Los objetivos últimos de la diplomacia han sido tradicionalmente la cooperación política
internacional, la seguridad y el mantenimiento de la paz. En la actualidad, es cada vez más importante el papel de las relaciones económicas internacionales a nivel mundial. Por ello, lo que el autor llama «diplomacia económica» parece afirmarse como objetivo autónomo y prioritario de toda política exterior. En este terreno, el servicio exterior adaptado a las nuevas realidades, y en el caso español en sus distintos cuerpos funcionariales, está llamado a desempeñar un papel orientador realmente importante. Palabras clave: diplomacia económica, relaciones económicas internacionales, diploma- cia comercial activa, servicio exterior, nueva economía, redes comerciales. Clasificación JEL: F42.
1. Introducción 2. Diplomacia económica
TRIBUNA Las relaciones económicas internacionales y Definimos la diplomacia económica como la los flujos financieros e intercambios comerciales utilización de la capacidad de influencia política ganan en volumen y fluidez. Mientras, la coope- de los Estados a favor de sus intereses económicos ración política internacional, la seguridad y el en los mercados internacionales. No ha reempla- mantenimiento de la paz, siguen siendo los obje- zado a la diplomacia política convencional pero se tivos últimos de la diplomacia. Sin embargo, la ha convertido en su elemento inseparable. La diplomacia económica no sólo juega un papel diplomacia económica negocia la libertad de relevante en todo lo anterior, sino que de forma exportar y de invertir más allá de las fronteras creciente se afirma como objetivo autónomo y nacionales; actúa junto a las empresas que traba- prioritario de toda acción exterior. Si con fre- jan en el extranjero; y en el caso europeo está en cuencia los gobiernos han invitado a sus embaja- la base de la propia construcción comunitaria. dores a interesarse por las exportaciones y la Desde ese punto de vista una diplomacia que inversión de sus nacionales, la diferencia es que no se especializa en la promoción económica, o en la actualidad esta actividad tiende a constituir carece de una sólida formación en dicho terreno, un elemento central de la actividad diplomática corre el riesgo de ver devaluado su papel en los en un buen número de países, especialmente los Estados modernos (1). Primero, porque una de las desarrollados. misiones fundamentales de la diplomacia es pro-
(1) Vid., VELO DE ANTELO, J., Embajador-Director de la
* Profesor agregado de estructura económica de la Universi- Escuela Diplomática en Acto de Clausura y entrega de despachos dad San Pablo-CEU. Profesor del Máster de Cooperación Interna- por S.M. el Rey a su LIV promoción, Madrid, 12 de junio de cional de la Universidad Complutense de Madrid. 2000.
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DEL 18 DE SEPTIEMBRE AL 1 DE OCTUBRE DE 2000 41 teger a sus nacionales en el extranjero, especial- proceden. mente a los más vulnerables y expuestos. Segun- Los réditos políticos de una diplomacia do, porque todos los Estados están interesados en comercial activa no son instantáneos, ni tampo- la prosperidad económica de sus ciudadanos, y co los dividendos económicos de una amistad para no perder competitividad «la diplomacia no política. En el primer caso tenemos la estabili- puede contentarse con proteger lo económico, zación de los Estados de la Ex-Yugoslavia, debe estar a su servicio» (2). Por último, las rela- donde los países de la Unión Europea han finan- ciones de fuerza económica influyen decisivamen- ciado el grueso de la ayuda técnico-económica te en los equilibrios políticos (3). Tal ocurre a la y militar sin obtener resultado político equiva- hora de argumentar y decidir la conformación de lente. Es Estados Unidos, contribuyente menor, grupos de poder mundial, sea el G-7, el Consejo quien ejerce la influencia predominante. El de Seguridad u otros. Los gobernantes más dili- segundo caso, de unas buenas relaciones políti- gentes no descuidan el favorecer la promoción de cas que no generan iguales lazos económicos, sus bazas e intereses económicos o de utilizar sus lo tenemos en la política pro-árabe de Francia poderes para canalizarlos (4). Las relaciones se en Oriente Próximo, sin gran rendimiento convierten, así, en instrumentos o en armas políti- comercial. Mientras, Estados Unidos no sufre cas (5). Y allí se encuentra una de las zonas de desgaste económico por su apoyo a Israel. En contacto entre diplomacia y economía. este sentido no podemos dejar de señalar que la Si en la mayoría de las reuniones internaciona- influencia estadounidense en las relaciones eco- les, sean privadas como Davos, o no privadas nómicas internacionales es muy superior al por- como el Consejo Europeo, o las de la ONU, los centaje —en torno al 15 por ciento— que esta- temas económicos constituyen el núcleo de sus dísticamente posee en ellas. Ello prueba trabajos, es evidente que para un Estado, su poder también que la fuerza política de un Estado no económico, el dinamismo de sus intercambios reposa exclusiva y directamente sobre sus pará- comerciales y su presencia en los mercados mun- metros económicos. Es necesario conjugar