EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓ N PÚ BLICA EN EL PERÚ

Publicado el 9 de Febrero de 2011 por EDWARD VARGAS VALDERRAMA

LEY DE ACCESO A LA INFORMACIÓ N PÚ BLICA

SUMARIO:
Introducció n; Capitulo Primero: Desarrollo Normativo y Aspectos Bá sicos del Derecho de
Acceso a La Informació n Pú blica ; Capitulo Segundo: Há beas Data y Tutela del Derecho de
Acceso a la Informació n Pú blica; Capitulo Tercero: Vigilancia Ciudadana y Acceso a la
Informació n Pú blica; Capitulo Cuarto: Defensoría del Pueblo y Defensa del Derecho de
Acceso a la Informació n.; Conclusiones Finales

INTRODUCCIÓ N

“La informació n pertenece a los ciudadanos.

La informació n no es propiedad del Estado y el acceso
a ella no se debe a la gracia o favor del
gobierno; Este tiene la informació n solo en cuanto
representante de los ciudadanos”
Principios de Lima sobre acceso a la informació n

Una de las características esenciales de un Estado democrá tico y constitucional es la

transparencia en la administració n y gestió n de los asuntos pú blicos. Tal característica
genera la obligació n en los funcionarios pú blicos de rendir cuentas sobre las decisiones
que toman y también tiene como consecuencia que las personas puedan acceder a la
informació n que obra en poder de las entidades estatales. De esta forma, los funcionarios
pú blicos son gestores de una organizació n creada al servicio de la ciudadanía y, por ello, se
encuentran expuestos a la fiscalizació n que la sociedad ejerce. De ahí la importancia de lo
dispuesto en el artículo 2° inciso 5 de la Constitució n que reconoce el derecho
fundamental de acceso a la informació n pú blica.

El contenido y alcances del derecho de acceso a la informació n pú blica han sido

desarrollados por la Constitució n, los instrumentos internacionales sobre derechos
humanos, las leyes y la jurisprudencia, especialmente del Tribunal Constitucional. En este
sentido, el artículo 2do. inciso 5 de la Constitució n Peruana de 1993 reconoce el derecho
de toda persona a solicitar sin expresió n de causa la informació n que requiera y a recibirla
de cualquier entidad pú blica, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido.

No obstante, en el Perú se constata que subsiste una antigua «cultura del secreto», que se
manifiesta en algunas Instituciones del Estado. En respuesta a ello, y como resultado del
trabajo conjunto del Estado y de la sociedad civil, surge la Ley de transparencia y acceso a
la informació n pú blica, publicada el 3 de agosto de 2002, y vigente desde enero del 2003.
Esta norma legal desarrolla el derecho fundamental de acceso a la informació n pú blica y
tiene como finalidad promover la transparencia en la gestió n pú blica.

CAPITULO PRIMERO
DESARROLLO NORMATIVO Y
ASPECTOS BÁ SICOS DEL DERECHO
DE ACCESO A LA INFORMACIÓ N PÚ BLICA
ASPECTOS CONSTITUCIONALES PRELIMINARES

Actualmente, en la doctrina constitucional mayoritaria es generalmente aceptado que el

problema de los derechos fundamentales, no consiste en determinar su fundamento , ni
radica en su reconocimiento o formulació n jurídica , sino que el principal problema que
afrontan los derechos humanos y, con ellos los derechos fundamentales, es el concerniente
a su eficacia y realizació n y, consecuentemente, al sistema de garantías que constitucional
o legalmente se haya previsto para alcanzar su efectividad. Sin embargo, no es posible
alcanzar esta verdadera realizació n por lo demá s exigida por el propio principio de
normatividad de la Constitució n si no nos ocupamos de crear las herramientas
hermenéuticas necesarias para determinar que es lo que protege cada derecho
fundamental; es decir, para determinar que es lo que cae dentro de lo que cae fuera del
ámbito protegido por el derecho, en buena cuenta, por determinar el contenido
constitucional de los derechos. Y es que los derechos fundamentales valen y significan lo
que vale y significa su contenido.
Precisamente por esto, preguntarse por el derecho de acceso a la informació n pú blica
significa preguntarse por su contenido constitucional, que es la cuestió n que se intentará
resolver en este trabajo. Tres será n los presupuestos sobre los cuales se asienta la
argumentació n que en el intento de resolver la cuestió n planteada, se presentará en las
pá ginas siguientes . El primer presupuesto es que para el caso peruano hablar de derechos
humanos es lo mismo a hablar de derechos fundamentales o de derechos constitucionales;
el segundo consiste en que todo derecho fundamental o derecho constitucional tiene un
contenido que es limitado, ilimitable y delimitable; y el tercer presupuesto es que el
contenido constitucional de todos los derechos viene conformado por una dimensió n
subjetiva o de libertad como de una dimensió n objetiva o prestacional. Como se puede
advertir ya, de lo que se hablará en este trabajo es del contenido constitucional del
derecho, no se hablará de “contenido esencial” del derecho, si por ello se entiende que
existe un “contenido no esencial” que no vincule no al menos de modo fuerte como
vincularía el “contenido esencial” al poder político en general y al legislador en particular .
El derecho a “solicitar sin expresió n de causa la informació n que requiera y a recibirla de
cualquier entidad pú blica, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se
exceptú an las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se
excluyan por ley o por razones de seguridad nacional” (artículo 2.5 CP).
Complementariamente, se lee en el Có digo Procesal Constitucional (CPC) que toda persona
puede acudir al proceso de há beas data para “Acceder a informació n que obre en poder de
cualquier entidad pú blica, ya se trate de la que generen, produzcan, procesen o posean,
incluida la que obra en expedientes terminados o en trá mite, estudios, dictá menes,
opiniones, datos estadísticos, informes técnicos y cualquier otro documento que la
administració n pú blica tenga en su poder, cualquiera que sea la forma de expresió n, ya sea
grá fica, sonora, visual, electromagnética o que obre en cualquier otro tipo de soporte
material” (artículo 61.1 CPC). A partir de aquí, y siguiendo la ló gica de la doble dimensió n
de los derechos constitucionales, se pasa a estudiar el derecho de acceso a la informació n
pú blica desde su dimensió n de libertad o subjetiva y desde su dimensió n prestacional u
objetiva.

a) Dimensió n subjetiva o de libertad

El contenido de los derechos constitucionales siempre se define en las circunstancias de
cada caso concreto. Sin embargo, y al margen del caso concreto, pueden establecerse
algunos parámetros o líneas interpretativas generales que puedan ayudar a determinar los
contornos del derecho constitucional cuando se presente el caso concreto. Una primera
consideració n general en esa direcció n es la afirmació n de que el contenido constitucional
de un derecho se define a través de un doble ámbito de significació n, un á mbito de libertad
o dimensió n subjetiva y un á mbito prestacional o dimensió n objetiva. La presencia
necesaria de este doble ámbito de significació n define partes distintas, necesarias y
complementarias de lo que constituye un ú nico contenido constitucional del derecho.
Un segundo elemento hermenéutico general es la consideració n de la dimensió n subjetiva
o de libertad del derecho constitucional, la misma que significa todas aquellas facultades
de hacer que el derecho confiere a su titular a fin de que este pueda realizar libremente un
conjunto de actividades, que son precisamente las que singularizan el derecho
constitucional y lo diferencian de cualquier otro derecho. Es decir, se atribuye una serie de
facultades por las cuales el derecho es lo que es. Estas facultades brotan, en primer lugar,
de lo que el mismo texto constitucional ha dispuesto. En este caso en virtud de la
dimensió n subjetiva del derecho que ahora se comenta, el titular tiene la facultad de
acceder a la informació n que se contiene en los distintos registros o banco de datos
creados o mantenidos por cualquier entidad pú blica. Esa facultad de acceso supone
necesariamente una doble acció n de libertad: solicitar la informació n y recibir la
informació n requerida.
La solicitud puede formularla cualquier persona y se realiza sin justificar el pedido, es
decir, sin manifestar la causa por la que se solicita la informació n. Precisamente por esto
es que con acierto el Tribunal Constitucional ha mencionado que “[e]l derecho de acceso a
la informació n pú blica no está sujeto al acreditamiento de representació n alguna” . Y es
que en términos del Alto Tribunal de la Constitució n peruana “el derecho de acceso a la
informació n pú blica se sustenta en una cotitularidad inherente a todos los ciudadanos
sobre el manejo de la informació n que se encuentre en poder o se origine en el Estado” .
La recepció n de la informació n solicitada debe producirse dentro de un plazo determinado
y asumiendo el solicitante el costo que suponga la entrega de la informació n. Ni el plazo ni
el costo deben suponer un impedimento para el libre ejercicio de las facultades de acceso
que otorga la dimensió n subjetiva del derecho bajo comentario. Esto tiene una necesaria
consecuencia: los mencionados requisitos deben formularse segú n las exigencias del
principio de proporcionalidad y razonabilidad . También, como parte de la dimensió n
subjetiva o de libertad del derecho, se encuentra la facultad de poder demandar ante el
ó rgano judicial correspondiente la protecció n frente a las agresiones que pudiera sufrir la
facultad de libre acceso (solicitud y recepció n) a la informació n contenida en las distintas
dependencias administrativas. A esta dimensió n subjetiva o de libertad se refiere el
Tribunal Constitucional cuando afirma respecto del derecho de acceso a informació n en
entidades pú blicas que su “contenido esencial reside en el reconocimiento del derecho que
asiste a toda persona de solicitar y recibir informació n, de cualquier entidad pú blica, no
existiendo, por tanto, entidad del Estado o persona de derecho pú blico, excluida de la
obligació n respectiva” .
b) Dimensió n objetiva o prestacional

En el ordenamiento constitucional peruano, el poder político en sus diversas

manifestaciones está vinculado a promover las circunstancias de modo que la plena
vigencia de los derechos de la persona sea una realidad efectiva. El Estado no só lo se
vincula negativamente a los derechos constitucionales de modo que se obliga a no
interferir en el ejercicio libre de las distintas facultades que los mismos deparan para sus
titulares; sino que constitucionalmente se obliga también de modo positivo a realizar
todas aquellas acciones legislativas, ejecutivas y judiciales necesarias para que los
derechos de la persona no sean só lo declaraciones sino realidades incontrovertibles.
En efecto, el Estado peruano tiene entre otros el deber primordial de “garantizar la plena
vigencia de los derechos humanos” (artículo 44 CP), es decir, de los derechos de la
persona, en este caso, reconocidos constitucionalmente. En palabras del Tribunal
Constitucional, “el Estado moderno ha sido concebido como un ente artificial, una de cuyas
tareas encomendadas ha sido, desde siempre, proteger los derechos fundamentales.
Podría decirse, incluso, que se trata de su finalidad y deber principal, pues, en su versió n
moderna, el Estado ha sido instituido al servicio de los derechos fundamentales. El Estado,
en efecto, tiene, en relació n con los derechos fundamentales, un ‘deber especial de
protecció n’ ” .
Esta protecció n no só lo significa actuar para evitar agresiones, sino que necesariamente
significa actuar para cumplir con el deber de vigencia plena de los derechos de la persona.
Es decir, significa una política de fomento de los derechos constitucionales debido a su
reconocida importancia en la existencia digna y en el pleno desarrollo de la persona
humana (artículo 1 CP), en el logro de “la libertad, la justicia y la paz en el mundo” (primer
considerando del preámbulo de la DUDH) y, en fin, como ha reconocido el Tribunal
Constitucional, porque “constituyen el orden material de valores en los cuales se sustenta
todo el ordenamiento constitucional” .
Pues bien, este especial deber de fomento que tiene el poder político respecto de los
derechos fundamentales le exige realizar todas las acciones necesarias para que el
solicitante de la informació n pú blica pueda hacer efectiva las facultades que el derecho le
otorga. Es decir, el ó rgano ejecutivo, legislativo y judicial del poder político está n obligados
entre otras cosas a otorgar la informació n solicitada dentro del plazo correspondiente y
con un contenido completo y entendible; en buena cuenta, está n obligados a favorecer el
acceso de las personas a la informació n pú blica y a la entrega pronta y debida de toda la
informació n solicitada. En este sentido debe ser interpretada la manifestació n del Tribunal
Constitucional por la cual “el contenido constitucionalmente garantizado por el derecho de
acceso a la informació n pú blica no só lo comprende la mera posibilidad de acceder a la
informació n solicitada y, correlativamente, la obligació n de dispensarla de parte de los
organismos pú blicos. Si tal fuese só lo su contenido protegido constitucionalmente, se
correría el riesgo de que este derecho y los fines que con su reconocimiento se persiguen,
resultaran burlados cuando, p.ej. los organismos pú blicos entregasen cualquier tipo de
informació n, independientemente de su veracidad o no. A criterio del Tribunal, no só lo se
afecta el derecho de acceso a la informació n cuando se niega su suministro, sin existir
razones constitucionalmente legítimas para ello, sino también cuando la informació n que
se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna
o errada” .
Y es que el Tribunal Constitucional ha reconocido también la existencia tanto de una
dimensió n subjetiva o de libertad (faz positiva), como objetiva o prestacional (faz
negativa) en el derecho de acceso a la informació n en entidades pú blicas. Así dijo el
Má ximo intérprete de la Constitució n: “si en su faz positiva el derecho de acceso a la
informació n impone a los ó rganos de la Administració n pú blica el deber de informar, en su
faz negativa, exige que la informació n que se proporcione no sea falsa, incompleta,
fragmentaria, indiciaria o confusa. Y es que si mediante el derecho en referencia se
garantiza el acceso, conocimiento y control de la informació n pú blica, a fin de favorecer la
mayor y mejor participació n de los ciudadanos en los asuntos pú blicos, así como la
transparencia de la actuació n y gestió n de las entidades gubernamentales, entonces, un
mínimo de exigencia que imponen que esos fines se puedan cumplir, es que la informació n
sea veraz, actual y clara” .
Sin embargo, el especial deber de favorecimiento no se agota con la actuació n diligente de
la entidad para otorgar la informació n con las características señ aladas, sino que incluye
también que cuando el legislador tenga que emitir normas, las emita con un contenido que
sea el má s favorable posible a la vigencia plena del derecho; y que cuando el ó rgano
judicial conozca casos en los que se ha amenazado o violado de modo efectivo el derecho
de acceso a la informació n en entidades pú blicas, actú e con rapidez y eficacia para revertir
la situació n, es decir, que otorgue una plena protecció n al derecho constitucional.
Este deber de promoció n y protecció n efectiva del derecho de acceso a la informació n en
entidades pú blicas, forma parte del contenido constitucional del derecho en el á mbito
objetivo del mismo, de modo que cuando el poder político incumple este deber está
violando el mencionado contenido constitucional y, consecuentemente, procede la
interposició n de un há beas data.

LÍMITES INMANENTES O INTERIORES DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓ N

Todos los derechos constitucionales tienen un contenido limitado, es decir, abarcan y

protegen una zona limitada de la realidad jurídica. Esto significa que todos los derechos
tienen unas fronteras internas que deben ser sacadas a la luz y determinadas en cada caso
concreto. Para el derecho de acceso a la informació n y en la línea de plantear unos
criterios hermenéuticos bá sicos para la definició n en cada caso concreto del contenido
constitucional del derecho, son límites inmanentes del derecho de acceso los siguientes: el
derecho a la intimidad; la seguridad nacional; y el acceso a informació n excluida por ley
(parte final del primer pá rrafo del artículo 2.5 CP).

