Dret d'accés a la informació

 6. El dret d'accés a la informació pública

6.1 El dret d’accés: contingut

6.2 El dret d’accés: límits

6.3 El dret d’accés: procediment

7. Sistema de garanties

7.1 Garanties en la publicitat activa

7.2 Garanties en el dret d’accés

 8. El dret d’accés de les persones interessades en

procediments en tràmit

 9. Regulacions del dret d’accés sectorials

9.1 El dret d’accés dels càrrecs electes locals

6. El dret d'accés a la informació

pública
6.1 El dret d’accés: contingut
El dret d’accés és el segon eix fonamental de la LTC, i serveix
de complement a la transparència que s’aconsegueix amb les
obligacions de publicitat activa. Així, si una persona consulta un
portal de transparència i vol conèixer alguna informació més
que no hi consta, la pot sol·licitar exercint el seu dret d’accés, i
ho haurà de poder fer fàcilment amb el formulari que ha d’estar
disponible al portal.

El dret d’accés és reconegut a la Carta de Drets Fonamentals de

la Unió Europea. Per contra, a la Constitució espanyola no és
inclòs en la llista de drets fonamentals, sinó en l’article 105 com
a dret d’accés als arxius i registres, dins del títol del Govern i de
l’Administració, i es remet a la llei que reguli aquest dret. En tot
cas, el podem qualificar com un dret essencial, inherent a la
democràcia.

Com a punt de partida, cal tenir en compte la definició del

concepte “informació pública” que es pot obtenir amb el dret
d’accés, i que recull l’article 2.b de la LTC: “la informació
elaborada per l’Administració i la que aquesta té en el seu poder
com a conseqüència de la seva activitat o de l’exercici de les
seves funcions, incloent-hi la que li subministren els altres
subjectes obligats d’acord amb el que estableix aquesta llei.”
Dit d’una altra manera, inclou tota la informació de què disposa
una administració, amb independència de si l’ha elaborada o si
l’ha rebuda de tercers. Per la seva banda, el RTLC afegeix que
també és informació pública objecte del dret d’accés la
informació, les dades o els documents que les administracions
públiques poden exigir legítimament a terceres persones com a
conseqüència de la seva activitat o de l'exercici de les seves
funcions (art. 53.1). En qualsevol cas, cal que la informació
pública objecte del dret d'accés sigui temporalment preexistent
quan es presenti la sol·licitud d'accés; és a dir, no es pot
sol·licitar informació pública que es pugui generar en un futur.
En aquests casos, la sol·licitud s’hauria d’inadmetre.

Un cop vist el concepte d’informació pública, pertoca entrar en

l’estudi de la regulació referent al dret d’accés, que està
recollida en el títol III de la LTC i el títol III del RLTC.
Estudiarem les qüestions relatives a qui pot exercir el dret, a
què es pot accedir, de qui és la informació a la qual es pot
accedir i com s’hi pot accedir, és a dir, el procediment per
obtenir la informació.

Comencem amb el capítol I del títol III de la LTC, que s’inicia

amb l’article 18, en què es regula la qüestió de qui pot
accedir a la informació pública. Disposa a aquest respecte que
les persones (públiques i/o privades) tenen el dret d’accedir a la
informació pública, a títol individual o en nom i representació de
qualsevol persona jurídica constituïda legalment.

L’exercici d’aquest dret no és condicionat a la concurrència

d’un interès personal, de manera que no s’exigeix la
concurrència d’un dret o interès legítim com sí que s’exigeix per
tenir la condició de persona interessada en un procediment
administratiu. Així mateix, no és obligatori motivar la sol·licitud
d’accés, ni requereix invocar cap norma.
El dret d’accés es pot exercir a partir dels setze anys, de
manera que es reconeix la capacitat d’obrar suficient malgrat
no tenir la majoria d’edat, en consonància amb l’article 3.b de
la Llei 39/2015.

L’article 19 de la LTC estableix a què es pot accedir, en referir-

se al contingut i a la forma de la “informació pública”. Disposa,
en primer terme, que el dret d’accés a la informació pública
inclou qualsevol forma o suport en què aquesta informació hagi
estat elaborada o en què es conservi. Per garantir el
compliment del dret d’accés, obliga les administracions
públiques a adoptar les mesures organitzatives necessàries i,
amb aquesta mateixa finalitat, l’article 19.3 de la LTC imposa
l’establiment d’un sistema de gestió de documents, informació i
dades integrat que permeti la interoperativitat entre les
administracions, la localització de qualsevol document o
informació i la vinculació automàtica de cada document o
conjunt de dades al seu règim d’accés i publicitat.

En connexió amb aquest deure de disposar d’un sistema de

gestió de documents, cal tenir en compte la Llei 10/2001,
d’arxius i gestió de documents, modificada per la Llei 20/2015,
amb la qual s’ha adequat a la LTC i se li ha donat un nou títol
(abans es denominava "d’arxius i documents"). L’article 7
d’aquesta Llei disposa que “Totes les administracions i les
entitats titulars de documents públics han de disposar d’un únic
sistema de gestió documental que garanteixi el tractament
correcte dels documents en les fases activa, semiactiva i
inactiva i que permeti de complir les obligacions de
transparència”.

Amb la finalitat que les persones usuàries puguin localitzar i

identificar els documents i hi puguin accedir, l’article 35 de la
Llei 10/2001, sota el títol “Publicitat activa i transparència”,
disposa que els arxius del Sistema d’Arxius de Catalunya han de
publicar el següent en els portals de transparència
corresponents:

a) Els instruments de descripció documental que permeten a les

persones investigadores i ciutadanes localitzar la documentació
de què disposen.

b) El registre d’eliminació de documents.

c) Les limitacions a la consulta de documents custodiats, i la
data en què els documents són accessibles.

d) Informació a les persones usuàries del dret a reclamar i els

procediments que han de seguir en el supòsit que el dret
d’accés els sigui denegat.

Pel que fa al de qui és la informació a la qual es pot accedir, és

a dir, les entitats que estan obligades a facilitar la informació
per fer efectiu el dret d’accés, cal partir del que s'ha explicat en
un apartat precedent dedicat als subjectes obligats per la LTC,
que en relació amb el dret d’accés només ho són els que tenen
la condició d’administracions públiques (art. 3.1.a, b i c). Les
entitats privades de l’article 3.4 de la LTC (partits polítics,
organitzacions sindicals i empresarials, i entitats
subvencionades) estan sotmeses únicament a la publicitat
activa. I les persones privades dels articles 3.1.d i e de la LTC
(les que exerceixen funcions públiques, potestats
administratives o presten serveis públics, o que perceben fons
públics per al seu funcionament o activitats, o les que presten
serveis d’interès general o universal), no han d’atendre
directament les sol·licituds d’accés, sinó només de manera
indirecta, mitjançant la remissió de determinada informació
establerta en l’article 3.2 de la LTC a l’administració
responsable, perquè aquesta la publiqui o la faciliti en
compliment de sol·licituds d’accés.

☝ Índex unitat 2

6.2 El dret d’accés: límits

Entrem ja en el capítol II del títol III de la LTC, dedicat als límits
i a l’accés parcial a la informació pública, que comprèn els
articles 20-25. Sobre els límits a l’accés, cal partir de la
premissa que en totes les regulacions del dret d'accés, ja siguin
supranacionals o de dret comparat, hi ha límits o restriccions al
dret d'accés a la informació pública, com passa en gairebé tots
els drets, que no són absoluts sinó que estan limitats, moltes
vegades per altres drets i/o interessos superiors. A tall
d’exemple, és evident que amb el dret d’accés no s’hauria de
poder accedir a tota la informació gestionada per les entitats
del sector públic, com seria el cas de les històries clíniques que
custodien els hospitals públics, els plans d’evacuació de
presons, etc.
Un cop feta aquesta consideració prèvia sobre els límits al dret
d’accés, ens endinsem ja en la regulació de la LTC, començant
amb l’article 20, que fixa uns principis generals sobre els límits.
Disposa, en primer terme, que el dret d’accés a la informació
pública només pot ser denegat o restringit per les causes
establertes expressament per les lleis. Les limitacions legals al
dret d’accés han de ser aplicades d’acord amb llur finalitat,
tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret, s’han
d’interpretar sempre restrictivament en benefici d’aquest dret i
no es poden ampliar per analogia.

En l'aplicació dels límits no s'exerceix una potestat

discrecional, i cal explicitar raonadament el límit que opera com
a motiu de denegació. L’aplicació dels límits s’ha de fer sempre
d’acord amb els principis d’igualtat i d’interdicció de
l’arbitrarietat. En definitiva, que el subjecte que té en poder la
informació sol·licitada no pot denegar l’accés pel fet de
considerar-la irrellevant, o perquè “no interessa” facilitar-la.
Només es pot justificar la denegació de l’accés per la
concurrència d’algun límit que hagi de prevaldre mitjançant una
resolució motivada, que s’haurà de publicar al portal de
transparència, de forma anonimitzada.

Així mateix, l’article 68 del RLTC determina que només es pot

restringir l’accés a la informació si es justifica pel fet que
causaria un perjudici cert i tangible en el bé jurídic protegit, que
s'ha de ponderar cas per cas. En aquest sentit, quan la
desestimació total o parcial d'una sol·licitud d'accés es
fonamenti en l'aplicació d'un límit motivada en un informe, cal
publicar-lo (prèvia anonimització) juntament amb la resolució
desestimatòria de l'accés, llevat que el contingut de l'informe
pugui revelar informació afectada pel límit, supòsit en el qual
s’haurà de publicar un extracte o resum del contingut de tal
manera que no permeti revelar la informació afectada pel límit.

L’article 22 de la LTC conté també unes determinacions

generals, relatives a la proporcionalitat i la temporalitat dels
límits. Disposa que els límits han de ser proporcionals a
l’objecte i la finalitat de protecció. L’aplicació d’aquests límits
ha d’atendre les circumstàncies de cada cas concret,
especialment la concurrència d’un interès públic o privat
superior que justifiqui l’accés a la informació. Pel que fa a la
temporalitat, determina que els límits del dret d’accés a la
informació pública són temporals "si així ho estableix la llei que
els regula", i es mantenen mentre perduren les raons que en
justifiquen l’aplicació.

Sobre aquesta qüestió de la temporalitat, cal tenir present la

possible aplicació d’unes regles establertes en l’article 36.1 de
la Llei 10/2001, conformement, amb caràcter general, als 30
anys s’aixequen les exclusions -o límits- a la consulta de
documents públics, llevat que la legislació específica disposi
una altra cosa.

El mateix precepte afegeix que si la informació a la qual es vol

accedir conté dades personals que puguin afectar la seguretat,
l'honor, la intimitat o la imatge, com a norma general i si la
norma específica no disposa una altra cosa i no es compta amb
el consentiment de la persona afectada, el límit es manté fins a
25 anys d’ençà de la data de la mort de la persona afectada, i si
no se’n coneix la data, 50 anys des de la data de la producció
del document al qual es pretén accedir, però en darrer cas s’ha
de tenir la certesa de la mort, o almenys poder-la presumir amb
seguretat, sobre la base del temps transcorregut. En cas que no
hagin transcorregut els terminis de 25-50 anys indicats, cal
comptar amb el consentiment de la persona afectada, i recau
sobre la persona sol·licitant de l’accés la càrrega d’aportar-lo.
Per contra, recau sobre l’Administració i no sobre la persona
sol·licitant la càrrega d’acreditar la mort i la data del decés (art.
70.7 del RLTC), per provar que no han transcorregut els 25 anys
indicats.

També vinculat amb la temporalitat dels límits, l’article 68.2 del

RLTC exigeix que en la resolució de les sol·licituds d'accés a la
informació pública s’indiqui, si escau, el moment a partir del
qual la informació deixarà d'estar afectada per l'aplicació de
límits (art. 68.3 del RLTC).

Abans d’estudiar els límits relatius a les dades personals, cal

repassar l’article 21 de la LTC, per conèixer la llista de límits
que deriven de la concurrència d’altres drets o interessos a
protegir. Aquesta llista té equivalència amb l’article 14 de la
LTE, que al seu torn s’inspira en la llista de límits de l’article 3
del Conveni del Consell d’Europa sobre l’accés als documents
públics, de 2009.

L’article 21 de la LTC disposa que el dret d’accés a la

informació es pot denegar o restringir “si el coneixement o la
divulgació de la informació comporta un perjudici” per a:
a) La seguretat pública. Aquest límit s’ha d’entendre referit a
informació que posaria o podria posar en risc la seguretat de les
persones, dificultar les actuacions de prevenció de la seguretat,
o posar en perill els membres de les forces i cossos de
seguretat, entre altres circumstàncies establertes en l'article
69.2 del RLTC.

b) La investigació o la sanció de les infraccions penals,

administratives o disciplinàries. Aquest límit entraria en joc en
la mesura que, entre d'altres, l’accés pugui obstaculitzar,
dificultar o interferir una investigació en curs, destruir proves o
sostreure els presumptes infractors o persones investigades de
l'acció de la justícia o de l'activitat sancionadora de
l'Administració pública, així com qualsevol altra conducta que
pugui comprometre el procediment en tràmit o entorpir o
perjudicar l'èxit de les actuacions en curs (art. 69.3 del RLTC).

c) El secret o la confidencialitat en els procediments tramitats

per l’Administració pública, si el secret o la confidencialitat són
establerts per una norma amb rang de llei.

d) El principi d’igualtat de les parts en els processos judicials o

la tutela judicial efectiva, quan es tracti d'informació que ha
estat elaborada per les administracions públiques
específicament per a un procés judicial en curs, llevat que totes
les parts del procés en curs coneguin o puguin conèixer, en el
marc del procés judicial, la informació sol·licitada (art. 69.4 del
RLTC).

e) Els drets dels menors d’edat. En l'àmbit educatiu, s'entén que

l'accés a la informació pública pot perjudicar els drets dels
menors d'edat en la mesura en què, entre altres supòsits, pugui
afavorir la segregació escolar (art. 69.5 del RLTC).

f) La intimitat i els altres drets privats legítims. L’article 69.6 del

RLTC inclou entre els altres drets privats legítims els interessos
econòmics o comercials legítims, si l’accés afecta la llibertat
d'empresa o la competència lleial entre les empreses, la qual
cosa hagi de prevaldre a l’accés pel valor estratègic especial de
la informació sol·licitada.

g) El secret professional i els drets de propietat intel·lectual i

industrial. En relació amb la propietat intel·lectual, cal precisar
que, seguint el criteri de la Comissió de Garantia del Dret
d'Accés a la Informació Pública (GAIP), el que proscriu aquest
límit no és tant la divulgació en si de les obres protegides, sinó
el perjudici que es pot generar en els drets d’explotació i de
rendiment econòmic.

