LOS SABERES DEL ESTADO

MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN

(Compiladores)

LOS SABERES DEL ESTADO

 Índice
Introducción. Saberes de Estado en la Argentina, siglos XIX y XX.........9
Mariano Ben Plotkin y Eduardo Zimmermann

Sección 1. Saberes, Estado y Cuestión Social

Diseño de tapa: Juan Balaguer y Cristina Cermeño
El Departamento Nacional del Trabajo y la política laboral
Primera edición en Argentina: XXXXX de 2011 durante el primer gobierno de Hipólito Yrigoyen.................................35
Juan Suriano
© Mariano Ben Plotkin y Eduardo Zimmermann, 2011
© Edhasa, 2011
Córdoba 744 2º C, Buenos Aires Una escuela científica en el Estado. Los estadísticos oficiales
info@edhasa.com.ar en la Argentina de entreguerras ............................................................63
http://www.edhasa.net
Claudia Daniel
Avda. Diagonal, 519-521. 08029 Barcelona
E-mail: info@edhasa.es
http://www.edhasa.com Sección 2. Saberes y Zonas Grises

ISBN: Administradoras, funcionarios y técnicos estatales

en el Hospital de Mujeres Dementes. Buenos Aires. 1880-1890 ........103
Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorización escrita de los titulares del Valeria Silvina Pita
Copyright bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproducción parcial o total
de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía
y el tratamiento informático y la distribución de ejemplares de ella mediante Itinerarios de la profesión médica y sus saberes de Estado
alquiler o préstamo público.
Buenos Aires, 1850-1910 ...................................................................125
Ricardo González Leandri
Queda hecho el depósito que establece la ley 11.723

Sección 3. Ciudades y Caminos:

Impreso por Cosmos Print
el Espacio como Problema de Estado
Impreso en Argentina
Las promesas del urbanismo
como alternativa tecnocrática de gestión (1928/1958)........................159
Ana María Rigotti
8 LOS SABERES DEL ESTADO
Saberes sin fronteras. La vialidad norteamericana
como modelo de la Dirección Nacional de Vialidad, 1920-1940 .......185
Valeria Gruschetsky

Saberes de Estado: Comentarios finales ..............................................213

Joseph L. Love Introducción
Bibliografía.........................................................................................223
Saberes de Estado en la Argentina, siglos XIX y XX
Notas de los compiladores ..................................................................249

Mariano Ben Plotkin y Eduardo Zimmermann

¿Cómo conceptualizar la conformación de elites técnicas estatales? ¿Cómo

se vincula la producción de conocimiento social y el proceso de constitu-
ción del Estado moderno? Estas son las principales preguntas que abordan
e intentan responder, desde perspectivas diferentes, los trabajos incluidos
en este libro.
En los análisis sobre la articulación entre los campos de conocimien-
to y el Estado es posible reconocer dos vertientes que han probado ser par-
ticularmente relevantes. Desde perspectivas que reconocen sus orígenes en
la obra de Max Weber podemos distinguir, por un lado, la línea de pensa-
miento inaugurada por Pierre Bourdieu, que se concentra en los procesos
de constitución de lo que él denomina campos, entendidos como espacios
de combate por la acumulación de capital simbólico. Este capital simbóli-
co remite a un sistema de jerarquías especificas, con reglas propias dentro
de cada campo en particular. Para este autor el Estado y sus saberes cons-
tituyen una especie de “meta campo”, que da sentido y otorga legitimidad
a todas las otras formas de interacción social.1
Por otra parte, Thedda Skocpol, Peter Evans y Dieter Ruescheme-
yer, entre otros, han renovado la mirada sobre el Estado en un doble mo-
vimiento. Retomando desde una perspectiva renovada el clásico tema de
la autonomía del Estado, en Bringing the State Back In estos autores
planteaban la necesidad de reconsiderar al Estado como un actor con ob-
jetivos propios, que no necesariamente reflejan de manera mecánica los
10 LOS SABERES DEL ESTADO
intereses o demandas de los grupos dominantes, tal como era pensado
por la tradición marxista clásica.2 Asimismo, esta mirada también nos
aleja de conceptualizaciones de inspiración foucaultiana, que tienden a
disolver al Estado en “microfísicas del poder” o, como señalara Antonio
Hespanha, en una panpolitización de las relaciones sociales.3 En un se-
gundo momento, otro libro compilado por Skocpol y Rueschemeyer4
presta atención a tres dimensiones ya sugeridas en Bringing the State
Back In como agenda de investigación: en primer lugar, al proceso de
constitución de conocimiento social a partir del entrecruzamiento de
campos disciplinares en construcción con las demandas del Estado. De
esta manera estos conocimientos sociales se constituyen en “saberes de
Estado”, es decir, en saberes expertos y operativos demandados por, y a
la vez constitutivos del, Estado moderno. En segundo lugar se presta
atención a los mecanismos de conformación de las elites (que eventual-
mente devienen estatales) encargadas de producir, transmitir y aplicar es-
tos conocimientos. Finalmente, la mirada se dirige hacia la dimensión
transnacional de ese doble proceso de construcción de saberes sociales y
Estado, es decir, hacia los mecanismos de circulación, recepción y legiti-
mación de estos saberes a través de fronteras nacionales culturales y a ni-
vel local.5
Saberes y Estado
Así como se ha sostenido que los Estados hacen las guerras y las guerras ha-
cen los Estados, podría también decirse que a partir de finales del siglo XIX
los Estados necesitaron el conocimiento proporcionado por las nacientes
ciencias sociales modernas y otros saberes técnicos, de la misma manera que
éstos necesitaban del Estado en su proceso de consolidación e instituciona-
lización.6 Se hace visible, entonces, el entrecruzamiento de la consolidación
de nuevos campos de conocimiento social y la emergencia de nuevos espa-
cios de intervención estatal, orientados a enfrentar los problemas asociados
a la complejización de las relaciones sociales. Podría sostenerse que, históri-
camente, las redefiniciones de los espacios de intervención del Estado no
han sido sólo el resultado de cambios ideológicos (grandes narrativas, o cos-
movisiones, tales como el liberalismo o el socialismo), sino que han ocurri-
MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN (COMPS.) 11
do también a partir del desarrollo de saberes específicos y de las reformula-
ciones que los mismos produjeron en percepciones sociales más amplias, las
que a su vez han influido, de manera dialéctica, en la evolución de estos sa-
beres. Se podría argumentar, por ejemplo, que la forma concreta que tomó
el mayor nivel de intervención estatal en el área social en la Argentina a prin-
cipios del siglo XX, como lo muestran los textos de Juan Suriano y Claudia
Daniel incluidos en este volumen, fue el resultado de transformaciones so-
ciales o ideológicas, pero también de cambios paradigmáticos ocurridos en
el interior de un conjunto de saberes específicos como la sociología, la eco-
nomía, el derecho laboral o la estadística.
El proceso de articulación entre poder y saber puede rastrearse en los
orígenes mismos del Estado moderno, y en la necesidad de “gobernabili-
dad” en el sentido que le ha asignado Michel Foucault a este término.7 Sin
embargo, a lo que aquí nos referimos y que constituye el tema central del
presente volumen es algo mucho más específico: el vínculo mutuamente
constitutivo que se ha dado entre ciertas formas de conocimiento y su ins-
titucionalización, por un lado, y la formación de elites estatales expertas y
el Estado por el otro, en el contexto de países periféricos, como en este ca-
so la Argentina. Cabe destacar que cuando nos referimos a contexto perifé-
rico no nos estamos refiriendo solamente a la ubicación del país en el mer-
cado internacional de bienes y capitales sino a su ubicación en el mercado
de ideas y modelos institucionales. En este sentido, hablar de un contexto
periférico remite al carácter más bien receptor que generador de estas ideas
y modelos y, sobre todo, al hecho de que muchas veces las instancias de con-
sagración y legitimación de los mismos se encontraban por fuera de las fron-
teras nacionales; es decir, que los mecanismos que permitían validar una
cierta práctica o un sistema de ideas implementados localmente en realidad
estaban vinculados a desarrollos ocurridos en otras partes del mundo, usual-
mente Europa. Dicho más simplemente, muchas veces el hecho de que una
práctica o modelo institucional estuviera apoyado por una autoridad (ex-
tranjera) reconocida como tal constituyó un argumento de peso para pro-
mover su implementación local. Sin embargo, es claro que el desarrollo de
los procesos de recepción nunca es pasivo, sino que a menudo implica una
reformulación creativa de estos modelos institucionales y sistemas de ideas.
Lo que interesa en estos casos es tanto su implementación concreta como los
mecanismos y argumentos a través de los cuales se los intenta validar.
12 LOS SABERES DEL ESTADO
El Estado en América Latina. Líneas de investigación
En América Latina, la historia de los vínculos entre elites estatales, saberes y
Estado ha recibido atención sólo muy recientemente. Esto se debe en parte
a que, como señalara Annick Lemperière en un texto reciente, en general los
historiadores han contribuido escasamente a los análisis sobre el Estado en
la región8. Los estudios sobre el Estado llevados a cabo por sociólogos y po-
litólogos tienden a fijar la mirada en desarrollos generales que suelen dejar
de lado las dimensiones más específicas que constituyen el proceso de cons-
trucción del Estado y su evolución. Este volumen se inserta en una tenden-
cia de la historiografía reciente que intenta llenar este vacío articulando una
mirada sobre la historia de las instituciones estatales con la conformación de
“saberes de Estado”, y con un análisis de trayectorias personales.
Por otra parte, el predominio que tuvieron hasta hace pocas décadas
algunos paradigmas teóricos vinculados a ciertas versiones del marxismo
que sólo veían en el Estado un epifenómeno de las relaciones sociales de
dominación, tampoco contribuyó al desarrollo de estudios particulares so-
bre la evolución del Estado y, menos aun, sobre sus elites intelectuales y
técnicas. Al mismo tiempo, y a nivel de la historiografía producida en los
países llamados centrales, como lo ha señalado Nancy Stepan en su estu-
dio pionero sobre la eugenesia en América Latina, el subcontinente “ha si-
do frecuentemente ignorado o es tratado como consumidor y no como
productor de ideas y, por cierto, como un consumidor pasivo”.9 Por lo tan-
to, una cierta falta de interés por parte de los historiadores en el Estado co-
mo problema, sumado a una historiografía por lo general más interesada
en los movimientos sociales y, en todo caso, en las formas de resistencia al
poder, hicieron que los vínculos entre ideas, elites y Estado difícilmente
aparecieran como una cuestión relevante.10
Sin embargo, en las últimas décadas, esta tendencia pareciera haberse
revertido. La crisis del paradigma marxista y, en general, de las consideradas
“grandes narrativas” de mayor poder generalizador que explicativo, sumada
al retorno a la democracia tras las traumáticas experiencias políticas sufridas
por buena parte de las sociedades latinoamericanas, han conducido a una re-
valorización de “lo político”. A su vez, el renovado interés por los intelectua-
les como grupo social generó un nuevo campo de producción de estudios
sobre las elites en general, y las elites estatales en particular.11 La importan-
MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN (COMPS.) 13
te renovación experimentada recientemente por la historia política así como
el interés creciente por analizar trayectorias individuales de funcionarios, sus
espacios de circulación y socialización, presente en mayor o menor medida
en casi todos los textos que componen este volumen, es un indicio de este
proceso. Como señalan Ernesto Bohoslavsky y Germán Soprano en un libro
reciente, “este recorrido historiográfico ha permitido pensar a la política (sus
ideas, sus prácticas y sus reglas) de una manera menos determinista, y le ha
devuelto mayor protagonismo a su propia dinámica y a sus instituciones”,
recuperando para el Estado su “rostro humano”.12
Por otro lado, lo que se podría caracterizar como el “momento de las
reformas del Estado” de los años 90 –que implicó en casi todos los casos
una retracción del mismo– contribuyó a poner nuevamente al Estado en
la mira de los historiadores y los científicos sociales, problematizando en
muchas oportunidades conocimientos que se habían constituido en “sen-
tido común social”. El “momento de los 90” y sus secuelas también des-
pertaron el interés por el origen de las elites estatales y los portadores de
conocimiento que, como la economía, se habían constituido en fuentes de
legitimidad para los cambios que se estaban llevando a cabo.13 También en
torno a los cambios producidos durante la década de 1990, y desde una
perspectiva institucionalista, se ha desarrollado una intensa agenda de in-
vestigaciones en cuanto a los indicadores de capacidades estatales de ela-
boración de políticas públicas, más que a los determinantes de contenidos
específicos de las mismas.14
Estos trabajos, junto con otros que también haciendo uso de metodo-
logías renovadas han tratado en general los procesos de construcción esta-
tal en la región y, más específicamente, temas tales como sistemas de poli-
cía, justicia y orden social y la construcción de sistemas de salud pública y
medicina social, han permitido desarrollar una mirada más abarcadora so-
bre los problemas vinculados al desarrollo del Estado en América Latina
en general y en la Argentina en particular.15
El caso argentino
En la Argentina, donde también en las últimas décadas se ha producido
una renovación en los trabajos históricos sobre el Estado, se podrían con-
14 LOS SABERES DEL ESTADO
siderar cinco enfoques o líneas de investigación que abordaron de manera
especialmente relevante la cuestión de la formación y el desarrollo estatal.
Todos ellos han permitido bajar el alto nivel de abstracción que afectaba a
los análisis tradicionales sobre el Estado. Este volumen centra su atención
en las tres últimas de estas líneas, aunque el eje central de interés radica en
la conformación de elites de intelectuales y expertos estatales y de los sa-
beres de Estado.
a. Guerra y finanzas en la formación del Estado argentino
Existe una larga tradición que pone a los conflictos militares y su financia-
miento en el centro de las explicaciones sobre la formación del Estado mo-
derno. En el caso particular de las naciones latinoamericanas, dadas las con-
diciones traumáticas de su nacimiento (con la posible excepción de Brasil),
marcadas por las guerras de independencia seguidas de prolongados con-
flictos civiles y guerras internacionales, el peso creciente de los ejércitos y de
los aparatos represivos fue una constante carga sobre sus débiles sistemas fis-
cales. Paradójicamente, en muchos casos el funcionamiento de estos siste-
mas fiscales requería de la existencia de un aparato coercitivo cuya financia-
ción profundizaba las demandas sobre el fisco, generándose así una suerte
de círculo vicioso que sólo se rompería cuando las jóvenes naciones logra-
ran insertarse en el mercado internacional y generar condiciones mínimas
para la paz social y una cierta estabilidad política. La Argentina, como
muestran los trabajos de Tulio Halperin Donghi, Roberto Cortés Conde,
Juan Carlos Garavaglia y Oscar Oszlak, entre otros, no fue ajena a este pro-
ceso que ha sido estudiado en profundidad desde las décadas de 1970 y
1980.16 La guerra y la fuerte dependencia de los ingresos provenientes del
comercio exterior fueron, por lo tanto, dos factores esenciales en la consti-
tución del Estado argentino moderno. De esta manera, el ingreso de la
Argentina y de buena parte de los países latinoamericanos al mercado in-
ternacional permitió (como dice el preámbulo de nuestra Constitución)
“consolidar la paz interior”. Sin embargo, en la Argentina este proceso de
apertura al mercado internacional no fue una novedad del período del au-
ge agroexportador consolidado luego de Caseros, sino más bien el resulta-
do de la profundización de una línea que se originaba décadas antes. Como
MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN (COMPS.) 15
sostiene Juan Carlos Garavaglia, “todo el misterio de las luchas políticas,
como el resultado definitivo de las guerras civiles del siglo XIX en lo que
sería más tarde la República Argentina puede ser de algún modo resumido
en esa lapidaria fórmula que entrelazó durante tanto tiempo a la aduana
con el ejército”.17
b. Ciudades, provincias y estados: de la periferia al centro
Lo que podría caracterizarse como el “relato romántico” sobre el surgimien-
to del Estado nacional luego de las luchas de la independencia, relato que
enfatizaba la existencia de una identidad nacional que se remontaba a los
orígenes del proceso emancipador (o incluso antes), y para el cual la cons-
titución del Estado-Nación era un resultado casi necesario del devenir his-
tórico, ha sido cuestionado por enfoques que ponen en relieve la supervi-
vencia de formas de identidad alternativas aún entrado el siglo XIX. En este
sentido han sido pioneros los trabajos de José Carlos Chiaramonte, en los
que se despliega una nueva mirada sobre los orígenes del Estado nacional a
partir del reconocimiento de dos hechos centrales. En primer lugar,
Chiaramonte constató la coexistencia de distintas formas de identidad co-
lectiva después de la independencia (hispanoamericana, rioplatense, pro-
piamente argentina, provincial, etc.); y, en segundo lugar, este autor mos-
tró que el proceso de constitución del Estado federal, lejos de ser el
producto de una evolución lineal, lo fue de un lento y complejo desarrollo
a través del cual la soberanía fragmentada, encarnada en los Estados provin-
ciales, se consolidó en una unidad política mayor.18
De manera simultánea, en los últimos años han surgido una serie de
importantes investigaciones que desafían la mirada clásica con foco en la
penetración del gobierno nacional en la periferia provincial como proceso
fundamental en la constitución del Estado argentino.19 Estos trabajos re-
cientes fijan su atención en las formas complejas y variadas que adquirie-
ron los vínculos entre los poderes locales y el central durante la consolida-
ción de este último, de modo tal que las provincias dejaron de aparecer
como meros actores pasivos frente al avance del Estado nacional.20
Así, complementando las interpretaciones historiográficas que se han
concentrado en el desarrollo de la expansión del Estado liberal hacia el in-
16 LOS SABERES DEL ESTADO
terior del país, fenómeno que se habría consolidado bajo el roquismo, es-
tas nuevas miradas rescatan los múltiples procesos de adaptación, negocia-
ción, resistencia y, por consiguiente, las modificaciones que esos avances
del poder central sobre las provincias experimentaron en su confrontación
con elites y sectores subalternos locales. Como bien ha señalado Ariel de
la Fuente, este énfasis no implica descartar el análisis a nivel nacional en
favor de una óptica puramente local o regional, sino articular ambas pers-
pectivas integrando el contexto nacional con las dinámicas y tradiciones
locales.21
Otra línea de análisis que se vincula con la anterior es aquella que,
desde la historia económica y siguiendo la huella trazada por los trabajos
de Roberto Cortés Conde, ha focalizado su atención en la política econó-
mica de las décadas de 1880 y 1890. Trabajos de reciente publicación ofre-
cen nuevas perspectivas para analizar las relaciones entre la provincia de
Buenos Aires, el gobierno central y el interior del país, aportando nuevas
y más matizadas miradas sobre la consolidación del poder central.22
c. Fronteras y otras “zonas grises” en la construcción del Estado
Además de un desplazamiento de la atención desde el centro hacia la peri-
feria, en algunos de los textos ya mencionados y en otros citados más abajo
encontramos otra importante instancia de revisión del conocimiento reci-
bido; ya que en vez de enfatizar aquella perspectiva que podríamos caracte-
rizar como “racional-normativa” en la construcción de las instituciones esta-
tales, es decir, los aspectos institucionales y legales, hacen foco en los
aspectos “relacionales” que operan en distintas situaciones locales, cambian-
do la escala de análisis desde lo macro hacia lo micro. Así, por ejemplo, en
sus estudios sobre la frontera sur de Buenos Aires Eduardo Míguez ha se-
ñalado la necesidad de comprender hasta qué punto el funcionamiento de
las instituciones estatales (por ejemplo militares o judiciales) dependía más
de la existencia de una red de lealtades personales –clientelares, familiares,
políticas– que de las asignaciones de responsabilidades originadas en una
estructura administrativa racionalmente organizada. Es decir, el funciona-
miento del “Estado” en las zonas periféricas dependía menos de una estruc-
tura burocrática de tipo weberiana de lo que la presencia de leyes y regla-
MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN (COMPS.) 17
mentaciones podría hacer suponer, definiéndose así una triple frontera:
geográfica, institucional y simbólica. Estos trabajos, que en algunos casos
se han enriquecidos con el aporte teórico proveniente de los estudios de “re-
des sociales”, contribuyen a debilitar aún más la imagen del surgimiento del
Estado nacional como una máquina o aparato represivo que despliega exi-
tosamente sobre el interior su capacidad de intervención institucional y de
coerción. Como bien ha señalado Garavaglia, “¿qué conocemos realmente
acerca de las inevitables redes familiares y sociales que se esconderían bajo
los uniformes...? Mejor sería entonces dejar de lado... la pésima metáfora
del aparato...”23 Esta revisión también alcanza a modificar la imagen tradi-
cional del régimen rosista, que de un Leviatán todopoderoso pasó a ser con-
siderado un “gigante con pies de barro”.24
Adentrándonos en los siglos XIX y XX, otras “zonas grises” surgen
igualmente definidas por la existencia de porosidades, fronteras fluidas,
espacios de circulación de ideas e individuos entre lo que se podría ca-
racterizar como el “espacio estatal” y el “espacio extra-estatal”, como
ilustra el trabajo de Valeria Pita incluido en este volumen en el que se
analizan los límites imprecisos en la distribución de funciones, roles y
poder entre los técnicos estatales reconocidos como tales (médicos e in-
genieros) y las damas de la Sociedad de Beneficencia hacia finales del si-
glo XIX.
d. Intelectuales, expertos y burocracias estatales:
una historia política de los saberes de Estado
Los estudios sobre elites técnicas estatales se han extendido recientemente
a la Argentina así como al resto de América Latina, en parte por los moti-
vos mencionados más arriba.25 Sin embargo, el análisis de la administra-
ción pública y sus funcionarios en gran medida sigue siendo, como seña-
ló Lemperière en el texto ya citado, una cuenta pendiente en los estudios
sobre el Estado en la región. Este volumen constituye un intento de abor-
dar esta cuenta pendiente, y esta línea de análisis constituye uno de sus ejes
articuladores. Aunque la preocupación por el lugar de los intelectuales, los
expertos y las elites estatales está presente en todos sus capítulos, la prime-
ra sección agrupa trabajos que los toman como eje principal.
18 LOS SABERES DEL ESTADO
Un área de investigación que se vincula con el de las elites estatales
es el de los intelectuales. Podría decirse que la historia de los intelectua-
les, como un subcampo de la historia intelectual, ha tenido durante las
últimas décadas un momento de auge. En parte, la confirmación de que
el horizonte de posibilidades abierto por la restauración democrática se
parecía bastante poco al que la dictadura había clausurado generó nuevas
inquietudes sobre el lugar que correspondería ocupar a los intelectuales,
inquietudes que tuvieron como correlato un mayor interés por parte de
los intelectuales (es decir, aquellos autodefinidos y reconocidos social-
mente como tales) en historizarse a sí mismos y a su lugar en la forma-
ción del Estado.26
Por lo tanto podemos decir que la mirada renovada sobre las elites es-
tatales se ubica en la convergencia de los nuevos estudios que tienen al
Estado como protagonista con un renovado foco en los intelectuales co-
mo grupo social y, asimismo, con un interés por la historia de grupos pro-
fesionales que en parte deriva de la recepción de ideas provenientes de la
sociología de las profesiones.27 Los aportes más significativos dentro de
esta temática se han dado fundamentalmente en tres áreas de análisis que
se encuentran en distintos niveles de desarrollo y que, a su modo, son
abordadas por los capítulos que componen este libro.
En primer lugar se encuentran los estudios sobre los procesos de ins-
titucionalización de ciertas disciplinas académicas o profesionales tales
como la medicina, la economía, la estadística, la ingeniería y el derecho y
su articulación con el Estado. Los trabajos que centran su atención sobre
estos temas por lo general muestran el vínculo doblemente constitutivo
entre institucionalización disciplinar y construcción del Estado moderno
mencionado más arriba.28 El capítulo de Ricardo González Leandri es un
buen ejemplo de esta aproximación y muestra las complejidades y mati-
ces existentes en el proceso doble de construcción de la medicina como
un campo profesional y como un saber de Estado, como también los vín-
culos entre estos desarrollos y la modernización del Estado mismo. Aun-
que esta problemática subyace de una u otra manera en todos los textos,
está presente también de manera particular en los trabajos de Claudia
Daniel sobre la constitución del campo de la estadística y en el de Ana
María Rigotti sobre la conformación del urbanismo como saber de
Estado.
MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN (COMPS.) 19
En segundo lugar se encuentran los trabajos que ponen el foco en la
constitución propiamente dicha de elites técnicas estatales, es decir, de
aquellos grupos profesionales que devienen elite estatal. Se trata de gru-
pos profesionales o subgrupos dentro de ciertas profesiones que (en un
sentido weberiano) podrían definirse por vivir “de y para” el Estado. Este
proceso de formación de elites técnicas estatales se articula, además, con
el tema de las crisis. En efecto, los momentos definidos socialmente co-
mo críticos incrementan la demanda de este tipo de grupos técnicos,
quienes por su parte son los encargados no solamente de intervenir fren-
te a las crisis sino también de definirla y tornarla un objeto de análisis
científico.
Finalmente, la tercera área de estudio se dedica a las agencias estatales
que se fueron conformando y en las que operan los grupos técnicos defi-
nidos más arriba. Siguiendo líneas de análisis ya consolidadas en los EUA
y en Europa, y con las restricciones propias derivadas de la inexistencia o
inaccesibilidad de fuentes apropiadas para este tipo de estudio en nuestro
país, se han comenzado a llevar a cabo investigaciones sobre formas de re-
clutamiento y características del funcionariado estatal, y el impacto que es-
to tendría sobre las posibilidades de crecimiento y de generación de polí-
ticas públicas.29 De manera creciente, estos estudios han ido cubriendo los
cambios producidos en estas áreas a lo largo del siglo XX, focalizando las
transformaciones impulsadas por la democratización del régimen electo-
ral, los cambios introducidos en el estado a partir de la década del 30 y la
posterior llegada al poder del peronismo, el “momento desarrollista” y la
reestructuración del Estado promovida a partir de la última dictadura y
profundizada en la década de 1990.
e. Circulación transnacional de saberes y construcción del Estado
Otro aspecto importante de la conformación de elites estatales que ha co-
menzado a explorarse es la dimensión trasnacional, asunto que constituye
el centro del trabajo de Valeria Gruschetsky sobre la influencia de los mo-
delos institucionales norteamericanos en la formación de la Dirección
Nacional de Vialidad, pero que en mayor o menor medida se encuentra
también presente en otros trabajos que componen este libro.
20 LOS SABERES DEL ESTADO
El concepto de “trasnacional” define simultáneamente una cualidad
del objeto de estudio, es decir, su capacidad de circular a través de fronte-
ras nacionales y culturales, y una metodología de análisis que pone el fo-
co de atención en los movimientos, flujos y circulación de gente, ideas y
bienes (materiales y simbólicos) a través de dichas fronteras.30 En el caso
que nos ocupa un estudio desde el punto de vista transnacional, prestaría
atención preferencial a los mecanismos de circulación y recepción de ide-
as y modelos institucionales, pero también a la conformación de formas de
legitimación y consagración que, en muchos casos, trascienden las fronte-
ras nacionales.
En el estudio del proceso de circulación y recepción de ideas y modelos
institucionales, son tan importantes el contenido de esas ideas y modelos co-
mo las formas que circulan en las mismas.31 Esto abarca una amplia gama
de cuestiones que van desde la materialidad misma de los mecanismos de
circulación estudiados por quienes se ocupan de la historia de las traduccio-
nes y del mundo editorial hasta los espacios concretos de circulación de esas
ideas y modelos.32 Así por ejemplo, se ha analizado la manera en que las ide-
as económicas de origen inglés y alemán llegaban y eran apropiadas hacia fi-
nes del siglo XIX en la Argentina, muchas veces a partir de traducciones y
comentaristas franceses, así como las diferentes interpretaciones que se les
daba cuando circulaban en el espacio de la universidad y en ámbitos más es-
trictamente políticos.33 Por su parte, Ricardo González Leandri, ha mostra-
do las tensiones provocadas por las recepciones alternativas de modelos de
higienismo provenientes de Francia y Alemania por parte de médicos loca-
les.34 En ambos casos, lo que se discutía, en última instancia, eran modelos
de intervención estatal alternativos. Sin embargo, lo que terminó aplicándo-
se a la realidad argentina fueron formas institucionales híbridas nunca idén-
ticas a los modelos extranjeros que les otorgaban legitimidad, tal como lo
muestran Daniel y Gruschetsky en sus respectivas contribuciones.
En lo que respecta al problema de la circulación transnacional de ide-
as hay dos temas importantes que se relacionan entre sí. El primero es el
proceso de legitimación transnacional, y el segundo es la conformación
de elites transnacionales. En lo que respecta al primero, cabe destacar que
en sus estudios sobre la constitución de los campos, Pierre Bourdieu ana-
liza los mecanismos de consagración y legitimación originados en cada
campo como formas legítimas aceptadas de acumulación de capital sim-
MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN (COMPS.) 21
bólico. En países nuevos y periféricos como la Argentina, esos mecanis-
mos a menudo se ubican por fuera de las fronteras nacionales por dos
motivos. En primer lugar, por el enorme valor que se le ha asignado a un
reconocimiento obtenido en ciertos países centrales. Publicar o ser cono-
cido en Europa, particularmente en Francia, implicó hasta hace poco
tiempo una especie de garantía que aseguraba el prestigio a nivel local.
Pero, por otro lado, la asociación con un origen extranjero (de nuevo, en
general europeo y francés hasta principios del siglo XX, luego anglosajón
y en particular norteamericano, como lo muestran Daniel y Gruschetsky)
otorgaba legitimidad no sólo a ciertas teorías e individuos sino muchas
veces a las prácticas que les estaban asociadas. En este sentido, y nueva-
mente remitiéndonos a Bourdieu, podríamos decir que mientras este au-
tor señalaba –refiriéndose a la circulación de ideas entre Alemania y
Francia, es decir, dos países centrales–, que las ideas “viajan sin su contex-
to”, en los países periféricos muchas veces los que viajan son los contex-
tos más que las ideas. Es decir que lo que se recibe e implanta frecuente-
mente obedece más a un sistema de autoridades y validaciones vinculadas
a las posiciones que estas autoridades ocupaban en sus lugares de origen
(es decir su contexto), junto con –parafraseando a Yves Dezalay y Brian
Garth–, “guerras de palacio” ocurridas en espacios centrales, que al con-
tenido mismo de las ideas.35
Respecto de la cuestión de la conformación de elites técnicas trasnacio-
nales se podría decir que desde finales del siglo XIX, pero sobre todo a par-
tir del fin de la Segunda Guerra Mundial, con la creación de los organis-
mos internacionales, se produce el surgimiento de elites técnicas que han
funcionado como bisagras entre los Estados y dichos organismos. Se trata
de grupos profesionales expertos que no solamente comparten un saber téc-
nico determinado sino, además, un lenguaje y, una cierta Weltanshauung
que les permite fácilmente traspasar fronteras nacionales.
Organización del volumen
El presente libro está organizado en tres secciones, cada una de ellas pre-
cedida por una breve introducción a cargo de los editores, donde se hará
referencia a los textos en particular. Aunque las secciones delimitan la cen-
22 LOS SABERES DEL ESTADO
tralidad de ciertos temas, dentro de los capítulos incluidos en las mismas
el lector notará que hay ciertas superposiciones en las temáticas tratadas,
ya que hay problemas que atraviesan todos los textos.
La primera sección, “Saberes, Estado y cuestión social”, está compues-
ta por dos artículos a cargo de Juan Suriano y Claudia Daniel que enfocan
la conformación de cuadros técnicos estatales en el derecho laboral y la es-
tadística, y sus vínculos con la modernización del Estado. Se señala tanto
el proceso de formación de esos cuadros a partir de un seguimiento de tra-
yectorias individuales, espacios de sociabilidad, y la formulación de meca-
nismos de legitimación nacional y transnacional para las disciplinas por
ellos encarnadas como la importancia de este personal técnico para formu-
lar y asegurar la continuidad de políticas estatales.
La segunda sección, “Saberes y zonas grises”, se centra en aquellos
espacios que definen porosidades entre el Estado y la sociedad civil.
Estas fronteras difusas, especialmente evidentes en el período de consoli-
dación del Estado hacia fines del siglo XIX, tornaban a veces difícil la
identificación de los límites entre el espacio estatal y el no estatal, como lo
muestran los trabajos de Pita y González Leandri. Los textos que compo-
nen esta sección tienen como tema principal identificar y analizar instan-
cias de pasajes de personal técnico, saberes, prácticas y funciones entre el
espacio estatal y el extra-estatal, éste último definido no sólo por la activi-
dad privada en sentido estricto sino también por organismos semi-pú-
blicos, como en su momento lo fuera la Sociedad de Beneficencia.
La tercera sección, “Ciudades y caminos: el espacio como problema de
Estado”, se orienta a dilucidar las formas en las que la modernización técni-
ca en relación con el manejo del territorio produjo cambios en los procesos
de institucionalización de las disciplinas respectivas y en la ampliación de áre-
as de acción estatal.36 Los trabajos incluidos revelan dos nudos de problemas.
Por su parte, el trabajo de Rigotti se centra en el proceso de constitución del
conocimiento técnico sobre la organización del espacio, en particular el urba-
nismo, como saber de Estado, mientras que el trabajo de Gruschetsky anali-
za la dimensión transnacional de la conformación de grupos técnicos y mo-
delos institucionales vinculados a la construcción de caminos.
Finalmente, el volumen se cierra con unas reflexiones a cargo de
Joseph Love, quien ofreció sus comentarios generales sobre las ponencias
de la conferencia en la que tuvo su origen este libro.
MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN (COMPS.) 23
Las perspectivas de análisis delineadas hasta aquí han permitido regis-
trar no solamente miradas novedosas sobre el Estado sino también redefinir
el propio objeto de estudio. Ya no se trata de pensar al Estado siguiendo la
tradición weberiana como una agencia que monopoliza la coerción legítima,
sino más bien como un organismo dinámico, polifacético y en constante
evolución, evolución que estaría lejos de ser lineal y sincrónica en todas sus
áreas. Así también, la imagen que emerge de los trabajos incluidos en este
volumen y, en general, del campo historiográfico en el que el mismo se in-
serta, es la de un Estado fragmentado que funciona según lógicas múltiples
(a veces contradictorias entre sí), que responden a los distintos actores que
operan en su seno y que generan zonas grises donde a veces es difícil definir
las fronteras de lo estatal frente a la sociedad civil.
En este punto, sólo resta decir que es la esperanza de los editores de
este volumen que las contribuciones incluidas en el mismo aporten al de-
sarrollo de una agenda de investigación sobre el Estado y sus elites, temá-
ticas sin duda complejas y aún poco exploradas.
Notas
1
Ver: Pierre Bourdieu, Choses dites, París, Les Éditions de Minuit, 1987); Bourdieu,
“Esprits d’Etat. Genèse et structure du champ bureaucratique”, en Actes de la Recherche en
Sciences Sociales, 96-97 (marzo 1993), pp. 49-62.
2 Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol (eds.), Bringing the State
Back In (Nueva York, Cambridge University Press, 1985).
3
António M. Hespanha, Vísperas del Leviatán. Instituciones y poder político (Portugal,
siglo XVII) (Madrid, Taurus, 1989), Introducción.
4 Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol (eds.), States, Social Knowledge and the
Origins of Modern Social Policy (Princeton, Princeton University Press, 1996).
5 Ver también: Peter Wagner, A History and Theory of the Social Sciences (Londres,
Sage, 2001).
6 Charles Tilly, “War Making and State Making as Organized Crime”, en Ruesch-
meyer Evans y Theda Skocpol (eds.), Bringing the State…, pp. 169-191.
7
Michel Foucault, “Governmentality”, en Graham Burchell, Colin Gordon y Peter
Miller (eds.), The Foucault Effect. Studies in Governmentality with Two Lectures by and an
Interview with Michel Foucault (Chicago, University of Chicago Press, 1991).
8
Annick, Lemperière, “La historiografía del Estado en Hispanoamérica. Algunas re-
flexiones”, en Guillermo Palacios (ed.), Ensayos sobre la historia política de América Latina,
siglo XIX (México, El Colegio de México, 2007)
24 LOS SABERES DEL ESTADO
9 Nancy Leys, Stepan,“The Hour of Eugenics”. Race, Gender and Nation in Latin
America (Ithaca, Cornell University Press, 1996), 3.
10 Sobre el tema de la construcción del Estado “desde abajo” en América Latina ver,
entre otros: Gilbert Joseph and David Nugent (eds.), Everyday Forms of State Formation.
Revolution and the Negotiation of Rule in Modern Mexico (Durham, Duke University Press,
1994); Florencia Mallon, Peasant and Nation. The Making of Postcolonial Mexico and Peru
(Berkeley, University of California Press, 1995).
11 Para una evaluación reciente de este proceso, véase Tulio Halperin Donghi, “El re-
surgimiento de la historia política: problemas y perspectivas”, en Beatriz Bragoni (editora)
Microanálisis. Ensayos de historiografía argentina (Buenos Aires, Prometeo libros, 2004), pp.
17-30; Lempérière, “La historiografía”; sobre las grandes narrativas en América Latina ver:
Fernando López-Alves y Miguel Ángel Centeno (eds.), The Other Mirror. Grand Theory
through the Lens of Latin America (Princeton, Princeton University Press, 2001). Sobre los
intelectuales en particular, ver la reciente obra en dos volúmenes dirigida por Carlos
Altamirano (ed.), Historia de los intelectuales en América Latina (Buenos Aires, Katz, 2008-
2009).
12
Ernesto Bohoslavsky y Germán Soprano (eds.), Un Estado con rostro humano.
Funcionarios e instituciones estatales en Argentina (desde 1880 a la actualidad) (Buenos
Aires, UNGS/Prometeo, 2010). Un reciente libro compilado por Sabina Frederic,
Osvaldo Graciano y Germán Soprano, El Estado argentino y las profesiones liberales, acadé-
micas y armadas (Rosario, Prohistoria, 2010) aborda este tema focalizando en las institu-
ciones de formación de los cuadros estatales.
13 Sobre este tema la bibliografía es muy amplia. Ver, entre otros: Sarah Babb,
Managing Mexico: Economists from Nationalism to Neoliberalism (Princeton, Princeton
University Press, 2001); Patricio Silva, In the Name of Reason: Technocrats and Politics in
Chile (University Park, Pennsylvania State University Press, 2008); Miguel Ángel Centeno
y Patricio Silva (eds.), The Politics of Expertise in Latin America (Nueva York, St Martin’s
Press, 1998); Jorge Domínguez (ed.), Technopols: Freeing politics and markets in Latin
America in the 1990s. (University Park, Pennsylvania State University Press, 1997);
Verónica Montencinos y John Markoff, “The Ubiquitous Rise of Economists”, Journal of
Public Policy, 13: 1 (1993), 37-68; Miguel Ángel Centeno, The new Científicos: Tecnocratic
politics in México, 1970-1990 (New Haven, Yale University, 1990); Mariana Heredia, “El
Proceso como bisagra. Emergencia y consolidación del liberalismo tecnocrático en la
Argentina”, en A. Pucciarelli (comp.), Empresarios, tecnócratas y militares. La trama corpo-
rativa de la última dictadura militar (Buenos Aires, Siglo XXI, 2004).
14
R. Kent Weaver y Bert A. Rockman (eds.), Do Institutions Matter? Government
Capabilities in the United States and Abroad (Washington DC, The Brookings Institution,
1993). Para un análisis de casos sobre la efectividad del Estado en áreas específicas de polí-
tica económica: Peter B. Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation
(Princeton University Press, 1995); Ernesto Stein, Mariano Tommasi et al. (coords.), The
Politics of Policies. Economic and Social Progress in Latin America. 2006 Report (Inter-
American Development Bank, Washington D.C./David Rockefeller Center for Latin
American Studies, Harvard University, 2005); Pablo T. Spiller y Mariano Tommasi, “The
MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN (COMPS.) 25
Institutional Foundations of Public Policy: A Transaction Cost Approach and its
Application to Argentina”, en Steven Levitsky y María Victoria Murillo (eds.), Argentine
Democracy. The Politics of Institutional Weakness (University Park, The Pennsylvania State
University Press, 2005); Pablo T. Spiller y Mariano Tommasi, The Institutional Founda-
tions of Public Policy in Argentina (Cambridge University Press, 2007).
15 James Dunkerley (ed.), Studies in the Formation of the Nation State in Latin
America (Londres, Institute of Latin American Studies, 2002); Mario Góngora, Ensayo
histórico sobre la noción de Estado en Chile en los siglos XIX y XX (Santiago, Editorial
Universitaria, 7ma. edición, 1998); Fernando López-Alves, State Formation and Demo-
cracy in Latin America, 1810-1900 (Durham, Duke University Press, 2000); Vincent Pe-
loso y Barbara Tenenbaum (eds.), Liberals, Politics and Power. State Formation in Nine-
teenth-Century Latin America (Athens, The University of Georgia Press, 1996); Miguel
Centeno, Blood and Debt. War and the Nation-State in Latin America (The Pennsylvania
State University Press, 2002). Sobre el papel de las instituciones judiciales en la construc-
ción de los Estados nacionales latinoamericanos véanse los trabajos compilados en
Eduardo Zimmermann (ed.), Judicial Institutions in Nineteenth-Century Latin America
(Londres, Institute of Latin American Studies, 1999); Carlos Aguirre y Robert
Buffington, (eds.), Reconstructing Criminality in Latin America (Wilmington, Scholarly
Resources, 2000); Ricardo Salvatore, Carlos Aguirre y Gilbert Joseph (eds.), Crime and
Punishment in Latin America (Durham, Duke University Press, 2001); Sandra Gayol y
Gabriel Kessler (comps.), Violencias, delitos y justicias en la Argentina (Buenos Aires,
Manantial, 2002). Sobre medicina, salud pública y otros campos profesionales relaciona-
dos con el Estado: Ricardo González Leandri, Curar, Persuadir, Gobernar. La construcción
histórica de la profesión médica en Buenos Aires, 1852-1886 (Madrid, Biblioteca de Historia
de América, CSIC, 1999), y “Campos e imaginarios profesionales en América Latina.
Renovación y estudios de caso”, Anuario IEHS 21, 2006; Marcos Cueto, editor, Salud,
cultura y sociedad en América Latina (Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 1996); Diego
Armus, Avatares de la medicalización en América Latina. 1870-1970 (Lugar Editorial,
2005); Susana, Belmartino, La atención médica argentina en el siglo XX. Instituciones y pro-
cesos. (Buenos Aires, Siglo XXI, 2005); Nancy Leys Stepan, Beginnings of Brazilian Science:
Oswaldo Cruz, Medical Research and Policy, 1890-1920 (Nueva York, Science History
Publications, 1976); Teresa Meade, “‘Civilizing Rio de Janeiro’: The Public Health Cam-
paign and the Riot of 1904”, Journal of Social History, Diciembre 1986; J. Needell, “The
‘Revolta Contra Vacina’ of 1904: The Revolt against ‘Modernization’ in ‘Belle Epoque’
Rio de Janeriro”, Hispanic American Historical Review, mayo 1987. Para una revisión de
la literatura reciente sobre el desarrollo histórico de los aparatos estatales en América
Latina y en la Argentina: Eduardo Zimmermann, “Transformaciones del Estado en Amé-
rica Latina, 1870-1930”, en Enrique Ayala Mora y Eduardo Posada-Carbó (comps.), Los
proyectos nacionales latinoamericanos: sus instrumentos y articulación, vol. VII de la Historia
General de América Latina, París, UNESCO, 2009.
16 Sobre el papel de las finanzas públicas en el proceso de conformación del aparato
institucional del Estado argentino, ver: Tulio Halperin Donghi, Guerra y finanzas en los
orígenes del Estado argentino (1791-1850) (Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1982);
26 LOS SABERES DEL ESTADO
Roberto Cortés Conde, Dinero, Deuda y Crisis. Evolución fiscal y monetaria en la Argentina
(Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1989); Oscar Ozlak, La formación del Estado ar-
gentino (Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1982); Juan Carlos Garavaglia, “La apoteo-
sis del Leviathan: el Estado en Buenos Aires durante la primera mitad del XIX” y “El des-
pliegue del Estado en Buenos Aires de Rosas a Mitre”, ambos en Construir el estado,
inventar la nación. El Río de la Plata, siglos XVIII-XIX (Buenos Aires, Prometeo libros,
2007).
17 Juan Carlos Garavaglia, “La apoteosis”.
18 Entre los numerosos trabajos sobre el tema de José Carlos Chiaramonte rescata-
mos particularmente su Ciudades, provincias, Estados: Orígenes de la Nación Argentina
(1800-1846) (Buenos Aires, Ariel, 1997).
19 Ver, entre otros, el libro clásico de Oscar Oszlak, La formación.
20
Beatriz Bragoni y Eduardo Míguez (coords.), Un nuevo orden político. Provincias y
Estado Nacional 1852-1880 (Buenos Aires, Biblos, 2010). Véase también el reciente tra-
bajo de Paula Alonso, Jardines secretos, legitimaciones públicas. El Partido Autonomista
Nacional y la política argentina de fines del siglo XIX (Buenos Aires, Edhasa, 2011).
21
Ariel de la Fuente, Children of Facundo. Caudillo and Gaucho Insurgency During
the Argentine State Formation Process (La Rioja, 1853-1870) (Durham, Duke University
Press, 2000).
22
Véase en particular Pablo Gerchunoff, Fernando Rocchi y Gastón Rossi, Desorden
y progreso: las crisis económicas argentinas 1870-1905 (Buenos Aires, Edhasa, 2008), y
Lucas LLach, “The Wealth of the Provinces: the Interior and the Political Economy of
Argentina, 1880-1910”, tesis doctoral, Universidad de Harvard, 2007.
23 Garavaglia, “La apoteosis del Leviatán”, p. 260. Puede consultarse también la pá-
gina web del proyecto colectivo de investigación dirigido por Juan Carlos Garavaglia, State
Building in Latin America (http://www.statebglat.upf.edu/).
24 Jorge Gelman, “Un gigante con pies de barro. Rosas y los pobladores de la cam-
paña”, en N. Goldman y R. Salvatore (comps.), Caudillismos rioplatenses. Nuevas miradas
a un viejo problema (Buenos Aires, Eudeba, 1998).
25 Ver sobre este tema Federico Neiburg y Mariano Plotkin (eds.), Intelectuales y ex-
pertos. La constitución del conocimiento social en la Argentina (Buenos Aires, Paidós, 2004).
26 Ver Mariano Plotkin y Ricardo González Leandri, “El regreso a la democracia y
la consolidación de nuevas elites intelectuales. El caso de Punto de Vista. Revista de Cul-
tura. Buenos Aires (1978-1985)”, en Plotkin y González Leandri (eds.), Localismo y glo-
balización. Aportes para una historia de los intelectuales en Iberoamérica (Madrid, CSIC,
2000).
27 Ver los trabajos de Ricardo González Leandri, en particular: Curar, persuadir y Las
profesiones, entre la vocación y el interés corporativo. Fundamentos para su estudio histórico
(Madrid, Catriel, 1999).
28
Aparte de los trabajos de González Leandri, ver los textos de Susana Belmartino pa-
ra el caso de los médicos, en particular: Belmartino et al., Fundamentos históricos de la cons-
trucción de las relaciones de poder en el sector salud. Argentina 1940-1960 (Buenos Aires,
MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN (COMPS.) 27
Organización Panamericana de la Salud, 1991); Belmartino, El sector salud en la Argentina.
Actores, conflictos de intereses y modelos organizativos 1960-1985 (Buenos Aires, Organiza-
ción Panamericana de la Salud, 1994); Belmartino, La atención médica en la Argentina del
siglo XX. Instituciones y procesos (Buenos Aires, Siglo XXI, 2005); Diego Armus (ed.), Entre
médicos y curanderos: Cultura, historia y enfermedad en la América Latina moderna (Buenos
Aires, Grupo Editorial Norma, 2002); Armus, Avatares; Armus, La Ciudad impura: Salud,
tuberculosis y cultura en Buenos Aires, 1870-1950 (Buenos Aires, Editorial Edhasa, 2007);
Anahí Ballent, Las huellas de la política. Vivienda, ciudad, peronismo en Buenos Aires, 1943-
1955 (Bernal, Universidad Nacional de Quilmes, 2005); Lila Caimari (comp.), La ley de
los profanos. Delito, justicia y cultura en Buenos Aires (1870-1940) (Buenos Aires, Fondo de
Cultura Económica, 2007); Lila Caimari, Apenas un delincuente. Crimen, castigo y cultura
en la Argentina, 1880-1955 (Buenos Aires, Editorial Siglo XXI, 2004); Mercedes García
Ferrari, Ladrones conocidos/Sospechosos reservados. Identificación policial en Buenos Aires,
1880-1905 (Buenos Aires, Prometeo, 2009); Eduardo Zimmermann, Los liberales reformis-
tas. La cuestión social en Argentina, 1890-1916 (Buenos Aires, Sudamericana, 1995);
Zimmermann, “The education of lawyers and judges in Argentina´s Organización Nacio-
nal (1860-1880)”, en Judicial Institutions; Osvaldo Barreneche, Dentro de la ley, TODO. La
justicia criminal de Buenos Aires en la etapa formativa del sistema penal moderno de la
Argentina (La Plata, Ediciones Al Margen y Universidad Nacional de La Plata, 2001); Juan
Manuel Palacio, La paz del trigo: cultura legal y sociedad local en el desarrollo agropecuario
pampeano 1890-1945 (Buenos Aires, Edhasa, 2004).
29
Ver, por ejemplo, Bohoslavsky y Soprano (eds.), Un Estado; Hernán González
Bollo, “La Estadística pública y la expansión del Estado argentino: una historia social y
política de una burocracia especializada”. Tesis de Doctorado, Universidad Torcuato Di
Tella, 2007; Jorge Pantaleón, Una nación a medida. Creencia económica y Estadística en la
Argentina, 1918-1952 (La Plata, Ediciones al Margen, 2009).
30 Ver, por ejemplo, Christophe Charle, Jürgen Schriewer y Peter Wagner (eds.),
Transnational Intellectual Networks. Forms of Academic Knowledge and the Search for Cul-
tural Identities. (Frankfurt am Main, Campus Verlag, 2004); Iriye y Saunier (eds.), The
Palgrave Dictionary.
31 Daniel T. Rodgers, Atlantic Crossings. Social Politics in a Progressive Age (Cambrid-
ge, The Belknap Press, 1998); Ricardo D. Salvatore (ed.), Los lugares del saber. Contextos
locales y redes transnacionales en la formación del conocimiento moderno (Rosario, Beatriz
Viterbo Editora, 2007); Eduardo Zimmermann, “Global Intellectual Elites”, en Akira
Iriye y Pierre-Yves Saunier (eds.), The Palgrave Dictionary of Transnational History (Nueva
York, Palgrave MacMillan, 2009), pp. 547-550.
32 Sobre el mundo editorial y las traducciones ver, por ejemplo, Gustavo Sorá,
Traducir el Brasil. Una antropología de la circulación internacional de ideas (Buenos Aires,
Libros del Zorzal, 2003); Sorá, “Editores y editoriales de ciencias sociales. Un capital es-
pecífico”, en Neiburg y Plotkin (comps.), Intelectuales.
33 Mariano Plotkin y Jimena Caravaca, “A economia entre crises: economia, politica
e finanças na Universidade de Buenos Aires (1870-1900)”, en Tempo Social. Revista de so-
ciologia da USP, 21 (2) (noviembre de 2009), pp. 87-108. Sobre la recepción de doctri-
28 LOS SABERES DEL ESTADO
nas económicas y jurídicas en la Argentina de comienzos del siglo XX véase también: E.
Zimmermann, Los liberales, pp. 83-100.
34 González Leandri, Curar.
35 Yves Dezalay y Brian Garth. La internacionalización de las luchas por el poder: la

competencia entre abogados y economistas por transformar los estados latinoamericanos (Bogo-
tá, Unibiblos, 2002). Pierre Bourdieu, “Las condiciones sociales de la circulación de ide-
as”, en Intelectuales, política y poder (Buenos Aires, EUDEBA, 2000). Sección 1
36 Para contribuciones anteriores en esta línea, véase Anahí Ballent y Adrián Gorelik,

“País urbano y país rural: la modernización del país y su crisis”, en Nueva Historia Argen-
tina, Tomo VII, Crisis económica, avance del Estado e incertidumbre política (1930-1943),
Dir. Alejandro Cattaruzza (Buenos Aires, Sudamericana, 2001); Silvana Palermo, “Elite
Saberes, Estado y Cuestión Social
técnica y Estado liberal: la creación de una administración moderna de los Ferrocarriles del
Estado (1870-1910)”, Estudios Sociales (Universidad Nacional del Litoral) XVI, núm. 30
(primer semestre 2006); Melina Piglia, “Automóviles, Turismo y Carreteras como proble-
mas públicos: los clubes de automovilistas y la configuración de las políticas turísticas y via-
les en la Argentina (1918-1943)”; Anahí Ballent, “Kilómetro cero: la construcción del uni-
verso simbólico en la Argentina de los años treinta”, Boletín del Instituto Ravignani 27,
núm. 1 (primer semestre 2005); Raúl García Heras, Automotores norteamericanos, caminos
y modernización urbana en la Argentina, 1918-1939 (Buenos Aires, Hispanoamérica,
1985).
Si la así llamada “cuestión social” de comienzos de siglo XX fue el pun-
tapié inicial para la integración en el Estado argentino de cuadros téc-
nicos orientados al tratamiento de los problemas económicos y sociales
emergentes, los trabajos que conforman esta sección nos muestran la
proyección de esos esfuerzos durante el período de entreguerras. Sin
descuidar el estudio de los años anteriores, de modo de contextualizar
adecuadamente los desarrollos analizados, los dos trabajos que siguen se
ubican en un período marcado por la acentuación de la democratiza-
ción social y política encarnada en las administraciones radicales, y por
el impacto de la crisis económica y política con la que finalizaría esa ex-
periencia.
Lejos de imputar a ese peculiar contexto político e ideológico un po-
der determinante, los autores capturan adecuadamente la manera en la
que los procesos de conformación de esas nuevas elites técnicas estatales si-
guieron sus propios ritmos y cronologías, en las que los avances y retroce-
sos no siempre acompañaron las periodizaciones y los condicionamientos
de la historia política. Esto permite a Juan Suriano reflejar cómo tanto el
trabajoso establecimiento del Departamento Nacional del Trabajo en au-
toridad de inspección y vigilancia del cumplimiento de la legislación labo-
ral enfrentaba como obstáculos tanto a los que los actores políticos crea-
sen, como a las rivalidades que sus cuadros técnicos sostenían con otras
reparticiones, por ejemplo, el Departamento de Higiene o la Municipa-
lidad porteña. Por su parte, Claudia Daniel nos muestra de qué manera el
proceso de institucionalización de los estadísticos argentinos como una eli-
te técnica estatal involucró no sólo decisiones político-administrativas si-
no también un esforzado proceso de construcción social de una imagen
que fortaleciera la distinción entre legos y especialistas, proceso que, nue-
32 LOS SABERES DEL ESTADO
vamente, no necesariamente obedecía a los hitos marcados por la historia
política del período.
Ambos artículos rastrean los mecanismos de reclutamiento y sociali-
zación de los cuadros técnicos, y las formas en que las redes profesionales
contribuyeron a darle forma a las trayectorias individuales. Suriano ejem-
plifica en las biografías de Alejandro Unsain y Alejandro Ruso el tipo de
carrera desplegada en el Departamento Nacional del Trabajo; Claudia
Daniel muestra el papel central que la labor compartida en la cátedra uni-
versitaria y el encuentro en congresos profesionales tuvieron para forjar
vínculos fuertes entre los estadísticos argentinos, además de permitirles
contar con instrumentos de difusión de sus estudios, como la Revista de
Ciencias Económicas. Éstos vínculos eran reforzados, además, por las rela-
ciones de parentesco y amistad que Daniel incorpora como parte de su es-
tudio.
Los dos artículos rescatan otro de los ejes temáticos que articulan es-
te volumen: el papel de la circulación transnacional de saberes técnicos y
su influencia en el proceso de conformación y legitimación de las nuevas
elites estatales. Suriano expone el contexto internacional de iniciativas de
regulación de las relaciones entre capital y trabajo como el telón de fondo
en el cual surge la creación del Departamento Nacional del Trabajo argen-
tino. De los modelos disponibles, la adopción del Bureau of Labor del go-
bierno federal norteamericano fijó la prevalencia de las funciones “técnica
e informativa” más que de la intervención directa, rasgo que se iría modi-
ficando en sucesivas administraciones. La referencia permanente a la labor
de organismos internacionales y los viajes de estudio o la participación en
congresos internacionales serían rasgos recurrentes en las tareas de los fun-
cionarios del temprano DNT, y la primera administración radical, como
bien muestra el autor, mantuvo esa línea de integración al circuito profe-
sional internacional. En el caso de los estadísticos argentinos, Claudia
Daniel refleja una particularidad de la circulación internacional de esos sa-
beres, esto es, el desarrollo de una “doble vía” por la cual, además de los
canales académicos tradicionales de circulación del conocimiento (recep-
ción de publicaciones especializadas y obras científicas), se estableció un
fluido circuito de circulación de modelos de trabajo, rutinas administrati-
vas y procedimientos de organización de los recursos entre las oficinas bu-
rocráticas. Esto permitió a los profesionales argentinos adquirir, además de
MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN (COMPS.) 33
los conocimientos teóricos que se producían en la disciplina, un verdade-
ro savoir faire de tipo práctico, útil a su papel como técnicos estatales.
Finalmente, los dos trabajos revelan la siempre presente tensión entre el
conocimiento técnico y los vaivenes de la política en las trayectorias de es-
tas elites estatales. El trabajo de Suriano presenta a un pequeño grupo de
técnicos (Bunge, Lezana, Unsain, Niklison, entre otros) que desde la crea-
ción del DNT adquieren un status de “expertos” especializados en políticas
laborales, trabajando “en y para el Estado”, lo que les permitirá atravesar
exitosamente los futuros cambios políticos a nivel nacional y mantener sus
posiciones tanto en las gestiones conservadoras como radicales, lo que se
habría mantenido incluso después de la caída del gobierno radical. Suriano
advierte que, de todos modos, esa independencia no aseguró el éxito de las
iniciativas del grupo. Por el contrario, estos funcionarios debieron enfren-
tar durante el período un clima político adverso, por oposición abierta o
por indiferencia, al despliegue de las políticas propuestas. En el caso de los
estadísticos, Claudia Daniel nos muestra cómo los clivajes abiertos entre
quienes se identificaban con una racionalidad puramente técnica y aque-
llos que reivindicaban su rol como funcionarios estatales fue profundizán-
dose hasta generar serios conflictos entre los distintos grupos. El proceso
de construcción social de una imagen de los estadísticos fue entonces par-
te de esa batalla: el estadígrafo que gracias a su saber técnico devino “edu-
cador del Soberano” fue el camino simbólico elegido para reinventar esa
brecha entre técnicos y políticos.
 El Departamento Nacional del Trabajo
y la política laboral durante el primer gobierno
de Hipólito Yrigoyen*

