SENTENCIA PV No Cometió

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 81001-2331-000-2006-00224-01(39653)
Actor: ÉDGAR AYALA LÓPEZ Y OTROS
Demandado: NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTRO
Referencia: ACCIÓN DE REPARACION DIRECTA
Temas: PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD – Preclusión porque el

procesado no cometió el delito / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL – Régimen
objetivo de responsabilidad.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad

demandada en contra de la sentencia fechada el 17 de junio de 2010, proferida
por el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante la cual se dispuso:
“PRIMERO: DECLARAR ADMINISTRATIVAMENTE RESPONSABLE a la

NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN por los perjuicios de que fue
objeto el señor ÉDGAR AYALA LÓPEZ Y SU NÚCLEO FAMILIAR, con
motivo de su injusta privación de la libertad, de conformidad con las razones
señaladas en la parte motiva de esta providencia.
“SEGUNDO: CONDENAR a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA

NACIÓN a pagar por concepto de perjuicios morales, las siguientes
cantidades:
“PERJUCIOS MORALES
“Para ÉDGAR AYALA LÓPEZ en su calidad de víctima, la suma equivalente a

CUARTENTA (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento
del pago.
1
Radicación: 81001233100020060022401(39653)
Actor: Édgar Ayala López y otros
Demandado: Nación –Fiscalía General de la Nación y
otro
Referencia: Acción de Reparación Directa
“TERESA JAIMES GUTIÉRREZ, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS

LEGALES MENSUALES.
“ANA MILENA AYALA COMEZAÑA, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS

LEGALES MENSUALES.
“HEIVAR ANDRÉS AYALA COMEZAÑA, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS

LEGALES MENSUALES.
“ÉDGAR EDUARDO AYALA JAIMES, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS

LEGALES MENSUALES.
“DAYANA SHIRLEY JAIMES GUTIÉRREZ, VEINTE (20) SALARIOS

MÍNIMOS LEGALES MENSUALES.
“ISIDRO AYALA HERNÁNDEZ, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES

MENSUALES.
“NELLY AYALA LÓPEZ, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES

MENSUALES.
“TERCERO: CONDENAR a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA

NACIÓN a pagar por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de
lucro cesante al señor ÉDGAR AYALA LÓPEZ la suma de VEINTE
MILLONES DE PESOS ($20’000.000.). Que se pagaron por concepto de
honorarios profesionales para su defensa.
“Por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, la

cantidad de ($3’690.830) TRES MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA MIL
OCHOCIENTOS TREINTA PESOS (…)” (Negrillas del original).
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
En escrito presentado el 7 de abril de 2006, el señor Édgar Ayala López, quien

actúa en nombre propio y en representación de sus menores hijos Édgar Eduardo
Ayala Jaimes, Ana Milena y Heivar Andrés Ayala Comezaña; Teresa Jaimes
Gutiérrez, quien actúa en nombre propio y en representación de su hija menor
Dayana Shirley Jaimes Gutiérrez; Isidro Ayala Hernández y Nelly Ayala López, por
conducto de apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio de la acción
de reparación directa en contra de la Nación – Fiscalía General y el Ministerio de
Defensa - Ejército Nacional, con el fin de que se les declarara administrativa y
2
Radicación: 81001233100020060022401(39653)
otro
patrimonialmente responsables por los perjuicios materiales e inmateriales a ellos

ocasionados como consecuencia de la privación de la libertad que soportó el
primero de los mencionados actores dentro de un proceso penal adelantado en su
contra.
2. Los hechos
Como fundamento fáctico de las pretensiones se narró en la demanda que el

señor Édgar Ayala López fue privado de su libertad el 5 de octubre de 2003,
mediante captura administrativa por miembros del Ejército Nacional y,
posteriormente, fue puesto a disposición de la Estructura de Apoyo de la Unidad
Delegada ante los Jueces Penales del Circuito Especializados de Arauca de la
Fiscalía General de la Nación.
Según se indicó en la demanda, el ente investigador resolvió la situación jurídica del

señor Édgar Ayala López, imponiéndole medida de aseguramiento consistente en
detención preventiva, por considerarlo autor del delito de fabricación, tráfico y
porte de armas de fuego o municiones de uso privativo de las fuerzas armadas.
Se narró que la Fiscalía Sexta Delegada ante los Juzgados Especializados del
Circuito de Cúcuta precluyó la investigación a favor del ahora demandante y, por
tanto, ordenó su libertad inmediata.
Se indicó en la demanda que el señor Édgar Ayala López estuvo privado

injustamente de su libertad entre el 5 de octubre de 2003 y el 12 de mayo de 2004.
3. Trámite en primera instancia
3.1. La demanda así presentada fue admitida por el Tribunal Administrativo de

