Formas de conclusión del procedimiento

y Silencio Administrativo

Prof. Tommy Deza Sandoval

Director General de Desarrollo y Ordenamiento
Jurídico 17/03/2017
Teoría del Acto
Administrativo
 Importancia de una definición de Acto
Administrativo
 Cuando la Administración Pública emite una decisión en el marco de
un procedimiento administrativo no la denomina “acto
administrativo”.

 En la práctica los actos administrativos suelen ser exteriorizados en

la forma de “resoluciones”, “licencias”, “autorizaciones”, “oficios”, etc.

 Es importante tener una clara definición del acto administrativo, a

efectos de aplicar correctamente sus diversas instituciones: validez,
eficacia, nulidades, revocación, recursos administrativos, revocación,
etc., independiente de la denominación que tomen.
 Ley 27444: El Acto Administrativo
Definición Legal:

Efectos - Intereses
jurídicos - Obligaciones
- Derechos

Declaración de las entidades

Normas de Derecho Público Dentro de una situación concreta

No son actos administrativos:

- Actos de administración interna destinados a organizar o hacer funcionar sus

servicios. Ejm. MOF, Directivas, Reglamento Interno de Trabajo, etc.
- Las actuaciones materiales (la demolición de un inmueble)
Definición doctrinaria: Acto Administrativo
Definición amplia

«Acto Administrativo sería la declaración de voluntad, de juicio, de

conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de
una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria»
(Fernando García de Enterría y Tomás Ramón Ferández)

«Acto administrativo como toda declaración unilateral efectuada en el

ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos
individuales» (Roberto Dromi)

“La noción de acto administrativo comprende toda declaración

[voluntad, juicio, conocimiento o deseo] proveniente de un órgano
estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y
caracterizada por un régimen administrativo, propio y típico del Derecho
Público, que genera efectos jurídicos individuales directos con relación
a los administrados destinatarios del acto” (Juan Carlos Cassagne)
 Definición doctrinaria: Acto Administrativo
Crítica a la definición clásica de García Enterría

- El acto administrativo no puede ser de juicio o valoración, de

conocimiento o de deseo o propuesta, toda vez que no produce
efectos jurídicos directos en los derechos e intereses particulares.

- El acto administrativo tiene una función «reguladora» o decisoria

debido a esa capacidad de producir efectos jurídicos sobre los
particulares en el marco de las normas de Derecho Público.

- José Boquera (Estudios sobre el acto administrativo):

“Los deseos, los conocimientos y los juicios no crean derechos

y obligaciones y mucho menos los imponen a un sujeto. La
creación unilateral de consecuencias jurídicas y su imposición
a un sujeto, sólo puede ser obra de la voluntad…”
 Definición doctrinaria: Acto Administrativo
Crítica a la definición clásica de García Enterría

- Los actos administrativos “no decisorios” no son impugnables en

sede administrativa o judicial, los cuales se controlan mediante su
asimilación a la impugnación del acto decisorio o final, salvo los
actos de mero trámite exceptuados en el Art. 206 de la Ley 27444..
Definición doctrinaria: Acto Administrativo
Definición en estricto:

«Es toda decisión o resolución administrativa, de carácter regulador

y con efecto frente a terceros, dictada por la Administración en el
ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria»
(Raúl Bocanegra Sierra)
Definición de Acto Administrativo en la Jurisprudencia
- Casación Nº 1831-2006-LIMA
Sétimo.- Que, coherente con a disposición constitucional, el artículo 1
de la Ley 27444 ha establecido que son actos administrativos: Las
declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho
público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los
intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una
situación concreta; en contrario, no son actos administrativos: Los actos
de administración interna de las entidades destinados a organizar o
hacer funcionar sus propias actividades o servicios, y los
comportamientos o actividades materiales de las entidades
administrativas. Octavo.- Que, sin embargo, el artículo 4 de la Ley
27854, que regula el proceso contencioso administrativo, ha establecido
que no solamente son impugnables a través del proceso contencioso
administrativo los actos administrativos propiamente dichos o cualquier
otra declaración administrativa de la autoridad; sino también, el silencio
administrativo, las actuaciones materiales de la entidad que no se
sustentan en acto administrativo, e incluso las actuaciones realizadas
en ejecución de actos administrativos siempre que transgredan el
ordenamiento jurídico, y otras. (…)
Definición de Acto Administrativo en la Jurisprudencia
- Casación Nº 1831-2006-LIMA
Noveno.- Que, con relación al concepto de acto administrativo que se
alude en la ley, debe advertirse que éste tiene dos connotaciones; una
estricta o restringida y otra lata o amplia; por la primera se entiende que
el acto administrativo es toda declaración de autoridad que decide una
cuestión planteada en sede administrativa, y por la segunda el acto
administrativo no sólo está referido a las decisiones de autoridad, sino
también a todas las manifestaciones de juicio, de deseo o de simple
conocimiento de la autoridad, siempre que de ellas puedan derivarse
consecuencias jurídicas para los administrados. Décimo.- Que, por tanto,
queda claro que el proceso contencioso administrativo no sólo puede ser
promovido contra los actos administrativos que expresen una decisión o
la voluntad de la administración, frente a determinado supuesto de
hecho, sino también contra otras declaraciones que expresen juicios,
deseos o conocimientos de la autoridad administrativa; pues de otro
modo, no resultaría explicable, como es que la ley ha previsto que las
actuaciones materiales de la entidad, puedan ser impugnadas vía
proceso contencioso administrativo.
Actos administrativos en Decretos Supremos
Ley 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
Artículo 11.- Facultad normativa del Presidente de la República
Corresponde al Presidente de la República dictar los siguientes
dispositivos:
(…)
3. Decretos Supremos.- Son normas de carácter general que
reglamentan normas con rango de ley o regulan la actividad
sectorial funcional o multisectorial funcional a nivel nacional.
Pueden requerir o no el voto aprobatorio del Consejo de Ministros,
según lo disponga la ley. Son rubricados por el Presidente de la
República y refrendados por uno o más Ministros a cuyo ámbito de
competencia correspondan.
¿SON ACTOS ADMINISTRATIVO O NO?
Actos administrativos en Decretos Supremos

Tribunal Constitucional - Exp. 55777-2006-PA/TC

Reconoció implícitamente la existencia de decretos supremos que
no son de alcance general, al considerar lesivo que el acto
presuntamente lesivo estaba «…constituido por el acto
administrativo contenido en el Decreto Supremo N.° 016-2003-
ED»
Actos administrativos en Decretos Supremos
Corte Suprema – Sala de Derecho Constitucional y Social –
Exp. 175-2006
«Quinto.- Que, lo expuesto advierte que el Decreto Supremo legisla
sobre una situación particular, esto es sobre la omisión de la
reinscripción o falta de subsanación de observaciones por parte de
cuarentisiete [sic] institutos superiores pedagógicos y escuelas
superiores de formación docente públicos y privados, que ha
devenido en la cancelación de sus autorizaciones de
funcionamiento…
Sexto.- Que, siendo que la demanda de Acción de Amparo incoada
contra el Decreto Supremo N° 016-2004-ED deviene improcedente,
máxime si se tiene en que cuenta que, el IPELICA (…) se ha limitado
a alegar que se ha cancelado su licencia sin causa alguna,
fundamentos que distan del objeto de la presente acción de garantía,
por no tratarse de una norma de carácter general susceptible de
demandarse su inconstitucionalidad o ilegalidad vía acción popular.»
Acto Administrativo contenido en cartas - EXP.
N.° 01264-2012-PC/TC
«3. A juicio de este Tribunal, la carta cuyo cumplimiento se solicita es
un acto administrativo, pues responde una petición que con fecha 5 de
junio de 2009 la demandante le formuló a la Derrama Magisterial; es decir,
la carta es una consecuencia del ejercicio del derecho de petición que
ejerció la demandante. Además, la carta le reconoce a la demandante un
derecho: el levante del flac de descuentos de aportes.

