MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE - Accede.

Declara nulidad de
decreto reglamentario en materia de facultades mineras para delimitar uso
de suelo / DERECHO DE USO DE SUELO - Facultades constitucionales y
legales: Concejo municipal / NULIDAD DE DECRETO REGLAMENTARIO EN
ASUNTOS MINEROS - Prohibición a autoridad local municipal de adoptar
disposiciones en esta materia

NOTA DE RELATORÍA: Síntesis del caso. Se solicitó la nulidad del Decreto 934 de
9 de mayo de 2013. En la demanda se presentaron los siguientes cargos para
fundar la nulidad por infracción de norma superior, así: 1) violación del derecho
fundamental a la consulta previa; 2) violación del régimen de autonomía de los
municipios y distritos, al prohibirles que reglamenten el uso del suelo con respecto
al desarrollo de las actividades mineras; 3) violación de los principios de legalidad
y de reserva de ley, y de la facultad reglamentaria, al omitir la firma de los
ministros del interior y de ambiente y desarrollo sostenible en el Decreto 934.
Problema jurídico. ¿Con la expedición del Decreto 934 de 2013 se vulneraron las
disposiciones normativas del artículo 287, 311 y 313 de la Constitución Política, los
artículos 8 y 10 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 35 de la Ley 685 de 2001,
acerca de la autonomía de los municipios y la legalidad y reserva de ley en el
ordenamiento de su territorio?.

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE EN EVENTOS DE LEGALIDAD DE

DECRETO REGLAMENTARIO - Declara probada. Se configuró / NULIDAD DE
DECRETO REGLAMENTARIO EN ASUNTOS MINEROS - Se excedió potestad
reglamentaria / FACULTAD REGLAMENTARIA CONTRA LEGEM - Facultad
reglamentaria exclusiva entregada a autoridad minera y ambiental:
Disposición y uso de suelos / FACULTAD REGLAMENTARIA CONTRA LEGEM
- Prohibición de regulación a autoridad municipal: Concejo Municipal /
DERECHO DE USO DE SUELO - Facultades constitucionales y legales /
RESERVA O EXCLUSIÓN DE SUELOS PARA USOS CON FINES DE MINERÍA -
Facultad pertenece al Concejo Municipal / DECAIMIENTO DE DECRETO
REGLAMENTARIO - Por declaración de inexequibilidad de norma superior

El Decreto 934 de 2013 vulneró las normas citadas al introducir prohibiciones y

limitaciones a las competencias constitucionales y legales de los municipios, de
acuerdo con lo advertido por el Consejo de Estado en el auto de suspensión
provisional en el presente proceso, en el auto que resolvió el recurso de súplica y
confirmó la suspensión provisional del respectivo decreto y en las consideraciones
que posteriormente desplegó la Corte Constitucional en la sentencias C-035 de
2016 y C- 273 de 2016, también citada en esta providencia. Se apoya lo anterior
en que el Decreto (…) vulneró la competencias constitucionales y legales de los
municipios para disponer sobre el uso del suelo (…), toda vez que asignó
competencia exclusiva a las autoridades minera y ambiental para establecer las
zonas excluidas y restringidas de minería y consagró la prohibición a los Concejos
Municipales y a las Asambleas Departamentales para expedir actos que pudieran
establecer zonas excluidas de la minería. También se advierte que (…) creó una
disposición contra legem, al haber dispuesto que tales actos resultarían
inoponibles a las autoridades encargadas de las licencias o permisos requeridos
para la actividad minera.

DECAIMIENTO DE DECRETO REGLAMENTARIO - Por declaración de

inexequibilidad de norma superior / DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD -
Efectos de decisiones de la Corte Constitucional
[Además, el Decreto 934 de 2013] reglamentó una disposición legal que se
declaró inexequible por falta de competencia del legislador ordinario y, por tanto, el
acto reglamentario ha decaído. (…) [Por lo que] se impone declarar la nulidad del
acto acusado por razón de la violación de la Constitución Política y de las normas
legales relacionadas en los cargos de la demanda, es preciso reconocer que ha
ocurrido el decaimiento del acto acusado, con fundamento en la sentencia C- 273
de 2016 de la Corte Constitucional, en cuanto declaró inexequible el artículo 37 de
la Ley 685 de 2001, teniendo en cuenta la falta de competencia del legislador
ordinario para expedir la citada norma legal, en los asuntos previstos en el artículo
288 de la Constitución Política.

PROCEDIMIENTO O MECANISMOS DE CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES

INDÍGENAS O ÉTNICAS - Cumplimiento de disposición internacional.
Convenio 169 de la OIT / CONCEJO MUNICIPAL - Facultad regulatoria en
materia de suelo

Por otra parte, en relación con (…) la supuesta omisión del procedimiento de
consulta previa, invocada con base en el Convenio 169 de la OIT – adoptado por
la Ley 21 de 1969- (…) Se agrega que la consulta previa en materia minera a la
que se refiere la parte actora no puede confundirse con la consulta popular que es
un mecanismo de participación ciudadana, dado que en la norma legal que se
imputa como violada la consulta es un mecanismo de protección de las
comunidades indígenas y tribales instituido de manera clara y concreta en relación
con la medida o acto que en forma específica conllevaría un impacto a las
comunidades étnicamente diferenciadas. (…) [Así mismo,] ese mecanismo de
protección no se opone a la competencia de Concejo Municipal para reglamentar
el uso del suelo la cual, por otra parte, puede llevar a la exclusión de usos para
zonas de minería, con fundamento en la ley, los estudios y aprobaciones
requeridas, dado que la actividad minera, aunque constituya una exploración o
explotación del subsuelo, necesariamente pasa por el uso del suelo afectado en el
respectivo territorio.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN EVENTOS DE NULIDAD

SIMPLE - Norma procesal aplicable / VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO -
Aplicación del CPACA / ÚNICA INSTANCIA

La Sala es competente para conocer del presente asunto en los términos del
numeral 1 del artículo 149 del C.P.A.C.A., toda vez que las normas acusadas
hacen parte de una disposición reglamentaria expedida por una autoridad del
orden nacional. Igualmente, se confirma la competencia para conocer en única
instancia, tal como quedó establecido desde la admisión de la demanda, de
conformidad con el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo
1º del Acuerdo 55 de 2003 -ambos contentivos del Reglamento del Consejo de
Estado-, en el cual, entre otras cuestiones, se asignó competencia a la Sección
Tercera de esta Corporación para pronunciarse sobre las demandas de nulidad
contra actos administrativos sin cuantía, expedidos por una autoridad del orden
nacional.

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD -

Criterios. Alcance / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR
INCONSTITUCIONALIDAD - Reiteración jurisprudencial / NULIDAD DE
DECRETO REGLAMENTARIO - Medio de control procedente / MEDIO DE
CONTROL DE NULIDAD SIMPLE EN EVENTOS DE LEGALIDAD DE DECRETO
REGLAMENTARIO / CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD -
Competencia / CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD -
Actos sometidos a su control: Acto o decreto autónomo / CONTROL
ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD - Competencia residual de la Sala
Plena del Consejo de Estado

El trámite pertinente en el caso de la nulidad impetrada contra los decretos

reglamentarios, (…) es el que corresponde al medio de control de la nulidad –
comúnmente denominado nulidad simple- previsto en el artículo 137 del
C.P.A.C.A., bajo el cual se ha admitido y desplegado el presente proceso. Se
afirma lo anterior, teniendo en cuenta las diferencias entre el medio de control de
nulidad simple y el medio de control previsto en el artículo 135 del C.P.A.C.A.
referido a la nulidad por inconstitucionalidad. (…) Se agrega que la decisión en los
procesos de nulidad por inconstitucionalidad corresponde a la Sala Plena del
Consejo de Estado, (…) dado que el medio de control de nulidad por
inconstitucionalidad solo resulta pertinente frente a las imputaciones de violación a
la Constitución Política en el caso de los actos o decretos autónomos, previstos en
la referida Constitución, siempre que éstos no tengan fuerza de ley. (…) En este
punto se reitera la jurisprudencia del Consejo de Estado, adoptada recientemente
por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, acerca de los actos
susceptibles del control de constitucionalidad ante esta Corporación. (…)
Igualmente, se reitera la jurisprudencia que ha sido aplicada para distinguir los
factores que determinan la admisión y el cauce procesal del medio de control de
nulidad simple, en lo que corresponde a los decretos reglamentarios de la ley.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, en relación con los criterios para la admisión y
trámite del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad se puede consultar
el auto de 19 de enero de 2016, exp. 11001-03-25-000-2015-01042-00(4520-15).
Así mismo, se puede consultar la sentencia de 6 de febrero de 2018, exp.
1100103-24-000-2016-00480-00(AI).