1. El derecho a la intimidad

La primera de las excepciones al derecho de acceso a la informació n en dependencias

pú blicas viene conformada segú n el referido texto constitucional por la intimidad de las
personas. El mencionado derecho no faculta a su titular a recibir informació n que afecte la
intimidad de las personas. El razonamiento que sustenta esta excepció n es muy sencillo:
no puede formar parte del contenido constitucional de un derecho la facultad de afectar
(amenazar o violar) otro derecho constitucional. Todos los derechos constitucionales
tienen un contenido limitado y, entre todos ellos, lo que existe debe existir es una vigencia
conjunta y armó nica. Es decir, no pueden entrar en contradicció n los contenidos
constitucionales de los derechos entre sí; y no lo pueden hacer porque todos ellos son
derechos de la persona, es decir, tienen como base una misma realidad que es una realidad
unitaria, coherente y no contradictoria: la naturaleza humana y su consiguiente dignidad;
y porque está n contenidos en una norma que con base en una interpretació n unitaria y
sistemá tica, impide asumir interpretaciones contradictorias de los derechos
constitucionales.
Esta constatació n lleva a realizar dos adicionales afirmaciones. En primer lugar, el que en
el artículo 2.5 CP só lo se haga referencia a la intimidad personal como excepció n, no
significa que se tenga derecho a acceder a informació n que afecte a la intimidad familiar.
No se puede acceder a informació n que afecte a la intimidad familiar porque todos
tenemos derecho y con rango constitucional, no só lo a la intimidad personal sino también
a la intimidad familiar, y como ya se dijo no puede formar parte del contenido
constitucional de un derecho la facultad de vulnerar otros derechos también
constitucionales .
Y en segundo lugar, esto que se predica respecto del derecho a la intimidad personal y
familiar puede y debe predicarse también de todos los demá s derechos constitucionales.
Es decir, no se puede entregar una informació n que pueda violar el contenido
constitucional de algú n otro derecho fundamental. La justificació n es la misma a la
empleada para sustentar la no entrega de informació n que afecte a la intimidad familiar:
que el contenido constitucional del derecho de acceso a la informació n en entidades
pú blicas no puede estar conformado por la facultad de violar otro derecho constitucional.
Por tanto, cuando a una persona que ha solicitado informació n privada contenida en
alguna dependencia administrativa se le deniega la solicitud, no es que se le este limitando
el derecho de acceso. Sino y sencillamente, se está impidiendo un ejercicio extralimitado
del derecho, es decir, se está circunscribiendo la actuació n del titular a las facultades que
le ofrece el derecho mismo, y esas facultades no suponen acceder a informació n contenida
en dependencias administrativas que vulnere el derecho a la intimidad de las personas.
Pero ¿pueden las entidades pú blicas tener almacenada informació n potencialmente
agresiva del derecho a la intimidad de las personas? Hay las veces en las que las
dependencias administrativas se han colocado en la posició n de recolectar informació n
privada de las personas. Por ejemplo, el historial clínico de algú n funcionario o autoridad
pú blica; o el historial clínico de personas atendidas en centros de salud u hospitalarios del
Estado; la informació n tributaria que sobre una persona pueda existir, incluso la
informació n bancaria cuando se trate de una entidad financiera estatal; los actuados en un
proceso penal por delitos sexuales que ha sido llevado reservadamente; etc.
Frente a la posibilidad que la informació n contenida en las dependencias administrativas
esté compuesta por datos personales referidos de los ciudadanos o datos referidos a la
actividad de las distintas dependencias administrativas es que se puede afirmar que el
contenido constitucional del derecho de acceso a informació n en dependencias estatales
só lo abarca aquella informació n de relevancia pú blica. Esta es otra manera de decir lo que
ya se ha dicho: que el contenido constitucional del derecho de acceso a la informació n no
contiene la facultad de acceder a informació n que atente contra la intimidad de las
personas.
Por ello, debido a que las entidades pú blicas pueden poseer informació n considerada
propia de la vida privada de las personas, es que se debe reafirmar que el derecho
constitucional que ahora se comenta, só lo habilita para acceder a informació n que no es
personal, es decir, só lo habilita a acceder a informació n pú blica. Esta informació n pú blica
ha sido definida por el Tribunal Constitucional: “la exigencia de que la documentació n se
encuentre financiada por el presupuesto pú blico es irrazonablemente restrictiva de
aquello que debe considerarse como ‘informació n pú blica’. Lo realmente trascendental, a
efectos de que pueda considerarse como ‘informació n pú blica’, no es su financiació n, sino
la posesió n y el uso que le imponen los ó rganos pú blicos en la adopció n de decisiones
administrativas, salvo, claro está, que la informació n haya sido declarada por ley como
sujeta a reserva” .
Con acierto se ha dispuesto en el Texto Ú nico Ordenado (TUO) de la Ley 27806, aprobado
por decreto supremo 043-2003-PCM, que “[e]l derecho de acceso a la informació n pú blica
no podrá ser ejercido respecto de lo siguiente: (…) 5. La informació n referida a los datos
personales cuya publicidad constituya una invasió n de la intimidad personal y familiar. La
informació n referida a la salud personal, se considera comprendida dentro de la intimidad
personal. En este caso, só lo el juez puede ordenar la publicació n sin perjuicio de lo
establecido en el inciso 5 del artículo 2 de la Constitució n Política del Estado” (artículo 17).
Por lo demá s y a su manera el Tribunal Constitucional ha sido claro y enfá tico al establecer
que las informaciones que afectan a la intimidad de las personas no tienen cobertura
constitucional en el contenido constitucional del derecho de acceso a informació n en
entidades pú blicas. Así, tiene manifestado que “uno de los límites a los cuales se encuentra
sujeto el derecho de acceso a la informació n lo constituye aquellas informaciones que
afectan la intimidad personal. En efecto, el derecho de acceso a la informació n registrada
en cualquier ente estatal no comprende aquella informació n que forma parte de la vida
privada de terceros. Y la informació n relativa a la salud de una persona, como se establece
en el inciso 5) del artículo 17° del Texto Ú nico Ordenado de la Ley N.° 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la Informació n Pú blica, se encuentra comprendida dentro del
derecho a la intimidad personal” .

2. La seguridad nacional

Una segunda excepció n o pará metro delimitador del contenido constitucional del derecho
de acceso a la informació n en dependencias administrativas viene conformada por la
seguridad nacional, concebida como un bien jurídico reconocido y garantizado por el texto
constitucional. Pues bien, dentro de la ló gica del concepto de contenido constitucional y
límites internos de los derechos constitucionales, se debe afirmar que el contenido
constitucional del derecho de acceso a la informació n en dependencias pú blicas no abarca
la facultad de acceder a datos que pongan en riesgo la seguridad nacional .
En este caso el razonamiento es bastante parecido al formulado para el derecho a la
intimidad: no puede formar parte del contenido constitucional de un derecho la facultad
de atentar contra un bien jurídico constitucional. Los bienes jurídicos constitucionales no
tienen por base la naturaleza de la persona humana al menos no directamente como en el
caso de los derechos constitucionales, que fue la que nos sirvió anteriormente para
fundamentar que un derecho constitucional no podía contener la facultad de vulnerar
otros derechos constitucionales.
El fundamento, ahora, es la misma Constitució n. Si los derechos constitucionales tienen un
contenido que se empieza a formular desde el texto constitucional mismo, y la
Constitució n debe ser interpretada como un todo unitario y sistemá tico (criterio de
interpretació n unitaria y criterio de interpretació n sistemá tica de la Constitució n),
entonces y para lo que ahora interesa no puede ser verdad que el contenido constitucional
del derecho de acceso a la informació n abarque la facultad de agredir un bien jurídico
constitucional. Si se admite lo contrario, entonces debe admitirse igualmente que no es
posible una interpretació n unitaria ni sistemá tica de la Constitució n, que ésta es una
norma contradictoria y por ello imposible
de llegar a regir efectiva y plenamente.
Por tanto, el derecho de acceso a informació n en las dependencias pú blicas no faculta a su
titular a acceder a informació n cuya salida o divulgació n ponga en riesgo la seguridad
nacional del Estado peruano. En este caso también no se trata de que cuando se deniega a
un ciudadano informació n de esta naturaleza se esté limitando o restringiendo su derecho
constitucional; sino que lo que en estricto se ha evitado es un ejercicio fuera de los
contornos que dibujan los límites inmanentes del derecho, es decir, un ejercicio
extralimitado del mismo.
La posibilidad de afectar la seguridad nacional ha sido el motivo que ha llevado al TUO de
la Ley 27806, a establecer dos listas largas de supuestos de informació n respecto de los
cuales no podrá ser ejercido el derecho de acceso a informació n en dependencias pú blicas.
Se trata de informació n definida por la propia ley como secreta (artículo 15) y como
reservada (artículo 16).
El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de definir la seguridad nacional en
contraposició n a la seguridad ciudadana, dando razones para afirmar que son dos
conceptos distintos. Ha manifestado el Alto Tribunal que “el concepto de Seguridad
Nacional no debe confundirse con el de seguridad ciudadana.
Aquélla implica un peligro grave para la integridad territorial, para el Estado de Derecho,
para el orden constitucional establecido: es la violencia contra el Estado y afecta los
cimientos del sistema democrá tico, (…). Supone, pues, un elemento político o una
ideología que se pretende imponer, y só lo puede equipararse a la seguridad ciudadana por
excepció n o emergencia, cuando ésta es perturbada gravemente. La seguridad ciudadana
normalmente preserva la paz, la tranquilidad y la seguridad de los ciudadanos, sin mediar
el factor político y/o el trasfondo ideoló gico en su vulneració n. Quien delinque contra la
seguridad ciudadana, no se propone derrocar o amenazar al régimen político
constitucionalmente establecido, a fin de imponer uno distinto o una distinta ideología
(…). La necesidad comprensible, real y legítima, de combatir la delincuencia comú n
organizada en bandas armadas responde, má s bien, al objetivo de preservar el orden
interno o la seguridad ciudadana, que a la finalidad de proteger el Estado de Derecho, el
régimen constitucional o la integridad territorial; es decir, que al bien jurídico de la
seguridad nacional. La delincuencia comú n, aú n organizada en bandas armadas, carece de
la motivació n políticoideoló gica que es elemento constitutivo del delito de terrorismo que
atenta contra la seguridad nacional” .

3. Informació n excluida por ley

Entre los excepciones expresamente mencionadas (el derecho a la intimidad personal y la

seguridad nacional) se encuentra una excepció n má s: las informaciones expresamente
excluidas por la ley. Después de la Constitució n, es la ley la expresió n normativa má s
democrá tica y que ocupa el segundo nivel en el rango normativo.
La ley, entendida como manifestació n de la voluntad popular en la medida que es
aprobada a través de mecanismos democrá ticos (mayorías) por los representantes de los
ciudadanos, es la forma jurídica má s idó nea para desarrollar los distintos preceptos
constitucionales.
De ahí que se haya admitido la existencia de una reserva de ley cuando se trata del
desarrollo de las normas constitucionales que reconocen derechos. Para empezar, “cuando
se estatuye una reserva legal sobre una materia determinada, esa reserva implicará que
só lo el Parlamento tendrá iniciativa sobre la referida materia, limitá ndose el Ejecutivo
ú nicamente a complementarlas con posterioridad y segú n lo establecido en la ley que
desarrolla el precepto constitucional”.
Esta reserva de ley referida en particular de los derechos constitucionales ha sido puesta
de manifiesto y aplicada por el Tribunal Constitucional, quien tiene afirmado que “el
principio de reserva de ley impone que cualquier disposició n que tenga por objeto directo
la regulació n de derechos constitucionales o que, aun cuando de manera indirecta, incida
en ella, debe ser objeto exclusivo y excluyente de ley, mas no de fuentes normativas de
jerarquía inferior” . Y es que para el mencionado Tribunal, el principio de reserva de ley
cumple “una funció n de garantía individual, al fijar un límite a las posibles intromisiones
arbitrarias del Estado en los espacios de libertad de los ciudadanos” .
Por lo que ahora conviene resaltar, só lo por ley por oposició n a la norma reglamentaria
administrativa se puede abordar el desarrollo del precepto constitucional que recoge el
derecho de acceso a la informació n en dependencias pú blicas, luego podrá intervenir el
reglamento, siempre segú n los cauces que la misma ley imponga. Só lo por ley se puede ir
delimitando el contenido constitucional del referido derecho de acceso. Precisamente por
eso es que se entiende perfectamente que se haya recurrido a la ley para que sea mediante
este procedimiento normativo que se defina informaciones que quedan fuera del
contenido del derecho constitucional de acceso, en especial de la ya mencionada ley 27806
y sus modificatorias, recogidas en el también mencionado TUO .
Cuando se habla de ley ¿se está haciendo referencia só lo a la norma tramitada y aprobada
por el Parlamento? ¿O es que se puede considerar también por ejemplo a un decreto
legislativo como ley a efectos de la excepció n que ahora se comenta?
Se puede argumentar tanto a favor de una como de otra posibilidad, porque para ambas
posturas existen razones defendibles. Por eso es que resulta importante conocer el criterio
por el que se ha decantado el Supremo intérprete de la Constitució n Peruana.
El Tribunal Constitucional ha sido bastante claro a este respecto cuando ha mencionado
que “el principio de reserva legal en general para la regulació n de cualquiera de los
derechos constitucionales que se encuentren sujetos a dicho principio, o que no está ndolo,
se encuentren dentro del ámbito del principio de legalidad (artículo 2º, inciso 24), a), no
puede entenderse como una reserva a cualquier tipo de normas a las que el ordenamiento
pueda haber conferido el rango de ley, como puede ser el caso de la Ordenanza Municipal,
sino como una reserva de acto legislativo, por virtud del cual las restricciones y límites de
los derechos constitucionales tengan que contar necesariamente con la intervenció n del
Poder Legislativo, bien sea para que éste directamente los regule (a través de una ley
ordinaria, o de exigirlo la Constitució n, por una ley orgá nica) o bien para que dentro de un
ámbito bastante preciso, previsto en la ley autoritativa, confiera por delegació n la facultad
de regularlos”.
La respuesta, por tanto, a la pregunta planteada arriba es que ademá s de la ley, só lo el
decreto legislativo está habilitado para entrar a desarrollar la normatividad constitucional
de un derecho. Para lo que a la excepció n que se comenta se refiere, significa que tanto por
ley como por decreto legislativo se podrá establecer que una determinada informació n
está vedada al acceso y conocimiento del pú blico.
Esta es una respuesta correcta al menos por las siguientes dos razones. Primero, en uno y
otro caso existe la intervenció n del Parlamento, en uno directamente (en la ley),
indirectamente en el otro (decreto legislativo). El Parlamento perfectamente puede
delegar al Ejecutivo por ejemplo la facultad de legislar sobre una materia referida a la
seguridad nacional e incluso habilitarlo para que decida qué informació n dentro de un
contexto de amenaza de la seguridad nacional debe permanecer lejos del alcance de los
particulares. Y la ley autoritativa no será una ley inconstitucional porque la seguridad
nacional no es una materia cuya delegació n haya sido prohibida por el actual texto
constitucional.
Por lo demá s, el Parlamento mantiene la potestad de legislar, de modo que puede emitir
una ley derogando o modificando aquellos decretos legislativos que a su entender se han
excedido del las facultades delegadas; labor de control que en segunda instancia puede ser
desarrollada por el poder judicial en referencia a casos concretos, o por el Tribunal
Constitucional que analice en abstracto la constitucionalidad de los decretos legislativos a
través de una demanda de inconstitucionalidad.
La segunda razó n es que en definitiva lo realmente importante y decisivo no es que una
determinada informació n haya sido excluida del derecho de acceso por ley o por decreto
legislativo. Lo realmente importante es que se trate de una exclusió n razonable y que, por
tanto, se ajuste plenamente al principio de proporcionalidad. Es decir, y esto debe quedar
bien claro, ni el Parlamento ni ningú n otro ó rgano constitucional está habilitado para
vulnerar la Constitució n. Muy por el contrario, la Constitució n es una norma jurídica y
ademá s fundamental que vincula de manera efectiva a sus destinatarios, al poder político
en general y al legislador en particular Si la Constitució n ha reconocido el derecho de
acceso a la informació n en dependencias administrativas, este derecho no puede ser
violado por el legislador. Es decir, el legislador no podrá disponer nada que haga inú til al
derecho, lo desnaturalice y le haga perder su sentido y finalidad. Por ejemplo, si el
legislador establece expresamente que se excluye del derecho de acceso a la informació n
en dependencias administrativas los documentos que refieren el gasto que el ministerio de
educació n ha hecho de su presupuesto, esa ley no será constitucional, estará
desnaturalizando el derecho mismo.

Esto quiere decir que aú n pensando en el Parlamento como ú nico habilitado a regular
sobre el contenido del derecho constitucional y, por tanto, para establecer las
informaciones que pueden y que no pueden ser objeto de acceso, no está habilitado a
disponer lo que sea y a incorporar arbitrariamente cualquier informació n a la lista de
informaciones no accesibles por parte de la ciudadanía. Tampoco lo estará el Ejecutivo,
aú n actuando en ejercicio de facultades legislativas delegadas. Só lo a través de una
previsió n legislativa que se ajuste al principio de razonabilidad o de proporcionalidad se
puede establecer legislativamente que una informació n no puede ser suministrada por la
entidad administrativa, sin con ello vulnerar el contenido constitucional del derecho de
acceso. Hoy en día, por tanto, con el texto constitucional actual es posible argumentar que
el decreto legislativo vale como ley a efectos de disponer expresamente la informació n que
no puede ser entregada por la dependencia administrativa cuando le sea solicitada en
ejercicio del derecho recogido el artículo 5.2 CP .