Així mateix, en relació amb la propietat industrial i els secrets

empresarials, cal tenir en compte que l'article 69.7 del RLTC es
remet a la regulació del secret empresarial per determinar si
l'accés causa un perjudici al secret professional. En aquest
sentit, la Llei estatal 1/2019, de secrets empresarials, defineix
els secrets empresarials o comercials com "la informació que
reuneixi les condicions següents" (art. 1):

 "secret" (no ser generalment conegut en els cercles en què

s'utilitza aquest tipus d'informació, coneixement, etc.).

 ha de tenir un "valor empresarial" (pel caràcter secret).

 ha de ser objecte de "mesures raonables" per mantenir-lo

secret.

També en relació amb el límit dels secrets empresarials, si la

informació a la qual es pretén accedir forma part d’un expedient
de contractació pública, cal tenir en compte el que disposen els
articles 133, 154.7 i 186 de la Llei 9/2017.

Pel que fa als drets de propietat intel·lectual i industrial, el

RLTC considera que l’accés a la informació pública pot
perjudicar l’accés quan, entre d'altres, aquest causa un
perjudici als drets d'explotació i rendiment econòmic.

Afegeix l’article 21.2 de la LTC que el dret d’accés a la

informació pública també pot ser denegat o restringit si la
informació té la condició de protegida i així ho estableix
expressament una norma amb rang de llei. I l’article 21.3 de la
LTC insisteix en la necessitat de protegir la informació relativa
als menors d’edat, si el coneixement o la divulgació d'aquesta
pot condicionar el lliure desenvolupament de la personalitat del
menor en el futur.

6.2.1 El dret d’accés: límit de dades personals

Els articles 23 i 24 de la LTC es refereixen al límit derivat del

dret a la protecció de dades personals. La informació que
gestionen les administracions públiques està ben farcida de
dades personals i hi concorre un entramat de drets i deures que
s’han de saber conjugar adequadament. D’una banda, com a
pilar fonamental de la transparència, tenim el dret d’accés a la
informació pública, que pot implicar que es facilitin a la persona
sol·licitant dades personals de terceres persones. D’altra banda,
hi ha el dret a la protecció de dades de caràcter personal i, en
particular, a la seguretat i confidencialitat d’aquestes dades
(art. 13 de la Llei 39/2015).

Així, l’aportació d’informació personal per part de la ciutadania

genera en les entitats del sector públic el deure de respectar
els principis i les garanties del dret a la protecció de dades
personals, consagrats en el Reglament general de protecció de
dades (RGPD), i en concret el de confidencialitat (art. 5.1. f del
RGPD). A aquest deure de confidencialitat es refereix també
l’article 5 de la LOPDGDD, que l’imposa a totes les persones que
intervinguin en qualsevol fase del tractament de dades
personals, com és el cas dels empleats públics que gestionen
informació amb aquestes dades.

Per tant, l’exercici del dret d’accés origina en el personal de les

administracions públiques el deure de ser transparents i de
facilitar la informació sol·licitada. Alhora, el dret a la protecció
de dades imposa un deure de confidencialitat respecte de les
dades personals recollides. Així, si davant d’una sol·licitud
d’accés, per prudència, optem per l’opacitat, podem incomplir la
legislació de transparència; però si, per contra, som massa
transparents, podria ser que vulneréssim la legislació de
protecció de dades. I aquest atzucac, com s’ha de resoldre? A
favor de la transparència o de la protecció de dades?

La resposta és que cal resoldre’l a favor de la transparència… i

de la protecció de dades. En efecte, els drets aparentment
enfrontats no són absoluts, de manera que la solució és intentar
conciliar-los o conjugar-los, per exemple amb l’accés parcial
establert en l’article 25 de la LTC, tot i que a vegades el
sacrifici d’algun dels drets pot resultar inevitable. En aquest
escenari de complexitat no hi ha solucions apriorístiques ni es
poden aplicar automatismes, sinó que cal fer una ponderació i
un equilibri en cada supòsit concret.

La GAIP ha confirmat repetidament que la protecció de les

dades personals és el límit que entra més en joc respecte del
dret d’accés a la informació. Al seu torn, la normativa
reguladora del dret a la protecció de dades també és conscient
de la necessitat de conciliar aquest dret amb el dret d’accés a
la informació pública (art. 86 del RGPD).

Abans d’entrar ja en l’anàlisi dels límits dels articles 23 i 24 de

la LTC, i de l'article 15 de la LTE, cal fer dos aclariments. El
primer, que el límit de la protecció de dades es refereix a dades
de persones vives, ja que les dades de persones difuntes no
generen restriccions, tret del cas abans esmentat que puguin
afectar la seguretat, l’honor, la intimitat o la imatge, en què
s’amplia la protecció a 25 anys més enllà de la mort.

I el segon aclariment, que les dades personals que limiten

l’accés s’han de referir a terceres persones, és a dir, diferents
de la persona sol·licitant. Si qui sol·licita l’accés demana
informació relativa a la seva persona, llavors cal vehicular la
sol·licitud com un exercici del dret d’accés regulat per la
normativa de protecció de dades, tal com disposa l’article 24.3
de la LTC. En efecte, en tal cas la finalitat perseguida amb
aquesta sol·licitud no seria controlar les actuacions dels
governants, sinó exercir el poder de control sobre les pròpies
dades.

Entrem ja en l’anàlisi de les tres categories de dades personals

que cal distingir com a límit al dret d’accés. És important tenir
clara la classificació que se seguirà, perquè la intensitat del
límit al dret d’accés varia en funció de la categoria de les dades
personals que consten a la informació sol·licitada.

En el primer nivell d’intensitat del límit trobem les dades

enumerades en els articles 23 de la LTC i 15.1 de la LTE, en
relació amb les quals s’havia assumit la denominació utilitzada
a la rúbrica de l’article 7 de l’anterior LOPD, d’“especialment
protegides”, que l’article 9 del RGPD substitueix per “categories
especials de dades”.

Si la informació sol·licitada conté dades de terceres persones

relatives a la ideologia, l’afiliació sindical, la religió o les
creences, la regla general és que es denegui l’accés, tret que la
persona sol·licitant aporti el consentiment exprés i per escrit de
la persona afectada, o que aquesta les hagi fet públiques
manifestament.

D’altra banda, si les dades fan referència a l’origen racial, la

salut o la vida sexual, si inclou dades genètiques o biomètriques
o conté dades relatives a la comissió d’infraccions penals o
administratives que no comporten l’amonestació pública a
l’infractor, la regla general de denegació es manté, tret que es
disposi del consentiment exprés o que l’accés estigui emparat
per una norma amb rang de llei.

Pel que fa al consentiment escrit que correspon aportar a la

persona sol·licitant, en cas de dubte sobre la seva veracitat, les
administracions públiques poden donar trasllat de la sol·licitud i
del consentiment a la persona titular de les dades, amb la
finalitat d'acreditar-lo.

Les dades d’infraccions administratives s'establien com a

“especialment protegides” en l’article 7.5 de l’anterior LOPD,
però no s’han inclòs a la llista de l’article 9 del RGPD de
categories especials de dades (les dades d’infraccions penals
s'inclouen en l'article 10, i segueixen tenint la consideració de
categoria especial). Els dubtes que això podia generar, des de
la perspectiva del dret d’accés, s’han esvaït amb la redacció
que la LOPDGDD ha donat a l’article 15.1 de la LTE que, a banda
d’afegir les genètiques i biomètriques, inclou expressament les
dades relatives a infraccions administratives entre aquelles
dades a les quals s’aplica la intensitat màxima del límit.

Fem un salt al tercer nivell d’intensitat del límit, és a dir, el més

baix, en el qual tenim les dades personals merament
identificatives, contingudes en informació directament
relacionada amb l’organització, el funcionament o l’activitat
pública (art. 24.1 de la LTC i 15.2 de la LTE). Aquest podria ser
el cas d’un certificat o informe on consta identificada la persona
que l’emet -ja sigui un càrrec o empleat públic-, o fins i tot la
persona treballadora d’una empresa concessionària de
l’Administració.

Són dades personals vinculades a l’exercici de funcions al

sector públic, que no aporten cap informació sobre la vida
privada, i per això la regla general seria l’accés. L’article 70.2
del RLTC ha enumerat les dades que es consideren merament
identificatives referides al personal al servei de les
administracions públiques, alts càrrecs i personal directiu del
sector públic de les administracions públiques: el nom i
cognoms, el càrrec o lloc ocupat, cos i escala, les funcions
desenvolupades i el telèfon i les adreces, postal i electrònica,
de contacte professional. Per contra, el número del document
nacional d'identitat o equivalent i la signatura manuscrita no
són dades merament identificatives i, per tant, s’han d’eliminar
quan s'hi faciliti l’accés. En el supòsit que es publiqui o es
faciliti l’accés a un document signat electrònicament, l’accés o
la publicació s'ha de fer de manera que no es pugui accedir a
les propietats del certificat electrònic emprat per a la signatura.
A més, també s’han de suprimir les dades de localització si no
es tracta de les dades merament identificatives de l'autor en la
condició de càrrec o personal al servei de les administracions
públiques.

En aquest punt, s’ha de tenir en compte que els membres de les

forces i cossos de seguretat o d'altres col·lectius que per
motius de seguretat requereixin una protecció especial, no es
poden identificar a través del nom i cognoms, per la qual cosa la
seva identificació ha de ser substituïda per la publicació d'un
codi o número identificatiu professional, com ara el número de
targeta d’identificació policial.

La regla general de l'accés no s'aplica en el cas concret que

prevalgui la protecció de dades personals o altres drets
protegits constitucionalment, com podria ser el nom i cognoms
d’empleats de cossos policials o els d’una persona víctima de
violència de gènere.

En aquest cas, l'article 70.4 del RLTC exigeix que, amb caràcter
previ a l'inici de la prestació de serveis o ocupació del càrrec,
les administracions públiques han d'informar el personal, els
alts càrrecs i el personal directiu que les seves dades
merament identificatives poden ser difoses o cedides, sense
necessitat de donar-los el trasllat de la sol·licitud d'accés, tot
advertint que poden exercir el seu dret d’oposició i a posar de
manifest, de manera motivada, la prevalença del perjudici
singular que la cessió pugui causar a les seves dades personals
o altres drets protegits constitucionalment. En aquesta
comunicació adreçada al personal, també s’ha d’informar que
aquest tractament de les dades merament identificatives es
fonamenta en el compliment de l'obligació legal (art. 6.1.c del
RGPD) de permetre l'exercici del dret d'accés a la informació
pública.

Les dades personals restants, és a dir les no compreses en els

nivells primer i tercer, cauen en la tipologia del segon nivell
d’intensitat del límit, corresponent a les establertes en l’article
24.2 de la LTC i el 15.3 de la LTE. Exemples d’aquesta categoria
serien les dades consignades en una instància presentada a
l’Administració per una persona física, i en concret el nom i
cognoms, domicili i/o adreça electrònica de contacte, etc.;
també les dades acadèmiques i laborals, o d'altres que poden
constar en documents d’índole diversa.

Aquest conjunt de dades són les que generen més problemes

des de l’òptica del dret d’accés, perquè la legislació de
transparència no es decanta ni a favor ni en contra, sinó que
encomana una tasca de ponderació entre l’interès públic en la
divulgació i els drets de les persones afectades, segons el cas
concret plantejat.

Per a aquesta tasca de ponderació, la LTC enumera un seguit de

circumstàncies a tenir en compte:

a) Temps transcorregut.

b) Finalitat de l’accés, especialment si té una finalitat històrica,

estadística o científica i garanties que s’ofereixin.

c) Dades relatives a menors d’edat.

d) Que pugui afectar la seguretat de les persones.

Aquests factors de ponderació no s’han de veure com una llista

tancada, sinó que s’hi poden afegir també altres circumstàncies
rellevants en la ponderació, com per exemple que les dades
personals s’hagin publicat prèviament, cosa que jugaria a favor
de l’accés; o en sentit invers, que en recollir les dades
personals s’hagi generat una expectativa raonable de privacitat.

En tot cas, l’element decisiu en la ponderació a efectuar és si la

sol·licitud d’accés a informació encaixa en la finalitat principal
de la transparència, que no és altra que donar visibilitat a
l’acció dels governants perquè la ciutadania pugui fiscalitzar-la.
L’aplicació d’aquest filtre de la finalitat implicaria, per exemple,
facilitar l’accés a l’extracte de la targeta de crèdit assignada a
càrrecs públics. Per contra, no s’haurien de revelar dades
personals aportades per la ciutadania, si no tenen res a veure
amb la finalitat que persegueix la transparència. Precisament,
en els casos en què el resultat de la ponderació sigui el de la
prevalença del dret a la protecció de dades personals, si és
possible, s’ha de donar l’accés a la resta d’informació, de forma
anonimitzada o pseudonimitzada (art. 70.5 del RLTC).