Juan Suriano

Las instituciones estatales ligadas al mundo del trabajo y las relaciones la-
borales surgieron y se conformaron como parte de una compleja trama en
la que se combinan mediaciones políticas y burocráticas, así como tensio-
nes internas entre las demandas de la política, la racionalidad técnica, la
conflictividad social y la construcción de un marco de regulaciones en el
plano laboral. Si entendemos el proceso de construcción del Estado co-
mo el resultado de un conjunto de prácticas administrativas, para conce-
bir la lógica de su funcionamiento se hace necesario analizar de modo ex-
haustivo cada una de las instituciones que la conforman. Este proceso
forma parte de la historia social del Estado, que comprende funcionarios
y agencias en distintos niveles (nacional y provincial).1 De modo que re-
sulta imprescindible explorar en qué medida esas políticas estuvieron
orientadas por el resultado de luchas, alianzas y negociaciones trabadas
por diversos actores estatales y de la sociedad civil, los cuales, por otra
parte, mantenían entre sí intercambios sociales fluidos y fuertemente an-
clados en los contextos locales.
* Este trabajo forma parte de los proyectos PICT 02248 Historia de las instituciones
laborales en Argentina: del Departamento Nacional del Trabajo al Ministerio de Trabajo,
1907-1955 financiado por la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica y
Circulación internacional de saberes y prácticas institucionales en a consolidación del Estado
Social en Argentina (1920-1970), HAR 2009-13555, financiado por el plan Nacional de
I+D, Ministerio de Ciencia e Innovación, España. Agradezco los comentarios de Mariano
Plotkin a un borrador de este trabajo y la colaboración de Laura Caruso.
36 LOS SABERES DEL ESTADO
En este punto vuelve a tomar fuerza el interés de los investigadores y la
reflexión crítica en torno a los intelectuales como actores políticos importan-
tes tanto en relación al Estado como a las clases subalternas, pero lo más im-
portante aquí es el viraje en el interés hacia otros actores clasificados como
“expertos”, “especialistas” y “profesionales”, muchos de los cuales se han des-
empeñado en las agencias estatales como funcionarios calificados. Desde este
nuevo foco de atención, la orientación de la acción de estos agentes sociales
ha sido comprendida positivamente y en un nivel de complejidad que no po-
dría lograrse desde los tradicionales enfoques sociológicos “críticos”, que la re-
ducían a un simple instrumento pasivo y/o portador de la lógica del capital,
del Estado capitalista y/o del interés de ciertas elites sociales. Asimismo, se
puede afirmar, siguiendo a Neiburg y Plotkin, que las categorías de “intelec-
tuales” y “expertos” suelen ser utilizadas por los científicos sociales –sin esta-
blecer demasiadas distinciones– por una parte, como categorías sociológicas
definidas a partir de algún tipo de prescripción teórica sistemática, y por la
otra, como categorías que expresan diversas perspectivas de los actores socia-
les empleadas para clasificar su propia experiencia y la de otros actores en con-
textos en los que está en disputa su consagración social y la imposición de re-
presentaciones legítimas del mundo. Estos autores consideran, además, que
si se confrontan las categorías de “intelectuales” y “expertos” con las trayecto-
rias sociales de ciertos individuos es posible reconocer que existe un continuo
entre ellas, dado que muchos actores pueden autodefinirse y/o ser rotulados
en situaciones sociales específicas de una u otra forma.2
El presente capítulo examina las ideas y prácticas del Departamento
Nacional del Trabajo (DNT) desde su conformación, y se centra en el
comportamiento de sus técnicos y funcionarios y su rol en las políticas la-
borales desarrolladas durante la primera gestión del gobierno de Hipólito
Yrigoyen (1916-1922). El trabajo se inscribe en el contexto más amplio
del estudio de las instituciones estatales y de los debates y la circulación de
ciertas nociones sobre los modos de afrontar la cuestión social y laboral,
así como del desarrollo de algunas prácticas específicas en el contexto na-
cional de formación de administración y de expertos. Apunta, también, a
comprender la extensión de las estructuras burocráticas, la organización de
nuevas áreas de gestión, y el reclutamiento, entrenamiento, especialización
y selección de los cuadros administrativos. La producción de informes del
organismo nos permite entender tanto la progresiva ocupación de espacios
JUAN SURIANO 37
oficiales poco tiempo antes vacíos como la mediación de conflictos, la pro-
moción de convenios y la garantía de su cumplimiento, así como el con-
trol de actividades sindicales y empresariales.
La creación del Departamento Nacional del Trabajo
El DNT fue la primera agencia del Estado nacional creada específicamen-
te para dar respuestas a la “cuestión obrera” en la Argentina, aunque es
cierto que su nacimiento en 1907 fue azaroso, como lo reconociera el pro-
pio Alejandro Unsain al sostener que “su creación presenta curioso origen.
Nació, en efecto, nada más que como consecuencia de la incorporación a
la ley anual de presupuesto general de una partida modesta destinada a
costearlo. Como ningún estatuto legal precisaba sus funciones ni sus obje-
to, corrió accidentada vida administrativa”, hasta la sanción de su Ley Or-
gánica (Nº 8999) en 1912 durante la gestión de Indalecio Gómez en el
Ministerio del Interior, área a la que pertenecía el DNT.3 Tan azarosa fue
su primera etapa que, según el Dr. Alejandro Ruzo, en el presupuesto de
1912 el Ministerio del Interior lo denominó Dirección General del Tra-
bajo, dando lugar a confusiones con la Oficina de Trabajo de la Dirección
General de Inmigraciones.4
Los objetivos y competencias del DNT se fueron delineando entre su
creación en 1907 y la sanción de la ley orgánica, que le concedió la facul-
tad de inspección y vigilancia sobre el cumplimiento de las escasas leyes la-
borales existentes, la confección de un registro de colocaciones para des-
empleados, y la facultad de mediar en los conflictos a pedido de las partes.
Su origen se relaciona al frustrado proyecto de Ley Nacional de Trabajo
impulsado en 1904 por Joaquín V. González, del que se habían despren-
dido las dos primeras leyes de protección obrera: la número 4661 de des-
canso dominical (1905) y la 5291de trabajo de mujeres y menores (1907).
El surgimiento del DNT se inscribe en un contexto internacional en el
que, ya hacía un tiempo, se estaba poniendo en práctica la creación de
agencias estatales con el objeto de intervenir y solucionar los conflictos de-
rivados de la relación entre patrones y obreros, superando la idea (de ins-
piración liberal) de que esa relación era una cuestión privada de las partes
que excluía al Estado.5
38 LOS SABERES DEL ESTADO
La concepción básica del nuevo organismo se basó en una estrategia
de intervención neutral entre el capital y el trabajo, aunque sus primeros
impulsores discreparan sobre si debía desempeñar un rol activo o pasivo.
Durante la gestión de su primer presidente, el Dr. Nicolás Matienzo
(1907-1909), predominó la política de prescindencia estatal en materia de
intervención, al tomar como modelo el Bureau of Labor del gobierno fe-
deral norteamericano, entidad que no reconocía la intervención directa.
Matienzo sostenía en uno de los primeros números del Boletín del Depar-
tamento Nacional del Trabajo que “la policía industrial y comercial no for-
ma parte de las atribuciones conferidas al DNT, porque no se aviene a la
índole técnica e informativa de esta institución”.6 La “índole técnica e in-
formativa” indicaba que el organismo debía tener por función estudiar, re-
copilar y comparar información, y formular diagnósticos sobre la cuestión
obrera y publicarlos, para contribuir a la sanción de leyes, aunque sin in-
tervenir activamente en las relaciones laborales.
Sin embargo, la postura de Matienzo fue modificada por quienes lo su-
cedieron en el cargo, los abogados Marco Avellaneda (1909-1911) y Julio
Lezana (1911-1920), quienes se inclinaron claramente por darle al Depar-
tamento capacidad de intervención, esto es, convertirlo de algún modo en
policía del trabajo. En 1910 Avellaneda presentó al Parlamento el proyecto
de Ley Orgánica del DNT, y en sus fundamentos argumentó con convic-
ción la necesidad de establecer el poder de policía del organismo, tomando
como modelo las divisiones de inspección del Departamento Nacional de
Higiene, la División de Ganadería y la Oficina de Impuestos Internos. “Las
delegaciones de las funciones inspectoras en otras reparticiones públicas no
han dado resultado. En todo el tiempo que llevan en vigor las dos leyes ac-
tuales sólo se menciona un juicio que condena al dueño de un taller de he-
rrería que ocupaba un menor de 12 años; y esto porque el menor se hirió
un dedo, dando motivo a que interviniera la policía”.7 En el proyecto tam-
bién se impulsaba la participación del Estado en la oferta y la demanda de
mano de obra a partir de la creación de una agencia estatal de colocaciones,
hecho que implicaba la participación estatal en el mercado de trabajo. En
este punto, la sanción de ley orgánica en 1912 vino a cambiar la situación,
al reforzar y otorgarle al organismo nuevas atribuciones como la facultad de
inspección y vigilancia sobre el cumplimiento de las leyes existentes
(Artículos 2º, 3º y 4º), la confección de un registro de colocaciones para
JUAN SURIANO 39
obreros, “con el objeto de coordinar la oferta y la demanda de trabajo” (5º),
y la facultad de mediar en los conflictos a pedido de las partes (7º).8
De esta manera el núcleo del proyecto fundacional del DNT en ma-
teria de política laboral se asentaba en la definición de “mecanismos lega-
les e institucionales de regulación de las relaciones entre empresarios y tra-
bajadores asalariados a través de una agencia estatal, proyectando cuatro
ejes fundamentales en la política de intervención del Estado, con base en
las leyes de asociaciones patronales y obreras, de contratos colectivos de
trabajo, de conciliación y arbitraje en los conflictos laborales, y con la cre-
ación de una justicia del trabajo”.9 Sobre este principio, y con un presu-
puesto escaso, comenzó a conformarse una agencia compuesta por un pe-
queño núcleo de funcionarios, conocedores de experiencias similares
desarrolladas en otros países, y compuesto por profesionales provenientes
mayoritariamente del derecho laboral, como Avellaneda, Alejandro Bun-
ge, Federico Cibils, Federico Figueroa, Matienzo, Lezana, Ruzo, Francisco
Stag, Pablo Storni y Unsain.
La puesta en marcha del DNT fue una tarea ardua y dificultosa; en
principio, por la oposición ejercida por una parte importante de los actores
del conflicto laboral (algunas organizaciones patronales y los gremios orien-
tados por el anarquismo). Una clara manifestación en este sentido había si-
do el rechazo en 1904 del Proyecto de Ley Nacional del Trabajo por parte
de la Unión Industrial Argentina y de la Federación Obrera Regional Argen-
tina, conducida por activistas anarquistas. Si bien en la impugnación se ale-
gaban diferentes razones, había coincidencia en rechazar la injerencia estatal
en lo que se consideraba una relación privada entre las partes en conflicto.
Por supuesto, no era esta la concepción predominante en la Unión Gremial
de Trabajadores orientada por el socialismo, que (teniendo como modelo la
intervención legislativa de la social-democracia alemana) era partidaria del
rol regulador del Estado a partir de la creación de un corpus legislativo en
materia laboral. Tampoco el Parlamento respaldó el proyecto y, con respec-
to al organismo laboral, recayó generalmente en posturas ambiguas y hasta
negativas como, por ejemplo, cuando demoró por dos años la sanción de la
Ley Orgánica del DNT o cuando ignoró en 1921 el tratamiento del proyec-
to de Código del Trabajo que le asignaba un rol central a la institución.
Por otra parte, a diferencia de los Departamentos de Policía o de Hi-
giene, que disponían partidas presupuestarias propias, el DNT dependía
40 LOS SABERES DEL ESTADO
del Ministerio del Interior tanto política como financieramente. Esta si-
tuación le generó constantes problemas financieros, pues de acuerdo a la
ley de presupuesto el Ministerio del Interior le giraba dinero con cuenta-
gotas, dificultando su crecimiento.10 El Artículo 9º de la Ley Orgánica es-
tablecía: “serán recursos del Departamento: la asignación que anualmente
fije la ley de presupuesto, el rendimiento de las publicaciones que edite y
las donaciones que reciba para el desarrollo de los servicios que él mismo
está dispuesto a prestar”.11 Para el año 1912 se le había asignado la modes-
ta suma de $125.000, y un claro ejemplo de los problemas suscitados por
la falta de fondos es que al finalizar ese año el organismo laboral disponía
de muy pocos inspectores para toda el área de la Capital Federal. No obs-
tante, la sanción de la ley orgánica le otorgó renovados bríos, y las partidas
presupuestarias aumentaron sustancialmente durante los años 1913 y 1914
($265.000 y 618.320, respectivamente), lo que le permitió al Depar-
tamento mejorar su capacidad edilicia y aumentar su personal total (técni-
co y administrativo) de 38 en 1912 a 79 en 1914. Pero esta tendencia va-
rió sustancialmente a partir de la crisis económica provocada por la Primera
Guerra Mundial, puesto que, según el ministro del Interior Ortiz, “las exi-
gencias fiscales hacían imposible solventar todos los gastos del DNT”.12 En
1915 se le asignaron $231.000, y volvió a tener una planta de 37 emplea-
dos. Recién en 1920 pudo mejorar su presupuesto ($368.320) y elevar su
personal a 67 empleados, aunque de todas formas este modesto aumento
presupuestario y de personal no alcanzaba para cubrir la ampliación de
funciones derivadas de la sanción de nuevas leyes (véase Cuadro Nº 1) y
del crecimiento de la población industrial.13
También surgían algunos aspectos negativos en cuanto a las relaciones
de competencia profesional o política que se establecían con el DNT por
parte de funcionarios pertenecientes a otras áreas del gobierno como minis-
terios, secretarías o departamentos, lo que dificultaba y trababa la acción
del organismo. En este sentido, Ruzo, entonces jefe de Legislación del
DNT, sostenía en 1918 que el Departamento no podía efectuar de mane-
ra consistente su tarea de inspección y vigilancia en tanto la sección de
Higiene Industrial dependiera del Departamento de Higiene y no se incor-
porara al DNT: “Mientras no se llegue a esto, no se podrá realizar una ins-
pección en el concepto moderno, es decir, complementando la información
de los locales de trabajo con la personal e individual de cada obrero de las
JUAN SURIANO 41
industrias peligrosas o insalubres, a efectos de apartar de su labor y dedicar-
los a otras menos penosas a los sujetos de condiciones físicas deficientes”.14
También señalaba superposiciones con la Municipalidad porteña, debido a
que el derecho consuetudinario, en razón del bien común, ponía bajo su
jurisdicción los aspectos vinculados a la higiene, la seguridad y el funciona-
miento de fábricas y talleres, entrando en colisión con la acción del DNT.15
Otro de los límites impuestos a la novel agencia se relaciona a su estre-
cho alcance jurisdiccional, pues de acuerdo a los principios de organización
federal tenía jurisdicción sólo sobre la Capital Federal y los territorios na-
cionales, quedando fuera de ella un importante segmento del mundo del
trabajo. Los funcionarios del DNT no podían ocultar su decepción frente
a este recorte de poder. Ruzo, si bien estaba de acuerdo en respetar las au-
tonomías provinciales, era partidario de extender la jurisdicción del DNT
a lo que él denominaba “zonas especiales”: los puertos, “por su carácter pro-
pio y porque el Código Civil declara de esta jurisdicción la zona de 35 me-
tros a cada lado de la ribera de los ríos o canales navegables”;16 las líneas fé-
rreas nacionales y los talleres de las empresas, pues “todas las leyes de
concesión de esas líneas comprenden la facultad de expropiar y ocupar las
zonas necesarias para todas las instalaciones accesorias, lo que quiere decir
que se nacionalizan tales zonas”.17 En realidad, Ruzo pensaba que, dada la
importancia estratégica de la actividad marítima y del ferrocarril, así como
la magnitud de las huelgas en dichos gremios, era el gobierno nacional
quien debía uniformar las condiciones del servicio y de los sindicatos.
Ante los límites jurisdiccionales del DNT, los esfuerzos iniciales por
extender su influencia al resto de la nación se volcaron al estímulo, a la
creación de departamentos provinciales de trabajo, que tardarían un
tiempo en concretarse a pesar del esfuerzo del DNT en las diversas pro-
vincias. En 1916 se creó el Departamento Provincial del Trabajo de la
Provincia de Buenos Aires, al año siguiente el de San Juan, y en 1921 el
de Salta. Entre Ríos organizó en 1920 una Oficina Provincial del Trabajo,
y dos años después se creó en Santa Fe la Dirección de Estadística y
Trabajo, aunque el Departamento del Trabajo recién funcionaría desde
1927. Durante estos años, Córdoba y Tucumán también pusieron en fun-
cionamiento organismos laborales. Aunque la gran mayoría tomó el mo-
delo del DNT, este creía indispensable establecer un nexo entre los diver-
sos departamentos de modo de coordinar las políticas laborales. Por
42 LOS SABERES DEL ESTADO
ejemplo, en febrero de 1918 Unsain, entonces presidente interino del or-
ganismo, envió una circular a todos los departamentos provinciales don-
de reconoce que había escasa comunicación entre ellos y propone “estre-
char las relaciones que en todo momento deben ligar al DNT con los
organismos administrativos que en las jurisdicciones provinciales realizan
funciones análogas”.18 A esos fines propuso crear una sección del DNT
que centralizara toda la información, y recibió respuestas positivas desde
Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Tucumán, aunque luego el esfuerzo
no trascendió la intencionalidad original.
Ante este panorama negativo, debe consignarse a favor del DNT el no
haber sufrido la falta de coordinación y organización que cruzaban otros en-
tes administrativos, cuyas estructuras de reclutamiento de personal se vincu-
laban menos a lógicas racionales que a relaciones personales y favoritismos
políticos. Aunque para corroborar esta apreciación deberíamos conocer la es-
tructura de reclutamiento del Ministerio del Interior, se podría suponer que
este aspecto positivo se debió a su dimensión pequeña, al escaso personal
ocupado, al hecho de que algunos de sus empleados trabajaran ad honorem
y al lugar subordinado dentro de la estructura del Estado.
No obstante, este reducido grupo de funcionarios conformó el cuadro
inicial del proceso de construcción de una burocracia político –adminis-
trativa especializada en relaciones laborales,19 y muchos de ellos –profesio-
nales, como los ya mencionados Bunge, Lezana y el propio Unsain, o los
inspectores José Elías Niklison, Antonio Rouco Oliva y Celia Lapalma de
Emery, así como varios escribientes y oficiales auxiliares– permanecieron
en sus cargos en las gestiones conservadoras como las de los radicales y de-
sarrollaron su función al margen del color político del gobierno.20 Unsain,
y Ruzo poseían una característica en común que compartían con otros
funcionarios como Julio Lezana o Alejandro Bunge: eran “expertos” cuyo
trabajo era “en y para el Estado”, se especializaron en políticas laborales, y
desarrollaron una larga trayectoria profesional en esa materia.21 Todos ellos
fueron funcionarios que combinaron su rol en el DNT con la labor do-
cente en la Universidad de Buenos Aires (UBA), tanto en la Facultad de
Derecho como en la de Ciencias Económicas, donde dictaban materias
cuyos intereses eran afines a la labor en el DNT y a la construcción de una
normativa legal en materia laboral. A la vez, establecieron redes con diver-
sas organizaciones extrauniversitarias nacionales interesadas en lo social
JUAN SURIANO 43
–como el Museo Social Argentino– o internacionales –como la Organiza-
ción Internacional del Trabajo (OIT)–.22
Paralelamente a este tipo de funcionario existían los inspectores, cuya
tarea específica era verificar el cumplimiento de la legislación vigente y
construir informes de situación: “el conocimiento del medio obrero que-
dará en gran parte librado a la acción de los inspectores”, sostenía el
Decreto Reglamentario de la Ley Orgánica.23 Sobre la base de estos infor-
mes los “expertos” elaborarían sus diagnósticos y propuestas. José Elías
Niklison fue un modelo en este sentido.24 La peculiaridad de sus detalla-
das investigaciones era poner el centro de atención en los sectores sociales
más explotados y marginales, como los trabajadores indígenas de Chaco,
Formosa y de las misiones franciscanas –que eran utilizados como mano
de obra forzada en el Ingenio Ledesma y en los quebrachales– así como
también denunció, con una descripción brillante, la explotación de los
mensúes en los yerbatales del litoral. Niklison combinaba sus concepcio-
nes caritativas provenientes del catolicismo social con una mirada antro-
pológica, lo que convirtió sus informes no sólo en una fuente de conoci-
miento de un sector olvidado de la población nacional sino también en
una denuncia pública y un llamado de atención para las autoridades antes
de que estos trabajadores se sindicalizaran.25
Retomando el tema de la continuidad de los funcionarios a lo largo
de diversas gestiones de gobierno, coincido con Germán Soprano cuan-
do sostiene que los lineamientos principales del proyecto fundacional del
DNT tuvieron continuidad y se mantuvieron durante estos años, e inclu-
so después de la caída del radicalismo.26 La continuidad de ciertas políti-
cas de las agencias estatales, tal como la permanencia de un cuerpo de
funcionarios especializados con alguna influencia en las políticas de di-
versos gobiernos, ayudan a comprender mejor los cambios y las continui-
dades de las políticas nacionales y matizan aquellas interpretaciones es-
tructurales que muestran al aparato del Estado como un ente abstracto y
monolítico, sin fisuras en su función represiva y de control social. Por
otro lado, como sostiene Hernán González Bollo, “los aportes del DNT
a la agenda gubernamental son prueba de continuidad y acumulación de
conocimiento estatal en el tratamiento de la cuestión obrera”.27 Tanto la
presencia de un elenco estable a lo largo del tiempo como la adquisición
de un capital de información especializada dotaron a los distintos gobier-
44 LOS SABERES DEL ESTADO
nos de un corpus estable de conocimientos sobre el mundo laboral. Este
proceso contribuyó a la elaboración de políticas laborales que, general-
mente, se aceleraba y profundizaba en las coyunturas, cuando el conflic-
to social adquiría una cierta gravedad.
El rol del Departamento Nacional del Trabajo
durante el primer gobierno radical
La propensión del presidente Yrigoyen a intervenir directamente en los
conflictos entre el capital y el trabajo con un marcado interés por resolver-
los –en numerosas ocasiones, de manera favorable a los trabajadores– fue,
quizás, el aspecto más novedoso de la política laboral durante su primera
gestión. Sin embargo, una mirada al conjunto de estas políticas revela lí-
neas de continuidad con el período precedente. Se constata la sanción de
algunas leyes nuevas y la reglamentación de otras aprobadas durante los go-
biernos anteriores (véase Cuadro Nº 1). Las leyes más importantes de esta
primera gestión radical fueron la Nº 10505, que regula el trabajo a domi-
cilio y que fue sancionada en octubre de 1918, y la Ley Nº 11110 de Jubila-
ciones de Obreros y Empleados de Empresas Particulares, de 1921.28 Ade-
más, en 1917 se había puesto en funcionamiento la Ley de Jubilaciones
Ferroviarias, sancionada en 1915 y demorada en su implementación debi-
do a las fuertes resistencias empresarias. Pero sin duda, el proyecto más am-
bicioso fue el Código del Trabajo elaborado por el entonces presidente del
DNT, Unsain, en 1921, y jamás sancionado por el parlamento.
En materia internacional, el gobierno continuó con la tradición inau-
gurada por Avellaneda, quien a poco de asumir la presidencia del DNT,
en 1909, efectuó un viaje a Europa para conocer de manera más profun-
da las políticas sociales implementadas en diversos países, alternando la
asistencia a congresos con la visita a instituciones laborales de Francia,
Italia y España.29 A su regreso intentó relacionar al Departamento y las
políticas laborales del Estado con el contexto internacional, motivo por el
cual en 1910 había enviado delegaciones a la reunión de la Association
Internationale pour la Lutte contre le Chômage y a la Conferencia Interna-
cional contra el Desempleo, realizada ese año en París.30 En 1913 la Aso-
ciación Internacional para la Protección de los Trabajadores, con sede en
JUAN SURIANO 45
Basilea, cuyo objetivo central era reunir a las naciones partidarias del in-
tervencionismo estatal, invitó a las autoridades nacionales a enviar un re-
presentante, pero el estallido de la Primera Guerra Mundial frustró las
iniciativas.
El gobierno radical conservó esta línea de adhesión a la conformación
de un sistema de derecho internacional obrero y se mantuvo al tanto de
los importantes cambios ocurridos desde el final de la guerra, integrándo-
se a la recién creada OIT, participando en varios foros, y firmando trata-
dos impulsados por la OIT con España e Italia sobre reciprocidad en ma-
teria de indemnización por accidentes de trabajo, que se materializaron en
sendas leyes (11125 y 11126) sancionadas en junio de 1921.31 Ese mismo
año, el gobierno adhirió también a los postulados de la Convención de
Berna de 1905 sobre prevención del fosforismo. Resulta importante recal-
car que el Departamento del Trabajo tuvo una activa participación en los
foros internacionales, así como en el diseño de las políticas laborales del
gobierno radical.
El nuevo gobierno no modificó sustancialmente el contenido principal
de las políticas laborales que se venían desarrollando ni el rumbo del DNT,
sino que más bien las profundizó. En este sentido es interesante resaltar que
la historiografía ha prestado escasa atención a esta cuestión, al centrar su fo-
co de atención en el estilo personalista de conducción de Yrigoyen. Por otro
lado, las fuentes del DNT pueden ampliar las perspectivas del análisis de
las políticas laborales de este período. Desde el comienzo de su gestión, el
Poder Ejecutivo (PE) dispuso de la información estadística socio-laboral su-
mamente detallada que el DNT venía elaborando desde 1907. Esta infor-
mación abarcaba una gran cantidad de datos vinculados a diversos aspectos
de las condiciones de vida de los trabajadores y se publicaba regularmente
en los números del Boletín y de la Crónica Mensual editados por el organis-
mo. Mientras los boletines se publicaron desde la creación del DNT, las
crónicas mensuales aparecieron a partir de enero de 1918, y desde 1920 re-
emplazaron a aquellos. Esta nueva publicación se debió a una iniciativa de
Unsain, pues “la actividad del Departamento Nacional del Trabajo ha au-
mentado en forma visible”.32 Bajo ese argumento, la crónica apareció con
el objeto de hacer pública y poner al alcance de los lectores interesados una
gran cantidad de información que no llegaba a editarse en los boletines por
razones de espacio. La publicación se inició con un tiraje de 700 ejempla-
46 LOS SABERES DEL ESTADO
res, que se enviaban a organismos laborales de las provincias y del exterior,
bibliotecas públicas y asociaciones obreras y patronales.
Los temas de ambas publicaciones incluían estadísticas de salarios
(desagregados por industria) y de huelgas (si bien las estadísticas se con-
centraban en la Capital Federal, en ocasiones se publicaban también datos
sobre conflictos en el interior); duración de la jornada de trabajo; grado de
ocupación y desocupación obrera; trabajo a domicilio (salarios, condicio-
nes de trabajo, precio de las herramientas); niveles de alcoholismo y mor-
talidad en la población obrera; trabajo infantil; prostitución; costo de vi-
da (basado en estimaciones de los gastos de un familia obrera y su relación
con los salarios percibidos); información sobre los precios en ferias fran-
cas; ahorro postal; condiciones de las viviendas; datos sobre jubilaciones;
movimiento en el tráfico ferroviario (vagones de 2ª clase) y tranviario (co-
ches para obreros); nivel de instrucción de los conscriptos; accidentes de
trabajo, seguros colectivos, movimiento mutualista y datos variados sobre
la salud obrera; censos de braceros de diversas regiones del interior; o los
informes ya señalados de Niklison sobre las condiciones laborales y de vi-
da en ingenios, quebrachales y yerbatales.
Una de las secciones de los informes del DNT más relevante para el
gobierno radical era la dedicada a las huelgas, pues su información era in-
dispensable para comprender el rumbo del conflicto laboral, sin duda la
principal fuente de preocupaciones para las autoridades. Si observamos las
estadísticas de las huelgas se percibe que están agrupadas de acuerdo a dis-
tintos criterios que le permitían al PE contar con un panorama amplio so-
bre la naturaleza de los reclamos obreros (véase Cuadro Nº 2). Así, las es-
tadísticas recopilaban mensualmente la cantidad de huelgas producidas y
huelguistas participantes, discriminados por sexo y edad (mayores y me-
nores); diferenciaban entre huelgas parciales y generales y suministraban
datos sobre su duración; evaluaban los resultados (favorables, desfavora-
bles, parciales), así como también las jornadas perdidas y los perjuicios
económicos provocados por los paros; e identificaban y agrupaban los
conflictos por rubro industrial (alimenticio, tabacalero, químico, textil y
de confección, vestido, maderas y anexos, poligráfico, metalúrgico, cons-
trucción, transporte, cueros y pieles, electrónicos y varios). Los motivos de
las huelgas se agrupaban en cinco rubros: salarios, horario (modificación y
disminución de la jornada laboral), organización, condiciones de trabajo
JUAN SURIANO 47
(especialmente la abolición del trabajo a destajo) y motivos diversos (no
comprendidos en los anteriores). Por otro lado, llevaban estadísticas anua-
les de las huelgas que les permitía efectuar una minuciosa evaluación y
comparación de la cantidad de las mismas, como también establecer las
tendencias del conflicto social.
Es interesante remarcar que, si bien en los informes predominaban ló-
gica y abrumadoramente los aspectos cuantitativos, expresados en un to-
no neutral, también presentaban lecturas cualitativas en las que se desliza-
ban ciertos análisis de las causas de las huelgas con el objetivo de explicar
las tendencias estadísticas derivadas de los conflictos. Los bajos salarios, las
malas condiciones de trabajo, las arbitrariedades patronales aparecían co-
mo motivos típicos del malestar obrero. Algo similar ocurre con la apre-
ciación sobre las huelgas producidas por motivos de “organización”, cate-
goría que en realidad incluía temas vinculados a cuestiones como el
reconocimiento de las entidades gremiales, la readmisión de trabajadores
despedidos y la solidaridad con sus compañeros cesanteados o reprimidos.
Este tipo de conflicto connotaba, sin duda, un mayor compromiso y un
autoreconocimiento de clase por parte de los trabajadores, y los redactores
de los informes se mostraban muy sensibles a estos problemas. “Tomamos
los motivos principales que determinaron las diferentes huelgas en el quin-
quenio indicado (1914-18) y observamos que hasta 1918 los paros por ra-
zones de salario vienen sufriendo una disminución paulatina apreciada al
finalizar el período en un 14%; notamos en cambio que las huelgas origi-
nadas por razones de organización (readmisión, expulsión, solidaridad)
han aumentado durante ese mismo lapso en un 10%, es decir, que la soli-
daridad y las exigencias de lograr el reingreso de elementos despedidos por
los patrones dan margen para esta otra caracterización, no ya como factor
económico sino como exponente de organización gremial.”33 Este infor-
me fue editado a mediados de 1919 y, sin duda, estas apreciaciones se re-
lacionaban con la coyuntura en la que se produjeron los traumáticos su-
cesos de la Semana Trágica, cuando los niveles de movilización solidaria
con un marcado “carácter agresivo” –según el informante– alcanzaron su
punto culminante. Analizando el movimiento huelguístico del año 1919
se informa que el 65% de los conflictos se debieron a causas salariales, pe-
ro si se consideran la cantidad de huelguistas las cifras se invierten, pues
el 65% de ellos fueron a la huelga por razones de solidaridad debido,
48 LOS SABERES DEL ESTADO
principalmente, a su participación en lo que el informante denomina “la
gran huelga revolucionaria” de enero de 1919.34
El tema de la profundización de los lazos de solidaridad se tornaba es-
pecialmente preocupante cuando el conflicto se extendía entre los gremios
de transporte; en más de una ocasión los choferes de taxi y carreros se so-
lidarizaron con los trabajadores ferroviarios y marítimos en conflicto, pa-
ralizando total o parcialmente el movimiento de tráfico porteño. Desde el
comienzo de la gestión presidencial de Yrigoyen el DNT prestó especial
atención a las condiciones en que se desarrollaban el trabajo ferroviario y
el marítimo (salarios, condiciones de vida y de trabajo, huelgas, acciden-
tes laborales, características de sus sindicatos), tanto por los altos niveles de
conflictividad como por el rol central que desempeñaban en una econo-
mía agroexportadora como la argentina.35 La información se detenía de
manera exhaustiva en los duros combates entre las empresas y los sindica-
tos, especialmente entre los gremios ferroviarios y las empresas extranjeras
o entre la Federación Obrera Marítima (FOM) y el Centro de Cabotaje
Argentino en general y la empresa Mianovich en particular. También pres-
taba minuciosa atención a los repertorios de confrontación (huelgas, pi-
quetes, boicots obreros, lock-outs patronales), analizaba las reivindicacio-
nes (pliegos de condiciones) y las respuestas empresariales.
El DNT planteó desde el comienzo del ciclo huelguístico desarrollado
durante el primer gobierno de Yrigoyen la necesidad de regular el trabajo,
tanto marítimo como ferroviario, así como reconocer a las organizaciones
sindicales, puesto que consideraban necesaria la existencia de sindicatos só-
lidos y legalmente reconocidos para contar con interlocutores previsibles.
Otro aspecto importante era el impulso otorgado por el organismo a la for-
mación de tribunales arbitrales. En este sentido, el DNT participaba activa-
mente intentando arbitrar y conciliar en los conflictos, para lo cual mante-
nía fluidas relaciones con los gremios obreros que se mostraban partidarios
de la mediación (la Fraternidad, la Federación Obrera Ferroviaria o la
FOM).36 Si bien intentó hacer lo mismo con las organizaciones patronales,
en general estas eran menos proclives a la negociación y a aceptar el rol neu-
tro del DNT, puesto que preferían presionar directamente sobre el PE.
Adoptando una postura diferente a la que había motivado la renuncia de
Avellaneda, el organismo laboral ahora auspiciaba o apoyaba la participa-
ción de funcionarios del PE (el propio presidente, ministros, prefectos o el
JUAN SURIANO 49
jefe de policía) en el conflicto laboral cuando no lograba imponer su pro-
pia intervención. No se trataba sólo de las apreciaciones de un Avellaneda
seguramente más celoso de la autonomía del Departamento que Unsain, si-
no también de un cambio en las formas del conflicto que se manifestaba
mediante una mayor presión corporativa por parte de las organizaciones
patronales y sindicales.
Con mucho esfuerzo, el DNT intentaba también cumplir con su fun-
ción de inspección y vigilancia, cuestión que potencialmente resultaba más
factible en el caso de los marítimos, ya que el puerto representaba una zo-
na más acotada que el sistema ferroviario, cuya geografía laboral se exten-
día a todo el país y, recordemos, el DNT no tenía jurisdicción sobre buena
parte del territorio nacional. Dada su escasísima dotación de inspectores, el
organismo no poseía casi ninguna posibilidad de cumplir con su rol de po-
licía industrial ni siquiera en el puerto, mostrando en este punto una debi-
lidad que perduraría durante un largo tiempo.37 En los fundamentos de la
Ley Orgánica se estipulaba la existencia de un inspector por cada una de las
circunscripciones existentes en la Capital. Si se tiene en cuenta que en 1913
la ciudad de Buenos Aires albergaba, además de los gremios de servicio,
10.240 establecimientos industriales que ocupaban a 143.000 trabajado-
res,38 resulta evidente que las previsiones del propio DNT sobre el número
de inspectores eran por demás modestas y claramente insuficientes para ve-
rificar el cumplimiento de las leyes laborales y mediar en los conflictos.39
La relación entre el DNT y el PE durante el primer gobierno radical
parece haber sido fluida. Este contaba con detallados informes elaborados
por los técnicos del organismo, los cuales servían de base para su posterior
intervención en la definición de los conflictos. Por ejemplo, cuando se
produjo una huelga en los talleres de Rosario y Pérez del Ferrocarril Cen-
tral Argentino por la reincorporación de obreros despedidos, el litigio “se
solucionó con un decreto del Poder Ejecutivo, quien previo informe del
jefe de la División de Legislación de este Departamento ordenó la readmi-
sión de estos obreros”.40 Lo mismo ocurrió con la huelga marítima de di-
ciembre de 1916. Ante el rechazo patronal de la mediación del DNT el
gobierno ofreció la suya, y nombró árbitro al jefe de policía Julio Moreno,
quien en base a la documentación presentada por el Departamento medió
a favor de los trabajadores.41 Esta confluencia se repitió en cada uno de los
conflictos en los que el PE debía arbitrar.
50 LOS SABERES DEL ESTADO
Los informes del DNT no se limitaban a brindar información estadís-
tica sino también a recomendar la adopción de medidas tendientes a dotar
un marco legal a las relaciones laborales y, de esta manera, regularizar y dar-
le un contexto previsible al conflicto social. Por eso insistió reiteradamente
sobre la necesidad de que el parlamento sancionara leyes relacionadas al
mundo del trabajo, sobre todo en materia de reconocimiento de las organi-
zaciones sindicales y en la regulación de las huelgas a partir de la implemen-
tación obligatoria del arbitraje.42 A partir de enero de 1920 la dirección del
DNT intentó darle cierta formalidad a su atribución arbitral y estableció
que, en cumplimiento de la Ley Orgánica Nº 8999, en ocasión de cada
huelga el DNT enviaría un comunicado a los gremios cuyo texto era el si-
guiente: “Enterado de la huelga iniciada, cumplo en dirigirme a Ud. ofre-
ciendo los servicios del DNT a los efectos de buscar la mejor solución posi-
ble y dentro del menor tiempo para resolver o tratar de resolver dicho
conflicto”, pues “cree el suscripto que todas las huelgas tienen posibilidad de
arreglo, y piensa, en consecuencia, que cuanto más pronto se consiga poner-
le fin tanto mejor será”. A partir de esta convicción ofrecía tres fórmulas de
intervención: 1. Mediación: El DNT hablaría con los empresarios a los efec-
tos de buscar una solución; 2. Conciliación: Se trataría de una reunión de
las partes en presencia del DNT para hallar la solución al conflicto; 3.
Arbitraje: Se llegaba a esta instancia si fracasaban las instancias anteriores.
Podía haber un árbitro único, o bien cada parte designaba el suyo y estos se
ponían de acuerdo en nombrar a un tercero. “Lo que este Departamento de-
sea, ante todo, es que, declarada la huelga, las partes no se mantengan en un
alejamiento que dificulte o postergue la solución del asunto.” En el mismo
sentido, se aclaraba, se enviaría una propuesta similar a los patrones.43
Sin embargo, en la práctica esta declaración tenía un valor relativo,
pues la Ley Orgánica le atribuía un carácter voluntario al acto arbitral. La
ausencia de una modificación legislativa que le adjudicara un carácter obli-
gatorio al arbitraje le quitaba autoridad al DNT, puesto que la mediación
arbitral dependía de la buena disposición o la conveniencia de las partes en
disputa, como también de la voluntad presidencial. Veamos algunos casos:
en 1918 el DNT fracasó en su intento de mediación en un conflicto de los
obreros molineros y en otro de los trabajadores del calzado. Mientras en es-
te último el rechazo provino del sindicato, en el primero quien se opuso fue
la empresa. En una nota al ministro del Interior, el informante sostiene que:
JUAN SURIANO 51
[E]sta negativa patronal ha impedido sentar prácticamente un
nuevo caso de arbitraje, malogrando el resultado deseado de una
gestión administrativa. Como V.E. sabe, en los últimos tiempos
la práctica local del arbitraje, como medio de dirimir los conflic-
tos obreros, ha tenido una notoria acentuación. Inicia los últimos
casos el de la huelga marítima, con el laudo del señor jefe de po-
licía, de 4 de enero de 1917. A este fallo arbitral sigue el del 28
de enero de 1918, dado por el señor gobernador del territorio de
Misiones para solucionar el caso de los obreros marítimos del
Alto Paraná y, finalmente, la firma del compromiso arbitral (22
de junio) para el arbitraje tendiente a solucionar las cuestiones
surgidas entre la Compañía General de Ferrocarriles de la Provin-
cia de Buenos Aires y sus obreros maquinistas y foguistas.44
Más adelante el redactor sigue expresando su desilusión: “La reciente gestión
que para eliminar las causas de huelgas he iniciado ante la asociación patro-
nal UIA propiciando la conveniencia de promover, de común acuerdo con
los obreros, la formación de contratos colectivos de trabajo no ha tenido ma-
yor éxito”.45 Finalmente, recomendaba sancionar una ley de arbitraje que le
diera autoridad al DNT, tomando el modelo vigente en Nueva Zelanda.
Tiempo después, en noviembre de 1918, el PE autorizó al DNT a realizar
“un estudio detenido de la legislación obrera en Francia, Bélgica, Inglaterra
y Alemania”, y considerar especialmente los tribunales arbitrales.46
Estos serían algunos de los temas centrales que retomaría el proyecto
del Código del Trabajo presentado al Congreso por el PE en 1921. En rea-
lidad, el Código se basaba en los fundamentos de dos proyectos anteriores,
cuyo destino común fue el olvido de los legisladores. Por un lado, abreva-
ba en el proyecto de Legislación del Trabajo presentado en junio de 1919
por la Comisión Especial de Trabajo de la Cámara de Diputados. Allí se es-
tablecía una severa normativa para el funcionamiento de las asociaciones
profesionales (sindicatos obreros y patronales). En el Título Tercero, deno-
minado “Medios para organizar los intereses y resolver los conflictos del tra-
bajo”, se establecía la figura del contrato de trabajo entre empleadores y em-
pleados sobre las condiciones de trabajo y del salario, pudiendo ser tanto
colectivo (entre sindicato y empresa) como individual (entre trabajador no
agremiado y empleador). En el Artículo 93 del mismo título se estipulaba
52 LOS SABERES DEL ESTADO
que “toda cuestión relativa al cumplimiento del contrato de trabajo, surgi-
da entre el sindicato gremial y el empleador o el sindicato patronal será so-
metida obligatoriamente” a consejos de conciliación y tribunales arbitrales,
cuyas decisiones debían ser inapelables y obligatorias. En todos los casos la
autoridad absoluta de aplicación de la ley era el DNT, que sería auxiliado
con la creación de un fuero laboral en el cual se constituirían jurados de tra-
bajo “para la resolución judicial de todo asunto relativo al cumplimiento de
esta ley, de los contratos colectivos de trabajo o de los fallos de los tribuna-
les arbitrales”.47 Más allá de los aspectos represivos-reguladores presentes en
el proyecto, sin duda hay en él elementos progresistas como la obligato-
riedad del arbitraje, el contrato colectivo, la creación del fuero del trabajo
y la consolidación del DNT como autoridad de aplicación.
Por otra parte, buena parte de los postulados del Código se hallaban
ya en el Proyecto González de 1904.48 Así como este había respondido en
buena medida al impacto provocado por la gran huelga general que esta-
llara a fines de 1901, el Código del Trabajo se elaboró bajo los traumáti-
cos efectos de los acontecimientos de la Semana Trágica de 1919 y del ra-
dicalizado movimiento huelguístico iniciado un par de años antes. Si bien
las coincidencias son numerosas, existen diferencias entre el Código y el
Proyecto González: en principio ya no existía un capítulo sobre la selec-
ción moral y sanitaria de los inmigrantes, y por otro lado se puso menos
énfasis en los aspectos represivos al no otorgarle a la policía la facultad de
disolver por la fuerza las manifestaciones gremiales y no adoptar la Ley de
Residencia como elemento punitorio.49
Por el contrario, y como se desprende de la lectura del Título II del
Código –dedicado plenamente al DNT–, se pretendía otorgar mayores fa-
cultades de intervención al organismo laboral, especialmente en cuanto al
rol pleno de policía laboral, que ni el Proyecto González ni la Ley Orgá-
nica de 1912 le habían atribuido. El Artículo 12 del Título II del Proyecto
de Código establecía: “Corresponde a la división de inspección el cumpli-
miento de las disposiciones del presente Código y de las leyes sociales que
en lo sucesivo se le encomienden”. A su vez, el Artículo 23 profundizaba
el anterior al sostener que los inspectores tenían el “derecho de penetrar en
los locales donde se ejerza una industria o comercio en las horas destina-
das al trabajo”.50 Según el mensaje del PE fundamentando su envío al
Parlamento, el proyecto apelaba a los principios “básicos de la justicia so-
JUAN SURIANO 53
cial”, recogiendo entonces “los mismos principios de política social que in-
formaron los diversos proyectos sobre legislación obrera” enviados al con-
greso por el gobierno radical: asociaciones profesionales (23 de mayo de
1919), contrato colectivo de trabajo (19 de marzo de 1919) y regulación
del trabajo en los territorios nacionales (24 de julio de 1919). También se
incorporaban los principios básicos de la justicia social emanados de las
disposiciones generales aprobadas en las conferencias de Washington de
1919 y de Génova de 1920.51
El PE insistía en la necesidad de su sanción con el argumento de que
hasta ese momento se había visto privado de una “legislación de fondo” que
le permitiera eliminar “los obstáculos que al trabajo y al capital separan en
la tarea fundamental de la producción perturbada –y no pocas veces inte-
rrumpida– por hechos que perjudican la potencialidad del país…”.52 Una
lectura entre líneas del mensaje presidencial sugiere que mientras el parla-
mento no otorgara al DNT sus atributos de policía industrial el PE se ve-
ía obligado a seguir interviniendo en los conflictos. El presidente insistió
sobre este punto en su último discurso de apertura a las sesiones del Con-
greso de 1922, donde efectuó un detallado estado de la cuestión sobre la
política laboral y social del gobierno con datos suministrados por el DNT,
institución a la que el presidente ratificó enfáticamente como la autoridad
de aplicación de las leyes obreras.53
Sin duda, las políticas laborales del primer gobierno de Hipólito Yri-
goyen no cambiaron de manera sustancial las estrategias desarrolladas por
las gestiones precedentes. No obstante, más allá de las limitaciones, un as-
pecto novedoso (aunque no original) fue la intervención directa y personal
del PE en las huelgas de mayor envergadura, que en muchos casos permi-
tió resolver, aunque sea coyunturalmente, el conflicto laboral. Anali-
zándolo en perspectiva, si este aspecto de la política laboral fracasó, esto su-
cedió en parte debido a la falta de concreción de un corpus legislativo que
otorgara un marco legal a las relaciones obrero-patronales y que garantiza-
ra los derechos de los trabajadores. Esto fue así aunque el gobierno realizó
un esfuerzo para mejorar las políticas laborales. Como creo haber demos-
trado, desde 1919 y durante toda la segunda mitad de esta primera gestión
radical se realizaron importantes iniciativas para dotar ese marco legal e ins-
titucional al conflicto laboral, auspiciando la sanción leyes y cediendo la
iniciativa al DNT.
54 LOS SABERES DEL ESTADO JUAN SURIANO 55
Si bien no logró cambiar sustancialmente su estatus, esta institución Fecha Ley Nº Nombre Decreto Reglamentario
contó con un reducido pero dinámico conjunto de funcionarios que de- 14/12/18 Ídem
sempeñó un rol muy activo en la colaboración con el PE y contribuyó a Abril/19 Trabajo Mujeres y Niños (4) DR: asientos de empleados
conformar un cuerpo de expertos que consolidaría una de las bases del 30/4/19 10659 Caja Nacional de Pensiones
proceso de construcción del Estado Social argentino. Aunque la institucio- y Jubilaciones de Empleados
Ferroviarios (5)
nalización de las políticas laborales durante este período pueda considerar-
16/8/19 Ídem
se un fracaso relativo, esto no fue responsabilidad única del PE, a quien sí
Mayo/19 10676 Reforma Carta
debe adjudicársele tanto la falta de continuidad y convicción como la am-
B. Hipotecario
bigüedad. Pero no se debe olvidar que la ausencia de consenso político de- para Préstamos
sempeñó un rol de relevancia. Prueba de ello es la existencia de un parla- a Empleados Públicos
mento, al menos en su mayoría, poco preocupado por estas cuestiones; la 11/2/21 11110 Jubilación de Obreros
ausencia de voluntad de diálogo de algunos sectores, especialmente las or- y Empleados de Empresas
ganizaciones patronales más recalcitrantes; y una oposición política que Particulares
ponía constantes trabas a cualquier iniciativa gubernamental, incluyendo 9/5/21 11122 Juicios de Desalojo DR: otorgando atribuciones
la institucionalización plena del DNT. al DNT
7/10/21 Ídem
Cuadro 1. Leyes y decretos aprobados entre 1916 y 1922 8/6/21 11125 Convenios con España
relacionados directa o indirectamente al mundo del trabajo sobre Reciprocidad
en el Pago
Fecha Ley Nº Nombre Decreto Reglamentario de Indemnizaciones
Diciembre/16 Inembargabilidad DR: inembargabilidad Accidentes de Trabajo
de Salarios y Sueldos (1) de salarios y sueldos 8/6/21 11126 Convenios con Italia
28/9/17 10284 Ley del Hogar sobre Reciprocidad
Noviembre/17 Agencias Oficiales DR: sobre distribución en el Pago
de Colocación (2) de braceros de Indemnizaciones
Diciembre/18 Ídem DR: libreta de domésticos Accidentes de Trabajo
25/6/18 Accidentes de Trabajo (3) DR: renta de beneficiarios 8/6/21 11127 Aceptación
21/5/18 Ídem DR: derecho de opción de la Convención
21/5/18 Ídem DR: indemnización de Berna sobre
a menores Prevención del Fosforismo
30/4/17 Ídem DR: competencia del Defensor de 8/6/21 11156 Modifica Código Civil
Pobres en caso de violación de la ley en materia de Contrato
12/11/17 Ídem DR: incorporación de Locación Urbana
de los trabajadores de Barracas 19/9/21 11157 Alquileres DR: fija el precio de alquiler
12/11/17 Ídem DR: patrocinio jurídico gratuito
y Arrendamientos Rurales de habitaciones
a obreros accidentados
7/10/21 11170 Arrendamientos Agrícolas
8/10/18 10505 Trabajo a Domicilio
Continúa
Continúa
56 LOS SABERES DEL ESTADO JUAN SURIANO 57
Fecha Ley Nº Nombre Decreto Reglamentario frente del DNT cuando su antecesor, Julio Lezana, dejó el cargo al con-
21/9/21 11173 Creación vertirse en juez en lo correccional de la Capital Federal. Fue el responsable
del Hogar Ferroviario de la redacción del Código del Trabajo en 1921 y delegado del mismo go-
7/10/21 Ídem bierno en las conferencias de la recién creada OIT, institución en la que se
(1) Ley Nº 9537, octubre de 1914
desempeñó como miembro del consejo de administración. Posteriormen-
(2) Ley Nº 9143, septiembre de 1913 te fue presidente de la Caja Nacional de Jubilaciones del Personal de Em-
(3) Ley Nº 9688, octubre de 1915 presas Particulares de Servicios Públicos, y en paralelo fue docente en la
(4) Ley Nº 5291, sancionada en 1907 Facultad de Ciencias Económicas desde 1917, y en la Facultad de De-
(5) La Ley Nº 9653 de jubilaciones y pensiones ferroviarias fue sancionada en 1915, recho a partir de 1921, ambas pertenecientes a la Universidad de Buenos
pero recién se puso en práctica en 1917; la Caja también se había creado en 1915.
Fuente: CMDNT, núm. 54 (julio 1922), 867-68; Antonio Amillano (recop.), Legis-
Aires. Desde esos ámbitos contribuyó de manera determinante a la crea-
lación Nacional del Trabajo (Buenos Aires, Junta Central de la Acción Católica Argentina, ción de las primeras cátedras de derecho del trabajo. Siempre interesado en
1939). las políticas laborales, fue docente y presidente del Museo Social Argen-
tino. También se desempeñó en la actividad privada como asesor de la
Cuadro 2. Motivos de las huelgas en Capital Federal, 1917-1922 Unión Telefónica, y cuando esta fue nacionalizada durante el primer go-
bierno de Juan D. Perón se mantuvo en el cargo a pedido del presidente.
Solidaridad Condición Número Falleció en 1952, año en que se publicó la última edición actualizada de
Salarios Horario Organización de trabajo Diversos Total huelguistas su Ordenamiento de las leyes obreras argentinas, una exhaustiva y necesaria
1917 56 9 47 3 23 138 136.062 compilación de la legislación obrera de la primera mitad del siglo XX, obra
1918 26 23 62 3 80 196 133.042 que se había editado por primera vez en 1943. El lugar central de Unsain
1919 240 21 90 6 10 367 308.967 durante el gobierno de Yrigoyen parece ser una evidencia del importante
1920 92 8 82 19 5 206 134.015 rol desempeñado por el DNT y sus funcionarios en esta gestión, y es ade-
1921 37 2 53 2 2 86 139.751
más un buen ejemplo de una relación fluida entre ambos niveles del
1922 36 6 54 1 19 116 4.737
Estado.
Fuente: elaboración propia en base a las CMDNT correspondientes a los años 1918 Alejandro Ruzo (1885-1939) estudió y se graduó como abogado en la
a 1923. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos
Aires, donde fue discípulo de José Nicolás Matienzo, primer presidente del
DNT. Su tesis doctoral abordó el estudio de la legislación obrera a partir
Datos biográficos de Alejandro Unsain y Alejandro Ruzo de un detenido análisis de la cuestión social en Argentina, y con ella ob-
tuvo la medalla de oro de su promoción y la publicación en 1906.54 To-
Alejandro Unsain nació en 1881, se graduó como abogado, y en 1906 ob- davía muy joven, se desempeñó como secretario privado de Joaquín V.
tuvo el doctorado en jurisprudencia. A los 17 años ingresó a la adminis- González cuando este fue ministro del Interior durante el segundo gobier-
tración pública de la mano de Joaquín V. González, quien en 1904 lo con- no de Julio A. Roca. El 19 de marzo de 1907, por decreto del PE, fue
vocó para colaborar en el proyecto de Ley Nacional de Trabajo. Se nombrado, junto a Alejandro Unsain, colaborador de Matienzo en el
incorporó al DNT en el momento de su creación, en 1907, y permaneció DNT. Desde fines de 1909 ejerció por tres meses la presidencia interina
en él por muchos años. En 1913 fue nombrado jefe de la División de de la institución a la espera del regreso de Europa de Marco Avellaneda,
Inspección del organismo, y en 1920 el presidente Yrigoyen lo puso al con quien coincidía en la necesidad de otorgar al DNT el poder de poli-
58 LOS SABERES DEL ESTADO
cía del trabajo. En 1911 publicó Origen, desarrollo y Estado actual de las
asociaciones obreras, su influencia en nuestro medio social. Un año más tarde
fue puesto al frente de la sección Estudios Legales y Estadísticos del orga-
nismo laboral, y tiempo después encabezó la división de Legislación. En
1916 colaboró en la organización del Congreso Americano de Ciencias
Sociales realizado en la provincia de Tucumán como parte de los festejos
del centenario de la Declaración de la Independencia en 1816. Junto a
Julio Lezana, Unsain y Pablo Storni participó como representante del
DNT en la sección “Trabajo, Previsión y Asistencia Social”. En 1918,
siendo Jefe de Legislación del DNT, publicó Política Social, un libro en el
que se vuelcan todos sus conocimientos sobre legislación laboral (contra-
tos de trabajo, justicia laboral, accidentes de trabajo, huelgas, conciliación
y arbitraje, legalidad de los sindicatos obreros, trabajo a domicilio y noc-
turno, derecho internacional obrero y trabajo de los indios). Estos temas
dieron lugar a numerosas conferencias. En los años de 1920, aunque no
abandonó su dedicación por los temas laborales, ya que fue profesor su-
plente de legislación de trabajo en la Facultad de Derecho de la UBA, su
actividad académica principal consistió en ser profesor de la cátedra de
Finanzas en la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, materia sobre
la cual publicó varios trabajos. No fue ajeno a la actividad política, habien-
do ocupado la banca de senador nacional por la provincia de Catamarca
en representación de la Unión Cívica Radical antipersonalista.
Notas
1 5 Sobre el complejo proceso de intervención del Estado en la resolución de la cues-
Los trabajos de Teda Skocpol resultan un marco de referencia interesante para com-
prender las particularidades de las agencias estatales relacionadas al mundo laboral. Véase
especialmente: Teda Skocpol, Social policy in United States (Princeton, Princeton Univer-
sity Press, 1995).
2 Federico Neiburg y Mariano Plotkin, Intelectuales y expertos. La constitución del
conocimiento social en la Argentina (Buenos Aires, Paidós, 2004).
3 7 Marco Avellaneda, Del camino andado: economía social argentina (Buenos Aires,
Alejandro Unsain, Ordenamiento de las leyes obreras argentinas (Buenos Aires, El
Ateneo, 1952), 18. Sobre el DNT véase: Néstor Tomás Auza, “La política del Estado en
la cuestión obrera al comenzar el siglo: El Departamento Nacional del Trabajo, 1907-
1912”, Revista de Historia del Derecho (Instituto de Investigaciones de Historia del Dere-
cho), núm. 15 (1987), 101-140, y Néstor Tomás Auza, “La legislación laboral y la com-
plejidad del mundo del trabajo. El Departamento Nacional del Trabajo, 1912-1925”,
JUAN SURIANO 59
Revista de Historia del Derecho (Instituto de Investigaciones de Historia del Derecho),
núm. 17 (1989), 59-104; Héctor Cordone, El Departamento Nacional del Trabajo
(Buenos Aires, CEIL-CONICET, 1985); Ricardo Falcón, “La relación Estado-sindicatos
en la política laboral del primer gobierno de Yrigoyen”, Estudios Sociales (Universidad
Nacional del Litoral), núm. 10 (1996), 75-85; Enrique Garguín, “Relaciones entre
Estado y sindicatos durante los gobiernos radicales, 1916- 1930”, en Argentina: trabaja-
dores entre dos guerras, José Panettieri (comp.), 87-117 (Buenos Aires, Eudeba, 2000);
Hernán González Bollo, “La cuestión obrera en números: la estadística socio-laboral y su
impacto en la política y la sociedad, 1895-1943”, en El mosaico argentino. Modelos y re-
presentaciones del espacio y de la población, siglos XIX-XX, Hernán Otero (dir.), 331-381
(Buenos Aires, Siglo XXI, 2004); Mirta Z. Lobato, “Historia de las instituciones labora-
les en Argentina: una asignatura pendiente”, Revista de Trabajo (Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social, Buenos Aires) 3, núm. 4 (noviembre de 2007), 145-154;
Germán Soprano, “El Departamento Nacional del Trabajo y su proyectos de regulación
estatal de las relaciones capital-trabajo en Argentina. 1907-1943”, en Argentina: trabaja-
dores entre dos guerras, José Panettieri (comp.), 31-53 (Buenos Aires, EUDEBA, 2000);
Germán Soprano, “Del Estado en singular al Estado en plural. Contribución para una
historia social de las agencias estatales en la Argentina”, Cuestiones de sociología
(Universidad Nacional de La Plata) 4 (2007), 19-48; también “Haciendo inspección. Un
análisis del diseño y aplicación de la inspección laboral por los funcionarios del
Departamento Nacional del Trabajo (1907-1914)”, en Un Estado con rostro humano.
Funcionarios e instituciones estatales en Argentina (desde 1880 hasta la actualidad), Ernesto
Bohoslavsky y Germán Soprano (eds.), 85-120 (Buenos Aires, Prometeo; Buenos Aires,
Universidad Nacional de General Sarmiento, 2010); Juan Suriano, “El Estado argentino
frente a los trabajadores urbanos: política social y represión. 1880-1916”, Anuario.
Escuela de Historia. Facultad de Humanidades y Artes. Universidad Nacional de Rosario,
núm. 14 (1989-1990), 109-136; Eduardo Zimmermann, Los liberales reformistas. La
cuestión social en la Argentina, 1890-1916 (Buenos Aires, Sudamericana; Buenos Aires,
Universidad de San Andrés, 1995), 193-213.
4 Alejandro Ruzo, Legislación obrera (Buenos Aires, Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales, Universidad de Buenos Aires, 1906), 26.
tión social véase: Robert Castel, La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del sala-
riado (Buenos Aires, Paidós, 1997).
6 Reproducido en Falcón, “La relación Estado-sindicatos…”, 82. Sobre los linea-
mientos básicos de la creación del DNT véase: Boletín del Departamento Nacional del Tra-
bajo 1, núm. 1 (junio 1907), en adelante BDNT.
Agencia General de Librería y Publicaciones, 1919), 182.
8 La Ley Orgánica Nº 8999 fue sancionada el 30 de septiembre de 1912 y promul-
gada el 8 de octubre del mismo año. El texto completo se encuentra en Unsain,
Ordenamiento…, 403-405. El Decreto Reglamentario se publicó el 2 de enero de 1913,
ratificando y ampliando lo dispuesto por la ley. Su texto se puede consultar en Antonio
60 LOS SABERES DEL ESTADO
Amillano (recop.), Legislación Nacional del Trabajo (Buenos Aires, Junta Central de la
Acción Católica Argentina, 1939), 54-66.
9 Soprano, “Del Estado en singular…”, 26.
10 En el futuro debería profundizarse el estudio de los criterios utilizados por el
Estado nacional para determinar el presupuesto asignado al DNT y determinar cuál era
su vinculación con el gasto social. Una interesante aproximación al gasto social destinado
a desocupación, salud y vejez entre 1915 y 1931 se encuentra en Martín Campos, La po-
lítica social en el período 1915-1931 (Buenos Aires, Mimeo, s/f ).
11 Unsain, Ordenamiento…, 405.
12 Zimmermann, Los liberales reformistas, 206.
13
Los datos pertenecen a las Leyes de Presupuesto General, años 1912-1923 citados
por Auza, “La legislación laboral…”, 98-101.
14 Ruzo, Legislación obrera, 31.
15 Ruzo, Legislación obrera, 32.
16 Ruzo, Legislación obrera, 27.
17 Ruzo, Legislación obrera, 29.
18
Crónica Mensual del Departamento Nacional del Trabajo, núm. 2 (febrero 1918),
24-25, en adelante CMDNT. En el proyecto de Código del Trabajo de 1921 se reconoce
la incomunicación, pues el DNT se ofrecía a atender todos los servicios requeridos por las
provincias. Véase: CMDNT, núm. 48 (noviembre 1921), 16. Sobre los departamentos de
trabajo provinciales véase: María Dolores Bejar, “La política laboral del gobierno de
Manuel Fresco”, en Argentina: trabajadores entre dos guerras, José Panettieri, 155-189
(Buenos Aires, Eudeba, 2000); Rafael Bitrán y Alejandro Schneider, “La política obrera de
Manuel Fresco”, en Argentina en la paz de dos guerras. 1914-1945, Waldo Ansaldi, Alfredo
Pucciarelli y José C. Villarruel (comps.), 255-294 (Buenos Aires, Editorial Biblos, 1993);
Emir Reitano, Manuel A. Fresco. Antecedente del gremialismo peronista (Buenos Aires, CE-
AL, 1992). Sobre Santa Fe véase: Susana Piazzesi, Conservadores en provincia. El iriondismo
santafesino, 1937-1943 (Santa Fe, Universidad Nacional del Litoral, 2009). Sobre la expe-
riencia de departamentos provinciales en Mendoza, Córdoba y Tucumán véase los trabajos
presentados en el taller “Instituciones, funcionarios y políticas laborales en la Argentina
del siglo XX”, Instituto de Altos Estudios Sociales, Universidad Nacional de San Martín,
Buenos Aires, 15 octubre, 2010; Mariana Garzón Rogé, “Las relaciones capital-trabajo en
la mira de un Estado provincial. Mendoza, 1916–1946” (Mendoza, Mimeo, 2010); María
José Ortiz Bergia, “La Oficina/Departamento de Trabajo de la provincia de Córdoba,
1930-1943” (Córdoba, Mimeo, 2010); Alejandra Landaburu, “Estado, empresarios y
obreros: los industriales y el Departamento de Trabajo frente a las huelgas de 1919 en
Tucumán” (Tucumán, Mimeo, 2010).
19
Oscar Oszlak, “Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal”, en
Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales 19, núm. 74 (julio-septiembre 1979),
211-250. Sobre el rol de los expertos e intelectuales en las políticas públicas véase: Neiburg
y Plotkin, Intelectuales y expertos.
20
Véase “Datos biográficos”, en Apéndice 1.
21
Neiburg y Plotkin, Intelectuales y expertos 15.
JUAN SURIANO 61
22 Sobre la relación entre la docencia universitaria y la actividad funcionarial véase:
Zimmermann, Los liberales reformistas, capítulos 3 y 4.
23 Decreto reglamentario de la Ley Orgánica en Registro Nacional de Leyes (Buenos
Aires), 1913, 153.
24
Nacido en 1875, se recibió de abogado y tempranamente se preocupó por los te-
mas sociales. Se integró al DNT desde el momento de su creación y se convirtió en uno
de los inspectores más notables de la institución hasta su muerte, ocurrida prematuramen-
te en 1920.
25
Véase: José Elías Niklison, “Condiciones de vida y de trabajo en el Alto Paraná”,
BDNT 8, núm. 26 (abril 1914); “Condiciones de vida y de trabajo en los territorios de
Chaco y Formosa”, BDNT 9, núm. 32 (julio 1915); y 10, núm. 34 (mayo 1916). Sobre
los informes elaborados por el DNT véase: Soprano, “Haciendo inspección…”.
26 Soprano, “Del Estado en singular…”, 33.
27 Hernán González Bollo, “Aportes de los técnicos del Departamento Nacional del
Trabajo a la cuestión obrera, 1907-43” (ponencia presentada en las IXº Jornadas Interes-
cuelas/Departamentos de Historia, Córdoba, 24-26 septiembre, 2009), 4.
28
Al cierre de su primer ejercicio anual la nueva caja de jubilaciones disponía de
$ 6.000.000 y 23.000 beneficiarios. CMDNT, núm. 55 (julio 1922), 892.
29 Avellaneda, Del camino andado, 169-175.
30
Alejandro Ruzo, Política Social (Buenos Aires, Talleres Gráficos L. J. Rosso y Cía.,
1918), 312. El PE envió como delegados a Belisario J. Montero, Juan G. Beltrán y Ma-
nuel Gálvez (h) y el DNT les impartió las instrucciones necesarias para el desempeño de
su misión. Véase: Zimmermann, Los liberales reformistas, 200.
31 La OIT fue creada en abril de 1919 en el marco de la Sociedad de las Naciones
como resultado de los tratados de paz firmados después de la Primera Guerra Mundial. Su
objetivo central era crear un foro internacional de discusión de temas vinculados a las re-
laciones laborales, con la intervención de representantes patronales, sindicales y estatales.
En diciembre de 1919 una resolución del Ministerio de Relaciones Exteriores determinó
la creación de una Oficina de las Naciones Unidas en Buenos Aires, y en octubre de 1920
se sancionó un decreto sobre las funciones de la Oficina de la OIT adscripta al mencio-
nado ministerio.
32
CMDNT, núm. 1 (enero 1918), 7.
33 CMDNT, núm. 19 (julio 1919), 292.
34
CMDNT, núm. 29 (marzo 1920), 360.
35 Tres números completos del Boletín fueron dedicados a diversos aspectos vincula-
dos al trabajo marítimo. Véase: BDNT núm. 40 (febrero 1919), núm. 44 (enero 1920),
y núm. 47 (septiembre 1920).
36 Antonio Rouco Oliva, inspector del DNT, tuvo un rol activo en una asamblea de
obreros navales realizada en el teatro Verdi en diciembre de 1916 impulsando la media-
ción del PE en el conflicto que la FOM mantenía con el Centro de Cabotaje Argentino.
BDNT, núm. 37 (marzo 1918). Un relato pormenorizado se halla en Laura Caruso,
“Estado y trabajo marítimo: el Departamento Nacional del Trabajo y su acción en el puer-
to, 1907-1921” (Buenos Aires, Mimeo, 2009), 12.
62 LOS SABERES DEL ESTADO
37 En febrero de 1916 se habilitó un servicio de inspección permanente en la zona

portuaria a cargo del inspector Antonio Rouco Oliva, quien, dada la vastedad de su tarea,
más que cumplir con la función policial se dedicó a elaborar minuciosos informes para su
institución. Al respecto véase: Caruso, “Estado y trabajo marítimo”, 5-6.
38 Adolfo Dorfman, Historia de la industria argentina (Buenos Aires, Solar/Hachette,

1970), 281.
39 La cantidad de inspectores del Departamento era la siguiente: 19 en 1913, 23 en

1914, 13 en 1917 y 28 en 1920. En Auza, “La legislación laboral…”, 99.

