Resumen de Lecturas – Administrativo

Lectura # 1: Derecho administrativo Capitulo 2 – Hugo

Calderón
 El 1er objeto de estudio del Dx Administrativo:
o El ejercicio de la función administrativa:
 “El estudio del sujeto que ejerce dicha funición o sea la
administración publica centralizada y descentralizada, a traves
de sus órganos juridicos (con los consiguientes principios de
competencia, jerarquia, delegación, etc.), de los agentes que se
desempeñan en esos organos, y estructurada en forma de
administracion central (centralizada o desconcentrada), o
descentralizada (entes autarquicos, empresas del Estado,
sociedades anonimas con participacion parcial o total del Estado,
etc.), con mas la figura del ente independiente regulador de
servicios publicos..." – Agustín Gordillo
 La función administrativa es en esencia el que hacer de la
administración publica e implican los pasos que la buena
administración debe desarrollar para el cumplimiento de
su finalidad
 "También puede a veces la función publica ser delegada o
atribuida a personas no estatales, y aparece en ese caso el
fenómeno de las personas publicas no estatales (algunas
sociedades de economía mixta, corporaciones profesionales,
etcétera), o a personas que ejercen un monopolio o privilegio
para la explotación de un servicio publico, aspecto en el cual
entran también dentro del objeto del estudio del derecho
administrativo." – Gordillo
 Son partes del ejercicio de la función administrativa la forma que
adopta ese ejercicio, los actos administrativos, los contratos
administrativos, el procedimiento administrativo, etcétera; que
también son parte de la regulación del Derecho Administrativo.
 Hay que recordar que la administración debe actuar bajo
los principios de LEGALIDAD y JURIDICIDAD y bajo las
reglas de la competencia administrativa.
 Limites sustantivos de las facultades administrativas:
 “los principios jurídicos superiores del orden
constitucional y supraconstitucional:
o razonabilidad,
o no desviación de poder,
o imparcialidad,
o buena fe,
o no auto contradicción,
o adecuación de medio a fin
 o , sustento factico suficiente,
o motivación adecuada,
o procedimiento regular previo a la emisión del
acto, etc.
 Limites adjetivos o procedimentales:
 Recursos administrativos
 Procesos judiciales (Proceso contenciosos administrativo
 Procesos constitucionales (tutela y acción de
inconstitucionalidad)
 Las acciones por daños y perjuicios causados al particular
(responsabilidad civil)
 Procesamiento por delitos cometidos por funcionarios
públicos (enjuiciamiento penal)
 Existe como principio el legítimo derecho a defenderse de los actos y
resoluciones de la administración publica, que debe prevalecer como
PRINCIPIO GENERAL del procedimiento administrativo.
 La resistencia pacifica consiste en el legitimo derecho que los particulares
tienen a resistirse a las determinaciones de la administración publica, cuando
los derechos de todos los administrados son violados o conculcados.
o En Guatemala regulado por art 45 de la Const. En Colombia no se si
existe.
 Dice el Profesor Gordillo: "Uno de los pilares esenciales de la temática del
derecho administrativo es así la protección del particular contra el ejercicio
irregular o abusivo de la función administrativa; si relegáramos este problema a
ser uno de los aspectos secundarios de la disciplina, estaríamos quitándole a
esta una de sus notas características en el Estado de Derecho, y por lo tanto su
diferenciación con las normas administrativas totalitarias.
Es, pues, muy importante destacar que el problema central de esta materia
no es la administración publica (su organización, sus actos, sus facultades,
etc.), sino su contraposición frente a los derechos individuales de los
habitantes.”
 Cabe aclarar que en Colombia el Consejo de Estado hace parte de la Rama
Judicial, mientras que en Francia es un órgano administrativo.
 Se considera que una de las características del Derecho Administrativo que es
un derecho joven y consecuentemente un derecho que apenas comienza a
formarse, una rama de las ciencias jurídicas que apenas se inicia.
o El Derecho Administrativo tiene su nacimiento con la revolución
francesa, mientras que ramas como el Derecho Civil tiene siglos de
existencia y evolución, razón por la que se encuentra en buena medida
legislada en una forma casi completa, únicamente es cuestión de
actualizarla de acuerdo con los cambios que se van dando en la practica
de una sociedad.
o "Las normas y principios que son objeto de estudio por parte del
derecho administrativo no forman, segun ya hemos dicho, un verdadero
sistema coherente, sino tan solo un conjunto de normas juridicas
positivas, de principios de derecho publico y de reglas jurisprudenciales,
frecuentemente asistemáticas. A diferencia de otras ramas del derecho
 positivo, no se halla esta completamente legislada, y por ello debe
recurrirse frecuentemente a elaboraciones jurisprudenciales o a
principios constitucionales o de derecho supranacional para configurar
una institución de derecho administrativo: eso lo torna bastante
impreciso, muy librado a disquisiciones, contradicciones y oscuridades
doctrinarias, arbitrariedades de los órganos administrativos cuando los
jueces no imponen en tiempo oportuno la protecci6n de la persona
humana; a evoluciones e involuciones." - Gordillo
 No es cierto que el Derecho Administrativo sea solo derecho publico interno.
Ha habido desarrollo en el ámbito internacional del derecho administrativo.
Cabe señalar la organización administrativa de los organismos internacionales:
ONU, OEA, BID, FMI, etc. Piénsese también en MERCOSUR, NAFTA o la Unión
Europea.
 Se puede establecer que las empresas individuales o jurídicas que se dedican al
comercio o a la industria, se encuentran reguladas normalmente por el
Derecho Mercantil, en su estructura, funcionamiento, formación, etc., pero
cuando estas empresas ingresan al campo de la prestación de servicios
públicos, deben entrar a la esfera del Derecho Administrativo ya sea que por
contrato, concesión y deben ser sometidas a la finalidad de la administraci6n,
que es el bienestar general o bien común y esto hace que el Estado tenga
injerencia de control sobre las empresas de carácter privado, aunque la
finalidad de estas ya no es la misma finalidad de la administración, publica sino
que el lucro, para eso son creadas.
 No hay que caer en el error de ver al Derecho Administrativo como el conjunto
de normas que regulan los servicios públicos-
 El derecho publico (penal, tributario o fiscal, constitucional, etc.) se distingue
del derecho privado (civil obligaciones, contratos, sucesiones, familia,
comercial) en que en el primero se trata de relaciones jurídicas entre el Estado
y los particulares, o entre entes estatales entre sí.
o Como hay una relación de subordinación, se requiere una solución
legislativa especial para los casos de estas relaciones.
 Sistemas de Dx Administrativo
o Anglosajón
 No existe Dx especial que regule las relaciones entre la
Administración y los particulares – reguladas por el Derecho
Comun (civil)
 Fuente principal de DX: Jurisprudencia y el Precedente
Administrativo.
o Sistema Francés
 1799 – Creación del Consejo de Estado, como órgano
independiente.
 1872 – Se marca la autonomía de la jurisdicción Contencioso
Administrativa en donde se otorgó al Consejo de Estado la
facultad de administrar justicia en forma independiente y a
nombre del pueblo francés. Esto ha sido llamado Justicia
delegada.
 Carácteristicas del Dx Administrativo:
 o Es un Dx joven:
 Surge con la Revolución Francesa y nace como producto del
surgimiento del Estado de Derecho.
o No ha sido Codificado:
 No existe una Ley única que regule todo lo relacionado con la
materia.
o Es un Dx Subordinado:
 A la Constitución.
o Es un Dx Autonomo:
 Por la especialización y relaciones que regula
 Tiene sus propios principios y reglas que dimanan de la
naturaleza ejecutiva que la distingue y que es exclusiva
o Es un Dx Dinamico
 Es mas cambiante que cualquiera otra ciencia jurídica
 Penagos: "Es derecho mutable, por cuanto vive en constante
transformación, como a diario se transforma la Administración al
compás de las evoluciones socioeconómicas. La aparición de
nuevos cometidos estatales lo mantienen en permanente
desarrollo, así como los nuevos intereses sociales que demanda
la comunidad y cuya satisfacción corre a cargo del Estado."
 Definición del Derecho Administrativo:
o Para Acosta Romero sobre el Derecho Administrativo indica:
"Entendemos por ciencia del Derecho Administrativo es el conjunto de
conocimientos sistematizados y unificados sobre las normas,
fenómenos e instituciones sociales, relativas a la administración publica
de los Estados en su interconexión sistemática, en búsqueda de
principios generales, con un método propio de investigación y
desarrollo.”
o Para Julio Prat, el Derecho Administrativo es: "La rama autónoma del
derecho publico que regula La actividad administrativa en cuanto a su
organización y funcionamiento de Las personas publicas.”
o Para Garcini Derecho Administrativo es "La rama jurídica que fija Los
principios y analiza Las normas que orientan y regulan Las relaciones
sociales que se producen en La organización y en La actividad de La
administración del Estado considerado en todas sus esferas, tanto
nacional como Local.”
o Para el Profesor Gustavo Penagos el Derecho Administrativo "es La
parte del Derecho Publico que se ocupa de la organización y de La
actividad de La administración Publica, bajo el control judicial.”
o Dice Manuel María Diez, que el Derecho Administrativo es "el complejo
de principios y normas de Derecho Publico interno que regulan la
organizacion, la actividad de la administración publica y su control. "
o Dice el profesor Gordillo que debe entenderse al Derecho Administrativo
como: "la rama del derecho publico que estudia el ejercicio de la función
administrativa y la protección judicial existente contra esta.”
o Definición del Autor: "El Derecho Administrativo es la rama del
derecho publico que estudia los Principios y Normas de Derecho
 Publico, la funcion administrativa y actividad de la Administracion
publica, tambien estudia las relaciones que se dan entre la
administracion y los particulares, relaciones entre los mismos
particulares, las relaciones interorganicas y su control que incluye la
proteccion judicial de los particulares y el derecho de defensa en
contra de los actos que Ie afectan al administrado. "
 Relaciones del Dx Administrativo con el Dx Constitucional
o Intima relación
o Fleiner y Forsthoff, señalan que, mientras el Derecho Constitucional
establece las normas constitucionales que son estables, permanentes,
con caracteristicas estaticas, de algo concluso y definitivo, el Derecho
Administrativo establece las normas relativas ala Administracion, siendo
esta actividad movimiento y cambio
o Garcia Oviedo, el Derecho Administrativo estudia las funciones del
Estado y el Derecho Constitucional su anatomia
o Para Gascon y Marin el Derecho Constitucional estudia los organos del
Estado y el Derecho Administrativo la accion del mismo
o Para Mayer ambos regulan las relaciones entre el Estado y sus subditos,
pero para el Derecho Constitucional lo principal es la formacion del
poder soberano que actua en la Administracion.
o La norma Constitucional impone limitaciones a la Administración y se
encuentra en la cuspide de las normas y no puede ser contraria,
tergiversada o violada por una norma inferior, como lo son las normas
ordinarias de Derecho Administrativo, pues los legisladores deben crear
las normas administrativas dentro de los limites que la misma
Constituci6n regula.
 Relación con el Dx Penal
o Este garantiza la existencia y el normal desenvolvimiento de la
Institución Administrativa contra los atentados punibles
o La ejecución de ciertas penas y medidas de seguridad, implica que la
Administración ofrezca los elementos materiales y personales
necesarios para brindar este servicio
o para el desarrollo de ciencias vinculadas con el Derecho Penal como la
criminologia, criminalistica y otras, es necesario la creación de órganos
que desenvuelven estas actividades y que tengan a su cargo la gestión
de estos servicio.
 Relciones con el Dx Procesal
o El Derecho Administrativo al establecer sus procedimientos se inspira en
el Derecho Procesal;
o El Procedimiento Administrativo en muchos aspectos es una
reproducción del Derecho Procesal;
o El caracter supletorio del Derecho Procesal Civil, cuando no existe la
norma aplicable del Derecho Procesal Administrativo;
o El Derecho Procesal se vale del Derecho Administrativo para la
obtención de los medios personales y materiales para los órganos de
Administración de Justicia.
 Relaciones con el Dx Internacional
 o Garcini destaca que es indiscutible que de acuerdo con lo señalado,
puede distinguirse entre:
 a) Derecho Intemacional Administrativo que regula las relaciones
derivadas de la existencia de una Sociedad Intemacional.
 b) Derecho Administrativo Intemacional que regula la actividad
del Estado enderezada a la realización de sus fines mas alla de
sus fronteras nacionales.
 Relaciones con el Dx Civil
o Existen en nuestra disciplina, ocasiones en que es necesario que en
algunas situaciones se recurre a normas e instituciones juridicas que
pertenecen al Derecho Civil, para resolver necesidades que a la
Administracion Publica Ie son indispensables atender. Por ejemplo se
pueden adquirir bienes por medio de la expropiacion, que es una
institucion eminentemente administrativa o por compraventa, que es
una institucion por naturaleza del Derecho Civil.
 Relaciones con el Dx Mercantil
o Las relaciones mercantiles presentan una complejidad que afectan el
interes de la colectividad. De ahi que, la Administración interviene en las
actividades mercantiles de los particulares para facilitar la circulación
comercial, dictandose normas juridico-administrativas que reglamentan
esas actividades, como por ejemplo el control de precios, regulación de
la canasta familiar, autorización de empresas, impuestos, incentivos a la
producción, registro de los comerciantes individuales y juridicas en el
Registro Mercantil, Registro de Marcas, Etc.
 Relaciones con el Derecho Marítimo
o Existen estrechas vinculaciones entre esta rama juridica y el Derecho
Administrativo, acorde con las caracteristicas de la organización
administrativa, es decir, las empresas que tienen a su cargo la actividad
del trafico maritimo, desde el punto de vista interno son dependencias
de la Administración, de aqui las relaciones existentes entre ambas
ramas

Lectura #2: Sentencia Corte Constitucional T-043/20

Hechos:
o A Dora Patricia Ramirez Monsalve se le acabo el contrato de trabajo a termino
fijo que tenia con la Corporación Educa S.A.S. como docente de pre-jardin.
o Le dijeron que se lo iban a renovar.
o Se enteró que estaba embarazada e informó a Corp Educa.
o Le dijeron que no le iban a renovar el contrato.
o Presentó tutela para que la afiliaran a Salud. Se la concedieron
o Se impugno el fallo. En segunda instancia se negó el amparo.
o Procede a recurso de revisión en la Corte Constitucional.
Problema Jurídico:
o ¿Una institución educativa de carácter privado desconoce el derecho a la
igualdad y el principio de no discriminación de una mujer que laboró como
 docente, al manifestarle que su contrato de trabajo sería suscrito para el
siguiente periodo lectivo y, posteriormente, haber cambiado de decisión al
enterarse que esta se hallaba en estado de gestación?
Procedencia de la acción de tutela entre particulares:
o el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 – 9 eventos en que la tutela procede
contra particulares.
o “[c]uando la solicitud sea para tutelar [los derechos de] quien se
encuentre en situación de subordinación o indefensión respecto del
particular contra el cual se interpuso la acción. Se presume la
indefensión del menor que solicite la tutela”.
o ¿Cuándo hay subordinación? – T-188 de 2017
 Definición: el acatamiento y sometimiento a órdenes proferidas
por quienes, en razón de sus calidades, tienen la competencia
para impartirlas’,
 Ocurre entre otros casos cuando:
 (i) las relaciones derivadas de un contrato de trabajo;
 (ii) las relaciones entre estudiantes y directivas del
plantel educativo;
 (iii) las relaciones de patria potestad originadas entre los
hijos menores y los incapaces respecto de los padres, o
 (iv) las relaciones entre los residentes de un conjunto
residencial y las juntas administradoras de los mismos
o Indefensión:
 alude a la persona que “ha sido puesta en una situación que la
hace incapaz de repeler física o jurídicamente las agresiones de
las cuales viene siendo objeto por parte de un particular, las
cuales ponen en peligro sus derechos fundamentales. En otras
palabras, no tiene posibilidades jurídicas ni fácticas para
reaccionar defendiendo sus intereses. En cada caso, el juez debe
realizar un análisis relacional con la finalidad de determinar el
estado de indefensión en la que se encuentra la persona.
o Diferencia entre subordinación e indefensión:
 La principal diferencia entre estas dos figuras, radica en “el
origen de la dependencia entre los sujetos. Si el sometimiento se
presenta como consecuencia de un título jurídico nos
encontraremos frente a un caso de subordinación y (sic)
contrario sensu si la dominación proviene de una situación de
hecho, podremos derivar la existencia de una indefensión”.
Protección jurídica a la mujer en estado de gestación o lactancia
o No discriminación:
o Art 13 y 43 CN
o Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer” (1979) – Art 11
o convención de belém do pará’ – art 6
o Jurisprudencia de la corte en casos similares:
o SU-075 de 2018
o T-169 de 2008
 o T-610A de 2017
o La jurisprudencia constitucional ha señalado que el hecho de no renovar
la relación laboral de una mujer en estado de gestación puede llegar a
constituirse como un acto discriminatorio cuando se han dado
manifestaciones previas indicativas de que sí se haría, pero que, una vez
se conoce el estado de gravidez de la trabajadora, se opta por no
hacerlo sin aducir ninguna causa objetiva.
Valor probatorio de los pantallazos extraidos de Whatsapp:
o En el ámbito probatorio, por ejemplo, los operadores judiciales diariamente
deben analizar elementos extraídos de aplicaciones de mensajería instantánea,
ya sea que se cuente con metadatos que permitan realizar un mayor rastreo de
la información o solo capturas de pantallas respecto de ciertas afirmaciones o
negaciones realizadas por una de las partes en el litigio.
o Sobre los “pantallazos” , la doctrina especializada les ha concedido el valor de
prueba indiciaria ante la debilidad de dichos elementos frente a la posibilidad
de realizar alteraciones en el contenido, por lo cual deben ser valoradas de
forma conjunta con los demás medios de prueba.
Requisitos de procedencia de tutela
o 1. Legitimación por activa y por pasiva:
o legitimación por activa: en el mecanismo de amparo exige que quien lo
ejerza sea el titular de los derechos conculcados o mediante un tercero
que actúe en su nombre, debidamente acreditado para tal fin.
o legitimación por pasiva: hace alusión a la autoridad o el particular
contra quien se dirige la acción de tutela, en tanto se considera que es
efectivamente el llamado a responder por la vulneración o amenaza de
la prerrogativa constitucional.
o 2. Inmediatez
o La jurisprudencia de la Corte ha establecido que su interposición debe
hacerse dentro de un plazo oportuno y justo, contado a partir del
momento en que ocurre la situación transgresora o que amenaza las
garantías fundamentales.
o Acudir a la acción tutela después de haber transcurrido un tiempo
considerable desde la ocurrencia del hecho o actuación transgresor de
derechos fundamentales, desnaturalizaría su esencia y finalidad.
o 3. Subsidiariedad
o Que se hayan desplegado todas las herramientas e instrumentos
establecidos en el ordenamiento legal para la resolución de
controversias.
o esta regla presenta dos excepciones:
 i) cuando se pretende el amparo constitucional de forma
transitoria mientras la jurisdicción ordinaria resuelve el asunto,
siempre y cuando se pretenda evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable;
 ii) cuando se acredite que la vía ordinaria para resolver el
asunto no resulta idónea o eficaz para la protección de los
derechos fundamentales.
 o Solo si el operador judicial encuentra que el medio ordinario, en las
circunstancias del caso concreto, no es un escenario apto para la
protección de un derecho constitucional estará justificada su
intervención.
 ello ocurre cuando el medio judicial ordinario no está diseñado
de forma adecuada para amparar las facetas comprometidas del
interés iusfundamental amenazado en el caso concreto,
 o cuando no puede lograr una protección oportuna e integral del
derecho en juego.
o SU-075 de 2018: en los casos en que el accionante sea titular del
derecho a la estabilidad laboral reforzada por encontrarse en una
situación de debilidad manifiesta, la acción de tutela pierde su carácter
subsidiario y se convierte en el mecanismo de protección preferente.
Decisión
o La Corte le concedió el amparo. Efectivamente si hubo discriminación. Se
comprobó que si hubo tentativas de renovarle el contrato, y no se justificó por
que no lo hicieron puesto que las razones que dieron no tenian sentido. Decían
que era porque este curso solo habian 11 niños, pero ella fue docente en una
clase de 10. Esto nos lleva a concluir que la razon de la no renovación fue la
discriminación por su estado de embarazo.

Lectura #3: Sentencia Corte Constitucional C-034/14

Antecedentes:
o Juan José Gomez Ureña presenta demanda de inconstitucionalidad contra el
articulo 40 (parcial) del CPACA
o Texto de la norma demandada:
o ARTÍCULO 40. PRUEBAS. Durante la actuación administrativa y hasta
antes de que se profiera la decisión de fondo se podrán aportar, pedir y
practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos
especiales. Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no
proceden recursos. El interesado contará con la oportunidad de
controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación,
antes de que se dicte una decisión de fondo.
Demanda:
o El demandante considera que el artículo 40 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al impedir la procedencia de
recursos contra el auto que niegue la práctica de pruebas en desarrollo de las
actuaciones administrativas vulnera el artículo 29 de la Constitución. Explica
que el derecho al debido proceso incluye la garantía de presentar pruebas y no
solo de controvertir las que se alleguen en contra.
o Después habla de una supuesta contradicción dentro de la misma norma. Esto
es atacado por la intervención de … Luego la Corte dice que esto es irrelevante
porque su papel es velar por la inconstitucionalidad, no ver si la ley es
coherente en si misma.
Intervenciones
o Ministerio del interior:
o Debe declararse Exequible:
 Derecho al debido proceso no es de carácter absoluto. El
legislador está autorizado para indicar en que casos no hay
segunda instancia en cualquier tipo de procesos.
 Mención a la sentencia C-561 de 1999.Legislador Puede dicidir
cuando es pertinente el recurso según su evaluación acerca de la
necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción (siempre que
no desconozca principios contitucionales de obligatorio
cumplimiento.
 Por otra parte, señala que la demanda adolece de los elementos
para adelantar un juicio de constitucionalidad, pues la norma
demandada establece los dispositivos para garantizar la
participación en el proceso bajo la conducción del juez
administrativo.
o Ministerio de Justicia y del Derecho
o Debe declararse exequible:
 Dice que no hay contradicción normativa. Hay una disposición
que faculta el aporte, la solicitud o la controversia de pruebas,
sin requisitos especiales, y otra que establece que la decisión del
operador administrativo de practicar o no pruebas solicitadas en
el proceso administrativo, no es recurrible.
 La decisión del operador administrativo de acceder o no a la
practica de la prueba se presume tomada en aplicación de los
principios de derecho probatorio, especialmente los de
pertinencia, conducencia y necesidad de la prueba.
 Art 40 CPACA- Derecho de practicar, controvertir pruebas y
presentarlas de oficio.
 El mismo Código de Procedimiento Administrativo prevee el
derecho del administrado a presentar recursos de reposición y
de apelación contra la decisión definitiva, pudiendo solicitar
que se modifique dicha decisión, momento en el que podrá
invocarse el carácter esencial de la prueba que se haya dejado
de practicar, y que hubiera podido generar una decisión
diferente.
 El Código contempla una oportunidad para que el interesado, en
cualquier momento anterior a la expedición del acto, pida a la
Administración que corrija las irregularidades que se hayan
presentado en la actuación administrativa (art. 41), irregularidad
que puede consistir en la omisión de la práctica de una prueba
esencial para la decisión.
o Facultad de Derecho – Universidad Libre de Bogotá
o Debe ser considerada exequible
 Distinción entre procedimiento administrativo y judicial. La
actuación administrativa pretende el cumplimiento de los
 principios de la funcion administrativa, para resolver de
manera oportuna las actuaciones administrativas.
 Sentencia C-610 de 2012 - “la imposibilidad de realizar una
traslación mecánica de los contenidos del debido proceso
judicial al debido proceso administrativo se fundamenta en que
éste último se encuentra regido por una doble categoría de
principios rectores de rango constitucional que el legislador
debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos
administrativos, de un lado, las garantías adscritas al debido
proceso y de otra, los principios que gobiernan el recto ejercicio
de la función pública”.
 En cuanto a los recursos, asunto que compete a la presente
demanda, manifiestan que en la actuación administrativa los
recursos contra los actos administrativos son de creación legal.
 Señalan que no se vulnera el debido proceso porque en caso de
existir alguna omisión, esta puede ser controlada
posteriormente con los recursos administrativos y en sede
jurisdiccional ante lo contencioso administrativo: “puede ser
subsanada mediante los medios de impugnación antes
enunciados y, por el contrario, se garantiza que se profieran
decisiones oportunas, sin que esté liberado de responsabilidad
el funcionario que la profiera”.
 Consideran que el alcance de la previsión de recursos en
materia administrativa es de libre configuración legislativa y,
por tanto, no implica una violación al debido proceso
o Intervención de Nelson Enrique Rueda Rodriguez:
o Debe proferir sentencia inhibitoria. De pronunciarse debe declarar
inexequible.
 Inhibitoria – No exhibió una verdadera argumentación jurídica
de los cargos. No tiene claridad: no hay hilo conductor en el
argumento.
 Considera que el auto de pruebas no es un acto preparatorio.
Porque puede generer efectos definitivos en el derecho
subjetivo de los particulares. Legislador desbordó facultades y
vulnero el articulo 29 CN.
 Solo tener acceso al recurso del acto definitivo es generar un
proceso dilatorio y en contra de toda eficacia y celeridad, pues
obligaría a que el particular siempre tenga que acudir a
mecanismos verticales (superior jerarquico) sin necesidad
alguna.
o Intervención de Harvey Darío López Cortés y Mónica Hernandez Arzayús:
o Debe ser declarada inexequible:
 Debido proceso: contiene el derecho a presentar y controvertir
las pruebas.
 “es una norma sospechosa al estado de cosas constitucional,
pues la declaratoria de inconducencia de una prueba puede
conllevar la violación del derecho de defensa y del debido
 proceso, con innegable perjuicio para el sujeto procesal al que se
le niega la prueba.”
o Concepto Procurador General de la Nación:
o Debe ser declarado exequible:
 Dos de los argumentos presentados carecen de minimos
argumentativos.
 Cargo de inconstitucionalidad carece de suficiencia: “ya que no
demuestra de qué manera la aparente contradicción entre la
posibilidad de aportar, pedir y practicar pruebas vulnera el
artículo 29 de la Carta”. Del mismo modo: “el cargo no cumple
con el requisito de pertinencia, ya que introduce razonamientos
de orden puramente legal que carecen de relevancia
constitucional”.
 A la luz del articulo 29 CN, hay un cargo de inconstitucionalidad
adecuadamente formulado.
 La decición legislativa de no incluir recursos para la
procedencia de pruebas es legitima constitucionalmente en
tanto que busca el cumplimiento de fines constitucionalmente
relevantes – Correcto funcionamiento del estado y en
consecuencia el cumplimiento de los fines del Estado.
 En materia de procedimientos, el legislador cuenta con una
amplia facultad de configuración en virtud de la cual le asiste
capacidad para definir las características, términos, recursos y
demás aspectos que integran cada procedimiento judicial o
administrativo, dentro del marco de los principios y valores y
de la Constitución.
 No hay vulneración al derecho de contradicción probatoria: la
misma norma establece el derecho a pedir y practicar pruebas
de oficio y a contradecirlas. No es igual negar recurso cuando se
niega una prueba a que no se pueda ejercer el derecho de
contradicción.
 resultan de enorme relevancia para el examen de
constitucionalidad los principios de economía, celeridad y
eficacia, porque constituyen el fundamento constitucional de la
improcedencia de recursos contra el acto que decide sobre la
solicitud de pruebas.
 Resumen:
 i) percibe un fin constitucionalmente legitimo, ya que el
correcto funcionamineto de la administración se
encuentra estrechamente ligada al cumplimiento de los
fines del Estado;
 ii) la medida es necesaria, pues la supresión de recursos
que puedan entorpecer que se profiera un acto
administrativo definitivo es la única medida para
asegurar los principios constitucionales de la función
administrativa, en especial, los de economia, celeridad y
eficacia;
  iii) la supresión de dichos recursos no impone una carga
al administrado, porque cuenta con varios instrumentos
que le permiten ejerecer su derecho de defensa y
contradicción tales como: a) la posibilidad de pedir,
aportar y practicar pruebas sin requisitos especiales
hasta antes de que se profiera el acto definitivo; b) la
admisibilidad de todos los medios de prueba en dicho
trámite; c) la posibilidad de interponer recursos contra el
acto definitivo para que se modifique, aclare, adicione o
se revoque; d) la posibilidad de ejercer los medios de
control judicial contra dicho acto.

Consideraciones y Fundamentos:
o Intervinientes explican que el procedimiento administrativo en su doble
connotación, como forma de desarrollar la función pública y como garantía de
los ciudadanos en su trato con la administración, puede carecer de etapas
propias de otro tipo de procedimientos, como los judiciales, pues para
ponderar estas dos dimensiones es posible que el legislador al regular estos
procedimientos sopese los intereses en juego y ceda en alguno de ellos.
o Encuentran que pese a que la norma acusada en efecto sugiere una limitación
al ejercicio de la contradicción en desarrollo del procedimiento administrativo,
no hace ilusoria su garantía, pues los ciudadanos siempre tienen la oportunidad
de controvertir las decisiones de fondo de la administración mediante la
utilización de los recursos de la vía gubernativa, y además, al hacer uso de esta
pueden solicitar la práctica de pruebas.
o Agregan que en el procedimiento administrativo la regla general supone la
improcedencia de recursos respecto de los actos preparatorios o de trámite,
dada la posibilidad de oposición respecto de la decisión de fondo, es decir, del
acto administrativo definitivo.
Problema Jurídico:
o ¿Vulnera los derechos de defensa y contradicción de la prueba, la norma del
CPACA que declara la improcedencia de recursos contra el acto que decide la
solicitud de pruebas en una actuación administrativa?
o Para resolver ese cuestionamiento, la Sala hará referencia (i) al derecho
fundamental al debido proceso administrativo y, en especial, el derecho a
aportar y controvertir las pruebas y (ii) la potestad de configuración legislativa
en el diseño de los procedimientos administrativos.

Juan Gomez presentó una demanda de inconstitucionalidad de una frase del artículo
40 del CPACA, que declara que no procederán recursos contra el acto que decide la
solicitud de pruebas en una actuación administrativa. Para el demandante es
inconstitucional porque atenta contra el artículo 29 de la constitución que establece el
derecho al debido proceso, que contiene los derechos a presentar y controvertir las
pruebas incluidos en el derecho de defensa y de contradicción de la prueba. La
pregunta que la Corte debió contestar entonces fue: ¿Vulnera los derechos de defensa
y contradicción de la prueba, la norma del CPACA que declara la improcedencia de
recursos contra el acto que decide la solicitud de pruebas en una actuación
administrativa? Lo que la Corte dice es que efectivamente hay una restricción al
debido proceso porque esta medida limita la posibilidad de discutir sobre la
procedencia de pruebas. Sin embargo hace la distinción entre debido proceso judicial y
administrativo. Aclara que el debido proceso administrativo es mas agil y eficaz porque
tiene dos principios constitucionales rectores: el debido proceso (art 29 CN) por un
lado y el cumplimiento de la función administrativa (art 209 CN), que incluye los
principios de economía, celeridad, eficiencia y eficacia por el otro lado. Luego la corte
dice que existe la potestad de configuración legislativa que tiene el congreso para
regular libremente los procedimientos administrativos, incluyendo los recursos. Esto se
apoya en el principio democrático del Estado Social de Derecho, en donde se entiende
que las leyes son la voluntad del pueblo al ser emitidos por los representantes de la
soberania nacional. Entonces vemos que hay un choque, por una parte hay una
vulneración al derecho de defensa y contradicción en materia probatoria, pero por el
otro lado están los principios de la función pública, la potestad de configuración
legislativa y el principio democratico apoyando la exequibilidad del artículo en disputa.
Para resolver esto la Corte aplica un test de razonabilidad y proporcionalidad leve a la
vulneración del derecho de defensa y contradicción. Concluye que el fin que persigue
la medida es legitimo en tanto la agilidad especial de las actuaciones administrativas
en cumplimiento de su función administrativa (asociada con los principios de
celeridad, eficacia y eficiencia) es apoyada por el artículo 209 de la constitución. Dice
además que el medio es el adecuado porque al negar los recursos a la procedencia de
la prueba en un proceso en donde se puede solicitar pruebas en cualquier momento se
está reduciendo el tiempo, haciendo mas agil la función administrativa. Por estas
razones declaran que el artículo 40 del CPACA es constitucional y por ende exequible.