Arauca, mediante auto del 18 de mayo de 2006 1, providencia que fue notificada en
debida forma a la Fiscalía General de la Nación y al Ministerio Público 2.
1
Folios 44 a 45 del cuaderno de primera instancia.
2
Con la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos, mediante auto
del 31 de julio de 2006, el Tribunal les remitió el expediente para que asumieran su
conocimiento. Luego, el Juzgado 2° Administrativo de Arauca, a través de proveído
del 9 de agosto de 2006, avocó su conocimiento y, una vez surtido el trámite legal
3
Radicación: 81001233100020060022401(39653)
otro
3.2. La Nación - Fiscalía General contestó la demanda oponiéndose a sus

pretensiones. En cuanto a los hechos, manifestó que no le constaban y que se
atenía a lo que resultara probado.
Como sustento de su oposición, señaló que no le asistía responsabilidad

patrimonial por la detención del ahora demandante, toda vez que actuó bajo una
obligación constitucional y legal, dada la clase de delitos que se estaban
investigando3.
3.3. Pese a que la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional fue uno de
los sujetos demandados, lo cierto es que no fue vinculado a este proceso.
4. Concluido el período probatorio, mediante proveído del 23 de febrero de 2010 4,

se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio
Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo,
oportunidad procesal en la cual la parte actora reiteró lo expuesto en la demanda 5
y la Fiscalía General se refirió a lo señalado en su contestación 6.
4.1. El Ministerio Público rindió su concepto y señaló que se configuraron los

elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado y, por tanto, solicitó
que se condenara a la Fiscalía General de la Nación 7.
5. La sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Arauca, mediante sentencia fechada el 17 de junio

de 2010, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
correspondiente, dictó sentencia el 22 de septiembre de 2008. Posteriormente, en el

trámite del recurso de apelación contra esa providencia, el Tribunal Administrativo de
Arauca, por auto del 22 de enero de 2009, declaró la nulidad de todo lo actuado -a
partir del auto del 31 de julio proferido por el Juzgado 2° Administrativo Arauca- y
avocó conocimiento del proceso para continuar con el trámite pertinente.
3
4
Folio 442 del cuaderno de primera instancia.
5
6
7
4
Radicación: 81001233100020060022401(39653)
otro
Como sustento de su decisión y bajo la óptica del régimen de responsabilidad

objetiva, consideró que el demandante fue privado injustamente de su libertad,
además, porque no se evidenció una actuación dolosa o gravemente culposa por
parte del señor Ayala López, que permitiera concluir que sí estaba en el deber
jurídico de soportar los perjuicios a él ocasionados 8.
6. El recurso de apelación
Inconforme con la decisión anterior, la Fiscalía General de la Nación interpuso

recurso de apelación en su contra y como fundamento de su oposición, en
síntesis, señaló que la privación de la libertad de que fue objeto el demandante no
podía tildarse de injusta, pues su restricción de la libertad estuvo fundada en
pruebas que fueron legalmente aportadas a la investigación.
En ese sentido, indicó que la providencia que decretó la privación del actor estaba
ajustada a las exigencias, tanto de forma como de fondo, que contemplaba la ley
penal y, por tanto, el señor Ayala López se encontraba en el deber jurídico de
soportar la acción de la Justicia9.
7. Trámite en segunda instancia
El recurso fue admitido mediante auto calendado el 4 de noviembre de 2010 10.

