos informatizados– pero todos ellos se hallan aislados,
no son comprehensivos de todo el proceso y carecen de garantías de que sea
el correcto el dato que incorporan. Muchos e importantes procesos quedan
fuera de su normalización e informatización. A título de ejemplos, es casi im-
posible obtener un dato cien por ciento confiable acerca del personal existente
en la Función Judicial por categorías, o resulta imposible de ubicar un expe-
diente administrativo y su secuencia en el trámite, o conocer exactamente los
recursos que se están asignando a cada juzgado157.
157 No existen centros de gasto o de costo, como ya se ha mencionado anteriormente.
298
A esta falta de estandarización, hay que agregar el erróneo entendimiento

que se tiene de que los procesos operativos de carácter administrativo hay que
regularlos con la misma consistencia formal de una norma legal. Para ello se
considera que por debajo de la ley está el reglamento y que por debajo del re-
glamento están los instructivos y los manuales de procedimientos, todos ellos
concebidos de forma articulada como un texto legal. De esta forma quedarían
establecidos los basamentos formales sobre los que se asentaría la gestión.
Este planteamiento hiperformalista plantea diversos problemas que afec-
tan a la eficacia y eficiencia de la gestión de los recursos:
• Los reglamentos no son otra cosa que interpretaciones de la ley, en este

caso del COFJ y su existencia no constituye en sentido estricto una
garantía de observancia de la ley.
• Salvo los sistemas nacionales mencionados (SNCP, e-SIGEF y el e-SI-
PREN), el resto de sistemas de gestión instalados en el Consejo de la
Judicatura para el apoyo a la gestión administrativa o son fragmenta-
rios –alguno de ellos desarrollado intramuros por falta de recursos
económicos– o se trata simplemente de soluciones apoyadas en hojas
de cálculo que no deberían considerarse sistemas como tales. De tal
manera que, además de no existir una normalización de los procedi-
mientos ni de las herramientas que los soportan (reportes de activi-
dades, informes mensuales de gestión, informes de incidencias,
informes de rendición de cuentas, etc.), gran parte de ellos se apoyan
en procesos manuales.
• Esta combinación simultánea de exceso de formalismo, falta de estan-
darización y escasez de sistemas de apoyo constituye un serio obstáculo
para que el conjunto de la organización pueda desempeñarse con efi-
cacia y eficiencia. Si a ello se le agrega los problemas de capacitación
de una parte significativa del personal, el panorama se vuelve más com-
plicado de cara al futuro.
Similar consideración cabría señalar para la gestión de la innovación y el

aprendizaje. La concepción formalista tiende a pensar que las reglas fijadas y
aprobadas (reglamentos y manuales) deben contener la amplia casuística que
pueda presentarse en el procedimiento administrativo y que su diseño debe
299
F ERNANDO G RAFE
ser persistente a lo largo del tiempo. Es decir, importa más el cumplimiento

del procedimiento que los resultados que puedan obtenerse con la aplicación
del mismo, de tal manera que no se aprecia la importancia de la innovación
como factor de mejoramiento continuo del desempeño.
Por tanto, la gestión del conocimiento y de la innovación es muy difícil
que pueda instituirse en un entorno donde prevalece una concepción tan
normativista como la que existe en el Consejo de la Judicatura. Por ejemplo,
de forma errónea se sigue pensando que bastaría con establecer reglamentos
y manuales de procedimientos para que la Función Judicial tenga sus planes
de trabajo. Es decir, cúmplanse los reglamentos y las ordenanzas, y habrá
plan. La experiencia contrastada con el sector privado y en el sector público
permite afirmar rotundamente que éste no es el camino.
La fragmentación de los sistemas de gestión
Puede afirmarse que las autoridades del Consejo de la Judicatura, como las
del anterior Consejo Nacional de la Judicatura, han sido incapaces de enten-
der la importancia estratégica de los sistemas de gestión. Los recursos eco-
nómicos asignados fueron sistemáticamente escasos, no se establecieron áreas
ni procesos prioritarios, y no se entendió –o no se quiso entender– que toda
gestión requiere buena información para el proceso de toma de decisiones.
Cualesquiera que hayan sido los motivos, el resultado es una situación de
gran debilidad.
En cuanto a los sistemas de apoyo a la jurisdiccional, se ha mencionado
anteriormente que el SATJE constituyó la apuesta más seria de la Función
Judicial en materia informática. Sin embargo, como se ha indicado antes, la
cobertura geográfica de su implantación es aún limitada –está instalado en
18 de las 24 provincias– y allí donde está instalado no abarca la totalidad de
los cantones. Es decir, hay judicaturas que no tienen el sistema instalado y
operan con soporte manual. Además, las bases de datos instaladas en las ca-
pitales provinciales no se consolidan en una base de datos nacional158.
158 Está previsto para 2010 la implantación de la denominada Red Nacional de Informática Judicial
de Ecuador (RENIJE), que trataría de resolver algunas de las carencias mencionadas, fundamen-
talmente la interconexión entre el Consejo de la Judicatura y las capitales de provincia.
300
Por otra parte, a las limitaciones de cobertura hay que agregar sus limi-
taciones funcionales. El SATJE está concebido como un sistema que, a la
presentación de una demanda o de un escrito en la mesa de entrada, sortea
la judicatura que deberá llevar la causa, y a partir de aquí registra los distintos
pasos procesales que se producen en el juzgado. Es decir, permite hacer un
seguimiento de la causa de acuerdo con la información que, en su momento,
introduzca el operador (funcionario) en el sistema. Este diseño como herra-
mienta registral puede ser satisfactorio –aunque nunca el mejor– siempre y
cuando los operadores del sistema introduzcan la información de forma ade-
cuada y oportuna. Dado que los expedientes pueden seguir su tramitación
sin que se requiera introducir la información respectiva en el sistema, existe
la sospecha de que la alimentación permanente del sistema no forma parte
del comportamiento usual en las distintas judicaturas, aunque lamentable-
mente tampoco es posible encontrar evaluaciones o auditorías del uso real
de esta herramienta.
Además de estos aspectos, los cambios procesales ocurridos en Ecuador
deberían haber obligado al SATJE a una reparametrización. Según las opi-
niones recogidas, no siempre se han hecho los ajustes o, en el caso de haberlos
efectuado, no hay garantías de que los cambios introducidos en el sistema
sean los correctos. Este problema está inducido por la inexistencia, en el seno
del Consejo de la Judicatura, de una unidad o departamento, especializado
en temas jurídicos y procesales, que apoye a los servicios de informáticas en
la realización de tales ajustes.
En cuanto a los sistemas administrativos de apoyo, el panorama es bastante
desolador. Si se descuentan los sistemas entregados por el Ministerio de Fi-
nanzas antes mencionados, lo que queda disponible son pequeños sistemas
que apoyan determinadas tareas. Por ejemplo, en materia de gestión de per-
sonal, existen dos módulos para la selección de personal (formularios de so-
licitud, precalificación e informe al aspirante) y de exámenes de oposición
(banco de preguntas y sorteo aleatorio), respectivamente. También existe un
sistema en fase de pruebas que permitirá registrar las modificaciones en el
padrón de personal (altas, bajas, licencias, etc.), así como un módulo de ge-
neración de un padrón para las remuneraciones. La historia laboral está di-
gitalizada, pero no existe un módulo de consulta que permita la utilización
de dicha información para la gestión.
301
F ERNANDO G RAFE
En cuanto al control de activos fijos y almacenes, existe un sistema ins-

talado en todas las direcciones provinciales, cuya robustez sería necesario
comprobar. Este sistema es de tipo registral, por lo que la veracidad de la in-
formación que contiene depende del correcto registro de altas, bajas y cam-
bios en la ubicación de los bienes. Existen dudas razonables de que haya una
alimentación adecuada de esta información159.
Durante las primeras semanas de 2010 se ha instalado en los servicios
centrales del Consejo de la Judicatura un pequeño sistema de seguimiento
de flujo documental –concebido y desarrollado con recursos propios–, de tal
forma que va a ser posible hacer supuestamente un seguimiento del trámite.
En la actualidad se está instalando en Quito y está prevista su extensión al
resto de direcciones provinciales en el marco de la extensión de la red corpo-
rativa.
La asimetría en el esquema descentralizado
De acuerdo con el COFJ, desde un punto de vista de la gestión de los recur-

sos, el Consejo de la Judicatura está articulado territorialmente con una es-
tructura orgánica dotada de un alto grado de descentralización. Puede
estimarse que aproximadamente 643 funcionarios del Consejo de la Judica-
tura radican en las 24 direcciones provinciales.
Desde un punto de vista competencial, las direcciones provinciales po-
seen una amplia autonomía para la gestión de las partidas presupuestarias
relacionadas con adquisiciones y otros gastos de mantenimiento, para lo cual
deben tener confeccionados los planes correspondientes en el presupuesto
proforma. Tras la aprobación del presupuesto en el Poder Legislativo, estos
planes de compras y planes de obras deben ser reajustados de acuerdo a los
créditos disponibles. Es importante subrayar que, desde un punto de vista
presupuestario, cada dirección provincial es una unidad ejecutora a efectos
del gasto.
Este amplio grado de autonomía no lo es tanto en dos materias impor-
tantes: la gestión de los recursos humanos y la gestión informática. En el caso
159 Ver Informe-Diagnóstico de Procesos de Compra y Control de Almacenes, elaborado por Oscar
Angulo (2010a) en el marco de las consultorías financiadas por el PNUD.
302
de los recursos humanos, el proceso de contratación de nuevo personal y el

control de los movimientos para la elaboración de la nómina salarial radican
casi en su totalidad en los servicios centrales del Consejo de la Judicatura.
En el caso de la gestión informática, la dotación existente en las provincias
es mínima, reducida casi exclusivamente a dar soporte a usuarios. Se constata
la falta de políticas de mantenimiento preventivo de los equipos. Todo ello
genera tensiones con los usuarios y que una parte del equipamiento esté fun-
cionando en condiciones más que dudosas.
Este mecanismo parcialmente descentralizado que son las direcciones
provinciales procura mantener un cierto rigor en el manejo de los recursos
que tienen disponibles. Sin embargo, las relaciones con los servicios centrales
no están exentas de tensión. Así, las direcciones provinciales alegan que no
participan de ningún proceso de planificación auspiciado por los servicios
centrales, de tal manera que las necesidades de las judicaturas en las provin-
cias supuestamente no están asumidas por las unidades centrales de plani-
ficación.
En las direcciones provinciales tampoco existen métodos o sistemas ins-
talados que les permitan conocer las necesidades de las judicaturas ubicadas
bajo su competencia y, por tanto, establecer criterios racionales de asignación
de recursos. Su traducción en términos presupuestarios se limita a los incre-
mentos anuales por debajo de un techo establecido por el Ministerio de Fi-
nanzas. No obstante, las direcciones provinciales tienen al menos sus planes
de compras, y en algunos casos de obras menores, que aunque no se hayan
consultado a los usuarios, les permiten organizar mejor su trabajo.
A todo este panorama hay que añadir la inexistencia de sistemas troncales
que articulen toda la gestión administrativa. El soporte papel es omnipre-
sente, de tal manera que es completamente imposible tener información fi-
dedigna de la actividad que desempeñan el conjunto de las direcciones
provinciales, salvo en el caso de la ejecución presupuestaria, cuya información
puede consolidarse por medio del e-SIGEF.
303
F ERNANDO G RAFE
Figura 2
Organización descentralizada del Consejo de la Judicatura,
según el COFJ
2 1
3 3 3 3
5 5 5 5 5 5 5 5
6 6 6 6 6 6 6 6
7 7 7
La opción de descentralización adoptada por el Consejo de la Judicatura

es heredera del anterior esquema existente con el CNJ. Este planteamiento
viene ratificado en el COFJ al señalar que el Consejo de la Judicatura “ejer-
cerá su potestad administrativa en todo el territorio nacional en forma des-
concentrada y descentralizada” (art. 256). Es más, por intermedio de las
direcciones regionales (art. 261) incorpora un nuevo nivel organizativo al ac-
tual esquema de distribución territorial por provincias. En la figura 2 se
muestra de forma simplificada la complejidad organizacional que puede de-
rivarse del cumplimiento de las previsiones legales establecidas en el COFJ.
Los niveles descentralizados están identificados con los números 6 y 7.
El esquema final resultante sería el siguiente: seis instancias de decisión
política y estratégica –con alto riesgo de que se ocupen también de los asuntos
gerenciales–, aproximadamente nueve instancias de gerenciamiento central
de los recursos (dirección general y direcciones nacionales), siete instancias
para la dirección regional, y 24 instancias para el gerenciamiento provincial.
Todo ello para una organización de poco más de 3.700 funcionarios.
Cuesta entender el sentido de la propuesta del COFJ a la luz de las de-
bilidades observadas en los niveles centrales del Consejo de la Judicatura y
de las dimensiones de la propia organización. En teoría organizacional, un
304
criterio básico es que los procesos de descentralización o desconcentración

son fecundos si los niveles centrales muestran una fuerte capacidad de ges-
tionar mecanismos y herramientas gerenciales muy potentes.
La interrelación con las judicaturas
La actividad de las judicaturas constituye la función sustantiva de la Función

Judicial. Aproximadamente 2.900 funcionarios, entre jueces de distintas ins-
tancias y personal administrativo de apoyo, desempeñan sus labores en el
ámbito jurisdiccional. Esto equivale a poco más del 77% del total de fun-
cionarios.
Cuadro 1
Personal en juzgados y cortes de la Función Judicial
Categoría de personal Número

Jueces de todas las instancias 750
Personal administrativo de apoyo directo en juzgados,
tribunales y cortes 2.167
Total Personal en juzgados y cortes 2.917
Fuente: Consejo de la Judicatura
La estructura dominante de los juzgados es una relación biunívoca: un

juez, un juzgado, una oficina judicial. Se estima un promedio de casi 3 fun-
cionarios de apoyo por juez, pero esta medida puede variar en función de la
carga de trabajo del juzgado y de la materia de que se trate. En cualquier
caso, esta cifra es inferior a la ratio personal de juzgado por juez que se puede
encontrar en el sistema judicial chileno (4,4 de personal administrativo en
juzgados por juez) y en el sistema judicial peruano (6,9). Sin embargo, la
productividad del juez chileno, medida por el número de causas resueltas
por juez, es de más de cinco veces la productividad del juez ecuatoriano160.
160 Con datos de 2009, la productividad por juez es la siguiente: Chile, 1.729 causas, Perú, 431 causas
y Ecuador, 351 causas. Las conclusiones que puede elaborarse a partir de estos datos no forman
parte del objeto de este estudio. En el caso de Perú, los datos pueden consultarse en la web del
Poder Judicial y en los servicios estadísticos de la Gerencia General. Los datos de Chile provienen
305
F ERNANDO G RAFE
En la actualidad, la información que se obtiene de la actividad en los

juzgados y cortes es escasa y de baja fiabilidad: se desconoce datos básicos
acerca del funcionamiento real de los juzgados como la carga real de trabajo
que soportan, la carga teórica de trabajo que pueden soportar y la calidad
del trabajo de los jueces.
Las relaciones entre el Consejo de la Judicatura y sus direcciones provin-
ciales se basan casi exclusivamente en intercambios de oficios, en soporte
papel, solicitando recursos adicionales (material de oficina, mantenimiento
de instalaciones, etc.), información –o el inicio de un expediente adminis-
trativo– relacionada con la gestión de los recursos de personal del juzgado.
La interlocución principal se canaliza a través del director provincial, que
despacha con el juez o el secretario del juzgado. Son frecuentes las interven-
ciones de los vocales de las cortes provinciales, que de alguna forma canalizan
las inquietudes o las presiones de los jueces y las retransmiten a la dirección
provincial o, también, a alguno de los vocales del Consejo de la Judicatura.
Estos acuden al director general para recabar información adicional o para
ordenar una resolución de la consulta en un determinado sentido.
Tampoco existe en el seno del Consejo de la Judicatura, ni en los ser-
vicios centrales ni en las direcciones provinciales, estructuras permanentes
que apoyen a las judicaturas en los aspectos jurisdiccionales (mejora de la
calidad de las resoluciones, detección de necesidades, etc.). Por tanto, el
papel que desempeña el Consejo de la Judicatura se limita en gran parte a
la provisión de los servicios que se consideran necesarios para el funciona-
miento de los juzgados, y al ejercicio de sus facultades en relación con el
régimen disciplinario.
Los sesgos en la distribución de las macrofunciones de personal
De acuerdo a la información proporcionada por la Dirección Nacional de

Personal del Consejo de la Judicatura, a diciembre de 2009 existían 4.725
puestos en nómina, de los cuales estaban ocupados 3.772. Por tanto, se con-
tabilizan 953 vacantes. El cuadro 2 describe la distribución de los recursos
humanos segmentados en tres grupos ocupacionales o macrofuncionales, re-
de la web de la Corporación Administrativa del Poder Judicial (CAPJ) y de los servicios de plani-
ficación de la CAPJ.
306
feridos a la Corte Nacional de Justicia, al Consejo de la Judicatura y a los

juzgados a nivel provincial.
Cuadro 2
Distribución de recursos humanos en la Función Judicial
Puestos Número (%)

Jueces de 1a instancia 548 14,5
Jueces 2ª instancia 182 4,8
Jueces Corte Nacional de Justicia 20 0,5
Personal administrativo de apoyo directo
en juzgados, tribunales y cortes 2.167 57,4
Personal administrativo en los servicios centrales del CJ 212 5,6
Personal administrativo en las
direcciones provinciales del CJ 643 17,0
Total 3.772 100,0
Fuente: Consejo de la Judicatura
De los datos contenidos en el cuadro 2, puede comprobarse cómo el per-

sonal perteneciente a la carrera judicial supone aproximadamente el 20 por
ciento del total de funcionarios. El personal de apoyo administrativo, tanto
en juzgados y cortes, como en los servicios centrales y provinciales del Con-
sejo de la Judicatura, y por tanto susceptibles de ser administrados bajo la
regulación de la carrera judicial administrativa, representa el restante 80 por
ciento.
Si se compara esta estructura de personal con otras instituciones judi-
ciales, como por ejemplo el Poder Judicial chileno, se observa una distribu-
ción bastante similar en cuanto al peso de los jueces en el total de los
funcionarios judiciales. En Chile el 17,5 por ciento del personal son jueces
de las distintas instancias, mientras que en el caso de Ecuador esta misma
categoría representa casi el 20 por ciento.
307
F ERNANDO G RAFE
Cuadro 3
Distribución del personal judicial en Chile y Ecuador
Chile Ecuador
Nº % Nº %
Jurisdiccional (jueces y magistrados) 1.651 17,5 750 19,9
Personal de juzgados y tribunales 7.287 77,0 2.167 57,4
Personal administrativo 521 5,5 855 22,7
Total 9.459 100,0 3.772 100,0
Fuente: Poder Judicial de Chile. Consejo de la Judicatura de Ecuador. Elaboración propia.
Donde se observa una disparidad mayor es en el caso del personal admi-

nistrativo. En Chile existe una fuerte concentración de funcionarios en la-
bores propias de juzgados y tribunales: el 77 por ciento del total. En otros
términos, más de 9 de cada 10 empleados con funciones administrativas de-
sempeñan sus labores de apoyo jurisdiccional en las judicaturas. Este dato
contrasta fuertemente con lo que se pueda encontrar en la Función Judicial
ecuatoriana: el 57,4 por ciento del personal trabaja en los juzgados y cortes,
es decir, 7 de cada 10 funcionarios de carrera judicial administrativa.
En consecuencia, el personal dedicado a labores de apoyo administrativo
fuera del ámbito jurisdiccional, básicamente de gestión de recursos y soporte
operacional, también muestra una distribución diferente entre el Poder Ju-
dicial de Chile y la Función Judicial de Ecuador. Mientras que en Chile tan
solo el 5,5 por ciento del total del personal se dedica a estas funciones, en el
caso de Ecuador este porcentaje se eleva al 22,7 por ciento. En otros térmi-
nos, en Chile 1 de cada 10 del escalafón administrativo se ocupa de la parte
operativa, cuando en Ecuador son 3 de cada 10.
El elevado gasto en remuneraciones y su escaso retorno en términos de
desempeño
El gasto en remuneraciones supuso el 78,6 por ciento del gasto total de
la Función Judicial en el año 2009. Esto supone que una parte muy signifi-
cativa de los recursos disponibles para financiar los servicios judiciales se de-
dica a la retribución del personal.
308
Cuadro 4
Destino del gasto en la Función Judicial, 2009
Gasto (USD) (%)

Remuneraciones 151.205.090,2 78,6
Presupuesto total 192.449.643,8 100,0
El hecho de que el gasto de personal esté absorbiendo una parte signifi-

cativa del gasto de la Función Judicial es coherente con una función de pro-
ducción donde el factor trabajo es mucho más relevante en términos de costo
que el factor capital. Sin embargo, en el caso de la Función Judicial del Ecua-
dor, la fracción que se destina a personal es excesiva en comparación con
otros sistemas judiciales de la región. Tomando de nuevo el Poder Judicial
chileno como referencia, los datos del año 2009 muestran que el gasto en
personal ascendió a algo menos del 70 por ciento del gasto total, lo que con-
trasta con el ya mencionado 78,6 por ciento del sistema judicial ecuatoriano.
En este contexto, cabría preguntarse, de un lado, si los niveles remune-
rativos en la Función Judicial están alineados de forma razonable con las con-
diciones del mercado de trabajo en Ecuador y con las retribuciones de la
administración pública ecuatoriana, y de otro lado, si son consistentes con
el nivel de productividad del factor trabajo.
Sobre el primero de los aspectos, cabe señalar que no se han encontrado
estudios o análisis que permitan analizar el encaje de los niveles salariales en
la Función Judicial con funciones similares en el sector privado. De todos
modos, en otros países donde se han realizado, los resultados a efectos com-
parativos tampoco han resultado de fácil interpretación, dadas las peculiari-
dades contractuales del estamento judicial161.
Estas objeciones no existen en el caso de la comparación de las escalas sa-
lariales de los funcionarios de la Función Judicial con escalas similares del sector
público ecuatoriano. En el cuadro 5 pueden consultarse los resultados.
161 No se ha considerado conveniente establecer comparaciones con las remuneraciones en otros po-
deres judiciales de la región. La razón principal es la inexistencia de tipos de cambio confiables que
permitan expresar las magnitudes en paridades de poder adquisitivo. Por ello se ha optado por
comparar remuneraciones dentro del mismo sector público ecuatoriano.
309
Cuadro 5
Comparativo de remuneraciones en la Función Judicial respecto
de puestos similares en el sector público, 2009
Función Judicial Sector Público

Puestos de la Administración de Justicia Escala Diferencia Dif. (%)
Grado Remu. Grado Remu.
Ministro Juez Presidente Corte Suprema 18 4.995 8 4.830 Nivel Superior 165 3,3
Ministro Juez Corte Suprema 17 4.980 7 4.705 Nivel Superior 275 5,5
Vocal Consejo Nacional de la Judicatura 17 4.980 7 4.705 Nivel Superior 275 5,5
Director Ejecutivo Consejo Nacional de la Judicatura 17 4.980 6 3.935 Nivel Superior 1.045 21,0
Ministro Juez Presidente 16 4.600 5 3.240 Nivel Superior 1.360 29,6
Ministro Juez 15 4.600 5 3.240 Nivel Superior 1.360 29,6
310
Asesor Corte Suprema 15 4.600 5 3.240 Nivel Superior 1.360 29,6
Presidente Tribunal Penal 14 3.600 5 3.240 Nivel Superior 360 10,0
F ERNANDO G RAFE
Juez 13 3.200 4 2.745 Nivel Superior 455 14,2

Defensor Público 12 2.900 4 2.745 Nivel Superior 155 5,3
Asesor 2 12 2.900 4 2.745 Nivel Superior 155 5,3
Asesor 1 11 2.500 3 2.280 Nivel Superior 220 8,8
Director Nacional 16 4.600 2 2.140 Nivel Superior 2.460 53,5
Jefe Distrital Administrativo Financiero 13 3.200 14 1.600 Carrera 1.600 50,0
Secretario Relator de la Corte Superior 11 2.500 14 1.600 Carrera 900 36,0
Jefe Departamental 11 2.500 14 1.600 Carrera 900 36,0
Oficial Mayor Abogado 10 2.400 13 1.523 Carrera 877 36,5
Secretario Tribunal Penal 10 2.400 13 1.523 Carrera 877 36,5
Supervisor 10 2.400 12 1.286 Carrera 1.114 46,4
Función Judicial Sector Público
Puestos de la Administración de Justicia Escala Diferencia Dif. (%)
Grado Remu. Grado Remu.
Secretario de Delegación Distrital 3 9 2.300 12 1.286 Carrera 1.014 44,1

Analista 4 9 2.300 12 1.286 Carrera 1.014 44,1
Secretario de Delegación Distrital 2 8 2.100 11 1.102 Carrera 998 47,5
G ESTIÓN
Analista 3 8 2.100 11 1.102 Carrera 998 47,5

Secretario de Delegación Distrital 1 7 1.900 10 987 Carrera 913 48,1
Analista2 7 1.900 10 987 Carrera 913 48,1
Oficial Mayor de Juzgado 6 1.800 9 987 Carrera 813 45,2
Analista 1 6 1.800 9 987 Carrera 813 45,2
Ayudante Judicial 2 5 1.700 8 819 Carrera 881 51,8
Asistente Administrativo 3 5 1.700 8 819 Carrera 881 51,8
311
Ayudante Judicial 1 4 1.600 7 741 Carrera 859 53,7
Y RECURSOS HUMANOS EN EL

