CONCEPTO FONDOS SIN PERSONERIA JURIDICA.

El Decreto 111 de 1996 en su artículo 30, hace referencia a los fondos especiales,
entendidos como los ingresos “definidos en la ley para la prestación de un servicio
público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica
creados por el legislador”.
ARTICULO 30.    Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos
definidos en la ley para la prestación de un servicio público especifico, así como
los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador.
Los fondos especiales difieren de otras modalidades de afectación de recursos,
estas sí con naturaleza institucional, como son los denominados fondos cuenta.
Estos fondos, si bien guardan similitud con los fondos especiales en lo que
respecta a su función de distribución de recursos públicos para un propósito
definido, difieren radicalmente en que estos, como se indicó, son una modalidad
particular de clasificación de las rentas nacionales, mientras aquellos son
asimilados a una entidad pública, en virtud que cuentan con personería jurídica.
El Consejo de Estado ha señalado que los fondos cuenta: Carecen de personería
jurídica y por ende, no tienen la naturaleza jurídica de un establecimiento público y
tampoco encajan en una de las otras categorías de entidades estatales, pues no
son ministerios, ni departamentos administrativos, ni superintendencias, ni
empresas, industriales y comerciales del Estado u otra clase de órgano o entidad
pública (Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, 1998).
Según la sentencia C-617 de 2012, el artículo 150-11 C.P. Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones: 11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administración. confiere al Congreso, por iniciativa del Gobierno, la competencia
para establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración.   Es a
partir de esa competencia que el Congreso está habilitado para proferir normas
que, como las disponen fondos cuenta, determinan la distribución de esas rentas
nacionales.  Igualmente, de conformidad con el grado de autonomía de las
entidades territoriales previsto en la Constitución, los artículos 300 y 313 confieren
a las asambleas departamentales y a los concejos municipales las competencias
para: 
(i) Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones
necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y 
(ii) Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y
municipal, y el presupuesto anual de rentas y gastos.  Estas
competencias son expresiones concretas de la autonomía que gozan las
entidades territoriales para la gestión de sus intereses, en el marco de la
Constitución y la ley, lo que involucra, entre otras garantías, el derecho a
administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el
 cumplimiento de sus funciones (Art. 287 C.P.) Artículo 287. Las
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud
tendrán los siguientes derechos 1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.3. Administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.
En otros términos, un fondo cuenta es una categoría especial de ingresos que
hace parte o integra el Presupuesto General de la Nación, de acuerdo con la Ley
225, de 1991, artículo 1, pero que no cuenta con personería jurídica propia y que,
por ende, no puede entenderse como una entidad y órgano estatal, como sí podría
reputarse de un fondo especial.
una característica fundamental sobre la figura de los fondos cuenta es que la
fuente de creación de esta clase de instrumentos es la ley. Sin embargo, como la
figura está tan precariamente tipificada, es preciso comparar las leyes que crean
este tipo de instrumentos para extrapolar los criterios que el legislador fija cuando
promulga esta clase de leyes. A partir de esta observación, es posible señalar que,
en las normas de creación de los fondos cuenta, el legislador suele determinar
algunos aspectos para su funcionamiento los cuales son: i) las actividades o fines
administrativos a desarrollar a través el fondo cuenta, ii) la naturaleza y tipo de los
recursos que conforman el fondo iii) los términos para la administración de los
recursos que integran el fondo, iv) las instancias de coordinación existentes entre
el administrador de los recursos y la instancia estatal con la competencia para
vigilar el cumplimiento de la función asignadas en el acto de creación, en caso de
que el administrador sea una entidad de naturaleza privada y iv) los controles que
se hacen sobre estos recursos. Estos controles están directamente conectados
con lo estipulado en el artículo 3 de la Ley 610 de 2000, norma que extiende la
competencia de la Contraloría General de la Nación a la revisión de gestión fiscal
desplegada por las actividades de administración de “las personas de derecho
privado que manejen o administren recursos o fondos públicos”.
Un fondo cuenta puede constituirse con dos tipos de recursos: de naturaleza
pública o privada. En los casos de los ingresos de origen público, su carácter
puede ser o bien tributario, es decir, que aquellos son captados como producto de
lo recaudado por materia de impuestos u otro tipo de tributos como las
contribuciones fiscales o parafiscales, o tener un carácter no tributario. En otros
términos, ingresos de carácter no tributario, como, por ejemplo, lo que se recaude
por concepto de sanciones administrativas, puede incorporase a la bolsa de
recursos que integra un fondo cuenta. El órgano administrador también puede
integrar los recursos de un fondo cuenta cuando recauda ingresos
correspondientes al pago de tasas, las cuales no son consideradas como tributos
por ser aportadas por los ciudadanos de manera voluntaria.
Lo anterior en la medida en la que en un fondo cuenta, los ingresos públicos
también pueden complementarse con recursos de naturaleza u origen privado y
mixto. En este de orden de ideas se puede señalar que la bolsa de recursos que
constituye un fondo cuenta es una bolsa mixta, y que su configuración depende de
la decisión del legislador al momento de creación del fondo cuenta
Lo anterior de la mano con el artículo 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto,
el cual no dice lo siguiente: Las entidades territoriales al expedir las normas
orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del
Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y
condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se
aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto
aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los
cinco días siguientes al recibo, para su sanción. El tribunal administrativo deberá
pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide
regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo
su directa responsabilidad.
Concepto 2295 de 1998 Secretaría Distrital de Hacienda, nos dice que el artículo
12 de la Ley 38 de 1989, hoy compilado en el artículo 16 del Decreto 111 de 1996,
consagra el principio de la Unidad de Caja indispensable para el manejo unitario
de los fondos públicos. Según dicha norma: "los dineros que entran al Tesoro
Público, cualquiera que sea su proveniencia, se funden en una caja común y de
ella se podrán destinar a los cometidos que se determinan en el Presupuesto".
Este principio establece que el presupuesto es único, con lo cual se busca que los
ingresos se destinen a la satisfacción de necesidades existentes, sin que las
rentas se hallen previamente asignadas a gastos específicos, es decir, la unidad
hace referencia directa a que el conjunto de rentas e ingresos formen un acervo
común, el cual atiende los gastos que el presupuesto autoriza.

