El acceso a la información pública.

El derecho y sus
límites
por GUILLERMO ECHEVERRÍA
30 de Noviembre de 2012
www.infojus.gov.ar
Id SAIJ: DACF120209

1-Concepto El derecho de acceso a la información pública, catapultado por el respeto al principio republicano de
la publicidad de los actos de gobierno, constituye un elemento esencial para el normal funcionamiento de las
instituciones republicanas y del sistema democrático.(1) En efecto, de acuerdo a las diferentes definiciones que
la doctrina (2) ha brindado en torno al concepto de República, se puede inferir que el sistema republicano de
gobierno tiene las siguientes características o principios: a) igualdad ante la ley; b) soberanía popular; c)
separación de poderes; d) periodicidad de los mandatos; e) responsabilidad de los funcionarios; f) consagración
de derechos, obligaciones y garantías individuales; g) publicidad de los actos de gobierno.

Dicho ésto puede afirmarse que el derecho de acceso a la información pública es la facultad que tiene todo
ciudadano, como consecuencia del sistema republicano de gobierno, de acceder a todo tipo de información en
poder tanto de entidades públicas como de personas privadas que ejerzan funciones públicas o reciban fondos
del Estado, con la consecuente obligación estatal de instrumentar un sistema administrativo que facilite a
cualquiera la identificación y el acceso a la información solicitada.

2-Antecedentes Si bien carece de consenso, una corriente doctrinaria opina que el derecho bajo análisis
constituye un desmembramiento del derecho a la información que es aquel que tiene "toda persona de poder
transmitir información y de recibirla, de participar cognocitivamente de los hechos, sucesos y eventos que
ocurren en el mundo y que se reputan necesarios para su participación en la sociedad, y como consecuencia de
esa participación misma a través de la manifestación de ideas, pensamientos, opiniones, e informaciones, es un
derecho individual, natural, inalienable, inescindible como propiedad de la persona humana por su sola
condición de tal sin necesidad de reconocimiento previo por parte del Estado".(3) El derecho a la información se
encuentra consagrado en la Declaración Universal de Derechos Humanos (4), en el Pacto Internacional de
derechos políticos y civiles (5), en la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto San José de Costa
Rica)(6), documentos que adquirieron jerarquía constitucional luego de la reforma de 1994.

También en el plano constitucional podemos mencionar el artículo primero de nuestra Carta Magna que
establece para la Nación Argentina una forma republicana de gobierno de lo que se desprende
consecuentemente el principio de publicidad de los actos referido supra.

Lo anterior debe complementarse necesariamente con el artículo 33 de la Constitución Nacional (7) ya que si
bien, el derecho de acceso a la información pública no está expresamente enumerado en la carta fundamental,
esta circunstancia no puede entenderse como negatoria de aquel.

3-Normativa interna a) Decreto 1172/03 En el derecho nacional nos encontramos con el decreto 1172/03 en
cuyo Anexo VII aprueba el REGLAMENTO GENERAL DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA PARA EL
PODER EJECUTIVO NACIONAL (RGAIP).

Resulta importante transcribir algunos de los considerandos del mencionado decreto ya que constituyen la
herramienta necesaria para comprender la finalidad y alcances del mismo.

"Que la Constitución Nacional garantiza el principio de publicidad de los actos de Gobierno y el derecho de
acceso a la información pública a través del artículo 1º, de los artículos 33, 41, 42 y concordantes del Capítulo
Segundo -que establece nuevos Derechos y Garantías- y del artículo 75 inciso 22, que incorpora con jerarquía
constitucional diversos Tratados Internacionales.

Que constituye un objetivo de esta administración fortalecer la relación entre el Estado y la Sociedad Civil, en el
convencimiento de que esta alianza estratégica es imprescindible para concretar las reformas institucionales
necesarias para desarrollar una democracia legítima, transparente y eficiente.

Que para lograr el saneamiento de las Instituciones debe darse un lugar primordial a los mecanismos que
incrementan la transparencia de los actos de gobierno, a los que permiten un igualitario acceso a la información
y a los que amplían la participación de la sociedad en los procesos decisorios de la administración.

Que el derecho de Acceso a la Información Pública es un prerrequisito de la participación que permite controlar
la corrupción, optimizar la eficiencia de las instancias gubernamentales y mejorar la calidad de vida de las
personas al darle a éstas la posibilidad de conocer los contenidos de las decisiones que se toman día a día para
ayudar a definir y sustentar lo propósitos para una mejor comunidad." Como puede apreciarse el decreto ratifica
que el derecho al acceso a la información pública es una consecuencia lógica del principio republicano de
gobierno, consagrado en la Constitución Nacional.