A manera de conclusió n preliminar: Nuevamente la doctrina del contenido constitucional

de los derechos fundamentales así como la doctrina de la doble dimensió n de los mismos,
nos ha permitido formular algunos criterios hermenéuticos que será n de especial utilidad
para definir en cada caso concreto lo que cae dentro de lo que cae fuera del campo
constitucional protegido por cada derecho, en buena cuenta, para definir el contenido
constitucional del derecho de acceso a informació n en entidades pú blicas. La dimensió n
subjetiva o de libertad de este derecho habilita a su titular a solicitar de cualquier entidad
estatal toda informació n que obre en su poder, sin expresar causa o interés alguno, y a
recibirla dentro de un plazo razonable.
La dimensió n objetiva o prestacional obliga al Poder político (en su actuació n legislativa,
ejecutiva y judicial) a fomentar la plena vigencia de este derecho fundamental en
cumplimiento del deber de promoció n de los derechos humanos que tiene atribuido. Esta
obligació n, entre otras cosas, supone que la informació n que se entregue al administrado
debe ser completa, actualizada, precisa, verdadera y oportuna. Complementariamente, en
la definició n de una y otra dimensió n debe tenerse en cuenta que el contenido
constitucional de este derecho no abarca la solicitud ni la entrega de informació n cuyo
suministro pueda afectar cualquier otro derecho o bien jurídico constitucional, así como
aquella informació n que de modo proporcionado y razonable haya sido excluida por ley
como suministrable a través de la invocació n de este derecho de acceso a informació n en
entidades pú blicas.

1. ANTECEDENTES: LOS APORTES DEL GOBIERNO DE TRANSICIÓ N

Tanto la Constitució n de 1993 (artículo 2o inciso 5), la Convenció n Americana sobre

Derechos Humanos (artículo 13o), como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (artículo 19o) reconocen este derecho. Sin embargo, fue recién a partir del
gobierno de transició n del Dr. Valentín Paniagua donde se evidenció una firme voluntad
política de avanzar hacia una cultura de la transparencia. En efecto, el Decreto Supremo
No 018-2001-PCM, publicado el 27 de febrero del 2001, diseñ ó un procedimiento especial
para que las personas pudieran acceder a la informació n, que se caracterizó por tratar de
ser expeditivo y garantista. Asimismo, dicho gobierno dictó el Decreto de Urgencia No
035-2001, que reguló el acceso ciudadano a la informació n sobre finanzas pú blicas .

2. LA LEY DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓ N

PÚ BLICA Y SU REGLAMENTO

Durante el régimen del Presidente Toledo, un paso importante –aunque incompleto – para
garantizar el derecho de la ciudadanía a estar informado, lo dio la Ley Nº 27806, Ley de
transparencia y acceso a la informació n pú blica, publicada el 3 de agosto del 2002, que
entró en vigencia en enero del 2003. La ley contenía varios aspectos positivos; sin
embargo, introdujo ciertas restricciones que condujeron a que la Defensoría del Pueblo
interpusiera una acció n de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra
algunos de sus dispositivos. Debido a tales cuestionamientos el Congreso de la Repú blica,
para evitar que el Tribunal declare la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas,
decidió reformarla a través de la Ley No 27927, publicada el 4 de febrero del 2003. La Ley
Nº 27806, modificada por la Ley No 27927, cuyo Texto Ú nico Ordenado (TUO) fue
aprobado a través del Decreto Supremo No 043-2003-PCM, publicado el 24 de abril del
2003, ha sido fruto de un trabajo singular en el Congreso de la Repú blica, pues para su
elaboració n recibió y acogió sugerencias procedentes de diversas instituciones. A nivel de
la sociedad civil, por ejemplo, el Consejo de la Prensa Peruana y el Instituto Prensa y
Sociedad formularon importantes aportes. Asimismo, la Defensoría del Pueblo contribuyó
a este esfuerzo con diversos informes y opiniones remitidos al Congreso de la Repú blica.
Todo ello ha hecho que se trate de una norma que fomenta el acceso ciudadano a la
informació n y la transparencia en las entidades pú blicas. Precisamente por ello, muchas
de sus disposiciones han tratado de ser bastante detalladas, pues se ha pretendido impedir
que la «cultura del secreto» pueda ampararse en normas poco claras e imprecisas. La
primera disposició n transitoria, complementaria y final de la Ley dispuso que el Poder
Ejecutivo debería elaborar su Reglamento en un plazo no mayor de noventa días. A
nuestro juicio, no resultaba indispensable dictar un reglamento pues la Ley es lo
suficientemente precisa; sin embargo se optó porque exista uno. De esta manera, se dictó
el Decreto Supremo No 072-2003-PCM, publicado el 7 de agosto del 2003,
reglamentá ndose así la Ley de transparencia y acceso a la informació n pú blica.

3. CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓ N

PÚ BLICA

3.1 Informació n cierta, actual, precisa y completa. Cará cter instrumental,

autonomía diferencias con otros derechos

El derecho de acceso a la informació n que obra en poder de las entidades pú blicas

comprende la facultad de obtener informació n «cierta, actual, precisa y completa» (Exp. Nº
1797-2002-HD/TC, F.J. Nº 15), es decir, una entrega parcial y falsa no satisface las
exigencias constitucionales del mismo. Como lo ha indicado el Tribunal Constitucional este
derecho «en su faz positiva (…) impone a los ó rganos de la Administració n pú blica el
deber de informar», mientras que «en su faz negativa, exige que la informació n que se
proporcione no sea falsa, incompleta, fragmentaria, indiciaria o confusa» (Exp. Nº 1797-
2002-HD/TC, F.J. Nº 16).
Ademá s, se trata de un «derecho instrumental», pues a través de su ejercicio permite
satisfacer otros derechos de las personas. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional en
el caso «Wilo Rodríguez Gutiérrez» (Exp. Nº 1797-2002-HD/TC, sentencia de 29 de enero
del 2003, F.J. Nº 10). Y es que, por ejemplo, permite ejercer el derecho de participació n en
la medida que obliga a las autoridades a informar sobre el uso de los fondos pú blicos;
garantiza el derecho al medio ambiente sano pues permite obtener un estudio de impacto
ambiental, o permite el ejercicio de la libertad de expresió n pues para expresar una
opinió n se requiere contar con informació n suficiente, etc. Aunque presenta similitudes
con los derechos de informació n y petició n, se trata de un derecho autó nomo cuyo
contenido es distinto y que cuenta con un proceso constitucional específico –há beas data–
para su tutela. Se distingue del derecho de informació n en que el objeto del mismo se
agota en obtener la informació n (copias, videos, etc.) que obra en poder de entidades
pú blicas. En cambio, el objeto de la libertad de informació n es má s amplio pues
comprende los derechos «a) a comunicar libremente informació n veraz por cualquier
medio de comunicació n; derecho que a su vez comprende el de buscar y obtener
informació n (aspecto activo); y, b) a recibir informació n en iguales condiciones (aspecto
pasivo)» y no se circunscribe a las entidades pú blicas, sino que comprende la informació n
con la que cuentan los sujetos privados.
De otro lado, aunque existe una mayor similitud con el derecho de petició n presenta una
diferencia sustancial pues este consiste en solicitar a la autoridad competente algo a lo que
no necesariamente se tiene derecho, y la autoridad só lo está obligada a responder en el
plazo de ley. En cambio, tratá ndose del derecho de acceso, el solicitante siempre tiene
derecho a la informació n solicitada salvo que exista una excepció n justificada y la
autoridad se encuentra obligada no só lo a responder sino a entregarla. Cabe indicar que el
Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre el contenido del derecho de petició n en
el Exp. N° 1042-2002-AA/TC, Caso Sindicato Unitario de Trabajadores Municipales del
Rímac. En tal oportunidad sostuvo que comprende dos aspectos: «el primer aspecto es el
relacionado estrictamente con la libertad reconocida a cualquier persona para formular
pedidos escritos a la autoridad competente; y, el segundo, unido irremediablemente al
anterior, está referido a la obligació n de la referida autoridad de otorgar una respuesta al
peticionante» El propio Tribunal ha considerado que el derecho de acceso a la informació n
pú blica es «una modalidad o concreció n del derecho de petició n» (Exp. 1797-2002-HD/TC,
F.J. Nº7). En consecuencia, el texto constitucional ha querido dotar a este derecho de
autonomía, aunque guarde vinculaciones estrechas con otros derechos.

3.2 Un derecho con una doble dimensió n: ¿una libertad preferida?

El Tribunal Constitucional ha resaltado la doble dimensió n –individual y colectiva– del

derecho de acceso a la informació n pú blica. Así por ejemplo lo sostuvo en la sentencia de
29 de enero del 2003 (Exp. Nº 1797-2002-HD/TC, «Caso Wilo Rodríguez Gutiérrez», F.J. Nº
10) al precisar que: «(…), se trata de un derecho individual, en el sentido de que garantiza
que nadie sea arbitrariamente impedido de acceder a la informació n que guarden,
mantengan o elaboren las diversas instancias y organismos que pertenezcan al Estado, sin
má s limitaciones que aquellas que se han previsto como constitucionalmente legítimas. A
través de este derecho se posibilita que los individuos, aisladamente considerados, puedan
trazar, de manera libre, su proyecto de vida, pero también el pleno ejercicio y disfrute de
otros derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, (…) el derecho de acceso a la
informació n se presenta como un presupuesto o medio para el ejercicio de otras libertades
fundamentales, como puede ser la libertad de investigació n, de opinió n o de expresió n, por
mencionar alguna (…)». Asimismo, en dicha sentencia (F.J. Nº 11) señ aló que el citado
derecho «(…) tiene una dimensió n colectiva, ya que garantiza el derecho de todas las
personas de recibir la informació n necesaria y oportuna, a fin de que pueda formarse una
opinió n pú blica, libre e informada, presupuesto de una sociedad auténticamente
democrá tica (…)». Posteriormente, en la sentencia de 6 de abril de 2004 en el caso «Julia
Eleyza Arellano Cerquen» (Exp. N° 2579-2003-HD/TC-Lambayeque, F.J. 5) agregó que «el
derecho de acceso a la informació n pú blica es consustancial a un régimen democrá tico».
De ahí la indudable relació n entre el acceso a la informació n y el principio democrá tico.
Por ello, afirmó el Tribunal que cuando su ejercicio «contribuye a la formació n de una
opinió n pú blica, libre e informada, éste tiene la condició n de libertad preferida» (Exp. Nº
1797-2002-HD/TC, F.J. Nº 11).

Esta afirmació n no significa que haya derechos má s importantes que otros –una «jerarquía
de derechos»– sino que exige un control jurisdiccional má s intenso para determinar la
validez de sus posibles restricciones. De esta manera, un Estado democrá tico debe
reconocer y respetar el derecho fundamental de las personas a solicitar y obtener la
informació n que obra en su poder y poner a disposició n de la ciudadanía en forma
accesible todos los datos relacionados con la gestió n de los asuntos pú blicos. Y es que la
transparencia en la actuació n de la administració n pú blica contribuye a combatir la
corrupció n y produce una mayor confianza de la ciudadanía en sus autoridades pú blicas.
Asimismo, al facilitarse la fiscalizació n de la gestió n pú blica, se logra una participació n
informada y se fomenta una vigilancia ciudadana conocedora de lo que ocurre en el
Estado.

4. ¿ CUANDO LA INFORMACIÓ N ES PÚ BLICA?

4.1 Informació n que posee o ha sido financiada por el presupuesto pú blico

La informació n que se puede solicitar a una entidad pú blica puede haber sido producida
por ella o encontrarse en su poder aunque no la haya producido directamente. Así lo
dispone el artículo 10° de la Ley segú n el cual: «Las entidades de la Administració n Pú blica
tienen la obligació n de proveer la informació n requerida si se refiere a la contenida en
documentos escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier
otro formato, siempre que haya sido creada u obtenida por ella o que se encuentre en su
posesió n o bajo su control. Asimismo, para los efectos de esta Ley, se considera como
informació n pú blica cualquier tipo de documentació n financiada por el presupuesto
pú blico que sirva de base a una decisió n de naturaleza administrativa, así como las actas
de reuniones oficiales».
El Tribunal Constitucional (caso Julia Eleyza Arellano Serquen, Exp. N° 2579-2003-HD/TC-
Lambayeque F.J. Nº 12) ha cuestionado los alcances del segundo pá rrafo de dicha norma al
señ alar que: «la exigencia de que la documentació n se encuentre financiada por el
presupuesto pú blico es irrazonablemente restrictiva de aquello que debe considerarse
como «informació n pú blica». Lo realmente trascendental, a efectos de que pueda
considerarse como «informació n pú blica», no es su financiació n, sino la posesió n y el uso
que le imponen los ó rganos pú blicos en la adopció n de decisiones administrativas, salvo,
claro está , que la informació n haya sido declarada por ley como sujeta a reserva».
Resulta importante esta precisió n frente a la limitada redacció n del artículo 10° de la Ley
que circunscribe la informació n pú blica a su financiamiento por el presupuesto pú blico,
pues aclara que el citado criterio legal es importante má s no determinante para decidir
cuando una informació n es pú blica. En ese sentido, conviene recordar que, en estricto,
toda la informació n en poder de las administraciones se rige por el principio de
publicidad, segú n el cual, la informació n en poder del Estado se presume pú blica. De esta
obligació n general de publicidad y su correspondiente presunció n, se deriva que la
obligació n de entregar informació n por parte de las entidades se genera con la mera
posesió n de la informació n solicitada. Ademá s, el articulo 13° de la Ley dispone que «la
solicitud de informació n no implica la obligació n de las entidades de la Administració n
Pú blica de crear o producir informació n con la que no cuente o no tenga obligació n de
contar al momento de efectuarse el pedido». Y agrega que «tampoco permite que los
solicitantes exijan a las entidades que efectú en evaluaciones o aná lisis de la informació n
que posean». Es decir, este derecho comprende la posibilidad de solicitar y obtener
informació n que exista en una entidad pú blica o que debería existir, má s no permite exigir
que se cree nueva informació n o que la misma sea analizada por la entidad pú blica. En este
sentido, en ejercicio de este derecho se puede obtener informació n relativa a la estructura
remunerativa de los niveles, montos, nú meros de funcionarios y empleados de entidades
pú blicas (Exp. Nº 1071-98-HD/TC); documentos
contenidos en los protocolos y archivos de un Notario Pú blico (Exp. Nº 301-2004-HD/TC);
informes y evaluaciones efectuadas por el Consejo Nacional de la Magistratura de
magistrados no ratificados (Exp. Nº 2579-2003-HD/TC), entre otras. Ahora bien, si la
entidad requerida no posee la informació n, pero conoce su ubicació n y destino –sea
porque la poseyó o por cualquier otra razó n– el literal b) del artículo 11º del TUO de la Ley
Nº 27806, le exige informar de estas circunstancias al solicitante. De este modo, se debe
identificar a la entidad de destino o que posee la informació n y ciertamente indicar el
documento con el que fue remitida. Ahora bien, esta obligació n de informació n debe
complementarse con lo establecido en los artículos 82º y 130º de la Ley Nº 27444, Ley del
procedimiento administrativo general.
El primero de ellos establece el supuesto de declinatoria de competencia por parte de
algú n ó rgano administrativo que se considere incompetente para la tramitació n de un
asunto, que en este caso sería una solicitud de acceso a la informació n. Dicho artículo 82º
señ ala que en estos casos, el ó rgano administrativo deberá remitir directamente las
actuaciones al ó rgano que considere competente, con conocimiento del administrado. A su
turno y siguiendo esta misma ló gica, el mencionado artículo 130º dispone que cuando las
entidades reciban escritos –en nuestro caso solicitudes de acceso a la informació n–
respecto de los cuales estimen que son incompetentes, deberá n remitirlos directamente a
la entidad que consideren competente, comunicando dicha decisió n al administrado. En
caso de no tener certeza respecto de la entidad competente, deberá comunicarse ello al
ciudadano a efectos de que adopte la decisió n que mejor convenga a su derecho.
Finalmente, cabe agregar, que a veces se presentan interpretaciones peculiares cuando se
solicita informació n contenida en expedientes administrativos, pues suele decirse que ella
se encuentra regulada por la Ley del procedimiento administrativo general, Ley N° 27444,
y en consecuencia só lo pueden solicitarlas quienes son parte en el procedimiento y no un
tercero. Esta restrictiva interpretació n ha sido superada por el Có digo Procesal
Constitucional, cuyo artículo 61º inciso 1 precisa el contenido del derecho de acceso a la
informació n –que es tutelado por el há beas data– indicando que dentro de la informació n
pú blica está n incluida aquella que «obra en expedientes terminados o en trá mite, estudios,
dictámenes, opiniones, datos estadísticos, informes técnicos y cualquier otro documento
que la administració n pú blica tenga en su poder».