COMO ANTECEDENTES TENEMOS ESTOS FONDOS:

El Fondocuenta del Impuesto al Consumo de Productos de Origen
Extranjero, es una cuenta pública especial dentro del presupuesto de la
Federación Nacional de Departamentos creada por la Ley 223 de 1995, sujeta a
las normas y principios que regulan la contabilidad general del estado y a normas
y principios establecidos en la Ley Orgánica del Presupuesto en lo pertinente, A
través del Fondo se RECAUDAN, ADMINISTRAN y GIRAN, los recursos
obtenidos por el pago del Impuesto al Consumo de Licores, Cervezas y Cigarrillos
de origen extranjero.
Desde inicio de operaciones del Fondocuenta (Marzo de 1997), mediante
Resoluciones 001 de 1996 y 007 de 2007 la Asamblea General de Gobernadores
y el Alcalde Mayor de Bogotá, dispusieron que la administración de los recursos
del Fondo se podría contratar a través de encargo fiduciario, fiducia pública o
cualquier otro mecanismo legalmente posible para cumplir satisfactoriamente con
la labor encomendada por la Ley, ya que la misma requiere de una infraestructura
operativa, financiera y administrativa robusta.
FONDDEBOG fondo departamental de bomberos de la guajira, creado
mediante Ordenanza N° 399 de 2015, como una cuenta especial del departamento
con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística con fines de
interés publico y asistencia social y destinada a la financiación de la actividad de la
delegación departamental de bomberos y al fortalecimiento de las instituciones
bomberiles del departamento de la Guajira.
De igual forma se han creado los fondos departamentales de bomberos de el
Huila, Caquetá entre otros.
Fondo nacional del ganado, Ley 89 de 1993, Artículo 7 Administración. El
Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura, contratará con la
Federación Colombiana de Ganaderos -Fedegan-, la administración y recaudo
final de las Cuotas de Fomento Ganadero y Lechero. El respectivo contrato
administrativo deberá tener una duración no inferior a diez (10) años*, y en el cual
se dispondrá lo relativo al manejo de los recursos, la definición y ejecución de
programas y proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad administradora
y demás requisitos y condiciones que se requieren para el cumplimiento de los
objetivos legales, así como la contraprestación por la administración de las cuotas,
cuyo valor será el cinco por ciento (5 %) del recaudo anual.
Fondo de desarrollo cinematográfico, Artículo 9°. Ley 814 de 2003.
Administración de la Cuota para el Desarrollo Cinematográfico. Los recursos de la
Cuota para el Desarrollo Cinematográfico y los que en esta ley se señalan
ingresarán a una cuenta especial denominada Fondo para el Desarrollo
Cinematográfico, la cual será administrada y manejada mediante contrato que
celebre el Ministerio de Cultura con el Fondo Mixto de Promoción Cinematográfica
creado de conformidad con el artículo 46 de la Ley 397 de 1997. El respectivo
contrato estatal celebrado en forma directa dispondrá lo relativo a la definición de
las actividades, proyectos, metodologías de elegibilidad, montos y porcentajes que
pueden destinarse a cada área de la actividad cinematográfica. En el evento de
inexistencia del Fondo Mixto de Promoción Cinematográfica, el Fondo para el
Desarrollo Cinematográfico será administrado por la entidad mixta o privada
representativa de los diversos sectores de la industria cinematográfica o pública
de carácter financiero o fiduciario, que mediante decreto designe el Gobierno
Nacional en forma directa, la cual cumplirá las mismas actividades previstas en
esta ley para el mencionado Fondo Mixto. El Ministerio de Cultura celebrará con el
designado el respectivo contrato.