Destaca asimismo la necesidad de consolidar la relación entre el Estado y la Sociedad Civil, logrando mayor
participación de esta última con la finalidad de sanear las instituciones, lograr transparencia pública y fortalecer
así la democracia.

El RGAIP, en su artículo 2º delimita su ámbito de aplicación organismos, entidades, empresas, sociedades,

dependencias y todo otro ente que funcione bajo la jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional, a las
organizaciones privadas a las que se hayan otorgado subsidios o aportes provenientes del sector público
nacional, así como a las instituciones o fondos cuya administración, guarda o conservación esté a cargo del
Estado Nacional a través de sus jurisdicciones o entidades y a las empresas privadas a quienes se les hayan
otorgado mediante permiso, licencia, concesión o cualquier otra forma contractual, la prestación de un servicio
público o la explotación de un bien del dominio público, es decir que básicamente resulta aplicable al Poder
Ejecutivo Nacional y a las organizaciones privadas expresamente mencionadas.

El decreto otorga a toda persona física o jurídica el derecho a solicitar, recibir y acceder a información no siendo
necesario acreditar derecho subjetivo, interés legítimo ni contar con patrocinio letrado (artículo 6 RGAIP);
considerando información toda constancia en documentos escritos, fotográficos, grabaciones, soporte
magnético, digital o en cualquier otro formato y que haya sido creada u obtenida por los sujetos mencionados en
el artículo 2º o que obre en su poder o bajo su control, o cuya producción haya sido financiada total o
parcialmente por el erario público, o que sirva de base para una decisión de naturaleza administrativa,
incluyendo las actas de las reuniones oficiales (art. 5 RGAIP).

En forma coherente con su finalidad, el decreto establece que la solicitud debe realizarse por escrito sin
formalidades no pudiendo exigirse el propósito de la requisitoria. (artículo 11 RGAIP).

Ahora bien, sin perjuicio de la consagración y respeto del derecho al acceso a la información pública, sus
objetivos y finalidades, el decreto 1172/03 establece también una serie de circunstancias (8) expresamente
detalladas que habilita a los sujetos obligados a exceptuarse de brindar la información solicitada.
No obstante la importancia de todas las excepciones en virtud de que parecería ser una enumeración numerus
clausus, merece la pena destacar en este momento la excepción por disposición legal y los apartados c), d), e),
i) y j) por cuanto podrían involucrarse derechos de terceros.

En efecto, el apartado c) pretende proteger secretos industriales, comerciales, financieros, científicos o técnicos;
el apartado d) procura tutelar intereses y derechos legítimos de terceros incluidos en información confidencial; el
apartado e) protege información de terceros en poder del Estado que refiera a exámenes de situación,
evaluación de sus sistemas de operación o condición de funcionamiento, etc; por el apartado i) protege
información que contenga datos sensibles y finalmente por el apartado j) se custodia información que pueda
ocasionar peligro o seguridad de las personas.

Es decir que en la inteligencia del decreto 1172/03, frente a un pedido concreto de solicitud de información
pública, los sujetos obligados del artículo 2 podrían excepcionarse en algunas de las excepciones del artículo
16.

b) Ley 25.326 La reforma constitucional de 1994 modificó las disposiciones que anteriormente regulaban el
instituto del amparo. Con la nueva redacción del artículo 43 se abre paso a derechos constitucionales de tercera
generación, entre ellos, el habeas data consagrado expresamente en el tercer párrafo de la norma citada.

El artículo 43, tercer párrafo de la Constitución Nacional expresa que: "Toda persona podrá interponer esta
acción para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o
bancos de datos públicos, o los privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o discriminación,
para exigir la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de aquéllos. No podrá afectarse el secreto
de las fuentes de información periodística." En fecha 04 de octubre de 2000, es decir con posterioridad a la
reforma constitucional, fue sancionada la ley 25.326 (Protección de datos personales), la cual vino a reglamentar
el derecho tutelado expresamente por el tercer párrafo del artículo 43 de la Carta Magna.

En efecto, en el artículo 1 de la ley señalada se realiza una descripción de su objeto expresando que consiste en
"la protección integral de los datos personales asentados en archivos, registros, bancos de datos, u otros
medios técnicos de tratamiento de datos, sean éstos públicos, o privados destinados a dar informes, para
garantizar el derecho al honor y a la intimidad de las personas, así como también el acceso a la información que
sobre las mismas se registre, de conformidad a lo establecido en el artículo 43, párrafo tercero de la
Constitución Nacional. Las disposiciones de la presente ley también serán aplicables, en cuanto resulte
pertinente, a los datos relativos a personas de existencia ideal." El derecho a la intimidad protegido por la
norma, es el que garantiza a su titular el desenvolvimiento de su vida y de su conducta dentro del ámbito
privado, sin ingerencias ni intromisiones que puedan provenir de la autoridad o de terceros, y siempre que dicha
conducta no ofendan el orden y la moral públicas, ni ofendan derechos de terceros.