Posteriormente se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al
Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de
fondo11. La Fiscalía General de la Nación reiteró lo expuesto a lo largo del
proceso12, mientras que la parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio.
II. C O N S I D E R A C I O N E S
Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes

temas: 1) prelación del fallo en casos de privación injusta de la libertad; 2) la
8
Folios 463 a 476 del cuaderno del Consejo de Estado.
9
10
11
Folio 499 del cuaderno del Consejo de Estado.
12
5
Radicación: 81001233100020060022401(39653)
otro
competencia de la Sala; 3) el ejercicio oportuno de la acción; 4) los parámetros

jurisprudenciales acerca de la responsabilidad del Estado por la privación injusta
de la libertad; 5) hechos probados y análisis de responsabilidad en el caso
concreto; 6) indemnización de perjuicios y 7) la procedencia o no de la condena en
costas.
1. Prelación de fallo
En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado

tiene a su conocimiento procesos que entraron para dictar fallo definitivo con
anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la
Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en atención al orden cronológico respecto
del cual pasaron los expedientes al Despacho de la Magistrada conductora del
presente proceso.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en su artículo 16, permite decidir de manera

anticipada, esto es, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en
relación con los cuales para su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de
jurisprudencia”.
En el presente caso se encuentra que el objeto del debate tiene relación con la
privación injusta de la libertad del señor Édgar Ayala López, tema respecto del
cual la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de
pronunciarse en muchas ocasiones, asunto sobre el que ha fijado una
jurisprudencia consolidada y reiterada, por lo que, con fundamento en el artículo
16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente
asunto de manera anticipada.
2. Competencia
La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en

razón del recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía General de la Nación,
comoquiera que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, la
competencia para conocer de las acciones de reparación directa que se instauren
por error jurisdiccional, por privación injusta de la libertad o por defectuoso
6
Radicación: 81001233100020060022401(39653)
otro
funcionamiento de la Administración de Justicia reside en los Tribunales

Administrativos en primera instancia y en el Consejo de Estado en segunda
instancia, sin consideración a la cuantía del proceso 13.
3. Ejercicio oportuno de la acción
Al tenor de lo previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la

acción de reparación directa debe instaurarse dentro de los dos años contados a
partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, de la omisión, de la operación
administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad
ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.
En tratándose de acciones de reparación directa por la privación injusta de la

libertad, la jurisprudencia reiterada de esta Sección del Consejo de Estado ha
considerado que el término de caducidad se empieza a contar a partir del día
siguiente a la ejecutoria de la providencia que precluyó la investigación, de la
sentencia absolutoria o desde el momento en que quede en libertad el procesado,
lo último que ocurra, momento a partir del cual se configura el carácter injusto de
la limitación del derecho a la libertad14.
En el presente caso, la demanda se originó en los perjuicios que habrían sufrido

los demandantes con ocasión de la privación de la libertad de la que fue víctima el
señor Édgar Ayala López, dentro de una investigación penal adelantada en su
contra.
Revisado el expediente, advierte la Sala que como no obra certificación alguna

que acredite la fecha en la cual quedó ejecutoriada la providencia por medio de la
cual se precluyó la investigación a favor de la demandante, se tendrá en cuenta la
fecha en que se dictó tal decisión, con el fin de contabilizar el término de
caducidad, sin que ello en modo alguno comporte el desconocimiento del criterio
antes expuesto, según el cual el cómputo del término de caducidad inicia, para
13
Sobre este tema consultar auto proferido por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, el 9 de septiembre de 2008, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente
11001-03-26-000-2008-00009-00, actor: Luz Elena Muñoz y otros.
14
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de febrero de 2002, expediente 13.622,
M.P. María Elena Giraldo Gómez. Al respecto puede consultarse igualmente el auto de 19 de julio
de 2010, Sección Tercera, Subsección A, expediente: 37.410, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
7
Radicación: 81001233100020060022401(39653)
otro
estos casos, a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia absolutoria o