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE - Procedencia y oportunidad en

el ejercicio

De conformidad con el numeral 1 del artículo 164 del C.P.A.C.A., procede “en
cualquier tiempo” cuando se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137
del C.P.A.C.A.

COSTAS - No condena / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE - Costas:

No hay lugar a su imposición / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE -
Medio de control persigue custodia de la legalidad de interés público

De conformidad con lo previsto en el artículo 188 del C.P.A.C.A, en el presente

proceso no hay lugar a la imposición de costas, dado que las pretensiones se
refirieron a la nulidad del Decreto 934 de 2013 y, por tanto, a la custodia de la
legalidad que constituye un interés público.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 58 DE 1999, REGLAMENTO DEL CONSEJO DE

ESTADO - ARTÍCULO 13 / LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO 37 / ACUERDO 55 DE
2003, REGLAMENTO DEL CONSEJO DE ESTADO - ARTÍCULO 1 / LEY 1437 DE
2011, CPACA - ARTÍCULO 149 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011, CPACA -
ARTÍCULO 188

NORMA DEMANDADA: DECRETO 934 DE 2013 (9 de mayo) PRESIDENCIA DE

LA REPÚBLICA (Anulada)

CONSEJO DE ESTADO
 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., dos (02) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00162-00(49150)A

Actor: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Demandado: LA NACIÓN - PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y MINISTERIO

DE MINAS Y ENERGÍA

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE (SENTENCIA)

Temas: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – artículo 137 del C.P.A.C.A. – diferencias

con el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad – / ENTIDADES
TERRITORIALES – COMPETENCIA - Decreto 934 de 2013, por medio del cual se
reglamentó el artículo 37 del Código de Minas –vulneración de las competencias
constitucionales y legales de los municipios, toda vez que asignó competencia exclusiva a
las autoridades minera y ambiental para establecer las zonas excluidas y restringidas de
minería y consagró la prohibición a los Concejos Municipales y las Asambleas
Departamentales para expedir actos que pudieran establecer zonas excluidas de la
minería – Se declara la nulidad del Decreto 934 de 2013.

Procede la Sala a resolver de fondo la demanda presentada por la Contraloría

General de la República, en ejercicio del medio de control de nulidad, mediante el
cual pretende que se declare la nulidad del Decreto 934 de 2013, reglamentario
del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, contentiva del Código de Minas.

El texto del Decreto impugnado es el siguiente:

“DECRETO 934 DE 2013

“(Mayo 09)
“Por el cual se reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001

“EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

“En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las
conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y
en desarrollo del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, y

“CONSIDERANDO:
“Que el artículo 80 de la Constitución Política de Colombia establece que
el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible.

“Que el artículo 332 de la Constitución Política de Colombia dispone que el

Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables.

“Que el artículo 339 de la Constitución Política de Colombia señala que en

el Plan Nacional de Desarrollo se incluirán los propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a
mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno.

“Que la Ley 1450 de 2011, Ley del Plan dispuso que uno de los tres pilares
sobres los cuales se fundamenta la Prosperidad Democrática es contar
con una estrategia de crecimiento sostenido basado en una economía más
competitiva, más productiva y más innovadora, y con sectores dinámicos
que jalonen el crecimiento, como es el caso del sector minero.

“Que adicionalmente el artículo 360 de la Constitución Política de

Colombia establece que la ley determinará las condiciones para la
explotación de los recursos naturales no renovables.

“Que las competencias hacen referencia al conjunto de materias que se

atribuyen a los órganos del Estado y, entre ellos, a los entes territoriales, y
que las facultades, potestades o atribuciones se refieren a los poderes
jurídicos que el ordenamiento otorga a los diversos órganos o a una parte
de ellos en el Estado.

“Que los artículos 151 y 288 de la Constitución Política de Colombia

disponen que la ley orgánica de ordenamiento territorial, establecerá las
competencias de los municipios en esta materia.

“Que el Ordenamiento Minero no hace parte del ordenamiento territorial y,

por ende, de las competencias o facultades de las entidades territoriales, a
que hacen referencia los artículos 151 y 288 de la Constitución Política de
Colombia.

“Que el artículo 109 de la Ley 1450 de 2011 dispuso que es la autoridad

minera la competente para elaborar y expedir el Plan de Ordenamiento
Minero con base en las políticas, normas, determinantes y directrices
establecidas en materia ambiental y ordenamiento del territorio, expedidas
por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial.

“Que la actividad minera de conformidad con el artículo 1° de la Ley 685

de 2001, debe ser estimulada para lograr el aprovechamiento de los
recursos naturales del subsuelo, el cual se debe realizar en forma
armónica con los principios y normas de explotación racional de los
recursos naturales no renovables y del ambiente, dentro de un concepto
integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento económico y social
del país.

“Que en desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, el

artículo 13 del Código de Minas declaró como de utilidad pública e interés
social la industria minera en todas sus ramas y fases.

“Que la Ley 388 de 1997 en su artículo 5° dispuso que el ordenamiento del

territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-
administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los
municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función
pública que les compete, pero dentro de los límites fijados por la
Constitución y las leyes.

“Que de acuerdo con el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y con excepción

de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se
señalan en los artículos 34 y 35 de dicha ley, se dispone que ninguna
autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio
que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería.

“Que esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial de

que trata el artículo 38 del Código de Minas, que en forma expresa
dispone que en la elaboración, modificación y ejecución de los planes de
ordenamiento territorial, la autoridad competente se sujetará a la
información geológico-minera disponible sobre las zonas respectivas, así
como lo dispuesto en el Código de Minas sobre zonas de reservas
especiales y zonas excluibles de la minería.

“Que en el mismo sentido se ha pronunciado la Honorable Corte

Constitucional en su Sentencia C-891 de 2002 en la cual expresó: “De
conformidad con el citado texto legal, la decisión de establecer zonas
excluidas de la minería compete exclusivamente a las autoridades
ambiental y minera (artículos 34 y 35, en concordancia con el
artículo 122 de la Ley 685 de 2001) labor esta que se enmarca en el
ámbito de sus funciones constitucionales y legales. Al respecto, ya la Corte
se pronunció en la Sentencia C-418/02 sobre la constitucionalidad del
artículo 122 ibídem, según el cual es la autoridad minera la encargada de
señalar y delimitar, dentro de los territorios indígenas, las zonas mineras
indígenas, en la inteligencia de que se deberá respetar la participación de
las comunidades en dicha labor de identificación de las respectivas zonas”.

Que por lo tanto, se hace necesario reglamentar el artículo 37 de la Ley

685 de 2001, para determinar cómo se armonizarán las competencias para
el Ordenamiento Minero con las del ordenamiento del territorio, en cabeza
de otros órganos del Estado.

“Que en mérito de lo expuesto,

“DECRETA:
“Artículo 1°. La decisión de establecer zonas excluidas y restringidas de
minería compete exclusivamente, y dentro de los límites fijados en los
artículos 34 y 35 de la Ley 685 de 2001, a las autoridades minera y
ambiental, quienes actuarán con base en estudios técnicos, económicos,
sociales y ambientales y dando aplicación al principio del desarrollo
sostenible.

“Parágrafo. Para efectos de la aplicación del artículo 37 de la Ley 685 de

2001 y de este decreto, se entenderá que la autoridad ambiental es el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las Corporaciones
Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y los Distritos
Especiales de acuerdo con lo establecido en la Ley 768 de 2002 o quien
haga sus veces y la autoridad minera o concedente, la Agencia Nacional
de Minería o quien haga sus veces.

“Artículo 2°. Dado el carácter de utilidad pública e interés social de la

minería, a través del Ordenamiento Territorial no es posible hacer directa ni
indirectamente el Ordenamiento Minero, razón por la cual los planes de
ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial o
esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, no
podrán incluir disposiciones que impliquen un ordenamiento de la actividad
minera en el ámbito de su jurisdicción, salvo previa aprobación de las
autoridades nacionales.

