MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto

por medio del cual se redefine el territorio ancestral de los pueblos Arhuaco,
Kogui, Wiwa y Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, expresado en
el sistema de espacios sagrados de la Línea Negra, como ámbito tradicional,
de especial protección, valor espiritual, cultural y ambiental, conforme los
principios y fundamentos de la Ley de Origen, y la Ley 21 de 1991 /
SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Con
sustento en la falsa motivación del acto demandado / FALSA MOTIVACIÓN –
Acto expedido con fundamento en documentos presuntamente inexistentes /
FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – No configuración /
SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL POR
FALSA MOTIVACIÓN – Negada porque implica un pronunciamiento de fondo
que no es propio de esta etapa procesal / REITERACIÓN DE
JURISPRUDENCIA

En el presente asunto, el ciudadano […] solicitó la suspensión provisional del

Decreto 1500 de 2018, que define nuevamente el territorio ancestral de los
pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta,
expresado en el sistema de espacios sagrados denominado «Línea Negra». […]
[E]n criterio de la parte actora, el Decreto 1500 no cuenta con una real y adecuada
motivación por cuanto se fundamenta en documentos inexistentes como son el
"Documento Madre" y la cartografía de los espacios sagrados elaborada por el
IGAC, lo que hace indeterminable el espacio geográfico de la denominada Línea
Negra. Para abordar la procedencia de la solicitud, resulta necesario precisar, en
primer lugar, que la motivación de los actos administrativos es un elemento
necesario para su validez. Con fundamento en la anterior premisa, se tiene que la
falsa motivación, como causal de nulidad de los actos administrativos, guarda
directa relación con el principio de legalidad de los actos y con el control de los
hechos determinantes de la decisión administrativa. De manera que, para la
prosperidad de la referida causal se requiere la demostración de una de dos
circunstancias: i) o bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta
como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados
dentro de la actuación administrativa; o b) que la Administración omitió tener en
cuenta hechos que sí estaban demostrados y que, de haber sido considerados,
habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente. […] A manera de
corolario, se incurre en falsa motivación cuando los hechos que tuvo en cuenta la
Administración para adoptar la decisión no existieron o fueron apreciados en una
dimensión equivocada, esto es, que la realidad no concuerda con el escenario
fáctico que la Administración supuso que existía al tomar la decisión. […] Nótese,
entonces, que la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión
provisional del Decreto 1500, resultaría procedente por la causal de falsa
motivación, en el evento en que el demandante hubiese acreditado plenamente,
en esta etapa inicial del proceso, que las autoridades demandadas omitieron
elaborar el "Documento Madre" y la cartografía de los espacios sagrados. Sin
embargo, es claro que tales documentos sirvieron de presupuesto fáctico para la
expedición del Decreto cuestionado, en tanto la parte motiva del Decreto 1500 [los
señaló]. […] Significa lo anterior que en expediente obran medios de prueba que
apuntan a ratificar la existencia de los referidos documentos. Por ello, antes de
emitir un pronunciamiento definitivo sobre el fondo del asunto, esta autoridad
judicial estima necesario agotar todo el trámite procesal, especialmente, la etapa
probatoria, con miras a tener certeza de tal aspecto. Nótese, en este mismo
sentido, que las entidades demandadas expidieron el acto acusado en
cumplimiento del ordinal 7° del Auto 189 de 2013, [proferido por] la Corte
Constitucional […]. En esa providencia, el máximo Tribunal constitucional también
ordenó a la Presidencia de la República remitir informes periódicos sobre el
proceso de actualización […]. Los referidos informes de 7 de noviembre de 2014 y
9 de noviembre de 2016 aluden a la elaboración y entrega del «Documento
Madre» y de la respectiva cartografía. En esa medida, aun cuando las versiones
finales de aquellos instrumentos no obran en el cuaderno de la solicitud cautelar,
en esta etapa inicial del proceso, el Despacho no cuenta con la certeza probatoria
suficiente para pronunciarse sobre la veracidad del reproche. […] De conformidad
con lo expuesto, el Despacho observa que las versiones finales del “Documento
Madre" y de la cartografía de los espacios sagrados elaborada por el IGAC, no
reposan en el acervo en esta instancia inicial. Sin embargo, también es una
realidad que las autoridades tradicionales elaboraron, socializaron y entregaron al
Gobierno Nacional ambos instrumentos el 20 de octubre de 2015. Además, el 11
de noviembre de 2014 el IGAC remitió a la Presidencia la respectiva cartografía
georreferenciada en diversos formatos. En este orden de ideas, y tal y como lo ha
sostenido este Despacho, […] y la Sección Quinta de esta Corporación […],
cuando se presentan dudas derivadas del análisis del material probatorio o de la
existencia del mismo, como ocurre en el caso sub examine, el juzgador se
encuentra impedido para pronunciarse de fondo sobre la procedencia de la
solicitud cautelar.

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto

por medio del cual se redefine el territorio ancestral de los pueblos Arhuaco,
Kogui, Wiwa y Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, expresado en
el sistema de espacios sagrados de la Línea Negra, como ámbito tradicional,
de especial protección, valor espiritual, cultural y ambiental, conforme los
principios y fundamentos de la Ley de Origen, y la Ley 21 de 1991 /
CONSULTA A LOS PUEBLOS ÉTNICOS – Debe efectuarse cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente / PROCESO DE CONSULTA PREVIA – Debe ajustarse a las
necesidades de la comunidad a la cual va dirigida / SOLICITUD DE MEDIDA
CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada porque implica un
pronunciamiento de fondo que no es propio de esta etapa procesal /
REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

La parte actora también sostiene que el Decreto 1500 desconoce el derecho

fundamental a la consulta previa a que aluden los artículos 1°, 2°, 8°, 79 y 330 de
la Constitución, 6° de la Ley 21 de 1991, 46 de la Ley 1437 de 2011 y 2.1.2.1.13
del Decreto 1081 de 2015, reconocido a los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y
Kankuamo y a las demás comunidades indígenas y afrocolombianas asentadas en
el territorio del polígono de la Línea Negra. […] [E]l artículo 7 superior enuncia que
«El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación
colombiana». Y el inciso 2º del artículo 13 ibidem agrega que es su deber
promover condiciones de igualdad para favorecer a los grupos más desprotegidos.
[…] Ahora bien, con el propósito de delimitar los asuntos que son susceptibles de
consulta la Corte Constitucional desarrolló el concepto de «afectación directa»
como un mecanismo tendiente a materializar esa prerrogativa, evitando así el
abuso de la figura. [E]l máximo Tribunal constitucional explicó que tal afectación
refiere al evento en que el grupo étnico sea objeto de una intromisión intolerable
en sus dinámicas sociales, económicas y culturales. […] Con base en lo
anteriormente expuesto, y de acuerdo con el texto del acto administrativo acusado,
el Decreto 1500 tenía que ser consultado a los grupos étnicos, impactados positiva
o negativamente por la medida en sus condiciones sociales, económicas,
ambientales o culturales. […] [L]a Línea Negra es la base del territorio ancestral
que conecta el mundo material con los principios espirituales del origen de la vida
de los Pueblos Indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta. Por eso, en
principio, el Decreto 1500 afecta el ejercicio de los derechos de los Arhuacos,
Koguis, Wiwas y Kankuamos, como lo señala su artículo 2. […] En este contexto, y
contrario a lo señalado por la parte actora, en el expediente obra prueba indiciaria
del trámite de consulta surtido con las citadas autoridades tradicionales. De los
«informes de avances en aras de dar cumplimiento al Auto 189 de 2013»,
elaborados por la Presidencia y dirigidos a la Corte Constitucional, se desprende
que el Ministerio del Interior lideró el proceso consultivo, el cual tardó un periodo
de cuatro años bajo la metodología propuesta por las cuatro comunidades. […]
Aunado a lo anterior, se tiene que la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y
Minorías del Ministerio del Interior celebró […] convenios con las comunidades
Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo para el diseño metodológico de la Línea
Negra. […] Por todo lo anterior, el Despacho considera que el decreto impugnado
efectivamente afectaba directamente a los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y
Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta y, por lo tanto, el Gobierno
Nacional surtió con ellos un proceso previo de consulta. [E]n cuanto al presunto
desconocimiento del derecho a la consulta de las comunidades indígenas Wayúu
y Chimila y de los Consejos Comunitarios de las comunidades negras de Los
Palenques de Juan y Medio, Los Moreneros, El Negro Robles, Nelvis Aragón,
Valentina Ospinto, Las Américas, Las Balsas, La Guayabita de Mongui, Axe para
los Negros, Afrourranga, Antonia Solano, FECECN, Puerto Colombia, La Nueva
Esperanza de los Negros, Predio El Carmen, Los Trece Cruces de la Raya del
Totumo, José Prudencio Padilla y Cascajalito, considera el Despacho que existe
una duda razonable sobre el particular, la cual debe resolverse luego del recaudo
probatorio y al momento de definirse el conflicto en la sentencia definitiva. […] Es
necesario recordar que el Decreto 1500 se expidió como resultado de la orden
impartida por la Corte Constitucional mediante Auto 189 de 2013, en la que instó
al Gobierno Nacional a revisar, modificar, derogar o adicionar las resoluciones 002
de 1973 y 837 de 1995, en cumplimiento de la Sentencia T-547 de 2010. […] En
esta medida, el principio a que alude el literal h) del artículo 3° del Decreto 1500,
podría llegar a significar que los derechos territoriales de estos cuatro pueblos
[Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo] no pueden sobrepasar los límites que les
reconoce el ordenamiento jurídico a los demás grupos étnicos o particulares
residentes en esa zona. […] Entonces, el Despacho no observa prima facie la
vulneración alegada por el demandante, aun cuando advierte que deberá efectuar
un análisis jurídico y probatorio que le permita adoptar una decisión definitiva que
garantice los derechos de todas las comunidades concernidas, el cual no es
propio de esta instancia inicial.