En definitiva, si de resultes de l’aplicació de la legislació de

transparència i després d’efectuar, si escau, la ponderació
pertinent, es conclou que cal donar al sol·licitant accés a dades
personals de tercers, estaríem davant d’un tractament de dades
personals que, malgrat no tenir el consentiment de la persona
afectada i titular de les dades, en principi tindria base jurídica
suficient (art. 6.1.c i 6.1.e del RGPD). Ara bé, caldria facilitar
només les dades personals necessàries per a la finalitat de
transparència, en aplicació del principi de minimització de les
dades (art. 5.1.c del RGPD), cosa que podria justificar que no es
facilités un accés íntegre a la informació, sinó parcial.

Aquesta possibilitat d’ocultar una part de la informació ens

porta a l’article 25 de la LTC, el darrer del capítol relatiu als
límits, específicament dedicat a l’accés parcial, que seria una
manifestació del principi de proporcionalitat. Estableix que si és
aplicable algun dels límits esmentats, la denegació d’accés
només afecta la part corresponent de la documentació afectada
pel límit, i s’ha d’autoritzar l’accés restringit a la resta de les
dades. Si la restricció o l’ocultació parcial dificulta la
comprensió de la informació, la persona interessada pot
sol·licitar audiència a l’Administració per aclarir-ne la
interpretació. En relació amb aquesta qüestió, el RLTC ha
establert que en la resolució d'estimació parcial s’ha
d'incorporar l'oferiment de col·laboració de l'Administració
pública per aportar elements de context que ajudin a
comprendre la informació lliurada.

L’Administració pot aportar els aclariments contextuals

necessaris sempre que no revelin la informació que ha estat
ocultada legalment, i és que sempre s’ha de garantir la reserva
de la informació afectada pels límits legals (art. 25.3 de la LTC).
Aquesta determinació relativa a la possibilitat d'oferir o
demanar aclariments sobre la informació lliurada parcialment,
és més favorable al dret d’accés que la de l’article equivalent de
la LTE, el 16, en el qual es disposa també l’accés parcial amb
l’omissió de la informació afectada pel límit, llevat que en
resulti una informació distorsionada o que no tingui sentit, cas
en què sembla que el legislador estatal permetria la denegació
o la inadmissió.

No es pot acabar aquest apartat dedicat als límits al dret

d'accés derivats de la protecció de dades, sense fer referència
a la disposició addicional desena de la LOPDGDD. Aquesta
disposició, sota la rúbrica de “Comunicacions de dades per part
dels subjectes que enumera l’article 77.1”, autoritza les entitats
del sector públic a comunicar dades personals de tercers si
s'aprecia un interès legítim prevalent en la persona sol·licitant:

“Els responsables que enumera l’article 77.1 d’aquesta Llei

orgànica poden comunicar les dades personals que els
sol·licitin subjectes de dret privat quan tinguin el consentiment
dels afectats o apreciïn que hi ha en els sol·licitants un interès
legítim que prevalgui sobre els drets i els interessos dels
afectats de conformitat amb el que estableix l’article 6.1. f del
Reglament (UE) 2016/679.”

La disposició addicional desena de la LOPDGDD es refereix,

doncs, al supòsit en què un subjecte de dret privat, com per
exemple qualsevol persona física o jurídica, sol·licita a una
administració pública una informació que conté dades personals
d’un tercer. A partir d'aquesta sol·licitud d’una persona privada
que pretén accedir a una informació de què disposa
l’Administració i que conté dades personals de tercers, la
disposició addicional desena legitima el tractament, consistent
en la comunicació d’aquestes dades personals, en dos casos
diferenciats:

a) Si la persona sol·licitant acredita que té el consentiment de

la tercera persona afectada, base jurídica establerta en l’article
6.1.a del RGPD. A aquest respecte, caldria tenir en compte els
requisits que s’han de complir perquè el consentiment sigui
vàlid, és a dir, que sigui una manifestació de voluntat lliure,
específica, informada i inequívoca, de manera que no serviria un
consentiment tàcit (art. 4.11 del RGPD).

b) Si s’aprecia en la persona sol·licitant un interès legítim que

prevalgui sobre els drets i els interessos dels afectats. L’interès
legítim també és una base jurídica legitimadora del tractament
de dades personals recollida en l’article 6.1.f del RGPD, però el
mateix precepte n'exclou l'aplicació als tractaments efectuats
per les administracions públiques en exercici de les seves
funcions.

Amb aquest segon supòsit, el legislador de la LOPDGDD ofereix

a les administracions públiques una alternativa al dret d’accés a
la informació pública de la legislació de transparència, amb la
intenció evident de permetre la comunicació de dades
personals de tercers. No semblaria correcte, però, visualitzar
aquesta alternativa com una mena de drecera que permetés
fugir de la tramitació exigida per la legislació de transparència,
quan en la informació sol·licitada concorre el límit de les dades
personals, i en particular per evitar el tràmit preceptiu de
l’audiència als tercers afectats, que cal fer amb caràcter
general (art. 31 de la Llei 19/2014), i la ponderació a efectuar
segons l’article 24.2 de la Llei 19/2014.

Ans al contrari, semblaria necessari actuar amb la màxima

prudència, si més no, mentre no hi hagi algun pronunciament de
les autoritats de protecció de dades sobre la interpretació i
l'abast d’aquesta disposició addicional desena. Ara bé, tampoc
no seria raonable caure en l’extrem d’obviar-la, ja que és vigent
i per tant ha de poder desplegar els seus efectes, en particular
en sol·licituds que no s’haurien de tramitar per la legislació de
transparència.

I és que sovint es presenten sol·licituds d’accés a informació

que contenen dades personals de terceres persones, que no
encaixen en la finalitat de la legislació de transparència. En
aquest punt cal recordar que la finalitat essencial de la
transparència és fer efectiu el dret a saber, perquè la ciutadania
pugui fer un escrutini de l’acció dels governants i avaluar la
gestió de la cosa pública en tot allò relatiu a la presa de
decisions, activitats, establiment de criteris, etc.

☝ Índex unitat 2

6.3 El dret d’accés: procediment

El capítol III del títol III de la LTC està dedicat a l’exercici del
dret d’accés, i regula detalladament el procediment a seguir, en
el qual s’ha de distingir entre les fases d’iniciació, instrucció i
resolució o finalització.

6.3.1 Iniciació del procediment

La regulació del procediment comença amb l’article 26, que fixa

els requisits de les sol·licituds d’accés a informació pública, les
quals es poden fer per qualsevol mitjà que permeti tenir
constància del següent:

a) La identitat del sol·licitant. La LTC -tampoc la LTE- no dona

opció a sol·licitar informació de manera anònima, possibilitat
permesa en el Conveni del Consell d’Europa del 2009. Ara bé, el
RLTC ha moderat aquesta exigència, quan disposa que en les
sol·licituds electròniques sigui suficient l’admissió de
mecanismes d’identificació basats en un registre ordinari
d’usuaris o que proveeixen els usuaris d’unes credencials de
nivell de seguretat baix (art. 55.3 del RLTC). En les sol·licituds
no electròniques, la identitat de la persona sol·licitant
s'acredita mitjançant la comprovació del nom i cognoms que
constin en el DNI o document identificatiu equivalent.

En qualsevol cas, en la sol·licitud d'accés a la informació

pública s'ha de fer constar el nom i cognoms de la persona
física o la raó social de la persona jurídica sol·licitant i, si
escau, el nom i cognoms i la representació de la persona que
actua com a representant, la qual cosa s’ha d’acreditar, llevat
que l’administració pública a la qual s'adreci la sol·licitud ja ho
tingui acreditat.

b) La informació precisa a la qual es vol tenir accés, en el sentit

que les dades a les quals la persona sol·licitant pretengui
accedir es concretin prou per identificar-les, sense necessitat
d’indicar cap document ni expedient concrets.

c) La forma o el format en què es prefereix tenir accés a la

informació. A tal efecte, el RLTC assenyala que les
administracions públiques han de facilitar a la ciutadania
formularis que permetin indicar la forma o el format en què es
prefereix tenir la informació (art. 54.1.c). La sol·licitud s’ha de
tramitar encara que no s’indiqui la forma o el format de l’accés,
però en aquests casos les administracions públiques poden triar
el format accessible en què es facilita la informació (art.
54.3.a del RLTC).

d) Adreça de contacte, preferentment electrònica, que serveixi

per a les comunicacions entre el sol·licitant i l’Administració.

En l’inici de l’estudi del dret d’accés hem vist que l’article 18.2
de la LTC disposa que la sol·licitud d’accés no requereix
motivar-la ni acreditar cap interès legítim. En consonància amb
aquesta determinació inicial, l’article 26.2 de la LTC estableix
que l’absència de motivació en cap cas no pot ser una causa
per denegar la sol·licitud; però afegeix que en la sol·licitud es
poden exposar els motius que justifiquen l’exercici del dret
d’accés a la informació. Val a dir que aquesta opció de motivar
la sol·licitud, que és només potestativa, pot resultar molt
aconsellable -o fins i tot pot esdevenir necessària- si en la
informació sol·licitada concorre algun límit que exigirà efectuar
una ponderació de drets i/o interessos. Precisament en aquest
sentit el RLTC assenyala que si, en la sol·licitud d'accés o
durant el procediment de tramitació, la persona sol·licitant fa
constar la motivació o la justificació de la finalitat de l'accés a
la informació pública, l'òrgan competent, en la resolució que
adopti, n'ha de motivar la ponderació amb altres drets o
interessos concurrents, si escau (art. 54.3.c).

L’article 27 de la LTC està dedicat a la presentació de les

sol·licituds, i disposa que es poden presentar per qualsevol
mitjà, incloent-hi els electrònics, sempre que permetin deixar
constància dels requisits indicats. Les sol·licituds presentades
per mitjans electrònics s’han de poder tramitar per mitjà d’un
formulari electrònic senzill i fàcilment accessible des del portal
de transparència.

Les sol·licituds s’han d’adreçar a l’entitat o l’òrgan administratiu

que disposi de la informació. Si la sol·licitud d’informació
s’adreça a un òrgan que no la té a la disposició o s’adreça
genèricament a una administració, és aplicable el que estableix
l’article 30 de la LTC, que sota la rúbrica “Derivació de les
sol·licituds” diferencia segons si l’entitat o l’òrgan administratiu
al qual s’ha de derivar, depèn de la mateixa administració (art.
30.1 de la LTC) o d’una altra administració diferent o en pertany
(art. 30.2 de la LTC).

Si l’entitat o l’òrgan que presumptament té la informació

pertany a una altra administració (derivació externa), l’article
30.2 de la LTC disposa que se n’ha d’informar la persona
sol·licitant, per via electrònica si és possible, i indicar-li quina
és l’administració a la qual s’ha derivat la sol·licitud, perquè
pugui exercir el dret d’accés a la informació pública. Aquest
darrer incís generava dubtes sobre si la persona sol·licitant
hauria de tornar a exercir el dret novament davant
l’administració a la qual s’ha derivat la sol·licitud, però el RLTC
descarta tal opció en l'article 57.3.

En relació amb aquestes derivacions externes, regulades amb

detall en l’article 57 del RLTC, el primer apartat defineix com a
administracions diferents l’estatal, les autonòmiques o locals,
com també les universitats públiques i els organismes públics i
entitats vinculats a les que disposin d'un registre electrònic
propi.
En cas de derivació externa, la unitat d’informació l’ha de
derivar en el termini de 15 dies hàbils, i comunicar la derivació
a la persona sol·licitant en els 5 dies hàbils següents, amb
indicació de l’administració a la qual s’ha derivat. El termini per
resoldre i notificar s’inicia des de la data en què la sol·licitud
tingui entrada en el registre electrònic de l’administració
competent.

D’altra banda, l’article 58 del RLTC està dedicat a la derivació

interna dins d’una mateixa administració pública, i a aquest
respecte considera que formen part d’una mateixa
administració pública tant els seus òrgans i unitats com les
entitats del seu sector públic que no disposin de registre
electrònic propi.

Per al cas en què cal derivar la sol·licitud a un òrgan de la

mateixa administració, l’article 30.1 de la LTC determina que si
l’entitat o l'òrgan administratiu que rep la sol·licitud no disposa
de la informació sol·licitada, la unitat d’informació l'ha de
derivar a l’entitat o l’òrgan que en disposi si el coneix, en un
termini màxim de 15 dies naturals. Però l’article 58 del RLTC ha
rebaixat el termini per fer la derivació interna a 5 dies hàbils, i
obliga a comunicar a la persona sol·licitant, en els 5 dies hàbils
següents, la unitat d’informació competent i dades de contacte.

Per al cas específic de l’Administració de la Generalitat, l’article

58.5 del RLTC disposa que si la unitat d’informació que rep la
sol·licitud no coneix quin òrgan o entitat de la Generalitat
disposa de la informació sol·licitada, l'ha de derivar en el mateix
termini de 5 dies hàbils a la unitat directiva competent en
matèria de transparència, per tal que aquesta decideixi en 5
dies hàbils a quina unitat d’informació correspon derivar-la.

En relació amb aquesta derivació interna, l’article 58 del RLTC

determina que no suspèn el termini per resoldre i notificar la
sol·licitud d’accés.

Seguidament, l’article 59 del RLTC es refereix a les sol·licituds

transversals dins d’una mateixa administració, que defineix com
aquelles en què per a la resolució cal obtenir informació
parcialment disponible en diversos òrgans, unitats o entitats
d’una mateixa administració. El més rellevant és que s’han de
tramitar i resoldre de forma unitària, mitjançant una única
resolució (art. 59.2 del RLTC), tret que excepcionalment i
motivadament sigui aconsellable fer-ho en més d’una resolució,
si la informació té naturalesa heterogènia (art. 59.5 del RLTC).

En el cas de l’Administració de la Generalitat, si els òrgans

pertanyen o hi estan vinculats, la tramitació correspon a la
unitat d’informació del departament, i la resolució, a l’òrgan
superior jeràrquic comú. I si no pertanyen al mateix
departament, la competència per tramitar recau en la unitat
d’informació del departament que controla o gestiona l’àrea
temàtica principal de la informació sol·licitada, i respecte de
l’òrgan competent per resoldre es pren també aquest mateix
criteri. A aquest respecte, les unitats d’informació implicades
han de consensuar a qui correspon en un termini de 5 dies
hàbils.