Una escuela científica en el Estado.
40
CMDNT, núm. 2 (febrero 1918), 17. Los estadísticos oficiales en la Argentina
41 BDNT 10, núm. 37 (marzo 1918), 64.
42 BDNT 10, núm. 37 (marzo 1918), 73.
de entreguerras
43
CMDNT, núm. 36 (diciembre 1920), 588.
44 CMDNT, núm. 7 (julio 1918), 97.
45
CMDNT, núm. 7 (julio 1918), 97. Claudia Daniel
46
CMDNT, núm. 13 (enero 1919), 197. Al efecto designó ad honorem al Dr.
Velasco Castellanos, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de
Córdoba. En la Argentina de la década de 1910, sobre la base de una progresiva di-
47
CMDNT, núm. 18 (junio 1919), 274-84. El despacho de la comisión fue apro- ferenciación de las esferas política e intelectual, una figura que detentaba un
bado con los votos de los diputados radicales Enrique Martínez, Rogelio Araya, Carlos F.
Melo y Pedro L. Cornet, los conservadores Matías Sánchez Sorondo y Rodolfo Moreno y
saber específico sobre la sociedad comenzó a tomar un lugar en el espacio
el demo progresista A. Méndez Casariego. En disidencia votó el diputado socialista Mario público. Sin encontrarse identificados como un grupo profesional particu-
Bravo, quien rechazaba los aspectos regulatorios más represivos contenidos en los capítu- lar, pero beneficiados de la pertenencia a una burocracia estatal en expan-
los sobre huelgas y organización sindical. sión, los estadísticos argentinos se consolidaron como voces autorizadas en
48
El Proyecto González puede encontrarse en Diario de Sesiones (Cámara de el debate público, participando desde su lugar de especialistas, monopoli-
Diputados, Buenos Aires, 1904), Tomo I. El proyecto de Yrigoyen se puede consultar en
Código del Trabajo (Buenos Aires, De Martino, 1921).
zadores de la moderna técnica estadística, al mismo tiempo que su práctica
49 Falcón, “La relación Estado-sindicato…”, 80-82. se jerarquizaba por la creación de oficinas, la realización de operativos de
50
CMDNT, núm. 48 (noviembre 1921), 15-16. recuento y la creciente difusión del lenguaje cuantitativo en el medio local.
51 CMDNT, núm. 42 (junio 1921), 669. En Argentina, el aparato estadístico nacional se organizó durante los
52 CMDNT, núm. 42 (junio 1921), 669.
últimos años del siglo XIX y los primeros del XX bajo la forma de un con-
53
CMDNT, núm. 55 (julio 1922). junto descentralizado de oficinas especializadas que presentaron capacida-
54 Ruzo, Legislación obrera.
des administrativas disímiles, y que en algunos casos vieron superpuestas
sus tareas, pero que concentraron a los especialistas de recurrencia obliga-
da del Estado a la hora de poner en marcha operativos de recuento. Según
Hernán González Bollo, las oficinas poderosas se convirtieron en el núcleo
distintivo de la burocracia estadística, y segregaron –si no subordinaron–
a las más débiles.1 Los funcionarios-jefes de estas oficinas que se desempe-
ñaron tras el recambio generacional que se dio entre las décadas de 1910
y 1920 conforman el elenco burocrático que es aquí objeto de análisis.
Ellos lograron establecer y mantener rutinas de recuento en sus respectivas
64 LOS SABERES DEL ESTADO
áreas, estandarizaron procedimientos, dieron sistemática publicidad a su
producción a través de anuarios y boletines y formaron al personal de sus
oficinas en un contexto en el que no se contaba con espacios académicos
específicos de instrucción y reclutamiento.
A través del despliegue de toda esta serie de prácticas, los estadísticos
argentinos adquirieron visibilidad no sólo en el campo burocrático sino
también en un espacio de divulgación científica y en la opinión pública.
En estos tránsitos los estadísticos fueron configurando una imagen de eli-
te técnica. En el caso argentino la literatura existente sobre las estadísticas
públicas como objeto de estudio ha realizado importantes aportes en rela-
ción a reconstruir una historia institucional del aparato oficial de cuanti-
ficación.2 Incluso amplió las posibilidades de análisis, al brindar una mi-
rada que revalorizó las implicancias simbólicas de la matriz discursiva de
los tres primeros censos nacionales de población.3 Pero no profundizó, en
particular, en el proceso histórico de construcción social de esa imagen de
elite técnica, entre las décadas de 1920 y de 1940, en los términos que aquí
se propone.4
Teniendo en cuenta estos antecedentes, este trabajo busca contribuir
a la reflexión histórica sobre el proceso de autonomización (relativa) de un
campo de producción de conocimiento y su vinculación con la configura-
ción del aparato estatal, pero desde el punto de vista de la definición del
perfil y los atributos de sus expertos.5 La posición social que estos exper-
tos ocuparon será entendida en su doble aspecto: como ubicación socioló-
gica, pero también como condición representada, imaginaria, a partir de
la cual se reafirma la delimitación trazada entre especialistas y legos.
Este artículo tiene un doble objetivo. Por un lado, busca reconocer los
ámbitos de circulación y encuentro de los estadísticos argentinos en acti-
vidad durante el período de entreguerras, sea en sus carreras en el Estado
o en otros espacios de desempeño profesional y/o intelectual. Estos espa-
cios de sociabilidad hicieron posible la modulación de este conjunto de
personas como un cuerpo de especialistas técnicos. Por el otro, procura
describir los contornos específicos de la representación que este grupo de
agentes especializados constituyó para sí, considerando que dicha imagen
es tanto el resultado de una forma de autopercepción como producto del
reconocimiento externo.
CLAUDIA DANIEL 65
La comunidad de estadísticos:
trayectorias encontradas y redes de sociabilidad
La publicación, en 1917, de los resultados del tercer censo argentino de
población disparó una controversia en torno de la cifra final arrojada por
el operativo y en relación a su interpretación. La conocida disputa entre
Alberto Martínez, responsable final de esas cifras como presidente de la
comisión censal, y el ingeniero Alejandro Bunge expresó entonces la riva-
lidad entre dos estadísticos reconocidos y representativos de generaciones
diferentes. El primero se había consagrado debido a su larga trayectoria co-
mo director municipal de estadísticas (1888-1923), y se había convertido
en referente de la estadística local durante el período del orden político
conservador. El segundo estaba en vías de construir los pilares de su auto-
ridad social, tras haber encaminado las estadísticas sociales de la oficina la-
boral (1913-1916). Se trataba de una disputa entre dos personalidades pú-
blicas con capitales sociales disímiles que, en el marco de una creciente
difusión del lenguaje estadístico, competían por el rol de intérpretes auto-
rizados de los números oficiales. Frente a la interpretación legitimada por
la experiencia de una carrera burocrática basada en el mérito, se presenta-
ba la lectura “científica” de un nuevo perfil de especialista formado en la
Universidad y respaldado, en particular, por la joven Facultad de Ciencias
Económicas (FCE) de la Universidad de Buenos Aires (UBA).
Alejandro Bunge es, sin duda, la personalidad emblemática alrededor
de la cual pueden ser agrupados los miembros de un nuevo grupo de es-
pecialistas en estadística, identificados como tal a partir de la función pú-
blica que ejercieron en las distintas agencias del aparato estadístico oficial
en el período de entreguerras: en el ámbito de la estadística agropecuaria,
Julio César Urien, Ovidio Schiopetto y Domingo Borea (formado junto a
Emilio Lahitte, contemporáneo a Martínez y a Francisco Latzina, pero que
continuó en funciones en la Dirección de Economía Rural y Estadísticas
(DERE) después de la muerte del primero); en la Dirección General de
Estadística de la Nación (DGEN), Alfredo Lucadamo y Raúl Prebisch; en
agencias estadísticas abocadas a materias específicas, Emilio Rebuelto (fe-
rrocarriles), Adela Zauchinger (demográficas) y José Figuerola (trabajo), y
en reparticiones locales, Argentino Acerboni (provincia de Buenos Aires)
y Juan M. Vaccaro (municipalidad de la Capital).6
66 LOS SABERES DEL ESTADO CLAUDIA DANIEL 67
La mayoría de las figuras que conformaron este grupo de expertos como rudimentaria o pobre, e incluso procuraron quitar las estadísticas
presentaba credenciales universitarias (a excepción de Lucadamo y Urien), demográficas de su jurisdicción.
en contrapartida de los estadísticos de la generación previa, que pudieron En términos similares al nexo observado entre la Facultad de Me-
consagrarse sin contar con estudios universitarios finalizados (como dicina y las estadísticas demográficas, la FCE, UBA, se constituyó en un
Martínez y Lahitte). En este grupo –que fue protagonista de la produc- espacio preferencial de reclutamiento de los cuadros técnicos que fueron
ción estadística de la primera mitad del siglo XX– hubo ingenieros, mé- ocupando los espacios burocráticos generados con la ampliación del apa-
dicos y abogados, pero predominaron los economistas, por lo que resul- rato estadístico de fines de la década de 1920 en adelante. La inserción de
taron privilegiados –como se observará más adelante– los espacios de Prebisch en esta red, de la mano de Bunge, quizá sea el ejemplo más co-
sociabilidad de este campo disciplinar. Este grupo logró el desplazamien- nocido, ya que fue establecido por la historiografía nacional como el caso
to de la disciplina profesional que se había asociado originalmente a las representativo del proceso de “desembarco” del grupo de egresados de la
cifras estadísticas. Médicos higienistas, como Emilio Coni, fueron impul- FCE, UBA, en el entramado estatal. Pero, años más tarde, cuando este jo-
sores en el país de registros estadísticos en el siglo XIX. Diego de la ven discípulo de Bunge alcanzó posiciones directivas, en su función de je-
Fuente, superintendente del primer censo nacional (1869), también esta- fe de la Oficina de Investigaciones Económicas (OIE) del Banco de la Na-
ba titulado en medicina. Aun en materias no demográficas, los estadísti- ción (1928-1934), también desplegó la misma estrategia de selección de
cos reconocían públicamente a estos precursores; Martínez, por ejemplo, su personal entre el grupo de estudiantes y graduados de esa facultad:
se reivindicaba discípulo del Dr. Guillermo Rawson.7 Vaccaro egresó como contador de la FCE, UBA, en 1928; ese mismo año
Otra característica a resaltar es que, por primera vez, una mujer apa- ingresó como jefe técnico a la oficina dirigida por Prebisch.10
rece ocupando funciones directivas en el aparato estadístico nacional,
aunque su inscripción en este círculo de especialistas técnicos resulte pro-
blemática debido a su rol marginal y algo desprestigiado desde el punto Figura 1. Trayectorias de los miembros del grupo
de vista de sus contemporáneos. La Dra. Adela Zauchinger formó parte como funcionarios del aparato estadístico nacional
de la primera generación de mujeres médicas que participaron formal-
mente en el ámbito científico-institucional argentino.8 Dirigió la Sección
Demografía y Geografía Médica (SDGM) del Departamento Nacional
de Higiene (DNH) entre 1913 y 1940. Su ingreso a la función pública se
concretó a través de uno de los mecanismos de reclutamiento del perso-
nal técnico típicos de la época. Los contactos personales, y especialmen-
te los nexos establecidos con profesores universitarios que dirigirían o tra-
bajaban en algunas de esas reparticiones públicas, resultaban entonces
fundamentales.9 Este canal no fue privativo de las mujeres que se integra-
ron al Estado (o a otras instituciones científicas); también fue el vehícu-
lo a través del cual se incorporó el personal que fue engrosando las agen-
cias estadísticas y promoviendo su profesionalización. Sin embargo, la
Dra. Zauchinger no logró un alto reconocimiento en el seno de la comu-
nidad de especialistas. Algunos de los estadísticos que se desempeñaron Fuente: Elaboración propia.
contemporáneamente en otras reparticiones estatales calificaron su tarea
68 LOS SABERES DEL ESTADO
Sobrepasando las fronteras de las funciones directivas que ejercieron de for-
ma contemporánea en los distintos rincones del aparato estadístico nacio-
nal (ver Figura Nº 1), estos técnicos llevaron su interés estadístico a otros
ámbitos institucionales (la universidad, las revistas especializadas, los insti-
tutos de la facultad), y crearon sus propios espacios de encuentro y legiti-
mación (como la Sociedad Argentina de Estadística). En uno y otro caso,
funcionaron como canales para acrecentar la legitimidad de su accionar en
la esfera estatal. Al mismo tiempo, su experiencia en reparticiones oficiales
era valorada socialmente y se transformaba en ocasiones en un capital que
le facilitaba el ingreso a cargos universitarios, favorecía su acceso a ciertas
posiciones de prestigio en el campo científico o, en términos generales, les
permitía refrendarse como opinión autorizada en el debate público.
En forma paralela a su rol de funcionarios públicos o en otros mo-
mentos de sus carreras, la mayoría de ellos desplegaron una actividad do-
cente a nivel universitario. Bunge fue profesor suplente de la cátedra de
Estadística de la FCE, UBA (desde 1913), bajo la titularidad del matemá-
tico italiano Hugo Broggi (1880-1965), y dictó cursos en las Universi-
dades de Tucumán (1919) y de La Plata (1918). Acerboni heredó la cáte-
dra de Estadística de Broggi, en la que Bunge continuó como profesor
suplente. El jefe de estadística de los ferrocarriles, Emilio Rebuelto, ejerció
como profesor en la Facultad de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales por
más de 40 años (1907-1950). Prebisch fue docente de la asignatura Eco-
nomía Política en la FCE, UBA, a partir de 1925, donde Rebuelto tam-
bién dictó un curso de organización industrial. A partir de 1934
Schiopetto fue profesor adjunto de la cátedra de Política Económica en la
FCE, UBA. Figuerola también transitó los pasillos de esta alta casa de es-
tudios como adscripto a su instituto de Política Social. Borea ejerció la do-
cencia principalmente en facultades de agronomía (UBA y La Plata), pero
también dictó materias en la FCE, UBA, y llegó a ser miembro del
Consejo Superior de la UBA entre 1928 y 1931.11
La generación anterior de estadísticos formó parte de la comunidad
científica de su época, adscriptos a instituciones de peso como la Socie-
dad Científica y el Instituto Geográfico Argentinos, con participación en
congresos, publicaciones científicas y membresías en academias locales e
internacionales. Sin embargo, no se caracterizó por desplegar una amplia
y continua labor docente.12 Con este nuevo grupo, en cambio, el ámbito
CLAUDIA DANIEL 69
universitario se transformó tanto en un espacio de encuentro privilegia-
do y de generación de redes personales como de extensión y difusión de
la actividad estadística. La docencia les daba la posibilidad de encarar ta-
reas de investigación en el marco de los seminarios o a través de la parti-
cipación en los institutos de la facultad. Los datos estadísticos resultantes
de esos trabajos colectivos eran difundidos en revistas académicas (como
la Revista de Ciencias Económicas –[RCE]–, publicación oficial de la FCE,
UBA). Además, se perfilaba allí a sus sucesores; en estos ámbitos se daba
la formación de los futuros cuadros de la estadística pública. La comple-
mentación entre la actividad estatal y universitaria terminaba por reforzar
la autoridad social de este grupo de especialistas en uno y otro ámbito.
Al mismo tiempo, sus trayectorias atravesaron otros canales académi-
cos, más o menos cercanos a la universidad, al participar en la publicación
de revistas especializadas, mediante colaboraciones y/o con funciones di-
rectivas. Tres de los miembros de este grupo fueron promotores de publi-
caciones, mientras que el resto de los que lo componen, en su mayoría, es-
cribieron en sus páginas. Prebisch fue redactor (1919-1920) y director
(1921) de la RCE, donde también publicaron Acerboni, Rebuelto y Figue-
rola. Allí se tomaban como referencia algunos datos de la revista Estadística
Argentina. Rebuelto formó parte del grupo fundador de esta publicación,
que aunque circuló pocos años (1929-1931) expresó el interés y compro-
miso de un círculo de ingenieros de perfil “académico” en buscar canales
de propagación del saber estadístico. Bunge fundó y dirigió (hasta su
muerte en 1943) la Revista de Economía Argentina (REA), publicación
mensual en la que aparecían los informes oficiales firmados por muchos de
los integrantes de este grupo de especialistas en su calidad de funcionarios
gubernamentales. Esta revista acogía a figuras como Lucadamo que no te-
nían lugar en publicaciones de perfil más restrictivo o exclusivamente aca-
démico como la RCE.13
Al margen del campo universitario y los medios de difusión de este sa-
ber experto, las trayectorias de los estadísticos se cruzaron en otros ámbitos,
así como confluyeron en la construcción de espacios propios. Un ámbito
especial fue el de los congresos realizados en el período, que contaron cada
vez más con secciones específicamente abocadas a cuestiones de estadística.
En el Congreso de Ciencias Sociales realizado en Tucumán en 1916, por
ejemplo, Bunge se desempeñó como secretario de la sección “Trabajo, pre-
70 LOS SABERES DEL ESTADO CLAUDIA DANIEL 71
visión y asistencia social”, que tuvo una parte dedicada a estudios informa- lativas, fue el presidente siguiente de la SAE (1940-1943), secundado esta
tivos. En esa ocasión, Broggi, su profesor, presentó un trabajo sobre la vez por un discípulo de Bunge, José Figuerola.
“Importancia de los estudios estadísticos”, y Adela Zauchinger fue una de Sus carreras no sólo prosperaron debido a la creciente legitimidad que
las cuatro mujeres que participaron del evento. Durante el Congreso de fue adquiriendo el discurso estadístico en el espacio público sino también
Economía Social, organizado por el Museo Social Argentino (MSA) en por el entretejido de redes personales que le aseguraron –en no pocas oca-
1924, Bunge fue presidente de una sección, y Lucadamo –quien lo reem- siones– su acceso a uno y otro ámbito de trabajo por el que circularon. Los
plazó como jefe de la DGEN tras su renuncia– su secretario. La Primera contactos personales –sean éstos expresión de relaciones de parentesco o
Conferencia Nacional de Estadística, reunida en la ciudad de Córdoba el vínculos de amistad– también resultaron fértiles a la hora de acceder a los
30 de octubre de 1925, los convocó alrededor del debate sobre cómo reor- nuevos espacios abiertos al margen del Estado.
ganizar y articular la estadística nacional. En ella se encontraron no sólo re-
presentantes de oficinas públicas de estadística que estaban entonces en Figura 2. Red social
funciones (Urien, Lucadamo, Borea, Acerboni, Rebuelto) sino también
miembros participantes a título de su reconocida trayectoria académica, co-
mo los profesores Bunge y Prebisch.14 El Congreso de Población de 1940
volvió a encontrar a muchos de ellos: participaron Bunge, Zauchinger y
Rebuelto. Este último formó parte de la comisión organizadora.
En el marco del MSA, algunos de ellos participaron de actividades y/o
comisiones de la institución, y llegaron a fundar, en 1937, la Sociedad
Argentina de Estadística (SAE). Pero las relaciones entre la elite estadísti-
ca nacional y el MSA databan de los años próximos a su fundación (1911),
y habían sido entabladas por medio de Lahitte, miembro fundador del
Museo. Lahitte aportaba datos de la dependencia estatal que dirigía (la
DERE) para ser utilizados como fuente del boletín institucional. Bunge
brindó conferencias en el MSA –tribuna que, como el Instituto Popular
de Conferencias de La Prensa, le posibilitó participar del debate público
de los años 1920– y tenía una relación asidua con algunas de sus figuras
más gravitantes.15
La SAE constituyó, en particular, un ámbito especializado de inter-
cambio, organizado alrededor del protagonismo de ciertas figuras que di-
sertaban en sus reuniones públicas sobre sus investigaciones personales.16 Fuente: Elaboración propia.
No sólo contó con la contribución de Bunge, quien fue socio titular y
miembro del Consejo Superior de la sociedad: el matemático Carlos
Enrique Dieulefait, el primero de sus presidentes, fue acompañado en su Cuando las organizaciones corporativas se vieron ante la necesidad de re-
gestión por Rebuelto, un especialista estatal con quien ya se había vincu- currir a saberes validados socialmente para legitimar sus demandas hacia el
lado en la Sociedad Científica Argentina, como su vice.17 Este ingeniero, Estado y decidieron encarar la producción de sus propias cifras estadísticas,
que como estadístico oficial llegó a asesorar ministros y comisiones legis- recurrieron al expertise de estos técnicos. Valoraron tanto sus conocimien-
72 LOS SABERES DEL ESTADO
tos como sus habilidades, y los contrataron como asesores en varias ocasio-
nes. Tanto Prebisch como Bunge, Lucadamo y más tarde Acerboni pasa-
ron por la oficina estadística de la SRA.18 Bunge también asesoró a la
Unión Industrial Argentina (UIA) durante la creación de su oficina de es-
tudios económicos en 1933.19 El tipo de vínculo desarrollado con las en-
tidades representativas de los intereses sectoriales diferenció a este grupo
de estadísticos de la generación previa. Un referente del período del orden
político conservador como Latzina había descartado categóricamente de
los propósitos de la estadística pública el de servir a “algunos monopoliza-
dores mercantiles… en sus cálculos de provecho exclusivamente propio”.20
En cambio, hacia la década de 1930, estos lazos eran utilizados por la eli-
te estadística para ampliar las bases sociales de reconocimiento de su auto-
ridad pública.
Por otra parte, una de las fuentes de autoridad de los estadísticos lo-
cales fue su articulación con una red trasnacional de teorías y modelos de
trabajo.21 La generación previa había desarrollado vínculos con los princi-
pales foros de la estadística occidental (participando en congresos interna-
cionales, mediante intercambios personales por carta con algunos de los
principales referentes del siglo XIX y a través de la lectura y adaptación lo-
cal de sus obras). En continuidad con ellos, los estadígrafos de entregue-
rras se vincularon también a un circuito internacional de difusión de ide-
as, conocieron las teorías en boga y a las voces autorizadas en la materia.
La particularidad de este circuito era que comprendía una doble vía: por
un lado, el canal académico tradicional (el de la recepción local de publi-
caciones especializadas y de obras científicas); por el otro, el intercambio
entre oficinas burocráticas. Si se asocian los nombres citados por los esta-
dísticos locales con su inserción profesional, surge que gran parte de ellos
actuaba en ese momento como responsable de oficinas estadísticas en im-
portantes ciudades (París, Londres) o países de Europa (como Italia) y en
los Estados Unidos. El intercambio que los estadísticos oficiales mantení-
an con sus pares de otras oficinas del mundo no sólo constituía la correa
de trasmisión de concepciones intelectuales o de teorías formalizadas sino
también el traspaso de un conocimiento de otro orden, un savoir faire es-
tadístico, más ligado a esos saberes cosificados en técnicas, manuales ope-
rativos o sistemas autorizados de categorías, portadores, por supuesto, de
ciertas ideas específicas. Se sumaba a ello la estandarización internacional
de conceptos y mediciones que habían empezado a promover institucio-
CLAUDIA DANIEL 73
nes internacionales de carácter político recientemente creadas, como la
Liga de las Naciones y la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
con las que los estadísticos locales se vincularon.22
De este modo, los estadísticos argentinos fueron receptores creativos
de ambos tipos de “paquetes de ideas”: el teórico, conformado por leyes
universales que procuraron ajustar al caso nacional, y el práctico, que mo-
deló rutinas administrativas, procedimientos y formas de organización de
los recursos y las tareas estadísticas. La asimilación de este saber práctico
por la elite técnica local reconoció dos canales privilegiados. Por un lado,
la contratación de expertos extranjeros para la organización de rutinas es-
tadísticas en oficinas nacionales hizo posible la transmisión de estos co-
nocimientos y el adiestramiento de los funcionarios locales en la aplica-
ción de esas recetas. Por ejemplo, el Ministro de Agricultura de Alvear,
Tomas Le Bretón, contrató en 1923 al especialista León M. Estabrook,
jefe de la Estadística Agrícola del Departamento de Agricultura de
Estados Unidos, para reorganizar las tareas de la DERE.23 Por otro lado,
la práctica inversa también fue corriente: funcionarios locales fueron en-
viados a países de referencia en materia estadística para observar modos
de organización, prácticas estadísticas, cuestionarios, etc. y adaptarlos al
contexto local. Antes de realizarse el censo nacional agropecuario en
1937, Schiopetto fue enviado oficialmente a Italia para “empaparse” de
las formas de estudio de la economía rural de ese país. Prebisch viajó a
Australia y Nueva Zelanda con una beca del Ministerio de Hacienda pa-
ra conocer la organización de los departamentos estadísticos de esos paí-
ses, considerados de vanguardia.
En términos de las fuentes citadas y las lecturas que expresan el grado
de actualización de esta elite técnica estatal en un campo de producción
del conocimiento fuertemente transnacionalizado como el estadístico, se
observa que, en correspondencia con el cambio de eje sobre el que giraba
la comunidad estadística internacional a principios de siglo XX, las refe-
rencias a autores consagrados en las publicaciones locales se trasladaron
paulatinamente de los franceses a los anglosajones (entonces Karl Pearson,
Francis Edgeworth y Udny Yule dominaban la escena). Esto no quiere de-
cir que figuras como Emile Levasseur (1828-1911), central en el sistema
de citas de autoridad de la generación previa, dejaran de ser reconocidas
por los estadísticos locales. En las cuestiones relativas a las estadísticas del
74 LOS SABERES DEL ESTADO
trabajo, por ejemplo, L’Office du Travail de Francia fue muy importante,
aunque en la misma medida que el Board of Trade de Inglaterra. La esta-
dística demográfica argentina continuó rigiéndose por la clasificación de
enfermedades creada por un francés, Jacques Bertillon, pero que ya conta-
ba con reputación internacional y era miembro honorario de la Royal
Statistical Society. Lo interesante es que la mirada de los estadísticos loca-
les se volcó hacia el mundo anglosajón en el momento que éste aportaba
las innovaciones conceptuales que marcaron al campo estadístico interna-
cional de principios siglo XX, con epicentro en Inglaterra, lugar donde se
venía desarrollando una abierta competencia entre los estadísticos admi-
nistrativos y los matemáticos universitarios (nucleados fundamentalmente
en la London Statistical Society).24 Entonces, el ingeniero Alejandro Bunge
–quien había recibido su entrenamiento en la especialidad durante sus es-
tudios universitarios realizados en Alemania– introdujo al país los index
numbers. Bunge se basaba en conceptos de economistas y estadísticos de
formación matemática y con gran reputación internacional, como Arthur
Bowley y Irvin Fisher.25 A imagen de las aplicaciones hechas por Bowley a
las estadísticas de salarios (1898) y de desempleo (1912), Bunge aplicaría
pocos años después (en 1916) los index numbers para medir el costo de vi-
da en la Argentina, y los trasladaría a una amplia variedad de materias eco-
nómicas (precios, bienes exportados, deuda pública). A partir de allí, este
método irradió hacia otros dominios de la estadística nacional (salarios,
ocupación obrera, huelgas, delitos). Con esta adaptación, Bunge “contri-
buyó decisivamente a la internacionalización del espacio social argentino.
El país se convirtió en seriable, desde el punto de vista estadístico, bajo
normas internacionales”.26
Además, Bunge supo entablar vínculos personales con estos referentes
internacionales.27 Esto lo colocó en el lugar del principal gestor del flujo
de “importación” de ideas y técnicas al plano doméstico. Por tanto, su ex-
periencia de vinculación con lo internacional no fue la regla del grupo, si-
no la excepción.28 Las relaciones que ligaron al resto del cuerpo de espe-
cialistas de entreguerras con los referentes de la estadística internacional
fueron más impersonales e indirectas. Por un lado, se trataba más que na-
da de lazos formales con instituciones burocráticas similares de otros paí-
ses o entidades internacionales; a lo sumo algunos de ellos tuvieron contac-
to con estos referentes en los viajes de intercambio o en las ocasiones en que
CLAUDIA DANIEL 75
formaron parte de delegaciones representativas del país en eventos organi-
zados por ellos.29 Por el otro, la introducción al país de las últimas teorías
corrió fundamentalmente de la mano de profesores de la FCE, UBA, co-
mo Broggi y José González Galé, quienes no cumplían funciones en la es-
tadística pública, pero que formaron a los cuadros que progresivamente se
fueron incorporando a ella. Estos especialistas en matemática introdujeron
a esos autores anglosajones –como Galton, Pearson y Yule– en sus cursos
universitarios y promovieron su lectura en la revista de la facultad. Así, pa-
recía replicarse en la Argentina la separación, típicamente inglesa, entre los
espacios donde se manejaban las últimas teorías científicas (la academia) y
la estadística administrativa. Los temas de debate promovidos en la comu-
nidad científica inglesa (correlación, regresión, muestreo) estaban lejos de
aplicarse en la estadística pública argentina.
En síntesis, el entrecruzamiento de trayectorias individuales y la pre-
sencia de espacios de sociabilidad y de proyectos comunes nos permiten
hablar de la paulatina conformación de una comunidad especializada, téc-
nicos permeables a lo construido como valor (y ambición) en un campo
con sus propias lógicas de validación y legitimación. Esta comunidad de
estadísticos empezó a verse crecientemente involucrada en la regulación de
la vida industrial, comercial y social del país, ya que con la ampliación y
transformación de las atribuciones del Estado en la década de 1930 se pro-
pagaron los espacios donde los estadísticos oficiales aplicaron sus saberes
técnicos.30 Esta expansión, lejos de suturar el proceso de consolidación de
una elite estatal, lo expuso a la crítica de outsiders y de especialistas, junto
al desafío planteado por nuevas definiciones del perfil profesional. Pero,
antes de ingresar en estas cuestiones, es necesario revisar otro aspecto que
se articula con las condiciones objetivas que hicieron posible la conforma-
ción y el fortalecimiento de un grupo experto: la producción simbólica de
una identidad común. Esta es la dimensión de la formación de una elite
técnica estatal que analizaremos a continuación.
La proyección de una imagen de elite técnica
Sobre “las sombras ingratas de nuestros antecedentes estadísticos” –como
Estanislao Zeballos se refirió, en 1918, al grupo de especialistas del siglo
76 LOS SABERES DEL ESTADO
XIX– la “labor notable” de un “espíritu robusto y organizador” como el de
Bunge era enaltecida y postulada como guía de esa nueva generación de
técnicos que empezaba a cumplir funciones públicas en el marco de un
cambio en el horizonte político (la democracia ampliada), pero que no
tendría problemas en acomodarse más tarde a otro giro institucional (el
golpe de Estado de 1930), esta vez de signo autoritario, en el que muchos
permanecerían en sus funciones.
En la opinión de Zeballos, los trabajos de Bunge tendían entonces “a
formar una escuela científica que preparará a la República para el catálogo
numérico de los hechos que, sumados, constituyen su civilización”.31
Resulta interesante rescatar aquí la noción de “escuela”, pues da cuenta de
un patrón de ejercicio de la actividad de menor grado de estructuración
que el de una profesión. Entonces, la estadística era una actividad institu-
cionalizada, pero que carecía de los mecanismos típicos de consolidación
de una profesión como la exigencia de titulación (lo que establece una ba-
rrera de ingreso al grupo) o la presencia de instituciones que regularan su
ejercicio. Esto la volvía más vulnerable a los desafíos competitivos de otras
profesiones que podían tratar de penetrar su espacio jurisdiccional, al
tiempo que la hacía pasible de críticas y cuestionamientos de legos o ama-
teurs. Utilizada para hacer referencia al camino abierto por Bunge, la idea
de “escuela” enunciaba, además, la gravitación que tuvo esta figura en el
proceso de constitución del perfil del estadístico en virtud de establecer (o
pretender hacerlo) un definición legítima del contenido de la actividad, se-
llar un patrón válido de trabajo para el grupo, y buscar garantizar el futu-
ro desempeño de sus miembros (modulando su formación).32 Una vez
afianzados estos elementos, la estadística como práctica quedaría fuera del
alcance de improvisados o competidores. En relación a la construcción de
la figura social del estadístico, el adjetivo “científica” –que acompañó en
los dichos de Zeballos al sustantivo “escuela”– es representativo de la uti-
lización de un criterio no necesariamente anclado en el ámbito de ejerci-
cio de la actividad (la burocracia estatal) en la búsqueda del grupo por al-
canzar cierto prestigio colectivo.
Los espacios académicos por los que transitó el grupo, y que conecta-
ron a sus miembros entre sí, abrieron la posibilidad de difundir la prácti-
ca de investigación entre las nuevas generaciones (en su rol de formadores
de currícula). Detrás de esa práctica estaba la férrea concepción de que el
CLAUDIA DANIEL 77
examen “directo” de los hechos debía estar integrado a la disciplina econó-
mica. En su opinión, era la presencia de estadísticas la que robustecía a la
economía como ciencia. De este modo, su discurso poblado de cifras se
orientó también, de modo indirecto, a sus opositores en el campo univer-
sitario, con quienes competían por la definición válida de la disciplina.33
Así, este grupo reconoció nuevos interlocutores (en comparación a la
generación anterior). La estadística se volvía gravitante para definir un per-
fil particular de especialista. Bunge lo identificó (e integró) como: “los que
estudiamos de continuo los problemas nacionales con método realista”.34
La adscripción a un halo científico no era tanto la forma de investir la fi-
gura del estadígrafo de un academicismo teórico como la vía de asociación
de su labor con el pragmatismo. Según Bunge, su trabajo debía estar
“orientado en el terreno de la política económica aplicada”.35 La orienta-
ción práctica, trazada por Bunge, habilitaba al estadístico a presentar en
sus informes proposiciones políticas junto a sus cifras “neutrales”, sugerir
medidas de gobierno acompañando los números oficiales.36 Al mismo
tiempo, distanciaba al grupo de otras figuras que alcanzaron un manejo es-
pecializado de los números, pero que descansaron en una vocación forma-
lista, como los docentes en matemática González Galé o Dieulefait.
La orientación pragmática mencionada se combinó con cierta incli-
nación publicista dada al perfil del estadístico público (Bunge emerge,
otra vez, como caso paradigmático, ya que invirtió importantes recursos,
sociales y simbólicos, en dotarse de visibilidad pública). En el marco de
la transición de una cultura de notables a otra de carácter más popular,
motorizada por la ampliación de la escolarización, los diarios se convir-
tieron en una tribuna privilegiada. Para este grupo de estadígrafos, la
prensa constituía un espacio de difusión de su saber y de su quehacer en
tanto estadísticos. Se presentaba como un medio de reafirmación social,
paralelo a los canales oficiales (boletines, anuarios, memorias), pero reva-
lorizado por la comunidad de estadísticos frente a las restricciones econó-
micas que muchas veces recaían sobre su actividad y que cercenaban sus
publicaciones.37
Sea como recurso secundario –ante el cierre de los canales oficiales– o
como vía de difusión amplia y ágil –canal de intermediación entre las ci-
fras y sus destinatarios finales, la clase dirigente–, la prensa fue valorada
como socio por este cuerpo de especialistas. Constituyó, sin dudas, un ca-
78 LOS SABERES DEL ESTADO
nal de persuasión de la importancia de su práctica y lo indispensable de su
función. Esta sociedad implícita entre prensa y estadísticos se basaba en
que –según Bunge– “el alto periodismo argentino” compartía algunos de
los preciados baluartes del grupo: “el culto de la verdad, de la información
exacta, del esfuerzo por conocer y difundir los hechos argentinos… con
concepto objetivo, independiente y realista”.38
En esta línea, en una conferencia de agosto de 1924, Bunge destaca-
ba la manera en que “[l]a información verídica y la interpretación realista
se abr[ía]n camino vigorosamente, como un método que se opon[ía] a la
vieja tendencia a hablar y a proceder por impresión”.39 En su discurso, la
estadística constituía el eje fundamental del desarrollo de una conciencia
nacional.40 Entre los factores adversos a ese desarrollo, Bunge colocaba en
primer lugar el desconocimiento y los errores en la información. Entonces,
la información “verídica”, la interpretación “realista” y el conocimiento re-
gional “preciso” aparecían como el vehículo central para robustecer el “es-
píritu propio, independiente” del pueblo argentino. La estadística adqui-
ría así un valor supremo, en tanto aglutinador de la comunidad nacional
y promotor de la identificación patriótica. Sus especialistas pasaban a en-
carnar el máximo nivel de esa conciencia nacional.
De acuerdo a la forma en que esta elite estadística supo construir sim-
bólicamente su posición social, el carácter apolítico de la actividad técnica
que desempeñaban se consideraba que iba de suyo. La generación previa
había ya invertido importantes recursos en establecer esa divisoria; ellos
ahora recortaron la función del estadístico a la de asesorar al Soberano,
brindándole información para la resolución de los problemas relativos a la
administración de la sociedad. Su propósito era el de aportar el fundamen-
to empírico a la ciencia de gobierno: brindar racionalidad a la práctica po-
lítica, sustentando o contradiciendo impresiones y prejuicios, contrapo-
niendo el cálculo (base de la racionalidad estadística) a la arbitrariedad
(base de la política). La siguiente generación mantuvo la contraposición en-
tre racionalidad técnica y política que la definición del rol del estadístico
público contenía en sí, agregándole nuevos matices a esa representación.41
La construcción de la imagen del estadígrafo público como el educador del
Soberano fue la forma novedosa de reinventar simbólicamente esa distan-
cia –que se planteaba insondable– entre técnicos y políticos. Ante un po-
der político poco habituado al “uso de los métodos propios de la alta polí-
CLAUDIA DANIEL 79
tica, mesurados, científicos y realistas”,42 la estadística era elevada a “su al-
ta función de maestra de gobiernos”.43 El estadístico tomaba un nuevo rol
público: el de formar a la clase dirigente, sembrando la estadística en la ló-
gica y el pensamiento de los organizadores de la nación. Con su rol de edu-
cador del Soberano (y ya no sólo de “Consejero del Príncipe”), el estadísti-
co procuraba ubicarse en lo más alto de la pirámide del prestigio social.
La representación de la distinción tajante entre el estadístico y el po-
lítico al mismo tiempo suponía cierta cercanía entre esos ámbitos, ya que
la legitimidad del primero recaía en informar la acción del segundo; es de-
cir, implicaba cierto flujo entre los portadores de ese saber especializado y
los encargados del ejercicio del “buen gobierno”. Esta relación se buscaba
establecer en la opinión pública como un vínculo necesario. La metáfora
más difundida por aquellos años para hacer alusión a la actividad estadís-
tica, la brújula, reforzaba en términos simbólicos esa utilidad. Identi-
ficándose con los instrumentos fundamentales de la navegación (“la brú-
jula y el sextante, los anteojos, los mapas y los planos de las rutas”), los
estadísticos se establecían como indispensables para que “los pilotos de la
Nación” orientaran la nave del Estado, sobre todo en tiempos de tormen-
ta.44 En momentos de crisis, y fundamentalmente cuando las decisiones
públicas se volvían altamente vulnerables a la crítica bajo regímenes demo-
cráticos, los números devenían en un recurso fundamental para legitimar
la acción pública. Las cifras estadísticas contribuían a dotar toda decisión
política de una imagen de objetividad, imparcialidad e, incluso, justicia,
que era capaz de imponerse por encima de la arbitrariedad inherente a to-
da decisión.
Paralelamente, el saber estadístico se consagró como un medio para
legitimar las demandas de los distintos sectores de la sociedad a partir de
cifras envestidas de un halo de verdad y objetividad científicas que les da-
ba otro peso en la arena pública. En situaciones de crisis las entidades cor-
porativas buscaron el asesoramiento de los especialistas en estadística for-
mados en la FCE, UBA; y, entre ellos, recurrieron a los reconocidos por
su labor técnica en el Estado, desestimando otros canales que, en princi-
pio, podrían parecer más directos, como reclutar para esta tarea a profesio-
nales que estaban cumpliendo funciones en el mercado privado.45 En este
vínculo, los estadísticos capitalizaron su reconocimiento externo en tanto
“expertos”. Desde el punto de vista de la construcción de la figura del es-
80 LOS SABERES DEL ESTADO
tadístico, sus lazos con las entidades corporativas constituyeron las alian-
zas necesarias de la elite estadística para hacer efectiva la institucionaliza-
ción de su posición en el espacio público, asentando sobre bases más am-
plias la figura del estadístico como experto.
Si bien estos lazos contribuyeron a acrecentar el prestigio social de al-
gunas de sus figuras, acarrearon también un costo, puesto que pusieron en
cuestión uno de los pilares fundamentales de la imagen construida del es-
tadístico: su pretendida objetividad (entendida en términos de imparciali-
dad). La participación de Bunge en instituciones corporativas impactaba en
una parte de la opinión pública a la que le resultaba problemático conciliar
la supuesta neutralidad de las cifras con el servicio a intereses particulares
de parte de un estadígrafo “profesional”. Por ejemplo, los socialistas del dia-
rio La Vanguardia, en desacuerdo con las conclusiones alcanzadas por el es-
tudio sobre la crisis vitivinícola mendocina de Bunge (que diagnosticaba en
ella un problema de exceso de oferta y por tanto proponía difundir el con-
sumo popular del vino), denunciaban la pérdida de imparcialidad de un ex-
perto cuyas conclusiones terminaban siendo “a medida de los intereses de
los bodegueros” e iban en contra de las virtudes morales e higiénicas que “el
buen sentido” imponía a los sectores trabajadores.46
Mediante su vinculación con el campo privado y a partir del recono-
cimiento del actor corporativo como interlocutor legítimo, el estadístico
supo construir la singularidad de su presentación pública como elite téc-
nica. A esta representación también sumó –hacia la segunda mitad de la
década de 1920– una posición como mediador en el mercado. Como pro-
ductor de información desde el Estado, el estadístico procuró ubicarse en
la intersección entre oferta y demanda. La información “verdadera” y “ac-
tual” que producía se presentaba como garantía para alcanzar el término
justo del intercambio en el terreno de la actividad económica. Los estadís-
ticos, protectores del cálculo exacto, devenían también guardianes de la
“justicia” (de un mercado autoregulado) cuando se enfrentaban a un ene-
migo: los especuladores. En este sentido, la DERE, por ejemplo, buscó
constituirse en una institución tutelar de productores y comerciantes agrí-
colas argentinos al brindarles información del mercado –local y mundial–
que consideraban necesaria para que éstos no procedieran por impresiones
personales, deficientes o irracionales, en sus negocios privados.47 De esta
manera, los estadísticos que realizaban los informes con los pronósticos de
CLAUDIA DANIEL 81
producción agrícola se convertían en quienes proporcionaban bases sóli-
das a las decisiones privadas.48 Se construía así un nuevo destinatario o
consumidor de datos, y con él un nuevo principio de utilidad y legitimi-
dad de la labor del estadígrafo oficial.
De aquí en más, como sintetizaba el subtítulo de un artículo publica-
do en el diario La Nación en 1937, quedaba asentado en el imaginario so-
cial que: “[n]o es posible gobernar un Estado ni dirigir una empresa sin
auxilio de la estadística”.49
De este modo, los estadísticos lograron ampliar las bases sociales de
valoración del saber específico que detentaban, aunque ello, a su vez, los
volvía más vulnerables a la crítica de los outsiders. El descontento con el
quehacer estadístico oficial, el descrédito de las cifras existentes y la denun-
cia de sus baches (entre los que se destacaba la falta de un censo de pobla-
ción, pero no era lo único) fue en paralelo a la construcción de la repre-
sentación social del estadístico como experto gubernamental. La palabra
del estadístico distaba de ser incuestionable, como lo muestran algunas
acusaciones de manipulación y falta de imparcialidad, presentes desde la
década de 1910. Durante la década de 1920 y comienzos de la década si-
guiente, los desafíos presentados a los estadísticos consagrados por agrupa-
ciones obreras, entidades corporativas (cerealistas e industriales) o desde
otros círculos profesionales –como los médicos– demuestran la existencia
de fronteras todavía maleables entre expertos y legos. En este sentido, la
estadística se presentaba todavía como un campo sujeto a presiones socia-
les y políticas externas. Al menos tres fueron los aspectos que se postula-
ban como dominio exclusivo (y excluyente) de especialistas, pero que los
legos se consideraron con competencia para intervenir y opinar pública-
mente: 1º) decisiones relativas a qué aspectos de la realidad era necesario
medir; 2º) definiciones relacionadas con las formas apropiadas de medir-
los; 3º) el modo de organización que debía darse la estadística oficial.50
En este último aspecto, si bien los estadísticos buscaron mantener
“puertas adentro” el debate sobre la estandarización de las estadísticas públi-
cas, como lo muestra el carácter cerrado de la Primera Conferencia Nacional
de Estadística de 1925 (es decir, circunscripto a los técnicos oficiales, como
se encargó de subrayar Alfredo Lucadamo en el acto inaugural), los “consu-
midores” de datos reclamaban también potestad sobre estos asuntos. El Ing.
Luis Duhau, en su carácter de representante de la SRA, opinaba: “No cree-
82 LOS SABERES DEL ESTADO
mos que el discurrir en torno de la necesidad de perfeccionar nuestra esta-
dística sea misión exclusiva de los técnicos. Por el contrario, corresponde a
los que requerimos diariamente guarismos, informaciones fidedignas, pro-
mover la preocupación por estos asuntos, que de sobra queda a los técnicos
la paciente tarea de construir y divulgar”.51 Esta muestra de pretendida inje-
rencia en un ámbito (que pugnaba por ser) especializado, así como toda la
serie de objeciones antes señaladas, dan cuenta de un público que había, al
menos, perdido su inocencia frente a la “verdad revelada” de las cifras oficia-
les, y que incluso llegaba a ser capaz de torcer los dichos de esa voz oficial,
al lograr tras insistentes reclamos que sus cifras sean reconsideradas oficial-
mente por las autoridades ministeriales.52 De algún modo, el saber especia-
lizado no se había autonomizado lo suficiente para dejar definitivamente
afuera de sus asuntos a los no-especialistas.
En este marco cobra sentido la diferenciación destacada en 1933 por
Acerboni (quien había sido encargado de la estadística provincial y que pa-
só por la DGEN) entre el “estadígrafo oficial” y el “estadígrafo ocasional”
“que todos llevamos dentro, y que todos los días encuentra en la vida cam-
po de acción”.53 Esta distinción apuntaba a singularizar un dominio profe-
sional, definido en términos de una actividad ejercida de manera exclusiva,
y a fundar los pilares de la separación respecto de aquellos “entendidos” o
algo “versados” en materia estadística que procuraban alcanzar algún tipo
de injerencia en definiciones medulares de la actividad.
En principio, es llamativo que esta clasificación dicotómica de Acer-
boni dejaba fuera a aquellos cuya formación especializada se había desarro-
llado en la actividad privada, en el campo de los seguros, y de la que él mis-
mo constituía un ejemplo (ya que parte de su carrera fue actuario en La
Inmobiliaria), así como otro profesor de la FCE, UBA, González Galé
(que actuó en la compañía Germano Argentina).54 Sus trayectorias expre-
saron, por tanto, el proceso emergente de apertura de otro mercado labo-
ral para los estadísticos: el habilitado por la organización del mercado pri-
vado del seguro, orientado a riesgos como los accidentes laborales y la vejez
(con la organización de cajas jubilatorias por gremios instrumentadas so-
bre cálculos actuariales).55
Sin embargo, la tipificación de Acerboni refería al técnico estatal, es-
pecialista profesional formado en el cargo, por un lado, y construía, por el
otro, la representación de una disposición casi innata en el hombre, sobre
CLAUDIA DANIEL 83
la que legitimaba a la primer categoría: “Desde el momento que el indivi-
duo abre los ojos, empieza a observar, y desde el momento que compara
dos observaciones, empieza a hacer estadística”.56 De esta manera, la esta-
dística se masificaba como forma de entender y explicar la realidad, depo-
sitándola en las aptitudes físicas del ser humano (reducidas a medir, pesar,
contar) e integrándola en la racionalidad de sus actos.57 La figura del “es-
tadígrafo ocasional” destacaba algo así como la inclinación “natural” del
“hombre común” a la aplicación del razonamiento estadístico frente a los
problemas y decisiones de su vida cotidiana, en la medida en que –se en-
tendía– toda elección se basaba en la experiencia, y ésta, a su vez, debía
fundarse “en un promedio de observaciones, que no es sino estadística”.58
Así, la estadística quedaba inscripta en la forma de razonar del sentido co-
mún. Se proponía –prácticamente sobre los pasos de la concepción de
Bunge– como un Estado de la conciencia, personal y colectiva. A partir de
allí, la conformación de un campo profesional se afianzaba sobre el desa-
rrollo y perfeccionamiento de una capacidad “natural” de todo hombre.59
Lo que distinguía, sin embargo, al técnico oficial era el manejo “de los mé-
todos matemáticos”, su “absoluta y conciente imparcialidad” y el “conoci-
miento suficiente de la materia sobre la cual versan las investigaciones”.60
En la misma línea de rescatar la formación especializada del investiga-
dor estadístico, Pedro Baiocco, también docente de la FCE, UBA, y cola-
borador de la revista Estadística Argentina, identificó cuáles eran las carac-
terísticas que debía reunir el sujeto que cultivaba esta ciencia. A cualidades
relativas a los sentidos (su “fineza”, “curiosidad” y “atención”), al carácter
(“paciencia”, “sagacidad”) y a su formación (“espíritu crítico” y “erudición”)
agregaba, en la misma medida, “imparcialidad y desinterés”.61 La priori-
dad dada a estos atributos buscaba de algún modo desdibujar al sujeto tras
su producto (la cifra), contribuyendo a reforzar la relación construida en-
tre números e impersonalidad, que volvía “técnico” a ese conocimiento (y
“neutro” a su instrumentador). Entonces, volviendo a la controversia ini-
cial, ser parte interesada en el asunto sobre el cual versaban las estadísti-
cas –como era el caso de los cerealistas que habían criticado las cifras de
la DERE a fines de 1920– inhabilitaba a ciertos sujetos para ser conside-
rados voces autorizadas en materia estadística.
A su vez, mediante otra operación de imputación simbólica, valores
asignados al método –como exactitud y precisión– pasaban a ser cualida-
84 LOS SABERES DEL ESTADO
des o virtudes del sujeto que lo aplicaba, en cuanto a su rectitud moral. En
este sentido, el estadístico laboral Figuerola, por ejemplo, destacaba la “ta-
rea imparcial de investigación permanente” desarrollada en la División
Estadística del Departamento Nacional del Trabajo (DE, DNT) que él di-
rigía, a la que remitía la calidad de los resultados alcanzados, “cuidados,
desde el punto de vista de la autenticidad, con todo celo y con invariable
honestidad”.62 De este modo, se concretaba el pasaje de los atributos del
método (veracidad) a las cualidades morales (honestidad) del grupo exper-
to que lo ponía en práctica. Las calificaciones técnicas de exactitud, vera-
cidad, rigor científico, se empezaban a conjugar con otras como las de re-
serva, sinceridad, honestidad, respaldando simbólicamente a este grupo de
estadísticos en la garantía de una “ética profesional a toda prueba”.63
Atravesada la crisis del 1930, la estadística renovó, en el discurso de
sus promotores, los valores supremos de la Nación a los que se vio tradi-
cionalmente asociada; se trataba de la búsqueda del bien común, el res-
guardo del interés colectivo, a los que se incorporaba ahora el ideal de jus-
ticia social. Los censos se vincularon al ejercicio de la ciudadanía y la
solidaridad social, con los estadísticos como guardianes del cumplimiento
de esos deberes.64 Fines de promoción social y mejoramiento colectivo jus-
tificaban la utilidad de las cifras, pues la población en su conjunto se cons-
tituía ahora en último destinatario de la labor estadística.65
La construcción de esa utilidad era también ocasión para la distinción
social de la palabra autorizada del experto, pues se consideraba “que las ci-
fras censales sólo son útiles cuando se las sabe interpretar en forma correc-
ta... Esta es la misión del sociólogo, del estadígrafo, del legislador y del
hombre de gobierno, ya que ellos serán los encargados de deducir conclu-
siones de los resultados del censo y proceder luego de acuerdo a ellas”.66 De
esta manera, el valor de la estadística terminaba de pasar del número en sí
mismo a recaer, fundamentalmente, en su interpretación. Ello ponía en el
centro de la escena a la competencia técnica con que estaba dotado el esta-
dígrafo, ya que “el beneficio procurado por la estadística está en relación di-
recta con la facultad especial de comprender los datos ofrecidos y de obte-
ner de ellos conclusiones útiles, claras y correctas”.67 Si bien el estadístico
no detentaba el monopolio de esa habilidad interpretativa, se jerarquizaba
al presentarse como parte del círculo restringido de los verdaderos intérpre-
tes de la Nación. En este grupo selecto lo acompañaban sociólogos, econo-
CLAUDIA DANIEL 85
mistas y políticos, pero curiosamente quedaban fuera médicos e ingenieros,
profesiones con tradición y alto prestigio social en el país.
Los estadísticos que continuaron cumpliendo funciones técnicas en
agencias oficiales no encontraron dificultades en acomodarse a una vida
política signada por un clima de ilegitimidad (Década Infame), regidos
–como se reconocían– por su “distancia” respecto de la política, su lugar
“neutral” y sus valores “técnicos” (racionalidad, objetividad, eficiencia).
Formando parte ahora de gobiernos fraudulentos, retomaron, en su labor
y en su discurso, la matriz de la figura del estadístico legada por Bunge y
sus contemporáneos.
En primer lugar, como en su momento lo hiciera Bunge, reivindica-
ron la orientación pragmática del conocimiento por ellos producido. En
sus informes oficiales Figuerola destacaba las aplicaciones prácticas que ha-
bían encontrado las cifras por él recopiladas en el marco del DNT.68 Ya pa-
ra mediados de la década de 1940 las medidas de política social desarro-
lladas por los últimos gobiernos conservadores se pautaban como
deudoras de las estadísticas de esa oficina.69 En segundo lugar, se mantu-
vo el reconocimiento a los actores privados como interlocutores válidos de
sus estadísticas. La satisfacción de consultas a comerciantes, instituciones
y empresas privadas se convirtió en un baluarte de su legitimidad. En ter-
cer lugar, el estadístico siguió mostrándose en su representación oficial co-
mo un burócrata eficiente, siempre “carente de suficientes recursos econó-
micos”, que lograba hacer lo que un gran administrador con el “escaso
pero muy competente personal” con que contaba.70 Por último, continuó
destacando el profesionalismo de sus cuadros, trasladado incluso de la ac-
tividad regular y rutinaria de las oficinas a las tareas eventuales del censo.
En síntesis, estos elementos, combinados, lograban que valores como uti-
lidad, eficiencia y profesionalismo se impusieran sobre la tensión que le
planteaba a la figura pública del estadístico la ilegitimidad política de los
gobiernos en el marco de los cuales desempeñaba sus funciones técnicas.
Tensiones en torno a la imagen pública del estadístico
Pasada la crisis internacional de 1930 empezaron a tomar visibilidad públi-
ca otras representaciones de la figura del estadístico que desafiaron de algún
86 LOS SABERES DEL ESTADO
modo la imagen hasta entonces consagrada de elite estatal. Esta competen-
cia se apoyó en la diferenciación paulatina, dentro de un abanico más am-
plio de especialistas, entre quienes detentaban una posición en el aparato
estadístico oficial y los miembros cuya inscripción “fuerte” fue la académi-
ca. De alguna manera, éstos últimos disputaron desde allí, lejos de posicio-
nes burocráticas, la definición legítima de la figura del estadístico.
Este perfil estuvo principalmente encarnado por el matemático
Dieulefait, profesor de estadística en la FCE de la Universidad del Litoral.
A diferencia de las trayectorias sociales antes analizadas, él no cumplió
funciones públicas significativas en la burocracia estadística que muestren
continuidad. Sin embargo, se erigió, progresivamente, junto a figuras co-
mo la de González Galé (que venían ya de una larga trayectoria en la FCE,
UBA), en uno de los referentes centrales en materia estadística en el país,
a juzgar por el creciente espacio otorgado a su palabra en las revistas espe-
cializadas, su lugar en los ámbitos de formación (en 1937, Dieulefait des-
embarcó en la FCE porteña) y por haberse convertido más tarde en fuen-
te de consulta de la actividad estadística oficial.71
El circuito que permite reconstruir sus trayectorias y funciones cono-
cidas es de carácter casi exclusivamente académico, con algunos puntos de
contacto con ciertos “estadígrafos oficiales” –según la clasificación de
Acerboni–, pero en los espacios menos asociados a su rol de burócratas pú-
blicos: cátedras en universidades, institutos académicos de investigación,
participaciones en academias, en la Sociedad Científica Argentina (SCA)
y en el MSA.72 Se destacaron por haber sido productivos creadores de ins-
tituciones estadísticas, también, de orientación académica: González Galé
fue uno de los pocos argentinos dentro del grupo que formó el primer
Instituto Actuarial Argentino (1919), aún antes de que existiese la carrera
universitaria. En 1932 Dieulefait creó un espacio pionero en Latinoamé-
rica: el Instituto de Estadística en la FCE de la Universidad del Litoral, so-
bre la existencia previa de un gabinete específico también formado por él
(1930).73 Unos años después González Galé y Dieulefait fundaron, junto
a otros, la Unión Matemática Argentina (1936). En 1937 Dieulefait par-
ticipó en la creación de la SAE, de la que fue su primer presidente. Des-
provistos de un anclaje en la burocracia pública, se abocaron a la construc-
ción de una imagen social del estadístico más ligada a la academia, el
formalismo y la autoridad intelectual.
CLAUDIA DANIEL 87
La separación entre ambos perfiles –los que pretendían una autoridad
de corte académico e intelectual y los que presentaban como punto fuerte
su pertenencia a la burocracia estatal, cada vez más cercanos a los espacios
de decisión política– parece haber ido madurando en la etapa posterior a
la crisis institucional de 1930. Esa división se afianzaba en la crítica de los
“académicos” a las cifras oficiales, en sus objeciones al rumbo adoptado
por “la estadística del funcionario”74 y en su búsqueda por diferenciar su
actividad –que consideraban “científica”– respecto de la estadística que lla-
maban “administrativa”. En opinión de Dieulefait, la estadística oficial se
quedaba en un mero registro de datos: no bastaba para discriminar la cau-
sa de los fenómenos, ni alcanzaba “el espíritu de rigor” exigido por la cien-
cia. Un hiato separaba a una y otra; por eso, según Dieulefait, en Argenti-
na todavía se operaba “en el aire… haciendo contabilidad parcial… pero
no elaboración científica que permit[ier]a mirar hacia el futuro con algu-
na certeza, siquiera remota”.75 La crítica a la estadística pública iba acom-
pañada de la advertencia sobre los peligros que acarreaban las deficiencias
del sistema; esto es, que el poder político terminara recurriendo a institu-
ciones privadas para informarse (dependiendo así de los mismos intereses
que debía controlar).76
Entonces, Dieulefait estaba objetando la labor de funcionarios bu-
rocráticos de carrera (como Lucadamo), pero también la actuación de es-
pecialistas como Prebisch y Figuerola, que en su cualidad de “expertos”
se arrogaban estar haciendo ciencia desde el Estado, formados –como ha-
bían sido– en la “escuela científica” de Bunge. En ocasión de la creación
del IASI en 1940, Dieulefait celebró que se hubiera descartado su orga-
nización como una federación de sociedades de estadística (estatales y/o
privadas) –que eran excepcionales entre los países de la región–, pero
más que nada elogió que se hubiera abandonado la posibilidad de inte-
grarse como una asociación entre servicios estadísticos nacionales (esta-
tales) –de los que no se podía esperar “un aporte esencialmente técnico
y científico”– para coronar esta sociedad americana de estadística “a ima-
gen de la organización del propio ISI”, como espacio de articulación de
“los cultores de la estadística” de América (como una suma de individuos
singulares, desprovistos de cualquier tipo de inscripción institucional).77
Devaluado todo respaldo oficial, la admisión de sus miembros pasaba a
descansar en sus antecedentes y credenciales personales. En la medida
88 LOS SABERES DEL ESTADO
que el IASI se consideraba, a nivel regional, el “ente que agrupa[ba] a
los expertos en estadística en los diversos países americanos”, la exclu-
sión de los estadísticos oficiales argentinos los proponía también fuera
de esa definición.78
Comentarios finales
Los estadígrafos que conformaron este cuerpo de especialistas de recono-
cida autoridad en el período de entreguerras supieron articular un lugar
como funcionarios de la burocracia estatal, cierto prestigio académico y
nutridos vínculos con entidades privadas o corporativas. Esta elite técnica
ganó visibilidad con la progresiva ampliación de los ámbitos de injerencia
del Estado, en materia económica y social, pero también su presencia pú-
blica se vio acrecentada por la participación de muchos de ellos en proyec-
tos editoriales o gracias a su colaboración en revistas, y se propagó a través
de la prensa diaria. De este modo, los esfuerzos del grupo de expertos se
orientaron tanto a crear una comunidad de lectores especializados como a
acercarse al gran público. Sin embargo, en este acercamiento se encontra-
ron con cuestionamientos, impugnaciones, avances sobre materias de su
pretendida jurisdicción que encarnaron algunos de los múltiples desafíos
planteados a la clausura definitiva de su actividad y de su ámbito de vali-
dación como un campo especializado.
Durante el período estudiado, la autoridad social de los estadísticos
resultó entonces del encuentro entre una imagen labrada y proyectada
–por el grupo para sí– y la variedad de opiniones y reconocimientos que
circularon por el espacio público. El vínculo con lo internacional operó en
el plano local como un fundamento de autoridad, pero funcionó también
como un principio de jerarquización de ciertos individuos (Bunge) dentro
del grupo. La consagración pública de la figura del estadístico mostró su
indisoluble asociación con la reconfiguración y profesionalización del apa-
rato estatal, así como reveló lo accidentado del proceso de autonomización
(relativa) de un campo de producción de conocimiento que nunca puede
ser entendido en forma lineal ni progresiva.
CLAUDIA DANIEL 89
Notas
1 Según la clasificación de González Bollo, el núcleo de las oficinas poderosas fue-
ron: la Dirección General de Estadística de la Nación, creada en 1894 y ubicada en el
Ministerio de Hacienda; la Dirección de Economía Rural y Estadística, creada en 1899,
en el Ministerio de Agricultura; la División Estadística del Departamento Nacional del
Trabajo, creada en 1912, en el Ministerio del Interior, y la Oficina de Investigaciones
Económicas, dependiente del Banco de la Nación Argentina, creada en 1928. La oficinas
débiles fueron: la Oficina Demográfica Nacional (1899-1907), a la que sucedió la Sección
Demografía y Geografía Médica del Departamento Nacional de Higiene, creada en 1911,
ambas dependientes del Ministerio del Interior, y la Dirección General de Comercio e
Industria, creada en 1899, en el Ministerio de Agricultura. Ver: Hernán González Bollo,
“La estadística pública y la expansión del Estado argentino” (tesis de doctorado, Depar-
tamento de Posgrado, Universidad Torcuato Di Tella, 2007).
2 Raúl Mentz, “Sobre la historia de la estadística oficial argentina”, Estadística Espa-
ñola (Instituto Nacional de Estadística, Madrid) 33, núm. 128 (1991): 501-532. Gladis
Massé, Fuentes útiles para los estudios de la población argentina en el Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos (INDEC). Una visión histórica (Buenos Aires, Dirección de Estadísti-
cas Poblacionales del INDEC, 2000). Susana Novick, “Legislation about censuses and sta-
tistics in Argentina: 1854-1991” (trabajo presentado en el XIII World Congress of the
International Economic History Association, IEHA), Buenos Aires, 22-26 de julio de
2002). González Bollo, “La estadística pública…”.
3 Hernán Otero, Estadística y Nación. Una historia conceptual del pensamiento censal
de la Argentina moderna, 1869-1914 (Buenos Aires, Prometeo, 2006).
4
Para la caracterización del período de referencia de este artículo se siguieron obras
centrales de la historiográfica argentina como: Alejandro Cattaruzza, Crisis económica,
avance del Estado e incertidumbre política (1930-1943) (Buenos Aires, Sudamericana,
2001); David Rock, El radicalismo argentino (Buenos Aires, Amorrortu, 1997); Tulio Hal-
perin Donghi, La República imposible (1930-1945) (Buenos Aires, Ariel, 2004); Tulio Halpe-
rin Donghi, Vida y muerte de la República verdadera (1910-1930) (Buenos Aires, Ariel,
2000), y Waldo Ansaldi, Argentina en la paz de dos guerras (Buenos Aires, Biblos, 1993).
5
En este marco, este trabajo sigue los pasos del campo de indagación abierto por la
obra de Federico Neiburg y Mariano Plotkin, Intelectuales y expertos. La constitución del co-
nocimiento social en la Argentina (Buenos Aires, Paidós, 2004).
6
No se trata aquí de hacer una reconstrucción exhaustiva de la rica trayectoria pú-
blica y privada de Alejandro Bunge, sino más bien recuperarlo en tanto figura que con-
densa los atributos a los que se buscó asociar la imagen pública del estadístico a partir de
los años 1920. Para estudios específicos sobre la obra y formación intelectual de Alejandro
Bunge ver, entre otros: Hernán González Bollo, “Alejandro Ernesto Bunge: ideas, proyec-
tos y programas para la Argentina post-liberal (1913-1943)”, Valores en la Sociedad
Industrial (Centro de Estudios de la Sociedad Industrial, Universidad Católica Argentina,
Buenos Aires) XXII, núm. 61 (diciembre 2004): 61-74, y Jorge Pantaleón, Una nación a
medida (Buenos Aires, Ediciones Al Margen, 2009).
90 LOS SABERES DEL ESTADO
7 Para profundizar, ver: Claudia Daniel, “¿Cómo auscultar al cuerpo social? Médicos
y estadísticas en la Argentina moderna (1880-1930)”, (trabajo presentado en el 12º Semi-
nário Nacional de História da Ciência e da Tecnologia, 7° Congreso Latinoamericano de
Historia de Ciencia y Tecnología, Universidad Federal de Bahía, San Salvador de Bahía,
Brasil, 15 de noviembre de 2010).
8 Nacida en Francia, Adela Zauchinger se inscribió en la Facultad de Medicina de
Buenos Aires en 1903, con 20 años, y fue una de las once mujeres graduadas en esa ca-
sa de estudio en la primera década del siglo XX (1% del total de diplomados).
Proveniente de una familia de inmigrantes de clase media, accedió a la educación su-
perior solicitando una beca para ingresar a la carrera. Una vez en la Universidad, inter-
vino en las polémicas todavía abiertas en torno al ingreso de la mujer a las escuelas mé-
dicas y los debates sobre la “capacidad” o no de la mujer para la investigación
científica. Para profundizar en la iniciación de las mujeres en el campo médico en el
contexto de principios de siglo XX, ver: Alfredo G. Kohn Loncarica y Norma I. Sán-
chez, “La mujer en la medicina argentina: las médicas de la primera década del siglo
XX”, Saber y tiempo (Asociación Biblioteca José Babini, Buenos Aires) 1, núm. 2
(1996): 113-138, y Susana García, “Ni solas ni resignadas: la participación femenina
en las actividades científico-académicas de la Argentina en los inicios del siglo XX”,
Cadernos pagu (Center for Gender Studies, Pagu-Unicamp), núm. 27 (julio-diciembre
2006): 133-172.
9
El ingreso de la Dra. Zauchinger al DNH estuvo vinculado al padrinazgo de una
figura importante de su campo disciplinar, el Dr. José Penna, quien dirigió su tesis docto-
ral sobre “La protección de la primera infancia”.
10
Vaccaro llegó a ser director de Estadística Municipal en la década de 1930, y lue-
go fue promovido a presidente del Consejo Nacional de Estadística y Censos (Ministerio
del Interior) en 1944. Según González Bollo, siguiendo este patrón de reclutamiento, pa-
ra 1940, de los 120 empleados que disponía la OIE, entonces integrada al Banco Central
de la República Argentina, todos eran egresados de la FCE, UBA. González Bollo, “La es-
tadística pública…”, 212.
11
Entre 1921 y 1936 Borea fue profesor suplente de Economía y Legislación Agraria
en la Facultad de Agronomía de la Universidad Nacional de La Plata, y en el período
1923-1948 profesor externo de Economía Rural y de Administración Rural y Conta-
bilidad en la Facultad de Agronomía de la UBA. En la FCE, UBA, ejerció, de 1928 a
1932, como docente de Cooperativismo y Mutualidad, y de 1942 a 1947 como profesor
interino de Legislación Agraria.
12
La única excepción, relativa, es Latzina, quien ejerció la docencia. Cuando llegó al
país se integró laboralmente como profesor de matemática en el Colegio Nacional de
Catamarca y en la Universidad de Córdoba. Además, fue miembro activo de la Academia
Nacional de Ciencias de esa provincia.
13 Para un análisis más profundo de las materias privilegiadas por esta revista y su
grupo de redactores, ver: Pantaleón, Una nación a medida, 40-47.
14 Ellos formaron parte del Comité Permanente que se formó tras la Conferencia, pre-
sidido por el director de la DGEN, Lucadamo, y creado para, además de compilar y publi-
CLAUDIA DANIEL 91
car los antecedentes, actas e informes de la Conferencia, gestionar la aplicación de las reso-
luciones y preparar una segunda conferencia dos años más tarde, que no se llegó a realizar.
15 Por ejemplo, con Enrique Ruiz Guiñazú, quien llegó a ser presidente del MSA
–además de profesor de Finanzas y Economía Política en la UBA– Bunge compartió la di-
rección de su revista. En la fundación de la REA, en 1918, también participó el Dr. Juan
José Diaz Arana (profesor de Economía Política), entonces presidente del MSA.
16
Su creación fue celebrada y publicitada por la revista que, junto a la fundada por
Karl Pearson en 1902, Biometrika, eran las más importantes del campo estadístico interna-
cional; ver: “Current notes”, Journal of the Royal Statistical Society 102, núm. 2 (1939), 332.
El presidente de esta institución de renombre internacional, Arthur L. Bowley (1869-
1957), había aceptado ser miembro honorario de la SAE, así como Conrado Gini (1884-
1965), director del servicio estadístico de Italia, y Bulhoes de Carvalho (su par de Brasil).
17 Dieulefait nació el 27 de julio de 1901. Este matemático inauguró la enseñanza
de la estadística en la FCE de la Universidad Nacional del Litoral en 1927. Su trayecto-
ria, como profundizaremos más adelante, se caracteriza por haber alcanzado su autoridad
en el campo estadístico por fuera del aparato burocrático estatal, con un perfil marcada-
mente académico.
18
El conocimiento previo del ingeniero Luis Duhau, entonces presidente de la
Sociedad Rural Argentina, así como los lazos afectivos que lo ligaban a Enrique Uriburu,
le posibilitaron a Prebisch volver a esta entidad como asesor de su oficina de estadística en
1928, después de su fracasada experiencia en 1922. Duhau también lo respaldaría en el
marco de la iniciativa de creación de la OIE del Banco de la Nación. Luis Colombo, pre-
sidente de la UIA desde 1925, mantenía una relación cercana con Bunge.
19 La UIA, a su vez, encontró en REA, la revista dirigida por Bunge, un espacio de
difusión de las cifras elaboradas por su oficina de estudios económicos. Esta oficina tam-
bién tendió puentes con la FCE, UBA. La Comisión que la dirigía estableció un premio
para las tesis de sus alumnos que versaran sobre asuntos industriales.
20
Dirección General de Estadística Municipal, Anuario Estadístico de la Ciudad de
Buenos Aires (Buenos Aires, Compañía Sud-Americana de Billetes de Banco, 1894), XII.
21 La matriz internacional que desde el siglo XIX caracterizó al campo estadístico es-
tá asociada a cómo fue construido históricamente este saber: como un conocimiento uni-
versal, sin especificidad local, y revelador de las leyes generales del comportamiento huma-
no. Esa forma de entender el conocimiento estadístico agilizaba su difusión internacional,
hacía que este tipo de conocimiento fuera, de algún modo, fácilmente transferible. A su vez,
autorizaba replicaciones y adaptaciones en otros contextos nacionales. Este saber incorpo-
raba, además, un lenguaje que era universal en esencia: el matemático. Ello también facili-
taba la circulación internacional de este tipo de conocimiento.
22
Por ejemplo, un importante funcionario del DNT, Alejandro Unsain, participó de
la Tercera Conferencia de Estadística del Trabajo (OIT) en la que se definieron recomen-
daciones respecto de los mejores métodos a adoptar por los Estados nacionales para reco-
ger y publicar, bajo un formato internacionalmente uniforme y por períodos de tiempo
homologables, informaciones sobre la desocupación. Posteriormente la Organización de
Estados Americanos también tendría una importante influencia a nivel local a través de
92 LOS SABERES DEL ESTADO
apadrinar los Congresos Interamericanos de Estadística (1947 y 1950) iniciados por el
Instituto Inter Americano de Estadística (creado en 1940), nombrados luego Conferen-
cias Interamericanas de Estadística, en especial, con la puesta en marcha del Censo de las
Américas, cuya primera ronda correspondió a 1950.
23
La contratación de expertos extranjeros era entonces un recurso habitual de países
periféricos donde se buscaba impulsar registros estadísticos y coordinar las funciones del
sistema. La oficina central de estadística de Chile, por ejemplo, también recurrió en 1927
a un asesor técnico extranjero, en este caso alemán (Walter Grewell). Más tarde Brasil in-
corporaría como consultor técnico al profesor italiano Giorgio Mortara, estadístico de re-
nombre internacional, quien orientó las tareas del censo poblacional de 1940.
24 Algunos de los autores franceses citados, como Lucien March (director de la
Statistique Géneral de la France y miembro de la Société de Statistique de Paris), abreva-
ban en la estadística matemática inglesa. March la introdujo en Francia después de parti-
cipar del Congreso Internacional de Eugenesia organizado en Londres por Leonard Dar-
win en 1912 (donde hubo un representante argentino, Víctor Delfino), y luego de fundar
la Societé Française d´Eugénique en 1913.
25 Arthur Bowley (1869-1957) fue profesor de ciencias económicas y de estadística
en la London School of Economics, y de matemática en University College, Reading. Fue