MEDIDAS CAUTELARES – Finalidad / MEDIDAS CAUTELARES – Requisitos

de procedencia / MEDIDAS CAUTELARES – Clasificación / MEDIDAS
CAUTELARES – Criterios de aplicación / MEDIDA CAUTELAR DE
SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos de procedencia / MEDIDA
CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Su procedencia surge del
análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas
superiores invocadas como vulneradas / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Análisis inicial no implica
prejuzgamiento / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sala de Consulta y

Servicio Civil y Secciones Primera, Tercera, Cuarta y Quinta, de 20 de junio de
2017, Radicación 11001-03-06-000-2017-00057-00, C.P. Oscar Darío Amaya
Navas; 11 de julio de 2019, Radicación 25000-23-24-000-2012-00509-01. C.P.
Roberto Augusto Serrato Valdés; 28 de febrero de 2020, Radicación 11001-03-24-
000-2018-00470-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 3 de junio de 2020,
Radicación 11001-03-24-000-2018-00289-00, C.P. Roberto Augusto Serrato
Valdés; 30 de abril de 2014, Radicación 11001-03-26-000-2013-00090-00, C.P.
Carlos Alberto Zambrano; 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000-
2015-00022-00, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; 28 de agosto de 2014,
Radicación 11001-03-27-000-2014-00003-00, C.P. Jorge Octavio Ramírez
Ramírez; 18 de septiembre de 2012, Radicación 11001-03-28-000-2012-00049-00,
C.P. Alberto Yepes Barreiro; 17 de marzo de 2016, Radicación 76001-23-33-000-
2015-01577-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; y Corte Constitucional,
Sentencia T-547 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Corte
Constitucional, Sentencia C-834 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 7 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –
ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 –
ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 –
ARTÍCULO 232 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 233

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1500 DE 2018 (6 de agosto) GOBIERNO

NACIONAL (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00262-00A

Actor: YEFFERSON MAURICIO DUEÑAS GÓMEZ

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL INTERIOR

– MININTERIOR, MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE –
MINAMBIENTE Y MINISTERIO DE CULTURA – MINCULTURA

Referencia: Medio de control de nulidad

TEMA: Solicitud de suspensión provisional – Decreto 1500 de 2018 –

consulta previa – delimitación de la línea negra

SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO

El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la

suspensión provisional del Decreto 1500 de 6 de agosto de 2018, expedido por el
Presidente de la República y por los Ministros de Interior, de Cultura y de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.

I.- ANTECEDENTES

I.1. La demanda
1. El señor Yeferson Mauricio Dueñas Gómez, en ejercicio del medio de control
de que trata el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda ante esta Corporación,
con el fin de obtener la nulidad del Decreto 1500 de 6 de agosto de 2018, « Por el
cual se redefine el territorio ancestral de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y
Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, expresado en el sistema de
espacios sagrados de la 'Línea Negra', como ámbito tradicional, de especial
protección, valor espiritual, cultural y ambiental, conforme los principios y
fundamentos de la Ley de Origen, y la Ley 21 de 1991, y se dictan otras
disposiciones».

I.2. Solicitud de suspensión provisional

2. En cuaderno separado, el demandante solicitó la suspensión provisional de los

efectos jurídicos del mencionado Decreto 1500, con fundamento en lo siguiente:

I.2.1. Falsa motivación por inexistencia del "Documento Madre" y de la

cartográfica de los espacios sagrados:

3.En criterio de la parte actora, el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 1500

de 2018, incurrió en falsa motivación, dado que la «cartografía oficial adoptada
por el IGAC y el "Documento Madre" de los 4 pueblos indígenas (Kogui, Arhuaco,
Wiwa y Kankuamo) principales instrumentos que supuestamente le sirvieron de
sustento, eran inexistentes y a la fecha no hay prueba de la existencia de
estos insumos en el marco de la expedición del acto administrativo».

4.En tal sentido, señaló que el acto acusado no cuenta con una real y adecuada
motivación, pues, se itera, se fundamenta en documentos inexistentes y, como
consecuencia de ello, advirtió que el espacio georreferenciado de la Línea Negra
no podía ser determinado de la forma como se plasmó en el mismo.

5.Resaltó que ante la falta de la cartografía no se podría afirmar que «los lugares
sagrados están georreferenciados pues el artículo 11 del Decreto 1500 de 2018
que los enlista, solo consagra su descripción física, cultural y ancestral».

6. En este contexto, consideró que el acto administrativo no podía definir el

territorio espiritual de los pueblos indígenas Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo y,
por ende, resultaba inaplicable.

I.2.2. De la transgresión del derecho fundamental a la consulta previa

7. La parte actora agregó que el acto acusado transgrede el derecho fundamental

a la consulta previa contemplado en los artículos 1°, 2°, 8°, 79 y 330 de la
Constitución; 6° de la Ley 21 de 1991; 46 de la Ley 1437 de 2011 y 2.1.2.1.13 del
Decreto 1081 de 2015, toda vez que «el Gobierno obvió la existencia de grupos
étnicos (indígenas y afrodescendientes) diferentes a los cuatro pueblos indígenas
de la Sierra Nevada de Santa Marta (SNSM) en el territorio objeto de regulación
cuyos derechos debieron ser considerados para la expedición del Decreto y los
cuales no fueron consultados».

8.Manifestó, concretamente, que el Gobierno Nacional no consultó a las

comunidades indígenas Wayúu y Chimila, ni a los Consejos Comunitarios de las
comunidades negras de Los Palenques de Juan y Medio, Los Moreneros, El
Negro Robles, Nelvis Aragón, Valentina Ospinto, Las Américas, Las Balsas, La
Guayabita de Mongui, Axe para los Negros, Afrourranga, Antonia Solano,
FECECN, Puerto Colombia, La Nueva Esperanza de los Negros, Predio El
Carmen, Los Trece Cruces de la Raya del Totumo, José Prudencio Padilla y
Cascajalito.

9. Consideró que «las disposiciones del Decreto 1500 de 2018 tienen efectos
evidentes en aspectos que hacen parte de la esencia de toda comunidad étnica
con presencia al interior de la Línea Negra, como su territorio, sus elementos
culturales y estructurales, sus derechos fundamentales y sus derecho y gobierno
propios» y, en consecuencia, el contenido de la decisión debió consultarse a todos
los grupos étnicos asentados en ese territorio dado que impacta sus condiciones
de vida y supervivencia.

10. Adicionalmente, comentó que tampoco «se llevó a cabo la consulta previa con
los 4 pueblos indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, quienes son
directamente afectados por su alcance y contenido».

II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD

11. El Despacho dispuso dar traslado de la solicitud a las entidades demandadas,

para que, en el término de (5) días, se pronunciaran sobre ella 1.

12. El apoderado judicial del Ministerio del Interior, luego de referirse a los
requisitos formales y materiales de procedibilidad previstos en el CPACA para el
decreto de medidas cautelares, consideró que los mismos no se cumplían en el
caso que nos ocupa y afirmó que era prematuro efectuar un pronunciamiento de
este tenor si se tiene en cuenta que al proceso no se han allegado los elementos
fácticos y jurídicos que habiliten la suspensión provisional del Decreto 1500. Al
respecto, señaló lo siguiente:

[…] si en el presente caso se asume una medida de dicha naturaleza

al inicio del proceso, se puede incurrir en una suerte de
coadministracion, que en la práctica haría que el Decreto 1500 de 16
de agosto de 2018 (…), no se materialice, perdiendo de vista que los
actos administrativos se dictan para cumplir de manera plena las
funciones que le han sido deferidas a quien ejecuta la ley.

En conclusión, en el presente caso considera el Ministerio del Interior,

que no se encuentra acreditado el cumplimiento de los requisitos
materiales de procedibilidad para que en este estadio jurídico se
decrete la medida cautelar de suspensión provisional solicitada, toda

1
A folio 20 del cuaderno medida cautelar.
 vez que el accionante no logró demostrar la existencia de una violación
a normas superiores con la expedición de la norma demandada,
máxime, si se tiene presente que al proceso aún no se han allegado
los elementos fácticos y jurídicos que permitan establecer la legalidad
del acto administrativo demandado; en consecuencia, en este
momento procesal resultaría prematuro decretar medida cautelar
alguna, luego, se reitera que en el caso de autos se hace necesario,
agotar todo el trámite procesal que sirva de fundamento para la
respectiva decisión del Consejo del Estado […].

13. El apoderado judicial del Ministerio de Cultura manifestó que «no se

evidencia, que el Decreto 1500 de 2018, vulnere normas superiores, como
tampoco que se presenten los otros supuestos normativos señalados», pues lo
cierto es que «propende por la protección de los territorios ancestrales de los
pueblos de la Sierra Nevada de Santa Marta, y en especial darles la relevancia e
Importancia a los sitios sagrados, con una redefinición de dichos territorios».

14. El apoderado judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,

luego de referirse a los requisitos para decretar la suspensión provisional del
Decreto 1500, manifestó que «no hay certidumbre constitucional y/o legal que
permita de manera fehaciente y cierta determinar que la Administración haya
actuado bajo una falsa motivación o en vulneración de algún principio
constitucional, mucho menos de manera ilegal, sumado ello a que de manera
alguna la parte demandante demuestra, de manera siquiera sumaria, la necesidad
de suspender el acto».

15. En adición a lo anterior, anotó que, «de hacer un juicio de ponderación de

intereses en relación con que resulta más lesivo para el interés general (...), se
encuentra que la falta de ejecución de este acto afectaría el principio de legalidad
(...), lo cual sería abiertamente contraproducente en relación con la seguridad
jurídica con que gozan este tipo de actos (...), máxime cuando las comunidades
indígenas beneficiarías de la delimitación de la Línea Negra participaron
activamente en la elaboración del Decreto 1500 de 2018».

16. El representante judicial del Presidente de la República guardó silencio en

esta oportunidad procesal.

III.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

III.1.- Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo

17. Sobre la finalidad2 de las medidas cautelares la Corte Constitucional se ha

pronunciado de la siguiente manera:

2
Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar también la providencia de 13 de mayo de
2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio
Gamboa), en la que se aseveró: «[…] se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien
acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se
torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de
servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la
razón.»
 […] Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales
el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el
proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese
mismo proceso. De esa manera el ordenamiento protege
preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar
un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea
materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en casos
anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la
decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la Ley no
estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la
destrucción o afectación del derecho controvertido […] 3.

18. En este sentido, la Constitución Política le reconoce a la jurisdicción

contencioso administrativa la potestad de suspender, provisionalmente, los
efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial,
pero sólo por los motivos y con los requisitos que establezca la ley 4.