Ausencia de cosa juzgada:

o Ya hubo sentencia sobre la norma en cuestión pero esta eera inhibitoria porque
no presentaba los requisitos de procedibilidad al no tener certeza, pertinencia y
suficiencia la demanda. Sentencia C-610 de 2012.
Aptitud de la demanda:
o La demanda es cumple con el requisto de: claridad, certeza, espicificidad,
pertinencia, y suficiencia.
o (i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y
presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad
entre la ley y la Constitución;
o (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones
puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos
demandados, sino exponer un contenido normativo que
razonablemente pueda atribuírseles;
o (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente
vagos;
o (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de
constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones
legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del
Texto Superior; y
o (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la
constitucionalidad del enunciado o disposición demandada
El debido proceso administrativo:
o el debido proceso como el conjunto de etapas, exigencias o condiciones
establecidas por la ley, que deben concatenarse al adelantar todo proceso
judicial o administrativo
o el principio de legalidad,
o el derecho al acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los
derechos humanos,
o el principio del juez natural,
o la garantía de los derechos de defensa y contradicción,
o el principio de doble instancia,
o el derecho de la persona a ser escuchada
o y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos
procedimientos
o Constitución 91 – Extensión de las garantías del debido proceso a las
actuaciones administrativas: asegurar la eficacia y proteccion de la persona.
o Sentencia C-980 de 2010: hacen parte de las garantías del debido proceso
administrativo, entre otros, los derechos a:
o (i) ser oído durante toda la actuación,
o (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley,
o (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas,
o (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio
hasta su culminación,
o (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el
pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento
jurídico,
o (vi) a gozar de la presunción de inocencia,
o (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción,
o (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y
o (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas
obtenidas con violación del debido proceso”
o Sentencia C-089 de 2011: distinción entre garantías mínimas previas y
posteriores:
o Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías
mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de
cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como:
 el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia,
 el juez natural,
 el derecho de defensa,
 la razonabilidad de los plazos
 y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces,
entre otras.
o las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de
cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante
los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa
administrativa.
 o No hay traslación mecanica de los procedimientos de la rama judicial a la
administrativa.
o Sentencia C-610 de 2012 y C-640 de 2002:
o debido proceso administrativo se encuentra regido por una doble
categoría de principios rectores de rango constitucional que el
legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos
administrativos, de un lado, las garantías adscritas al debido proceso
(art. 29) y de otra, los principios que gobiernan el recto ejercicio de la
función pública (Art. 209).
 Respetar el debido proceso
 Respetar los principios constitucionales que gobiernan la función
pública: igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad
o Esto hace que el procedimiento administrativo sea mas agil, rapido y
flexible que el procedimiento judicial.

Derecho a aportar y controvertir pruebas:

o Es un derecho fundamental autonomo al tiempo que es una de las garantías del
mas amplio derecho al debido proceso (C-598 de 2011)
o La pluralidad de principios del debido proceso administrativo involucra los
derechos de defensa y contradicción, ambos con naturaleza y estructura
autónoma de derecho fundamental.
o en sentencia T-1341 de 2001, la Corte sentenció:
o “i.) La efectividad de ese derecho en las instancias administrativas
supone la posibilidad de que el administrado interesado en la decisión
final que se adopte con respecto de sus derechos e intereses, pueda
cuestionarla y presentar pruebas, así como controvertir las que se
alleguen en su contra (CP, art. 29), pues, a juicio de la Corte, de esta
forma se permite racionalizar el proceso de toma de decisiones
administrativas, en tanto que <ello evidentemente constituye un límite
para evitar la arbitrariedad del poder público>

Potestad de configuración legislativa en materia de procedimientos administrativos:

o Tanto las cláusulas relativamente abiertas e indeterminadas de la Constitución,
como los espacios ausentes de una regulación superior, otorgan al Legislador
un amplio margen de elecciones políticas, susceptibles de ser definidas en
discusión democrática. = amplia potestad de configuración del derecho.
o Colombia es estado constitucional: de manera que el amplio margen de
configuración del derecho es, en cualquier caso, un margen y sus contornos
están delineados por las normas superiores de la Constitución Política.
o Sentencia C-598 de 2011:
o la libertad de configuración posee mayor amplitud que en otros
ámbitos, pues así lo disponen los artículos 150 constitucional, numeral 1
y 2, en concordancia con los artículos 29,86,87,228 y 229
constitucionales,
o el Legislador puede regular el derecho de acceso a la administración de
justicia pero no tornarlo ilusorio
 o Conclusiones:
o (i) el Legislador posee una facultad de configuración de procedimientos
administrativos de especial amplitud;
o (ii) dentro de esa potestad se incluye el diseño de los procedimientos,
sus etapas, recursos y términos, entre otros aspectos;
o (iii) la regulación de esos procedimientos no puede desconocer los
mínimos expresamente establecidos en la Constitución (artículo 29 y
228) y la jurisprudencia constitucional;
o (iv) además de esos mínimos, la regulación legislativa debe respetar los
principios superiores de la Constitución, aspecto que
o (iv) corresponde verificar a este Tribunal, cuando así lo requiera
fundadamente un ciudadano, y bajo los lineamientos de los principios
de razonabilidad y proporcionalidad
Analisis de constitucionalidad de la norma acusada:
o la facultad de aportar pruebas se mantiene en la norma citada (Artículo 40
CPACA) durante toda la actuación, e incluso al momento de ejercer los recursos
de reposición o apelación contra el acto definitivo, etapa en que el actor puede
discutir la decisión que negó su solicitud de pruebas y las consecuencias que
esa determinación produjo en el acto administrativo definitivo.
o No imposibilita o prohíbe el ejercicio de los derechos de aportar pruebas y
controvertirlas durante la actuación administrativa, ni se proyecta
inevitablemente en las decisiones ulteriores como propone el actor. La norma
no elimina los derechos de contradicción y defensa sino que plantea una
restricción a su ejercicio en un momento específico de la actuación.
o Así las cosas, si de una parte la disposición acusada restringe los derechos de
defensa y contradicción en materia probatoria, en una etapa específica de la
actuación administrativa; desde la otra orilla del conflicto, el principio
democrático, la potestad de configuración legislativa y los principios de la
función pública, sugieren la validez de la regulación demandada.
o Este tipo de conflictos, de conformidad con la jurisprudencia constitucional
deben resolverse mediante el análisis de razonabilidad y proporcionalidad de la
medida.
o Se aplica el test leve de razonabilidad (legitimidad del fin y adecuación de la
medida) porque en los procedimientos administrativos hay una amplitud de
opciones legislativas y las garantias del debido proceso adquieren cierto grado
de flexibilidad.
o En concepto de la Corte la medida escogida por el Legislador persigue un fin
legítimo desde el punto de vista constitucional. Ese fin consiste en dotar de
especial agilidad a las actuaciones administrativas, lo que a su vez se asocia a
la satisfacción de los principios de eficiencia, eficacia y celeridad, propios de la
función pública. En tanto el artículo 209 los define como los mandatos
orientadores de esa actividad, el Congreso de la República puede y debe
adoptar medidas en procura de su eficacia. El principio democratico tambien lo
hace razonable adicionalmente.
o La exclusión de recursos contra la decisión que resuelve las solicitudes de
pruebas durante el trámite administrativo es además adecuada para lograr
esos fines, pues en un procedimiento que permite al interesado solicitar
 pruebas durante toda la actuación, sin prever una etapa preclusiva para el
efecto, la eventual presentación de recursos contra cada acto administrativo
que niegue una prueba implica costos temporales, y hace menos ágil la
adopción de las decisiones pertinentes.
o La restricción del derecho de defensa y contradicción que comporta la norma
cuestionada no es muy intensa pues, aunque no contempla el ejercicio de
recursos en un momento procesal específico, no constituye una clausura
definitiva de la posibilidad de solicitar, aportar y controvertir las pruebas. Se
plantea la opción de solicitar pruebas al momento de ejercer los recursos de
reposición y apelación. Además de ello, el interesado conserva el derecho a
recurrir la decisión definitiva mediante los recursos administrativos
Resuelve:
o DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “contra el acto que decida la solicitud de
pruebas no proceden recursos”, contenida en el artículo 40 de la Ley 1437
de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo)

SEGUNDO CORTE
Lectura #4: Corte Constitucional - Sentencia T-472/09
Antecedentes:
o Interpuso la tutela: Helman Darío Álvarez Hernández
o Contra: Alcaldía de Ibagué, Dirección de Justicia, Orden Público y Seguridad
Ciudadana y la Inspección Décima Urbana de Policía de la misma ciudad.
o Dxs Fundamentales Vulnerados:
o Enumeración:
 dignidad,
 protección de la niñez,
 vivienda digna
 y al trabajo,
o Razón: por motivo del proceso policivo que se adelantó en su
contra y el de su núcleo familiar, que ordenó desalojar el bien
público que habitaban en un colegio para el que a cambio de la
vivienda prestaban los servicios de celaduría y aseo.
o Hechos:
o Desde febrero de 2003 presta el servicio de celaduría en el colegio
estatal Dario Echandia, Ibague. Ahí vive con su esposa, hija menor
de edad y nieto de 2 años.
o 1 de junio de 2003 firmó un acta de compromiso con el consejo
directivo del colegio, por medio de la cual se acordó:
 la vigilancia nocturna de la institución y de los bienes
muebles del plantel
 a cambio de la vivienda dentro de las instalaciones del
colegio para él y su núcleo familiar.
 o También prestaba labores de mensajería y su compañera
permanente realizaba aseo del plantel
o Indica que el 9 de octubre de 2006 fue notificado de una querella
por amparo domiciliario iniciada por las directivas del plantel, con el
fin de que se ordenara el desalojo de él y su familia
o 30 de enero de 2008 la inspección décima de policía dictó
providencia concediendo el amparo domiciliario por lo que concedió
el término de 15 días hábiles para hacer entrega material de los
espacios ocupados en el plantel educativo.
 Interpuso todos los recursos pertinentes sin éxito
o Tiene 52 años y ha labrado 6 años continuos, siendo este el único
sustento para su familia.
o Contestación
o Se han respetado todos los derechos, en especial el del debido
proceso
o En la querella se hace referencia al acta de compromiso en donde, el
actor renuncia a requerimiento judicial alguno para hacer entrega
de la vivienda.
o No hay relacion laboral, Alvarez es un mero ocupante del inmueble.
o No se puede dar como vivienda digna un lugar que debe garantizar
la enseñanza, no se pueden usar dos aulas como vivienda.
o Respecto a la protección de los niños, no ha existido atropello, ya
que no se ha adelantado diligencia alguna de lanzamiento.

Decisión judicial objeto de revisión

o Sentencia de única instancia, juzgado cuarto penal municipal de ibague
o Denego el amparo
o Consideró:
o No se afecta a la población infantil, es mas se protege con la medida.
o La situación laboral es asunto de discusión para la jurisdicción laboral, lo
que se discute es el derecho de vivienda
o No es propietario de la vivienda
o El desalojo se debe a que el accionante ha generado rasonezs del
desalojo: entorpecer el normal desarrollo y la convivencia del plantel
o Se protege el interés de la comunidad educativa por encima del del
accionante.
Pruebas
o 1. Ordenes por escrito de la rectora del plantel, dirigidas al accionante con
funciones propias del servicio de celaduría.
o 2. Fotocopias de dos registros de nacimiento de la hija y el nieto del
accionante
o 3. Fotocopias del acta de compromiso suscrita entre el accionante y la junta
directiva de la institución educativa Darío Echandía Olaya
o 4. Solicitudes dirigidas a la Secretaria de Educación Municipal de Ibagué por
parte de docentes, estudiantes y vecinos de la institución educativa con el fin
de que no fuera desalojado el señor Álvarez Hernández
 o 5. Fotocopias del proceso policivo seguido en contra del accionante

Consideraciones y fundamentos
o Competencia: es competente la Corte

o Problema jurídico:
o ¿Se vulneran los derechos constitucionales del actor por haber
adelantado el un proceso policivo de amparo al domicilio para que
desalojara 2 aulas de una institución educativa que el utilizaba como
vivienda para el y su familia a cambio de labores como celador de la
institución?
o La corte se pronunciara sobre:
 La procedencia de acción de tutela contra acciones de
autoridades de policía
 Principio de confianza legitima y la protección del administrado
respecto de actuaciones estatales;
 Examen del caso concreto

o Procedencia de acción de tutela contra actuaciones de autoridades de policía.

o Tutela: prevista para proteger derechos fundamentales, cuando no
disponga de otro medio judicial, o para evitar un perjuicio irremediable
o Irregularidades en las decisiones proferidas por las autoridades
administrativas o de policía en procesos civiles tienen naturaleza
jurisdiccional y no administrativa. – Sustraídas del control de jurisdicción
contencioso-administrativa.
o Debido a esto, no existe un mecanismo judicial idóneo y eficaz para la
protección de derechos fundamentales en estas actuaciones policivas.
– Salvo la tutela
o En conclusión, en los procesos policivos no existe hasta el momento un
mecanismo de defensa judicial idóneo distinto a la tutela para lograr la
efectiva e inmediata protección de los derechos fundamentales cuando
éstos sean amenazados o vulnerados por la actuación de las
autoridades publicas, quedando tan sólo éste medio constitucional de
defensa como mecanismo eficaz para garantizar el amparo de los
derechos fundamentales que se vean involucrados en el caso concreto.

o Principio de la confianza legitima y la protección jurídica del administrado

respecto de actuaciones estatales
o Principio de confianza legitima:
 Consiste en una proyección de la buena fe que debe gobernar la
relación entre las autoridades y los particulares, partiendo de la
necesidad que tienen los administrados de ser protegidos frente
a actos arbitrarios, repentinos, improvisados o similares por
parte del Estado.
 Este principio propende por la protección de los particulares
para que no sean vulneradas las expectativas fundadas que se
habían hecho sobre la base de acciones u omisiones estatales
 prolongadas en el tiempo, y consentido expresa o tácitamente
por la administración ya sea que se trate de comportamientos
activos o pasivos, regulación legal o interpretación normativa.
 Se debe ponderar con otros principios como el de la salvaguarde
del interés general, el principio democrático, el de seguridad
jurídica, etc.
 Este principio ha sido principalmente utilizado por la
jurisprudencia de esta Corporación como un mecanismo para
armonizar y conciliar casos en que la administración en su
condición de autoridad, por acción o por omisión ha creado
expectativas favorables a los administrados y de forma abrupta
elimina esas condiciones.
 Caso vendedores ambulantes. Aunque al ponderar se beneficia
al interés general por encima del derecho al trabajo y espacio
publico, en virtud del principio de confianza legitima se ordenó a
la administración a reubicar a los vendedores.
 Caso de vivienda – Sentencia T-617/95:
 Personas que vivían a las orillas de la carrilera del
ferrocarril en Bogotá. Administración buscó el desalojo
repentino del espacio publico
 La Corte dijo que con la permisividad de la
administración habían generado la confianza por parte
de los administrados de crear expectativas en torno a
una solución de vivienda
 Por esto se les exigió reubicarlos.
 Sentencia T-291 de 2009: Caso de recicladores.
 Se aplica el principio de confianza legitima a un acuerdo
que habían hecho con los recicladores para darles
empleo y capacitación por el cierre de un basurero. En
este caso es por una acción, y no omisión, del Estado que
se genera la confianza legitima.
 Esta modalidad permite gradualmente que los sujetos
implicados en una situación irregular ajusten su condición en el
marco del ordenamiento jurídico y dentro del respeto de sus
derechos fundamentales; en otras palabras, por lo que se
apuesta es por lograr un equilibrio digno y consecuente con un
Estado Social de Derecho.
 Limites:
 el principal límite de la confianza legítima radica en el
interés general
o Lo colectivo debe primar sobre lo individual.
 No es que se hable de un derecho adquirido que genere
indemnización, resarcimiento, pago, reparación donación
o semejantes. Aplica sobre situaciones jurídicas
suceptibles de modificación.
 De esta forma, la confianza legitima procura que las
expectativas fundadas de los administrados no puedan
 modificarse de forma abrupta e intempestiva, por lo que
se exige y espera de la administración la planificación y
ejecución de medidas para que el cambio suceda de la
forma menos traumática para el afectado según sea el
caso concreto.
 En conclusión, la confianza legítima es un principio
constitucional que directa o indirectamente está en cabeza de
todos los administrados lo cual obliga al Estado a procurar su
garantía y protección. Es un mandato inspirado y
retroalimentado por el de la buena fe y otros, que consiste en
que la administración no puede repentinamente cambiar unas
condiciones que directa o indirectamente permitía a los
administrados, sin que se otorgue un período razonable de
transición o una solución para los problemas derivados de su
acción u omisión.

o Análisis de Caso Concreto

o Ya desalojaron.
o Sin embargo Estado debió ofrecer soluciones alternativas al accionante
y a su núcleo familiar, a fin de evitar que se empeoraran sus
condiciones, ya que se trata de una familia compuesta por un hombre
de 52 años y una mujer de 47, que desde hace seis años
aproximadamente vivían y prestaban sus servicios a la institución
educativa en la que habitaban. Sumado a ello y no circunstancia de poca
monta, dicho núcleo familiar está conformado por dos sujetos de
especial protección como lo son una hija de diecisiete años y un nieto
de dos, que merecen una atención singular por los organismos
estatales.
o La sentencia de Ibague desconoce el principio de confianza legitima.
 si bien la administración tiene la obligación constitucional y legal
de velar por el correcto uso de los bienes del Estado y corregir
irregularidades en la contratación, a fin de garantizar el acceso al
“uso y goce” de dos salones de una institución educativa para los
alumnos de éste plantel (interés general); no solo basta con
adelantar los procedimientos policivos y legales que garanticen
el derecho al debido proceso, sino la ponderación de la situación
como un todo y el respeto integral de los derechos
fundamentales de las personas implicadas en estos procesos.
o la administración local, al percatarse de la problemática del caso, debió
planificar las posibilidades de reubicación del accionante y su familia,
circunstancia que se pudo haber dado a través de diversos programas
desarrollados por la autoridad municipal
 Sujetos de especial protección: Se debió verificar la vinculación
al régimen subsidiado de salud del nucleo familiar.
 el estudio de la posibilidad de la inclusión en programas de
vivienda de interés social adelantados por la administración
 local, con el fin de hacer menos traumática, la adecuada, pero
desproporcionada orden de diligencia de desalojo adelantada.
o Corte revocara el fallo que negó la tutela

o Ordenes a impartir
o Verificar la situación del accionante y su familia para establecer el tipo
de programa estatal aplicable a su caso.
o Adelantar la inscripción en programas de vivienda social desarollados en
el municipio.
o Ubicar en donde esta actualmente el accionante y su familia.
o Regional de la defensoría del pueblo es ordenada a que apoye y vigile el
pleno cumplimiento del presente fallo.

El Principio de confianza legitima se basa en el principio de buena fe que deben tener

la administracion con los administrados, procurando asi la protección de todos. Este
principio entiende que el Estado, por acción o omisión, puede generar expectativas
legitimas a los administrados que se fundan sobre acciones u omisiones estatales
prolongadas en el tiempo con el consentimiento expreso o tacito de la administración,
que pueden venir de comportamientos pasivos o activos, leyes o la interpretación de
las mismas. Estas expectativas, en las que los administrados confían, deben ser
protegidas. Sin embargo esta protección tiene su limite en el principio de
preponderancia del interés general, donde lo colectivo debe primar sobre lo individual.
Por esta razón en lo que consiste este principio es que la administración no puede
repentinamente cambiar unas condiciones que antes permitia a los administrados sin
antes dar un periodo de transición o una solución para los problemas derivados de esa
acción u omisión estatal. De esta manera lo que se busca es un equilibrio para que la
transición sea menos traumatica

Lectura #5: Sentencia T-295/2018 – Corte Constitucional.

Sentencia de Tutela

Partes:
o Presentada por Makoto Odakura
o Contra la Unidad Administrativa Especial Migracion Colombia – Ministerio de
Relaciones Exteriores.

Sentencias anteriores:
o Primera instancia: el 16 de noviembre de 2017, Juzgado Treinta y Tres Laboral
del Circuito de Bogotá D.C., concedió el amparo del derecho fundamental al
debido proceso y ordenó dejar sin efecto las actuaciones administrativas que se
surtieron en el Expediente.
o Segunda instancia: el 24 de enero de 2018, Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá D.C., Sala Laboral revocó la decisión adoptada en primera
instancia.
Antecedentes:
o El 31 de octubre de 2017, el señor Makoto Odakura a través de apoderado
judicial interpuso acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial
Migración Colombia- Ministerio de Relaciones Exteriores-, en la que solicitó:
o (i) la protección del derecho al debido proceso;
o (ii) se ordenara a la entidad accionada dejar sin efecto las actuaciones
administrativas que se surtieron respecto a su situación migratoria;
o (iii) se reiniciara dicha actuación pero suministrándole el servicio de un
intérprete y/o traductor oficial; y
o (iv) se sustituyera el cargo de la medida de deportación por una sanción
de menor entidad como la económica, de conformidad con las
circunstancias del caso.
o Hechos:
o El accionante de 70 años y de nacionalidad japonesa tuvo
inconvenientes con las autoridades migratorias colombianas por
superar el tiempo de permanencia permitido en el país para quienes
tienen calidad e turista.
o El 12 de abril de 2017 en el Aeropuerto el Dorado lo hicieron leer, firmar
y diligenciar varios documentos los cuales el desconoce el contenido al
no saber nada del idioma Castellano. No se le suministró traductor o
interprete oficial.
o Decisiones objeto de revisión
o Primera instancia:
 concluyó que la entidad accionada vulneró el derecho al debido
proceso del señor Odakura por cuanto inició, adelantó y resolvió
el proceso disciplinario en contra del actor sin seguir lo
dispuesto en el Título III, Capítulo III del CPACA sobre el
Procedimiento Administrativo Sancionatorio. Esto es, al igual
que en el caso que analizó el Consejo de Estado, Migración
Colombia emitió el auto de apertura de la actuación
administrativa, el auto de formulación de cargos y la resolución
de deportación en la misma fecha sin seguir los términos de las
etapas en este tipo de procedimiento administrativo.
o Impugnación
 La accionada dijo que no uso los medios judiciales para
impugnar la validez del acto administrativo que es: la nulidad y
restablecimiento del derecho. Y dejó caducar la acción y se
venció el mecanismo judicial.
o Segunda instancia:
 Para el Tribunal, el accionante no utilizó los recursos con los que
contaba para solicitar la protección de sus derechos. En esta
medida concluyó que no puede acudir a la acción constitucional
como una tercera instancia ni para revivir oportunidades legales
que dejó vencer por negligencia.

Consideraciones de la Corte
o Asunto objeto de análisis y problema jurídico
 o ¿Migración Colombia vulneró el derecho fundamental al debido proceso
del ciudadano japonés Makoto Odakura en el procedimiento
administrativo migratorio de carácter sancionatorio que se surtió el 12
de abril de 2017, al no suministrarle el servicio de intérprete y/o
traductor oficial y llevar a cabo el procedimiento administrativo
sancionatorio de carácter migratorio en un término inferior a una hora?
o Legitimación por activa:
o esta Corporación ha considerado que (i) cualquier persona, sea
colombiana o extranjera, puede instaurar una acción de tutela, por
cuanto ´Los sujetos de la protección no lo son por virtud del vínculo
político que exista con el Estado colombiano sino por ser personas´
o Subsidariedad
o la Sala encuentra que dicho medio de control no resulta idóneo ni eficaz
para lograr la protección del derecho invocado por el actor, pues si bien
el accionante contó en su momento con otros mecanismos judiciales
para atacar el acto administrativo que hoy se cuestiona como violatorio
del derecho al debido proceso, lo cierto es que no los pudo ejercer
efectivamente porque la medida de deportación se hizo efectiva el
mismo día en el que se le notificó.
o También se evidencia, como lo afirma el juez de primera instancia, que
el actor apostilló el poder para actuar en este proceso constitucional en
Japón, de lo cual puede inferirse que no se encontraba en el país para
acudir a las instancias judiciales.
o Además, no es claro que ante la barrera idiomática el actor hubiese
entendido el alcance y las implicaciones de dichos recursos en el
sistema jurídico colombiano
o Derechos constitucionales de los extranjeros en Colombia
o Los extranjeros tienen los mismos derechos que los nacionales
colombianos, sin embargo, esto conlleva responsabilidades como quiera
que deben cumplir con los deberes que el Legislador establece para
todos los que se encuentran en el territorio nacional en cuanto al
acatamiento de la Constitución, las leyes y el respeto a las autoridades,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4° Superior.
o Debido proces administrativo
o El debido proceso se ve afectado cuando el funcionario judicial se
aparta del proceso legalmente establecido, ya sea porque sigue un
proceso distinto al aplicable o porque omite una etapa sustancial del
mismo sentencia, lo cual desconoce el derecho de defensa y
contradicción de una de las partes del proceso.
o En efecto, uno de los contenidos del derecho al debido proceso se
circunscribe a que las personas conozcan y comprendan el trámite
administrativo en el que se encuentran involucradas
o Desde la perspectiva de los asociados, de este derecho se desprenden
las garantías de
 (i) conocer las actuaciones de la administración;
 (ii) pedir y controvertir las pruebas;
 (iii) ejercer con plenitud su derecho de defensa;
  (iv) impugnar los actos administrativos, y
 (v) gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio. En
lo que respecta a la administración, todas las manifestaciones
del ejercicio de la función pública administrativa se encuentran
cobijadas por el debido proceso, tales como
 (i) la formación y ejecución de actos administrativos;
 (ii) las peticiones presentadas por los particulares; y
 (iii) los procesos que se adelanten contra la
administración por los ciudadanos en ejercicio legítimo
de su derecho de defensa
o De la misma forma, el derecho al debido proceso comprende la garantía
de que el proceso se lleve a cabo dentro de un plazo razonable. Sobre
este aspecto, la Sentencia C-496 de 2015[65] dijo que el derecho a un
plazo razonable se refiere “(…) a que el proceso se tramite sin dilaciones
injustificadas, respecto de lo cual es necesario analizar tres (3)
elementos:(i) la complejidad del asunto, (ii) la actividad procesal del
interesado y (iii) la conducta de las autoridades nacionales”.
o No obstante, esta garantía no solo se refiere a la protección de que los
juicios se den sin dilaciones injustificadas, sino además que las mismas
tampoco se adelanten con tanta celeridad que tornen ineficaz o
precluya la garantía del derecho a la defensa y en especial el derecho a
la contradicción, por ejemplo, al no permitir que se prepare
debidamente la defensa.
o los migrantes son sujetos de especial protección para los Estados en
razón a la situación de indefensión en la que comúnmente se
encuentran y que se deriva del desconocimiento de la forma en que
opera el sistema jurídico local, el idioma, la ausencia de lazos familiares
y comunitarios, entre otros, como también que los migrantes en
situación de irregularidad son un grupo vulnerable.
o la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido que: “(…)
es necesario eliminar cualquier obstáculo que reduzca una defensa
eficaz, siendo el idioma un factor crucial en este tema. Debido a lo
anterior, dicho tribunal considera que debe proveerse de traductor, a
quien desconoce el idioma en que se desarrolla el procedimiento (…)”.
o se vulnera el derecho al debido proceso en el marco de un
procedimiento administrativo cuando el Estado no cuenta con
intérpretes que le permitan al migrante que no domina el idioma
castellano expresarse, comprender las etapas del respectivo trámite
administrativo y oponerse al proceso que se adelanta.
o Etapas del procedimiento administrativo sancionatorio en materia migratoria.:
Guía para la verificación y el desarrollo del procedimiento administrativo
sancionatorio en materia migratoria
o (i) Inicio de la actuación administrativa sancionatoria,
mediante el informe de orden de trabajo o informe de caso, luego de lo
cual la autoridad migratoria puede formular cargos o iniciar una
averiguación preliminar.
 o (ii) Formulación de cargos. Esta etapa orienta el curso del
procedimiento, pues en esta se determina cuál es el objeto del proceso,
la persona responsable y el sustento normativo. Contra este acto no
proceden recursos y la renuncia a términos sólo opera una vez se
notifica la formulación de cargos o cuando se decide de fondo.
o (iii) Descargos. En este momento procesal, dentro de los 15 días
siguientes a la notificación, el investigado puede presentar su defensa
en relación con cada uno de los cargos que se le formularon. Así mismo,
la persona puede renunciar a los términos procesales de manera verbal
o escrita.
o (iv) Periodo probatorio. Durante esta etapa tanto la parte como la
autoridad administrativa pueden solicitar pruebas.
o (v) Alegatos. Luego de emitirse un Auto de cierre de la etapa
probatoria, se ordena traslado. Esta etapa constituye la segunda
oportunidad que tiene el investigado para defender su posición y
explicar los hechos objeto de investigación.
o (vi) Decisión. Mediante resolución de sanción, exoneración o
archivo se da por terminado el proceso en primera instancia y en la
parte resolutiva se deben incluir los recursos que proceden contra la
misma y el plazo para hacerlo.
o Primero, en las actuaciones administrativas sancionatorias de carácter
migratorio se deben atender las formalidades en materia migratoria y
respetar el derecho fundamental al debido proceso, del cual hacen
parte los derechos de contradicción y defensa. Segundo, con base en el
reconocimiento a los derechos fundamentales al debido proceso y a la
identidad cultural, toda persona extranjera sujeto de un proceso
administrativo de carácter migratorio, cuya lengua oficial no sea el
castellano, tiene derecho a ser asistido por un intérprete. Tercero, si el
extranjero señala que conoce el idioma español la autoridad migratoria
le debe solicitar que manifieste por escrito y con su firma que
comprende, libre de cualquier coacción, las decisiones de las cuales es
sujeto procesal
o Análisis y resolución del caso concreto
o Revocatoria directa por parte del Subdirector de Verificación Migratoria
de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia.
 El subdirector reconoce que los terminos fueron desconocidos
por la Dirección Regional cuando aprobaron la resolución para
deportar al tutelante.
o Esto, ocurrió de manera similar en el presente caso, donde toda la
actuación administrativa se agotó en un plazo excesivamente corto, 1
hora, lapso durante el cual se expidieron los actos administrativos de
auto de apertura de la investigación, formulación de pliego de cargos y
la decisión de imponer medida de deportación. A lo cual se suma la
renuncia a términos del investigado y la suscripción de varios formatos
sobre buen trato e información adicional que la entidad accionada le
suministró al señor Makoto Odakura.
 o se configuró lo que la Corte Interamericana denomina “situación de
imposibilidad fáctica” porque el señor Odakura al estar fuera del país no
contó con la posibilidad real de recurrir el acto administrativo mediante
el cual se impuso la medida de deportación.
o Conclusiones y decisión a adoptar
o Los extranjeros tienen los mismos derechos que los nacionales
colombianos. Sin embargo, esto conlleva responsabilidades como
quiera que deben cumplir con los deberes que el Legislador establece
para todos los que se encuentran en el territorio nacional en cuanto al
acatamiento de la Constitución, las leyes y el respeto a las autoridades,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 Superior.
o - La Corte ha señalado que en todo proceso judicial o administrativo
es determinante que la persona contra la cual se dirige la acusación
pueda defenderse respecto a los cargos que se le formulan y cuenten
con la prestación de un servicio público de defensa legal como una
manifestación de la garantía a la defensa técnica.
o - Toda persona tiene derecho a ser oída en un plazo razonable.
Específicamente, los procedimientos administrativos que se adelanten
contra ciudadanos extranjeros y que pueden culminar con la sanción de
deportación, deben observar la garantía del plazo razonable. La
razonabilidad del tiempo en el que se desarrolle dicha actuación debe
analizarse en relación con la duración total del proceso, incluyendo los
recursos judiciales que serían procedentes al interior del mismo.
Así, el plazo razonable puede desconocerse por la ausencia de celeridad
y diligencia en la respectiva actuación, lo cual hace que la misma se
extienda de manera irrazonable en el tiempo, o porque el
procedimiento administrativo o judicial se realiza en un plazo
excesivamente sumario, lo cual, de paso, afecta la eficacia de los
recursos internos disponibles para controvertir la decisión de la
autoridad estatal.
o - En el ámbito del derecho internacional se han desarrollado ciertos
límites en la aplicación de las políticas migratorias, por ejemplo, en los
procedimientos que culminan con medida de deportación deben
observarse las reglas del debido proceso y la garantía de la dignidad
humana cualquiera que sea la condición jurídica o estatus migratorio de
la persona.
o - Las autoridades administrativas migratorias en desarrollo de sus
competencias legales y constitucionales no pueden dictar actos
administrativos sancionatorios sin observar garantías mínimas o tomar
decisiones que afecten derechos fundamentales como el debido
proceso, la defensa y contradicción.
o - Toda persona contra la cual se dirige una acusación en un trámite
judicial, administrativo o en otro tipo de asuntos, que no comprenda o
hable con suficiencia el idioma en el que se adelanta la respectiva
actuación, debe ser asistida gratuitamente por un traductor o intérprete
para defender sus derechos y controvertir las decisiones que pueda
afectarla.
 o - Una de las formas de garantizarle el debido proceso, en particular,
los derechos de contradicción y defensa a una persona extranjera que
no domina el idioma castellano en el contexto de un trámite
administrativo de carácter migratorio es: (i) suministrándole el servicio
de un traductor y/o intérprete oficial; y (ii) agotando las etapas de dicho
procedimiento migratorio sancionatorio en los términos que contempla
la ley.
o Decisión
o Revocar el fallo de segunda instancia y confirmar el de primera
instancia. – Concederle la tutela al accionante
Problema jurídico quiz:

El señor Makoto Odakura, ciudadano japonés de 70 años presentó una

tutela contra la Unidad Administrativa Especial Migracion Colombia –
Ministerio de Relaciones Exteriores. Esta acción fue motivada por el
hecho de que el señor Odakura fue deportada del país luego de que se
venciera el permiso de 90 días que tenía para estar en el país como
turista y posteriormente se dirigiera al Aereopuerto El Dorado a arreglar
su situación. Lo que alega el apoderado de Odakura es que hubo una
violación al debido proceso puesto que se aprobaron 3 actos
administrativos en un periodo de 1 hora, ignorando los plazos legales
que están previstos para esas figuras procesales administrativas.
Adicionalmente todo esto se hizo sin la asistencia de un interprete o
traductor oficial, lo que causó que Odakura renunciara a términos
judiciales sin conocer los efectos procesales que esto podría tener, al
tiempo que firmo otra serie de documentos que corroboraban el buen
trato. Lo que la tutela pide es: 1. Dejar sin efecto los actos
administrativos respecto de su estatus migratorio, 2. Que se reiniciara el
proceso administrativo, pero con el suministro de un interprete oficial y
3. Que se sustituyera la sanción de deportación por una menos grave
como una sanción económica. Un juzgado Laboral de Circuito de
Bogotá le concedió el amparo, lo que el tutelante aprovechó para
regresar legalmente al país, luego de que hubiera una revocatoria
directa del acto administrativo que ordenaba su deportación e
inhabilitación de regresar al país en un plazo de 5 años. Luego de una
impugnación por parte de la Unidad Administrativa Especial Migración
Colombia donde argumentaban que el medio judicial idóneo para
perseguir sus pretensiones era la figura de nulidad y restablecimiento
del derecho y que este habia caducado por negligencia de Odakura, el
Tribunal del Distrito Judicial de Bogotá en Segunda Instancia revocó la
sentencia de primera instancia porque el Tribunal consideraba que el
accionante no utilizó los recursos con los que contaba para solicitar la
protección de sus derechos. Por esto va a la Corte Constitucional. Lo
que esta Corporación dijo es que efectivamente había una doble
violación al debido proceso administrativo. En primer lugar porque no
se actuó dentro del plazo razonable. Esta figura generalmente se utiliza
para garantizar que no hayan delaciones y falta de celeridad en las
 actuaciones administrativas, evitando largos periodos de tiempo de
inactividad. Sin embargo la Corte establece que también se desonoce el
plazo razonable cuando el procedimiento administratico se realiza en un
plazo muy corto o sumario, imposibilitando que se presenten recursos
para controvertir la decisión de la autoridad. En esta medida se viola el
plazo razonable que es un componente del debido proceso
administrativo. La otra violación a este derecho fundamental se
presenta cuando no hay interprete oficial, puesto que este derecho del
denido proceso comprende el derecho a conocer las actuaciones de la
administración y a ejercer la defensa material y técnica. Ambos
derechos se imposibilitan cuando un extranjero es incapaz de
comprender lo que sucede por su desconocimiento del idioma. De esto
la Corte concluye que toda persona que no conozca o maneje
correctamente el idioma debe ser asistida gratuitamente por un
traductor o intérprete para defender sus derechos y controvertir las
decisiones que pueda afectarla. Por estas razones la Corte le concede la
tutela al ciudadano japonés.

Lectura # 6: Sentencia C-044 de 2006 Corte

Constitucional
Demandante: Nelson Iván Zamudio Arenas
Disposición demandada:
o Artículo 2 de la Ley 790 de 2002 “Por la cual se expiden disposiciones para
adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan
unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”:
o […]El Presidente de la República, al ordenar la fusión armonizará los elementos
de la estructura de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer
eficiente su funcionamiento. […][…][…]Cuando la fusión implique la creación de
una nueva entidad u organismo, los costos de ésta para el cumplimiento de los
objetivos y las funciones no podrán superar los costos que tenían las
fusionadas.

La Demanda:
o mientras al Congreso de la República corresponde determinar la estructura de
la administración nacional y en ejercicio de tal atribución tiene la potestad de
crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional (numeral 7 del artículo
150 de la C. P.) y establecer el marco normativo para que el Presidente pueda
suprimir o fusionar organismos administrativos o entidades nacionales (artículo
189 numeral 15 de la C. P.), el primer mandatario no es competente para crear
entidades u organismos administrativos del orden nacional.
o al estar vedada al Presidente en general la facultad de crear entidades u
organismos nacionales, no puede por medio de la figura de la fusión de
entidades proceder a la creación de un nuevo sujeto de derecho público, pues
 invadiría la órbita constitucional de competencias otorgadas al Congreso de la
República.
o En opinión del demandante los preceptos demandados no solo vulneran los
artículos 150-7 y 189-15 sino también los artículos 4, 6 y 123 constitucionales,
por diversas razones.
o En primer lugar porque una disposición de rango legal no puede
contravenir enunciados constitucionales, pues de ser así carecería de
eficacia el principio de supremacía constitucional consagrado en el
artículo cuarto de la Carta,
o adicionalmente el Congreso al proferir la ley se apartó del mandato
constitucional que sujeta la actuación de los poderes públicos a la
Constitución, pues otorgó competencias al Presidente de la República
que contravienen preceptos constitucionales, lo que sería contrario al
tenor de los artículo 6 y 123 de la C. P.

Intervenciones Oficiales
o Ministerio del Interior y de Justicia.
o Es constitucional.
o el artículo 189.15 constitucional no limita la atribución presidencial a
una modalidad específica de fusión, es decir, a las fusiones por
absorción, pues considera que la creación de una nueva entidad por
fusión de organismos ya existentes es distinta a la creación de la nada
de una entidad, pues esta última demanda gastos y sacrificios
presupuestales que están reservados a una decisión del Poder
Legislativo
o Ministerio de Hacienda y Crédito Público
o Debe ser exequible.
o Respecto a la creación de una nueva entidad como resultado de la
fusión de dos organismos administrativos del orden nacional por parte
del Presidente de la República, este esatría autorizado en virtud de una
ley de facultades extraordinarias expedida por el Congreso. En este caso
la máxima autoridad del Poder Ejecutivo actuaría como legislador
delegado y estaría sujeto a lo señalado en esta ley.
o El segundo contenido normativo regula la fusión de entidades del orden
nacional por parte del Presidente de la República en el supuesto
contemplado por el artículo 189.15 constitucional. Desde esta
perspectiva la Ley 790 de 2002 fungiría como la ley marco prevista por
el precepto constitucional en cuestión, el cual contempla que la facultad
del Presidente de suprimir o fusionar entidades u organismos
nacionales ha de ejercerse de conformidad con la ley,
o El interviniente considera que el artículo 189.15 constitucional no
distingue entre la fusión por absorción de entidades y la fusión que
implica crear un nuevo organismo, razón por la cual el Presidente de la
República está autorizado para realizar ambos tipos de fusiones y en
consecuencia los enunciados normativos demandados son exequibles.

Intervención ciudadana:
 o Universidad del Rosario
o afirma que el poder ejecutivo sólo puede realizar fusiones de entidades
u organismos administrativos nacionales por absorción y no por
creación, pues esta última atribución está reservada al Congreso de la
República.
o Universidad Santo Tomás
o A juicio de la interviniente la jurisprudencia constitucional ha sostenido
que por medio de la fusión de entidades u organismos nacionales el
Presidente de la República puede crear una nueva entidad, de manera
tal que existen precedentes en el sentido contrario a la interpretación
que hace el demandante de los artículos 150.7 y 189.15
constitucionales.
o Agrega también que la Ley 790 de 2002 tiene el carácter de ley marco
prevista por el artículo 189.15 pues su artículo segundo establece los
principios generales y las directrices a las cuales está sujeto el
Presidente de la República al fusionar entidades nacionales, por tal
razón no se trata de un ejercicio de una potestad discrecional sino que
se trata de una competencia reglada precisamente por las disposiciones
legales demandadas.

Concepto del Procurador General de la Nación:

o Solicita que la Corte Constitucional declare exequible la expresión “El
Presidente de la República, al ordenar la fusión armonizará los elementos de la
estructura de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer eficiente
su funcionamiento”, contenida en el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 790 de
2002, y la inconstitucionalidad de la expresión “Cuando la fusión implique la
creación de una nueva entidad u organismo, los costos de ésta para el
cumplimiento de los objetivos y las funciones no podrán superar los costos que
tenían las fusionadas”, contenida en el parágrafo 2 del artículo 2 de la Ley 790
de 2002.
o el artículo 189-15 constitucional sólo autoriza al Presidente de la República a
fusionar entidades mediante la figura de la absorción, esto es, integrando
diversos organismos a uno ya existente, mientras que la modalidad de fusión
que implica la creación de un nuevo ente sería una atribución reservada al
Congreso de la República, salvo que se delegue mediante una ley de facultades
extraordinarias en el Poder Ejecutivo.
o Con base en los anteriores argumentos encuentra ajustado al texto
constitucional el primero de los enunciados normativos demandados pues
simplemente prevé la posibilidad de ajustar la estructura de la entidad
absorbente, luego de la fusión, es decir, se mantiene dentro del ámbito de la
fusión por absorción, mientras que el segundo enunciado normativo
demandado contempla la creación de una nueva entidad por fusión y por lo
tanto deviene en inconstitucional al conferir al Presidente de la República una
atribución reservada por la Carta de 1991 al Congreso.

Consideraciones y Fundamentos
o Inexistencia de cosa juzgada
 o Ya la corte se habia referido al articulo 2 de esta norma. Sin embargo
fue a otra expresión: “y el régimen laboral de sus servidores públicos”
o Entonces puede pronunciarse sobre estas acusaciones

o El alcance de la atribución presidencial consignada en el numeral 15 del artículo

189 constitucional.
o El artículo 189 numeral 15 superior asigna al Presidente de la República,
con carácter permanente, la función de suprimir o fusionar entidades u
organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley. De
manera tal que para el ejercicio de esta atribución el Presidente no sólo
esta sujeto a los límites fijados en la Constitución Política en esta
materia, sino también los señalados en la ley correspondiente
o Ley de carácter ordinario
o Sin importar la naturaleza de la ley de que se trate, el ejercicio de la
atribución presidencial de carácter permanente debe compaginarse con
la facultad del Congreso de la República consagrada en el numeral 7 del
artículo 150 de determinar la estructura de la administración nacional y
crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del
orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica
o Referente a la fijación de la estructura de la administración la corte ha
sostenido que mientras al Legislador asiste una competencia plena en
esta materia (articulo 150-7), el Presidente de la República, respecto de
las precisas materias señaladas en los numerales 15 (supresión y fusión
de entidades administrativas del orden nacional) y 16 (modificación de
la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y
demás entidades u organismos administrativos nacionales) del Artículo
189, ostenta una competencia sujeta a los condicionamientos que para
tales efectos fije el Congreso
o Funciones del congreso respecto al 150-7 CN de determinar la
estructura de la Administración Nacional:
 no se agota con la creación, supresión o fusión de los
organismos que la integran,
 “sino que comprende proyecciones mucho más comprensivas
que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica
de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones
generales y la vinculación con otros organismos para fines del
control”, así como también “regular los asuntos relacionados
con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y
con las materias de índole presupuestal y tributario, entre otras”
 el Congreso también se encuentra habilitado para fijar las
características de los órganos creados, esto es, para establecer
“la independencia administrativa, técnica y patrimonial de
ciertas agencias estatales, con o sin personería jurídica, para
modificar sus características y aun para suprimirlas”
  también comprenden la ubicación de los organismos en el
conjunto de la administración y determinar la relación entre
ellos

o Las modalidades de fusión de entidades u organismos del orden nacional.

o Sobre la fusión de organismos publicos: la ausencia de referentes
específicos en el marco del derecho público puede ser remediada
mediante el estudio, con carácter estrictamente ilustrativo, de las
previsiones legales y doctrinales en torno a la fusión de las sociedades
comerciales, sin que lo anterior signifique, por supuesto, que la
regulación del Código del Comercio sea aplicable analógicamente a la
fusión de las entidades u organismos administrativos.
o Definición de fusión mercantil: una operación jurídica que afecta una o
más sociedades, que conduce a la extinción de todas o cada una de ellas
y a la integración de sus respectivos socios y patrimonios en una sola
entidad ya preexistente o de una nueva creación
o En cuanto a los procedimientos de fusión la doctrina señala que puede
haber fusión por creación de una nueva sociedad (fusión por creación) o
la fusión puede resultar de la absorción de una o más sociedades por
otra ya existente (fusión por absorción)
o Según el C.Co. La primera modalidad (fusión por absorción) no implica el
nacimiento de una nueva sociedad a la vida jurídica, pues simplemente
las entidades que se disuelven se integran en una persona jurídica que
ya existía, mientras que la segunda modalidad supone la desaparición
del mundo jurídico las sociedades disueltas y su subrogación por una
persona jurídica nueva. En ambos eventos, la sociedad absorbente
adquiere los bienes y derechos de las sociedades absorbidas, y se hace
cargo de pagar el pasivo interno y externo de las mismas (art. 178 del C.
Co.)
o Si se aplican las anteriores consideraciones legales y doctrinales a las
entidades y organismos del orden nacional se tiene que éstos, al igual
que las sociedades comerciales, pueden fusionarse mediante la
absorción en una entidad u organismo ya existente o mediante la
creación de una nuevo ente de derecho público. En el primer evento se
trataría de la fusión por absorción y en el segundo de la fusión por
creación.

o Los diversos contenidos normativos del artículo 2 de la Ley 790 de 2002

o Es una disposición plurinormativa: es decir, es un texto del sistema de
fuentes del cual se desprende una pluralidad de normas o contenidos
normativos.
o Primer enunciado – “El Presidente…al ordenar la fusión armonizará los
elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma…”
 La Corte dice que este enunciado no faculta al presidente a crear
una nueva entidad a partir de la fusión.
 radica un mandato imperativo en cabeza del Presidente de la
República, dirigido a ajustar la estructura de la nueva entidad
 resultante de la fusión con el propósito de cumplir uno de los
principios constitucionales de la función administrativa, cual es
la eficiencia.
o Segundo enunciado: “Cuando la fusión implique la creación de una
nueva entidad…..”
 del anterior texto jurídico se desprende una norma que autoriza
al Presidente de la República a emplear la modalidad de la fusión
por creación de un nuevo organismo o entidad del orden
nacional, pues establece una clara limitación del orden
presupuestal en estos eventos que no tendría ningún efecto si el
Presidente no pudiera hacer uso de tal atribución.

o Examen de exequibilidad de los enunciados:

o Por lo tanto la facultad presidencial de fusión que regula esta
disposición de rango legal es aquella que se ejerce mediante decretos
reglamentarios, sujetos a la ley y a la Constitución, y es por lo tanto uno
de los distintos mecanismos por medio de los cuales puede
implementarse la fusión de entidades u organismos del orden nacional,
o Fusión de entidades puede llevarse a cabo por:
 directamente por la ley,
 por medio de una ley de facultades extraordinaria y los decretos
leyes expedidos en virtud de la delegación legislativa,
 o por un decreto reglamentario expedido en virtud del artículo
189.15 constitucional
o Primer enunciado:
 No es inconstitucional – Es constitucional
 La armonización constituye una potestad que se deriva de la
atribución de fusión de organismos y entidades nacionales,
siempre y cuando se ejerza dentro de los límites legales y
constitucionales, que no serían otros que los señalados en el
numeral 16 del mismo artículo constitucional:
 modificar la estructura de los organismos y entidades del
orden nacional de conformidad con las reglas y principios
que fije la ley.
 Interpretación Gramatical - DRAE, una de las acepciones del
verbo armonizar es “Poner en armonía, o hacer que no
discuerden o se rechacen, dos o más partes de un todo, o dos o
más cosas que deben concurrir al mismo fin”. A su vez, armonía
es definida, entre otros, con el siguiente significado:
“Conveniente proporción y correspondencia de unas cosas con
otras”.
 la facultad del Presidente de armonizar la estructura de
la entidad u organismo resultante de la fusión consiste,
entonces, en poner en conveniente correspondencia las
distintas dependencias del organismo administrativo
resultante de la fusión para que pueda desempeñar de
manera eficiente las funciones a su cargo,
  en otras palabras adecuar la organización del ente
producto de la fusión a las funciones que debe cumplir,
para lo cual deberá en la mayoría de las oportunidades
introducir las modificaciones indispensables para
conseguir la correspondencia necesaria entre la
estructura de la entidad y sus competencias.
 la facultad de armonizar la estructura de la entidad u organismo
resultante de la fusión persigue fines constitucionalmente
legítimos, cual es procurar la realización del conjunto de
principios teleológicos y organizaciones que rigen la función
administrativa.
 Tiene limites claros: los cambios serán
desproporcionados si no estuvieran dirigidos a conseguir
los propositos de dichos principios
 Seria absurdo y desproporcionado que se le diera la facultad de
fusionar sin poder realizar los cambios que la hicieran eficiente a
la nueva entidad.
o Segundo enunciado:
 Es Inconstitucional
 se desprende una norma que autoriza al Presidente de la
República a fusionar entidades organismos del orden nacional
mediante la creación de una nueva entidad. Se trataría, por lo
tanto, de una fusión por creación la cual resulta contraria a la
Constitución.
 Si se aceptara este enunciado se violaría la jurisprudencia
constitucional y la misma constitución pues se permitiría que el
Presidente de la República fije la estructura orgánica del nuevo
organismo, así como sus objetivos, sus funciones generales y la
vinculación con otros organismos para fines del control, además
que se encontraría habilitado para ubicar el nuevo organismo en
el conjunto de la administración y determinar la relación entre el
ente resultante y las otras entidades que hacen parte de la
Administración, potestades todas reservada al Congreso.
 Refutación a los argumentos de los intervinientes:
 Argumento 1: Constitución no distingue entre fusión por
creación y fusión por absorción ergo está permitida
o la Constitución ha de interpretarse de manera
sistemática y por lo tanto las potestades
presidenciales consignadas en el citado precepto
constitucional han de ejercerse de conformidad
con las restantes disposiciones constitucionales,
de manera específica con la regulación contenida
en el numeral 7 del artículo 150 de la Carta, sin
que el Presidente pueda invadir la órbita de
atribuciones reservadas al Poder Legislativo.
 Argumento 2: Es distinto creación por fusió n que
“creación de la nada” en la medida en que el
 presupuesto estatal se reduce en la primera pero
aumenta en la segunda· ergo debería aceptarse:
o Olvidan quienes así argumentan que la creación
de entidades u organismos del orden nacional no
sólo está reservada al Poder Legislativo por sus
implicaciones financieras y presupuestales, sino
porque implica una serie de decisiones sobre la
estructura de la Administración Pública que el
artículo 150 numeral 7 reserva al Congreso,
cuales son entre la de fijar la estructura orgánica
del nuevo organismo, así como sus objetivos, sus
funciones generales y la vinculación con otros
organismos para fines del control, determinar la
ubicación del nuevo organismo en el conjunto de
la administración y las relación entre el ente
resultante y las otras entidades que lo
conforman.
Decisión:
o Declarar exequible la expresión “El Presidente de la República, al ordenar la
fusión armonizará los elementos de la estructura de la entidad resultante de la
misma, con el objeto de hacer eficiente su funcionamiento”
o Declarar inexequible la expresión “Cuando la fusión implique la creación de una
nueva entidad u organismo, los costos de ésta para el cumplimiento de los
objetivos y las funciones no podrán superar los costos que tenían las
fusionadas”

LECTURA # 7: Sentencia C-727/00 – Corte Constitucional

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8 parágrafo (parcial), 9
parágrafo (parcial), 12 parágrafo, 14, 38 numeral 1 literal b y numeral 2 literal c
(parcial), 49 (parcial), 52 numeral 6 (parcial), 56 parágrafo (parcial), 61 literal h
(parcial), 63 (parcial), 68 (parcial), 71 (parcial), 78 parágrafo (parcial), 82 y 85 (parcial)
de la Ley 489 de 1998.

Consideraciones generales. Jurisprudencia constitucional referente a la

descentralización, desconcentración y delegación administrativas.
 Descentralización: busca “Transferir a diversas corporaciones o personas una
parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado”
o a) Transferencia de poderes de decisión a una persona jurídica de
derecho publico distinta del Estado;
o b) La existencia de una relación de tutela y no jerarquía.
 Desconcentración: es la variante práctica de la centralización, y desde un punto
de vista dinámico, se ha definido como transferencia de funciones
administrativas que corresponden a órganos de una misma persona
administrativa
 o 1. La atribución de competencias se realiza directamente por el
ordenamiento jurídico.
o “2. La competencia se confiere a un órgano medio o inferior dentro de
la jerarquía. Debe recordarse, sin embargo que, en cierta medida,
personas jurídicas pueden ser igualmente sujetos de desconcentración.
o “3. La competencia se confiere en forma exclusiva lo que significa que
ha de ejercerse precisamente por el órgano desconcentrado y no por
otro.
o “4. El superior jerárquico no responde por los actos del órgano
desconcentrado más allá de los poderes de supervisión propios de la
relación jerárquica y no puede reasumir la competencia sino en virtud
de nueva atribución legal.
 Delegación: desde un punto de vista jurídico y administrativo es la modalidad
de transformación de funciones administrativas en virtud de la cual, y en los
supuestos permitidos por la Ley se faculta a un sujeto u órgano que hace
transferencia.
o 1.La transferencia de funciones de un órgano a otro.
o 2.La transferencia de funciones, se realiza por el órgano titular de la
función.
o 3.La necesidad de la existencia previa de autorización legal.
o 4.El órgano que confiere la Delegación puede siempre y en cualquier
momento reasumir la competencia.
o Aunque la teoría general la delegación obra entre órganos de un mismo
ente o persona jurídica estatal, debe señalarse que la Ley colombiana
prevé la delegación entre personas jurídicas.
 Delegación y Desconcentración de funciones presidenciales:
o salvo el caso de algunas funciones que son indelegables, en principio,
las restantes sí lo son
o únicamente son desconcentrables las funciones que ejerce el Presidente
de la República como Suprema Autoridad Administrativa, aun cuando
con la aclaración de que el control y orientación de dichas actividades
debe permanecer en cabeza del Presidente, cuando se trate de
competencias constitucionales.
o La imposibilidad de desconcentrar las funciones que se ejercen como
Jefe de Estado fue establecida en la sentencia C-485 de 1993,
o De la misma manera, en materia de orden público, un área en la que el
Presidente de la República actúa claramente como Jefe de Gobierno, la
Corte ha manifestado que es posible la delegación, mas no la
desconcentración.
 Delegación y desconcentración no son modelos de organización administrativa
excluyentes
o el fin de estos dos mecanismos es el mismo : descongestionar los
órganos superiores de la administración, para facilitar y agilizar la
gestión de los asuntos administrativos, que se encuentran al servicio de
los intereses generales de los ciudadanos.:

Normas demandadas y consideraciones de la Corte

 Articulo 8 - habla de la desconcentración administrativa: Los actos cumplidos
por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa sólo serán
susceptibles del recurso de reposición en los términos establecidos en las
normas pertinentes.”
o Demanda: quita la apelación violando asi el derecho fundamental al
debido proceso porque vulnera el principio fundamental de la doble
insatncia
o CORTE: EXEQUIBLE - el principio de la doble instancia se refiere a las
decisiones judiciales definitivas y no a las actuaciones administrativas, y
que no reviste una connotación absoluta, ya que el mismo
constituyente permite que el legislador le introduzca excepciones,
 Salvo casos expresamente señalados, como las sentencias
penales condenatorias y las de tutela, la Constitución no
establece de manera general que las decisiones judiciales o
administrativas tengan que ser objeto de una segunda instancia.
 el superior, titular originario de la competencia, no sólo no
responde por los actos del órgano desconcentrado, sino que no
puede reasumirla sino en virtud de nueva atribución legal, sin
perjuicio de los poderes de supervisión propios de la relación
jerárquica. Además, la concesión legal del recurso de apelación
iría en contra de la finalidad misma del mecanismo de la
desconcentración, que no es otra que descongestionar los
órganos superiores con miras a facilitar y agilizar la función
pública, de conformidad con los principios funcionales de
eficacia y celeridad que gobiernan dicha función.
 la desconcentración, y este es el caso a que se refiere el
segmento acusado, no opera sino por ministerio de la ley y no
por decisión del titular del órgano competente.
 Articulo 9 – habla de la delegación: Los representantes legales de las entidades
descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad
con los criterios establecidos en la presente ley, con los requisitos y en las
condiciones que prevean los estatutos respectivos.”
o Demanda: tal disposición confunde las figuras de delegación y
desconcentración administrativa, por cuanto no es posible que una
entidad pública proceda a delegar sus funciones propias.
 Diferencias según el demandante (DOCTRINA):
 1) el objeto. El objeto de la desconcentración son las
funciones de las entidades u organismos y en la
delegación son las funciones del empleo o cargo del cual
es titular el delegante y, naturalmente, la naturaleza de
las funciones de las entidades es diferente de la
naturaleza de las funciones de los empleos o cargos.
 2) quién las realiza. La desconcentración es realizada, en
principio, por la autoridad competente para determinar
la estructura de la entidad pública, lo cual no significa
que desconcentración sea igual a la determinación de la
 estructura administrativa. La delegación es realizada
únicamente por el titular del empleo o cargo, previa
autorización para delegar dada por la autoridad
competente (generalmente la ley).
 3) En quién o en qué recae. Mediante la
desconcentración se asignan funciones de la entidad a
sus diferentes áreas funcionales o direcciones
territoriales (dependencias) y mediante la delegación se
otorga autoridad o competencia al delegatario, quien es
un funcionario subalterno del delegante, para que tome
decisiones frente a una o varias funciones del empleo del
cual es titular el delegante.”
 vulnera igualmente el artículo 211 de la Carta Fundamental toda
vez que permite a los representantes legales de los institutos
descentralizados transferir las funciones de las entidades a su
cargo, cuando tal facultad corresponde a las autoridades que
crean a dichas entidades.
o CORTE: EXEQUIBLE –
 La doctrina puede afirmar que en la desconcentración el objeto
de la transferencia de competencias consiste en las funciones de
las entidades u organismos al paso que en la delegación son las
funciones del órgano o cargo del delegante. Empero, dicha
construcción jurídica no emana de la Constitución, la cual tan
solo menciona en su artículo 209 que la función administrativa
se desarrolla mediante las figuras de la descentralización, la
desconcentración y la delegación administrativa, sin entrar a
formular definiciones ni diferencias respecto de estos conceptos.
LIBERTAD CONFIGURATIVA DEL LEGISLADOR
 la delegación puede darse respecto de funciones que no son
propias del cargo del delegante, sino del órgano administrativo.
 las diferencias teóricas anotadas entre las figuras de la
desconcentración y la delegación en el punto de si la
transferencia de funciones recae en el primer caso sobre
aquellas del organismo administrativo, al paso que en el
segundo tiene por objeto las del órgano o cargo específico, es
asunto que resulta irrelevante desde un punto de vista práctico,
toda vez que, tratándose de las funciones de los organismos y
entidades, tales entes no pueden actuar por sí solos, sino que lo
hacen a través de los funcionarios que temporalmente ocupan
los cargos en la entidad. Así, y en relación expresa con el
segmento acusado que ahora se examina, cuando la norma
dispone que los representantes legales de las entidades
descentralizadas podrán delegar funciones “a ellas asignadas”,
es decir funciones de la entidad, implícitamente se ubica dentro
del principio general antes mencionado, pues el titular natural
de las funciones de tales entidades, no es otro que el mismo
representante legal.
  cuando actúa el órgano es como si actuara la propia persona
jurídica, no existiendo vínculos de representación entre ambos.
El órgano no actúa en base a un vínculo exterior con la persona
jurídica estatal sino que la integra, formando parte de la
organización, generándose una relación de tipo institucional,
que emana de la propia organización y constitución del Estado o
de la persona jurídica pública estatal
 Respecto de cargo adicional de que el articulo desconoce el
articulo 211 de la Constitución en cuanto permite a los
representantes legales de las entidades descentralizadas
transferir las funciones de las entidades a su cargo, cuando esa
facultad corresponde exclusivamente a las autoridades que
crean a dichas entidades, la Corte pone de presente que la
delegación a la que se refiere la norma en comento, conforme lo
ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, debe estar
tan solo señalada por la ley, la cual según lo indica la
Constitución debe fijar las condiciones de la misma, cosa que es
exactamente lo que hace el artículo 9° parcialmente acusado
que precisamente autoriza a los representantes legales de las
entidades descentralizadas, para delegar funciones de
conformidad con las condiciones que se indican en los artículos
inmediatamente siguientes de la misma Ley 489 de 1998.
 De la Constitución no se desprende que sea necesario
que la ley señale expresamente qué funciones van a ser
delegadas por dichas autoridades, determinación que
puede ser hecha por el delegante. La Carta sólo exige
autorización legal general para llevar a cabo tal
delegación y fijación igualmente legal de las condiciones
de la misma
 Artículo 12 - “Artículo 12. Régimen de los actos del delegatario. Los actos
expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos
requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad
delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de
ellas. “Parágrafo. En todo caso relacionado con la contratación, el acto de
la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil
y penal al agente principal.
o Demanda: vulneran los artículos 13, 29, 209 y 211 constitucionales.
 la expresión “o entidad” del primer inciso del artículo legal es
acusada por vulnerar los artículos 209 y 211 de la Carta por las
razones aludidas anteriormente.
 Por otro lado, se demanda la inexequibilidad del parágrafo del
artículo 12 de la Ley 489 de 1998 en razón a que no es posible
imputar una responsabilidad objetiva al agente delegante por los
actos del delegatario, en virtud del derecho fundamental al
debido proceso. Así mismo, se argumenta que el parágrafo
demandado desconoce el principio constitucional que proclama
la presunción de inocencia y el de la carga de la prueba, “en
 cuanto asigna directamente y en forma previa responsabilidad al
delegante por el sólo hecho de delegar en materia de
contratación”
 parágrafo aludido va en contra del artículo 211 de la
Constitución, en consideración a que este último establece que
no le cabe responsabilidad al delegante por los actos que
desarrolle el delegatario en virtud de la competencia delegada.
 vulnera el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de
la Constitución Política, toda vez que limita la responsabilidad
del delegante a la materia de contratación, posibilitando la
conducta impune del mismo frente de la delegación en otras
materias, logrando darle una interpretación errónea al artículo
211 de la Carta Fundamental, el cual no ha querido jamás
justificar la absoluta irresponsabilidad del delegante en todos los
eventos de la delegación.
 Deberes del delegante:
o 1. El deber de informarse en todo momento sobre
el desarrollo de las delegaciones que haya
otorgado (art. 10, Ley 489).
o 2. El deber de impartir orientaciones generales
sobre el ejercicio de la delegación (art. 10, Ley
489).
o 3. La posibilidad para que el delegante pueda
reasumir la competencia” (art. 12, Ley 489), y
o 4. La facultad para revisar o revocar los actos
expedidos por el delegatario, con sujeción a las
disposiciones del Código Contencioso
Administrativo (art. 12, Ley 489).
o CORTE: EXEQUIBLE:
 Con referente a la expresión “o entidad” se acoge a los mismos
argumentos sobre la supuesta confusión entre los conceptos de
desconcentración y delegación
 Con referente al parágrafo en primera vista parece haber una
contradicción SIN EMBARGO:
 El parágrafo no se refiere a la delegación administrativa
en general, que tiene por objeto la transferencia de
funciones administrativas, sino a una figura particular
que es la llamada “delegación de firma”, en donde no
opera propiamente ningún traslado de competencias
entre el delegante y el delegado, pudiéndose afirmar
que éste tan sólo firma, o suscribe un documento por
aquél. Tarea material en que se suple al delegante, con
finalidades de agilización de la función pública. Vistas así
las cosas, la responsabilidad civil y penal que se deriva
del acto de suscribir el contrato, no tiene por qué
trasladarse al signatario, quien no es propiamente el que
contrata a nombre de la persona jurídica pública, sino tan
 sólo quien firma el documento. Suscribe por aquel que
conserva la plenitud de la responsabilidad civil y penal
por el acto. Ello, sin perjuicio de la responsabilidad del
delegatario, en la medida de sus atribuciones.
 Lo que se habla en el art 211 de la CONST no incluye la
“delegación de firmas” por lo que esta no exime de
responsabilidad al delegsante.
 Articulo 14: “Artículo 14. Delegación entre entidades públicas. La delegación
de las funciones de los organismos y entidades administrativos del orden
nacional efectuada en favor de entidades descentralizadas o entidades
territoriales deberá acompañarse de la celebración de convenios en los que se
fijen los derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria. Así
mismo, en el correspondiente convenio podrá determinarse el funcionario de
la entidad delegataria que tendrá a su cargo el ejercicio de las funciones
delegadas.
Estos convenios estarán sujetos únicamente a los requisitos que la ley exige
para los convenios o contratos entre entidades públicas o
interadministrativos. “Parágrafo. Cuando la delegación de funciones o
servicios por parte de una entidad nacional recaiga en entidades territoriales,
ella procederá sin requisitos adicionales, si tales funciones o servicios son
complementarios a las competencias ya atribuidas a las mismas en las
disposiciones legales. Si por el contrario, se trata de asumir funciones y
servicios que no sean de su competencia, deberán preverse los recursos que
fueren necesarios para el ejercicio de la función delegada.”

o Demanda: el cuerpo del artículo enunciado “intenta formar una

amalgama entre varias figuras jurídicas autónomas”, fundiendo y
confundiendo las figuras de la delegación, la descentralización
territorial, la descentralización por servicios, los convenios
interadministrativos y la contratación estatal.
 la transferencia de funciones descrita por el artículo 14 debe
entenderse como una relación de descentralización o de
contratación
 considera vulnerados por el artículo 14 de la Ley 489 de 1998,
los artículos 209, 210 y 211 de la Constitución Política, y
menciona que el artículo 158 de la Carta - relativo a la unidad de
materia- se ve igualmente vulnerado pues se “intenta asimilar
como una sola, varias figuras diferentes de derecho público”
que, en ningún caso, pueden entenderse como iguales.
 permite, en detrimento del artículo 151 constitucional, que por
vía de delegación se asignen funciones, servicios y recursos a
una entidad del orden territorial, cuando tal competencia es
inherente a las leyes orgánicas.
o CORTE: EXEQUIBLE excepto el parágrafo que se declara INEXEQUIBLE
 Nuevamente el actor estructura el cargo de violación
constitucional a partir del argumento según el cual la delegación
se predica respecto de las funciones de un cargo y, por lo tanto,
 no puede recaer sobre entidades u organismos públicos. Como
este aserto, según se indico arriba, no emana de la Constitución
sino que, antes bien, ella señala que la ley fijará las condiciones
para que pueda operar la delegación
 A juicio de la Corporación, el artículo 14 bajo examen se refiere
exclusivamente al mecanismo de la delegación entre entidades
públicas, que, como se dijo, cuando opera respecto de entes
territoriales puede ser considerado como una delegación
impropia, y que en ningún caso fue proscrita por el
constituyente, ni se confunde con la desconcentración.[17] Y las
referencias de la disposición a la necesidad de celebrar en
ciertos casos convenios que regulen la respectiva delegación,
tampoco desnaturaliza la figura de la delegación
interinstitucional que regula la norma, como se verá más
adelante. Tal convenio, cuando es requerido, si es temporal se
erige en una garantía de la autonomía de las entidades funcional
o territorialmente descentralizadas, y no se opone a la existencia
de una delegación, siempre y cuando estén presentes los demás
elementos que, según la Constitución, definen este mecanismo
de transferencia de funciones, a saber: previa autorización legal,
fijación también legal de las condiciones bajo las que operará la
delegación, asunción de la responsabilidad por parte del
delegatario y facultad del delegante para reasumir la
competencia.
 A juicio de la Corte, la exigencia de llevar a cabo un convenio
entre delegante y delegataria, en todos aquellos casos de
delegación de funciones de organismos o entidades del orden
nacional a favor de entidades territoriales, no puede admitir
excepciones. Ello por cuanto dicha delegación, si se lleva a cabo
unilateralmente por el organismo nacional, vulnera de manera
flagrante la autonomía de la entidad territorial, a quien no
compete constitucionalmente llevar a cabo las funciones y
competencias delegadas. La Carta es cuidadosa en la defensa de
esta autonomía y por ello, para el reparto definitivo de
competencias entre la nación y las entidades territoriales, ha
diseñado mecanismos rigurosos, a través de trámites legislativos
exigentes, como los propios de las leyes orgánicas.
 Dicho convenio, empero, no viola la disposición constitucional
que determina la reserva de ley estatutaria para efectos del
reparto de competencias entre la Nación y los entes territoriales,
siempre y cuando el mismo no signifique un reparto definitivo
de competencias, sino tan solo temporal. El reparto definitivo de
las mismas, no puede ser hecho sino mediante ley orgánica,
conforme al artículo 151 superior. Pero mediante acuerdo de
colaboración transitoria, la Corte estima que sí pueden
transferirse funciones administrativas de entes nacionales a
entes territoriales, pues ello desarrolla los principios de
 colaboración armónica y complementariedad a que se refiere el
artículos 113 y 209 de la Carta, sin desconocer la autonomía de
las entidades territoriales, quienes pueden no aceptar la
delegación, y convenir las condiciones de la misma
 Articulo 52 - Sobre la facultad del presidente de suprimir disolver o liquidar
enitidades u organismos administrativos. Lo puede hacer cuando: 6. Siempre
que como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un
servicio la entidad pierda la respectiva competencia.
o DEMANDA: por cuanto la confusión de conceptos aludida se cristaliza
igualmente en ella respecto de las figuras de desconcentración y
descentralización. De hecho, indica el actor, al incluirse dentro de los
presupuestos que autorizarían al Presidente de la República para
suprimir o disolver las entidades y organismos administrativos del orden
nacional, el evento de pérdida de la competencia correspondiente a la
respectiva entidad, por desconcentración de la misma, se está
incurriendo en un contrasentido jurídico pues, “si la desconcentración
se presenta al interior de una , no es constitucional señalar que con la
desconcentración una entidad “pierde la respectiva competencia”.
o CORTE: INEXEQUIBLE:
 Para la Corte, la presente acusación se estructura a partir de una
imprecisión, cual es estimar que la desconcentración es una
figura que opera solamente dentro de una entidad derecho
público dotada de personería jurídica. Dicha aseveración no
emana en modo alguno de la Carta, que sobre el particular
guarda silencio. Al contrario, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que, a pesar de que por lo general la desconcentración
opera dentro de órganos de la misma entidad, no por ello se
excluye la posibilidad de que a través de este mecanismo se
trasladen competencias entre personas jurídicas.
 No obstante, estima que si la desconcentración hacia entidades
sucede siempre por ministerio de la ley, es ella misma la que
tiene que suprimir la entidad que en tal virtud ha perdido
completamente sus competencias. Así las cosas, la expresión “o
desconcentración”, que ahora se examina, será declarada
inexequible.
 Articulos 38, 56, 68 y 82:
 Articulo 38: ¿Qué organismos y entidades conforman la rama ejecutiva en el
sector central: b) La Vicepresidencia de la República; en el sector
desentralizado por servicios: c) Las superintendencias y las unidades
administrativas especiales con personería jurídica;
 Articulo 56: sobre la presidencia: “La Vicepresidencia de la República, estará
integrada por el conjunto de servicios auxiliares que señale el Presidente de
la República.”
 Articulo 68: entidades descentralizadas: las superintendencias y las unidades
administrativas especiales con personería jurídica,
 Articulo 82: Unidades administrativas especiales y superintendencias con
personería jurídica. Las unidades administrativas especiales y las
superintendencias con personería jurídica, son entidades descentralizadas,
con autonomía administrativa y patrimonial, las cuales se sujetan al régimen
jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los
establecimientos públicos.”
o DEMANDA:
 Crean - sin fundamento constitucional que lo permita- la
dependencia de la Vicepresidencia de la República. Indica el
demandante que la Carta Fundamental, al instituir la figura del
Vicepresidente, en ningún momento dispuso que tal investidura
implicara la creación de un empleo público, con derecho a
remuneración y funciones expresas y propias. De este modo, al
no estar previsto el empleo de Vicepresidente de la República,
menos aún podría crearse una dependencia denominada
Vicepresidencia de la República pues, al hacerlo, se estarían
contrariando los principios de la función administrativa
consagrados en el artículo 209 de la Carta Magna.
 en la referencia, que disponen el carácter de entidades del
orden descentralizado que poseen las diferentes
superintendencias, aduce el actor que tales normas chocan con
los artículos 115, 189 y 209 de la Constitución Nacional. De
hecho, arguye el accionante, las funciones de inspección y
vigilancia son inherentes al Presidente de la República en razón a
su calidad de Jefe de Gobierno (art. 189 C.P). Así las cosas, tales
funciones no pueden ser desarrolladas por el sector
descentralizado pues, por disposición constitucional, pertenecen
a la administración central nacional y, consecuentemente, las
superintendencias máxime podrán ser organismos
desconcentrados pero nunca institutos descentralizados.
o CORTE: EXEQUIBLES el literal b) del numeral 1° del artículo 38 y el
segundo inciso del parágrafo del artículo 56 (VICEPRESIDENCIA).
EXEQUIBLE la expresión “las superintendencias”, contenida en el literal
c) del numeral 2° del artículo 38, en el primer inciso del artículo 68 y en
el artículo 82. INHIBIRSE respecto de la expresión “unidades
administrativas especiales con personería jurídica” contenida en los
mismos artículos, y la expresión “unidades administrativas especiales”
del artículo 82
 Vicepresidente es un cargo con sueldo. La constitución dice que
el Congreso es el que crea entidades de orden nacional. Eso es lo
que hace con esta ley. Debe ser declarado exequible.
 Hay superintendencias con y sin personería jurídica. Nótese que
la ley sólo se refiere al cumplimiento de funciones de inspección
y vigilancia respecto de las superintendencias sin personería
jurídica. Así, en principio las superintendencias con personería
no están, por definición legal, llamadas a cumplir tal tipo de
funciones. No obstante, cabe preguntarse si la ley que llegara a
crear una superintendencia con personería jurídica, constituida
 como entidad descentralizada, podría atribuirle funciones de esa
naturaleza. Al respeto la Corte estima que sí podría hacerlo.
 Porque en ningún lado dice que las superintendencias
tienen qque pertencer al sector central.
 las funciones presidenciales de inspección vigilancia y
control son funciones de naturaleza administrativa, ya
que por no involucrar el señalamiento de políticas, no
corresponden a actos de gobierno. Tampoco se
adelantan por el presidente en su condición de jefe de
Estado. Así las cosas, son de aquellas que según la
jurisprudencia de esta Corporación, admiten ser
transferidas mediante desconcentración.
 El artículo 211 superior indica que la ley señalará las
funciones que el Presidente de la República podrá
delegar en los superintendentes, sin distinguir si se trata
de entidades centralizadas o descentralizadas.
 Todos los anteriores textos constitucionales reseñados,
interpretados armónicamente, permiten descartar que
exista una restricción impuesta al legislador, que emane
de la Constitución, que le impida la creación de
superintendencias dotadas de personería jurídica, en el
sector descentralizado nacional, y el traslado a ellas de
funciones presidenciales de inspección, vigilancia y
control.
 Para la Corte, la diferencia entre las nociones de
entidades descentralizadas y centralizadas – o sector
central y sector descentralizado- es de rango puramente
legal.
 la distinción entre entidades centralizadas y descentralizadas,
que comporta el reconocimiento de personería jurídica a las
segundas, tiene como única finalidad habilitar a estas últimas
para ser sujetos de derechos. Esta habilitación, en modo alguno
afecta las posibilidades de delegación de funciones
presidenciales, pues la Constitución no lo proscribe, ni afecta las
relaciones de jerarquía entre sectores. Lo que propiamente
afecta esa relación, es el grado de autonomía que la ley conceda
en cada caso a la entidad descentralizada, el cual viene
determinado por los distintos mecanismos de control que se
reservan para la entidad jerárquicamente superior, respecto de
cada entidad en particular.
 En relación con la expresión las “unidades administrativas
especiales con personería jurídica”, que también se encuentra
incluida dentro de los segmentos normativos acusados de los
artículos 38, 68 y 82 que ahora se examinan, la Corte no
encuentra expresión de cargos, por lo cual se declarará inhibida
para llevar a cabo un pronunciamiento de fondo.
 Articulos 49 y 85: Articulo 49 – Sobre la creación de organismos y entidades
administrativas que corresponde al la ley: “Las empresas industriales y
comerciales del Estado podrán ser creadas por ley o con autorización de la
misma. ARTICULO 85: Las empresas industriales y comerciales del Estado son
organismos creados por la ley o autorizados por ésta,
o DEMANDA: Se fundamenta la inconstitucionalidad de los artículos
legales indicados, en que la Constitución no permite que las empresas
comerciales e industriales del Estado puedan ser creadas por simple
autorización legal (evento que si aplica a las empresas de economía
mixta), toda vez que son las leyes, ordenanzas o acuerdos las normas
llamadas a crear directamente tales entes.
o CORTE: EXEQUIBLES
 ART 150 CN: crear o autorizar la constitución de empresas
industriales y comerciales del estado
 el simple tenor literal de la disposición constitucional resulta
contrario a las afirmaciones sobre las cuales el actor estructura
el cargo de inexequibilidad.
 Articulo 61 – Funciones del ministro: “h) Actuar como superior inmediato, sin
perjuicio de la función nominadora, de los superintendentes y representantes
legales de entidades descentralizadas adscritas o vinculadas.
o DEMANDA: En la descentralización por servicios, la autoridad central
ejerce un control de tutela sobre los institutos descentralizados y sus
actuaciones, sin que por ello la Constitución determine que exista entre
los ministerios y las entidades descentralizadas una relación de
dependencia jerárquica. Ante disposición en contrario en aparte legal
aludido, el accionante indica la violación de los artículos 208, 209 y 210
de la Carta, por vulnerar el principio básico de la descentralización: “la
existencia de autoridades propias en cada uno de los institutos
descentralizados”.
o CORTE: EXEQUIBLE
 La descentralización es una forma de organización administrativa
propia de los Estados de forma unitaria, que atenúa la
centralización permitiendo la transferencia de competencias a
organismos distintos del poder central, que adquieren
autonomía en la gestión de las respectivas funciones. No
obstante, esta transferencia no implica la ruptura total del
vínculo entre el poder central y la entidad descentralizada, sino
que, en aras de garantizar el principio de coordinación que
gobierna la función administrativa (artículo 209 superior), dicho
vínculo permanece vigente a través del llamado control de
tutela, existente en nuestra organización administrativa respecto
de los entes funcionalmente descentralizados, con definidos
perfiles jurídicos, desde la reforma constitucional y
administrativa operada en 1968.
 La Constitución no define qué cosa es la descentralización, pero
acudiendo a lo que usualmente se entendía por tal sistema de
organización administrativa al momento de expedirse la Carta, el
 intérprete puede concluir que cuando el constituyente hizo
mención del mismo, se refería a aquella figura jurídica tal y como
la ley, la doctrina y la jurisprudencia colombiana la entendían
entonces. En este sentido, dicha figura involucra entre nosotros,
desde 1968[22], el concepto de vinculación del ente
funcionalmente descentralizado a un ministerio o departamento
administrativo, el cual ejerce un control de tutela sobre el
primero, con miras a obtener la coordinación de la función
administrativa. Así las cosas, el control de tutela parte de la base
de la distinción entre organismos superiores e inferiores dentro
de la estructura administrativa.
 Por ello no resulta extraño ni contrario al espíritu de la Carta,
que la ley hable de que los representantes legales de las
entidades descentralizadas tengan un superior inmediato, tal y
como lo hace la norma sub examine. Ello no supone que dicho
superior ejerza un control jerárquico, en su noción clásica, como
lo afirma el demandante, consideración sobre la cual estructura
su acusación. Significa tan solo, que ese superior inmediato
ejerce el control administrativo propio de la descentralización.
 Carta, en su artículo 115, dispone que “el Presidente y el
Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada
negocio particular, constituyen el Gobierno.” Así, es claro que el
poder central, titular del control de tutela, está conformado por
ellos y no, como lo dice la vista fiscal, por las dependencias
administrativas a su cargo. Por lo cual no resulta contrario a la
Constitución que la disposición bajo examen, en lo acusado,
disponga que es función de los ministros, actuar como superior
inmediato de los representantes legales de entidades
descentralizadas adscritas o vinculadas. Ello bajo el
entendimiento de que esta superioridad le confiere el control
administrativo que es propio de la figura de la descentralización,
 Articulo 63: Unidades ministeriales. La nomenclatura y jerarquía de las
unidades ministeriales será establecida en el acto que determine la estructura
del correspondiente Ministerio, con sujeción a la presente ley y a la
reglamentación del Gobierno.
o DEMANDA: no respeta la jerarquía normativa estipulada por la
Constitución en sus artículos 4º, 150 y 189, toda vez que supedita la
norma que en el futuro determinará la estructura administrativa de un
ministerio, a una reglamentación del Gobierno Nacional.
o CORTE: Inexequible.
 La Constitución Política reconoce al Presidente de la República,
como suprema autoridad administrativa, las atribuciones
consistentes en reordenar la estructura de la administración
central mediante la creación, fusión o supresión, conforme a la
ley, de los empleos que demande la administración central, con
el señalamiento de sus funciones especiales y la fijación de sus
dotaciones y emolumentos; suprimir o fusionar entidades u
 organismos administrativos nacionales; así como, modificar la
estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y
demás entidades u organismos administrativos nacionales, de
conformidad con la ley. Así pues, estas facultades le permiten al
Ejecutivo adecuar las entidades y organismos mencionados a las
políticas del gobierno, de conformidad con los principios y reglas
generales que para el efecto defina el Legislador, mediante una
ley que señale el ámbito de acción y decisión del Ejecutivo.
 ¿Significa esto que el Gobierno puede, como lo menciona la
norma que se estudia, establecer prima facie la nomenclatura y
jerarquía de las unidades ministeriales? En otras palabras,
¿puede un disposición legal conceder al Ejecutivo la facultad
referida?
 La Corte encuentra que la respuesta al anterior interrogante es
negativa toda vez que es evidente que la determinación inicial
de la estructura administrativa es competencia del legislador. Se
pregunta entonces qué fue lo que quiso decir la norma bajo
examen cuando indicó que en el acto que determine la
estructura del correspondiente Ministerio, con sujeción a la ley
se establecerá la nomenclatura y jerarquía del mismo.
Evidentemente al referirse a tal “acto” el legislador no hacía
alusión a la ley, pues entonces la disposición carecería de
sentido pues indicaría que la ley, con sujeción a la ley haría tal
señalamiento, lo cual es absurdo. Así, ha de entenderse que la
disposición se refiere a actos del Gobierno.
 En efecto, solo a la ley compete determinar inicialmente la
estructura de la Administración, facultad que la norma acusada
permite ejercer al Gobierno Nacional
 Articulos 71 y 78:
 Articulo 71 – La autonomía administrativa y financiera de los establecimientos
públicos se ejercerá conforme a los actos que los rigen y en el cumplimiento de
sus funciones, se ceñirán a la ley o norma que los creó o autorizó y a sus
estatutos internos;
 Articulo 78 – Calidad y funciones del director, gerente o presidente:
“Parágrafo. Los establecimientos públicos nacionales, solamente podrán
organizar seccionales o regionales, siempre que las funciones
correspondientes no estén asignadas a las entidades del orden territorial. En
este caso, el gerente o director seccional será escogido por el respectivo
Gobernador, de ternas enviadas por el representante legal.
o DEMANDA:
 el artículo 71 aludido, tal como está redactado en la actualidad,
contraría el artículo 150 numeral 7 de la Constitución Política
toda vez que el mismo indica que los establecimientos públicos
únicamente podrán ser creados directamente por la ley, sin que
pueda bastar autorización legal para ello, ni norma jurídica
diferente de la ley misma
 el actor aduce que el parágrafo del artículo 78, implica una
vulneración de los principios constitucionales de la
descentralización territorial (artículos 1 y 151 C.P.) y de los
principios que deben guiar la función pública (artículo 209 C.P.),
toda vez que sugiere la posibilidad de que las funciones
asignadas a las entidades territoriales puedan ser desarrolladas
simultáneamente por un establecimiento público del orden
nacional.
o CORTE: art 71 – EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE. Art 78 – EXEQUIBLE
 En efecto, el numeral 7° del artículo 150 de la Constitución
expresa que corresponde al Congreso mediante ley, “...crear,
suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional...”. Si bien, dentro del texto superior se
encuentra también el artículo 210 conforme al cual “(l)as
entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo
pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta,” norma
que aparentemente sería contradictoria con la primera, y
permitiría la creación de establecimientos públicos mediando
tan sólo la autorización legal, la Corte encuentra que la primera
de las disposiciones constitucionales citadas, por referirse
expresamente a los establecimientos públicos, reviste una
especialidad que la hace ser la expresamente aplicable al caso
que ahora se estudia. Así, la creación de dicha clase de
entidades es siempre legal.
 No obstante lo anterior, a juicio de la Corte también les
asiste razón al interviniente y a la vista fiscal cuando
afirman que también los decretos expedidos con
fundamento en facultades extraordinarias concedidas
por el Congreso al presidente de la República, pueden
crear ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras
entidades del orden nacional. Así, la expresión “o norma”
contenida en la disposición que se estudia y que acusa la
demanda, debe entenderse como referida a esos
decretos, por lo cual no resulta contraria a la normas
superiores. En efecto, la Constitución no prohibe la
concesión de facultades extraordinarias para tales
efectos, como se deduce del texto del tercer inciso del
numeral 10 del artículo 150 superior.
 En cuanto al reproche formulado en contra del segmento
normativo acusado del parágrafo del artículo 78, cargo según el
cual estas expresiones sugieren la posibilidad de que las
funciones asignadas a las entidades territoriales puedan ser
desarrolladas simultáneamente por un establecimiento público
del orden nacional, la Corte encuentra que la acusación parte de
una lectura equivoca de la disposición. En efecto, a juicio del
 actor la norma permite a los establecimientos públicos
nacionales ejercer funciones propias de las entidades
territoriales; no obstante, lo que en realidad dispone es
justamente lo contrario, pues prohibe que tales entidades
organicen seccionales o regionales cuando las funciones
correspondientes, esto es las que llevarían a cabo tales
seccionales o regionales, estén asignadas a entidades del orden
territorial. En tal virtud el cargo no prospera.

LECTURA PARA PARCIAL: Responsabilidad del delegante - Sentencia: C-693-2008:

La delegación no exonera de responsabilidad al delegante, el cual tiene un deber de

orientación, vigilancia y control sobre el delegante

 Alcance e interpretación de la expresión “la delegación exime de

responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al
delegatario” prevista en el artículo 211 de la Constitución Política.
o «(…) a. El artículo 211 de la Constitución no puede ser interpretado el
sentido según el cual la delegación exime absolutamente de
responsabilidad al delegante. Esta interpretación proviene de una
lectura aislada y descontextualizada de dicha disposición superior, que
es descartada por la Corte.
o b. Tampoco se deriva de su texto que la delegación signifique que
delegante responde siempre por las actuaciones del delegatario. Esta
interpretación desconoce el principio de responsabilidad subjetiva de
los servidores públicos.
o d. Además del artículo 211 superior, existen en el texto de la Carta otras
normas constitucionales “que imponen deberes de dirección,
orientación, seguimiento y control de la actuación administrativa, en
general, y del ejercicio de la delegación, en particular”, contenidas
especialmente en los artículos 1°, 2°, 6°, 123, 124 y 209 superiores.
o e. Una lectura sistemática de estas normas constitucionales, junto con
lo prescrito en el artículo 211 de la Carta, lleva a concluir que la
delegación implica la permanencia de un vínculo entre el delegante y el
delegatario, que se manifiesta en las atribuciones de orientación
vigilancia y control que el primero mantiene sobre el segundo. El
delegante siempre responde por el dolo o culpa grave en el ejercicio de
este tipo de atribuciones. (…)»
 La delegación genera vínculo entre delegante y delegatario «(…) Al delegar se
establece un vínculo funcional especial y permanente entre delegante y
delegatario para el ejercicio de las atribuciones delegadas. Es especial en
cuanto surge a partir del acto de delegación, de forma adicional a la relación
jerárquica o funcional que exista entre ellos y es permanente en cuanto
permanece activo mientras rija el acto de delegación. En virtud de tal
vinculación, el delegante conserva y ejerce la facultad para reformar o revocar
los actos o resoluciones del delegatario y para revocar el acto de delegación.
(…)».
TERCER CORTE

Sentencia C-053 de 2019 – Corte Constitucional

Norma demandada:
 Articulo 33 – Ley 136 de 1994 Por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
o ARTÍCULO 33. USOS DEL SUELO. Cuando el desarrollo de proyectos de
naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un
cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una
transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se
deberá realizar una consulta popular de conformidad con la ley. La
responsabilidad de estas consultas estará a cargo del respectivo
municipio. Ver: Artículo 30 y ss Ley 388 de 1997.
o PARÁGRAFO. En todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben
ser aprobadas por el Concejo Municipal.”

Resumen de la demanda - D-12324

 Yolanda Salgado Blanco dice que el articulo quebranta los artículos 105, 151,
152, 288 y 313.7 de la Constitución Política de Colombia.
 La accionante señala que la norma desconoce la reserva orgánica y estatuaria
tanto de las competencias de las entidades territoriales en el manejo del uso
del suelo- en relación con las primeras- como de los mecanismos de
participación ciudadana en el caso de la reserva estatutaria.
 En cuanto al orden jurídico como sistema jerárquico, la actora explica que la
unidad del sistema jurídico, su coherencia y armonía, dependen de la
característica de ordenamiento de tipo jerárquico de que se reviste. La
jerarquía de las normas hace que aquellas de rango superior, con la Carta
Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en
dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría, deben resultar acordes con las
superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más
particular.
 El artículo 33 de la Ley 136 de 1994 vulnera el artículo 151 de la Carta Política,
porque éste consagra que compete al Congreso expedir leyes orgánicas
relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales. Si bien es cierto, una ley ordinaria desarrolla o complementa una
ley orgánica, no puede asumir la temática propia de la misma, en razón a la
categorización y áreas de conocimiento asignadas a las leyes orgánicas.
 La Constitución Política en su artículo 300.2 otorga a las Asambleas
departamentales competencia ambiental específica y el artículo 313.9 dispone
que los concejos municipales sean los encargados del control, preservación y
defensa del patrimonio ecológico del municipio. En esa vía, la Corte en su
sentencia C-554 de 2007, adicional a los entes territoriales, manifiesta que
 también los organismos autónomos en materia ambiental, están sujetos al
ordenamiento superior y legal. Ello contrasta con lo expuesto en la presente
disposición, que otorga competencia estatutaria al municipio mediante una ley
de inferior jerarquía.
 El artículo 33 de la Ley 136 de 1994 vulnera el artículo 152 de la Carta Política,
porque el mismo consagra que mediante leyes estatutarias, el Congreso de la
República regulará los mecanismos de participación ciudadana, enunciados
también en el artículo 103 de la Constitución Nacional, dentro de los cuales se
encuentra la Consulta Popular. Con base en este precepto, la citada ley
ordinaria contraviene el ámbito normativo propio de regulación por vía
estatutaria, por tratarse de mecanismos que son exclusivos del rango o resorte
estatutario.

Resumen de la demanda – D- 12328

 Christian Camilo Burbano Plaza y John Jairo Bohórquez Anacona sostienen que
la importancia que las leyes orgánicas tienen en el ordenamiento jurídico
colombiano, como estructuradoras u ordenadoras, es que organizan el aspecto
orgánico o funcional de la República respecto de determinadas materias
constitucionalmente relevantes establecidas de manera taxativa en la Carta, e
imponiendo límites a la actividad legislativa ordinaria.
 En la Sentencia C-337 de 1993, la Corte señaló que “las leyes orgánicas
reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la
normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta
Política. Es importante anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su
normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la
materia de que tratan”.
 Los accionantes explican que de lo dicho anteriormente se pueden sacar tres
conclusiones.
o La primera, es que existen ciertos temas que por su importancia para la
estructuración del Estado deben ser regulados por una ley orgánica.
o La segunda, establece que entre dichas materias se encuentra lo
relativo a la asignación de competencias a entidades descentralizadas
territoriales (Arts. 151 y 288 C.P), como también que deberán estar
sujetas a los requisitos de una ley orgánica, las consultas populares que
pueden celebrar los alcaldes y gobernadores sobre asuntos del
respectivo departamento.
o Por último, se encuentra tanto en la jurisprudencia como en la
doctrina, que todo trámite legislativo que deba realizarse por ley
orgánica y se haga por ley ordinaria, adolece de un vicio material por
falta de competencia, y por tanto, la norma es violatoria de la
Constitución y deberá ser declarada inexequible.
 La contradicción entre la norma demandada y la norma constitucional consiste
en que el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 es una ley ordinaria que impone una
condición que deben cumplir los entes territoriales toda vez que determinados
proyectos amenacen un cambio significativo en el uso del suelo.
 Los accionantes manifiestan que el artículo 33 de la ley 136 de 1994 agrega un
requisito a los municipios para decidir sobre el uso del suelo, materia que debe
 ser regulada por una ley orgánica y no por una ley ordinaria como la que se
sitúa como objeto de censura constitucional.
 Es por estas razones que la norma acusada ha configurado un vicio material de
competencia que no caduca y es insubsanable, por cuanto el legislador
ordinario invadió las facultades del legislador orgánico. Por lo tanto, los
accionantes concluyen que la norma acusada desconoce el principio de reserva
de ley orgánica, con lo cual viola materialmente la Carta y por ello el artículo en
cuestión deberá ser declarado inexequible.
 El segundo cargo contempla la inconstitucionalidad por violación de las
competencias constitucionales otorgadas a los entes territoriales
descentralizados en materia de regulación de usos del suelo. En efecto, si los
artículos 151 y 288 destinan a una ley orgánica lo relacionado con las
competencias asignadas a los entes territoriales, el artículo 313 reforzará ese
criterio al establecer que dentro de esas competencias corresponde a los
concejos municipales lo relacionado con la reglamentación de usos del suelo,
dentro de los límites que fije una ley de naturaleza orgánica.
 Sin embargo, los demandantes manifiestan que no les es ajena la posición por
la cual se afirma que una ley orgánica, al ser legislación sobre legislación,
determina el marco de acción del legislador ordinario, el cual podrá regular la
materia siempre que se ajuste a los lineamientos dados por la Constitución y la
ley orgánica. En el mismo sentido, quienes sustentan esta posición sostienen
que una ley ordinaria puede regular ex ante a una ley orgánica siempre que la
primera no sea contraria a la Constitución ni a los lineamientos de la segunda
que fue posteriormente promulgada, más cuando la misma ley orgánica así lo
permite.En todo caso, la norma ordinaria deberá respetar los lineamientos
dados por la Constitución y la ley orgánica, por cuanto no podría controvertirla
ni mucho menos modificarla. Mientras que los artículos 150-4, 151 y 288 de la
Constitución determinan que una ley orgánica será la encargada de determinar
las competencias de los entes territoriales en materia de ordenamiento
territorial, los artículos 1, 2 y 29 de la ley 1454 de 2011[1] recogen ese mandato
y asignan dichas competencias a los municipios y no al legislador ordinario,
respetando y desarrollando lo ya establecido en la Constitución en su artículo
313-7.
 En cuanto a la norma cuestionada, el artículo 33 de la Ley 136 de 1994
establece un requisito adicional no señalado en la ley orgánica para la
aprobación de proyectos que puedan amenazar un cambio sustancial en el uso
del suelo, esto es, una consulta popular previa y obligatoria. En este contexto,
el legislador ordinario no solo invade la competencia del legislador orgánico en
esta materia, sino que además invade la competencia que taxativamente la
Constitución y la Ley Orgánica asignaron a los entes territoriales en materia de
regulación de los usos del suelo.
 El tercer cargo planteado por los accionantes versa sobre la violación directa
del artículo 105 de la Constitución, el cual determina la posibilidad de realizar
consultas populares por parte de alcaldes y gobernadores en asuntos de
competencia del respectivo departamento o municipio. El artículo demandado
contradice esta disposición constitucional, toda vez que la norma superior
consagra una facultad dispositiva, mas no obligatoria, de convocar consultas
 populares. A pesar de lo establecido, el artículo demandado establece la
obligatoriedad de la consulta, es decir, un trámite adicional, previo y obligatorio
no consagrado ni por la Constitución ni por la norma orgánica, y cuya
regulación debería ser competencia de los entes territoriales.
 El cuarto cargo consiste en una contradicción respecto del artículo 31 literal c
de la Ley Estatutaria de mecanismos de participación, Ley1757 de 2015. Lo
anterior por cuanto el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 establece la
obligatoriedad de la realización de la consulta popular en proyectos de cambio
de uso del suelo, mientras el artículo 31 de la Ley 1757 de 2015 dispone que
ellas son optativas para las autoridades territoriales.
 La violación de la reserva de ley estatutaria se proyecta más allá del proceso
legislativo, pues afecta la jerarquía misma de las diversas normas que integran
el ordenamiento jurídico. En efecto, la Constitución atribuye una particular
fuerza normativa a la legislación estatutaria, cuyos mandatos no pueden ser
desconocidos por una ley ordinaria.

Intervenciones
 Federación Colombiana de Municipios
o EXEQUIBLE
o Pone de presente que aunque el demandante señaló que el artículo 105
de la Constitución Política remite a la legislación orgánica, esto no es lo
que se concluye de su tenor literal. Precisó que asimilar la expresión
“Estatuto General de la Organización Territorial” con legislación
orgánica es apartarse de la Constitución en la medida en que esta
emplea el nombre propio y preciso, más exactamente la palabra
“orgánica” cuando quiere aludir a ese tipo específico de leyes y que lo
adecuado sería entender que se está aludiendo al “régimen municipal”.
 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
o EXEQUIBLE – Es una demanda inepta.
o El apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio manifestó
que aunque el demandante considera que el artículo 33 de la Ley 136
de 1994 desconoce algunas normas constitucionales, ello no deja de ser
más que una apreciación subjetiva. Advirtió que no existen vicios de
forma ni de fondo en su formación, puesto que no se evidencian
irregularidades durante el trámite y menos la transgresión a requisitos
previamente establecidos que afecten de alguna manera su eficacia y
validez.
o También advirtió que no existe ningún argumento que demuestre la
inconstitucionalidad de las normas por su oposición a la Carta Política y
que tal como lo advierte la Corte, la simple denuncia de una
contradicción sin argumentos objetivos y verificables o como resultado
de interpretaciones confusas del ordenamiento jurídico vigente, sin
relevancia constitucional, no obstante recurrir a la cita de normas
superiores, no constituye una formulación concreta del concepto de la
violación constitucional, de lo cual se deriva una ineptitud sustantiva en
la demanda.
 Universidad Sergio Arboleda
 o EXEQUIBLE
o Adujo que la consulta popular tiene la condición de derecho político
fundamental, lo que hace que su regulación, tanto en lo municipal como
en otros ámbitos territoriales más amplios, no pueda hacerse de
manera exclusiva mediante leyes orgánicas de ordenamiento territorial,
por lo que también se lleva a cabo por medio de leyes estatutarias.
o En segundo lugar, recalcó que la competencia de los municipios para
reglamentar el uso del suelo no es de orden legal, sino constitucional y
su ejercicio corresponde a los concejos municipales. Por tanto, respecto
del ejercicio de la competencia para reglamentar el uso del suelo se
puede tener como referente una ley distinta a la orgánica de
ordenamiento territorial, como puede y debe hacerse, por ejemplo, con
la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana.
o Por otra parte, señaló que existen otras normas constitucionales en las
cuales se dispone que las consultas populares también pueden
regularse por otro tipo de leyes, de manera que no se puede concluir a
partir de una lectura aislada del artículo 105 de la Carta que su
regulación depende exclusivamente de la ley orgánica de ordenamiento
territorial.
 Ministerio de Minas y Energia
o Inexequible
o Subsidiariamente si se considera EXEQUIBLE – con el entendido de que
no se pueden prohibir los proyectos turísticos, la actividad extractiva o
generacjon de energía en forma general y abstracta mediante consulta
popular.
o Advirtió que la Corte ha sido muy clara al manifestar que la legislación
sobre el ordenamiento territorial es competencia del Congreso de la
República a través de leyes orgánicas, por lo que el artículo 33 de la Ley
136 de 1994 es inconstitucional por vicio de forma en su trámite, dado
que mediante esa ley ordinaria se pretende regular el ordenamiento
del territorio.
o Expuso que la Ley Orgánica 1454 de 2011 derogó lo dispuesto en el
artículo 33 de la Ley 136 de 1994, habida cuenta que la primera dispone
todo lo relativo al ordenamiento del territorio y contempló la utilización
de mecanismos de concertación, concurrencia y armonización de las
competencias de los diferentes entes territoriales y la nación.
 Asociacion Nacional de Empresariod de Colombia – Andi
o INEXEQUIBLE
o Inicialmente se refirió a las consultas populares territoriales obligatorias
previstas en la Constitución Política y adujo que como lo señaló la Corte
Constitucional en la Sentencia C-150 de 2015, la realización de consultas
populares, tanto en el ámbito de la nación como en el de los
departamentos, municipios y distritos, es en principio una facultad del
Presidente de la República, de los gobernadores y de los alcaldes.
o Advirtió que la Constitución Política señala unos casos en los que la
consulta popular territorial tiene un carácter obligatorio, como en el
caso de la formación de nuevos departamentos, la conformación de un
 área metropolitana o para la vinculación de un municipio a una
provincia ya constituida. No obstante, precisa que el artículo 33 de la
Ley 136 de 1994 consagra un caso de consulta popular territorial
obligatoria que no fue previsto en la Constitución Política, de tal suerte
que contraviene lo dispuesto en el artículo 105 que establece que la
realización de consultas populares es una facultad y no un deber de
gobernadores y alcaldes.
o Precisó que el artículo 105 de la Constitución Política señala que el
Estatuto de la Organización Territorial debe fijar los casos en los que
procede la consulta popular, al igual que los requisitos y formalidades.
Por su parte, el artículo 151 de la Carta Política consagra que el
Congreso de la República expedirá Leyes Orgánicas, entre otros casos,
para la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales. En este sentido, de admitirse que una ley puede establecer
casos nuevos en los que la consulta popular territorial es obligatoria,
esta ley deberá ser de carácter orgánica y no ordinaria como la Ley 136
de 1994
 Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
o INEXEQUIBLE
o Inicialmente, resaltó que la norma demandada distribuye competencias
normativas entre la nación y los entes territoriales, afecta bienes
jurídicos de especial importancia constitucional y desconoce la reserva
de ley orgánica que se encuentra prevista en el artículo 151 superior.
Concluyó que debido a su cardinal importancia para el desarrollo del
modelo de organización territorial que se esboza en el texto superior,
esta clase de asuntos deben ser decididos mediante leyes orgánicas.
o Adicionalmente, se refirió a la Sentencia C-273 de 2016 en la que se
pone de presente que el artículo 151 Superior contempla “cuatro temas
reservados a la legislación orgánica: actividad del Congreso; proceso de
planeación; proceso de presupuestación y asignación de competencias
normativas a las entidades territoriales”.
o Por su parte, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado estimó
que la norma demandada desconoce los principios de concertación y de
conservación del Estado unitario ya que concede a los municipios la
facultad omnímoda de decidir la suerte de los proyectos de extracción
de recursos naturales que hayan de ser realizados en su territorio y
condiciona su ejecución al deber de realizar una consulta popular.
o Advirtió que el Congreso ha otorgado una prevalencia absoluta al
principio de autonomía territorial sobre el postulado del Estado
unitario, por lo que se hace imperioso examinar los límites
constitucionales que debe respetar el principio de autonomía.
o Precisa que el principio del Estado unitario no autoriza a la
administración central a imponer su criterio a las entidades territoriales
sobre la realización de los proyectos de exploración y explotación
minera, por lo que es preciso que la implementación de dichos
proyectos sea el resultado de la deliberación conjunta y de la
coordinación de las autoridades implicadas, de modo que ninguna de
 ellas subordine los intereses y los derechos del otro nivel de la
administración.
 Asociación Colombiana de Minería
o INEXEQUIBLE
o Consideró el presidente de la asociación interviniente que el artículo 33
de la Ley ordinaria 136 de 1994 fue derogado tácitamente por el literal
b) del numeral 4 del artículo 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial 1454 de 2011, el cual preceptúa que es competencia de los
municipios, como entes territoriales, reglamentar de manera específica
los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de
conformidad con las leyes.
o En segundo lugar, resaltó que el artículo 33 acusado es el fundamento
por el cual el juez constitucional avala la convocatoria y realización de
consultas populares sobre asuntos como la minería y los hidrocarburos,
pese a que por ser un asunto de naturaleza territorial tendría que ser
regulado mediante normas de naturaleza orgánica. En concordancia con
lo anterior, precisó que la norma acusada viola el artículo 105 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 151 y 288
superiores, ya que en su contenido trata una temática propia de una ley
orgánica.
 Asociación Colombiana del Petroleo
o INEXEQUIBLE
o Derogatoria tacita de este articulo por la ley organica del ordenamiento
territorial 1454 de 2011
o vulnera los artículos 105, 151 y 288 de la Constitución Política pues
todas las normas relativas a la asignación de competencias a las
entidades territoriales son asuntos de naturaleza de ley orgánica y no
ordinaria, razón adicional para solicitar su inexequibilidad.
 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
o EXEQUIBLE
o Frente a la potestad de configuración legislativa, el Ministerio recalcó
que la misma emerge de la posibilidad abierta por el propio
Constituyente cuando omitió regular de forma detallada temas que
corresponden al debate político y económico, que son propios del
proceso legislativo y que corresponde a ese escenario adelantar, tal y
como se llevó a cabo en el presente caso, sin menospreciar que es parte
del principio democrático que la toma de decisiones soberanas sobre la
ponderación entre principios y derechos constitucionalmente
protegidos debe resolverlas el Congreso de la República a través de un
instrumento normativo.
o Consideró que el contenido de la norma que es objeto de demanda no
asigna competencias de tipo normativo a una autoridad territorial sino
que impone la responsabilidad de realizar la consulta popular a la
comunidad en casos específicos, a la vez que indica que las decisiones
sobre el uso del suelo deberán ser apoyadas por el concejo como
actividad que no indica el desarrollo normativo de lo decidido en la
consulta que se llegue a realizar o la asignación de cualquier otra
 función similar a dichas autoridades, con lo cual el cargo de
inconstitucionalidad propuesto en el presente caso relacionado con la
presunta reserva de Ley Orgánica es improcedente y la norma
demandada debe declararse ajustada a la Constitución Política.
 Agencia Nacional de Mineria
o INEXEQUIBLE
 La Agencia recordó que las Leyes orgánicas son normas
generales que abarcan plenamente la reglamentación de una
materia y se encargan de diseñar las pautas para que el
legislador ordinario desarrolle en el futuro determinados temas.
Precisó que por su naturaleza, estas leyes tienen una función
auto limitante de la actividad legislativa ordinaria, lo que le
otorga además de una jerarquía superior, la calidad de
ordenadora con la correspondiente estabilidad y permanencia
necesaria para ello.
 Aseguró que la regulación de los aspectos relacionados con la
asignación de competencias normativas y no normativas de los
entes territoriales, la reglamentación de los usos del suelo con la
distribución de competencias entre la nación y los entes
territoriales, así como la regulación de los mecanismos de
participación ciudadana son temáticas que, de acuerdo con la
Constitución, deben ser desarrollados mediante leyes orgánicas
y leyes estatutarias, las cuales tienen unas características
específicas en su trámite y mayorías en su aprobación.
 aspectos que no son accesorios, sino que constituyen un asunto
medular de la organización territorial que no fue definido por el
Constituyente y que al ser regulados por el legislador ordinario
se transgrede el artículo 151 constitucional, pues a través de una
ley ordinaria se regula una materia reservada al legislador
orgánico.
 Consideró que el artículo 33 acusado pretende, a través de un
mecanismo de participación ciudadana, dirimir un conflicto
entre las competencias nacionales sobre el manejo del subsuelo
junto con los recursos no renovables y las competencias
territoriales sobre ordenamiento del territorio, lo que a todas
luces transgrede los artículos 151 y 288 constitucionales que
establecen que la distribución de competencias entre la nación y
las entidades territoriales debe ser establecida a través de una
ley orgánica y que, además, su ejercicio debe fundarse en los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad,
aspectos que no se ven reflejados en la norma.
 Asociación colombiana de generadores de Energía Electrica
 INEXEQUIBLE
 Derogado de manera tacita por la ley 1454 de 2011
 la norma acusada vulnera de manera evidente y directa el
principio de reserva de Ley orgánica consagrado en el artículo
151 Constitucional que impone un proceso legislativo reforzado
 respecto de las normas orgánicas, como aquellas que se ocupan
de reglamentar y regular los usos del suelo, y por ello no es
posible que el contenido del artículo demandado, por ser de
naturaleza y rango de ley ordinaria, reforme un aspecto
sustancial de la Ley Orgánica 1454
 Agencia Nacional de Hidrocarburos
 INEXEQUIBLE
 Consulta popular debe ser regulada mediante ley estatutaria -
Art 152 CN
 Indicó que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional bajo
el orden constitucional vigente no puede entenderse como
antes, que sea la Nación en quién está la propiedad del
subsuelo, pues es el Estado entendido como la totalidad de
entidades tanto del orden nacional como el orden territorial,
quienes son propietarios del subsuelo y de los recursos naturales
no renovables.
 Cuando señala que los casos en los que la minería afecta el uso
del suelo debe llevarse a cabo consulta popular, está
desconociendo que al prohibir el uso del suelo en determinada
materia se afecta la propiedad que tiene la Nación sobre el
subsuelo y los recursos naturales no renovables y en
consecuencia al realizar la asignación de competencias sobre
determinada materia territorial está desconociendo la
Constitución y la ley orgánica.
 CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
o EXEQUIBLE
o Para la Procuraduría, la disposición evaluada no es de las que se pueda
predicar una reserva de ley orgánica, puesto que se trata de una
regulación de una materia concreta, que no toca los elementos
estructurales de la organización territorial ni altera las competencias
atribuidas por la Constitución a las entidades territoriales.
o lo cierto es que el contenido de la norma acusada no corresponde
propiamente a un reparto de competencias.
o Así las cosas, el Ministerio Público considera que resulta constitucional
permitir a través de ley ordinaria la razonable participación de la
comunidad en casos como el previsto por la Ley 136 de 1994, esto es,
cuando un proyecto turístico, minero o de otro tipo, puede llegar a
crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una
transformación en las actividades tradicionales de un municipio, pues
ello encuentra sustento en uno de los fines transversales de la
Constitución Política como es el de facilitar la participación de la
comunidad en las decisiones que le afectan
o En cuanto a la supuesta vulneración del principio de reserva de ley
estatutaria, recordó que de conformidad con el artículo 152 de la Carta
Política, mediante leyes estatutarias el Congreso de la República habrá
de regular 1) los derechos y deberes fundamentales, así como los
procedimientos y recursos para su protección, 2) la administración de
 Justicia, 3) la organización y régimen de los partidos y movimientos
políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales, 4) las
instituciones y mecanismos de participación ciudadana, 5) los estados
de excepción y 6) la igualdad electoral entre candidatos a la Presidencia
de la República.
o En cuanto a la reserva legal aplicable a los mecanismos de participación
ciudadana, expuso que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha
señalado que la reserva es aplicable, por un lado, respecto de las
disposiciones que introduzcan límites, restricciones, excepciones,
prohibiciones o condicionamientos al ejercicio del derecho de
participación ciudadana y, por otro, cuando el legislador asume de
manera integral, estructural o completa la regulación de un tema de
aquellos que menciona el artículo 152 Superior.
o De conformidad con lo anterior, recalcó que el artículo 33 de la Ley 136
de 1994 al ordenar la realización de una consulta popular cuando el
desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo,
amenaza con crear un cambio significativo en el uso del suelo que dé
lugar a una transformación en las actividades tradicionales del
municipio, no vulnera la reserva legal estatutaria prevista en el artículo
152 Superior, porque no traduce límites, restricciones, excepciones,
prohibiciones o condicionamientos al ejercicio del derecho de
participación ciudadana y no reglamenta de manera integral, estructural
o completa la regulación de un tema de aquellos que menciona el
artículo 152 superior.

Consideraciones y Fundamentos
 Problema jurídico y objeto de la demanda
o De conformidad con los cargos anteriormente referidos, corresponde la
Sala determinar si el legislador al establecer a través de una ley
ordinaria que cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística,
minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el
uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades
tradicionales de un municipio, se debe realizar una consulta popular de
conformidad con la ley, desconoció dos tipos de reserva: (i) la orgánica
en relación con la asignación de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales y (ii) la estatutaria en lo referido al
establecimiento de un mecanismo de participación ciudadana.
 Aptitud de la demanda
o Decreto 2067 de 1991 - Concretamente, el ciudadano que ejerce la
acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada
debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la
violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del
asunto.
o En este contexto, en Sentencia C-1052 de 2001[3], esta Corporación
señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así,
la decisión que adopte la Corte necesariamente debe ser inhibitoria[
 o Esto implica entonces que la acusación debe ser suficientemente
comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la
disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la
disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean
de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni
referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia).
Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma
completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada.
o La anterior argumentación se funda en el contenido normativo real de
la disposición acusada, sigue un hilo explicativo claro que produce una
duda suficiente sobre la constitucionalidad de la norma, plantea un
problema específico y efectivo de confrontación entre la norma y la
Constitución, por lo cual la Sala estima que los cargos son aptos.
 Vigencia del articulo 33 de la ley 136 de 1994
o El artículo 40 de la Ley Orgánica 1454 de 2011 dispone “La presente ley
rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones
que le sean contrarias.” En este orden, para determinar si el artículo 33
de la Ley 136 de 1994 fue objeto de derogatoria debe analizarse si su
contenido fue regulado de manera distinta en la nueva normativa.
o En la ley 1454 de 2011, al no existir referencia alguna a mecanismos de
participación no puede considerarse que se presentó derogatoria
expresa o tácita del artículo 33 de la Ley 136 de 1994.
o De igual manera debe señalarse que pese al carácter general de la
regulación contenida en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,
Ley 1454 de 2011, la jurisprudencia ha considerado que ésta no agota
todas las materias del ordenamiento territorial, siendo incluso necesario
que otras normas orgánicas u ordinarias la complementen,
dependiendo del asunto a regular.
o Finalmente, pese al carácter general de la Ley 1454 de 2011, no existe
en ella mención alguna sobre mecanismos de participación de las
comunidades, razón por la cual no puede tampoco considerarse que se
presentó una derogatoria del artículo 33 de la Ley 136 de 1994. En este
orden, si bien es cierto que lo regulado mediante ley orgánica deroga lo
dispuesto mediante ley ordinaria, esto debe predicarse de materias
específicamente desarrolladas en la nueva normatividad
o Por todas las anteriores consideraciones, es que puede llegarse a la
conclusión que el artículo hoy acusado se encuentra vigente.
 Naturaleza jurídica de las leyes orgánicas
o el Legislador puede expedir códigos o conjuntos sistemáticos de
normas, leyes marco, leyes de facultades extraordinarias, leyes
estatutarias, leyes ordinarias o de contenido ordinario y leyes orgánicas.
o Sobre esta última categoría de normas, el artículo 151 de la Carta
establece que a las leyes orgánicas estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa, mandato que se concreta en cuatro materias o
contenidos (que emanan de varios preceptos constitucionales), a saber:
“las leyes que reglamentan el Congreso y cada una de las Cámaras; las
 normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones; el plan general de desarrollo; y la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.
o la Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que “las leyes
orgánicas, dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a
las demás leyes, por consiguiente, imponen sujeción a la actividad
ordinaria del Congreso. Sin embargo, no alcanzan la categoría de
normas constitucionales (CP art. 151), comoquiera que se orientan a
organizar aquello que previamente ha sido constituido en la Carta
Fundamental. Su importancia está reflejada en la posibilidad de
condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines
y principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al
procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que
usualmente gobierna la actividad legislativa.
o En razón de lo anterior las leyes orgánicas constituyen parámetros
válidos para ejercer el control de constitucionalidad frente a normas de
inferior jerarquía y, en tal sentido, las normas orgánicas forman parte
del denominado bloque de constitucionalidad lato sensu
o Requisitos especiales de las leyes organicas
 (i) el fin de la ley;
 la finalidad de la ley orgánica consiste en incorporar una
serie de reglas a las cuales “estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa”[14] (CP art. 151), razón por la cual
este tipo de normas regulan el trámite aprobatorio de las
normas de inferior jerarquía en sus respectivas materias
y en lo de su competencia y, en resumen, “la ley orgánica
condiciona la expedición de leyes sobre la materia que
ella trata.
 (ii) su contenido o aspecto material;
 la Constitución consagra cuatro materias específicas de
reserva de ley orgánica, las cuales, según la
denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia,
corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del
Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del
Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
 “En ese orden de ideas, atribuye reserva de ley orgánica
a las leyes que reglamentan el Congreso y cada una de las
Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones; el plan general de desarrollo; y la
asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales.
 esta Corporación ha insistido en que la duda entre si un
contenido normativo es de reserva orgánica o de
naturaleza ordinaria, debe resolverse en favor del
legislador ordinario, tomando en cuenta la cláusula
general de competencia del legislador y que las
 limitaciones de las leyes orgánicas constituyen un límite
al proceso democrático.[22] En este sentido, la Corte ha
rechazado una interpretación laxa de los contenidos que
conforman la reserva de ley orgánica, para evitar un
posible vaciamiento de competencias del legislador
ordinario.
 (iii) la votación mínima aprobatoria:
 las mayorías especiales requeridas para la aprobación de
una ley orgánica (consistentes en la mayoría absoluta de
los votos de los miembros de una y otra cámara)[ es
corolario de la especialidad de esta clase de leyes.
 Tiene como propósito “la obtención de mayor consenso
de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de
la República, lo cual garantiza mayor legitimidad
democrática a la ley que va a autolimitar el ejercicio de la
actividad legislativa,” así como una mayor vocación de
permanencia de esta clase de leyes, pues a ellas está
condicionada la expedición y reforma de las normas
ordinarias.
 y (iv) el propósito del legislador.
 “en el propio trámite legislativo debe aparecer clara,
expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o
modificar una ley de naturaleza orgánica”. Esta exigencia
se orienta a resguardar la transparencia en el debate
democrático, y por medio de ella, se garantiza el control
político de los ciudadanos a sus autoridades así como el
fin esencial del Estado de facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida
política de la Nación (CP arts. 2 y 40).
 debe existir en la aprobación de normas orgánicas un
“propósito legislativo explícito de proponer y tramitar
una ley de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y
positiva de que se surta un procedimiento legislativo
directamente encaminado a la adopción o reforma de
una de tales leyes.
o Así, la Corte ha estimado que cuando una ley ordinaria realiza una
modificación sustancial a una norma de carácter orgánico, la primera
deviene inconstitucional.
 La reserva organica en materia de ordenamiento territorial
o la Carta no es sistemática en la definición del contenido del
ordenamiento orgánico territorial, puesto que los temas son bastante
diversos”[38]. Agregó que “la determinación del contenido general de
esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalística,
esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que
expresamente hablan de legislación orgánica de ordenamiento
territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano.”
o “Esa finalidad de la legislación orgánica territorial explica entonces los
grandes temas que aparecen asociados a esa legislación especial, y que,
de manera muy general, son: de un lado, esta legislación orgánica toca
con la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en
función del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de
ella la definición de las condiciones y requisitos de existencia de las
entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del
territorio, así como su régimen jurídico básico (CP arts 1º, 150 ord 4º,
297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta
legislación ciertos mecanismos de participación relacionados con el
ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la
incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial
(CP arts 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la
legislación orgánica territorial asignar las competencias normativas y no
normativas a las entidades territoriales, y establecer la distribución de
competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el
establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de
competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y 288).
o “Una primera enumeración de los asuntos reservados por el
Constituyente para este tipo de leyes, en los cuales se profundizará más
adelante, es la siguiente:
 a) la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales (C.P., art. 151);
 b) la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales (C.P., art. 288);
 c) el establecimiento de los requisitos para la formación de
nuevos Departamentos (C.P. art. 297);
 d) el señalamiento de las condiciones para la conversión de una
región en entidad territorial (C.P., art. 307);
 e) la determinación de las atribuciones, órganos de
administración y recursos de las regiones, así como la de su
participación en el manejo de los ingresos provenientes del
Fondo Nacional de Regalías, y la definición de los principios para
la adopción de sus respectivos estatutos especiales (C.P., art.
307);
 f) la adopción de un régimen administrativo y fiscal especial para
las áreas metropolitanas; el diseño de los mecanismos que
garanticen la adecuada participación de las respectivas
autoridades municipales en sus órganos de administración; y el
señalamiento de la forma en que se habrán de convocar y
realizar las consultas populares para decidir la vinculación de los
municipios que las constituyen (C.P., art. 319); y
 g) la fijación de las condiciones para la conformación de las
entidades territoriales indígenas (C.P., art. 329).”
o La reserva de ley orgánica no puede conducir, en ningún caso, a la
ampliación de su alcance más allá de los límites establecidos por la
Carta
 o el objeto de esta reserva es “establecer, de manera general, las pautas
para que el legislador ordinario desarrolle a futuro determinados temas,
con lo cual este tipo de ley se caracteriza por no entrar en los detalles y
precisiones, toda vez que si lo hace, estaría petrificando el ejercicio de
la actividad legislativa y vaciando de contenido las competencias del
legislador ordinario.
o Explicó que las razones que llevaron al constituyente para exigir el
trámite especial en esta materia se fundamentan en la necesidad de
garantizar la armonía de dos principios constitucionales: por un lado el
del Estado unitario, y por el otro el de la autonomía de las entidades
territoriales.
o Específicamente, en materia de explotación de recursos naturales no
renovables, la Corte advirtió que están en tensión la facultad que tiene
el Congreso para atribuir competencias al nivel central en relación con
la explotación de recursos naturales, frente a la autonomía de las
entidades territoriales para definir el ordenamiento de su territorio.
 LA RESERVA DE LA LEY ESTATUTARIA FRENTE A LAS MATERIAS ESPECIALMENTE
RELEVANTES SEÑALADAS POR EL CONSTITUYENTE
o no sólo se señaló el contenido material de los asuntos que deben ser
reglamentados mediante ley estatutaria, sino también se ordenó el
establecimiento de un trámite de formación de las mismas más
riguroso en cuanto a la aprobación por mayorías especiales y a la
revisión constitucional previa a la sanción, oficiosa y definitiva.
o a introducción de las leyes estatutarias en el derecho colombiano tiene
como fundamento:
 “i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere
superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad
jurídica para su aplicación;
 ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas
regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar
mayor consenso ideológico con la intervención de minorías, de
tal manera que las reformas legales más importantes sean
ajenas a las mayorías ocasionales y,
 iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan
mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben
corresponder a una mayor participación política.”
o El artículo 152 de la Constitución prevé que deberán tramitarse a través
de las leyes estatutarias:
 (i) los derechos y deberes fundamentales, y los procedimientos
y recursos para su protección;
 (ii) la administración de justicia;
 (iii) la organización y régimen de los partidos y movimientos
políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales;
 (iv) las instituciones y mecanismos de participación ciudadana;
 (v) los estados de excepción; y (vi) la igualdad electoral entre
candidatos a la Presidencia de la República.
o En primer lugar, esta Corporación ha defendido la tesis de que la
reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva, en
el sentido de que no cualquier regulación que se ocupe de las materias
contempladas por el artículo 152 constitucional requiere ser expedida
por medio de dicho tipo de ley.[50]
o En segundo lugar, la Corte ha sostenido que el tipo de desarrollo y el
grado de detalle de la regulación que la Constitución exige al legislador
estatutario dependen de la clase de materia. Así, para el caso de las
funciones electorales, la Corte ha defendido un especie de reserva
reforzada amplia, según la cual corresponde al legislador estatutario no
solamente el establecer los lineamientos básicos de tales funciones,
sino desarrollarlas con un mayor detalle con una pretensión de
exhaustividad y sistematización.
o Para la hipótesis de la administración de justicia, la Corte ha señalado
que son materia de las leyes estatutarias “los elementos estructurales
esenciales de la función pública de justicia”[52], los cuales han sido
identificados como “los principios que informan la administración de
justicia, así como los órganos encargados de ejercerla y sus
competencias generales”[53].
o Respecto de los derechos fundamentales, el asunto es más
problemático si se tiene en cuenta que la aplicación estricta de la
reserva de ley estatutaria anularía el contenido de la competencia del
legislador ordinario, en tanto directa o indirectamente, toda regulación
se refiere o afecta un derecho fundamental. Piénsese, por ejemplo, en
todos los códigos de procedimientos que, en últimas, persiguen
garantizar el debido proceso. Por lo anterior, la jurisprudencia
constitucional ha buscado el establecimiento de ciertas reglas[54] que
permitan la armonización del artículo 152 con el 150 Superior, de
manera tal que se mantenga un amplio margen de regulación por parte
del legislador, pero se impida la restricción de mínimos de protección de
los derechos fundamentales sin el consenso y el debate político propio
de las sociedades democráticas.
o En relación con los mecanismos de participación ciudadana, la Corte ha
señalado que aquellas disposiciones que comprometen los elementos
estructurales del derecho de participación deben ser tramitadas como
estatutarias. Por consiguiente, “aquel reducto esencial que es
absolutamente necesario para que tal derecho pueda ser ejercido y sea
efectivamente tutelado, debe ser regulado mediante este trámite
especial. En este sentido, las disposiciones que tengan el significado de
introducir límites, restricciones, excepciones, prohibiciones o
condicionamientos al ejercicio del derecho”
 se consignó que aquellas disposiciones que comprometen el
núcleo esencial del derecho de participación ciudadana deben
ser adoptadas mediante leyes tramitadas como estatutarias.
 conforme con el aforismo latino que indica que quien puede lo
más, puede lo menos, una ley estatutaria que de manera
integral pretende regular un asunto de los que enumera la
 precitada norma constitucional, puede contener normas cuya
expedición no estaba reservada a este trámite, pero en cambio,
a la inversa, una ley ordinaria no puede contener normas
particulares reservadas por la Constitución a las leyes
estatutarias.
 La consulta popular como un mecanismo de participación ciudadana y sus
límites competenciales
o el Congreso de la República profirió las Leyes Estatutarias 134 de 1994 y
1757 de 2015.
o La ley 134 de 1994 “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de
participación ciudadana” según su artículo 1° tiene por objeto regular
“la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta
popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local;
la revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto”
o la Ley Estatutaria 1757 de 2015 introdujo modificaciones a la Ley 134 de
1994, especificando los requisitos para el ejercicio de los mecanismos
de participación popular. En cuanto la consulta popular, la nueva ley
estatutaria precisó en su artículo 3 que: “pueden tener origen en
autoridad pública o popular el referendo y la consulta popular”
o la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia C-150 de 2015
refirió igualmente las reglas jurisprudenciales en la consulta popular e
indicó
 i) el carácter generalmente facultativo y excepcionalmente
obligatorio de las consultas populares;
 ii) las restricciones competenciales del pueblo en consulta
popular y
 iii) la prohibición de modificar la Constitución o de desconocer
derechos constitucionales mediante el empleo de la consulta
popular.
o “consulta popular, cuya realización se autoriza en los artículos 104 y 105
de la Constitución, no puede referirse a materias que no se encuentren
comprendidas por las competencias del respectivo nivel territorial. En
esa medida, no será posible que mediante una consulta popular
municipal se pregunte a los ciudadanos asuntos de carácter
departamental. Igualmente no podrá una consulta popular promovida
por el Presidente de la República solicitar del pueblo un
pronunciamiento sobre un asunto exclusivamente territorial.”
o Sin embargo, como fue explicado, el alcance de este derecho se sujeta a
los límites que la propia Constitución y la Ley estatutaria de mecanismos
de participación ciudadana consagran. Uno de esos límites consiste,
precisamente, en el ámbito restringido de las consultas de orden
municipal, las cuales sólo pueden versar sobre asuntos de competencia
del respectivo distrito o municipio, de manera que el carácter vinculante
de la decisión comunitaria se circunscribe a la esfera de lo local. (
o con lo cual se estaba decidiendo sobre una competencia del Estado
como propietario de estos últimos. En este orden, consideró la Corte
que la Constitución de 1991 establece en cabeza del Estado la
 propiedad de los recursos del subsuelo y dispone que la explotación de
un recurso natural no renovable causa a favor del Estado una
contraprestación económica a título de regalía, generando beneficios
para toda la Nación.
o De todo el anterior recuento jurisprudencial se concluye que, dentro del
marco de la democracia participativa, la consulta popular es un
mecanismo idóneo para que la ciudadanía decida, a través de una
respuesta afirmativa o negativa, sobre asuntos nacionales,
departamentales, municipales, distritales o locales. No obstante,
dependiendo del nivel a tratar, la consulta se encuentra limitada por
reparto de competencias establecidas en la Constitución y en la Ley.
 CASO CONCRETO
o Para efectos de resolver el problema jurídico debe recordarse, como se
explicó anteriormente que
 (i) no toda asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales, ni la distribución de competencias entre
éstas y la Nación está sujeta a reserva de ley orgánica y
 (ii) no todas las materias referidas a la participación ciudadana
están sujetas a la reserva estatutaria
o la norma tiene implicaciones en dos ámbitos:
 (i) consagra un requisito para la ejecución de proyectos de
naturaleza turística, minera o de otro tipo en un municipio
cuando los mismos impliquen una transformación en las
actividades tradicionales y
 (ii) dicho requisito consiste en la realización de una consulta
popular.
o el artículo 105 CN es claro en señalar:
 (i) que es a través del estatuto general de la organización
territorial, que como señaló anteriormente ha sido leído por esta
Corporación como una ley orgánica de ordenamiento territorial,
la que debe señalar los requisitos y formalidades en que los
gobernadores y alcaldes según el caso, podrán realizar consultas
populares,
 (ii) que la norma constitucional establece una facultad en cabeza
de las autoridades territoriales y no una obligación y
 (iii) que en el caso en que decidan realizar dichas consultas, las
mismas deben recaer sobre asuntos propios de la competencia
del respectivo departamento o municipio.
o No obstante, al hacer un análisis del artículo 33 se observa que la
materia regulada se refiere a los casos en que, por expresa disposición
del artículo 105 superior, se requiere la aprobación a través de una ley
orgánica.
o De igual manera, como pasa explicarse el desconocimiento del artículo
105 también se produce por otras dos razones:
 En primer término, si en gracia de discusión el artículo 33 de la
Ley 136 de 1994 hubiese sido aprobado a través de una ley
orgánica, la expresión contenida en la norma, referida a la
 obligación imperativa en cabeza de los gobernadores y alcaldes
de adelantar una consulta popular cuando el desarrollo de
proyectos amenace con crear un cambio significativo en el uso
del suelo, transgrediría el contenido del artículo 105.
Ciertamente, la Constitución consagra una posibilidad, no una
orden, en cabeza de las autoridades municipales quienes son las
llamadas a decidir sobre la conveniencia y la necesidad de su
realización.
 Ley 1757 de 2015 Ley estatutaria de mecanismos de
participación: dispones que las consultas populares son
optativas por las autoridades territoriales.
 transgrede abiertamente la expresión “podrá”
consagrada tanto en el artículo 105 de la Constitución
como en el artículo 31 de la Ley Estatutaria de
Mecanismos de Participación Ciudadana, esta última
normativa como parámetro de control de la ley ordinaria.
 desconoce de igual manera el principio de autonomía
territorial consagrado en los artículos 1 y 287 de la Carta
Política. Según el artículo citado, el legislador debe
diseñar el régimen de ordenamiento territorial
respetando los derechos de las entidades territoriales a
gobernarse por autoridades propias, a establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus tareas, a
administrar los recursos para la realización efectiva de
sus funciones, y a participar en las rentas nacionales. La
Corte ha sido enfática en señalar que el legislador no
puede, en ningún caso, establecer reglas que vacíen de
contenido la cláusula general de competencia de las
entidades territoriales consagrada en el artículo 287 C.P.
A este respecto, la jurisprudencia ha indicado que no
puede la ley, so pretexto de diseñar el régimen de
ordenamiento territorial, establecer normas que “limiten
a tal punto la autonomía de las entidades territoriales
que sólo desde una perspectiva formal o meramente
nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la
gestión de sus propios intereses”[68]. Es por esta misma
razón que el legislador dejó en cabeza de las autoridades
municipales la decisión de convocar o no a una consulta
popular.
 también implica un desconocimiento del artículo 105 que
dispone que las consultas populares en el ámbito local están
circunscritas a asuntos de competencia del respectivo
departamento o municipio.
 No obstante, el artículo 33 de la Ley 136 de 1994
establece de manera amplia y general un requisito para
el ejercicio de esta competencia. En efecto, la redacción
abierta de la norma que incluso señala que en el
 desarrollo de proyectos de cualquier “otro tipo”, es
necesario la realización de una consulta popular si genera
un cambio significativo en el uso del suelo, implica la
interferencia en competencias en las que confluyen
autoridades territoriales pero también nacionales.
 Sent C-123 de 2014: La función de ordenamiento
territorial, y dentro de ella con especial relevancia la de
determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a
la vida en comunidad y llegan a determinar el modelo de
desarrollo y, por consiguiente, las condiciones de vida en
aspectos como el económico, el social, el cultural, el
ambiental, el urbanístico, entre otros
 Allí están de por medio, por un lado, la autonomía de las
entidades territoriales para desempeñar sus funciones de
planeación y ordenamiento territorial, competencias que
constituyen elementos fundamentales de su autonomía,
y por el otro, la necesidad de garantizar que cuando en
ellas confluyan competencias del orden nacional se
generen decisiones ponderadas que no anulen el
principio del Estado unitario. Para lograr dicho equilibrio
dispuso entonces el constituyente que dichas materias
fueran adoptadas por una ley orgánica.
 Tal y como se explicó en la parte considerativa de esta
providencia, la necesidad de que sean tramitados a
través de ley orgánica los asuntos en donde confluyan
competencias nacionales y territoriales fue la razón por
la cual esta Corporación en sentencia C-273 de 2016
declaró la inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de
2001,
CONCLUSION
 La reserva orgánica en materia territorial y en la asignación y distribución de
competencias entre la nación y las entidades territoriales está dispuesta en
varios artículos de la Constitución, específicamente el artículo 105 ordena que
una ley orgánica de ordenamiento territorial debe regular los casos, los
requisitos y las formalidades en que los gobernadores y alcaldes podrán realizar
consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo
departamento o municipio.
 La Ley 136 de 1994 fue tramitada como ley ordinaria y su tema general se
refería a la adopción de normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios. No obstante, en transgresión del artículo
105 superior reguló una materia propia de la ley orgánica.
 De igual manera, al establecer en cabeza de los municipios la obligación de la
realización de consultas populares cuando el desarrollo de proyectos de
naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio
significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las
actividades tradicionales de un municipio, se transgrede lo dispuesto en el
artículo 105 de la Constitución que consagra una posibilidad en cabeza de las
 autoridades municipales quienes son los llamados a decidir sobre la
conveniencia y la necesidad de su realización. Una imposición de este tipo
desconoce el principio de autonomía territorial consagrado en los artículos 1 y
287 de la Carta Política
 Por otra parte, la Sala consideró que la norma establece de manera abierta que
en cualquier tipo de proyecto es necesaria la realización de una consulta
popular si genera un cambio significativo en el uso del suelo, sin consideración
alguna a que en ciertos asuntos confluyen competencias no sólo locales sino
también nacionales, y por tanto, que escapan del ámbito de una consulta
municipal.
DECISIÓN
 DECLARAR INEXEQUIBLE.

Sentencia C-204 de 2019

Norma Demandada:
 artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de
Policía y Convivencia”.
o Se subrayan los apartes demandados en la pretensión principal y se
negrean los apartes demandados, como pretensión subsidiaria:

o ARTÍCULO 86. CONTROL DE ACTIVIDADES QUE TRASCIENDEN A LO

PÚBLICO.  Las personas jurídicas con o sin ánimo de lucro establecidas o
que funcionen bajo la denominación de clubes sociales sin ánimo de
lucro cuya actividad pueda afectar la convivencia y el orden público,
casas culturales, centros sociales privados o clubes privados o similares,
que ofrezcan servicios o actividades de recreación, diversión, expendio o
consumo de licor, sala de baile, discoteca, grill, bar, taberna, whiskería,
cantina, rockola, karaoke, sala de masajes o cualquier tipo de
espectáculo  para sus asociados o para el público en general, estarán
sujetos a las normas del presente Código. 
o PARÁGRAFO 1o.  Como consecuencia de lo anterior, los alcaldes
distritales o municipales podrán establecer horarios de
funcionamiento para los establecimientos antes mencionados, y
determinar las medidas correctivas por su incumplimiento, de
conformidad con lo previsto en el presente Código.

o PARÁGRAFO 2o.  Facúltese a las autoridades de Policía y Comandantes

de Estación de Policía para ingresar a los establecimientos
mencionados en el presente artículo con el fin de verificar el
cumplimiento de horarios dispuestos por los alcaldes distritales o
municipales y para imponer las medidas correctivas que
correspondan.

DEMANDA
 Vulneración del artículo 15 de la Constitución Política
 o Argumentan que, al permitir el acceso al domicilio de la persona
jurídica, sin mediar orden judicial previa, se desconoce el derecho a la
intimidad de la misma, el que resulta protegido por la inviolabilidad del
domicilio, extendido a este tipo de lugares.
 Vulneración del artículo 16 de la Constitución Política
o Al explicar que uno de los derechos fundamentales de las personas
jurídicas es el libre desarrollo de la personalidad, argumentan que la
potestad de vetar ciertas actividades que reconoce la norma
demandada, interfiere en el desarrollo de la personalidad de la
asociación, club o entidad similar al tratarse de actividades privadas y,
de manera indirecta, desconoce el derecho al libre desarrollo de la
personalidad de sus asociados.
 Vulneración del artículo 28 de la Constitución Política
o Explican que, al permitir el ingreso de la policía, sin orden judicial previa,
la norma demandada es susceptible de ser inaplicada en razón de la
excepción de inconstitucionalidad, por desconocimiento del derecho a
la inviolabilidad del domicilio, en este caso de las personas jurídicas,
interpretado de acuerdo con el artículo 86 de la Ley 57 de 1887.
Agregan que la función de inspección, vigilancia y control que la norma
cuestionada otorga a los alcaldes municipales pertenece al Presidente
de la República, de acuerdo con el numeral 26 del artículo 189 de la
Constitución y que éste sólo lo delegó en el Alcalde Mayor de Bogotá y
en los Gobernadores, no en los alcaldes municipales, de acuerdo con la
sentencia T-1264 de 2008. Explica que estas mismas razones harían
inconstitucional el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, no demandada.
 Vulneración de los artículos 38, 39 y 103 de la Constitución Política
o Los demandantes realizan una argumentación conjunta para explicar el
desconocimiento de los artículos 38, 39 y 103 de la Constitución Política,
que tienen en común el referirse al derecho a la asociación. A su juicio,
el derecho de asociación se desconoce por la norma cuestionada, al
permitir que se impida el desarrollo de ciertas actividades y al fijar
límites y horarios para las mismas. Estos límites implicarían que los
asociados no puedan ingresar, a partir de cierta hora o deban salir de la
sede de su asociación, a pesar de lo dispuesto en sus propios estatutos.
Esta limitación afectaría, a la vez, la libertad de escoger oficio y de
locomoción de sus asociados.
o Consideran que la vulneración del derecho de asociación se hace
palpable por la contradicción que existe entre el título de la norma, el
que refiere a actividades que trascienden a lo público, mientras que el
cuerpo de la misma incluye la realización de espectáculos dirigidos no
sólo al público en general, sino también a sus asociados. Esta es la razón
que justifica la pretensión subsidiaria de inconstitucionalidad de la
expresión “para sus asociados” contenida en la norma cuestionada.
o Como fundamento de su argumentación, citan una sentencia del
Consejo de Estado[1], donde se habría precisado que, al tratarse de
actividades privadas, las autoridades públicas no estarían legitimadas
para controlar o restringirlas.
  Vulneración del artículo 152 de la Constitución Política
o Finalmente, arguyen que, al vulnerar los derechos fundamentales
expuestos, en la forma explicada, mediante la permisión del
establecimiento de límites a su ejercicio, restricciones, excepciones y
prohibiciones, la norma cuestionada debió haber sido tramitada como
una ley estatutaria y no, mediante una ley ordinaria, como es el caso de
la Ley 1801 de 2016.

INTERVENCIONES
 Ministerio de Justicia
o EXEQUIBLE
o No hay violación al derecho de intimidad – Estos lugares no pueden
considerarse privados, sino públicos o semipúblicos.
o Libre desarrollo de la personalidad - las libertades de las personas
encuentran un límite en los derechos de los demás y en el orden
jurídico. En desarrollo de lo anterior, refiere que la norma es razonable
y proporcional, en cuanto responde a una finalidad de garantizar la
convivencia pacífica e impone un limitante temporal que no anula la
posibilidad que tiene las personas de construir un modelo de realización
personal.
o vulneración de la inviolabilidad del domicilio, manifiesta la entidad
interviniente, que la norma únicamente establece el derecho de la
Policía de verificar la observancia de los horarios fijados para los
establecimientos que ésta regula, situación que se armoniza con el
deber de convivencia pacífica que tiene todos los asociados.
o el núcleo esencial del derecho de asociación no se vulnera, puesto que
su afectación puede darse cuando se impide o cuando se obliga a
permanecer asociado en contra de la voluntad, pero no cuando se
establece un marco regulatorio razonable, necesario y proporcionado
que busca garantizar que las actividades que se desarrollen en la
sociedades señaladas en la norma acusada, no generen un abuso del
derecho que termine lesionando los intereses de la ciudadanía.
o no existe violación al principio de reserva de ley estatutaria, como
quiera que con la norma en estudio no se está afectando el núcleo
esencial de algún derecho fundamental.
 Ministerio de Defensa
o EXEQUIBLE
o Considera que la norma demandada está dotada de elementos jurídicos
que permiten garantizar el cumplimiento de diferentes fines estatales,
tales como la convivencia pacífica y el orden público. En ese sentido,
manifiesta que el nuevo Código evita que algunos establecimientos
evadan el control policivo, cambiando la razón social de sus
establecimientos. Agrega que la norma acusada no permite un ingreso
permanente a la propiedad privada por parte de la Policía, sino que, por
el contrario, lo limita a los lugares donde se realicen actividades que
trasciendan a lo público, con el fin de verificar el cumplimiento de
horarios establecidos previamente por los alcaldes municipales.
 o estima que no es íntimo aquello que está a la vista pública y que, en ese
sentido, la Policía únicamente puede ingresar a los establecimientos
regulados en la norma para verificar el horario fijado previamente por
los alcaldes municipales, situación que tampoco implica una violación al
domicilio, en tanto que sólo podrán ingresar a aquellos lugares que
trasciendan a lo público. En igual sentido, la entidad interviniente
refiere que el derecho al libre desarrollo de la personalidad tiene como
limitación los derechos de los demás y que, en todo caso, en ningún
momento la disposición enjuiciada afecta el núcleo esencial de esta
prerrogativa o del derecho de asociación, puesto que imponer horarios
no parece una restricción desproporcionada a las libertades que se
ejercen en el marco de este tipo de lugares.
 Policia Nacional
o EXEQUIBLE
o se pronunció sobre el carácter preventivo y educativo de los
procedimientos de policía, cuya aplicación busca evitar
comportamientos indeseables que puedan afectar derechos
fundamentales y/o colectivos. Sobre los cargos por vulneración de
derechos fundamentales, consideró que estos no eran absolutos y que
sobre estos deben “establecerse unos límites por parte del legislador,
siempre y cuando no aborden el núcleo esencial de lo privado”.
o planteó que los efectos negativos que la norma impone a los derechos
que los demandantes consideran vulnerados son simples hipótesis con
las cuales se pretende desconocer que el ejercicio de todos los derechos
implica el cumplimiento de cargas sociales como el respeto por los
derechos de terceros. Por último, indicó que “impedir el ingreso policial
favorece a las organizaciones criminales” puesto que antes de que
entrara en vigencia la norma demandada existía un vacío normativo que
permitió que se cometieran diferentes conductas, punibles amparados
en la figura de clubes sociales o sin ánimo de lucro.
 Alcaldía Mayor de Bogotá
o EXEQUIBLE
o más allá de vulnerar derechos fundamentales, lo que la norma permite
es dar cumplimiento a los deberes que la Constitución ha impuesto a
todas las personas como el de “respetar los derechos ajenos y no abusar
de los propios”[6].
o Adicionalmente, manifestó que la norma demandada de ninguna
manera permite vulnerar el domicilio en sentido estricto cual es el que
no trasciende de lo privado.
o ya ciertas alcaldías habían establecido horarios para el funcionamiento
de establecimientos públicos que aleguen la calidad de ser clubes
sociales y, dichos actos administrativos no fueron anulados por el
Consejo de Estado. Explicó que la norma busca evitar que, con la
creación de entidades fachadas denominadas como clubes sociales, se
impida la acción de las autoridades de Policía, en materia de horarios de
funcionamiento. Lo anterior se veía agravado porque, expresamente, el
Código anterior incluía las corporaciones privadas y los clubes sociales,
 dentro de la definición del domicilio y expone que justamente la
intención del Legislador de 2016 consistió en otorgar instrumentos
eficaces para mantener el orden público respecto de estos lugares bajo
la fachada de clubes sociales, en la medida que las actividades que ahí
se desarrollan transcienden a lo público, en atención a la ubicación de
los establecimientos, las condiciones físicas de éstos y los servicios y
productos que se ofertan.
 Alcaldía de Medellin
o EXEQUIBLE
o la tranquilidad de los ciudadanos es un bien jurídico superior a la
libertad otorgada a ciertas personas jurídicas para realizar actividades
que trascienden a lo público
o . Adicionalmente, manifiesta que el establecimiento de horarios no
vulnera de ninguna manera el libre desarrollo de la personalidad, sino
que es una restricción lógica de la vida en sociedad.
o Por último, afirma que no se restringe el derecho de asociación cuando
la norma lo que establece es la potestad de las autoridades para
verificar el cumplimiento de ciertos requisitos.
 Alcaldía de Bucaramanga
o INEXEQUIBILIDAD PARCIAL
o Lo anterior, en la medida en que la norma no establece medidas
aplicables para las personas naturales que ejerzan actos de comercio y
en ese sentido, sostiene, pueden impugnar las actuaciones de control
que sobre estas ejerzan los alcaldes y la policía argumentando que no
tienen personería jurídica.
o En ese sentido, considera que la norma resulta excluyente y
discriminatoria y, por eso, propone que el texto de la norma sea
extendido también a personas naturales que ejerzan actividades de
comercio que trasciendan a lo público.
 Instituto colombiano de derecho procesal
o EXEQUIBLE
o Adicionalmente, considera que la norma demandada no pretende
desconocer la inviolabilidad del domicilio de todas las personas jurídicas
sino de aquellas que realizan actividades que tengan la potencialidad de
afectar derechos de terceros. Sostiene que permitir la realización de
estas actividades sin limitación alguna desconocería los deberes y fines
del Estado.
o se refiere a la obligación constitucional de los alcaldes de hacer cumplir
la ley[10] y conservar el orden público[11] y, por ello, no les está vetado
reglamentar horarios de cumplimiento ni determinar medidas
correctivas por el incumplimiento de los mismos. En cuanto a las
atribuciones conferidas a las autoridades de policía, indica que la norma
no las faculta para realizar ingresos arbitrarios sino para verificar el
cumplimiento de la normatividad vigente.
o Por último desvirtúa los cargos admitidos por considerar que el derecho
al libre desarrollo de la personalidad está constitucionalmente limitado
por los derechos de los demás y el orden jurídico; que no existe
 inviolabilidad al domicilio cuando el ingreso por parte de autoridades de
policía admite probar en contrario que no se están afectando derechos
ajenos y, por último, que los derechos a ejercer actividades privadas y
asociarse están limitados por los derechos y libertades de los demás y la
norma demandada no pretende, por sí sola, sancionar, prohibir ni
restringir estas actividades sino ejercer control cuando concurran
ciertas premisas.
 Academia Colombiana de Jurisprudencia
o EXEQUIBLE
o advirtió que la inviolabilidad del domicilio es una expresión más del
principio de legalidad y del proceso justo pero que su finalidad no es la
de impedir la fijación de horarios ni el ingreso a cierto tipo de
establecimientos. Por último, adujo que el artículo demandado no
impide de ninguna manera la creación ni permanencia de ningún tipo de
asociaciones ni la regulación específica del núcleo de algún derecho
fundamental y por ende no tiene reserva de ley estatutaria.
 Universidad del Rosario
o INEXEQUIBLE
o porque en su proceso de creación no se respetó la reserva de ley
estatutaria. A su juicio, la norma demandada contempla regulación
sobre el núcleo esencial de algunos derechos fundamentales de las
personas jurídicas y, en ese sentido, el trámite legislativo adelantado no
respetó el procedimiento establecido en el artículo 152 de la
Constitución.
 Universidad Libre
o EXEQUIBLE
o descartan que se haya configurado un vicio por desconocimiento de la
reserva de ley estatutaria, toda vez que no existe un objetivo directo del
legislador para concretar derechos fundamentales, la norma no los
regula integralmente y tampoco contiene mecanismos para su
protección.
o Luego, sostienen que la finalidad de la norma acusada no es la de
autorizar el ingreso al domicilio, que sin duda merece protección, sino
regular una actividad comercial que se desarrolla en establecimientos
públicos, en aras de verificar que se respeten las normas de orden
público.
o Por último, afirman que facultar a los alcaldes para establecer horarios
de funcionamiento de los establecimientos que reglamenta la
disposición, responde a la obligación que tienen los alcaldes de
garantizar la convivencia y el orden público.
 Universidad de Caldas
o EXEQUIBLE
o Por otro lado, respecto de los cargos esbozados manifestaron que la
imposición de obligaciones a las personas jurídicas con el fin de
garantizar el orden público no limita en ningún momento el derecho a la
intimidad, en la medida en que su fin es constitucionalmente admisible.
 o A su juicio, tampoco existe violación del derecho al libre desarrollo de la
personalidad, en tanto que la limitación impuesta en la norma objeto de
debate no afecta el núcleo esencial de esa prerrogativa porque no
afecta la facultad del individuo de adoptar decisiones consustanciales
respecto de su modelo de vida o de su visión de la dignidad humana.
o que tampoco existe violación de la prohibición de inviolabilidad del
domicilio, como quiera que de la lectura de la norma se tiene que los
agentes no pueden ingresar al establecimiento, sin que exista un motivo
fundado que ponga en riesgo el orden público y la convivencia.
Igualmente, anotan que la disposición enjuiciada no vulnera el derecho
de asociación, en la medida en que no impone un límite a esa facultad;
por el contrario, busca que las actividades que se desarrollen en los
establecimientos que se encuentran en el supuesto del artículo 86 de la
Ley 1801 de 2016, cumplan con la condición de garantizar el interés
general.
o la norma no regula el núcleo esencial de algún derecho fundamental,
sino que simplemente enuncia las directrices para que los alcaldes y las
autoridades de policía cumplan su función de garantizar el orden
público, enuncian que no hay violación del artículo 152 de la
Constitución, referido a la reserva de ley estatutaria.
 Club el Nogal
o INEXEQUIBLE
o asegura que el domicilio de un club social es inviolable sin mandamiento
escrito de autoridad judicial y demás formalidades legales;
o que el derecho a la igualdad se desconoce cuándo se les da un
tratamiento diferenciado a unos clubes sobre otros
o y que el libre desarrollo de la personalidad y el derecho de asociación se
transgreden cuando se limita la libertad de las personas en un ámbito
privado.
o Por último, afirma que la norma demandada también desconoce los
derechos al deporte, a la educación y a la cultura, debido a que en los
clubes se hace ejercicio y se programan actividades como cursos,
talleres y conferencias, actividades que se verán limitadas con los
supuestos regulados en la disposición que se encuentra bajo control
abstracto en la Corte Constitucional.
 Club campestre El Rancho, Club Campestre de Bucaramanga y Condominio
Campestre El Peñón
o COADYUVAR LA DEMANDA- INEXEQUIBLE
o En ese sentido, afirman que dejar al arbitrio de autoridades
administrativas y de policía la regulación de los clubes sociales trasgrede
derechos como la inviolabilidad del domicilio, en la medida en que se
permite el ingreso de la Policía al domicilio del establecimiento, sin que
exista orden judicial que justifique dicha situación; afecta el derecho de
libre asociación, pues amenaza la posibilidad que tiene los socios de
realizar libremente actividades sociales al interior de los clubes; y
menoscaba el libre desarrollo de la personalidad, en tanto que la
 implementación de horarios es una actividad restrictiva que impide la
autorregulación de los clubes como personas jurídicas.
 Club campestre de medellin
o INEXEQUIBLE
o En el primero, se pronuncia sobre la reserva de norma estatutaria que le
designa la Constitución Política a las leyes que regulen asuntos
relacionados con los derechos fundamentales como lo son el libre
desarrollo de la personalidad, la inviolabilidad del domicilio y el derecho
de asociación, todos ellos, a su juicio, ejercidos al interior de los clubes
sociales.
o reitera que los derechos fundamentales que se desarrollan al interior de
los clubes pueden verse limitados por las facultades que se otorgaron a
los alcaldes y a la policía, situación que se agrava en atención a que no
se contempla ningún mecanismo de control previo ni posterior.
o Por último, en el tercer aspecto, se refiere al derecho a la inviolabilidad
del domicilio. Sobre este, sostiene que esta Corte ha indicado[21] que
podrá ser limitado de manera razonable y proporcionada siempre y
cuando entre en tensión con otros derechos o valores constitucionales
como la vida o la integridad física, lo que no ocurriría en el presente
caso, ya que, en su criterio, no existe riesgo de amenaza de las
prerrogativas de otras personas.
 Corporación Metropolitan Club
o Que los clubes sociales sin animo de lucro sean excluidos de la norma
demandada.
o Lo anterior, planteando que los clubes sociales, a diferencia de los
establecimientos abiertos al público, son organizaciones privadas sin
ánimo de lucro, cuya finalidad es la realización de actividades lúdicas,
culturales o recreativas pero que no están dirigidas al público en general
sino a un determinado grupo de personas, es decir, los socios y sus
invitados.
o la norma transgrede groseramente la inviolabilidad del domicilio al
permitir el ingreso de las autoridades sin la existencia de una orden
judicial y asegura que esto, sería como facultarlas para entrar a las casas
de las personas a impedirles que escuchen música o se tomen un trago.
Por último, indica que la norma infringe el derecho de libre asociación el
cual incluye, para las personas jurídicas sin ánimo de lucro, que puedan
autodeterminarse y, en ese sentido, definir autónomamente el horario
al cual quieren sujetarse.
 Intervenciones ciudadanas.
o Carlos Fernado Gonzalz Perez
 EXEQUIBLE
 plantea que la figura utilizada por algunos establecimientos de
comercio para organizarse como clubes o cualquier otro tipo de
asociaciones, se ha convertido en un abuso del derecho, en
tanto que les ha permitido burlar “sanciones por incumplir
horarios de funcionamiento y afectaciones a la convivencia”.
  no se transgrede la intimidad cuando las actividades que se
desarrollan al interior de los espacios físicos a los que la norma
permite acceder trascienden de lo privado a lo público y afecta
los derechos de terceros; no puede hablarse de un
desconocimiento de la inviolabilidad del domicilio cuando la
norma indica claramente que solo aplica cuando la actividad
afecte la convivencia y el orden público, como fines del Estado.
Por último, señala que el cargo relativo a la vulneración de la
reserva de ley estatutaria no está llamado a prosperar y, sin
profundizar el motivo, sostiene que la Corte debe estarse a lo
resuelto en la sentencia C-007 de 2017.
o Vecinos de Chapinero
 EXEQUIBLE
 Plantean que es el único instrumento legal que tiene la fuerza
suficiente para que la policía pueda efectivamente limitar
conductas contrarias al orden público. Acto seguido, los
intervinientes aportan extractos de diversos conceptos jurídicos,
de algunas normas como acuerdos y decretos y también de
sentencias de esta Corte y del Consejo de Estado. En la mayoría
de estos apartes, se trató sobre la facultad de los alcaldes para
ejercer su función de policía como primera autoridad municipal.
Sobre los cargos planteados no hicieron consideraciones
particulares, pero en términos generales manifestaron que los
derechos no son absolutos y el Código de Policía resulta ser una
disposición legislativa adecuada para que la función de policía
pueda cumplirse a cabalidad y siempre en cumplimiento del
debido proceso.
 CONCEPTO DE LA PROCURADURIA
o EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del primer inciso y primer parágrafo y
EXEQUIBILIDAD SIMPLE del segundo parágrafo.
o Respecto de la reserva de ley estatutaria concluye que este cargo no
debe prosperar en la medida en que la norma demandada no regula el
núcleo esencial ni el alcance de ningún derecho fundamental.
o especto de los cargos formulados por la presunta vulneración de
derechos fundamentales, la procuraduría sostiene que la injerencia
estatal en las actividades ofrecidas por la persona jurídica deberá
depender del grado de publicidad que tengan las mismas, es decir, que
aquellas que trasciendan a lo público y tengan la potencialidad de
afectar derechos de terceros tendrán que soportar una carga mayor de
intervención policial.
o osteriormente, indica que los sitios a los que se refiere el artículo
demandado son de carácter semiprivado y solo podrá ser viable la
intromisión o regulación de estos cuando sus “actividades comporten
una afectación real, efectiva o inminente a la convivencia pacífica o al
orden público”. Sin embargo, señala que la norma demandada tanto en
su título como en su contenido establece que el control solo aplica a las
“actividades que trascienden a lo público” y “cuya actividad pueda
 afectar la convivencia” y, por ello, no comporta vulneración de los
derechos alegados.
o el procurador analiza las atribuciones estatales en materia policiva
desde los tres aspectos que le ha reconocido la jurisprudencia
constitucional: poder de policía, entendido como el poder de regulación
del congreso y excepcionalmente asambleas y concejos; la función de
policía entendida como la gestión concreta de las autoridades de la
rama ejecutiva y la actividad de policía entendida como la aplicación
material del cuerpo de policía.
o De esta sección se destaca que, a juicio del procurador, las limitaciones
a las libertades de personas naturales y jurídicas en espacios
semiprivados, permitidas por la norma con el fin de controlar el orden
público carecen de precisión, puesto que el orden social es un concepto
amplio y en ese sentido debería precisarse a afectaciones específicas de
derechos ajenos. En ese orden, considera que también debe
condicionarse el uso de la función de policía ejercida por los alcaldes, en
el sentido en que esto tendrá que hacerse mediante un acto
administrativo de carácter particular y motivado en el cual se
identifiquen los derechos ajenos en concreto que resultarían afectados.
o Finalmente, indica que la actividad de policía es proporcional y
constitucionalmente legítima, ya que persigue un fin válido como lo es
la salvaguarda de los derechos afines, siempre y cuando, se entienda
que esta actividad solo podrá realizarse para verificar el cumplimiento
de horarios previamente establecidos, no para imponerlos.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE
 Problema jurídico:
o Resumen de los cargos
 Para los accionantes, todo el artículo 86 resulta inconstitucional
porque: en primer lugar, al permitir que las autoridades de
policía ingresen sin autorización a estos lugares privados, se
estaría desconociendo la inviolabilidad del domicilio que se
predica de clubes sociales y corporaciones privadas y, por esta
vía, se estaría permitiendo que se desconozcan derechos que se
ejercen en estos sitios cerrados, tales como el libre desarrollo de
la personalidad y la intimidad de sus socios o miembros. En
segundo lugar, consideran que autorizar a los alcaldes para que
determinen los horarios de funcionamiento de estas personas
jurídicas, constituye una afectación del derecho de asociación y
“libre desarrollo de la personalidad” de estas entidades, porque
no les permitiría autodeterminarse y, en su lugar, autorizaría una
intromisión indebida de las autoridades administrativas, en un
asunto del resorte propio de la asociación, como lo es el de
determinar sus horarios de funcionamiento. En tercer lugar,
exponen que, al tratarse de una afectación sensible en el núcleo
esencial de la libertad y derecho de asociación, del derecho a la
inviolabilidad del domicilio, del derecho a la intimidad y al libre
 desarrollo de la personalidad, tales limitaciones no podían
introducirse en una ley ordinaria, como lo es la Ley 1801 de
2016, sino se requería el trámite de una ley estatutaria. De
manera subsidiaria, solicitan que, si no se declara la
inexequibilidad total del artículo 86 del Código Nacional de
Policía, por las mismas razones, sea declarada inexequible la
expresión “para sus asociados”, prevista en el inciso primero y
los parágrafos primero y segundo, del mismo artículo.
o Tres problemas jurídicos:
 A.¿La regulación mediante una Ley ordinaria, que realiza el
artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, de las actividades que
trascienden a lo público, realizadas por personas jurídicas
constituidas como clubes sociales, casas culturales, centros
sociales privados o clubes privados u otros similares, al afectar e
introducir limitaciones al ejercicio de los derechos
fundamentales de asociación, libre desarrollo de la personalidad,
intimidad e inviolabilidad del domicilio, desconoce el artículo
152 de la Constitución Política, por tratarse de un asunto de
reserva de Ley Estatutaria?
 b. ¿El sometimiento de las actividades que trascienden a lo
público, a las normas del Código Nacional de Policía, que realiza
el inciso primero del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, así como
la potestad conferida por el parágrafo 1 del mismo artículo a los
alcaldes distritales y municipales, para establecer los horarios de
funcionamiento para las personas jurídicas que realicen
actividades que trascienden a lo público, constituidas como
clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados o
clubes privados u otros similares, y determinar las medidas
correctivas, derivadas del incumplimiento de los horarios, de
acuerdo con el Código Nacional de Policía, vulneran el derecho
fundamental de asociación, previsto en los artículos 28, 39 y 103
de la Constitución Política?
 c. ¿La facultad otorgada por el artículo 86 de la Ley 1801 de
2016, a las autoridades de policía y a los comandantes de
estación de policía, para ingresar a los establecimientos
constituidos como clubes sociales, casas culturales, centros
sociales privados o clubes privados u otros similares, donde se
realicen actividades que trasciendan a lo público, con el fin de
verificar el cumplimiento de los horarios establecidos al respecto
por parte de los alcaldes, desconoce los siguientes artículos de la
Constitución Política: 28 – inviolabilidad del domicilio - 15 –
derecho a la intimidad -y 16 – libre desarrollo de la
personalidad?
 1. LA FACULTAD DE LOS ALCALDES PARA EL MANTENIMIENTO DEL ORDEN
PÚBLICO
o El orden público determina el margen de acción de las autoridades
públicas: al mismo tiempo que hace legítima su intervención para
 garantizar el valor y fin esencial del Estado de la convivencia pacífica
(artículos 1 y 2 de la Constitución), les impone, igualmente, límites
derivados del principio constitucional de separación entre lo público y lo
privado, transversal y definitorio del orden constitucional colombiano.
o En efecto, la idea de un orden público presupone, por oposición, la
existencia de un orden privado, es decir, de una serie de asuntos de
interés particular, en los que, por consiguiente, las autoridades públicas
no disponen de facultades para intervenir, se garantiza su no
intromisión y la definición concreta de los elementos que componen el
orden privado no admite ser general, sino debe ser relativa, al
corresponder libremente a las personas, caso a caso
o el orden público es un asunto de interés general que se define como la
reunión de los valores necesarios para que sean posibles la convivencia
social y la vigencia de los derechos constitucionales, al amparo del
principio de dignidad humana: la seguridad pública, la tranquilidad
pública y la sanidad medioambiental, concepto más amplio y exigente
que el de salubridad, ya que involucra el concepto de desarrollo
ambientalmente sostenible.
o El mantenimiento del orden público es, en este sentido, una función
estatal o pública que, con el fin de garantizar la convivencia y la vigencia
de los derechos de las personas, introduce limitaciones necesarias,
razonables, proporcionadas y no discriminatorias[34] al ejercicio de los
mismos, a través de, según el caso, el ejercicio de la función legislativa o
de la función administrativa. Así, esta función pública puede
materializarse en la expedición de normas generales o individuales o en
su aplicación o la gestión material o concreta del orden público
o CONCEPTO DE PODER DE POLICIA:
 Cuando se expiden normas generales, impersonales y abstractas,
la jurisprudencia constitucional ha identificado que se trata del
ejercicio del denominado poder de policía el que, en ejercicio de
la función legislativa, radica en cabeza del Congreso de la
República, de manera ordinaria, y del Presidente de la República,
durante los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la
Constitución) y, en ejercicio de la función administrativa,
sometida a la Ley, mediante la expedición de actos
administrativos generales, corresponde al Presidente de la
República, a las asambleas departamentales, a los
gobernadores[36], a los concejos distritales y municipales y a los
alcaldes[37] distritales y municipales
o CONCEPTO DE FUNCIÓN DE POLICIA
 Cuando para el mantenimiento del orden público se recurre a la
expedición de actos administrativos de contenido particular y
también se adoptan medidas no normativas de naturaleza
concreta, para el mantenimiento del orden público, se trata de
la función de policía, en cabeza de ciertos ministerios[39], las
superintendencias –ejemplo de las autoridades especializadas de
 policía-, los gobernadores, los alcaldes y los inspectores de
policía, como función exclusivamente administrativa.
o CONCEPTO DE ACTIVIDAD DE POLICIA:
 Finalmente, la gestión material o concreta del orden público, por
parte de los agentes de la Policía Nacional (artículo 218 de la
Constitución[40]), se trata de la actividad de policía.
o Alcaldes respecto a la policía:
 Para el mantenimiento del orden público, los alcaldes,
reconocidos por el artículo 315 de la Constitución, como la
primera autoridad de policía en su municipio, detentan el poder
de policía, mediante el cual expiden reglamentaciones generales
de las libertades, por ejemplo, la libertad de circulación o el
ejercicio de las libertades económicas (restricciones de
circulación, horarios de funcionamiento, zonas de parqueo,
sentido de las vías, etc.)
 También, en ejercicio de la función de policía, los alcaldes
expiden licencias o permisos, por ejemplo, de ocupación del
espacio público[41] e imponen medidas protectoras y sanciones
por los comportamientos contrarios al orden público
 Finalmente, dirigen la actividad de la Policía en su
correspondiente municipio y, por lo tanto, bajo su orden, se
realizan operativos policiales para verificar el cumplimiento de
las normas de convivencia, en pro de la seguridad y tranquilidad
públicas y la sanidad medioambiental
 De esta manera, las competencias de los alcaldes para el
mantenimiento del orden público son amplias, pero se
encuentran subordinadas a las directrices que, en la materia,
expidan los gobernadores y, en últimas, el Presidente de la
República. En estos términos es posible afirmar que, no obstante
que los alcaldes, como autoridades propias y no designadas, se
encuentran en el centro de la autonomía territorial (artículo 287
de la Constitución), en materia de policía administrativa no
actúan como autoridades autónomas, sino como agentes
jerarquizados o subordinados, de acuerdo con el artículo 296 de
la Constitución
 Así, (1) la clasificación del espacio en público, semi público y
privado determina la gradación del poder de intervención
administrativa, por lo que, en principio las autoridades de
policía, incluidos los alcaldes, carecen de competencia para
intervenir en los lugares privados, salvo que (2) allí se
desarrollen actividades que trascienden a lo público
 Los espacios públicos, privados e intermedios
 públicos y privados, semipúblicos y semiprivados.
 Se trata, en concreto, de un instrumento para determinar
la expectativa de intimidad que legítimamente puede
predicarse de los comportamientos humanos y, por lo
tanto, permite juzgar la validez de las intromisiones
 realizadas por parte de las autoridades públicas y de
terceras personas. También ha considerado la
jurisprudencia que esta clasificación también resulta útil
para determinar la protección de derechos y libertades
diferentes a la intimidad y, por lo tanto, permite
determinar el nivel de protección frente a otras formas
de intromisiones públicas y privadas, en dichos lugares
 Espacios públicos
o aquellos en los que el acceso y la permanencia es
libre, no existen códigos de comportamiento o de
vestuario particulares y el artículo 82 de la
Constitución impone el deber constitucional a las
autoridades de velar por su destinación al uso
común.
o En estos lugares, la facultad de intervención de las
autoridades administrativas, para el
mantenimiento del orden público, es amplia,
teniendo en cuenta que dichos espacios
constituyen el objeto más directo de la policía
administrativa
 Espacios privados:
o son lugares cerrados, donde el acceso y la
permanencia exigen autorización o
consentimiento del morador; allí se ejercen en su
máxima expresión derechos y libertades como la
intimidad y el libre desarrollo de la personalidad
y, por lo tanto, se trata de contextos no de orden
público, sino de orden privado
o en los que la actuación de la policía administrativa
carecería, en principio, de razón de ser por
tratarse de “un ámbito inalienable, inviolable y
reservado”
 existen lugares intermedios que comparten, en mayor o
menor medida, características de los espacios públicos y
de los espacios privados: los espacios semipúblicos y los
semiprivados.
 Espacios semipúblicos:
o como las oficinas públicas o de entidades
prestadoras de servicios públicos, los bancos, los
centros comerciales, los locales comerciales, los
estadios y los cines, no son lugares públicos, pero
se encuentran abiertos a él. En algunos casos, su
acceso exige el cumplimiento de ciertos
requisitos, como el pago del valor de la entrada,
la solicitud de una cita o el respeto de la
prohibición de ingreso de armas. Las reglas de
comportamiento en dichos lugares son mínimas y
 deben ser razonables. Por lo tanto, no es posible
que sus administradores restrinjan
ostensiblemente el libre desarrollo de la
personalidad o discriminen a quienes allí acceden
o permanecen
o Es decir que sus órganos internos y los agentes
privados de la seguridad de estos lugares,
únicamente disponen de facultades para
garantizar la seguridad o el orden interno. En
estos espacios la actividad de la policía
administrativa se encuentra permitida, teniendo
en cuenta que, a pesar de no ser espacios
públicos, el hecho de autorizar el acceso público y
de que, al igual que en los espacios públicos, allí
se ejercen libertades y derechos de las personas
que deben ser garantizados, incluidos los
derechos a la vida e integridad personal, implica
que también se encuentran presentes las
necesidades de seguridad pública, tranquilidad
pública y sanidad medioambiental
o Sin embargo, el grado de intervención de las
autoridades de Policía, respecto de los lugares
semipúblicos, es menor que respecto de los
lugares públicos, teniendo en cuenta que se trata
de sitios cuya administración y, por lo tanto,
responsabilidad, se encuentra confiada, en
principio, a sus propios órganos.
 Espacios Semiprivados:
o los que, aunque no se encuentran abiertos al
público, en desarrollo del derecho de asociación
(artículo 38 de la Constitución y 16.1 C.A.D.H.) sí
permiten el ingreso únicamente a quienes
detenten la calidad de miembros de la institución
o comunidad; exigen el cumplimiento de unos
determinados parámetros de comportamiento
que responden a estándares que caracterizan a
dicha comunidad y, por lo tanto, disponen
normalmente de mecanismos disciplinarios
internos.
o Se trata, por ejemplo, de instituciones de
educación de diferentes niveles, lugares de
trabajo, clubes deportivos y clubes sociales en
sentido estricto, es decir, aquellos en los que, su
acceso y permanencia exigen una membresía y el
cumplimiento de parámetros de identidad de sus
asociados y, para ser miembro, no basta con la
cancelación del precio de la entrada.
 o En estos sitios cerrados al público, existen códigos
comportamentales, que son reglas
preestablecidas propias de la institución, la
caracterizan y determinan por lo que, en
principio, la intervención de la policía
administrativa se encuentra excluida[52] y su
gestión es confiada a la institución misma, en
desarrollo de facultades de autoorganización y
autogestión. Los lugares semiprivados “no son
espacios privados, porque las acciones de cada
uno de los individuos en una oficina, o en un
establecimiento educativo, tienen repercusiones
sociales: no se trata del individuo en su propio
ámbito de acción, sino del individuo en una
comunidad”
o Sin embargo, la trascendencia social de los hechos
realizados en los espacios semipúblicos es
evidentemente mayor que los realizados en los
espacios semiprivados[54]. En razón de esto, es
posible concluir que, a pesar de tratarse de
espacios semiprivados, ciertas actividades pueden
tener la potencialidad de trascender a lo público.
 Las actividades que trascienden de lo privado a lo publico.
 “(…) la separación entre los asuntos públicos y los
asuntos privados, como principio constitucional, no es
absoluta ni orgánica, ya que permite el ejercicio de
funciones públicas por parte de los particulares[56], pero
sí inspira, a la vez, la esencia libertaria del régimen
constitucional y el carácter limitado y sometido del poder
público”
 De igual manera, el principio constitucional de
separación entre lo público y lo privado no se opone a
que se reconozcan y protejan aspectos o campos
privados, dentro de lo público
 La naturaleza de los espacios (públicos, privados e
intermedios) determina, en principio, el alcance de la
intervención de las autoridades de policía administrativa
para garantizar el orden público. Sin embargo, no se trata
de un criterio absoluto y, por lo tanto, debe ser
completado con un examen concreto de la naturaleza de
la actividad que se ejerce o su trascendencia: social o
meramente privada.
 Así, en espacios públicos o semipúblicos se ejercen
actividades privadas, sin trascendencia pública que, por
lo tanto, escapan al interés general y responden al
interés privado, razón por la cual, la policía
administrativa, a pesar de la naturaleza del lugar, no se
 encuentra legitimada para intervenir respecto de estas
actividades. Igualmente, en espacios privados y
semiprivados se realizan actividades que escapan al mero
interés particular del orden privado y que, en realidad,
son de interés general y comprometen el orden público.
Por ejemplo, no obstante tratarse de un espacio privado,
las condiciones de seguridad de las instalaciones del
servicio público de electricidad o gas del domicilio de las
personas, no responden al interés privado, sino al interés
general, considerando que, en dicha actividad se
encuentra comprometida la vida e integridad no
únicamente de los residentes del domicilio privado, sino
también de los vecinos y, eventualmente, de toda la
comunidad. Igualmente, cuando el sonido o los olores
producidos dentro del domicilio de las personas es
perceptible más allá de las fronteras del espacio privado,
se trata de una actividad que trasciende a lo público y, en
consecuencia, al sobrepasar el orden privado,
compromete el orden público, en sus componentes de
tranquilidad pública y sanidad medio ambiental, según el
caso.
o En suma, el orden público, que es responsabilidad primaria de los
alcaldes, como autoridades de Policía, es un conjunto de condiciones de
interés general, de seguridad pública, tranquilidad pública y sanidad
medioambiental, cuyo ámbito se determina, en virtud del principio
constitucional de separación entre lo público y lo privado, tanto por la
naturaleza del espacio (público, privado o intermedio), como por la
incidencia de la actividad, lo que permite sostener que, incluso existen
necesidades de orden público, en el desarrollo de actividades realizadas
en espacios privados o semi privados, cuando su efecto trasciende o
desborda lo privado y, por lo tanto, dejan de ser actividades de mero
interés particular, pues se involucra el interés general. En razón de lo
anterior, es razonable que se disponga que estas actividades se
someten al Código Nacional de Policía.
 2. EL ALCANCE DEL DERECHO DE ASOCIACIÓN, FRENTE A LA AUTONOMÍA DE LA
PERSONA JURÍDICA
o el artículo 38 de la Constitución Política garantiza el derecho a la “libre
asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las
personas realizan en sociedad”, como la posibilidad amparada
jurídicamente de realizar una actividad mancomunada o de acción
concertada de varias personas, que persiguen objetivos comunes, de
diversa naturaleza y, por lo tanto, pretenden la realización de un
designio en común, a través de un ente colectivo, de acuerdo con el
ordenamiento jurídico
o la asociación es un valor que la Constitución promueve de diferentes
maneras: el artículo 51 impone la obligación al Estado de promover
“formas asociativas de ejecución de (…) programas de vivienda”; el
 inciso tercero del artículo 58 dispone que ‘El Estado protegerá y
promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad’; el artículo
60 prevé que “Cuando el Estado enajene su participación en una
empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad
de sus acciones y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones
solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a
dicha propiedad accionaria”; el articulo 64 impone al Estado el deber de
promover, el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, “en forma individual o asociativa”; el artículo 103
prescribe que el Estado debe contribuir a “la organización, promoción y
capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales,
comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no
gubernamentales”; y, el artículo 333, en materia de libertad económica,
dispone que “El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias”.
o Como derecho fundamental, contempla las siguientes prerrogativas
para las personas: “i) la de intervenir en la creación de cualquier nueva
institución; ii) la de vincularse a cualquiera que hubiere sido
previamente creada por iniciativa de otras personas; iii) la de retirarse a
libre voluntad de todas aquellas asociaciones a las que pertenezca; iv) la
de no ser forzado a hacer parte de ninguna organización en concreto,
especialmente como requisito previo al ejercicio de otros derechos.”
o Manifestacion positiva y negativa
 La manifestación positiva del derecho de asociación implica la
posibilidad de adherirse a una asociación ya instituida o crear
una nueva, para someterse al cumplimiento de sus reglas
internas de funcionamiento o estatutos, a condición de que
éstos se ajusten al ordenamiento jurídico
 la manifestación negativa del derecho significa el carácter
voluntario de la asociación, por lo que no resulta legítima la
afiliación o asociación forzada o la imposibilidad de retirarse de
la misma, lo que afectaría la autonomía de las personas
naturales.
o La exigencia que las limitaciones legales al derecho de asociación sean
necesarias, implica que éstas deben propender por satisfacer fines de
interés general y no puedan conducir a impedir que la asociación con
objeto lícito, desarrolle por completo su actividad propia, cuando esta
no afecte el orden público[81] o se inmiscuyan en asuntos meramente
domésticos, como su organización o funcionamiento interno, por ser
asuntos en los que, en principio, no podría comprometerse el orden
público el que, en los términos explicados, justifica que el legislador
introduzca limitaciones al ejercicio del derecho de asociación
 3. EL DOMICILIO DE LAS PERSONAS NATURALES Y DE LAS PERSONAS JURÍDICAS:
ALCANCE DEL DERECHO A SU INVIOLABILIDAD, EN CADA CASO
o Como un derecho y, a la vez, una garantía fundamental, la Constitución
Política ampara la inviolabilidad del domicilio. A pesar de que este
derecho también es predicable de las personas jurídicas, su fundamento
y alcance no es idéntico respecto de las personas naturales.
o La intimidad y el libre desarrollo de la personalidad, como derechos
involucrados en la protección de la inviolabilidad del domicilio de las
personas naturales
 El derecho a la inviolabilidad del domicilio se encuentra
establecido en el artículo 28 de la Constitución Política de 1991 y
tiene como finalidad la de proteger al titular del mismo, frente a
cualquier intromisión o agresión realizada por un particular o
por una autoridad pública, en el espacio privado donde ejerce
sus derechos y libertades, de la manera más íntima y con la
mayor expectativa de privacidad posible. Así, esa norma
constitucional establece que “(…) Nadie puede ser molestado en
su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido,
ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento
escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades
legales y por motivo previamente definido en la ley (…)
 En ese sentido, esta Corte ha reconocido que la inviolabilidad del
domicilio es un derecho autónomo, que materializa y protege la
libertad de las personas[83], a través de la determinación de un
espacio físico de alcance personal o familiar, que se encuentra
excluido, en su esencia, de la intervención pública, en el que las
personas se expresan y ejercen sus derechos y libertades, de
manera aún más amplia, que cuando los realizan en otro tipo de
espacios, pues constituye una de las prerrogativas más claras del
principio constitucional de separación entre lo público y lo
privado
 tiene como finalidad evitar la intromisión de terceros o de las
autoridades públicas, en esferas en las que se hacen efectivos
diferentes derechos de suma relevancia, tales como el libre
desarrollo de la personalidad, la libertad de creencias y cultos, la
libertad de expresión, la propiedad y la seguridad personal[
 Esta garantía no exige un determinado título jurídico respecto
del bien que constituye el domicilio; protege un concepto de
domicilio amplio[87] en el que, incluso el cuarto del hotel en el
que transitoriamente se encuentran las personas, constituye,
para efectos de proteger su inviolabilidad y los derechos que se
encuentran allí en juego, el domicilio de la persona
 El mismo artículo 28 de la Constitución prevé que los domicilios
de las personas no son absolutamente inviolables, ya que
pueden ser registrados por orden de autoridad judicial
competente “con las formalidades legales y por motivo
previamente definido en la ley”.
 el artículo 32 prevé que cuando las autoridades se encuentren
persiguiendo a alguien, en situación de delito flagrante y éste se
refugiare en su propio domicilio, la Policía podrá penetrar en el
mismo, sin orden judicial, para aprehender al delincuente. Es
decir, esta norma constitucional introduce directamente un
límite al ejercicio del derecho fundamental a la inviolabilidad del
 domicilio, cuando éste entre en conflicto con el interés general
presente en la judicialización efectiva de los delincuentes; la
ponderación fue directamente realizada por el texto
constitucional.
 Respecto de las limitaciones que resultan constitucionalmente
aceptables, al derecho a la inviolabilidad del domicilio, la Corte
Constitucional indicó que se trata de excepciones a la garantía
de orden judicial previa y que, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, lo excepcional “(i) (…) se refiere a
lo extraordinario, a lo inusual, a lo que se sustrae al ámbito de la
regla general; (ii) las excepciones no pueden ser demasiado
amplias, ni pueden ser numerosas, ni pueden multiplicarse, pues
dejarían de ser excepciones; (iii) las excepciones deben
satisfacer la reserva de ley; (iv) ellas deben ser precisas “en la
regulación legislativa”; y adicionalmente y como se desprende
de su propio carácter, (v) deben ser consideradas, interpretadas
y aplicadas con carácter restrictivo, como ocurre en los casos en
que se deja de aplicar la regla general, para dar lugar a la
excepcionalidad
 En suma, la inviolabilidad del domicilio de las personas naturales
es un derecho fundamental que admite limitaciones por parte
del Legislador, que resulten de una adecuada ponderación de los
derechos e intereses que se encuentren involucrados. En dicho
trabajo de ponderación, es necesario tener en cuenta que en el
domicilio de las personas naturales, se encuentra en juego el
ejercicio de otros derechos fundamentales, tales como, por
ejemplo, la libertad de creencias y de cultos, la libertad de
expresión, el libre desarrollo de la personalidad y la intimidad
personal o familiar, razón por la cual, los derechos e intereses
que permiten introducir limitaciones a la inviolabilidad del
domicilio deben ser fundados en los derechos de las otras
personas o en suficientes razones de interés general, tales como
los valores que se encuentran comprometidos en el orden
público. En ese caso, será necesario determinar si los intereses
en cuestión son simplemente privados o no desbordan el ámbito
privado, propio del domicilio o si, por el contrario, se trata de
intereses que, a pesar de encontrarse en el domicilio de las
personas naturales, trascendieron a lo público, y pueden afectar
la seguridad y tranquilidad públicas o el equilibrio medio
ambiental.
o El domicilio y su inviolabilidad, como derecho de las personas jurídicas
 La Corte Constitucional ha admitido que las personas jurídicas
pueden ser titulares de algunos derechos fundamentales,
“estrechamente ligados a su existencia misma, a su actividad, al
núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y, por
supuesto, al ejercicio de derechos de las personas naturales
afectadas de manera transitiva cuando son vulnerados o
 desconocidos los de aquellos entes en que tienen interés directo
o indirecto (…)”
 Entre otros derechos, la jurisprudencia ha reconocido que las
personas jurídicas también son titulares del derecho de
asociación, al debido proceso, a la igualdad, a la inviolabilidad de
sus comunicaciones y de su domicilio, a la información, al habeas
data, al buen nombre, y al acceso a la administración de justicia.
 Sin embargo, el reconocimiento de los derechos fundamentales
de las personas jurídicas no significa que, en todos los casos, su
contenido y alcance coincida con el de las personas naturales.
 En ese sentido, en la sentencia T-061 de 1996 se estableció que,
la inviolabilidad del domicilio es una prerrogativa que puede ser
extendida a las personas jurídicas, pero que, en este caso, no se
trata de un instrumento importante para garantizar otros
derechos fundamentales, por ejemplo, la intimidad personal o
familiar, sino que, por el contrario, prestará utilidad para
“asuntos, materias, procedimientos y demás actividades que
revisten carácter reservado”[102]. En otras palabras, los
intereses que este tipo de personas hacen efectivos en su
domicilio, son propios de esferas comerciales, sociales,
corporativas o empresariales.
 Por ende, el ejercicio de interpretación de derechos que permite
limitar el derecho a la inviolabilidad del domicilio, admite una
mayor gama de restricciones y limitaciones, cuando se trata del
domicilio de las personas jurídicas, que cuando está en juego el
domicilio de las personas naturales
 La Corte Constitucional advirtió que cuando se trata de personas
jurídicas, hay que entender que existe un concepto de domicilio
ampliado[106] que no corresponde absolutamente al domicilio
de las personas naturales. Concluyó la Corte que, en razón de
ello, las garantías establecidas en el artículo 28 de la
Constitución no operan de manera automática cuando se trate
del domicilio de las personas jurídicas -domicilio corporativo-, en
tanto que es válido que, excepcionalmente, se permitan
restricciones mayores que las admisibles frente al domicilio de
las personas naturales, por ejemplo las visitas de inspección, por
parte de autoridades administrativas[107], o cuando se
encuentran de por medio intereses constitucionales
importantes, como la protección de la economía de mercado,
pues asumir lo contrario sería imponer una barrera que haría
imposible el cumplimiento de algunas funciones por parte de las
autoridades públicas.
 En suma, las personas jurídicas también son titulares del
derecho a la inviolabilidad del domicilio, en la medida en que, a
través de este, no sólo ejercen garantías propias de su actividad,
sino que también se hace efectivo cierto grado de intimidad,
relativo a los aspectos propios de la entidad[108] y a la intimidad
 de los socios respecto de las actividades que allí despliegan. Pese
a ello, esta prerrogativa no es ilimitada, sino que es posible
restringirla, en tanto que su grado de protección es inferior que
cuando se trata del domicilio de las personas naturales donde,
en el intermedio, se encuentra la protección de otras garantías
constitucionales de relevancia[
 4. LA RESERVA DE LEY ESTATUTARIA, EN MATERIA DE DERECHOS
FUNDAMENTALES, FRENTE A LA NORMA DEMANDADA: el cargo relativo a la
vulneración del artículo 152 de la Constitución Política
o El artículo 152 de la Constitución Política determina las materias frente
a las cuales, el Legislador no puede acudir al trámite legislativo
ordinario, sino debe tramitar una Ley Estatutaria. Este tipo de Ley ocupa
un lugar especial dentro del sistema de fuentes del ordenamiento
jurídico colombiano[110]. Aparte de las materias frente a las cuales
existe reserva de ley estatutaria[111], este tipo de ley se caracteriza por
el carácter especial y más exigente del trámite que el de las leyes
ordinarias, ya que debe surtirse en una sola legislatura; exige, para su
aprobación, el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros
de cada cámara y, una vez aprobado, es objeto de un control previo a la
sanción presidencial y por cotejo integral con todo el texto de la
Constitución, realizado por la Corte Constitucional
o en lo que concierne a la materia de los derechos fundamentales, la
reserva de ley estatutaria debe guiarse por una interpretación
restrictiva[113], “puesto que resulta difícil imaginar algún tipo de
regulación que no tenga incidencia en el ejercicio de los derechos y
deberes fundamentales de las personas, o en los procedimientos y
recursos previstos para su protección”
o la jurisprudencia[116] ha precisado unos criterios gracias a los cuales es
posible identificar si, determinada regulación, debió o no tramitarse
mediante una Ley estatutaria: (i) que efectivamente se trate de
derechos y deberes de carácter fundamental; (ii) que el objeto directo
de la regulación sea el desarrollo del régimen de derechos
fundamentales o un derecho fundamental en sí mismo; (iii) que la
normativa pretenda regular, de manera integral, estructural y completa,
un derecho fundamental[117]; o (iv) que verse sobre el núcleo
esencial[118] y los principios básicos del derecho o deber, es decir, que
regule los aspectos inherentes al ejercicio del derecho; y (v) que se
refiera a la afectación o el desarrollo de los elementos estructurales del
derecho, esto es, que consagre límites, restricciones, excepciones y
prohibiciones que afecten la estructura general del derecho, como
elementos cercanos a su núcleo esencial.
o Aunque la norma puede efectivamente tener incidencia en el ejercicio
de los derechos fundamentales indicados, no se trata de su objeto
directo o no es su finalidad, por lo que la interpretación restrictiva de la
reserva de Ley Estatutaria conduce a sostener que el artículo 86 de la
Ley 1801 de 2016 no coincide con la materia del numeral 1, del artículo
152 de la Constitución. Es evidente que no introduce una regulación
 integral, estructural o completa de dichos derechos fundamentales. La
norma no versa sobre componentes mínimos que no admitan ser objeto
de intervención por parte de las autoridades públicas: en cuanto al
derecho de asociación, en los términos anteriormente expuestos, la
imposición de horarios de funcionamiento, para ciertas actividades, no
constituye una afectación de las prerrogativas mínimas que definen este
derecho, como la posibilidad de crear una asociación, adherirse a ella o
retirarse de la misma, de manera voluntaria. Los derechos a la intimidad
y al libre desarrollo de la personalidad de las personas naturales,
ejercidos en espacios intermedios (semipúblicos y semiprivados), son
susceptibles de mayores limitaciones que cuando los mismos se ejercen
en espacios privados, como el domicilio. Asimismo, el contenido del
núcleo esencial de los derechos a la intimidad y a la inviolabilidad del
domicilio de la persona jurídica no coincide con el de las personas
naturales y, por lo tanto, no excluye, en sus componentes mínimos, que
una autoridad administrativa ingrese, con el fin de verificar el
cumplimiento de los horarios de funcionamiento, por parte de la
persona jurídica.
o En suma, la norma no introduce limitaciones al derecho de asociación,
en los términos expuestos. En cuanto a la intimidad, el objeto de la
verificación policial no permite el acceso a la información reservada,
social, comercial, financiera, etc., propia de la intimidad de la persona
jurídica, sino se dirige al control horario de ciertas actividades. Aunque
podría considerarse que la norma genera limitaciones a la inviolabilidad
del domicilio de la persona jurídica, no se trata de una afectación
estructural del derecho, sino de una restricción puntual y excepcional,
bajo la condición de que la actividad trascienda a lo público, es decir,
más allá de los límites propios del domicilio y con el único fin de
verificar el cumplimiento del horario.
o NO DESCONOCIO LA RESERVA DE LEY ESTATUTARIA
 5. LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA FACULTAD PARA DETERMINAR
ADMINISTRATIVAMENTE EL HORARIO DE LAS ACTIVIDADES QUE TRASCIENDEN
A LO PÚBLICO: El cargo relativo a la vulneración de los artículos 16, 38, 39 y 103
de la Constitución Política
o En lo que respecta tanto a los clubes sociales sin ánimo de lucro, como
respecto de las otras entidades enlistadas en la norma, el título dado
por el Legislador al artículo 86, aquí demandado[119]: “Control de
actividades que trascienden a lo público”, permite desvirtuar que se
trata de una potestad ilimitada. Esto implica que la intención del
Legislador no fue la de otorgar una autorización absoluta para fijar el
horario de funcionamiento de dichas entidades privadas, sino que, en
todos los casos, incluidos los clubes sociales sin ánimo de lucro, se trata
de una potestad administrativa que exige determinar que la actividad
ejercida trasciende a lo público, es decir, que no se trata de una
actividad de orden privado, cuyos efectos permanecen en el ámbito
interno del ente, sino que comprometen el orden público y, por lo
 tanto, activan las competencias de los alcaldes en materia de policía
administrativa.
o Así, una interpretación constitucional y sistemática de la norma
examinada, permite concluir que (1) se trata de una potestad
administrativa cuya constitucionalidad exige que se materialice en actos
administrativos de contenido particular, (2) cuyo ejercicio exige
razonabilidad, proporcionalidad y no discriminación.
o Una potestad administrativa cuya constitucionalidad exige que se
materialice en actos administrativos de contenido particular
 Una primera interpretación posible de esta facultad, consistiría
en que serán los alcaldes, a través de actos administrativos de
carácter general, los competentes para determinar únicamente
los criterios que guiarán la actividad de los agentes de Policía, en
la verificación del cumplimiento de los horarios o, incluso, que
bastaría que en dichas medidas reglamentarias, los alcaldes
reprodujeran la norma del Código Nacional de Policía y
únicamente agregaran la determinación administrativa de los
horarios de funcionamiento. En este caso, contrariando la
atribución legal para que sean los alcaldes quienes establezcan
los horarios, serían los agentes de Policía los que, de manera
discrecional, aplicando dichos criterios no establecidos
legalmente o incluso en ausencia de éstos, en la práctica
determinarían qué establecimientos cuya naturaleza es, a priori,
privada, deben cumplir ciertos horarios. También sería posible
que el resultado de la generalidad del acto administrativo del
alcalde conduzca a que todos los clubes sociales, casas
culturales, centros sociales privados o clubes privados o
similares, queden expuestos o resulten afectados
indiscriminadamente por la medida de fijación de horarios, sin
que se requiera que las actividades que desarrollan trascienden
de lo privado, a lo público y, por lo tanto, a pesar de ser
entidades privadas, se evidencie que su actividad compromete el
orden público, lo que, en los términos anteriormente expuestos,
constituiría un exceso inconstitucional en el ejercicio de la
función administrativa de policía administrativa, al desconocer el
principio de separación entre lo público y lo privado. Esta
interpretación no respondería al carácter excepcional de la
intervención de la policía administrativa respecto de los espacios
semipúblicos o semiprivados y, por lo tanto, sería
inconstitucional.
 Por lo tanto, considera la Sala Plena de la Corte Constitucional
que le asiste razón al Procurador General de la Nación al solicitar
que se interprete que esta facultad de los alcaldes debe
ejercerse mediante actos administrativos de carácter particular,
como lo exigió el Consejo de Estado en la sentencia reseñada del
año 2000[121]. En efecto, la naturaleza misma de estas
entidades privadas, así como el carácter excepcional de la
 intervención de la policía administrativa en lugares intermedios
(mayor en lugares semipúblicos, que en lugares semiprivados),
exige una motivación individual o concreta que tenga por
objetivo justificar la fijación del horario, considerando que
determinada actividad realizada por ese ente privado, trasciende
de lo privado a lo público.
 El carácter particular de dicho acto administrativo, así como el
debido proceso que se requiere para su expedición, se erigen así
en contrapeso a esta potestad administrativa ya que, al exigir
una motivación concreta, se permite un adecuado control de
validez del acto administrativo, ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, por parte de quien, concernido
individualmente por la decisión, argumente que, en realidad, sus
actividades permanecen en el ámbito exclusivamente privado.
De esta manera, la determinación de los horarios de
funcionamiento de las actividades que trascienden a lo público,
realizada por este tipo de entes privados, no quedará confiada a
la apreciación de los agentes de policía, sino permanecerá, como
lo dispone la norma, en cabeza de los alcaldes municipales o
distritales, en nombre de la policía administrativa general.
 Para el ejercicio de esta potestad administrativa, al motivar los
actos administrativos de contenido particular, los alcaldes
podrán acudir a diferentes criterios que demuestren que la
actividad no se limita al orden o interés privado, sino que, en
realidad, compromete las condiciones del orden público
(seguridad y tranquilidad públicas y sanidad medioambiental)
 Así, por ejemplo, podrá acudirse a criterios relativos al carácter
relativamente abierto del ingreso de público, a través de la venta
de boletas y también a criterios materiales u objetivos, como el
riesgo que genera para la tranquilidad pública, la seguridad de
las personas, su vida o su integridad o para el medio ambiente, a
partir de la valoración de las condiciones físicas del lugar, la
actividad que se realiza, los sujetos que participan, las
condiciones en las que tienen acceso o el efecto que puede
generar
 Por consiguiente, habiendo concluido que la norma permite que
se interprete que la facultad de fijación de horarios, por parte de
los alcaldes, puede desarrollarse mediante actos administrativos
de carácter general, lo que, como quedó demostrado, acarrearía
consecuencias inconstitucionales, la exequibilidad se
condicionará a la interpretación según la cual, esta facultad debe
ejercerse mediante actos administrativos de contenido
particular, debidamente motivados.
 corresponderá a los alcaldes la carga argumentativa o
motivacional para determinar cómo, en el caso concreto, una
determinada actividad dirigida exclusivamente a los asociados,
tiene la potencialidad de afectar el orden público y, en
 consecuencia, se amerita la fijación de los horarios, todo bajo el
control judicial contencioso administrativo. Aunque en principio
son las actividades abiertas al público las que tienen la
potencialidad de comprometer el orden público, es
perfectamente posible que esto también ocurra respecto de
actividades destinadas únicamente a los miembros, socios o
asociados, aunque, claro está, en este caso la motivación del
acto administrativo deberá ser particular y, por ejemplo, podrá
tomar en consideración la manera como se adquiere la calidad
de miembro, socio o asociado.
 Ahora bien, el parágrafo primero bajo control de
constitucionalidad dispone que respecto de las actividades que
trascienden a lo público, los alcaldes tendrán la facultad de fijar
horarios “y determinar las medidas correctivas por su
incumplimiento, de conformidad con lo previsto en el presente
Código”. La interpretación constitucional de esta norma implica
que no se trata de una facultad para prever o crear mecanismos
correctivos de tipo sancionatorio, frente a los cuales existe
reserva de ley (artículo 29 de la Constitución), sino únicamente
para prever la aplicación de las medidas policivas, ya
consagradas en el Código Nacional de Policía.
o Una potestad que exige razonabilidad, proporcionalidad y no
discriminación
 A pesar del fundamento constitucional de esta potestad, como
toda medida de policía administrativa, se trata de una limitación
al ejercicio de las libertades públicas y de los derechos
fundamentales, en pro de valores supremos, tales como la
convivencia pacífica, la vigencia de los derechos fundamentales
de las otras personas y el derecho al medio ambiente sano. Esto
implica que su ejercicio en la limitación de libertades y derechos
debe ser, en concreto, el estrictamente necesario para alcanzar
adecuadamente dichas finalidades. Por lo tanto, la calificación
de determinada actividad ejercida por estos entes privados,
como con la capacidad de trascender a lo público, exige que la
motivación exponga claramente la finalidad perseguida, como
garantía de racionalidad.
 Al mismo tiempo, es necesario que se analice si esta alternativa
es la menos restrictiva, pero igualmente idónea para alcanzar el
fin de interés general que involucra el orden público y los
horarios deben dirigirse a las actividades que, en concreto,
trascienden a lo público y no al funcionamiento general del
establecimiento o de la persona jurídica.
 Finalmente, tanto la consideración según la cual, determinada
actividad privada, trasciende a lo público, como los horarios
fijados, no pueden fundarse en criterios contrarios al principio
de igualdad, por introducir tratos discriminatorios.
 En consideración de la interpretación constitucional de la
potestad que se encuentra en control de constitucionalidad, es
posible concluir que la norma bajo control no desconoce el
derecho fundamental de asociación, teniendo en cuenta que no
regula la adhesión al ente asociativo, no obliga ni prohíbe la
asociación; tampoco impide el nacimiento o reconocimiento de
la personalidad jurídica; no incide en su objeto social, no lo
excluye o dirige, sino impone límites al horario de
funcionamiento, fundados en la prevalencia del interés general,
cuando determinada actividad, trascienda a lo público y, por lo
tanto, comprometa el orden público
 En lo que concierne a la acusación de vulnerar el derecho al libre
desarrollo de la personalidad de sus miembros, considera la
Corte Constitucional que la protección del orden público
constituye un límite razonable al ejercicio de este derecho, en la
medida en que el libre desarrollo de la personalidad permite “la
realización de las metas de cada individuo de la especie humana,
fijadas autónomamente por él, de acuerdo con su
temperamento y su carácter propio, con la limitación de los
derechos de las demás personas y del orden público”[124], lo
que justamente prevé la norma demandada. Así, la limitación del
ejercicio del libre desarrollo de la personalidad de los miembros
o asociados, por la determinación de horarios límites de
funcionamiento, cuando éste comprometa el orden público,
materializa un límite no sólo razonable, sino esperable, en pro
de la convivencia pacífica.
 Por lo tanto, por ejemplo, en los derechos a la igualdad, al buen
nombre, al debido proceso, al acceso a la administración de
justicia, la jurisprudencia constitucional encontró contenidos
mínimos y equiparables que, a pesar de las particularidades
propias de su aplicación a las personas jurídicas, era posible
realizar su reconocimiento por extensión. Así, a diferencia de
esos derechos fundamentales de las personas jurídicas, el
cumplimiento del objeto social o jurídico de la persona jurídica
no es una garantía que pueda adquirir el rango de fundamental,
en el orden constitucional, ya que su contenido no es
mínimamente equivalente al del derecho al libre desarrollo de la
personalidad de las personas naturales, el que implica la
posibilidad derivada de la dignidad humana, la libertad y la
diversidad, amparada constitucionalmente, de escoger
libremente opciones y planes particulares de vida, sin
intromisiones o limitaciones indebidas, en lo relativo a sus
creencias, sus preferencias afectivas o sexuales o la explotación
de sus capacidades o potencialidades intelectuales, físicas o
artísticas, para tomar las decisiones que impliquen
autodeterminación, afirmación y expresión de la individualidad o
identidad personal
  Por el contrario, el cumplimiento del objeto social de las
personas jurídicas se funda en la libre iniciativa privada, la
libertad económica y de empresa que protege el artículo 333 de
la Constitución[128] y el ordenamiento jurídico previó
mecanismos diversos para su amparo, diferentes a la acción de
tutela, tales como la protección de la libre, sana y leal
competencia. Por lo anterior, debe descartarse la acusación
según la cual el control de actividades que trascienden a lo
público, frente a personas jurídicas, pueda eventualmente
desconocer un cierto derecho fundamental a desarrollar
libremente su personalidad. Por demás, si en gracia de discusión
se aceptara un derecho al libre desarrollo de la personalidad de
las personas jurídicas, no estaría desconocido, porque el objeto
de la norma demandada no consiste en prohibir el ejercicio de
determinada actividad, sino en imponer límites horarios, cuando
su ejercicio comprometa el orden público.
 6. LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA AUTORIZACIÓN A LA POLICÍA PARA
INGRESAR SIN ORDEN JUDICIAL, NI AUTORIZACIÓN, PARA VERIFICAR EL
HORARIO DE LAS ACTIVIDADES QUE TRASCIENDEN A LO PÚBLICO: El cargo
relativo a la vulneración de los artículos 15 y 28 de la Constitución Política
o En atención a estas consideraciones, en el presente caso se realizará un
juicio de razonabilidad de intensidad intermedia el que, de acuerdo con
las sentencias C-114 y 115 de 2017, donde la Corte Constitucional
unificó la estructura de las diferentes intensidades del juicio o test de
razonabilidad y proporcionalidad, el juicio intermedio “exige establecer,
en un primer momento, si la medida (i) se orienta a conseguir un
propósito constitucionalmente importante. Una vez ello se comprueba,
debe establecerse si resulta (ii) efectivamente conducente para alcanzar
dicho propósito.”[130]. “Es necesario advertir que el juicio de
proporcionalidad, en todos estos casos, se encuentra precedido de un
examen que tiene por propósito definir si la medida cuyo juzgamiento
se pretende está directamente proscrita por la Carta. Así, por ejemplo,
no resulta permitido acudir a medidas como la tortura y las penas
crueles, inhumanas o degradantes (art. 12), la prisión perpetua o el
destierro (art. 34) o la expropiación sin indemnización (arts. 58 y 59)”
o La autorización para el ingreso de las autoridades de Policía, en el
domicilio de estas personas jurídicas, persigue una finalidad
constitucionalmente importante
 La facultad otorgada a las autoridades de Policía para ingresar a
estos establecimientos, persigue el fin constitucional de asegurar
la convivencia pacífica (artículo 2 de la Constitución) y la
prevalencia del interés general, en la medida en que se persigue
garantizar el respeto de los horarios de funcionamiento
establecidos administrativamente de las actividades que
trascienden de lo privado, a lo público, como medida de policía
administrativa. La autorización de ingreso busca entonces que,
en el cumplimiento de la misión constitucional de garantizar el
 orden público, radicada en los alcaldes, las medidas preventivas
que se adopten, como en este caso, la determinación de
horarios de funcionamiento, respondan al principio
constitucional de eficacia y, por lo tanto, existan instrumentos
adecuados y suficientes para verificar y garantizar su
cumplimiento (artículo 209 de la Constitución).
 Lo anterior significa que la medida bajo control, persigue fines
constitucionalmente importantes, teniendo en cuenta que el
orden público, que la norma busca garantizar de manera
efectiva, es la condición ineludible para el ejercicio de las
libertades públicas y de los otros derechos fundamentales, ya
que permite la sana y tranquila convivencia social, valor y fin
esencial del Estado (artículos 1 y 2 de la Constitución).
o El acceso de las autoridades de Policía, al domicilio de las personas
jurídicas que realizan actividades que trascienden a lo público, es un
medio efectivamente conducente para garantizar el orden público
 En este caso, la norma otorga un instrumento efectivo para
evitar que, el domicilio de las personas jurídicas, constituya éste
un espacio semiprivado o semipúblico, se erija en obstáculo para
que las autoridades administrativas garanticen la prevalencia del
interés general. En este sentido, la autorización para el ingreso
de las autoridades de Policía es un instrumento efectivamente
conducente para alcanzar el fin constitucional del
mantenimiento del orden público, en los casos en los que la
actividad desplegada por las personas jurídicas privadas, lo
comprometa, porque permite velar por el cumplimiento real de
los horarios preestablecidos.
 Sin embargo, advierte la Corte Constitucional que la norma bajo
control podría dar lugar a una interpretación amplia, según la
cual, se trata de una autorización general para el ingreso policial,
con el fin de verificar el cumplimiento del Código de Policía, en
cualquier momento y respecto de cualquier actividad que se
realice en estos establecimientos. Esta amplitud pondría en
riesgo el principio de separación entre lo público y lo privado y,
por lo tanto, acarrearía su inconstitucionalidad. En consecuencia,
en aras de hacer efectivo el principio de supremacía
constitucional y en aplicación del de conservación del derecho,
la Corte Constitucional condicionará su exequibilidad con el fin
de delimitar esta autorización excepcional para el ingreso al
domicilio de estas personas jurídicas, sin orden judicial.
 Así, de manera concordante con el condicionamiento
introducido al parágrafo primero, el parágrafo segundo será
declarado exequible pero siempre y cuando se interprete que
esta facultad de ingreso policial
 (i) únicamente procede respecto de las actividades que
trascienden a lo público, declaradas previamente
mediante acto administrativo de contenido particular;
  (ii) con la única finalidad de verificar y hacer cumplir el
horario de las actividades en cuestión; y
 (iii) dentro de los horarios considerados de cierre.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