presidente de la Royal Statistical Society. Junto a Udny Yule contribuyó a renovar los mé-
todos de la estadística administrativa inglesa durante su actividad en el Board of Trade, en-
tre 1902 y 1903. Su obra más importante fue Elements of Statistics (Londres, 1907). Irvin
Fisher (1867-1947) fue un economista estadounidense reconocido como uno de los pio-
neros de la econometría. La obra de Fisher adoptada por Bunge es unos años posterior:
The purchasing power of money (Nueva York, 1913).
26 Pantaleón, Una nación a medida, 39.
27 Una carta publicada en la REA en 1919 muestra su contacto directo con Bowley.
Fisher, por su parte, lo invitó a Bunge a discutir y a presentar conferencias sobre los index
numbers en Estados Unidos.
28 Como señaló Pantaleón, “el reconocimiento académico internacional de Bunge
era inédito para un especialista de una ciencia recién academizada en Argentina”. Panta-
león, Una nación a medida, 60.
29 Por ejemplo, Corrado Gini (1884-1965), director del servicio estadístico de Italia,
presidió el Congreso Internacional de Población realizado en Roma en 1931, donde hu-
bo delegación argentina.
30 Tulio Halperin Donghi reconoció el rol cada vez más importante de la estadística en
el lenguaje político, visible en las disputas parlamentarias, así como en la planificación eco-
nómica y en la creación del armazón institucional que debía permitir al Estado desempeñar
con eficacia sus nuevas funciones en ese campo. Tulio Halperin Donghi, La República impo-
sible (1930-1945) (Buenos Aires, Ariel, 2004), 136. Sobre las nuevas atribuciones de la bu-
rocracia estadística en esta etapa, ver: González Bollo, “La estadística pública…”.
31
Estanislao Zeballos, presentación de la conferencia de Alejandro Bunge “La eco-
nomía positiva y la política argentina”, en Anales del Instituto Popular de Conferencias de
La Prensa, cuarto ciclo. Tomo IV (Buenos Aires, Instituto Popular de Conferencias de La
CLAUDIA DANIEL 93
Prensa, 1924), 238. Presentación de conferencia en el Instituto Popular de Conferencias
de La Prensa, Buenos Aires, 16 de agosto de 1918. El subrayado es mío.
32 En vistas al fuerte reconocimiento personal por parte de sus contemporáneos, y
teniendo en cuenta la importancia de las gestas personales como la de Bunge en la insti-
tucionalización de la práctica estadística en el país, es difícil establecer hasta qué punto es-
ta etapa puede entenderse como un momento en el que el desarrollo de la actividad se des-
entendió de ciertas marcas individuales o “sellos de autor”. (Otero, Estadística y Nación,
217-218). Según Otero, en el período que sigue a la estadística del orden político conser-
vador, perdieron centralidad las personalidades que encarnaron al discurso estadístico en
Argentina, pues dejaron de resonar marcas individuales. Rasgos propios de la estadística
decimonónica, como la firma personal al pie de la publicación estadística, fueron descar-
tados. Este tipo de obras quedaron supeditadas a una presentación de corte más imperso-
nal. Por estas razones, el autor considera más adecuado referirse a los estadísticos de en-
treguerras como una generación de técnicos “anónimos”. Sin embargo, la impronta dejada
por Bunge en la estadística oficial (no sólo desde el punto de vista de los procedimientos,
técnicas y definiciones sino también en la producción simbólica de la representación so-
cial de la figura del estadístico) es innegable, y se potencia, si se tienen en cuenta los rela-
tivamente cortos (y accidentados) períodos en que éste cumpliera funciones oficiales en el
aparato estadístico nacional.
33 Un comentario, aparecido en la prensa tras la aparición del volumen IV del libro
de Bunge “La economía argentina”, es representativo de esta disputa por la definición de
la disciplina, el rol de la estadística y la diferenciación respecto de los oponentes: “La eco-
nomía es una ciencia esencialmente estadística; sus conclusiones suceden a la acumulación
de datos… no abundan las investigaciones de carácter especial y práctico en nuestra bi-
bliografía económica y precisamente en ello finca uno de los méritos más destacados del
ingeniero Bunge”. Ver: “Los libros recientes. ‘La economía argentina’ Vol. IV. Por A.
Bunge”, La Nación, 3 de mayo de 1930. Para profundizar en el proceso de conformación
del campo de los economistas en la Argentina durante esta etapa, ver: Jimena Caravaca y
Mariano Plotkin, “Crisis, ciencias sociales y elites estatales: la constitución del campo de
los economistas estatales en la Argentina, 1910-1935”, Desarrollo Económico. Revista de
Ciencias Sociales 47, núm. 187 (octubre-diciembre 2007): 401-428.
34
Alejandro Bunge, “La conciencia nacional”, en Anales del Instituto Popular de Confe-
rencias de La Prensa, décimo ciclo. Tomo X (Buenos Aires, Instituto Popular de Conferencias
de La Prensa, 1926), 117. Conferencia dictada en el Instituto Popular de Conferencias de
La Prensa, Buenos Aires, 1 de agosto de 1924. El subrayado es mío.
35
Alejandro Bunge, Intercambio económico de la República 1910-1917 (Buenos
Aires, Talleres Gráficos Argentinos de L. J. Rosso y Cía., 1918), 9.
36
Esta asociación entre estadístico y ciencia, que funcionó en la universidad como
principio de legitimidad de un tipo de práctica profesional, puede ser también observada,
en su revés, cuando el grupo de profesionales formado por Bunge desembarcó en el
Estado. A partir de entonces, y gracias a la presencia de “expertos”, portadores del méto-
do realista, la ciencia se empezaba a practicar desde otros espacios públicos, no universi-
tarios. En 1928, la nueva OIE del Banco de la Nación se presentaba como una oficina de
94 LOS SABERES DEL ESTADO
investigaciones científicas, y era la credencial de profesor (de Economía Política en la
UBA) la que habilitaba la experta dirección técnica de Raúl Prebisch. De esta manera, la
estadística “se cobraba” la legitimidad prestada otrora a la disciplina naciente.
37
Promediando 1919, muchas de las publicaciones estadísticas nacionales habían
dejado de aparecer desde 1915/16, siendo víctimas también de las reducciones de las par-
tidas para impresiones que sufrieron casi todas las reparticiones nacionales. En 1919, el
Anuario Estadístico de la Dirección General de Ferrocarriles se encontraba suspendido; tam-
poco era publicado el Anuario Demográfico, del Departamento Nacional de Higiene (cu-
yo último ejemplar había sido impreso en 1915). Lo mismo ocurría en dos de las oficinas
institucionalmente poderosas, con el Anuario Estadístico del Departamento Nacional del
Trabajo (el último databa de 1916) y en la Dirección General de Inmigraciones, que te-
nía desde 1915 suspendida la publicación de su memoria anual. El problema abarcaba
tanto a publicaciones menos costosas como el resumen de datos que, con fines de difu-
sión, publicaba la Dirección General de Comercio e Industria del Ministerio de Agricul-
tura, con el título de “Comercio internacional argentino” (el último databa de 1916), y a
la publicación municipal, el Anuario Estadístico de la Ciudad de Buenos Aires (1914), que
recién volvió a ver la luz con una compilación de los años 1915-1923. Véase: “Supresión
de la brújula del Estado”, La Prensa, 26 de mayo, 1919, 3-4.
38 Bunge, “La conciencia nacional”, 123.
39 Ibíd.
40
La identificación de la estadística con los valores de la nación puede rastrearse a la
generación precedente encargada de los primeros censos de población abarcadores de to-
do el territorio argentino (Otero, Estadística y Nación, 333-382).
41 La disputa de autoridad entablada entre Bunge y las administraciones radicales en
los primeros años de la década de 1920 en torno a los criterios válidos para la designación
del personal y la organización de la oficina central (DGEN) puede ser vista como una for-
ma de escenificación pública de esa distancia –que se planteaba insondable– entre técni-
cos y políticos. Hago referencia a la renuncia, reincorporación y nueva renuncia de Bunge
a la DGEN.
42 Bunge, “La conciencia nacional”, 128.
43 Bunge, “La economía positiva…”, 238.
44 “Supresión de la brújula del Estado”, 3. Así, por contraposición, para un observa-
dor de la coyuntura de mediados de la década de 1920, la “ignorancia relativa a los fenó-
menos económicos” con que se manejaba el gobierno radical de Alvear lo llevaba a “solu-
ciones unilaterales o irreflexivas”. “El censo industrial”, La Nación, 7 de marzo de 1925.
45 Sobre ellos se volverá más adelante.
46 “Las conclusiones de un economista”, La Vanguardia, 18 de abril de 1929.
47
Entonces, la SRA manifestaba: “Sin estadísticas, se trabaja a ciegas; esto se reco-
noce en todas las actividades del comercio, de la industria, de las finanzas y… la ganade-
ría”. Además, consolidaba una demanda de información al estado al anunciar que, en el
marco de la situación crítica de 1930, debía “salirse del estado de incertidumbre; porque
una vez en posesión de las cifras se podrán realizar los cálculos acerca de las perspectivas
de los negocios con una base seria, de que ahora se carece”. “Censo ganadero. Su realiza-
CLAUDIA DANIEL 95
ción”, Anales de la Sociedad Rural Argentina (Buenos Aires) LXIV, núm. 6 (marzo 15,
1930): 215-216.
48 Esto era reconocido por los propios actores involucrados; la SRA afirmaba que los
productores rurales se beneficiarían “de las cifras que el recuento arroje [pues] podrán ob-
tener datos valiosísimos para el encause de su trabajo y la orientación de sus empresas”.
“Censo ganadero. Su realización”, 215.
49
“El censo agropecuario es magna obra nacional para defender al país”, La Nación,
18 de junio de 1937.
50 En el primer aspecto, otros profesionales cuestionaban la ausencia de preguntas
o las categorías utilizadas en el censo de 1914, y le proponían a los especialistas las pre-
guntas que debían estar en el futuro censo –todavía sin confirmación del Congreso– pa-
ra que éste fuera “científicamente llevado a cabo”. (Ver, como ejemplo: Nicolás Lozano,
“El valor humano en la Argentina a través de los censos”, en Anales del Instituto Popular
de Conferencias de La Prensa, décimo séptimo ciclo. Tomo XVII, 11-22 (Buenos Aires,
Instituto Popular de Conferencias de La Prensa, 1932), conferencia dictada en el
Instituto Popular de Conferencias de La Prensa, Buenos Aires, 22 de mayo de 1931. En
relación al segundo punto, cabe mencionar que en la prensa obrera las bases de las es-
tadísticas del DNT sobre el presupuesto de la familia obrera eran vistas con escepticis-
mo y desconfianza, mientras que las entidades cerealistas denunciaban como erróneos
los cálculos de stock –de cereal, lino y otros– realizados por la DERE. En lo relaciona-
do con el último ítem, desde el diario La Prensa, por ejemplo, se impulsaba el estable-
cimiento de una junta coordinadora de las diferentes oficinas que quedara situada en el
ámbito del Ministerio de Hacienda e incluyera a las agencias provinciales. A la vez, fo-
mentaba la conversión de la DGEN en una oficina orientada específicamente a la direc-
ción de censos. Ver: “Organización de la estadística argentina”, La Prensa, 1 de octubre
de 1920, 7.
51
Luis Duhau, “Prólogo”, Anuario de la Sociedad Rural Argentina. Estadísticas econó-
micas y agrarias (Buenos Aires) 1, núm. 1 (1928), VIII.
52
Me refiero a la capacidad de las entidades cerealistas que cumplieron un impor-
tante papel durante la década de 1920 al presentar públicamente los reparos depositados
sobre las estadísticas agrícolas, a raíz de su comparación con información proveniente del
exterior. Su tradicional cercanía a registros contables y compilaciones administrativas las
volvía quizá el actor más avezado en el manejo de datos estadísticos, capaz de cotejarlos,
compararlos y cuestionar la autoridad de los números oficiales. Al respecto, ver: Claudia
Daniel y Hernán González Bollo, “Entre la producción de los números oficiales y la di-
vulgación pública: debates sobre la objetividad estadístico-censal en la prensa escrita
(Argentina, 1890-1930)”, (trabajo presentado en el Congress of the Latin American
Studies Association, Río de Janeiro, 11-14 de junio de 2009).
53 Argentino Acerboni, “La formación mental del Estadígrafo”, Revista de Ciencias
Económicas (Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires) XXI, Serie
II, núm. 142 (mayo 1933): 281-287.
54 Dentro de la FCE, UBA, la especialidad de actuario fue institucionalizada por
González Galé cuando creó, junto al profesor italiano Broggi, la carrera en 1927.
96 LOS SABERES DEL ESTADO
55 Ellos desarrollaron los cálculos financieros necesarios (teniendo en cuenta la ex-
pectativa de vida y las tablas de mortalidad) para establecer un sistema de imposiciones
mensuales que formaba el fondo para atender las rentas vitalicias diferidas que los afilia-
dos percibirían en el futuro.
56 Acerboni, “La formación mental del estadígrafo”, 286.
57
Acerboni destacaba en este sentido: “No olvidemos que en todos los hechos de la
vida activa hay siempre un residuo de observación estadística; y que todos nuestros actos,
voluntariamente o no, están influenciados por razones estadísticas”. Acerboni, “La forma-
ción mental del estadígrafo”, 286.
58 Acerboni, “La formación mental del estadígrafo”, 286.
59
Por esta razón, Acerboni indicaba que “los requisitos que hemos considerado co-
mo indispensables en la formación mental del estadígrafo técnico deben también estar, en
mayor o en menor medida, en el estadígrafo ocasional, en el hombre de administración,
que debe todos los días fundar y justificar sus conclusiones en observaciones estadísticas,
propias o recogidas por otros”. Acerboni, “La formación mental del estadígrafo”, 287.
60 Acerboni, “La formación mental del estadígrafo”, 287.
61
Pedro Baiocco, “Función de los Institutos Universitarios de Investigación Económi-
ca”, Revista de Ciencias Económicas (Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Bue-
nos Aires) XXII, Serie II, núm. 155 (junio 1934), 440-441.
62 División de Estadística del Departamento Nacional del Trabajo, Revista Investi-
gaciones Sociales. Síntesis de los resultados obtenidos en 1939 (Buenos Aires), (31 enero,
1940), 3.
63
“Resultados del cuarto censo”, La Nación, 21 de junio de 1947.
64 La indiferencia social a una cuestión vital para la nación como un censo mere-
cía la censura moral general. En 1936 un diario se refería así a un grupo de industriales
que no había cumplido con la ley de censo: “[M]ás grave que estas penalidades es, por
cierto, la sanción moral que debe recaer sobre quienes han dado un ejemplo tan censu-
rable de desobediencia a una ley nacional y de incomprensión e indiferencia ante un
asunto de vital importancia en el país”. “Detección inexplicable”, La Nación, 23 de ju-
lio de 1936.
65 Al respecto, véase: Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Cuarto Censo Ge-
neral. 1936 (Buenos Aires, s/d, 1938), 5.
66 El subrayado es mío. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Cuarto Censo
General. 1936, 42.
67
El subrayado es mío. División de Estadística del Departamento Nacional del Tra-
bajo, Revista Investigaciones Sociales. Síntesis de los resultados obtenidos en 1939, 3.
68
En 1939, a partir de las investigaciones sobre precios de artículos de primera ne-
cesidad de la DE del DNT se establecieron precios máximos (Ley 12591) como forma de
controlar la especulación, apenas sucedida la declaración del Estado de guerra en Europa.
69 Decía Figuerola: “En el curso de los últimos 12 años ha sido posible estructurar
los servicios de investigación y medición estadística de los hechos económico-sociales, re-
copilándose abundante acopio de información y sistematizando sus resultados con rigor
CLAUDIA DANIEL 97
científico, con el fin de que sirvieran para mejorar las condiciones del trabajador. A esta
documentación objetiva, técnicamente elaborada, han recurrido reiteradamente diversos
órganos del Estado para contribuir al esclarecimiento de problemas que afectan el interés
público o para materializar propósitos de mejora obrera, mediante aumentos en las retri-
buciones, reducción del costo de la vida, rebajas de los alquileres y variación de los precios
de artículos de consumo, adopción de medidas para prevenir los riesgos de accidentes y
enfermedades profesionales y otros de no menor significación y alcance. División de
Estadística del Departamento Nacional del Trabajo, Revista Investigaciones Sociales. Síntesis
de los resultados obtenidos en 1943-1945, 7.
70
División de Estadística del Departamento Nacional del Trabajo, Revista Investiga-
ciones Sociales. Síntesis de los resultados obtenidos en 1939, 2.
71
Ver, por ejemplo, el censo de población la ciudad capital de 1936: Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires. Cuarto Censo General. 1936. González Galé aparece como
un referente conceptual. Además, ya consagradas, estas figuras tuvieron roles de asesora-
miento técnico (González Galé en el Consejo Nacional de Estadística y Censos, en 1944)
o cumplieron transitoriamente funciones directivas (como Dieulefait en la Dirección Na-
cional de Investigaciones, Estadísticas y Censos, entre agosto y octubre de 1946). Gon-
zález Galé dirigió en 1943 el censo escolar de la Nación (en el que participó Figuerola).
72
Las carreras docentes de estas figuras se encuentran relacionadas. Acerboni fue je-
fe de la cátedra de estadística en la FCE, UBA, en reemplazo del matemático italiano Bro-
ggi. Junto a Broggi, González Galé creó la carrera de actuario en 1927 en la misma insti-
tución. Recordemos que, además, al momento en que Bunge daba clases con Broggi,
González Galé era profesor de matemática financiera II en la FCE, UBA. Cuando el pro-
fesor Dieulefait inició la enseñanza de la estadística en la FCE de la Universidad del Li-
toral, en 1927, reconoció la influencia del Dr. Broggi. Más tarde, González Galé, quien
había sido colaborador de la RCE, de la REA y par de Bunge en la Academia Nacional de
Economía, desde su ingreso en 1934, puso en posesión de su cátedra de la FCE, UBA, al
matemático Dieulefait (1937).
73 Fue en esta Facultad que se creó en 1948 la carrera de Estadístico Matemático.
74
Carlos E. Dieulefait, “La función de las direcciones de estadística”, Revista de
Economía Argentina (Buenos Aires) XX, núm. 243 (septiembre 1938), 275.
75
Carlos E. Dieulefait, “La estadística oficial y los censos de población en Argen-
tina”, Boletín del Museo Social Argentino XXII, núm. 139-140 (enero-febrero 1934),
23-24.
76
El informe del profesor Dieulefait –realizado a pedido del Comité argentino de la
Unión internacional para los estudios científicos de la población– antes citado, puede ser
considerado una primera expresión de la estrategia de distinción desplegada por este gru-
po, que no sólo quedó en palabras sino en actos. Una serie de hechos, a nivel local, per-
miten aventurar la hipótesis de la búsqueda (sin éxito) de este grupo por quebrar la iner-
cia administrativa que criticaban, lo que implicaba a su vez jerarquizarse por sobre el
grupo de estadísticos oficiales: la propuesta de Dieulefait de crear un instituto permanen-
te de censo; la creación en 1941, en el marco de la SAE, de la Comisión Argentina para
los Estudios Científicos de la Población; su propio paso por la Dirección Nacional de
98 LOS SABERES DEL ESTADO
Investigaciones, Estadísticas y Censos en 1946 o la integración de Gino Germani a la co-
misión de asesoramiento para la realización del Cuarto Censo Nacional (1947) a título de
representante académico del Instituto de Sociología (creado en 1940).
77
Es curioso que, según Dieulefait, este espejo en que procuraba mirarse la orga-
nización del IASA no se ajustaba estrictamente a la realidad, ya que –como plantea
Desrosières– el ISI incluyó tanto a matemáticos como a estadísticos oficiales (de las ofici-
nas de los países miembros). Desrosières, The history of statistics…, 4-5.
78 Carlos E. Dieulefait, “El instituto interamericano de estadística”, Revista de
Sección 2
Ciencias Económicas (Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires)
XXX, Serie II, núm. 253 (junio 1942), 215. Saberes y Zonas Grises
El Estado argentino no se constituyó y modernizó de una vez y para siem-
pre, sino que atravesó procesos complejos, con idas y vueltas, que se desa-
rrollaron a velocidades diferentes en distintos niveles en los que coexistie-
ron distintos grados de “estatidad”. Los trabajos incluidos en esta sección,
dan muestra de la continuidad del proceso. Si la constitución de “saberes
de Estado” tal como fueron definidos en la introducción general ha sido
uno de los factores centrales en la modernización del Estado, la existencia
de zonas fronterizas, “grises”, espacios porosos y a veces indefinidos de ne-
gociación y circulación de saberes y personal entre el Estado y la sociedad
civil, ha sido otro. Es en estas zonas grises donde se generaban y dirimían
tensiones inherentes al proceso doblemente constitutivo de construcción
estatal y de constitución de saberes específicos en vías de devenir en “sabe-
res de Estado”.
Los textos de Valeria Pita y de Ricardo González Leandri hacen foco
en procesos que tuvieron lugar hacia finales del siglo XIX, un período
usualmente considerado como clave en la consolidación del Estado nacio-
nal. Valeria Pita centra su atención en la Sociedad de Beneficencia de la
Capital, nacionalizada luego de la federalización de la ciudad de Buenos
Aires en 1880 y, en particular, en el Hospital de Mujeres Dementes. Su ob-
jetivo es doble: en primer lugar, su capítulo discute con aquellas miradas
que enfatizaban la indiferencia del Estado en temas asistenciales durante el
siglo XIX, mostrando un Estado activo en esta área, generador y deman-
dante de saberes específicos y capaz de emprender acciones. Pero por otro
lado, Pita también muestra cómo esta acción estatal estuvo acotada por la
existencia de otros actores y saberes cuyo estatuto no estaba claramente de-
finido, en particular las damas de beneficencia, quienes tenían una gran
capacidad de negociación originada en su capital social acumulado, no so-
102 LOS SABERES DEL ESTADO
lamente en cuestiones políticas sino también para disputar a los “técnicos
estatales” en proceso de consolidación su aún frágil monopolio sobre sabe-
res específicos (higiene, ventajas de ciertas formas de construcciones sobre
otras, etc.).
Ricardo González Leandri, por su parte, aborda los orígenes del pro-
ceso de institucionalización de la medicina y su constitución en “saber de
Estado”. La imagen que nos muestra de la profesionalización de los médi-
cos en Buenos Aires es mucho menos lineal que la propuesta por ciertas
aproximaciones clásicas de la sociología de las profesiones. En particular,
González Leandri se centra en los vínculos existentes, complejos y dialéc-
ticos entre la consolidación del monopolio del arte de curar por parte de
los médicos, por un lado, y la constitución del Estado moderno, por el
otro. El logro de este monopolio implicó el desplazamiento de otros acto-
res que previamente habían gozado de cierta legitimidad social para curar,
tales como los farmacéuticos o (más importantes) los curanderos.
Los vínculos entre la consolidación del Estado y la de la profesión mé-
dica y la constitución de la medicina en saber de Estado no fueron direc-
tos ni tuvieron que ver necesariamente (al menos hasta finales del siglo
XIX) con una mayor eficacia de los médicos respecto de otros competido-
res. Este proceso estuvo mediatizado por la política y por un conjunto de
instituciones y espacios de interacción tales como la universidad, el mun-
do académico en general, vínculos transnacionales que funcionaron como
vehículos de legitimación, y organismos sanitarios del Estado que, en al-
gunos casos, funcionaban también en los márgenes del mismo al tener
funciones más consultivas que ejecutivas. A esto se sumaban las tensiones
ocurridas dentro del propio campo médico en formación.
Los trabajos de Pita y González Leandri muestran, pues, dos facetas
del proceso de conformación de saberes de Estado y consolidación del
Estado moderno, por un lado, y sus múltiples mediaciones y tensiones por
el otro. En ambos casos se observa que estos procesos, lejos de ser lineales,
estuvieron cruzados por contradicciones, marchas y contramarchas, y por
la participación de actores múltiples y la existencia de zonas indefinidas
entre el Estado y la sociedad.
Administradoras, funcionarios y técnicos estatales
en el Hospital de Mujeres Dementes
Buenos Aires, 1880-1890
Valeria Silvina Pita
A mediados de diciembre de 1880, luego de haberse saldado definitiva-
mente la cuestión de la capital de la República, la Sociedad de Beneficen-
cia de Buenos Aires recibió una nota del Ministro de Gobierno bonaeren-
se en la cual se comunicaba su pasaje jurisdiccional de la provincia a la
Nación. Desde su creación en 1823, durante el gobierno de Martín Rodrí-
guez y su ministro Bernardino Rivadavia, había dependido normativa y fi-
nancieramente del gobierno provincial.1 Sin embargo, luego de 57 años de
existencia, la agencia de beneficencia pública que –conformada integral-
mente por mujeres de la elite porteña– administraba tres hospitales, la
Casa de Expósitos, un consultorio oftalmológico, un correccional de mu-
jeres y dos establecimientos para huérfanos, debió sumarse al proyecto de
institucionalización que impulsaría la administración roquista.
La noticia no fue una sorpresa para las integrantes de la Sociedad de
Beneficencia. Desde la derrota bonaerense en la revolución de junio el des-
tino de la agencia, como el de otras dependencias provinciales, estaba en
discusión. Más aun, mientras se dirimían la sucesión política nacional y
bonaerense, así como el asunto de la capital y sus límites, quienes la lide-
raran se habían movilizado para confirmar su continuidad en el escenario
abierto tras el triunfo de Roca. Aunque no todas acordaron con ese desen-
lace, la criatura rivadaviana pasó a depender, de igual modo, del Ministerio
del Interior.2
104 LOS SABERES DEL ESTADO
El pasaje a la Nación implicó una serie de nuevos desafíos. Entrañó
acomodarse a un nuevo organigrama, el del Estado central, con sus de-
pendencias, instancias y normativas, varias de las cuales se fueron estable-
ciendo sobre la marcha. También significó entrar en contacto con nuevos
funcionarios, profesionales y técnicos estatales para acordar las priorida-
des, los presupuestos anuales, las reformas o construcciones a emprender
y la redefinición de los sentidos e improntas de las instituciones públicas
nacionales que estaban a su cargo. De tal suerte, si desde antaño adminis-
trar el sistema de beneficencia provincial fue un ejercicio de gimnasia po-
lítica, es decir, de constantes debates, negociaciones y construcción de
consensos, su nacionalización amplificó los márgenes de aquel ejercicio
político.
Entre nuevos compromisos y acuerdos, la Sociedad de Beneficencia
de la Capital –como fue renombrada– logró ir consolidándose como la de-
pendencia asistencial nacional más poderosa en finanzas, empleados e ins-
tituciones del territorio argentino, siendo a su vez la principal responsable
de dar forma a las respuestas oficiales en torno al abandono de niños y ni-
ñas y a la enfermedad y la pobreza femenina.3
Hasta hace unas décadas existía en la comunidad historiográfica un
acuerdo casi pleno a la hora de definir qué había sido la Sociedad de
Beneficencia.4 Pese a la diversidad de enfoques, en general era entendida
como una asociación privada o semi-pública, cuyos vínculos con el Estado
estaban circunscriptos a los recursos que recibía de este; como sintetizaba
un historiador en la década de 1980, aunque “recibía una parte importan-
te de sus ingresos” de él, la Sociedad sólo concebía al Estado “como un me-
ro apoyo pasivo”.5 Este tipo de afirmaciones derivaban de otras que dan
cuenta de los instrumentos conceptuales con los que se encaraba el estu-
dio de la formación del Estado. Así, la misma presencia de mujeres en la
administración de ciertas instituciones públicas asistenciales, la descentra-
lización del sistema sanitario, la disparidad de criterios que se registraban
en el terreno de las intervenciones sociales, la presencia de las asociaciones
con fines de filantropía en el escenario urbano y las concepciones liberales
de quienes desde el poder central encararon la tarea de conformarlo eran
pensadas como evidencias de la ausencia del Estado, ya que este había en-
ajenado a otras instituciones o sectores parte de sus facultades para incor-
porarlas a sus propios ámbitos de actuación.
VALERIA SILVINA PITA 105
Aunque todavía es usual toparse con interpretaciones similares, dis-
tintas investigaciones han comenzado a resquebrajar aquellos presupuestos
basados en la indiferencia o la incapacidad del Estado para incorporar fun-
ciones asistenciales como parte de sus atributos.6 Esas líneas de indagación
están en consonancia con otras que proponen un enfoque distinto para
abordar la formación del Estado moderno porque buscan reconocer a par-
tir del estudio de casos específicos cómo se fueron conformando los atri-
butos de la estatidad, cuáles fueron sus singularidades, cómo se generaron
en el seno del Estado ciertos saberes especializados, de qué manera los por-
tadores de esos saberes devinieron en elite técnica estatal y cómo funcio-
narios, agentes y elites técnicas se vincularon entre sí.
Este capítulo se pliega al recorrido de estos trabajos para explorar la
formación del Estado y de sus elites desde el singular ámbito de la benefi-
cencia pública. A tal fin, vuelca la mirada sobre una institución en parti-
cular, el Hospital de Mujeres Dementes, establecimiento administrado por
la Sociedad de Beneficencia desde su apertura en 1854. Pesquisa los en-
cuentros y desencuentros que se generaron entre sus administradoras y di-
versos funcionarios, agentes y técnicos estatales –tales como médicos, po-
licías e ingenieros–, en el lapso que va desde 1880 hasta el cierre de esa
década. Situar la atención en estas relaciones permite reflexionar sobre las
particulares características de la administración pública sanitaria en esos
años, los vínculos entre esta y el mundo de la política y el peso de distin-
tos grupos que formaron parte de la elite estatal. Asimismo, posibilita
comprender cómo la presencia de esas mujeres aunadas en la Sociedad de
Beneficencia delimitó la injerencia de ciertos agentes, profesionales y téc-
nicos estatales en el rumbo que debía asumir el manicomio, en el mismo
momento en que estos buscaban asentarse en tanto portadores exclusivos
de saberes específicos.
La nacionalización de la Sociedad de Beneficencia y el manicomio
A comienzos de 1880, cuando aún el manicomio de mujeres, o la Conva-
lecencia, como se lo conocía comúnmente, dependía de la provincia de
Buenos Aires, Osvaldo Eguía –su director médico y que trabajaba allí des-
de su apertura en 1854– elevó a la Sociedad su balance anual. En él deta-
106 LOS SABERES DEL ESTADO
llaba una serie de reformas que habían hecho posible terminar un salón
con galería, avanzar notablemente en el cerco perimetral del estableci-
miento y, sobre todo, organizar los servicios internos de acuerdo a ciertas
divisiones que consistían en la separación de “las furiosas, las semiagitadas,
las epilepticas, las tranquilas y las convalecientes”.8 Reconocía también que
el local era estrecho para las 334 mujeres que al finalizar 1879 se encon-
traban internadas. Mas confiaba en la capacidad de la Sociedad para con-
tinuar ampliándolo.
No obstante, en el curso de ese mismo año las obras de ampliación se
detuvieron, ya que el gobierno de la provincia suprimió las partidas para
refacciones y nuevas obras. Mientras las construcciones se habían paraliza-
do, el número de asiladas continuó creciendo, y hacia fin de año, justa-
mente cuando la Sociedad conoció la resolución oficial sobre su nuevo
destino jurisdiccional, la falta de capacidad en la Convalecencia era un
problema serio.
Aunque el tema del manicomio y sus internadas no siempre había si-
do una prioridad para las señoras de la beneficencia oficial, en ese momen-
to sí lo fue. Así, el mismo día en que el plenario de socias recibió la noti-
cia sobre su nuevo destino, la vicepresidenta, en ejercicio temporal de la
presidencia, anunció que elevaría “una nota detallada de todos los estable-
cimientos que se encuentran a cargo de la Corporación”,9 en la cual el ma-
nicomio tendría un lugar central.
La vicepresidenta, Rosario Peña de Bosch, era una socia veterana que,
desde su ingreso en la década de 1860, había ejercido en distintas oportuni-
dades cargos directivos. Para ella, el traspaso a la Nación no fue un asunto
fácil de aceptar. A diferencia de otras socias, Rosario formaba parte del sec-
tor que intentó, en los últimos meses, que la Sociedad permaneciera bajo el
ala de la provincia. A pesar de sus diferencias por el curso de los aconteci-
mientos, sabía que el informe acordado para pasar al Ministerio debía ser
contundente y suficientemente claro. Se trataba de iniciar las negociaciones
para obtener los recursos necesarios a fin de mantener las instituciones, abo-
nar las deudas pendientes y garantizar la continuidad de ciertas obras.
Así, sin rodeos, la vicepresidenta comenzó su informe explicando que
a pesar del “sistema de economías” que la Sociedad había llevado adelante
en la Convalecencia “no ha podido ni puede sostenerse con regularidad
con la asignación que le da su presupuesto”.10 Dicha situación, como con-
VALERIA SILVINA PITA 107
tinuaba evaluando, hacía imposible no sólo su funcionamiento sino tam-
bién abonar las obras que se habían ejecutado en ese último tiempo. Por
todo ello pedía al Ministerio la reevaluación de los montos adjudicados en
el presupuesto, lo que equivalía a solicitar dotaciones extraordinarias para
superar sus dificultades financieras.
Un mes después llegó la respuesta. En esta, el ministro expresaba “en
nombre del presidente de la República” que la Sociedad “le inspira[ba] el
mayor interés” y que por tal razón le prestarían “el más decidido concur-
so a sus humanitarias funciones”.11 Por esa razón, había tomado la resolu-
ción de pagar las cuentas adeudadas y autorizar una dotación extra de re-
cursos que no estaba incorporada en el presupuesto aprobado por las
Cámaras durante 1880.
Cuando la respuesta fue leída en la asamblea de las socias, la vicepre-
sidenta tenía otra novedad. Ella en persona y acompañada por otras seño-
ras habían tenido una primera entrevista con el presidente de la Nación.
Según Peña de Bosch, el primer mandatario les había expresado que haría
las gestiones necesarias para garantizar que la Sociedad pudiera adminis-
trar los establecimientos a su cargo con montos acordes a su misión.
Algo estaba cambiando en el ánimo político de la vicepresidenta. El
tono de sus comentarios hacia el Poder Ejecutivo era más afable, dando
cuenta que en el curso de esas semanas sus dudas sobre los beneficios que
el pasaje a la nación traía para la Sociedad estaban siendo esclarecidas. En
poco tiempo más, la abierta voluntad política de Roca y sus hombres por
colaborar con la agencia sería aún más notoria. Fue en ese marco donde se
irían estableciendo acuerdos entre ambas partes. De tal modo, el manico-
mio, su falta de capacidad y sus particularidades se integrarían a una nue-
va agenda que comprometió tanto a sus responsables como a otras depen-
dencias oficiales, a otros funcionarios y agentes estatales. Todos ellos, de
una u otra manera, incidieron en el destino de la institución, generando
nuevos retos y también nuevos conflictos y tensiones.
Problemas y soluciones
Pese a que durante el verano de 1881 el Ministerio se hizo cargo de las
deudas y de dotar con más recursos a la Sociedad para la administración
108 LOS SABERES DEL ESTADO
del manicomio, el problema de la cantidad de internadas seguía sin resol-
verse. A lo largo de ese año su incremento fue tal que el director Eguía de-
cidió confeccionar un informe especial al respecto.
En este dejó asentado que era necesario tomar una decisión acerca del
número de internadas para evitar que llegue “muy pronto el día en que no
sea posible admitir una más de las que nos sean dirigidas”,12 al estar com-
pletamente colapsadas las instalaciones. Como en otras ocasiones, el mé-
dico director pensaba en clave higiénica, sopesando el número de interna-
das, la cantidad de metros cuadrados recomendables por persona, la
circulación y calidad del aire que se requería y, especialmente, las conse-
cuencias que podrían desatarse si se declaraba alguna epidemia. Según sus
cálculos, la institución tenía capacidad para 200 mujeres. Pero estaban alo-
jadas cerca de 400.
Frente a esto, Eguía propuso entonces que se evacuase del manicomio
a las enfermas crónicas, es decir, a aquellas que no tenían posibilidad de
cura. La presencia de estas mujeres no era un tema nuevo. Desde hacía
años el director advertía sobre este asunto, aunque era la primera vez que
se solicitaba abiertamente su exclusión.
En octubre de 1881 las inspectoras de turno avalaron su informe.
Según explicaron a la presidencia, quedaba demostrado “la necesidad de
sacar” a las “dementes crónicas e inofensivas” para dar lugar a las que “fre-
cuentemente acuden” a la institución, entendiendo a su vez que sin una
medida de esa naturaleza “se hara imposible la admisión de otras”.13
Sin embargo, cuando el tema fue tratado en la asamblea, las socias no
estuvieron dispuestas a tomar ninguna medida al respecto.14 Esta negativa
se debió, en primer lugar, a que entendían que desplazar a las crónicas sig-
nificaba, en la mayoría de los casos, aceptarlas en otros establecimientos,
puesto que muchas no tenían familiares que pudieran hacerse cargo de
ellas. Además, el tema de la aglomeración no sólo afectaba a la Convale-
cencia sino al resto de los establecimientos a su cargo. Pero la reticencia de
las socias a asumir una medida de esa naturaleza obedecía a otro motivo:
sabían que alojarlas en otras instituciones era un tema delicado
En esa misma reunión debieron tratar una denuncia que había asen-
tado el jefe de la policía porteña sobre una “desgraciada” mujer, sin fa-
milia y “alienada”. La misma había sido llevada hasta el manicomio y, co-
mo estaba “próxima a su alumbramiento”, no había sido recibida.15
VALERIA SILVINA PITA 109
Asimismo había sido rechazada en el Hospital de Mujeres, ya que su sa-
la de maternidad estaba cerrada por un brote de fiebre puerperal, moti-
vo por el cual debió entonces permanecer en las dependencias policiales.
Para cuando la Sociedad se reunió, el asunto de la internación había si-
do resuelto por la presidenta. Sin embargo, casos como este ponían de
relieve las dificultades concretas y las presiones que existían para recibir
a ciertas mujeres consideradas dementes y que, como finalmente tiempo
después expresó la presidenta, hacían “impracticable” la propuesta de
Eguía.16
Ante las dudas de las socias, fue la presidencia de la Sociedad la que
dio un paso en otro sentido: autorizó a las inspectoras, “en consideración
a la aglomeración de asiladas”, a dejar de “recibir más alienadas”.17
La decisión no fue refutada ni por el ministro del Interior ni por los
miembros del Departamento Nacional de Higiene. Tampoco impidió que
un mes más tarde el propio presidente Roca visitara, junto con el inten-
dente porteño y varios ministros, las dependencias de una institución cu-
yas puertas estaban formalmente clausuradas.18
A pesar de esto, sostener la medida de impedir nuevos ingresos pron-
to se transformó en una fuente de tensiones que enfrentó particularmente
a la flamante policía de la Capital y a las señoras de la Beneficencia. Para
Marcos Paz, un primo del presidente Roca que había sido nombrado a car-
go de la fuerza, el cierre de las admisiones había puesto un tope al poder
de policía que él intentaba hacer prevalecer. Por ello, pretendió ignorar la
clausura y siguió autorizando a sus agentes el envío de supuestas demen-
tes a la Convalecencia. Mas una y otra vez el ingreso de las locas en el ma-
nicomio fue rechazada.
Frente a tal situación, el jefe policial tomó la resolución de no recoger
más dementes de las calles, por no poder ubicarlas luego en el estableci-
miento destinado a ellas. Sin embargo, no estaba en condiciones de soste-
ner esa decisión por mucho tiempo. Los arrestos para el mantenimiento
del orden eran una tarea largamente asumida por la fuerza pública que él
dirigía, y a su vez demandada por los vecinos de la ciudad. Además, debía
retirar de las instalaciones policiales a las locas que estaban ahí recluidas.
Por esta razón, ya había solicitado a la presidenta de la Sociedad que pro-
cediese a dar albergue a un par de “enajenadas mentales” que se hallaban
en el departamento policial. Basaba su pedido en que en este no existían
110 LOS SABERES DEL ESTADO
“las condiciones requeridas para esta clase de detenidas” y, por lo tanto, no
se las podía asistir de manera adecuada.19
Su intento no fue eficaz. No obstante, no retrocedió. Antes de que fi-
nalizara el mes de diciembre solicitó asilo para otra mujer.20 Esta vez la res-
puesta fue favorable. Sin embargo, cuando unos días después envió a otras
dos dementes, la Sociedad contestó negativamente, aclarando que la admi-
sión que habían autorizado días atrás no era más que “una excepción”, al
no haberse solucionado aún “la falta absoluta de local”, lo que impedía
–como se precisaba– colocar ni siquiera “una sola cama más”.21
Un mes después de aquel intercambio epistolar se leyó en la asamblea
de la Sociedad el balance de la Convalecencia correspondiente al año an-
terior. La estadística arrojó entonces que al 31 de diciembre de 1881 la po-
blación del manicomio era de 377 mujeres internadas, es decir, 13 menos
que a comienzos de ese mes.22 Esa pequeña diferencia fue asumida por las
socias como una prueba de que la decisión asumida era un acierto y que,
por lo tanto, debían mantenerla.
Pero para la flamante policía de la Capital sería cada vez más notorio
que se trataba de una medida discrecional que la obligaba, en definitiva, a
custodiar a las dementes.
En los meses siguientes el cierre de las admisiones se mantuvo. Sin
embargo, las inspectoras aceptaban a algunas dementes cuando lo consi-
deraban posible. Y las socias debieron reconocer que ante cada negativa el
malestar crecía. Justamente por eso, decidieron avanzar en el proyecto de
edificar un nuevo departamento donde asilar a las crónicas.23 Comenzaba
así una larga serie de proyectos, ampliaciones y refacciones que atravesarían
a la institución a lo largo de la década de 1880.
La ampliación de los acuerdos: los ensanches edilicios
Fue a fines de febrero de 1882 que la Sociedad elevó una solicitud para
que el ministro del Interior enviara a un arquitecto del Departamento de
Ingenieros de la Nación “para que examine el local e indique el paraje más
adecuado para la construcción de un salón” y proyecte, a su vez, la forma
“que debe darse a la construcción”.24 En ese momento, la respuesta no se
hizo esperar. El ministro Bernardo de Irigoyen, un viejo conocido y alia-
VALERIA SILVINA PITA 111
do de la Sociedad que había ocupado cargos de responsabilidad durante
las presidencias de Sarmiento y Avellaneda y había tenido un estrecho
contacto con las socias, actuó con una diligencia tal que a inicios del mes
de abril la presidenta tenía un informe y una propuesta para agrandar el
manicomio.
La premura de Irigoyen no sólo daba cuenta de los vínculos que tenía
con las socias de la beneficencia, sino que hacía efectivo el compromiso
asumido por el poder ejecutivo de sostener a la agencia tras su nacionali-
zación. También revelaba que los principales problemas de la Convalecen-
cia –su sobrepoblación y los límites edilicios– formaban ahora parte de las
preocupaciones y áreas de acción del Estado nacional.
Por esos años, el compromiso gubernamental abarcó tanto al manico-
mio como a otras instituciones sanitarias públicas. Aunque con dificulta-
des y tensiones, los fondos públicos financiaron las ampliaciones edilicias
en los hospitales de la ciudad, buscando sanear sus interiores e instalar no-
ciones higiénicas que permitieran disminuir los riesgos de infecciones y fu-
turas epidemias. Por eso se blanquearon muros, se cambiaron letrinas, se
instaló en algunos la red de agua potable y, sobre todo, se construyeron
nuevos pabellones y barracas para alojar más enfermos.
Aquellas políticas se sustentaron en un conjunto de presupuestos que
configuraron a la higiene como una ideología de las transformaciones ur-
banas a partir de la cual era posible transitar el camino hacia “la civiliza-
ción” de una forma “científica” y, por lo tanto, “neutra” o ajena a los con-
flictos sociales en general y a las diferencias sociales existentes.25 Llevarlas
adelante no significó un avance lineal y sin pugnas y, menos aún, que las
razones pudieran prevalecer sobre las políticas. Contrariamente, como se
analiza más adelante, las marchas y contramarchas que se generaron tras
los bastidores de la administración pública desnudaron dos situaciones. La
primera era que la higiene y las instituciones sanitarias no constituían pro-
blemas de orden técnico ni científico, sino político. La segunda, que aún
era largo el trecho que se debía recorrer para conformar un proyecto más
definido en torno a la salud pública.
Si bien muy pronto las socias reconocerían que las obras de ensanche
traerían nuevos problemas e incertidumbres al seno del manicomio, en
abril de 1882 su atención se dirigió en otra dirección. En ese momento de-
bieron decidir si aceptaban o no las modificaciones plasmadas en los pla-
112 LOS SABERES DEL ESTADO
nos entregados por el Poder Ejecutivo. Así lo hicieron. Pero iniciar la cons-
trucción de un nuevo salón no era un asunto sencillo ni inmediato.
Significaba contar con las asignaciones presupuestarias correspondientes y,
más aún, sortear ciertas dificultades que podían presentarse por las dispo-
siciones de la nueva Ley de Contabilidad de la Nación, que prescribía que
toda la administración pública debía llamar a licitación para cubrir todos
los rubros sostenidos por aquellos. Las licitaciones no eran algo descono-
cido para las señoras. Pero sí lo eran las disposiciones y las implicancias
que establecía la nueva ley.
Hacia fines de ese verano de 1882 la Sociedad ya había tenido proble-
mas al respecto, pues la Contaduría General se negó a abonar las partidas
de los alimentos de los meses de enero, febrero y marzo.26 La razón era que
no se habían hecho “efectivas las disposiciones de la ley”,27 es decir, no se
habían realizado las licitaciones pertinentes.
A pesar de estar en falta, la Sociedad demandó que esas partidas les
fueran entregadas. Nuevamente la respuesta ministerial fue favorable, no
sólo porque avaló su pedido, sino porque la eximió a futuro de llamar a li-
citaciones por alimentos.28 Se hacía así evidente que, a pesar de las nuevas
normativas, quedaba un margen de maniobra política para liberarse de
ellas, lo que permitiría a la Sociedad de Beneficencia manejar algunos
asuntos de forma autónoma y hasta discrecional.
Un tiempo después, Irigoyen comunicó su decisión de encargar la
obra de ensanche al Departamento de Ingenieros, que dependía de su mi-
nisterio.29 Esto significaba que un técnico supervisaría las obras, mientras
que el propio ministerio convocaría a las licitaciones.
En esos años de acomodamiento tras la nacionalización, las socias de-
bieron reconocer las ventajas de depositar la supervisión en dicha depen-
dencia, puesto que los diversos emprendimientos podrían desarrollarse sin
su plena atención. Así, ellas se encargarían –según las bases del contrato
posteriormente suscripto– de retirar el dinero del Banco y abonar al con-
tratista,30 mientras que el resto de los controles serían materia del Minis-
terio y sus técnicos.
Sin embargo, las señoras descubrieron enseguida que el ingreso del
Departamento de Ingenieros significaba la ampliación de los marcos en
que deberían concertar los acuerdos con respecto a las nuevas construccio-
nes. Y ese descubrimiento estuvo asociado a un nuevo conflicto.
VALERIA SILVINA PITA 113
En efecto, a finales de octubre de ese año, cuando el proyecto del en-
sanche llevaba cinco meses de ejecución, la Sociedad se confrontó con el
ingeniero de la obra cuando este propuso colocar pisos de madera en vez
de las baldosas inicialmente consignadas. Su pedido se basó en la necesi-
dad de bajar los costos, pues ya se había agotado el dinero destinado. Las
señoras no estuvieron de acuerdo. Según explicó la presidenta al ministro,
los pisos de madera no eran “convenientes para un establecimiento de es-
ta clase”,31 pues “las locas, por lo general, ensucian mucho los pavimentos,
lo que no se puede siempre evitar, por más cuidado que se tenga”. Aclara-
ba, además, que permanentemente debían ser lavados, y si estos eran de
madera “se destruirían muy pronto”. Agregaba que tampoco era el tipo de
revestimiento más indicado, ya que la madera era “conservadora de las mias-
mas” y, por lo tanto, era un elemento tanto antihigiénico como “susceptible
de incendiarse”.32 Las razones argumentadas eran atinadas en una ciudad
en la cual los incendios eran frecuentes en las construcciones de madera.
También eran preponderantes en una época donde las nociones médicas
referentes a que las enfermedades se transmitían por emanaciones maléfi-
cas provenientes de la materia animal o vegetal en descomposición que
contaminaban el aire. Asimismo, los argumentos empleados daban cuen-
ta de un conocimiento entre las señoras de los principios de la higiene y
de sus intentos por establecerlos en las instituciones a su cargo. Pero, a su
vez, ponían en evidencia la capacidad de esas mujeres para emplearlos po-
líticamente cuando se trataba de sostener una decisión asumida por las ins-
pectoras a cargo de la institución o cuando era necesario –como sucedió–
negociar con el Ministerio una dotación extra de recursos para el ensanche
del manicomio.
Como en otras oportunidades, el ministro avaló a la Sociedad ponien-
do de relieve que, frente a las disidencias, las socias podían emplear a su fa-
vor razones sensibles para una administración comprometida con la ideo-
logía de la higiene.
La discrepancia por los pisos no fue la única. En 1884, por ejemplo,
apareció una diferencia aún más notoria cuando las señoras rechazaron los
planos levantados por el Departamento para un nuevo pabellón. Según ex-
pusieron, si se avanzaba en dichos planos deberían tener que aguardar dos
años para poder hacer uso de esas instalaciones; el valor de las obras sería
sumamente gravoso sin que por ello se diera una solución definitiva a la
114 LOS SABERES DEL ESTADO
falta de espacio en la institución. Ante esto preferían que se diseñara otro
tipo de propuesta que implicara menos dinero y que, sobre todo, pudiera
ser inaugurada en un plazo de tres meses.33 Los términos empleados en es-
ta ocasión no ingresaron directamente en el universo higienista, poniendo
de manifiesto que frente a las discrepancias esas mujeres podían hacer uso
de otros argumentos, esta vez, económicos y financieros, aspectos que no
eran menores al momento de negociar una ampliación edilicia.
Durante la década de 1880 las tensiones que se generaron tras los pro-
yectos de ampliación del manicomio no sólo dieron cuenta de miradas y
propuestas diferentes y a veces entrecruzadas acerca de cómo debían enca-
rarse las obras, sino que también estuvieron asociadas a las características
de una gestión pública en formación. Esta iba complejizando su mapa de
dependientes, dependencias y normativas aun cuando ello no significaba
que sus mecanismos de regulación y funcionamiento estuvieran totalmen-
te aceitados. En consecuencia, las demoras en las licitaciones, el extravío
de algún expediente o el retraso en los pagos a los contratistas podían im-
plicar atrasos o la suspensión de las obras, así como la intervención de las
inspectoras, del Consejo Directivo de la Sociedad y del Ministerio.34
Pese a las idas y vueltas, los ensanches siguieron siendo una respuesta
concreta desde el poder central a los problemas denunciados. Este compro-
miso trajo aparejado diferencias y desafíos. Simultáneamente, constituyó
otra de las singularidades de la institución en esa década: la compleja aso-
ciación entre administradoras, médicos, técnicos, ministros, funcionarios y
contratistas para, a lo largo de diez años, emprender cuatro etapas de am-
pliación. Estas abarcaron nuevos salones dormitorios, galerías, patios, ba-
ños, letrinas, comedores, dependencias de cocina y lavadero, y hasta un sa-
lón separado para alojar exclusivamente a las internas que padecieran
alguna enfermedad infecciosa o contagiosa, el cual –según consignaba el di-
rector y no sin cierto orgullo– se había basado “con ligeras modificaciones”
en el “Plano de los pabellones del Hospital Washington” de Inglaterra.35
Las demandas médicas
En octubre de 1882, cuando las obras de ampliación de la Convalecencia
se suspendieron momentáneamente por las diferencias de criterios sobre los
VALERIA SILVINA PITA 115
pisos a colocar, la clausura de la institución era ya un asunto del pasado. Si
bien la Sociedad había dispuesto inicialmente mantener su cierre hasta la
inauguración de la nueva obra, a comienzos de agosto debió abandonar tal
decisión. La decisión no estuvo asociada a una revaluación interna acerca
de la medida en sí misma, sino que –se lamentaron las señoras– estuvo di-
rectamente vinculada a algo que aconteció en un calabozo policial.
En efecto, luego de nueve meses de remitir nota tras nota solicitando
albergue para supuestas locas que se hallaban en la policía, el jefe Paz man-
dó una última misiva. En esta comunicaba que una “alienada recojida en
ese departamento” había sido hallada “muerta de frío” en el piso del cala-
bozo donde había sido recluida, y que él temía que las demás que se en-
contraban en el lugar corrieran “la misma suerte”36 si no eran de una vez
por todas conducidas al manicomio.
La nota y los ecos en la prensa lograron vencer las últimas resistencias
de las socias, y la clausura de las admisiones fue levantada.37 La resolución
asumida, según el director Eguía, significaba un paso atrás.38 Sin embar-
go, aunque él no lo reconoció, la eficacia del cierre ya había sido puesta en
duda, pues en esos meses se habían habilitado internaciones provenientes
no solamente de la policía sino también de particulares, jueces u otros fun-
cionarios estatales.
Fracasada la clausura, qué hacer con las enfermas crónicas volvió a
transformarse en un tema de preocupación para el director Eguía. Ya no se
trataba de impedir sus ingresos o colocarlas en alguno de los nuevos salo-
nes dormitorio, sino de avanzar en otra dirección. Según creía, había lle-
gado la hora de utilizar las instalaciones del establecimiento para asilar ex-
clusivamente a las dementes crónicas y levantar en las inmediaciones “un
verdadero manicomio”.39 Proyectaba así la construcción de un cuerpo de
edificios pensados desde sus cimientos para funcionar como tal.
Fueron varios los argumentos que Eguía empleó para convencer a las
socias y al gobierno de la necesidad de emprender dicho proyecto. Sostuvo
que los ensanches eran respuestas que finalmente no daban solución a la
cantidad de internadas que todos los años se acumulaban en la Conva-
lecencia y que, por lo tanto, las condiciones higiénicas seguían siendo pre-
carias y los riesgos de infecciones, latentes. También intentó transmitir que
construir un nuevo manicomio representaba mucho más que levantar un
edificio. Se trataba de una tarea pendiente: dotar a la nación de una insti-
116 LOS SABERES DEL ESTADO
tución cuya presencia, asumía, reflejaría los adelantos de la República en
pos del “progreso”.40 Según explicaba, la ciudad de Buenos Aires, con su
consabida “importancia moral y material”, era ya “una de las primeras de
Sud América”, y por eso “no podía quedar atrás de Río de Janeiro y Mon-
tevideo”41 en la solidez de sus instituciones.
Sus apelaciones al “progreso”, a la competencia con otras naciones y a
la “importancia moral y material” que cobraba Buenos Aires no eran ca-
suales. La ciudad era el escenario de una serie de cambios: se demolían vie-
jos edificios, se cavaban calles, se levantaban palacios en medio de baldíos
o viejas fincas, y se continuaba con las obras de aguas corrientes y cloaca-
les. Con ellos iba creciendo la certeza en un sector de los porteños que la
nación construida desde la capital de la República estaba transitando una
senda cuyo destino de grandeza la acercaba al mundo civilizado. También
ponían de relieve expectativas y demandas compartidas en un sector de la
comunidad médica que, apelando a la “honorabilidad” de los gobernan-
tes, el “progreso” o “la ciencia”, buscaba reformar los manicomios y trans-
formarlos en espacios diferenciados de las antiguas casas de reclusión de
dementes.
Más allá de la creciente participación médica en diversas agencias es-
tatales y de las preocupaciones gubernamentales en torno a los problemas
de los manicomios públicos, la primacía de la ciencia sobre la política fue
por esos años una batalla perdida. Las decisiones que hicieron posible las
ampliaciones fueron respuestas políticas derivadas de acuerdos y confron-
taciones que, como se analiza a continuación, formaban parte de una
agenda estatal que aún estaba en estado de gestación.
Las respuestas posibles
Poco tiempo después de la epidemia de cólera de 1886, Eguía volvió a in-
tentar convencer a las socias de que había una alternativa capaz de ser lle-
vada a la práctica para levantar un “manicomio modelo”. Expuso entonces
que su creación era “una cuestión de voluntad”,42 ya que para su realiza-
ción era necesario contar con el apoyo del “Gobierno” y con la solidaridad
del “Pueblo”, quienes –no dudaba– “concurrirían hasta con entusiasmo” a
tal empresa.
VALERIA SILVINA PITA 117
La fórmula era conocida en Buenos Aires, pues otros hospitales como
los de las colectividades se habían levantado gracias a las donaciones y sus-
cripciones públicas. Las socias de la beneficencia oficial bien sabían de este
camino que unía la solidaridad de los porteños al aporte financiero públi-
co, pues así habían planteado la edificación de la nueva sede del Hospital
de Mujeres.
Pero, justamente a comienzos de 1887, cuando la propuesta de Eguía
fue leída, aquella experiencia era lo suficientemente cercana para conven-
cer a las socias de que emprender un proyecto de características similares
para el manicomio era sólo una cuestión de “voluntad”. Para ellas, llevar
adelante la edificación del nuevo hospital había sido una ardua tarea, tan-
to por sus costos y su larga duración como por la dificultad que supuso in-
tegrar a diversas reparticiones y sectores estatales.
A la vez, esos años fueron tiempos de cambios y reacomodamientos
no sólo para las socias de la beneficencia sino también para el poder cen-
tral, el municipal y las diversas reparticiones que conformaban a ambos,
para la ciudad porteña y varias zonas del interior, como para la sociedad
argentina en general. Pero, en cierto modo, también fue una época de con-
tinuidades e indeterminaciones. La atención sanitaria y el control higiéni-
co formaron parte de la agenda pública, si bien sus contornos no estaban
claramente perfilados, ni sus antiguas significaciones habían sido dejadas
atrás. De esta manera, la cuestión de los hospitales, sus dependencias ju-
risdiccionales, a quiénes debían atender y cómo debían ser sus edificios
eran asuntos que estaban aún definiéndose.
En esa época, el sistema sanitario público no estaba centralizado y los
hospitales públicos porteños dependían de la Nación o del municipio.
Aún no existía una repartición oficial que supervisara todas las institucio-
nes sanitarias, y todavía no estaban claramente determinados los roles ni
la articulación entre las agencias estatales que confluían sobre aquellas. Por
ello, eran recurrentes los roces y conflictos entre las diferentes reparticio-
nes jurisdiccionales.
Asimismo, era materia de debate quiénes debían recibir atención mé-
dica de parte del Estado y en qué condiciones. Aunque por esos años en
Buenos Aires ya se habían inaugurado distintos consultorios médicos gra-
tuitos que dependían de distintas instancias públicas, su apertura no signi-
ficó un desplazamiento de las antiguas significaciones que ceñían la aten-
118 LOS SABERES DEL ESTADO
ción médica a “las clases menesterosas” o a “los pobres de solemnidad”. Esta
categoría tenía antiguas raíces y agrupaba a aquellas personas cuya condi-
ción de pobreza era certificada por los jueces de paz, los curas párrocos, los
vecinos notables y, también, por ciertos empleados municipales. Pese a que
en los años 1880 ni la sociedad porteña ni la del interior del país eran las
mismas que antaño, constatar públicamente la pobreza siguió siendo una
práctica vigente.
Se habilitaba a ciertos pobres para que fueran atendidos gratuitamen-
te y se excluía formalmente a otros que no habían apelado a una autoridad
pública para certificar su condición de pobreza. De hecho, por esos años,
esa exclusión se refrendó en la búsqueda de “fijar lo más netamente posi-
ble cuáles son los pobres que tienen derecho entre nosotros a los socorros
del Estado”.43 Algunos funcionarios llegaron a demandar la creación de un
“registro de pobreza” que determinara a ciencia cierta quiénes eran los po-
bres, como también a reclamar cambios en la reglamentación de las admi-
siones hospitalarias, tal como lo hizo el director de la Asistencia Pública,
intentando establecer que “la asistencia gratuita no sea concedida” a cier-
tos trabajadores como los portuarios que, cuando se accidentaban, eran
conducidos a un hospital municipal.44
Bajo la consideración de que los hospitales públicos debían atender a
los pobres menesterosos de manera gratuita y al resto en carácter de pen-
sionista –categoría instalada desde hacía largo tiempo y a partir de la cual
se establecía el pago diario por la internación, los servicios médicos y los
alimentos–, se ponía en el tapete el tema del financiamiento hospitalario
y, por ende, el rol del Estado nacional o municipal.45 Algunos funciona-
rios o médicos influyentes creían que los hospitales y otros establecimien-
tos de beneficencia pública debían sustentarse menos en las finanzas pú-
blicas y más en la solidaridad de los ricos e, incluso, del pueblo en general.
Otros iban más allá, fundamentando la retirada del Estado. Por ejemplo,
en 1887, el ministro Eduardo Wilde, médico de profesión, expresaba en
un informe público su oposición a que las rentas de la Nación estuvieran
cada vez más comprometidas a causa del funcionamiento de la beneficen-
cia pública. Argumentaba que para el Estado era imposible “hacerse cargo
de la asistencia, manutención y educación de todos los enfermos”,46 pues
sus cuidados, como el de los pobres o analfabetos, no era “un atributo del
Estado”, e insistía en que este debía ceñir su participación al momento en
VALERIA SILVINA PITA 119
que una epidemia asumía el “carácter de conflicto público”,47 como había
sucedido con anterioridad.
Las indefiniciones y los desacuerdos no acababan allí, sino que abar-
caban a los propios emprendimientos de reforma edilicia que se llevaban
adelante por esos años. De tal forma, mientras algunos proponían la cons-
trucción de pabellones o edificios económicos montados a la manera de
hospitales barracas de chapa y madera, otros acusaban lo improductivo de
dichos proyectos por su condición “provisoria”, pues los materiales emplea-
dos no podían ser considerados “de larga duración”.48 En ocasiones, don-
de antes se había festejado la inauguración de nuevos pabellones, pocos
años después se acusaba “que la disposición de sus salas están en oposición
con todas las reglas de higiene hospitalaria”,49 poniendo en evidencia la
precariedad que portaban las nociones sobre la higiene y el saneamiento
institucional.
Los establecimientos a cargo de la agencia rivadaviana no quedaban al
margen de estas indefiniciones y tensiones. Las presiones para recibir a las
crónicas, las indigentes y a toda una serie de mujeres enfermas o inválidas,
por un lado, y la desconfianza que despertaban la diversidad de situacio-
nes de marginalidad o los debates sobre los costos del mantenimiento hos-
pitalario, por el otro, afectaban de manera directa a la Sociedad.
En suma, construir una nueva sede para el manicomio era un asunto
que trascendía a la “voluntad” y la capacidad para reunir fondos como so-
ñaba Eguía. Se trataba de generar consenso político y asumir un compro-
miso que respondiera a un “¿para qué?”, en el momento adecuado y con
un rumbo más cierto que aquel que por entonces primaba en los proyec-
tos, reformas y políticas sanitarias públicas.
En este mapa complejo, atravesado por idas y vueltas, por indefinicio-
nes y contradicciones, para las integrantes de la Sociedad el principal pro-
blema del manicomio consistía en la relación entre la falta de espacio y la
presencia de un grupo de mujeres crónicas que no podían ser ubicadas en
otras instituciones. Por esto, la posibilidad de ampliar el edificio –aunque
fuera con pabellones provisorios–, de sumar dormitorios y camas, y de
mantenerlo en condiciones de salubridad e higiene era aún una solución
concreta a los problemas del establecimiento.
120 LOS SABERES DEL ESTADO
Cierre
Durante la década de 1880 la Sociedad de Beneficencia debió afrontar di-
versos desafíos asociados al pasaje jurisdiccional desde la provincia a la
Nación. Aunque para sus integrantes la nacionalización significó la reváli-
da de un pasaporte que les permitió mantenerse y consolidarse como la
principal agencia de beneficencia pública del país, también representó in-
sertarse en un denso mapa de relaciones, alianzas, desencuentros.
A vista de lo sucedido en el manicomio de mujeres, la nacionalización
y los acuerdos a los cuales arribaron las socias con los hombres del Poder
Ejecutivo hicieron posible elevar su presupuesto anual, contar con el aval
político para suspender las admisiones, tener exenciones a las normas es-
tablecidas para la administración pública y, por sobre todo, avanzar con los
proyectos de ampliación edilicia. Pero, simultáneamente, las señoras de-
bieron aprender a desenvolverse en un marco más amplio y complejo que
trajo al manicomio a otros agentes estatales y a otras agencias y dependen-
cias públicas. Por momentos, la presencia de ingenieros, arquitectos y con-
tratistas o constructores generó tensiones y conflictos que hicieron eviden-
te que la administración, la técnica y la ciencia no eran asuntos neutrales.
Por el contrario, como se puso de relieve en este trabajo, la confluencia en
el manicomio de distintos funcionarios, agentes, técnicos y profesionales
fue la clave que reforzó en esas mujeres insertas en el entramado estatal el
ejercicio político de negociar, disputar y consensuar el rumbo que la insti-
tución debía tomar, y los cambios o propuestas que debían ponerse en
marcha. Dicho de otro modo, las acciones políticas de las Socias pusieron
de manifiesto la complejidad que comportó para ciertos grupos profesio-
nales, supuestos portadores de saberes específicos, consolidarse como una
elite técnica.
Finalmente, este trabajo invita a reflexionar en torno a las incertidum-
bres que en los años 1880 recorrieron los proyectos sanitarios públicos, y
cómo estas marcaron a la institución manicomio, a sus administradoras, a
otros agentes estatales, a la policía y a quienes desarrollaban su práctica
profesional en ella. Relevar las indecisiones de los funcionarios, las mar-
chas y contramarchas de los proyectos de reformas, las presiones policiales
o las demandas desoídas del médico director del manicomio permite ver
una cara menos conocida del proceso de institucionalización que se puso
VALERIA SILVINA PITA 121
en marcha desde la administración roquista. Al mismo tiempo, permite re-
conocer cómo para esos contemporáneos el despliegue de los marcos de la
estatidad supuso construcciones densas y particulares, nunca carentes de
conflicto, sobre lo que para ellos ingresaba dentro de lo público, el Estado
y sus instituciones.
Notas
1 Ministro de Gobierno a la presidenta de la Sociedad de Beneficencia de Buenos
Aires, 15 de diciembre de 1880. Instituciones Sociedad de Beneficencia y Asistencia Social
(en adelante SB), Copiadores de notas (1823-1926), Archivo General de la Nación (en
adelante AGN).
2
Carlos Correa Luna, Origen y desenvolvimiento de la Sociedad de Beneficencia (Bue-
nos Aires, Establecimiento Tipográfico M. Rodríguez Giles, 1913); Carlos Correa Luna,
Historia de la Sociedad de Beneficencia, Tomo I (Buenos Aires, Talleres Gráficos del Asilo
de Huérfanos, 1926).
3 “Acuerdo sobre la entrega de la Sociedad de Beneficencia”, Registro Nacional Repú-
blica Argentina, Tomo VIII, 1878-1881 (Buenos Aires, Taller Tipográfico de la Peniten-
ciaria Nacional, 1896), Nº 11801, 423.
4
Valeria Silvina Pita, “Política, conflictos y consensos en torno al brazo asistencial
del Estado argentino. La Sociedad de Beneficencia de la Capital, 1880-1910”, en Mujeres
y Asistencia Social en Latinoamérica, siglos XIX y XX. Argentina, Colombia, México, Perú y
Uruguay, Yolanda Eraso (ed.), 95-130 (Córdoba, Alción Editora, 2009).
5
Ver: María Inés Passamante, Pobreza y acción social en la historia argentina. De la be-
neficencia a la acción social (Buenos Aires, Humanitas, 1987); Eduardo Ciafardo, “Las da-
mas de beneficencia y la participación social de las mujeres en la ciudad de Buenos Aires,
1880-1920”, Anuario IEHS (Instituto de Estudios Histórico-Sociales), núm. 5 (1990):
161-170; Héctor Recalde, Beneficencia, asistencialismo estatal y previsión social (Buenos
Aires, Centro Editor de América Latina, 1991).
6 Ricardo González, “Caridad y filantropía en la ciudad de Buenos Aires durante la se-
gunda mitad del siglo XIX” en Sectores populares y vida urbana, José Pedro Barran et al. (eds.)
(Buenos Aires, CLACSO - Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 1984, 253.
7 Me refiero en particular a un variado grupo de trabajos entre los cuales se encuen-
tran: José Luis Moreno, “Modernidad y tradición en la refundación de la Sociedad de
Beneficencia por las damas de la elite, durante el Estado de Buenos Aires, 1852-1862”,
Anuario IEHS (Instituto de Estudios Histórico-Sociales), núm. 18 (2003); Alejandra
Vassallo, “Bordando virtudes en la trama de la nación: la creación de mujeres republica-
nas, 1823-1880”, Mimeo, 2005; Donna Guy, “Madres vivas y muertas. Los múltiples
conceptos de la maternidad en Buenos Aires”, en Sexo y sexualidades en América Latina,
Daniel Balderston y Donna Guy (eds.) (Buenos Aires, Paidós, 1998); Donna Guy, “La
122 LOS SABERES DEL ESTADO
verdadera historia de la Sociedad de Beneficencia”, en La política social antes de la política
social (caridad, beneficencia y política social en Buenos Aires, siglos XVII a XX), José Luis
Moreno (comp.), 321-341 (Buenos Aires, Trama Editorial; Buenos Aires, Prometeo,
2000).
8
Osvaldo Eguía, Movimiento anual del Manicomio Convalecencia, 15 de enero de
1880. SB, Hospital Nacional de Alienadas (en adelante HNA), Legajo 218, Tomo I, 238,
AGN.
9 Acta de Sociedad, 20 de diciembre de 1880. SB, Administración Central (en ade-
lante AC), Tomo VIII, 249, AGN.
10
Rosario Peña de Bosch al Ministro del Interior, Antonio del Viso, 30 de diciem-
bre de 1880. SB, Copiador de notas 2 (1879-1882), 114, AGN.
11 Acta de Sociedad, 31 de enero de 1881. SB, AC, Tomo VIII, 252, AGN.
12 Osvaldo Eguía a las señoras Inspectoras, 24 de octubre de 1881. SB, HNA, Legajo
218, Tomo I, 250, AGN.
13
Ana C. de Perdriel y Rosario P. de Bosch a la Presidenta de la Sociedad de Bene-
ficencia, 30 de octubre de 1881. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 252, AGN.
14
Acta de Sociedad, 3 de noviembre de 1881. SB, AC, Tomo VIII, 286, AGN.
15 Marcos Paz a la Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 18 de octubre de 188.
SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 248, AGN.
16
Emma Van Praett de Napp al Presidente del Consejo Nacional de Higiene, 3 de
noviembre de 1881. SB, Copiador de notas 2 (1879-1882), 172, AGN.
17
Acta de Consejo, 3 de noviembre de 1881. SB, AC, Tomo VIII, 288, AGN.
18
Emma Van Praett de Napp al Presidente de la República Argentina, 1 de diciem-
bre de 1881. SB, Copiador de notas 2 (1879-1882), 177, AGN; Julio Argentino Roca a
la Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 3 de diciembre de 1881.SB, AC, Legajo 218,
Tomo I, 256, AGN.
19
Marcos Paz a la Señora Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 6 de diciembre
de 1881. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 257, AGN.
20
Filemon Naon a la Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 23 de diciembre de
1881. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 258, AGN.
21
Santiago Correa al Comisario de Ordenes de la Policía de la Capital, Filemon
Naon, 30 de diciembre de 1881. SB, Copiador de notas 2 (1879-1882), 182, AGN.
22 Acta de Sociedad, 15 de febrero de 1882. SB, AC, Tomo VIII, 298, AGN.
23
Acta de Sociedad, 15 de febrero de 1882. SB, AC, Tomo VIII, 299, AGN.
24 Emma Van Praett de Napp al Ministro del Interior, Señor Bernardo de Irigoyen,
27 de febrero de 1882. SB, Copiador de notas 2 (1879-1882), 197-198, AGN.
25 Ver: Sidney Chalhoud, Cidade Febril. Corticos e epidemias na corte imperial (San
Pablo, Companhia das Letras, 1996); Diego Armus, “El descubrimiento de la enfermedad
como problema social”, en Nueva Historia Argentina, Tomo V, El progreso, la moderniza-
ción y sus límites (1880-1916), Mirta Lobato (ed.), 507-561 (Buenos Aires, Sudamericana,
2000).
26 Asamblea de Sociedad, 6 de marzo de 1882. SB, AC, Tomo VIII, 304, AGN.
VALERIA SILVINA PITA 123
27 Emma Van Praett de Napp al Ministro del Interior, 6 de marzo de 1882. SB,
Copiador de notas 2 (1879-1882), 201, AGN.
28 Bernardo Irigoyen, Disposición de eximición de licitaciones públicas para provisión
de alimentos y vestidos, 11 de abril de 1882. SB, Circulares Oficiales, Vol. I, 142, AGN.
29
Bernardo Irigoyen a la Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 5 de mayo de
1882. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 275, AGN.
30 Sobre el contrato ver: nota de Presidencia de la Sociedad de Beneficencia al
Ministro del Interior, 30 de diciembre de 1882. SB, Libro copiador 3 (1882-1885), 29-
30, AGN; sobre la forma de los pagos mensuales ver: Presidencia de la Sociedad de
Beneficencia al Ministro del Interior, 2 de enero de 1883. SB, Libro copiador 3 (1882-
1885), 31, AGN.
31
Rosario Peña de Bosch al Ministro del Interior, 28 de octubre de 1882. SB, Libro
copiador 3 (1882-1885), 19, AGN.
32 Rosario Peña de Bosch al Ministro del Interior, 28 de octubre de 1882. SB, Libro
copiador 3 (1882-1885), 20, AGN.
33
Sociedad de Beneficencia de la Capital, Informe al Ministro del Interior, 6 de fe-
brero de 1884. SB, Libro copiador 3 (1876-1878), 120-121, AGN.
34 Acerca de los retrasos, ver: Bernardo Irigoyen a la Presidenta de la Sociedad de
Beneficencia, 1 de abril de 1884. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 318, AGN; sobre difi-
cultades en las licitaciones ver: Ministerio del Interior a la Presidenta de la Sociedad de
Beneficencia, 4 de julio de 1884. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 326, AGN.
35
Osvaldo Eguía, Informe anual Manicomio de la Convalecencia, febrero 1887. SB,
HNA, Legajo 218, Tomo II, 62, AGN.
36 Rosario Peña de Bosch al Jefe de la Policía, 3 de agosto de 1882. SB, Libro copia-
dor de notas 3 (1876-1876), 3, AGN.
37
“Episodio vergonzoso”, La Prensa, 30 de julio de 1882.
38
Osvaldo Eguía, Memoria anual Hospital de Mujeres Dementes, 18 de enero de
1883. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 283, AGN.
39
Osvaldo Eguía, Memoria anual Hospital de Mujeres Dementes, enero de 1885.
SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 350, AGN.
40
Osvaldo Eguía y Felipe Solá a la Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 5 de
agosto de 1884. SB HNA, Legajo 218, Tomo I, 232, AGN.
41 Osvaldo Eguía y Felipe Solá a la Presidenta…, 231.
42
Osvaldo Eguía, Memoria Anual del Manicomio, febrero de 1887. SB, HNA,
Legajo 218, Tomo II, 63, AGN.
43
Memoria de la Intendencia Municipal de la Capital de la República correspondiente
a 1885. (Buenos Aires, Sud-América, 1886), 207.
44 “Asistencia Pública”, en Memoria de la Intendencia…, 129.
45 Ver Ricardo González Leandri, “José María Ramos Mejía. Médico, intelectual y
funcionario del Estado (1870-1900)”, en Saberes y prácticas médicas en Argentina. Un re-
corrido por historias de vida, Adriana Alvarez y Adrián Carbonetti (eds.), (Córdoba,
Universidad Nacional de Córdoba, 2008), 119-120.
124 LOS SABERES DEL ESTADO
46 Memoria del Ministerio del Interior presentada al Honorable Congreso Nacional por