19. Cabe resaltar que uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
CPACA – Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los
poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio
régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos
administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que
decrete las medidas cautelares que estime necesarias para «proteger y
garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la
sentencia».

20. En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares
proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente
sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

21. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace el CPACA en su

artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas
(numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii)
conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un
statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio
irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del
demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la
medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal
de los efectos de una decisión administrativa.5

22.Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los
requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares;

3
Corte Constitucional, Sentencia C-834/13. Referencia: Expediente D -9509. Demandante: Martín
Bermúdez Muñoz. Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 613 (parcial) de la Ley 1564 de
2012 «Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso». Magistrado Ponente:
Alberto Rojas Ríos. Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013).
4
Constitución Política, artículo 238.
5
Artículo 230 del CPACA
normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las
cautelas enunciadas en el artículo 230.

23. En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la
adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio
margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala
que «podrá decretar las que considere necesarias» 6. No obstante lo anterior, a
voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en
dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se
armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ibidem, según el cual para que la
medida sea procedente el demandante debe presentar «documentos,
informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un
juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés
público negar la medida cautelar que concederla» (Resaltado fuera del texto).

III.2.- La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los

efectos jurídicos del acto acusado

24. En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo

proceso contencioso administrativo7, se encuentra la figura de la suspensión
provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238
de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes del
CPACA.

25. Siguiendo el artículo 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas
cautelares en los procesos declarativos adelantados ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, el juez o magistrado ponente pueden decretar, a
petición de parte y mediante providencia motivada, las medidas cautelares que
estén debidamente sustentadas y que considere necesarias para proteger y
garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia,
sin que la decisión que resuelva la medida cautelar implique prejuzgamiento; en
efecto, esta norma dispone:

[…] Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los

procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes
de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier
estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada,
podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia
motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para
proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la

6
Artículo 229 del CPACA
7
El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “ una o
varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el
estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral
1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro
de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto
administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de
una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos; (numeral 5)
Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no
hacer.
 efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente
capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento

[…] (Destacado fuera de texto).

26. A su turno, el artículo 231 de la misma norma, sobre los requisitos para
decretar medidas cautelares, en especial, la de la suspensión provisional de los
efectos de un acto administrativo, se requiere lo siguiente:

[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares.

Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la
suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las
disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se
realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del
acto demandado y su confrontación con las normas superiores
invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con
la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento
del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al
menos sumariamente la existencia de los mismos […] (Destacado
fuera de texto).

27. Esta Sala considera que, al hacerse una interpretación sistemática de las normas
citadas, la suspensión provisional de los efectos de actos administrativos es una
decisión que procede siempre que se evidencie la vulneración de normas jurídicas
superiores.

28. Esta Corporación ha señalado en varias oportunidades que la Ley 1437 introdujo
una reforma sustancial al regular la institución de la suspensión provisional de los
efectos de un acto administrativo y precisó que en vigencia del Código Contencioso
Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984) este tipo de medida cautelar solo
procedía cuando fuera evidente una «manifiesta infracción» de normas superiores
por parte de la disposición demandada, mientras que con la Ley 1437, la exigencia de
verificar la existencia de una infracción a las normas, no requiere ser manifiesta.

29. Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la

medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que exista una violación que surja del
análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores
invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, y
ii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que
se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

30. Esta Corporación señaló8 que la Ley 1437 amplió el campo de análisis que debe
adelantar el juez competente al resolver la solicitud de medida cautelar, lo cual
implica el estudio de la presunta vulneración con la confrontación de las normas
superiores invocadas junto con la interpretación y aplicación desarrollada
8
Ver entre otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
providencia de 28 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de
radicación 11001-03-27-000-2014-00003-00 ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, providencia de 30 de abril de 2014, C.P. Carlos Alberto
Zambrano, número único de radicación 11001-03-26-000-2013-00090-00.
jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el Consejo de Estado y la Corte
Constitucional.

IV.- EL CASO CONCRETO

31. En el presente asunto, el ciudadano Yeferson Mauricio Dueñas Gómez

solicitó la suspensión provisional del Decreto 1500 de 2018, que define
nuevamente el territorio ancestral de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y
Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, expresado en el sistema de
espacios sagrados denominado «Línea Negra».

32. En los términos de la petición cautelar, le corresponde al Despacho determinar

si la parte actora le asiste la razón en cuanto afirma que es necesario suspender
dicho acto administrativo por encontrarse falsamente motivado, en la medida en
que se fundamentó en dos documentos inexistentes, esto es, el «Documento
Madre» y la cartografía (que permite definir aquel territorio espiritual y geográfico).

33. Adicionalmente, la parte actora estima que el Decreto 1500 transgrede el

derecho fundamental a la consulta previa de esos cuatro pueblos indígenas y de
los demás grupos étnicos allí ubicados, derecho este que se encuentra
contemplado en los artículos 1°, 2°, 8°, 79 y 330 de la Constitución Política, 6° de
la Ley 21 de 1991, 46 de la Ley 1437 de 2011 y 2.1.2.1.13 del Decreto 1081 de
2015.

34. En este orden de ideas, con el fin de resolver el problema jurídico planteado,
esta autoridad judicial, por razones metodológicas, examinará los reproches del
demandante siguiendo el orden en que el accionante esboza sus planteamientos.

IV.2.1. Del cargo de falsa motivación

35.Previamente se indicó que, en criterio de la parte actora, el Decreto 1500 no

cuenta con una real y adecuada motivación por cuanto se fundamenta en
documentos inexistentes como son el "Documento Madre" y la cartografía de los
espacios sagrados elaborada por el IGAC, lo que hace indeterminable el espacio
geográfico de la denominada Línea Negra.

36. Para abordar la procedencia de la solicitud, resulta necesario precisar, en

primer lugar, que la motivación de los actos administrativos es un elemento
necesario para su validez.

37. Con fundamento en la anterior premisa, se tiene que la falsa motivación,

como causal de nulidad de los actos administrativos, guarda directa relación con el
principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de
la decisión administrativa. De manera que, para la prosperidad de la referida
causal se requiere la demostración de una de dos circunstancias: i) o bien que los
hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la
decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación
administrativa; o b) que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí
estaban demostrados y que, de haber sido considerados, habrían conducido a una
decisión sustancialmente diferente.

38.Sobre el particular, la Sala de Decisión de la Sección Primera de esta

Corporación9 ha manifestado lo siguiente:

[…] la validez del acto administrativo depende, entre otros elementos,

de que los motivos por los cuales se expide sean ciertos,
pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar la
decisión que mediante el mismo se haya tomado, valga decir, que
correspondan a los supuestos de hecho y de derecho
jurídicamente necesarios para la toma de la decisión de que se
trate, y que se den en condiciones tales que conduzcan a adoptar
una y no otra determinación, por lo que se trata de un requisito
material, en cuanto depende de la correspondencia de lo que se
aduzca en el acto administrativo como motivo causa del mismo,
con la realidad jurídica y/o fáctica del caso […] (Resaltado fuera de
texto).

39. A manera de corolario, se incurre en falsa motivación cuando los hechos que
tuvo en cuenta la Administración para adoptar la decisión no existieron o fueron
apreciados en una dimensión equivocada, esto es, que la realidad no concuerda
con el escenario fáctico que la Administración supuso que existía al tomar la
decisión.

40. Recientemente esta Sección, en sentencia de 11 de julio de 2019 10, consideró

lo siguiente:

[…] La motivación constituye, entonces, uno de los elementos

esenciales o fundamentos de legalidad del acto administrativo, a
tal punto que cuando se pretermite, o cuando se demuestra que
las razones que sustentan la decisión no son reales, no existen o
están distorsionadas, se presenta un vicio que lo invalida.

Ahora bien, teniendo en cuenta la presunción de legalidad de la cual

goza el acto administrativo, concierne a quien pretende
desvirtuarlo por la causal de falsa motivación demostrar el vicio
en el elemento causal de la decisión, es decir, la inexistencia o el
error de los antecedentes de hecho y derecho que facultan su
expedición o, en otras palabras, que lo expresado en el acto
administrativo no corresponde a la realidad […]”11 (Resaltado fuera de
texto).

41. Nótese, entonces, que la solicitud de medida cautelar consistente en la

suspensión provisional del Decreto 1500, resultaría procedente por la causal de
falsa motivación, en el evento en que el demandante hubiese acreditado
plenamente, en esta etapa inicial del proceso, que las autoridades demandadas

9
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 11 de
julio de 2019. Radicación 25000-23-24-000-2012-00509-01. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés.
10
Ibidem.
11
Cfr. Cita ibídem.
omitieron elaborar el "Documento Madre" y la cartografía de los espacios
sagrados.

42. Sin embargo, es claro que tales documentos sirvieron de presupuesto fáctico
para la expedición del Decreto cuestionado, en tanto la parte motiva del Decreto
1500 señala lo siguiente:

[…] [E]n la Sentencia T-547 de 2010 (…) la Corte Constitucional

ordenó, entre otras cosas, «[i]nstar al Gobierno Nacional, oficiando a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que a través
de las dependencias competentes, inicie, de manera inmediata, las
actividades tendientes a revisar, modificar, derogar o adicionar, según
sea el caso, Resoluciones 837 de 1995 y 002 del 4 de enero de 1973 y
demás normas complementarias, con miras a redefinir o actualizar la
denominada línea negra, de conformidad con lo estimado en la parte
motiva de esta providencia». (…)

Que en este marco y con fundamento en su derecho a la diversidad

étnica y cultural, a la autonomía, como en los antecedentes, la
jurisprudencia y las disposiciones normativas expuestas; los cuatro
pueblos indígenas de la SNSM elaboraron un Documento Madre Jaba
Seshizha (Kogui), Shetana Zhiwa (Wiwa) y Seykutukunumaku
(Arhuaco) que recoge los principios y fundamentos ancestrales de la
Ley de Origen.