Ara bé, les sol·licituds transversals de naturalesa heterogènia a

l’Administració de la Generalitat i entitats vinculades, les
tramiten de manera parcial cada unitat d’informació, i les
resolen parcialment els diferents òrgans implicats (art. 59.5 del
RLTC). També, per determinar aquesta eventual naturalesa
heterogènia, les unitats d’informacions han d’arribar a un acord
en 5 dies hàbils, i en cas de divergència han de donar trasllat a
la unitat directiva competent en matèria de transparència per
decidir si hi ha tal heterogeneïtat, i determinar l’òrgan
competent. En tot cas, aquests terminis relatius a les
sol·licituds transversals no suspenen el termini d’un mes per
resoldre i notificar la resolució (art. 59.8 del RLTC).

Per acabar aquesta qüestió de les derivacions de sol·licituds,

correspon abordar les sol·licituds transversals que afecten
administracions públiques diferents (art. 57.4 del RLTC). En els
casos en què l’administració pública a la qual s’adreça la
sol·licitud d'accés només disposa d'una part de la informació
sol·licitada, la unitat d'informació d'aquesta administració
pública ha de tramitar la sol·licitud en relació amb aquesta part
d'informació. Pel que fa a la resta d'informació sol·licitada, la
mateixa unitat d'informació ha de derivar la sol·licitud a l'altra
administració pública competent en el termini de 15 dies hàbils
des de la data en què la sol·licitud hagi entrat en el registre
electrònic i comunicar la derivació d’una part de la sol·licitud a
la persona sol·licitant dins els 5 dies hàbils següents a la
tramesa. El termini de què disposa l’altra administració per
resoldre aquella part de la sol·licitud s'inicia des de la data en la
qual la sol·licitud tingui entrada en el seu registre electrònic.

Tornant a l’article 27 de la LTC, en l’apartat quart s’obliga

l’administració a establir sistemes per integrar la gestió de les
sol·licituds d’informació en l’àmbit de la seva organització
interna. Exigeix que, en rebre la sol·licitud d’accés, es notifiqui
al sol·licitant la recepció de la sol·licitud amb indicació del dia
de recepció, l’òrgan responsable de resoldre-la, la data màxima
per resoldre i la persona responsable de la tramitació. Aquesta
comunicació és la que disposa l’article 21.4 de la Llei 39/2015
per a qualsevol tipus de sol·licitud que inicia un procediment,
que s’ha de fer en el termini de 10 dies, en la que cal incloure
també la informació sobre els efectes del silenci administratiu i
la informació relativa als recursos o les reclamacions que siguin
procedents davant l’eventual silenci administratiu, informació
no indicada en l’article 27.5 de la LTC, però que el RLTC ha
inclòs en l'article 56.2.

L’article 28 regula les sol·licituds imprecises i, seguint les

regles de l’article 68 de la Llei 39/2015, sobre l’esmena de la
sol·licitud disposa que si una sol·licitud d’accés s’ha formulat en
termes imprecisos (quan la descripció de la informació a la qual
es pretén tenir accés s'expressi de manera vaga, equívoca o
ambigua, en termes que no permetin o dificultin la identificació
de la informació o dades concretes objecte de la sol·licitud -art.
60.2 del RLTC-) o massa genèrics, s’ha de comunicar a la
persona sol·licitant i demanar-li que en un termini no inferior a
10 dies concreti la informació a la qual vol tenir accés. Aquest
tràmit del requeriment d’esmena suspèn el termini per resoldre,
segons l’article 22.1.a de la Llei 39/2015. En relació amb
aquesta exigència de concreció de la sol·licitud, l’administració
ha de prestar assessorament i assistència a la persona
sol·licitant, oferiment que ha de constar acreditat, ja que en cas
contrari no es pot arxivar la sol·licitud pel fet que la persona
sol·licitant no hagi concretat o precisat la informació a la qual
vol tenir accés (art. 60.5 del RLTC).
Per contra, no es pot qualificar d'imprecisa una sol·licitud
d'accés atenent a l'abast ampli de la informació sol·licitada,
sempre que els termes que identifiquen la informació siguin
clars i concrets (art. 60.2 del RLTC).

Si en el termini esmentat no s’esmena la sol·licitud, es

considera que s’ha desistit, tal com disposa l’article 28.3 de la
LTC: “[…] s’ha d’arxivar l’expedient, sempre que l’Administració
hagi posat a disposició dels ciutadans els instruments adequats
per a la cerca de la informació.” Afegeix l’article 28.4 que
l’arxivament de l’expedient no exclou el dret de presentar una
nova sol·licitud que compleixi els requisits establerts per
aquesta Llei. L'arxivament de l’expedient no s’ha d’interpretar
en sentit literal, sinó en el sentit que és procedent declarar el
desistiment de la sol·licitud mitjançant la resolució
corresponent, que s’haurà de notificar a la persona sol·licitant,
tal com exigeixen els articles 68.1 i 21 de la Llei 39/2015. Així
ho ha precisat també el RLTC en l'article 60.1.

El requeriment d’esmena també s’ha establert per al cas que la

sol·licitud no reuneixi algun dels altres requisits de l’article 26.1
de la LTC, però en aquests casos l'article 60.1 del RLTC disposa
que no se suspèn el termini per resoldre i notificar.

6.3.1.1 Inadmissió de la sol·licitud

Entrem ara en l’estudi de l’article 29 de la LTC, relatiu a les

causes d’inadmissió de sol·licituds, que han generat molta
doctrina de la GAIP, que al seu torn ha estat incorporada en el
RLTC.

Els supòsits d’inadmissió a tràmit de les sol·licituds establerts

en la LTC són els següents:

a) Si demanen notes, esborranys, resums, opinions o qualsevol

document de treball intern sense rellevància o interès públic.
Aquesta causa s’ha d’entendre referida a documents
preparatoris o provisionals, o que continguin opinions o
valoracions personals que no manifestin la posició formal d’un
òrgan o servei. Per la seva banda, l'article 65.1 del RLTC precisa
que aquesta causa d'inadmissió concorre quan la sol·licitud
tingui per objecte alguna de les informacions següents:
 Que continguin opinions o valoracions personals que hagin
estat emeses al marge de l'àmbit de responsabilitat i
funcions professionals pròpies del servidor públic que les
subscriu i manquin de rellevància per a la transparència del
procés de presa de decisions públiques.
 Que siguin esborranys de documents inconclusos sense
entitat pròpia.
 Que consisteixin en comunicacions informals, o que es
refereixin a aspectes organitzatius, o que no constitueixin
tràmits del procediment.

Al seu torn, aquesta causa d’inadmissió no s’aplica quan es

demana accedir a informes (preceptius o facultatius) emesos
per un òrgan o personal al servei de les administracions
públiques o per altres administracions o entitats públiques o per
terceres persones en execució d'un contracte signat amb les
administracions públiques; així com a ordres, mandats o
instruccions emesos per òrgans superiors, en virtut del principi
de jerarquia administrativa (art. 65.2 i 65.3 del RLTC).

b) Si per obtenir la informació que demanen cal una tasca

complexa d’elaboració o reelaboració. En aquest cas, es pot
donar la informació de manera desglossada, amb l’audiència
prèvia del sol·licitant. L'article 66.1 del RLTC estableix que pot
resultar aplicable aquesta causa quan l'obtenció, l'extracció o
la disposició de la informació sol·licitada impliqui una càrrega
de treball inassumible o desproporcionada pel fet que la
informació procedeix de diferents expedients, fonts
d'informació, bases de dades o arxius, o és inclosa en un gran
volum d'informació i no pugui ser extreta amb l'ajuda dels
mitjans informàtics disponibles; o bé quan es requereix una
tasca complexa d’anàlisi o d’interpretació. Igualment, també és
procedent la inadmissió si per obtenir les dades es requereixen
uns mitjans tècnics o informàtics especials, dels quals no es
disposa.

Si les administracions públiques aprecien aquestes

circumstàncies ho han de motivar mitjançant, entre d'altres,
una declaració dels recursos humans i materials necessaris per
obtenir i elaborar la informació, i una ponderació d'aquests
recursos amb els que té disponibles l'òrgan competent per
resoldre (art. 66.2 del RLTC).
A l'últim, l'article 66.3 del RLTC adverteix que la inadmissió de
les sol·licituds per aquesta causa no es pot justificar
exclusivament en el volum de la informació si la tasca
d'elaboració o de recopilació no és complexa.

c) Si la informació que demanen està en fase d’elaboració i s’ha

de fer pública dins el termini de tres mesos, d’acord amb les
obligacions de transparència del títol II. En relació amb aquesta
causa d’inadmissió, cal indicar a la persona sol·licitant l'òrgan o
el centre directiu responsable de la publicació, el mitjà o el web
i la data estimada de publicació. Però, en cas de persones
físiques, la identificació del web només pertoca si la sol·licitud
s’ha formulat per mitjans electrònics.

A banda dels supòsits d’inadmissió establerts expressament en

l’article 29.1 de la LTC, la GAIP n'aplica dos més:

d) Les sol·licituds que tinguin un caràcter repetitiu o abusiu no

justificat en aplicació dels principis generals de bona fe i
prohibició de l’abús de dret establerts pel dret civil aplicable.
Aquest supòsit està recollit en l’article 18.1 de la LTE com a
causa d’inadmissió, però la GAIP ha precisat que no els aplica
basant-se en aquest precepte perquè el legislador de la LTC no
el va incorporar a la llista de l’article 29.1.

Però això no impedeix a la GAIP aplicar-lo basant-se en l’article

7 del Codi civil, que prohibeix l’abús del dret. A aquest respecte,
la GAIP ha considerat com a repetitiva una sol·licitud quan
coincideix amb altres sol·licituds presentades anteriorment o
simultàniament per la mateixa persona i amb identitat d’objecte
o amb una modificació irrellevant. Pel que fa a la inadmissió
basada en el caràcter abusiu de la sol·licitud, la GAIP el
reconeix quan persegueix causar un perjudici, alteració,
obstrucció o paralització il·legítima del funcionament normal de
l’entitat o l’òrgan al qual s’adreça la sol·licitud. En tot cas,
correspon a les administracions públiques la càrrega de provar
el caràcter repetitiu o abusiu de les sol·licituds d’accés.

e) Sobre la base de la doctrina de la GAIP, també es poden

inadmetre les sol·licituds d'informació pública que no tindria tal
consideració, d’acord amb la definició de l’article 2.b de la LTC,
o bé pel fet de tractar-se d’informació inexistent, o bé estan en
poder d'entitats que no formen part dels subjectes obligats pel
dret d’accés (o bé per haver estat elaborada per aquestes).
L’article 29.2 de la LTC afegeix que també s’han d’inadmetre les
sol·licituds que en realitat no demanen l’accés a informació,
sinó que formulen consultes jurídiques o peticions d’informes o
dictàmens. Això, sens perjudici del dret a formular consultes o
demanar orientacions reconegut per la legislació general de
procediment administratiu (art. 53.1.f de la Llei 39/2015) i per
les lleis sectorials.

En tot cas, per inadmetre sol·licituds, la LTC exigeix dictar una

resolució motivada en alguna de les causes esmentades, i
notificar-la a la persona sol·licitant, amb indicació d'un peu de
recurs en els termes de l'article 71.4.b del RLTC.

6.3.2 Instrucció del procediment

L’article 31 de la LTC regula el tràmit d’audiència per l’afectació

de drets o interessos de tercers, tràmit que desenvolupa
l'article 62 del RLTC. Si la sol·licitud d’informació pot afectar
drets o interessos de tercers i estan identificats o són fàcilment
identificables (és a dir, quan se'n conegui la identitat i es
disposi o es pugui disposar d'un canal o via de contacte), la
unitat d’informació els ha de donar trasllat de la sol·licitud, i
tenen un termini de 10 dies hàbils per presentar al·legacions si
aquestes poden resultar determinants del sentit de la resolució.
A aquest respecte, la GAIP insisteix que aquesta audiència és
procedent només si les eventuals al·legacions d’oposició a
l’accés poden resultar determinants, en el sentit que puguin fer
valer dades o elements determinants per ponderar els drets i
interessos de les terceres persones afectades eventualment per
la sol·licitud d'accés.

En el trasllat de la sol·licitud se n’ha d’indicar l'objecte i els

motius, si s’havien expressat, però no s'ha de revelar la
identitat de la persona sol·licitant, tret que, excepcionalment,
l'Administració pública consideri motivadament, i prèvia
consulta a la persona sol·licitant, que la tramesa de la
sol·licitud amb la seva identitat pot ser essencial per defensar
drets i interessos titularitat de terceres persones afectades. A
tal efecte, s’ha de concedir a la persona sol·licitant un termini
no inferior a 5 dies hàbils per tal que es pugui oposar
justificadament a la revelació de la seva identitat a les terceres
persones afectades. Si s’oposa, però no es considera que s’hagi
justificat prou, l'Administració pública ha de decidir si revelar la
identitat de la persona sol·licitant, prèvia ponderació entre
l'oposició d’aquesta i l'afectació de les terceres persones (art.
62.4 del RLTC).

Així mateix, s’ha d’informar la persona sol·licitant d’aquest

trasllat, i també de la suspensió del termini per dictar resolució
fins que s’hagin rebut les al·legacions o hagi transcorregut el
termini per presentar-les.