el Dr. Eduardo Wilde correspondiente a 1887 (Buenos Aires, La Tribuna, 1888), 51.
47 Memoria del Ministerio del Interior…, 55.
48 Memoria del Ministerio del Interior…, 57.
49 “Asistencia Pública”, en Memoria de la Intendencia Municipal de Buenos Aires co-

rrespondiente al año 1889 (Buenos Aires, Sud-América, 1891), Tomo I, 127.

Itinerarios de la profesión médica
y sus saberes de Estado
Buenos Aires, 1850-19101

Ricardo González Leandri

Un temprano proyecto médico profesional

Este capítulo propone analizar el itinerario recorrido por las elites médicas
de Buenos Aires en el proceso social de conversión de sus prácticas y co-
nocimientos específicos en “saberes de Estado”. Esa transformación no se
trató de un trayecto lineal, puesto que durante su transcurso los médicos
diplomados –que hacia mediados de siglo XIX no gozaban de una identi-
dad de cuerpo clara y uniforme– se enfrentaron a múltiples dificultades.
Estas derivaron sobre todo del vínculo directo entre ese proceso y la crea-
ción de un espacio que permitiera a la práctica médica convertirse en legí-
tima y monopólica, ámbito que se amplió, además, a la búsqueda de lo
que algunos autores denominan un “monopolio cognitivo”.2
Ya desde mediados del siglo del siglo XIX, e incluso antes, puede ha-
blarse de la existencia de un proyecto médico, no exento de coherencia,
que se arrogaba la capacidad de abordar una multiplicidad de cuestiones
que –dadas las características de la época– podrían definirse de una mane-
ra amplia como sociales. En un discurso pronunciado en 1852 con moti-
vo de la refundación de la Escuela de Medicina –que sería convertida en
forma casi inmediata en Facultad independiente–, y en un clima social ca-
racterizado por la preocupación por los peligros externos en cuestiones sa-
nitarias, el presidente de la institución, Dr. Antonio Fernández, explicita-
ba ese proyecto de amplias miras. Consideraba que las atribuciones
médicas características debían incluir el estudio y tratamiento de cuestio-
126 LOS SABERES DEL ESTADO
nes vinculadas al clima, los alimentos y el carácter, hábitos, pasiones y mé-
todo de vida de las personas. Según el vicepresidente Juan José Montes de
Oca, el cumplimiento de esos objetivos era posible por la estrecha relación
que los médicos mantenían con el Estado, lazo estratégico que pensaban
fortalecer aún más en el futuro.3
Si bien sus elites se mostraban satisfechas con su papel relevante en las
facciones políticas, los médicos como cuerpo presentaban marcados rasgos
de debilidad que los situaban lejos de las prerrogativas y los privilegios de
corporaciones más consolidadas, como la milicia o la abogacía. Otra cues-
tión que los afectaba era su marcada división interna entre una elite que
–sin ser exclusivamente académica– impulsaba desde la Facultad iniciati-
vas de acercamiento al Estado, y un heterogéneo grupo de otros practican-
tes con muy variadas trayectorias. En este último se destacó un notable nú-
mero de médicos extranjeros, algunos de los cuales tenían una dilatada
presencia en el país. A esta particular situación de los médicos se sumaba
el hecho de que dentro del propio campo del arte de curar actuaba otro
colectivo, el de los químico-farmacéuticos, que también gozaba de sus
mismos vagos privilegios legales e institucionales. Con aspiraciones simi-
lares a las de los médicos, estos mostraban sin embargo un enraizamiento
social amplio y una organización corporativa más sólida y eficaz.
Las elites médicas intentaron salvar la gran distancia existente entre
unos objetivos tan ambiciosos y una realidad social plena de matices e in-
dicios negativos por medio de una política de largo plazo que descansó,
en una parte importante, en la consolidación institucional y académica.
Esta implicó la formación, reproducción y disciplinamiento de estudian-
tes y profesores jóvenes que se convertirían, al poco tiempo, en actores so-
ciales de influencia creciente. Por otro lado, y de forma complementaria,
esas mismas elites promovieron la subordinación y el recorte de atribu-
ciones a un conjunto amplio de otros curadores. Ello fue posible gracias
a la implementación de estrategias limitativas de índole credencialista y
de gestiones –muchas veces informales– propias de un sistema político de
notables.4
Una de las grandes dificultades que se presentó a los médicos diplo-
mados durante esos años fue la inexistencia de un mercado “curativo” que
abarcara al conjunto de la población. La cuestión de mayor trascendencia
durante todo el siglo fue que el pacto de confianza –sobre el cual se basaba
RICARDO GONZÁLEZ LEANDRI 127
la relación curador-paciente– no descansaba de forma predominante en
una mediación “técnica” generada desde el interior de unos grupos más o
menos profesionalizados, sino más bien en criterios de prestigio social
derivados de la ubicación de los respectivos curadores en la escala de
estratificación social. Esto se aplicaba tanto en el ámbito de las elites como
en el de los sectores populares. Desde una determinada perspectiva, un
aspecto relevante de la construcción social de la salud como problema
específico en Buenos Aires en el siglo XIX no habría consistido principal-
mente en el diseño de criterios curativos eficaces –cuestión culturalmente
muy lábil– sino sobre todo en la consolidación de un clima de confianza
generalizada en la capacidad mediadora de los diplomados en esferas
personales y colectivas especialmente sensibles y conflictivas. Los resulta-
dos obtenidos durante ese período por los médicos diplomados fueron
bastante decepcionantes en ese aspecto, especialmente si se tiene en cuen-
ta la envergadura de sus expectativas iniciales.
Pero las elites médicas recorrieron también otros caminos. Trataron de
persuadir a un Estado que en general disponía de pocos recursos y un radio
de acción muy limitado de la bondad de sus saberes y de su utilidad técnica
y política. Lo paradójico del caso –que sitúa a los médicos muy lejos de la
idea de un grupo de presión en el sentido clásico– es que trataban con au-
toridades a veces más convencidas que ellos mismos de la utilidad para el
Estado de ciertas prácticas médicas. A pesar de sus dudas con respecto a la
acción del Estado, los médicos basaron sus intentos de predominio en plan-
tear espacios fluidos de colaboración con dicho organismo –en fase de cons-
titución– y con la administración local. La construcción y ampliación pos-
terior de esos espacios afianzaron concepciones específicas de lo público y de
la intervención municipal o estatal.5
Como resultado, los médicos participaron activamente en la cons-
trucción, mejora y control de instituciones curativas específicas, como los
hospitales. Se trató de un proceso social que atravesó por grandes dificul-
tades debido a las distintas jurisdicciones y grupos sociales involucrados, a
las múltiples concepciones caritativas y filantrópicas que entraron en jue-
go y, en particular, a sus escasos logros prácticos, por lo menos hasta fina-
les de siglo. Al mismo tiempo, grupos de diplomados que fueron adqui-
riendo una creciente especificidad intentaron insertarse de lleno en el
monitoreo de cuestiones de política higiénica. En consecuencia, este pro-
128 LOS SABERES DEL ESTADO
ceso social –que en cierta medida ya estaba prefigurado en el propio idea-
rio de los líderes de la Facultad en 1852– se caracterizó por una compleja
y original amalgama de iniciativas políticas, saberes específicos que busca-
ban legitimidad, y cuestiones institucionales vinculadas a la consolidación
estatal.
Dicho proceso se mostró clave en el curso de la segunda mitad del si-
glo XIX, ya que en su base se situaba una cuestión insoslayable: que la
composición, desempeño institucional y estrategias predominantes de las
elites médicas de la época se relacionaron de una manera muy estrecha con
el mundo de la política, por lo que dieron lugar a circunstancias borrosas
en las que “saberes técnicos” y política se afianzaban, pero a la vez se limi-
taban mutuamente en un complejo movimiento.6
Conviene enmarcar históricamente la cuestión. Las medidas concretas
que comenzaron a adoptarse tras la refundación de la Facultad para afianzar
la posición legalmente privilegiada de los médicos diplomados y la
institucionalización de sus saberes y prácticas pronto pusieron a la vista la
seria ambivalencia que corroía a su elite, que en ocasiones mostraba una
cierta displicencia con respecto a esas iniciativas, tal vez por ser el único
sector que tenía una clientela asegurada. Por ello mismo, los catedráticos
muy pronto comenzaron a ser cuestionados por otros sectores médicos
–algunos emergentes y otros de arraigo más tradicional– que, debido a su
propia debilidad, fruto de la inexistencia de un mercado amplio del arte de
curar, necesitaban imperiosamente que ese proyecto institucional tuviera
éxito. Fue un primer aviso de cómo el ámbito académico y el del resto de los
diplomados –con sus múltiples y heterogéneos proyectos de inserción
profesional– se interrelacionaban a pesar de la modestia del medio, y por lo
tanto, se afectaban mutuamente. Se trató de una cuestión que se iba a
mostrar decisiva tras los notorios cambios sociales e institucionales del fin de
siglo.
El impulso a un ámbito específicamente académico –signo muy apre-
ciado por su valor simbólico y por su ligazón al “progreso”– fue visualizado
como de gran importancia por los médicos diplomados y por los altos
representantes gubernamentales desde la década de 1850. La orientación
clínica que predominó fue crucial para el afianzamiento profesional.7
Aunque fue intensa la vocación de vincular –al estilo francés– la Facultad
con los hospitales y tender a conformar una red que ampliara el espectro
RICARDO GONZÁLEZ LEANDRI 129
de influencia de los catedráticos, durante bastante tiempo esa vinculación
–fuente importante del desarrollo de un poder médico– existió sólo como
deseo.8 Sin embargo, fue un hecho importante que junto a la Academia y
la Facultad se creara también el Consejo de Higiene, dado que, además de
la atribución de proteger las incumbencias médicas frente a los curadores
irregulares, esta institución gozó de la capacidad de vincular los saberes y
prácticas médicas a las políticas impulsadas desde el Estado. De todas
formas, el hecho de que fuera por mucho tiempo un organismo meramente
consultivo da cuenta de las dificultades que tuvieron las elites médicas, a
pesar de su importancia y poder, en sus intentos de posicionarse en la
primera línea de la acción estatal. Por eso mismo, los debates que durante
décadas se centraron en la composición del organismo y sus escasas
atribuciones dan cuenta de la forma que adquirió a lo largo de esos años la
intersección entre saberes, prácticas médicas y lógicas de crecimiento de
un Estado incipiente.9 Debido a su relevancia, este tema siguió presente en
la agenda médica y en la de los respectivos gobiernos, incluso bastante
después de la nacionalización del Consejo en 1880.
El Estado y la Municipalidad prometían intervenir para paliar los
problemas higiénicos, pero chocaban con dificultades de orden político y
técnico, puesto que para hacerlo de manera efectiva era imprescindible
que la Higiene y la prevención fueran definidas en términos tales que
legitimaran sus acciones. La solución a ese desafío fue resultado de una
pugna por el control del sentido de esos conceptos entre los distintos
grupos implicados. A su vez puede afirmarse que la conformación de la
idea de Higiene –en cuanto mecanismo de intervención pública asociado
a la figura del médico diplomado y a la trayectoria institucional del Con-
sejo– siguió el ritmo que le marcó la irrupción de las epidemias de cólera,
fiebre amarilla y viruela.10
Durante la epidemia de fiebre amarilla de 1858 se hizo notoria la pre-
sencia de un pequeño grupo de “especialistas” –en el cual se destacaban los
químico-farmacéuticos Miguel Puiggari y Charles Murray– que discutía so-
bre las distintas concepciones de “Higiene pública” e “Higiene municipal”.
Los ejemplos que ambos citaban y las experiencias que proponían emular
–que conocían exhaustivamente– pusieron de manifiesto que nacía un nue-
vo espacio de debate higiénico en el que sus participantes actuaban como
traductores e impulsores de conocimientos que superaban cualitativamen-
130 LOS SABERES DEL ESTADO
te a los vigentes hasta entonces. Sus características más notorias fueron, en
primer lugar, su internacionalización, a tono con las Conferencias de Hi-
giene promovidas por instancias gubernamentales y científicas para com-
batir de forma coordinada el peligro epidémico global. En segundo lugar,
se destacó su clara apelación al gobierno tanto para que aplicara políticas
concretas como para que colaborara en la difusión de ciertos conocimien-
tos. Hubo que esperar todavía un tiempo para escuchar la opinión de los
médicos locales, hecho que se dio a través de Pedro Mallo en la Revista
Médico-Quirúrgica. Curiosamente se trató de un médico joven que no
mantenía un trato fluido con el estamento médico académico dominante.11
Los años transcurridos entre la epidemia de cólera de 1867/68 y la de
fiebre amarilla de 1871 fueron decisivos para la historia del vínculo entre
saberes, prácticas médicas e higiene pública.12 La epidemia de cólera de fi-
nes de 1867 ayudó a que se visualizara con más claridad la relación entre
higiene, política y estabilidad institucional, a la vez que incentivó las dis-
cusiones sobre el origen del cólera, sus características y formas de transmi-
sión.13 Fue entonces que el tema de la higiene adquirió, como preocupa-
ción pública, muchos de los rasgos centrales con los que se consolidaría en
años posteriores. A pesar de un abordaje todavía confuso, dado que aún
no se conocían los agentes de la enfermedad, puede decirse que los gran-
des temas de la higiene –como la idea de “foco de infección”, la de preven-
ción y el énfasis en el control de las condiciones de vida y salubridad de la
población, sobre todo a través de inspecciones domiciliarias– ya estaban
presentes.14 Como consecuencia de esta nueva situación, los médicos di-
plomados locales iniciaron una ofensiva desde la recién creada Asociación
Médica Bonaerense para que se les reconociera el derecho a participar en
la elaboración de las medidas adoptadas.15
Un hito se produjo en ese aspecto con la promulgación en 1870 de
la ley del Consejo de Higiene, que al limitar la capacidad de actuación
de los químico-farmacéuticos e incorporar varias de las exigencias de los
médicos renovadores, dio un fuerte espaldarazo a la corporación médi-
ca. Lo importante en este caso fue cómo, para sortear la negativa del li-
beralismo hegemónico a promover espacios de intervención pública que
pudieran dar lugar a derechos exigibles, la elite médica se describió a sí
misma como impulsora de iniciativas que eran a la vez caritativas y cien-
tíficas.16
RICARDO GONZÁLEZ LEANDRI 131
La extrema gravedad de la epidemia de fiebre amarilla de 1871
sacudió y puso a prueba al cuerpo médico y a sus instituciones, y persuadió
a las autoridades de la necesidad de contar con un “cuerpo técnico” que
impidiera los usos políticos que se hacían de esos momentos de crisis. Se
trataba de prevenir y producir intervenciones regulares, para lo cual, sin
embargo, ni las autoridades ni los médicos tenían la suficiente solidez
institucional.17
Dos cuestiones importantes merecen ser destacadas aquí por su rela-
ción con distintos aspectos de la articulación entre expertos y saberes
demandados por el Estado. En primer lugar, la Higiene adquirió mayor
legitimidad como herramienta de intervención gubernamental pasó a for-
mar parte, de una manera mucho más importante, del imaginario social y
urbano de las elites, lo que potenció el papel de instituciones médicas como
el Consejo. En ese sentido fueron notorias las obras de infraestructura y sa-
neamiento urbano que se iniciaron inmediatamente después.18 En segundo
lugar, la magnitud de la epidemia de 1871 hizo que los gobiernos de
Argentina, Brasil y Uruguay se decidieran a celebrar un congreso sanitario
para estudiar la elaboración de planes y protocolos de acción conjunta. A
Eduardo Wilde, jefe de la delegación argentina, se le encargó la redacción
de un anteproyecto de código sanitario internacional, con lo que se vio
encumbrado a la categoría de médico higienista de primera fila. Era eviden-
te que, de forma perentoria, el joven Estado necesitaba contar con repre-
sentantes y gestores.19 Se trata en estos casos de claros indicios de cómo
ciertas estrategias médicas habrían sido también un subproducto del pro-
ceso de consolidación de un Estado que, a su vez, se hallaba inmerso en una
coyuntura internacional de creciente interconexión, uno de cuyos rasgos
relevantes en la esfera higiénica/sanitaria fue la proliferación de con-
ferencias y tratados.
En el transcurso de la década de 1870, una época de profundas divi-
siones políticas, se produjeron importantes reacomodamientos en el seno
de las elites médicas que en más de una ocasión dieron lugar a sonados
conflictos. El cambio más decisivo fue la creación de una nueva Facultad
de Ciencias Médicas, que fue incorporada a la Universidad en 1874 y pasó
a ser gobernada por una remozada Academia.20 Tras veinte años de auto-
nomía frente a otras elites corporativas como los abogados, y acostumbra-
da a un trato directo con los respectivos ministros de gobierno, la corpo-
132 LOS SABERES DEL ESTADO
ración médica no podía sino mostrar sus dudas acerca de un proceso que,
si bien la beneficiaba en muchos aspectos, colocaba entre ella y el gobierno
una estructura institucional y burocrática que implicaba la necesidad de
negociaciones permanentes, arduas y no deseadas con otros cuerpos
profesionales.
La creación de la nueva Academia fue producto de una serie de ne-
gociaciones y tensiones bastante extendidas entre un conjunto heterogé-
neo de actores del campo médico. El resultado al que se llegó –que no fue
otro que un superficial remozamiento de la elite dirigente gracias a la in-
corporación en su seno de algunos miembros más jóvenes y otros cer-
canos a los círculos gubernamentales– fue decepcionante para muchos.
Dado que esos cambios no prestaban suficiente atención a los criterios,
más amplios y radicales, que ya fuera en aspectos estrictamente académi-
cos como de gestión habían esgrimido estudiantes profesores y médicos
subalternos, la recién creada Academia pronto se vio sumida en nuevas
dificultades. Conviene resaltar que uno de los impulsores de esa reno-
vación fue el propio Estado que, dada la coyuntura, se vio atrapado entre
dos lógicas que no podían sino colisionar, y que terminaron afectando a
las Academias, en la medida en que habían sido creadas como institu-
ciones paradójicamente poderosas y frágiles a la vez.21
Como parte de ese mismo proceso el espacio médico se amplió y di-
versificó con la fundación del Círculo Médico –asociación de estudiantes y
médicos jóvenes de importante papel, presente y futuro, en la conflictiva
renovación académica y de otros ámbitos médicos– y con la “refundación”,
durante esos años, de la Revista Médico-Quirúrgica. Esta publicación se
orientó a potenciar objetivos médicos más sociales y a ensalzar la impor-
tancia que el establecimiento de vínculos con centros académicos europeos
podía tener como estrategia de legitimación para los médicos jóvenes
interesados en la función pública y como activo para su negociación con
políticos y funcionarios.22
La señalada diversificación del espacio médico implicó cuestiones de
notable trascendencia futura tanto para la difusión de novedades cien-
tíficas e institucionales como para el realzamiento del papel de los médi-
cos en ese proceso de transmisión de saberes. Dicho proceso de ampliación
y diversificación de espacios se vio también apuntalado por el hecho de
que ambas formaciones –la Revista Médico-Quirúrgica y el Círculo Médi-
RICARDO GONZÁLEZ LEANDRI 133
co, pero sobre todo el Círculo– pusieron en entredicho, en una pugna de
alto contenido simbólico, el papel que la Academia se atribuía como
impulsora y única garante de la “Medicina Nacional”.
Otro proceso que se desarrollaba en paralelo a esas pugnas, y que tuvo
lugar durante los últimos años de la década de 1870 y en la siguiente, fue
la entronización de la Higiene como “saber de Estado” a cargo de los
médicos. Este proceso estuvo estrechamente relacionado con los cambios
que sucedieron en el seno de la corporación de los químico-farmacéuticos,
en especial con la pérdida de preponderancia de su sector profesional/aca-
démico. Ese sector se vio seriamente constreñido por varias cuestiones,
entre ellas por el avance de un grupo interno que era portador de una lógica
más estrictamente comercial, por los límites que le impuso la elite médica
que controlaba el Consejo de Higiene y por la negativa de los académicos
a autorizar una Facultad de Farmacia independiente. Fueron también sin-
tomáticos en tal sentido los avatares que condujeron a la creación de la
cátedra de Higiene en la Facultad de Medicina.23
En el debilitamiento de ese sector profesional/académico de los far-
macéuticos incidió también de una manera importante la promulgación
–hacia el final de la década– de una nueva ley del arte de curar que afianzó
la posición privilegiada que los médicos comenzaban a disfrutar con res-
pecto al gobierno, organismo que en ese momento pasaba por cambios
institucionales cruciales. La nueva normativa daba fuerza de ley a una vieja
aspiración de los médicos y farmacéuticos diplomados: la prohibición de
ejercer ramo alguno del arte de curar sin título expedido por la Facultad
de Medicina.24
Durante los treinta años transcurridos entre la refundación de la Facul-
tad de Medicina y la promulgación de la Ley del Arte de Curar en 1877, la
corporación médica –de por sí muy fluida en su composición y característi-
cas– experimentó una profunda alteración en su entramado interno. De la
mano de cambios sociales y urbanos que se harían muy notorios en décadas
posteriores, nuevos actores colectivos surgieron entre los diplomados, quie-
nes entonces se vieron obligados a una redefinición constante de su fisono-
mía corporativa. A su vez, se fueron forjando importantes pautas de relación
–prácticamente inexistentes en un comienzo– entre el espacio académico, el
grueso de los practicantes diplomados e instituciones médicas como el
Consejo de Higiene y los hospitales. Entre esos tres ámbitos médicos, que se
134 LOS SABERES DEL ESTADO
mostraban cada vez más interdependientes, se consolidó una trama de rela-
ciones densa y plena de matices, condicionada por factores de distinto or-
den. Por una parte, comenzó a incidir de una manera cada vez más relevan-
te la idea de progreso, que se hizo especialmente fuerte entre un sector de
médicos vinculados a la Facultad, lo que contribuyó a que el incipiente ám-
bito médico académico se tiñera de un alto contenido simbólico, con la
“Medicina Nacional” como estandarte. Por otra parte, el despertar de un in-
cipiente mercado médico generaba nuevas tensiones y lógicas de funciona-
miento que aquejaban al conjunto de los diplomados. Por último, institu-
ciones como el Consejo de Higiene, y más tarde la Asistencia Pública, a
pesar de su precaria institucionalización y escasos recursos comenzaban a
constituirse como espacios generadores de conocimiento, experiencia y prác-
ticas médicas específicas. La combinación variable de esos tres factores a lo
largo de las décadas siguientes determinaría las maneras y los tonos de la
conversión de ciertos conocimientos y prácticas de gestión de los médicos
diplomados en “saberes de Estado”, y les permitió formar parte relevante de
una lógica de intervención estatal temprana, con sus debilidades y contra-
dicciones.25
Las décadas del fin de siglo:
nacionalización, reforzamiento institucional
y reconfiguración del campo académico
El año 1880 marcó un punto de inflexión importante en la historia ar-
gentina. A la consolidación definitiva del Estado nacional se sumaron el
inicio de una mayor estabilidad política y un crecimiento económico sin
precedentes. El lema “Paz y administración” ilustró muy bien aquella
voluntad institucional, a la que también se plegaron los médicos como
corporación naciente.26 La modernización del país –que a partir de
entonces se aceleró– trajo aparejados nuevas realidades y problemas
derivados sobre todo del arribo masivo de inmigrantes, la transformación
urbana y una incipiente industrialización. Así se prefiguró una nueva
realidad social que años más tarde daría lugar a la moderna Cuestión
Social, con sus tensiones y su demanda de una más amplia y compleja
intervención gubernamental.27
RICARDO GONZÁLEZ LEANDRI 135
En ese marco, una cuestión significativa fue el ascenso, a caballo entre
los años 1870 y 1880, de varios médicos a la más alta esfera gubernamental.
Debido a la particular coyuntura, les cupo jugar un papel fundamental
como constructores y, a la vez producto, tanto de algunas dimensiones
específicas del Estado como de la propia profesión médica.28 En forma
paradójica, y gracias precisamente a su papel relevante en los “círculos”
políticos, lograron innovar en aspectos importantes de la acción pública y
diferenciarse de otros médicos/políticos/catedráticos anteriores e incluso
contemporáneos, lo cual fue logrado gracias al énfasis que pusieron en el
carácter “técnico” de su carrera hacia la cúspide.29
En este punto se impone preguntarse cuánto y cómo innovaron con
respecto a las limitaciones y lugares comunes de su época. Fue
paradigmática en ese sentido la trayectoria de Guillermo Rawson, quien
tanto en sus lecciones de Higiene como en su ensayo sobre las casas de
inquilinato señalaba la importancia de cuestiones ya abordadas en años
anteriores con bastante precisión por otros médicos, farmacéuticos y
filántropos como Juan H. Scrivener, Miguel Puiggari o Charles Murray.
Lo mismo puede decirse de sus reflexiones más sociales sobre la manera en
que la irrupción de epidemias volvía evidente la interdependencia entre
ricos y pobres. A tenor de este ejemplo emblemático podría pensarse que
lo realmente innovador de estos personajes médicos no habría estado tanto
en sus lecciones ni en su obra escrita, sino más bien en el lugar desde
donde pronunciaban sus discursos.30 Por otra parte, tanto Rawson como
Eduardo Wilde lograron que las cuestiones que abordaban trascendieran
precisamente porque estaban arropados por un prestigio que entonces sólo
otorgaba la política de facciones.
Mayor potencialidad innovadora mostraron sin embargo algunos
juicios vertidos por Wilde, sobre todo si se tiene en cuenta que adhería a
una ideología liberal y anticorporativa bastante radical, como quedó claro
en su participación en el diseño de la Ley Avellaneda.31 En tales juicios y
en sus intervenciones públicas Wilde articuló ideas específicas sobre la
salud como problema con otras nociones que enfatizaban el papel inter-
ventor del Estado en cuanto garante de la “salud del pueblo”. Fijó de tal
forma las pautas de un liberalismo interventor en materia de salud que, de
manera sutil, soslayaba al mismo tiempo todo control sobre la actividad
propia de los médicos.32
136 LOS SABERES DEL ESTADO
Wilde puede ser considerado como el personaje médico clave de la
década de 1880. Por sus cargos gubernamentales se vio obligado a lidiar
con una situación sin duda compleja y plena de ambigüedades, que
necesitaba de una política que articulara sentimientos e intereses locales y
nacionales de una manera novedosa. No obstante, su actividad estuvo
favorecida por una situación político social que movía al optimismo, con
abundancia de recursos y la inexistencia de peligros de involución.33
Al mismo tiempo, también fue peculiar la relación que Wilde entabló
con la Academia de Medicina, de la que era uno de sus miembros más
relevantes. Esta relación no fue simple en absoluto, y osciló entre la solici-
tud más extrema y un control férreo, hasta de los detalles más específi-
cos.34 Que los médicos hubieran colocado a uno de los suyos en la más al-
ta esfera gubernamental se presentó entonces como una realidad plena de
matices, algunos de ellos incómodos para quienes detentaban el poder in-
terno en la corporación.
Hitos importantes de esta etapa fueron la nacionalización del Consejo
de Higiene –que durante los primeros tiempos se mantuvo a un nivel más
bien formal– y la creación de la Asistencia Pública en la ciudad de Buenos
Aires. A pesar de su modestia inicial, esta última significó también un
importante indicio de cómo comenzaban a influir los problemas médicos
“internos” en las decisiones gubernamentales. Sin embargo, la vinculación
posterior de ambas instituciones con la más amplia propuesta de centralidad
juarista y, en especial, con los mecanismos de promoción que incrementa-
ron el protagonismo de algunos médicos jóvenes como Telémaco Susini,
José Penna, José María Ramos Mejía y Mariano Astigueta, entre otros, de
notoria actividad institucional y académica posterior. En este punto fue
decisiva la continuidad de Wilde como ministro, dado que primero los
promovió durante el mandato presidencial del general Roca y luego los
consolidó durante el de Miguel Juárez Celman.35
En el ámbito académico fue fundamental la promulgación de la Ley
Avellaneda, que orientó las innovaciones institucionales y científicas que
comenzaban a producirse desordenadamente en esos años. Pero no obs-
tante, el afán anticorporativo del ministro Wilde, uno de los artífices de la
reforma, y su prevención contra la actividad concertada de los profesores
universitarios terminó por consolidar a las Academias en su papel de
círculos monopolizadores del poder profesional.36 De similar importancia
RICARDO GONZÁLEZ LEANDRI 137
fueron también la nacionalización de la Universidad y el traspaso del
Hospital Buenos Aires a la Facultad en 1883, lo que tuvo consecuencias
de relevancia sobre la orientación docente adoptada efectivamente por la
corporación médica, debido al papel que pasó a ocupar en dicho hospital
escuela la experiencia “al pie de la cama” y la consolidación del pensamien-
to anatomopatológico.37
Un hecho de notable trascendencia con respecto a la vinculación entre
saberes médicos y actividad estatal fue también la convocatoria por parte
del gobierno, tras la epidemia de cólera de 1886, de una conferencia
médica que “nacionalizó” los problemas higiénicos al plantear la necesidad
de elaborar un proyecto sanitario de carácter permanente en las provincias
bajo la coordinación del Departamento de Higiene. Si por un lado la
proclamada nacionalización reformuló a partir de sus propuestas la relación
con los distintos ámbitos provinciales y locales, por el otro fue consecuencia
de una internacionalización que tenía varias caras: una intelectual, otra po-
lítica y una tercera, comercial y diplomática.38 Efectivamente, los resultados
de esa conferencia médica nacional fueron inseparables de otra convoca-
toria internacional previa, en la cual los comisionados argentinos Susini y
Astigueta participaron junto con los de Brasil y Uruguay.39 El nuevo e
importante tratado sanitario que se firmó entre los tres países incluyó, en
forma expresa, que cada uno de los Estados firmantes debería contar con
autoridades médicas con capacidad de control efectivo sobre la sanidad y
los flujos mercantiles y de personas.40
Se inició a partir de esa fecha un proceso de remozamiento estructural
de la actividad sanitaria orientada desde el Estado que gozó del apoyo de la
prensa política y de los sectores influyentes de la opinión pública.41 Parale-
lamente se produjo una maduración de la experiencia médico institucional,
que se reflejó en los debates que tuvieron lugar durante estos últimos años
y que implicaron un importante salto cualitativo. El artífice de ese salto fue
Guillermo Udaondo, en especial a partir de sus reflexiones sobre el modelo
de “centralidad” y el concepto de “jurisdicción sanitaria”, los que, según su
criterio, y en caso de ser aplicados de manera concienzuda, permitirían un
afianzamiento del proyecto médico/estatal frente a las autoridades políticas
locales.42 Pero la aplicación de esa estrategia debía ser obligadamente lenta,
dada la persistencia de carencias profilácticas serias y de jurisdicciones sani-
tarias confusas.
138 LOS SABERES DEL ESTADO
La caída del gobierno de Juárez Celman tras la frustrada revolución y
la crisis económica de 1890 afectó de una manera distinta a cada uno de
los ámbitos de la corporación médica, lo que condujo a una decisiva
redefinición de sus relaciones. El retiro de Wilde de la escena política,
anticipado por el deterioro que sufrió su imagen pública con motivo de la
enajenación de las obras de salubridad de Buenos Aires, implicó, sin duda,
una disminución de la influencia directa de la corporación médica en el
gobierno. Sin embargo, también produjo un cierto relajamiento del control
gubernamental, lo que permitió el afianzamiento de una relación más
matizada, como lo demostró el nombramiento de Guillermo Udaondo
–partícipe de la revolución de 1890– para el cargo de director del Consejo
de Higiene. Si bien a raíz de la crisis política se produjeron algunas
sacudidas en el armazón médico burocrático diseñado por Wilde, no hubo
en general cambios de importancia, al menos en lo inmediato: la influencia
de los médicos que habían afianzado su posición en la burocracia estatal
con Juárez siguió consolidándose con efectos importantes sobre el conjunto
de la corporación profesional.
La trayectoria del Consejo de Higiene fue una prueba de ese afianza-
miento. Un conflicto jurisdiccional entre el Consejo y la Intendencia de
Buenos Aires convenció al presidente Carlos Pellegrini de la necesidad de
fortalecer su alcance nacional por medio de una ley.43 Una vez promulgada
la norma, la presidencia del Consejo recayó en Ramos Mejía, con lo cual el
gobierno lo legitimaba en el papel de interlocutor “científico” de las
autoridades en un momento en el que se estaban redefiniendo los vínculos
entre los altos cargos “técnicos” del Estado y el elenco político.44
Ramos Mejía intentó un cambio estratégico de la institución que él
mismo definió como el ejercicio de un “rol complejo”, que consistía en
combinar, a nivel nacional, intervenciones frente a los “peligros exóticos”
con políticas preventivas orientadas a transformar el “medio interno”. Lo
novedoso de esta situación fue que, a diferencia de notables casos anteriores,
estos planes se esgrimían desde la misma cúspide “técnica” del Estado: ahora
hablaba un médico, y lo hacía como tal y no como un médico ejerciendo de
político, aunque obviamente ocupaba el cargo por “confianza política”.45
Estas transformaciones coincidieron con un nuevo impulso que se dio a la
Asistencia Pública desde la Municipalidad de Buenos Aires a partir de la
reestructuración iniciada por Emilio Coni en 1892.46
RICARDO GONZÁLEZ LEANDRI 139
Bastante diferentes resultaron las cosas en el ámbito académico. La re-
lación entre Academia y gobierno, mediada desde 1874 por las autorida-
des universitarias, se complejizó tras los sucesos de 1890. Lo más novedo-
so fue la conformación de un nuevo tipo de relación que derivó en un
renovado consenso entre el elenco directivo de la Facultad y los médicos
activos en el Círculo Médico Argentino, quienes se habían mostrado su-
mamente críticos con respecto a su orientación científica, donde las pau-
tas generales de una medicina clínica jugaron un papel clave, como con la
gestión interna de la Facultad.47
El nuevo consenso permitió una importante reconfiguración –casi
una refundación– del espacio académico, al incidir sobre líneas de traba-
jo, experimentación y pautas de especialización, y al facilitar el surgi-
miento de nuevas jerarquías. Dado que el acuerdo alcanzado implicaba
cuestiones de “política” interna y temas científicos, facilitó también que
varios de los más relevantes ex alumnos y profesores críticos –que estaban
ya entrando en plena madurez– desecharan opciones alternativas de inde-
pendencia y se incorporaran poco a poco a la estructura académica, pri-
mero en puestos docentes subalternos y posteriormente como directivos.
Esto fue posible por la incipiente orientación de varios de ellos como “es-
pecialistas” durante esos años.48 De importancia en el mediano plazo, el
acuerdo alcanzado comenzó a mostrar sus límites casi en forma inmedia-
ta debido a una realidad social que lo desbordaba y cuyos síntomas más
evidentes fueron, por un lado, el declive del Círculo Médico Argentino
como representante de profesores jóvenes y estudiantes, y por el otro, sus
conflictos y divisiones internas, que estallaron en 1890 y, en forma más
nítida, en 1900.49
Gracias a ese nuevo clima de acuerdo inestable que se estaba creando
en su seno, el grupo de médicos que ahora era cooptado por la dirigencia
de la Facultad, sumaba a su experiencia organizativa, adquirida en el seno
del Círculo, la que también logró en la Capitanía del Puerto, el Consejo
de Higiene y la Asistencia Pública. El hecho de que tales organismos estu-
vieran en proceso de consolidación otorgaba un valor agregado al apren-
dizaje de estos médicos, enriquecido por el análisis, sobre el mismo terre-
no, de las dificultades imperantes para el diseño de una política sanitaria
pública y por el monitoreo de otras cuestiones, también concretas y espe-
cíficas. Todo ese bagaje de conocimientos y experiencias era así “reincor-
140 LOS SABERES DEL ESTADO
porado” al espacio académico, en el cual esos médicos de carrera colabora-
ban tanto en su consolidación efectiva como en dotarlo de un carácter más
flexible.
A ese enriquecimiento del espacio académico también contribuyó la
propia heterogeneidad de la experiencia del grupo que ahora se incorpora-
ba. A Ramos Mejía y Astigueta –que habían ocupado importantes cargos di-
rectivos– se sumaban varios otros, como Penna, Susini, Wernicke, Baldome-
ro Sommer, Pedro Arata, quienes en general habían ocupado espacios
jerárquicamente más acotados.50 Estos últimos eran de importancia dado
que era mucho lo que en ellos se jugaba en relación con la construcción de
un cierto sentido específico de la intervención médica.51 No fue casual que,
enmarcados por la consolidación ideológica que facilitó la emergencia de ese
nuevo y lábil consenso entre los académicos y sus antiguos críticos, emergie-
ran con fuerza en el seno de la Facultad varios debates interrelacionados
acerca del tipo de relación deseado entre práctica médica privada y práctica
científica, y entre “ciencia al servicio del Estado” y “al servicio de la satisfac-
ción de las necesidades materiales”.
Buena parte de la reconfiguración del campo médico académico en la
década de 1890 se debió a los esfuerzos del Círculo Médico y estuvo rela-
cionada con el largo proceso de afianzamiento de una “mirada clínica”, ya
presente en los discursos de reinstalación de la Facultad hacia mediados de
siglo, en la posterior reforma de 1875 y en la implantación del Hospital
de Clínicas como eje central de la Facultad de Medicina a partir de 1883.
También influyó en la reconfiguración la consolidación de la Higiene co-
mo “saber de Estado”. Sin embargo, aquí la imbricación de la Facultad fue
más bien indirecta, puesto que las cátedras específicas de esta materia ca-
recieron durante esta década de la necesaria envergadura y visibilidad, so-
bre todo si se tiene en cuenta la importancia de sus temas para la consoli-
dación de una dimensión específica del Estado. Además, desde el campo
académico –entendido en un sentido restringido– escasas obras alcanzaron
entonces la trascendencia y el valor simbólico que habían adquirido en su
momento las lecciones de Wilde, Rawson y Pedro Mallo. Por otra parte,
aquellos que producían obras sobre Higiene o estaban en condiciones de
hacerlo –como Coni, por ejemplo– sólo accedían a nombramientos hono-
rarios.52 Si bien puede decirse que muchos de los recién incorporados a las
distintas cátedras, como Wernicke, Susini, el mismo Ramos Mejía y el epi-
RICARDO GONZÁLEZ LEANDRI 141
demiólogo Penna, eran todos a su manera higienistas de experiencia, las
innovaciones en este campo tuvieron un vínculo ambiguo con el núcleo
dirigente de la Facultad de Medicina, lo que otorgó un sentido un tanto
paradójico al itinerario recorrido por ciertos saberes médicos en su conver-
sión en “saberes de Estado”.
Campo académico, saberes de Estado
y profesionalismo a principios del siglo XX.
Una mirada hacia el futuro y consideraciones finales
Hacia 1895 distintos sectores de la opinión y de la prensa señalaban que la
corporación médica había alcanzado un importante nivel de éxito y vatici-
naban un futuro todavía más halagüeño. El afianzamiento que observaban
los contemporáneos se asentó sobre tres pilares sólidos, a pesar de que cada
uno de ellos presentaba sus flaquezas. El primero fue que, a pesar de que
médicos como Emilio Coni seguían considerando a Buenos Aires como el
paraíso de los curanderos y curanderas, comenzaba a observarse en las ciu-
dades –y entre determinados sectores sociales que el propio proceso de ur-
banización ampliaba– un predominio creciente de la práctica de los médi-
cos diplomados. Los atisbos de lo que Susana Belmartino denominó un
“protosistema de salud”, que ella sitúa entre 1890 y 1930, se hacían cada
vez más evidentes. Este sistema implicaba la consolidación de una nueva ló-
gica de funcionamiento asistencial y curativo, basada en una combinación
de servicios públicos, mutualidades (nuevo actor de proyección creciente)
y consultorios particulares. No obstante, la pretensión de los médicos de
convertirse en el eje central de ese sistema estaba aún lejos de ser una reali-
dad, dado que compartían el protagonismo en la gestión con otros actores
sociales e institucionales como la Sociedad de Beneficencia.53
El segundo pilar fue el papel relevante que comenzaron a jugar el
Consejo de Higiene, una vez que precisó algunas líneas de actuación de
efectivo alcance nacional y, en el ámbito metropolitano, la Asistencia
Pública. Se destacó la continuidad y regularidad de las actuaciones de am-
bos organismos, lo que a la vez que incrementó las capacidades y la auto-
nomía de los médicos diplomados, y ayudó a consolidar su papel como
corporación de expertos vinculada al Estado.54
142 LOS SABERES DEL ESTADO
El tercer pilar, clave para explicar la dubitativa evolución de las eli-
tes de la profesión médica en la primera mitad del siglo XX, fue la re-
configuración del campo académico que tuvo lugar en la década de
1890. Tras años de intentos con resultados agridulces, este proceso apun-
taló mecanismos reglados de reproducción del cuerpo profesional, la ne-
cesaria experimentación y también el valor simbólico de la práctica aca-
démica. Permitió asimismo ligar de forma más estrecha las iniciativas
médicas con valores deseados por los sectores social y políticamente re-
levantes, aunque fueran expresados de manera poco clara y hasta contra-
dictoria. A pesar de un déficit de legitimidad originaria de sus elites rec-
toras, durante esta década la Facultad de Medicina creció de una manera
significativa. Y se vio a su vez reforzada por una serie de reformas que in-
cluyó nuevos planes de estudio, la incorporación de especialidades como
resultado del acuerdo entre distintos grupos académicos y la reglamenta-
ción de las actividades de los profesores suplentes.55 Sin embargo, tal vez
más importante que estas transformaciones haya sido la mayor circulación
demostrada por su elenco de profesores en aquellos otros espacios e ins-
tituciones mencionados más arriba, dentro de un proceso de creciente
burocratización donde se aplicó de manera concreta la política estatal.
Conviene resaltar por último que el afianzamiento señalado se dio en el
marco de un amplio crecimiento social, urbano e institucional, con de-
cisivas consecuencias sobre múltiples aspectos internos y externos al
campo académico.
Lo que los contemporáneos observaban era el afianzamiento de un
modelo profesional sólido en varios aspectos. Sin embargo, también estaba
bastante difundida la opinión de que si bien el modelo organizativo vigen-
te era exitoso para determinados sectores profesionales –aunque lento con
respecto a las demandas de una sociedad en pleno proceso de cambio–, no
lo era en absoluto para todos los médicos, y mucho menos para todos los
involucrados en el campo del arte de curar. Una mirada más atenta, basa-
da en juicios posteriores y también en los de algunos contemporáneos,
muestra ya entonces la existencia de rasgos de debilidad para la proyección
futura de los médicos como actores colectivos, quienes irían adquiriendo
mayor relevancia en las primeras décadas del siglo XX. Paradójicamente, esa
debilidad descansaba en aquello que hasta entonces había sido su mayor
fortaleza: el estrecho vínculo del proyecto médico con una política de no-
RICARDO GONZÁLEZ LEANDRI 143
tables que, de a poco, entraba en decadencia, corroída en su propio seno
por el surgimiento de aires reformistas.
La influencia del proceso de reconfiguración del campo académico en
el fin de siglo sobre el conjunto de la actividad médica y sobre la conver-
sión de sus prácticas y conocimiento en “saberes de Estado” resulta una
cuestión clave que necesita ser precisada con más detalle en investigacio-
nes futuras. Existen, sin embargo, indicios que muestran que durante esa
década la relación entre los miembros del ámbito universitario y el colec-
tivo de médicos practicantes se intensificó al mismo tiempo que se hizo
más fluida y compleja. Aunque ambos polos cambiaban, sobre todo lo ha-
cía el de los practicantes, inducido por la emergencia de nuevos pacientes
de clase media y la consolidación de actores colectivos como las mutuali-
dades.
La mayor interdependencia entre sectores médicos se hizo evidente en
las tensiones experimentadas en el campo académico y que expresaron, de
manera sintomática, cambios y demandas sociales globales y modificacio-
nes internas. Un análisis “relacional” de esas tensiones –algunas de las cua-
les derivaron en conflictos institucionales de envergadura, y por tanto
abierto al conjunto de los médicos practicantes– permite ubicarlas como
mojones de un proceso de constitución profesional de características am-
plias y trascendentes. Conviene destacar en este sentido que en general las
tensiones se produjeron como consecuencia de iniciativas encaminadas a
revertir la orientación “profesionalista” de la Universidad y de la Facultad
de Medicina, y debido a los intentos de ampliación de la base social del
campo académico impulsados por un heterogéneo grupo que incluía a
profesores, estudiantes y aspirantes y que gozaba del apoyo de la prensa y
la opinión pública.56
Una crítica contra el “profesionalismo” imperante, que incluía un se-
rio cuestionamiento del modelo de organización académica propuesto por
las elites, comenzó a emerger en distintos ámbitos, incluso en el mismo
gobierno. Su impacto fue tan intenso que no pudo ser amortiguado ni por
la incorporación de profesores y académicos nuevos ni por los cambios en
los planes de estudio, a pesar de todo lo que tenían de innovadores. Fue
esencial en este aspecto que la crítica a las instituciones académicas vigen-
tes diera pie a debates acerca de cómo los médicos se insertaban en las dis-
tintas alternativas del reformismo político, social e institucional en auge y
144 LOS SABERES DEL ESTADO
podían convertir sus prácticas y conocimientos en “saberes de Estado”, en
especial en lo vinculado al control higiénico, urbano y de las “enfermeda-
des sociales”.
En paralelo a esos debates, la emergencia de opiniones encontradas en
el campo político con respecto a la gestión sanitaria y el papel crecientemen-
te impugnador de nuevos grupos estudiantiles, apoyados por importantes
sectores de la opinión pública, pusieron en tela de juicio la propia legitimi-
dad de los académicos. Y de una manera bastante más contundente que las
críticas que desde la década de 1870 se vertían sobre su monopolio. Ya no
se trataba, como entonces, de una pugna por definir la “medicina argentina”
y por determinar quién debía liderarla sino de otra cuestión. De un carácter
más social, si se quiere, esta controversia involucraba aspectos importantes
para la gobernabilidad de un país que estaba transformando su fisonomía so-
cial y en el que comenzaba a pesar cada vez más la existencia de nuevos sec-
tores sociales con mayores demandas.
El afán de cierta historiografía de realzar la importancia de las críticas
a la orientación predominantemente “profesionalista” de las facultades en el
proceso modernizador de la Universidad a partir de un uso restringido del
concepto “profesional” ha derivado en interpretaciones que, si bien apun-
tan cuestiones relevantes, polarizan en exceso el papel jugado por cada uno
de los actores implicados.57 Según esta mirada, la cuestión se habría dirimi-
do en la pugna entre viejas elites corporativas, académicas y de profesores
–portadoras de una lógica institucional fundamentalmente “profesional”–
y otros grupos y asociaciones que abogaban por convertir a la universidad
en un ámbito en el que predominaran el debate cultural y las prácticas cien-
tíficas. Sin embargo, una realidad más matizada surge a partir de una ob-
servación de los acontecimientos del campo médico en la última década del
siglo XIX y la primera del XX, que presta más atención a ciertos fenóme-
nos de interdependencia entre el ámbito académico, el conjunto de los mé-
dicos practicantes y los procesos de producción de saberes y nuevas prácti-
cas que comenzaban a darse en el seno de instituciones y organismos
sanitarios estatales y municipales. Lo que parece haber acontecido como
novedad fue la emergencia de un ideal profesional, al cual podríamos adje-
tivar como “integrador”, que consideró que los cambios y reconfiguracio-
nes del campo académico constituían requisitos fundamentales para su pro-
pia consolidación. Se trató de un proceso que no necesariamente atendió a
RICARDO GONZÁLEZ LEANDRI 145
la lógica –o no sólo a ella– del movimiento juvenil universitario reformista
o prereformista. El elemento clave aquí fue el hecho de que el modelo de
gobernabilidad al que se tendía durante el período de los reformistas libe-
rales necesitaba de forma imperiosa convertir una serie de temas vagamen-
te definidos como sociales o institucionales –relacionados a la gestión de
problemas de una población heterogénea y crecientemente conflictiva– en
auténticas cuestiones culturales y científicas de largo alcance. El gobierno
obtenía conocimientos esenciales para lidiar con la cuestión social, a la vez
que la relación entre expertos y Estado comenzaba a redefinirse.58
El nuevo ideal profesional que comenzó a forjarse descansaba tanto en
una redefinición de las jerarquías académicas, y en una visión más com-
pleja de las posibilidades de la intervención estatal y de la acción de su in-
teligentzia técnica como en una reflexión –más fina que la que se venía de-
sarrollando entre los médicos– acerca de la capacidad del “juicio de los
pares” para matizar la lógica del mercado sobre las cuestiones de índole sa-
nitaria e higiénica.59 Esos ideales se plasmaron en estrategias de actuación
pública en cuya orientación tuvieron un papel destacado médicos funcio-
narios como José Penna y Gregorio Aráoz Alfaro.
Al proponer una relación aún más sólida entre los médicos, sus saberes
y un Estado en proceso de transformación, no resultó fácil que ese ideal pro-
fesional se afianzara. Ello se debió sobre todo al apego de importantes miem-
bros de la elite médica al anterior modelo, adherido al entramado propio de
la política de notables del siglo XIX y que había sido particularmente eficaz
para sus intereses corporativos. Pero si bien este modelo fue perdiendo prota-
gonismo, ni las elites médicas transformadas ni el propio Estado –a pesar de
la capacidad innovadora que por momentos desplegó– fueron capaces de
consolidar alternativas más concretas sino hasta pasados los años treinta.
Notas
1 Este artículo es uno de los resultados del proyecto de Investigación “Circulación
internacional de saberes y prácticas institucionales en la consolidación del Estado Social
en Argentina” HAR 2009-13555, financiado por el programa I+D del Ministerio de
Ciencia e Innovación del gobierno de España, y contó con la colaboración de María Belén
Irazábal. Agradezco tanto los comentarios de Pilar González Bernaldo, Juan Suriano, Elda
González, Mirian Galante y Pablo Souza a versiones previas como las sugerencias de
Mariano Plotkin, Eduardo Zimmermann y Jimena Caravaca.
146 LOS SABERES DEL ESTADO
2 Para el proceso de profesionalización médica en Buenos Aires en el siglo XIX véase:
Ricardo González Leandri, Curar, persuadir, gobernar. La construcción histórica de la profesión
médica en Buenos Aires 1852-1886 (Madrid, Biblioteca de Historia de América / CSIC -
Consejo Superior de Investigaciones Científicas, 1999). Puede analizarse también adaptan-
do el concepto de “experto”. Al respecto véase: Federico Neiburg y Mariano Plotkin
(comps.), Intelectuales y expertos. La constitución del conocimiento social en Argentina (Buenos
Aires, Paidós, 2004), 15-28. Para el concepto de monopolio cognitivo: Andrew Abbott, The
System of Professions (Chicago, Chicago University Press, 1988), 35-85. Este se vio enmarca-
do a su vez dentro de una cuestión más amplia, la de la construcción social de la salud co-
mo problema, que en los últimos años ha sido abordado desde distintas perspectivas por una
serie de autores: Hugo Vezzetti, La locura en la Argentina (Buenos Aires, Folios, 1981);
Diego Armus, La ciudad impura (Buenos Aires, Edhasa, 2007); Diego Armus (ed.), Entre
médicos y curanderos. Cultura, historia y enfermedad en la América Latina moderna (Buenos
Aires, Norma, 2002); Diego Armus, “El descubrimiento de la enfermedad como problema
social”, en Nueva Historia Argentina, Tomo V, El progreso, la modernización y sus límites
(1880-1916), Mirta Lobato (ed.), 507-561 (Buenos Aires, Sudamericana, 2000), los artícu-
los incluidos en Mirta Lobato (ed.), Política, médicos y enfermedades. Lecturas de Historia de
la salud en la Argentina (Buenos Aires, Biblos, 1996); Héctor Recalde, La salud de los traba-
jadores en Buenos Aires (1870-1910). A través de las fuentes médicas (Buenos Aires, Grupo
Editor Universitario, 1997); Susana Belmartino et al., Las instituciones de salud en la
Argentina, desarrollo y crisis (Buenos Aires, Secretaria de Ciencia y Técnica, 1987); Susana
Belmartino, La atención médica argentina en el siglo XX. Instituciones y procesos (Buenos Aires,
Siglo XXI, 2005); Susana Belmartino et al., Corporación médica y poder en salud (Rosario,
Centro de Estudios Sanitarios y Sociales, 1988); Jorge Salessi, Médicos, maleantes y maricas.
Higiene, criminología y homosexualidad en la construcción de la nación argentina (Buenos Aires,
1817-1914) (Rosario, Beatriz Viterbo, 1995); Adrián Carbonetti y Ricardo González
Leandri (eds.), Historias de salud y enfermedad en América Latina, siglos XIX y XX (Córdoba,
Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, 2008); María Silvia Di
Liscia, Saberes, terapias y prácticas médicas en Argentina (1750-1910) (Madrid, Biblioteca de
Historia de América / CSIC - Consejo Superior de Investigaciones Científicas, 2002).
3
Eliseo Cantón, Historia de la medicina en el Río de la Plata, Tomo 3 (Madrid,
Hernández y Galo Sáez, 1928), 33-34.
4
González Leandri, Curar, persuadir, gobernar, 31-55.
5 Algunas de esas ideas estaban implícitas en la acción comunal que por mandato
constitucional comenzaba a implementarse para esas fechas. Ricardo González Leandri,
Pilar González Bernaldo de Quirós y Juan Suriano, La temprana cuestión social. La ciudad
de Buenos Aires durante la segunda mitad del siglo XIX (Madrid, Colección América /
CSIC-Consejo Superior de Investigaciones Científicas, 2010), 31-86.
6 Los médicos se valían de su posición en las facciones para imponer sus criterios, pe-
ro estaban a su vez constreñidos por una lógica que no alcanzaban a modificar, al menos
hasta casi el fin de siglo. Ver: Ricardo González Leandri, “Madurez y poder. Médicos e
instituciones sanitarias en la Argentina a fines del siglo XIX”, Entrepasados XIV, núm. 27
(principios de 2005), 133-153.
RICARDO GONZÁLEZ LEANDRI 147
7 Cantón, Historia de la medicina…, 68-91. Según Magalli Sarfatti Larson el número
de sus grandes hospitales fue lo que llevó a París a convertirse en la capital mundial de la
ciencia médica en la primera mitad del siglo XIX. Magalli Sarfatti Larson, The Rise of
Professionalism: A Sociological Analysis (Berkeley, University of California Press, 1979), 24-25.
8 Ello se debió sobre todo a la escasez de recursos (materiales y organizativos) y a la
pugna de atribuciones que la Facultad mantuvo con la Municipalidad y la Sociedad de
Beneficencia.
9 Juan Carlos Veronelli, Medicina, gobierno y sociedad (Buenos Aires, El Coloquio,
1975), 43-45; Ricardo González Leandri, “Breve historia del Departamento Nacional de
Higiene. Estado, gobernabilidad y autonomía médica en la segunda mitad del siglo XIX”,
en Un Estado con rostro humano. Funcionarios e instituciones estatales en Argentina (desde
1880 hasta la actualidad), Ernesto Bohoslavsky y Germán Soprano (eds.), 59-85 (Buenos
Aires, Prometeo; Buenos Aires, Universidad de General Sarmiento, 2010).
10
Diego Armus, “El descubrimiento de la enfermedad como…”, 521-532; González
Leandri, Curar, persuadir, gobernar, 57-112; Héctor Recalde, Las epidemias de cólera,
1856-1895 (Buenos Aires, Corregidor, 1993), 43-79; Olga Bordi de Ragucci, Cólera e in-
migración (Buenos Aires, Leviatán, 1992), 13-111; José Penna, El cólera en la República
Argentina (Buenos Aires, Imp. La Semana Médica, 1897); Agustina Prieto, “Rosario,
Epidemias, higiene e higienistas en la segunda mitad del siglo XIX”, en Política, médicos y
enfermedades, Mirta Lobato (ed.), 57-71 (Buenos Aires, Biblos, 1996).
11 Proponían emular al Consejo de salubridad de París y seguir las recomendaciones
de la conferencia de Higiene de Bruselas. Consejo de Redacción, “Consejo de Higiene
Pública”, Revista Médico-Quirúrgica 1, núm. 2 (23 de abril de 1864), 21; Consejo de
Redacción, “Artículos comunicados. El Consejo de Higiene Pública”, Revista Médico-
Quirúrgica 1, núm. 3 (8 de mayo de 1864), 38; Miguel Puiggari, “¿Debe la realización de
las medidas higiénicas y sanitarias fiarse exclusivamente a las iniciativas de las municipali-
dades?”, Revista Médico-Quirúrgica 2, núm. 1 (8 de abril 1865), 2.
12
Durante esos años, con motivo de la reforma del Consejo de Higiene, un sector
de médicos que abogaba por la reforma de las atribuciones de este organismo se enfrentó
a sectores con fuerte peso en la legislatura provincial que intentaban impedir toda nor-
ma en tal sentido. Dichos sectores eran de la opinión de que se trataba de una injerencia
indebida del Estado en cuestiones privadas. Por ello fueron tildados de “liberticidas” por
los médicos implicados en esas iniciativas. Consejo de Redacción, “La Junta de Higiene
Pública”, Revista Médico-Quirúrgica 4, núm. 16 (23 de noviembre de 1867), 242-243.
13
Un tumulto popular obligó a las autoridades municipales a renunciar, y posibili-
tó que la oposición política asumiera el control del gobierno como “Comisión de
Salubridad”. Prieto, “Rosario: Epidemias, higiene…”; González Leandri, Curar, persuadir,
gobernar, 66-76; Consejo de Redacción, “Consejos al Pueblo”, Revista Médico-Quirúrgica
3, núm. 3 (8 de mayo de 1866), 40.
14 Predominó la opinión de médicos extranjeros con experiencia en la lucha
anitepidémica de otros continentes, como J[uan] H. Scrivener y Thomas Hutchkinson,
este último cónsul inglés en Rosario. Proponían en la prensa diaria planes de saneamiento
interno, e instaban a actuar sobre los “corralones” y aplicar las medidas higiénicas que ya
148 LOS SABERES DEL ESTADO
se estaban adoptando en Gran Bretaña y Alemania. En el intercambio de opiniones que
se produjo a continuación intervinieron algunos médicos jóvenes locales como Miguel
Ángel Golfarini, cuya visión escéptica sobre la capacidad de la ciencia en ese caso concreto
encubría además una crítica contundente al funcionamiento institucional y académico de
la profesión médica local. J. H. Scrivener, “Higiene contra el cólera”, La Tribuna, 22 de
enero de 1868, 2-3; Thomas Hutchkinson, “El cólera así llamado, en el Rosario”, Revista
Médico-Quirúrgica 4, núm. 3 (8 de mayo de 1867), 38-47; Recalde, Las epidemias de có-
lera, 43-79; Miguel Ángel Golfarini, “El eclecticismo en Medicina”, Revista Médico-
Quirúrgica 4, núm. 12 (23 de septiembre de 1867), 179.
15
La Asociación solicitaba que sus miembros fueran consultados con mayor frecuen-
cia por las autoridades provinciales y la municipalidad y que ese vínculo se institucionali-
zara de alguna manera. Consejo de Redacción, “Revista de la Quincena”, Revista Médico-
Quirúrgica 5, núm. 22 (23 de febrero de 1869), 199-201.
16 El eje de la cuestión radicaba para los responsables gubernamentales en que “[e]l
ejercicio de la Medicina y la Farmacia no debe ser entregado a la libre concurrencia…”.
Charles Murray, “El Consejo de Higiene Pública”, Revista Médico-Quirúrgica 7, núm. 9
(8 de agosto de 1870), 139-143.
17 La debacle casi inmediata del Consejo de Higiene durante la epidemia fue sorteada
gracias a la improvisada conformación de un nuevo consejo orientado desde la Facultad y
dirigido por Santiago Larrosa. A pesar de las grandes dudas que arreciaron sobre la
auténtica capacidad curativa de la ciencia, los médicos del nuevo Consejo demostraron una
capacidad ejecutiva que fue valorada. “El Consejo de Higiene y la epidemia”, La Prensa, 16
de febrero de 1871, 1; González Leandri, Curar, persuadir, gobernar, 85-112. Relatos gene-
rales sobre la irrupción epidémica y su evolución pueden consultarse en: Leandro Ruíz
Moreno, La peste histórica (Paraná, Nueva Impresora, 1949), 156-302 y Miguel Ángel
Scenna, Cuando murió Buenos Aires (Buenos Aires, La Bastilla, 1974), 195-455.
18
Diego Armus, “El descubrimiento de la enfermedad como…”, 521-532.
19 González Leandri, Curar, persuadir, gobernar, 111.
20 Tulio Halperin Donghi, Historia de la Universidad de Buenos Aires (Buenos Aires,
Eudeba, 1962), 84-85; “Decreto orgánico de la instalación de la Universidad y las facul-
tades”, Revista Médico-Quirúrgica 11, núm. 1 (8 de abril de 1874), 4-8.
21 Si, por una parte, al promover la innovación y la introducción de determinado
tipo de conocimientos y prácticas desde el Estado se intentaba un reforzamiento de la
actividad académica, por otro lado los ministros necesitaban sobre todo interlocutores
políticos entre los círculos de confianza, lo que los llevaba a potenciar un perfil profesional
escasamente específico. Halperin Donghi, Historia de la Universidad de Buenos Aires, 51-
82; Ricardo González Leandri, “Académicos, doctores y aspirantes. La profesión médica y
la reforma universitaria, Buenos Aires, 1871-1876”, Entrepasados VI, núm. 12 (noviem-
bre 1997), 31-54; Pablo Buchbinder, Historia de las universidades argentinas (Buenos
Aires, Sudamericana, 2010), 50-58; “La Tribuna y los doctores D. Manuel Montes de
Oca, Wilde e Iturrioz”, La Prensa, 6 de noviembre de 1873, 3.
22 Julio Ángel Luqui Lagleyze, “Apuntes para la historia del Círculo Médico Argen-
tino y Centro de Estudiantes de Medicina”, en La Salud en Buenos Aires. II Jornadas de
RICARDO GONZÁLEZ LEANDRI 149
Historia de la Ciudad de Buenos Aires, Ramón Melero García (coord.), 35-38 (Buenos
Aires, Instituto de Estudios Históricos de la Ciudad de Buenos Aires, 1988); González
Leandri, Curar, persuadir, gobernar, 185-222; Pablo Souza, “El Círculo Médico y su pa-
pel en la configuración del pensamiento médico clínico, Buenos Aires, 1875-1883”, En-
trepasados XVI, núm. 31 (comienzos de 2007), 141-159; Mariano Bargero, “Condi-
ciones institucionales y culturales de la enseñanza de la Medicina en Buenos Aires:
reformas académicas y movimientos estudiantiles en 1874 y 1906”, Entrepasados XI,
núm. 22 (principios de 2002), 91-112.
23
Francisco Cignoli, “Contribuciones a la Historia de la Farmacia Argentina”, Revis-
ta del Centro de Estudiantes de Farmacia y Bioquímica (Universidad de Buenos Aires) Tomo
32, (1942), 315-336; Redacción, “La Farmacia entre nosotros”, Revista Farmacéutica XX,
Tomo XVI (1878), 94-95; Ricardo González Leandri, “Autonomía y subordinación: los
farmacéuticos diplomados y la constitución de un campo médico en Buenos Aires (1852-
1880)”, LLULL. Revista de la Sociedad española de Historia de las Ciencias y de las Técnicas
21, núm. 40 (1998), 63-88; con respecto al contexto de creación de la Cátedra de Higiene
en la Facultad de Medicina: Norma Isabel Sánchez, La higiene y los higienistas en la Argen-
tina (1880-1943) (Buenos Aires, Sociedad Científica Argentina, 2007), 31-33; González
Leandri, Curar, persuadir, gobernar, 166-183.
24 Redacción, “Ley reglamentando el ejercicio de la Medicina, Farmacia y demás ra-
mos del arte de curar, sancionada por la Honorable legislatura de la Provincia”, Revista
Farmacéutica XX, Tomo XVI, núm. 2 (1 de febrero de 1878), 49-60.
25 González Leandri, González Bernaldo de Quirós y Suriano, La temprana cuestión
social, 2-29 y133-151.
26
James Scobie, Buenos Aires, del centro a los barrios (Buenos Aires, Solar/Hachette,
1977); Natalio Botana, “La federalización de Buenos Aires”, en La Argentina del Ochenta
al Centenario, Gustavo Ferrari y Ezequiel Gallo (eds.), 107-121 (Buenos Aires, Sudameri-
cana, 1980); Mirta Lobato (ed.), Nueva Historia Argentina, Tomo V, El progreso, la moder-
nización y sus límites (1880-1916) (Buenos Aires, Sudamericana, 2000).
27
Eduardo Zimmerman, Los liberales reformistas en la Argentina, 1890-1916,
(Buenos Aires, Sudamericana; Buenos Aires, Universidad de San Andrés, 1995), 41-109;
Juan Suriano (ed.), La cuestión social en Argentina, 1870-1943 (Buenos Aires, Manantial,
2000), 1-29.
28
Guillermo Rawson se desempeñó como ministro del Interior del gobierno de
Bartolomé Mitre, mientras que Eduardo Wilde ocupó primero la cartera de Educación
durante la presidencia de Julio A. Roca y posteriormente la de Interior con Juárez Celman.
29
Ricardo González Leandri, “Notas acerca de la profesionalización médica en
Buenos Aires durante la segunda mitad del siglo XIX”, en La cuestión social en Argentina,
1870-1930, Juan Suriano (ed.), 217-243 (Buenos Aires, Manantial, 2000).
30 Guillermo Rawson, Conferencias sobre higiene pública (París, Donnamette et Hattu,
1876); Guillermo Rawson, Estudio sobre las casas de inquilinato de Buenos Aires (Buenos
Aires, Imprenta La Vanguardia, 1942); Recalde, La salud de los trabajadores, 75-95.
31 Norberto Rodríguez Bustamante, Debate parlamentario sobre la ley Avellaneda
(Buenos Aires, Solar/Hachette, 1985), 32-52.
150 LOS SABERES DEL ESTADO
32 Conviene destacar también que además de político Eduardo Wilde fue un autor
prolífico de temas científicos y obras literarias. Eduardo Wilde, Obras Completas (Buenos
Aires, Imprenta Belmonte, 1914); Eduardo Wilde, Curso de higiene pública (Buenos Aires,
Imprenta y Librería de Mayo, 1885), 10.
33 Miguel Juárez Celman, “Mensaje del presidente de la República Miguel Juárez
Celman al abrir las sesiones del Congreso Argentino en mayo de 1887”, en Los mensajes.
Historia del desenvolvimiento de la Nación argentina redactada cronológicamente por sus go-
bernantes, 1810-1910, Tomo IV, Heraclio Mabragaña (ed.), (Buenos Aires, Compañía
General de Fósforos, 1910), 175.
34
En más de una ocasión el ministro instó a la Academia a alterar sus planes origi-
nales, en otras la obligó a realizar gestos de deferencia que reafirmaran su poder. Relevan-
tes en ese sentido fueron tanto la política de nombramientos en la Facultad, que el po-
der ejecutivo se reservaba con firmeza, nombrando directamente a los profesores o
manteniendo la prerrogativa de alterar las ternas que le proponía la Academia y, sobre to-
do, el mantenimiento de su competencia presupuestaria, que le permitía delinear según
sus preferencias algunos objetivos estratégicos del cuerpo profesional. Cantón, Historia de
la medicina…, 33-34.
35
“Regeneración”, La Prensa, 31 de mayo de 1887, 3. A algunos de ellos, como
Telémaco Susini, director del laboratorio bacteriológico, y Pedro N. Arata, jefe de la
Oficina Química Municipal, se los reconocía por su notoria actividad durante el período
que José María Ramos Mejía había estado a cargo de la Asistencia Pública. Mariano
Astigueta era un hombre de la plena confianza del gobierno, que lo llamaba para dirigir
instituciones nuevas, hacerse cargo de situaciones conflictivas y actuar como representante
en eventos que requerían la mayor responsabilidad. Gregorio Aráoz Alfaro, Crónicas y es-
tampas del pasado (Buenos Aires, El Ateneo, 1938), 185-257.
36 Rodríguez Bustamante, Debate parlamentario…, 32-52; Halperin Donghi, Histo-
ria de la Universidad de Buenos Aires, 70-82; Buchbinder, Historia de las universidades ar-
gentinas, 58-62.
37 Pablo Souza, “Formación histórica de un partido de la ciencia en la ciencia médi-
ca Argentina. El Círculo Médico Argentino y configuración de una experiencia científica
de base clínica en la Facultad de Medicina de la UBA, 1875-1890” (tesis de maestría,
Maestría en Política y Gestión de la Ciencia y la Tecnología, Facultad de Filosofía y Letras,
Universidad de Buenos Aires, 2005), 141-199.
38 En el acto de apertura el ministro Wilde señaló que su realización era un “reco-
nocimiento de que ya no sólo la espada triunfadora, ni la diplomacia astuta dicta la ley si-
no que la ciencia armada de la razón y en nombre de fines humanitarios, se mezcla en las
deliberaciones para concurrir a la formación de las leyes”. “La Conferencia Médica”, La
Prensa, 1 de febrero de 1887, 3; “La Conferencia Médica”, La Prensa, 18 de marzo de
1887, 3; “El Congreso Médico”, Sudamérica, 15 de marzo de 1887, 2; Roberto Wernicke,
“La conferencia médica”, Sudamérica, 16 de marzo de 1887, 2; “La Conferencia Médica”,
La Prensa. 16 de marzo de 1887, 3; “Retrospecto. Salud Pública”, La Prensa, 1 de enero
de 1888, 4. Bordi de Ragucci, Cólera e Inmigración, 63.
RICARDO GONZÁLEZ LEANDRI 151
39 “Arreglos internacionales”, La Prensa, 21 de septiembre de 1887, 2; “Nuestros re-
presentantes al congreso sanitario de Brasil”, Sudamérica, 20 de octubre de 1887, 2; “La
convención sanitaria y el Brasil”, Sudamérica, 2 de noviembre de 1887, 2; “La convención
sanitaria”, Sudamérica, 10 de noviembre de 1887, 3; “Convenciones sanitarias”, Suda-
mérica, 20 de abril de 1888, 2.
40 La Prensa señalaba: “ Ya no podemos vivir ‘a la antigua’, como a cada uno le agra-
de más, prescindiendo de los vecinos; el progreso tiene el privilegio de ‘exteriorizar’ la exis-
tencia de las naciones”. “Arreglos internacionales”, La Prensa, 21 de septiembre de 1887,
2. El diseño de un Consejo de Higiene con amplias atribuciones y capacidad ejecutiva era
por lo tanto una cuestión de la mayor necesidad e importancia a nivel local, nacional e
internacional.
41 “Regeneración”, La Prensa, 31 de mayo de 1887, 1.
42
Los argumentos de Udaondo mostraban un buen conocimiento de las interven-
ciones de científicos en congresos internacionales, como la de Pettenhoffer en el Congreso
de Higiene de Viena de 1887, y de la legislación y experiencia de otros países, como la ley
inglesa de protección de la salud de 1875, la experiencia alemana y la “sagacidad de la
legislación italiana”: Guillermo Udaondo, “Higiene Administrativa”, Anales del Departa-
mento Nacional de Higiene II, núm. II (febrero 1892), 18-27.
43 La ley orgánica del Departamento Nacional de Higiene (Nº 2829) fue sanciona-
da el 3 de octubre de 1891. Veronelli, Medicina, gobierno y sociedad, 47-50.
44 Sobre la trayectoria médica e intelectual de José María Ramos Mejía ver: Oscar
Terán, Vida intelectual en el Buenos Aires fin-de-siglo (1880-1910) (Buenos Aires, Fondo
de Cultura Económica, 2000), 83-133; José Ingenieros, “La personalidad intelectual de
José M. Ramos Mejía”, en José María Ramos Mejía, La neurosis de los hombres célebres en
la historia argentina, 9-73 (Buenos Aires, La Cultura Argentina, 1915).
45 Un importante paso en la reorientación de los objetivos del Consejo se dio con la
creación del Instituto Nacional de Higiene, también llamado Oficina Sanitaria Argentina.
Sus secciones específicas de Higiene General y Epidemiología, Química y Bacteriología se
convirtieron en equipos que combinaron la investigación en temas específicos con
intervenciones focalizadas. Las actividades planificadas y realizadas por el Departamento
a lo largo de los años 1890 mostraron su afianzamiento dentro del organigrama estatal.
Sin embargo, también se vio sometido a importantes límites. José María Ramos Mejía,
Memoria del Departamento Nacional de Higiene, correspondiente a los años 1892, 1893,
1894, 1895, 1896 y 1897, presidencia del Dr. José María Ramos Mejía (Buenos Aires, Im-
prenta y Encuadernación de “El Correo Español”, 1898), 18-25 y 448-458.
46 Ernest A. Crider, Modernization and Human Welfare (Columbus, Ohio State
University, 1976), 121-156.
47
González Leandri, Curar, persuadir, gobernar; Souza, “El Círculo Médico y su pa-
pel…”; Bargero, “Condiciones institucionales y culturales…”.
48
Pablo Souza hace referencia a los casos de algunos médicos notorios: el del Dr.
Antonio Gandolfo, presidente del Círculo entre 1888 y 1890, al que señala como un ca-
so de ascenso pausado por cada uno de los puestos internos de la Facultad hasta llegar a
la titularidad de la cátedra de Medicina Quirúrgica en 1895; el de Roberto Wernicke,
152 LOS SABERES DEL ESTADO
quien fue incorporado como catedrático suplente en el año 1888 y como titular en 1892
de la cátedra de Anatomía Patológica; el de Enrique Sudnick, quien se hizo cargo del la-
boratorio de estudios fisiológicos del Hospital de Clínicas. También señala los de José
María Ramos Mejía, quien accedió a la cátedra de Enfermedades Nerviosas, y los de
Telémaco Susini y Adalberto Ramaugé, quienes ocuparon las cátedras de Anatomía
Patológica y Medicina Operatoria respectivamente. Souza, “Formación histórica de un
partido…”, 141-199; Cantón, Historia de la medicina…, 156-468.
49 Souza, “El Círculo Médico y su papel…”; Bargero, “Condiciones institucionales Sección 3
y culturales…”.
50 Ramos Mejía y Astigueta ocuparon la dirección de la Asistencia Pública y del