Que la representación y el conocimiento del territorio tradicional y

ancestral que recoge el Documento Madre fue el resultado de un
trabajo autónomo liderado por las autoridades de los cuatro pueblos
indígenas de la SNSM a través de convenios celebrados con el
Gobierno Nacional durante los años 2013-2014 en el marco del Plan
Nacional de Desarrollo. Igualmente, el Auto 189 de 2013 expresa la
voluntad política del Gobierno en el avance de los acuerdos de
protección sobre el territorio. (…)

Que en este marco y con fundamento en su derecho a la diversidad

étnica y cultural, a la autonomía, como en los antecedentes, la
jurisprudencia y las disposiciones normativas expuestas; los cuatro
pueblos la SNSM elaboraron un Documento Madre Jaba Seshizha
(Kogui), Shetana Zhiwa (Wiwa) y Seykutukunumaku (Arhuaco) que
recoge los principios y fundamentos ancestrales de la Ley de Origen.

Que el Documento Madre del territorio ancestral de la Línea Negra

tiene por propósito constituirse en puente de entendimiento y
comprensión entre el mundo de pensamiento indígena de la Sierra
Nevada de Santa Marta y la institucionalidad del Estado colombiano, a
efectos de garantizar la protección de su territorio tradicional y
ancestral, su autonomía e identidad cultural. Por esta razón, y en virtud
del principio de la diversidad étnica y cultural, este documento se
constituye en un fundamento de interpretación cultural en el marco de
la Constitución Política.

Que a fin de corroborar y unificar los espacios visibles, terrestres,

litorales y marinos que hacen parte de la Línea Negra, los cuatro
pueblos indígenas de la SNSM acudieron a los mapas ancestrales
 codificados en espacios sagrados, los materiales de manejo
ancestral, el conocimiento de sus autoridades tradicionales, así
como a los resultados de los recorridos de campo que estos
realizaron entre los años 2013 y 2014, con el acompañamiento del
Ministerio del Interior y el Instituto Colombiano de Antropología e
Historia (en adelante ICANH). […] (negrillas fuera de texto).

43. Significa lo anterior que en expediente obran medios de prueba que apuntan a
ratificar la existencia de los referidos documentos. Por ello, antes de emitir un
pronunciamiento definitivo sobre el fondo del asunto, esta autoridad judicial estima
necesario agotar todo el trámite procesal, especialmente, la etapa probatoria, con
miras a tener certeza de tal aspecto.

44. Nótese, en este mismo sentido, que las entidades demandadas expidieron el
acto acusado en cumplimiento del ordinal 7° del Auto 189 de 2013, a través del
cual la Corte Constitucional instó al Gobierno Nacional a “revisar, modificar,
derogar o adicionar, según sea el caso, las resoluciones 837 de 1995 y 002 de
enero 4 de 1973 y demás normas complementarias, con miras a redefinir o
actualizar la denominada línea negra, de conformidad con lo estimado en la parte
motiva de esta providencia”.

45. En esa providencia, el máximo Tribunal constitucional también ordenó a la

Presidencia de la República remitir informes periódicos sobre el proceso de
actualización, documentos que obran en el CD anexo en folio 18 del cuaderno de
medidas cautelares.

46. Los referidos informes de 7 de noviembre de 2014 y 9 de noviembre de 2016

aluden a la elaboración y entrega del «Documento Madre» y de la respectiva
cartografía. En esa medida, aun cuando las versiones finales de aquellos
instrumentos no obran en el cuaderno de la solicitud cautelar, en esta etapa
inicial del proceso, el Despacho no cuenta con la certeza probatoria suficiente
para pronunciarse sobre la veracidad del reproche.

47. En este caso, el oficio A-944/2014 de 7 de noviembre de 201412, suscrito por

el entonces Director de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías, Pedro Santiago
Posada Arango, y por el Director de Consulta Previa, Álvaro Echeverry Londoño,
denominado «informe de avances en aras de dar cumplimiento al Auto 189 de
2013», contiene la siguiente cita de las acciones previas que adelantó el Gobierno
Nacional y las comunidades étnicas para la elaboración de la caracterización que
sirve de fundamento al Documento Madre:

[…] 1. Aspectos generales (…)

2. Primera fase Plan Nacional de Desarrollo2010 – 2014

2.1. Antecedentes (…)

2.2. Metodología

12
Oficio OFI14-000041553DAI-220. Cd. Folio 18 del cuaderno de medida cautelar. Carpeta “punto
n.4”, documento denominado “F371 -471”.
 La metodología de las caracterizaciones tuvo su fundamento de la
investigación acción participativa y el principio de la buena fe con
este método se buscó que fueran las mismas comunidades en
cabeza de las autoridades tradicionales (mamos) quienes
diseñaron la propuesta metodológica de caracterización y de
cada una de las acciones a tener en cuenta lo largo del trabajo
realizado. En este sentido, y al tratarse de una caracterización de
sitios sagrados, el principio de la buena fe imperó sobre el trabajo
realizado, pues éste tuvo su fundamento en la ley de origen (ley Sé
o Shé), el ordenamiento territorial ancestral y los saberes
tradicionales de los mamos; elementos que deben ser interpretados
desde la cosmogonía y la cosmovisión de los pueblos.

Es así como, de las propuestas técnicas presentadas por cada

uno de los pueblos se concertó la conformación y contratación
de un equipo técnico autónomo en las que se incluyeron la
participación de autoridades tradicionales, la realización de
recorridos para llevar a cabo el ejercicio de caracterización y,
como producto final, la entrega, por cada uno de los pueblos de
los resultados obtenidos en un documento final con apoyo
técnico del ministerio de interior (documento madre) […] (negrillas
fuera de texto).

48. Por su parte, la entonces Secretaría Jurídica de la Presidencia de la

República, doctora Cristina Pardo Schlesinger, comunicó a la Corte
Constitucional, a través del oficio OFI16-00105841/JMSC 110200 de noviembre 9
de 2016, que los representantes de las autoridades ancestrales de los pueblos
Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo, con fecha 20 de octubre de 2015, allegaron a
la mesa conjunta del Gobierno Nacional «un documento cultural desde la Ley de
Origen de los cuatro pueblos de la Sierra Nevada, denominado "documento
madre"» y «una cartografía unificada de los sitios sagrados de la Línea
Negra, que incluye coordenadas y el sitio del polígono que la demarca»
(negrillas fuera de texto).

49. Lo anterior se observa en el siguiente aparte del citado documento:

[…]
OFI16-00105841/JMSC 110200
Bogotá D.C., miércoles 9 de noviembre de 2016
Honorable Magistrado
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
Sala Cuarta de Revisión de Tutelas
Corte Constitucional

Asunto: informe de cumplimiento Auto 189 de 2013

Señor magistrado:

En cumplimiento de lo dispuesto en el auto 410 de 2015 y el desarrollo

de los compromisos adquiridos en virtud de lo dispuesto en el auto 189
2013 ante su despacho me permito presentar el siguiente informe de
 avance en el cumplimiento de la orden prevista en el numeral séptimo de
la parte resolutiva esa última provincia.

A. Antecedentes (…)

B. Recuento de las acciones realizadas (…)

El 25 de marzo de 2015 se reunieron en la Presidencia de la República

las autoridades gubernamentales con el fin de presentar los avances
del proceso de unificación. (…)

Los detalles de la consolidación del convenio se encuentran

consignados en el informe que el director de Asuntos Indígenas, ROM
y Minorías del Ministerio del Interior, Pedro Santiago Posada Arango,
presentaría el 31 de mayo de 2016 a la Procuraduría General de la
Nación, y cuya copia se adjunta a este documento.

De ese informe importa resaltar (página 9) que el convenio

suscrito obligaba la producción de tres productos por parte de las
comunidades indígenas:

1. Un documento cultural desde la Ley de Origen de los cuatro

pueblos de la Sierra Nevada, denominado "documento madre".

2. Una cartografía unificada de los sitios sagrados de la Línea

Negra, que incluye coordenadas y el sitio del polígono que la
demarca.

3. Una propuesta de instrumento jurídico contentivo de los

aspectos culturales, cartográficos y jurídicos para la redefinición
de la Línea Negra.

A partir de la fecha de suscripción del convenio, las autoridades

gubernamentales y las autoridades indígenas se reunieron el 10 de
junio de 2015 para instalar la mesa y abrir formalmente el proceso.

El 20 de octubre de 2015 tuvo lugar la reunión de presentación de

los productos por parte de las autoridades tradicionales de la
Sierra al Gobierno nacional. En cuanto a la propuesta concreta de
decreto, los pueblos se comprometieron a entregarla en un lapso
de dos semanas, así como los otros dos productos que se habían
comprometido a entregar con la firma del convenio.

La propuesta de decreto de los pueblos indígenas fue remitida

finalmente el 30 de noviembre del año 2015, a través de un correo
electrónico, y retransmitida a las entidades del Estado por parte de la
Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del
Interior […]13 (negrillas fuera de texto).

50.En relación con la cartografía unificada de los sitios sagrados de la Línea Negra,
cabe señalar que, en el cuaderno de la medida cautelar, obra el oficio

13
Cd. Folio 18 del cuaderno de medida cautelar. Carpeta “punto n.3”, documento denominado
“F138 -176”.
8002014EE14359-O1 de 11 de noviembre de 2014, suscrito por Diana Patricia Ríos
García, en calidad de Secretaria General del IGAC, en el cual se indica lo siguiente:

[…]

Doctora
Cristina Pardo Schlesinger
Secretaria Jurídica
Presidencia de la República de Colombia

Asunto: Auto 189 de 2013- Línea Negra

En atención a lo ordenado mediante Auto 189 2013 de la honorable

Corte Constitucional al Instituto Geográfico Agustín Codazzi en relación
a las normas que precisan la Línea Negra. En donde el IGAC debe
participar en la elaboración técnica de los mapas del caso y con la
finalidad de apoyar técnicamente lo ordenado a la Secretaría jurídica de
la Presidencia de la República (…) me permito adjuntar un CD con la
siguiente información:

80 planchas en donde se identifican en la cartografía oficial de

Colombia los puntos donde se encuentran ubicados los sitios sagrados
de las comunidades indígenas.

4 archivos PDF con el listado de los sitios sagrados de las comunidades

indígenas mencionadas anteriormente y que están directamente
relacionadas con las 80 planchas para identificar el nombre de cada
uno de los sitios sagrados.

La ficha técnica de la línea negra en donde hay una descripción general

de la ubicación de las 80 planchas.

4 archivos tipo shape con la totalidad de los sitios sagrados para que se
puedan editar en un programa especializado (…)

4 archivos tipo kmllos cuales se pueden visualizar mediante la

herramienta denominada Google earth […].