“Parágrafo 1°. En desarrollo de la anterior prohibición, los Concejos

Municipales y las Asambleas Departamentales no podrán establecer zonas
del territorio que queden permanentemente o transitoriamente excluidas de
la minería mediante acuerdos municipales u ordenanzas departamentales
respectivamente, por exceder el ámbito de sus competencias.

“Parágrafo 2°. Las prohibiciones que se establezcan en los mencionados

instrumentos de ordenamiento del territorio en violación de la ley, no
podrán ser oponibles, aplicadas o exigidas a las actividades mineras, por
ninguna autoridad.

“Artículo 3°. Como efecto de lo dispuesto en los artículos anteriores, los

certificados de uso del suelo expedidos por las autoridades
departamentales o municipales, que prohíban o señalen como
incompatible el ejercicio de actividades mineras, no podrán ser
reconocidos como exclusiones o limitaciones, por parte de las autoridades
para el trámite y obtención de licencias, permisos, concesiones o
autorizaciones de cualquier naturaleza que se requieran para el ejercicio
de la actividad minera en el territorio de su jurisdicción.

“Artículo 4°. El presente decreto rige a partir de su publicación.

“PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

“Dado en Bogotá D.C., a los 09 días del mes de mayo del año 2013

“JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN

 “El Ministro de Minas y Energía
Federico Rengifo Vélez”

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

La demanda se presentó el 24 de octubre de 2013 contra la Presidencia de la

República y el Ministerio de Minas y Energía, con la pretensión de que se declare la
nulidad del Decreto 934 de 9 de mayo de 2013, el cual fue expedido en uso de las
facultades conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y
en desarrollo del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, contentiva del Código de
Minas1. El citado decreto fue publicado en el Diario Oficial No. 48785 en la misma
fecha ya citada.

En la demanda se presentaron los siguientes cargos para fundar la nulidad por

infracción de norma superior, así: 1) violación del derecho fundamental a la consulta
previa; 2) violación del régimen de autonomía de los municipios y distritos, al
prohibirles que reglamenten el uso del suelo con respecto al desarrollo de las
actividades mineras; 3) violación de los principios de legalidad y de reserva de ley, y
de la facultad reglamentaria, al omitir la firma de los ministros del interior y de
ambiente y desarrollo sostenible en el Decreto 934.

En relación con la causal de nulidad basada en la omisión de la consulta previa, la

Contraloría General de la República argumentó la violación del bloque de
constitucionalidad que se integra con fundamento en el artículo 93 de la
Constitución Política y la Ley 21 de 1991 que adoptó el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo – OIT. Explicó que, en su criterio, el Decreto
934 de 2013 contiene una medida administrativa que afecta a las comunidades
étnicas, por lo que debió ser consultado con estas de manera previa.

Respecto de los cargos por violación a las normas constitucionales y legales que
regulan el régimen de autonomía de los municipios y el principio de legalidad de las
1
El texto de la disposición legal objeto de reglamentación fue el siguiente:
“Artículo 37. Prohibición legal. Con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y
regionales que se señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional, seccional
o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas
de la minería.
“Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente
artículo”.
disposiciones reglamentarias, la Contraloría General de la República, obrando como
demandante en este proceso, sostuvo que se vulneraron los artículos 80 y 113 de la
Constitución Política, del artículo 109 de la Ley 1450 de 2011 y del artículo 35 de la
Ley 685 de 2001, para lo cual observó (se transcribe en forma literal):

“(…) afirmar que el ordenamiento minero no hace parte del ordenamiento

territorial, como lo hace el Decreto 934 de 2013 y que por tal razón los
departamentos y municipios no pueden regular la exclusión de las zonas
para la minería, desconoce el mandato constitucional previsto en los
artículos 80 y 113 de la Constitución Política y además, la misma norma en
que se fundan los planes de ordenamiento minero”.

Agregó que, teniendo en cuenta que el artículo 109 de la Ley 1450 de 2011 que se
citó en los considerandos del decreto demandado, dispuso que la autoridad minera,
debía expedir el Plan de Ordenamiento Minero y que para ello debía tener en
cuenta las normas establecidas en materia de “ordenamiento del territorio”, esta
exigencia resultó vulnerada con lo dispuesto en el Decreto 934 de 2013.

Igualmente, se destacó que el artículo 35 el Código de Minas hizo referencia a las

zonas de minería restringida que se pueden establecer dentro del perímetro urbano
de las ciudades o poblados, en la forma en que lo señalen los “acuerdos
municipales”. La Contraloría General de la República advirtió que el Decreto 934 de
2013 desconoció el citado artículo del Código de Minas.

La parte actora se detuvo, también, en la transgresión de los artículos 8 y 10 de la

Ley 388 de 1997 que regula la elaboración y adopción de los planes de
ordenamiento territorial por parte de los municipios. Consideró que se configuró la
infracción de la norma legal citada toda vez que el Decreto 934 de 2013 ignoró que
desconoció que la reglamentación de los usos del suelo le compete a los municipios
y a los distritos.

Finalmente, dado que el Decreto 934 de 2013 contenía disposiciones con impacto
ambiental, la parte actora estimó que, también, debió ser firmado por el Ministro de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.

2. Suspensión provisional

2.1. Auto de suspensión provisional

Mediante providencia de 3 de septiembre de 2014, el Consejero ponente de la
época decretó la suspensión provisional del Decreto 934 de 2013.

El Consejero ponente estimó que se había presentado la evidente transgresión de

la autonomía territorial prevista en el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, tal como
fue interpretado por la Corte Constitucional en la sentencia C-123 de 2014,
mediante la cual se declaró la exequibilidad condicionada del artículo citado.

En la providencia de suspensión provisional se advirtió la tensión entre los

principios de la organización territorial del Estado y los de la autonomía territorial
de los municipios y distritos. Se transcribió en forma extensa el contenido de
sentencia C- 123 de 2014, en la cual se concluyó acerca de los principios de
coordinación y concurrencia en cuya aplicación imperativa se advierte que la ley
debe reconocer la “oportunidad de participar activa y eficazmente a las entidades
municipales o distritales involucradas en dicho proceso, mediante acuerdos sobre
protección de cuencas hídricas y la salubridad de la población, así como el
desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades”.

Además, en el auto que dispuso la suspensión provisional del Decreto 934 de

2013, el Consejero ponente adujo que el citado decreto se opuso a lo establecido
en los artículos 3, 6, 8 y 9 de la Ley 388 de 1997 sobre la función pública del
urbanismo– invocada como vulnerada en la demanda- y, por otra parte, consideró
que se advertía la transgresión del artículo 313 de la Constitución Política, en
cuanto se desconocieron las facultades de los Concejos Municipales para
reglamentar los usos del suelo.

Finalmente, el auto de 3 de septiembre de 2014, mediante el cual se dispuso la

suspensión provisional, consideró que el Decreto 934 de 2013 violó el artículo 35
de la Ley 685 de 2001 en cuanto se desconoció que la propia ley contempló la
posibilidad de señalar las zonas de minería restringida dentro de los acuerdos
municipales, de conformidad con las normas legales aplicables al régimen
municipal.

2.2. Recurso de súplica

La Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República

interpuso recurso de súplica contra el auto de 3 de septiembre de 2014.
Mediante auto de 25 de noviembre de 2015, el otro Consejero de la Subsección A
y dos conjueces designados para el efecto estudiaron los argumentos del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica y, la Sala resolvió
confirmar el auto suplicado, mediante el cual se decretó la suspensión provisional
de los efectos del Decreto 934 de 2013.

Se destacan en la mencionada providencia las siguientes consideraciones acerca

de la ilegalidad del Decreto 934 de 2013:

“Sobre el particular es importante tener en cuenta que la Corte

Constitucional ‘…ha declarado contrario a la Constitución Política toda
interpretación que restrinja el ámbito de autonomía que la Carta reconoce
a las autoridades territoriales’ 2 de manera que no puede el legislador ni el
ejecutivo dictar normas que restrinjan o lesionen el núcleo esencial de
dicha autonomía’ (…).

“Así pues la conciliación entre los principios de unidad del Estado y de

autonomía ha de hacerse bajo el entendido de que las entidades
territoriales detentan competencias que le son propias y atribuciones que
le son propias –de naturaleza constitucional- y que no devienen del
traslado ni del reconocimiento que les hagan otros órganos estatales
(principalmente del poder central) para gestionar sus propios asuntos e
intereses.

“(…).