4.2 Transparencia y principio de publicidad

Es relevante mencionar que el artículo 3º de la Ley acoge expresamente el principio de

publicidad, que identifica a todo Estado democrá tico, y ademá s establece una presunció n
al señ alar en su inciso 1) que «Toda informació n que posea el Estado se presume pú blica,
salvo las excepciones expresamente previstas por (…) la presente Ley». Así lo expresó el
Tribunal Constitucional en el caso «Julia Eleyza Arellano Serquen» (Exp. N° 2579-2003-
HD/TC, F.J. 5) al indicar que «la publicidad en la actuació n de los poderes pú blicos
constituye la regla general, y el secreto, cuando cuente con cobertura constitucional,,la
excepció n».
En consecuencia, ante la existencia de una duda razonable sobre si la informació n es
pú blica o no lo es, debe presumirse lo primero. Con ello se pretende dejar atrá s una
tradició n inversa, segú n la cual ante la duda el funcionario pú blico prefiere no entregar la
informació n solicitada o pedir autorizació n expresa para hacerlo.

5. PROCEDIMIENTO DE ACCESO Y COSTO

El artículo 11o de la Ley regula el procedimiento de acceso, precisando que la entidad

pú blica deberá brindar la informació n solicitada en un plazo no mayor de siete días ú tiles,
el cual se podrá prorrogar en forma excepcional por cinco días adicionales, si existen
circunstancias que hagan inusualmente difícil reunir la informació n solicitada. De no
mediar respuesta en los plazos establecidos, el solicitante puede considerar denegado su
pedido. Un aspecto relevante nos parece lo mencionado por el artículo 12o al indicar que
«sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, las entidades de la Administració n
Pú blica permitirá n a los solicitantes el acceso directo y de manera inmediata a la
informació n pú blica durante las horas de atenció n al pú blico». Es decir, existe informació n
que debería entregarse de inmediato sin necesidad de esperar el plazo antes indicado.
El Tribunal Constitucional, como ya se ha señ alado, considera que la entidad pú blica debe
brindar «la informació n solicitada en términos, mínima o elementalmente, razonables, lo
que supone que esta deberá ser cierta, completa, clara y, ademá s, actual» (Exp. Nº 0007-
2003-AI/TC, sentencia de 2 de julio de 2004, F.J. Nº 3). Y es que carecería de sentido que la
administració n brinde informació n falsa o parcial. Asimismo, nos parece particularmente
importante lo dispuesto por el artículo 20° de la Ley segú n el cual el solicitante só lo debe
abonar «el importe correspondiente a los costos de reproducció n de la informació n
requerida» y, ademá s, que expresamente se indique que «cualquier costo adicional se
entenderá como una restricció n al ejercicio del derecho regulado por esta Ley, aplicá ndose
las sanciones correspondientes». En consecuencia, no pueden exigirse pagos especiales
por concepto de «derecho de bú squeda o de informació n», sino que só lo deberá pagarse el
costo real de la fotocopia o de la impresió n del documento solicitado. Esto lo reitera el
artículo 13o del Reglamento de la Ley cuando señ ala que «En ningú n caso se podrá incluir
dentro de los costos el pago por remuneraciones e infraestructura que pueda implicar la
entrega de informació n, ni cualquier otro concepto ajeno a la reproducció n». De esta
manera, la Ley pretende facilitar el acceso a la informació n pú blica, evitando costos
exagerados como en diversas ocasiones ha ocurrido en el país.

6. EXCEPCIONES AL ACCESO A LA INFORMACIÓ N PÚ BLICA

6.1 Reserva legal para el establecimiento de excepciones

El derecho de acceso a la informació n pú blica no es absoluto. De acuerdo con el artículo 2º

inciso 5 de la Constitució n, las excepciones a su ejercicio pueden estar referidas a
informaciones que afectan la intimidad personal, la seguridad nacional, el secreto
bancario, la reserva tributaria y las que expresamente se excluyen por ley. Así lo ha
entendido el Tribunal Constitucional en su sentencia de 21 de enero del 2004 (Caso
«Nuevo Mundo Holding S.A.», Exp. Nº 1219-2003, F.J. Nº 7) al señ alar que: «ni siquiera la
condició n de libertad preferida de la que goza el derecho de acceso a la informació n hace
de ella un derecho constitucional que no pueda ser objeto de limitaciones. Como se
encarga de recordar el propio inciso 5) del artículo 2° de nuestra Ley Fundamental, su
ejercicio no es absoluto, sino que está sujeto a límites o restricciones que se pueden
derivar, ya sea de la necesidad de armonizar su ejercicio con otros derechos de la misma
clase (v. gr. derecho a la intimidad personal), o bien por la necesidad de salvaguardar
bienes constitucionalmente relevantes (v. gr. la seguridad nacional), y siempre que éstas
hayan sido expresamente previstas por ley». En consecuencia, só lo a través de una ley –
nunca de un reglamento– pueden establecerse las excepciones legítimas a este derecho
fundamental. Esta ú ltima es, precisamente, la Ley No 27806, Ley de transparencia y acceso
a la informació n pú blica, la cual inicialmente fue cuestionada por no haber sido lo
suficientemente precisa al regular las excepciones. Tal situació n fue corregida por la Ley
No 27927 la cual desarrolla de mejor manera las excepciones al acceso a la informació n,
especialmente aquellas referidas a la seguridad nacional –«una idea subdesarrollada en el
plano conceptual, y cargada de emotividad e irracionalismo en su plasmació n prá ctica»–,
que se caracterizaban por su amplitud y ambigü edad.

6.2 Informació n secreta, reservada y confidencial

La Ley vigente distingue tres tipos de informació n: a) secreta –ámbito militar y de

inteligencia (artículo 15o)–, b) reservada –á mbito policial y de relaciones exteriores
(artículo 16o)– y c) confidencial –intimidad, secreto bancario, reserva tributaria, etc.
(artículo 17o)–. Ademá s, establece un plazo de clasificació n y un procedimiento de
desclasificació n. Por su parte, el Reglamento establece un registro de la informació n de
acceso restringido (artículo 20o). La Ley ha pretendido dejar atrá s un esquema de
clasificació n ambiguo e impreciso como el que existía hasta antes de su vigencia. Así por
ejemplo, el concepto de seguridad nacional fue utilizado de manera exageradamente
amplia, tal como se aprecia de los manuales de clasificació n de informació n de las Fuerzas
Armadas y de la Policía Nacional del Perú que acogieron criterios injustificados para
mantener en reserva la informació n que tenían en su poder. Dichos manuales utilizaron
hasta cinco tipos de clasificació n de informació n que no era de acceso pú blico (secreta,
estrictamente secreta, reservada, estrictamente reservada y confidencial). Tales
clasificaciones han sido superadas por la actual Ley de acceso a la informació n.

6.3 Control de la negativa a brindar informació n

El artículo 18º de la Ley señ ala que «la informació n contenida en las excepciones
señ aladas en los artículos 15º, 16º y 17º son accesibles para el Congreso de la Repú blica, el
Poder Judicial, el Contralor General de la Repú blica y el Defensor del Pueblo». De esta
manera se garantiza el control de la informació n clasificada como secreta, reservada o
confidencial. En el Perú no se ha optado por el modelo que existe en otros países que
cuentan con administraciones independientes que resuelven sobre las negativas a las
solicitudes de acceso a la informació n..Es decir, para calificar una informació n como
secreta, reservada o confidencial no basta con que exista una norma legal o una decisió n
administrativa que así lo determine. Lo relevante es determinar si la negativa a entregar la
informació n respeta los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

7. RESPONSABILIDAD POR LA NEGATIVA ARBITRARIA DE BRINDAR

INFORMACIÓ N

El Decreto Supremo No 018-2001-PCM, que regulaba un procedimiento de acceso a la

informació n publica –actualmente derogado–, señ aló que el incumplimiento de lo
establecido en dicha norma por funcionarios o servidores de las entidades del sector
pú blico daba origen a las sanciones establecidas en la Ley de bases de la carrera
administrativa y de remuneraciones del sector pú blico y en el Texto Ú nico Ordenado de la
Ley de productividad y competitividad laboral. Esto se dispuso porque constituye un
deber de la administració n y de las autoridades, funcionarios y servidores pú blicos
otorgar la informació n requerida por cualquier persona, salvo cuando dicha informació n
se encuentre dentro de las excepciones taxativamente previstas en la Constitució n o en
leyes especiales. En la actualidad, el artículo 4o de la Ley de transparencia y acceso a la
informació n pú blica señ ala que: «Los funcionarios o servidores pú blicos que incumplieran
con las disposiciones a que se refiere esta Ley será n sancionados por la comisió n de una
falta grave, pudiendo ser incluso denunciados penalmente por la comisió n de delito de
Abuso de Autoridad a que hace referencia el Artículo 376° del Có digo Penal». El citado
artículo del Có digo Penal establece que: «El funcionario pú blico que, ilegalmente, omite,
rehú sa o retarda algú n acto de su cargo, será reprimido con pena privativa de libertad no
mayor de dos añ os y con treinta a sesenta día-multa». Resultaba indispensable establecer
responsabilidades y sanciones ante el incumplimiento de las obligaciones establecidas por
la citada ley para evitar la subsistencia de una «cultura del secreto». Y es que, como bien
afirma Ernesto Villanueva, «un derecho sin sanciones correlativas al deber que implica
suele quedarse en buenas intenciones, sobre todo en las democracias emergentes» .
Sin embargo, nos parece que la norma no ha sido lo precisa que hubiera sido deseable para
establecer las sanciones que en estos casos resulte pertinente imponer. En todo caso, hasta
el momento se desconoce si en la actualidad un funcionario pú blico ha sido sancionado
por incumplir con brindar la informació n solicitada.

10. MEDIDAS PARA PROMOVER LA TRANSPARENCIA EN EL ESTADO

La Ley contiene un conjunto de disposiciones que tratan de promover la transparencia en

la administració n estatal. Y es que el Estado no só lo debe entregar la informació n que las
personas le soliciten expresamente, sino ademá s, debe dictar medidas que pongan a
disposició n de la ciudadanía la informació n y que garanticen, de esa manera, el escrutinio
pú blico y la vigilancia social. La fiscalizació n de las entidades pú blicas a través de la
sociedad civil resulta fundamental, destacando en el Perú la labor de promoció n de la
transparencia que cumplen el Consejo de la Prensa Peruana, el Instituto Prensa y Sociedad
y Ciudadanos al Día.
En esta direcció n, la Ley establece diversas obligaciones a las entidades de la
administració n pú blica. Entre ellas podemos mencionar:

* La designació n de un funcionario en cada entidad que sea responsable de entregar la

informació n (artículo 3o), así como de un funcionario responsable de la elaboració n de los
portales de Internet (artículo 5o);

* La obligació n de prever una adecuada infraestructura, así como la organizació n y

publicació n de la informació n (artículo 3o);

* La obligació n de contar con portales de transparencia que difundan en los plazos

previstos por la Ley a través de Internet los datos generales de la entidad que incluyan las
disposiciones y comunicados emitidos, su organizació n, organigrama y procedimientos;
las adquisiciones de bienes y servicios que realicen; y la informació n adicional que la
entidad considere pertinente (artículos 5º y 25º );
* La prohibició n de destruir la informació n que posea la entidad (artículo 18o);

* La obligació n de la Presidencia del Consejo de Ministros de remitir un informe anual al

Congreso de la Repú blica dando cuenta de las solicitudes de informació n atendidas y no
atendidas. La Presidencia del Consejo de Ministros deberá reunir de todas las entidades de
la administració n pú blica dicha informació n (artículo 19o);

* La publicació n trimestral de informació n sobre finanzas pú blicas y la obligació n de

remitirla a la vez al Ministerio de Economía y Finanzas para que sea incluida en su portal
de Internet.

Pese a la expresa obligació n legal, podemos constatar que no todas las entidades pú blicas
vienen cumpliendo con tales obligaciones. No obstante, es preciso destacar que a partir de
la vigencia del TUO de la Ley Nº 27806 se ha constituido a iniciativa de distintas
administraciones pú blicas oficinas o comisiones de transparencia. Estas oficinas está n
orientadas a la promoció n de prácticas de buen gobierno, la ética pú blica así como la
transparencia en la gestió n; difundiendo y capacitando en los alcances del derecho de
acceso a la informació n pú blica y las obligaciones derivadas del TUO de la Ley Nº 27806.
En otros casos, funcionan ademá s como una suerte de oficinas consultivas o asesoras en
materia de atenció n de pedidos de informació n, implementació n de la legislació n sobre
acceso a la informació n pú blica y políticas institucionales de transparencia..

CAPITULO SEGUNDO
HÁ BEAS DATA Y TUTELA DEL DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACIÓ N PÚ BLICA

1. UN HÁ BEAS DATA «IMPROPIO»

Conforme lo dispone el artículo 200o inciso 3 de la Constitució n el há beas data procede

frente al hecho u omisió n de cualquier autoridad, funcionario o persona que vulnera o
amenaza el derecho de acceso a la informació n pú blica, reconocido por el artículo 2o
inciso 5, y el derecho a la autodeterminació n informativa previsto por el artículo 2o inciso
6 de la Constitució n. Cabe indicar que un sector de la doctrina ha calificado al proceso que
tutela el derecho de acceso a la informació n pú blica como «há beas data impropio» , pues
dicho proceso suele circunscribirse a proteger exclusivamente el derecho a la
autodeterminació n informativa.

Antes de la reforma constitucional efectuada a través de la Ley No 26470, el há beas data

también procedía en defensa del derecho al honor, la buena reputació n, la intimidad, la
voz, la imagen, y la rectificació n de informaciones inexactas o agraviantes difundidas por
los medios de comunicació n (artículo 2o inciso 7). Ello, sin duda, desnaturalizaba a dicho
proceso La Ley No 26301, publicada el 3 de mayo de 1994, estableció el procedimiento del
há beas data. Se trató de un esfuerzo transitorio –aunque su vigencia superó los diez añ os–,
coyuntural e incompleto que, si bien aclaró algunos aspectos (competencia, aplicació n
supletoria del procedimiento del amparo, etc.), confundió otros. Por ejemplo, consideraba
como «vía previa» la obligació n de remitir una carta notarial al agresor antes de presentar
la demanda, cuando ella cuenta con naturaleza propia (por lo general, es la vía
administrativa) y no puede confundirse con una carta notarial. Ademá s, dicha Ley dio a
entender que no só lo se requiere agotar la vía administrativa sino que luego debería
acudirse a la vía notarial para recién poder presentar una demanda de há beas data. Todo
ello, retardaba el acceso a la justicia y perjudicaba econó micamente al afectado .

2 LOS APORTES DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL

A nivel jurisprudencial puede apreciarse que hasta el momento el há beas data ha sido muy
poco utilizado. Basta mencionar que desde que el Tribunal Constitucional se instaló hasta
la fecha ha dictado aproximadamente treinta sentencias, en su mayoría respecto al
derecho de acceso a la informació n pú blica . Sin embargo, se aprecia un cierto incremento
durante el período 2003-2004 pues ingresaron al Tribunal Constitucional veinte procesos
como lo ha informado su Presidente (Cfr. ANEXO Nº 2). Incluso, en contadas ocasiones el
Tribunal ha ido perfilando los alcances del derecho a la autodeterminació n informativa. A
través de este proceso se ha obtenido informació n elaborada por empresas privadas
(estudios de impacto ambiental) que obran en poder de una entidad pú blica, legajos
personales, estructuras remunerativas, planos que complementan una resolució n
administrativa, informació n (cargos) sobre un procedimiento administrativo, e incluso
sobre evaluaciones de personal en el sector pú blico y de magistrados no ratificados, etc.
Una sentencia particularmente relevante fue aquella dictada por el Tribunal
Constitucional, en la demanda interpuesta por Julia Eleyza Arellano Serquén (Exp. N°
2579-2003-HD/TC) pues se acogió por vez primera la doctrina colombiana sobre el
«estado de cosas inconstitucional» extendiendo los alcances de su sentencia al obligar al
Consejo Nacional de la Magistratura a entregar la informació n solicitada no só lo a la
demandante sino también a los magistrados no ratificados que la soliciten.