su equivalente.
En ese sentido, comoquiera que la preclusión se profirió el 10 de mayo de 2004 15,
se impone concluir que la demanda se interpuso dentro de la oportunidad legal
prevista, por cuanto se presentó el 7 de abril de 2006 16.
En efecto, la mencionada decisión fue proferida el de tal suerte que, sin perjuicio
del término de ejecutoria de la providencia, la demanda podría ser presentada
hasta el 11 de mayo de 2006 y como ello ocurrió el 7 de abril de 2006, es evidente
que se hizo oportunamente, esto es, sin que operara el fenómeno jurídico de la
caducidad.
4. Responsabilidad del Estado derivada de la privación injusta de la libertad,

en vigencia de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de
Justicia. Reiteración de jurisprudencia
Acerca de los presupuestos para declarar la responsabilidad del Estado derivada

de la privación injusta de la libertad de los ciudadanos, la Sección Tercera del
Consejo de Estado ha desarrollado una jurisprudencia consolidada, estable y
reiterada a partir de la interpretación y el alcance del artículo 90 de la Constitución
Política, del artículo 414 del Decreto 2700 de 1991 –Código de Procedimiento
Penal– y de la Ley 270 de 1996.
De manera general, la jurisprudencia de la Sala ha acudido a la aplicación del

régimen objetivo de responsabilidad y se impone su declaración en todos los
eventos en los cuales el implicado correspondiente que ha sido privado de la
libertad es absuelto o se precluye la investigación a su favor, cuando en el
proceso que haya dado lugar a su detención o restricción de la libertad se
determine que: i) el hecho no existió, ii) el sindicado no lo cometió y/o iii) la
conducta no constituía hecho punible, siempre y cuando no hubiere mediado una
falla en el ejercicio de la función jurisdiccional en cuyo caso se podrá aplicar un
régimen subjetivo de responsabilidad.
15
Folios 229 a 239 del cuaderno No. 2.
16
8
Radicación: 81001233100020060022401(39653)
otro
De igual forma, de conformidad con la postura reiterada, asumida y unificada por

la Sección Tercera del Consejo de Estado, se amplió la posibilidad de que se
pueda declarar la responsabilidad del Estado por el hecho de la detención
preventiva de ciudadanos ordenada por autoridad competente frente a aquellos
eventos en los cuales se causa al individuo un daño antijurídico, aunque el mismo
se derive de la aplicación, dentro del proceso penal respectivo, del principio
universal de in dubio pro reo.
Siguiendo ese orden, aunque la privación de la libertad se hubiere producido como

resultado de la actividad investigativa correctamente adelantada por la autoridad
competente e incluso cuando se hubiere proferido la medida de aseguramiento
con el lleno de las exigencias legales, lo cierto es que si el imputado no resulta
condenado se abre paso el reconocimiento de la obligación a cargo del Estado de
indemnizar los perjuicios irrogados al particular, siempre que este no se encuentre
en el deber jurídico de soportarlos, cosa que puede ocurrir, por vía de ejemplo,
cuando el hecho exclusivo y determinante de la víctima da lugar a que se profiera
en su contra la medida de detención preventiva.
Todo lo expuesto con antelación se encuentra reiterado en las sentencias de

unificación que ha proferido la Sala Plena de la Sección Tercera, así:
En pronunciamiento del 6 de abril de 2011, expediente 21.653, se sostuvo que el

Estado es responsable de los daños ocasionados a una persona que es privada
injustamente de la libertad y posteriormente es absuelta en virtud de los supuestos
previstos en el artículo 414 del derogado Código de Procedimiento Penal y en la
Ley 270 de 1996.
Posteriormente, mediante sentencia proferida el 17 de octubre de 2013,

expediente 23.354, se precisó que, además de los supuestos del artículo 414 del
Código de Procedimiento Penal y de la Ley 270 de 1996, también es responsable
el Estado por los daños ocasionados en virtud de la privación injusta de la libertad
de una persona cuando es absuelta por aplicación del principio de in dubio pro
reo.
Bajo esta óptica, la Sala procederá al análisis del caso concreto.
9
Radicación: 81001233100020060022401(39653)
otro
5. Hechos probados y análisis de responsabilidad en el caso concreto
Previo a hacer el análisis que corresponde en este asunto, resulta oportuno