Amanuense (servidores fueron redistribuidos) 3 1.400 6 667 Carrera 733 52,4
C ONSEJO

Alguacil 2 1.300 5 612 Carrera 688 52,9
DE LA
Auxiliar de Servicios 2 2 1.300 2 504 Carrera 796 61,2

Auxiliar de Servicios 1 1 1.200 1 478 Carrera 722 60,2
J UDICATURA
F ERNANDO G RAFE
A pesar de que existe el mandato constitucional que establece que a igual

trabajo igual remuneración, éste no se cumple en el caso de la función judicial
respecto al sector público ya que mientras la escala pública comienza con
USD 478,00, el grado más bajo de la función judicial comienza con USD
1.200,00. Analizando más en detalle los datos, puede observarse que no existe
ninguna remuneración dentro de la Función Judicial que sea menor a la es-
cala pública en cualquiera de los grados analizados (ver gráfico), con dife-
rencias en algunos casos de más del doble.
35
33
31 RMU comparativo
S. Público
29
27 RMU
25 Función Judicial
23
21
19
17
15
13
11
9
7
5
3
1
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000
Estas diferencias son extensibles a la modalidad de contratación. Así, la

escala pública está dividida a su vez en dos grandes grupos: el de conducción
superior (designación por libre nombramiento y remoción o periodo fijo) y
el de carrera administrativa (a partir del nivel 13). En ambos grupos también
existen diferencias significativas en las remuneraciones, con incrementos del
53% en el nivel de conducción superior y hasta el 60% en el nivel de carrera.
De estas diferencias favorables en las remuneraciones a los servidores de
la Función Judicial con respecto a sus pares del resto de la administración pú-
blica cabría deducir que también debería existir una exigencia mucho mayor
acerca de su desempeño, tanto en términos de eficacia como de calidad en el
trabajo. Nada más lejos de la realidad. Puede afirmarse que los resultados de
gestión muestran una baja productividad generalizada, deficiencias en la ca-
lidad de las resoluciones judiciales, graves problemas asociados con la gestión
312
de los recursos y una ausencia casi total de sistemas que permitan medir los
resultados institucionales y el desempeño individual162.
El diseño burocratizado de las carreras judiciales
El art. 42 del COFJ distingue entre carreras sustantivas (judicial, fiscal y de-
fensoría pública) y carreras administrativas. Las primeras están reguladas en
el propio COFJ, el Estatuto Orgánico Administrativo de la Función Judicial
y los reglamentos (art. 43, primer párrafo), mientras que las segundas se rigen
por el COFJ y subsidiariamente por la Ley Orgánica de Servicio Civil y Ca-
rrera Administrativa (art.43, segundo párrafo). Además, de acuerdo con el
art. 44, los trabajadores que prestan sus servicios en la Función Judicial, pero
ejercen actividades físicas, materiales y manuales, están regulados por el Có-
digo del Trabajo163.
El COFJ diseña el modelo de carrera de acuerdo con lo que podría de-
nominarse modelo clásico o burocratizado de carrera. Es decir, se entiende
que un servidor judicial, o un aspirante a serlo, deberá pasar por una serie
de etapas en las que mediante una combinación de antigüedad (o años de
servicios) y evaluación del desempeño se va progresando hasta el cese de las
funciones o el retiro (art. 50 del COFJ).
El progreso en la carrera se fija a través de las denominadas categorías, que
es un sistema de escalafón graduado del 1 al 10 (COFJ, art. 45). El ingreso en
la carrera se realiza por la categoría 1, y se establece un sistema de promoción
profesional de acuerdo con la categoría que se alcance. Parecería que el COFJ
limita este criterio escalafonario o por categoría a las carreras sustantivas, no
así a las administrativas. Ésta parece ser la interpretación más plausible de los
artículos 45, 46, 48 y 50, en los que las referencias son explícitas a las carreras
sustantivas, pero no hay un cierre tajante a la posibilidad de que el resto de ca-
rreras estrictamente administrativas tengan un modelo similar. En este último
caso habrá que entender que si no es regulado internamente por el Consejo de
162 Al final de este trabajo pueden encontrarse las principales referencias de estudios e investigaciones
que abordan el funcionamiento de la Función Judicial ecuatoriana.
163 Esta salvedad no deja de ser sorprendente y posiblemente suscite no pocas dificultades de inter-
pretación. Por ejemplo, el personal de mantenimiento de la red eléctrica (electricista) y el personal
de mantenimiento de la red informática (ingenieros de sistemas), ¿estarían bajo el mismo régimen
regulador?
313
F ERNANDO G RAFE
la Judicatura, será la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa

la que de forma subsidiaria establezca los criterios.
Los dos subsistemas que reciben un tratamiento diferenciado en el COFJ
son el manejo de los escalafones de las carreras sustantivas (artículos 45, 46
y 48 del COFJ), denominados categorías, y el régimen disciplinario (art. 102
en adelante del COFJ). Se entiende que el resto de carreras administrativas
están sujetas a lo que se disponga sobre estas materias en la Ley Orgánica de
Servicio Civil y Carrera Administrativa (LOSCCA).
Esto significa que el diseño del escalafón (categorías) para los jueces, fis-
cales y defensores públicos deberá tener en consideración los distintos aspec-
tos que intervienen en su carrera, gran parte de ellos directamente
relacionados con el sistema de evaluación del desempeño; esto es que los re-
sultados de la evaluación del desempeño de los jueces deben alimentar los
puntajes que éstos obtengan para su ubicación en el escalafón o categoría. A
su vez, eso significa que la lógica del diseño y administración del sistema de
evaluación del desempeño para los jueces deberá ser diferente que la que se
aplique al personal administrativo, donde los factores que intervienen en la
determinación de la gestión son distintos a los que intervienen en la labor
jurisdiccional. Cabe entender que los sistemas de medición de la gestión del
personal administrativo deberán adaptarse a conceptos más relacionados con
los objetivos de gestión de las unidades administrativas164.
La inexistencia de mecanismos de evaluación del desempeño
En los últimos años, el Consejo de la Judicatura ha tratado de establecer un

sistema de evaluación del desempeño, para lo cual se hizo al menos dos ex-
periencias piloto. Los resultados de ambas fueron decepcionantes. Según las
opiniones recogidas, estas dos pruebas piloto solamente sirvieron para en-
contrar un hallazgo no buscado: comprobar la baja calidad de los registros
de personal. La conclusión fue que existían fuertes discrepancias entre estos
registros y la realidad, lo cual no debería considerarse sorprendente, habida
164 Las mejores prácticas actuales aconsejan abandonar el habitual esquema escalafonario en el manejo
del personal administrativo y gerencial para ir hacia un sistema directamente relacionado con el
cumplimiento de metas de gestión.
314
cuenta de los antecedentes existentes en el proceso de reclutamiento y selec-

ción del personal, jueces incluidos.
Estas iniciativas truncadas son un claro ejemplo de la escasa voluntad
que prevaleció en el Consejo Nacional de la Judicatura, y en el actual Consejo
de la Judicatura, de implantar un sistema de evaluación del desempeño. No
obstante las dificultades de diseño conceptual y de implementación operativa
que todo modelo de evaluación pueda tener, el hecho es que no ha existido
una gestión de los recursos humanos orientada a la medición de la actividad.
Todo ello, a pesar del excelente nivel remunerativo del personal, en términos
comparativos.
Desde un punto de vista de la gestión, la unidad administrativa de eva-
luación del desempeño está ubicada de facto en la Comisión Administrativa
de Recursos Humanos (órgano colegiado), en lugar de estar en la Dirección
Nacional de Recursos Humanos, opción que permitiría dar una mayor co-
herencia a las políticas de personal. Ello constituye un ejemplo de cómo se
ha entendido la gestión de los recursos humanos.
El COFJ pretende reforzar especialmente la evaluación del desempeño
vinculando los resultados de la misma a los cambios en las categorías escala-
fonarias en las carreras sustantivas (art. 50). Con este propósito, además se-
ñala que la ausencia de evaluación oportuna constituirá “falta disciplinaria
grave del responsable de realizar la evaluación”.
En cualquier caso, no parece que las dificultades detectadas en las expe-
riencias piloto puedan ser superadas por el Consejo de la Judicatura actual,
al menos en el estado en que se encuentra su capacidad de gestión. En efecto,
todo proceso de evaluación del desempeño debe realizarse a partir de una
combinación equilibrada de criterios objetivos y mensurables, con criterios
subjetivos pero no arbitrarios. En ambos casos, se requiere de datos e infor-
mación detallada de la actividad desempeñada por los servidores judiciales.
La actual situación de los sistemas de información en la Función Judicial y
la calidad observada de los datos estadísticos de los que dispone el Consejo
no permiten afrontar con garantías un sistema de evaluación.
315
F ERNANDO G RAFE
Las debilidades de las herramientas para gestión de los recursos humanos
Poco se puede analizar el modelo de funcionamiento de la gestión de perso-

nal, ante la gran debilidad que se detecta en materia de procesos, sistemas,
herramientas instaladas y capacidad técnica instalada. Estas debilidades son
consustanciales al modelo de gestión global existente en el Consejo de la Ju-
dicatura.
Un ejemplo de ello podría ser el sistema de gestión de selección, ingreso
y promoción. El COFJ señala que el proceso de selección se inicia con una
resolución motivada del Pleno del Consejo de la Judicatura y que la Comi-
sión de Administración de Recursos Humanos será la que lo dirija (art. 51).
En los diferentes capítulos y secciones se detalla con exhaustividad las acti-
vidades y tareas que hay que realizar para la ejecución del proceso de selección
y calificación.
Es llamativo que sean órganos colegiados los que determinen, en un
caso, la apertura del proceso de contratación, y en el otro caso, que incluso
lo dirija. No existen argumentos de tipo gerencial u operativo que justifi-
quen la opción colegiada considerada en el COFJ. Al contrario, pueden
encontrarse antecedentes de órganos colegiados similares en otras institu-
ciones judiciales a nivel internacional, donde precisamente la configuración
colegiada es un excelente blindaje para poder cuotear el reparto en el pro-
ceso de selección y dificultar la determinación de las responsabilidades en
la gestión.
De la lectura del COFJ no deja de sorprender que, por ejemplo, se de-
tallen de forma exhaustiva los criterios que deben ser considerados para la
promoción en el escalafón de las carreras sustantivas (art. 50). Sin embargo
no se explicita disposición legal alguna para que todo el proceso esté sujeto
a la máxima transparencia, sobre todo, cuando se están fijando criterios sub-
jetivos en la calificación del desempeño (art. 50, numerales 1, 3, 5 y 11).
Por otra parte, ya se ha mencionado, la evaluación del desempeño no ha
tenido mayor desarrollo en la Función Judicial. Con recursos de la Fundación
Esquel, en los años 2003 y 2004 hubo intentos para aplicar evaluaciones pi-
loto a los jueces, particularmente en aspectos relacionados con el desempeño
jurisdiccional, académico y administrativo. Un intento posterior, en 2006,
que incluyó diversos estudios de medición del desempeño y una nueva me-
316
todología para su medición, tampoco salió adelante, al no ser aprobada por

el CNJ la nueva propuesta.
En lo que respecta al manejo de las remuneraciones, la actualización de
nómina se realiza en la Dirección Nacional de Personal, que cuenta con un
área de informática encargada de ingresar manualmente las novedades men-
suales (altas, bajas, licencias, cambios en la categoría profesional, etc.) remi-
tidas por las direcciones provinciales, y subir dicha información al sistema
público de remuneraciones denominado e-SIPREN165. Es la Dirección Na-
cional de Finanzas la encargada de los pagos. Como ya se ha mencionado,
este proceso de generación de la nómina no está exento de debilidades, en
especial en cuanto a la calidad de la información que refleje los movimientos
de personal y su posterior reflejo en las remuneraciones.
En lo que respecta a la cesación de funciones y la remoción, se están apli-
cando las normas fijadas por el COFJ aunque con limitaciones.
La Dirección Nacional de Personal no tiene funciones o atribuciones de-
terminadas en el COFJ, por lo que su actuación está limitada a seguir las
disposiciones provenientes de la Comisión Administrativa de Recursos Hu-
manos, cuerpo colegiado que cumple actividades operativas y no de formu-
lación de políticas en la materia, como sería de esperarse de este tipo de
comisión en el ámbito público. Además, la Comisión Administrativa de Re-
cursos Humanos a su vez está subordinada al Pleno del Consejo de la Judi-
catura en los aspectos citados en la normativa, lo que supone, entre otras
cosas, que el director de Recursos Humanos tenga que despachar con diversos
mandantes, hecho que afecta negativamente en la eficacia y eficiencia de su
trabajo.
En el COFJ no se definen competencias específicas en materia de recur-
sos humanos para las futuras direcciones regionales y las direcciones provin-
ciales. Únicamente se indica que el futuro Estatuto orgánico administrativo
de la Función Judicial determinará la creación, organización, funciones, res-
ponsabilidades y control de las demás unidades; y que las comisiones espe-
cializadas y las unidades administrativas, según corresponda, se encargan
también de la planificación estratégica, la gestión del talento humano, la
transparencia y la difusión a la comunidad de los resultados de su gestión.
165 Sistema informático desarrollado por el Ministerio de Finanzas, que funciona en un entorno web
y por intranet.
317
F ERNANDO G RAFE
Conclusiones, retos y desafíos
Aunque pueda sorprender la siguiente afirmación, no resulta fácil identificar

un problema crucial o crítico de la actual gestión de los recursos humanos
por parte del Consejo de la Judicatura sobre el que podría apoyarse un plan
de mejora o de fortalecimiento de la gestión institucional. Son tan amplios
y tan profundos los problemas detectados que, como conclusión, podría
decirse que es necesario refundar una organización a partir de un modelo
de gestión completamente nuevo, incluyendo obviamente la gestión de per-
sonal.
Esta afirmación está en línea con las previsiones establecidas en el propio
COFJ, especialmente la Disposición Transitoria Quinta. Los legisladores del
COFJ entendieron la necesidad de modificar en profundidad la actual dota-
ción de los servidores judiciales y fiscales, estableciendo que el nuevo Consejo
de la Judicatura evalúe a la totalidad de los actuales funcionarios. Sin em-
bargo, la evaluación general propuesta en el COFJ, con ser necesaria, sería
absolutamente insuficiente si no se modifica el modelo de gestión, para lo
cual es pertinente aquí sintetizar los principales problemas observados.
En primer lugar, existe una ausencia de estandarización de todo el proceso
de gestión de los recursos humanos, aunque se han producido avances en el
mapeo del proceso en determinados fragmentos del mismo (licencias, tras-
lados, vacaciones, subrogaciones, nombramientos definitivos y ascensos, re-
nuncias y contratos de servicios). Estos avances están recogidos en un
conjunto de instructivos que, aún sin aprobar, están siendo aplicados en la
práctica. Un análisis de estos fragmentos muestra la persistencia de operar
bajo el criterio de eslabones supuestamente decisorios, aunque en realidad
simplemente validan lo ya validado de forma previa. Es decir, no agregan
valor al proceso. Se mantiene, pues, pendiente la necesidad de rediseño del
proceso de forma integral.
Tal rediseño debe partir del reconocimiento de la necesidad de operar
bajo la lógica de proceso dentro de un marco de unicidad de política de per-
sonal y con una fijación clara del nodo donde se ubica la responsabilidad del
flujo y del resultado del proceso. En la actualidad, por ejemplo, los procedi-
mientos relacionados con los movimientos de personal no están vinculados
con los procedimientos de generación del rol de pago de las remuneraciones.
318
Otro ejemplo: la evaluación del desempeño no está incluida dentro de la po-

lítica de personal sino que esta responsabilidad está diluida en un conjunto
de unidades; aparentemente es la Comisión Administrativa de Recursos Hu-
manos la que finalmente asume el control de los resultados del proceso, a
pesar de que su función debería limitarse a establecer políticas y estrategias.
En realidad, esta comisión lo que hace es constituirse en una dirección na-
cional colegiada de personal y, por tanto, redundante a efectos de gestión.
La evaluación del desempeño es inexistente, en parte porque los diseños
que se utilizaron en las dos experiencias piloto dieron resultados insatisfac-
torios, pero también porque no existen sistemas de información instalados
que proporcionen datos confiables. Este último aspecto es crítico para poder
construir un sistema basado en información objetiva. La combinación de un
diseño deficiente y la ausencia de información robusta acerca de la gestión
dificultan enormemente establecer un sistema.
Aunque ya se ha mencionado el punto anteriormente, conviene reiterar
la gran debilidad de los sistemas de información instalados. El dato más ele-
mental en la base de la gestión de los recursos humanos, como puede ser el
número total de funcionarios de la Función Judicial por categorías, no está
disponible de forma inmediata y su confiabilidad es dudosa. Es sorprendente
que con los recursos económicos que tuvo disponibles la Función Judicial
en los últimos años no se haya instalado un sistema integral de gestión de
los recursos humanos.
Estos son los rasgos básicos de la gestión de los recursos humanos por
parte del Consejo de la Judicatura, en la que existe una gran debilidad en las
herramientas instaladas, en los sistemas de gestión y en las capacidades téc-
nicas existentes.
El modelo de gestión del Consejo de la Judicatura se podría caracterizar
con las siguientes pinceladas gruesas:
• En primer lugar, la precariedad de la información originada en la pro-

pia gestión, que dificulta enormemente todo el proceso de toma de
decisiones. No sólo el dato que se obtiene es de baja confiabilidad,
como puede atestiguar cualquier investigador que ponga su foco en el
funcionamiento del Consejo de la Judicatura, sino que además existe
incertidumbre acerca de su disponibilidad de forma oportuna.
319
F ERNANDO G RAFE
• En segundo lugar, a la carencia de datos confiables y oportunos se

agrega una baja capacidad técnica para afrontar el camino crítico en
un proceso de toma de decisiones. Tal vez los ejemplos más claros sean:
(i) la reiterada apuesta por las mismas soluciones para afrontar los pro-
blemas del retardo judicial, a pesar de que se ha podido comprobar
que no han modificado de forma significativa el desempeño de juzga-
dos y cortes, y (ii) que de manera sistemática el presupuesto proforma
no refleje otra cosa que una lógica incremental, sin vincularlo a obje-
tivos creíbles y resultados mensurables.
• En tercer lugar, no están identificados los procesos estratégicos, sus-
tantivos y de apoyo. La cultura que está arraigada en la organización
es la de replicar los procesos administrativos con la misma lógica formal
de códigos y leyes.
• En cuarto lugar, la organización tal y como está actualmente diseñada
es de una gran complejidad, pero no se alinea con los objetivos estra-
tégicos de la institución. La implementación cabal del COFJ supondrá
una complicación mayor a la ya existente.
• En quinto lugar, y por último, la organización tampoco puede estar
alineada con la misión institucional, entre otros motivos porque no
existen objetivos estratégicos. Los PAI actualmente presentados para
su aprobación al SENPLADES, o los proyectos auspiciados por la Co-
misión Técnica del Consejo Consultivo, no dejan de ser propuestas
parciales y voluntaristas, sin un enfoque innovador y cuyas prioridades
son discutibles.
• Los factores listados abren paso a la posibilidad de que el modelo de
gestión, supuestamente basado en un absoluto respeto a la legalidad y
a las normas, en los hechos haga lugar a una alta dosis de arbitrariedad
en el proceso de toma de decisiones.
No es, pues, demasiado sorprendente que una institución como la Fun-

ción Judicial –que remunera con niveles salariales altos a sus funcionarios en
comparación con el resto del sector público– sea percibida por la ciudadanía
como una institución de dudosa credibilidad y de baja respetabilidad.
Si el Consejo de la Judicatura ya tiene problemas serios para poder ad-
ministrar de forma eficaz, eficiente y de calidad lo que es actualmente la parte
320
jurisdiccional, cuesta imaginar lo que será la capacidad de respuesta institu-

cional cuando se le agreguen los órganos autónomos y los órganos auxiliares.
Es cierto que, de acuerdo con el COFJ, estos órganos tienen autonomía para
su funcionamiento, pero la gestión estratégica queda radicada en el Pleno
del Consejo de la Judicatura, lo que supone sin duda una mayor complejidad
en el modelo de gestión.
Todas estas consideraciones permiten alcanzar una nueva conclusión.
Los cambios que se tienen que generar son de muy largo aliento. Este hori-
zonte requiere precisar adecuadamente los objetivos estratégicos y las priori-
dades, así como el camino crítico de mejoramiento de la calidad de los
servicios y de la mejora de la gestión, poniendo el acento más en el rediseño
de los procesos que en promover cambios organizacionales, con el fin de evi-
tar que los cambios a producirse signifiquen en la práctica más de lo mismo
que se ha tenido en una década de experiencia con la institución.
El desafío que se le presenta al nuevo Consejo de la Judicatura es
enorme: cómo responder a las legítimas aspiraciones de una buena parte de
la sociedad ecuatoriana, de tener un sistema judicial que garantice la tutela
judicial efectiva, en un contexto en el que va a ser objeto de un estrecho es-
crutinio público acerca de los avances en la mejora de la credibilidad de la
institución. A este desafío hay que agregar otros adicionales, entre los que
cabe destacar que el nuevo Consejo de la Judicatura va a tener una amplia
responsabilidad sobre el funcionamiento de toda la Función Judicial, fiscalía
general y defensoría públicas incluidas, así como sobre los denominados ór-
ganos auxiliares. A continuación se identifican los retos más significativos,
que corresponden a la implementación del COFJ y absorberán gran parte de
los esfuerzos:
El primer gran reto es la evaluación de todo el personal del Consejo de
la Judicatura, tal y como se establece en la Disposición Transitoria Quinta
del COFJ, constituye una prioridad que no puede ser pospuesta por razón
alguna. Para ello se proponen dos criterios: (i) la conveniencia de que las
pruebas de examen sean específicas para cada una de las categorías y funcio-
nes que desempeñan sus actividades en todos los niveles del Consejo de la
Judicatura, abordando las competencias de carácter general y específicas de
acuerdo con las características de las tareas; y (ii) la gestión de las pruebas,
incluyendo el diseño de las pruebas, deba ser efectuada por una institución,
321
F ERNANDO G RAFE
pública o privada, de alto prestigio en uno u otro caso, seleccionada mediante

un concurso público y transparente.
El segundo gran reto es la elaboración del Estatuto orgánico-administrativo.
Es altamente probable que este Estatuto no vaya a ser el instrumento que pro-
porcione la solución definitiva a los problemas del Consejo de la Judicatura.
La razón es fácil de entender: los problemas que se han identificado no son
fundamentalmente organizativos, que puedan ser resueltos con cambios más
o menos profundos en el organigrama, sino que están vinculados al actual mo-
delo de gestión. Se requiere, pues, modificar este modelo en profundidad, para
lo cual el nuevo Estatuto debería reflejar los nuevos estilos de gestión que se
pretenden instalar. Para ello se precisa una estrategia clara, de largo plazo, y
un pacto de todas las instituciones implicadas, incluido el Ministerio de Fi-
nanzas como principal responsable de los recursos financieros necesarios.
El COFJ fija un plazo de un año para la elaboración del Estatuto orgá-
nico-administrativo, lo que es un periodo insuficiente para poder implemen-
tar un proceso de modernización razonablemente diseñado. El Estatuto
orgánico-administrativo y los programas de reforma institucional van a tener
que convivir durante un largo periodo. Por ello, conviene incorporar flexi-
bilidad en el diseño del Estatuto, para permitir las adaptaciones necesarias
que se vayan precisando en la medida en que se implementan los cambios
en el modelo de gestión. En este sentido, el Estatuto debería dar más impor-
tancia a las herramientas que deben estar alojadas en la organización, y la
ubicación de la responsabilidad en su aprobación y uso, que en el detalle ex-
haustivo de la misma organización.
El tercer gran reto es la elaboración de los nuevos reglamentos. El COFJ
especifica que el nuevo Consejo de la Judicatura deberá redactar y aprobar
algunos reglamentos de funcionamiento internos. Como en el caso anterior,
la recomendación es que estos reglamentos no deben ser instrumentos rígi-
dos, sino que deben establecer básicamente criterios generales susceptibles
de mejoras continuas.
Por último, el cuarto reto es la descentralización. Un proceso no bien di-
señado de descentralización tiene el riesgo de que la gestión de la institución
resulte caótica. En este punto es aconsejable tener presente tres criterios:
322
• No es posible ejecutar un proceso de descentralización fuerte hacia las

regiones y provincias, como parece desprenderse de la lectura del
COFJ, si previamente no existen unos servicios centrales fuertes, lo
que no sucede en la actualidad. Esto implica que la primera prioridad
será fortalecer los servicios centrales, en especial todo lo que son siste-
mas de medición y control de gestión.
• El proceso de descentralización debería ser gradual, es decir, que las
transferencias de facultades a las direcciones provinciales se produzcan
en la medida en que éstas puedan ejercer dichas facultades.
• La regionalización agrega complejidad a una gestión ya de por sí com-
pleja y débil. Por ello se recomienda que la creación de direcciones re-
gionales quede en suspenso hasta tanto no se hayan hecho realidad los
esfuerzos de modernización de los servicios centrales y las direcciones
provinciales. No obstante, se podrían considerar soluciones regionali-
zadas en aquellos casos concretos que se estime oportuno por razones
de economías de escala y de alcance.
Angulo, O., Programa de Implementación del Código Orgánico de la Función