3. LAS NOVEDADES INTRODUCIDAS POR EL CÓ DIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL

El Có digo Procesal Constitucional, Ley No 28237, publicado el 31 de mayo del 2004, que
entró en vigencia el 1 de diciembre del 2004, ha regulado el procedimiento de há beas data
con la finalidad de facilitar el acceso a la justicia. En este sentido, ha introducido los
cambios siguientes:
En primer lugar, como ya se ha mencionado, ha precisado los alcances del derecho de
acceso a la informació n pú blica, así como el derecho a la autodeterminació n informativa
(artículo 61o). En segundo lugar, establece que ya no se requerirá remitir una carta
notarial al agresor sino bastará con un documento de fecha cierta, que constituye un
requisito especial de la demanda (artículo 62o) y no una «vía previa», como
indebidamente lo calificaba la Ley No 26301. Finalmente, en tercer lugar, se menciona que
cumplido dicho requisito ya no habrá necesidad de agotar vía administrativa alguna pues
podrá acudirse directamente al há beas data (artículo 62o). Finalmente, el Có digo señ ala
que el patrocinio de abogado será facultativo (artículo 65o). Se espera que esta regulació n
contribuya a facilitar el acceso al há beas data en aquellos casos donde se aprecia una
afectació n de los derechos que aquel proceso tutela.
No obstante estas mejoras introducidas por el Có digo Procesal Constitucional, no se he
producido un empleo extendido del proceso del há beas data para reparar los supuestos de
afectació n del derecho de acceso a la informació n pú blica.

CAPITULO TERCERO
VIGILANCIA CIUDADANA Y ACCESO A LA INFORMACIÓ N
PÚ BLICA

En estos añ os de vigencia de la Ley de transparencia y acceso a la informació n pú blica, la

sociedad civil organizada ha generado mú ltiples e interesantes iniciativas a fin de vigilar el
respeto del derecho de acceso a la informació n pú blica.

En esa línea, vigilancia sobre portales de transparencia, difusió n y capacitació n sobre el

contenido de la Ley a funcionarios y servidores pú blicos (especialmente a funcionarios de
gobiernos locales), tramitació n de quejas y denuncias de ciudadanos por afectaciones a su
derecho de acceso a la informació n pú blica, organizació n de seminarios, foros de
discusió n, mesas de trabajo nacionales e internacionales para la promoció n de este
derecho y la implementació n de la Ley, entre otras; son algunas de las actividades que
distintas organizaciones no gubernamentales han venido desarrollando en estos añ os.

A continuació n, reseñ aremos brevemente las actividades que han venido desarrollando las
organizaciones má s destacadas por esta labor: Consejo de la Prensa Peruana, Instituto
Prensa y Sociedad y Ciudadanos al día.

1. EL CONSEJO DE LA PRENSA PERUANA

El Consejo de la Prensa es un consorcio de medios de comunicació n creado en 1997, que
tiene por propó sito «afianzar cada vez má s la credibilidad de la prensa en la opinió n
pú blica; así como cautelar de manera permanente la vigencia de las libertades de
informació n, expresió n, opinió n y de la libre empresa periodística».
Ademá s de los objetivos propios de un gremio periodístico, el Consejo de la Prensa ha
desarrollado una línea de trabajo importante sobre la protecció n y promoció n del derecho
de acceso a la informació n pú blica.
Así, esta institució n ha implementado una línea telefó nica y de Internet para recibir
denuncias de ciudadanos a quienes se les niegue u obstaculice el acceso a la informació n
en poder del Estado .
De igual modo, a través de estos medios, brinda asesoría a los ciudadanos sobre có mo
obtener informació n de diversos estamentos pú blicos de acuerdo a la Ley de
transparencia y acceso a la informació n pú blica; e interviene directamente, en
coordinació n con la Defensoría del Pueblo –cuando la denuncia lo justifique– en aquellos
casos donde la afectació n al derecho no tenga visos satisfactorios de solució n para los
ciudadanos. Las denuncias ante el Consejo de la Prensa se procesan una vez que el
denunciante remite las copias simples de los documentos que acrediten su solicitud de
informació n a la administració n pú blica. Desde ese momento, mediante cartas dirigidas a
los funcionarios responsables de atender los pedidos de acceso a la informació n de las
distintas entidades pú blicas, el Consejo intercede para que la informació n solicitada sea
entregada a la brevedad posible, incidiendo en los plazos que la legislació n dispone para
su entrega. En caso de negativa renuente por parte del funcionario pú blico, el Consejo
evalú a la necesidad de remitir el caso a la Defensoría del Pueblo para que sea este
organismo el que solicite formalmente la informació n a la entidad quejada y proceda
segú n corresponda de la evaluació n de la queja o petitorio. Cabe señ alar que el Consejo de
la Prensa, segú n la informació n que obra en su pagina web , ha tramitado doscientas
treinta y cuatro (234) denuncias (desde el añ o 2002 hasta marzo del 2005); de las cuales
ha logrado interceder exitosamente a favor del ciudadano en ciento sesenta (160) casos.
Asimismo, en el período comprendido entre los añ os 2003 y 2004 se presentaron ante
dicha institució n má s de doscientas (200) denuncias y actualmente, tiene en trá mite
noventa y cuatro (94) solicitudes de informació n. Durante el período que se encuentra
habilitada la línea de denuncia del Consejo (2002-2005), se ha podido determinar que
entidades como la Inspectoría General del Ejército o la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos, siempre se mostraron renuentes a cumplir las obligaciones contenidas en la Ley.
Entre las entidades del Poder Ejecutivo má s denunciadas (2003-2004), se encuentran el
Ministerio de Economía y Finanzas (siete denuncias); el Ministerio de Defensa (cuatro
denuncias), y el Ministerio de Justicia (tres denuncias). Entre el añ o 2002 y 2003, se
presentaron cuarenta y cuatro (44) quejas contra municipios distritales de Lima, nueve de
ellas contra la Municipalidad Metropolitana de Lima.
Durante el período del 2004-2005, la Línea de Acceso a la Informació n Pú blica recibió
cincuenta y dos (52) nuevos casos de solicitudes de informació n que no han sido atendidas
por entidades de la administració n pú blica. En este período se denunciaron a dieciocho
(18) organismos autó nomos y de control. Los organismos má s denunciados fueron la
Contraloría General de la Repú blica, la Superintendencia de Banca y Seguros y ESSALUD
(cuatro denuncias). Entre los ministerios má s quejados, se encuentran Ministerio de
Defensa (cuatro denuncias) y Ministerio de Justicia (tres denuncias). Asimismo, se
recibieron veinticinco (25) denuncias contra municipios distritales y provinciales
(diecisiete del interior del país). La Municipalidad Metropolitana de Lima fue quejada en
once (11) oportunidades y la de Santiago de Surco en ocho (8). Los municipios limeñ os
renuentes a responder las solicitudes de informació n son: Barranco, Chaclacayo y
Barranca.
Por otro lado, el Consejo de la Prensa Peruana realiza una vigilancia permanente sobre los
gobiernos regionales, municipales provinciales y otras instituciones del Estado para
verificar el nivel de cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley de transparencia.
Así, verifica si los portales de transparencia que estas instituciones deben implementar,
conforme lo establece el artículo 5° de la misma Ley, cumplen con publicar informació n
presupuestal de la entidad (Presupuesto anual y ejecutado); informació n sobre el
responsable de tramitar las solicitudes de acceso a la informació n pú blica y sobre las
contrataciones y adquisiciones efectuadas por la entidad.
Segú n la informació n proporcionada por el Consejo, a marzo del 2005, donde se realizó el
seguimiento correspondiente al cuarto trimestre del añ o 2004, se pudo verificar un alto
índice de incumplimiento de los municipios provinciales en lo referido a la publicació n de
informació n referida a contrataciones y adquisiciones. Segú n este seguimiento, só lo tres,
de los veinticinco portales de transparencia, cuentan con esta informació n actualizada. Y
ú nicamente dos, Lima Metropolitana y Callao, son evaluados satisfactoriamente en su
totalidad. En el caso del Municipio de Lima, el avance es significativo dado que, segú n el
informe de noviembre de 2004, esta comuna no detallaba los montos pagados ni
identificaba a sus proveedores. Asimismo, este informe da cuenta del retraso
experimentado en los portales de los gobiernos regionales en comparació n con los
resultados del monitoreo que este organismo realizó al tercer trimestre del 2004. Se
comprobó que la publicació n del presupuesto, así como de las contrataciones y
adquisiciones está desactualizada.
No obstante, el reporte ha identificado má s encargados de responder solicitudes de
informació n. Los portales que destacan por continuar exhibiendo informació n actualizada
a inicios del añ o 2005 son los correspondientes a los gobiernos regionales de Cajamarca,
Lambayeque y Moquegua. Por su parte, las entidades del gobierno central mantienen, a
comienzos del 2005, un nivel aceptable en el otorgamiento de informació n a través de su
portal institucional. Los dos casos que se destacan son el portal del Comando Conjunto de
las Fuerzas Armadas que no contaba con informació n del cuarto trimestre del añ o 2004,
pero que sí se encuentra actualizado con informació n de los meses de enero y febrero del
presente añ o. El otro caso que se destaca es el del portal del Ministerio de Relaciones
Exteriores, que no presenta las especificaciones que detalla la Ley respecto a
contrataciones y adquisiciones.
Finalmente, es importante destacar el trabajo que el Consejo de la Prensa viene realizando
a través de su Proyecto Municipios Transparentes. Este proyecto viene siendo
desarrollado en colaboració n con la Defensoría del Pueblo, el Proyecto Sistema Integrado
de Administració n Financiera del Ministerio de Economía y Finanzas (SIAF) , Ventana
Pú blica –proyecto desarrollado por el Centro de Servicios y Transferencia Tecnoló gica de
la Pontificia Universidad Cató lica del Perú – y algunos medios de comunicació n de Lima y
provincias. Asimismo, contempla la organizació n de talleres de capacitació n sobre la Ley
de transparencia y acceso a la informació n pú blica dirigidos a funcionarios responsables
de la entrega de informació n en la administració n pú blica, entidades regionales y
provinciales, gobiernos locales y periodistas. Actualmente, el Proyecto Municipios
Transparentes se está ejecutando con municipios de las regiones de Lambayeque, San
Martín, Cusco y Piura.

2 EL INSTITUTO PRENSA Y SOCIEDAD

El Instituto Prensa y Sociedad, IPYS , es una asociació n creada en 1993, principalmente por
periodistas. Sus objetivos bá sicos son la promoció n de las libertades informativas y la
prensa independiente. Para tal efecto realiza reportes de la situació n de la libertad de
expresió n en varios países latinoamericanos, elabora estudios especializados, y fomenta el
debate sobre el papel de los medios de comunicació n en el estado democrá tico.
El IPYS cuenta con tres programas fundamentales: Libertad de Prensa, Acceso a la
Informació n y Periodismo de Investigació n. Adicionalmente, desarrolla actividades de
capacitació n y administra en Lima una biblioteca de periodismo «Freedom Forum».
Dentro del segundo programa, el IPYS ha implementado una Oficina de Acceso a la
Informació n Pú blica (OACI), que está constituida como un ó rgano técnico jurídico
dedicado a fomentar la transparencia en la gestió n de los asuntos pú blicos y a capacitar a
la ciudadanía en el empleo de las normas de acceso a la informació n.
La OACI asesora de manera gratuita a cualquier persona u organizació n civil que solicite
informació n del Estado; ademá s, puede supervisar, a solicitud del solicitante, los
procedimientos administrativos o los procesos judiciales que éste promueva como
consecuencia de la negativa a entregar informació n pú blica. A través de esta Oficina, el
IPYS ha desarrollado una experiencia interesante a fin de promover el derecho de acceso a
la informació n pú blica en el sector salud. Así por ejemplo, el informe: «Acceso a la
Informació n de las Entidades del Sector Salud: Una experiencia piloto» (Lima, diciembre
2004), da cuenta del trabajo desarrollado por esta institució n en la evaluació n del uso de
la Ley de transparencia y acceso a la informació n pú blica por parte de las organizaciones
de la sociedad civil y también de las respuestas dadas por las entidades pú blicas de dicho
sector.
El proyecto consistió en dar capacitació n, sobre el contenido del derecho de acceso a la
informació n pú blica y su marco regulatorio, a organizaciones de la sociedad civil cuyas
actividades está n relacionadas con los temas vinculados a salud sexual y reproductiva,
SIDA y tuberculosis. El propó sito fue que estas organizaciones se familiaricen con el
derecho y los mecanismos que ofrece la legislació n nacional para acceder a informació n
pú blica en poder de la administració n.
La experiencia de trabajo en este proyecto consistió en que las organizaciones capacitadas
formulen pedidos de informació n pú blica que fueran relevante para el cumplimiento de
los fines que ellas persiguen. Estos pedidos debían ser hechos en base a la Ley de
transparencia y acceso a la informació n pú blica, al punto de exigir, llegado el caso,
judicialmente la informació n requerida.
Previa y paralelamente el IPYS ha realizado, en el marco de este proyecto, una serie de
eventos de capacitació n dirigidos a funcionarios del sector salud. En el añ o 2002,
especialmente, se realizaron talleres y sesiones de trabajo sobre transparencia
informativa con funcionarios pú blicos a nivel nacional. Es de destacar el encuentro
internacional que organizó esta institució n, en setiembre de ese añ o, con especialistas
nacionales e internacionales, donde se convocó ademá s a todos los jefes de las oficinas
legales de los ministerios del Perú . La evaluació n que hace el IPYS de este trabajo, da
cuenta del creciente interés de los funcionarios pú blicos, a todo nivel, por conocer los
conceptos y los fundamentos del derecho de acceso a la informació n. No obstante ello,
evidencia también el desconocimiento general que predomina sobre cuestiones bá sicas de
la Ley N° 27806, que desarrolla el contenido de este derecho. Finalmente, comentaremos
que el IPYS ha planteado, hasta diciembre de 2004, once (11) procesos de há beas data a
fin de solicitar judicialmente informació n a la administració n pú blica. En el caso del
proyecto sobre acceso a la informació n pú blica del sector salud, la organizació n interpuso
una demanda de há beas data solicitando informació n relativa al cambio en el esquema de
tratamiento que se da a pacientes que sufren de tuberculosis multidrogo resistente. Este
cambio, segú n las organizaciones especializadas en el tema, habría significado un
retroceso en el estado de salud de los pacientes, al punto que en algunos casos habría
provocado la muerte de algunos de ellos. La negativa del Ministerio de Salud a entregar la
informació n solicitada impediría, justamente, determinar las responsabilidades
institucionales respecto a las consecuencia negativas que la decisió n de cambio de
esquema de tratamiento trajo consigo. A la fecha, el proceso de há beas data se encuentra
pendiente de resolució n en la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Lima, en razó n de
la apelació n que presentara el Ministerio en contra la primera sentencia que declaró
fundada la demanda. La experiencia del IPYS es un ejemplo de có mo la sociedad civil
organizada puede, a partir de los instrumentos que le ofrece el ordenamiento jurídico,
hacer efectiva la realizació n de un derecho. De igual modo, constituye una muestra de
có mo realizar una efectiva vigilancia de los actos de la administració n pú blica que se
vinculan directamente con el interés ciudadano.