6.3.3 Resolució del procediment

L’article 32 de la LTC es refereix a la competència per resoldre,

i l’atribueix als òrgans següents:

a) Administració de la Generalitat: els òrgans superiors

jeràrquics dels serveis o les unitats que disposen de la
informació, òrgan que ha de tenir un rang mínim de sub-direcció
general o assimilat, excepte en el cas dels centres educatius
públics, en què la competència per resoldre és de la direcció del
centre (art. 71.1 del RLTC); sens perjudici de les funcions de
coordinació, suport i assessorament que exerceixen les "unitats
d'informació", regulades en els articles 3, 78 i 79 del RLTC.

b) Administració local: els òrgans que determinen les normes

organitzatives pròpies i, si no n’hi ha, l’alcalde/essa o el
president/a, o l’òrgan en què deleguin.

c) Organismes autònoms, entitats de dret públic, societats i

fundacions públiques, consorcis i universitats públiques: l'òrgan
de direcció i de govern.

d) Altres institucions i organismes a què fa referència l’article

3.1 de la LTC (Síndic de Greuges, Sindicatura de Comptes, etc.):
els òrgans de representació o direcció.

L’article 33 de la LTC fixa el termini per resoldre el procediment

-i per notificar la resolució-, en un mes, “a comptar del dia
següent a la recepció de la sol·licitud”, determinació que no
sembla ajustar-se a la regla general de l’article 21.3.b de la Llei
39/2015, que fixa el die a quo o d’inici del termini en “la data
en què la sol·licitud hagi tingut entrada al registre electrònic de
l'Administració o organisme competent per a la seva
tramitació”, i no l’endemà com fa la LTC. Conscient que la LTC
contravenia la normativa bàsica, el RLTC ha disposat que el
termini d'un mes establert en l’article 33.1 de la LTC comença a
comptar des de la data d'entrada de la sol·licitud d'accés en el
registre electrònic de l'Administració pública competent per
tramitar la sol·licitud.

La unitat d'informació pot prorrogar aquest termini fins a un

màxim de 15 dies naturals, si ho justifiquen el volum elevat o la
complexitat que comporti l'elaboració o l'obtenció de la
informació requerida, o l'especial dificultat en el compliment de
les tasques de tramitació, anàlisi i ponderació prèvies a la
resolució de la sol·licitud d'accés. La pròrroga i les causes que
la motiven han de ser comunicades a la persona interessada.
Així mateix, el termini es pot suspendre en els casos establerts
expressament per aquesta Llei i per la legislació general sobre
règim jurídic i procediment administratiu, cosa que ens remet
als articles 22 i 23 de la Llei 39/2015.

L’article 34 de la LTC regula la resolució del procediment, que

s’ha de fer per escrit amb el contingut mínim que especifica
l'article 71.4 del RLTC, i s'ha de notificar a la persona
sol·licitant i, si escau, als tercers afectats que hagin
comparegut, és a dir, que no cal notificar als tercers a qui es va
donar audiència però no van fer al·legacions. Si la sol·licitud
d’informació s’ha fet per via electrònica, la notificació de la
resolució també es pot fer per mitjans electrònics.

La resolució ha de ser estimatòria, llevat que sigui aplicable

algun dels límits legals. En cas d’estimació de la sol·licitud amb
oposició de tercers, l’accés només es pot fer efectiu quan la
decisió estimatòria esdevingui ferma per no haver-la impugnat
el tercer en els terminis establerts. En concret:

 Quan la resolució de la sol·licitud -o del recurs de reposició-

esdevé ferma per haver transcorregut els 2 mesos per al
recurs contenciós administratiu sense haver-lo interposat.

 Si s’ha interposat reclamació davant la GAIP, quan s’ha

notificat la resolució i superat el termini de 2 mesos per al
recurs contenciós administratiu sense haver-lo interposat
(art. 34.2 i 47.2 del Decret 111/2017, pel qual s’aprova el
Reglament de la GAIP).

 Si s’ha interposat recurs contenciós sense demanar la

suspensió, o si l’òrgan judicial ha rebutjat tal petició.
En aquest cas, el termini per lliurar la informació a la persona
sol·licitant és de 30 dies hàbils, a comptar des de la finalització
del termini per interposar el recurs sense que s'hagi formalitzat
(art. 72.6 del RLTC).

D’acord amb l’article 38.4 de la LTC, és obligat motivar les

resolucions següents:

a) Les que desestimen la sol·licitud, encara que sigui

parcialment.

b) Les que l’estimen malgrat l’oposició de tercers.

c) Si estableixen com a forma d’accés a la informació un format

diferent al demanat.

Excepcionalment, no és obligatori motivar les resolucions si la

mera indicació de l’existència o no de les dades pot vulnerar un
límit legal, i en aquest caldrà fer constar aquesta
circumstància. Si es denega l’accés pel límit de propietat
intel·lectual o industrial, la motivació de la resolució ha
d’incloure la referència a la persona titular d’aquests drets, si és
coneguda. A més, com s’ha indicat anteriorment, qualsevol
resolució que no estimi totalment l’accés per l’afectació d’algun
límit legal, s’ha de publicar al portal de transparència.

La notificació de la resolució ha d’indicar les vies específiques

de recurs i reclamació establertes per aquesta Llei, garanties
que estudiarem a continuació.

D’altra banda, el RLTC també disposa que l’Administració de la

Generalitat i les entitats del seu sector públic han de publicar
semestralment en el Portal de la Transparència de Catalunya
tots els actes administratius resolutoris de les sol·licituds
d'accés, prèvia anonimització de les dades personals (art. 71.6).
Amb aquesta determinació s'amplia l'exigència de publicitat
activa establerta en l'article 14.3 de la LTE, que obliga a
publicar les resolucions parcialment o totalment
desestimatòries de sol·licituds d'accés a informació pública.

L’article 35 regula el silenci administratiu per al cas que no es

notifiqui la resolució en el termini màxim. El silenci serà
estimatori, llevat que una norma amb rang de llei estableixi
expressament un efecte desestimatori, o si en la informació
concorre algun dels límits legals. Aquest darrer incís fa que la
regla general del silenci estimatori sigui només aparent, ja que
la presència de dades personals en la informació pública és
força habitual, de manera que ja concorreria un límit, sens
perjudici que en la resolució pertoqui estimar l’accés, de
conformitat amb l’article 24 de la LTC.

En coherència amb aquesta determinació legal, l'article 71.5 del

RLTC confirma el sentit desestimatori del silenci quan en la
informació pública sol·licitada concorre algun dels límits
establerts en la LTC. Tot i això, el mateix RLTC disposa a
continuació que, si un cop s’ha produït el silenci estimatori, es
constata la concurrència d'algun dels límits establerts en la LTC
-sembla que en tal cas ja no s'hauria produït el silenci
estimatori- que hagi de prevaler sobre el dret d'accés a la
informació pública, l'òrgan competent ha d'incoar d'ofici un
procediment de revisió per declarar la nul·litat de l'acte
presumptament estimatori contrari a l'ordenament jurídic.

Si es denega l’accés després d’haver-se consumat el silenci

estimatori, podria donar lloc a l’exigència de responsabilitat i a
l’aplicació del règim sancionador de la LTC, tot i que aquesta
possibilitat sembla insòlita, ja que si es denega expressament
l’accés seria pel fet de concórrer-hi algun límit, i en tal cas el
silenci ja no era estimatori.

Per acabar amb el tema del silenci, no està de més explicar que
la STC 104/2018 va declarar nul l’article de la Llei 8/2015 de
transparència d’Aragó, que fixava també un règim de silenci
estimatori, perquè el Tribunal Constitucional considera que era
contrari a les bases fixades per la LTE, en la qual s’estableix un
silenci desestimatori. Val a dir, però, que els efectes d’aquest
pronunciament es limiten al precepte autonòmic aplicat de la
Llei d’Aragó, de manera que no afecta, de moment, la vigència
del silenci estimatori de la LTC, encara que cal insistir en
l'escassa efectivitat que té.

Al marge de la tramitació ordinària, l’article 34.8 de la LTC

regula un procediment simplificat (desenvolupat en l’article 73
del RLTC), per al cas en què és procedent estimar la sol·licitud
sense oposició de tercers. En aquest cas, la resolució pot ser
substituïda per una comunicació adreçada a la persona
sol·licitant per la qual se li facilita les dades directament, un
enllaç al web o l'adreça on es trobi ubicada la informació, o bé
informació relativa a la manera o al canal pel qual es pot obtenir
la informació sol·licitada. Aquesta comunicació, que també
esgota la via administrativa, ha d’incloure la possibilitat
d’interposar una reclamació davant la GAIP.

Aquest procediment simplificat és el que correspon tramitar

també quan es rep una sol·licitud d’accés a informació idèntica
(o substancialment similar) a la que ha estat objecte d'una
sol·licitud d'accés anterior que hagi estat estimada de forma
total i expressa.

Per contra, no es pot acudir al procediment simplificat si la

informació que es comunica no satisfà completament i sense
restriccions la sol·licitud d'accés o es lliura en un format
diferent del sol·licitat.

6.3.4 Execució de la resolució

L’article 36 es refereix al termini i la manera en què s’ha de fer

efectiu l’accés a la informació. Si la sol·licitud s’estima per
resolució o silenci, s’ha de facilitar en el termini de 30 dies
hàbils -que no és un mes-, a comptar des de l'endemà de la data
en què es dicta la resolució, i cal que la unitat d'informació lliuri
la informació en el format sol·licitat, llevat dels casos següents,
en què es pot donar en un format diferent, aspecte que caldrà
indicar en la resolució:

a) Si hi ha una alternativa més econòmica i no en dificulta

l’accés.

b) Si la informació ja ha estat difosa o publicada

provisionalment en un altre format i s’hi pot accedir fàcilment -
en aquest cas s’ha d'indicar la font.

c) Si es considera raonable utilitzar un format diferent del

demanat, sempre que es justifiqui.

d) Si el format en què s’ha demanat la informació pot comportar

la pèrdua del suport que la conté o el pot danyar.

e) Si tècnicament no és possible fer una còpia en el format en

què s’ha demanat.

f) Si el format en què s’ha demanat pot afectar els drets de

propietat intel·lectual. Vinculat amb això, el RLTC disposa que
en els casos en què el bé jurídic protegit pel límit aplicable
només es lesiona amb la tramesa a la persona sol·licitant d'una
còpia de la informació sol·licitada, l’accés s’ha de limitar a la
consulta de la informació (art. 72.3 del RLTC).

g) Si la informació només es troba disponible en la versió

original, l'accés es pot fer efectiu mitjançant la consulta directa
dels originals a les instal·lacions o sistemes d'informació del
subjecte obligat, el lliurament d’una còpia o la posada a
disposició de la persona sol·licitant per mitjans electrònics
accessibles (art. 72.3 del RLTC).

Amb caràcter general, i tret que la protecció de drets i

interessos de terceres persones ho justifiqui, el dret d'accés a
la informació pública inclou el dret a obtenir còpies o
reproduccions de la informació sol·licitada a la qual es tingui
dret a accedir, però no empara el dret a obtenir certificats,
còpies autèntiques, indexacions d'expedients ni traduccions de
documents si l'Administració pública els ha d'elaborar
expressament (art. 72.4 del RLTC).

Acabem el capítol del procediment amb l’article 37, dedicat a la

gratuïtat i les contraprestacions de l’accés, el qual disposa que
l’accés és gratuït si:

a) les dades són consultades en el lloc on es troben dipositades,

i

b) si existeixen en format electrònic, i en aquest cas han de ser

lliurades per correu electrònic.

Fora d’aquests dos supòsits, el cost de l’expedició de còpies i la

transposició a formats diferents de l’original pot restar subjecte
a una contraprestació econòmica conformement al règim de
taxes i preus públics aplicable, de la qual cosa s'ha d'informar
la persona sol·licitant amb caràcter previ.

☝ Índex unitat 2

7. Sistema de garanties
7.1 Garanties en la publicitat activa
En l’estudi de la publicitat activa es feia referència a l’obligació
de publicar molta informació als portals de transparència. Per
tal d’assegurar el compliment d’aquestes obligacions, la LTC ha
incorporat en el títol VII un sistema de garanties complex i
fragmentat, que inclou diversos mecanismes, però que té
alguna debilitat.

L’article 9 de la LTE confia el control de la publicitat activa de

l’Administració general de l’Estat al Consell de Transparència i
Bon Govern (CTBG), òrgan que pot establir mesures per al
cessament de l’incompliment i pot ordenar l’inici d’actuacions
disciplinàries, tenint en compte que en cas d’incompliment
reiterat seria constitutiu d’una infracció greu.

El sistema de garanties de la LTC per a la publicitat activa és

diferent, ja que en aquest àmbit no atorga cap funció a la
Comissió de Garantia del Dret d’Accés (GAIP), a qui es reserva
la intervenció com a garant principal de l’altre eix bàsic de la
LTC, és a dir, el dret d’accés a la informació pública.

En la publicitat activa, el sistema de garanties es configura

basant-se en diversos mecanismes establerts en el títol VII de
la LTC, en relació amb el qual el preàmbul avança el següent:

“Sense un sistema de garanties hi hauria el risc de convertir la

Llei en una declaració de principis o bones intencions, a causa
del caràcter innovador de la Llei, que fa que la normativa vigent
no pugui donar una resposta adequada a aquest requeriment, en
perjudici de l’eficàcia de la norma.

Per aquesta raó, la Llei estableix un règim administratiu de

recursos i reclamacions, estableix la intervenció del Síndic de
Greuges i de l’Oficina Antifrau de Catalunya i, de manera
especial, incorpora un règim sancionador detallat i precís que
compleix en aquest àmbit la funció que el dret sancionador
administratiu, l’únic sobre el qual té competència la Generalitat,
compleix amb relació a altres regulacions administratives. El
sistema de garanties es completa amb l’establiment d’un
procediment d’avaluació externa del compliment de la Llei, que
s’encarrega a una institució independent com és el Síndic de
Greuges."