77. Le correspondió a la Corte Constitucional decidir una demanda de

inconstitucionalidad contra el artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, Código Nacional de
Policía, donde se prevé el control de actividades que trascienden a lo público,
realizadas en “clubes sociales sin ánimo de lucro”, “casas culturales, centros sociales
privados o clubes privados o similares”. Para tal efecto, el inciso primero determina
que dichas actividades se encuentran sujetas al Código Nacional de Policía. El
parágrafo primero del mismo artículo autoriza a los alcaldes municipales para
establecer horarios de funcionamiento de dichas personas jurídicas y a determinar las
medidas correctivas, por su incumplimiento. Finalmente, el parágrafo segundo
autoriza a las autoridades de policía, para ingresar a los establecimientos
mencionados, con el fin de verificar el cumplimiento de los horarios e imponer las
medidas correctivas correspondientes. Consideraban los demandantes que esta norma
contrariaba los artículos 15, 16, 28, 38, 39, 103 y 152 de la Constitución.

78. En atención de lo anterior, los problemas jurídicos que se plantearon, fueron

los siguientes:

a. ¿La regulación mediante una Ley ordinaria, que realiza todo el artículo 86 de la Ley
1801 de 2016, de las actividades que trascienden a lo público, realizadas por personas
jurídicas constituidas como clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados
o clubes privados u otros similares, al afectar e introducir limitaciones al ejercicio de
los derechos fundamentales de asociación, libre desarrollo de la personalidad,
intimidad e inviolabilidad del domicilio, desconoce el artículo 152 de la Constitución
Política, por tratarse de un asunto de reserva de Ley Estatutaria?

b. ¿El sometimiento de las actividades que trascienden a lo público, a las normas del
Código Nacional de Policía, que realiza el inciso primero del artículo 86 de la Ley 1801
de 2016, así como la potestad conferida por el parágrafo 1 del mismo artículo a los
alcaldes distritales y municipales, para establecer los horarios de funcionamiento para
las personas jurídicas que realicen actividades que trascienden a lo público,
constituidas como clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes
privados u otros similares, y determinar las medidas correctivas, derivadas del
incumplimiento de los horarios, de acuerdo con el Código Nacional de Policía, vulneran
el derecho fundamental de asociación, previsto en los artículos 28, 39 y 103 de la
Constitución Política?

c. ¿La facultad otorgada por el artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, a las autoridades de
policía y a los comandantes de estación de policía, para ingresar a los establecimientos
constituidos como clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes
privados u otros similares, donde se realicen actividades que trasciendan a lo público,
con el fin de verificar el cumplimiento de los horarios establecidos al respecto por
parte de los alcaldes, desconoce los siguientes artículos de la Constitución Política: 28 –
inviolabilidad del domicilio - 15 – derecho a la intimidad -y 16 – libre desarrollo de la
personalidad-?

79. Concluyó este tribunal que:

(i) las facultades constitucionales de los alcaldes, para el mantenimiento del orden
público, no se limitan a los espacios públicos, sino también se predican de las
actividades desarrolladas en espacios semiprivados y semipúblicos, pero que tengan la
potencialidad de afectar la seguridad y tranquilidad públicas, así como la sanidad
medioambiental, componentes del orden público, es decir, que se trate de actividades
que trasciendan a lo público. Por esta razón, encontró la Corte que no es
inconstitucional que, en pro de la conservación del orden público, el Código Nacional
de Policía se dirija no exclusivamente a las actividades públicas, sino también, a
aquellas que, no obstante ser privadas, sus efectos trascienden a lo público y
comprometen los valores de la convivencia pacífica.

(ii) La norma bajo control de constitucionalidad no corresponde a ninguna de las

hipótesis en las que, de acuerdo con la interpretación restrictiva del numeral primero,
del artículo 152 de la Constitución, deban ser tramitadas mediante una Ley Estatutaria.

(iii) La facultad otorgada a los alcaldes para fijar los horarios de funcionamiento de los
clubes sociales privados, cuyas actividades permanezcan reservadas a sus socios y sus
efectos no comprometan el orden público, resultaría inconstitucional, por contrariar el
principio constitucional de separación entre lo público y lo privado. Por lo tanto, en
aras de hacer efectivo el principio de conservación del derecho, identificó la Corte que
no es inconstitucional que los alcaldes establezcan los horarios de las actividades que
trascienden a lo público, siempre y cuando se entienda que esta facultad debe ser
ejercida mediante un acto administrativo de carácter o contenido particular,
debidamente motivado, fruto de un debido procedimiento administrativo previo,
donde se exponga con suficiencia por qué, a pesar de tratarse de una actividad
privada, trasciende a lo público. En este sentido, se condicionó la exequibilidad de la
norma.

Sin embargo, conscientes de que se trata de una exigencia nueva y que actualmente
los horarios de funcionamiento de las actividades que trascienden a lo público pueden
estar establecidas en abstracto, mediante actos administrativos de contenido general,
que no individualizan el establecimiento ni la actividad que trasciende a lo público y,
por lo tanto, atribuyen a los agentes de policía la determinación concreta del
establecimiento que realiza actividades que trascienden a lo público, la Corte
Constitucional diferirá los efectos del condicionamiento a un año, contados a partir de
la fecha de ejecutoria de la sentencia. En este plazo, los alcaldes, con el apoyo de la
policía nacional, deberán iniciar los procedimientos para expedir los actos
administrativos donde se individualicen los establecimientos y las actividades privadas,
que trascienden a lo público. Por lo tanto, aclara la sentencia que, al vencimiento de
este plazo, perderán ejecutoriedad las determinaciones de horarios para este tipo de
establecimientos privados, que se encuentren incluidas en actos generales y, por
consiguiente, no será posible, con base en ellos, ejercer ni la función, ni la actividad de
policía. Igualmente, aclaró la Corte que el acto administrativo que determine que
cierta actividad privada trasciende a lo público, debe responder a las exigencias de
razonabilidad, proporcionalidad y no discriminación, asuntos que deberán analizarse,
en el eventual control judicial realizado, caso a caso, por parte de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.

(iv) La facultad de las autoridades de Policía para ingresar en estos establecimientos,

con el fin de verificar el cumplimiento de los horarios, persigue la finalidad
constitucionalmente legítima de garantizar con efectividad el orden público, a través
de un medio idóneo para tal fin, por lo que concluyó la Corte que no se desconocieron
los derechos a la inviolabilidad del domicilio, ni a la intimidad. Sin embargo, encontró
la Corte que la amplitud de la atribución otorgada por el parágrafo podría permitir
arbitrariedades. Por consiguiente, para evitar la declaratoria de inexequibilidad de la
norma, se condicionó su interpretación al entendido según el cual la facultad para
ingresar en los establecimientos mencionados e imponer las medidas correctivas
correspondientes, (i) sólo puede ejercerse respecto de las actividades que trascienden
a lo público, declaradas previamente mediante acto administrativo de contenido
particular, como se deriva del condicionamiento incluido al parágrafo 1; (ii) con la
única finalidad de verificar y hacer cumplir el horario de las actividades en cuestión; y
(iii) dentro de los horarios considerados de cierre.

DECISIÓN
Primero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del inciso 1 del artículo 86 de la Ley 1801 de
2016, por los cargos analizados en la presente sentencia.

Segundo.- Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del parágrafo 1 del artículo 86

de la Ley 1801 de 2016, por los cargos analizados en la presente sentencia, en el
entendido de que la facultad que se atribuye a los alcaldes distritales y municipales
para establecer horarios de funcionamiento, debe ejercerse mediante actos
administrativos individuales o de contenido particular, debidamente motivados. Este
condicionamiento surtirá efectos a partir del año siguiente a la fecha de ejecutoria de
esta sentencia.

Tercero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del parágrafo 2 del artículo 86 de

la Ley 1801 de 2016, por los cargos analizados en la presente sentencia, en el
entendido de que la facultad que se atribuye a las autoridades de policía y a los
comandantes de estación de policía para ingresar en los establecimientos
mencionados en este artículo e imponer las medidas correctivas correspondientes,
únicamente procede respecto de las actividades que trascienden a lo público,
declaradas previamente mediante acto administrativo de contenido particular, y con el
único fin de verificar y hacer cumplir el horario de las actividades en cuestión y dentro
de los horarios considerados de cierre.