“De esta manera, para la Sala no hay duda de que las autoridades
municipales pueden expedir normas sobre el manejo y usos del suelo, así
como de ordenación del territorio, aunque no desconoce que tales
atribuciones deben entenderse en el marco del Estado Unitario.

“(…).

“Así, entonces, no hay duda de que la norma en mención (artículo 35, letra
a, de la Ley 685 de 2001) le concede a los municipios la facultad de
restringir, mediante sus respectivas normas, los trabajos y las obras de
exploración y explotación minera dentro de su perímetro urbano, mientras
que, por su parte, el decreto acusado les coarta que prohíban o restrinjan
dichas actividades (…)3.

2
Cita original del auto: “Sentencia citada del 25 de septiembre de 2007”. En el pie de página 17 del
auto en cita se relaciona el proceso así “Sentencia del 20 de septiembre de 2007, expedientes
acumulados 2000-00644-01 y 2002-90276-01-(8667), actor: Carlos Germán Navas Talero, Lucía
Ortiz Corredor y Alfonso Gómez Lugo”.
3
Exp 49150, Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano, auto expedido en este proceso el 25
de noviembre de 2015, folios 116 a 129, cuaderno de suspensión provisional.
Como consecuencia, se advierte que el Decreto cuya nulidad se estudia en este
proceso se encuentra suspendido.

3. Actuación procesal

3.1. Mediante providencia de 26 de marzo de 2014 se admitió la demanda y se

dispuso la notificación a la Presidencia de la República y al Ministerio de Minas y
Energía. Igualmente, se ordenó la notificación al Ministerio Público y a la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado4.

3.2. Contestación de la demanda

3.2.1. El Ministerio de Minas y Energía dio contestación a la demanda y presentó

las siguientes “excepciones de mérito”: 1) el Decreto Reglamentario 934 de 2013
evita la degradación del medio ambiente y no excluye a los municipios y
departamentos en la preservación del mismo; 2) el Decreto Reglamentario 934 no
está prohibiendo a las Corporaciones Autónomas Regionales la concertación de
los espacios ambientales con los municipios y distritos; 3) debe aceptarse la
inoponibilidad de los planes y esquemas de ordenamiento territorial de los
municipios y distritos frente a los proyectos, obras o actividades considerados por
el legislador como de utilidad pública e interés social; 4) el Decreto Reglamentario
934 de 2013 no violó el derecho fundamental a la consulta previa, por ser un acto
de carácter general; 5) El Decreto Reglamentario 934 de 2013 sí es compatible
con el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 (Ley 1450 de 2011); 6) no se
configuró la violación de los principios de legalidad y de reserva de la Ley, dado
que la norma acusada se apoyó en la facultad reglamentaria de la ley.

3.2.2. La Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,

al contestar la demanda afirmó que, de conformidad con el condicionamiento de la
Corte Constitucional, las actividades mineras de exploración y explotación deben
realizarse en coordinación con las autoridades territoriales concernidas, con el fin
de establecer las medidas de protección del medio ambiente, el desarrollo de las
comunidades y la salubridad, pero advirtió que, en su criterio, esos principios no
operaban en relación con la posibilidad misma de explorar o explotar los recursos

4
Folio 80, cuaderno principal.
naturales subyacentes, toda vez que el Estado es el propietario del subsuelo, en
los términos del artículo 332 de la Constitución Política.

Afirmó que la norma que no puede ser transigida tampoco debe ser objeto de
consulta previa y, agregó, que la regulación sometida a dicha consulta es aquella
que en un caso particular pueda afectar a las comunidades étnicas en un
municipio concreto. Se apoyó en las disposiciones del artículo 122 de la Ley 685
de 2001, contentiva del Código de Minas5.

3.3. Audiencia inicial

El 20 de noviembre de 2014 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el

artículo 180 del C.P.A.C.A.6.

En cuanto a las excepciones previas se observó que las presentadas se referían a

cuestiones de fondo, por lo cual debían decidirse en la sentencia.

El Consejero conductor del proceso decretó como pruebas las documentales

allegadas al plenario y dispuso prescindir de la audiencia de pruebas, dada la
naturaleza del medio de control y del asunto que se debate.

3.4. Alegatos de conclusión

3.4.1. En la oportunidad para alegar de conclusión, mediante escrito de 31 de

octubre de 2016, la Contraloría General de la República, obrando como
demandante en este proceso, advirtió que con posterioridad a la demanda y a su
contestación, al conocer de una nueva acción de constitucionalidad, la Corte
Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, al
encontrar probada la contradicción del Decreto 934 de 2013 con la Constitución

5
“Artículo 122. Zonas Mineras Indígenas. La autoridad minera señalará y delimitará, con base en
estudios técnicos y sociales, dentro de los territorios indígenas, zonas mineras indígenas en las
cuales la exploración y explotación del suelo y subsuelo mineros deberán ajustarse a las
disposiciones especiales del presente Capítulo sobre protección y participación de las
comunidades y grupos indígenas asentados en dichos territorios.
“Toda propuesta de particulares para explorar y explotar minerales dentro de las zonas mineras
indígenas será resuelta con la participación de los representantes de las respectivas comunidades
indígenas y sin perjuicio del derecho de prelación que se consagra en el artículo 124 de este
Código”.
6
Folios 90 a 98, cuaderno principal.
Política, dado que el citado artículo 37 usurpó, a través de una disposición legal de
carácter ordinario, la competencia del Legislador Orgánico establecida en el
artículo 288 de la Constitución Política. Transcribió, entre otros, el siguiente aparte
de la sentencia C 273 de 20167:

“29. Acorde con lo anterior, la libertad del Legislador para determinar la

distribución de competencias entre uno y otro nivel competencial no puede
obviar las expresas atribuciones reconocidas a los municipios por las
precitadas disposiciones constitucionales. Ello implica que la legislación no
puede desconocer que, cualquiera que sea la distribución competencial
que establezca, la misma no puede anular el contenido específico del
principio de autonomía territorial que se manifiesta en la posibilidad de que
los municipios reglamenten los usos del suelo dentro de su respectivo
territorio”.

Como consecuencia, la parte actora advirtió el decaimiento del acto reglamentario,

por haberse declarado inconstitucional el artículo de la ley que se pretendió
reglamentar.

3.4.2. Mediante escrito de 28 de octubre de 2016, la Nación – Departamento

Administrativo de la Presidencia de la República, obrando como una de las
entidades demandadas, advirtió que es evidente que existe una pugna entre las
competencias de la Nación y de las entidades territoriales en el campo de la
minería y observó que corresponde al legislador resolver el asunto.

Anotó que el Decreto 934 de 2013 se fundó en el artículo 37 de la Ley 685 de

2001 y que allí se dispuso que ninguna autoridad regional seccional o local podía
establecer zonas del territorio que quedaran permanentemente excluidas de la
minería.

Expuso que, en su criterio, de acuerdo con la sentencia C- 123 de 2014, la Corte

Constitucional estimó que los artículos 332 y 334 de la Constitución privilegian la
posición de la Nación en la determinación de las políticas relativas a la explotación
de los recursos naturales, sin perjuicio de los aspectos de coordinación y
concurrencia en que se funda el principio de la autonomía territorial.

7
Se refirió a la Sentencia C- 273 de 25 de mayo de 2016, Magistrada Ponente: Gloria Stella Ortiz
Delgado, referencia: expediente D-11075, asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
37 de la Ley 685 de 2001, “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.”
demandante: Luis Guillermo Osorio Jaramillo y otros.
Sin embargo, admitió que la Corte Constitucional revisó nuevamente la
constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, mediante la sentencia C-
273 de 2016, y que, de acuerdo con los nuevos cargos, expuestos en la respectiva
demanda, se decidió la inexequibilidad del citado artículo 37.

Finalmente, advirtió que, por razón de la inexequibilidad del artículo reglamentado,

el Consejo de Estado no queda relevado de pronunciarse sobre el acto
reglamentario, cuya nulidad se demandó en este proceso.

3.4.3. El Ministerio de Minas y Energía, obrando como demandado, observó que

mientras un acto administrativo no haya sido anulado por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo sigue teniendo fuerza ejecutoria.

No obstante, agregó que, de acuerdo con la posición adoptada por la Corte

Constitucional en la sentencia de tutela T-445 de 2016 8, es evidente que el
fundamento de derecho que dio origen a la expedición del acto administrativo
impugnado en este proceso desapareció. Por tanto, solicitó que se declarara la
terminación del presente proceso.