Continuando con el texto de la norma, ésta exige como condición de licitud del tratamiento de datos personales
el consentimiento libre, expreso e informado del titular del dato previo a su tratamiento (art. 5 ley 25.326)
definiendo como tratamiento, entre otras cosas, a la cesión de esos datos a terceros a través de
comunicaciones, consultas, interconexiones o transferencias (art. 2 Ley 25.326).

La propia ley exime la necesidad de requerir el referido consentimiento en casos específicamente detallados,
entre los que podemos nombrar a la información de acceso público irrestricto (art. 5 inc a); cuando se trate de
datos filiatorios y/o domiciliarios (art. 5 inc c); cuando se trate del cumplimiento de una obligación legal (art. 5
inc. b) que como vimos, esta última no es absoluta.

Resulta relevante el artículo 11 el cual establece que los datos sólo pueden ser cedidos para el cumplimiento de
los fines directamente relacionados con el interés legítimo del cedente y del cesionario y con el previo
consentimiento del titular de los datos, al que se le debe informar sobre la finalidad de la cesión e identificar al
cesionario o los elementos que permitan hacerlo.

Tal es la necesidad de proteger los datos personales en procura de no conculcar derechos individuales
constitucionalmente protegidos, que la ley 25.326 ordena al responsable del archivo a adoptar las "medidas
técnicas y organizativas que resulten necesarias para garantizar la seguridad y confidencialidad de los datos
personales, de modo de evitar su adulteración, pérdida, consulta o tratamiento no autorizado, y que permitan
detectar desviaciones, intencionales o no, de información, ya sea que los riesgos provengan de la acción
humana o del medio técnico utilizado" (art. 9. 1 Ley 25.326).

También merece destacarse el artículo 17 de la ley 25.326 el cual establece una serie de excepciones que
habilitan a los responsables de archivos o bancos públicos a denegar el acceso a la información solicitada, entre
las cuales se encuentran la protección de derechos de terceros, la investigación de delitos penales y verificación
de infracciones administrativas.(9) En este sentido expresó la Corte Suprema de Justicia de la Nación que
"dicho organismo se encuentra obligado a manifestar si tiene o no los datos requeridos, y si los tuviese sólo
podría negarse a revelarlos en los términos del artículo 17, incisos 1º y 2º de la ley 25.326, mediante decisión
fundada en función de la protección de la defensa de la Nación, del orden y la seguridad pública, o de la
protección de los derechos e intereses de terceros..." (CSJN R.P, R.D. c/Estado Nacional-Secretaría de
Inteligencia del Estado s/Sentencia del 19 de abril de 2011).

4-Registros Públicos.

De la normativa antes señala surge con claridad que sin perjuicio de que el decreto 1172/03 reglamenta, en el
ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, el acceso a la información pública, es la ley 25.326 la que sería de
aplicación a los registros públicos que contengan datos personales de personas (físicas y/o jurídicas) privadas.

Lo anterior se desprende no sólo de la jerarquía normativa que la ley nacional detenta sobre el decreto 1172/03
sino por la naturaleza privada de los datos que en ellos se detenta.

Por otra parte, es la propia legislación la que se encarga de incluir dentro del ámbito de su competencia a los
registros o bancos de datos públicos.

En efecto, ya en su artículo 1 (objeto) establece que tiende a proteger los datos personales asentados en
registros o archivos públicos o privados entendiendo como dato personal a aquella información de cualquier tipo
ya sea de personas físicas como de existencia ideal (artículo 2).

Sin perjuicio de ello, son varios pasajes de la norma donde se mencionan los bancos de datos públicos, entre
ellos, artículo 14 (derecho de acceso), artículo 17 (excepciones), artículo 21 (registro), artículo 22 (registros o
bancos de datos públicos), etc.

En este contexto debe incluirse sin vacilaciones a la Inspección General de Justicia la cual tiene a su cargo las
funciones del Registro Público de Comercio (conf. artículo 3 ley 22315).

5 Conclusión.

El Estado en el marco de sus competencias, obtiene, colecta, recaba, registra, procesa y proporciona
permanentemente datos relacionados directa o indirectamente a personas físicas o jurídicas.

El desafío entonces, sería buscar el equilibrio entre los dos derechos aparentemente en pugna para que
ninguno de ellos se vea vulnerado: el derecho de acceder a la información pública (Decreto 1172/03) y el
derecho a la privacidad e intimidad de terceros (Ley 25.326), ambos tutelados constitucionalmente.