Consejo de Higiene. Wernicke había sido nombrado delegado del ministro del Interior en
Ciudades y Caminos:
el caso de la epidemia de cólera de 1886 en Rosario. Susini fue director del laboratorio el Espacio como Problema de Estado
bacteriológico, y Arata jefe de la Oficina Química Municipal. Aráoz Alfaro, Crónicas y es-
tampas del pasado, 185-257.
51 En un momento de creciente burocratización y racionalización de las institucio-

nes de las que formaban parte, estos médicos atravesaban por experiencias bastante distin-
tas de la de muchos personajes emblemáticos de la profesión y de su espacio académico.
Como era característico en la época, estos últimos se mostraban atentos de manera casi ex-
clusiva a su clientela de elite.
52 Aráoz Alfaro, Crónicas y estampas del pasado, 287-300; Emilio Coni, Memorias de

un médico higienista (Buenos Aires, Imprenta Coni, 1918), 142-144.

53
Belmartino et al., Las instituciones de salud…; Belmartino, La atención médica ar-
gentina…
54
González Leandri, “Breve historia del Departamento Nacional de Higiene”.
55 Cantón, Historia de la medicina…, 187-476.
56 Halperin Donghi, Historia de la Universidad de Buenos Aires, 76-82; Buchbinder,

Historia de las universidades argentinas, 62-67.

57 Buchbinder, Historia de las universidades argentinas, 62-67.
58 Terán, Vida intelectual…, 83-207; Zimmermann, Los liberales reformistas…, 41-

109; Suriano (ed.), La cuestión social en Argentina, 1-29.

59 El afianzamiento del “juicio de los pares” en detrimento de otras lógicas de actua-

ción, hecho importante en la constitución de campos académicos, es considerado por dis-

tintos autores como un elemento fundamental de los procesos de profesionalización.
Algunos han ido más allá y han destacado su amplia trascendencia social. Véase: Ricardo
González Leandri, Las profesiones. Entre la vocación y el interés corporativo. Fundamentos
para su estudio histórico (Madrid, Catriel, 1999), 38-141; Harold Perkin, The Rise of
Professional Society. England since 1880 (Londres y Nueva York, Routledge, 1989), 359-
404; Harold Perkin, The Third Revolution: Professional Elites in the Modern World (Londres
y Nueva York, Routledge, 1996), 1-18.
Los cambios en el despliegue de la acción estatal sobre el territorio físico
del país constituyeron una de las caras centrales del proceso de moderni-
zación de entreguerras. Esos cambios involucraron necesariamente el desa-
rrollo de grupos técnicos especializados y de saberes de Estado. Insertos en
una agenda de investigaciones colectivas en la que los estudios sobre el ur-
banismo, la arquitectura, la infraestructura vial y ferroviaria del país han
producido valiosos antecedentes historiográficos, los trabajos de Valeria
Gruschetsky y Ana María Rigotti retoman varios de los temas centrales
que organizan este volumen.
El artículo de Valeria Gruschetsky sobre las influencias transnaciona-
les presentes en la conformación de la Dirección Nacional de Vialidad
contextualiza apropiadamente los orígenes de esa repartición en las inicia-
tivas estatales en materia de construcción de caminos impulsadas con pro-
pósitos de integración territorial y conducentes a la realización de un sis-
tema vial nacional. Es a través del despliegue de esos proyectos que se
establece una fuerte relación entre expertos de los Estados Unidos y de la
Argentina en torno a los saberes técnicos involucrados en la creación de un
organismo como la DNV. Al igual que en trabajos de las otras secciones,
el artículo rastrea los mecanismos sociales por los cuales se produce la cir-
culación de esos conocimientos: congresos internacionales, publicaciones
especializadas y viajes de funcionarios.
Como otros estudios ya han señalado, la primacía de los conocimien-
tos provenientes de los Estados Unidos no respondió sólo a una superiori-
dad técnica de los mismos sobre otros. Consideraciones económicas, polí-
ticas, y simbólicas dieron forma a esas preferencias y a los procesos de
recepción de esos saberes. Queda así reflejado un fuerte emparentamiento
entre lo ocurrido en este caso particular y otras formas de “americaniza-
156 LOS SABERES DEL ESTADO MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN (COMPS.) 157
ción” desarrolladas en la Argentina de entreguerras, desde la política hasta está muy alejado de los cambios hacia el planning que tienen lugar por los
los consumos populares. Por otra parte, el artículo muestra de qué mane- mismos años en los Estados Unidos y Gran Bretaña. La consagración de
ra ese proceso de “americanización” acompaña el gradual desplazamiento criterios técnicos de administración como instrumentos para regular los
de las imágenes del progreso argentino vinculadas a la expansión de la red conflictos sociales a través de la racionalidad y la eficiencia fortalece la de-
ferroviaria por nuevas imágenes asociadas a la presencia de los automóvi- manda de especialistas para definir y ejecutar las políticas estatales, y even-
les y las nuevas carreteras. tualmente, deja establecida una imagen del urbanista como “gerente cien-
Por su parte, Ana María Rigotti presenta al desarrollo del urbanismo tífico de la producción y distribución de recursos humanos y naturales a
como disciplina con sus propios modos de pensamiento y acción, como la escala territorial.”
emergencia de una nueva profesión que se construye como saber de
Estado a partir de la década de 1930, sin negar sus antecedentes interna-
cionales previos, que desde la Town Planning Conference de Londres, de
1910, había sumado este cuerpo de conocimiento a las diversas iniciativas
reformistas de comienzos del siglo XX.
En ese proceso, Rigotti señala dos momentos claves en el desarrollo
de la disciplina, que a su vez demarcan esferas diferenciadas de la acción
estatal. En los años treinta, los municipios buscan resguardar su área de
competencia y se convierten en el ámbito en el que los nuevos técnicos
pueden desplegar sus conocimientos. De esa manera, el Plan Regulador se
convierte en el instrumento legitimador de la acción de los gobiernos mu-
nicipales, ejemplificado primero en la exitosa experiencia en Rosario, que
será luego imitada en varios casos sucesivos en los años siguientes.
El segundo momento clave (y esto plantea nuevamente lo menciona-
do en la introducción sobre el lugar de las crisis en la conformación de los
saberes de Estado) tiene lugar a mediados de la década del cuarenta, como
resultado del terremoto en la provincia de San Juan. En esta instancia es la
autoridad del gobierno nacional la que redefine una nueva área de compe-
tencia. Aquí Rigotti señala la oportunidad que se presenta para que los
nuevos cuadros técnicos impongan su agenda por sobre las jurisdicciones
político-administrativas, retomando el tema de las tensiones entre técnicos
y políticos que varios de los trabajos reunidos analizan.
Finalmente, Rigotti plantea una última etapa de transformación de la
disciplina, en la que los conocimientos del urbanismo parecen servir de
base a una concepción más amplia de la planificación estatal. La figura de
Alejandro Bunge, que en tantos de los procesos de conformación de nue-
vas áreas de conocimiento social se ha hecho presente, y sus diagnósticos
de la Nueva Argentina, es vital para esa evolución hacia un modelo que no
 Las promesas del urbanismo
como alternativa tecnocrática de gestión
(1928/1958)