Judicial, Informe-Diagnóstico de Procesos de Compra y Control de Al-
macenes, Quito, 20101a.
Judicial, Diagnóstico organizacional del proceso de compra, Quito,
2010b.
Judicial, Propuesta de reingeniería de procesos y reestructuración orga-
nizacional, Quito, 2010c.
Banco Mundial, Implementation Completion Report, Washington, 2003.
Chinchilla L. y David Schodt, Evaluación del Sector Justicia de Ecuador. Aná-
lisis legal y administrativo, Centro para la Administración de Justicia, Flo-
rida International University – USAID, 1991.
Fundación Esquel – USAID, Fondo Justicia y Sociedad, Segunda evaluación
del sistema procesal penal, Quito, 2006.
323
F ERNANDO G RAFE
Grafe, F., Programa de Implementación del Código Orgánico de la Función Ju-

dicial, Análisis del modelo de gestión del Consejo de la Judicatura de la
Función Judicial, Quito, 2010a.
Grafe, F., Programa de Implementación del Código Orgánico de la Función Ju-
dicial, Análisis del modelo de gestión de los recursos humanos, Quito,
2010b.
Navarro, O., Programa de Implementación del Código Orgánico de la Función
Judicial, Diagnóstico proceso de gestión presupuestaria. Análisis proce-
dimientos vigentes. Diagnóstico organizacional unidades de gestión pre-
supuestaria, Quito, 2010a.
Judicial, Informe Reingeniería del Ciclo Presupuestario. Manual de pro-
gramación presupuestaria estratégica, Quito, 2010b.
Judicial, Informe Reingeniería del Ciclo Presupuestario. Manual de pro-
gramación presupuestaria estratégica, Quito, 2010c.
Pásara L., Programa de Implementación del Código Orgánico de la Función Ju-
dicial, Línea de base de la producción industrial—Aspectos cuantitativos,
Quito, 2010.
324
II
La justicia mirada en perspectiva

8
La Función Judicial en 1990
Laura Chinchilla y David Schodt
Volumen y manejo de causas
• Entradas y salidas de causas
El cuadro 1 contiene datos sobre el número de causas ingresadas, resueltas y

acumuladas en los diversos tribunales del país entre 1987 y 1989. Las cifras
indicadas deben interpretarse con gran cautela, ya que los informes mencio-
nados que las sustentan contienen a veces datos erróneos e inconsistencias,
por lo que han tenido que ser revisados. Además, una serie cronológica de
solo tres años no se presta a establecer tendencias claras y consistentes. Por
ello los datos de dicho cuadro se presentan únicamente como una primera
aproximación al tema.
327
L AURA C HINCHILLA Y D AVID S CHODT
Cuadro 1
Causas ingresadas, resueltas y acumuladas según judicaturas, 1987-1999
1987 1988 1989

Judicatura
I. R. A. I. R. A. I. R. A.
Corte Suprema (Salas) 3.213 2.240 3.873 2.801 2.574 4.100 3.153 3.163 4.090
Cortes superiores 18.069 17.427 10.427 17.496 15.678 12.065 19.781 17.933 13.913
Tribunales penales 2.288 1.625 613 2.172 1.707 1.078 2.541 1.793 1.826
Juzgados civiles 80.069 46.553 23.7291 76.674 46.601 267.364 85.272 52.140 300.496
Juzgados penales 19.988 8.264 42.810 22.143 10.978 53.975 24.895 11.139 67.731
Juzgados de inquilinato 7.093 3.584 8.636 5.090 3.363 10.363 10.413 3.599 17.176
Juzgados del trabajo 5.320 3.321 11.721 7.468 3.193 15.996 5.409 3.498 17.907
Juzgados de tránsito 6.650 2.289 1.687 6.133 2.216 5.604 6.713 2.191 10.119
Total Juzgados 119.120 64.011 302.145 117.508 66.351 353.302 132.702 72.567 413.429
Total Nacional 142.690 85.303 317.058 139.977 86.310 370.545 158.177 95.456 433.258
I. = Ingreso, R. = Resuelto, A. = Acumulado

(*) Acumuladas con respecto a los años precedentes.
Fuente: Informe anual de la Corte Suprema al Congreso Nacional. 1988-1990.
Con respecto a las causas ingresadas en el conjunto de los tribunales y juz-

gados del país, se observa, en general, una baja entre 1987 y 1988, y un incre-
mento en 1989. Sin embargo, los juzgados penales registran alzas en cada año.
En cuanto a las causas resueltas, la tendencia general es al alza continua
(sobre todo en la Corte Suprema), con la salvedad de los juzgados de tránsito,
que parecen resolver cada año menos causas y las cortes superiores y los juz-
gados de inquilinato y del trabajo, con tendencias imprecisas.
Finalmente, se registra un alza considerable en el número de causas acu-
muladas en los diversos tribunales, en particular en los tribunales penales y
en los juzgados de tránsito; solo en la Corte Suprema de Justicia la tendencia
es oscilatoria. Las cifras referidas a esta categoría de causas deben ser inter-
pretadas con prudencia, ya que pueden incluir numerosas causas legalmente
prescritas o abandonadas sin la correspondiente anotación o notificación;
según las entrevistas realizadas, esto suele ocurrir con bastante frecuencia en
materia civil, que, como puede verse en el cuadro, constituye la categoría
más importante de las causas conocidas por los tribunales.
328
L A F UNCIÓN J UDICIAL EN 1990
El mayor número de causas ingresadas se da en los juzgados civiles: en

1989, el 64% de todas las causas ingresadas en los juzgados y el 53% de las
ingresadas en todos los tribunales del país. A continuación vienen los juzga-
dos penales (el 19% y el 16%, respectivamente), las cortes superiores (el 15%
y 12,60%) y los juzgados de inquilinato (el 82. % y el 6,6%), seguidos de
lejos por los juzgados de tránsito y del trabajo y los tribunales penales.
• Número de causas por juez
El volumen de causas ingresadas y resueltas por los tribunales constituye

un importante indicador de la eficiencia del aparato judicial, en particular si
este aspecto se relaciona con el personal judicial que ha de tratarlas. Actual-
mente, en numerosos sistemas de justicia se está produciendo un congestio-
namiento considerable, fundamentalmente debido al incremento constante
de las causas ingresadas, de las que han de ocuparse magistrados y jueces,
cuyo número no ha experimentado un aumento similar. En el cuadro 2 se
presenta el número de causas resueltas y acumuladas por juez en las diversas
judicaturas del país.
Cuadro 2
Número de causas resueltas y acumuladas por juez, 1989
Total Número Número Número de Número de

Judicaturas de jueces de causas de causas de causas de causas
resultas resueltas acumuladas acumuladas
por juez por juez
Corte Suprema 16 (1) 3.163 198 4.090 256
Cortes superiores 117 (1) 17.933 153 13.913 119
Tribunales penales 123 1.793 15 1.826 15
Juzgados civiles 233 52.140 224 300.496 1.290
Juzgados penales 100 11.139 111 67.731 677
Juzgados de inquilinato 19 3.599 189 17.176 904
Juzgados del trabajo 29 3.498 120 17.907 617
Juzgados de tránsito 51 2.191 43 10.119 198
Subtotal Juzgados 432 72.567 168 413.429 957
Total Nacional 688 95.456 139 433.258 630
329
(1) Incluye presidentes

Fuente: Informe de la Corte Suprema al Congreso Nacional 1990.
* En el informe al Congreso Nacional se indica a veces que el número de ministros de la Corte
Superior a finales de 1989 era de 107. En el presente documento se ha adaptado el número de
117 por corresponder, además, con el indicado en la escala de sueldos vigente en julio de 1990
para todo el personal judicial.
Como puede verse, existe variedad, a veces considerable, en la “produc-

tividad” de los jueces ecuatorianos. Así, el número de causas resueltas por
juez era en 1989 de 15 en los tribunales penales y de 53 en los juzgados ci-
viles, pero de 198 en la Corte Suprema y de 244 en los juzgados civiles. Esta
variedad era aún más acentuada en lo que atañe al número de causas acu-
muladas por juez, que adquiere aspectos alarmantes en los juzgados civiles y
de inquilinato, seguidos por los juzgados penales y del trabajo. Por supuesto,
esta diversidad en la carga de trabajo del personal judicial puede explicarse
por el tipo o la complejidad de la materia de que son competentes, así como
por la existencia en algunas jurisdicciones de responsabilidades administra-
tivas que ocupan un tiempo considerable de los jueces. De cualquier manera
debería efectuarse una investigación más detallada sobre este problema.
La variedad antes indicada se da asimismo en lo que respecta a las dis-
tintas dependencias de un mismo tribunal. En este sentido, el promedio de
causas resueltas por juez en las diversas salas de la Corte Suprema de Justicia
durante el periodo 1987-1989 fue de 149 en la Sala Primera, de 173 en la
Sala Segunda, de 254 en la Sala Tercera, de 137 en la Sala Cuarta y de 341
en la Sala Quinta. Como puede observarse, los magistrados de la Sala Quinta
han resuelto durante el periodo analizado más del doble de causas que los de
las Salas Primera, Segunda Tercera y Cuarta. Este dato es tanto más signifi-
cativo cuanto que, como ya se ha indicado, las salas del más alto tribunal del
país no están especializadas sino que todas conocen de todas las causas que,
según la ley, les pueden llegar.
Finalmente, existe variedad en los tribunales que actúan en las diferentes
zonas del país. El número de causas resueltas por juez en los juzgados penales
de la sierra fue en 1989 de 133, mientras que en la costa fue de 85; en cam-
bio, en materia civil la proporción se invierte, encontrándose un promedio
de 261 causas resueltas por el juez en la sierra y de 186 en la costa. […]
330
Problemas y recomendaciones
El análisis de los diversos componentes y aspectos de la Función Jurisdiccional

que acaba de realizarse contiene elementos suficientes para efectuar un diag-
nostico de este sector de la Administración de la Justicia. Dicho diagnostico
enfatiza las áreas más conflictivas o problemáticas, que se exponen a continua-
ción, seguidas de algunas recomendaciones al respecto. La secuencia en que se
exponen los problemas no refleja necesariamente su orden de prioridad.
1. Dispersión de la Función Jurisdiccional
Un enfoque macro-organizacional de la Función Jurisdiccional muestra la

existencia de una gran variedad de jurisdicciones, tanto ordinarias como es-
peciales. Con respecto a estas últimas, muchas de ellas no pertenecen a la
Función Jurisdiccional, lo que va contra el principio de la unidad jurisdic-
cional. Es particularmente preocupante la situación de los llamados jueces
de policía (intendentes, comisarios y tenientes políticos), dependientes de la
Función Ejecutiva y con amplias atribuciones en el procedimiento penal, en
especial durante el sumario, lo que puede suponer un menoscabo del prin-
cipio de independencia judicial.
Recomendación 1.1
Examinar la posibilidad y oportunidad de crear un órgano coordinador del

sistema jurisdiccional ecuatoriano, cuya misión fundamental sería fortalecer
el principio de unidad jurisdiccional mediante la incorporación progresiva
de algunas jurisdicciones especiales al Órgano Judicial y emitir dictamen
acerca de las reformas o proyectos de reformas de las legislaciones que regulan
dichas jurisdicciones especiales. Este órgano, que podría denominarse Con-
sejo Nacional de Coordinación Jurisdiccional, estaría integrado por los pre-
sidentes de la Corte Suprema, del Tribunal de Garantías Constitucionales,
del Tribunal fiscal, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de un de-
legado de los tribunales y juzgados y de un representante designado por cada
una de las funciones Ejecutiva y Legislativa.
331
2 Designación, duración en el cargo

y juicio político de los magistrados
El tema de la designación de los magistrados por parte del Congreso Nacional

ha tendido a generar gran polémica, dando origen a muchos criterios y opi-
niones. La principal preocupación reside en los efectos que dicho mecanismo
tiene sobre la independencia y autonomía de la Función Jurisdiccional, así
como sobre la estabilidad y continuidad en el proceso de administración de
justicia.
De acuerdo con los resultados de la investigación de campo, existe en la
Corte Suprema un criterio generalizado según el cual debería eliminarse el
origen político en el proceso de designación de los magistrados de la Corte
Suprema. Igualmente se cuestiona la coincidencia de las fechas de designa-
ción de los magistrados con las que corresponden a los procesos de elección
presidencial y congresal. Tal situación se considera propicia al juego de inte-
reses político-partidistas en la selección y designación de los miembros del
Órgano Judicial y fuente de expectativas e incertidumbre en dicho órgano.
En relación con el periodo de duración de los magistrados y del presi-
dente de la Corte Suprema, también existe diversidad de criterios, aunque la
mayoría de los entrevistados coincidieron en la opinión de que los actuales
periodos de cuatro años para los magistrados y de dos para el Presidente son
cortos para propiciar esfuerzos prolongados, coherentes y de largo plazo re-
lacionado con el desarrollo y fortalecimiento de la Función Jurisdiccional.
Con respecto al juicio político a los magistrados por el Congreso Nacio-
nal, las percepciones son encontradas. Por un lado, en el proyecto de reformas
constitucionales presentado por la Corte Suprema al Congreso Nacional en
1989 se propone la supresión del juicio político a los magistrados de la Corte
Suprema, Tribunal Fiscal y Tribunal de lo Contencioso Administrativo. A
cambio, se sugiere la creación de un “Consejo de la Judicatura”, que conocerá
y resolverá sobre aquellos casos de responsabilidad constitucional en que in-
curran los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Fiscal y
de lo Contencioso Administrativo.
Sin embargo, durante la investigación de campo, la mayor parte de los
entrevistados se pronunciaron en el sentido de que el juicio político debe
mantenerse tal como lo establece actualmente la Constitución Política, ya
332
que esa disposición constituye en elemento regulador que puede frenar po-
tenciales abusos de los magistrados, aunque señalan que el juzgamiento de-
bería tomar características de mayor seriedad y llevarse a cabo como un
proceso en el cual sean las pruebas de derecho las que determinan los resul-
tados finales.
Recomendación 2.1
Revisar el actual sistema de designación de los magistrados de la Corte Su-

prema de Justicia y de los demás tribunales de máximo rango de la Función
Jurisdiccional, a la luz de los mecanismos existentes en otros países.
Recomendación 2.2
Ampliar el periodo de duración de los magistrados y asegurarse que su tér-

mino no coincida con el periodo presidencial. Una opción podría ser ampliar
el periodo mencionado de cuatro a ocho años, renovando una tercera parte
a los cuatro años mediante sorteo interno de cada tribunal, otra tercera parte
a los seis años en la misma forma, de entre los nombrados originalmente, y
otra tercera parte a los ocho años, igualmente por sorteo, entre los que no
hubieren sido nombrados a los seis años.
3 Concentración de funciones administrativas en la Corte Suprema
Actualmente, la lista de funciones, atribuciones y responsabilidades de la

Corte Suprema es amplia y diversa. Sin embargo, se da en esta institución
una excesiva concentración de atribuciones de naturaleza administrativa, que
incluyen algunas de jerarquía menor, tales como las relaciones con licencias,
quejas y reclamos, tramitaciones y adquisiciones. Tal situación va en detri-
mento de las funciones propiamente judiciales que es lo propio de dicho Tri-
bunal. Esta situación, que genera una concentración de actividades
administrativas en la Corte Suprema, limita también la capacidad de acción
de aquellos órganos distritales y de apoyo administrativo, que formalmente
tienen asignadas responsabilidades administrativas.
333
Recomendación 3.1
Redefinir y dimensionar adecuadamente las atribuciones y funciones de la

Corte Suprema. Se considera apropiado que esta sea el órgano de mayor je-
rarquía para fijación de políticas y objetivos institucionales en materia judicial
y administrativa, aprobación de planes y presupuestos, creación de jurispru-
dencia en fallos contradictorios, y control y supervisión de los procesos ju-
diciales en los distritos. Adicionalmente, el pleno de la Corte conocería y
aprobaría los proyectos referentes a las reformas a las leyes, a la uniformidad
y simplificación de trámites judiciales y a otros de similar naturaleza, que
hubieren sido previamente preparados y estudiados por la División Técnica.
Las salas de la Corte Suprema estarían dedicadas, con mayor profundidad y
tiempo, a la atención, trámite y resolución de las causas que les corresponda.
Recomendación 3.2
Redefinir la integración de únicamente tres tipos de comisiones internas de

la Corte Suprema: Fallos contradictorios, Asuntos presupuestarios y finan-
cieros, y Control y supervisión de causas judiciales.
Recomendación 3.3
Delegar todas las demás atribuciones y funciones administrativas al presidente

de la Corte Suprema y otros órganos de apoyo que se definen en la estructura
básica para la organización interna. Las funciones que actualmente correspon-
den a la Comisión de Quejas y Reclamos deberían transferirse al presidente de
la Corte Suprema y/o a la Comisión Nacional de Carrera Judicial.
Recomendación 3.4
Relevar al presidente de la Corte Suprema de su condición de juez de primera

instancia y transferir esta responsabilidad a la sala que corresponda en sorteo.
La segunda instancia para estas causas sería transferida a un tribunal especial
integrado por los presidentes de las salas, excepto el de la sala que hubiere
conocido en primera instancia.
334
Recomendación 3.5
Delegar a los presidentes de las cortes superiores, la ejecución y adminis-

tración de los respectivos presupuestos distritales aprobados previamente
por el Tribunal de la Corte Suprema, relevándolos de su condición de jueces
de primera instancia, en forma similar a la sugerida en la recomendación
anterior.
Recomendación 3.6
Estudiar la posibilidad de crear salas especializadas que sustituyan a las ac-

tuales que conocen, tramitan y resuelven causas relacionadas con varias ma-
terias, según les corresponda en suerte. Dependiendo de los resultados del
estudio, las salas podrían constituirse por materias especializadas y, a la vez,
hacer las funciones de las comisiones jurídicas por materias. Los presidentes
de las salas integrarían la Comisión de fallos contradictorios.
4 Modernización, racionalización y descentralización

de la estructura administrativa
Si se considera que la Función Jurisdiccional tiene la misma edad que la vida

republicana, es evidente que ha permanecido por mucho tiempo alejada de
los avances tecnológicos en general, y de los avances en las técnicas adminis-
trativas, en particular. Sin embargo, existe un esfuerzo importante, especial-
mente en los últimos años, dirigido a mejorar y modernizar la estructura de
la organización de sus órganos de apoyo.
A partir de 1978, con la expedición del Reglamento Administrativo Fi-
nanciero de la Función Jurisdiccional, se aprecia la buena intención de es-
tructurar un conjunto de unidades económicas y administrativas designadas
a prestar el apoyo necesario para facilitar el proceso de administración de jus-
ticia en el país. Más tarde, las modificaciones en la Carta Política y en la
LOFJ han abierto la posibilidad de renovar esfuerzos para el mejoramiento
de los órganos de apoyo. En mayo de 1989 se crea el Departamento de Ase-
soría y, en junio del 1989, los departamentos de Capacitación y Desarrollo,
Planificación y Administración e Informática. Dentro de este proceso, se
335
dicta el Reglamento para la Administración de la Caja Judicial, en septiembre

del mismo año. Finalmente en noviembre de 1990, se expide el Reglamento
de Carrera Judicial.
A pesar de los esfuerzos señalados, subsisten aún diversos problemas que
deben enfrentarse con premura pero de manera sopesada. En particular, pue-
den anotarse las siguientes situaciones problemáticas que resultan del análisis
documental, así como de las observaciones recogidas durante la investigación
de campo:
• La creación de los órganos de apoyo no responde a un proceso previa-

mente planificado de estructuración organizacional. Se han creado al-
gunos departamentos sin definición de las funciones que habrían de
llevar a cabo y con asignación de recursos muy escasos.
• Las líneas de comunicación funcional en los órganos centrales de apoyo
no obedecen a lo formalmente establecido. Existe una especie de su-
perposición sociométrica que prevalece sobre los canales formales de
autoridad y responsabilidad.
• Algunos de los órganos de apoyo ubicados en segundo o tercer nivel
funcional tienen poca o casi ninguna vinculación orgánica funcional
con los niveles inmediatos superiores; y, viceversa. Existe, así, una mar-
cada tendencia en los órganos de apoyo de segundo o tercer orden para
tratar ‘sus’ asuntos directamente con la Presidencia de la Corte. Esta
situación plantea la revisión del actual agrupamiento funcional.
• Existe una excesiva centralización de funciones de naturaleza adminis-
trativa, lo que resulta en la marginación de los órganos judiciales en la
fijación de metas y objetivos, elaboración del presupuesto y determi-
nación de la distribución de recursos.
• No se cuenta con un inventario actualizado de las facilidades de espacio
físico disponible, propio o alquilado, ni con un plan definido de ne-
cesidades y proyectos en materia de espacio físico para las oficinas y
dependencias judiciales.
336
Recomendación 4.1
Adoptar los siguientes criterios básicos, premisas y conceptos para llevar a

cabo el proceso de reformulación de la estructura orgánica interna de la Corte
Suprema y sus dependencias:
• Distinguir dos tipos de actividad claramente diferenciables: las fun-

ciones o tareas sustantivas, que son las que están directamente vincu-
ladas con el cumplimiento de los fines institucionales; y las funciones
o tareas adjetivas, es decir, las que sirven de apoyo para el mejor cum-
plimiento de las primeras.
• Agrupar con racionalidad las actividades de la Corte Suprema, de
modo que no se produzca superposición conflictiva entre funciones
sustantivas y adjetivas.
• Distinguir con claridad los órganos encargados de la formulación y fi-
jación de políticas, objetivos y metas de aquéllos encargados de ejecutar
y administrar las tareas adjetivas.
• Redimensionar la concentración de tareas adjetivas en los niveles su-
periores de la Corte Suprema. Ello conlleva la necesidad de aplicar pro-
cesos decisivos de delegación y descentralización administrativa hacia
los órganos sectoriales. Las tareas, especialmente las adjetivas deben
delegarse al nivel más bajo de la organización que se encuentren en ca-
pacidad de ejecutarlas con responsabilidad.
• La Corte Suprema necesita, además de su presidente, un Administra-
dor Ejecutivo que asuma parte de la responsabilidad en la dirección
de las tareas adjetivas a nivel central en Quito. Igualmente se hace ne-
cesario un administrador a nivel distrital que se encargue de las fun-
ciones económicas y de administración de personal de cada distrito, y
comparta con el presidente las tareas de esta naturaleza.
• El presidente de la Corte Suprema debe estar apoyado y respaldado
por una plana mayor, constituida por profesionales especializados y
con amplia experiencia, y encargada de la concepción, planificación y
evaluación de la política general en materia judicial.
337
• Reagrupar y redefinir los órganos de apoyo en concordancia con los

criterios y principios antes indicados. Especial importancia debería
otorgarse a los órganos de planificación y control de gestión, así como
a los encargados de los sistemas informatizados de información esta-
dística y de seguimiento de causas.
• Reformular las disposiciones normativas para actualizar las cuantías
reducir las instancias, introducir la claridad en los juicios, permitir fle-
xibilidad organizativa, eliminar las rigideces, modificar los periodos de
duración de los magistrados, y otras que resulten necesarias como pro-
ducto de estudios especiales.
Recomendación 4.2
Adoptar una estructura organizacional básica que procure incorporar los li-
neamientos generales antes descritos.
5. Planificación
Una de las necesidades básicas de toda organización está referida a la tarea

planificadora, entendida como instrumento previo e indispensable para llevar
a cabo sus diversas actividades con cierta racionalidad. El enfoque básico de
las unidades planificadoras ha de llevarse a cabo en base a la fijación de ob-
jetivos conectados estrechamente con la misión fundamental de la organiza-
ción. Se puede afirmar que una vez que los objetivos y programas de las
organizaciones están bien claros y son aceptables, puede solucionarse la
mayor parte del problema de establecer la estructura de la organización. Bajo
esta concepción teórica, gran parte del trabajo de las organizaciones radica
en la discusión y concertación de objetivos, programas y metas que se en-
cuadren en el marco de las funciones y responsabilidades definidas para cada
organización en particular.
En el sector público ecuatoriano existe la tendencia a identificar o con-
fundir el proceso planificador con el proceso de aprobación presupuestaria.
Más aún, los procesos toman sentido inverso: primero se obtiene y se aprueba
el presupuesto y, luego, se adoptan políticas, planes y programas que se en-
cuadren dentro de los límites presupuestarios.
338
Cierto es que las limitaciones económicas aquejan de manera general a

todas las instituciones públicas ecuatorianas, pero ello no justifica la falta de
planificación.
El Órgano Judicial no ha escapado a esta tendencia. De los resultados
de la investigación se observa que no ha existido aún una adecuada asignación
de funciones y de recursos humanos para poner en práctica un proceso de
planificación integral y mucho menos una clara definición de objetivos y
metas.
Con excepción del documento denominado “Perfil del Primer Plan Bie-
nal de Desarrollo de la Corte Suprema de Justicia del Ecuador: 1991-1992”,
que puede calificarse como un documento pionero en materia de planifica-
ción en la Función Jurisdiccional, pude afirmarse que tal actividad ha per-
manecido ausente dentro del Órgano Judicial. Además, el Departamento de
Planificación no posee ni los recursos humanos ni materiales suficientes para
fundamentar un proceso de planificación.
En la investigación de campo se detectó que a nivel de judicaturas de los
distritos, prácticamente se ignora la existencia y/o necesidad de la planifica-
ción. Cada judicatura establece sus propios planes de trabajo y lleva a cabos
sus propios mecanismos de control de gestión. En ninguno de los dos casos
se puede hablar de sistemas orgánicos de planificación y control de gestión.
Recomendación 5.1
Reforzar los planteamientos y lineamientos existentes sobre planificación de

las actividades de la Corte Suprema y sus dependencias en el país. Los objeti-
vos y planes globales deberían formularse para periodos de por lo menos cua-
tro años; complementarse con programas operativos anuales que contengan
programas y metas alcanzables; ponerlos en ejecución; y, reformular el ciclo
al término de cada ejercicio económico, a la luz de los resultados alcanzados
y evaluados mediante sistemas pre-establecidos para control de gestión.
Recomendación 5.2
Dotar al departamento de Planificación de los recursos humanos y de las fa-

cilidades necesarias para sustentar los planes de desarrollo de la institución.
339
Recomendación 5.3
Involucrar en el proceso de planificación a los órganos distritales y a las uni-

dades centrales de apoyo, de modo que se obtenga su efectiva participación
en su ejecución.
6. Presupuesto y Financiamiento
En materia de presupuesto y financiamiento existen un conjunto de defi-

ciencias. La primera de ellas es el incumplimiento de la disposición legal
sobre la autonomía para el manejo de los recursos económicos. No se han
aplicado las reformas legales introducidas en junio y septiembre de 1989 que
otorgan autonomía e independencia a la Función Jurisdiccional en el proceso
de ejecución presupuestaria. Además, pese a que el Reglamento para la Ad-
ministración de la Caja Judicial establece que las reformas presupuestarias,
incrementos, reducciones y traspasos de créditos deber ser aprobados por la
Corte Suprema, en la práctica dichas reformas son sometidas a la aprobación
de órganos externos (fundamentalmente, el Ministerio de Finanzas).
El proceso de elaboración del presupuesto no se desarrolla sobres base
solidas de planificación, evaluación de necesidades, etc. Esto da lugar a que
el presupuesto aprobado por el Congreso Nacional no contenga objetivos,
programas ni metas claramente definidos.
Los recursos propios provenientes del rendimiento de los depósitos ju-
diciales no se integran en el proceso de elaboración del presupuesto, pese a
la existencia de disposiciones legales expresas al respecto.
En los órganos distritales se desconoce en alto grado el funcionamiento
del sistema presupuestario y financiero. A pesar de que hace pocos meses se
inició un proceso de desconcentración del manejo económico, en esta ma-
teria se aplica, en buena parte, lo dicho sobre concentración de atribuciones
y decisiones en las oficinas centrales de Quito.
De acuerdo con las cifras examinadas en este estudio, no existen incre-
mentos reales en las asignaciones estatales. Además, las peticiones de incre-
mentos presupuestarios se debilitan frente a la realidad que demuestra falta
de habilidad o capacidad de gasto, especialmente en las asignaciones y dis-
ponibilidades de recursos propios para inversiones.
340
No se han planteado ni estudiado alternativas para la procuración de re-

cursos de generación autónoma proveniente de fuentes distintas a las exis-
tentes.
Las anotaciones anteriores configuran uno de los principales problemas
de la Corte Suprema que, junto a la falta de planificación, definen una especie
de fragilidad estructural a la que debe otorgarse especial atención, sin des-
cuidar que en ello juega un papel importante lo relativo a la calificación de
los recursos humanos necesarios y las acciones persuasivas que puedan llevarse
a cabo con otros órganos del Estado.
Recomendación 6.1
Diseñar y ejecutar un plan estratégico dirigido a lograr una reforma consti-

tucional por la cual se asigne a la Función Jurisdiccional un porcentaje fijo
del presupuesto general del Estado. Este plan debería ejecutarse en al año de
1991 para que la disposición tenga vigencia en el presupuesto de 1992. La
asignación presupuestaria así conseguida debería constar como partida global
en el presupuesto general del Estado.
Recomendación 6.2
El tribunal de la Corte Suprema, en cumplimiento de las disposiciones legales

vigentes que le otorgan autonomía, debería aprobar el programa presupuesto
operativo anual. En la elaboración de este programa presupuesto deberían
tomarse en cuanta los planes previamente elaborados por el Departamento
de Planificación con la participación de los órganos distritales y otros. Igual-
mente deberían incluirse todos los recursos disponibles.
Recomendación 6.3
El programa presupuesto así aprobado debería comunicarse al Ministerio de