7.1.1 Sistema de recursos i/o reclamacions

Entrem en l’anàlisi d’aquests diversos mecanismes de garantia,

i comencem pel sistema de recursos i/o reclamacions, que
difereix en funció de la tipologia del subjecte obligat.
De conformitat amb l’article 71 de la LTC, en el cas de
l’Administració de la Generalitat i de les entitats que integren
l’Administració local (entitats de l’article 3.1.a LTC), es pot
interposar el recurs administratiu que correspongui (d'alçada o
potestatiu de reposició) o recurs contenciós administratiu
contra:

a) Actes que vulneren drets reconeguts a la LTC, per exemple,

la publicació d’informació no veraç, o de manera que la
informació no sigui comprensible, etc.

b) Contra omissions, per exemple, no publicar la informació

obligatòria.

En el cas de l’Administració de la Generalitat, si l'òrgan

responsable de l'incompliment no exhaureix la via
administrativa, el recurs d'alçada corresponent s'ha d'interposar
davant la persona titular del departament competent en matèria
d'administració pública -és a dir, el Departament de la
Presidència-, que es coneix com "recurs d’alçada impropi".

En el cas d’entitats de dret públic, societats i fundacions

públiques i consorcis (una part de les entitats de l’article
3.1.b de la LTC), l’article 73 de la LTC disposa que davant actes
i/o omissions que constitueixin un incompliment i que
s’emmarquin en l’exercici de funcions públiques o sotmesos a
tutela administrativa, es pot formular una reclamació
directament davant l'òrgan competent sota l'autoritat del qual
s'exerceix l'activitat. Aquesta reclamació s’ha de resoldre i
notificar en el termini màxim de 3 mesos, i la resolució
exhaureix la via administrativa.

En el cas d’entitats de l’Administració corporativa i institucions

estatutàries (col·legis professionals, Síndic de Greuges, Consell
de Garanties Estatutàries, etc.), és a dir, la resta d’institucions i
organismes de l’article 3.1.b de la LTC, i també en el cas de les
universitats públiques (art. 3.1.c de la LTC), l’article 74 de la
LTC estableix que davant els actes i/o les omissions
constitutius d’incompliment es poden interposar les
reclamacions o recursos establerts en les pròpies normes
reguladores. Si aquestes normes no estableixen recursos, es
pot interposar una reclamació davant l'òrgan superior de la
mateixa entitat o institució, a la qual s’aplicarien els terminis
establerts per al recurs d’alçada. Contra la resolució d’aquesta
reclamació, es podria interposar un recurs contenciós.
7.1.2 Intervenció del Síndic de Greuges, de la
Sindicatura de Comptes i de l’Oficina Antifrau

El capítol I del títol VII de la LTC es tanca amb l’article 75, en el

qual es disposa la possibilitat d’actuació d’aquests organismes,
que han de vetllar pel compliment de les obligacions i els drets
establerts per aquesta Llei, d’acord amb les funcions que tenen
atribuïdes.

A banda dels recursos i/o reclamacions que hem vist abans

segons la tipologia de l’entitat, es pot formular també una
queixa davant el Síndic de Greuges o de l’Oficina Antifrau. En tal
cas, la intervenció d’aquests organismes no suspèn els terminis
establerts per interposar els recursos i/o les reclamacions
procedents.

No sembla gaire encertat repartir entre tants organismes les

facultats d’assegurar el compliment de la LTC, ja que, deixant
de banda la complexitat d’aquest sistema fragmentat, pot
propiciar duplicitats.

7.1.3 Règim sancionador

El capítol II del títol VII està dedicat íntegrament al règim

sancionador, amb una regulació extensa, completa i minuciosa,
mitjançant 15 articles (del 76 al 90).

L’article 76 de la LTC conté uns principis generals, en els quals

s’exposa que l’incompliment de la LTC comporta l’aplicació del
règim sancionador. Aquest règim, però, no s’aplica si els fets
poden ser constitutius d’infracció penal ni tampoc si, d’acord
amb la Llei, pot ser aplicable un altre règim de responsabilitat
administrativa o de naturalesa jurisdiccional, sempre que es
doni també identitat de subjecte i fonament.

L’article 76.3 de la LTC disposa que, en tot allò que no estableix

la LTC, són aplicables els principis de la potestat sancionadora i
el procediment sancionador establerts per la legislació de
procediment administratiu.

Els articles 77, 78 i 79 de la LTC contenen el catàleg

d’infraccions molt greus, greus i lleus, classificació que s’ajusta
a l’exigència del principi de tipicitat (art. 27.1 de la Llei
40/2015). Excepte en el cas de les lleus, en cada bloc
d’infraccions diferencia entre els tipus infractors en l’àmbit de
la transparència (publicitat activa), del dret d’accés, del bon
govern i del govern obert.

L’article 80 de la LTC enumera els subjectes responsables de

les infraccions:

a) Els alts càrrecs i el personal al servei de l’Administració i de

les institucions i els organismes obligats per la LTC.

b) Les persones físiques i jurídiques a què fa referència l’article

77.1.b i 77.3.e i f. Aquestes persones són les que exerceixen
funcions públiques o potestats administratives, que presten
serveis públics o perceben fons públics per al seu funcionament
o activitats (art. 3.1.d de la LTC), i les que duen a terme
activitats qualificades com a serveis d’interès general o
universal (art. 3.1.e de la LTC)

c) Els grups d’interès (art. 3.1.f de la LTC).

L’article 81 de la LTC enumera les sancions que es poden

aplicar als alts càrrecs, que en cas d'infraccions molt greus
poden ser les següents (per a cada infracció es pot imposar una
o més sancions):

1. La destitució del càrrec.

2. Una multa d’entre 6.001 i 12.000 euros.

3. La pèrdua de la pensió indemnitzadora a què tinguin dret en

el moment de cessar en el càrrec.

4. La inhabilitació per ocupar un alt càrrec durant un període

d’entre un any i cinc anys.

Les infraccions greus, en general, es graduen a la baixa (per

exemple, suspensió temporal, en lloc de destitució del càrrec), i
per a les infraccions lleus s’han establert les sancions
següents:

1. L’amonestació.

2. La declaració d’incompliment amb publicitat.

Per acabar, cal parar atenció al fet que la destitució, la

inhabilitació i la suspensió no es poden imposar als alts càrrecs
electes (art. 81.3 de la LTC).
L’article 82 de la LTC regula les sancions aplicables al personal
al servei de les administracions públiques en cas que aquest
personal sigui el responsable de la infracció tipificada per la
LTC. Aquestes sancions al personal són les establertes per la
legislació de la funció pública amb relació a les faltes
disciplinàries. Si el supòsit d’infracció pot quedar també inclòs
en algun dels tipus infractors de la legislació de la funció
pública, s’aplica aquesta legislació i no la LTC.

A banda dels alts càrrecs i del personal al servei de les

administracions públiques, la LTC també estableix la
responsabilitat de persones privades per incompliments de les
obligacions de la LTC, com ara contractistes que presten
serveis públics o serveis d’interès general o universal, grups
d’interès, etc. Doncs bé, l’article 84 de la LTC està dedicat a les
sancions aplicables a aquests subjectes privats, i disposa les
següents per a les infraccions molt greus:

1. Una multa d’entre 6.001 i 12.000 euros.

2. La suspensió per poder contractar amb l’Administració durant

un període màxim de sis mesos.

3. La inhabilitació per ser beneficiaris d’ajuts públics durant un

període entre un any i cinc anys.

4. La cancel·lació definitiva de la inscripció en el Registre de

grups d’interès.

En la imposició de qualsevol de les sancions establertes en la

LTC caldrà tenir en compte els criteris de graduació establerts
en la legislació de règim jurídic i procediment administratiu, en
concret l’article 29 de la Llei 40/2015, que regula el principi de
proporcionalitat i conté un seguit de circumstàncies a tenir en
compte en la determinació de la sanció. La LTC afegeix també
alguns criteris de graduació específics: l’existència de
perjudicis per a l’interès públic, la repercussió de la conducta
en els ciutadans i, si escau, els danys econòmics o patrimonials
produïts.

Els articles 85-89 de la LTC estan dedicats al procediment

sancionador a seguir en cas de comissió d’alguna de les
infraccions tipificades en la LTC. L’article 85 remet al
procediment sancionador establert en la legislació de règim
jurídic i procediment, en la qual es determina que la iniciació
d’aquest procediment es produeix sempre d’ofici per acord de
l’òrgan competent (art. 63.1 de la Llei 39/2015).

L’article 85.3 de la LTC es refereix expressament al supòsit de

denúncia, la qual està regulada de manera general en l’article
62 de la Llei 39/2015: “S'entén per denúncia l'acte pel qual
qualsevol persona, en compliment o no d'una obligació legal,
posa en coneixement d'un òrgan administratiu l'existència d'un
fet determinat que pugui justificar la iniciació d'ofici d'un
procediment administratiu.” Per a aquest supòsit de denúncia,
la LTC disposa que “l’òrgan competent ha d’incoar el
procediment sancionador si els fets denunciats presenten
indicis mínimament consistents o creïbles d’infracció”. D’acord
amb aquesta determinació, si una persona denuncia una entitat
pública pel fet de no incloure al portal una informació de
publicació obligatòria, i aporta com a prova una impressió de
pantalla, sembla que pertocaria iniciar el procediment
sancionador.

A banda de la denúncia que pugui formular qualsevol persona,

l’article 87 de la LTC reforça el paper de garants del Síndic de
Greuges, la Sindicatura de Comptes i l’Oficina Antifrau, ja que
regula expressament la possibilitat que aquestes institucions
instin els òrgans competents per iniciar procediment
sancionador, si tenen coneixement de fets que poden constituir
una infracció tipificada com a molt greu o com a greu per la
LTC. Si davant la petició d’alguna d’aquestes institucions,
l’òrgan competent decideix no incoar el procediment, la
resolució que així ho acordi ha de ser expressa i motivada.

Quin és l’òrgan competent per incoar, tramitar i resoldre el

procediment sancionador? Doncs la LTC no atorga tal
competència a un òrgan únic, com per exemple sí que ho fa amb
la GAIP respecte de les reclamacions per desatenció del dret
d’accés. En el cas del règim sancionador, la competència varia
en funció de la tipologia de l’entitat que hagi comès la infracció,
i segueix una sistemàtica força enrevessada.

En primer lloc, per al cas d’infraccions comeses per persones

privades, l’article 84.3 de la LTC atribueix la competència per
incoar, instruir i resoldre el procediment sancionador a la
persona titular del departament de la Generalitat competent en
matèria d’Administració pública, a l’alcalde/essa o president/a
de l’ens local o als càrrecs a què fa referència l’article
86.e i f (rector/a en el cas de les universitats, o els titulars o
òrgans rectors col·legiats, en el cas de les institucions i els
organismes a què fa referència l’article 3.1.b).

Per al cas d’infraccions comeses per administracions públiques

i la resta d’entitats i organismes -diferents de les persones
privades que acabem d’esmentar-, la LTC regula de manera
diferenciada la competència per a la incoació, la instrucció i la
resolució del procediment.

L’article 86 de la LTC estableix els òrgans competents per a la

incoació del procediment:

a) El Govern, en el cas d’infraccions comeses per alts càrrecs

amb la condició de membres del Govern, del secretari/ària del
Govern, del portaveu del Govern i dels secretaris generals.

b) El titular del departament competent en matèria

d’Administració pública, en el cas d’altres alts càrrecs de la
Generalitat.

c) L’alcalde/essa o el president/a dels ens locals o el ple, en el

cas d’alts càrrecs al servei de l’Administració local.

d) Els òrgans competents en matèria de funció pública, en el

cas del personal al servei de l’Administració.

e) El rector/a, en el cas de les universitats públiques.

f) Els titulars o els òrgans rectors col·legiats, en el cas de les

institucions i els organismes a què fa referència l’article 3.1.b.

L’article 88 de la LTC estableix els òrgans competents per a la

instrucció del procediment:

a) L’òrgan del departament competent en matèria

d’administració pública que es determini per reglament, en cas
que la persona responsable de la infracció ocupi un lloc d’alt
càrrec de la Generalitat.

b) Els òrgans que determina la legislació de la funció pública, en

cas que el responsable de la infracció sigui personal al servei
de l’Administració.

c) L’òrgan que correspongui d’acord amb la normativa de règim

local, en cas d’infraccions comeses en l’àmbit de
l’Administració local.
d) Els òrgans corresponents que es determini en el cas de les
institucions i els organismes a què fa referència l’article
3.1.b i c (determinades entitats de dret públic i les
universitats públiques).

L’article 89 de la LTC regula la competència per resoldre el

procediment sancionador, que atribueix als òrgans següents:

1. El Govern, si la infracció s’imputa a alts càrrecs a què fa

referència l’article 86.a (membre, secretari/ària o portaveu del
Govern, i secretaris generals).

2. En el cas dels altres alts càrrecs de la Generalitat (directors

generals o equivalents), la resolució de l’expedient correspon a
un òrgan col·legiat integrat per la persona titular del
departament competent en matèria d’administració pública, un
representant de la Comissió Jurídica Assessora i dos juristes de
prestigi reconegut designats pel Parlament.

3. Si el responsable de la infracció és personal al servei de

l’Administració, s’aplica el que estableix la legislació de la
funció pública sobre l’òrgan competent.

4. El ple de l’entitat local, si la infracció s’imputa a alts càrrecs;

i a l’òrgan que correspongui d’acord amb la legislació aplicable
si es tracta de personal al servei de l’Administració local.

5. En el cas dels alts càrrecs vinculats al Govern de la

Generalitat (art. 86.a de la LTC) i dels càrrecs electes locals, la
proposta de sanció o d’arxivament del procediment, l’ha
d’informar prèviament l’òrgan col·legiat establert en l’article
89.2 de la LTC.

6. En el cas de les universitats públiques, el rector/a.

7. En el cas de les institucions i els organismes a què fa

referència l’article 3.1.b, el titular o l’òrgan rector col·legiat.