En sede ordinaria y en el voto singular se ha aducido que la carta no es un

acto administrativo, sino “que se trata de una simple comunicación”…

Resulta obvio que la carta citada, en tanto señala que “estamos

procediendo a solicitar al área respectiva levantar el flac de descuento de
aportes”, le genera a la demandante una situación jurídica sobre su
derecho a la remuneración, pues como consecuencia de lo dispuesto en
ella ya no se le iba a descontar de su remuneración la aportación
correspondiente a la Derrama Magisterial…»
 Procedimiento
Administrativo – Silencios
Administrativos
 Procedimiento: Definición y clasificación
 Conjunto de actos y diligencias tramitados ante la entidad
conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca
efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses,
derechos y obligaciones de los administrados.

 Clasificación: por exigencia legal.

Aprobación automática

Procedimientos
Silencio Positivo
Administrativos
Evaluación previa
Silencio Negativo
 Procedimiento de aprobación automática
 Se considera aprobada desde el momento de presentada la
solicitud a la entidad competente (Presunción de veracidad). Debe
cumplir requisitos del TUPA.

 La copia del cargo constituye la constancia de la aprobación

automática.

 No se requiere pronunciamiento expreso de las entidades que

confirmen la aprobación automática. Sin embargo, cuando se
requiera de la expedición de un documento sin el cual no puede
hacer efectivo su derecho, el plazo para su expedición es de 5 días
hábiles.

 Son procedimientos de aprobación automática: la obtención de

licencias y autorizaciones; constancias y copias certificadas; y,
aquellas que habiliten al ejercicio continuado de actividades
profesionales, económicas, laborales dentro del ámbito privado y
no afecte a terceros. (Ej. La apertura de una bodega).
Procedimiento de evaluación previa y los Silencios
Administrativos
 En los procedimiento de evaluación previa se requiere de una
“decisión” expresa de la autoridad administrativa respecto de la
petición del administrado, para lo cual se realizan previamente de
actos de instrucción, probanza, alegaciones.

 Plazo máximo para resolver es de 30 días hábiles. Salvo ley

especial.

 El Silencio Administrativo es una figura instrumental por la cual se

reputa que opera un pronunciamiento ficto de la autoridad,
estimando (positivo) o desestimando (negativo) la solicitud del
administrado, debido a que ha omitido pronunciarse de manera
expresa en el plazo legal establecido.
 Silencio Administrativo Positivo (SAP)

El SAP opera cuando se trate de:

 Solicitudes que habilite el ejercicio de derechos preexistentes o

para el desarrollo de actividades que requieran de autorización
previa, que no se encuentren dentro del supuesto de SAN.

 Recursos contra la desestimación de una solicitud o actos

anteriores, siempre que no encuentren dentro del supuesto de
SAN.

 Decisiones finales que no afecte directamente a administrados

distintos del solicitante, mediante la limitación, perjuicio o
afectación a sus intereses o derechos legítimos.
 Silencio Administrativo Positivo (SAP)
 La solicitudes se consideran aprobadas automáticamente al operar
el SAP por transcurso del plazo, sin que sea necesario la
expedición de documento alguno para que pueda ejercer su
derecho.

 No obstante, el Administrado interesado podrá presentar una

declaración jurada ante la entidad correspondiente, constituyendo
el cargo prueba suficiente de la aprobación ficta de lo solicitado.

 Si la entidad se niega a recibir la declaración jurada, podrá

realizarse por conducto notarial.

 Todos los funcionarios tienen la obligación de reconocer la eficacia

de la aprobación ficta por SAP, bajo apercibimiento de incurrir en
falta administrativa sancionable. Denuncia del funcionario ante la
OCI.
 SAP: Algunos ejemplos
Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos – Ley 29338

Artículo 89.- Autorización de Uso de Agua

89.1 La Autoridad Administrativa del Agua otorga autorizaciones de uso de agua
de plazo no mayor de dos (02) años. El uso del agua estará destinado para cubrir
exclusivamente las necesidades de aguas derivadas o relacionadas directamente
con la ejecución de estudios u obras y lavado de suelos.
(…)
89.4 El procedimiento de autorización de uso de agua está sujeto a silencio
administrativo positivo cuando la disponibilidad hídrica esté acreditada con la
opinión favorable de la Autoridad Nacional del Agua emitida durante la aprobación
del Instrumento de Gestión Ambiental”
 Silencio Administrativo Negativo (SAN)
El SAN opera excepcionalmente cuando se trate de:

 Casos que se afecte significativamente el interés público.