Finanzas para que ordene las transferencias y créditos automáticos a la Caja
Judicial de la Corte Suprema mediante cuotas mensuales equivalentes a una
doceava parte de la asignación global constante del presupuesto general del
Estado.
341
Recomendación 6.4
El programa-presupuesto operativo anual aprobado por el Tribunal de la

Corte Suprema debería ser difundido internamente y aplicado por los órga-
nos responsables de alcanzar los objetivos definidos en los programas. El con-
trol de la ejecución sería llevado a cabo por el presidente de la Corte, los
departamentos de Planificación y Financiero y, en materias de excepción,
por la Comisión Interna del Tribunal.
7. Cargas de trabajo y acumulación de causas
A pesas de las limitaciones metodológicas que se señalaron en el proceso de

medición de la carga de trabajo, la aproximación a que se ha llegado refleja
una progresiva acumulación de las causas que podría llegar a límites impre-
visibles si no se adoptan oportunamente las medidas correctivas necesarias.
• La acumulación en todas las judicaturas del país se ubicó en el orden

de más de 430.000 causas pendientes de resolución hacia fines de
1989.
• Más de las dos terceras partes de las causas acumuladas, a nivel nacio-
nal, corresponden a los juzgados de lo civil.
• La “productividad” de los jueces difiere considerablemente según las
judicaturas y regiones.
Los problemas relacionados con la acumulación de causas pendientes es-

pecialmente en las judicaturas de primera instancia, toman dimensiones que
producen preocupación. No obstante, existen serias dudas sobre la confiabi-
lidad de las estadísticas que se publican.
Los análisis que pueden hacerse con base en las estadísticas oficiales, con-
ducen a resultados de dudosa realidad.
Recomendación 7.1
Realizar con carácter prioritario una especie de censo nacional sobre el nú-
mero y estado de las causas pendientes de resolución en cada judicatura. Ello
342
permitirá contar con una base cierta para su seguimiento ulterior y para la
planificación en este campo.
Recomendación 7.2
Desarrollar, en una fase posterior, estándares o coeficientes que permitan iden-

tificar con propiedad los niveles de productividad de las judicaturas y los gra-
dos de concentración y/o necesidad de creación de nuevas judicaturas.
8 Administración de personal
La calidad de cualquier organización depende mucho de las de sus recursos

humanos. Para ellos es preponderante la existencia y el efectivo funciona-
miento de un sistema de personal.
En Ecuador, aún no existe un sistema integrado de administración de
personal para la Corte Suprema y sus dependencias. El proceso se encuentra
en su fase inicial y debe ir adaptándose progresivamente, sin apresuramientos.
Se cuenta con el Reglamento de Carrera Judicial, recientemente dictado,
cuyo objetivo es regular el funcionamiento del sistema. Aunque resulta muy
temprano para evaluarlo, es necesario advertir que el proceso de su aplicación
y posible necesidad de reformulación debería subordinarse a los varios cam-
bios estructurales, cuyos lineamientos generales se plantean en el “Perfil del
Primer Plan Bienal de la Corte Suprema”, en trabajos desarrollados dentro
del PRODAD y en las secciones precedentes de este estudio.
La ejecución del referido plan y de las recomendaciones que a partir de
este estudio puedan surgir conlleva cambios que afectan la organización y
estructura de la institución y, en consecuencia, modifican o alteran las fun-
ciones, requisitos y responsabilidades de muchas posiciones ocupacionales.
En este sentido, los esfuerzos que se vienen llevando a cabo, dentro del PRO-
DAD, para el desarrollo de manuales destinados a varios subsistemas de la
administración de personal, deben tomar en cuenta las potenciales reformas
estructurales del Órgano Judicial.
En particular, el estudio ha detectado problemas en áreas estratégicas
para la administración de personal como: inventario, planeación, régimen
de remuneraciones, etc. El inventario de personal que lleva a cabo el Órgano
343
Judicial tiene serias limitaciones en cuanto a la información disponible. Ade-

más, el procesamiento de la información es todavía muy rudimentario y atra-
sado. Los cálculos del suministro interno de personal implican mucho más
que la mera cuenta del número de empleados. Los encargados de la planea-
ción investigan y clasifican los recursos humanos actuales a fin de conocer
su calificación. Esta información permite prever tentativamente los nuevos
puestos y las vacantes que se puedan llenar con los empleados actuales. Con-
siderar a los empleados actuales para las nuevas oportunidades resulta de gran
importancia en términos de incentivos que ayuden a mejorar el clima laboral
de cualquier organización y genera mayor estabilidad ante la perspectiva de
avance y progreso.
Las organizaciones contratan personal a fin de efectuar labores que con-
tribuyan a los objetivos que se han determinado. Para poder adquirir personal
idóneo, las organizaciones determinan sus necesidades de recursos humanos
y estudian los requerimientos de sus puestos. A continuación, el departamento
de personal selecciona y contrata a los individuos que desempeñarán esos
puestos, apelando a fuentes internas y externas de suministros de personal.
La planeación de recursos humanos es una técnica para determinar en
forma sistemática la provisión y demanda de recursos humanos que una or-
ganización requiere. La determinación del número y tipo de empleados ne-
cesarios, permite que el departamento de personal pueda planear sus labores
de reclutamiento, selección, capacitación y otras.
Todas las organizaciones, y principalmente las de gran tamaño como la
Corte Suprema de Justicia, que cuenta con más de tres mil puestos a nivel
nacional, necesitan aplicar un proceso de identificación de necesidades de
personal a corto, mediano y largo plazo.
Recomendación 8.1
Redimensionar el número y las atribuciones de órganos y funcionarios en-

cargados de los distintos procesos de administración de personal, a la luz de
los cambios que se apliquen en la organización.
344
Recomendación 8.2
Configurar un departamento de personal central con recursos humanos al-

tamente calificados para el desarrollo y aplicación de los subsistemas de per-
sonal e incorporar a esta división el proceso de capacitación y desarrollo de
recursos humanos.
Recomendación 8.3
Redefinir, desarrollar y actualizar, progresivamente, la normativa vigente y

los manuales relacionados con la clasificación, valoración y evaluación del
desempeño y otros procedimientos, en concordancia con los cambios que se
produzcan en dicha normativa y en la estructura organizacional.
Recomendación 8.4
Mejorar el nivel de remuneraciones para hacerlo corresponder con el practi-

cado en otras instituciones del sector público, y modificar la escala de remu-
neraciones, para que esta sea el producto del análisis de los varios factores
que configuran las distintas clases y posiciones ocupacionales.
Recomendación 8.5
Mejorar y ampliar al universo de las dependencias la prestación de los servi-

cios sociales.
Recomendación 8.6
Modificar las denominaciones de los puestos, especialmente los que se relacio-

nan con funciones adjetivas, en concordancia con la naturaleza de las tareas.
Recomendación 8.7
Simplificar la administración de las remuneraciones mediante el uso de pro-

gramas sencillos en equipos y sistemas informatizados.
345
9. Sistemas de información: estadísticas judiciales
El análisis de los datos suministrados por la Dirección de Estadísticas Judi-

ciales de la Corte Suprema permite detectar diversas deficiencias en el método
utilizado para compilar y publicar la información referente al movimiento
de causas en los tribunales del país. Por ejemplo, según los datos procedentes
de esta unidad, el mayor número de causas ingresadas en 1989 en los tribu-
nales penales corresponde al distrito judicial de Azuay (el 18%), seguido del
de Guayas (el 15%) y del de Pichincha (el 14%), cuando estos dos últimos
distritos tienen una población mucho mayor que el primero y un número
superior de despachos judiciales.
Existe, pues, un problema con respecto a la confiabilidad de la informa-
ción estadística. Este problema tiene su origen básicamente en dos situacio-
nes: captura de la información y la forma en que se procesa la misma. Con
respecto a la primera situación, se ha comprobado la existencia de un grave
problema de atraso en el envío que de la misma hacen las dependencias ju-
diciales a la Dirección de Estadísticas Judiciales. El incumplimiento de tal
obligación puede deberse a distintas causas, que van desde la limitada dispo-
nibilidad de recursos para atender dicha tarea hasta la falta de interés o des-
conocimiento de las posibilidades que ofrece este tipo de información para
mejorar el planeamiento y control de la administración de justicia.
En cuanto a la forma en que se procesa la misma, es evidente que el poco
personal con que cuenta la Dirección de Estadísticas Judiciales y la carencia
del equipo adecuado, provocan que un alto volumen de información sea pro-
cesada manualmente (935 cuestionarios trimestrales), causando una gran
presión de trabajo, que podría ser fuente comprensible de errores.
Otro problema detectado en el sistema actual de estadísticas, se refiere a
los usuarios de las mismas. Las únicas estadísticas publicadas actualmente
son las correspondientes a causas ingresadas, resueltas y pendientes, de poca
utilidad para los usuarios interesados por ellas. Olvidándose que las estadís-
ticas judiciales tienen diversas finalidades (información general, investigación,
administración, etc.) y que en numerosos países, entre ellos los latinoameri-
canos, una de sus principales funciones debería ser la de servir de instrumento
al administrador judicial, para la planificación, el seguimiento y el control
del proceso de las causas ingresadas.
346
Recomendación 9.1
Reorientar las estadísticas judiciales de manera que su principal usuario sea

el administrador de justicia, para que este las utilice en el seguimiento y con-
trol del proceso de administración de justicia.
Recomendación 9.2
Diseñar un sistema de estadísticas judiciales y seguimiento de causas.
10. Automatización de oficinas
Actualmente la Corte Suprema no posee ningún sistema de automatización

de oficinas, aunque existe un proyecto en desarrollo dentro del PRODAD,
con respecto al cual pueden hacerse las observaciones que a continuación se
indican.
En primer lugar, parece acertado escoger como opción principal a desa-
rrollar, entre la gama de posibilidades disponibles actualmente en el ámbito
de la automatización de oficinas, la de procesamiento de textos. Dada la na-
turaleza de los órganos judiciales como organizaciones productoras, proce-
sadoras y usuarias de información escrita, esta aplicación seria indudable-
mente de gran utilidad. Sin embargo hay hacer notar que un programa de
automatización de oficinas, no tiene que ser necesariamente uniforme a través
de todo el ámbito nacional, sino más bien ajustado a satisfacer las necesidades
de aquellos despachos judiciales de mayor volumen. Esto no significa que
los despachos pequeños no puedan beneficiarse de este sistema, puesto que
la adopción de una serie de “formularios o resoluciones tipo” uniformes para
ciertas diligencias judiciales es independiente del medio (electrónico o no)
en que se encuentren.
En segundo lugar, con relación a la idea de capturar directamente la in-
formación a medida que se digita en estos “formularios o resoluciones tipo”
electrónicos para incluirla en una base de datos a nivel nacional, se considera
que si bien esta idea tiene un gran atractivo desde el punto de vista teórico
por la unidad de la fuente de información, presenta a la vez una gran cantidad
347
de dificultades prácticas por cuanto requiere una gran rigidez en la redacción.

Esto se contrapone con el objetivo de flexibilidad dentro de la estandarización
que provee la automatización de oficinas.
Asimismo, desde el punto de vista práctico, este tipo de captura auto-
mática de la información electrónica requeriría necesariamente de interco-
nexión, o sea no sería operativa con equipos microcomputadores no
enlazados, que es precisamente la opción más barata de informatización. En
consecuencia, los costos subirían, al necesitarse, según el plan esbozado, algún
tipo de comunicación de datos a nivel nacional, lo que supone un tipo de
almacén electrónico central.
En cuanto a la propuesta de establecer bases de datos a nivel nacional,
teniendo en cuenta la extensión territorial del Ecuador, el estado actual de
subsistema de telecomunicaciones y el volumen de información a manejar,
no debería planearse el acopio de datos a nivel nacional, sino más bien a nivel
de distrito judicial, en la sede donde exista una corte superior. Esto tampoco
implica que se avale como objetivo el informatizar todos los despachos judi-
ciales. Por el contrario, si bien la informatización puede ser de gran ayuda
en los despachos judiciales con un elevado volumen de causas, podría resultar
una carga más en los despachos pequeños.
Con respecto a lo anterior, se debe apuntar que, en sistemas de información
lo importante no es definir como objetivo un “Plan Nacional de Desarrollo
Informático”, sino un “Plan de desarrollo de sistemas de información”. Esto
no significa que el desarrollo informático no sea considerado de utilidad para
el Órgano Judicial del Ecuador. Lo que sugiere es que lo fundamental es iden-
tificar y sistematizar la información que maneja este organismo para luego de-
finir el por qué, el cómo, el cuánto y el dónde de la utilización de la informática.
La herramienta informática, si bien es de gran utilidad, no debe privilegiarse
en sí misma sino en función de las necesidades que se pretende atender.
Finalmente, se considera oportuno hacer dos breves comentarios respecto
de algunas ideas expresadas por los funcionarios entrevistados, en cuanto a
otras posibles aplicaciones informáticas que justificarían la creación del pro-
yectado Centro de Cómputo Judicial. Primero, para que el Centro de Cóm-
puto a instalarse procese la información y suministre estadísticas judiciales,
se requiere previamente que se hayan diseñado los sistemas y procedimientos
y, sobre todo, que se haya definido quiénes serían los usurarios de las esta-
348
dísticas, tal y como se planteó anteriormente. Segundo, en cuanto a la posi-

bilidad de desarrollar en este futuro Centro de Cómputo un sistema de re-
ferencia legislativa, vale la pena considerar un sistema existente en Ecuador
y diseñado al efecto conocido como “LEXIS”, antes que embarcarse en un
esfuerzo adicional y no necesariamente superior a lo ya disponible.
Recomendación 10.1
Darle seguimiento al proyecto en desarrollo dentro del PRODAD, conside-

rando sobre todo los siguientes aspectos:
• Un programa de automatización de oficinas no tiene que ser necesa-

riamente uniforme a través del país, sino más bien ajustado a satisfacer
prioritariamente las necesidades de los despachos judiciales con mayor
volumen de causas.
• La adopción de una serie de “formularios o resoluciones tipo” electró-
nicas con la finalidad de incluirlos en una base de datos a nivel nacional
puede oponerse al objetivo de flexibilidad y requiere necesariamente
de interconexión, es decir de un equipo de macro-computadoras, de
alto costo.
• La base de datos debería establecerse a nivel de distritos judiciales,
sobre todo en los que tienen un elevado volumen de causas.
• Más que definir un Plan Nacional de Desarrollo Informático, lo más
conveniente sería diseñar un Plan de Desarrollo de Sistemas Informá-
ticos.
• Para la creación de un Centro de Cómputo Judicial se requiere pre-
viamente que se hayan diseñado los sistemas y procedimientos y que
se hayan definido quiénes serían los usuarios de las estadísticas. Asi-
mismo conviene explorar las posibilidades que puede ofrecer al res-
pecto el sistema LEXIS.
11. Otros
Pese a la existencia en la Corte Suprema y en el Congreso Nacional de comi-

siones permanentes encargadas de codificar, actualizar y modernizar la legis-
349
lación, pareciera que en el Ecuador, y particularmente en materia judicial,

se ha detenido el transcurso del tiempo. La normatividad jurídica, los pro-
cedimientos, las instancias y las cuantías se mantienen desde hace años sin
modificación alguna. Así por ejemplo, las disposiciones legales sobre instan-
cias y cuantías se encuentran fuera de tiempo; muchas de ellas están expre-
sadas en términos absolutos referidos a la realidad de hace algunas décadas;
otras son rígidas en cuanto determinan cifras absolutas y definen a-priori de-
talles sobre la organización interna, y algunas no se cumplen simplemente
porque en la actualidad no son aplicables. Además, los trámites y procedi-
mientos, tanto judiciales como administrativos, no son uniformes en las dis-
tintas judicaturas y distritos. De la investigación de campo se pudo confirmar
amplia dispersión de criterios sobre ellos.
Recomendación 11.1
Revisar y fortalecer los procesos de reformulación de las leyes sustantivas y

adjetivas.
Recomendación 11.2
Promover la realización de seminarios o talleres periódicos de jueces, como

medida apropiada para alcanzar los objetivos indicados en la recomendación
anterior.
350
9
Derechos humanos y administración de justicia
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1997
El análisis de la situación de los derechos humanos en Ecuador indica que

muchas de las violaciones de los derechos fundamentales tienen su origen en
deficiencias de la administración de justicia. Prácticamente todas las personas
con quienes habló la Comisión sobre este asunto, entre ellas funcionarios
gubernamentales, miembros del poder judicial y del Congreso y personas
que han tratado de obtener justicia dentro del sistema, indicaron que la ad-
ministración de justicia constituía un problema grave, con lo que lleva a afec-
tar el ejercicio de una amplia gama de derechos y libertades garantizados por
la Convención Americana. Consecuentemente en este informe se hará refe-
rencia a la situación de la administración de justicia en otros capítulos.
La disposición de la Convención Americana que se relaciona más direc-
tamente con el derecho de la persona a la protección judicial es el artículo
25, que establece el derecho a un recurso efectivo ante un tribunal compe-
tente para la protección de sus derechos fundamentales reconocidos por las
leyes nacionales o la Convención Americana166. El artículo 8 de la Conven-
166 El texto completo del artículo 25 establece que:

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo
ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fun-
damentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal vio-
lación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados partes se comprometen:
a. a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá
sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b. a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c. a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se
haya estimado procedente el recurso.
351
C OMISIÓN I NTERAMERICANA DE D ERECHOS H UMANOS , 1997
ción Americana especifica además que el derecho a un pronunciamiento ju-

dicial justo en cualquier acusación penal o denuncia de orden civil, laboral,
fiscal o de otra índole requiere que la persona sea “oída, con las debidas ga-
rantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente”.
Finalmente, debe recalcarse que el compromiso de todo Estado parte en la
Convención de “respetar y asegurar” el ejercicio de los derechos garantizados
en virtud del artículo 1.1, exige que se establezcan los debidos mecanismos
para hacerlos efectivos. Los tribunales, como mecanismo principal para in-
terpretar y aplicar la ley, desempeñan una función fundamental para asegurar
la efectividad de todos los derechos y libertades protegidos. Las deficiencias
del sistema judicial y de la administración de justicia reducen la posibilidad
del individuo de tener acceso a la justicia en todas las esferas de la vida.
Las reformas de 1992 a la Constitución ecuatoriana constituyeron un es-
fuerzo significativo para dar solución a algunos de los problemas en este campo.
Las reformas y los cambios legislativos comprenden: aumento en el número
de magistrados de la Corte Suprema y modificaciones en su jurisdicción y la
ampliación de sus atribuciones de apelación; la creación del Consejo Nacional
de la Judicatura167; requisitos académicos y profesionales mayores para los jue-
ces; nuevos métodos para determinar el presupuesto168 y los salarios de la rama
judicial, y medidas para despolitizar el poder judicial. La misma Corte Suprema
ha tomado medidas para solucionar los retrasos que experimenta la justicia169.
En un esfuerzo por hacer más eficaz el sistema, las reformas constitucionales
de 1996 incorporan medidas adicionales, como el fortalecimiento de las atri-
buciones del tribunal encargado de la vigilancia constitucional.
Según informes, están bajo consideración propuestas para adoptar el pro-
cedimiento oral en determinados procesos judiciales. En contraposición al
actual procedimiento sumarial, éste, por ejemplo, haría uso de fiscales para
presentar los cargos, los que serían fundamentados mediante investigaciones
167 El Gobierno señaló en sus observaciones a este informe que el Congreso tiene en estudio un pro-
yecto de ley orientado a determinar la integración, forma de elección de los miembros, estructura
y funciones de este Consejo.
168 Sin embargo, informes preliminares indican que estas medidas para aumentar el presupuesto ju-
dicial fueron frustradas cuando el Congreso aprobó presupuestos judiciales substancialmente re-
ducidos para 1994 y 1995.
169 Algunas de éstas se abordan con más detalle en la sección sobre la situación del sistema peniten-
ciario, ver infra, capítulo VII.
352
D ERECHOS HUMANOS Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
policiales. El fiscal y el abogado defensor tendrían la responsabilidad de su-

ministrar las pruebas y el juez actuaría como árbitro neutral y vigilaría el
cumplimiento de todos los requisitos procesales170. Este sistema ha sido pro-
movido en algunas esferas como más eficiente, transparente y flexible171. En
su comunicación del 19 de marzo de 1997, el Gobierno indicó que el Poder
Judicial está estudiando propuestas para adoptar el procedimiento oral en
determinados procesos, considerando que éste podría ser eficiente, transpa-
rente y flexible.
Con todo, subsisten problemas graves que continúan obstaculizando el
ejercicio del derecho a la protección judicial. En forma breve, la información
y denuncias recibidas por la Comisión indican que entre los obstáculos más
serios están, primero, demoras generalizadas en todo el sistema judicial; se-
gundo, barreras a la administración imparcial e independiente de la justicia,
lo que incluye la corrupción dentro del sistema y la inestabilidad de algunos
cargos judiciales; y tercero, carencia de acceso a los recursos judiciales debido
a factores tales como la ausencia de defensores públicos y distribución ina-
decuada de los tribunales en las zonas rurales. También se recibieron denun-
cias en las que se alega que el sistema judicial no es eficaz en atender las quejas
contra la policía y que los miembros de ésta y de las fuerzas de seguridad co-
meten delitos contra las personas impunemente. En general, parece que el
sistema judicial del país carece de los recursos humanos y financieros indis-
pensables y que ello contribuye en gran medida a cada uno de los problemas
descritos anteriormente172. Muchos sectores de la sociedad ecuatoriana ex-
presaron a la Comisión su falta de confianza en la capacidad de los tribunales
para administrar justicia en forma eficiente.
El artículo 25 de la Convención Americana garantiza el derecho de las
personas a un “recurso sencillo y rápido” de protección judicial. El principio
de que justicia demorada es justicia denegada encuentra eco en la estipulación
del artículo 8, en el sentido de que la justicia exige que los procedimientos
170 Véase J. Espinoza Ramírez y E. Moreno, “Reforma Judicial en Ecuador”, en M. Rowat, W. Malik
& M. Dakoulias (comps.), Judicial Reform in Latin America and the Caribbean, World Bank Tech-
nical Paper No. 280, 1995, pp.192, 193.
171 Ibídem, p. 194.
172 El Gobierno señaló en sus observaciones del 19 de marzo de 1997 que los recursos económicos
asignados a la función judicial han sido incrementados, pero indicó que éstos resultan insuficientes,
lo que genera retraso en los procedimientos judiciales.
353
se realicen dentro de un plazo razonable. Las demoras son especialmente ge-