3.5. El Ministerio Público se refirió en su concepto a la sentencia C-123 de 2014

y consideró que no se había desvirtuado la presunción de legalidad del Decreto
934 de 2013, reglamentario del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 9.

En este estado del proceso y sin que se observe la configuración de causal alguna
de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a proferir la sentencia, previo
lo cual efectuará las siguientes consideraciones.

II. CONSIDERACIONES

La Sala seguirá el siguiente orden de razonamiento en el análisis del caso sub lite:
1) jurisdicción y competencia; 2) procedencia y oportunidad en el ejercicio del
medio de control de nulidad; 3) el caso concreto - análisis de los cargos y 4)
costas.

8
Se refirió a la sentencia T 445 de 19 de agosto 2016, Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio
Palacio, referencia: expediente T-5.498.864, acción de tutela interpuesta por Liliana Mónica Flores
Arcila contra providencia de 20 de marzo de 2015 del Tribunal Administrativo del Quindío.

9
Concepto presentado el 31 de octubre de 2016, folios 163 y 164 cuaderno principal.
En el caso concreto la Sala se referirá a la violación de las normas
constitucionales y legales acerca de la autonomía territorial, al requisito de la
consulta previa y a la competencia del legislador para distribuir las funciones entre
la Nación y los municipios.

1. Jurisdicción y competencia

1.1. La Sala es competente para conocer del presente asunto en los términos del
numeral 1 del artículo 149 del C.P.A.C.A. 10, toda vez que las normas acusadas
hacen parte de una disposición reglamentaria expedida por una autoridad del
orden nacional.

Igualmente, se confirma la competencia para conocer en única instancia, tal como

quedó establecido desde la admisión de la demanda, de conformidad con el
artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de
200311 -ambos contentivos del Reglamento del Consejo de Estado-, en el cual,
entre otras cuestiones, se asignó competencia a la Sección Tercera de esta
Corporación para pronunciarse sobre las demandas de nulidad contra actos
administrativos sin cuantía, expedidos por una autoridad del orden nacional.

1.2. Reiteración de la jurisprudencia acerca de los criterios para definir el

alcance del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad

10
“Artículo 149 C.P.A.C.A. Competencia del Consejo de Estado en única instancia .El Consejo de
Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones,
Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga,
conocerá en única instancia de los siguientes asuntos:

“1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional
o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del
mismo orden”.
11“
Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las Secciones.

“Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso

Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de
volumen de trabajo, así:

“(…).

“Sección Tercera:

“1-. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios,
contractuales, mineros y petroleros”.
En forma expresa en la demanda, la Contraloría General de la República invocó el
ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad. La demanda se
admitió bajo la referencia y análisis del medio de control de nulidad 12, sin que se
hubiera presentado reparo alguno a la providencia respectiva.

Se hace notar que el trámite pertinente en el caso de la nulidad impetrada contra

los decretos reglamentarios, como el que ahora ocupa la atención de la Sala, es el
que corresponde al medio de control de la nulidad –comúnmente denominado
nulidad simple- previsto en el artículo 137 del C.P.A.C.A., bajo el cual se ha
admitido y desplegado el presente proceso.

Se afirma lo anterior, teniendo en cuenta las diferencias entre el medio de control

de nulidad simple y el medio de control previsto en el artículo 135 del C.P.A.C.A.
referido a la nulidad por inconstitucionalidad.

Se agrega que la decisión en los procesos de nulidad por inconstitucionalidad

corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado 13, empero, ello no aplica en el
presente caso, dado que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad
solo resulta pertinente frente a las imputaciones de violación a la Constitución
Política en el caso de los actos o decretos autónomos, previstos en la referida
Constitución, siempre que éstos no tengan fuerza de ley 14.

12
Folios 75 a 81, cuaderno principal.
13
“Artículo 111 C.P.A.C.A. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de
lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: (…) 5. Conocer de la
nulidad por inconstitucionalidad que se promueva contra los decretos cuyo control no corresponda
a la Corte Constitucional”.

Acuerdo 148 de 2014 emanando de la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante el cual se
modificó el artículo 17 del Acuerdo 58 de 1999, en relación con el trámite preferente de la acción de
nulidad por inconstitucionalidad, así:

“La sentencia será adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sin perjuicio de lo
dispuesto por la Constitución Política o la Ley”.

14
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Consejera
Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez., auto de 19 de enero de 2016, expediente No.:
110010325000201501042 00, número interno: 4520-2015, actora: María Teresa Vergara Gutiérrez,
demandado: Consejo de Gobierno Judicial, asunto: auto que admite demanda de nulidad por
inconstitucionalidad. En la providencia citada se reafirmaron las consideraciones contenidas en la
providencia del 10 de octubre de 2012, emitida en el expediente 11001032600020120005600, con
ponencia del Consejero Enrique Gil Botero.
En este punto se reitera la jurisprudencia del Consejo de Estado, adoptada
recientemente por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo 15, acerca de los
actos susceptibles del control de constitucionalidad ante esta Corporación:

“Como ya se advirtió, el control recae sobre actos de contenido general

dictados por autoridades del orden nacional cuya revisión no corresponda
a la Corte Constitucional16.

“(…).

“vii) Quiere decir que la Corte Constitucional declaró exequible el inciso 2º

del artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo entendiendo que los actos allí previstos serán
de conocimiento del Consejo de Estado, si y solo sí no tienen contenido
material de ley –se destaca–; en caso contrario, la competencia para
conocer de la constitucionalidad de los mismos recae en la Corte
Constitucional”17.

Igualmente, se reitera la jurisprudencia que ha sido aplicada para distinguir los

factores que determinan la admisión y el cauce procesal del medio de control de
nulidad simple, en lo que corresponde a los decretos reglamentarios de la ley:

“Desde este punto de vista, para clarificar el alcance y el contenido de esta

acción es preciso preguntarse: ¿cuáles son los “decretos de carácter
general” que dicta el “gobierno nacional”, cuya revisión no corresponda a
la Corte Constitucional? La respuesta determina lo que es y lo que no es
esta acción, respecto de lo cual caben dos posturas:

“La tesis amplia, conforme a la cual toda acción ejercida contra un decreto
cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional se ejerce a
través de la nulidad por inconstitucionalidad. Un entendimiento literal
conduce a que las nulidades simples y hasta las nulidades y
restablecimiento del derecho en las que se invoque la violación a la
constitución corresponderían a este medio de control, siempre que la
norma la expida el gobierno nacional –Presidente y ministro del ramo,
conforme al artículo 115 de la Constitución Política- y que su control no

15
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente: Stella
Conto Díaz Del Castillo, sentencia de 6 de febrero de 2018, radicado número: 1100103-24-000-
2016-00480-00 acumulado con los Expedientes 2016-00476 y 2016-00936, actor: Germán
Calderón España y otros, demandado: Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,
asunto: nulidad por inconstitucionalidad.

16
Cita original de la sentencia: “Corte Constitucional. Sentencia C-400 de 2012”.
17
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente: Stella
Conto Díaz Del Castillo, sentencia de 6 de febrero de 2018, radicado número: 1100103-24-000-
2016-00480-00 acumulado con los expedientes 2016-00476 y 2016-00936, actor: Germán
Calderón España y otros, demandado: Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,
asunto: nulidad por inconstitucionalidad.
 corresponda a la Corte Constitucional. Esta lectura y su comprensión literal
se aviene perfectamente con el contenido del artículo 237.218, lo cual
conduce a que la nulidad por inconstitucionalidad absorba el control de
todo aquello que sea de competencia de la Corte, siempre que se
contenga en un decreto del gobierno nacional.

“A la luz de una tesis restringida el artículo 237.2 tiene un propósito

distinto, de ahí que su aplicación literal descuaderna el control judicial
asignado en la Constitución. Según esta lectura, más limitada y
razonable en alcance, lo que admite esta acción es el control de las
normas generales que desarrollan la Constitución Política pero que
no tienen fuerza de ley –entiéndase los reglamentos autónomos,
también llamados independientes o constitucionales-, cuya naturaleza
especial hace pensar que bien podría controlarlos la Corte, como
guardiana que es de la Constitución; no obstante, el Constituyente le
encomendó esa tarea al Consejo de Estado, compartiendo las dos altas
Corporaciones la tarea de proteger a la Constitución frente a la amenaza o
vulneración de las normas inmediatamente inferiores a ella: las normas
con fuerza de ley y los reglamentos autónomos o constitucionales –es
decir, actos generales que no tienen fuerza de ley pero que desarrollan
directamente a la Constitución Política-.