Ana María Rigotti

Hoy toda ciudad tiene su Plan Regulador y, además, en muchos casos, su

Plan Director, su Plan Estratégico, su Código Urbano y sus Planes Particu-
larizados. En las administraciones nacionales y provinciales hay ministe-
rios y oficinas de planificación cuyo objetivo es prever obras e inversiones
en relación al territorio. El sentido común da por descontada la necesidad
de tales instrumentos técnicos y reparticiones para subsanar racionalmen-
te la complejidad de conflictos sociales, económicos, funcionales y cultu-
rales vinculados a los asentamientos humanos. La razón de ser se halla
asentada en la existencia de una disciplina que sostiene sus modos de pen-
samiento y acción: el Urbanismo.
Hace más de sesenta años que existe un título de posgrado específico,
al que se sumaron numerosos programas de especialización. Sin embargo,
los expertos y técnicos a cargo en las distintas oficinas son arquitectos, in-
genieros, geógrafos, economistas o sociólogos que han desarrollado “inte-
reses” urbanísticos. Esta situación refleja una tensa lucha horizontal entre
profesiones que se atribuyen capacidades sobre un campo definido con la-
xitud. Mientras tanto, sigue vigente la línea agregada subrepticiamente en
1932 a un informe de la Universidad Nacional del Litoral, según la cual
quedaban reservadas para el título de arquitecto la planificación arquitec-
tónica y urbanística, y la participación en planes de ordenamiento físico
del territorio.1 Las cátedras universitarias, casi exclusivas de las carreras de
Arquitectura, hablan indistintamente de Urbanismo, Planeamiento o Pla-
160 LOS SABERES DEL ESTADO
nificación para referir a un universo de prácticas, conceptos y obras ejem-
plares de referencia que han sido entretejidas por una misma tradición. El
monopolio de la actividad, el recorte de su campo específico y hasta su
misma denominación siguen en debate, lábiles al cuestionamiento de sus
fundamentos y reglas operacionales.
Muchas de estas ambigüedades y la dificultad para constituirse acaba-
damente en profesión, según el modelo aportado por la medicina en el si-
glo XIX,2 estuvieron marcadas por el ensayo de alternativas que les permi-
tieran consolidarse como nuevo saber de Estado. Salvo algunas consultoras
de dudosa autonomía, los expertos han sido cooptados por dependencias
públicas o centros de investigación universitarios, aunque no fueron estos
los únicos tipos de relación buscados. Estos ensayos tuvieron un fuerte im-
pacto en la constitución del Urbanismo como saber y en su marco episte-
mológico como ciencia o técnica.
Reflexionar sobre el devenir de este proceso en Argentina es el objeti-
vo de este ensayo de síntesis que, apoyándose en investigaciones empíricas
previas, formula interpretaciones sobre el largo plazo y procura no sobre-
valorar la inercia ni la volatilidad de los acontecimientos.3 Nos detendre-
mos en dos momentos significativos cuando, en consonancia con el pro-
pósito de los municipios y la administración nacional de ampliar sus
respectivas competencias, la incipiente profesión planteó y ensayó estrate-
gias para consolidarse como saber de Estado, adecuando sus fundamentos
teóricos y la operatividad ofertada.
Las primeras estrategias se debatieron a inicios de los años treinta. Se
dirigían a las gestiones municipales, buscando la contratación de expertos
locales, apelados como urbanistas, para enfrentar un crecimiento de las ciu-
dades que se definía como patológico y se asociaba a los efectos indeseados
de la modernización. Con el respaldo de un saber “científico” y el sustento
de un cuidadoso diagnóstico de estos “males”, la oferta fue un plan proyec-
to que prefigurara un desarrollo armónico del conjunto de la ciudad, alcan-
zable en treinta años mediante un plan sistemático de obras y regulaciones.
Un segundo momento de maduración de estrategias fue a mediados de los
años cuarenta, como epílogo del terremoto de San Juan y en consonancia
con la hegemonía de una retórica del plan. Los expertos, ahora autodefini-
dos como técnicos, ofrecieron sus servicios al Estado nacional para integrar-
se como funcionarios en comisiones multidisciplinares, en algunos casos
ANA MARÍA RIGOTTI 161
con jurisdicción por sobre los cuerpos tradicionales de la democracia parti-
cipativa. A tal fin, redefinieron el marco doctrinal y los instrumentos de in-
tervención de una disciplina que denominaron Planeamiento, ampliando
su campo de acción a la distribución de aglomeraciones en el territorio pa-
ra alcanzar la “regeneración” social y el reequilibrio regional.
Estas dos instancias de cristalización de la profesión tienen al Muni-
cipio y a la Nación como entidades del saber de Estado y constituyen los
mayores esfuerzos por la definición de su objeto de estudio y de interven-
ción: de la ciudad al territorio.
Al concentrar los argumentos sobre estos dos momentos no pretende-
mos sustituir el análisis de un desarrollo complejo y extenso, sino poner
en foco unos núcleos duros del Urbanismo como saber de Estado que aún
siguen presentes, aunque con expresiones más matizadas. En estos dos mo-
mentos, que funcionaron como encrucijadas de la historia disciplinar, se
dirimieron las fichas que se han vuelto a jugar, una y otra vez, en una dan-
za de oposiciones retóricamente exacerbadas entre proyecto y plan, ciudad
y territorio, arquitecturas e infraestructura, forma y programa.
La nueva disciplina y su articulación con el Estado
El Urbanismo, como un nuevo dominio especializado del saber y de la ac-
ción, se consolidó internacionalmente en torno a la Town Planning Con-
ference de Londres en 1910.4 Se pretendía absorber las distintas aproxima-
ciones parciales a los problemas urbanos que habían sido propias de la
arquitectura, las ingenierías, la higiene, la topografía social, la estadística, la
agrimensura y la gestión municipal. Se prometía encauzar eficazmente el
desarrollo y la integración social y económica de las ciudades primero, y del
territorio después, desde una perspectiva tecnocrática que fuese alternativa
respecto a la gestión política. Los comitentes casi exclusivos habrían de ser
las administraciones municipales, provinciales y nacionales.
Emergente de lo que Christian Topalov denominó la nébuleuse réfor-
matrice,5 el Urbanismo capturó la sedimentación del conjunto de miradas
construidas sobre el tejido empírico de las encuestas y las innovaciones del
reformismo industrial tendientes a distinguir, clasificar y racionalizar los
nuevos fenómenos sociales asociados a la proletarización y concentración
162 LOS SABERES DEL ESTADO
urbanas. Tal desplazamiento de la cuestión social a la cuestión urbana como
variante explicativa de la pobreza y la conflictividad social permitió refor-
zar los intercambios y establecer presupuestos y vocabularios comunes en-
tre varias tradiciones nacionales.
El Urbanismo no se postulaba como un saber más sobre la ciudad. Se
adjudicó la capacidad de operar, simultáneamente, sobre el conjunto de
variables y problemas que la afectaban. Se fundaba en un estrecho víncu-
lo entre escenario y drama, entre la estructura material y la vida social.
Siguiendo el dictum de Saint Simon, prometía gobernar sobre las personas
administrando cosas: edificios, calles, plazas.
Con intervenciones capaces de rescatar y adaptarse a las particularida-
des y preexistencias de ciudades entendidas como organismos singulares,
se presentó como una superación de las aproximaciones abstractas de los
ingenieros, agrimensores e higienistas. Al mismo tiempo, renegó del perfil
artístico y la escala recortada del Arte Urbano que sólo beneficiaba a los
más pudientes. La belleza fue considerada sólo un componente más de
una estrategia global para ordenar los movimientos, actividades, conflictos
y valores de la sociedad en su conjunto, racionalizando el mercado inmo-
biliario y la inversión pública. La escala de intervención superó la de algu-
nos conjuntos edilicios o ejes viales, para alcanzar la totalidad de la planta
urbana y sus posibles extensiones en el tiempo y el espacio, incluso a esca-
la regional.
La capacidad de coordinar legitimó su existencia. Superó la fragmen-
tación de distintos diagnósticos y técnicas de intervención sobre la exten-
sión urbana, la renovación y regulación edilicia, la distribución de infraes-
tructuras y servicios, los sectores sociales conflictivos y la actividad
económica ensayados por distintas profesiones e, incluso, los ya consolida-
dos cuerpos de gestión municipal. Lo hizo desde la hipótesis articuladora
de la “congestión”, englobando una serie de conflictos ya identificados
(aumento y concentración de población, extensión desordenada de la
planta urbana, insalubridad, desorden funcional, individualismo, tensión
social, debilitamiento cívico y comunitario) y enunciándolos como pato-
logías de un organismo vivo: la ciudad.
Apoyándose en las regularidades observables de un fenómeno tan plu-
ral y mutable, el Urbanismo reclamó su condición de discurso verídico,
justificó sistemáticamente sus decisiones con el uso retórico de cifras y dia-
ANA MARÍA RIGOTTI 163
gramas y tomó en préstamo conceptos y procedimientos analíticos de las
ya consagradas ciencias de la vida, la historia y la geografía. Se adjudicó al-
cance internacional en razón de la universalidad atribuida a los procesos
de modernización, los estándares de salubridad, los criterios de justicia y
la efectividad de sus instrumentos técnicos. Su singularidad era el trabajo
con el tiempo, prediciendo tendencias y ordenando operaciones en el lap-
so de décadas en base a un plan que se registraba en un plano (coinciden-
tes en un único término: plan, en inglés y francés) como representación de
un conjunto complejo de operaciones en el territorio.6
La relación que el Urbanismo estableció con el Estado fue variable en
razón de las particularidades nacionales de su proceso de emergencia.
En Alemania, el Städtebau se afianzó sobre una sólida tradición del
poder de policía municipal, redundando en la integración de los expertos
a las burocracias locales y la preeminencia de prácticas ya instaladas vincu-
ladas al tráfico, las infraestructuras y la regulación de la edificación por zo-
nas.7 El Urbanisme francés resultó de la ampliación de los alcances de la
grand composition arquitectónica con argumentos prestados de las na-
cientes ciencias sociales; fue entonces el Estado el que reguló la deman-
da y los procedimientos, impuso jerarquías internas adecuadas a su pro-
pia estructura centralizada y orientó sus contenidos a la expansión
colonial y a la reconstrucción de la primera posguerra.8 En Inglaterra, el
Town Planning nació en relación a los movimientos regionalistas, en ma-
nos de organizaciones cívicas y arquitectos paisajistas. También los paisa-
jistas tuvieron relevancia en el Planning norteamericano, que estabilizó ha-
bilidades maduradas por los movimientos reformistas y las demandas de
las asociaciones de propietarios; de allí la relevancia del zoning como ins-
trumento para asegurar la previsibilidad del mercado de tierras.9 Final-
mente, la centralidad de la aproximación histórica y estética de la Urbanis-
tica italiana fue producto de la tardía codificación de saberes sobre la
ciudad bajo la égida dominante de los arquitectos, fortalecidos como cor-
poración por el fascismo y, consecuentemente, en estrecha dependencia
con las políticas del Estado nacional.10
En este variado contexto, la emergencia del Urbanismo en la Argentina
y sus estrategias tendientes a constituirse en un saber de Estado también re-
conoce especificidades que dan cuenta de procesos políticos singulares; asi-
mismo, del protagonismo de algunos expertos en la selección estratégica de
164 LOS SABERES DEL ESTADO
modelos disponibles en el campo ya internacionalizado de la disciplina, y en
su ajuste a las cambiantes circunstancias y pujas locales. En nuestro país, la
aspiración a superar saberes y prácticas dispersas signó el primer instrumen-
to del Urbanismo: el Plan Regulador. Instalada tal voluntad de totalidad, al
pasar de la ciudad al territorio como objeto de intervención la disciplina se
redefinió como Planeamiento, y su herramienta fue el Plan Director.
El Plan Regulador, instrumento legitimador
de los municipios activos
La apelación al Urbanismo como disciplina acreditada en experiencias y
tratados europeos había comenzado a introducirse como un tópico recu-
rrente en la prensa, las demandas de asociaciones de propietarios y el de-
bate político en torno al Centenario. El argumento para cuestionar las fa-
llidas experiencias de los planes de embellecimiento contratados a expertos
extranjeros estuvo promovido por técnicos locales que reclamaban compe-
tencias acreditadas por sus conocimientos y su capacidad para ajustarse a
los problemas y posibilidades de acción en las ciudades argentinas.
Mientras tanto, una serie amplia y plural de diagnósticos y cursos de
acción con una marcada tendencia a considerar el total del ejido urbano
como objeto de intervención, pero siempre parciales por estar centrados
en una estrecha perspectiva del conflicto, se habían ido multiplicando, en
gran parte ofertadas como donación a las gestiones municipales o la opi-
nión pública. Tales propuestas se habían concentrado en alguna variable,
ya fuese el tráfico, el embellecimiento, la higiene, la infraestructura sanita-
ria, la integración de nuevas urbanizaciones, los espacios verdes o las nue-
vas entidades administrativas. Tras las mismas, es posible distinguir las ló-
gicas de las profesiones involucradas. Nos referimos a los planos de
extensión de los agrimensores, los proyectos de sistematización vial con la
introducción de una red de diagonales o los sistemas comprehensivos de
saneamiento de los ingenieros, los proyectos de reforma en el registro de
aperturas en el tejido consolidado para conformar oasis de belleza y civili-
dad de los arquitectos, las proposiciones de sistemas de parques de los pai-
sajistas, las propuestas que entrelazaban regulaciones espaciales y redes ins-
titucionales de los higienistas, los reglamentos de edificación de las
ANA MARÍA RIGOTTI 165
oficinas municipales, y los avances en la topografía de los males urbanos
de los censos de ciudades.
El Urbanismo y sus instrumentos técnicos –el Expediente Urbano y
el Plan Regulador– habrían de ofertar otra cosa. Su conocimiento, difu-
sión y debates pueden estudiarse en nuestro país a partir del regreso, en
1928, de Carlos María Della Paolera, diplomado en el Instituto Francés de
Urbanismo.
Ingeniero, con un temprano interés en las cuestiones urbanísticas,
Della Paolera desarrolló los fundamentos del nuevo saber en diez confe-
rencias en la Facultad de Ciencias Exactas, publicitando una aproximación
científica a los problemas de la ciudad que había desarrollado en su tesis
en París.11 Tomando como unidad de estudio la aglomeración bonaeren-
se, demostraba la insuficiencia de iniciativas anteriores, preocupadas por
acicalar el frente ribereño cuando el verdadero problema eran los barrios
malsanos y las tolderías de lata que año a año crecían a las puertas de la
Capital. No sólo recolocó la cuestión social en las preocupaciones urbanas,
sino que, a través de una jerga renovada, apeló a las regularidades descrip-
tas por la nueva ciencia de la ciudad de la cual su director de tesis, Marcel
Poëte, era entonces el más avanzado sistematizador. Sofisticadas técnicas y
parámetros de análisis de las particularidades anatómicas y las anomalías
fisiológicas de la ciudad fueron la base para desplegar complejas iniciativas
concurrentes para una terapéutica descentralizadora.
Un mes más tarde, en dos conferencias realizadas en Rosario, reflexio-
naba sobre la relación a establecer con los potenciales comitentes que serí-
an centrales para su propuesta –las asociaciones de propietarios y las admi-
nistraciones municipales– y con los técnicos que, hasta ese momento, se
atribuían competencias sobre la ciudad.12
Rechazó el “encargo por concurso” de varias propuestas factibles modu-
ladas por la creatividad del proyectista y sintetizadas en una prefiguración
tridimensional de los núcleos representativos de la ciudad mediante planos
y maquetas. Propio de las disciplinas artísticas, el concurso era defendido
por la corporación de arquitectos. Della Paolera propuso, en cambio, un
plan sin planos. Consistiría en la contratación directa de un experto a cargo
del monitoreo permanente de la fisiología urbana que, apoyándose en los re-
levamientos de las oficinas municipales, pasaría a integrar la elite burocrática.
Desde este Expediente Urbano, en continua revisión, se definirían acciones
166 LOS SABERES DEL ESTADO
terapéuticas específicas contratando a agrimensores, arquitectos, higienistas,
ingenieros viales o sanitarios para la concreción de los proyectos específicos.
Esta modalidad la habría de ensayar él mismo en la Oficina del Plan de
Urbanización de Buenos Aires (1932/1943) y en Mar del Plata (1931). Sin
embargo, una inteligente evaluación de las fuerzas en juego le aconsejó ex-
poner una tercera opción, el plan proyecto. Se trataba de la contratación di-
recta de expertos, en tanto profesionales liberales, encargados de dirigir y
controlar una operación recortada en el tiempo. Apoyándose en la colabora-
ción de las oficinas municipales y en proyectos preexistentes, tras la minu-
ciosa indagación de las variables en juego y una prefiguración de las tenden-
cias de crecimiento se propondría un plan que ordenase las acciones sobre la
ciudad en relación a un proyecto de transformación sintetizado en un plano
donde se localizaran, caracterizaran y articularan –como un todo ordenado,
jerarquizado y armónico– los distintos espacios y sus usos.
Así, la ciudad de Rosario fue el ámbito propicio para la emergencia
del Urbanismo como nueva disciplina y profesión.
La ciudad estaba conmovida por un conflicto con la principal empre-
sa ferroviaria, porque la propuesta de una nueva estación habría estrangu-
lado definitivamente la extensión al norte de la trama urbana. En esos mo-
mentos el Concejo Deliberante llevaba a cabo una amplia encuesta para la
sanción de una ordenanza contratando el primer Plan Regulador del país.
Sus términos iban a estar definidos por un programa sugerido por la
Sociedad Central de Arquitectos: un plan proyecto de la ciudad y sus 20
km radiales de área de influencia fundado en un extensivo análisis de to-
das las variables físicas y sociales urbanas articuladas en un Expediente
Urbano. Los elegidos para concretar ambas tareas fueron el ingeniero
Carlos María Della Paolera, el ingeniero Adolfo Farengo, autor de un pro-
yecto de reordenamiento de los accesos ferroviarios al puerto, y el ingenie-
ro-arquitecto Ángel Guido, promotor de la creación de la Escuela de
Arquitectura que acababa de tener sus primeros graduados y autor anóni-
mo de un reciente Proyecto de Urbanización para la ciudad de Santa Fe.
Segunda ciudad de la República, centro de intercambio de la región del
cereal, Rosario estaba próxima a alcanzar el medio millón de habitantes, en
su mayoría extranjeros que buscaban caminos de participación alternativos
a la ciudadanía y lo encontraban en el voto censitario a nivel local. Con una
dependencia y confrontación no resuelta con el gobierno provincial, que de-
ANA MARÍA RIGOTTI 167
signaba los intendentes, esta ciudad encarnaba como pocas la idea de los
“municipios activos” sobre los cuales el Urbanismo habría de construir su
demanda a través de la captura, reformulación y oferta de una articulación
nueva a viejos conflictos desde códigos propios y específicos.13
A pesar de haber perdido atribuciones con respecto a la policía, la ins-
trucción pública y los recursos de la contribución directa y patentes,
Rosario y otras gestiones locales pugnaban entonces por ampliar significa-
tivamente sus incumbencias y autonomía. Fueron férreas defensoras de la
distinción establecida por Juan Bautista Alberdi entre la política, propia del
Estado nacional o provincial, y la administración, relativa al gobierno co-
munal en tanto corporación de vecinos con derecho a administrar sus inte-
reses particulares con fondos que les son propios. Los Concejos Delibe-
rantes (todavía constituidos con representantes de distintos grupos de
actividad económica y lugares de residencia) resistían la intromisión de los
poderes extraterritoriales encarnados en la figura del Intendente. Procuraban
acaparar para su gestión asuntos vinculados al conflicto social y la promo-
ción económica traducidos en medidas que, con el aparato interpretativo
adecuado, seguían dirimiéndose en sus campos tradicionales de acción: re-
gulación de loteos y construcciones, coordinación de inversiones privadas y
algunas obras posibilitadas por la toma de empréstitos que exteriorizaran
materialmente su presencia. Para eso requerían fortalecer un dominio efec-
tivo y legítimo sobre el desarrollo de las infraestructuras (en manos de em-
presas extranjeras que indirectamente regulaban el mercado de tierras y vi-
viendas), la provisión de alimentos de primera necesidad, la formación de
nuevos espacios verdes para el recreo popular y, sobre todo, el proceso de ur-
banización. En el afán de fortalecer su capacidad de mediar entre intereses
particulares asimétricos, buscaban acrecentar sus atribuciones problemati-
zando nuevas cuestiones sociales y creando o apropiándose de nuevos ámbi-
tos operativos.
El Urbanismo y su instrumento, el Plan Regulador, podían ofrecer al-
ternativas a las preocupaciones municipales.
En primer término, la construcción de un nuevo tema conflictivo: el
desorden urbano y sus nefastas consecuencias sociales y económicas. Si bien
había estado presente, estaba opacado y diluido por las viejas prácticas y re-
presentaciones, y ahora era percibido desde una mirada y un lenguaje nue-
vos. En segundo lugar, la oferta de recursos técnicos renovados para avanzar
168 LOS SABERES DEL ESTADO
en el dominio de la renta urbana de una ciudad que era no sólo el ámbito
sino la materia misma de la riqueza. Desde la presunta prescindencia respec-
to de los intereses que la ciencia garantizaba y desde un enfoque comprehen-
sivo de los factores en juego, respaldado debidamente por experiencias ex-
tranjeras, el Plan Regulador se presentaba como el instrumento adecuado
para asumir esta agenda compleja de problemas y para reforzar el consenso
sobre la efectividad de la gestión municipal.
La Argentina tenía ciudades nuevas, con calles rectas, tendidos infraes-
tructurales avanzados y una matriz edilicia renovada, sin límites topográfi-
cos o jurisdiccionales severos para ampliar la planta urbana, es decir: sin los
problemas europeos que habían condicionado los instrumentos del
Urbanismo. Incluso se habían reducido significativamente los conventillos
y rancherías, y las curvas de crecimiento estaban contenidas por la caída
abrupta de la inmigración. No obstante, el nuevo saber se mediría de una
manera crucial con circunstancias específicas. Además de la permanente de-
manda de pavimentos, aguas, electricidad y de grandes terrenos para alojar
actividades insalubres, los municipios enfrentaban dos graves conflictos:
uno asociado a los tendidos ferroviarios que fracturaban la ampliación de la
planta urbana, y otro relativo al alto costo y los rígidos recorridos de los
tranvías, que dificultaban el loteo de las tierras intermedias. Se requerían
nuevos instrumentos de coerción y mediación para negociar con las empre-
sas concesionarias de servicios, disponer límites al derecho a la propiedad y
responder a las presiones del creciente número de profesionales de la cons-
trucción. Esto es, precisamente, lo que el Urbanismo va a tener que com-
prender y articular.
Por último, tras conflictivos intentos de construcción directa de ba-
rrios obreros y costosas iniciativas para la descentralización de servicios, las
gestiones locales concentraban su preocupación en la ampliación del mer-
cado de viviendas. En este campo, debían manejar la disputa entre dos sec-
tores bien diferenciados. Un sector lo constituían las empresas inmobilia-
rias, que en nombre de la carestía de los alquileres y la ampliación del
acceso a la propiedad reclamaban la extensión de pavimentos e infraestruc-
turas y el abaratamiento del transporte para promover la conversión de sus
tierras en uso urbano e, indirectamente, el subsidio de su venta a plazos. Y
el otro sector estaba conformado por los propietarios del área central, con
cuyas contribuciones se costeaban esas obras públicas, que pedían poner
ANA MARÍA RIGOTTI 169
límite a la extensión urbana y mejorar las áreas construidas, inclusive gra-
vando los baldíos, desde un discurso centrado en la crítica a la especula-
ción. La mediación entre estas dos demandas es lo que el Plan Regulador,
con una mirada amplia, va a saber resolver.
La consagración y un paso hacia su constitución
como saber de Estado
El éxito del Plan Regulador como instrumento de gestión municipal fue in-
mediato. El de Rosario fue seguido por los de la Oficina del Plan de
Urbanización de Buenos Aires (1932), los promovidos por la Asociación de
Propaganda y Fomento de Mar del Plata (1931 y 1941), los de las inten-
dencias de Tucumán (1937), Salta (1938), Mendoza (1940) y Santa Fe
(1943), y los del gobernador de San Juan (1941).
En su mayoría fueron el resultado de la contratación directa de un ex-
perto y, salvo en el caso de los monitoreados por Della Paolera, asumieron
el formato de plan proyecto. Sólo el de Mendoza fue producto de un con-
curso de antecedentes y anteproyecto que, teniendo en cuenta lo discuti-
do de sus resultados, bien puede pensarse como una contratación directa
encubierta. Quizás el más insólito fuera el de Le Corbusier para Buenos
Aires. Intuido en su visita como experto itinerante en busca de encargos
d’autremer, y concluido y difundido a través de la publicación en una re-
vista especializada, se trató de un refinado recurso publicitario que apare-
ce como una rémora de las viejas prácticas de la donación de gracia para
acceder luego al encargo total o parcial de las obras.
A pesar de las diferencias de escala, todos partían de un mismo diagnós-
tico: la amplia gama de conflictos urbanos reconocían como causas princi-
pales el cinturón de hierro de las vías férreas y el libre accionar de las empre-
sas concesionarias de servicios. Sobre la reestructuración de los accesos
ferroviarios y la sustitución del tranvía por el ómnibus y el subterráneo se
sentaron las bases para una mediación entre los intereses de los propietarios
de las áreas centrales y las empresas inmobiliarias. Para los primeros: la recu-
peración de las tierras ferroviarias vacantes con espacios verdes y equipa-
mientos especializados, como también la profesionalización y cierto discipli-
namiento estético de las construcciones. Para los segundos: la confirmación
170 LOS SABERES DEL ESTADO
de los modos tradicionales de loteo y la extensión de infraestructuras y de
servicios de manera de conformar una red de centros que aseguraran calidad
urbana en toda la extensión de la ciudad. Para ambos, el zoning hacía previ-
sible el mercado de tierras y viviendas, circunscribiendo en áreas las indus-
trias, depósitos y otros usos disruptivos, a la vez que habilitaba la construc-
ción en altura en las áreas céntricas y establecía una demarcación social de
las extensiones periféricas entre barrios obreros y residenciales.
Sistemático, y en manos de expertos que respaldaban su prescindencia
frente a los intereses económicos y la irracionalidad “electoralista” en la ob-
jetividad de sus diagnósticos y propuestas, el Plan Regulador otorgó (y si-
gue haciéndolo) los recursos de legitimidad, mediación y control de los
cuales estas débiles administraciones carecían. Como herramienta tecnocrá-
tica de gestión, permitió negociar con el Estado nacional, las instituciones
de crédito y las grandes empresas y, sobre todo, aportó argumentos funda-
dos en el bien común para enfrentar al conjunto heterogéneo de propieta-
rios cuyos derechos se verían seriamente recortados.
Como se comprobó una y otra vez, su grado de materialización que-
dó atado al ritmo de las inversiones públicas y a la dinámica de la edilicia
privada, siempre más lentos de lo previsto, pero no obstante sirvió para es-
tablecer localizaciones y obras que se concretarían efectivamente décadas
más tarde. Es que el plan proyecto trabaja sobre las expectativas de los in-
versores y el orgullo ciudadano; opera más como un instrumento de pro-
paganda para atraer empresas e inmigrantes que como la prefiguración es-
pecificada de un conjunto a edificar. Es un proyecto, una invitación a
torcer las inercias y cambiar el futuro.
Reconocido el Urbanismo dentro de la topografía de saberes median-
te las primeras cátedras universitarias (Rosario 1929, Buenos Aires 1933),14
el Primer Congreso de Urbanismo de 1935 fue el acontecimiento ideado
para sellar su consagración como saber de Estado, intentando superar una
circunscripción restringida a las gestiones locales y sentar las bases de su
profesionalización.15
Los instrumentos fueron los premios y la distribución de espacios en
una exposición que reunió más de dos mil piezas entre láminas, maquet-
tes, fotografías e impresos, funcionó durante un mes, fue visitada por más
de cien mil personas (entre ellas el presidente, gobernadores y un impor-
tante número de legisladores), y concluyó coronada por un ciclo de con-
ANA MARÍA RIGOTTI 171
ferencias con invitados extranjeros. El sitio fue organizado como una tabla
clasificatoria y el criterio elegido fue el institucional: un modo de favore-
cer los acuerdos con los equipos técnicos del Estado y sus representaciones
anónimas que ocuparon las salas del frente, dejando para los municipios
las salas de atrás y reservando el sector medio para los stands de las publi-
caciones y algunas empresas que, así, podían publicitar sus actividades.
También los premios fueron distribuidos equitativamente entre represen-
tantes de distintas profesiones y funcionarios públicos, buscando estable-
cer un pacto de convivencia entre los candidatos a ejercer la nueva profe-
sión. De todas maneras, los premios de honor para los autores del Plan
Regulador de Rosario y la primera institución permanente en el munici-
pio de la Capital Federal no dejaron dudas con respecto al escalafón inter-
no establecido por el juicio de los pares.
Así, en menos de una década, el Urbanismo se había instituido como
disciplina, saber de Estado y nueva profesión. Las frecuentes exposiciones y
la publicación de los Planes Reguladores en vistosos tomos en papel ilustra-
ción, con gráficos a color, aseguraron la difusión del este nuevo servicio.
Delimitado su dominio específico de acción, sistematizado su marco teóri-
co y sus métodos con la referencia a un plan modelo y al programa de las
cátedras universitarias, reconocida la idoneidad de un conjunto de exper-
tos, en su mayoría ingenieros,16 estabilizada una jerarquía interna que per-
mitía ser más flexible en el reconocimiento de capacidades, sólo faltaba la
institución de una credencial especifica mediante un curso de posgrado que
consagrara al saber urbanista como la supraciencia de la ciudad.17
Terremoto de San Juan: una bisagra
El terremoto del 15 de enero de 1944 no sólo sacudió a la opinión pública
sino que ofreció al partido militar la oportunidad de afianzarse en el poder,
mostrando sus aptitudes para el ejercicio centralizado y agresivo del poder
que parecía reclamar la hora, y sometiendo los intereses particulares y las
inercias de la tradición a las prioridades de la Nación. Desde esta lógica, el
territorio –cual campo de batalla– era puesto en disponibilidad; las pobla-
ciones fueron vistas como tropas movilizables, y las prácticas productivas y
hasta la topografía pasaron a ser simples datos de un inventario de recursos
172 LOS SABERES DEL ESTADO
a explotar y, eventualmente, alterar mediante grandes obras de infraestruc-
tura. Esto lo comprendió el presidente de facto Pedro Pablo Ramírez que,
de inmediato, viajó al lugar de los hechos y constituyó una comisión, inte-
grada por ingenieros del Ministerio de Obras Públicas de la Nación, para es-
tudiar el lugar y formar una nueva ciudad con criterio urbanístico moderno.
En un clima enrarecido que cuestionaba el principio de representación
política desde una crítica reaccionaria al liberalismo, el desastre natural fue
visto como la oportunidad para una reestructuración tecnocrática del Estado
desde nuevas figuras institucionales con autoridad por sobre las jurisdiccio-
nes político-administrativas. Eran necesarias una gran concentración de po-
der y una clara asignación de prioridades. Resultaba fundamental un Plan
que tomara como referencia las experiencias soviéticas, alemanas, italianas,
convenientemente legitimadas por lo que se va a conocer como planificación
democrática; es decir, la experiencia del Tennessee Valley Authority, cuyos
logros eran difundidos por David Lilienthal en ese mismo año.18
Todos hablaban de Plan, de un plan para casi todo, y de la Planifica-
ción como el método abstracto para la toma de decisiones, traduciendo va-
lores y objetivos sociales en términos operativos; un criterio racional de go-
bierno que, vinculando medios con fines en una secuencia lógica, resultaba
aplicable a cualquier esfera de problemas y permitiría a las sociedades or-
ganizar su futuro en razón de estándares objetivos, libres de las ideologías
y la lucha de intereses propia del juego político. El marco teórico de este
nuevo y difuso saber estaba siendo elaborado por Harvey Perloff en la
Universidad de Chicago.19 Su modelo era el Urbanismo: una convergen-
cia de saberes de la cual derivaría una renovada confusión de denomina-
ciones, competencias e instrumentos.
Más allá de esta retórica del plan y la Planificación, que habría de im-
pregnar por décadas el discurso político, el terremoto conmocionó el re-
cientemente constituido campo del Urbanismo en un sentido concurren-
te con las nuevas demandas del Estado.
Urbanismo transfigurado en Planeamiento
Por su impacto extensivo (ya que afectó la ciudad de San Juan y varias po-
blaciones del valle del Tulúm) y por su extraordinaria magnitud (el 95% de
ANA MARÍA RIGOTTI 173
las construcciones fue destruido o seriamente dañado), el sismo abrió la
oportunidad de actuar desde cero a escala regional. Perdidas sus raíces his-
tóricas, los asentamientos urbanos podían ser redistribuidos y relocalizados,
atribuyéndoles grados de sociabilidad en términos de número de habitan-
tes y radio de influencia, y agregándolos por sumatoria de módulos desde
la unidad vecinal a la Nación.
La explícita voluntad política de intervención y los fondos prometi-
dos (que finalmente llegaron tres años más tarde y estuvieron restringidos
a la construcción de algunas viviendas y equipamiento) se percibieron co-
mo una ocasión para trascender los recursos correctivos y la escala muni-
cipal donde, hasta el momento, había actuado el Urbanismo. Más aún, el
ocaso de esas administraciones activas resultó simultáneo a la ampliación
de las intervenciones desde el Estado nacional. José Pastor, en una profe-
sión de fe con respecto al planning anglosajón, propuso cambiar la deno-
minación de Urbanismo por Planeamiento, operación lingüística que di-
ferenció al nuevo término respecto de las pretensiones científicas y la
preeminencia de la forma implícitas en las formulaciones anteriores. Esta
definición transparenta el giro que para entonces se había consolidado: es
la “técnica de modelación y remodelación del ámbito geográfico para que
la sociedad humana pueda ocuparlo con el mínimo esfuerzo y máximo
rendimiento, con un aspecto visible, físico, y uno invisible y fundante, la
realidad social”.20
Aplicando a las agregaciones humanas criterios para la explotación efi-
ciente de otros recursos, la disciplina actualizó sus capacidades y prometió
“regenerar” las relaciones sociales induciendo patrones de convivencia con-
gruentes con la diversificación agrícola y el desarrollo industrial. Para lo-
grarlo, el Planeamiento concurrió a la constitución de nuevas entidades re-
gionales sostenidas en la ampliación de las fronteras productivas, las
fuentes de energía y las carreteras, desde una lógica geopolítica que asegu-
rara la ocupación total del territorio, reorientara las migraciones internas
y absorbiera el excedente de las grandes ciudades.
Esta oferta resultaba particularmente pertinente a la nueva percepción
de los males locales que había sido sintetizada en 1940 por Alejandro
Bunge en Una nueva Argentina.21
Debido a una desequilibrante concentración de las riquezas y activi-
dades productivas en el Litoral, el nuevo mal era el empobrecimiento de
174 LOS SABERES DEL ESTADO
un interior que expulsaba su población a los suburbios de lata de las gran-
des ciudades, con la consecuente degeneración de la raza, a lo que se su-
maban los efectos siempre devastadores de las crisis económicas cíclicas.
Ambas cuestiones requerían una fuerte intervención reguladora, centrali-
zada y estatal que se sustentara en la ingeniería racial, la planificación te-
rritorial y la asistencia social. Sus tópicos eran: la urgencia de una conduc-
ción enérgica por parte de una elite moralizada, la inclusión de las
corporaciones de intereses en la gestión pública, el autoabastecimiento y la
descentralización industrial, y una reforma productivista centrada en “la
familia procreadora adaptada al suelo nacional”, cuyo mejoramiento euge-
nésico quedaría en manos de la previsión social, la educación física y téc-
nica y ciertos parámetros normados de vitalidad (salario mínimo, vivien-
da mínima). También se proponía el desarrollo de la industria de la
construcción a través del fomento de viviendas estandarizadas y la con-
formación de un mercado interno, que permitiera el aumento equilibrado
de salarios y consumo e impusiera límites a las consecuencias socialmente
negativas del patrón de reproducción.
Este pensamiento interpretaba el conflicto como desequilibrio y con-
centraba las soluciones en la redistribución de inversiones, pobladores, in-
dustrias o equipamientos.
No se trataba de una redistribución abstracta y homogénea sino fuer-
temente marcada por las diferencias que atravesaban la sociedad. Se nutría
en los argumentos de la geografía regional desarrollada en nuestro país por
Federico Daus y sus discípulos, que había sido introducida en los planes de
estudio de la escuela secundaria en 1948. A diferencia del anterior concep-
to de región natural, se aludía a áreas cuya singularidad no sólo derivaba de
particularidades geomorfológicas homogéneas sino de los recursos econó-
micos y del “aspecto humano” que las constituían. Esta idea de región per-
mitía atribuir la desigualdad no a la división en clases sociales inherentes al
capitalismo, sino a segmentos claramente delimitados en el territorio (la re-
gión) o en las ciudades (el barrio).22 Se trataba de un diagnóstico de las asi-
metrías en razón de las heterogeneidades geográficas (naturales o derivadas
de políticas territoriales anteriores) que no sólo aportaba una “solución” a
los conflictos no resueltos del país –despoblamiento, desigualdad–, sino
que hacía de la recomposición armónica del territorio nacional o urbano la
metáfora perfecta de una posible integración social.
ANA MARÍA RIGOTTI 175
Muy vinculado a esta perspectiva se encontraba el valor atribuido al
uso de la tierra como sustento de la política, uno de los principios que lue-
go vertebraría el Segundo Plan Quinquenal.23
En este sentido, el Planeamiento aportaba argumentos útiles para re-
gular y restringir el uso de la tierra mediante servidumbres estéticas o higié-
nicas, declarando áreas de utilidad pública e incluso decidiendo su expro-
piación forzosa. Es más, la posibilidad misma del traslado y/o alteración
drástica del trazado de la ciudad de San Juan hubiera sido impensable sin
la sustitución de la concepción romana de propiedad absoluta por arrien-
dos vitalicios que permitieran su reorganización en torno a unidades veci-
nales estimulando “una nueva forma de vivir”.24
Planeamiento, vector técnico de la política
Los siete proyectos sucesivos para la reconstrucción de San Juan, que en
sólo cuatro años estuvieron en manos de otros tantos equipos técnicos for-
mados en todos los casos por arquitectos (más por pujas para el control y
extensión de las obras de reconstrucción que por desinteligencias), fueron
el laboratorio para esta renovación del vocabulario, los presupuestos y las
herramientas del Urbanismo y, también, para ensayar nuevos modos de re-
lación con el Estado a través de la integración en comisiones técnicas, en
algunos casos, interdisciplinarias.
El así llamado ahora Planeamiento renunciaba a la ciudad como un
organismo con personalidad y destino propios resultantes de la sedimen-
tación de acciones colectivas en el tiempo y las determinaciones geográfi-
cas e históricas, y postulaba, en cambio, superar la polaridad urbano-rural
para reprimir tanto la hipertrofia metropolitana como la formación de su-
burbios y conurbaciones.25
Basándose en hipótesis sobre el desarrollo productivo, el Planeamien-
to proponía redistribuir poblaciones y equipamientos en constelaciones
interrelacionadas de aglomeraciones de diferente densidad, función y gra-
vitación, en un territorio concebido como espacio isotrópico.26 En esta
operación, el tejido urbano era replanteado radicalmente según un parce-
lamiento racional que, tomando a los circuitos viales como barrera, cir-
cunscribiera las distintas formaciones vecinales en torno a equipamientos
176 LOS SABERES DEL ESTADO
comunes, como alicientes de la solidaridad. Estas unidades vecinales se
agregarían como federación de comunidades en toda la extensión de la re-
gión, garantizando, matemáticamente, la integración social y la participa-
ción cívica.
Esta ampliada escala regional obligaba a dejar atrás el parti, que había
funcionado como visualización de un posible reordenamiento de los asen-
tamientos urbanos por y desde la forma (salvo en el caso de las soluciones
urbanas desde arquitecturas a escala ingenieril de los discípulos de Le
Corbusier).27 Lo sustituía el diagrama. Este modo de representar las rela-
ciones sociales y funcionales ideales no sólo permitía dar legibilidad a los
principios y conceptos sino que, mediante pequeñas adaptaciones, servía
para modelar espacialmente las aglomeraciones, liberándolas de toda refe-
rencia a formaciones urbanas históricas, espontáneas o proyectadas.
Así fue que el Plan Director sustituyó al Plan Regulador.
Este plan no consistía en una traducción a planta de una gran com-
posición arquitectónica tridimensional a escala de la ciudad y sus alrede-
dores recompuesta como una formación física y socialmente reequilibrada
y armónica. Se trataba, más bien, de un instrumento auxiliar de legislación
con nomenclaturas abstractas que refieren al Código Urbano, el documen-
to jurídico que regulaba la propiedad del suelo normando loteos, densida-
des, áreas non aedificandi y actividades permitidas por zonas, y definiendo
áreas de reserva para futuros proyectos unitarios de urbanización. No eran
las inercias históricas o las determinaciones geográficas las que definían el
programa, sino una voluntad política fuertemente dirigista en relación a la
cual se coordinaban territorialmente las acciones de gobierno y se progra-
maban los gastos según los ciclos fiscales.28
Estas transformaciones –en la escala del objeto de estudio y en los én-
fasis en los efectos a producir– resultaban de un ajuste de la profesión a las
demandas del Estado nacional.
Ya no se pretendería formular un discurso verídico y autónomo, a
cargo de un profesional liberal contratado temporalmente por las admi-
nistraciones públicas, pero manteniendo una colocación de jerarquía y
autonomía con respecto de las oficinas técnicas permanentes. El Planea-
miento optaba por autodefinirse como una técnica que habla de medios,
pero calla respecto de los fines establecidos por la conducción política
del Estado o acerca de sus demandas para actuar sobre los grupos de in-
ANA MARÍA RIGOTTI 177
terés y los cuerpos representativos regionales. Dejaba atrás el tratado,
entendido como sistematización de principios y regularidades propias de
un saber científico, y lo sustituía con manuales que fijan estándares de
desarrollo, tamaños óptimos, densidades, distancias y otras normas cuan-
titativas para los distintos elementos de estas aglomeraciones concebidas
con un sentido genérico.
Las sucesivas intervenciones militares, y luego las presidencias de Juan
Domingo Perón, insistirían en la superación de un concepto liberal y re-
publicano de gobierno por un criterio técnico de administración capaz de
controlar los comportamientos y suprimir los conflictos mediante la racio-
nalidad y la eficiencia. El nuevo encuadre requería la incorporación efec-
tiva de saberes y especialistas para conformar una nueva red de institucio-
nes encargadas de definir y ejecutar las políticas de Estado. Abiertos los
nuevos canales de colaboración, se ampliaron los encargos de obras públi-
cas, creció el número de profesionales que integraban anónimos cuerpos
técnicos, y la figura del arquitecto o ingeniero funcionario amenazó con
desplazar el perfil “liberal” de la profesión inculcado en las universidades
argentinas.
Estos nuevos vínculos de dependencia y el reparto de cargos nego-
ciados por las distintas corporaciones se vieron matizados por los apoyos
políticos expresos. Tras la dura campaña electoral de 1946 quedó confir-
mado un paulatino desplazamiento de los ingenieros a favor de los arqui-
tectos en los proyectos del Estado, que ya reconocía antecedentes anterio-
res. El decano de la Facultad de Ciencias Exactas de la Universidad de
Buenos Aires y el directorio del Centro Argentino de Ingenieros habían
participado activamente en la Unión Democrática; una actitud que con-
trastó con la prescindencia de la Sociedad Central de Arquitectos liderada
por Federico de Achával, un nacionalista católico que apoyó la interven-
ción universitaria para “reformar la Reforma” y aceptó integrar la Con-
federación General de Profesiones. No sólo fueron arquitectos algunos
Delegados Interventores de las facultades de ingeniería de Buenos Aires y
Rosario (Ermete De Lorenzi, Carlos Mendioroz, Carlos Becker) y los rec-
tores de las universidades del Litoral y Buenos Aires (Ángel Guido, Julio
Otaola), sino que se creó la primera Facultad de Arquitectura y Urbanismo
en la Universidad de Buenos Aires, con potestad para otorgar la primera
credencial de urbanista.29
178 LOS SABERES DEL ESTADO
A primera vista resulta curioso que en los años treinta, cuando predo-
minaban los ingenieros en la elite urbanística, los instrumentos fueran la
prefiguración formal y el parti propios del hacer arquitectónico. Pero en los
años cuarenta y cincuenta, cuando la actividad fue capturada por los arqui-
tectos, éstos no dudaron en renunciar a la prefiguración tridimensional y la
forma, y sustituirla por vagos diagramas y reconstrucciones demográficas,
sociales y económicas. También quedan así contradichas algunas presuncio-
nes sobre la estadofilia o estadofobia de, respectivamente, ingenieros y arqui-
tectos. Estos expertos operaban, antes que nada, como urbanistas, dejando
en un segundo plano las lógicas de las respectivas culturas profesionales.
Así fue como el campo laxo y sin exclusiones evidentes del Urbanismo
–donde luego del Primer Congreso de Urbanismo parecía haber lugar pa-
ra casi todos– resultó penetrado y dividido por la política.
La inestabilidad caracterizó a los encargos y a las instituciones técnicas,
tanto de la reconstrucción de San Juan como de la Municipalidad de
Buenos Aires y la Universidad de Tucumán (por citar sólo los focos de ac-
tividad más importantes). Se contrató en forma directa a jóvenes sin mayor
experiencia urbanística previa y se incorporaron técnicos extranjeros –en es-
te caso italianos que, en su mayoría, habían tenido una importante actua-
ción durante el fascismo–. La profesión resultó dividida y desmembrada
mientras el Estado le imponía una jerarquía interna en reemplazo de la es-
tabilizada por los propios pares una década antes. Las fracturas internas y
los episodios de insólita virulencia en la disputa por los encargos quebraron
los códigos deontológicos: se ofrecían argumentos para conseguir un encar-
go mediante el desplazamiento de un colega (Jorge Ferrari Hardoy respec-
to de Fermín Bereterbide), se aceptaban encargos que estaban realizando
otros (Julio Villalobos respecto de José Vivanco), o se trasladaba a los me-
dios de comunicación una violenta disputa técnica con desautorizaciones
morales incluidas (Bereterbide y Mendioroz).30
El debilitamiento provino también de definir a la disciplina como
técnica –un saber práctico, tabulado y fácilmente aplicable–, lo que re-
sultaba contradictorio con los esfuerzos anteriores por consolidar una
profesión.
El Estado atribuía tácitamente competencia a los arquitectos, sin de-
mandar credenciales o experiencias que certificaran una formación espe-
cífica. Asimismo, José Pastor propuso incluir los honorarios por las obras
ANA MARÍA RIGOTTI 179
urbanísticas en el nomenclador, como un proyecto arquitectónico más.31
Por otra parte, para alcanzar los hiperbólicos objetivos de la Planificación
Integral tampoco habría bastado el saber de un urbanista diplomado.
Debían conformarse equipos sin excluir ninguna disciplina –antropolo-
gía, sociología, geología, geografía, paisajismo, economía– y donde las su-
puestas especificidades del Urbanismo, al superponerse, se diluían.
La disolución en la Planificación
El nuevo marco de la disciplina y la integración del experto como funcio-
nario en equipos multidisciplinarios se consolidaron aún más con la
Revolución Libertadora.32 La nueva ley universitaria redefinió la función
social de la institución a través de servicios de asistencia técnica vincula-
dos con el medio, y promovió la formación de institutos de asesoramien-
to a cargo de investigaciones y proyectos contratados por terceros: una fi-
gura institucional concurrente con la del funcionario incorporado a
cuerpos técnicos anónimos, y en clara competencia con el ejercicio liberal
de la profesión.33
Gracias al nuevo paradigma desarrollista, la imagen del urbanista co-
mo gerente científico de la producción y distribución de recursos huma-
nos y naturales a escala territorial resultó congruente con el crecimiento de
la influencia norteamericana en el campo de la Planificación.
Basado en un enfoque comparativo con los países centrales que apor-
taban los modelos ineluctables de progreso, el desarrollismo proponía estra-
tegias para sortear los “atrasos” o “desvíos” que habrían determinado un
quiebre en los procesos de modernización de los países periféricos, y plan-
teaba vías de superación teniendo en cuenta las particularidades de cada re-
gión. Era la perspectiva “impulsada” desde la División de Vivienda y Pla-
neamiento (DVP), instituida por la OEA en 1948 para establecer un centro
de intercambio de expertos y estudiantes en las Américas. Jorge Enrique
Hardoy, graduado en el departamento de Urban and Regional Planning de
la Universidad de Harvard, fundador y dos veces presidente de la Sociedad
Interamericana de Planificación derivada de la DVP, cumplió un rol impor-
tante sistematizando, adecuando y difundiendo este nuevo cuerpo de doc-
trinas y reglas operacionales desde sus cátedras en la Escuela de Arqui-
180 LOS SABERES DEL ESTADO
tectura de Rosario, como desde el Instituto de Planificación Regional de la
Universidad del Litoral (IPRUL), primero, y el Centro de Estudios Urbanos
y Regionales (CEUR) después.34
El marco fue un nuevo Plan de Estudios fuertemente comprometido
con los temas urbanísticos. Se proponía “impartir los conceptos básicos
del Planeamiento urbano y rural desde el principio de la carrera a través
de los cursos de Arquitectura, para situar al alumno en la misión específi-
ca del arquitecto: determinar el uso y dimensionamiento de los espacios
destinados a la vida del hombre sobre la superficie de la tierra, con proyec-
tos analizados como parte integrante de la ciudad, el área metropolitana,
la región, la unidad nacional”.35 El objetivo era formar profesionales aptos
para integrarse a la burocracia estatal responsable de la dimensión física del
territorio y las agrupaciones humanas.36 Para lograrlo, era explícita la ten-
dencia a desdibujar el Urbanismo en la metodología abstracta de la
Planificación, prefigurando intervenciones a escala territorial (redes de ser-
vicios e infraestructuras, normativas de uso del suelo) en los que se busca-
ba “trascender” las soluciones físicas y concentrarse en otro tipo de técni-
cas para “elevar el nivel de vida” y la riqueza social “mediante una más justa
distribución de la renta y el suelo”.37 Para los problemas de mediana esca-
la (“soluciones habitacionales”, proyectos de parques industriales o de re-
novación urbana) el Urbanismo era redefinido como Diseño Urbano, una
variante más del diseño arquitectónico.
Desde este enfoque, el Plan Director hizo coincidir sus herramientas
con las de la Planificación.
Y adquirió un neto sesgo administrativo, jerarquizando como recursos
los estándares, las comparaciones estadísticas, las curvas de inversión y la co-
dificación numérica del uso del suelo. En este borramiento de fronteras se
llevó al paroxismo la reivindicación originaria del Urbanismo como síntesis
superadora de los múltiples saberes y prácticas, ya no sólo sobre la ciudad,
sino sobre el territorio y la sociedad en su conjunto. Mientras tanto, el ur-
banista siguió –y sigue– insistiendo en postularse como el chef d’agence de
equipos interdisciplinarios subordinados o contratados por el Estado. Y re-
clama, con suerte desigual, ser considerado como el más capaz para orientar
una visión comprehensiva de las agregaciones urbanas y sus problemas, y pa-
ra seleccionar, de entre un amplio reservorio, las técnicas más adecuadas pa-
ra enunciar su análisis y los procedimientos tendientes a su transformación.
ANA MARÍA RIGOTTI 181
Notas
1
“Informe caracterizando las atribuciones de las profesiones involucradas en un fu-
turo Consejo de Ingenieros a fin de reglamentarlas” (manuscrito, 1932, archivado en la
Secretaría Académica, Facultad de Ciencias Exactas, Universidad Nacional del Litoral,
Rosario). En este informe, solicitado a raíz de un primer proyecto para regular las profe-
siones ligadas a la Ingeniería, se reconoce la atribución de los arquitectos de “proyectar y
dirigir trabajos de urbanización que se refieran a la estética de la población”. Resolución
N° 498 del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología (Buenos Aires, mayo de 2006)
–actualmente vigente– incluye dentro de las actividades reservadas al título de arquitecto:
“Efectuar la planificación arquitectónica y urbanística de los espacios destinados a asenta-
mientos humanos. Proyectar parcelamientos destinados al hábitat humano… Participar
en planes, programas y proyectos de ordenamiento físico-ambiental del territorio y de
ocupación urbano-rural”.
2 Ana María Rigotti, “La que no fue. Notas preliminares para un análisis de la pro-
fesionalización del Urbanismo en Argentina”, Argumentos (Facultad de Humanidades y
Artes, Universidad Nacional de Rosario) 1, núm. 1 (octubre 2003), 187-204.
3 Ana María Rigotti, “Las invenciones del Urbanismo en Argentina (1900/1960).
Inestabilidad de sus representaciones científicas y dificultades para su profesionalización”
(tesis de doctorado, Universidad Nacional de Rosario, 2005).
4 Anthony Sutcliffe, Towards the Planned City. Germany, Britain, the United States
and France, 1780-1914 (Oxford, Basil Blackwell, 1981).
5 Christian Topalov (dir.), Laboratoires du nouveau siècle (París, Éditions de l’École
des Hautes Études en Sciences Sociales, 1999).
4
Cuestionamos así la distinción tajante que ha pretendido establecerse entre plan y
plano. Véase: Alicia Novick “El plan y el proyecto como dimensiones del urbanismo mo-
derno, Buenos Aires, 1900-1940”, en Anais du IV Seminário de História da Cidade e do
Urbanismo. Vol. II, Denise Pinheiro Machado (org.), 1122-1124. (Río de Janeiro,
Programa de Pós-Graduação em Urbanismo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo,
Universidade Federal do Rio de Janeiro, 1996).
7 Véase: Franco Mancuso, Las experiencias del zoning (Barcelona, Gustavo Gili,
1980).
8 Véase: Gwendolyn Wright, The politics of Design in French Colonial Urbanism
(Chicago, Chicago University Press, 1991).
9 Véase: Christian Topalov, “La ville congestionnée”, en Genèses. Sciences sociales et
histoire (París) 1, núm. 1 (septembre 1990), 88-111.
10
Véase: Guido Zucconi, La città contesa (Milán, Jaca Book, 1989).
11 Carlos María Della Paolera, “Contribution à l’étude d’un plan d’aménagement,
d’embellissement et d’extension de Buenos Aires” (tesis, Institut Français d’Urbanisme,
noviembre de 1927).
12 Carlos María Della Paolera, Dos conferencias sobre Urbanismo. Rosario y sus proble-
mas urbanos (Rosario, Imprenta Taborda, 1928).
182 LOS SABERES DEL ESTADO
13 Ana María Rigotti, “Municipio y vivienda. La Vivienda del Trabajador, Rosario,
1923/1947”, (tesis de maestría, FLACSO Argentina, 1996).
14 Carlos María Della Paolera, “Enseñanza del Urbanismo. Método y Programa”, en
Revista del Centro de Estudiantes de la Facultad de Ciencias Matemáticas (Universidad
Nacional de Rosario), núm. 5 (2º trimestre 1933), 39-49.
15
Primer Congreso Argentino de Urbanismo. Tomo III (Buenos Aires, Imprenta
Mercatali, 1937).
16
Resulta llamativo, en este sentido, que Ángel Guido eligiera la apelación de inge-
niero para sus encargos urbanísticos.
17 Alcides Greca, “La enseñanza del urbanismo en la Universidad Nacional del
Litoral”, en Revista de Ciencias Jurídicas y Sociales (Universidad Nacional del Litoral, Santa
Fe) II (3a época), núm. 21-22 (1937), 5-12; José Lo Valvo, “Segundo Congreso Interame-
ricano de Municipios”, Universidad 10 (diciembre 1941), 255-261.
18 David Lilienthal, Democracy on the March (Nueva York, Ed. Harper & Brothers,
1944). Pregona las ventajas de esta experiencia con técnicos imbuidos de las problemáti-
cas “del pueblo”, desde reparticiones descentralizadas que favorecían la participación y el
consenso.
19 Harvey Perloff, Education for Planning (Baltimore, The Johns Hopkins University
Press, 1957). En él se reseña el Program for Education and Research in Planning, 1946-
1956, realizado junto a Eduard Banfield y Martin Mayerson, que por años sirvió de ma-
triz a otros cursos de posgrado. Toma como referencia las experiencias de Rexford Tugwell
en Puerto Rico a través de la Junta de Planificación instituida en 1942. Al respecto, ver:
Santiago Iglesia, “La función de la planificación en Puerto Rico”, Arquitectura (La Haba-
na), núm. 268 (noviembre de 1955); 499-505.
20
José Pastor, Urbanismo con planeamiento. Principios de una nueva técnica social
(Buenos Aires, Editorial Arte y técnica, 1947), 106. Más tarde profundiza en esta condi-
ción técnica: “El planeamiento urbano y rural no constituye una ciencia bajo ningún as-
pecto en que se la tome. Desde el enfoque arquitectónico es simplemente una techné, una
técnica plástica-funcional, cuasi arte, cuasi ciencia, pero ni lo uno ni lo otro separadamen-
te: es un conjunto de técnicas sociales”. José Pastor “El concepto de Región en Planea-
miento”, en Revista de Arquitectura (Sociedad Central de Arquitectura, Buenos Aires)
XXXV, núm. 355 (marzo, abril y mayo 1952) 47-48.
21 Alejandro E. Bunge, Una nueva Argentina (Buenos Aires, Editorial Guillermo
Kraft Ltda., 1940).
22 Federico Daus, “Geografía regional. Una orientación de la enseñanza de la geo-
grafía”, en Boletín de la Universidad Nacional de La Plata, Tomo 9, núm. 1 (1935), 89-97.
Para un desarrollo de esta interpretación de la regionalización como modo de representar
y organizar las diferencias internas de una sociedad: Silvina Quintero, “Geografía y terri-
torio. Regiones y regionalizaciones en la Argentina durante la primera mitad del siglo XX”
(ponencia presentada en las Jornadas Interdisciplinarias: Formas y Representaciones del
Territorio y la Ciudad del Laboratorio de Historia Urbana, Centro Universitario Rosario
de Investigaciones Urbanas y Regionales (CURDIUR), Rosario, 7 y 8 de julio de 2000).
ANA MARÍA RIGOTTI 183
23 Presidencia de la Nación, Subsecretaría de Informaciones. Manual Práctico del 2º
Plan Quinquenal (Buenos Aires, Presidencia de la Nación, Subsecretaría de Informa-
ciones, 1953), VIII. E. 7: “Urge la necesidad de reprimir la especulación inmobiliaria y fi-
jar normas legales sobre loteos y ventas de tierra”; ibid, X. G. 1: “La tierra es un bien in-
dividual en función social. Es un bien de trabajo y no de renta o especulación”.
24 Fermín H. Bereterbide, “Reconstrucción de San Juan. Ideas para un sistema de fi-
nanciación”, en Revista de Arquitectura (Sociedad Central de Arquitectos, Buenos Aires)
XXX, núm. 295 (julio 1945): 274-275.
25 José Pastor, Curso Básico de Planeamiento Urbano y Rural (La Plata, Ministerio de
Obras Públicas, 1950). Allí los define como urbe clandestina que no es ni ciudad ni cam-
po, sin ninguna de las ventajas de una u otro, y con todos los inconvenientes de ambos,
caracterizados por una fealdad indescriptible donde se entremezclaba el caos de la indus-
tria con los barrios residenciales, desalojando los cultivos periurbanos y dificultando los
accesos carreteros.
26 Walter Christaller, Die zentralen Orte in Süddeutschland (Jena, Gustav Fischer,
1933). Esta teoría cuantitativa sobre las localizaciones e interrelaciones entre servicios y
comercio pasó a ser una referencia obligada y fue aplicada por primera vez, casi literalmen-
te, en Balcarce. Julio Villalobos, “Plan para la colonización de Balcarce”, en Revista de
Arquitectura (Sociedad Central de Arquitectos, Buenos Aires) XXVIII, núm. 293 (mayo
1945), 215-235.
27 Los mejores ejemplos de un sesgo formalista extremo que propiciará, desde otro
ángulo, la dilución del Urbanismo en la Planificación son los planes para Bahía Blanca
(Miguel C. Roca y Enrique Geghard), la Ciudad Universitaria de Tucumán (Horacio
Caminos y equipo), Jujuy-Palpalá (José Vivanco) y la Urbanización del Bajo Belgrano
(Oficina de Estudio del Plan de Buenos Aires).
28 El período más socorrido es el quinquenal; en nuestro país se formularon el de
1947, recopilando ex post diecisiete proyectos de ley, y el de 1952.
29 Se trata del Curso Superior de Urbanismo dictado en la Facultad de Arquitectura,
Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires, dirigido por Della Paolera, y cu-
yo primer curso en 1949 estuvo a cargo del especialista francés Gaston Bardet.
30 Incluso intervino el Departamento de Estado norteamericano, seduciendo a Ferrari
Hardoy, para usar el fracaso de la reconstrucción de San Juan como herramienta electoral.
31 José Pastor, “La reconstrucción de San Juan y los profesionales particulares al ser-
vicio del Estado”, en Revista de Arquitectura (Sociedad Central de Arquitectura, Buenos
Aires) XXXV, núm. 353 (Mayo 1950), 145-157.
32
Jorge. F. Liernur, “Vanguardistas vs. expertos”, en Block (Universidad Torcuato Di
Tella) 6 (marzo 2004), 18-39.
33
Primer Congreso Argentino de Planeamiento y Vivienda, “Conclusiones de la Co-
misión de Investigaciones y Educación”, en Nuestra Arquitectura (Editorial Contémpora,
Buenos Aires) 28, núm. 338 (enero 1958), 40-51.
34
El IPRUL fue creado en 1962 en directa vinculación con el rectorado de la
Universidad Nacional del Litoral. El CEUR funcionó por un breve lapso en la Univer-
184 LOS SABERES DEL ESTADO
sidad de Buenos Aires para pasar a depender del Instituto Torcuato Di Tella entre 1967 y
1976.
35 Jorge Ferrari Hardoy, “Informe sobre lo actuado en 1956-57 y panorama lectivo

para 1958” (manuscrito mecanografiado, 1957), archivado en la Escuela de Arquitectura,

Universidad Nacional del Litoral, Rosario.
36 Jorge Enrique Hardoy, “Programa de los cursos Planeamiento 1 y 2” (programas

de cursos, Rosario, Escuela de Arquitectura, Universidad Nacional del Litoral, 1956), Saberes sin fronteras. La vialidad norteamericana
Archivo de la Secretaría Académica, Facultad de Arquitectura, Planeamiento y Diseño,
Universidad Nacional de Rosario. como modelo de la Dirección Nacional de Vialidad,
37
Urban renewal fue una noción establecida por Joseph Mcgoldrick en 1945. Susti- 1920-1940*
tuye la preocupación por la extensión, por la rehabilitación de áreas tugurizadas, trasla-
dando a sus habitantes y redefiniendo usos y loteo. Va a otorgar legitimidad a los planes
de erradicación de las “villas miserias”; el primero se implementó en 1956.
Valeria Gruschetsky

De la impresión recogida de los hombres, estudios, investigaciones,

procedimientos de trabajo y del sano sentido económico y de beneficio
general que inspira la vialidad norteamericana, deducimos que es acer-
tada nuestra orientación general de cultura de la técnica de caminos ha-
cia esas fuentes, sin excluir algunos interesantes aspectos europeos y
sudamericanos.
Justiniano Allende Posse1

En 1932 se creó la Dirección Nacional de Vialidad (DNV) como una re-

partición autárquica del Estado Nacional. La antigua dependencia del
Ministerio de Obras Públicas de la Nación (MOP) cambiaba su jerarquía
y se formaba a partir de la sanción de la Ley 11658 –Ley Nacional de
Vialidad–. En parte, dicho cambio se debió a la necesidad de construir ca-
minos que se ajustasen a las nuevas demandas que reclamaba el transporte
automotor o, como lo definían los contemporáneos, “buenos caminos” que
permitieran la circulación rápida de los vehículos de tracción mecánica.
Entre las últimas décadas del siglo XIX y las tres primeras del siglo XX
varias regiones de la Argentina, particularmente los principales centros ur-

* Una versión preliminar del artículo se presentó en el seminario “Saberes de Estado