neralizadas en el campo de la justicia penal, como se indica más adelante en
la sección sobre el derecho a la libertad y sobre la situación de los derechos
humanos en el sistema carcelario ecuatoriano.
La Comisión se halla actualmente tramitando una serie de casos indivi-
duales en los cuales los principales alegatos se relacionan con la detención
preventiva injustificadamente prolongada173. En un caso el acusado estuvo
en prisión preventiva por más de treinta meses y finalmente fue sentenciado
a una pena de dos años de prisión. Otro caso similar se refiere a la situación
de dos acusados que fueron detenidos por dos años y dos meses antes de que
se aplicara una sentencia de dos años contra cada uno de ellos. En otro caso
se examina la situación de un acusado detenido por espacio de 25 meses antes
de que se desestimaran los cargos en su contra y fuera puesto en libertad. La
Comisión también está tramitando un caso en el cual se alega que el acusado
permaneció en situación de detención preventiva, mientras la investigación
inicial (sumario) de los cargos, que no debe prolongarse por más de 60 días,
se mantuvo abierta durante cuatro años. En otros dos casos en estudio, se ha
confirmado que los acusados sufrieron detención preventiva durante cinco
años. En cada caso, los cargos fueron desestimados.
La demora en someter a juicio a una persona acusada se traduce en una
grave injusticia para quienes llevan varios años detenidos, particularmente si
al final del juicio se les encuentra inocentes, así como para aquellos que se
mantienen en prisión por períodos más largos que los que prescribe la san-
ción del delito cometido.
Tales demoras constituyen también injusticia para las víctimas de delitos
que procuran un pronunciamiento judicial sobre el perjuicio recibido y exi-
gen que la justicia identifique al responsable. La Comisión tramita actual-
mente varios casos en los que miembros de las familias de víctimas de
asesinatos, cometidos hace varios años, han tratado en vano que se lleve ante
la justicia a los agentes del Estado supuestamente responsables. Dos de esos
casos se refieren a muertes ocurridas en 1992, dos a muertes ocurridas en
1993, y otro a un tiroteo triple ocurrido en 1993.
173 Referencias a los casos actualmente en trámite por la Comisión no indican un juicio anticipado
sobre los hechos o las quejas; esas referencias son solamente ilustrativas y consisten en información
que es del dominio público.
354
En casos extremos, las demoras pueden dar como resultado una forma
de impunidad para el transgresor. La Comisión ha recibido varios informes
de casos en los que se denuncian asesinatos por parte de agentes del Estado
cuya determinación judicial fue impedida debido a que, antes de terminarse
el juicio, había expirado el plazo de 10 años fijado por la ley de prescripción
para los homicidios. La Comisión se halla actualmente tramitando un caso
relacionado con una demanda presentada contra un miembro de la Policía
Nacional que supuestamente golpeó brutalmente a un menor en 1989. La
demanda se presentó en 1990, y fue tramitada por el Segundo Tribunal del
Primer Distrito de la Policía Nacional. El agente fue eventualmente expul-
sado del cuerpo, debido a varias demandas pendientes en su contra, pero la
acción judicial fue declarada prescrita en 1995.
Las demoras en el sistema judicial, sin embargo, no son exclusivas de los
procesos penales. A la Comisión se le ha informado de personas que hace
más de diez o doce años presentaron denuncias en materia civil y adminis-
trativa, cuyos casos siguen sin resolverse. Por ejemplo, la Comisión tramita
actualmente una petición en la cual se alega que una demanda presentada
en 1980 con respecto a una cuestión de propiedad de tierras no se había de-
cidido aún en el momento en que la Comisión realizó la visita in loco en no-
viembre de 1994.
En conversaciones con jueces del sistema judicial, se informó a la Co-
misión que en algunos casos la demora se debe a ciertas presiones. Altos fun-
cionarios gubernamentales mencionaron problemas causados por el creciente
número de casos relacionados con el tráfico de estupefacientes. Un conocido
jurista ecuatoriano indicó que se han dado ocasiones en que los jueces que
conocen de casos de drogas reciben visitas de representantes de los acusados
con el objeto de sobornarlos o amenazarlos o ambas cosas. En tales casos, es
posible que los jueces estén poco dispuestos a tomar una decisión. Las quejas
de corrupción generalizada dentro del sistema se refieren tanto a jueces como
a abogados. La creación del Consejo Judicial, mediante las reformas consti-
tucionales de 1992, tenía el propósito de centralizar y fortalecer los controles
disciplinarios de la judicatura.
Han surgido dudas en cuanto a los períodos para los que se nombran a
los jueces, así como sobre su remoción. Los magistrados de la Corte Suprema
son nombrados por el Congreso de candidatos escogidos, por partes iguales,
355
por cada una de las ramas del Estado. Su periodo es de seis años escalonados
y pueden ser reelegidos. Los jueces del nuevo Tribunal Constitucional serán
nombrados por el Congreso a través de una selección presentada por cada
una de las ramas del Gobierno y por algunos grupos que representan intereses
sociales. Su periodo es de cuatro años y también podrán ser reelegidos. A la
luz de la necesidad de imparcialidad judicial e independencia en la toma de
decisiones, la brevedad de esos períodos ha sido identificada dentro de la ju-
dicatura como una fuente de preocupación. Las preocupaciones expresadas
acerca del sistema de remoción de jueces se concentraron en la incompatibi-
lidad de los procedimientos y la falta de transparencia en el proceso.
El acceso al recurso judicial es restringido para muchas personas. La ley
requiere que todos los demandantes estén representados por un abogado;
está prohibido entablar demandas pro se. Ante este requisito, la función del
defensor público es obviamente de importancia decisiva para la cantidad de
personas que carecen de recursos para obtener los servicios de un abogado
privado. Se informó a la Comisión, sin embargo, que se dispone de sólo cua-
tro defensores públicos en cada una de las dos ciudades de mayor población,
Quito y Guayaquil, las cuales tienen más de dos millones y tres millones de
habitantes respectivamente. Según se informa, hay unas dos docenas de de-
fensores públicos en todo el país. Lo que es más, estos abogados se encargan
de una gran variedad de casos civiles, administrativos y penales174. Este nú-
mero es obviamente inadecuado, incluso si se tratara únicamente de defen-
sores públicos para casos penales.
Las leyes del país requieren que las personas estén representadas por un
abogado para poder tener acceso a la protección judicial. Según el sistema
actual, los litigantes que no tienen los medios para contratar los servicios de
un abogado de su elección deben esperar hasta que haya un defensor público
disponible. Esas personas tienen que esperar a menudo por largos períodos
para tener acceso a la justicia. Esto va claramente contra los dictados de la
Convención Americana. Como lo ha indicado la Corte Interamericana de
174 Según se informa, algunas facultades de derecho y fundaciones privadas ofrecen servicios de asis-
tencia legal ad hoc, pero estos esfuerzos no están organizados ni programados en forma centralizada
y los estudiantes de derecho, como es obvio, no tienen experiencia. En su comunicación del 19 de
marzo de 1997, el Gobierno señaló que han sido tomadas algunas medidas para mejorar la situa-
ción, y que ha implementado un programa de mejoramiento de este sistema con la asistencia del
Instituto Latinoamericano de Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente.
356
Derechos Humanos, la discriminación en el ejercicio o disponibilidad de las

garantías judiciales por razones de situación económica está prohibida según
las disposiciones de los artículos 1.1, 8 y 24 de la Convención Americana175.
En ciertas zonas del país, particularmente en las zonas rurales, la incapa-
cidad para acceder a la protección judicial es una consecuencia de la insufi-
ciencia o la falta de los servicios y las instalaciones necesarios. La Comisión
visitó una comunidad donde el tribunal más cercano estaba a nueve horas
de viaje por carretera. La distribución y mantenimiento de las instalaciones
tienen, desde luego, una relación directa con la disponibilidad de recursos,
como la tienen muchos otros obstáculos que enfrenta el poder judicial. Los
funcionarios judiciales comentaron a la Comisión, por ejemplo, que carecen
aún de los elementos más rudimentarios de informática para llevar el control
de los casos penales pendientes. Cualquier intento de solucionar la situación
actual demandará el consenso entre las diferentes ramas del Gobierno en lo
que respecta a la prioridad que debe darse a la administración de justicia y
por ende al compromiso de asignar recursos adicionales. Aunque en algunos
círculos gubernamentales se ha reconocido que se trata realmente de una si-
tuación crítica, el financiamiento continúa a niveles reducidos, no habiendo
un incremento.
Las personas que entablan recursos judiciales contra un miembro de las
fuerzas de seguridad del Estado pueden verse obstaculizadas por la mala uti-
lización de tribunales de jurisdicción especial. El ejercicio de tal jurisdicción
por parte de los tribunales policiales y militares no se limita solamente a aque-
llos casos que involucran situaciones de conducta en el ejercicio de las obli-
gaciones de los miembros de tales instituciones. Con frecuencia, los acusados
policiales y militares son juzgados por tribunales especiales por cargos rela-
cionados con delitos comunes. Se informó a la Comisión que esos procesos
no se hacen públicos, las audiencias en esas instancias se realizan a puerta ce-
rrada, y los resultados no son fácilmente accesibles. Además, varias ONG in-
dicaron su preocupación por la renuencia de esas instancias a dictar sentencias
contra sus propios miembros. Un informe presentado en noviembre de 1995
por el Subsecretario de Policía al Presidente de la Comisión de Derechos Hu-
175 Véase en general: Opinión Consultiva OC-11/90 de agosto 10 de 1990 “Excepciones al requisito
de agotar los recursos de jurisdicción interna (artículo. 46(1), 46(2) y 46(2)(b) de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos)”, Ser. A No. 11.
357
manos del Congreso sobre acciones dentro de la jurisdicción de los tribunales

policiales, indicaba que en casi ninguna de ellas se había dictado sentencia.
De los 4.568 casos iniciados desde 1985, en 46 se habían dictado sentencias
provisionales, y en 5 de ellos sentencias finales. La mayor parte de éstos se-
guían en trámite o habían sido archivados. Más de 50 se habían declarado
prescritos.
Conclusiones
De conformidad con la Convención Americana, la protección judicial debe

ser accesible, pronta y eficaz. El derecho a un proceso justo exige que la per-
sona sea oída y que su caso se decida dentro de un plazo razonable. Como lo
ha expresado la Corte Interamericana: “la tolerancia del Estado a circuns-
tancias o condiciones que impidan a los individuos el acceder a los recursos
internos adecuados para proteger sus derechos, constituye una violación del
artículo 1.1 de la Convención”176.
Además, los Estados partes se han obligado, de acuerdo con el artículo
1.1 de la Convención Americana, a proteger y asegurar el ejercicio de todos
los derechos allí consagrados “mediante medidas idóneas para que los dere-
chos y libertades sean efectivos en toda circunstancia”177.
Compete a los tribunales administrar la justicia y brindar recursos eficaces
en todos los casos en que se violen los derechos del individuo reconocidos en
la legislación interna o en la Convención Americana. El derecho a la protec-
ción judicial y la función de los tribunales son de fundamental importancia.
Un poder judicial independiente y efectivo es elemento esencial de todo
sistema democrático moderno. Es importante adecuar el sistema legal para
que armonice con las metas económicas y de desarrollo del país, a fin de que
no constituya una barrera al desarrollo y modernización del Estado.
176 Ibídem, párrafo 34.

177 Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987 “El Hábeas Corpus Bajo Suspensión de
Garantías (artículos 27.2, 25.1 y 7.6) Convención Americana sobre Derechos Humanos”, Ser. A
No. 8, párrafo 25.
358
Recomendaciones
La Comisión recomienda que el Estado tome medidas prontas y amplias para

corregir la dilación crónica que caracteriza la administración de justicia.
De acuerdo con el artículo 8.2.e de la Convención Americana, acerca
del derecho de un demandado a ser asistido por un defensor proporcionado
por el Estado, la Comisión recomienda que se tomen medidas para dar prio-
ridad a la protección de este derecho por medio de la asesoría de defensores
públicos y para establecer normas que aseguren que quienes requieren este
servicio lo reciban oportunamente.
En vista de que los demandantes deben estar representados por un abo-
gado para poder presentar sus reclamos, debe aumentarse el número de de-
fensores públicos disponibles para asesorarlos, de manera tal que este servicio
esté al alcance de toda persona que lo necesite para tener acceso a la protec-
ción judicial y para defender un derecho protegido.
De acuerdo con los términos de la Convención Americana y su juris-
prudencia en esta materia, la Comisión recomienda que el Estado adopte las
medidas internas necesarias para limitar la aplicación de la jurisdicción es-
pecial de los tribunales policiales y militares a aquellos delitos de naturaleza
específicamente policial o militar, y asegure que todos los casos de violaciones
de los derechos humanos se sometan a los tribunales ordinarios.
La Comisión reconoce los esfuerzos del Estado y lo anima para que con-
tinúe intensificando sus esfuerzos en favor de la reforma judicial, tanto a tra-
vés de medidas internas como de la ayuda técnica y financiera que puedan
brindarle las organizaciones internacionales gubernamentales y no guberna-
mentales. Sin un incremento de recursos humanos y materiales y la creación
de un sistema moderno, no se podrán superar los problemas de la adminis-
tración de justicia.
359
10
Las instituciones del sector justicia en 2002
Banco Mundial
A través de los últimos diez años, Ecuador introdujo más cambios en el sector
judicial a través de modificaciones constitucionales, que durante los años
1812 a 1992. La Constitución de 1979, la décimo octava, fue reformada di-
rectamente o por referéndum, en 1992, 1995, 1997 y 1998, introduciendo
cada vez más cambios estructurales en el sector judicial.
Con las reformas de 1992 se estableció el Consejo de la Judicatura, se
introdujo un sistema de casación para redefinir el rol de la Corte Suprema
de Justicia, se creó un nuevo mecanismo para la selección de jueces, y se in-
crementó el presupuesto judicial y las remuneraciones de los jueces. Las re-
formas constitucionales de 1995 incluyeron: modificaciones relacionadas con
la composición y los poderes del Tribunal Constitucional; independencia del
Ministerio Público; creación de la Defensoría del Pueblo; descentralización
de los servicios judiciales; reconocimiento de los métodos alternativos de so-
lución de conflictos; y la expansión de la jurisdicción del Consejo Nacional
de la Judicatura para establecer tasas judiciales.
Dos reformas importantes fueron añadidas a la Constitución mediante
referéndum en 1997. Se revocó la facultad del Congreso de enjuiciar a los
jueces de la Corte Suprema y se abolió sus periodos fijos. Más aún, esta re-
forma constitucional eliminó la facultad del Congreso de nombrar jueces.
Los periodos indefinidos, vistos por muchos como vitalicios, buscan garan-
tizar la estabilidad de los jueces de la función judicial. Las reformas de 1998
también introdujeron: procedimientos orales; el principio de inmediación
por el cual los jueces deben estar presentes en todos los procedimientos; los
principios de “celeridad” y “publicidad” como columna vertebral del sistema;
361
B ANCO M UNDIAL
la aplicación del derecho consuetudinario indígena; y el establecimiento de

la carrera judicial, que incluye un procedimiento de méritos y oposición para
nombrar jueces y funcionarios judiciales.
Adicionalmente a estos cambios constitucionales y legislativos, el sector
judicial ha experimentado un proceso de reforma. Con base en el diálogo
por el Diagnóstico del Sector Judicial de 1994, el gobierno inició un proceso
de reforma que desembocó en un Plan Integral de Reformas178. Este plan
identificó objetivos y prioridades de reforma del sector judicial, junto con
áreas de cooperación financiera internacional y donantes. El plan comprende
tres áreas: institucional, que incluye la función judicial, el Ministerio Público
y la Policía; operacional, para coordinar actividades destinadas a ampliar el
acceso a justicia, mejorar la infraestructura, preparar y aprobar nueva legis-
lación con relación a los procedimientos civiles y penales, la estructura judi-
cial y la organización del Ministerio Público, mejoras en la administración y
los sistemas de manejo de causas; y recursos humanos, para mejorar la capa-
cidad de los jueces, fortalecer la carrera judicial y la educación jurídica.
Las reformas del marco constitucional dieron lugar a nueva legislación
sobre la administración de justicia, incluyendo: la Ley Orgánica del Minis-
terio Público, la Ley de Casación (1993), la Ley de Control Constitucional
(1997), la Ley de Arbitraje y Mediación (1997), y la Ley Orgánica del Con-
sejo Nacional de la Judicatura (1997). Alguna legislación que buscaba me-
jorar el sector ha probado ser inadecuada, y otras reformas vitales como una
Ley Orgánica y el Código de Procedimiento Civil han experimentado retraso.
Los nuevos esfuerzos de reforma deberían incluir la revisión de los códigos
de procedimiento para incluir procesos orales, simplificar los procedimientos
en sede administrativa, incrementar el uso de la mediación y el arbitraje, me-
jorar la administración de justicia , fortalecer la independencia del Tribunal
Constitucional y el Ministerio Público, crear un programa de educación con-
tinua para abogados y jueces, mejorar el sistema de educación jurídica, esta-
blecer cortes de pequeña cuantía, incrementar el número de defensores
públicos, y mejorar la infraestructura judicial.
Generalmente, cambiar el marco legal requiere un significativo nivel de
consenso entre los directamente afectados. Ecuador ha probado no ser la
178 “La Administración de Justicia en el Ecuador: Plan Integral de Reformas”, Quito, 1995.
362
L AS INSTITUCIONES DEL SECTOR JUSTICIA EN 2002
excepción. La falta de consenso ha impedido el proceso de reforma legal y

ha limitado su alcance y resultados. Es claro que el proceso de reforma legal
y judicial se beneficiaría de la construcción de consensos en el futuro pro-
grama de reforma y del incremento de la educación del público sobre el im-
pacto potencial de tales cambios.
Apoyo de donantes para la reforma legal del gobierno

y el Plan de Reforma Judicial
En febrero de 1996, la Corte Suprema de Justicia aprobó el plan final de re-

forma legal y judicial y lideró el proceso de reforma. Agencias internacionales
como el Banco Mundial179, y el Banco Interamericano de Desarrollo180 pro-
porcionaron asistencia financiera para la implementación del plan. Al res-
pecto, la coordinación de donantes en Ecuador ha sido particularmente
efectiva, contribuyendo a una cooperación más cercana y mayor eficiencia
en el uso de recursos.
El proyecto de Reforma Judicial del Banco Mundial181, recientemente
concluido, comprende tres componentes. El primero, reforma de judicaturas,
incluyó administración de casos, manejo de información, capacitación judi-
cial e infraestructura. Este componente incluyó un pilotaje de nuevos siste-
mas de administración e información en veinte y ocho judicaturas en la
primera etapa y en cuarenta y tres judicaturas en Quito, Guayaquil y Cuenca,
en la segunda etapa182. El segundo componente, métodos alternativos anexa-
dos a los tribunales, piloteó centros de mediación y capacitación en Quito,
Guayaquil y Cuenca. El tercer componente, el programa de Derecho y Jus-
ticia, apoyó actividades iniciadas en la sociedad civil e innovaciones a cargo
de la judicatura, un programa de desarrollo profesional para profesores de
derecho, un estudio sobre el estado de la educación jurídica, e investigación
y evaluación del piloto de centros de mediación y centros de ayuda legal para
mujeres pobres. Un fondo especial, el Fondo para Derecho y Justicia, financió
179 Un préstamo de USD 10,7 millones con una contraparte local de USD 3,6 millones.
180 Dos millones de dólares como cooperación técnica y otros USD 400.000 en fondos de contraparte
local.
181 e World Bank, Staff Appraisal Report, Ecuador Judicial Reform Project (Report nº. 15385),
1996.
182 El piloto incluyó judicaturas tanto civiles como penales.
363
B ANCO M UNDIAL
veinte y cuatro donaciones para apoyar mujeres, niños, poblaciones indíge-

nas, ONG y facultades de derecho.
Como parte de las reformas originalmente llevadas a cabo en el plan de
la Corte Suprema de 1998, el Banco Mundial está proporcionando fondos
no reembolsables para varias iniciativas de reforma legal y judicial. La primera
donación proporciona fondos para mejorar la educación jurídica pública y
fortalecer la capacidad de mediación comercial de la Procuraduría General
del Estado. La segunda donación proporciona fondos para expandir los cen-
tros de mediación, desarrolla un centro de información para mediación en
zonas rurales y marginadas afectadas por la violencia, y crea un programa de
apoyo institucional a grupos de trabajo para el estudio y desarrollo de una
red nacional para el servicio de defensores públicos nacionales.
El BID financió un “Programa para Modernizar el Sistema Judicial” que
comprendió cuatro componentes. El primer componente, Desarrollo Legis-
lativo, incluyó la reforma de la Carrera Judicial, el Consejo Nacional de la Ju-
dicatura y la Ley Orgánica de la Función Judicial, así como la investigación
sobre el rol del Ministerio Público en el sistema penal ecuatoriano y en la de-
fensa pública. El segundo componente incluyó capacitación y reforma del sis-
tema disciplinario, y el diseño de un sistema institucionalizado para la
capacitación permanente orientada a establecer una carrera judicial e identi-
ficar las necesidades de capacitación de jueces y funcionarios judiciales; im-
plementó un sistema de capacitación y evaluación de desempeño de las
actividades de enseñanza; y evaluó y recomendó cambios en el sistema disci-
plinario. El tercer componente, Fortalecimiento Administrativo de la Función
Judicial, incluyó el diseño de un nuevo sistema administrativo que le permita
trabajar en conjunto con el Consejo Nacional de la Judicatura, incentivó la
descentralización y la adopción de nuevas metodologías de trabajo, y buscó
el desarrollo de sistemas modernos de manejo de recursos humanos, finan-
cieros y de infraestructura, mejoró los sistemas de información incorporando
un sistema informático de estadísticas, e implementó un sistema de capacita-
ción. El cuarto componente, Acceso a Justicia y Sociedad Civil, replicó los es-
fuerzos del Banco Mundial, estableciendo un fondo especial para proporcionar
recursos a las organizaciones de la sociedad civil para la implementación de
pequeños proyectos de acceso a justicia.
364
Otras agencias internacionales han participado en actividades específicas

en una escala menor. UNICEF, por ejemplo, ha promovido acciones para
reformar la legislación relativa a niños y adolescentes y, con el apoyo del
Banco Mundial, a través de Projusticia183, financió actividades para fomentar
la conciencia sobre los derechos de los niños. La Unión Europea ha organi-
zado reuniones para promover discusiones sobre la reforma legal y judicial,
el gobierno español ha financiado la capacitación de jueces, y la Agencia de
Cooperación Francesa ha organizado un proyecto para proporcionar asisten-
cia en el diseño de la escuela de fiscales. USAID ha concentrado su financia-
miento en la justicia penal y la lucha contra la corrupción, principalmente
mediante la provisión de fondos para ONG en esta área.
Jueces
Nombramiento de jueces
El nombramiento de jueces es de crítica importancia para la independencia

judicial. Tanto los jueces como los funcionarios judiciales deben ser nom-
brados con base en los más altos estándares de mérito e integridad personal.
Su reclutamiento y remuneración, con base en méritos, asegura que exista
competencia institucional. Adicionalmente, los términos y las condiciones
para el nombramiento de jueces juegan un papel importante al permitir que
los jueces decidan con libertad de presiones externas.
Existen diferentes mecanismos para nombrar jueces, dependiendo de si
prestan servicios en primera instancia, en cortes de apelación o en la Corte
Suprema de Justicia. Las vacantes de la Corte Suprema deben ser provistas
por ella misma. Desde 1997, cuatro de las seis vacantes han sido provistas
mediante este procedimiento. Dos vacantes recientes no fueron provistas de-
bido a desacuerdos internos que dejaron a los candidatos sin la mayoría de
dos terceras partes requerida para la selección. El proceso de selección, en sí
183 Projusticia es el acrónimo para “Programa Nacional de Apoyo a la Reforma de la Administración

de Justicia del Ecuador”, una unidad de coordinación creada mediante Decreto Ejecutivo 3029
(08-30-95) y compuesto por consultores nacionales, la cual implementa proyectos de reforma legal
y judicial.
365
B ANCO M UNDIAL
mismo, debe ser revisado. En tanto la Constitución establece una jerarquía