3 CIUDADANOS AL DÍA

Ciudadanos al Día es una organizació n privada sin fines de lucro que reú ne a profesionales
de diversas disciplinas con experiencia en la administració n pú blica. Comienza su labor
durante el primer trimestre del añ o 2002 y ésta tiene como finalidad generar incentivos y
nuevas herramientas que procuren mejorar la calidad de la gestió n pú blica a través de la
transparencia informativa, la participació n y vigilancia ciudadana, y la prestació n de lo
servicios orientados al ciudadano. Esta organizació n elabora informes sobre temas
vinculados al uso de los recursos pú blicos en la administració n pú blica, valiéndose de un
lenguaje sencillo y de fá cil comprensió n para el ciudadano comú n. Asimismo, elabora un
ranking sobre los diversos tipos de gastos de la administració n pú blica (personal, bienes y
servicios, contrataciones y adquisiciones, etc.) a fin de determinar qué entidad gasta má s
en cada uno de ellos y có mo financia su presupuesto; también confecciona un ranking
sobre los niveles de cumplimiento de las entidades pú blicas en la publicidad de
informació n relativa a presupuesto, personal, inversiones, contrataciones y adquisiciones,
remuneraciones, proveedores, entre otros. En lo relativo a la promoció n y difusió n del
derecho de acceso a la informació n pú blica, Ciudadanos al Día cuenta con una publicació n:
«Acceso a la informació n del Estado. Marco legal y buenas prá cticas» , donde se presenta
un estudio sobre el contenido del derecho a la informació n pú blica, el marco normativo en
el derecho internacional, la regulació n en el Perú a través de un esquema didáctico de
preguntas y respuestas, y finalmente, una relació n de buenas prá cticas de distintas
entidades pú blicas. El estudio es un instrumento valioso para los ciudadanos y servidores
pú blicos interesados en tener una noció n completa y asequible del derecho de acceso a la
informació n pú blica, su regulació n en el país y los mecanismos para su exigibilidad. Cabe
desatacar también, dentro de las labores de promoció n del derecho que realiza esta
institució n, la iniciativa del «Premio a las Buenas Prá cticas Gubernamentales». Este
concurso que busca premiar experiencias exitosas de buenas prá cticas de la
administració n pú blica orientadas a mejorar los servicios que presta a la ciudadanía, tiene
por finalidad replicar los buenos ejemplos de organizació n para mejorar la efectividad,
eficiencia e innovació n administrativa. Finalmente, Ciudadanos al Día organiza diversos
eventos dirigidos a funcionarios pú blicos y a la ciudadanía en general, sobre temas
vinculados a la transparencia en el uso de los recursos fiscales y a la participació n
ciudadana en la gestió n y uso de los mismos.

CAPITULO CUARTO
DEFENSORÍA DEL PUEBLO Y DEFENSA DEL DERECHO DE
ACCESO A LA INFORMACIÓ N.

Desde el inicio de sus funciones la Defensoría del Pueblo ha venido tramitando casos de
vulneració n al derecho de acceso a la informació n pú blica, pudiendo constatar que
subsiste una «cultura del secreto» en el país. Debido a ello se mantiene una permanente
atenció n a la vigencia del acceso a la informació n pú blica y la promoció n de una cultura de
la transparencia. Actualmente la defensa y promoció n de este derecho cuenta con las
siguientes líneas de trabajo específicas:

• Tramitació n y solució n de quejas e intervenciones de oficio relacionadas con la

vulneració n del derecho de acceso a la informació n.

• Realizació n de capacitaciones de funcionarios/as y servidores/as pú blicos

• Fortalecimiento de vínculos de colaboració n entre la Defensoría del Pueblo e

instituciones pú blicas y privadas para la realizació n de estas actividades; por ejemplo, se
han celebrado convenios de cooperació n institucional con el Consejo de la Prensa Peruana
y con el Instituto Prensa y Sociedad, entre otras instituciones.

• Elaboració n de propuestas normativas que permitan contar con una adecuada

normatividad sobre acceso a la informació n pú blica. Así, durante el proceso de elaboració n
de la Ley de transparencia y acceso a la informació n pú blica, se formularon diversas
opiniones y propuestas al Congreso de la Repú blica para contar con una legislació n que
garantice el acceso a la informació n. Igualmente, con motivo de la elaboració n del
reglamento de la Ley se remitieron puntuales propuestas a la Presidencia del Consejo de
Ministros para que se incluyeran en el referido texto normativo.

• Interposició n o intervenció n de procesos constitucionales como ú ltimo recurso que

permita garantizar el acceso a la informació n pú blica.

• Seguimiento de temas eje en materia de acceso a la informació n pú blica (por ejemplo la

verificació n y aná lisis de los T.U.P.A. o la supervisió n de la transparencia
en la gestió n de los recursos pú blicos).

• Elaboració n de informes defensoriales que analicen los problemas que se presentan para
la vigencia del acceso a la informació n y formulen recomendaciones.

• Actividades informativas que permitan a los ciudadanos y ciudadanas conocer sus

derechos y las posibilidades de intervenció n y control de las instituciones pú blicas.

En definitiva, la Defensoría del Pueblo realiza diversas actividades destinadas a garantizar

la vigencia del derecho de acceso a la informació n pú blica.
CAPITULO SEXTO
PRINCIPALES PROBLEMAS DETECTADOS
EN LA APLICACIÓ N DEL DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIÓ N PÚ BLICA

Tal como se ha venido expresando, la Defensoría del Pueblo ha venido tramitando casos de
vulneració n al derecho de acceso a la informació n pú blica, pudiendo constatar que
subsiste una «cultura del secreto» en algunas Instituciones Pú blicas como también de
otros Entes Pú blicos tal como se desprende de las quejas recibidas por la Defensoría del
Pueblo por vulneració n del derecho de acceso a la informació n pú blica, así como las
intervenciones de oficio llevadas a cabo por dicha institució n, lo cual han permitido
detectar algunos problemas referidos a la aplicació n de la Ley. Dichos problemas será n
abordados en los siguientes acá pites.

1. PROBLEMAS DE INFRAESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓ N

El primer pá rrafo del artículo 3° de la Ley N° 27806 dispone que los funcionarios
responsables de brindar informació n pú blica deben prever una adecuada infraestructura,
así como la organizació n, sistematizació n y publicació n de la informació n que poseen y
producen las entidades de la administració n pú blica. Asimismo, el inciso 2 del mencionado
artículo establece que el Estado tiene la obligació n de adoptar medidas bá sicas destinadas
a garantizar y promover la transparencia en la actuació n de las entidades de la
Administració n Pú blica. En esa misma línea, el artículo 3° del Decreto Supremo N° 072-
2003-PCM, Reglamento de la Ley de transparencia y acceso a la informació n pú blica, ha
dispuesto que la máxima autoridad de las distintas entidades administrativas debe
adoptar todas las medidas necesarias que permitan garantizar el ejercicio del derecho de
acceso a la informació n pú blica.
Las citadas normas tienen como objetivo propiciar la realizació n del derecho de acceso a la
informació n pú blica, así como promover la transparencia. En ese sentido, de las mismas
pueden desprenderse obligaciones tales como el establecimiento de procedimientos
rá pidos y poco formales que permitan el acceso oportuno a la informació n o el deber de
organizar la informació n de forma tal que se facilite el acceso a la misma, permitiendo,
incluso, el acceso en forma directa. Respecto a esta ú ltima obligació n, el artículo 21° de la
Ley N° 27806 establece que para permitir el ejercicio pleno del derecho de acceso a la
informació n pú blica, el Estado debe crear y mantener registros pú blicos de manera
profesional. De igual modo, dicho dispositivo indica que en ningú n caso las entidades de la
administració n pú blica pueden destruir la informació n que posean, autorizando al Archivo
General de la Nació n a hacerlo só lo cuando haya transcurrido un plazo razonable. El
cumplimiento efectivo de las mencionadas obligaciones supone que las entidades pú blicas
deban destinar recursos personales y materiales que abonen en la realizació n del derecho
fundamental de acceso a la informació n pú blica. Sin embargo, en el contexto regional de
Tacna, sobre todo en las zonas rurales alejadas de las capitales de provincia, las entidades
pú blicas no siempre pueden contar con tales recursos. A esta limitació n se suele sumar, la
falta de disposició n de los funcionarios pú blicos a adoptar soluciones imaginativas que
privilegien la satisfacció n del derecho fundamental de acceso a la informació n. En esa
línea, la Defensoría del Pueblo ha tomado conocimiento de casos en los que
la falta de infraestructura adecuada y de recursos ha motivado el incumplimiento del plazo
previsto por la ley para la entrega de la informació n. De esta forma, justificaciones como la
falta de fluido eléctrico, el mal estado de una maquina fotocopiadora o, incluso, la lejanía
de la entidad a la que se le solicita la informació n, han generado situaciones que no se
adecuan a lo dispuesto por la Ley de transparencia y acceso a la informació n pú blica.
Asimismo, se han conocido casos en los que las entidades pú blicas han visto en el
procedimiento de acceso como un medio para obtener recursos econó micos. En esos casos
se ha verificado el cobro de sumas excesivas por el acceso a la informació n, a pesar de que
la ley establece que la persona solicitante só lo debe abonar el costo de la reproducció n.

1.1 Incumplimiento del plazo por falta de infraestructura y recursos

El artículo 11° inciso b de la Ley N° 27806 establece el plazo má ximo –no mayor de siete
días y, excepcionalmente, cinco días adicionales– en el que deben ser atendidos los
pedidos de informació n pú blica. Sin embargo, la Defensoría del Pueblo ha podido
constatar que no siempre este plazo ha sido cumplido por las entidades pú blicas. Muestra
de lo anterior es que má s del cincuenta por ciento de las quejas recibidas se sustentan en
esta infracció n de la Ley de transparencia y acceso a la informació n pú blica. El
incumplimiento del plazo legal previsto para la entrega de la informació n también se ha
debido a problemas de infraestructura y limitació n de recursos, así como a la inexistencia
de archivos profesionalizados que permitan la ubicació n rá pida de la informació n
solicitada. Tales supuestos se han presentado a pesar de que el artículo 44° de la
Constitució n señ ala que es deber primordial del Estado garantizar la plena vigencia de los
derechos humanos; tal deber en materia de acceso a la informació n pú blica obliga al
Estado a destinar los recursos materiales necesarios para que todas la entidades de la
administració n pú blica cumplan a cabalidad con los distintos dispositivos de la Ley N°
27806.

1.2 Inadecuada infraestructura y la obligació n de conservar la informació n

Respecto a la obligació n de conservar la informació n contenida en el artículo 21° de la Ley

N° 27806, es preciso mencionar que la Defensoría del Pueblo ha conocido só lo un
supuesto de destrucció n de informació n pú blica por parte de funcionarios estatales.

2. PROBLEMAS DERIVADOS DE LA FALTA DE IMPLEMENTACIÓ N

DE LAS NORMAS DE ACCESO A LA INFORMACIÓ N

Tal como lo dispuso la primera disposició n, transitoria, complementaria y final de la Ley

N° 27806, las entidades de la administració n pú blica, desde la publicació n de la misma –el
3 de agosto de 2002– contaban con ciento cincuenta días para acondicionar su
funcionamiento a lo dispuesto por dicha norma. De esta forma, para el 1 de enero de 2003
todas la entidades tendrían que haber cumplido con brindar soporte institucional y
organizativo al derecho de acceso a la informació n pú blica reconocido en el artículo 2°
inciso 5 de la Constitució n. La adecuació n de la entidades pú blicas implicaba, bá sicamente,
el cumplimiento de dos obligaciones: incorporar en su T.U.P.A. el procedimiento de acceso
a la informació n pú blica y nombrar al funcionario responsable de brindar informació n.
Asimismo, implicaba que en cada una de las entidades de la administració n pú blica que
incluyen a las municipalidades se adoptaran las medidas necesarias para que sus
funcionarios, en específico el funcionario responsable de la entrega de la informació n,
conozcan los alcances de la Ley N° 27806, así como del principio de publicidad que debe
regir todas las actividades y disposiciones de las entidades pú blicas. Sobre todo, teniendo
en cuenta que el artículo 1° de la misma dispone que su finalidad es promover la
transparencia de los actos del Estado y regular el derecho fundamental del acceso a la
informació n pú blica. No obstante, la Defensoría del Pueblo ha tenido ocasió n de
comprobar, tanto a través de quejas recibidas como por intervenciones de oficio
realizadas, que dichas obligaciones no necesariamente han sido cumplidas por todas las
municipalidades distritales de la provincia de Tacna. De igual modo, ha podido constatar
que el conocimiento de los distintos dispositivos de la Ley de transparencia y acceso a la
informació n pú blica no siempre ha acompañ ado la actuació n de los funcionarios pú blicos.

2.1 Regulació n deficiente en los T.U.P.A.S Regulació n basada en el Decreto Supremo N°

018-2001-PCM.

El artículo 37° de la Ley N° 27444, Ley de procedimiento administrativo general, dispone

que todas las entidades de la administració n elaboren y aprueben o, en su caso, gestionen
la aprobació n de un T.U.P.A. en el cual debe encontrarse contenidos, entre otros aspectos:
todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administrados para
satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de cualquier ó rgano de la
entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo legal, el cual deberá consignarse
expresamente en el T.U.P.A.; la descripció n clara y taxativa de todos los requisitos exigidos
para la realizació n completa de cada procedimiento y; los supuestos en que procede el
pago de derechos de tramitació n, con indicació n de su monto y forma de pago. En esa
medida, el procedimiento de acceso a la informació n pú blica previsto por la Ley N° 27806
y su Reglamento, como vehículo que permite la satisfacció n del derecho de acceso a la
informació n pú blica, debe ser insertado en los T.U.P.A.S de las distintas entidades
obligadas. A partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 27806, vale decir, a partir del
primero de enero de 2003, todas la entidades debían tener incorporado el procedimiento
de acceso a la informació n pú blica en sus T.U.P.A.S No obstante, la Defensoría del Pueblo
ha tenido oportunidad de comprobar que tal obligació n no ha sido cumplida por algunas
entidades. Esa situació n se ha manifestado sobre todo respecto al procedimiento previsto
en el artículo 11° de la Ley de transparencia y acceso a la informació n. Al respecto, al
publicarse la Ley N° 27806 se impuso a las entidades de la administració n pú blica la
obligació n de incorporar el procedimiento de acceso a la informació n sobre la base de las
disposició n de dicha ley. Dicha obligació n, suponía la actualizació n de los T.U.P.A.S que
hubiesen regulado dicho procedimiento al amparo del Decreto Supremo N° 018-2001-
PCM de 27 de febrero de 200142. El mencionado Decreto Supremo, como también se ha
indicado antes, fue dictado por el gobierno de transició n con la finalidad de regular la
realizació n del derecho de acceso a la informació n pú blica reconocido en el artículo 2°
inciso 5 de la Constitució n. En esa medida, diseñ ó un procedimiento que se caracterizó por
ser garantista pero que no comprendía todos los aspectos implicados en la satisfacció n del
mencionado derecho fundamental. El Decreto Supremo N° 018-2001-PCM, en
comparació n a la Ley de transparencia de acceso a la informació n pú blica preveía un
procedimiento menos expeditivo, con un plazo má s largo, pues sujetaba el pedido de
informació n a la evaluació n previa por parte de la oficina de asesoría de la entidad. Del
mismo modo, habilitaba a las entidades de la administració n a implementar tasas por
trá mite y no só lo por el costo de la reproducció n. La vigencia del Decreto Supremo N° 018-
2001-PCM, de acuerdo a la Primera Disposició n transitoria, complementaria y final de la
Ley N° 27806 ú nicamente se extendía hasta la entrada en vigencia de esta ú ltima. Vale
decir, a partir del 1 de enero de 2003 dicha norma dejaba de estar vigente y, por ende, era
inocua para regular los procedimientos de acceso a la informació n pú blica de las distintas
entidades de la administració n pú blica.

La adecuada implementació n y conocimiento de los alcances de la Ley N° 27806 repercute

directamente en el cumplimiento del objetivo de promover la cultura de la transparencia y
en la satisfacció n adecuada de un derecho fundamental reconocido en la Constitució n. En
esa medida, la falta de adecuació n de los T.U.P.A.S y el empleo de una norma no vigente
supera la mera formalidad e incide de forma negativa en el ejercicio de un derecho
fundamental cuyo desarrollo normativo, a través de la mencionada ley, propicia el
ejercicio má s extenso del derecho. Esta afirmació n cobra mayor gravedad si tenemos en
cuenta que la realizació n del derecho a acceder a la informació n pú blica constituye un
medio para el ejercicio de otros derechos fundamentales;. De esta forma, la limitació n del
derecho de acceso a la informació n pú blica, mediante la falta de adecuació n de los
T.U.P.A.S, también puede condicionar la eficacia de otros derechos fundamentales.
Finalmente, es preciso mencionar que las citadas limitaciones a los derechos
fundamentales pueden afectar a un mayor nú mero de individuos cuando se encuentran
previstas en los T.U.P.A.S de instituciones que cumplen funciones a nivel nacional.