“(…).

“Se reitera, (…) que el control sobre las normas que desarrollan
directamente la Constitución se divide entre la Corte Constitucional y el
Consejo de Estado, aquella controla las leyes y demás normas que tienen
fuerza material de ley, a través de la acción de inconstitucionalidad;
mientras que este controla los reglamentos autónomos, dictados por el
Gobierno Nacional o por cualquier otra autoridad a la cual la misma
Constitución Política le asignó poder normativo praeter legem, lo cual
realiza a través del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.

“Ese entendimiento lleva a concluir que la acción prevista en el artículo

237.2 de la Constitución Política procede contra los reglamentos
autónomos previstos en la Norma Superior, es decir, los que expiden las
autoridades a quienes la Carta Política les asignó ese poder normativo:
Gobierno Nacional –artículo 355 CP.-, Contralores –artículo 268,
numerales 1 y 12-, Altas Cortes –dictarse su reglamento interno-, artículos
transitorios 13 y 20, y demás autoridades que desarrollan la Constitución
sin ley que se interponga entre ellas y el reglamento que expiden.

“En consecuencia, a través de esta acción se controlan estos reglamentos,

sin importar quién los expida, y lo determinante es que la demandada
recaiga sobre esa clase de normas. En consecuencia, los actos
administrativos simplemente generales y los otros reglamentos –los
secundum legem, es decir, los que desarrollan la ley o a otro acto
administrativo- se controlan a través del medio de control de nulidad

18
Para mayor claridad, se agrega la siguiente cita del texto constitucional: “articulo 237 C.P. Son
atribuciones del Consejo de Estado: (…). 2. Conocer de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no
corresponda a la Corte Constitucional”.
 simple, aunque el juicio involucre la posible violación a la
Constitución Política”19 (la negrilla no es del texto).

2. Procedencia y oportunidad en el ejercicio del medio de control de nulidad

2.1. La Sala observa que el medio de control de nulidad, de conformidad con el

numeral 1 del artículo 164 del C.P.A.C.A., procede “en cualquier tiempo” cuando
se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 del C.P.A.C.A.

Por tanto, se verifica que la demanda en el presente proceso fue presentada en

forma oportuna, dado que no opera la caducidad del medio de control de nulidad.

2.2. Procedencia del fallo de fondo

Para concluir el aspecto de los presupuestos procesales del medio de control,

corresponde plantear el problema jurídico que se suscita para definir la
procedencia de un fallo de fondo en el presente proceso frente a la sentencia C -
273 de 2016, mediante la cual la Corte Constitucional declaró INEXEQUIBLE el
artículo 37 de la Ley 685 de 2001 “por la cual se expide el Código de Minas y se
dictan otras disposiciones”, dado que dicho artículo fue invocado de forma expresa
como la norma legal que fue reglamentada a través del Decreto 934 de 2013,
objeto de la demanda de nulidad que se encuentra en curso ante esta Corporación

En primer lugar, debe advertirse que la decisión se fundó en la reserva de ley

orgánica, es decir que la Corte Constitucional consideró que la prohibición a las
autoridades regionales, locales o seccionales para establecer las zonas del
territorio que quedan excluidas de manera permanente o temporal de la actividad
minera requería de la expedición de norma legal de naturaleza orgánica, por
tratarse de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, dado el carácter esencial de la función constitucional de ordenamiento
territorial de los municipios y departamentos y la protección de las garantías

19
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto
de 12 de enero de 2016, proceso: 110010326000201500159 00 (55.658), actor: Ana María Buitrago
Escobar, demandado: Presidencia de la República - Ministerio de Educación Nacional, referencia:
medio de control de nulidad/ auto de admisión de la demanda de nulidad parcial del Decreto 1851 de
2015 “por el cual se reglamenta la contratación del servicio público educativo por parte de las
entidades territoriales certificadas y se subroga un capítulo del Decreto 1075 de 2015”.
esenciales en los procedimientos que gobiernan la expedición de la ley en el
Congreso de la República.

En segundo lugar, puede advertirse que los cargos en que se fundó la nulidad
impetrada en este proceso confluyen de manera sustantiva con las bases de la
decisión de inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, toda vez que se
refirieron a la infracción de la Constitución y de la Ley en que incurrió el Decreto
934 de 2013, por haber consagrado la prohibición a los Concejos Municipales y a
la Asambleas Departamentales para expedir actos que pueden establecer zonas
excluidas de la minería y, también, por haber dispuesto que tales actos resultarían
inoponibles a las autoridades encargadas de las licencias o permisos requeridos
para la actividad minera.

En efecto, el cargo de nulidad que la Contraloría General de la República formuló

obrando como demandante en el presente proceso, basado en la violación de la
autonomía territorial de los municipios y distritos, se corresponde con las
consideraciones que realizó la Corte Constitucional en cuanto a la concurrencia y
coordinación de las competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

Por otra parte, es cierto que la disposición reglamentaria acusada ha perdido

fuerza ejecutoria, en los términos del numeral 2 del artículo 91 del C.P.A.C.A. 20 y
que su legalidad no puede definirse en contravía de lo que ha decidido la Corte
Constitucional acerca de la inexequibilidad de la ley reglamentada.

Sin embargo, se requiere el pronunciamiento de fondo en el medio de control de

nulidad, toda vez que si el acto acusado se ha desplegado en contra de la ley y de
la Constitución Política, el proceso judicial debe terminar mediante sentencia que
declare la respectiva nulidad.

Se torna necesario anular el Decreto Reglamentario 934 de 2013, toda vez que la
demanda se admitió y la audiencia inicial se desplegó, habiéndose trabado la litis

20
“Artículo 91 C.P.A.C.A. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en
contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán
ser ejecutados en los siguientes casos:
“(…).

“2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”.

antes de la declaratoria de inexequibilidad de la ley en que se apoyó el decreto
reglamentario. Se agrega que no se ha presentado causa de terminación
anticipada del proceso -que ya se encuentra en etapa de juzgamiento- además de
que el decreto acusado pudo tener efectos jurídicos –antes de su suspensión
provisional- y dar lugar a la expedición de otros actos administrativos con apoyo
en las normas jurídicas que se estimaban vigentes y amparadas en la presunción
de legalidad del acto reglamentario, la cual debe desvirtuarse.

Como consecuencia, el problema jurídico preliminar consistente en determinar si

frente a la declaración de inexequibilidad de la norma legal reglamentada el
Consejo de Estado tiene o no competencia para continuar el proceso y
pronunciarse sobre la legalidad del decreto reglamentario demandado con
anterioridad, se resuelve en sentido afirmativo, es decir, que procede el estudio de
los cargos, sin perjuicio del imperativo de acoger el efecto de la inexequibilidad y
las razones en que la Corte Constitucional fundó la respectiva decisión.

3. El caso concreto

3.1. El problema jurídico que se extrae de lo planteado en la demanda se formula

de la siguiente manera:

¿Con la expedición del Decreto 934 de 2013 se vulneraron las disposiciones

normativas del artículo 28721, 31122 y 31323 de la Constitución Política, los artículos
21
“Articulo 287 C.P. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes
derechos:
“(…).

“2. Ejercer las competencias que les correspondan”.

Aunque no se citó dentro de las normas acusadas en este proceso, se trae a colación, como
soporte de la ilegalidad advertida, el artículo 288 de la Constitución Política mediante el cual se
establecen los principios de la distribución de competencias, en concordancia con el artículo 287
de la Constitución Política:

“Artículo 288 C.P. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de

competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

“Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.

22
Artículo 311 C.P. Al municipio como entidad fundamental de la división politico-administrativa del
Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que
demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación
comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que
le asignen la Constitución y las leyes” (se destaca la competencia vulnerada, en negrilla).
23
“Artículo 313 C.P. Corresponde a los Concejos:
8 y 10 de la Ley 388 de 1997 24 y el artículo 35 de la Ley 685 de 2001 25, acerca de
la autonomía de los municipios y la legalidad y reserva de ley en el ordenamiento
de su territorio?

El mencionado problema jurídico se resuelve en el sentido de que el Decreto 934

de 2013 vulneró las normas citadas al introducir prohibiciones y limitaciones a las
competencias constitucionales y legales de los municipios, de acuerdo con lo
advertido por el Consejo de Estado en el auto de suspensión provisional en el
presente proceso, en el auto que resolvió el recurso de súplica y confirmó la
suspensión provisional del respectivo decreto y en las consideraciones que

“(…)

“7. Reglamentar los usos del suelo (…)”.