de criterios para llenar las vacantes seleccionando candidatos de las cortes in-
feriores, universidades y abogados en el libre ejercicio profesional, los jueces
en funciones de la Corte determinan si los candidatos cumplen los requisitos.
Si la persona recibe los votos necesarios para ser designada, será seleccionada,
independientemente de si cumple o no los requisitos constitucionales. No
existe la oportunidad de que el público conozca y comente las nominaciones.
Se encuentra en consideración una edad de retiro obligatorio para los ma-
gistrados de la Corte Suprema de Justicia. Esta medida no fue considerada
para su inclusión en la Ley Orgánica, pero cuenta con apoyo de parte de
abogados y otros actores.
Los jueces de las cortes superiores y tribunales son nombrados por la
Corte Suprema de Justicia, y los jueces de primera instancia son nombrados
por la corte superior de la provincia respectiva. Sin embargo, los nombra-
mientos son el resultado de un proceso de selección llevado a cabo por el
Consejo de la Judicatura, que presenta a la Corte Suprema una lista de can-
didatos para cada una de las vacantes. Cada candidato es examinado por el
Consejo de la Judicatura, lo que contribuye a mejorar la objetividad, preci-
sión y transparencia en el proceso de selección. Los jueces de primera ins-
tancia deben tener un mínimo de dos años de experiencia, y los jueces de
corte superior, un mínimo de doce años de experiencia. Los jueces de primera
instancia generalmente ya se encuentran trabajando en la función judicial;
sin embargo, este no es siempre el caso de los jueces de las cortes superiores.
Es difícil atraer a abogados altamente calificados, dadas las pobres con-
diciones de trabajo y la falta de estabilidad en la carrera. A pesar de que la
Constitución reconoce el concepto de la carrera judicial, las normas regula-
torias al respecto solo son observadas cuando resulta conveniente. Este es un
campo en el que ha existido desacuerdo, retardando la promulgación de la
Ley Orgánica de la Función Judicial. El borrador de la ley distingue la carrera
judicial aplicable sólo a jueces y la carrera administrativa. Otra propuesta
que genera debate establece que una Comisión del Consejo de la Judicatura
debe administrar la carrera judicial y propone una evaluación permanente
del desempeño que, entre otras reformas, minimiza el rol de antigüedad.
De conformidad con la Constitución, actualmente los periodos de la
Corte Suprema son indefinidos. La Corte Suprema ha extendido este prin-
366
cipio a todos los jueces, excepto los jueces del Tribunal Constitucional. Esta
decisión ha proporcionado la estabilidad necesaria al sistema judicial y ha
eliminado la preocupación de los jueces de cortes inferiores de buscar apoyo
para su reelección. Este principio puede fortalecer la independencia judicial
puesto que los períodos vitalicios dan seguridad a los jueces. Al mismo
tiempo, los problemas de mal desempeño de los jueces y de jueces involu-
crados en actos ilegales deben ser resueltos para mejorar la calidad de la jus-
ticia mediante un sistema de evaluación efectivo y justo.
Remoción de jueces
Dos cambios han tenido lugar en los sistemas disciplinarios y de control de

la judicatura respecto del manejo de violaciones éticas y el combate a la co-
rrupción. La primera fue la eliminación de la supervisión del Congreso. El
segundo cambio fue la transferencia de poderes de la Comisión de Quejas
de la Corte Suprema a la Comisión de Recursos Humanos del Consejo Na-
cional de la Judicatura.
En 1996, el Congreso removió al presidente de la Corte Suprema y a
dos jueces de la Corte Suprema mediante un juicio político que se centró en
discrepancias sobre los criterios utilizados para decidir sobre los casos. Esta
acción generó preocupación relativa a la independencia judicial. Las reformas
constitucionales aprobadas en 1997 eliminaron el juicio político y el escru-
tinio del Congreso sobre los miembros de la Corte Suprema. Sin embargo,
la Constitución no estableció un mecanismo alternativo para monitorear a
la Corte y actualmente no existe un sistema para investigar a los jueces de la
Corte Suprema por actos ilícitos. Este vacío ha creado una excepción de facto
al principio constitucional que establece que ninguna autoridad está por en-
cima de la ley.
La Comisión de Recursos Humanos del Consejo Nacional de la Judica-
tura actualmente ejerce el control disciplinario de las cortes inferiores. El
procedimiento comprende las acusaciones a cargo de la Comisión de Recur-
sos Humanos y la apelación ante el pleno del Consejo. La decisión final es
inapelable y la única vía adicional es la que corresponde al Tribunal Distrital
de lo Contencioso Administrativo. Las sanciones disciplinarias consisten en
una notificación por escrito, una multa de hasta el 50 por ciento del salario
367
B ANCO M UNDIAL
básico del funcionario sancionado, la remoción temporal por noventa días

sin pago, la suspensión y la remoción. El Consejo de la Judicatura también
ha adoptado normas administrativas que son efectivas para combatir algunas
prácticas de corrupción. El ejemplo más obvio se refiere a los nombramientos
de peritos (expertos, especialistas). El Consejo prohibió el nombramiento de
funcionarios judiciales como sustitutos, y estableció el requerimiento de
nombrar profesionales especializados de una lista de la asociación profesional
pertinente.
45. El Consejo ha demostrado su deseo y habilidad para sancionar casos
de faltas disciplinarias y corrupción. Este mensaje claro ha dado lugar al in-
cremento del número de quejas e investigaciones en contra de jueces en los
pasados cuatro años. El informe anual de 2003 del Presidente de la Corte
Suprema señala que las sanciones han sido aplicadas en más de mil casos en
un período de cuatro años184.
Tabla 1185
Quejas contra Jueces
1999 2000 2001 2002 Total

Advertencia 22 88 156 136 402
Multa 63 50 85 75 273
Suspensión 17 25 100 66 208
Remoción 27 19 54 36 136
Absolución 246 413 659 813 2.131
Archivado o expirado 1.633 1.237 77 0 2.947
Actualmente no existe una disposición para sancionar a quienes presen-

tan quejas falsas, un vacío sobre el cual el Consejo está trabajando para mo-
dificarlo.
Los jueces removidos han denunciado la falta de un debido proceso. El
uso de los poderes disciplinarios de la Comisión de Recursos Humanos ha
184 Informe del presidente de la Corte Suprema de Justicia al Congreso Nacional, Anexo Estadístico,
Quito, 2003. Debe notarse que existen 822 jueces y magistrados en el Ecuador.
185 Informe del presidente de la Corte Suprema de Justicia al Congreso Nacional, Anexo Estadístico,
Quito, 2002. (En adelante “Informe de la Corte Suprema”.)
368
sido el objeto de protestas de la Federación de Funcionarios Judiciales, que

ha acusado a la Comisión de dejar de garantizar el debido proceso. El Tribu-
nal Constitucional, ocasionalmente, ha suspendido las sanciones impuestas,
sobre la base del debido proceso.
De igual importancia que las prácticas disciplinarias son los criterios uti-
lizados para evaluar las quejas recibidas. La Ley Orgánica incluye normas ge-
nerales que son usadas como estándares para determinar si un juez ha violado
sus responsabilidades186. Sin embargo, la Ley Orgánica no proporciona es-
tándares formales de conducta ni contiene una guía adecuada para el juez.
La ausencia de estándares impide el desarrollo de un procedimiento admi-
nistrativo capaz de abordar asuntos de corrupción. El desarrollo de un código
de ética para jueces y su implementación sería un paso positivo hacia el com-
bate de la corrupción dentro de la judicatura.
Calidad de los jueces
Los jueces son nombrados sin una capacitación previa especial. No existe re-
visión o evaluación de su desempeño; en consecuencia, la única información
que el Consejo tiene de los jueces en relación con su capacidad profesional
es su desempeño en la facultad de derecho, cursos ocasionales en los que han
participado (generalmente sobre derecho sustantivo), y cualquier informa-
ción sobre procedimientos disciplinarios en contra de ellos.
La falta de predictibilidad –que es frecuentemente entendida por el pú-
blico como corrupción– es en muchos casos el resultado de la limitada capa-
citación profesional proporcionada a abogados y jueces. La mayoría de
abogados y jueces se enfocan en el análisis semántico de los textos legales en
lugar del análisis conceptual, de precedentes o del desarrollo del derecho.
La percepción de algunos abogados es que la calidad de los jueces ha de-
clinado en los últimos veinte años. Puesto que las remuneraciones de los jue-
ces históricamente han sido sumamente bajas, es difícil para la judicatura
atraer a los mejores abogados para ser jueces. Además, las deficiencias en la
calidad de la educación jurídica y la falta de requerimientos de educación
adicional previa para desempeñar el cargo de juez, minan la competencia de
186 Ley Orgánica de la Función Judicial, Resoluciones y Reglamentos, febrero 1993.
369
B ANCO M UNDIAL
la judicatura. Adicionalmente, en ausencia de sistemas de evaluación perma-

nente, las promociones frecuentemente se basan en influencias políticas o
personales.
Ni los jueces recién nombrados, ni aquellos jueces con experiencia que
buscan educación adicional, tienen acceso a programas de capacitación con-
tinua para mejorar sus destrezas. Esto explica porque muchos jueces tienen
dificultad en comprender y preparar adecuadamente casos complejos de pro-
piedad intelectual o casos sobre asuntos económicos. Las partes en muchas
ocasiones son renuentes a presentar este tipo de casos ante los jueces por
temor a que su decisión sea arbitraria. Para encarar estas preocupaciones, el
Consejo Nacional de la Judicatura ha creado una División de Capacitación
Judicial, y se encuentra en proceso de establecer un programa de capacitación
permanente mediante una donación de la Escuela Judicial de España. El ob-
jetivo del programa es capacitar a los jueces nombrados recientemente y a
los jueces con mayor antigüedad, mediante un programa diseñado para de-
sarrollar destrezas específicas en la práctica. USAID ha proporcionado recur-
sos financieros para implementar un nuevo programa de entrenamiento para
jueces penales en la aplicación del nuevo Código de Procedimiento Penal.
El programa ofrece un cambio innovador respecto del típico entrenamiento
ofrecido por el sistema judicial. Por ejemplo, el típico programa de capaci-
tación consiste de conferencias y exposiciones relacionadas con la nueva le-
gislación o los cambios introducidos en la legislación. En los nuevos
programas de entrenamiento, el desempeño académico de los jueces es to-
mado en consideración como parte de su evaluación profesional. Mientras
los jueces han sido extremadamente positivos acerca del programa de capa-
citación, no lo fueron comparablemente con respecto al uso de sus resultados
académicos en la capacitación para la evaluación de su desempeño.
Los jueces mal capacitados en un sistema legal con sobrecarga de trabajo
son susceptibles a la corrupción y crean un ambiente en el que el imperio de
la ley no puede ser garantizado. Familias (67%) y empresas (57%) perciben
que los jueces no profesionales son uno de los más serios obstáculos al usar
las Cortes187, y los abogados litigantes en materia civil (36,14%) recomien-
187 e World Bank Institute, Ecuador: Governance & Anticorruption Empirical Diagnostic Study,
Preliminary Draft Report, no publicado, Washington, D.C., April 2000.
370
dan programas educativos y continuo monitoreo y evaluación del desempeño

judicial como medidas urgentes para mejorar el sistema judicial188.
Remuneraciones de los jueces
En Ecuador, las remuneraciones de los jueces han sido tradicionalmente

bajas, en comparación con las remuneraciones de otros funcionarios judicia-
les. Desde 1993, las remuneraciones de los jueces se han incrementado con-
sistentemente. Sin embargo, aún con el 40 por ciento de incremento
producido en 2002, siguen siendo los jueces con las remuneraciones más
bajas en la región, particularmente para los jueces de instancias inferiores y
de cortes de apelación.
Tabla 2
Remuneraciones de jueces (PPPD)189
Inferior Apelación Superior

Brasil 147,824 155,604 172,415
Chile 84,783 111,307 142,745
Colombia 85,533 163,563 298,316
Ecuador 65,214 94,000 179,738
Perú 33,168 43,955 122,238
188 Simon, Farith et al., Informe final de un estudio sobre la aplicación de la justicia civil, patrocinado
por el Banco Mundial en octubre de 2002, a cargo de un equipo liderado por la Fundación Esquel
(En adelante “Uso de la Justicia”). Este estudio fue desarrollado como componente de un estudio
comparativo de cinco países preparado por Linn Hammergen, Uses of Empirical Research in Refo-
cusing Judicial Reform: Lessons from Five Countries, World Bank, 2002, no publicado, en archivo.
189 Legal and Judicial Sector at a Glance: Worldwide Legal and Judicial Indicators (www.world
bank.org/ljr, 2003). Las cifras citadas sobre las remuneraciones se han calculado en Dólares de Pa-
ridad según Poder de Compra (PPPD). Este es un indicador desarrollado por el Banco Mundial
para asegurar que cualquier dato en dólares de los Estados Unidos de América (USD) sea compa-
rable entre diferentes países. Las remuneraciones en PPPD fueron calculadas mediante la multi-
plicación de las remuneraciones en USD por la unidad de PDPC 2000. Para el propósito de estas
estadísticas, la unidad PPPD 2000 es: Brasil (2.04), Chile (1.98), Colombia (3.0), Ecuador (2.42),
y Perú (2.25).
371
B ANCO M UNDIAL
Existe una propuesta de ley del Ejecutivo para incorporar las remunera-
ciones judiciales en una escala unificada de remuneraciones del sector pú-
blico.
Administración de Cortes
El Consejo Nacional de la Judicatura fue establecido como un órgano admi-

nistrativo, disciplinario y de gobierno de la Función Judicial (art. 206 de la
Constitución). A pesar de que fue concebido originalmente en 1992, el Con-
sejo no fue establecido sino hasta 1998, luego de la aprobación de su ley or-
gánica por el Congreso. La demora en establecer el Consejo fue el resultado
del desacuerdo sobre el perfil de la nueva institución y el alcance de sus po-
deres. Finalmente, la posición de la Corte Suprema prevaleció y el Consejo
permanece parcialmente sujeto a ella; el presidente de la Corte Suprema tam-
bién es el presidente del Consejo de la Judicatura. Los siete miembros del
Consejo son nombrados por la Corte Suprema. De ellos, cuatro deben ser es-
cogidos de candidatos incluidos en listas preparadas por los jueces de cortes
superiores, la Federación Nacional de Empleados Judiciales, los decanos de
las facultades de derecho y los presidentes de los colegios de abogados.
Pese a sus orígenes, el Consejo Nacional de la Judicatura se encontró en
conflicto con la Corte Suprema de Justicia inmediatamente después de esta-
blecerse. Una definición poco clara de las “funciones de gobierno”, que no
está explícitamente mencionada en la ley orgánica, ocasionó que la Corte
Suprema y el Consejo tengan desacuerdo sobre cuál de los órganos tenía el
poder de seleccionar y nombrar jueces. La opinión de la Corte prevaleció
nuevamente, y el Consejo solamente retuvo la responsabilidad de presentar
listas cortas a la Corte, la cual seleccionaría y nombraría a los candidatos.
Las funciones del Consejo Nacional de la Judicatura son de naturaleza ad-
ministrativa, disciplinaria y financiera.
La Constitución requiere que las cortes inferiores remitan a la Corte Su-
prema un informe anual que describa las actividades y sugiera mejoras al sis-
tema judicial. La Corte Suprema también debe emitir un informe anual al
Congreso Nacional. A pesar de que estos reportes son un recurso para iden-
tificar áreas en las que se puede hacer mejoras, han sido significativamente
372
inefectivos, dadas su falta de especificidad, las falencias al considerar objeti-

vamente los problemas, y la ausencia de un procedimiento formal para con-
siderar y comentar estos informes.
Presupuesto
De acuerdo con la Constitución, la judicatura es independiente y maneja el

presupuesto previsto en el presupuesto nacional que aprueba el Congreso.
Cierto número de países latinoamericanos tiene un porcentaje fijo del pre-
supuesto nacional para la judicatura. Por ejemplo, Costa Rica y Paraguay
destinan 6 por ciento del total del presupuesto nacional a la judicatura. Den-
tro de esta tendencia, Ecuador estableció una norma que destinó no menos
de 2,5 por ciento del presupuesto nacional a la administración de justicia.
Esta norma, sin embargo, adicionalmente a los porcentajes fijos por ítems
presupuestarios específicos, fue eliminada de la Constitución en las reformas
de 1998.
El presupuesto es un factor crítico en el mantenimiento de la indepen-
dencia judicial. El presupuesto debe ser suficiente para permitir a la judica-
tura administrar justicia de forma eficiente y efectiva con personal calificado.
El presupuesto asignado a la administración de justicia en Ecuador es el más
bajo de la región andina, en relación con su población.
Tabla 3
Presupuesto judicial per cápita en la región andina190
País Monto (USD) Población (miles) Relación

Bolivia 64.166.666 7.773 8,3
Chile 155.339.806 14.622 10,6
Colombia 347.631.979 37.065 9,4
Ecuador 22.489.700 11.937 1,8
Perú 132.319.506 24.371 5,4
Venezuela 653.059.868 22.777 28,7
190 Comisión Andina de Juristas, Indicadores Judiciales, 2000.
373
B ANCO M UNDIAL
Debido a la eliminación de la cuota presupuestaria mínima para la judi-

catura y la creciente deuda externa, el presupuesto judicial, aún en los años
en que ha crecido en números reales, ha decrecido en cuanto a porcentaje
del presupuesto total.
Tabla 4
Presupuesto Judicial (1995-2002)191
Año Monto (USD) Porcentaje del presupuesto

del Estado
1995 54.768.400 1,51%
1996 68.578.900 1,72%
1997 78.101.400 1,52%
1998 74.621.100 1,39%
1999 57.115.800 1,04%
2000 22.489.700 0,62%
2001 40.249.700 0,82%
La creación del sistema de tasas judiciales ha mitigado de alguna manera

la reducción en el presupuesto, y permite que el Consejo utilice los recursos
que fluyen directamente en las arcas judiciales sin ir al gobierno central. Las
tasas judiciales corresponden sólo a una pequeña fracción del presupuesto
judicial (cinco por ciento de los ingresos operacionales).
Otro aspecto a ser considerado es la estructura del presupuesto. Noventa
por ciento del monto total está destinado a gastos operativos, usualmente re-
muneraciones; como resultado, el monto disponible para capital de inversión
es aproximadamente de 10 por ciento.
191 Con base en el Informe del presidente de la Corte Suprema de Justicia al Congreso, Anexo esta-
dístico, Quito, 2002.
374
Tabla 5
Destinos del presupuesto en 2001192
Remuneraciones 83,53%
Servicios 5,21%
Materiales y suministros 1,56%
Gastos de capital 9,69%
El presupuesto es preparado por la División de Planificación del Consejo

de la Judicatura, con base en la información obtenida de la visita a las Cortes.
A pesar de la descentralización de la autoridad, las oficinas regionales del
Consejo no están suficientemente equipadas para manejar fondos. En parti-
cular, los funcionarios no se encuentran capacitados de manera adecuada
para el manejo de los fondos disponibles. Como resultado, se requiere de ca-
pacitación específica y destrezas en la preparación y el manejo de presupuesto.
Planificación
Desde el establecimiento del Consejo de la Judicatura, su Comisión Admi-

nistrativa y Financiera planifica, organiza y controla los recursos materiales
y financieros de la Función Judicial (artículo 16a de la Ley Orgánica del
Consejo de la Judicatura). Además, las tareas de planificación llevadas a cabo
por la Comisión de Planificación –establecida por la Corte Suprema en
1990– fueron transferidas al Consejo de la Judicatura. Estas tareas incluyen
llevar las estadísticas, efectuar estudios relacionados con el desarrollo del sis-
tema de tribunales, conducir evaluaciones de las operaciones del sistema ju-
dicial y supervisar los proyectos de construcción. Esta capacidad analítica es
esencial para abordar problemas de demora y desarrollar propuestas de nuevas
reformas legales. Ya que la misma Comisión supervisa el desarrollo del pre-
supuesto y su administración, cualquier problema de comunicación o de in-
tercambio de información que pudiera surgir ha sido eliminado.
192 Informe de la Corte Suprema.
375
B ANCO M UNDIAL
Se estableció un sistema de estadística para el seguimiento de casos hace

aproximadamente quince años atrás, el cual reemplazó un sistema previa-
mente establecido en la década de 1950. Se requiere a cada judicatura el
envío de reportes estadísticos trimestrales, incluyendo el número de casos in-
gresados, el número de casos resueltos y el número de casos pendientes al
final del período. El sistema fue mejorado tecnológicamente luego de ser
transferido al Consejo de la Judicatura. Se introdujeron computadores, así
como software que permite la actualización de datos simultánea con los cam-
bios en el sistema. Los juzgados piloto mantienen datos más confiables y ac-
tualizados, pero este sistema no se encuentra ampliamente utilizado y la
mayoría de judicaturas todavía dependen de medios manuales para recolectar
datos. Casi no existe distribución pública de dicha información. Inclusive
los informes anuales enviados al Congreso presentan los datos en una forma
limitada.
Los expedientes de casos y otros documentos son retenidos indefinida-
mente en las judicaturas, aunque la ley determina un período específico de
retención. El espacio de almacenamiento de expedientes se encuentra aba-
rrotado, lo que hace difícil, si no imposible, la investigación para encontrar
los archivos de que se trate. La manera en que se mantienen estos archivos
es un peligro, dado el riesgo de pérdida por fuego y daños. En Quito, los ex-
pedientes son transferidos al Archivo Judicial Central. La visión aceptada era
que los expedientes no podían ser destruidos porque la ley nada dice acerca
de destruir archivos. El espacio para almacenar desaparecerá inevitablemente.
Para completar el problema, no existe una lista sistemática de los expedientes
transferidos al Archivo. Desafortunadamente, no existe un vínculo práctico
entre el Archivo Nacional del Ecuador y la Judicatura, y no existe un meca-
nismo en Ecuador para asegurar que los expedientes de casos de valor dura-
dero sean transferidos a un almacenaje apropiado, accesible bajo condiciones
reguladas. Si el Archivo Nacional no está en condiciones de liderar u ofrecer
consejo en el asunto, la judicatura debe tomar la iniciativa. Una gran cantidad
de expedientes sin valor se acumula y, a la fecha, sólo ha existido una depu-
ración de casos en los juzgados piloto financiada por el Banco Mundial, la
cual fue diseñada para actualizar los sistemas de manejo de la carga procesal.
376
Recursos humanos
La División de Recursos Humanos fue creada en 1979 para manejar asuntos

de personal de todos los empleados judiciales. Esta oficina es parte del Con-
sejo de la Judicatura. En ella se estableció un sistema de manejo computari-
zado para la administración, incluyendo el pago de remuneraciones. Sin
embargo, sin un sistema de evaluación no existen datos para establecer una
política basada en méritos. Como resultado, el incremento de remuneracio-
nes y los ascensos son otorgados con base en los años de servicio y no por el
rendimiento. A pesar de la experiencia obtenida a través del nuevo proceso
de selección judicial basado en méritos, este proceso no ha sido adoptado
por el personal de la judicatura.
Manejo de información y tecnología
El acceso a tecnología de la información es esencial para un proceso judicial

imparcial y justo, y para mejorar la capacidad de los tribunales, la adminis-
tración, el manejo de personal, y la estadística de casos. Existe, sin embargo,
en el sistema judicial ecuatoriano insuficiencia de tecnología para apoyar tales
esfuerzos. Aunque ha existido un esfuerzo para instalar computadoras en
todas las oficinas administrativas del Consejo de la Judicatura y en los juz-
gados, su número no es suficiente para alcanzar un amplio impacto. El ma-
nejo de información y la tecnología es un área de infraestructura
administrativa que necesita ser desarrollada de manera que el sistema judicial
completo pueda empezar a desarrollarse efectivamente.
La División de Informática requiere de un diagnóstico comprehensivo.
En años recientes, en lugar de establecer una estrategia de largo plazo o una
visión para modernizar la División, los esfuerzos han estado orientados a res-
ponder a necesidades inmediatas o de corto plazo. Como resultado, la Divi-
sión no ha sido capaz de responder a los rápidos cambios organizacionales y
procedimentales del sector judicial.
El acceso a una base de datos es también un paso vital para mejorar la
capacidad del sistema judicial. El desarrollo de una base de datos de los casos
y la legislación incrementa la rendición de cuentas de todo el proceso legal.
377
B ANCO M UNDIAL
Ha habido un logro considerable en este campo luego de la instalación de

los sistemas de información SILEC y FIEL, que permiten que los jueces ten-
gan acceso directo a legislación y jurisprudencia actualizadas. Sin embargo,
su acceso está limitado a las ciudades de Quito, Guayaquil y Cuenca. El ac-
ceso a información es también necesario para hacer que los derechos adquie-
ran sentido pleno. Al incrementar el acceso a información por parte del
público y la comunidad jurídica, existe mayor posibilidad de que las expec-
tativas y los incentivos de quienes toman las decisiones en la economía, sean
influenciados por el sector legal y judicial.
Infraestructura
Las instalaciones de la judicatura en muchos casos no permiten acomodar

a todos los funcionarios y las condiciones a veces llegan a ser poco habita-
bles. Algunas judicaturas requieren renovación y otras requieren nuevas
construcciones. Sin embargo, las construcciones necesitan ser solamente de
uno o dos pisos para acomodar entre cinco y doce personas. La infraestruc-
tura existente, aún con las remodelaciones de los últimos años, requiere
cambios para implementar el sistema oral que manda la Constitución que
entró en vigor en agosto de 2002. Nuevos estándares de diseño fueron pre-
parados y varias judicaturas fueron remodeladas para implementar las re-
formas de los juzgados piloto, que incluyeron el desarrollo de salas de justicia
para permitir el sistema de procedimiento oral y una distribución más am-
plia del trabajo de los jueces entre el personal de los juzgados. Mejorar la
infraestructura física debe ser una prioridad durante los esfuerzos de re-
forma, pero sólo como complemento de otras reformas. Es necesario contar
con infraestructura apropiada para implementar la integridad de reformas
que contempla este informe. Adicionalmente, mientras la tecnología dispo-
nible en la actualidad en los tribunales piloto es adecuada, el resto del país
opera sin dicha tecnología.
378
Eficiencia
Cortes inferiores
Uno de los mayores desafíos de la judicatura es contar con un mecanismo

para atender la enorme carga procesal de los juzgados de primera instancia.
La capacidad del sistema para manejar los casos es inadecuada. La producti-
vidad de los jueces de nivel inferior debe ser incrementada. En 1995, cada
juez, en un promedio nacional, resolvió 986 casos193. En 2001, en la mayoría
de las ciudades el promedio parece haber decrecido194.
Tabla 6
Promedio de casos civiles resueltos por juez (2001)195
Quito 539
Cuenca 735
Guayaquil 636
Si el número de casos resueltos es menor al número de casos ingresados

al año, esto usualmente desemboca en la acumulación de carga procesal en
los años subsiguientes. Este fue el caso durante muchos años en los centros
urbanos con mayor población (Quito, Guayaquil, Cuenca), y las áreas urba-
nas predominantes (Azogues, Loja, Portoviejo). Sin embargo, desde 2001,
esta tendencia ha sido revertida y en muchas ciudades el número de casos
resueltos es mayor al número de casos ingresados.
193 Dakolias, María, Court Performance Around the World. A Comparative Perspective, World Bank Tech-
nical Paper nº. 430, Washington, 1999 (En adelante “Desempeño de Cortes”), p. 12. Dakolias
presenta los siguientes datos: Panamá, 693; Perú 1.408; Colombia 1.512; Chile 4.809.
194 Existe un promedio menor en las ciudades pequeñas: Portoviejo, 310; Babahoyo, 134; Azogues,
481.
379
B ANCO M UNDIAL
Tabla 7
Judicaturas civiles: datos anuales de seis distritos196
1998 2001
Distrito Número de Casos Casos % Número de Casos Casos %
judicaturas ingresados resueltos judicaturas ingresados resueltos
Quito 22 33.725 13.576 40,25 23 21.539 12.416 57,64
Cuenca 19 15.195 12.693 83,53 20 8.201 14.712 179,39
Azogues 9 4.298 3.324 77,33 9 2.669 4.334 162,38
Portoviejo 24 11.144 4.778 42,87 24 6.838 7.444 108,86
Babahoyo 14 3.881 2.231 57,48 14 3.614 1.888 47,75
Guayaquil 30 24.338 8.207 33,72 30 15.979 19.089 119,46
Quito es una notable excepción a esa tendencia. Puesto que ingresaron

pocos casos nuevos en 2001, el porcentaje de casos resueltos aumentó. Sin
embargo, el número total de casos resueltos se mantuvo bajo, pese al hecho
de que el número de judicaturas se incrementó.
Tabla 8
Distrito Quito Flujo de la carga procesal197
Año Número de Judicaturas Casos ingresados Casos resueltos