diales, le permiten cristalizar alianzas y resolver coherentemente la capacidad comercial con la TRIBUNA conflictos (6) que de otro modo no podría. De ahí operatividad en otros campos; la política cultu- el interés que para cualquier país tiene el hecho de ral con la innovación tecnológica, ésta con la que su diplomacia se involucre activamente en la capacidad de intervención militar, y todo ello proyección exterior de sus empresas, en la defensa unido a una gran cohesión social. Es la versati- de sus inversiones (7). Y ello, tanto más, cuando lidad y la síntesis de todos estos factores la que el Estado post-privatizador ya no interviene direc- proporciona el peso político de un Estado. Y la tamente en la producción. En esta nueva econo- diplomacia es un instrumento adecuado —aun- mía son las empresas las que cubren el mundo con que no el único— para realizar esa síntesis, en sus redes comerciales y de comunicación, y con la medida que es capaz de utilizar su peso polí- frecuencia con más conocimiento real del país en tico a favor de las empresas y las inversiones que actúan de la que puede tener el Estado del que nacionales y, a la inversa, rentabilizar política- mente el peso económico de sus nacionales en (2) Cfr., ALBARES BUENO, J.M., La diplomacia económica y el exterior (8). comercial, Memoria de la Escuela Diplomática, Madrid, 2000, p. 2. (3) Vid., PLANTEY, A., La négociation international, princi- pes et méthodes, CNRS éditions, Paris, 1994. 3. Adaptación al cambio (4) PALAN, R., and ABBOTT, J., States strategies in the glo- bal political economy, Printer London, 1996. Cada vez de forma más natural (9), se produce (5) Vid., CLINE, W.R., International Economic Policy in the 1990s, The MIT Press, Cambridge Mass, 1996. el apoyo directo de los Jefes de Estado y de (6) Vid., REMACHA, J.R.: En presentación de la conferencia de D. Alfonso García-Miñaur, dentro del ciclo «Comercio exterior y Diplomacia» celebrado en la Escuela Diplomática, abril-junio 2000. (8) Cfr., ALBARES BUENO, J. M., o.c. 3 ss. (7) LOROT, P., Introduction á la géoéconomie, Economica, (9) PAULET, J.P., La mundialisation, Armand Colin, París, Paris, 1999. 1999.
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42 DEL 18 DE SEPTIEMBRE AL 1 DE OCTUBRE DE 2000 Gobierno, que multiplican sus intervenciones ante Comercio, los acuerdos anticorrupción, de canje o sus homólogos para obtener licitaciones o contra- condonación de deuda, monetarios o de aso- tos para las empresas de sus países. Así el gobier- ciación, son buen ejemplo de ello. no de Washington encabezado por el Presidente Podríamos decir, incluso, que la diplomacia Clinton realiza gestiones directas para que contra- económica y comercial ha proliferado de tal forma tos de venta de aviones y equipos telemáticos sean que cabe preguntarse si no ha invadido toda la cerrados por Arabia Saudita con empresas nortea- escena diplomática. Y hace necesario un cierto mericanas. La Casa Blanca se ha utilizado tam- esfuerzo de actualización de este concepto. En pri- bién como marco para firmar contratos comercia- mer lugar, la diplomacia no puede extenderse a les, y la Planning and Coordination Division de la todas las relaciones interestatales distintas de la CIA se involucra en operaciones comerciales en guerra. La diplomacia es la ejecución de una polí- las que participan compañías norteamericanas, a tica exterior por una autoridad utilizando la infor- fin de obtener información sobre las ofertas y mación y las redes de presencia en el extranjero. movimientos de sus competidores (10). También Se distingue, pues, de todas las iniciativas priva- Japón tiene su propia estructura de inteligencia das de las empresas. Tampoco puede confundirse económica en la Japanese Association of Chief con los contactos técnicos entre servicios, como Information Officers, que reagrupan a los respon- por ejemplo los que existen entre los aseguradores sables de la información económica de 72 grandes del crédito a la exportación para financiar opera- sociedades japonesas. La diplomacia constituye ciones conjuntas; ni con la cooperación adminis- uno de los pilares de estos sistemas de inteligencia trativa, por ejemplo, para descubrir un fraude fis- económica, salvo si —falta de reciclaje— queda cal o aduanero. relegada en un mundo donde la economía y el En segundo lugar, la diplomacia económica no comercio constituyen parcelas cada vez más puede definirse sólo por el uso de medios econó- amplias de las políticas exteriores de los Esta- micos en las relaciones internacionales: las venta- dos (11). jas o las sanciones comerciales o el uso de las En todo caso, para cualquier servicio exterior posiciones económicas no son más que medios de competitivo en el siglo XXI, es negativo que su presión con notables similitudes a —por ejem- TRIBUNA diplomacia no participe en los asuntos comercia- plo— las demostraciones de fuerza militares. les (12). Y en este aspecto debe adaptarse a este Especialmente cuando el objetivo perseguido es cambio, enfatizando la negociación de las reglas político, lo que ocurre siempre con las sanciones, de la competencia, la disciplina y los acuerdos que fuera el caso de la Suráfrica del