24
Ley 388 de 1997

“Artículo 8º. Acción urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce
mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones
administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el
ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. (…)” (se destaca en
negrilla la disposición legal vulnerada).

“Artículo 10º. Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y

adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en
cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios
ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes:
“1. Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales
la prevención de amenazas y riesgos naturales, así:
“a) Las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades
legales, por las entidades del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con el
ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos
Naturales, tales como las limitaciones derivadas de estatuto de zonificación de uso adecuado del
territorio y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a
sus aspectos ambientales;
“b) Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por
la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en cuanto
a la reserva, alindamiento, administración o sustracción de los distritos de manejo integrado, los
distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter
regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la
Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción; y las
directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas
de especial importancia ecosistémica”.
25
Ley 685 de 2001. “Artículo 35. Zonas de minería restringida. Podrán efectuarse trabajos y obras
de exploración y de explotación de minas en las siguientes zonas y lugares, con las restricciones
que se expresan a continuación:
“a) Dentro del perímetro urbano de las ciudades o poblados, señalado por los acuerdos
municipales adoptados de conformidad con las normas legales sobre régimen municipal, salvo en
las áreas en las cuales estén prohibidas las actividades mineras de acuerdo con dichas normas;
posteriormente desplegó la Corte Constitucional en la sentencias C-035 de 2016 y
C- 273 de 2016, también citada en esta providencia.

Se apoya lo anterior en que el Decreto 934 de 2013 vulneró la competencias

constitucionales y legales de los municipios para disponer sobre el uso del suelo,
atribuidas en las normas citadas en el problema jurídico que ahora se resuelve, toda
vez que asignó competencia exclusiva a las autoridades minera y ambiental para
establecer las zonas excluidas y restringidas de minería y consagró la prohibición a
los Concejos Municipales y a las Asambleas Departamentales para expedir actos
que pudieran establecer zonas excluidas de la minería.

También se advierte que el Decreto 934 de 2013, en tanto contenía una medida
reglamentaria, creó una disposición contra legem, al haber dispuesto que tales actos
resultarían inoponibles a las autoridades encargadas de las licencias o permisos
requeridos para la actividad minera.

Se agrega a lo anterior que el Decreto 934 de 2013 reglamentó una disposición

legal que se declaró inexequible por falta de competencia del legislador ordinario
y, por tanto, el acto reglamentario ha decaído.

3.2. Por otra parte, en relación con los cargos referidos a la supuesta omisión del
procedimiento de consulta previa, invocada con base en el Convenio 169 de la
OIT – adoptado por la Ley 21 de 1969- observa la Sala que la consulta previa que
allí se reguló, no puede erigirse como un requisito de legalidad del acto de
carácter general que se demandó en este proceso, dado que frente a la norma
acusada no se evidenció la posible afectación de los derechos legales y
convencionales de las comunidades que supuestamente estaban afectadas, de
manera concreta, por el respectivo acto.

Se hace notar el contenido específico del Convenio 169 de la OIT, toda vez que
los supuestos de su aplicación exigen la identificación de las comunidades
indígenas y tribales afectadas directamente, así:

“Parte I. Política General Artículo 1 1. El presente Convenio se aplica: a) a

los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales,
culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad
nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias
costumbres o tradiciones o por una legislación especial;
 “(…)

“Artículo 2 1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de

desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción
coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos
pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. 2. Esta acción deberá
incluir medidas: a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar,
en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación
nacional otorga a los demás miembros de la población; b) que promuevan
la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de
esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y
tradiciones, y sus instituciones; (…)”.

“Artículo 4 1. Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen

para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las
culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. 2. Tales medidas
especiales no deberán ser contrarias a los deseos expresados libremente
por los pueblos interesados. 3. El goce sin discriminación de los derechos
generales de ciudadanía no deberá sufrir menoscabo alguno como
consecuencia de tales medidas especiales.

“(…).

“Artículo 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los

gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante
procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones
representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente”26;

Se agrega que la consulta previa en materia minera a la que se refiere la parte

actora no puede confundirse con la consulta popular que es un mecanismo de
participación ciudadana, dado que en la norma legal que se imputa como violada
la consulta es un mecanismo de protección de las comunidades indígenas y
tribales instituido de manera clara y concreta en relación con la medida o acto que
en forma específica conllevaría un impacto a las comunidades étnicamente
diferenciadas. Por otra parte, se hace notar que ese mecanismo de protección no
se opone a la competencia de Concejo Municipal para reglamentar el uso del
suelo la cual, por otra parte, puede llevar a la exclusión de usos para zonas de
minería, con fundamento en la ley 27, los estudios y aprobaciones requeridas, dado
que la actividad minera, aunque constituya una exploración o explotación del

26
Convenio No 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.
27
La ley orgánica o la ordinaria según el contenido de la respectiva medida. Un referente legal de la
consulta previa –diferenciada de la consulta popular- se incorporó en materia de ordenamiento
territorial de acuerdo con la Ley 1454 de 2011, en la cual se dispuso la consulta previa para la
conformación de entidades territoriales indígenas, mediante la utilización de los “mecanismos
especiales de consulta previa, con la participación de los representantes de las comunidades
indígenas y de las comunidades afectadas o beneficiadas en dicho proceso”.
subsuelo, necesariamente pasa por el uso del suelo afectado en el respectivo
territorio.

3.3. Reiteración de la jurisprudencia acerca de la consulta popular minera y

de la competencia del legislador para regular la intervención estatal en la
explotación minera

La Sala reitera las consideraciones expuestas en las providencias que soportaron

la suspensión provisional del acto acusado en este proceso y, por otra parte, se
acoge, en lo que se refiere a la exigencia de precisión en el contenido de la
consulta popular minera de orden previo, al sentido de la jurisprudencia contenida
en la sentencia T 445 de 2016, emanada de la Corte Constitucional, en la cual
resolvió confirmar, para un caso particular, el fallo dictado por la Sección Cuarta
del Consejo de Estado28, que a su vez confirmó parcialmente la sentencia
proferida por la Sección Segunda de esta misma Corporación.

En dicha sentencia de tutela se dispuso:

“TERCERO.- PRECISAR que la pregunta puesta a consideración del

Tribunal Administrativo del Quindío vulnera la Carta del 91 por atentar
contra la libertad del votante y no por desconocer las competencias
constitucionales respecto del uso del suelo y la protección del medio
ambiente del municipio de Pijao.

“(…).

“QUINTO.- INSTAR al municipio de Pijao a que si en el futuro desea

realizar una consulta popular con el objeto de reglamentar el uso del suelo
y garantizar una mayor protección a los recursos naturales, se abstenga
de redactar la pregunta con términos valorativos o cargas apreciativas que
induzcan al elector a una respuesta determinada”.

De la misma forma, además de que se impone declarar la nulidad del acto

acusado por razón de la violación de la Constitución Política y de las normas
legales relacionadas en los cargos de la demanda, es preciso reconocer que ha

28
Se observa que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante providencia del 25 de febrero
de 2016, revocó parcialmente la decisión del a-quo en lo relativo a la falta de legitimación en la causa.
Sin embargo denegó la protección de los derechos fundamentales invocados en la tutela al
considerar que no se presentó ningún defecto en la providencia cuestionada. Después de citar en
extenso apartes de la sentencia C-123 de 2014 afirmó “ningún sentido tiene ahondar en discusiones
sobre la competencia de los municipios para adelantar consultas relacionadas con la minería, regular
el uso del suelo o proteger los recursos naturales, cuando la sentencia C-123 de 2014 definió que la
toma de decisiones sobre el desarrollo de proyectos mineros debe responder a la participación de la
Nación y los municipios, mediante acuerdos sobre la protección de cuencas hídricas, la salubridad de
la población y el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades”. (cita tomada de la
sentencia T- 445 de 2016.)
ocurrido el decaimiento del acto acusado, con fundamento en la sentencia C- 273
de 2016 de la Corte Constitucional, en cuanto declaró inexequible el artículo 37 de
la Ley 685 de 2001, teniendo en cuenta la falta de competencia del legislador
ordinario para expedir la citada norma legal, en los asuntos previstos en el artículo
288 de la Constitución Política que, en lo pertinente, se resume así:

“31. En relación con la atribución de competencias al nivel central, el tenor

literal del artículo 332 de la Carta, establece que el “Estado es propietario
del subsuelo y de los recursos naturales no renovables.” Esto significa,
conforme a la interpretación que le ha dado la Corte desde sus inicios, que
“… la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los
recursos no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios,
pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional,
municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos.” Sin
embargo, el artículo 334 de la Constitución también establece que el
Estado “intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los
recursos naturales.” En esa medida, si bien los recursos son de propiedad
del Estado, la competencia para regular la intervención estatal en su
explotación está en cabeza del legislador.