1998 21 33.725 13.576
1999 25 31.278 13.020
2000 25 25.266 12.930
2001 25 21.539 12.416
Aunque el número de casos ingresados ha bajado, y el número de jueces

se ha incrementado, la carga procesal sigue siendo significativa. Los datos
que comprenden la totalidad del sistema judicial demuestran que, a pesar de
que existe un incremento en los casos resueltos por año, la carga procesal no
ha disminuido significativamente. Para diciembre de 2001, los tres distritos
196 Ídem.
197 Simon, Farith y otros, Uso de la Justicia.
380
más grandes tuvieron casi 450.000 casos represados, mientras la carga acu-
mulada en las judicaturas civiles a nivel nacional alcanzó 778.437 casos.
Tabla 9
Casos represados en judicaturas de lo civil198
Distrito Casos Ingresados Casos Resueltos Casos Represados

Pichincha 21.629 12.948 195.199
Guayas 15.964 19.134 194.588
Azuay 9.201 14.622 51.151
Total 46.794 46.704 440.938
Un estudio reciente muestra que en Quito, sólo 39 por ciento de los

casos ingresados en 1998 para la resolución de un asunto legal, llamados pro-
cesos de conocimiento (distintos de los juicios ejecutivos199), habían sido re-
sueltos al 2002. La mayoría de aquellos casos no resueltos se encontraban en
su etapa inicial (es decir, en la demanda, la notificación al demandado o en
la contestación a la demanda). El mismo patrón puede ser observado en los
juicios ejecutivos, en los que sólo 31 por ciento de los casos ingresados en
1998 habían sido resueltos a 2002. Nuevamente, la mayoría de los casos sin
resolución se encuentran en la etapa inicial: 46 por ciento para calificar la
demanda200; 13 por ciento para notificar al demandado; 7 por ciento a la
espera de la contestación a la demanda201. El alto porcentaje de casos en los
que la demanda no ha sido calificada demuestra que el demandante tal vez
ha perdido el interés en el caso o que el conflicto se ha resuelto.
De acuerdo a ley, en los casos civiles son las partes, y no el juez, quienes
activan el proceso a través del sistema. Si las partes dejan de activar el caso
por un periodo de tiempo, el juez puede descartar el caso. Sin embargo, los
jueces son usualmente indulgentes, a menos que haya un requerimiento es-

199 Procedimientos sumarios para satisfacer una obligación basada en documentos, que otorgan el de-
recho de ejecutarla contra bienes del deudor.
200 Una declaración preliminar del juez, en la que admite la demanda y declara que cumple con los
requerimientos formales de ley.
201 Simon, Farith y otros, op. cit.
381
B ANCO M UNDIAL
pecial de las partes. Por esta razón, muchos casos se listan como pendientes
durante años.
El promedio de 383 días para concluir un proceso de conocimiento y de
405 días para los juicios ejecutivos no tiene relación con lo que establece la
ley. La inobservancia de los jueces al mandato de los términos procesales es
causada, o por lo menos exacerbada, por lo que muchos jueces creen ser tér-
minos irreales determinados por los códigos. Los códigos no consideran el
impacto del número de casos que ingresan cada día. Esta percepción persiste
a pesar de las reformas recientes que han eliminado ciertas responsabilidades
de los jueces, incluyendo las obligaciones administrativas, y, en algunos casos,
la investigación.
La vigencia de algunas de las garantías constitucionales ha sido proble-
mática. Los jueces de primera instancia cuya jurisdicción se extiende sola-
mente a casos civiles y penales tienden a percibir a los casos de amparo202
como una interferencia con sus obligaciones regulares. La evidencia empírica
no sustenta tales percepciones.
El Código de Procedimiento Civil está desactualizado y otorga poca au-
toridad al juez para manejar los procesos. Los términos procesales estableci-
dos para cada etapa no responden a lo que ocurre en la actualidad.
Especialmente en las ciudades de mayor población, los jueces tienen poco
control sobre el desarrollo del caso, que usualmente es manejado por un asis-
tente. Todos estos aspectos afectan la eficiencia y los niveles de producción.
La inminente reforma de las normas procesales permitirá introducir la ora-
lidad establecida constitucionalmente. Si bien esto puede contribuir a resol-
ver estos desafíos, los problemas de gestión persisten.
Parte de los problemas de gestión provienen de una falta de personal téc-
nico para dar apoyo administrativo. En un intento de manejar este problema
particular, la Constitución estipula que los retrasos injustificados en la ad-
ministración de justicia están prohibidos por la ley. La Constitución establece
202 Toda persona titular de un derecho garantizado por la Constitución, el cual sea subsecuentemente
amenazado por acciones de una entidad pública, cuyo resultado es un daño grave o la amenaza de
un daño grave, puede presentar una acción de amparo ante cualquier juez de primera instancia,
demandando la suspensión de tales acciones. Toda persona también tiene el derecho de interponer
una acción de hábeas data ante un juez de primera instancia para obtener el acceso a archivos de
información referida a ella, que se encuentre en poder de las autoridades gubernamentales. El Es-
tado garantiza el derecho a un debido proceso a todo individuo.
382
además que los jueces pueden ser removidos o ser responsables por los daños
y perjuicios causados a las partes por retardo. Esta provisión, sin embargo,
es escasamente aplicada.
Aunque se introdujo audiencias de conciliación como parte del manejo
de procesos, los jueces no tienen el poder de obligar a asistir a ellas. Esto res-
tringe la habilidad del juez y de los tribunales para minimizar retardos. Un
programa para establecer los servicios de mediación adscritos a las judicaturas
de primera instancia, financiado por el Banco Mundial, ha empezado a mos-
trar resultados positivos, y proporciona un ejemplo para abogados y jueces
de los beneficios y las ventajas de un acuerdo203.
Cortes Superiores
En las Cortes de Apelación, la carga procesal total ha aumentado, principal-

mente debido al incremento de casos penales.
Tabla 10
Carga procesal en cortes superiores204
1994 1998 2001

Casos Civiles 17.833 25.610 21.382
41,68% 39,93% 29,14%
Casos Penales 24.788 38.536 194,588
58,19% 60,07% 70,85%
Total 42.621 64.146 73.365
La disminución de la carga procesal en los casos civiles es el resultado

del mejoramiento de los procesos de toma de decisiones de las cortes.
203 Se han instalado oficinas en Quito, Guayaquil y Cuenca. Las sesiones de conciliación han tenido
lugar en 73% de los casos derivados por jueces, y se han alcanzado acuerdos en 32% de los casos.
204 Informe del presidente de la Corte Suprema al Consejo de la Judicatura, Anexo estadístico, Quito,
2002.
383
B ANCO M UNDIAL
Tabla 11
Casos Civiles: Cortes Superiores (2001)205
Distrito Número Casos Casos Promedio de casos Tasa de

de salas ingresados resueltos resueltos por sala resolución
Quito 6 4.986 4.867 811 97,61
Cuenca 4 2.800 2.842 710 101,5
Azogues 1 1.220 1.374 1.374 112,66
Portoviejo 3 2.341 2.840 947 121,31
Babahoyo 2 1.207 1.264 632 104,72
Guayaquil 6 6.183 4.964 827 80,28
Es también interesante notar que Azogues y Portoviejo tienen mayor

carga procesal por sala que Quito; sin embargo, resuelven más casos y sus
tasas de resolución son mayores que en Quito.
Corte Suprema
En conjunto, la carga procesal en la Corte Suprema ha disminuido. En 1993,

cuando la Corte se convirtió en un tribunal de casación, existía un estimado
de 12.000 causas represadas, con 7.000 de ellas exclusivamente en la sala de
lo civil206. La adopción del sistema de casación y la creación de salas tempo-
rales para manejar la carga procesal represada han contribuido a disminuir
la carga total. A pesar de que la Corte Suprema ha disminuido la carga pro-
cesal en materia civil en 56,14 por ciento entre 1998 y 2001, la carga procesal
en materia penal ha aumentado.
205 Ídem.
206 Dakolias, María, Desempeño de Cortes.
384
Tabla 12
Carga procesal en la Corte Suprema207
Sala 1998 2000 2001

Administrativa 203 246 289
Tributaria 144 369 276
Penal 668 1.079 1.214
Laboral 100 319 318
Civil 1.594 903 699
Total 2.709 2.916 2.796
A pesar de las diferencias considerables entre las salas de la Corte, ha

existido un incremento en el número de casos resueltos por año:
Tabla 13
Casos resueltos por la Corte Suprema de Justicia208
Sala 1994 1998 2001

Administrativa (1) 80 256 358
Tributaria (1) 18 99 209
Penal (2) 848 990 846
Laboral (3) 318 1.029 1.149
Civil (3) 154 1.827 1.211
Total 1.418 4.201 3.773
Una razón para el continuo represamiento de causas tanto en la Corte

Suprema como en las Cortes Superiores parece estar relacionada con una ley
que establece que cada caso debe ser presentado y discutido entre todos los
miembros de la Corte. Los procedimientos escritos son enviados a la oficina
del juez que prepara un proyecto de sentencia y lo reenvía a los otros jueces,
quienes revisan el contenido para verificar la base legal de la demanda. Por lo
tanto, cada juez lee cada expediente. Este proceso se repite si alguno de los

208 Ídem.
385
B ANCO M UNDIAL
jueces hace cambios en el proyecto de sentencia. Esta observación se encuentra

respaldada por la estadística: en 1994, cuando existían cinco jueces en cada
sala el número de casos resueltos fue de solo 1.418; mientras en 1998, cuando
existían tres jueces por sala, los casos resueltos ascendieron a 4.201.
Juzgados Piloto
El problema de retardo y represamiento de casos se ha atendido exitosamente

mediante la implementación de un nuevo sistema de manejo de casos. To-
mando en consideración la experiencia de todos los juzgados piloto, inclu-
yendo los resultados menos exitosos reportados en Quito, los juzgados piloto
han contabilizado un 85 por ciento de reducción en el promedio de duración
por caso.
Tabla 14
Promedio de duración de un caso civil en Quito209
Juzgado Promedio anterior Promedio en la etapa piloto

Primero 1.185 días 266 días
Segundo 1.207 175
Tercero 1.732 332
Cuarto 1.260 297
Quinto 1.096 204
Décimo Primero 1.717 422
Décimo Segundo 840 236
Al mismo tiempo, la tasa de resolución se ha incrementado, por ejemplo,

el 135 por ciento en Cuenca.
209 Simon, Farith y otros, op. cit.
386
Tabla 15
Tasa de resolución en Juzgados piloto210
Ciudad Porcentaje en 2000 Porcentaje en 2001

Quito 8,5 27,38
Guayaquil 19,1 54,29
Cuenca 44,0 134,66
Si bien este es un paso positivo, las estrategias de reducción del retardo

requieren también de infraestructura administrativa dentro de la judicatura,
que no existe en la actualidad. Dicha infraestructura debe ser capaz de ma-
nejar tanto los recursos como el flujo de casos. El desarrollo de estas capaci-
dades en los juzgados durante la fase piloto debe ser combinado con el
desarrollo de capacidades similares en las cortes superiores y en la Corte Su-
prema. Mientras el objetivo es establecer sistemas eficientes para el procesa-
miento de datos, la eficiencia debe ser medida por la efectividad. El lento
procesamiento de casos puede impedir a una parte la recuperación del valor
real de los perjuicios asociados con un caso. El procesamiento efectivo de
casos es esencial para evitar los costos de los litigantes y del público, así como
para la producción efectiva de justicia211. Por ejemplo, la tasa anual de casos
decididos se ha incrementado dramáticamente en los juzgados piloto y el
promedio de duración de la toma de decisión ha disminuido.
Recomendaciones
El fortalecimiento de la capacidad de las judicaturas debe ser la primera prio-

ridad de Ecuador. En conjunto, la capacidad de manejo y administración
debe ser mejorada, y la descentralización administrativa debe ser apoyada.
Específicamente, el apoyo debe proporcionarse en: fortalecer las divisiones
administrativas del Consejo de la Judicatura y establecer cargos administra-

211 Inicialmente, en la fase piloto, el programa incluyó 26 juzgados de primera instancia en Quito,
Guayaquil y Cuenca. Cuando se escribía este informe, 45 nuevos juzgados de primera instancia
habían sido incorporados en la fase de réplica.
387
B ANCO M UNDIAL
tivos en todas las provincias; mejorar el manejo presupuestario; identificar

las causas del retardo en las decisiones judiciales; revisar los procedimientos
judiciales; capacitar al personal; instalar sistemas de información para mejorar
la eficiencia en el procesamiento de casos; mejorar la infraestructura judicial;
desarrollar procedimientos disciplinarios y para la selección de jueces; y for-
talecer el Código de Ética Judicial. Estas reformas deben mejorar la transpa-
rencia, promover la independencia y asegurar la rendición de cuentas de los
jueces; todo lo cual es esencial para asegurar que el público tenga confianza
en el sistema judicial.
388
11
La visión de los usuarios
En 2007, ISVOS realizó a nivel nacional una encuesta a usuarios de servicios

judiciales. Según se aprecia en el cuadro 1, poco más de la mitad de encuestas
fueron aplicadas en la sierra (54%), algo más de la tercera parte en la costa
(36%) y el resto en la Amazonía y la región insular (10%). Esa estructuración
de la muestra correspondió al número de dependencias judiciales que fun-
cionaban en el nivel provincial en cada región.
Cuadro 1
Composición de la muestra
Regiones Número de encuestas % % de cobertura

Muestra Levantadas
Sierra 817 824 53,9 101
Costa 542 549 35,9 101
Amazonía 133 136 8,9 102
Insular 20 20 1,3 100
Total 1512 1529 100 101
Del total de entrevistados, 61% eran hombres y 39%, mujeres. Más de

la mitad de los usuarios entrevistados (53%) tenían aprobado algún año de
instrucción superior o postgrado, lo que fue influido por el alto número de
usuarios abogados que acuden a los servicios judiciales. Casi una tercera parte
de los entrevistados (32%) tenía algún año aprobado en el nivel secundario.
Los entrevistados sin instrucción no llegaron a 1%.
389
Del total de entrevistados, algo más de la mitad (51%) eran usuarios par-
ticulares. Los abogados sumaban 37% y el restante 13% eran ayudantes o
auxiliares de oficinas judiciales.
Satisfacción con el sistema de justicia
Más de la mitad de los entrevistados (57%) declaró no estar satisfecho con

los servicios de justicia. Sólo 13% de usuarios entrevistados declaró encon-
trarse “satisfecho” y la respuesta “muy satisfecho” no llegó a 1%.
14% de los entrevistados manifestaron estar “totalmente insatisfecho”
con el sistema de justicia, en porcentaje igual en costa y sierra (15%). Otro
43% declaró sentirse “insatisfecho”, pero en la sierra esta respuesta llegó a
46% y en la Amazonía a 49%. Los usuarios “satisfechos” se encontraban pre-
ferentemente en la costa (17%).
Debe considerarse que 29% de usuarios entrevistados escogió la respuesta
“ni satisfecho ni insatisfecho”, que alcanzó porcentajes mayores en la costa y
en la Amazonía.
Los entrevistados “insatisfechos” no se concentraron en algún tipo de
dependencia judicial pero la insatisfacción resultó algo mayor entre usuarios
de los juzgados penales y de tránsito. Los usuarios particulares estaban algo
más insatisfechos (62%) que los usuarios abogados y ayudantes (53%). La
insatisfacción apareció en niveles similares entre hombres y mujeres.
Tiempo de tramitación de la causa
Más de la mitad de los entrevistados (53%) calificó el tiempo de tramitación

como “lento” o “muy lento”, encontrándose respuestas similares en costa y
sierra, y un porcentaje algo más bajo en la Amazonía. Otro 30% de usuarios
consideró “ni lento ni rápido” el tiempo de tramitación y sólo 16% consideró
“rápido” el trámite.
Aquéllos que consideraron “lento o muy lento” el trámite se concentra-
ron, principalmente, en los juzgados de la Niñez y Adolescencia (58%) y en
las Cortes entonces llamadas Superiores (56%). No se registraron diferencias
importantes en la opinión de usuarios particulares y abogados, así como entre
hombres y mujeres.
390
LA VISIÓN DE LOS USUARIOS
Trato recibido
Casi dos terceras partes de entrevistados (64%) calificaron positivamente el

trato recibido de parte del funcionario judicial; 47% lo consideró “bueno” y
17% lo calificó como “muy bueno”. Las respuestas resultaron similares en
costa y sierra. En el otro extremo, 11% de entrevistados calificaron el trato
como “malo” o “muy malo”. Y 29% eligieron la respuesta “ni bueno ni malo”.
Los porcentajes de respuestas positivas (“bueno” y “muy bueno”) fueron
mayores en las cortes entonces llamadas superiores (80%). El trato “malo” y
“muy malo” fue algo mayor en los juzgados de tránsito (16%) y en los de la
niñez y adolescencia (14%).
Los calificativos “bueno” y “muy bueno” fueron mayores entre usuarios
ayudantes o auxiliares (75%), algo menor entre abogados (67%) y todavía
menor entre usuarios particulares (59%). No aparecieron diferencias signi-
ficativas entre hombres y mujeres.
Información sobre el trámite de causas
Del conjunto de entrevistados, 43% dijeron haber recibido información

“bastante bien” sobre el trámite de sus causas. Una tercera parte (33%) res-
pondió “sí, algo” y la cuarta parte restante dijo haber recibido poca o ninguna
información. La respuesta más positiva surgió de entrevistados en la Amazo-
nía (54%), seguidos por los de la sierra (45%) y de los de la costa (38%).
Las respuestas más positivas acerca de la información sobre las causas co-
rrespondieron a usuarios de las Cortes entonces llamadas Superiores, seguidas
por los juzgados civiles y los de la niñez y adolescencia. Las respuestas más
negativas provinieron de usuarios de los juzgados de tránsito. Los usuarios
particulares dijeron recibir poca o ninguna información en una proporción
mayor (29%) que los abogados (21%) y los auxiliares (13%). No aparecieron
diferencias significativas entre hombres y mujeres.
Propuesta y pedido de coimas
Uno de cada diez entrevistados dijo haber propuesto una coima para agilizar
los trámites de su causa. Pero el porcentaje fue casi el doble (18%) en la costa,
391
bajó a 7% en la sierra y a 1% en la Amazonía. La propuesta de coima fue

algo más frecuente entre usuarios de juzgados de tránsito y juzgados penales
(entre 14 y 15%), en usuarios del tipo ayudantes o auxiliares (13%) y apenas
superiores entre mujeres (11,4%).
El 7% de entrevistados manifestó que algún funcionario judicial le había
pedido una coima para agilizar los trámites; pero el porcentaje creció hasta
11% en la Costa y bajó a 6% en la Sierra; en la Amazonía fue de 1%. En
concordancia con aquellos juzgados donde se ofreció más frecuentemente
una coima, en los de tránsito y en los penales fue también más frecuente el
pedido de coima (11 y 10%, respectivamente). Estos pedidos eran recibidos
más frecuentemente por usuarios particulares (8,4%) que por abogados
(6%), y más por mujeres (8,2%) que por hombres (6,8%).
392
12
La visión de los ciudadanos
Juan Carlos Donoso
El presente capítulo está basado en las opiniones y actitudes de los ciudadanos

hacia el sistema de justicia y las instituciones encargadas de sostener el estado
de derecho. Esto quiere decir que los datos a continuación presentados no
pueden ser considerados como un análisis extensivo de la función judicial,
ya que para ello sería necesario examinar detenidamente el nivel de indepen-
dencia de la Corte Suprema o el número de causas despachadas por las cortes
de primera, segunda y tercera instancia respectivamente, entre otras cosas.
Los datos que son presentados en esta sección tienen que ver con la legitimi-
dad que, en los ojos de los ciudadanos, tienen las instituciones que represen-
tan a la justicia y al estado de derecho en Ecuador. Para este efecto se ha
desarrollado una batería de preguntas que mide la confianza de los ciudada-
nos en varias instituciones, como lo muestra la siguiente tabla.
Tabla 1
Preguntas utilizadas para medir confianza
en las instituciones del estado de derecho
B1. ¿Hasta qué punto cree usted que los tribunales de justicia de Ecuador garantizan
un juicio justo?
B10A. ¿Hasta qué punto tiene confianza en el sistema de justicia?
B15. ¿Hasta qué punto tiene confianza usted en la Fiscalía General de la Nación?
B18. ¿Hasta qué punto tiene confianza usted en la Policía Nacional?
B31. ¿Hasta qué punto tiene usted confianza en la Corte Suprema de Justicia?
393
J UAN C ARLOS D ONOSO
Tradicionalmente, las instituciones del sistema de justicia en Ecuador

han sido pobremente evaluadas por los ciudadanos, en comparación a otras
instituciones políticas y de representación212. En el 2008 la tendencia se man-
tiene, como lo indica el gráfico 1. El gráfico muestra el resultado de la cali-
ficación, que, entre 0 y 100, le dieron ciudadanos ecuatorianos a varias
instituciones públicas y privadas. Si uno se fija en las cinco instituciones enu-
meradas en la Tabla 1, se dará cuenta que ninguna de las cinco obtiene un
puntaje mayor a cuarenta, es decir, no llegan ni siquiera al punto medio de
la escala. También es preocupante el hecho de que la confianza en las insti-
tuciones legales y del estado de derecho supera únicamente a la de las obte-
nidas por el Congreso Nacional y los partidos políticos.
Los resultados que arroja el gráfico 1 reflejan la realidad que viven ac-
tualmente estas instituciones en Ecuador. La Fiscalía es una entidad que ha
estado bajo la lupa en los últimos meses, especialmente por la gestión que
esta cumple respecto a los casos en contra de varias personas acusadas de estar
involucradas con la crisis bancaria de finales de los noventa. El desempeño
de la Policía Nacional se ha visto cuestionado debido a lo que se percibe
como un incremento de actos criminales en los últimos meses. El caso de la
Corte Suprema es bastante particular. Esta es una institución que aun busca
consolidarse luego de su reestructuración en el 2005. Si bien el proceso de
selección de la nueva corte fue público y transparente, hasta el 2006 los ecua-
torianos todavía no se mostraban convencidos de que esta se encontrara libre
de influencias políticas213. Casi tres años después de su instalación, la nueva
corte todavía no logra consolidarse como una institución confiable para los
ciudadanos.
212 Ver las referencias a Ecuador en Auditoría de la Democracia, 2001, 2004 y 2006.
213 Ver Auditoría de la Democracia, 2006, Ecuador, capítulo VI.
394
LA VISIÓN DE LOS CIUDADANOS
Gráfico 1
Confianza institucional en Ecuador
Confianza en la Iglesia Católica 67.7
Confianza en las Fuerzas Armadas 56.9
Confianza en el Presidente de la República 56.6
Confianza en el Gobierno Nacional 53.2
Confianza en los medios de comunicación 52.6
Instituciones 50.4
Confianza en la Defensoría del Pueblo 49.7
Confianza en la Prefectura Provincial 44.8
Confianza en los empresarios 40.7
Confianza en el Servicio de Rentas Internas 39.9
Confianza en el Tribunal Supremo Electoral 38.9
Confianza en la Fiscalía General 38.2
Confianza en la Policía Nacional 37.6
Tribunales garantizan juicio justo 37.0
Confianza en el sistema de justicia 35.5
Confianza en la Corte Suprema 33.9
Confianza en los partidos políticos 22.6
Confianza en el Congreso 21.8
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Promedio
95% I.C. (Corregido por efecto de diseño)
Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
A primera vista, parecería entonces que los resultados son desalentadores.