En definitiva, el règim sancionador de la LTC és molt complet i

té moltes fortaleses. Però, deixant de banda que es podria haver
optat per un sistema més simple i no tan complex, té un punt
d'una feblesa formidable: en general atribueix la competència
per sancionar a l’entitat infractora, cosa que sens dubte juga en
contra de l’aplicació del procediment sancionador, com ho
evidencia el fet que, passats uns anys de la seva entrada en
vigor, el nombre de procediments sancionadors és ínfim.
Així ho ha fet notar el Síndic de Greuges any rera any en el seu
informe anual. En el publicat el mes de juliol de 2019, feia
constar que les entitats enquestades han identificat un total de
6 procediments sancionadors incoats l’any 2018, tots en el món
local. Aquesta xifra tan baixa portava al Síndic a concloure amb
la reflexió següent: “Tot i que el règim sancionador no pot ser
mai la resposta a les dificultats per aplicar la Llei, cal reiterar
que un règim sancionador estricte però inaplicat pot generar la
percepció que la Llei és un recull d’intencions o expectatives
sense força obligatòria ni capacitat coercitiva i, per tant, es pot
convertir potencialment en un element de deslegitimació del
model legal.”

Per acabar amb el règim sancionador, l’article 90 de la LTC està

dedicat a la prescripció de les infraccions i les sancions. Pel
que fa a les infraccions, les molt greus prescriuen al cap de tres
anys; les greus, al cap de dos anys, i les lleus, al cap d’un any.
Quant a les sancions, les imposades per la comissió
d’infraccions molt greus prescriuen al cap de tres anys; per la
comissió d’infraccions greus, al cap de dos anys, i per la
comissió d’infraccions lleus, al cap d’un any.

7.1.4 Procediment d’avaluació externa

El sistema de garanties format pels recursos i/o les

reclamacions, la possibilitat d’intervenció d’unes institucions
determinades i el règim sancionador, es completa amb
l’establiment d’un procediment d’avaluació externa del
compliment de la LTC, regulat en el títol VIII. L’article 91
disposa aquesta avaluació externa per a la publicitat activa i el
dret d’accés, a banda d’altres àmbits també regulats per la LTC
(bon govern, Registre de grups d’interès, etc.).

L’article 92 de la LTC atribueix al Síndic de Greuges la

competència d'aquesta avaluació del compliment de la Llei. A
tal efecte, correspon al Síndic establir els indicadors objectius
que han de servir com a referència d’aquesta avaluació, que no
afecta la vigència de l’avaluació interna de l’aplicació de la
transparència establerta en l’article 6.3 de la LTC.

L’article 93 de la LTC disposa que el Síndic ha d’elaborar

anualment un informe general d’avaluació de l’aplicació de la
LTC i l'ha de presentar al Parlament, en el qual s’ha d’avaluar de
manera específica l’aplicació del règim sancionador, qüestió
mencionada abans per recollir-ne la visió crítica. A banda
d’aquest informe general preceptiu, el Síndic pot elaborar
informes d’avaluació específics en relació amb entitats o àmbits
concrets. En cas de fer aquests informes específics, en el
procés d’elaboració cal donar audiència a l’entitat afectada per
tal que pugui presentar-hi al·legacions, i un cop finalitzat s’ha de
lliurar al Parlament. L’elaboració dels informes d’avaluació s’ha
de fer, si escau, d’acord amb les directrius o el pla de treball
que determini el Parlament.

La LTC imposa a les autoritats i al personal al servei dels

subjectes obligats el deure de col·laborar amb el Síndic en
l’elaboració dels informes d’avaluació.

7.1.5 Mesures generals aplicables de la LTC i pla

estratègic d’avaluació

El títol IX conté els dos darrers articles de la LTC. L’article 94

està dedicat a unes mesures generals d’aplicació de la LTC en
les quals imposa a l’Administració de la Generalitat el deure de
prestar assessorament jurídic i tecnològic a totes les
institucions i entitats obligades per la LTC. Sobre la base
d’aquesta premissa, i per a l’àmbit dels ens locals, exigeix a
l’Administració de la Generalitat l’establiment d’un programa de
suport a les entitats locals, especialment a les que disposin de
menys recursos i capacitat tècnica i operativa, per aplicar
aquesta Llei.

Amb el mateix objectiu d’assolir l’aplicació de la LTC en l’àmbit

dels ens locals, es disposa també que l’Administració de la
Generalitat pugui subscriure convenis de col·laboració amb les
entitats locals d’àmbit supralocal i amb les associacions
representatives dels municipis.

En la mateixa línia, però en relació amb les entitats a les quals

la LTC imposa obligacions de transparència per rebre fons
públics, la LTC obliga l’Administració de la Generalitat a prestar
assessorament jurídic i tecnològic, i a facilitar protocols per
complir aquestes obligacions. Afegeix la LTC que en les
convocatòries de subvencions o en els convenis subscrits es
poden establir mesures específiques de suport econòmic o
tècnic per poder fer efectives aquestes obligacions.
L’article 95 obliga el Govern a aprovar un pla estratègic per
aplicar la LTC i exigeix que n'avaluï anualment el grau de
compliment. Tant el pla com l’avaluació del grau de compliment
s’han de publicar en el Portal de la Transparència.

En compliment d’aquest precepte, el Govern va aprovar un

primer pla estratègic de polítiques de transparència per al
període 2015-2017. Després va aprovar el Pla de Govern 2017-
2018, i finalment per Acord GOV/89/2019, de 25 de juny, es va
aprovar el Pla de Govern Obert de la Generalitat de Catalunya
2019-2020 (prorrogat a l’any 2021), amb el qual es “pretén
consolidar i reforçar una forma de governar més oberta,
transparent i ètica perquè aquest és el camí a seguir per tal de
millorar la percepció ciutadana de qualitat institucional,
incrementar la confiança de la ciutadania vers la política i les
administracions públiques i millorar en qualitat democràtica”.

☝ Índex unitat 2

7.2 Garanties en el dret d’accés

En relació amb el dret d’accés, són aplicables també les
garanties establertes amb caràcter general per la LTC, com ara
el règim sancionador, en el qual s’han inclòs tipus infractors
específics per a vulneracions en l’àmbit del dret d’accés. A
banda d’aquestes garanties generals, la LTC disposa unes
garanties específiques per al dret d’accés, entre les quals
destaca la reclamació davant la GAIP.

Val a dir, però, que aquesta reclamació davant la GAIP no és

l’únic mecanisme de garantia establert en la LTC per al dret
d’accés, ja que conviu també amb altres recursos.

L’article 38 de la LTC, “Recurs administratiu”, obre el capítol

dedicat a les garanties del dret d’accés, i estableix que les
resolucions expresses o presumptes dictades respecte de
sol·licituds d’accés poden ser objecte de recurs potestatiu de
reposició davant l’òrgan que les ha dictades. Aquest sistema
difereix del de la LTE, en el qual es disposa únicament la
reclamació davant l’òrgan equivalent a la GAIP (el CTBG), com a
mecanisme substitutiu del recurs de reposició.

Tornant a la LTC, encara que no ho digui l’article 38, les

resolucions dictades respecte de sol·licituds d’accés també es
poden impugnar directament amb el recurs contenciós
administratiu, en ser resolucions que exhaureixen la via
administrativa.

L’article 39 de la LTC està dedicat a la reclamació davant la

GAIP, i disposa que les resolucions en matèria d’accés -la inicial
o la de resolució del recurs de reposició- poden ser objecte de
reclamació gratuïta i voluntària davant la GAIP, encarregada de
vetllar pel compliment i les garanties del dret d’accés a la
informació pública, funcions que exerceix amb plena
independència orgànica i funcional, sense submissió a
instruccions jeràrquiques de cap mena, tal com estableix el
Conveni del Consell d'Europa de 2009 sobre accés als
documents públics.

L’article 39.3 de la LTC reforça el caràcter tècnic i especialitzat

de la GAIP, quan afegeix que exerceix les seves funcions per
mitjà d’actes i acords de caràcter tecnicojurídic, que en cap cas
no poden ser motivats per criteris d’oportunitat o de
conveniència.

L’article 40 de la LTC regula la composició i la designació de la

GAIP, que és integrada per un mínim de tres membres i un
màxim de cinc (el Parlament va fixar en cinc els membres),
designats per majoria de 3/5 parts dels diputats del Parlament
de Catalunya, entre persones que acreditin que compleixen els
requisits establerts, i que han de comparèixer davant la
comissió parlamentària corresponent perquè aquesta els avaluï
amb relació a les condicions requerides per al càrrec.

L’article 40.3 fixa els requisits que han de complir: juristes

especialistes en dret públic i tècnics en matèria d’arxius o
gestió documental, elegits entre experts de competència i
prestigi reconeguts i amb més de deu anys d’experiència
professional. El precepte estableix una composició dual, d’una
banda, experts juristes i, de l’altra, arxivers o gestors
documentals, però, en la primera i de moment única designació,
els cinc membres escollits van ser juristes, sense que cap de
les persones designades acredités experiència en arxiu i gestió
documental.

El càrrec l’han d’exercir en règim de dedicació exclusiva i els

són aplicables les normes sobre incompatibilitats del personal
al servei de les administracions públiques. Llurs retribucions
s’han de fixar anualment en la Llei de pressupostos de
Catalunya.

L’article 41 de la LTC n'estableix l’organització i el

funcionament, i disposa que la GAIP ha de ser adscrita al
departament de la Generalitat que el Govern determini per
decret, que és el competent en polítiques de transparència. El
Govern ha de dotar la Comissió dels mitjans personals i
materials necessaris per a l’exercici de les seves funcions,
sempre respectant-ne la independència orgànica i funcional.
L'organització i el funcionament s’han d’establir per reglament,
respecte del qual l’article 41.2 de la LTC va disposar una
singularitat en la tramitació, ja que s’obligava a remetre el
projecte al Parlament abans d’aprovar-lo, per tal que pogués
formular recomanacions en relació amb el text, les quals eren
vinculants si afectaven la garantia de la independència orgànica
i funcional de la GAIP.

Aquest reglament de la GAIP es va aprovar per mitjà del Decret

111/2017. En el preàmbul s’exposa que la reclamació davant la
GAIP s'erigeix com un mecanisme voluntari, àgil i gratuït que
persegueix donar una resposta adequada a les demandes
d'informació. Però la GAIP no només s’encarrega de protegir el
dret d’accés, sinó també altres béns, drets i interessos amb els
quals eventualment pugui entrar en conflicte el dret d’accés.

El Reglament de la GAIP en reforça la independència, en

concreta les funcions i en regula la composició, el mandat, la
pèrdua de la condició de membre i els drets i deures dels seus
membres. També defineix l'organització i estableix les normes
de funcionament, en què destaca el paper dels mitjans
electrònics en el desenvolupament de l'activitat. Igualment,
regula els procediments de tramitació de les reclamacions, en
què destaca, per la novetat, el procediment amb mediació.

Seguint amb el Reglament de la GAIP, l’article 3 enumera els

subjectes respecte dels quals la GAIP pot intervenir mitjançant
la reclamació, sens perjudici de la possibilitat de formalitzar
convenis amb altres institucions, com sembla que es va intentar
fer amb el Parlament de Catalunya, si bé no es té constància de
la formalització. El precepte enumera l’Administració de la
Generalitat i els ens que integren l’Administració local de
Catalunya, així com els organismes, les societats, les
fundacions, els consorcis i les entitats vinculades.
Sorprèn l’absència de la menció a les universitats públiques, els
col·legis professionals i les corporacions de dret públic, la qual
cosa podria obeir al fet que l’article 74.3 de la LTC sembla que
exigeix formalitzar un conveni. No obstant això, el criteri
consolidat de la GAIP, reiterat amb posterioritat a la vigència
del Reglament del 2017, és considerar-se competent per
resoldre reclamacions també referents a aquestes entitats,
sense necessitat de la formalització d’un conveni, ja que el
condicionament de la seva intervenció a l’exigència d’un
conveni vulneraria el sistema de garanties establert en la
legislació bàsica (LTE). Per contra, la GAIP sí que considera
necessari el conveni per a les institucions estatutàries, per
respectar-ne l'autonomia.

L’article 42 de la LTC regula el procediment de reclamació, i

estableix que les reclamacions davant la GAIP s’han
d’interposar en el termini d’un mes a comptar de la notificació
de la resolució de la sol·licitud d’accés o del recurs de
reposició, o del moment en què s’hauria produït el silenci
administratiu. Al marge que, per l'aplicació de les regles
bàsiques sobre el còmput dels terminis (art. 30.4 de la Llei
39/2015), la data d’inici no seria la de notificació, sinó l’endemà,
en relació amb la impugnació del silenci administratiu, i cal
tenir en compte el criteri jurisprudencial consolidat i recollit en
la regulació dels recursos de la Llei 39/2015, segons la qual en
aquests casos no caduca el termini per interposar recursos.
Aquest criteri, que ha estat expressament assumit també per la
GAIP en relació amb les reclamacions interposades davant la
manca de resolució en termini, en el sentit de considerar-la
sempre presentada dins de termini, també està recollit en
l'article 32.3 del Reglament de la GAIP.

En cas de reclamacions en què la denegació de l’accés s’ha

basat en drets de tercers, se’ls ha de donar trasllat de la
reclamació perquè puguin participar en el procediment.

Les reclamacions es poden tramitar per mitjà d’un procediment

de mediació o d’un procediment ordinari amb resolució. La GAIP
ha d’informar les parts afectades sobre el procediment de
mediació, i l’Administració no es pot oposar a l’aplicació
d’aquest procediment si les altres parts l’accepten. El
procediment de mediació suspèn el termini per resoldre. L’acord
fruït de la mediació ha de ser aprovat pel reclamant, per
l’Administració afectada i, si escau, pels tercers que hagin
comparegut en el procediment. Aquest acord posa fi al
procediment i en cap cas no pot ser contrari a l’ordenament
jurídic. Si no s’accepta la mediació o no s’assoleix un acord en
el termini d’un mes des que s’ha acceptat, s’ha de passar al
procediment ordinari.