apartheid, el de deben respetarse en el comercio mundial, las con- China o Irak en derechos humanos, o el caso de diciones de estabilidad a largo plazo y sostenibili- Indonesia en su ocupación de Timor. En otros dad del desarrollo económico. En estos terrenos la casos, incluso naciones tan relevantes como Esta- diplomacia económica es especialmente relevan- dos Unidos y Japón negocian repetidamente la te. Pues si bien la actitud de las empresas interna- estructura de sus economías. Recordemos la cionales y transnacionales afecta a los Estados, Structural Impediments Initiative (SII) de 1989- también, lo que los representantes de los gobier- 1990, por la que el primero solicitaba del segundo nos pactan afecta cada vez con más intensidad a lo que desregulase el comercio minorista y el «land que se hace y decide en el interior de cada país. zoning» y que aplicase más estrictamente las leyes Las resoluciones en la Organización Mundial del anti-monopolio (13). Mientras Japón, a cambio, invitaba a Estados Unidos a reducir su déficit pre- supuestario y a tomar medidas para financiarlo (10) WEBB, M.C., The political Economy of Policy Coordina- con ahorro interior. Negociación novedosa que, tion, international adjustment since 1945, Cornell University aparentemente alejada de los asuntos interna- Press, Ithaca, N.Y., 1995. (11) PORTER, M.E., The competitive advantage of nations, The Free Press, New York, 1990. (12) BASSOLS, Raimundo, La diplomacia al servicio de la (13) SPERO, J.E., The politics of international economic rela- economía, Política Exterior, número 48, 1995-1996. tions, St. Matin´s Press, New York, 1990.
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DEL 18 DE SEPTIEMBRE AL 1 DE OCTUBRE DE 2000 43 cionales, se centra en cuestiones de economía adapta a la llamada nueva economía. A los merca- interna, como el precio de los terrenos en Tokio o dos financieros flexibles y volátiles, a la innova- el uso de las tarjetas de crédito en Estados Unidos. ción tecnológica, a las rebajas de costes en las Por último, la finalidad económica caracteriza telecomunicaciones, a la sociedad de la informa- a la diplomacia económica. La búsqueda de un ción y a la realidad de las numerosas «empresas- resultado económico predomina en ésta, sean red», como las denominaría Robert Reich, com- cuales sean los medios utilizados para conseguir- pletamente internacionalizadas. En una realidad lo. No cabe, sin embargo, obviar la reflexión en la que supuestamente no compiten los Estados, sobre la diplomacia económica que teniendo fina- sino que compiten las empresas. En todo caso una lidad económica, busque igualmente resultados nueva realidad más compleja y llena de matices, políticos. Además, la distinción entre objetivos que aquella «tecnoestructura» descrita por J. K. políticos y económicos no está claramente esta- Galbraith. No es que las fuerzas económicas ya no blecida. Así, la creación de la Comunidad Econó- tengan en cuenta a los Estados ni a sus diploma- mica Europea, por ejemplo, fue una construcción cias. Lo que ocurre es que los gobiernos ya no tie- económica que a largo plazo contemplaba objeti- nen el control exclusivo de los procesos econó- vos políticos. Igualmente si se impone una san- micos y sociales, de las comunicaciones y de la ción económica no por la naturaleza de sus efec- información. tos económicos, sino por que el nivel insoportable No sólo ha cambiado el entorno (15) y los de daños que producirá debería obligar a ceder al temas propios de la diplomacia económica y país en cuestión, o porque su solemnidad o carác- comercial sino también la forma de abordarlos. Se ter simbólico amplifica una protesta diplomática, interesa por el equilibrio económico general y, entonces no es más que un medio de presión cada vez más, por los asuntos internos de cada como cualquier otro. Si por el contrario se trata Estado Y tiene entre sus principales retos el de de debilitar una economía para fragilizar a un establecer una visión concertada entre los Estados adversario en su capacidad de iniciativa económi- de la organización del mundo económico, para ca, entonces estamos en el campo de la diploma- evitar el verse abocados a reaccionar ante los TRIBUNA cia económica (14). acontecimientos del día a día. Esta es la diplomacia económica generalizada En el actual impulso globalizador el servicio en la segunda mitad del siglo XX. La entendida exterior (16) adaptado a la nueva realidad econó- como la búsqueda de objetivos económicos por mica —y en sus distintos cuerpos funcionariales medios diplomáticos, se apoye o no en instrumen- en el caso español— está llamado a cumplir un tos económicos para lograrlos y que puede alcan- papel orientador realmente importante. zar también objetivos políticos. Es esta diploma- cia la que ahora hemos de ser conscientes se (15) KRUGMAN, P., Trade, Jobs and Wages, Scientific Ame- rican, April, 1994. También SACHS J., International Economics: Unlocking the Mysteries of Globalization, Srping 1998. (14) ATRIUM, «Diplomacia comercial: un reto para España», (16) DALE, R., «Diplomats: Don´t forget the Economy», Política Exterior, número 48, 1995-1996. International Herald Tribune, 26 noviembre 1996.