Sin embargo no todo es negativo. Un análisis temporal de los niveles de con-
fianza en estas instituciones muestra que, salvo el caso de la Policía Nacional,
la confianza en las Cortes y en el sistema de justicia ha mejorado sustancial-
mente del 2006 hasta acá, como lo muestra el gráfico 2. Lo más llamativo
del gráfico es el sustancial aumento en la confianza en la Corte Suprema de
Justicia, Fiscalía y en el Sistema de Justicia Ecuatoriano en general. El au-
mento en la confianza de los ecuatorianos en estas instituciones parecería in-
dicar que los esfuerzos que estas han realizado por mejorar su imagen ante
los ciudadanos van lentamente rindiendo sus frutos, aunque esto será anali-
zado en mayor detalle posteriormente. Por otro lado, es desalentador el des-
censo en los niveles de confianza de la ciudadanía en la Policía Nacional, que
se debe en parte a los factores anteriormente mencionados.
395
Gráfico 2
Confianza en las instituciones del estado de derecho en Ecuador,
2006-2008
2008 33.9
Confianza en la Corte Suprema
2006 24.7
2008 37.0
Tribunales
2006 34.1
2008 35.5
Confianza en en el sistema judicial
2006 28.0
2008 38.2
Confianza en la Fiscalía General
2006 27.8
2008 37.6
Confianza en la Policía Nacional
2006 42.1
0 10 20 30 40 50
Promedio
Índice de legitimidad del sistema de justicia
Para facilitar el análisis de las variables institucionales del estado de derecho

en Ecuador, hemos creado un índice de legitimidad del sistema de justicia,
basado en las cinco preguntas mostradas en la Tabla 1. Cabe indicar que un
análisis de fiabilidad arrojó que el índice tiene un coeficiente Alpha de 0,89,
lo que sugiere que todas las variables que componen el índice son lo sufi-
cientemente congruentes teóricamente como para agruparlas bajo una sola
variable compuesta. También es importante recalcar que si bien la policía es
la única institución que presentó un descenso en los niveles de confianza de
los ciudadanos, un análisis individual de cada variable reveló que todas se
comportan de la misma manera al cruzarlas con otras variables de control,
por lo que es coherente que forme parte del índice.
El gráfico 3 muestra el nivel de confianza de los ecuatorianos en su sis-
tema de justicia comparativamente con el resto de países del Continente
Americano. Si bien el gráfico muestra a Ecuador como uno de los países con
más bajo nivel de confianza en las instituciones del estado de derecho, hay
396
que mencionar que también ha habido un ascenso comparando el presente

con los datos obtenidos en el 2006214.
Gráfico 3
Índice de legitimidad del sistema de justicia en
América Latina y el Caribe, 2008
Canadá 64.1
Colombia 58.0
Uruguay 54.7
Estados Unidos 54.2
Chile 52.6
Costa Rica 51.6
República Dominicana 50.5
México 49.7
Jamaica 49.1
Brasil 46.6
El Salvador 46.4
Panamá 45.9
Guatemala 43.9
Bolivia 43.9
Nicaragua 42.9
Haití 42.7
Honduras 42.5
Venezuela 39.7
Argentina 38.2
Ecuador 36.5
Perú 36.3
Paraguay 24.4
0 20 40 60 80
Legitimidad del sistema de justicia
Factores que afectan la legitimidad del sistema de justicia
La sección anterior sirvió para conocer que a pesar de que las instituciones
del estado de derecho en Ecuador tienen niveles relativamente bajos de legi-
timidad en los ojos de los ciudadanos, especialmente al compararlas con otras
instituciones políticas y de representación, la confianza en estas ha aumen-
214 Revisar “Desafíos a la Democracia en América Latina y el Caribe: Evidencias del Barómetro de las
Américas 2006-2007”, Internet, www.lapopsurveys.org
397
tado en los últimos dos años. ¿Cuáles son los factores preponderantes para
este aumento? La primera explicación posible es una probable mejoría en los
servicios ofrecidos por estas instituciones a la ciudadanía, reflejada en una
satisfacción de los usuarios de estos servicios. Para esto, hemos recurrido a
una batería de preguntas destinadas a medir la reacción de los usuarios ante
el trato recibido en algunas instituciones de la administración de justicia.
Tabla 2
Preguntas sobre satisfacción de los ciudadanos con trámites realizados en
instituciones del sistema de justicia en Ecuador
De los trámites que usted o alguien de su familia haya hecho alguna vez con las si-
guientes entidades, ¿se siente muy insatisfecho, algo insatisfecho, algo satisfecho, o muy
satisfecho?
ST1. La Policía
ST2. Los Juzgados
ST3. La Fiscalía
El gráfico 4 muestra los resultados a estas preguntas, con la escala reco-

dificada del 0 al 100. Se puede observar que entre el 2006 y el 2008 existe
un leve incremento en los niveles de satisfacción de los usuarios, pero en nin-
gún caso estos llegan a superar la barrera de los 50. Esto quiere decir que la
mayoría de los ciudadanos que realizaron algún trámite en estas instituciones
quedaron insatisfechos con el trato recibido. También se observa que la di-
ferencia entre el 2006 y el 2008 no es estadísticamente significativa, por lo
que no ha habido ninguna mejoría en los servicios prestados por estas insti-
tuciones, al menos en los ojos de los usuarios que acudieron a realizar trámites
en alguna de ellas.
398
Gráfico 4
Satisfacción con los servicios de instituciones del estado de derecho en
Ecuador, 2006-2008
50
40
30
Promedio
46.4 48.6 35.2 38.6 36.3 38.1
20
10
0
2006 2008 2006 2008 2006 2008
Satisfacción con Satisfacción con Satisfacción con
servicio de la Policía servicio de los juzgados servicio de la fiscalía
Otra posible explicación para el aumento que registran los ecuatorianos

en cuanto a la confianza en las instituciones del estado de derecho puede
estar en la disminución de la corrupción. De acuerdo a los estudios de
LAPOP, los sobornos en los juzgados son la fuente más alta de corrupción
en Ecuador. Sería plausible entonces que una reducción en la corrupción en
los juzgados pudiera resultar en el aumento de la confianza en las institucio-
nes del sistema de justicia. El gráfico 5 muestra el porcentaje de personas que
tuvieron que pagar un soborno en los juzgados desde el 2001 hasta el 2008.
El gráfico nos permite observar que en un período de siete años ha habido
una disminución del nivel de corrupción en los juzgados, sin embargo esta
sigue siendo bastante alta. En el 2008, casi uno de cada cinco ecuatorianos
que tuvieron que asistir a los juzgados para realizar algún trámite reportan
haber tenido que pagar un soborno solicitado por alguno de los empleados.
Se observa también que la diferencia entre el 2006 y el 2008 es mínima y no
significativa estadísticamente, lo que significa que realmente no ha habido
una reducción importante en la corrupción en los juzgados.
399
Gráfico 5
Victimización por corrupción en los juzgados, Ecuador 2001-2008.
30
25
Soborno en los juzgados
20
15
10 27.1 20.5 23.2 21.6
0 2008 2004 2006 2008

Año
Como se ha podido ver hasta ahora, los indicadores de desempeño del

poder judicial no han sido los responsables del aumento en la confianza hacia
las instituciones del estado de derecho. Esto no significa, sin embargo, que
no existan otros indicadores o variables estructurales no medidos en este re-
porte, como la eficiencia o la independencia del sistema de justicia, que sean
parcialmente responsables del aumento de confianza reportado por los ecua-
torianos.
Para poder descubrir los factores que influyeron en este aumento, hemos
recurrido a un modelo de regresión lineal, como lo muestra el gráfico 6. Este
modelo contiene variables socio-demográficas, como el sexo, la ubicación
geográfica, edad, educación y riqueza individual.
También existen otras variables que miden percepciones y experiencias,
como la percepción de la generalización de la corrupción en el sector público,
las experiencias personales como víctimas de la corrupción, la aprobación
del presidente actual y la percepción de la situación económica familiar.
400
Gráfico 6
Factores que afectan a la legitimidad del sistema de justicia en Ecuador.
Resultados de la regresión lineal.
R-cuadro =0.072
F=11.117
N=2726
Percepción económica familiar
Mujer
Riqueza
Oriente
Sierra
¿Cuál es su edad en años cumplidos?
¿Cuál fue el último año de enseñanza que usted aprobó?
Percepción de la corrupción
Total de maneras de ser victimizado en año pasado
Aprobación del trabajo del presidente
Victimizado por crimen
-0.2 -0.1 0.0 0.1 0.2 0.3

Los resultados de la regresión muestran que tan solo algunas variables

afectan la legitimidad del sistema de justicia en Ecuador. La primera tiene
que ver con la percepción de la situación económica familiar. El gráfico 7
ilustra la relación entre dicha variable y la legitimidad del sistema de justicia.
Las personas que contestaron que el ingreso mensual que recibe su familia
no alcanza o alcanza con dificultades para cubrir los gastos básicos, reportan
niveles menores de confianza en las instituciones del estado de derecho que
aquellas personas que consideran que el ingreso mensual de su familia les es
suficiente para cubrir con los gastos básicos de la misma. Si bien la variable
resulta ser estadísticamente significativa, la diferencia sustantiva entre unos
y otros no es demasiado grande.
La ubicación geográfica de las personas también afecta sus actitudes hacia
las instituciones del estado de derecho. Para el caso de este modelo de regre-
sión hemos considerado a las regiones geográficas como divisiones territo-
riales, exceptuando Galápagos, donde la encuesta no fue llevada a cabo.
Luego creamos variables dicotómicas para cada una de las regiones, y dejamos
401
a la costa como referencia, por ser esta la región más poblada del país. Los
resultados muestran que las personas que viven en el Oriente ecuatoriano
tienden a confiar más en las instituciones del estado de derecho que aquellos
que viven en la costa. La diferencia entre las personas de la costa y la sierra
no es estadísticamente significativa, aunque hay una tendencia de las personas
que allí viven de reportar menores niveles de confianza en las instituciones
del estado de derecho con respecto a los primeros, como lo ilustra el gráfico
8. Uno de los motivos que causa estas diferencias es el menor grado de co-
rrupción en los juzgados que se reporta en el oriente, a diferencia de las otras
dos regiones donde la corrupción es más común.
Otra de las posibles causas es la acumulación de causas. Es posible que
en el oriente, que es la región menos poblada del Ecuador territorial, la acu-
mulación de casos sea menor y estos sean despachados con mayor eficiencia.
Gráfico 7
Efecto de la percepción económica familiar en la legitimidad del sistema
de justicia, Ecuador 2008
50
40
del sistema de justicia
Indice de legitimidad
30
20
34.2 34.7 38.8 38.7
10
0
No alcanza Alcanza con Alcanza con Alcanza bien
dificultad lo justo
Percepción economía familiar
402
Gráfico 8
Efecto de la ubicación geográfica en las actitudes hacia el sistema
de justicia, Ecuador 2008.
50
40
30
20 36.9 35.6 40,8
10
0
Costa Sierra Oriente
Región
La corrupción es uno de los factores que comúnmente afectan a las ac-

titudes de los ecuatorianos. En este caso, tanto la percepción de la corrupción
como las experiencias con la misma crean en los ciudadanos sentimientos de
desconfianza ante las instituciones del estado de derecho, que erosionan la
legitimidad de las mismas. El gráfico 9 ilustra los efectos que la victimización
por corrupción tiene en la legitimidad del sistema de justicia ecuatoriano.
La relación es bastante clara. Los resultados de la regresión lineal sugieren
que las personas que piensan que la corrupción en el sector público es muy
generalizada tienen menos confianza en las instituciones del estado de dere-
cho que aquellos que perciben al sector público como poco o nada corrupto.
La misma direccionalidad, aunque más notoria, existe cuando se mide la vic-
timización por corrupción y su efecto en la legitimidad del sistema de justicia.
El gráfico muestra que las personas que han sido víctimas de cuatro o más
formas de corrupción, por ejemplo en los juzgados, en hospitales públicos y
hasta en sus propios trabajos, tienden a confiar mucho menos en las institu-
ciones del estado de derecho que aquellos quienes han sido victimizados en
menor grado o quienes no han sufrido ningún incidente durante el último
año.
403
Gráfico 9
Relación entre la corrupción y la legitimidad del sistema de justicia,
Ecuador 2008
40
38
36
34
32
30
28
26
0 1 2 3 4
Total de maneras de ser victimizado en año pasado
Sig. 0.05
Tal vez la variable más importante en el aspecto sustantivo es la aproba-

ción a la gestión del presidente. El gráfico 10 ilustra la relación entre la apro-
bación de la gestión presidencial y la legitimidad del sistema de justicia en
Ecuador. La diferencia entre las personas que califican de muy mala a la ges-
tión del Presidente Correa y las que la califican de buena o muy buena es
notable, habiendo más de 10 puntos entre unos y otros.
Lo que el gráfico muestra es el desbordamiento del apoyo a la gestión
presidencial a otros ámbitos, convirtiéndose así en una especie de externali-
dad positiva. En este caso, los ciudadanos que confían en la gestión del Pre-
sidente Correa, confían también en el sistema de administración de justicia,
aunque este no se encuentre localizado institucionalmente en el ejecutivo
(Hetherington, 1998) y aun cuando los indicadores de desempeño de la fun-
ción judicial no sean del todo alentadores y no han demostrado una mejoría
tangible en los últimos dos años.
404
Gráfico 10
Efecto de la aprobación a la gestión presidencial en la legitimidad de las
instituciones del estado de derecho, Ecuador 2008
50
40
30
20
28.2 29.5 33.3 39.9 41.5
10
0 Muy malo Malo Ni bueno ni malo Bueno Muy bueno

Aprobación del trabajo del presidente
Legitimidad del sistema de administración de justicia

y democracia en Ecuador
La última sección de este capítulo está dedicada a describir el efecto que la

confianza en las instituciones del estado de derecho puede generar en los
diferentes aspectos de la democracia en Ecuador. El presente reporte con-
tiene en sus capítulos iniciales una completa descripción de varios de los
aspectos que interactúan dentro de un concepto tan complejo como es el
de la democracia. El anexo 2, al final de este capítulo, contiene los resultados
de cuatro modelos de regresión lineal, que tienen por objeto conocer el
efecto que la legitimidad del sistema de administración de justicia tiene en
varios aspectos de la democracia como el respeto a la participación de la
oposición, el apoyo a la democracia como el mejor sistema de gobierno, la
tolerancia política y la confianza interpersonal. Todos los modelos de re-
gresión contienen variables de control socio-demográficas así como actitu-
des y percepciones de los ciudadanos en cuanto a temas políticos y
económicos.
405
Los resultados de las regresiones demuestran la importancia que la legi-

timidad de las instituciones del estado de derecho tiene en la democracia. Si
bien el índice de legitimidad del sistema de administración de justicia no re-
sulta estadísticamente significativo en todos los modelos, hay que rescatar
que su efecto es positivo en todos los aspectos de la democracia. Es decir,
mientras más confianza exista hacia las instituciones que administran la jus-
ticia en el estado, más apoyo existirá para la idea de que la democracia es el
mejor sistema de gobierno, así como para la tolerancia política y el respeto a
los derechos de la oposición. El efecto más tangible de la legitimidad del sis-
tema de justicia en Ecuador, como lo muestra el gráfico 11, es el que este
causa en la confianza interpersonal. La confianza entre los miembros de la
misma calle, el mismo barrio y la misma comunidad es un pilar básico de la
democracia, porque crea tolerancia, entendimiento y fomenta la participa-
ción y el capital social, así como la confianza en el sistema de resolución de
conflictos y en la capacidad del estado de brindar seguridad y administrar
justicia generan sentimientos de seguridad y confianza en los que a uno le
rodean.
Gráfico 11
Efecto de la legitimidad del sistema de justicia en la confianza
interpersonal, Ecuador 2008.
65
Confianza interpersonal
60
55
50
Muy baja Baja Mediana Alta
Sig. 0.05
Legitimidad del sistema de justicia
406
Conclusiones
Este breve capítulo ha abordado el tema de la administración de justicia en

Ecuador. Si bien ha existido un aumento en la confianza que los ecuatorianos
tienen hacia las instituciones del poder judicial, estas todavía se mantienen
entre las entidades públicas que menos niveles de legitimidad tienen en Ecua-
dor. No se ha encontrado evidencias de que el aumento en el nivel de con-
fianza de los ciudadanos hacia las instituciones del estado de derecho se deba
a una sustancial mejora en los servicios que estas le ofrecen a los usuarios, ni
a una drástica reducción en los niveles de corrupción en los juzgados. El apoyo
a la gestión presidencial, en cambio, ha sido la variable con mayor influencia
en la confianza individual en las instituciones del poder judicial y la policía.
Hay que repetir que al ser este el reflejo de una extensa encuesta que trata
sobre varios aspectos de la vida en democracia, los datos sobre el funciona-
miento del sistema judicial son escasos, por lo que no se debe considerar a
esta como una evaluación exhaustiva de la administración de justicia en Ecua-
dor. Tampoco se debe ignorar la posibilidad de que el aumento en la legiti-
midad de las instituciones del sistema de justicia se deba a razones aquí no
expuestas, como una mayor eficacia de la corte suprema en el despacho de
causas, los esfuerzos de la fiscalía de transparentar su gestión, o las afirmaciones
de que se vive un proceso de despolitización en la función judicial.
Finalmente, se ha demostrado que la importancia de la confianza de los
ciudadanos en su sistema de administración de justicia va más allá del ámbito
judicial y afecta a otros aspectos de la democracia de manera positiva, espe-
cialmente a la confianza interpersonal.
407
Anexos
Anexo 1. Factores que afectan a la legitimidad del sistema de justicia en

Ecuador. Resultados de la regresión lineal.
Coeficientes Error Estándar

Victimización por crimen -0.018 (-0.78)
Aprobación del trabajo del presidente 0.206* (7.27)
Total de maneras de ser victimizado -0-059* (-2.55)
en año pasado
Percepción de la corrupción -0.078* (-3.28)
¿Cuál fue el último año de enseñanza -0.046 (-1.69)
que usted aprobó?
¿Cuál es su edad en años cumplidos -0.042 (-1.55)
Sierra -0-058 (-1.65)
Oriente 0.069* (2.02)
Riqueza 0.043 (1.48)
Mujer 0.001 (0.04)
Percepción económica familiar 0.090* (3.27)
Constante -0.018 (-0.56)
R-cuadrado -0.018
N. de casos 2726
* p<0.05
408
Anexo 2. Efectos de la legitimidad del sistema de administración

de justicia en el apoyo a la democracia, el derecho a la participación,
la tolerancia política y la confianza interpersonal.
Apoyo a la Derecho a la Tolerancia Confianza

democracia participación Política interpersonal
Variables
Coef. Error Est. Coef. Error Est. Coef. Error Est. Coef. Error Est.
Independientes
Indice de 0.002 (0.05) 0.012 (0.04) -0.025 (0.03) 0.137* (0.04)
legitimidad del
sistema de justicia
Aprobación del 0.076* (0.03) -0.074* (0.03) -0.090* (0.03)

trabajo del
presidente
Interés en 0.016 (0.03) 0.061* (0.03) 0.029 (0.02)

la política
Educación 0.759* (0.20) 0.311 (0.19) 0.171 (0.18) 0.276 (0.25)
Mujer -4.502* (1.00) -0.826 (1.07) -2.774* (1.02) -4.055* (1.14)
Edad 0.249 (0.22) 0.095 (0.20) 0.154 (0.20) -0.120 (0.19)
q2sq -0.001 (0.00) -0.001 (0.00) -0.002 (0.00) -0.003 (0.00)
Riqueza -0.366 (0.52) -0.568 (0.49) -0.459 (0.47) -0.447 (0.58)
Percepción -0.440 (1.09) 1.179 (1.01) 0.332 (0.64) 3.103* (1.03)

economía
familar
Tamaño del -0.726 (0.63) -0.130 (0.73) -0.726 (0.66) 1.425* (0.59)
lugar
Constante 52.000* (6.52) 60.821* (6.50) 53.555* (5.91) 38.712* (5.16)
R-cuadrado 0.031 0.012 0.014 0.029
N. de casos 2743 2805 2780 2838
* p<0.05
409
Este libro se terminó de

imprimir en marzo de 2011
en la imprenta V&M Gráficas.
Quito, Ecuador
En Ecuador, como en muchos países de la región, la justicia es objeto de
tratamiento y debate, a menudo sin suficiente información sobre su
realidad. En el caso ecuatoriano, en las dos últimas décadas la justicia
provista por el Estado ha sido objeto de cierto número de análisis. Este
volumen recoge los principales estudios y diagnósticos confiables, esto es,
que están basados en el recojo de datos e información empírica.
La necesidad de publicar estos trabajos proviene del hecho de que la
información recogida y el análisis efectuado no constituyen un corpus
conocido y accesible, que esté siendo usado en el terreno académico o en el
de las acciones vinculadas a la reforma del sistema de justicia. Sin conocer
lo que se ha hecho antes se corre el riesgo de recorrer caminos ya transita-
dos y, en el peor de los casos, persistir en el error. Renunciar a beneficiarse
de lo que otros, trabajando en lo mismo aprendieron antes, pone en el
camino de dilapidar recursos.
La primera parte del volumen recoge siete trabajos sobre la justicia
ecuatoriana de hoy que abarcan la producción judicial –incluyendo el
examen de calidad sobre una amplia muestra de sentencias–, la reforma
procesal penal, la justicia constitucional, las comisarías de la mujer y el
Consejo de la Judicatura.
La segunda parte del volumen sitúa el tema en una perspectiva de
mediano plazo, al presentar extractos de tres informes internacionales,
correspondientes a 1990, 1997 y 2002, a los que se suman los resultados
de dos encuestas recientes, a usuarios de la justicia y a la ciudadanía ecuato-
riana.
El volumen no pretende agotar el tema de la justicia del Estado en Ecua-
dor pero sí busca ofrecer una base sólida sobre la cual pueda continuarse
los esfuerzos para contar con un conocimiento compartido sobre el tema
de la justicia, que haga posible trabajar su reforma sobre algo mejor que
pareceres y conjeturas.

Luis Pásara - El Funcionamiento de La Justicia Del Estado-Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (2011)

Cargado por

Información del documento

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Luis Pásara - El Funcionamiento de La Justicia Del Estado-Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (2011)

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

SERIE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS

Ramiro Ávila Santamaría

Con documentos del

Ministerio de Justicia, Naciones Unidas

SERIE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS

José Serrano Salgado

Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos

Organización de las Naciones Unidas

Equipo de apoyo del Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos

I. El funcionamiento del sistema de justicia

1. La producción judicial: cifras y calidad .....................................................3

2. La justicia vista desde la reforma procesal penal .....................................97

3. Criminalidad y respuestas del sistema penal .........................................133

4. Diseño y práctica del amparo constitucional ........................................149

5. Uso y funcionamiento de la justicia constitucional...............................175

6. Comisarías de la mujer y acceso a la justicia en Cuenca .......................229

7. Gestión y recursos humanos en el Consejo de la Judicatura .................283

II. La justicia mirada en perspectiva

8 La Función Judicial en 1990 .................................................................327

9 Derechos humanos y administración de justicia ...................................351

10. Las instituciones del sector justicia en 2002 .........................................361

11. La visión de los usuarios........................................................................389

12. La visión de los ciudadanos ...................................................................393

L a Justicia es la búsqueda del bien común. En esencia, con ella la socie-

J OSÉ S ERRANO S ALGADO

rios y administrativos que permitan una adecuada rendición de cuentas, y

E n las dos décadas transcurridas desde que, en 1990, el Centro para la

A menudo, en América Latina, se sostiene que la justicia está insuficien-

en el caso ecuatoriano llama poderosamente la atención el hecho de que,

constituye una invitación para que, desde la constatación de los vacíos de

Cuando en el año 2009 se decidió organizar un programa de puesta en mar-

Este análisis se ha elaborado sobre información del Consejo de la Judicatura

anuales. Propondrá a continuación unas consideraciones sobre producción

El ingreso de causas al sistema

En los siete años del periodo analizado, ingresaron al sistema de justicia

LA PRODUCCIÓN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Año Causas ingresadas

Las cifras prueban, pues, la existencia de una demanda creciente sobre

Año Total de causas ingresadas

Como se desprende del cuadro 2, la tendencia de los ingresos totales es

LA PRODUCCIÓN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Año Causas ingresadas

¿Por qué aumentan significativamente los ingresos de primera vez al

A lo largo de los siete años comprendidos entre 2002 y 2008, el número de

tenido relativamente estable en términos absolutos, alrededor de un cuarto

Año Causas resueltas

En una primera lectura llaman la atención dos aspectos del cuadro 4. El

LA PRODUCCIÓN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Año Causas Causas Diferencia

Mientras en 2002 y 2003 el número de causas resueltas era mayor que

Obviamente, cifras y proporciones varían mucho según la rama o materia

Año Causas Causas Diferencia

En este caso se constata también que los incrementos en producción co-

4 En el anexo A se incluye la información estadística sobre causas ingresadas, resueltas y pendientes

LA PRODUCCIÓN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Año Causas Causas Diferencia

Aunque en cuatro de los siete años el número de causas resueltas superó

La productividad del sistema

Otra vía de entrada para enfrentar la pregunta acerca del significado de

Año Causas Juzgados/jueces Sentencias

En el cuadro 8 puede observarse que no existe una tendencia definida

LA PRODUCCIÓN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

de causas resueltas. Así, en dos de los años en que se produjo “retroceso” en

Año Causas % de Juzgados/ Jueces % de Sentencias % de