2.2 Desconocimiento de las normas sobre acceso a la informació n pú blica

La realizació n efectiva del derecho de acceso a la informació n pú blica exige que los
distintos funcionarios pú blicos conozcan los dispositivos de la Ley N° 27806. En esa
medida, la difusió n y promoció n de los contenidos de la mencionada Ley entre los
funcionarios pú blicos debió ser una de las primeras medidas a adoptar por los titulares de
las entidades pú blicas a fin de garantizar el ejercicio del derecho fundamental reconocido
en el artículo 2° inciso 5 de la Constitució n. Igual fomento se debían dar a las normas
contenidas en el Decreto Supremo N° 072-2003-PCM, Reglamento de la Ley de
transparencia y acceso a la informació n pú blica. El conocimiento de la Ley de
transparencia y acceso a la informació n pú blica, pero sobre todo la interiorizació n por
parte de los funcionarios de los principios de publicidad y transparencia, constituyen la
mejor garantía del derecho de acceso a la informació n. Con todo, a pesar de lo avanzado en
este proceso de concientizació n todavía persisten problemas relacionados con el
desconocimiento de dichas normas.
Tal como está previsto en el artículo 3° de la Ley N° 27806 la regla que debe imperar en el
desarrollo de la gestió n pú blica es la publicidad, tanto de las disposiciones como de las
actividades que realizan las entidades pú blicas. No obstante, existe informació n cuya
publicidad y accesibilidad debe privilegiarse debido a su directa relació n con la gestió n de
las entidades, el uso de sus recursos y la normativa que regula su actuació n. De esta forma
se facilita el control por parte de la ciudadanía. Dentro de esta ló gica se inscribe la
regulació n de los portales de transparencia de las entidades pú blicas y, en concreto, la
regulació n de sus contenidos; en concreto, la relació n de informació n prevista por el
artículo 5° de la Ley N° 27806.

2.2.1 Condicionamientos arbitrarios al acceso universal a la informació n

De acuerdo al artículo 2° inciso 5 del Texto Constitucional, toda persona, sin distinció n
alguna, tiene derecho a solicitar informació n de cualquier entidad pú blica. En línea de
desarrollo constitucional, el artículo 7° de la Ley N° 27806 recoge una norma similar a la
constitucional y ademá s añ ade que en ningú n caso las entidades podrá n exigir «expresió n
de causa para el ejercicio de este derecho». De esta forma, las normas que regulan el
derecho de acceso a la informació n pú blica han previsto que toda persona, sea adulta,
adolescente, periodista, vecino de la localidad, extranjero, etc, puede solicitar informació n,
brindando só lo sus datos generales. En el caso de los menores de edad, el artículo 10° del
Reglamento de la Ley de transparencia de acceso a la informació n pú blica, a la sazó n
norma que regula las formalidades del pedido de informació n, ha establecido que no
precisan presentar documento de identidad.
De las normas glosadas, también se desprende que la persona que solicita informació n no
está obligada a expresar las razones que la llevan a hacer el pedido, ni tampoco a probar
que tiene interés directo o legítimo para hacer la solicitud. En esa medida, si los
funcionarios pú blicos condicionan la entrega de informació n a que la ciudadanía explique
las razones que la llevan a hacer el pedido o que acredite su interés, estará contraviniendo
el derecho de acceso a la informació n pú blica. De este modo, cualquier restricció n al
derecho de acceso a la informació n pú blica, sustentada en exigencias personales
adicionales a la mera condició n de persona, resulta inconstitucional. Sin embargo, a pesar
de lo dispuesto por las normas que regulan el derecho de acceso a la informació n pú blica,
distintas entidades pú blicas ha continuado condicionando la entrega de la informació n a
exigencias que no tiene fundamento normativo alguno. La exigencia de requisitos o
condicionamientos arbitrarios para satisfacer los pedidos de informació n constituye una
vía de hecho que lesiona el derecho fundamental de acceso a la informació n pú blica
basada en el desconocimiento de las normativa correspondiente. De esta forma se
manifiesta que los funcionarios pú blicos todavía no han interiorizado que la obligació n de
entregar informació n se sustenta en su calidad de gestores de una organizació n que debe
estar al servicio de la ciudadanía y, por ende, sus actividades deben estar expuestas a la
fiscalizació n por
parte de ésta. En suma, se tratan de condicionamientos que dan cuenta del mantenimiento
de la «cultura del secreto».

2.2.2 Formalismos que restringen el acceso a la informació n pú blica

El procedimiento y reglas previstos en el Ley N° 27806 y su Reglamento tienen por

objetivo promover la transparencia y posibilitar el ejercicio del derecho de acceso a la
informació n pú blica. En esa medida, su interpretació n y aplicació n debe ser en clave de
promoció n y realizació n extensiva del derecho. Al respecto, el artículo 11° de la Ley N°
27806 ha establecido que las solicitudes de acceso a la informació n pú blica debe dirigirse
al funcionario responsable designado por la entidad. Tal norma tiene como objetivo que
el/la ciudadano/a obtenga de forma má s rá pida la informació n solicitada, pues dicho
funcionario es el obligado a realizar las gestiones necesarias para ello. Así, el artículo 5°
del Reglamento de la Ley N° 27806, precisamente, ha dispuesto que el funcionario
responsable debe cumplir una serie de obligaciones que deben contribuir a que la
ciudadanía vea oportunamente realizado su derecho de acceso a la informació n pú blica .
En consecuencia, dirigir las solicitudes de acceso a la informació n a los funcionarios
responsables, má s que una exigencia a cumplir para acceder a la informació n es una
garantía de satisfacció n oportuna del derecho; por ello, el Reglamento de la
Ley de transparencia y acceso a la informació n pú blica ha previsto la posibilidad de que
las unidades de recepció n documentaria canalicen las solicitudes de informació n que no
hayan sido dirigidas al funcionario responsables.
De igual modo, los requisitos que debe contener la solicitud de acceso a la informació n
está n destinados a posibilitar la satisfacció n del derecho, pues brindan a la entidad
administrativa los datos necesarios para entregar a los/las ciudadanos/as la informació n
que requieren. De esta forma, tanto los requisitos, como el uso del formulario previsto en
el Reglamento de la Ley N° 27806 constituyen también mecanismos para garantizar la
satisfacció n del derecho de acceso a la informació n pú blica. Tal condició n explica que el
propio Reglamento haya previsto la posibilidad de que el solicitante subsane la falta o
imprecisió n de los elementos que debe contener la solicitud. No obstante, respecto a
alguno de estos datos, como por ejemplo los nombres, el domicilio, la firma o huella digital
del solicitante o, la delimitació n de la informació n solicitada, la subsanació n por parte de la
persona solicitante será imprescindible para poder dar atenció n al pedido de informació n .

2.2.3 Desconocimiento e incumplimiento sistemá tico de las normas sobre acceso a la

informació n pú blica

Esta situació n se suele presentar cuando la entidad quejada omite responder los pedidos
de informació n solicitados por la Defensoria del Pueblo en ejercicio de sus funciones , o
cuando las entidades administrativas se niegan a entregar la informació n sin aducir
justificació n alguna. En esa medida, se trata de un supuesto que contraviene diversos
artículos de la Ley N° 27806, como por ejemplo, el principio de publicidad contenido en su
artículo 3°, las normas de procedimiento previstas en su artículo 11° o, la obligació n de
entregar la informació n establecida en su artículo 10°. Sobre este problema, también es
preciso mencionar que en algunos casos, la omisió n de respuesta por parte de las
entidades se da tanto respecto a los requerimientos de los ciudadanos y ciudadanas, como
a los pedidos y recomendaciones de la Defensoría del Pueblo. En esa medida, traduce una
concepció n no democrá tica del Estado y desconocimiento de la posició n central de los
derechos fundamentales en el marco de la Constitució n.

2.3 Deficiencias en el nombramiento de funcionarios responsables de entregar la

informació n

Otro supuesto de implementació n defectuosa de las normas de acceso a la informació n

pú blica del que ha tenido conocimiento la Defensoría del Pueblo está referido al
nombramiento de los funcionarios responsables de entregar la informació n pú blica. En
concreto, se tratarían de supuestos de incumplimiento de la obligació n de las entidades
pú blicas de nombrar, de acuerdo a los artículos 3° y 8° de la Ley N° 27806, al funcionario
responsable de la entrega de la informació n. Tal como se ha señ alado, la mencionada Ley
tiene por finalidad promover la transparencia y la satisfacció n del derecho de acceso a la
informació n pú blica; así, sus dispositivos y las normas de su Reglamento, el Decreto
Supremo N° 072-2003-PCM, se orientan al cumplimiento de dichos fines. En ese sentido, la
designació n del funcionario responsable de la entrega de la informació n persigue el
cumplimiento de los mencionados objetivos; pues, acerca la administració n a la
ciudadanía, concretando el principio de inmediació n y facilitando la realizació n del acceso
a la informació n.

2.3.1 Inadecuada designació n de funcionario responsable

Tal como se ha mencionado, la designació n del funcionario responsable de la entrega de la

informació n tiene como objetivo facilitar el acceso a la informació n por parte de la
ciudadanía. Las funciones que le han sido asignadas en el artículo 5° del Reglamento de la
Ley de transparencia y acceso a la informació n pú blica, precisamente, se orientan a la
realizació n de tales objetivos. Asimismo, su presencia en las entidades pú blicas concreta el
principio de inmediació n y se constituye en garantía de la satisfacció n del derecho de
acceso a la informació n pú blica. Para que el funcionario responsable de la entrega de la
informació n pueda cumplir a cabalidad con sus funciones y, por ende, los fines que
persigue su regulació n, es preciso que sea una persona que trabaje de forma cotidiana en
la entidad administrativa. Su presencia permanente en la entidad le permite conocer el
funcionamiento de las distintas á reas de la misma, así como la informació n que éstas
producen o poseen. De igual modo, su permanencia en la entidad posibilita que los
ciudadanos puedan tener acceso directo a la informació n en la forma prevista en el
artículo 12° de la Ley N° 27806. Por ello, resulta razonable que el artículo 8° de la
mencionada ley haya previsto el secretario general de la institució n, funcionario que
realiza sus funciones permanentemente en la entidad, en caso que no se haya nombrado
funcionario responsable, asuma las responsabilidades administrativas y penales por
incumplimiento de la normativa de acceso a la informació n.

3. ¿DE QUIÉ N ES LA INFORMACIÓ N EN PODER DEL ESTADO?

LA INFORMACIÓ N QUE POSEE O PRODUCE EL ESTADO
COMO BIEN PÚ BLICO

Como consecuencia de la denominada «cultura del secreto», existe un criterio bastante

difundido en las administraciones pú blicas, segú n el cual, la informació n en poder del
Estado es de propiedad de las entidades pú blicas que la poseen. Es decir, se suele tener
una concepció n patrimonial de la informació n pú blica, en virtud de la cual se niega el
acceso a la misma argumentando que pertenece a la entidad o que es de uso interno, con lo
cual, la entidad o sus funcionarios deciden discrecionalmente cuando entregarla y a quien
hacerlo. Ciertamente, una concepció n de esta naturaleza no se corresponde con los
principios de publicidad y transparencia ni con el derecho de acceso a la informació n
pú blica, propios de un Estado constitucional. En este modelo de organizació n estatal, el
poder se ejerce en beneficio de las personas y por ende las entidades y funcionarios deben
rendir cuenta de sus actos a los beneficiarios o destinatarios del ejercicio del poder.

4. EL COSTO DE ACCEDER A LA INFORMACIÓ N PÚ BLICA. COBROS

ILEGALES Y COBROS ARBITRARIOS

Si bien resulta importante una regulació n garantista del derecho de acceso a la

informació n que establezca la publicidad como regla, un régimen estricto de excepciones,
así como requisitos, plazos y procedimientos expeditivos y favorables a los solicitantes,
ello resulta insuficiente si es que por la vía del costo de reproducció n del pedido de
informació n se impone una limitació n econó mica al acceso pú blico. Es el caso del
establecimiento de cobros desproporcionados o distintos a los que supone la
reproducció n. Este problema se suscita cuando las administraciones pú blicas que
interpretan la obligació n de los solicitantes de sufragar el costo de reproducció n de su
pedido, como una clá usula cuyo contenido puede ser fijado de manera discrecional o de
acuerdo a las necesidades de cada entidad. En efecto, de acuerdo al inciso 5 del artículo 2º
de la Constitució n, el ejercicio del derecho de acceso a la informació n pú blica supone que
el titular del mismo asuma el costo de reproducció n del pedido. Siendo ello así, es del caso
entonces determinar los pará metros que deben tener en cuenta las administraciones
pú blicas para dotar de contenido a la expresió n costo de reproducció n a efectos de
determinar sus componentes o, lo que es lo mismo, saber los conceptos que no pueden
integrar dicho costo de reproducció n. En esa línea, se aprecia en primer lugar que la
norma constitucional es bastante parca al respecto, limitá ndose a enunciar la expresió n en
cuestió n. A su turno, el artículo 20º del TUO de la Ley Nº 27806 que regula la «Tasa
aplicable» al pedido de informació n, tampoco proporciona mayores luces respecto al
contenido del mencionado concepto, limitá ndose a señ alar que las personas solicitantes
deberá n abonar solamente el importe correspondiente a los costos de reproducció n de la
informació n requerida, estableciendo ademá s que cualquier costo adicional se entenderá
como una restricció n al ejercicio del derecho de acceso a la informació n, aplicá ndose las
sanciones correspondientes. Asimismo, esta norma establece que el monto establecido
deberá figurar en el correspondiente T.U.P.A.

4.1 Cobros por conceptos ajenos al costo de reproducció n. Cobros ilegales

4.1.1 Cobros por derecho de trá mite o bú squeda de informació n

Como ya vimos, tanto la Constitució n, el TUO de la Ley Nº 27806 como su Reglamento,

establecen que los solicitantes de informació n pú blica só lo deben sufragar el costo que
suponga la reproducció n del pedido de informació n, precisando esta ú ltima norma los
criterios a tener en cuenta para determinar dicho costo, adoptando un criterio
significativamente restrictivo a partir de las exigencias de costos directos y exclusivos. Sin
embargo, la Defensoría del Pueblo ha detectado que algunas entidades establecen un
cobro previo y no relacionado de manera directa con la reproducció n, denominado
derecho de trá mite..

4.1.2 Cobro adicional por copia fedateada o certificada

Son constantes las consultas y quejas verbales presentadas a la Defensoría del Pueblo con
relació n al cobro adicional al costo de reproducció n que realizan algunas entidades
pú blicas, cuando les solicitan copias fedateadas de documentos pú blicos. En efecto,
muchas administraciones pú blicas han establecido que si la solicitud de acceso a la
informació n es de copias fotostá ticas fedateadas, ello tiene un costo adicional al costo de
reproducció n, que respondería al «servicio» de certificació n o fedateado que estaría
brindado la entidad. De este modo, lo que se estaría trasladando al solicitante de la
informació n es el costo que supone para la entidad, el tener que certificar o fedatear una
informació n o documentació n que ha producido, a efectos de poder ser utilizada de
manera oficial. Sin embargo, en la línea de argumentació n antes expuesta con relació n al
cobro por derecho de trá mite o de bú squeda de informació n, el cobro adicional por copia
fedateada resulta contrario al derecho de acceso a la informació n pú blica. Ello en primer
lugar porque de acuerdo al inciso 5 del artículo 2º de la Constitució n y al artículo 20º de la
Ley Nº 27806, el ú nico cobro posible en el á mbito del ejercicio del derecho de acceso a la
informació n pú blica es el antes analizado costo de reproducció n que suponga el pedido.

4.2 Cobros arbitrarios o desproporcionados

El otro grupo de problemas detectados por la Defensoría del Pueblo relacionado con el
costo del acceso a la informació n, tiene que ver que los cobros desproporcionados o
arbitrarios que se establecen por el concepto del costo de reproducció n. En efecto, se trata
de aquellos casos en los que el costo de reproducció n no refleja o no se corresponde con
los costos o gastos efectivamente realizados como consecuencia de la reproducció n del
pedido de informació n. Si bien ello se debe a una serie de circunstancias, la Defensoría del
Pueblo ha detectado las siguientes:

4.2.1 Cobros desproporcionados por carencias presupuestarias y de infraestructura

La Defensoría del Pueblo ha detectado en muchos casos que el establecimiento de cobros

desproporcionados o arbitrarios obedece a las carencias presupuestarias o de
infraestructura, sobre todo en dependencias de las administraciones pú blicas que realizan
sus funciones en zonas rurales o muy pobres del país. Así, trasladan a los solicitantes de
informació n los costos que supone la falta de personal, la ausencia de fluido eléctrico en la
zona o cuando este existe, la falta de una má quina fotocopiadora, tanto en el dependencia
pú blica como en el propio poblado o zona, lo que obliga a trasladarse a otros lugares.