y elites estatales” del grupo que coordina Mariano Ben Plotkin en el IDES. Se agradecen
los comentarios de todos los participantes, especialmente los de Alicia Novick y Silvana
Palermo.
186 LOS SABERES DEL ESTADO
banos vinculados a la economía agroexportadora, transformaron su fiso-
nomía. La inmigración masiva, el impacto del progreso económico y el
desarrollo de ciertas infraestructuras se vieron reflejados en el crecimiento
de la actividad constructora y en la realización de obras públicas. Para la
década de 1930, este proceso promovido por el Estado se propuso enfati-
zar los aspectos de integración nacional, prestando particular atención a la
distribución espacial de las obras en términos territoriales. La acción del
Estado se hizo visible en gran medida a través de la creación de agencias
estatales y la implementación de planes nacionales. La construcción, con-
servación y mejoramiento de los caminos mediante la realización de un
sistema vial nacional fue una política clave en esta nueva etapa. Aunque la
comunicación vial no desconocía el papel que habían tenido previamente
los ferrocarriles, la flexibilidad, la potencialidad y la proyección de futuro
que representó la vialidad, sumada a la presión de los grupos involucrados
(asociaciones civiles o importadores de autos, entre otros) y a la decisión
política del Estado de construir una red nacional de caminos le otorgaron
a la vialidad un papel protagónico en los años treinta.2
Durante esta década no sólo había una necesidad de que hubiera ca-
minos y buena comunicación, sino que existía una conciencia pública a fa-
vor de una “buena vialidad”.3 La sanción de la Ley Nacional de Vialidad
no fue sólo una respuesta a las demandas de diferentes sectores de la socie-
dad, sino también un punto de partida que potenció y multiplicó la ac-
ción modernizadora que se propuso encarar el Estado nacional en térmi-
nos de política vial. La nueva agencia tuvo la función de crear un sistema
troncal de caminos nacionales de bajo costo que preveía la unión de las ca-
pitales de provincia, de los centros de producción, los puertos y las esta-
ciones de ferrocarril.4 Ya en 1934, a raíz de la presión de agentes públicos
y privados involucrados en las cuestiones viales, hubo un cambio en la po-
lítica de la repartición que apuntó a ampliar su radio de acción, cambio
que posibilitó la realización de obras que demandaron altos niveles de in-
versión y, a su vez, permitieron poner en práctica los últimos adelantos de
la técnica. Estos conocimientos fueron apropiados por profesionales y fun-
cionarios locales a través de los viajes de capacitación al extranjero que aus-
pició la DNV, de las conferencias y seminarios dictados por visitantes ilus-
tres, y de la contratación de especialistas extranjeros en cuestiones urbanas
y viales por oficinas estatales.5
VALERIA GRUSCHETSKY 187
En este artículo se analiza la relación que se estableció entre expertos
y saberes en materia de vialidad de Estados Unidos y Argentina en el mo-
mento de la conformación de la DNV.6 Para ello se parte de una aproxi-
mación al contexto que llevó a la creación de la repartición y que definió
sus líneas de acción en el territorio nacional, indagando, también, una se-
rie de discursos técnicos de los ingenieros que estuvieron en contacto con
las políticas de vialidad norteamericana. En ellos se busca reconocer cuá-
les fueron los intereses que se pusieron en juego en la organización y las
prácticas que llevó a cabo la nueva repartición.
El análisis se centra en la circulación de ideas, modelos y experiencias
viales que afectaron el desarrollo de esta dependencia, focalizando en los
vínculos que se establecieron con los Estados Unidos. Dos aspectos se ten-
drán en cuenta, por un lado, las formas organizativas que adoptó la recién
creada repartición que encontró en el organismo norteamericano (“Bureau
of Public Roads”) un modelo de agencia estatal basado en la “eficiencia” y
la “racionalidad”, y por el otro, cómo las políticas adoptadas por la DNV
estuvieron condicionadas no sólo por la capacitación de los cuerpos técni-
cos por parte del nuevo organismo en los Estados Unidos y el conocimien-
to de otras experiencias similares, sino también por los intereses –tanto
económicos como políticos– que surgieron alrededor del automóvil y la
construcción de carreteras.
La primacía de los conocimientos provenientes de Norteamérica no
respondió solamente a cuestiones técnicas. Aspectos económicos, decisio-
nes políticas y construcciones simbólicas también gravitaron en la elección
de este país como principal referente. Esta elección, en algunos casos, es-
tuvo influenciada por las representaciones de Estados Unidos construidas
desde Europa. A pesar de que este último vínculo se desarrolló de manera
distinta, ya que la potencialidad, practicidad y dinamismo de la ciudad
norteamericana sorprendió al visitante europeo al toparse con algo total-
mente desconocido y novedoso,7 se debe tener en cuenta que el acerca-
miento hacia los Estados Unidos, particularmente de parte de aquellas dis-
ciplinas afines a cuestiones urbanas, arquitectónicas, constructoras y
paisajísticas, no era nuevo ni extraordinario. Desde fines de siglo XIX se
pueden rastrear referencias hacia la “gran república de los Estados Unidos”
por parte de algunos dirigentes locales y por expertos europeos que desa-
rrollaron actividades profesionales tanto en ese país como en la Argentina.8
188 LOS SABERES DEL ESTADO
Por último, se analizará de qué manera el diseño de los proyectos téc-
nicos y la propia conformación de la burocracia técnica específica de la
DNV obedecieron a discursos que defendían la “racionalidad” y la “efi-
ciencia”, temas que produjeron también valencias en el plano simbólico.
En efecto, durante los años treinta, la acción de los ingenieros viales y su
producción se convirtieron en imágenes de un Estado moderno amplia-
mente recogidas por los medios de comunicación.9 Es desde esta perspec-
tiva que se abordan algunos aspectos presentes en los Congresos de viali-
dad y el lugar que ocuparon los Estado Unidos en la construcción del
sistema panamericano de carreteras.
Autos y caminos: el contexto de la creación de la DNV
Durante la década de 1920 la Argentina dio un salto importante en el creci-
miento del campo automotor. Según datos del Automóvil Club Argentino
(ACA) y de la Asociación de Fábrica de Automotores, en 1920 había 48.007
automóviles en todo el país, número que para 1929 había aumentado a
411.404.10 La existencia de vehículos se había octuplicado en una década.
Cuando la Ley Nacional de Vialidad se discutió en el Congreso existían
420.820 unidades, cifra que representó un número relativamente alto de ve-
hículos por habitante –es decir, un automóvil cada veintiséis habitantes–, ma-
yor que el de Alemania y comparable con los de Francia y Gran Bretaña.11
En cuanto a los caminos, el panorama era muy distinto: en 1931 el
país sólo contaba con 2.000 km de carreteras de tránsito permanente. Por
esta situación, la presión de diferentes sectores interesados en la adecua-
ción de la red caminera a los “nuevos tiempos”, a lo que se agregaba la cri-
sis económica, política e institucional del comienzo de la década de 1930,
se vio plasmada en la sanción de la Ley Nacional de Vialidad, pese a que el
tema vial contaba con debates, emprendimientos puntuales o iniciativas no
concretadas desde la primera década del siglo. Esta ley transformó a la
Dirección General de Vialidad, creada unos meses antes por decreto presi-
dencial, en la DNV. Esta repartición autónoma aglutinó múltiples sectores
involucrados con la vialidad, dado que diversos representantes regionales y
sectoriales –algunos de ellos vinculados con los transportes y las co-
municaciones– fueron convocados a formar su directorio.12
VALERIA GRUSCHETSKY 189
En la década de 1920 habían sido las organizaciones relacionadas con
el transporte, la producción o el consumo automotor quienes tomaban la
iniciativa de colocar en la agenda del debate público la necesidad de cons-
truir una red de caminos. De este modo, el Congreso y los partidos polí-
ticos se enfrentaban a una sociedad en la que intervenían múltiples pers-
pectivas y posiciones, y en donde las asociaciones se fortalecieron
disputando el favor de la opinión pública. La sociedad, a través de sus or-
ganizaciones, formó parte de la decisión política estatal. Los clubes auto-
movilísticos, liderados en primer término por el Touring Club Argentino
(TCA) y luego por al ACA, encabezaron las demandas y acciones por la
construcción de caminos y la sanción una legislación acorde.13
Pese a que en esa misma década se realizó el Primer Congreso Na-
cional de Vialidad (1922) y el Primer Congreso Panamericano de Carre-
teras (1925), y que el presidente Marcelo T. de Alvear y su Ministro de
Obras Públicas Roberto M. Ortiz presentaron al Congreso un proyecto
de ley vial, éste nunca llegó a discutirse. En 1927, el Poder Ejecutivo
nuevamente se presentó ante las Cámaras a fin de reproducir el proyec-
to de 1925, pero sin tener demasiada suerte. Entre 1928 y 1932 se mul-
tiplicaron proyectos y mociones para que se tratara la cuestión de la via-
lidad en el Congreso.14 En estos estuvieron presentes las posturas de
diputados de las diferentes provincias y también los aportes de las orga-
nizaciones civiles. Particularmente, la propuesta presentada por el TCA
cobró presencia en el recinto, ya que algunos diputados actuaron como sus
voceros, y contaron además con asesores técnicos del Club para presentar
y justificar sus proyectos. Estos asesores enriquecieron los discursos de es-
tos políticos, otorgándoles una legitimidad construida sobre la base de un
conocimiento técnico y racional. Tal fue el caso de los ingenieros civiles
del TCA Roberto Kurtz y Lucas A. Barrionuevo, que asesoraron al dipu-
tado de la Capital Alfredo L. Spinetto y al diputado de Córdoba J. C.
Rodríguez en la presentación de sus proyectos. Este cruce matiza la idea
presente en las burocracias técnicas estatales que cuestionaba a la diná-
mica parlamentaria, mayormente identificada con los intereses partida-
rios y los resultados electorales. En este sentido, no sólo el avance de las
burocracias técnicas dentro del Estado, en este caso dentro del MOP y
más adelante en la DNV, se asentaba en la formación y los conocimien-
tos específicos de sus cuadros –idioma que compartían con las asociacio-
190 LOS SABERES DEL ESTADO
nes–, sino que también el conocimiento técnico como fuente de legiti-
mación avanzó en el ámbito de la política.15
La apelación a las experiencias extranjeras viales fue otras de las for-
mas a las que recurrieron estos hombres de la política para argumentar sus
tomas de posición en cuanto a qué tipo de proyecto vial debía llevar ade-
lante el Estado nacional. En este punto parecía haber un consenso general
en cuanto a tomar a los Estados Unidos como modelo para reflexionar so-
bre los distintos aspectos involucrados en la legislación vial. Estudiar las
diferentes clases de caminos, mirar la forma de organización de la agencia
gubernamental encargada de la vialidad, comparar la legislación y obser-
var cómo la construcción de vías férreas se relegaba a un segundo término
para ser sustituida por las extensas carreteras era parte de la información
que se manejaba a la hora de esgrimir argumentos a favor de la ley. Esto
no significó que las experiencias de otros países no fueran tenidas en cuen-
ta, tal como sucedió, entre otros, con los programas de vialidad implemen-
tados en Italia y en Alemania, aunque para los años de entreguerra la pri-
macía de la vialidad norteamericana era insoslayable.
La experiencia del “gran país del norte” daba cuenta del progreso
que generaba el desarrollo de caminos aptos para automóviles, acortan-
do las distancias entre las ciudades y los tiempos de circulación. El dipu-
tado Spinetto reproducía las palabras del ingeniero Kurtz, quien en su
visita a los Estados Unidos como delegado del TCA al Congreso de
Vialidad pudo notar “en el camino de Nueva Jersey, la circulación de
2.000 vehículos en una hora, por una arteria que podría compararse a
nuestra avenida Alvear, prolongada hasta Rosario y recorrida en toda su
longitud por los automóviles que van y vienen de Palermo los días feria-
dos”.16
En cuanto a la forma de organización que debería adquirir la agencia
encargada de llevar adelante la política caminera, el mismo diputado recu-
rrió a los argumentos esgrimidos por los Estados Unidos y a la experiencia
italiana para señalar que la “Comisión de Vialidad” debía poseer una au-
tonomía absoluta. Apuntaba a establecer la estabilidad de los miembros y
la permanencia del ingeniero de modo de dar continuidad a las obras más
allá de los vaivenes políticos. La experiencia de Canadá también fue teni-
da en cuenta, particularmente en la propuesta de aplicar un impuesto a la
nafta como forma de financiamiento de los caminos y en cuanto a cómo
VALERIA GRUSCHETSKY 191
realizar las expropiaciones y valorizar los terrenos cercanos a las nuevas ca-
rreteras. Finalmente, en este proyecto también se tomó como antecedente
la legislación vial que se aplicó en Nueva Zelanda para el desarrollo de su
política caminera.
Un caso particular representó la presentación del proyecto del diputa-
do Carlos J. Rodríguez, que apuntó a la construcción de “caminos espe-
ciales para automóviles y camiones”. En su argumento el auto no debía
“ser condenado a moverse dentro del tráfico de los caminos públicos en
general”. Advertía que mientras los fabricantes del automóvil apuntaban a
perfeccionar el vehículo y su motor para que se adaptara a los peores ca-
minos, los gobiernos se habían preocupado muy poco por mejorarlos.
Evocando al urbanista alemán Martin Wagner, sostenía que “es norma
fundamental de la vialidad… combinar adecuadamente estos tres factores:
el vehículo, el motor y la vía”. En este planteo el automóvil necesitaba su
propia vía, lo que elevaba los costos en la construcción. La concesión a em-
presas privadas fue la solución que se eligió para la realización de este tipo
de obras tanto en Estados Unidos como en Italia. Este último país imple-
mentó las “autoestrade”, carreteras construidas para la circulación de “au-
tovehículos”, mediante su concesión a una sociedad anónima denomina-
da “Autostrade”, en 1922. Este fue el criterio que adoptó el Estado italiano
para que se comenzaran a construir las autovías. Para Carlos J. Rodríguez,
el gasto más alto en la construcción de caminos generaría en el largo pla-
zo un automovilismo más barato.17
Aunque diputados y asesores apelaran a experiencias diversas, la nor-
teamericana era la referencia principal en la materia. Este proceso, que se
inició con el crecimiento del campo automotor y la necesidad de tener ca-
minos acordes para su expansión, dio lugar a una nueva etapa con la san-
ción de la Ley Nacional de Vialidad y la creación de la DNV. A pesar de
que la elaboración de la política pública vial nacional tuvo en cuenta la
multiplicidad de experiencias similares en otros países, el proyecto oficial
apuntó, en un primer momento, a responder a las necesidades básicas de
un país agroexportador. Es decir, era un proyecto contrario a la idea que
representada la “autoestrada” italiana.
192 LOS SABERES DEL ESTADO
Congresos y publicaciones:
la primacía de la experiencia vial norteamericana
Desde la década de 1920 en la Argentina se comenzaron organizar congre-
sos y/o exposiciones vinculadas a las cuestiones viales. Hasta la creación de
la DNV, estos espacios fueron convocados por instituciones privadas y por
organizaciones transnacionales que tuvieron el apoyo y la participación del
Estado nacional. Así, el TCA estuvo a cargo de la organización de los dos
primeros congresos nacionales de vialidad (1922 y 1929), que contaron
con el aporte financiero del Estado y la participación de funcionarios gu-
bernamentales. Así también, en ellos intervinieron entidades dedicadas a
caminos, comunicación y turismo, instituciones académicas y organizacio-
nes de profesionales. El Primer Congreso de Panamericano de Carreteras
realizado en Buenos Aires en 1925 fue producto de una decisión de la Junta
Directiva de la Unión Panamericana con sede en Washington, que en la V
Conferencia Internacional Americana (Santiago de Chile, 1923) se propu-
so estudiar los medios más adecuados para la construcción de una carrete-
ra que uniera las ciudades más importantes entre los países de la Unión: la
así denominada Carretera Panamericana.18 La realización de este Congreso
–más allá de que contó con el apoyo de los Estados Unidos– estuvo a car-
go del MOP, y en esta ocasión la participación del TCA fue accesoria, ya
que se comprometió solamente a realizar una “Exposición de vialidad,
transporte y turismo” con el fin de complementar la labor del Congreso.19
Como puede observarse, el compromiso del Gobierno nacional para
la celebración del Congreso Panamericano de Vialidad fue mayor que el
mantenido en relación con otros eventos previos, porque más allá de sus
finalidades prácticas –fomentar el desarrollo de la vialidad en general, re-
copilar y difundir las documentaciones y elementos sobre la misma y pre-
sentar proyectos y proposiciones tendientes a beneficiar las carreteras ame-
ricanas–, reconocía que este tipo de actividades habrían de influir en forma
auspiciosa sobre las relaciones internacionales de “ambas Américas”.20 Con-
solidando esta tendencia creciente de apoyo estatal a las instancias de de-
bate de vialidad, una vez sancionada la Ley Nacional de Vialidad y creado
su organismo ejecutor fue éste el que estuvo cargo de la organización de
los congresos de vialidad en el ámbito local y de enviar las comitivas repre-
sentativas a los del exterior.
VALERIA GRUSCHETSKY 193
Los contenidos de los congresos y de las deliberaciones legislativas que
tramitaron el apoyo a los mismos no sólo documentan importantes discu-
siones técnicas y políticas, sino que también permiten hacer visibles los
múltiples intereses que se ponían en juego en la celebración de estas acti-
vidades. En este sentido, en un artículo publicado en la revista del Centro
Argentino de Ingenieros (CAI) se observaban posiciones muy críticas sobre
el Primer Congreso Panamericano de Carreteras. Su autor, el ingeniero ci-
vil Carlos Wauters, profesor de la Universidad de Buenos Aires, revelaba, a
su entender, las reales intenciones de los promotores de ese Congreso. Que
no eran otras sino promover la realización de caminos aptos para vehículos
de tracción mecánica, lo que representaba más un interés de las empresas
automotrices, particularmente las norteamericanas, que una necesidad real
ocasionada por la “gran cantidad” de automóviles en circulación. Señalaba
también que el objetivo principal del Congreso Panamericano era comer-
cial e industrial. Según su perspectiva, estas instancias de diálogo, de difu-
sión de experiencias y conocimientos técnicos eran excedidas por intereses
económicos y políticos.
“En Estados Unidos se ha creado una poderosa industria para la cons-
trucción de autos y camiones; la población está allí servida a saturación ca-
si completa; la producción industrial sobrepasa las necesidades limitadas
de la renovación; hay un excedente que tenemos que exportar. ¿Dónde di-
rigirnos de preferencia? Pues a la Argentina; y como nuestra maquinaria
requiere buenas carreteras para usarse bien, no nos queda más recurso que
provocar su construcción a gran escala…”21
Esta toma de posición del ingeniero reflejaba su idea de que el even-
to respondía a los intereses de los Estados Unidos para que los caminos la-
tinoamericanos fueran aptos para la circulación de los nuevos medios de
transporte. Continuando con su razonamiento, no había sido un dato me-
nor el hecho de que la preparatoria del Congreso se hubiese realizado en
Washington, y que los delegados argentinos fuesen invitados a participar.
Según su relato, se montó una intensa y perseverante propaganda perio-
dística donde aparecían “grandes avisos de los introductores de autos y ca-
miones americanos, repuestos y accesorios, empresas de pavimentación de
varios tipos y sistemas”.22
Wauters se encontraba entre aquellos ingenieros que pensaban el de-
sarrollo de la red caminera como subsidiaria del ferrocarril, idea que tam-
194 LOS SABERES DEL ESTADO
bién compartían algunos representantes del partido socialista,23 y por eso
rescataba la importancia que tuvo la Ley Mitre de 1907 para el desenvol-
vimiento de los caminos y los puentes en la Argentina. El Estado nacio-
nal, a través de esta ley, establecía que las empresas ferroviarias debían con-
tribuir con el 3% del producido líquido de sus líneas a la construcción y
conservación de puentes y caminos, principalmente aquellos que comple-
mentaban las vías férreas, mientras que en Estados Unidos la ayuda fede-
ral en materia de vialidad recién comenzó a tener vigencia entre 1916 y
1924, como consecuencia de la presión que ejerció el fuerte crecimiento
del aparato industrial automotor.24 A la ausencia de políticas federales del
gobierno norteamericano, Wauters contraponía la política caminera del
Gobierno Nacional argentino a través de la Ley Mitre, que desde princi-
pio de siglo XX había privilegiado “la unión nacional, antes que las con-
veniencias económicas de la producción y las estratégicas para la defensa
del país sacrificando en su obsequio los mejores trazados técnicos: se tra-
taba de afianzar la nacionalidad argentina, uniendo las capitales de provin-
cia entre sí y con la Capital Federal”.25
Sin embargo, no mencionaba que las nuevas demandas de la era del
automóvil transformaron rápidamente el rol del Estado y elevaron su posi-
ción. El “Bureau of Public Roads” fue la expresión del nuevo papel que asu-
mió el Estado en los Estados Unidos. Esta dependencia, que representaba
al poder federal, centralizó la administración del sistema caminero, y los go-
biernos estatales fueron los que se encargaron de la realización de las obras,
de acuerdo a los estándares profesionales estipulados por el Bureau.26 En
cuanto a los contenidos técnicos del Congreso Panamericano, Wauters se-
ñaló la ausencia de criterios de adaptación a las necesidades locales. Hacía
notar que las características de la construcción de caminos debían surgir
de “la feliz combinación en el aprovechamiento de los recursos locales; y
por eso las descripciones técnicas de las obras ejecutadas en cualquier país
no pueden fundar recomendaciones de carácter general porque, sólo por
excepción, se reproducirían las mismas condiciones locales que las justifi-
caron”.27
Este tipo de advertencias sobre la adopción de especificaciones exter-
nas también estuvo presente en los discursos de los ingenieros de vialidad.
Una década más tarde, el ingeniero Justiniano Allende Posse, al regreso de
su viaje de estudio por Sudamérica y Norteamérica, señalaba que cada
VALERIA GRUSCHETSKY 195
“problema vial debe ser estudiado teniendo en cuenta sus variantes, el sue-
lo, el clima, el tránsito, la topografía, los materiales, las condiciones loca-
les y los recursos en dinero, máquinas, hombres, etc.”.28 También priori-
zaba la idea de que cada caso debía ser estudiado con un criterio local, pero
sin dejar de estar al tanto de los progresos de la técnica: observar otras ex-
periencias servía para impregnarse de nuevas ideas, imágenes y conceptos,
para luego ajustarlas a las realidades y necesidades locales.
La mirada crítica que construyó Wauters sobre el Primer Congreso
Panamericano y sus cuestionamientos a la necesidad de desarrollar una po-
lítica vial nacional representó algunas de las posturas presentes en la socie-
dad. No obstante, en el Congreso Nacional hubo otro tipo de argumenta-
ciones que a pesar de estar a favor del desarrollo de los caminos no
acordaban con ciertas líneas que se consideraban implícitas en los fines del
evento panamericano. Socialistas y demócratas progresistas cuestionaron
la decisión de destinar fondos públicos para la realización de la exposición
complementaria al Congreso, documentando la existencia de posiciones
encontradas dentro de las Cámaras y el cruce de intereses socioeconómi-
cos y políticos al amparo de argumentaciones sustentadas en un discurso
técnico.
En primer lugar, los diputados socialistas cuestionaron la idea del ca-
mino asociada al desarrollo del turismo, entendiéndolo como “una activi-
dad eminentemente aristocrática”, aunque reconocían la importancia de la
vialidad para el desarrollo agrícola como el objetivo prioritario de los ca-
minos. En segundo lugar, criticaban los beneficios que obtendrían las ca-
sas automotrices, como Ford o Dodge, al conocer qué modificaciones de-
bían hacer en sus vehículos para adaptarlos a las futuras carreteras: las
empresas, que pagaban altísimos impuestos en los Estados Unidos, po-
drían beneficiarse en la Argentina sin ningún tipo de costo. Finalmente, no
estaban de acuerdo sobre el lugar protagónico que se le asignaba al TCA,
una institución que era considerada como representante de los intereses de
clase de los grupos privilegiados, en detrimento del desdibujado papel que
le tocaba a la Dirección General de Puentes y Caminos en este asunto.29
La crítica de Wauters, publicada en una revista especializada, y el de-
bate sobre las partidas presupuestarias para la realización del Congreso
Panamericano de Carreteras dan cuenta, por un lado, de la multiplici-
dad de intereses creados alrededor del desarrollo de una política camine-
196 LOS SABERES DEL ESTADO
ra, y por el otro, muestran las diferencias en las tomas de posición tanto
dentro de los cuerpos de ingenieros como entre los representantes de la
política. Existían figuras que defendían la primacía del ferrocarril, y
otras que veían en la carretera y el automóvil una nueva forma de comu-
nicación, más flexible y adaptada a los nuevos tiempos. Durante la dé-
cada de 1920 coexistieron ambas posturas, y por lo tanto no resulta ex-
traño que la misma revista que diera espacio a las críticas de Wauters un
año más tarde publicara un artículo publicitando al “automóvil como
factor de progreso” que resaltaba las ventajas de su empleo mientras ex-
hortaba a los “poderes públicos” a que se embarcasen en la construcción
de caminos apropiados por ser “una sentida necesidad de la economía
nacional”.30
La historiografía sobre el tema ha retomado algunos de los argumen-
tos de los actores del período. Así, por ejemplo, esta oposición de intere-
ses ha sido interpretada desde una perspectiva económica por Raúl García
Heras como parte de la real e intensa rivalidad “interimperialista” que exis-
tía entre Estados Unidos e Inglaterra por cooptar el mercado latinoameri-
cano.31 La importante participación de las empresas automotrices nortea-
mericanas en el mercado local es leída entonces como un elemento clave
de las políticas expansionistas de Estados Unidos, en detrimento de los ca-
pitales británicos. Desde nuestro análisis podríamos afirmar que el rol pro-
tagónico que tuvo ese país en la realización de los congresos panamerica-
nos de carreteras también puede ser considerado como otro factor a favor
de esas políticas.
Por otra parte, desde una perspectiva de la historia cultural, Ricardo
Salvatore sugiere una lectura en donde los congresos panamericanos –en-
tendidos como actividades realizadas por la Unión Panamericana– forma-
ron parte del aparato que desarrolló el imperio informal norteamericano
en América Latina.32 Ese aparato se montó sobre la expansión de la cultu-
ra del consumo y el conocimiento técnico a través de la publicidad y las
relaciones públicas, mediante la difusión de imágenes de progreso y mo-
dernidad. Ciertas representaciones, entre las que se encontraban las de au-
tos y carreteras, habrían servido de objeto de una interpelación constante
llevada adelante por Estados Unidos para distinguir las regiones de Amé-
rica del Sur que pudieran comportarse como consumidoras. Puesto que
tanto Buenos Aires como Río de Janeiro entraban en esa definición, fue-
VALERIA GRUSCHETSKY 197
ron elegidas como sedes de los primeros congresos panamericanos de ca-
rreteras. En este contexto, el proyecto de construcción de la carretera
Panamericana –objetivo que convocó a los primeros congresos de carrete-
ra– se constituyó en la bandera del fomento del automóvil en América, un
bien en el que la primacía empresarial estadounidense era indiscutible.33
Estas dimensiones políticas de las cuestiones técnicas que la historio-
grafía ha rescatado se registran con claridad en los discursos de los años
veinte, ya que, finalmente, para los años treinta el enfrentamiento analiza-
do se inclinó en favor de los sectores que bregaron por el desarrollo de una
política nacional caminera. Además de la consolidación definitiva del uso
del automóvil, la necesidad de abaratar los costos de transporte de la pro-
ducción agroexportadora después de la crisis y un renovado énfasis estatal
en la búsqueda de la integración territorial nacional configuraron un nue-
vo contexto en el cual la vialidad se convirtió en una política prioritaria del
Estado. La nueva situación no sólo se vio plasmada en la creación de la
DNV y el aumento del presupuesto destinado a carreteras, sino que tam-
bién repercutió en instancias específicamente técnicas: la nueva repartición
recomenzó a encargarse de la organización de congresos y actividades de
difusión en la materia, reemplazando a la acción privada que había impul-
sado actividades similares en la década anterior, así como la vialidad ad-
quirió mayor entidad en las publicaciones especializadas.
Un cambio de horizonte: Estados Unidos a la vanguardia
En los años veinte el automóvil era considerado como un objeto “moder-
no” y “novedoso”. Fernando Rocchi lo considera emblema de la moderni-
dad del período cuando analiza la evolución del consumo durante los años
de entreguerra. El crecimiento explosivo que tuvo en esos años generó un
desplazamiento en dos sentidos: dejó de ser un artículo de lujo para con-
vertirse en un bien relativamente accesible para el consumidor argentino, y
la primacía que habían tenido los autos europeos durante las primeras dé-
cadas del siglo XX –en particular los franceses– fue remplazada por la de los
norteamericanos. Las firmas estadounidenses aglutinaban el 75% de las
ventas y el otro 25% estaba integrado por las empresas europeas, entre las
que se destacaban la italiana Fiat y la francesa Renault.34
198 LOS SABERES DEL ESTADO
Este fenómeno, que significó una mayor presencia de los Estados
Unidos en el mercado argentino, fue también consecuencia de la política
de gobierno del presidente norteamericano Herbert Hoover, que cooperó
con la expansión del sector privado en el exterior, donde la industria au-
tomotriz y sus accesorias llevaron la delantera. En la década de 1920 Ford
y General Motors instalaron plantas para armar coches en el país35 y esta-
blecieron una eficiente red comercializadora, y por medio de la publicidad
en diarios y revistas, de la propaganda radiofónica y de los Salones del
Automóvil fomentaron la demanda.36 Los congresos panamericanos de ca-
rreteras se desarrollaron en este contexto y, aunque no exclusivamente, se
vincularon con estos procesos.
La idea de contar con una red de caminos troncales cobró forma y
materialidad a partir de 1930, cuando el gobierno de facto, a través de una
política expeditiva, dio inicio a la era del camino.37 Este giro en la actitud
de los agentes oficiales, que se mostraron dispuestos a financiar las obras,
también fue consecuencia del “cambio de mentalidad en las autoridades
como resultado de la crisis. Al crear fuentes de trabajo, la construcción de
caminos contribuiría a aliviar la desocupación producida por la depre-
sión”.38 Esta idea puso el foco en el lugar que ocupó la obra pública cami-
nera como una actividad para dinamizar la economía de principio de los
años treinta. Si a esto se le suma la forma en que se planteó su construc-
ción y financiamiento, así como el espacio ocupado por las industrias au-
tomotrices y sus subsidiarias de origen norteamericano, observamos que
las referencias a los Estados Unidos, tanto en aspectos materiales como
simbólicos, adoptaron un lugar central en el desarrollo del sistema cami-
nero argentino.
El protagonismo en la materia que tuvo este país no parece generar
demasiado conflicto si se piensa en términos de las dimensiones indiscuti-
bles de su industria automotriz y del sistema vial que desarrolló desde la
década de 1920.39 En cuanto a las técnicas viales, parecía lógico que los in-
genieros de la DNV se dirigieran hacia el país del norte para informarse
sobre las últimas innovaciones. Por otra parte, el modelo vial norteameri-
cano se ajustaba mejor a las demandas locales en cuestiones como distan-
cias entre ciudades y diversidad de paisajes, si bien las referencias del viejo
continente siguieron estando presentes en las diferentes soluciones pro-
puestas por ingenieros, funcionarios y políticos, particularmente cuando
VALERIA GRUSCHETSKY 199
se trataba de tramos cortos o de vialidad urbana. Es decir, si en un primer
momento se propuso “hacer una obra económica pero de gran longitud,
tendiente a abrir el comercio y el tránsito en todo el país”,40 no cabía du-
da en que el modelo a seguir era el norteamericano. Pero cuando la DNV,
gracias a las acciones de diferentes agentes y de un intenso debate en las
Cámaras debió hacer su primera excepción al plan proyectado y hacerse
cargo de la realización de la “avenida de circunvalación” para la Capital
Federal, las referencias al viejo continente se pusieron a la par de las nor-
teamericanas, destacándose los modelos camineros italianos y la vialidad
urbana francesa.41 En este sentido, la avenida General Paz fue la primera
vía urbana a cargo del Estado nacional que por sus características deman-
dó altos niveles de inversión y la puesta en práctica de conocimientos téc-
nicos con ideas más sofisticadas, tales como la amplitud, la belleza, el buen
trazo, la libertad de cruces y obstáculos y la visibilidad, es decir un entor-
no apropiado para la “gran velocidad”.42
Las polémicas en torno a las formas de financiamiento que se imple-
mentaron para construir la red caminera terminaron por darle nuevamen-
te a los Estados Unidos un lugar prioritario como ejemplo a seguir. Así, en
marzo de 1928 el Ministerio de Obras Públicas de la Provincia de Buenos
Aires mandó a la Legislatura un proyecto de ley para la “Creación de un
fondo permanente para caminos pavimentados y consolidados”, cuya for-
ma económica y financiera remitía al modelo norteamericano. Este radi-
caba “en el establecimiento de una tasa indirecta a pagar por quien usa y
se beneficia del camino”. Por ende, se debía cobrar el servicio que los ca-
minos prestaban a los vehículos, y el impuesto a la nafta, junto con el im-
puesto a la venta de automóviles y accesorios, parecían ser los gravámenes
indicados para crear el fondo.43 Esta propuesta elaborada para la provincia
de Buenos Aires sería luego aplicada por la DNV en todo el territorio na-
cional.44 La primera gestión, a cargo del ingeniero Justiniano Allende
Posse (1932-1938), defendería este modelo por ser el que mejor se ajusta-
ba a las problemáticas territoriales del país, al poseer grandes similitudes
espaciales y una organización política comparable. De esta forma fue jus-
tificado el rechazo de la propuesta realizada por el gobierno de Uriburu,
previa a la creación de la DNV, que –siguiendo los ejemplos europeos, es-
pecialmente el italiano– proponía la construcción de una red troncal na-
cional pavimentada financiada por el peaje.45
200 LOS SABERES DEL ESTADO
Tal como lo habían advertido políticos y funcionarios del gobierno de
Yrigoyen, la realidad europea caminera estaba más alejada de la nuestra
que la norteamericana. Al promediar la década del veinte Estados Unidos
contaba con una importante red de caminos, pero a diferencia de Europa,
su explosivo desarrollo estuvo fuertemente ligado a los cambios sociales y
culturales asociados al crecimiento del automóvil como medio de trans-
porte.
En Europa se hablaba del renacimiento del camino gracias a la acción
del automóvil; y aquí, en nuestra pampa abierta a la voracidad del espacio
y a la esperanza promisoria del trabajo, el camino no puede renacer, debe
primero nacer; y para ello hay que dotarlo de su característica fundamen-
tal: que por él pueda transitarse en todas las épocas del año.46
La expansión caminera en la Argentina fue consecuencia de la presión
que ejerció el crecimiento del campo automotor durante la década prece-
dente y de la acción estatal durante la siguiente. Hasta ese momento, la red
férrea cumplía la función de comunicación territorial, priorizando las re-
giones vinculadas con la economía agroexportadora. Pero el camino y la
carretera la multiplicaron de manera exponencial durante los años treinta,
de la mano de un Estado que, a través de un sector de la obra pública,
apuntó a la integración y modernización de todo el territorio nacional.47
Las referencias a Estados Unidos también tuvieron un rol protagóni-
co en cuanto a las formas de organización de la DNV: las oficinas viales,
tanto del orden federal como particulares de cada Estado, se convirtieron
en modelos para las autoridades locales. La organización del “Bureau of
Public Roads” fue un interesante ejemplo para las autoridades jerárquicas
de la flamante dependencia. Al regreso de su gira por lo Estados Unidos
en 1936, el primer presidente de la DNV destacó la “enorme eficiencia y
el alto grado de trabajo personal de los empleados técnicos y no técnicos”
de aquel país. Primero reconocía lo importante que era la colaboración es-
trecha entre los técnicos de cada uno de los departamentos para que no se
recarguen y dupliquen las tareas y, en consecuencia, se malgaste el tiempo
y los recursos. Así, cuestionaba la “tendencia individualista” de nuestro pa-
ís que conducía a los departamentos, secciones e ingenieros a una labor ce-
rrada y con muy poco contacto entre ellos. Y en segundo lugar, al analizar
la organización de la repartición vial norteamericana señalaba que la can-
tidad de ingenieros que trabajaban para esa dependencia duplicaba la can-
VALERIA GRUSCHETSKY 201
tidad empleados administrativos. La relación era de 43 ingenieros por so-
bre 24 empleados.48 Pero en el caso local la situación era distinta, y la ex-
cesiva cantidad de empleados administrativos era objetada por los ingenie-
ros. La cantidad de papeleo generada por la burocracia administrativa les
impedía cumplir su verdadera función, que era dedicarse de lleno a las
obras, aunque paradójicamente esta situación los hacía reclamar más em-
pleados administrativos. A partir de la experiencia que vivió en su viaje por
los Estados Unidos, Allende Posse confirmó su idea de que el excesivo per-
sonal administrativo era lo que hacía pesada y difícil la obra de los técni-
cos.49
El modelo norteamericano le dio elementos para cuestionar la fun-
ción de la burocracia de los empleados públicos administrativos de la de-
pendencia, y también puso en el tapete el proceder del cuerpo de ingenie-
ros, e incluso su propio accionar. El distrito norteamericano analizado no
disponía de chauffeurs, ni de ordenanzas o mensajeros. Cada ingeniero dis-
ponía de un auto y, sin importar su puesto, recorría un promedio de 5.000
km por mes. Esa era la vida normal de todos ellos. En este punto, es sig-
nificativo el relato de la experiencia del Presidente de la dependencia:
[E]l propio Ing. [Thomas M.] MacDonald, Jefe del Bureau, en la
gira a que fuimos invitados manejaba personalmente su vehículo
y para vergüenza mía nos seguía mi coche particular guiado por
un chauffeur, al estilo criollo, que casi todo el tiempo fue vacío,
pues Mr. MacDonald prefería tener a su lado a las cinco personas
que integrábamos el grupo.50
Esta forma de actuar era admirada por el ingeniero. Aquel pueblo era el
exponente de la eficacia, la inteligencia y la acción en el trabajo tanto del
obrero como del potentado. Esta imagen se reflejaba en el reglamento in-
terno del Bureau, que estipulaba que todos los técnicos debían “manejar
personalmente en las obras las máquinas de la casa, durante tres días con-
secutivos cada año”, acción que significaba meterse en el barro o en el pol-
vo que generaba la obra.51
Todo este cuestionamiento sobre la organización del trabajo en la re-
partición terminaba con la necesidad de revisar las leyes de retiro o de ju-
bilación. Según un comentario del Ing. Thomas M. MacDonald, estas le-
202 LOS SABERES DEL ESTADO
yes privarían a la Dirección de sus mejores hombres a los 50 años, edad en
la que habían adquirido la experiencia y la claridad para ejercer funciones
directivas, y peor aún, cuando el Estado argentino había gastado mucho
dinero en educarlos; los viajes de capacitación al exterior financiados por
la DNV fueron un ejemplo de este tipo de gasto o inversión.
Desde una perspectiva simbólica, cruzada con cuestiones técnicas, se
colocó a los Estados Unidos como el ejemplo a seguir para lograr el buen
funcionamiento de la nueva dependencia. Ideas, imágenes y conceptos so-
bre la implementación de la racionalidad y la eficiencia cobraron relevan-
cia para la “buena” organización del trabajo dentro de la DNV.52
La formación de los expertos: viajes de estudio
y traducción de publicaciones
El primer presidente del directorio de la repartición, el ingeniero Allende
Posse, figura reconocida y respetada desde el punto de vista técnico, encar-
nó a la perfección la nueva concepción de la acción estatal propuesta por
el gobierno del Presidente Agustín P. Justo. La decisión estatal de activar
la política caminera al intensificar las obras viales en el país se tradujo en
el destino de fondos para importar máquinas y en un aumento en la par-
tida presupuestaria para obras viales.
Por entonces, Allende Posse se perfiló como un poderoso líder que
tuvo el objetivo de personificar en esta repartición del Estado la eficien-
cia y la buena administración. En su rol del funcionario de la DNV, se
preocupó por la capacitación del personal profesional, y organizó giras
de estudios a Norteamérica para los funcionarios, con el objetivo de con-
formar un cuerpo especializado y actualizado en materia de caminos y
vialidad. Su idea no era solamente que se capacitaran, sino que también
realizaran informes técnicos para publicar en la revista oficial del orga-
nismo.
Entre 1936 y 1937 se organizaron dos viajes, dentro del marco pro-
puesto por la Comisión de Cooperación Panamericana. Allende Posse par-
ticipó del primero, junto con los ingenieros Enrique Humet y Eduardo
Coll Benegas. La gira duró cuatro meses, y antes de arribar a los Estados
Unidos y retornar a la Argentina visitaron algunos países de América del
VALERIA GRUSCHETSKY 203
Sur. Este itinerario generó un caudal de observaciones, reflexiones y ense-
ñanzas. Tanto en Sudamérica como en los Estado Unidos se estudiaron los
caminos más variados y en las zonas más diversas, y los especialistas se re-
lacionaron con colegas de reparticiones homólogas a la Dirección Nacio-
nal de Vialidad y de instituciones de profesionales de cada país y/o estado
que visitaron.
En su paso por Sudamérica, la observación de caminos les permitió
concluir que en algunos casos, a pesar de la escasez de recursos y de las di-
ficultades naturales de los paisajes montañosos, las carreteras fueron cons-
truidas gracias a la capacidad de los cuerpos técnicos. El progreso de los ca-
minos era visible en Chile y en Perú, a los que se podía agregar la
modernidad de las carreteras de Brasil y Uruguay, si bien los problemas de
circulación vial que se les presentaron en Centroamérica pusieron en evi-
dencia las dificultades con que se enfrentaba la realización de la carretera
Panamericana. Es decir, podían existir diferentes tipos de caminos, pero su
“éxito” y “utilidad” dependían principalmente de un sistema armónico y
coordinado, y eso todavía era parte de los problemas con que se encontra-
ban algunos países no obstante tener excelentes carreteras. El ejemplo de la
carretera que atravesaba a lo largo la isla de Cuba fue ilustrativo: “un mag-
nífico camino de 114 km, pero carente de tráfico afluente por falta de ra-
males”.53
La gira por Estados Unidos se inició en los estados del Sudeste bajo la
guía del jefe de distrito de los cuatro estados de Virginia y Carolina. En ese
tramo los ingenieros abarcaron una gran cantidad de obras en construc-
ción, y luego continuaron con la guía del jefe del Bureau, MacDonald
–quien había visitado la DNV unos años antes–, para finalizar en los esta-
dos del Nordeste acompañados por el jefe del Departamento de Proyectos.
Durante los trayectos compartieron la experiencia con numerosos técni-
cos, quienes les trasmitieron un gran caudal de información, conocimien-
to y saberes prácticos, que los ingenieros argentinos volcaron luego en las
conferencias y publicaciones de la DNV.
En 1937 la DNV organizó la “Segunda gira por Norte América”, en
la que participó una comisión de estudios integrada solamente por cuer-
pos técnicos de ingenieros. La experiencia se extendió por seis meses, y los
participantes tuvieron la misión de estudiar la estabilización del suelo,
obras básicas y superficies bituminosas. Esta gira constaba de dos partes:
204 LOS SABERES DEL ESTADO
primero debían realizar un curso de especialización en los laboratorios ex-
perimentales del Bureau, y después un curso teórico-práctico en el que re-
corrían carreteras e inspeccionaban obras en construcción acompañados
por ingenieros locales.54
Más allá de los aspectos de corte netamente técnico, los informes ela-
borados por los ingenieros evidenciaban las relaciones que se iban entrete-
jiendo con las oficinas y diversos funcionarios. Así, las giras cumplían va-
rias funciones. Primero, capacitaban al cuerpo técnico tanto de forma
directa –realizando el viaje– como indirecta –publicando los informes en
la revista oficial del organismo y brindando conferencias y cursos de capa-
citación a su regreso–, así como la capacitación proponía impregnarse de
nuevas experiencias e ideas que luego se ajustarían a las características y de-
mandas locales. En segundo lugar, apuntaban a establecer relaciones entre
reparticiones y funcionarios. Los meses que duraba la gira propiciaban un
ambiente adecuado para estrechar y afianzar vínculos de camaradería pro-
fesional y construir redes de contactos. Este tipo de encuentros colocaba
la técnica al servicio de la construcción de lazos de amistad que, desde la
década de 1920, fueron característicos de las relaciones que se establecie-
ron entre los cuerpos técnicos de los países que integraron el proyecto de
la construcción de la carretera Panamericana.55
En tercer lugar, el viaje brindaba un espacio de intercambios de ideas
y publicaciones, y así fue que la DNV tradujo varios artículos técnicos
producidos por el Bureau of Public Roads y por profesionales afines.
Por último, la experiencia en Estados Unidos era la oportunidad de
conocer el funcionamiento del aparato estatal administrativo sobre el que
se desplegaba la red caminera del país que era señalado como el pionero y
líder en estos temas.
La figura de Allende Posse y su relación con los Estados Unidos resul-
taría clave sobre todo en estos dos últimos puntos. Este funcionario defen-
día el modelo norteamericano por sobre los ejemplos brindados por
Europa. Sin embargo, en cuanto al criterio que orientó la inversión en las
obras de vialidad se inclinó por una postura que priorizaba los caminos de
bajo costo, de modo de resolver, según su criterio, el problema del país al
posibilitar el tránsito en un territorio extenso.56 Por esta razón, la compo-
sición de un paisaje amable a la vera de los caminos quedaría para otra eta-
pa, aunque eso no privó a la DNV de traducir y publicar, a través de
VALERIA GRUSCHETSKY 205
Publicaciones técnicas, un documento producido por el Ministerio de
Agricultura de los Estados Unidos titulado “Embellecimiento a los costa-
dos del camino”.57
El intercambio de experiencias entre los ingenieros latinoamericanos
y norteamericanos llevó a los primeros a conocer logros materiales que to-
davía eran impensables en sus países.58 En consonancia con esta idea, en
la Argentina se priorizó avanzar sobre la extensión de la red vial basada en
el bajo costo de los caminos (entre 1932 y 1944 se pasó de 2.000 a 30.000
km), y se dejó para una segunda etapa la construcción de carreteras que
demandasen conocimientos técnicos más sofisticados y mayores niveles de
inversión.
Reflexiones finales
Este trabajo se propuso indagar la relación que se estableció entre expertos
y saberes en materia de vialidad de Estados Unidos y la Argentina en el
momento de la conformación de la DNV. El importante crecimiento que
experimentó el campo automotor en los años veinte y el desarrollo de un
sistema de carreteras en los treinta fueron dos aspectos decisivos en esta
historia. El primer factor representó la bandera indiscutida de quienes
bregaban por la construcción de carreteras, a la vez que ambos factores se
convirtieron en los símbolos del progreso que el Estado nacional buscaba
impulsar. A esto se le sumó la conformación de una burocracia técnica es-
pecífica, como la de la DNV, guiada por discursos que enfatizaban la “ra-
cionalidad” y la “eficiencia”.
La importancia que comenzó a tener la vialidad y el desarrollo de una
red caminera puso en evidencia diferentes intereses y disputas. Discusiones
que buscaban su fundamentación en argumentos técnicos contenían tam-
bién intereses económicos y políticos. La creación de un mercado automo-
tor iba acompañada del desarrollo de una infraestructura acorde: vías de
circulación aptas para el tránsito mecánico. Al mismo tiempo, las discu-
siones políticas dentro de las Cámaras por la sanción de la Ley Nacional
de Vialidad estuvieron legitimadas por el saber de los expertos y por expe-
riencias extranjeras precedentes, que ampliaron el panorama más allá del
modelo norteamericano. Tanto las experiencias europeas como las de paí-
206 LOS SABERES DEL ESTADO
ses más alejados, pero con situaciones de desarrollo comparables a la
Argentina, formaron parte del abanico de posibilidades que luego se plas-
maron en la redacción de la legislación.
Teniendo en cuenta este último punto, la realización de los congresos
de carreteras, particularmente los panamericanos, y la circulación de cono-
cimientos técnicos y de expertos son claves para analizar la forma en que
los Estados Unidos se constituían en referencia privilegiada en la cuestión
vial nacional. Se ha observado que la adopción de esta referencia fue con-
siderada, por un lado, como expresión de los intereses norteamericanos
que presionaban a las autoridades locales para que se desarrollara una red
vial que fomentara la expansión de la industria automotriz en la Argentina
–actitud que se extendería a toda Latinoamérica, en el afán de los Estados
Unidos por conquistar ese mercado–, aunque también se podría pensar
que la adopción de dicha referencia indica un interés surgido en algunos
grupos, ya fueran de los sectores gobernantes como de los propios cuerpos
de expertos, que percibían a Norteamérica como un ejemplo a seguir en el
camino que se abría hacia el progreso y la modernización del Estado. La
DNV y los ingenieros y arquitectos que la integraron parecen encarnar es-
ta postura. La emulación de los modelos norteamericanos se registra tan-
to en la forma de organización de la nueva repartición como en la forma-
ción de sus cuerpos técnicos. Esto no significó la importación mecánica de
un modelo, puesto que siempre se priorizó su adaptación a las realidades
locales. Las ideas y las experiencias circulan pero se transforman en su nue-
vo lugar, y el resultado bien puede ser otro al esperado y estipulado en su
origen.
Finalmente, otro de los aspectos que el trabajo se propuso establecer
fue el vínculo entre Estado, conocimiento técnico y la toma de decisiones
políticas. La creación de esta repartición estuvo asociada a un saber técni-
co que fue creciendo con ella. En este sentido, adentrarse en la DNV per-
mite considerar el lugar del experto –en este caso, el ingeniero vial– tanto
en su rol de proyector y ejecutor de obras viales como de integrante de un
cuerpo técnico dentro de una repartición del Estado que apuntó a erigir-
se como “modelo” de eficiencia, y que construyó una nueva imagen de
progreso asociada a la carretera y el automóvil. Priorizar la vialidad, y con
ello el automóvil como medio de transporte, implicó no sólo dar cuenta
de las potencialidades que proyectaba esta nueva tecnología, sino que tam-
VALERIA GRUSCHETSKY 207
bién permitió preguntarse por el lugar que tuvo la política en la toma de
decisiones. Desde el siglo XIX los ferrocarriles habían representado una
imagen de progreso, a la que se le sumaba la idea de servicio, al definírse-
los como transporte público. En este trabajo hemos mostrado cómo la
imagen de progreso asociada al ferrocarril fue remplazada por la del auto-
móvil y la carretera, proceso que acompañó y legitimó la toma de decisio-
nes políticas. Sin embargo, queda pendiente establecer el desafío que tuvo
que sortear esta nueva repartición para establecer al automóvil como un
servicio público nacional.
Notas
1 Justiniano Allende Posse, “Cuarta Conferencia”, en La vialidad en América. Publi-
caciones Técnicas (Dirección Nacional de Vialidad, Buenos Aires) 24, (1936), 71-80.
2
Es interesante observar en los diarios de sesiones del Congreso Nacional el aumen-
to de proyectos y propuestas para hacer caminos y rutas en comparación con las décadas
anteriores, situación inversa en términos de construcción del ferrocarril (durante las déca-
das de 1920 y 1930 disminuyen las propuestas de construir nuevos tendidos de ferroca-
rriles). Igualmente, cabe señalar que el tendido de los FFCC se había realizado durante las
décadas precedentes, razón que explica la merma de proyectos. Para la política ferrocarri-
lera llevada adelante por el Estado nacional véase: Silvana Palermo, “Elite técnica y Estado
liberal: la creación de una administración moderna de los Ferrocarriles del Estado (1870-
1910)”, en Estudios Sociales (Universidad Nacional del Litoral) XVI, núm. 30 (primer se-
mestre 2006), 9-42.
3
Véase: Melina Piglia, “Automóviles, Turismo y Carreteras como problemas públi-
cas: los clubes de automovilistas y la configuración de las políticas turísticas y viales en la
Argentina (1918-1943)”, (tesis de doctorado, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad
de Buenos Aires, 2009), 171-198.
4
Piglia, “Automóviles, Turismo y Carreteras…”, 196.
5
Entre las obras que demandaron mayores niveles de inversión se destacaron la rea-
lización de la avenida General Paz, el puente sobre el Riachuelo y la ruta turística Buenos
Aires-Mar del Plata.
6
Este artículo se inscribe en una investigación más amplia sobre el trazado, proyec-
ción y ejecución de la avenida General Paz como parte de las obras públicas que transfor-
maron materialmente, políticamente y simbólicamente a la ciudad de Buenos Aires.
7 Véase: Jean Louis Cohen, Scenes of the World to Come: European Architecture and
the American Challenge, 1893-1960 (París, Flammarion, 1995).
8 Para el caso de los dirigentes véase: el debate legislativo sobre la autorización del
destino de fondos para asistir a la Feria Internacional de Chicago de 1893; Cámara de
208 LOS SABERES DEL ESTADO
Diputados de la Nación. Diario de sesiones. Cámara de Diputados de la Nación (Buenos
Aires), 26 de agosto de 1891, 585-589. (En adelante CDN-DS). Para los expertos véase:
las trayectorias del paisajista francés Nicolas Forestier, contratado por la Comisión Estética
Edilicia en 1925 y del urbanista alemán Werner Hegemann que visitó la Argentina por
invitación de los Amigos de la Ciudad en 1931; Adrián Gorelik, “Hegemann, Werner”,
en Diccionario de Arquitectura en la Argentina. Estilos, obras, biografía, instituciones, ciuda-
des, Jorge Francisco Liernur y Fernando Aliata (comps.), 146-148 (Buenos Aires, Agea,
2004).
9
Para ver el plano simbólico de la acción estatal sobre el territorio véase: Anahí
Ballent, “Kilómetro cero: la construcción del universo simbólico en la Argentina de los
años treinta”, en Boletín del Instituto Ravignani 27, núm. 1 (primer semestre 2005), 110
y CDN-DS, 6 de julio de 1932, 646-650.
10 Datos tomados de Héctor J. Iñigo Carrera, “El transporte automotor entre la ciu-
dad de Buenos Aires y los partidos vecinos (1936-1940). Aproximación a su influencia
metropolitana”, en Boletín del Instituto Histórico de la Ciudad de Buenos Aires IV, núm. 6
(Buenos Aires, 1982), 39-49.
11 Estados Unidos era el país que marcaba la diferencia, ya que en 1931 contaba con
un mercado automotor en el que circulaban 26.523.779 de autos, es decir, un automóvil
cada 4,5 habitantes. Datos extraídos de Ballent, “Kilómetro cero”.
12 Véase: Piglia, “Automóviles, Turismo y Carreteras…” y Anahí Ballent, “Imágenes
de un vínculo. Ingeniería y Estado: la red nacional de caminos y las obras públicas en la
Argentina, 1930-1943”, en História, Ciências, Saúde-Manguinhos 15, núm. 3 (Julio-Sep-
tiembre 2008), 827-847.
13 Véase: Piglia, “Automóviles, Turismo y Carreteras…”, 121-124.
14
Téngase en cuenta que el Congreso entre 1930 y 1932 fue clausurado por el gol-
pe de Estado de Uriburu.
15 En 1931, luego del restablecimiento democrático institucional, cobrará fuerza la
articulación entre un nuevo tipo de concepción estatal, basado en el prestigio del técnico
y la toma de decisiones políticas. La DNV fue una de las nuevas reparticiones estatales en
donde se cristalizaron estas particulares inflexiones de la relación entre Estado y política.
Véase: Ballent, “Imágenes de un vínculo…”.
16 CDN-DS, 22 de agosto de 1929, 786-821.
17 “El automovilismo más barato sólo se puede esperar mejorando más carreteras y
eso únicamente puede producirse con el expediente de dedicar más dinero para la cons-
trucción de caminos”. CDN-DS, 15 de enero de 1930, 585-661.
18
Véase: “Quinta Conferencia Internacional Americana. Santiago, 25 de marzo - 3 de
mayo de 1923, en “Conferencias Internacionales Americanas 1889-1936. Recopilación de
tratados y otros documentos”, 203-286 (México DF, Secretaría de Relaciones Exteriores,
1990). Disponible en la Biblioteca Digital Daniel Cosío Villegas: http://biblio2.colmex.
mx/coinam/coinam_1889_1936/base2.htm (fecha de consulta: 6 de abril de 2010).
19
CDN-DS, 11 de septiembre de 1925, 394-405.
20
Ibíd.
VALERIA GRUSCHETSKY 209
21 Carlos Wauters, “El congreso panamericano de carreteras y las verdaderas caracte-
rísticas de nuestro problema vial”, en La Ingeniería, núm. 618 (abril de 1926), 183-187.
22 Wauters, “El congreso panamericano de carreteras…”.
23 CDN-DS, 11 de septiembre de 1925, 394-405.
24 Según Wauters, entre 1916 y 1924 la cantidad de automóviles en Estados Unidos
pasó de 3.500.000 a 17.600.000, respectivamente. Para 1924, en Estados Unidos había
un automóvil cada 7 habitantes, mientras que en la Argentina esa proporción era de un
automóvil cada 26 habitantes. Wauters, “El congreso panamericano de carreteras…”.
25 Wauters, “El congreso panamericano de carreteras…”.
26
Jon C. Teaford, The Rise of the States, Evolution of American Government
(Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 2002), 95-119.
27
Wauters, “El congreso panamericano de carreteras…”.
28 Justiniano Allende Posse, “Primera Conferencia”, en La Vialidad en América.
Publicaciones Técnicas (Dirección Nacional de Vialidad, Buenos Aires) 24 (1936), 12.
29
Véase: CDN-DS, 11 de septiembre de 1925, 394-405.
30
“El automóvil como factor de progreso”, La ingeniería, núm. 628 (abril 1927),
198.
31
Véase: Raúl García Heras, Automotores norteamericanos, caminos y modernización
urbana en la Argentina, 1918-1939 (Buenos Aires, Hispanoamérica, 1985).
32 Véase: Ricardo Salvatore, Imágenes de un imperio. Estados Unidos y las formas de re-
presentación de América Latina (Buenos Aires, Sudamericana, 2006).
33 Rodrigo Booth establece que la carretera “panamericana constituyó un elemento
destacado en la proyección de la ‘civilización de la máquina’ estadounidense en el terreno
de las relaciones interamericanas”. Rodrigo Booth, “El camino en Chile. Modernización
técnica y transformación territorial en torno a la irrupción del automóvil (1913-1931)”,
(versión preliminar de tesis doctoral. Pontificia Universidad Católica de Chile, julio de
2009), 68.
34
Véase: Fernando Rocchi, “La americanización del consumo: las batallas por el
mercado argentino, 1920-1945” en Americanización. Estados Unidos y América Latina en
el siglo XX. Transferencias económicas, tecnológicas y culturales, María I. Barbero y Andrés
M. Regalsky (eds.), (Buenos Aires, EDUNTREF, 2003), 148.
35 Ford instaló en 1917 una planta para armar autos, y en 1925 se instaló la General
Motors. García Heras, Automotores norteamericanos…, 11, y Rocchi, “La americanización
del consumo”, 146.
36 Guillermo Giucci, La vida cultural del automóvil. Rutas de la modernidad cinética
(Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes Editorial/Prometeo 3010, 2007).
37
Ballent y Gorelik señalan que fue paradójico que “…la acción gubernamental
de la década del treinta fue la que materializó aquellos núcleos ideológicos de los que
serían sus opositores”. Durante la década del veinte el camino aparecía enfrentado a to-
do aquello que estaba representado por el trazado ferroviario y tranviario y subterráneo,
servicios, en su mayoría, representantes de capitales británicos. Véase: Anahi Ballent y
Adrián Gorelik, “País urbano y país rural: la modernización del país y su crisis”, en
210 LOS SABERES DEL ESTADO VALERIA GRUSCHETSKY 211
Nueva Historia Argentina, Tomo VII, Crisis económica, avance del Estado e incertidumbre 54 Hipólito Fernández García, Egberto Tagle y Mario San Miguel, “2ª Gira de estu-

política (1930-1943), Alejandro Cattaruzza (dir.), (Buenos Aires, Sudamericana, 2001), dio a Estados Unidos de Norte América. Informes técnicos. 1º de mayo - 8 de diciembre
157-158. 1937”, en Publicaciones Técnicas (Dirección Nacional de Vialidad, Buenos Aires) 29
38
García Heras, Automotores norteamericanos, 63. (1938), 5-40.
39 Véase: Jon C. Teaford, The Rise of the States, 95-119. 55 Véase: Booth, “El camino en Chile…”, 91-130.
40 56
Justiniano Allende Posse, “Segunda Conferencia”, en La vialidad en América. Ballent, “Kilómetro cero: la construcción…”, 10.
Publicaciones Técnicas (Dirección Nacional de Vialidad, Buenos Aires) 24 (1936), 29-48. 57 Wilbur H. Simonson y R. E. Royall, “Embellecimiento a los costados del cami-
41
Dirección Nacional de Vialidad, La avenida General Paz (Buenos Aires: Editorial no”, en Publicaciones Técnicas (Dirección Nacional de Vialidad, Buenos Aires) 26 (s/f ), 1-
Guillermo Kraft Ltda., 1938). 44 (traducción de Roadside Improvement, Washington, US Department of Agriculture,
42 Véase: Allende Posse, “Primera Conferencia”. 1934).
43 Por un lado, el impuesto a la nafta medía “ese servicio con una provisión mucho 58
Véase: Rodrigo Booth, “El camino en Chile…”, 91-130.
más aproximada que cualquier otro procedimiento”. Y por el otro, el impuesto “a la ven-
ta de automotores y accesorios, est[ando] directamente vinculados a la buena vialidad, ya
que el mejoramiento de ésta trae aparejado un aumento de tracción mecánica…”, bene-
ficiaba al automóvil ya que la mayor parte de los servicios financieros producto de las ven-
tas iba directamente a la construcción de las obras viales. “Creación de un fondo propio
para caminos pavimentados y consolidados”, en La Ingeniería, núm. 641 (marzo de
1928), 146-149.
44 Anahí Ballent en su artículo “Kilómetro cero” da cuenta de que, a pesar del afán

que tuvo la nueva repartición y el nuevo gobierno de diferenciarse del accionar estatal del
gobierno depuesto por el golpe de septiembre de 1930, a la luz de los hechos hubo pun-
tos de continuidad. Ballent, “Kilómetro cero”, 7-8.
45 Ballent, “Kilómetro cero”, 11.
46
“Creación de un fondo propio…”. Este texto acompañó el proyecto de ley para la
creación de un fondo para la construcción y mantenimientos de caminos firmado por el
gobernador de la provincia de Buenos Aires, Valentín Vergara, y su ministro de Obras
Públicas, Ernesto C. Boatti.
47 Véase: Ballent y Gorelik, “País urbano y país rural”.
48
Cabe aclarar que el distrito en cuestión estaba conformado por siete estados, ma-
nejaba 30 millones de dólares por año y estaba a cargo de una red de caminos de 22.000
km. Véase: Allende Posse, “Primera Conferencia”.
49 Véase: Allende Posse, “Primera Conferencia”.
50 Ibíd, 45.
51 Ibíd.
52
En esta misma línea, Mirta Lobato, refiriéndose al caso de los ingenieros indus-
triales, trabajó sobre cómo el país del norte se proyectó como símbolo de la modernidad
industrial a través de la organización científica del trabajo. Mirta Lobato, “Racionalidad y
eficiencia en la organización del trabajo en la Argentina: el sueño de la americanización y
su difusión en prensa”, en Americanización. Estados Unidos y América Latina en el Siglo XX.
Transferencias económicas, tecnologías y culturales, María I. Barbero y Andrés M. Regalsky,
(eds.), 101-129 (Buenos Aires, EDUNTREF, 2003).
53
Allende Posse, “Primera Conferencia”, 10.
 Saberes de Estado: Comentarios finales

Joseph L. Love*

El incremento de formas expertas de conocimiento vinculadas al desarrollo

histórico del Estado moderno se puede remontar al cameralismo en la
Prusia del siglo XVIII: una “ciencia fiscal” que fortaleció el Estado abso-
lutista. La simplificación y racionalización de las finanzas estatales se
propagó por toda Europa después de la Revolución Francesa, a medida
que los monarcas buscaron defenderse del poder de la Francia revolu-
cionaria. Los movimientos y los reformadores sociales demandaron cada
vez más servicios del Estado a medida que el liberalismo –en palabras de
Isaiah Berlin– evolucionó de una concepción “negativa” de libertad –es de-
cir, libertad del arresto arbitrario– hacia una definición “positiva” de liber-
tad –es decir, hacia la libertad para perseguir objetivos autodeterminados
y buscar el desarrollo de las capacidades y personalidades de cada uno–.1
En este sentido, las libertades “positivas” requerían para su desarrollo un
acceso más general o universal a una educación de calidad. En Europa, a
partir de la época de Bismarck, y muy pronto también en America, la es-
fera de responsabilidad estatal se expandió hacia una mayor intervención
en pos de proteger a los débiles y fomentar el bienestar social.
Se puede decir que en la América Latina del siglo XIX el control del
Estado pasó de las manos de los caudillos a las de los letrados (en las pala-
bras algo elusivas de Ángel Rama). Este proceso sucedió por lo menos en
los niveles más altos del gobierno, donde la posesión de meros conocimien-
tos generales ya no era suficiente para ejercer la autoridad. Hacia finales del
siglo, el control empezó a estar en manos de burócratas en posesión de

* Director del Instituto Lemann de Estudios Brasileños de la Universidad de Illinois.

214 LOS SABERES DEL ESTADO
saberes especializados. Como sostuvo Foucault, existe una relación íntima
y compleja entre el saber y el poder. El saber está vinculado a una tradición
de investigación. Problemas culturales e institucionales habían impedido
tanto el desarrollo de las ciencias naturales como el de las ciencias sociales
en América Latina. Las tradiciones intelectuales de la región se organizaban
alrededor de la figura del “pensador”, una especie particular de letrado que
se enorgullecía de la posesión de una cultura humanística y que, al mismo
tiempo, rehuía la especialización. A menudo escribía con igual facilidad so-
bre sociología o política contemporánea como sobre literatura, y sus estu-
dios cruzaban con frecuencia las fronteras disciplinarias. El canal de expre-
sión del pensador era el ensayo, una forma literaria que en América Latina
todavía retiene algo de su antiguo prestigio, que prácticamente se ha perdi-
do en el mundo angloparlante. Este estilo era tal vez apropiado para so-
ciedades pre-industriales de alta estratificación; no obstante, quien escribía
sobre temas sociales lo hacía en general sin referirse a estudios monográfi-
cos, los cuales ya eran citados en Europa del Este –una suerte de proto-
Tercer Mundo– aun antes de la Primera Guerra Mundial. Los juicios de los
ensayistas tendían a ser definitivos, y su tratamiento de la realidad, históri-
co. Antes del año 1900, e incluso más tarde, pocos escritores latinoameri-
canos sobre temas sociales eran académicos, y todavía menos habían estu-
diado en el extranjero; y si lo hicieron, casi nunca obtuvieron títulos en
investigación, sino diplomas en derecho, ingeniería o medicina. Según el
estudio de Charles Hale sobre el pensamiento social y político latinoamer-
icano durante el medio siglo que terminó en 1930, de los casi 90 intelec-
tuales considerados en el relevamiento solamente uno, el antropólogo mex-
icano Manuel Gamio, poseía un título de doctor.2 Semejante hecho puede
indicar las debilidades de una tradición de investigación en oposición a la
teorización abstracta, como también una indiferencia hacia la recolección
sistemática de datos, atributos tan característicos del estilo pensador. Había
muy poco en América Latina para poder comparar con la investigación en
ciencias sociales llevada a cabo en Europa del Este, otra región “subdesar-
rollada” del mundo; en particular, estoy pensando en los estudios sobre la
comunidad científica rumana en los años 1920 y 1930 emprendidos por
Dimitri Gusti y sus discípulos.3
Un rasgo de la sociedad latinoamericana que la diferenciaba de la
Europa del Este de este período es la relativa ausencia de una intelligentsia
JOSEPH L. LOVE 215
entendida en el sentido clásico: es decir, una comunidad intelectual sub-
empleada que estuviera en conflicto radical con las estructuras de poder
hegemónicas. Comparemos, por ejemplo, Argentina y Rusia en la década
de 1870: mientras los intelectuales en el primer país discutían sobre cómo
construir un Estado, los miembros radicalizados de la intelligentsia rusa
debatían sobre cómo destruirlo. Los intelectuales más convencionales en
puestos universitarios en América Latina, a menudo tendían hacia una ori-
entación reformista. De todos modos, rara vez el “pensador” latinoameri-
cano pudo llegar a ser un “intelectual orgánico” en el sentido que Antonio
Gramsci le ha dado a este término, es decir, un portavoz de los intereses
de una clase o fracción de clase bien definida, dado que las clases sociales
estaban aún relativamente poco desarrolladas. La Argentina se diferencia-
ba de los EUA y Chile, países cuyas instituciones fundacionales fueron de-
lineadas relativamente temprano, en la década de 1780 y 1830 respectiva-
mente, ya que en el primer país la construcción del Estado comenzó en los
años 1870 y 1880, en forma más o menos paralela con la creación o im-
portación de los primeros saberes de Estado. En este aspecto, el desarrollo
del Estado argentino era contemporáneo al proceso de construcción de su
par mexicano, después de que Porfirio Díaz consolidó el Estado federal en
1876-77.
Los expertos necesitan apelar a fuentes de legitimación para sus
saberes por medio de su inclusión en un sistema internacional de con-
sagración (diplomas, becas, premios, publicaciones). Uno puede pregun-
tarse si la necesidad de una validación extranjera es de mayor importancia
en sociedades que se consideran “periféricas” que en sociedades “centrales”.
Como observó el antropólogo Fernando Coronil, mientras la producción
cultural puede surgir en cualquier sitio, las fuentes de legitimación y vali-
dación aún tienden a acotarse a un puñado de sociedades centrales: París,
Londres y Nueva York vienen a la mente inmediatamente.
[L]os cánones, y no las teorías, son atributos imperiales. Mientras
la producción teórica… surge en formas y sitios múltiples, los
cánones disciplinarios y la canonización de sus creadores mayor-
mente siguen siendo privilegio de los poderosos. Aun así, a pesar
de su rigidez, hasta los cánones albergan ecos subalternos.4
216 LOS SABERES DEL ESTADO
Los estudios de los saberes particulares presentados en este volumen son
claramente ilustrativos, y desde luego no exhaustivos. En líneas generales,
pueden ser agrupados como aquellos conjuntos de conocimientos esen-
ciales para la creación y funcionamiento del Estado moderno –por ejem-
plo, la estadística, la construcción de carreteras, el urbanismo, y la salud–,
y aquellos para los cuales el Estado era proveedor, acreditador y regulador
de servicios.
A fines del siglo XIX y comienzos del XX surgieron nuevas disci-
plinas, por ejemplo la economía neoclásica y la ciencia regional, y como
parte de un campo interdisciplinario más amplio, la geografía económica.
En América Latina, la Argentina fue sin duda pionera en materia de
economía, y la Facultad de Ciencias Económicas no solamente fue la
primera de América Latina (1913), sino también la mejor, al menos hasta
la segunda postguerra, cuando la intervención de Perón en la Universidad
de Buenos Aires expulsó a profesionales competentes, entre ellos al propio
Prebisch.
Mientras la economía ganó prestigio a comienzos del siglo XX, como
consecuencia de la urbanización e industralización surgieron nuevos pro-
blemas que generaron una demanda de expertos estadísticos. Alejandro
Bunge lideró el esfuerzo para entrenar personal capaz de recolectar, or-
denar e interpretar información numérica de todo tipo, vinculado esto a
las necesidades originadas en las actividades industriales, de trabajadores,
empleadores y el Estado, todos los cuales necesitaban información objeti-
va sobre accidentes, huelgas y desempleo. Esta información tenía obvias
dimensiones políticas.
La urbanización y la popularización del automóvil, por su parte, pro-
movieron una nueva demanda de planificación de carreteras y avenidas de
circunvalación y, por consiguiente, de nuevas agencias estatales (entre ellas
la Dirección Nacional de Vialidad). Por medio de perspicaces demostra-
ciones de planificación urbana –por ejemplo, organizando ferias y
aprovechando la oportunidad presentada por el terremoto de San Juan
para reconstruir la ciudad–, los planificadores lograron hacer llegar sus
mensajes al público a nivel nacional.
El estudio de la conformación de un cuerpo experto de funcionarios
públicos evoca el tema más general de la reforma de burocracias patrimo-
niales, tal como sucedió en los EUA en el caso del Civil Service Reform
JOSEPH L. LOVE 217
Act (Ley de Reforma del Empleo Público) del año 1883, legislación que
echó por tierra el sistema de “tráfico de influencias” de la política clien-
telista de ese país. El gobierno de los EUA tomó esta iniciativa luego del
asesinato del Presidente James Garfield por parte un aspirante a un puesto
de funcionario cuyas ambiciones habían sido frustradas. Entre los países
de América Latina, Brasil introdujo una reforma del servicio público en
1938, cuando el dictador Getulio Vargas creó el Departamento Admi-
nistrativo de Servicio Público. En cambio, la Argentina no realizó ningu-
na racionalización generalizada de su burocracia a pesar de los esfuerzos
existentes en esta dirección desde los tiempos de la Ley Sáenz Peña y, en
particular, durante la década de 1920. No es que los políticos argentinos
no se hubieran enterado de la existencia de tales reformas en otras latitu-
des; por el contrario, miembros del Congreso argentino elogiaron las re-
formas burocráticas llevadas a cabo en los países “adelantados”, citando los
ejemplos de los EUA, Italia, el Imperio Austro-Húngaro y Alemania. Sin
embargo, los proyectos a tal efecto no llegaron a sancionarse como leyes.
Aunque la oposición al Partido Radical denunciaba la “empleomanía” de
estos últimos, ellos mismos habían practicado políticas semejantes durante
su gobierno y luego, en los años 1930-1943.5
Dirijamos nuestra atención ahora a la siguiente pregunta: ¿cómo se
capacitaban, se certificaban y se acreditaban los expertos? Quisiera llamar
la atención sobre los siguientes procesos:
1. La importación de conceptos y categorías para las nuevas profesiones.
Entre estas nuevas profesiones en la Argentina de los años 1920 figu-
raba el “urbanismo”, disciplina que entrelazaba la arquitectura, la in-
geniería civil, la economía y la geografía.
2. Viajes y estudios en el extranjero. El estudio de la planificación de carre-
teras y su construcción recibió un estímulo muy significativo de los vi-
ajes de estudio al extranjero, en particular de aquellos con destino a los
EUA. Estos esfuerzos, junto con un amplio espectro de experiencia in-
ternacional, perfeccionaron la pericia de los nuevos profesionales y les
confirieron prestigio en la escena local. Entre estos emprendimientos
figuraban, por un lado, los viajes de capacitación para estudiar la con-
strucción de carreteras y, por el otro, la creación y organización de aso-
ciaciones y congresos internacionales de técnicos especializados. Varias
218 LOS SABERES DEL ESTADO
organizaciones internacionales, y hasta algunos gobiernos extranjeros,
brindaron apoyo al desarrollo del estudio de la protección legal de los
derechos humanos en la Argentina y en otros países. Estas entidades
también fueron instrumentales en mantener los estándares educativos
en los tiempos de purgas universitarias, como por ejemplo bajo el gob-
ierno de Juan Carlos Onganía. Tanto el Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales (CLACSO) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO), así como también fundaciones y universidades ex-
tranjeras cumplieron un papel clave en proveerles empleo a los profesores
argentinos exiliados en distintos países de América Latina –primero en
Chile, hasta el coup d´êtat realizado por el general Augusto Pinochet en
1973, y luego en México–.
3. Empleo en el gobierno. Los economistas, estadísticos, planificadores ur-
banos, ingenieros en vialidad y funcionarios de salud pública fueron
empleados principalmente por los gobiernos federales, provinciales y
municipales, y con frecuencia recibieron capacitación en el trabajo. Los
economistas de toda América Latina durante las décadas de 1930 y
1940 fueron en su mayoría empleados por los gobiernos, en particular
por los bancos centrales recientemente creados, lo que en la Argentina
sucedió a partir de 1935. Los expertos estadísticos, en cambio, fueron
empleados de forma más generalizada, puesto que se los necesitaba para
recolectar y analizar información cuantitativa en campos tan diversos
como las relaciones laborales, la demografía, el ámbito de la produc-
ción, la persecución de las actividades criminales y el comercio exterior.
4. La creación de cátedras en las nuevas disciplinas y el establecimiento de
nuevos títulos universitarios. El prestigio de los puestos universitarios
era una consecuencia natural de la difusión de los saberes. La planifi-
cación urbana y la economía constituyeron ejemplos tempranos de es-
tas nuevas disciplinas.
5. La interacción entre iniciativas gubernamentales y grupos del sector pri-
vado. Esta relación debería ser reconocida como una posible fuente de
legitimación. Se puede mencionar tanto la cooperación entre el
Departamento Nacional de Trabajo y las asociaciones de socorro mutuo
de los trabajadores señalada por Juan Suriano, como la colaboración
entre el Hospital de Mujeres Dementes y la Sociedad de Beneficiencia
antes de 1880, que menciona Valeria Pita.
JOSEPH L. LOVE 219
Analicemos a continuación algunos de los problemas que debieron ser en-
frentados en el proceso de la creación de nuevos saberes y la formación de
personal vinculado a los mismos.
1. Hubo conflictos entre los objetivos políticos y los administrativos: la
tarea de adoctrinar a los empleados públicos con principios peronistas
y a la vez desarrollar servicios estatales racionales y eficaces fueron dos
objetivos prácticamente imposibles de reconciliar. Mientras la meta de
equilibrar “eficacia, racionalidad y control político” era un objetivo que
podría haber figurado entre las aspiraciones de José Figuerola en 1943,
la interferencia de Perón en las agencias estatales parece casi cómica en
retrospectiva, en particular tomando en cuenta que la doctrina pero-
nista fue elaborada durante el Segundo Plan Quinquenal. En 1952
sesenta mil empleados públicos participaron en cursos sobre doctrina
peronista en el marco de la Escuela Superior Peronista y en otros lu-
gares, por lo que los esfuerzos para el adoctrinamiento constituyeron
un emprendimiento de una escala considerable.
2. Una planificación a gran escala acarrea problemas que pueden impedir
la introducción de conocimientos expertos en el largo plazo. Si uno de
los principios de los planificadores fue “no hagan planos pequeños”
–según Ana María Rigotti atribuye a David Berman–, los grandes em-
prendimientos pobremente concebidos constituían un peligro. Me re-
fiero a la crítica que James Scott hace a la ideología del Alto Moder-
nismo en su libro Seeing like a State.6 Brasilia, tal como fue proyectada
por Oscar Niemeyer y Lucio Costa bajo la influencia de Le Corbusier,
recibe la crítica de Scott como un ejemplo de planificación estatal que
nunca llegó a funcionar de manera adecuada. El Alto Modernismo no
tomó en cuenta las condiciones locales, y en el caso de Brasilia fracasó
en cuanto a planificar de una manera adecuada la infraestructura nece-
saria para la vida cotidiana. Sin embargo, a pesar de los problemas in-
herentes en los grandes esquemas, los planificadores urbanos de la
Argentina en algunas ocasiones fueron capaces de convencer al público
de la utilidad de sus competencias, bajo la suposición de que la planifi-
cación era un mero problema técnico, de fácil aplicación.
3. Un financiamiento inadecuado limitó la eficacia de algunas agencias
gubernamentales. Un ejemplo de esto fue la incapacidad del Departa-
220 LOS SABERES DEL ESTADO
mento Nacional del Trabajo para hacer cumplir los reglamentos labo-
rales en la ciudad de Buenos Aires, debido a la escasez del finan-
ciamiento disponible.
4. La percepción de la hegemonía de los EUA en términos de tecnología,
educación de posgrado y cultura popular tiene también importantes
consecuencias negativas. Esta ha producido jerarquías entre las institu-
ciones y un paradigma único para la formación de expertos. El ejemp-
lo más obvio de ello es la economía como disciplina, donde prevalece
el modelo neoclásico (o anglosajón). El inglés es el idioma de las revis-
tas profesionales y de las reuniones internacionales en economía, así
como en numerosos países de habla no inglesa los cursos de niveles
superiores se dictan solamente en inglés (me refiero a la Universidade
Nova de Lisboa, por ejemplo). El declive o colapso del idioma francés
en las instituciones de educación secundaria ha sido un fenómeno
relacionado.
Por último, existe la necesidad de investigar otras elites y su proceso de
adquisición de saberes. Por nombrar algunos, cito:
1. El ejército merece nuevos estudios. Las monografías de Alain Rouquié
y Robert Potash ya tienen más de una generación de antigüedad. La
“columna vertebral del Estado” necesita ser estudiada no solamente a
nivel del staff general (como lo hizo Alfred Stepan en Brasil) sino tam-
bién a nivel de la capacitación y socialización de los cadetes.7
2. La criminología constituye otra laguna. A finales del siglo XIX era una
disciplina de una importancia especial, cuando las teorías de Cesare
Lombroso eran prevalentes en las sociedades mediterráneas. En Brasil
estas teorías tuvieron un peso importante no solamente en los depar-
tamentos de policía, sino también en las fuerzas armadas.8
3. Aunque todos los estudios en este volumen indagan el Estado feder-
al, sería valioso considerar algunos de esos mismos problemas en el
contexto de los gobiernos provinciales, por lo menos el de Buenos
Aires. ¿Es cierto que el sistema clientelista tradicional sobrevivió más
tiempo en los gobiernos provinciales que en las agencias federales, co-
mo deja ver la tesis doctoral de Ana Virginia Persello? ¿Tuvieron las
provincias algún rol innovador en las políticas sociales y económicas?
JOSEPH L. LOVE 221
Tanto la Argentina como Brasil fueron repúblicas con un sistema fede-
ral consolidado a fines del siglo XIX y a principios del siglo XX, pero
los distintos arreglos constitucionales y las distintas tradiciones condu-
jeron a la aplicación de patrones de innovación diferentes. Mientras la
innovación en la Argentina se produjo a nivel nacional, en Brasil a
menudo eran los Estados más ricos y más progresistas los que abrían
el camino. El estado de Rio Grande do Sul, por ejemplo, unió sus
fuerzas con las de donantes privados a efectos de crear, en 1907, una
de las más importantes escuelas de ingeniería del Brasil, institución
que capacitaba constructores expertos y futuros administradores. Fue
ese mismo Estado el que, bajo el gobernador Getulio Vargas, fundó el
primer banco de desarrollo de Brasil, en 1928. En San Pablo fue el go-
bierno estadual el que estableció la primera Secretaría de Trabajo en
1911, seguida por la creación de un ministerio nacional de trabajo ba-
jo el Presidente Provisional Vargas en 1930. Mientras tanto, el gobier-
no federal argentino había desarrollado el Departamento Nacional del
Trabajo (DNT) en 1907, dando origen a un proceso que culminó con
la creación del Ministerio del Trabajo en 1943. El estado de San Pablo
también buscó formar nuevos expertos militares a través de la contrat-
ación de una misión militar francesa en 1906. Para la década 1920, el
estado de San Pablo poseía sus propios tanques y fuerza áerea, así co-
mo un cuerpo de expertos militares. Tengamos en cuenta que el gob-
ierno federal brasileño contrató una misión militar extranjera (de nue-
vo, francesa) recién en 1919.
Notas
1 Isaiah Berlin, “Two concepts of Liberty”, en Four Essays on Liberty, (Nueva York,
Oxford University Press, 1969).
2
Charles Hale, “Political and Social Ideas in Latin America, 1870-1930”, en
Cambridge History of Latin America, Vol. 4, Leslie Bethell (ed.) (Cambridge, Cambridge
University Press, 1986), 434, nota 138.
3 Véase: Joseph L. Love, Crafting the Third World (Stanford, Stanford University
Press, 1996), capítulo 4.
4 Fernando Coronil, “New Intro” en Fernando Ortiz, Cuban Counterpoint: Tobacco
and Sugar (Durham, Duke University Press, 1995), xlii.
222 LOS SABERES DEL ESTADO
5 Ana Virginia Persello, “Administración Pública y Partido Governante”, capítulo 4
de “El partido radical. Gobierno y oposición, 1890-1943” (tesis de doctorado, Universi-
dad de Buenos Aires, 2004), 130, 151 y 156.
6 James Scott, Seeing Like a State (New Haven, Yale University Press, 1999).
7
Nota de los editores: La reciente compilación de Sabina Frederic, Osvaldo Gracia-
no y Germán Soprano, El Estado argentino y las profesiones liberales, académicas y armadas
(Rosario, Prohistoria Ediciones, 2010), y la bibliografía allí citada vienen a suplir esta ne-
cesidad. Ver también: Máximo Badaró, Militares o ciudadanos. La formación de los oficia-
les del Ejército Argentino (Buenos Aires, Prometeo, 2009)
8 Nota de los editores: Véanse los trabajos de Lila Caimari, Ricardo Salvatore,
Mercedes García Ferrari y Diego Galeano citados en la introducción de este volumen pa-
ra la atención de este problema en la historiografía argentina reciente.
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cia en el Instituto Popular de Conferencias de La Prensa, Buenos Aires, 16
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 Nota de los compiladores

Este volumen es el resultado del trabajo de un equipo de investigación so-

bre “Saberes de Estado” constituido en el 2005 bajo la dirección de Ma-
riano Plotkin y Eduardo Zimmermann, con sede en el IDES. Este grupo
recibió financiamiento de la Agencia Nacional de Promoción Científica y
Tecnológica en 2006 (PICT 798) y en 2010 (PICT Bicentenario 1445).
Los textos que componen este volumen son versiones revisadas de al-
gunas de las ponencias presentadas en las “Jornadas sobre Elites Intelec-
tuales y Formación del Estado”, que tuvieron lugar entre los días 28 y 30
de abril de 2009 en la sede de la Universidad de San Andrés y en el IDES.
Las mismas contaron con financiamiento del CONICET y de la Agencia
Nacional de Promoción Científica y Tecnológica a través de sus respecti-
vos programas de Reuniones Científicas, y de la Universidad de San An-
drés. Los editores desean agradecer profundamente a todas las institucio-
nes involucradas, así como a los participantes de esa reunión, y al proyecto
“Circulación internacional de saberes y prácticas institucionales en la con-
solidación del Estado Social en la Argentina (1920-1970)” HAR 2009-
13555, financiado por el Plan Nacional de I+D, Ministerio de Ciencia e
Innovación, España, Institución Centro de Ciencias Humanas y Sociales,
Consejo Superior de Investigaciones Científicas. También desean agrade-
cer muy especialmente a Piroka Csúri por su trabajo de corrección de los
originales, y a Fernando Fagnani, de editorial Edhasa, por su apoyo a este
proyecto.