 Que incida en la salud, el medio ambiente, los recursos naturales,

la seguridad ciudadana, el sistema financiero, el mercado de
valores, la defensa comercial, la defensa nacional, el patrimonio
histórico cultural de la nación, en procedimientos trilaterales y en
los que generen obligación de dar o hacer del Estado, y
autorizaciones para operar casinos de juego y máquinas
tragamonedas.

 También en aquellos procedimientos donde se transfiera facultades

de la administración pública y de inscripción registral.
 Fiscalización Posterior
 En los procedimientos de aprobación automática y de fiscalización
posterior, la autoridad queda obligada a verificar de oficio, mediante
muestreo, la documentación, declaraciones, informes y
traducciones proporcionadas por el administrado.

 Comprende no menos del 10% de todos los expedientes de

aprobación automática, con un máximo de 50 expedientes por
semestre. Puede incrementarse según su impacto en el interés
general, la economía, la seguridad o la salud ciudadana.

 Si se comprueba el fraude o falsedad en la declaración, información

o documentación se procede a la nulidad de oficio y a aplicar una
multa de entre 2 y 5 UIT.

 Se comunica al Ministerio Público si se adecua al delito contra la Fe

Pública.
Fin del Procedimiento
 Fin del procedimiento
 Resoluciones definitivas

 El silencio administrativo positivo o negativo

 Desistimiento

 Abandono

 Los acuerdos por conciliación o transacción

 La prestación efectiva de lo pedido a satisfacción del administrado

en caso de petición graciable.

 La resolución que declare la imposibilidad de continuar el

procedimiento
 Contenido de la resolución

 Debe cumplir con los requisitos de validez

 Si es un procedimiento a petición del administrado, debe ser

congruente con cada una de las peticiones. No puede agravar su
situación inicial y sin perjuicio del inicio de oficio de un nuevo
procedimiento, si procede.

 Pueden ser documentos que no tienen la forma de resolución:

Oficios, cartas, memorándums, etc.
 Efectos del silencio administrativo
 Procedimientos con SAP quedan automáticamente aprobados en los
términos en que fueron solicitados, si la entidad no hubiera notificado
el acto correspondiente.

 El SAP tiene los efectos de una resolución final, sin perjuicio de la

potestad de nulidad de oficio.

 El SAN tiene por efecto habilitar al administrado interponer los

recursos administrativos o acciones judiciales que corresponda.

 Aun cuando opere el SAN, la administración mantiene la obligación de

pronunciarse, hasta que se le notifique lo anterior.

 El SAN no inicia los plazos ni términos para su impugnación.

 Sancionador: los recursos para impugnar una sanción esta sujeta a

SAN. Cuando el administrado opta por la SAN, será de aplicación el
SAP para las siguientes instancias.
 Desistimiento del procedimiento o la petición
 El desistimiento del procedimiento implica su culminación, pero no
impide plantear otro nuevo con la misma petición.

 El desistimiento de la petición implica que no se pueda iniciar otro

procedimiento por el mismo objeto y causa.

 El desistimiento solo afectará a quienes lo hubieran formulado.

 Debe señalarse si se trata de uno u otro. Por omisión, se presume que

es desistimiento del procedimiento.

 Se puede realizar antes de que se notifique la resolución que pone fin

a la instancia.

 La autoridad aceptará de plano el desistimiento. Salvo que existan

terceros apersonados que soliciten su continuación.

 La autoridad puede decretar la continuación de oficio, si afecta

intereses de terceros o interés general.
 Abandono

 En los procedimientos de parte, cuando el administrado incumpla

algún trámite que le hubiera sido requerido que produzca su
paralización por más de 30 días, la autoridad de oficio o a solicitud
del administrado declara su abandono

 La Resolución de abandono se notifica y contra ella procede los

recursos administrativos correspondientes.
 Gracias….

tommy.Deza.sandoval@gmail.com