Si la denegació de l’accés s’havia fonamentat en la protecció de

dades personals, la GAIP ha de demanar informe a l’Autoritat
Catalana de Protecció de Dades (APDCAT), que ha de ser emès
en el termini de 15 dies. A aquest respecte, cal tenir en compte
també la disposició addicional sisena de la LTC, en la qual es
determina que la GAIP, l’APDCAT i la Comissió d’Accés,
Avaluació i Tria Documental (CNAATD), han d’adoptar les
mesures de coordinació necessàries per garantir una aplicació
homogènia, en llurs respectius àmbits d’actuació, dels principis
i les regles sobre la protecció de dades personals i l’accés a la
informació, i poden establir criteris i regles d'aplicació.

En cas de tramitar la reclamació pel procediment ordinari, es

fixa un termini màxim de 2 mesos per a notificar la resolució, i
en cas contrari es pot entendre desestimada la reclamació. La
GAIP pot ampliar aquest termini fins a un màxim de 15 dies
més, en cas que s’hagin sol·licitat informes -com ara el de
l’APDCAT-, ampliació que s’ha de notificar a totes les parts. Les
resolucions de la GAIP posen fi a la via administrativa i es
poden impugnar davant la jurisdicció contenciosa
administrativa, i val a dir que la GAIP no accepta la impugnació
de les seves resolucions mitjançant recurs potestatiu de
reposició, criteri recollit en l'article 46 del Reglament de la
GAIP, el qual disposa que les resolucions de la GAIP només es
poden impugnar davant la jurisdicció contenciosa
administrativa.

L’article 43 de la LTC regula l’execució dels acords de mediació

i de les resolucions, en els termes següents:

-Si s’assoleix un acord de mediació, aquest ha d’establir el

termini de compliment i, si escau, les condicions en què s’ha de
fer efectiu l’accés a la informació pública, extrems que també
han d’incloure les resolucions de la GAIP en cas d’estimar la
reclamació. -Si l’Administració no compleix l’acord de mediació
o la resolució en el termini establert, la persona interessada ho
pot comunicar a la GAIP perquè en requereixi el compliment, i la
seva desatenció pot donar lloc a l’exigència de responsabilitat,
mitjançant l’aplicació del règim sancionador de la LTC.
En tot cas, l’Administració ha de comunicar a la GAIP les
actuacions fetes per executar els acords de mediació o
resolucions dictades.

A l’últim, l’article 44 estableix la publicitat de les resolucions i

la memòria de la Comissió. D’una banda, disposa que les
resolucions de la GAIP s’han de publicar en el seu portal, amb la
dissociació prèvia de les dades personals, i han d’assenyalar les
resolucions que estableixen criteris generals per resoldre
futures sol·licituds. D’altra banda, s’obliga la GAIP a elaborar
una memòria anual de les seves activitats, que ha de ser
presentada al Parlament i al Síndic de Greuges, com a
organisme avaluador.

☝ Índex unitat 2

8. El dret d’accés de les persones

interessades en procediments en
tràmit
En els apartats precedents hem estudiat el dret d’accés a la
informació pública, regulat per la legislació de transparència.
Aquí ens referirem a un altre dret d’accés, el que té tota
persona interessada en un procediment i que li permet accedir
als documents que en formen part, mentre que aquell
procediment està en curs o en tràmit.

Sobre això, la disposició addicional primera, en l'apartat primer,

disposa el següent:

“L’accés dels interessats als documents dels procediments

administratius en tràmit es regeix pel que determina la
legislació sobre règim jurídic i procediment administratiu.”

Per tant, cal acudir a la legislació de procediment administratiu,

i en concret a la Llei estatal 39/2015 (art. 53.1.a) i a la Llei
catalana 26/2010 (art. 26). Ambdós preceptes reconeixen el dret
de qui té la condició de persona interessada en un procediment
en tràmit a accedir i obtenir còpia dels documents que conté el
procediment esmentat.

El punt problemàtic respecte de la disposició addicional

primera, apartat 1, de la LTC és si, respecte d’aquests
procediments en curs o en tràmit, les persones no interessades
poden exercir el dret d’accés a la informació pública, és a dir,
basant-se en la legislació de transparència. El criteri de la GAIP
en aquest punt, des de les seves primeres resolucions
(Resolució 17/2015), és considerar que la legislació de
transparència no condiciona la possibilitat d’exercir el dret
d’accés al fet que el procediment estigui tancat, ja que, segons
la GAIP, la LTC “no ho fa, ni per activa, ni per passiva”. Val a dir,
però, que aquest criteri de la GAIP no el mantenen altres
organismes de garantia del dret d’accés, com ara el Consell de
Transparència i Bon Govern (CTBG), estatal, que opta per
entendre que el dret d’accés de la legislació de transparència
no pertoca quan el procediment encara està en curs.

També hi ha divergència entre la GAIP i altres organismes de

garantia respecte de la competència d’aquests organismes per
admetre i resoldre reclamacions formulades per persones
interessades, basant-se en el seu dret d’accés reconegut per la
legislació de procediment administratiu. A aquest respecte, el
CTBG considera que només li correspon resoldre reclamacions
basades en el dret d’accés de la legislació de transparència. Per
contra, la GAIP es considera competent per resoldre també
aquestes reclamacions formulades basant-se en el dret d’accés
de persones interessades en un procediment en curs, si bé en
aquests casos la GAIP no aplica la legislació de transparència
en la resolució, sinó la de procediment administratiu.

En relació amb el dret d’accés de la persona interessada als

documents que consten en procediments en tràmit, cal acudir al
concepte de persona interessada que recull l’article 4 de la Llei
39/2015. El dret d’accés de la persona interessada té un abast
més ampli que el dret d’accés de la LTC, atès que el dret de la
persona interessada està connectat amb el seu dret de defensa
(art. 24 de la CE). Per tant, aquest dret d’accés té la
consideració de dret fonamental, ja que òbviament ha de poder
accedir als documents de l’expedient per tal de poder formular
les al·legacions i proposar les proves que li convinguin per
defensar els seus drets i interessos.

Així ho considera també la GAIP, quan en reclamacions

formulades per persones interessades que pretenien accedir a
expedients en què tenien tal condició, argumentava que “les
persones interessades tenen un interès privat evident a obtenir
informació del seu expedient, que s’empara també en el seu
dret de defensa, que se sumarà a l’interès públic derivat de la
legislació de transparència, per desequilibrar amb major
probabilitat a favor seu la ponderació amb els interessos
protegits pels límits que siguin aplicables” (Dictamen de la GAIP
7/2016).

Ara bé, que aquest dret d’accés de la persona interessada tingui

la consideració de dret fonamental no implica que sigui un dret
absolut, ja que també està subjecte a limitacions o restriccions.
En efecte, la legislació de procediment administratiu ja disposa
aquests possibles límits quan regula el tràmit d’audiència a les
persones interessades.

Així, l’article 82.1 de la Llei 39/2015 estableix que en el tràmit

d’audiència cal assabentar les persones interessades de
l’expedient, però que “s’han de tenir en compte les limitacions
establertes en la Llei 19/2013”. En el mateix sentit, l’article 51.1
de la Llei 26/2010 també regula l’audiència a les persones
interessades i disposa que cal assabentar-les de l’expedient,
“llevat de les dades excloses del dret d’accés”.

En definitiva, en el dret d’accés de la persona interessada a un

procediment en tràmit també poden resultar aplicables els
límits de la legislació de transparència, com ara el relatiu a la
protecció de dades si a l’expedient consten dades personals de
tercers, i sobretot si són categories especials de dades, a les
quals només s’hauria de permetre l’accés si l’eventual
denegació provoqués una indefensió clara i evident a la persona
sol·licitant. Ara bé, en la ponderació entre el dret d’accés i els
límits, aquests s’aplicarien amb una intensitat menor, tenint en
compte el caràcter privilegiat i reforçat del dret d’accés de la
persona interessada.

En efectuar aquesta ponderació es podria atorgar un tràmit

d’audiència a les terceres persones afectades, tràmit no
establert per la legislació de procediment, però que podria
resultar convenient en casos dubtosos. I, en tot cas, si
finalment cal decantar-se a favor de l’accés, s’ha de tenir en
compte el principi de minimització de les dades (art. 5.1.c del
RGPD), i no facilitar l’accés a dades personals de terceres
persones que resultarien innecessàries, des de la perspectiva
del dret de defensa de la persona interessada.

A l’últim, la GAIP ha considerat que davant la manca d'un

termini específic en la legislació de procediment administratiu,
les sol·licituds d'accés de les persones interessades als
expedients s'han de resoldre en el termini d'un mes, establert
en la LTC (Resolució 98/2021).

☝ Índex unitat 2

9. Regulacions del dret d’accés

sectorials
La disposició addicional primera, apartat 2, de la LTC determina
el següent:

“L’accés a la informació pública en les matèries que tenen

establert un règim d’accés especial és regulat per llur
normativa específica i, amb caràcter supletori, per aquesta
Llei.”

Així, sobre la base del principi d’especialitat, la LTC precisa que

en les matèries en què hi ha una regulació específica del dret
d’accés, la regulació general de la LTC s’ha d’entendre que és
desplaçada per la legislació sectorial o específica, i han de ser
tramitades i resoltes d'acord amb aquesta legislació (art. 63 del
RLTC). En tal cas, la LTC només s’aplicaria amb caràcter
supletori.

Ara bé, per considerar que en una matèria existeix un “règim

d’accés especial”, cal que la normativa específica que el regula
sigui completa, és a dir, no serviria una determinació genèrica
sobre el dret d’accés. Caldria, doncs, que aquesta normativa
sectorial regulés els aspectes subjectius, és a dir, les persones
titulars del dret d’accés, els aspectes procedimentals i les
limitacions establertes específicament en aquell àmbit.

Sobre això, hi ha diverses matèries en les quals les sol·licituds

d’accés no es regirien per la LTC, pel fet d’haver-hi un règim
especial d’accés: matèries classificades, històries clíniques,
règim electoral, estadística pública, registre civil, processos
penals, registres públics amb regulació específica, medi
ambient, càrrecs electes, etc.

De tots aquests règims especials, val la pena referir-se

breument al dels càrrecs electes i, en particular, al dret que
tenen els regidors com a representants als ajuntaments en què
ocupen aquest càrrec. Les consideracions que es faran a
continuació són en gran part aplicables també al dret d'accés
exercit pels diputats del Parlament, si bé en aquest cas cal
atenir-se a la regulació específica del Reglament del Parlament.

9.1 El dret d’accés dels càrrecs electes

locals
L’article 77 de la Llei 7/1985, reguladora de les bases del règim
local, i l’article 164 del Decret legislatiu 2/2003, pel qual
s'aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de
Catalunya, reconeixen als regidors -amb independència de si
formen part de l’equip de govern o de l’oposició- el dret d’accés
a la informació necessària per exercir les seves funcions.
Aquest dret d’accés està connectat amb la funció de
fiscalització de l’actuació municipal.

Aquest dret d’accés a informació forma part del dret fonamental

a la participació política reconegut en l’article 23.1 de la CE, tal
com ha declarat la jurisprudència (per totes, STS de 27 de
setembre de 2002 i de 15 de junt de 2009). Estem, doncs,
davant d’un dret d'accés privilegiat, amb un abast molt ampli,
però això no vol dir que sigui un dret absolut. La jurisprudència
ha declarat reiteradament que el dret d'accés dels regidors
forma part del que es coneix com ius in officium, que veda
qualsevol impediment il·legítim o arbitrari (STS d'11 de
setembre de 2002).

En ser un dret d’accés privilegiat, els límits o les restriccions

són menors que les que disposa la LTC. Així, l’article 164.3 del
Decret legislatiu 2/2003 disposa el següent:

“[…] la sol·licitud d’informació s'entén acceptada per silenci

administratiu si no es dicta resolució denegatòria en el termini
de quatre dies a comptar de la data de presentació de la
sol·licitud. En qualsevol cas, la resolució denegatòria s'ha de
motivar, i només es pot fonamentar en els supòsits següents:

a) Quan el coneixement o la difusió de la informació pugui

vulnerar el dret constitucional a l'honor, la intimitat personal o
familiar o a la pròpia imatge.

b) Quan es tracti de matèries afectades per la legislació general

sobre secrets oficials o per secret sumarial.”
En definitiva, el dret que té un regidor/a li permet conèixer
informació que hi ha en la corporació local de la qual és
membre, i té un caràcter privilegiat i un contingut més ampli
que el del dret d'accés a la informació pública reconegut a
qualsevol persona per la LTC. Així, la regulació especial no
estableix com a límit les dades personals, sinó només si
aquestes afecten l’honor, la intimitat o la pròpia imatge. A això
caldrà afegir també la necessitat de tenir en compte novament
el principi de minimització de les dades (art. 5.1.c del RGPD),
que pot operar aquí com a límit addicional, en el sentit d’evitar
donar accés a dades personals que no serien necessàries per a
la finalitat de fiscalització que justifica el dret.

En tot cas, precisament aquest caràcter reforçat i privilegiat del

dret, que permet accedir a dades que van més enllà de les
dades a les quals podria accedir basant-se en la LTC, comporta
que sigui exigible al càrrec electe un deure de confidencialitat
respecte de la informació a què ha accedit per raó del seu
càrrec, si el fet de publicar la informació pot perjudicar els
interessos de l’ens local o de terceres persones (art. 164.6 del
Decret legislatiu 2/2003).

A l’últim, cal recordar novament el criteri de la GAIP, en el

sentit que admet reclamacions formulades respecte de
sol·licituds d’accés que no estarien subjectes a la LTC, sinó al
règim especial d’accés que resultés aplicable. Aquest seria el
cas del dret d’accés dels càrrecs electes locals, que poden
reclamar davant la GAIP, si bé en la resolució no s’aplicarà la
LTC sinó la regulació especial del Decret legislatiu 2/2003.