51. De conformidad con lo expuesto, el Despacho observa que las versiones finales
del “Documento Madre" y de la cartografía de los espacios sagrados elaborada por
el IGAC, no reposan en el acervo en esta instancia inicial. Sin embargo, también es
una realidad que las autoridades tradicionales elaboraron, socializaron y entregaron
al Gobierno Nacional ambos instrumentos el 20 de octubre de 2015. Además, el 11
de noviembre de 2014 el IGAC remitió a la Presidencia la respectiva cartografía
georreferenciada en diversos formatos.
52. En este orden de ideas, y tal y como lo ha sostenido este Despacho, en las
providencias de 4 de marzo14 y de 9 de julio de 202015, y la Sección Quinta de esta
Corporación en los autos de 18 de septiembre de 2012 16, 17 de marzo de 201617 y
27 de junio de 2018 18, cuando se presentan dudas derivadas del análisis del
material probatorio o de la existencia del mismo, como ocurre en el caso sub
examine, el juzgador se encuentra impedido para pronunciarse de fondo sobre la
procedencia de la solicitud cautelar.

53. Así las cosas, razón le asiste al apoderado judicial del Ministerio del Interior
cuando señaló que «al proceso aún no se han allegado los elementos fácticos y
jurídicos que permitan establecer la legalidad del acto administrativo demandado;
en consecuencia, en este momento procesal resultaría prematuro decretar medida
cautelar alguna, luego, se reitera que en el caso de autos se hace necesario,
agotar todo el trámite procesal que sirva de fundamento para la respectiva
decisión del Consejo del Estado». Estudio de fondo

IV.2.2. Del desconocimiento de los artículos 1°, 2°, 8°, 79 y 330 de la

Constitución; 6° de la Ley 21 de 1991; 46 de la Ley 1437 de 2011 y 2.1.2.1.13
del Decreto 1081 de 2015.

54. La parte actora también sostiene que el Decreto 1500 desconoce el derecho
fundamental a la consulta previa a que aluden los artículos 1°, 2°, 8°, 79 y 330 de
la Constitución, 6° de la Ley 21 de 1991 19, 46 de la Ley 1437 de 201120 y
14
Radicación: 11001-03-24-000-2018-00470-00, demandantes: UCB PHARMA S.A. Y
LABORATORIOS BIOPAS S.A. 28/02/2020
15
Expediente: 11001-03-24-000-2018-00289-00, Actor: JUAN CARLOS SALAZAR TORRES Y
GUIDO ALEJANDRO MACHADO PELÁEZ. 03/06/2020
16
CONSEJO DE ESTADO, SECCION QUINTA, Consejero ponente: ALBERTO YEPES
BARREIRO, sentencia de 18 de septiembre de 2012, Radicación número: 11001-03-28-000-2012-
00049-00.
17
CONSEJO DE ESTADO, SECCION QUINTA, Consejero ponente: LUCY JEANNETTE
BERMUDEZ BERMÚDEZ, sentencia de 17 de marzo de 2016, Radicación número: 76001-23-33-
000-2015-01577-01.
18
CONSEJO DE ESTADO, SECCION QUINTA, Consejero ponente: ALBERTO YEPES
BARREIRO, sentencia de 18 de septiembre de 2012, Radicación número: 11001-03-28-000-2012-
00049-00.
19
“ARTICULO 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
a). Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a
través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b). Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar
libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los
niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de
otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;
c). Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos
y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y
de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento acerca de las medidas propuestas”.
20
ARTÍCULO 46. CONSULTA OBLIGATORIA. Cuando la Constitución o la ley ordenen la
realización de una consulta previa a la adopción de una decisión administrativa, dicha consulta
deberá realizarse dentro de los términos señalados en las normas respectivas, so pena de nulidad
de la decisión que se llegare a adoptar.
2.1.2.1.13 del Decreto 1081 de 2015 21, reconocido a los pueblos Arhuaco, Kogui,
Wiwa y Kankuamo y a las demás comunidades indígenas y afrocolombianas
asentadas en el territorio del polígono de la Línea Negra.

55. Este derecho a la consulta previa, que el demandante considera conculcado,

tiene fundamento en los artículos 1º, 7º, 70, 171, 176, 246, 286, 329 y 330 de la
Constitución Política, en el Convenio 169 de la OIT “Sobre pueblos indígenas y
tribales en países independientes”, en la Declaración de las Naciones Unidas sobre
los derechos de los pueblos indígenas adoptada en el 2007, y en otras normas e
instrumentos de orden interno y supranacional.

56. Precisamente, el artículo 7 superior enuncia que «El Estado reconoce y protege
la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana». Y el inciso 2º del artículo 13
ibidem agrega que es su deber promover condiciones de igualdad para favorecer a
los grupos más desprotegidos.

57. Este reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación fomenta la

materialización de los derechos fundamentales de los grupos étnicos en condiciones
equitativas de las demás personas que pertenecen al conglomerado social, en cuyo
marco se le prohíbe a la sociedad mayoritaria adoptar decisiones que tengan
incidencia en la existencia de las comunidades indígenas22 y de los pueblos
tribales23, sin contar con su participación, para que ellos definan, en forma libre y
autónoma, las medidas más convenientes para su supervivencia y desarrollo.

58. Ahora bien, con el propósito de delimitar los asuntos que son susceptibles de
consulta la Corte Constitucional desarrolló el concepto de «afectación directa»
como un mecanismo tendiente a materializar esa prerrogativa, evitando así el abuso
de la figura.

21
Artículo 2.1.2.1.13. Deber de consultar. Cuando la Constitución y la ley así lo ordenen, deberán
realizarse las consultas en ellas señaladas, caso en el cual a la memoria justificativa deberá
anexarse la constancia que acredite que se ha cumplido dicho trámite.
22
Entendidas como aquellas que desciendan «de poblaciones que habitaban en el país o en una
región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o colonización o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica,
conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de
ellas».
23
Son aquellos “cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros
sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias
costumbres o tradiciones o por una legislación especial”; por tanto conviene precisar que las
comunidades negras encuadran dentro del concepto de “pueblos tribales” , por cuanto se
enmarcan en los elementos objetivos y subjetivos previstos en el Convenio para su aplicación.
59. En las sentencias C-418 de 200224, C-891 de 200225, C-208 de 200726, C-030
de 200827, C-461 de 200828, C-175 de 200929, C-615 de 200930, C-702 de 201031,
C-196 de 2012, C-389 de 2016 y C-007 de 2018, el máximo Tribunal constitucional
explicó que tal afectación refiere al evento en que el grupo étnico sea objeto de una
intromisión intolerable en sus dinámicas sociales, económicas y culturales.

60. Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante concepto de

20 de junio de 2017, efectuó la siguiente recopilación jurisprudencial que resulta
pertinente para el abordaje del caso concreto:

[…] Ante el carácter amplio y complejo del término “afectación directa”,

la jurisprudencia nacional ha identificado una serie de criterios, no
taxativos32, que deben tomarse en cuenta para establecer la ocurrencia
24
La Corte resolvió declarar la exequibilidad condicionada de la disposición demandada, “[…] bajo
el entendido que en el procedimiento de señalamiento y delimitación de las zonas mineras
indígenas se deberá dar cumplimiento al parágrafo del Artículo 330 de la Constitución y al Artículo
15 del Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991 […]”
25
La Corte señaló que el principio participativo consagrado en el artículo 2° de la Constitución
Política adquiere matices más intensos en relación con las comunidades indígenas y se concreta
en el derecho de consulta que se desprende del artículo 330 de la Constitución y que corresponde
a las previsiones del Convenio 169 de la OIT, en particular, a lo que sobre la materia se dispone en
su artículo 6º.
26
El máximo tribunal constitucional precisó que la consulta previa, al consagrar expresamente en
su artículo 27 que  “[…]Los programas y los servicios de educación destinados a los pueblos
interesados deben desarrollarse y aplicarse en cooperación con éstos, a fin de responder a sus
necesidades particulares, y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus
sistemas de valores y todas las demás aspiraciones sociales, económicas y culturales […]”.
Expresó la Corte que “[…] [e]n esa medida, no cabe duda que la consulta previa para la adopción
del sistema especial de educación de los grupos étnicos es un derecho fundamental de éstos y,
por tanto, debe estar presente en cualquier medida de naturaleza legislativa o administrativa que
pretenda tomar el Estado en la materia; medidas que, además, deben adoptarse teniendo en
cuenta las particulares condiciones de los distintos grupos étnicos, de manera que se les garantice
y asegure la preservación y continuidad de sus tradiciones e historia […]”
27
En dicha oportunidad se declaróinexequible la Ley Forestal, puesto que “[…] el deber de consulta
no surge frente a toda medida legislativa que sea susceptible de afectar a las comunidades
indígenas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en el
cual, a la luz de lo expresado por la Corte en la Sentencia C-169 de 2001, la consulta contemplada
en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la
Constitución y en la ley […]”.
28
La Corte declaró la exequibilidad de la Ley 1151 de 2007, “[…] en el entendido de que se
suspenderá la ejecución de cada uno de los proyectos, programas o presupuestos plurianuales
incluidos en la misma que tengan la potencialidad de incidir directa y específicamente sobre
pueblos indígenas o comunidades étnicas afrodescendientes, hasta tanto se realice en forma
integral y completa la consulta previa específica exigida por el bloque de constitucionalidad, de
conformidad con las pautas trazadas para ello por la jurisprudencia constitucional […]”
29
Al respecto la Corte precisó que: “[…] la obligación que, prosiguió, se refuerza por la existencia
de materias específicas que cumplen con el requisito previsto en el artículo 6º del Convenio 169 de
la OIT, según el cual deben someterse al procedimiento de consulta previa aquellas medidas
legislativas que afecten directamente a los pueblos indígenas y afrodescendientes, en cuanto que
versan, entre otros aspectos, sobre la determinación del régimen jurídico predicable de los
resguardos indígenas y los territorios de propiedad colectiva de las comunidades
afrodescendientes. Para la Corte, por consiguiente, no existía duda alguna acerca de la exigibilidad
de la consulta previa a los pueblos indígenas y tribales para el caso del EDR […]”.
30
La Corte declaró la inexequibilidad de la Ley 1214 de 2008, por el incumplimiento del requisito de
la consulta previa a las comunidades indígenas en lo que atañe a leyes aprobatorias de tratados
internacionales
31
la sentencia C-702 de 2010,[38] la Corte declaró inexequible el inciso 8º del artículo 2º del Acto
Legislativo N° 01 de 2009 extendiendo el deber de consulta a los actos reformatorios de la
Constitución.
32
“Ni el Convenio 169 de la OIT ni la jurisprudencia constitucional, han definido taxativamente las
causales de procedencia de la consulta. Eso se explica en tanto la consulta previa no es un trámite
 de esta. Así, en la sentencia C-1051 de 2012 se señalaron los
siguientes33:

i) La regulación de materias contenidas en el Convenio 169 de la OIT 34

da lugar a una afectación directa. En este sentido, se ha indicado que
sería necesario realizar la consulta previa cuando se trate de medidas
relacionadas con: a) la prospección o explotación de los recursos
existentes en los territorios de los pueblos indígenas o tribales, b) el
traslado o reubicación de estos de las tierras que ocupan, c) la
capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir sus derechos sobre
estas por fuera de la comunidad, d) la organización y funcionamiento de
programas especiales de formación profesional, e) las condiciones para
crear instituciones de educación y autogobierno, y f) la enseñanza y
conservación de la lengua35.