En la búsqueda de ese equilibrio es que deberá determinarse cuáles de esos datos son de acceso público
irrestricto o cuáles de ellos son de acceso restringido para cuyo acceso resulta necesario demostrar el interés
legítimo del solicitante como asimismo requerir el consentimiento libre, expreso e informado del titular del dato.

Notas al pie:

1) "El acceso a la información pública y las restricciones emergentes del carácter de los datos archivados. Datos
especialmente protegidos y datos sensibles. Bancos de documentos y bancos de datos. Los archivos sensibles".
Peyrano Guillermo F. EL DERECHO. Boletines 12 y 13 de mayo de 2005. Universitas SRL. Incorporado a
www.infojus.gov.ar 2) "La república es la comunidad política organizada sobre la base de la libertad e igualdad
de todos los hombres, en que el gobierno es simple agente del pueblo, elegido por el pueblo de tiempo en
tiempo, y responsable ante el pueblo de su administración" (Aristóbulo del Valle) Zarini Helio J. Derecho
Constitucional. Astrea, Buenos Aires, 1992.

3) Ortiz-Ortiz, Rafael "Habeas Data. Derecho fundamental y garantía de protección de los derechos de la
personalidad. (Derecho a la información y libertad de expresión). Editorial Frónesis, Caracas 2001.

4) "Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser
molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin
limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión" (Art. 19 Declaración Universal Derechos Humanos) 5)
"Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y
difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en
forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección." (Art. 19 inc. 2 Pacto Internacional
de derechos civiles y políticos) 6) "Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este
derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin
consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro
procedimiento de su elección." (Art. 13.1 Pacto San José de Costa Rica).

7) Art. 33 CN.- "Las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución, no serán entendidos
como negación de otros derechos y garantías no enumerados; pero que nacen del principio de la soberanía del
pueblo y de la forma republicana de gobierno." 8) ARTICULO 16. - EXCEPCIONES Los sujetos comprendidos
en el artículo 2º sólo pueden exceptuarse de proveer la información requerida cuando una Ley o Decreto así lo
establezca o cuando se configure alguno de los siguientes supuestos:

a) Información expresamente clasificada como reservada, especialmente la referida a seguridad, defensa o

política exterior;

b) información que pudiera poner en peligro el correcto funcionamiento del sistema financiero o bancario;

c) secretos industriales, comerciales, financieros, científicos o técnicos;

d) información que comprometa los derechos o intereses legítimos de un tercero obtenida en carácter
confidencial;

e) información preparada por los sujetos mencionados en el artículo 2º dedicados a regular o supervisar
instituciones financieras o preparada por terceros para ser utilizada por aquellos y que se refiera a exámenes de
situación, evaluación de sus sistemas de operación o condición de funcionamiento o a prevención o
investigación de la legitimación de activos provenientes de ilícitos;

f) información preparada por asesores jurídicos o abogados de la Administración cuya publicidad pudiera revelar
la estrategia a adoptarse en la defensa o tramitación de una causa judicial o divulgare las técnicas o
procedimientos de investigación o cuando la información privare a una persona el pleno ejercicio de la garantía
del debido proceso;

g) cualquier tipo de información protegida por el secreto profesional;

h) notas internas con recomendaciones u opiniones producidas como parte del proceso previo al dictado de un
acto administrativo o a la toma de una decisión, que no formen parte de un expediente;

i) información referida a datos personales de carácter sensible -en los términos de la Ley Nº 25.326- cuya
publicidad constituya una vulneración del derecho a la intimidad y al honor, salvo que se cuente con el
consentimiento expreso de la persona a que refiere la información solicitada;

j) información que pueda ocasionar un peligro a la vida o seguridad de una persona.

9) ARTICULO 17. - (Excepciones).

1. Los responsables o usuarios de bancos de datos públicos pueden, mediante decisión fundada, denegar el
acceso, rectificación o la supresión en función de la protección de la defensa de la Nación, del orden y la
seguridad públicos, o de la protección de los derechos e intereses de terceros.

2. La información sobre datos personales también puede ser denegada por los responsables o usuarios de
bancos de datos públicos, cuando de tal modo se pudieran obstaculizar actuaciones judiciales o administrativas
en curso vinculadas a la investigación sobre el cumplimiento de obligaciones tributarias o previsionales, el
desarrollo de funciones de control de la salud y del medio ambiente, la investigación de delitos penales y la
verificación de infracciones administrativas. La resolución que así lo disponga debe ser fundada y notificada al
afectado.