advertir que la demanda fue dirigida contra la Fiscalía General de la Nación y el
Ministerio de Defensa - Ejército Nacional; sin embargo, este último no fue
vinculado al proceso, razón por la cual la Sala se abstendrá de pronunciarse
respecto de la posible responsabilidad de dicha entidad, toda vez que la litis se
trabó únicamente frente a la Fiscalía y, además, porque el proceso se desarrolló
sin que ninguna de las partes advirtiera esa situación.
Ahora bien, de conformidad con el material probatorio debidamente allegado al

expediente, la Sala encuentra acreditado que se adelantó una investigación penal
en contra del señor Édgar Ayala López por la posible comisión del delito de
fabricación, tráfico y porte de armas de fuego o municiones, junto con el delito de
fabricación, tráfico y de porte de armas de fuego y municiones de uso privativo de
las fuerzas armadas, investigación criminal identificada con el radicado número
74.15117.
El antecedente inmediato de la investigación fue el hallazgo de material bélico

realizado por efectivos militares del Batallón Plan Especial Energético Vial No. 1,
el 5 de octubre de 2013 en la vereda “La Gaitana” del municipio de Cubará, donde
fue capturado el señor Ayala López, de conformidad con el informe No. 1851
emitido por dicha autoridad militar18.
Está acreditado que la Estructura de Apoyo de la Unidad Delegada ante los

Jueces Penales del Circuito Especializados de Arauca de la Fiscalía General de la
Nación profirió resolución de apertura de investigación el 6 de octubre de 2003, en
la cual se legalizó la captura del señor Ayala López y se dispuso que continuara
bajo custodia de la Décimo Octava Brigada del Ejército Nacional, en calidad de
retenido19.
17
18
19
10
Radicación: 81001233100020060022401(39653)
otro
Igualmente, se encuentra probado que, mediante providencia del 27 de octubre de

2003, la Fiscalía Sexta Delegada ante los Juzgados Especializados del Circuito de
Cúcuta decretó la detención preventiva del señor Ayala López 20.
A su vez, evidencia la Sala que, a través de la providencia del 10 de mayo de

2004, el ente investigador precluyó la investigación y ordenó su libertad inmediata,
con fundamento en las siguientes razones:
“En ese orden evaluativo, considera el Despacho que efectivamente no

pueden derivarse cargos contra ÉDGAR AYALA LÓPEZ con fundamento en
las circunstancias en que se produjo su aprehensión. Si bien, en principio
existió sustento para considerar que había podido estar incurso en la
comisión de los delitos endilgados, la prueba revela que sus nexos con lo
acontecido, solo emergieron de la circunstancia de que los explosivos y
munición fueran hallados en terrenos de la finca de su mujer o esposa, mas
no en un sitio que por las razones anotadas, le reportara su directa
responsabilidad.
“(…).
“Conforme al análisis probatorio hecho, debe concluir el Despacho que

dentro del proceso no obra prueba en la cual pueda sustentarse la
responsabilidad atribuida al sindicado por los delitos investigados. Si
bien se demuestra la materialidad de la infracción, es decir, la existencia de
los hechos, no puede afirmarse que AYALA LÓPEZ sea el autor o que
haya tomado parte en los mismos, por lo tanto, en atención a lo dispuesto
en el artículo 399 del C. de P. P. en concordancia con el artículo 39, debe
precluirse la instrucción en su favor”21 (Se destaca).
De igual forma, se probó que el señor Ayala López recobró efectivamente su

libertad el 11 de mayo de 2004, de acuerdo con la boleta de libertad allegada al
proceso22.
Ahora bien, como puede verse, la preclusión de la investigación a favor del señor
Édgar Ayala López se basó en que el ente acusador no encontró prueba alguna
acerca de su participación en los ilícitos objeto de investigación, ni en relación con
su responsabilidad penal, ello significa que el señor Édgar Ayala López no cometió
20
21
Folio 237 del cuaderno No. 2.
22
11
Radicación: 81001233100020060022401(39653)
otro
esos delitos, lo cual constituye uno de los eventos determinantes de la privación

injusta de la libertad, según lo expuesto en precedencia.
Como corolario de lo expuesto, dadas las circunstancias fácticas descritas, se