“Es así como pese a la propiedad estatal de los recursos mineros, en el

presente caso le corresponde al Legislador ordinario regular dichas
actividades. Sin embargo, la Corte también ha dicho que en el ejercicio de
esta competencia, la ley no puede desconocer los derechos y demás
garantías, de aquellas personas, grupos y entidades a quienes pueda
afectarlos la explotación de los recursos naturales. En la Sentencia C-891
de 2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería), la Corte estudió una demanda
contra algunas disposiciones de la misma Ley 685 de 2001, una de las
cuales reafirmaba la disposición constitucional sobre la propiedad de los
recursos mineros, pues desconocía los derechos de los pueblos indígenas
sobre los mismos. Si bien la Corte desechó el cargo, sí advirtió que la
titularidad de ese derecho en cabeza del Estado no puede ir en desmedro
de los derechos y garantías de las que gozan, no sólo los pueblos
indígenas, las demás comunidades y los individuos, sino las entidades
públicas de diverso orden. Al respecto sostuvo: (…).

“32. Ahora bien, en aquel caso la Corte declaró la exequibilidad de la

disposición acusada. Es decir, podría afirmarse que el criterio esgrimido
por la Corte en aquella oportunidad no constituye un fundamento
necesario de la decisión, y por lo tanto, no resultaría vinculante en el
presente caso. Sin embargo, ese mismo criterio sirvió de fundamento para
declarar la constitucionalidad condicionada de la norma del Plan Nacional
de Desarrollo, el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, que facultaba a la
Comisión Interinstitucional de Proyectos Estratégicos para declarar ciertas
zonas del país como áreas de reserva estratégica minera. En la
Sentencia C-035 de 2016 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), la Corte
sostuvo que aun cuando la regulación de la explotación de recursos
mineros le corresponde al Congreso, y aun cuando es perfectamente
posible desde el punto de vista constitucional que una entidad del orden
nacional regule la explotación de recursos del subsuelo, en la práctica no
es factible extraer recursos mineros sin afectar la superficie. En esa
medida, es imposible definir la vocación minera de un área sin afectar el
ejercicio de competencias sobre el uso del suelo que le corresponden a las
autoridades del orden territorial. Al respecto, la Corte dijo: (…).

“(…).

“33. En esa medida es necesario concluir que el ejercicio de la

competencia que le corresponde al legislador ordinario para regular
determinadas actividades económicas, como en este caso lo es la
explotación de recursos naturales del subsuelo, confluye con otras
competencias asignadas a las entidades territoriales de diverso orden,
como la de definir los usos del suelo. En tales casos, están de por medio,
por un lado, la autonomía de las entidades territoriales para desempeñar
sus funciones de planeación y ordenamiento territorial, competencias que
constituyen elementos fundamentales de su autonomía, y por el otro, la
necesidad de garantizar que la explotación de los recursos del subsuelo
beneficie a todas las entidades territoriales, incluyendo aquellas que no
poseen dichos recursos.

“34. Para garantizar que cuando confluyan el ejercicio de competencias

de entidades de diverso orden el resultado de la voluntad legislativa
corresponda a una decisión ponderada entre los diversos bienes jurídicos
que están en tensión, el constituyente dispuso una serie de principios de
carácter sustantivo. Es así como las leyes que toquen temas atinentes a
las competencias de las entidades territoriales deben respetar los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

“En tal sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-123 de 2014 (M.P.

Alberto Rojas Ríos) previamente mencionada, en la cual condicionó la
constitucionalidad del mismo artículo 37 que hoy se estudia, a que: “en
desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de
actividades de exploración y explotación minera, las autoridades
competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades
territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del
ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo
económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la
población, mediante la aplicación de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la
Constitución Política.” Para sustentar dicha decisión, la Corte sostuvo: (…).

“(…).

“35. Sin embargo, como lo estableció la Corte en los fundamentos

jurídicos 10 a 14 de esta Sentencia, el constituyente no sólo estableció una
serie de garantías institucionales de orden sustancial para garantizar la
ponderación entre autonomía y el carácter unitario del Estado. Para
efectos del análisis del presente caso, resulta aún más importante que el
constituyente creó, además, una serie de garantías atinentes al
procedimiento de toma de decisiones al interior del Congreso en estas
materias. Como ya se dijo, por medio de dichas garantías se persigue, por
un lado, darle mayor estabilidad a la distribución de dichas competencias.
 Por el otro, se pretende garantizar que los procesos de toma de decisiones
al interior del Congreso obedezcan a las reglas claras preestablecidas en
leyes orgánicas, y que las decisiones se tomen con fundamento en una
voluntad democrática fortalecida mediante la exigencia de mayorías
absolutas. Finalmente, es necesario reiterar que la reserva de ley orgánica
constituye un mecanismo que, lejos de excluir determinadas materias del
ámbito de competencia del Legislador, como ocurre en otros contextos, le
atribuyen a éste la potestad para ponderar los bienes jurídicos en tensión,
conforme a los principios de subsidiariedad, concurrencia y coordinación
dentro del margen de configuración que es propio de este tipo de
decisiones.

“36. Estas garantías institucionales, tanto las de naturaleza sustantiva

como las de tipo procedimental, se ven reforzadas cuandoquiera que
toquen competencias esenciales de las entidades territoriales. Una de
estas competencias esenciales es la de reglamentar los usos del suelo
dentro del territorio de la respectiva entidad. Así lo estableció la Corte en la
Sentencia C-123 de 2014 varias veces citada, que al respecto dijo:

“(…).

“El carácter esencial de la función de ordenamiento territorial de los

municipios y departamentos también fue un aspecto determinante en la
decisión adoptada en la Sentencia C-035 de 2016 respecto del artículo 20
de la Ley 1753 de 2015. En aquella oportunidad la Corte sostuvo:

‘29. Acorde con lo anterior, la libertad del Legislador para determinar la

distribución de competencias entre uno y otro nivel competencial no puede
obviar las expresas atribuciones reconocidas a los municipios por las
precitadas disposiciones constitucionales. Ello implica que la legislación no
puede desconocer que, cualquiera que sea la distribución competencial
que establezca, la misma no puede anular el contenido específico del
principio de autonomía territorial que se manifiesta en la posibilidad de que
los municipios reglamenten los usos del suelo dentro de su respectivo
territorio’.

“38. En el presente caso, la disposición demandada prohíbe a las

entidades de los órdenes “regional, seccional o local” excluir temporal o
permanentemente la actividad minera. Más aun, esta prohibición cobija
expresamente los planes de ordenamiento territorial. Al hacerlo afecta de
manera directa y definitiva la competencia de las entidades territoriales
para llevar a cabo el ordenamiento de sus respectivos territorios. Por lo
tanto, es una decisión que afecta bienes jurídicos de especial importancia
constitucional, y en esa medida, está sujeta a reserva de ley orgánica”.

Finalmente, dado que el Decreto 934 de 2013 no reglamentaba el Código

Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
Ambiente no se puede configurar la ilegalidad del reglamento, por supuesta
violación del artículo 115 de la Constitución Política imputada en este aspecto, por
cuanto no se omitió la firma del ministro del ramo.
De acuerdo con todo lo expuesto, se declarará la nulidad del Decreto 934 de 2016.

4. Costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 188 del C.P.A.C.A 29, en el presente

proceso no hay lugar a la imposición de costas, dado que las pretensiones se
refirieron a la nulidad del Decreto 934 de 2013 y, por tanto, a la custodia de la
legalidad que constituye un interés público.

En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia
en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad del Decreto Reglamentario 934 de 2013, por

las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: SIN condena en costas.

TERCERO: En firme la decisión, archívese el expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARIA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

29
“Artículo 188 C.P.A.C.A. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un
interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución
se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (la negrilla no es del texto).