Sin embargo, la jurisprudencia también ha indicado que la sola mención

de estas materias no es suficiente para dar lugar a la afectación directa:

rígido, sino que depende y varía según las circunstancias de cada caso y las condiciones
particulares de los pueblos. Entre más restricciones a la consulta, mayores serán las implicaciones
negativas para los pueblos. No obstante, tanto el Convenio como esta Corporación, han señalado
una serie de criterios tendientes a verificar la procedencia o ámbito de aplicación de la consulta. El
concepto relevante en ese análisis es el de “afectación directa”. Corte Constitucional. Sentencia del
13 de diciembre de 2016, T-704/16.
33
“5.4.2. La jurisprudencia aplicable a los elementos que coadyuvan a identificar los casos de
afectación directa, se encuentra contenida principalmente en las Sentencias C-030 de 2008, C-
175 de 2009, C-063 de 2010 y C-366 de 2011, donde la Corte, en su orden, llevó a cabo el control
de constitucionalidad de la llamada Ley General Forestal (Ley 1021 de 2006), del Estatuto de
Desarrollo Rural (Ley 1152 de 2007), de la ley modificatoria del Sistema de Seguridad Social en
Salud (Ley 1122 de 2007), y de la ley reformatoria del Código de Minas (Ley 1382 de 2010). A su
vez, los precedentes fijados en los citados fallos, han sido aplicados por la Corte, tratándose de
leyes aprobatorias de tratados internacionales, en los siguientes pronunciamientos: en la
Sentencia C-615 de 2009, C-608 de 2010, C-915 de 2010, C-941 de 2010, C-027 de 2011, C-187
de 2011, C-620 de 2011, C-196 de 2012, C-293 de 2012, C-767 de 2012 y C-822 de 2012, en los
cuales la Corporación, dada la naturaleza y contenido del tratado, se ha visto en la necesidad de
llevar a cabo la evaluación sobre la exigencia o no de la consulta previa. 5.4.3. En las Sentencias
citadas, a título meramente enunciativo, la Corte ha venido construyendo la dogmática en torno a
la delimitación de los criterios que ayudan a identificar los casos en que hay lugar a la consulta
previa”. Corte Constitucional. Sentencia del 5 de diciembre de 2012, C-1051/12. Véase igualmente
Corte Constitucional. Sentencia del 14 de marzo de 2012, C-196/12.
34
“Inicialmente, la Corte precisó que la especificidad que se requiere de una medida legislativa
para hacer exigible el deber de consulta, se deriva de que la misma regule una de las materias
contenidas en el Convenio 169 de la OIT, o de que, habiendo sido concebida con efectos
generales, tenga en realidad una repercusión directa y concreta sobre los grupos étnicos. Se
aclaró al respecto en el mencionado fallo, que, en cada caso concreto sería necesario establecer si
opera el deber de consulta, bien sea porque se esté ante la perspectiva de adoptar una medida
legislativa que de manera directa y específica regula situaciones que repercuten en las
comunidades indígenas y tribales, o porque del contenido material de la medida se desprende una
posible afectación de tales comunidades en ámbitos que les son propios”. Corte Constitucional.
Sentencia del 5 de diciembre de 2012, C-1051/12.
35
“El mismo Convenio puntualizó algunas hipótesis en las que ineludiblemente los Estados se
comprometieron a realizar la consulta. Así, es obligación de realizarla sobre (i) aquellas medidas
que involucren la prospección o explotación de los recursos existentes en las tierras de los pueblos
indígenas o tribales; (ii) las medidas que impliquen trasladar o reubicar a esas colectividades de las
tierras que ocupan; (iii) las decisiones relativas a su capacidad de enajenar sus tierras o de
transmitir, de otra forma, sus derechos sobre estas fuera de su comunidad; (iv) las medidas
relacionadas organización y al funcionamiento de programas especiales de formación profesional;
(v) la determinación de las condiciones mínimas para crear instituciones de educación y
autogobierno y (vi) las medidas relacionadas con la enseñanza y la conservación de su lengua. En
algunos casos se requerirá, además, el consentimiento previo, libre e informado. Sobre el punto se
volverá más adelante”. Corte Constitucional. Sentencia del 13 de diciembre de 2016, T-704/16.
 “En esta misma medida, un parámetro importante para determinar
la afectación directa es si la materia del proyecto se relaciona con
las materias reguladas por el Convenio 169 de la OIT. Sin
embargo, la simple referencia temática a estos asuntos no es
suficiente por sí misma para establecer una afectación directa; se
requiere analizar en cada caso el alcance y contenido
específico de cada medida como tal, para efectos de
establecer su impacto y su nivel de afectación sobre el
derecho, o los derechos, relevante(s) en cada caso”.

ii) Debe tenerse en cuenta el significado que para las comunidades

tengan los bienes o prácticas sociales afectadas con la medida.

iii) Asimismo debe revisarse si la medida afecta los intereses de las

comunidades:

“La gravedad de la afectación de la medida legislativa debe

igualmente evaluarse, teniendo en cuenta “aquellas políticas
que en razón de su contenido o implicaciones interfieran
directamente con los intereses de las comunidades
diferenciadas”.

iv) Puede existir una afectación directa cuando la medida tiene

como propósito principal regular una o varias comunidades étnicas
o tiene mayores efectos en estas que en el resto de la población.

v) Se presenta una afectación directa si la medida legislativa regula

materias sobre las cuales los pueblos indígenas tienen derechos
constitucionales específicos.

vi) Puede existir también una afectación directa cuando se trata de

asuntos relacionados con los territorios de los grupos étnicos,
tales como el territorio en sí mismo, el aprovechamiento de la tierra
rural y forestal o la explotación de recursos naturales en las zonas
en que se asientan las comunidades.

vii) Para determinar la afectación directa de una medida legislativa debe

tomarse en consideración si esta es de aplicación directa, o si por el
contrario consagra un marco normativo general que tiene que ser
desarrollado posteriormente a través de otros actos jurídicos, como
leyes y actos administrativos.

viii) Finalmente, la ocurrencia de una afectación directa puede

establecerse teniendo en cuenta los antecedentes históricos de la
medida.

Ahora bien, también es importante destacar la importancia que tiene en

el estudio del requisito de la afectación directa la materia objeto de la
medida, especialmente cuando se trata de medidas de naturaleza
general no dirigidas de forma particular o concreta a las comunidades
étnicas […]” (negrillas fuera de texto).

61.Con base en lo anteriormente expuesto, y de acuerdo con el texto del acto

administrativo acusado, el Decreto 1500 tenía que ser consultado a los grupos
étnicos, impactados positiva o negativamente por la medida en sus condiciones
sociales, económicas, ambientales o culturales36.

62.Pues bien, con el objeto de delimitar a tales grupos, el artículo 1° del acto
acusado dispuso lo siguiente:

[…] Artículo 1. Objeto. El presente decreto tiene por objeto redefinir el

territorio ancestral de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y
Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, expresado en el
sistema de espacios sagrados de la "Línea Negra – Sheshiza", como
ámbito tradicional, de especial protección, valor espiritual, cultural y
ambiental, así como establecer medidas y garantías para su efectiva
protección, conforme los principios y fundamentos de la Ley de Origen
de estos pueblos, en desarrollo de la Ley 21 de 1991 y atendiendo lo
dispuesto en el Auto 189 de 2013 de la Corte Constitucional […]
(negrillas fuera de texto).

63. En ese mismo sentido, el concepto de Línea Negra que incluye el mencionado
decreto es del siguiente tenor:

[…] Artículo 4. Definiciones. Para los fines del reconocimiento y

protección contemplados en Decreto, se establecen las siguientes
definiciones: […]

b) Línea Negra. La base del territorio ancestral y se traduce en

Jaba Seshizha (kogui), Shetana Zhiwa (wiwa) y Seykutukunumaku
(arhuaco). La partícula "Shi" (kogui) quiere decir hilo o conexión y se
refiere a las conexiones espirituales o energéticas que unen los
espacios sagrados de tierra, litorales yaguas continentales y marinas
del territorio y todo aspecto de la naturaleza y las personas. "Shi"
(kogui) son las venas o "zhiwa" (wiwa) - agua, que interconectan las
diferentes dimensiones del territorio ancestral, como las venas en el
cuerpo. "Se" (kogui), "She" (Wiwa) y "Sey" (arhuaco) es el mundo
espiritual en Aluna, el espacio negro de principios antes del amanecer.
En este sentido, la Línea Negra es la conexión mundo material con los
principios del origen de la vida. Es el tejido sagrado del territorio y
garantiza el sostenimiento de interrelaciones del territorio, la cultura y
la naturaleza que es la base de la vida.