impone concluir que el aquí demandante no estaba en la obligación de soportar la
restricción de su libertad, la cual se produjo desde el 5 de octubre de 2003 hasta el
11 de mayo de 2004, por cuenta de las decisiones de la Fiscalía General de la
Nación, de ahí que deba calificarse como antijurídico el daño a él irrogado,
circunstancia que, necesariamente, comprometió la responsabilidad de dicha
entidad, en aplicación de lo previsto en el artículo 90 de la Carta Política, razón por
la cual la Sala confirmará la decisión apelada en lo que a este punto se refiere.
Adicionalmente, no se acreditó en el proceso que el demandante hubiere dado

lugar, con su conducta, a la privación de la libertad, como tampoco que se
hubieren presentado, en este caso, algunos de los eventos de exoneración de la
endilgada responsabilidad de la entidad demandada, tal y como lo indica la propia
Fiscalía en la providencia que precluyó la investigación, así:
“En ese orden evaluativo, considera el Despacho que efectivamente no

pueden derivarse cargos contra ÉDGAR AYALA LÓPEZ con fundamento en
las circunstancias en que se produjo su aprehensión. Si bien, en principio
existió sustento para considerar que había podido estar incurso en la
comisión de los delitos endilgados, la prueba revela que sus nexos con lo
acontecido, solo emergieron de la circunstancia de que los explosivos y
munición fueran hallados en terrenos de la finca de su mujer o esposa, más
no en un sitio que por las razones anotadas le reportara su directa
responsabilidad.
“(…).
“Remata lo anterior la propia actitud del sindicado frente a lo ocurrido el 5 de

octubre en la finca, confirmada está en su medida por los militares,
demarcada por una conducta sincera de ajenidad frente al hallazgo ilícito,
concordante esta con su comportamiento precedente del cual dan cuenta los
testigos ya citados”23 (Se destaca).
6. Indemnización de perjuicios
23
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Radicación: 81001233100020060022401(39653)
otro
Como se indicó anteriormente, la Sala es competente para conocer del asunto en

virtud del recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía General de la Nación y,
por tanto, en principio, la competencia se encuentra limitada a los argumentos
señalados en el escrito de impugnación, en el cual solo se controvirtió de manera
general, la responsabilidad patrimonial y administrativa de dicho ente.
No obstante lo anterior, también es cierto que la Sala Plena de la Sección Tercera

del Consejo de Estado, al unificar su jurisprudencia en relación con el marco de
competencia del juez ad quem en virtud del recurso de apelación, aceptó y reiteró
que dicho juez puede ocuparse del análisis de algunos aspectos procesales de
manera oficiosa:
“En relación con la regla general mencionada, según la cual aquellos temas no
propuestos en el recurso de alzada estarían llamados a excluirse del
conocimiento del juez ad quem, conviene precisar que dicha regla general no
es absoluta, puesto que la misma debe entenderse y admitirse junto con las
excepciones que se derivan, por ejemplo, i) de las normas o los principios
previstos en la Constitución Política; ii) de los compromisos vinculantes
asumidos por el Estado a través de la celebración y consiguiente ratificación
de Tratados Internacionales relacionados con la protección de los Derechos
Humanos y la vigencia del Derecho Internacional Humanitario; iii) de las
normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se
encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales
que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera
oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte
impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión
censurada.
“En efecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado en múltiples

decisiones ha determinado la operancia del fenómeno jurídico procesal de la
caducidad de la acción ejercida, así como también ha encontrado acreditada
la existencia de la falta de legitimación en la causa –por activa o por
pasiva– e incluso la ineptitud sustantiva de la demanda, casos en los cuales ha
denegado las pretensiones de la demanda o se ha inhibido de fallar, según el
caso, con independencia de si tales presupuestos o aspectos hubieren sido, o
no, advertidos por el juez de primera instancia o por alguno de los sujetos
procesales, incluído, claro está, aquel que hubiere impugnado la providencia
del juez a quo”24 (Se destaca).
24
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de
unificación proferida del 9 de febrero de 2012, expediente 21.060, M.P. Dr. Mauricio Fajardo
Gómez.
Al respecto puede consultarse igualmente la sentencia del 11 de julio de 2014 proferida por la
Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, expediente 27.636, M.P. Hernán Andrade
Rincón (E).
13
Radicación: 81001233100020060022401(39653)
otro
La Subsección advierte que el Tribunal a quo reconoció perjuicios morales a favor