5. LAS EXCEPCIONES AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓ N PÚ BLICA. LA

AFECTACIÓ N DE LAS REGLAS QUE RIGEN SU INTERPRETACIÓ N Y APLICACIÓ N

Tal como ya se señ aló , el acceso a la informació n pú blica no es un derecho absoluto, sino
que tiene límites o excepciones, cuyo fundamento se encuentra en la necesidad de hacer
compatible su vigencia con la de otros derechos fundamentales o bienes que también
cuentan con respaldo constitucional y por ende reclaman protecció n a ese nivel. Sin duda,
la revelació n de determinada informació n o el acceso pú blico a la misma, puede ocasionar
la afectació n de bienes constitucionales como el orden pú blico, la seguridad ciudadana, el
correcto desempeñ o de la administració n pú blica; así como de otros derechos
fundamentales tales como la intimidad personal, la integridad física o la vida.
Por esa razó n, el inciso 5 del artículo 2º de la Constitució n, ademá s de establecer algunas
materias reservadas, remite al legislador la definició n de otras. Como también ya se dijo,
aquellas se encuentran reguladas bá sicamente en los artículos 15º, 16 º, 17º y 18º del TUO
de la Ley Nº 27806. Interesa sin embargo destacar en este punto, que la remisió n
constitucional al legislador para regular los límites del acceso a la informació n, debe
respetar en todo caso el contenido esencial del mencionado derecho que viene asegurado
desde la propia Constitució n. Asimismo, una vez establecidas las excepciones, la
interpretació n y aplicació n de las mismas no se encuentran libradas a la discrecionalidad
de las administraciones pú blicas ni de sus funcionarios, sino que cuentan con especiales
reglas cuyo cumplimiento condiciona la validez de su invocació n.

5.1 Las reglas que rigen la interpretació n y aplicació n de las excepciones:

legalidad, taxatividad, interpretació n restrictiva y control estricto o
riguroso

Si bien el legislador en virtud de delegació n constitucional ha establecido las excepciones

al derecho de acceso a la informació n pú blica, también ha sometido la interpretació n y
aplicació n de las mismas a puntuales reglas cuyo cumplimiento es condició n indispensable
para su validez. Estas reglas se encuentran reguladas bá sicamente en el artículo 18º del
TUO de la Ley Nº 27806.

5.1.1 El principio de legalidad formal

El inciso 5 del artículo 2º de la Constitució n ademá s de hacer menció n expresa a algunas
materias exceptuadas del acceso pú blico, remite a la ley el establecimiento de otras
excepciones, sometiendo de este modo de manera expresa al principio de legalidad, las
limitaciones o excepciones al derecho de acceso a la informació n pú blica. De este modo,
só lo a través de la ley es posible establecer excepciones al derecho de acceso a la
informació n pú blica. Ahora bien, el legislador ha desarrollado este exigencia
constitucional a través del inciso 6 del artículo 17º y del primer pá rrafo del artículo 18º
del TUO de la Ley Nº 27806. La primera de estas normas es de naturaleza subsidiaria, ya
que se encuentra sistemá ticamente al final de todos los supuestos de excepció n
expresamente regulados y los cierra a través de la técnica de remisió n normativa al
legislador. Así, esta norma señ ala que no podrá ser ejercido el derecho de acceso a la
informació n respecto de «Aquellas materias cuyo acceso esté expresamente exceptuado
por la Constitució n o por una ley aprobada por el Congreso de la Repú blica». La Ley de
transparencia y acceso a la informació n pú blica se encarga de asegurar esta garantía de
legalidad formal señ alando que «No se puede establecer por una norma de menor
jerarquía ninguna excepció n a la presente Ley».Siendo ello así, no es posible regular ni
tampoco invocar excepciones que se encuentren previstas en normas con rango de ley
como decretos legislativos, decretos de urgencia u ordenanzas regionales o municipales y
menos aú n en normas infralegales. En el caso de los gobiernos regionales y locales,
conviene agregar a lo ya indicado, que la prohibició n de limitar o establecer excepciones al
derecho de acceso a la informació n se debe a que dicha materia no es de su competencia,
sino del gobierno central.

CONCLUSIONES

• La Constitució n de 1979 no reconoció de manera expresa el derecho de acceso a la

informació n pú blica, sino que formaba parte del contenido implícito del derecho a recibir
informació n a través de cualquier medio, previsto en el inciso 4 de su artículo 2º. La Carta
de 1993 lo reconoció como derecho autó nomo en el inciso 5 de su artículo 2º, sin embargo,
no fue desarrollado legalmente durante los añ os siguientes de esa década. La vocació n
antidemocrá tica y la corrupció n gubernamental que caracterizó al régimen durante dicho
período, explica en buena medida esta omisió n legislativa. A la caída de dicho régimen, la
vinculació n entre la «cultura del secreto» y la corrupció n gubernamental se hizo
particularmente evidente. Sin duda, muchos actos de corrupció n gubernamental fueron
favorecidos por la ausencia de mecanismos de acceso a la informació n y transparencia. De
ahí que el gobierno de transició n decidiera avanzar hacia la «cultura de la transparencia»,
evidenciando su voluntad política en ese sentido al dictar el Decreto Supremo 018-2001-
PCM de 27 de febrero del 2001 y el Decreto de Urgencia Nº 035-2001 de 17 de marzo del
mismo añ o. La primera norma reguló un procedimiento especial para que las personas
accedan a la informació n, mientras la segunda estableció el acceso a las personas a la
informació n relacionada con las finanzas pú blicas.3. Si bien ello constituyó un avance
significativo, aú n resultaba insuficiente debido a los alcances limitados de ambas normas,
dado su rango normativo en el caso de la primera y su naturaleza excepcional en el caso de
la segunda. Por ello, la promulgació n de la Ley Nº 27806, Ley de transparencia y acceso a
la informació n pú blica de 3 de agosto de 2002, constituyó un hito importante en el
esfuerzo por conseguir la vigencia efectiva de la transparencia y el acceso a la informació n
en el Estado, al superar las limitaciones indicadas y desarrollar el derecho de acceso a la
informació n reconocido en la Constitució n, configurá ndolo legalmente.
• Como ya se indicó el derecho de acceso a la informació n pú blica encuentra
reconocimiento constitucional en el inciso 5 del artículo 2º de la Constitució n. El TUO de la
Ley Nº 27806 no só lo lo configura legalmente, sino que constituye una norma de
desarrollo constitucional que integra el bloque de constitucionalidad, es decir, forma junto
con la Constitució n, el pará metro de control de cualquier medida limitativa del derecho. El
Reglamento de esta norma concreta o explicita algunos aspectos sustantivos y procesales.
A su turno, el Tribunal Constitucional a través de la jurisprudencia recaída en procesos de
há beas data.
A partir de todo ello es posible identificar los siguientes elementos bá sicos que configuran
el derecho de acceso a la informació n pú blica:

a) La titularidad le corresponde a toda persona sin ninguna otra exigencia o calificació n

subjetiva adicional, como la mayoría de edad, la nacionalidad peruana, la representació n
legal de instituciones, etc.
b) El ejercicio de este derecho fundamental – y por ende la obligació n de entregar la
informació n – no está condicionado a la expresió n de causa motivo ni destino o uso de la
informació n solicitada. Lo contrario constituye una limitació n carente de respaldo
constitucional y legal.
c) La persona solicitante, ú nicamente debe asumir el costo de reproducció n que suponga
el pedido de la informació n. Dicho costo só lo puede comprender aquellos gastos directos y
exclusivamente vinculados con la reproducció n y por ende en ningú n caso costos fijos
como remuneraciones o gastos de infraestructura.
d) Cualquier otro cobro que no se ajuste a los criterios señ alados, como derechos de
trá mite o formularios, constituye una afectació n al acceso a la informació n. Si el costo de
reproducció n no se encuentra previsto en el correspondiente Texto Ú nico de
Procedimientos Administrativos – T.U.P.A.,la entidad se encuentra impedida de cobrar
monto alguno.
e) El acceso a la informació n pú blica es exigible a todas las entidades pú blicas de los
distintos niveles de gobierno, las empresas del Estado y empresas privadas que prestan
servicios pú blicos o ejerzan funciones administrativas bajo cualquier modalidad.
f) La informació n sobre la que recae el ejercicio de este derecho es toda aquella que se
encuentre en posesió n de las entidades antes mencionadas, independientemente de quién
la haya producido. De este modo, la informació n en poder de las entidades obligadas se
presume pú blica. La informació n que se entregue debe ser cierta, actual, precisa y
completa, de lo contrario se considera una afectació n al derecho.
g) Las ú nicas excepciones al acceso a la informació n son las previstas en los artículos 15º,
16º y 17º del TUO de la Ley Nº 27806. Cualquier otra excepció n debe establecerse en una
ley del Congreso. Las excepciones deben estar reguladas de manera taxativa y deben ser
interpretadas restrictivamente. No caben, por ende, interpretaciones extensivas o
analó gicas de las mismas.
h) Del mismo modo, toda limitació n de los poderes pú blicos al acceso a la informació n,
debe fundamentarse en la necesidad apremiante de protecció n de un bien jurídico
constitucional y que só lo de ese modo es posible alcanzarlo. La prueba de ambas
exigencias corresponde a los poderes pú blicos, sobre todo tratá ndose de limitaciones
normativas. De lo contrario, la limitació n resulta inconstitucional.
• Es de destacar que el TUO de la Ley Nº 27806 establece que los funcionarios y servidores
pú blicos que incumplan sus disposiciones será n sancionados por la comisió n de falta
grave o, en su caso, podrá n ser denunciados penalmente por la comisió n del delito de
abuso de autoridad tipificado en el artículo 376° del Có digo Penal. De este modo, la norma
prevé una doble vía de responsabilidad, siendo la penal obviamente residual y activada
só lo ante los supuestos graves y en los que el agente actú e de manera dolosa.

• Todo ello ha sido complementado con la entrada en vigencia del Có digo Procesal
Constitucional, Ley Nº 28237, el 1 de diciembre de 2004. Esta norma precisa el contenido
del derecho de acceso a la informació n que puede ser demandado a través del há beas data
y establece reglas procesales para este proceso que facilitan su utilizació n. Así, no se
requiere agotar má s vía previa que el haber reclamado el acceso a través de un documento
de fecha cierta y tampoco se requiere el patrocinio de abogado para iniciar y tramitar este
proceso.

• Existe desconocimiento del marco normativo que regula el derecho de acceso a la

informació n pú blica, así como de los fines de publicidad y transparencia que persigue el
TUO de la Ley N° 27806. Como consecuencia inmediata de tal carencia, la forma de
conducirse de algunos funcionarios pú blicos se aparta del cumplimiento de las
obligaciones previstas en la mencionada norma.

• Subsisten entidades de la administració n pú blica que no han incorporado en su

normativa, organizació n y funcionamiento la ló gica de la transparencia y publicidad
prevista por el TUO de la Ley N° 27806.

• El nivel de conocimiento por parte de la població n de la existencia, contenido y alcances

del derecho de acceso a la informació n pú blica, aú n resultan insuficientes. En efecto, buena
parte de la població n aú n no es consciente de que tiene la posibilidad de exigir a las
administraciones pú blicas que le proporcionen informació n que se encuentra en su poder.
La Ley 27806, Ley de transparencia y acceso a la informació n pú blica, fue publicada el 3 de
agosto del 2002, y modificada por la Ley 27927. Su Texto Ú nico Ordenado se aprobó a
través del Decreto Supremo 043-2003-PCM, publicado el 24 de abril del 2003.
Posteriormente, se aprobó su reglamento a través del Decreto Supremo 072-2003-PCM,
publicado el 7 de agosto del 2003.

La Ley de transparencia y acceso a la informació n pú blica precisa que las entidades

pú blicas deberá n brindar la informació n solicitada por los ciudadanos. De no mediar
respuesta en los plazos establecidos por la ley el solicitante puede considerar denegado su
pedido.

No pueden exigirse pagos especiales por concepto de “derecho de bú squeda o de

informació n”, pues só lo deberá pagarse el costo real de la fotocopia o de la impresió n del
documento solicitado.

Este derecho no es absoluto. Las excepciones pueden estar referidas a informaciones que
afectan la intimidad, la seguridad nacional, el secreto bancario, la reserva tributaria y las
que expresamente se excluyen por ley.

La Ley distingue tres tipos de informació n excluida: (a) secreta –ámbito militar y de
inteligencia; (b) reservada –á mbito policial y de relaciones exteriores y; (c) confidencial –
intimidad, secreto bancario, reserva tributaria, etc. Se ha dejado atrá s la clasificació n
ambigua e imprecisa que antes existía. Así por ejemplo, el concepto de seguridad nacional
fue utilizado de manera exageradamente amplia, tal como se aprecia de los manuales de
clasificació n de informació n de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, que utilizaron
hasta cinco tipos de clasificació n (secreta, estrictamente secreta, reservada, estrictamente
reservada y confidencial), las cuales hoy han sido superadas.

Ademá s, la Ley contiene un conjunto de disposiciones que tratan de promover la

transparencia; y es que el Estado no só lo debe entregar la informació n que le soliciten,
sino ademá s, debe dictar medidas que pongan a disposició n de la ciudadanía la
informació n y que garanticen el escrutinio pú blico. Así, se establecen diversas obligaciones
a las entidades pú blicas. Entre ellas destacan:

La designació n de un funcionario responsable en cada entidad de entregar la informació n,

así como de un funcionario responsable de elaborar los portales de Internet;

La obligació n de prever una adecuada infraestructura, así como la organizació n,

sistematizació n y publicació n de la informació n;

La obligació n de contar con Portales de Transparencia que difundan en los plazos

previstos por la ley a través de Internet los datos generales de la entidad que incluyan las
disposiciones y comunicados emitidos, su organizació n, organigrama y procedimientos;
las adquisiciones de bienes y servicios que realicen; y la  informació n adicional que la
entidad considere pertinente;

La prohibició n de destruir la informació n que posea la entidad;

La obligació n de la Presidencia del Consejo de Ministros de remitir un informe anual al
Congreso dando cuenta de las solicitudes de informació n atendidas y no atendidas de
todas las entidades de la Administració n Pú blica.

Los retos pendientes

Luego de ocho añ os de vigencia de la Ley se aprecian avances, pero aú n quedan temas

pendientes. Por ello, es indispensable un compromiso de cambio que permita
implementar medidas que alejen todo rezago de secretismo. Ademá s, es preciso identificar
y enfrentar con firmeza los problemas subsistentes. Y es que si bien una ley es importante,
ella no es suficiente. La “cultura del secreto”, arraigada en el país, no se revierte só lo por
una norma. Se trata de un tema cultural que requiere un cambio de actitud y un
compromiso sincero de nuestras autoridades.

Precisamente, para avanzar hacia una “cultura de la transparencia” se debe superar una
serie de barreras que subsisten. En la práctica muchas veces la informació n tiene un costo
que no siempre corresponde al servicio brindado, pues en ocasiones las entidades pú blicas
exigen pagos exagerados.

No es extrañ o que los funcionarios pú blicos pretendan ampararse en interpretaciones

exageradamente amplias de las excepciones al acceso a la informació n previstas
legalmente. Ello evidencia que todavía un importante sector de servidores pú blicos
consideran que la informació n es de su propiedad, olvidando que ella pertenece al pú blico.
Se trata de un problema formativo y cultural que es imprescindible cambiar.

A ello se agrega que no existe un sistema de archivos que funcione de manera uniforme y
eficaz en todas las instituciones pú blicas, y sus Portales de Transparencia no siempre
está n actualizados. Por lo demá s, existe un gran desconocimiento de importantes sectores
de la població n de que el acceso a la informació n es un derecho humano y no una
concesió n graciosa de la administració n. Ademá s, algunas de las medidas que buscan
promover la transparencia no tienen mayor impacto. Esto sucede con los informes que
anualmente elabora la Presidencia del Consejo de Ministros.

Para revertir la situació n descrita se requiere de un esfuerzo conjunto y permanente de las

instituciones pú blicas y de la ciudadanía. Por un lado, denunciando y sancionando las
conductas arbitrarias de quienes no brindan informació n. Para ello, el control a cargo de
los jueces a través del proceso de há beas data y de la Defensoría del Pueblo resulta
fundamental. De otro lado, interiorizando en los propios funcionarios y servidores
pú blicos la transparencia como regla esencial que debe guiar su actuació n y, ademá s,
fomentando la educació n y vigilancia ciudadana. La adopció n de políticas pú blicas que
fomenten la transparencia en la administració n y eliminen o reduzcan sustancialmente los
costos existentes son imprescindibles en este propó sito.

En definitiva, resulta indispensable un “compromiso por la transparencia” para garantizar

un buen gobierno en el país. Paralelamente, es preciso contar con ciudadanos informados
que conozcan los alcances de la ley, pues el mejor defensor de sus derechos es aquel que
los conoce.