La Línea Negra ha formado parte del territorio ancestral de los

cuatro pueblos desde su origen. Por eso, el ordenamiento del
territorio de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo se
expresa a traves del Shi, el hilo infinito que nace en el cerro
Kabusankwa, envuelve la Sierra desde arriba hasta abajo siendo
Seshizha (Kogui), Shetana Zhiwa (Wwiwa) y Seykutukunumaku
(Arhuaco) o lo que se ha denominado la Linea Negra el último círculo
al pie de los cerros finales de la Sierra Nevada de Santa Marta, con
sus espacios costeros y marinos. En este segundo sentido, la Línea
Negra es el último anillo de espacios sagrados que delimita el territorio
ancestral de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM como principio
de protección […] (negrillas fuera de texto).

36
Ibidem.
64. Se tiene, entonces, que la Línea Negra es la base del territorio ancestral que
conecta el mundo material con los principios espirituales del origen de la vida de
los Pueblos Indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta.

65.Por eso, en principio, el Decreto 1500 afecta el ejercicio de los derechos de los
Arhuacos, Koguis, Wiwas y Kankuamos, como lo señala su artículo 2.

[…] Artículo 2. Ámbito de aplicación. Los principios y las

disposiciones de este decreto serán aplicables al territorio
tradicional y ancestral de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y
Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, expresado en la
Línea Negra – Sheshiza, de acuerdo con la delimitación y
fundamentación reconocidas en este decreto […] (negrillas fuera de
texto).

66. En este contexto, y contrario a lo señalado por la parte actora, en el

expediente obra prueba indiciaria del trámite de consulta surtido con las citadas
autoridades tradicionales.

67.De los «informes de avances en aras de dar cumplimiento al Auto 189 de

2013», elaborados por la Presidencia y dirigidos a la Corte Constitucional, se
desprende que el Ministerio del Interior lideró el proceso consultivo, el cual tardó
un periodo de cuatro años bajo la metodología propuesta por las cuatro
comunidades37.

68. Al respecto, el informe de 7 de noviembre de 2014, previamente citado, señala

lo siguiente:

[…] Durante los días 22 al 26 de julio de 2014, se desplazó una

comisión con contratistas de la Dirección de Consulta Previa y la
Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del
Interior a las ciudades de Santa Marta y Valledupar, en donde se
llevaron a cabo reuniones con delegados de los pueblos Kogui,
Arhuaco, Kankuamo y Wiwa, con el ánimo de realizar las
observaciones cartográficas y antropológicas pertinentes a la
caracterización de sitios sagrados de Línea Negra que vienen
adelantando los pueblos de la SNSM. En dichas reuniones se sugirió
por parte de la Dirección de Consulta Previa, describir la metodología y
relacionar los instrumentos utilizados para la recolección de
información de los lugares sagrados, incluyendo las coordenadas
geográficas en grados, minutos y segundos- con DATUM MAGNA
SIRGAS ORIGEN BOGOTÁ.

También se sugirió que cada pueblo entregara un mapa general con

todos los puntos georreferenciados durante el ejercicio de
caracterización previamente realizado, a escala 1:100.000 ó 1:200.000
en pliego, con el fin de tener una mejor especialización de as áreas
sagradas caracterizadas, respecto a la denominada Línea Negra. (…)

37
Ver sentencias T-737 de 2005, C-030 de 2008, C-461 de 2008, T-1253 de 2008, T-154 de 2009,
C-175 de 2009, T-691 de 2009, T-129 de 2011, C-641 de 2012, T-376 de 2012 y C-194 de 2013,
entre muchas otras.
 El día 13 de agosto de 2014 se llevó a cabo en la oficina de la
Secretaría Jurídica de Presidencia de la República, el primer encuentro
entre instituciones convocadas para dar cumplimiento al numeral
séptimo del Auto 189 de 2013 y representantes de los pueblos
indígenas de la SNSM en cabeza de los cabildos gobernadores José
de los Santos Sauna y Jaime Arias del pueblo Kogui y Kankuamo,

El día 10 de septiembre de 2014 se llevó a cabo en la ciudad de Santa

Marta, una reunión a la que asistieron delegados de las instituciones
concernidas en el fallo y voceros de los pueblos con el ánimo de
concertar la propuesta metodológica de la fase de unificación y el
presupuesto de la misma, con base en lo planteado por los pueblos.
(…)

En este espacio también quedaron otros compromisos y acuerdos por

parte, y entre, las instituciones y los pueblos. Como compromisos se
destacan el desarrollo de un cronograma de trabajo para la elaboración
de la cartografía por parte del IGAC; el desarrollo de un cronograma
por parte de los pueblos para dar cumplimiento a la ruta metodológica
concertada para la fase de unificación, y la creación de un comité
técnico mixto de instituciones y delegados de los pueblos para crear
espacios de articulación y de comportamiento en el trabajo a realizar
[…].

69. Aunado a lo anterior, se tiene que la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y

Minorías del Ministerio del Interior celebró los siguientes convenios con las
comunidades Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo para el diseño metodológico de
la Línea Negra:

 Convenio M-1076 del 16 de diciembre de 2013, celebrado con la

Organización Wiwa Yuguamiun kunkuanarua Tayrona.
 Convenio M-1078 del 16 de diciembre de 2013, celebrado con la Cabildo
Indígena del Resguardo Kankuamo.
 Convenio M-633 del 30 de septiembre de 2013, celebrado con el Cabildo
del Resguardo Arhuaco.
 Convenio M-1112 de 2013 del 18 de diciembre de 2013, Cabildo del
Resguardo Kogui - Malayo.

70. A su turno, el informe de noviembre 9 de 2016 explica lo siguiente:

[…] Las actividades se reanudaron en 2015 con una visita al sitio

sagrado llamado tiqóa Tañiwaskaka, municipio de Dibulla,
departamento de La Guajira, los días 23 y 24 de febrero, con el fin de
definir los roles institucionales y la metodología de acción de esta
etapa.

A la reunión asistieron el Instituto Colombiano de Antropología e

Historia -ICANH, el Ministerio de Cultura, las Direcciones de Asuntos
Indígenas, Rom y Minorías y de Consulta Previa del Ministerio del
Interior y las delegaciones de los cuatro pueblos de las Sierra Nevada
de Santa Marta, en cabeza de sus Cabildos Gobernadores y
autoridades tradicionales.
Esta reunión permitió acordar la presentación y entrega de la ruta
de trabajo para celebrar el convenio que permitió unificar los
trabajos de caracterización de los sitios sagrados.

El 25 de marzo de 2015 se reunieron en la Presidencia de la República

las autoridades gubernamentales con el fin de presentar los avances
del proceso de unificación. (…)

Los detalles de la consolidación del convenio se encuentran

consignados en el informe que el director de Asuntos Indígenas, ROM
y Minorías del Ministerio del Interior, Pedro Santiago Posada Arango,
presentaría el 31 de mayo de 2016 a la Procuraduría General de la
Nación, y cuya copia se adjunta a este documento.

De ese informe importa resaltar (página 9) que el convenio

suscrito obligaba la producción de tres productos por parte de las
comunidades indígenas:

1. Un documento cultural desde la Ley de Origen de los cuatro

pueblos de la Sierra Nevada, denominado "documento madre".

2. Una cartografía unificada de los sitios sagrados de la Línea

Negra, que incluye coordenadas y el si tape del polígono que la
demarca.
3. Una propuesta de instrumento jurídico contentivo de tos
aspectos» culturales, cartográficos y jurídicos para la redefinición
de la Línea Negra.

A partir de la fecha de suscripción del convenio, las autoridades

gubernamentales y las autoridades indígenas se reunieron el 10 de
junio de 2015 para instalar la mesa y abrir formalmente el proceso.

El 20 de octubre de 2015 tuvo lugar la reunión de presentación de

los productos por parte de las autoridades tradicionales de la
Sierra al Gobierno nacional. En cuanto a la propuesta concreta de
decreto, los pueblos se comprometieron a entregarla en un lapso
de dos semanas, así como los otros dos productos que se habían
comprometido a entregar con la firma del convenio.

La propuesta de decreto de los pueblos indígenas fue remitida

finalmente el 30 de noviembre del año 2015, a través de un correo
electrónico, y retransmitida a las entidades del Estado por parte de la
Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del
Interior.

El 2 de febrero de 2016 se reunieron en la Presidencia de la República

las entidades involucradas en dar cumplimiento al Auto 189 de 2013,
con el fin de analizar la propuesta de decreto enviada por los pueblos
de la Sierra, tras lo cual se fijó el 25 de febrero como fecha para la
presentación de la contrapropuesta a los pueblos indígenas.

El 25 de febrero de 2016 tuvo lugar la reunión de las autoridades del

gobierno Nacional con las autoridades indígenas en la sede Casa La
Giralda, del Ministerio del Interior. Los pueblos expusieron formalmente
 la propuesta y el Gobierno, tras presentar sus observaciones y
comentarios a la iniciativa indígena, se comprometió a enviar un
proyecto de decreto que sirviera de contrapropuesta a la presentada
por los pueblos de la Sierra. También se incluye copia del acta de la
reunión (anexo 3).

El 26 de mayo de 2016 los pueblos de la Sierra Nevada notificaron a la

DAIRM la "recepción del decreto y solicitaron abrir un espacio para
adelantar la fase de construcción fiel instrumento jurídico para redefinir
la Línea Negra.

Las autoridades gubernamentales se han reunido a partir de esa fecha

en repetidas ocasiones con el fin de discutir los temas planteados en
las distintas propuestas y analizar los diseños cartográficos, así como
el concepto del ICANH sobre la caracterización de los sitios sagrados.

El 15 de septiembre, en la reunión de las autoridades de Gobierno

involucradas en el cumplimiento del auto de la Línea Negra, se informó
que la reunión para la discusión del texto y las observaciones de las
comunidades de la Sierra se haría el 20 de octubre en la ciudad de
Santa Marta. Dos días antes, el 18 de octubre, las mismas autoridades
se reunieron en la oficina de la Secretaria Jurídica de Presidencia para
discutir y pulir los detalles de la reunión de Santa Martha.

El 20 de octubre de 2016 se reunieron las delegaciones del Gobierno y

las “comunidades de la Sierra Nevada en el Hotel Mercure Emilie, de
Santa Martha, con el fin de «Llevar a cabo la mesa de instalación, en el
marco de la Consulta Previa de concertación del instrumento jurídico
que pretende redefinir la Línea Negra, en el marco del cumplimiento al
numeral séptimo del Auto 189 de 2013, de los acuerdos estipulados
en-el Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018 y los acuerdos de la
instancia de Consejo Territorial de Cabildos -CTC- y Gobierno
Nacional».