de Dayana Shirley Jaimes Gutiérrez como hija de crianza del señor Édgar Ayala
López; sin embargo, al expediente únicamente se allegaron unas declaraciones
extraprocesales25, las cuales no pueden valorarse porque no fueron ratificados en
el proceso.
Adicionalmente, dentro del proceso no obra prueba alguna que haga referencia a
que la demandante en mención, con ocasión de la privación de la libertad del señor
Ayala López, podría ser considerada, al menos, como tercera damnificada respecto
de la víctima directa del daño.
Como consecuencia, se modificará el ordinal segundo de la sentencia de primera

instancia a efectos de no conceder indemnización, por concepto de perjuicios
morales, a la demandante Dayana Shirley Jaimes Gutiérrez, pues carece de
legitimación en la causa por activa, aspecto que, como ya se vio, puede y debe ser
analizado de oficio por el juez de la causa.
De otra parte, advierte la Sala una incongruencia en la parte resolutiva del fallo
apelado, habida cuenta de que en su ordinal tercero se reconoció por lucro
cesante las sumas de $3’690.830 y $20’000.000, cuando todos los argumentos de
la parte motiva apuntaban a que este último rubro debía reconocerse por daño
emergente.
En ese sentido, tal imprecisión ha de ser modificada, razón por la cual en el ordinal
tercero se reconocerá: i) por daño emergente, la suma de $20’000.000 y ii) por
lucro cesante, la suma de $3’690.830, rubros que a continuación serán
actualizados, sin que ello implique en modo alguno la afectación de la garantía de
la no reformatio in pejus.
- Daño emergente
Ra = Rh ($20’000.000) índice final – abril/16 (131.28)

índice inicial – junio/10 (104.51)
25
Folios 37 y 38 del cuaderno de primera instancia.
14
Radicación: 81001233100020060022401(39653)
otro
Ra = $25’122.954.
Como consecuencia, se modificará la sentencia apelada y se reconocerá a favor

del señor Édgar Ayala López, la suma de $25’122.954, por concepto de perjuicios
materiales en la modalidad de daño emergente.
- Lucro cesante
Ra = Rh ($3’690.830) índice final – abril/16 (131.28)

índice inicial – junio/10 (104.51)
Ra = $4’636.227.
Así las cosas, se modificará la sentencia apelada y se reconocerá a favor del

señor Édgar Ayala López, la suma de $4’636.227, por concepto de perjuicios
materiales en la modalidad de lucro cesante.
7. Condena en costas
En vista de que en este caso no se observa temeridad o mala fe en el actuar de

las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo
previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por
el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre
de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR los ordinales segundo y tercero de la sentencia fechada
15
Radicación: 81001233100020060022401(39653)
otro
el 17 de junio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, los

cuales quedarán así:
“SEGUNDO: CONDENAR a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA

NACIÓN a pagar por concepto de perjuicios morales, las siguientes
cantidades:
“PERJUCIOS MORALES
“Para ÉDGAR AYALA LÓPEZ en su calidad de víctima, la suma equivalente a

CUARTENTA (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento
del pago.
“TERESA JAIMES GUTIÉRREZ, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS

LEGALES MENSUALES.
“ANA MILENA AYALA COMEZAÑA, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS

LEGALES MENSUALES.
“HEIVAR ANDRÉS AYALA COMEZAÑA, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS

LEGALES MENSUALES.
“ÉDGAR EDUARDO AYALA JAIMES, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS

LEGALES MENSUALES.
“ISIDRO AYALA HERNÁNDEZ, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES

MENSUALES.
“NELLY AYALA LÓPEZ, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES

MENSUALES.
“TERCERO: CONDENAR a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA

NACIÓN a pagar por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de
daño emergente al señor ÉDGAR AYALA LÓPEZ la suma de VEINTICINCO
MILLONES CIENTO VEINTIDÓS MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y
CUATRO PESOS ($25’122.954). Que se pagaron por concepto de honorarios
profesionales para su defensa.
“Por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, la

cantidad de ($4’636.227) CUATRO MILLONES SEISCIENTOS TREINTA Y
SEIS MIL DOCIENTOS VEINTISIENTE PESOS”.
SEGUNDO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
16
Radicación: 81001233100020060022401(39653)
otro
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Las condenas se cumplirán en los términos de los artículos 176 a 178 del
Código Contencioso Administrativo.
QUINTO: EXPEDIR a la parte actora las copias auténticas con las constancias de
que trata el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil. Las copias destinadas a
la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.
SEXTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el

expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO HERNÁN ANDRADE RINCÓN
CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA
17

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 81001-2331-000-2006-00224-01(39653)

Actor: ÉDGAR AYALA LÓPEZ Y OTROS

Demandado: NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTRO

Referencia: ACCIÓN DE REPARACION DIRECTA

Temas: PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD – Preclusión porque el

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad

“PRIMERO: DECLARAR ADMINISTRATIVAMENTE RESPONSABLE a la

“SEGUNDO: CONDENAR a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA

“Para ÉDGAR AYALA LÓPEZ en su calidad de víctima, la suma equivalente a

“TERESA JAIMES GUTIÉRREZ, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS

“ANA MILENA AYALA COMEZAÑA, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS

“HEIVAR ANDRÉS AYALA COMEZAÑA, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS

“ÉDGAR EDUARDO AYALA JAIMES, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS

“DAYANA SHIRLEY JAIMES GUTIÉRREZ, VEINTE (20) SALARIOS

“ISIDRO AYALA HERNÁNDEZ, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES

“NELLY AYALA LÓPEZ, VEINTE (20) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES

“TERCERO: CONDENAR a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA

“Por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, la

En escrito presentado el 7 de abril de 2006, el señor Édgar Ayala López, quien

patrimonialmente responsables por los perjuicios materiales e inmateriales a ellos

Como fundamento fáctico de las pretensiones se narró en la demanda que el

Según se indicó en la demanda, el ente investigador resolvió la situación jurídica del

Se indicó en la demanda que el señor Édgar Ayala López estuvo privado

3. Trámite en primera instancia

3.1. La demanda así presentada fue admitida por el Tribunal Administrativo de

3.2. La Nación - Fiscalía General contestó la demanda oponiéndose a sus

Como sustento de su oposición, señaló que no le asistía responsabilidad

4. Concluido el período probatorio, mediante proveído del 23 de febrero de 2010 4,

4.1. El Ministerio Público rindió su concepto y señaló que se configuraron los

5. La sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Arauca, mediante sentencia fechada el 17 de junio

correspondiente, dictó sentencia el 22 de septiembre de 2008. Posteriormente, en el

Como sustento de su decisión y bajo la óptica del régimen de responsabilidad

Inconforme con la decisión anterior, la Fiscalía General de la Nación interpuso

7. Trámite en segunda instancia

El recurso fue admitido mediante auto calendado el 4 de noviembre de 2010 10.

Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes

competencia de la Sala; 3) el ejercicio oportuno de la acción; 4) los parámetros

En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado

No obstante, la Ley 1285 de 2009, en su artículo 16, permite decidir de manera

La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en

funcionamiento de la Administración de Justicia reside en los Tribunales

3. Ejercicio oportuno de la acción

Al tenor de lo previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la

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En el presente caso, la demanda se originó en los perjuicios que habrían sufrido

Revisado el expediente, advierte la Sala que como no obra certificación alguna

estos casos, a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia absolutoria o

4. Responsabilidad del Estado derivada de la privación injusta de la libertad,

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De igual forma, de conformidad con la postura reiterada, asumida y unificada por

Siguiendo ese orden, aunque la privación de la libertad se hubiere producido como

Todo lo expuesto con antelación se encuentra reiterado en las sentencias de

En pronunciamiento del 6 de abril de 2011, expediente 21.653, se sostuvo que el

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Bajo esta óptica, la Sala procederá al análisis del caso concreto.

5. Hechos probados y análisis de responsabilidad en el caso concreto

Previo a hacer el análisis que corresponde en este asunto, resulta oportuno