La jornada de trabajo, que se prolongó hasta el 21 de octubre, culminó

con la asunción de ciertos compromisos por parte de los pueblos de la
Sierra y del Gobierno nacional. Principalmente, los pueblos se
comprometieron a consultar con sus mamos las modificaciones que
pretenden hacérsele a su propuesta de decreto, y el Gobierno se
comprometió a reunirse con ellos del 15 al 16 de noviembre en mesas
de trabajo técnicas, con el fin de revisar la redacción de la propuesta.
[…]38 (negrillas fuera de texto).

71. Por su parte, el informe de 20 de diciembre de 2017, elaborado por las

autoridades tradicionales de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo,
representadas por los señores Jaime Enrique Arias Arias, Jose Maria Aroyo, José
de los Santos Sauna y José Luis Chimoquero Gil, y dirigido a la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República y al Ministerio del Interior, indica en su
último acápite lo siguiente:

[…] Referencia: informe sobre el estado actual del proceso de

construcción conjunta entre los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y
38
Cd. Folio 18 del cuaderno de medida cautelar. Carpeta “punto n.4”, documento denominado
“F138 -176”.
 KankuamoDe la Sierra Nevada de Santa Marta y el Gobierno nacional
del decreto que redefine, actualiza i am para la integridad del territorio
tradicional y ancestral de la línea negra.

(…)

La última actividad reportada en el informe del 9 de noviembre de 2016

fue la reunión que sostuvieron la comisión de Gobierno y de los
pueblos de la Sierra el 20 y 21 de octubre de ese año en el Hotel
Mercare Emilie, de Santa Marta, que terminó con la programación de
una mesa de trabajo técnica para el 15 y 16 de noviembre con el fin de
evaluar el contenido del decreto proyectado para redefinir la Línea
Negra.

En cumplimiento de lo previsto en la cita de Santa Marta, los

representantes del Gobierno y los pueblos de la Sierra se reunieron en
la sede del Ministerio del Interior el día 17 de noviembre, con el fin de
discutir puntos controversiales del proyecto de decreto.

Terminado el debate, se acordó conformar una mesa técnica destinada

a analizar artículo por artículo el proyecto de decreto, con el fin de
concertar los puntos en disputa y afinar la redacción de las normas.

La primera reunión de la mesa técnica se realizó el día siguiente, 18 de

noviembre, en las instalaciones del Palacio de Nariño. Asistieron los
equipos jurídicos de los pueblos y de las entidades de Gobierno. La
mesa se dedicó a revisar la redacción de las disposiciones del
proyecto.

La mesa técnica de revisión del proyecto continuó sus labores los días
29 y 30 de noviembre y 1 y 2 de diciembre en el Hotel Bogotá de esta
ciudad.

Finalmente, el proceso de revisión de la normativa concluyó en la

ciudad de Santa Marta los días 14 y 15 de diciembre, sesiones que
tuvieron lugar en el Hotel Medellín, de El Rodadero.

El resultado de la mesa técnica fue la producción de un texto preliminar

de decreto que resalta los puntos de acuerdo entre los equipos de
Gobierno y los pueblos de la Sierra, y la asignación de ciertos
compromisos por parte de los grupos de trabajo con el fin de intentar
conciliar los puntos en los que no ha sido posible llegar a un acuerdo.

El Ministerio del Interior ha convocado a una nueva mesa técnica de

revisión, que pretende realizarse el próximo 20 de Febrero […]39.

72. Igualmente, los debates entre los representantes de la Presidencia de la

República, del Ministerio del Interior, del IGAC y de las comunidades indígenas,
sobre la redacción del texto objeto de posterior aprobación, reposan en las actas
de reunión de 22 y 23 de marzo de 2018, 13 y 14 de abril de 2018 40.

39
Cd. Folio 18. Carpeta “punto n.4”, documento denominado “f 88-91”.
40
Cd. Folio 18. Carpeta “punto n.4”, documento denominado “F1-34”.
73. Por todo lo anterior, el Despacho considera que el decreto impugnado
efectivamente afectaba directamente a los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y
Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta y, por lo tanto, el Gobierno
Nacional surtió con ellos un proceso previo de consulta.

74. Ahora bien, en cuanto al presunto desconocimiento del derecho a la consulta

de las comunidades indígenas Wayúu y Chimila y de los Consejos Comunitarios
de las comunidades negras de Los Palenques de Juan y Medio, Los Moreneros, El
Negro Robles, Nelvis Aragón, Valentina Ospinto, Las Américas, Las Balsas, La
Guayabita de Mongui, Axe para los Negros, Afrourranga, Antonia Solano,
FECECN, Puerto Colombia, La Nueva Esperanza de los Negros, Predio El
Carmen, Los Trece Cruces de la Raya del Totumo, José Prudencio Padilla y
Cascajalito, considera el Despacho que existe una duda razonable sobre el
particular, la cual debe resolverse luego del recaudo probatorio y al momento de
definirse el conflicto en la sentencia definitiva.

75.Nótese que el Decreto 1500 delimita materialmente un espacio geográfico que

en ciertos sectores se acompasa con el territorio colectivo de los mencionados
pueblos.

76. Sin embargo, también es una realidad que el artículo 2° del mismo acto,
contempla un límite para el ejercicio de los derechos de los pueblos Arhuaco,
Kogui, Wiwa y Kankuamo, conforme al cual la delimitación de la línea negra debe
coexistir con los «derechos adquiridos, de terceros y de otras comunidades,
conforme a la Constitución y la ley».

77. Es necesario recordar que el Decreto 1500 se expidió como resultado de la

orden impartida por la Corte Constitucional mediante Auto 189 de 2013, en la que
instó al Gobierno Nacional a revisar, modificar, derogar o adicionar las
resoluciones 002 de 1973 y 837 de 1995, en cumplimiento de la Sentencia T-547
de 2010.

78. El acto cuestionado modificó las normas que regularon esa zona sagrada,
ampliando su envergadura a 348 lugares interconectados. En un principio, la
Resolución 02 del 1973 había contemplado 39 hitos periféricos que,
posteriormente, fueron incrementados a 54 sitios sagrados delimitados en la
Resolución 837 de 1995. Así fue como el acto demandado amplió la influencia
territorial de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo a un territorio que
cobija los departamentos de La Guajira, Magdalena, Cesar y Bolívar, y que, por lo
tanto, tendría que coexistir y garantizar los derechos de otros pobladores,
habitantes de las referidas zonas y demás comunidades.

79. Para garantizar tal confluencia de derechos y de actores, el literal h) del

artículo 3° del Decreto 1500 contempla lo siguiente:

[…] Artículo 3. Principios. La interpretación, el reconocimiento y la

comprensión del territorio tradicional y ancestral delimitado en el
presente decreto, tendrán como fundamento los siguientes principios:
 h) Respeto de los derechos adquiridos, de terceros y de
comunidades. La propiedad privada, los derechos adquiridos, de
terceros con justo título y aquellos de otras comunidades, serán
reconocidos y respetados con arraigo a la Constitución Política y
la ley […] (negrillas fuera de texto).

80. Por eso, el acto demandado fijó en el último inciso del artículo 6° que:

[…] Artículo 6. Efectos jurídicos de la delimitación de la Línea

Negra. La línea negra establece el marco del ejercicio de los derechos
reconocidos en la Constitución, la ley y la jurisprudencia a los cuatro
pueblos indígenas de la SNSM, en relación con el territorio, el
medio ambiente y su participación tanto en las decisiones que
puedan afectarlos, como su participación en el uso,
administración y conservación de los recursos naturales. Lo
anterior en atención a sus valores, prácticas, instituciones, derecho
consuetudinario y de conformidad con la relación jurídica que estos
pueblos tienen con los diferentes ámbitos del territorio tradicional y
ancestral la Línea Negra.

Las autoridades públicas propias los cuatro pueblos de la SNSM

ejercen sus funciones y competencias en el territorio de la Línea
Negra, de conformidad con sus normas y procedimientos, y con
sujeción a la Constitución y las leyes de la República. En caso de
confluencia con otros regímenes jurídicos y autoridades con
jurisdicción en el territorio tradicional y ancestral la Línea Negra,
se aplicarán los principios establecidos en el artículo 3° del
presente decreto […] (negrillas fuera de texto).

81. En esta medida, el principio a que alude el literal h) del artículo 3° del Decreto
1500, podría llegar a significar que los derechos territoriales de estos cuatro
pueblos no pueden sobrepasar los límites que les reconoce el ordenamiento
jurídico a los demás grupos étnicos o particulares residentes en esa zona.

82. Razón le asiste, entonces, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

cuando afirma que «no hay certidumbre constitucional y/o legal que permita de
manera fehaciente y cierta determinar que la Administración haya actuado (…) en
vulneración de algún principio constitucional».

83. Entonces, el Despacho no observa prima facie la vulneración alegada por el

demandante, aun cuando advierte que deberá efectuar un análisis jurídico y
probatorio que le permita adoptar una decisión definitiva que garantice los derechos
de todas las comunidades concernidas, el cual no es propio de esta instancia inicial.

84. En efecto, la Sala de Decisión deberá analizar y verificar, entre otros aspectos: i)
la ubicación de los grupos étnicos asentados en el territorio; ii) las afectaciones que
deriva el acto acusado en sus lugares ancestrales; iii) comparar las cartografías
oficiales y los documentos soporte de las mismas, y iv) hacer un análisis sistemático
de los artículos 3º y 6º del decreto acusado junto con las normas superiores citadas
como transgredidas, para esclarecer cuáles comunidades debían ser consultadas de
conformidad con el ordenamiento jurídico vigente.
En mérito de lo expuesto, la Sala Unitaria de la Sección Primera de lo
Contencioso Administrativo,

R E S U E L V E:

NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del

Decreto 1500 de 6 de agosto de 2018, «Por el cual se redefine el territorio
ancestral de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo de la Sierra Nevada
de Santa Marta, expresado en el sistema de espacios sagrados de la 'Línea
Negra', como ámbito tradicional, de especial protección, valor espiritual, cultural y
ambiental, conforme los principios y fundamentos de la Ley de Origen, y la Ley 21
de 1991, y se dictan otras disposiciones», por las razones expuestas en este
proveído.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado