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Biblioteca latinoamericana de Servicio Social

CARLOS MONTAÑO

TERCER SECTOR Y CUESTIÓN

SOCIAL

Crítica al patrón emergente de

intervención social
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Carlos Eduardo Montaño

Tercer Sector y Cuestión Social

Crítica al patrón emergente de intervención social

Traducción: Ramiro Dulcich y Katia Marro

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BIBLIOTECA LATINOAMERICANA DE SERVICIO SOCIAL

[Serie Ensayos]

Coordinación: Carlos E. Montaño

Dirección: Elisabete Borgianni (asesoría editorial)

Título original: Terceiro Setor e Questão Social. Crítica ao padrão emergente de

intervenção social
Cortez Editora, São Paulo, 2003 — 2ª edición.

Traducción: Ramiro Dulcich y Katia Marro

Corrección:
Diseño de carátula: Carlos Clémen
Composición: Dany Editora Ltda.
Coordinación editorial: Danilo A. Q. Morales

Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida o duplicada sin autorización expresa del
editor.

© 2005 by Carlos Montaño

Derechos para esta edición:

CORTEZ EDITORA
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Impreso en Brasil — 2005

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CAPÍTULO II

El fenómeno (real) por detrás del concepto (ideológico) de “tercer sector”

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1. ¿Qué hay por detrás del llamado “tercer sector”: “sector” o función
social?

Como ya observamos, el término “tercer sector” carece de rigor teórico –no es

preciso en la caracterización del espacio que ocupa y confunde más de lo que esclarece– y
es desarticulador de lo social, presuponiendo la existencia de un primer y un segundo
sector –dividiendo la realidad social en tres esferas autónomas: el Estado, el mercado y la
“sociedad civil”.

La reflexión crítica sobre ese concepto (y su diferenciación con la categoría de

sociedad civil), a partir del estudio de la crisis y de las transformaciones del capital, nos
permitió apuntar sus debilidades y sus falsas promesas. ¿Qué quiere decir esto? ¿Que no
existe un “tercer sector” más allá del campo de las ideas? ¿Que sí existe, pero sólo como
parte de la estrategia de reforma del capital? Al final de cuentas, ¿este concepto expresa un
fenómeno real o es mera ideología? Y si posee existencia real, ¿qué es, en resumen, el
llamado “tercer sector”?

Contraponiendo la lógica de la solidaridad del “tercer sector” a las lógicas del poder
del Estado y del lucro de las empresas, los autores del “tercer sector” se refieren a éste
como:

a. organizaciones no lucrativas y no gubernamentales – ONGs, movimientos

sociales, organizaciones y asociaciones comunitarias (ver Fernandes, 1994: 11, 33, 42, 65,
90; Cardoso, in Ioschpe, 1997: 7; Fernandes, in Ioschpe, 1997; Salamon, in Ioschpe, 1997:
93; Kisil, in Ioschpe, 1997: 142; Bresser Pereira, 1998; Bresser Pereira y Grau, 1999; Szazi,
2000: 25; Gohn, 1998; Coelho, 2000: 57);
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b. instituciones de caridad,1 religiosas (ver Fernandes, 1994: 117 y ss.);

c. actividades filantrópicas2 – fundaciones empresariales, filantropía empresarial,

empresa ciudadana, que habrían “descubierto” la importancia de la “actividad social” o
“responsabilidad social” (ver Fernandes, 1994: 95; Martinelli, in Ioschpe, 1997: 81; Paula y
Rohden, in Landim, 1998: 173; Rico, 1998; Szazi, 2000: 35);

d. acciones solidarias – conciencia solidaria, de ayuda mutua y de ayuda al prójimo

(ver Fernandes, 1994: 11; Cardoso in Ioschpe, 1997; Kisil, in Ioschpe, 1997: 148);

e. acciones voluntarias (ver Rifkin, in Ioschpe, 1997; Kisil, in Ioschpe, 1997: 142;
Landin y Scalon, 2000; Coelho, 2000: 69 y ss; Domeneghetti, 2001);

f. actividades puntuales e informales (ver Fernandes, 1994: 28, 109).

Así, si el “tercer sector” es considerado como una esfera no estatal (“primer sector”)
y no mercantil (“segundo sector”) –o sea, si fuese identificado con la “sociedad civil”–, no
parece justificada, en la mayoría de los análisis, la ausencia de las organizaciones
sindicales3 y de los movimientos sociales combativos (MST o FARCs, por ejemplo), lo que
resulta sintomático y deja una profunda laguna en este concepto.

Todo indica que, de acuerdo con los autores, el “tercer sector” se refiere, en
contraposición al “primero” (Estado) y al “segundo” (mercado) a la sociedad civil. Más allá
del seccionamiento de lo real, todos parecen coincidir en esto, apenas discordando en
cuanto al concepto de “sociedad civil” que emplean. El “tercer sector” sería, para sus
autores, el conjunto de organizaciones más o menos formales de la “sociedad civil”.

Tenemos aquí la conceptualización trivial de “tercer sector”: organizaciones y/o

acciones de la “sociedad civil” (no estatales y no mercantiles).

1 “La ley inglesa, tradicionalista como es, usa una expresión más antigua para designar nuestro
objeto. Habla de ‘caridades’...” (Fernandes, in Ioschpe, 1997: 25).
2 “La noción de ‘filantropía’ [...] también aparece con frecuencia, sobre todo en la literatura
anglosajona” (Idem: 26).
3 Casi la totalidad de los autores del “tercer sector” no menciona a estas organizaciones en sus
definiciones del sector, como claramente aparece en Cardoso: “La composición del Consejo [del Programa
Comunidad Solidaria] incluye ministros de Estado y 21 representantes de la sociedad civil, con actuación
reconocida en organizaciones no gubernamentales, iglesias, universidades, mundo de la cultura, empresas
públicas y privadas” (Cardoso, in Ioschpe, 1997: 9), quedando afuera los representantes de los trabajadores.
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Sin embargo, en una perspectiva crítica y de totalidad, este concepto resulta

enteramente ideológico e inadecuado a la realidad. La sociedad no se divide en “primer”,
“segundo” y “tercer” sector –división que como vimos consiste en un artificio positivista,
institucionalista o estructuralista. Esto, en una primera hipótesis, estaría mostrando el
debate sobre el “tercer sector” al margen de su funcionalidad con la ofensiva neoliberal,
como fundado en un concepto abstracto, sin existencia real. En una segunda hipótesis, ese
debate sectorialista ofrece una discusión sobre lo social que entiende de forma desarticulada
al Estado, el mercado y la sociedad civil. Para ambas hipótesis, el debate ocurre de forma
mistificadora de la realidad.

No obstante, alguna cosa está efectivamente ocurriendo en la actualidad; la sociedad

civil está desarrollando actividades antes atribuidas al Estado. Negar livianamente la
existencia de esta novedad (por algunos llamada de “tercer sector”) podría llevarnos a no
considerar las transformaciones en proceso, en el trato dado a la “cuestión social”. Sin
embargo, aceptar sin más ni menos el “tercer sector”, tal como viene de sus teóricos, como
siendo organizaciones de una “sociedad civil”, autonomizada del Estado y del mercado, y
desarticulada del proceso histórico de reforma del capital (como en general está presente en
el debate), nos llevaría a una esquizofrénica visión romántica de la realidad: “El
neoliberalismo está reformando el Estado, pero los sectores progresistas estarían dando la
respuesta en la sociedad civil”.

Esto nos impone la exigencia de desvendar, más allá de las intensionalidades de los
autores, lo que en realidad está presente en el concepto de “tercer sector”. No descartar
sumariamente el concepto, pero tampoco aceptarlo en la forma en que es tratado por sus
autores. Esto es, no partir de un concepto aislado, buscando entonces su expresión en la
realidad, sino contrariamente, partir del análisis de esa realidad, como totalidad histórica
que es, para entonces explorar esta categoría. Esa inflexión cambia radicalmente nuestra
perspectiva teórico-metodológica en relación a los autores del “tercer sector”. A partir de
las transformaciones de la realidad contemporánea, promovidas por el embate desigual
entre el proyecto neoliberal y las luchas de los trabajadores, verdaderos cambios se están
procesando en las respuestas de la sociedad a la llamada “cuestión social” y sus
refracciones.
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En una reflexión más crítica y profunda de los textos sobre el “tercer sector”,
podemos observar que en el fondo, e inclusive sin explorar críticamente y mistificando tales
aspectos, hay una constante referencia al fenómeno como tratándose de:

1. actividades públicas desarrolladas por particulares: Son “iniciativas particulares

con un sentido público” (ver Fernandes, 1994: 127), “iniciativas privadas con sentido
público” (Cardoso, in Ioschpe, 1997: 8), conformadas por “todas aquellas instituciones sin
fines lucrativos que, a partir del ámbito privado, persiguen propósitos de interés público”
(Thompson, in Ioschpe, 1997: 41); “son organizaciones orientadas para la acción” (Kisil, in
Ioschpe, 1997: 142; subrayado nuestro);

2. función social de respuesta a las necesidades sociales: Para Thompson, en el

actual contexto “gana peso una percepción funcional [del “tercer sector”] en lugar de una
percepción político-ideológica [que dividiría este sector en dos bloques: el tradicional-
conservador asistencialista y el alternativo-moderno de las ONGs] (in Ioschpe, 1997: 44-5);
o, en los términos de Kisil, “generalmente cumplen un papel intermediario: ligan al
ciudadano común con entidades y organizaciones que pueden participar de la solución de
problemas identificados”, ofreciendo algún tipo de servicio (in Ioschpe, 1997: 142;
subrayado nuestro);

3. valores de solidaridad local, auto-ayuda y ayuda mutua: Según Salamon, los

valores del “tercer sector” incluyen “altruismo, compasión, sensibilidad para con los
necesitados y compromiso con el derecho de libre expresión”, siendo el “tercer sector” “un
conjunto de instituciones que encarnan los valores de la solidaridad y los valores de la
iniciativa individual en pro del bien público” (in Ioschpe, 1997: 92).

De esta forma, lo que los autores llaman de “tercer sector”, no es tercer, ni es sector
– una segmentación de lo social entre Estado, mercado y sociedad civil autónomos–, ni se
refiere a las organizaciones de ese sector –ONGs, instituciones, fundaciones y otros.

En verdad, en lugar de ese término, el fenómeno real debe ser interpretado como
acciones que expresan funciones a partir de valores. O sea, las acciones desarrolladas por
organizaciones de la sociedad civil, que asumen las funciones de respuesta a las demandas
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sociales (antes, fundamentalmente de responsabilidad del Estado), a partir de los valores de

solidaridad local, auto-ayuda y ayuda mutua (sustituyendo los valores de solidaridad social,
universalidad y derecho a los servicios).

Esto es, si todavía no quedó claro: el llamado “tercer sector” representa una
denominación equivocada para designar un fenómeno real. Por ser un término equivocado
–y esto no es un accidente teórico–, lleva a pensar a este fenómeno como siendo el conjunto
de las organizaciones de la sociedad civil, y por lo tanto, conduce a una desarticulación de
la realidad que propicia una mayor aceptación del fenómeno en cuestión: en lugar de las
organizaciones del Estado (burocrático e ineficiente) o del mercado (lucrativo) para
responder a las demandas sociales, las organizaciones de la sociedad civil asumen esa tarea.

Lo que en realidad está en juego no es el ámbito de las organizaciones, sino la

modalidad, los fundamentos y las responsabilidades inherentes a la intervención y a las
respuestas para la “cuestión social”.

En el patrón de respuesta social típico del Welfare State, la modalidad sectorialista

del trato a las refracciones de la “cuestión social” no esconde su fundamento de ser
constitutivo de derechos de ciudadanía y de universalidad del servicio, siendo tal respuesta
responsabilidad del conjunto de la sociedad (“solidaridad sistémica”), por intermedio del
Estado. En el patrón neoliberal de respuesta a las demandas sociales, la modalidad de
intervención es sectorialista pero también localizada, y su fundamento es la focalización y
desconcentración de las respuestas (ver Laurell, 1995), sustentadas en la auto-ayuda y en la
ayuda mutua (“solidaridad local”), siendo así la respuesta a sus demandas de
responsabilidad de los propios portadores de necesidades, de sus pares y de sus localidades.

El fenómeno en cuestión no es, por lo tanto, el desarrollo de las organizaciones de

un “sector” en detrimento de la crisis de otro, sino la alteración de un patrón de respuesta
social a la “cuestión social” (típica del Welfare State), con la desresponsabilización del
Estado, la desoneración del capital, y la auto-responsabilización del ciudadano y de la
comunidad local para esta función (típica del modelo neoliberal o funcional a éste).
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Por lo tanto, al operar una transferencia del fenómeno real –actividades que
expresan funciones sociales a partir de determinados valores– para un debate sobre
organizaciones en determinado ámbito (o sector), lo que ocurre es una verdadera
transformación de una cuestión político-económico-ideológica en una cuestión meramente
técnico-operativa. En lugar de debatir la función social de respuesta a las demandas sociales
y los valores que la sustentan –sus fundamentos, modalidades y responsabilidades–, se
discute, aisladamente, si las organizaciones de determinado “sector” pueden dar tal
respuesta. Se opera no apenas la ya mencionada sectorialización de la realidad, sino una
verdadera despolitización del fenómeno y del debate. La discusión es llevada hacia la
comparación entre institución estatal –tratada como burocrática, ineficiente, corrupta,
rígida, y en crisis (fiscal)– y organizaciones del “tercer sector” –vistas como dinámicas,
democráticas, “populares”, flexibles, atendiendo a las particularidades regionales y
categoriales.

El (equivocado) concepto de “tercer sector”, entonces, no se debería referir a

organizaciones en determinado sector, sino a una función social, que pasa a ser
desarrollada, ahora sí, por organizaciones de la sociedad civil y empresariales, y no más por
el Estado, poniendo fin al “pacto keynesiano” y a los fundamentos del Welfare State. No es
casual la recurrente búsqueda, por parte de los autores del “tercer sector”, de un “nuevo
contrato social” como fundamento de su proyecto societario.

Por lo tanto, el debate encubre un fenómeno que debe ser entendido como inserto en
un proyecto de reestructuración social y producto de éste, pautado por lo principios
neoliberales y/o funcional a él.

Las consecuencias de este desplazamiento del debate, operado por el uso del
término “sector” en lugar de “función”, son variadas y problemáticas. Se esconde el
verdadero carácter del fenómeno real –un nuevo patrón de respuesta social a la “cuestión
social”, con pérdida de derechos y de garantías en el atendimiento de calidad–, en una
“cortina de humo” –el debate que confronta organizaciones estatales y de la “sociedad
civil”.
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De esta forma, lo que es llamado de “tercer sector”, en una perspectiva crítica y de

totalidad, se refiere a un fenómeno real, al mismo tiempo inserto y producto de la
reestructuración del capital, pautado en (o funcional a) los principios neoliberales: un nuevo
patrón (nueva modalidad, fundamentos y responsabilidades) para la función social de
respuesta a la “cuestión social”, siguiendo los valores de la solidaridad local, de la auto-
ayuda y de la ayuda mutua.

El debate debe volver a su eje real; debe salir de la (pseudo)confrontación de

organizaciones en diferentes esferas (o “sectores”) y transitar hacia el fundamento de la real
novedad: el debate sobre la función social de respuesta a las refracciones de la “cuestión
social”, sus modalidades, fundamentos y responsabilidades. Consideraremos a seguir, por
lo tanto, el nuevo trato dado a la cuestión social en el actual contexto de reestructuración
sistémica.

2. El nuevo trato dado a la “cuestión social” en el contexto de la

reestructuración del capital

Como ya apuntamos, es fundamental insertar el debate del llamado “tercer sector”

en el interior (y como resultado) del proceso de reestructuración del capital, particularmente
en el conjunto de reformas del Estado, como una opción teórico-metodológica capaz de dar
cuenta del fenómeno en su totalidad. Así, cambios en la cultura (ver Mota, 1995), en la
racionalidad y en los valores sociales (llamados “posmodernos”, ver Harvey, 1993),
significativas alteraciones en el perfil del ciudadano (con derechos cada vez más ligado al
consumo en lugar del trabajo), transformaciones en la legislación laboral (“flexibilización”
y eliminación de leyes que apuntan a garantizar derechos conquistados del trabajador) y en
la base democrática (cada vez menor participación de la sociedad en los procesos desisórios
nacionales), constitución de un “nuevo contrato social” (que busca sustituir a aquel
característico del periodo fordista/keynesiano), todo eso enmarca un proceso que para
nosotros es central: la configuración de una nueva modalidad de trato a la “cuestión
social”.4 Como observamos, este es el verdadero fenómeno escondido por detrás de lo que

4 Mota señala el hecho de que “la cultura de la crisis de los años ’80 y ’90 incorpora un nuevo modo
de trato de la cuestión social brasileña [...] que apunta a una etérea cultura de la solidaridad social, sea ésta
dominada por redes de protección social, de políticas de combate a la pobreza, de comunidades solidarias o de
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es llamado “tercer sector”. La funcionalidad de este concepto con aquel fenómeno será
asunto, más adelante, de nuestra consideración.

Por un lado, la crisis y la supuesta escasez5 de recursos sirven de pretexto, como

trataremos a seguir, para justificar el retiro del Estado de su responsabilidad social, y la
expansión de los servicios comerciales o desarrollados en un supuesto “tercer sector”. Por
otro lado, la recurrente afirmación de que existiría hoy una “nueva cuestión social” tiene en
el fondo, el claro, aunque implícito, objetivo de justificar un nuevo trato a la “cuestión
social”; así, si hay una nueva “cuestión social”, sería justo pensar en la necesidad de una
nueva forma de intervención en ella, supuestamente más adecuada a las realidades actuales.
En verdad, la “cuestión social”6 –que expresa la contradicción capital-trabajo, las luchas de
clases, la desigual participación en la distribución de la riqueza social– continúa inalterada;
lo que se verifica es el surgimiento y la alteración, en la contemporaneidad, de las
refracciones y expresiones de aquella. Lo que existe son nuevas manifestaciones de la vieja
“cuestión social”.

Así, en el contexto del Welfare State, al colocarse la “cuestión social” como meta de
las políticas sociales, recibiendo una respuesta política y no apenas represiva, aquella es
internalizada en el orden económico-político (ver Netto, 1997: 19); entre tanto, en el
contexto actual, la respuesta social a la supuesta “nueva cuestión social” tiende a ser
nuevamente externalizada de ese orden, y transferida hacia el ámbito inmediato e
individual, para la esfera privada.

Las políticas sociales universales, no contractualistas y constitutivas de derechos de

ciudadanía, son acusadas por los neoliberales de propiciar el vaciamiento de los fondos
públicos, “malgastados” en actividades burocratizadas, sin retorno y que extienden la

expansión de los programas de asistencia social” (1995: 220).

5 Si hay escasez de recursos estatales, está más ligada a las privatizaciones de empresas
superavitarias, a la historia clientelista del Estado, a la corrupción, al constante financiamiento directo o
indirecto al capital, a la pérdida de recaudación de grandes empresas evasoras y producto también de la
informalización del trabajo, de la quiebra de empresas nacionales (producto de la importación indiscriminada)
y del aumento del desempleo, y no por el destino de los magros recursos que eran dirigidos a la actividad
social del Estado.
6 Entendida ésta como expresión del “proceso de formación y desarrollo de la clase obrera y de su
ingreso en el escenario político de la sociedad, exigiendo su reconocimiento como clase por parte del
empresariado y del Estado” (ver Iamamoto, 1997: 73 y Netto, 1992: 5, nota nº 1).
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cobertura a toda la población, indiscriminadamente. En Brasil, la joven Constitución de

1988 y su concepción de Seguridad Social –constituida por la Previsión Social, la Salud y
la Asistencia– parecerían ser, en este caso, las villanas. De acuerdo con el ex-titular del
Ministerio de Administración Federal y de la Reforma del Estado (Mare), Bresser Pereira,
el “populismo patrimonialista” y la “alta burocracia estatal” habrían confluido para llevar,
conjuntamente con la Constitución de 1988, “a un retroceso burocrático sin precedentes”,
promoviendo “una sorprendente rigidez del aparato estatal” (ver Presidencia de la
República, 1995: 27 y Bresser Pereira, 1998: 41, 192).

De esta forma, como solución parcial de la crisis capitalista, el neoliberalismo busca

la reconstitución del mercado, reduciendo o inclusive eliminando la intervención social del
Estado en diversas áreas y actividades. Es lo que ya caracterizamos como el pasaje del
fundamento de la legitimación sistémica de las lógicas democráticas (particularmente en el
ámbito estatal) para las lógicas de la sociedad civil y del mercado (Montaño, 2003). Así, la
desregulación y flexibilización de las relaciones laborales, y la reestructuración productiva,
van de la mano con la reforma del Estado, particularmente en su desresponsabilización de
la intervención en la respuesta a las secuelas de la “cuestión social”. Ahora el mercado será
la instancia por excelencia de regulación y legitimación social. El “igualitarismo”
promovido por el Estado intervencionista, según vimos (véanse nuestras consideraciones
sobre Hayek), en la óptica neoliberal, debe ser combatido; en su lugar, la desigualdad y la
competencia son concebidas como motores del estímulo y del desarrollo social. De acuerdo
con Laurell, “la crítica neoliberal al Estado de Bienestar es centrada en oposición a aquellos
elementos de la política social que implican desmercantilización, solidaridad social y
colectivismo” (1995: 163), además del carácter universal y de derecho de las políticas
sociales típicas del régimen fordista/keynesiano.

Se observa, pues, como derivación de las nuevas necesidades del capital y de la

actual situación de las luchas de clases, una nueva estrategia hegemónica (neoliberal) del
gran capital, de reestructuración productiva, de (contra-)reforma del Estado, de
“globalización” de la producción y de los mercados, de financierización de la reinversión
del capital, frente a la actual crisis de superproducción y superacumulación, que envuelve,
entre varios aspectos, un nuevo trato a la “cuestión social”. De esta forma, el proyecto
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neoliberal, que elabora esa nueva modalidad de respuesta a la “cuestión social”, quiere
acabar con la condición de derecho de las políticas sociales y asistenciales, con su carácter
universalista, con la igualdad en el acceso, con la base de solidaridad y responsabilidad
social y diferencial (todos contribuyen con el financiamiento y a partir de las capacidades
económicas de cada uno). En su lugar, se crea una modalidad polimórfica de respuesta a las
necesidades individuales, diferente según el poder adquisitivo de cada uno.7 Así, tales
respuestas no constituirían derechos, sino una actividad filantrópica/voluntaria o un servicio
comercializable; también la calidad de los servicios responde al poder de compra de la
persona, la universalización cede lugar a la focalización y a la descentralización, la
“solidaridad social” pasa a ser localizada, puntual, identificada con la auto-ayuda y la ayuda
mutua. Como afirma Laurell, “las estrategias concretas idealizadas por los gobiernos
neoliberales para reducir la acción estatal en el terreno del bienestar social son: la
privatización del financiamiento y de la producción de servicios; cortes de los gastos
sociales, eliminándose programas y reduciéndose beneficios; canalización [focalización] de
los gastos para los grupos carentes; y la descentralización a nivel local” (Laurell, 1995:
163).8

Es así que, en lo que concierne al nuevo trato de la “cuestión social”, la orientación

de las políticas sociales estatales es alterada de forma significativa.

a) Por un lado, éstas son retiradas paulatinamente de la órbita del Estado, siendo
privatizadas: transferidas al mercado y/o situados en la sociedad civil.9 Con esto, de

7 Según Soares, “la concepción hegemónica, que orienta finalmente la transformación del Estado,
define la sociedad como un mero agregado de individuos que realizan sus intereses individuales”; así,
continúa, el no acceso a los recursos y servicios sociales, “deja de ser un problema del Estado [y por lo tanto,
de la sociedad], tornándose un problema a ser resuelto en el ámbito privado” (2000: 73). Finalmente, amplía,
“frente a la crisis de la presencia del Estado en la sociedad, se construye un discurso a favor del
individualismo pragmático, dejando personas y grupos entregados a su propia suerte o, en la mejor de las
hipótesis, a una red comunitaria de solidaridad” (ídem: 75).
8 En Mota tenemos como principales metas de las reformas: “reducción de gastos públicos;
ampliación de la participación del sector privado lucrativo y no lucrativo; reducción de las contribuciones
sociales de las empresas; desarrollo de las políticas focalizadas en la pobreza; desarrollo de actividades
voluntarias complementarias a los servicios públicos” (1995: 120).
9 De acuerdo con el ex-ministro Bresser Pereira, los “servicios sociales” son prioritariamente de
responsabilidad de las “entidades públicas no estatales” (ver 1998: 101). Entre tanto, para él, “la mejor forma
de combatir el clientelismo [estatal] y tornarse gerencial, es dar autonomía al administrador público,
valorizándolo por su capacidad de tomar decisiones [...] en vez de someterlo a un control burocrático y
humillante” [en verdad, debería decir, a un “control democrático”] (ídem: 23). El ex-ministro justifica así la
privatización de los servicios sociales. Finalmente, para él, “es necesario extinguir la entidad estatal que
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acuerdo con Laurell, “en el campo específico del bienestar social, los neoliberales sostienen
que éste pertenece al ámbito privado, y que sus fuentes ‘naturales’ son la familia, la
comunidad y los servicios privados” (1995: 163), lo que estaría demarcando “un avance en
relación con el pasado”. Coincidentemente, para Soares, con esto se registra un claro
“retroceso histórico”, en tanto hay un “retorno a la familia y a los órganos de la sociedad
civil sin fines lucrativos, como instancia del bienestar social [más allá de la esfera del
mercado]” (Soares, 2000: 79).

En esta clara transferencia de las responsabilidades estatales (y por lo tanto, del

conjunto de la sociedad), se atribuye al propio sujeto portador de necesidades la
responsabilidad por la satisfacción de sus carencias, ya sea vinculándose a la auto-ayuda y a
la ayuda mutua, ya sea adquiriendo los servicios como mercancías. Aquí, lo que era
llamado por Oliveira de “anti-mercancías” por no poseer valor de cambio (los servicios
sociales y la asistencia estatal) (ver Oliveira, 1988: 15), pasa ahora a constituir, por veces,
una función filantrópica, en otras, una actividad comercial, mercantil, en ambos casos
perdiendo la condición de derecho de ciudadanía. Y aquí, como bien apunta Soares, el
problema no está en el supuesto carácter de actividad complementar a la intervención
estatal, sino en su real carácter sustitutivo (Soares, 2000: 80). En realidad, lo que queda en
el Estado, lo que pasa para el “tercer sector”, y lo que es privatizado y pasa a ser
comercializado como mercancía, responde a un proceso selectivo; como afirma Laurell, la
privatización de las políticas sociales sólo interesa en la medida en que puedan ser
convertidas en proceso económico rentable (ver Laurell, 1995: 167); aquellas actividades y
servicios sociales o funciones asistenciales que no representan un lucro interesante para la
“iniciativa privada” serán mantenidas en el Estado, serán transferidas para el “tercer
sector”, o directamente eliminadas. Ese proceso selectivo de privatización (ver Soares,
2001: 45) depende fundamentalmente de las siguientes condiciones: que exista o se cree
una demanda para los servicios privados –lo que sólo ocurre cuando los servicios estatales
son insuficientes o precarios– y que esa demanda provenga de segmentos de ingresos
suficientes, que existan incentivos fiscales o transferencia de fondos públicos para las

realiza las actividades a ser publicizadas para que éstas puedan ser absorbidas por una asociación o fundación
de derecho privado, creada por personas físicas” (ídem: 247, subrayado nuestro).
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empresas “ciudadanas” que asumen las actividades sociales, o inclusive que el Estado
subcontrate (de forma tercerizada) los servicios privados.

b) A su vez, esas políticas sociales estatales son focalizadas, esto es, dirigidas
exclusivamente a los sectores portadores de carencias puntuales, con necesidades básicas
insatisfechas. Así, contra el principio universalista de las políticas sociales y corroyendo su
condición de derecho de ciudadanía,10 hoy éstas se destinan solamente a un segmento de la
población carente de determinado servicio puntual. Esto redunda tanto en una caída de la
calidad de los servicios para el grupo de personas que dependen del apoyo estatal, como en
una dualidad en la calidad de los servicios y en el acceso a ellos.

Sucede que, justificado en la crisis financiera, en la imposibilidad de financiar un

sistema universalista de seguridad social y en su responsabilización por esa crisis, se afirma
como conveniente y necesario “focalizar” en la población carente los “escasos” recursos
estatales, no “malgastándolos” con sectores que estarían en condiciones de adquirirlos en el
mercado. Hasta aquí, todo parece razonable, si el resultado de esto no fuese el siguiente: la
realización, por un lado, de un servicio social privado, dirigido a los segmentos poseedores
de renta, y de calidad adecuada a su poder adquisitivo, y por otro, de políticas sociales
estatales o de entidades filantrópicas, de calidad dudosa, sin garantía de derecho y con una
imagen de donación;11 por lo tanto, la creación de un sistema diferenciado de atendimiento
a las necesidades individuales según el poder adquisitivo.

Se procesa así una sustantiva alteración en la responsabilidad por la respuesta a la

“cuestión social”. En este sentido, si en el contexto del Estado de Bienestar Social, ésta es
responsabilidad del conjunto de la sociedad por vía del Estado, ahora es fundamentalmente
el propio trabajador quien tiene el encargo de responder a sus necesidades y reproducirse
como fuerza de trabajo, liberando al capital de esa “carga”. Con esto, se promueve una

10 Según señala Soares, la focalización presenta un “contenido discriminatorio, contrario a cualquier

concepto de ciudadanía” (2000: 79), siendo que su “carácter ‘inmediato’, lleva a que sus recursos sean
utilizados de forma discriminatoria por el Poder Ejecutivo nacional, propiciando, entre otras cosas, el
clientelismo político” (Soares, 2001: 47).
11 Soares también afirma que: “el resultado ha sido, al evitar la inclusión [en el sistema estatal de
atendimiento] de los ‘no pobres’, la exclusión de los propios pobres” [de un sistema adecuado de respuesta a
sus necesidades] (2000: 79). Esta focalización, muchas veces, marcha lado a lado con la auto-ayuda y la
ayuda mutua.
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demanda por servicios sociales, respondida, sea por la auto-actividad de los propios sujetos
portadores de necesidades, sea por la acción filantrópica de entidades sociales, sea por la
prestación de servicios privados (y lucrativos), para gran parte de la población no cubierta
y/o no satisfecha por los Estados (por fuera del criterio de focalización), ni por la acción
filantrópica.

c) Finalmente, ellas también son descentralizadas administrativamente, lo que

implica sólo una desconcentración financiera y ejecutiva, manteniendo una centralización
normativa y política. O sea, la llamada “descentralización” de la actividad social del
Estado, fundamentalmente realizada por la vía de la “municipalización” y de la
transferencia para las organizaciones locales del llamado “tercer sector”, ha sido realizada
apenas en el nivel del gerenciamiento, y no en el de su gestión. Así, mientras que la
“gestión” se refiere a procesos tanto administrativos como decisórios (políticos) de la
actividad, la racionalidad neoliberal reduce este concepto al de “gerencia”, solamente
ligado a la administración de los fondos y de la ejecución. Esto es, lo que se transfiere para
la esfera local/municipal son sólo los procesos administrativos, gerenciales, y no los
políticos y desisórios.

Esto ocurre, en el caso brasileño, como en varios países latinoamericanos, en

concordancia con los objetivos de la “Reforma Gerencial” del Estado de los años ’90. Así,
la descentralización se refiere, tanto al proceso de municipalización o descentralización
administrativa –transferencia de responsabilidad de los órganos federales para las
instancias municipales–, como al que Bresser Pereira (ex ministro brasileño de la reforma
del Estado en el gobierno Cardoso) llama (engañosamente) de publicización –o sea,
transferencia de responsabilidades y funciones para las organizaciones del llamado “tercer
sector”,12 esto es, una verdadera privatización.

El resultado, como en el caso de la focalización, ha sido una clara precarización o

eliminación de las respuestas estatales a las necesidades/demandas sociales,
fundamentalmente para los municipios más pobres, sin recursos, por lo tanto, sin capacidad

12 Supuestamente como alternativa tanto al estatismo como a la privatización, el ex-ministro

brasileño de la Reforma del Estado afirma: “la transformación de los servicios no exclusivos de Estado en
propiedad pública no estatal y su declaración como organización social, se hace mediante un programa de
‘publicización’” (ver Bresser Pereira, 1998: 246 y ss.; y también Bresser Pereira y Grau, 1999: 15 y ss.).
 196

de financiamiento de una red hospitalaria o inclusive de policlínicas estatales, de escuelas

públicas de calidad, de infraestructura urbana, de políticas sociales y de asistencia
adecuadas. Así, nuevamente, presenciamos la dualización de respuestas de calidades
diferentes, según se trate de municipios “ricos” o “pobres”.13 Podríamos afirmar que se
trata de una focalización geográfica invertida: en las regiones más pobres, los servicios y la
asistencia no llegan o son precarios.

De este modo, Soares caracteriza ese camino como “proceso de descentralización

destructiva”, por desarrollar, por un lado, “el desmonte de políticas sociales existentes –
sobre todo aquellas de ámbito nacional– sin dejar nada en sustitución”, y por otro, por
delegar “a los municipios las competencias sin los recursos correspondientes y/o
necesarios” (Soares, 2000: 83). De esta forma, como sostiene Petras, “solamente una
decisión centralizada puede redistribuir los recursos para compensar regiones menos
desarrolladas, clases, género y grupos raciales afectados” (ídem: 32).

A su vez, los servicios sociales, la asistencia estatal, las subvenciones de productos

y de servicios de uso popular, los “complementos salariales” y otros, se ven fuertemente
reducidos en cantidad, calidad y variedad.

Si el Estado está, como pretenden hacernos creer los neoliberales, “quebrado”,

desfinanciado y sin posibilidad de obtener recursos de otras vías que no sean las
obligaciones tributarias, cada vez más dirigidas para el consumo, entonces no podrá (ni
deberá, según la estirpe neoliberal) destinar un importante volumen de financiamiento

13 De acuerdo con Soares, “la descentralización se ha caracterizado por la mera transferencia de la

responsabilidad sobre servicios completamente deteriorados y sin financiamiento, para los niveles locales del
gobierno”. Y apunta, según una investigación de la Cepal (de 1998), que el proceso de descentralización
“puede haber contribuido para ampliar las brechas interterritoriales de los indicadores educativos y de salud; y
además, que la descentralización fue considerada como una importante fuente de corrupción y de pérdida de
control fiscal” (Soares, 2000: 77-8). Para dar un ejemplo, en el municipio de San José de Taperos (AL-Brasil)
– donde no hay industrias, donde existen solamente un hospital y dos escuelas, y donde el 36% de la
población es analfabeta y el 66% de los niños nacidos no llega a cumplir el primer año de vida–, el 85% del
presupuesto del Municipio es destinado a salarios de sus trabajadores (casi única fuente de empleo), anulando
cualquier posibilidad de desarrollo de políticas sociales, ni siquiera asistenciales. Según muestra el Censo en
ese país, “las inversiones sociales financiadas por la iniciativa privada siguen la misma lógica de las
desigualdades del país: la mayoría de los proyectos, cerca del 45%, se concentra en las regiones Sur y
Sudeste, las más ricas de Brasil. Las regiones Norte y Centro-Oeste son las menos favorecidas y concentran,
cada una, el 8,3% de las inversiones”. Según este artículo, el 73,3% de las empresas actúa en la zona en que
están localizadas (las regiones más prósperas del país) (ver Gabriela Athias, in Folha de S. Paulo, 23/5/2001,
p. C6). Con esto, se torna difícil hablar de “descentralización”.
 197

a las políticas sociales y a los servicios asistenciales. Sólo desviará magros recursos
para suplir algunas carencias puntuales a la población sin cobertura en el ámbito de la
filantropía, o destinados (focalizados) a quien no tiene condiciones de contratarlos
privadamente.

Con este retiro del Estado de su responsabilidad social, dejando amplios segmentos
de la población precariamente atendidos o literalmente desatendidos por el poder público,
se produce lo que Soares llama de “un Estado de Malestar” (2000: 72 y 2001: 344). En éste,
se procesa un “vaciamiento presupuestario” relativo a las actividades y funciones sociales
estatales; y con eso, “se produce una ‘ritualización’ de los ministerios sociales”, que se
transforman en meros gestores subordinados a las políticas económicas (ver ídem: 76-7).14
El proceso de retirada del Estado del trato universal/no contractualista de la “cuestión
social”, la precarización/focalización/descentralización de la actividad estatal, y la paralela
ampliación de la actividad social privada (filantrópica o mercantil), acaba profundizando y
ampliando las desigualdades sociales –donde Brasil tiene el demérito de ocupar los
primeros lugares.15 Sucede que, como apunta Soares, “cuando se analiza la desigualdad
social en América Latina, podemos constatar cómo las mejorías sociales están
relacionadas con la inversión pública [estatal] en la infraestructura social, bien como con
la oferta de servicios [estatales], particularmente en el área de salud” (ídem: 64; subrayado
nuestro). Esto muestra la dimensión de la gravedad del mayor alejamiento del Estado en el
trato a la “cuestión social” en países latinoamericanos.

Como muestra Soares (2001: 43), las limitaciones que existían en el patrón anterior
de respuesta a la “cuestión social”, no sólo no son resueltas por la reestructuración
neoliberal, sino que en muchos casos son agravadas; así: la mala distribución y la baja
cobertura de los programas sociales; el carácter predominantemente contractualista
(excluyendo a los no contribuyentes); la estratificación de beneficios, reproduciendo las
desigualdades; la inexistencia de un enfoque de redistribución de la política social; la

14 Soares observa cómo la Previsión Social, la Salud y la Asistencia Social, contrariamente a lo

establecido en la Constitución brasileña para la Seguridad Social integrada, fueron divididas en tres
ministerios diferentes y desconectados. Trabajo, Salud y Acción Social (Soares, 2001: 214), sin embargo
unificando su financiamiento en el ámbito del Tesoro Nacional, esto es, subordinado a la política económica.
15 Brasil es sub-campeón mundial en concentración de renta, perdiendo solamente con Sierra Leona,
de Africa.
 198

ausencia de protección económica para el desempleado; un régimen financiero perverso,

insuficiente y regresivo. Para la autora, estas limitaciones en el nuevo patrón neoliberal de
política social estatal se caracterizan por la primacía de “programas asistenciales de carácter
apenas suplementar y emergencial”, “dirigidos sólo a los ‘pobres’” (ibídem).

No obstante, continúa, “poco o nada se puede esperar de tales soluciones de tipo

‘alternativas’, propuestas por tales políticas neoliberales. Su carácter puntual y pasajero,
que apela a la ‘solidaridad de la comunidad’, no podrá dar cuenta de los problemas sociales
[...] cuya magnitud y complejidad, son enormes” (Soares, 2001: 13). Este trato pasajero y
emergencial de las refracciones de la “cuestión social” no sólo no resuelve los problemas,
sino que, por no actuar sobre los fundamentos de la cuestión y por no dar respuestas más
estables y abarcativas, confirma y perpetúa la dependencia de los sectores carentes a este
tipo de respuesta, consolida las desigualdades sociales preexistentes, elimina la política
social como derecho del ciudadano e inclusive fomenta el clientelismo.

De esta forma, los “servicios estatales para pobres” son, en verdad, “pobres
servicios estatales”. Aquellos que tuvieran condiciones de contratarlos en la órbita privada,
tendrán servicios de buena calidad; quien no pudiera hacerlo, y por lo tanto, tuviera que
recurrir a la prestación de servicios estatales, recibirá un tratamiento de mala calidad, y
despersonalizado.16 Y esa precarización y disminución de los servicios estatales ocurre
justamente en un contexto de crisis, en el cual se desencadena un aumento real de las
necesidades, carencias, y demandas sociales.

Así, por un lado, la privatización de las políticas sociales lleva a que éstas sufran un
proceso de multifragmentación: no sólo la fragmentación ocasionada por la sectorialización
de las políticas sociales (de salud, laborales, etc.), ya típica desde la génesis de estos
instrumentos estatales, sino también la actual fragmentación originada a partir de su

16 Es importante resaltar cómo la contención de la inversión pública en servicios básicos,

alcantarilla, abastecimiento de agua, recolección de residuos, salud y educación estatales, etc. afectan
negativamente a la población carente, dado el peso de esos ítems en “el complemento del ingreso real de los
pobres” (cf, Soares, 2000: 59). Una investigación de la Fundación Getulio Vargas (FGV) muestra cómo,
producto de las privatizaciones de empresas públicas, la mayor parte del presupuesto familiar de los brasileros
es destinada hoy al pago de tarifas (luz, agua, teléfono, etc.) antes que a la alimentación, alterando el peso
relativo en los ítems de los gastos familiares comparativamente con la década pasada (Jornal do Brasil,
15/3/2001, p. 16).
 199

implementación en la esfera privada, en general destinadas a pequeñas parcelas de la

población y de forma descoordinada. A su vez, con la falta de instancias de coordinación de
las políticas sociales multifragmentadas e implementadas por instituciones privadas, los
asistentes sociales y demás agentes que allí actúan, tienden cada vez más a una práctica
también descoordinada, interviniendo en micro-espacios aislados, sin tener ni siquiera una
repercusión en el ámbito nacional, ni en el ámbito sectorial. Finalmente, esas
organizaciones privadas terminan debatiéndose entre dos alternativas básicas: o venden
servicios a la población asistida, auto-financiándose y reproduciendo la organización, o
entonces prestan servicios gratuitos, obteniendo financiamiento externo (extranjero,
empresarial o de los “convenios” con el Estado). En el primer caso, se trata de una entidad,
si no comercial, mucho más próxima de la lógica empresarial de compraventa de
mercancías (servicios), y que sólo atenderá a quien pueda pagar por ellas. En el segundo, se
trata de una moderna versión de la agencia de caridad, reproduciendo la casi totalidad de las
características voluntaristas de las viejas prácticas organizadas de filantropía y caridad,
desarrolladas en el seno de la sociedad civil.

Por todo esto, el nuevo trato a la “cuestión social” debe ser, en el molde neoliberal,
dual. Por un lado tiene que atender con servicios de calidad a la población con capacidad de
adquirirlos en el mercado, según sus posibilidades económicas, en una actividad claramente
lucrativa. Por otro, debe intervenir, por medio del Estado o de entidades filantrópicas, en las
demandas puntuales de la población carente, con precarios servicios momentáneos. Se
altera de esta manera, la dimensión de seguridad social como derecho del ciudadano, la
universalidad de la prestación del servicio, de calidad homogénea para toda la población, el
carácter no contractualista de las políticas sociales y asistenciales. Así, según Pereira, se
produce un pasaje de una visión no contractualista e incondicional de protección social (sin
contrato, contrapartida o mercantilización), propia de la posguerra –integrada,
universalizada, preventiva (ver 1998: 63 y 69)– para la actual visión contractualista –con
abandono del compromiso con el pleno empleo, la disminución relativa de los gastos
sociales públicos, la transformación de los servicios sociales universales en atención
pública selectiva y focalizada a los carentes, privilegiando la lógica del contrato y del
seguro, la retracción de la participación del Estado y el énfasis en la responsabilidad
individual (ídem: 64-5).
 200

De esta forma, para cubrir las lagunas que, en la Previsión Social y en los servicios
sociales y asistenciales, deja ese nuevo Estado “minimizado” en el área social, parte
importante de las respuestas a la “cuestión social” son privatizadas y transferidas para el
mercado (cuando son lucrativas) y para la “sociedad civil” o “tercer sector” (cuando son
deficitarias), los que venden u ofrecen “gratuitamente” los servicios sociales. Finalmente,
en contraposición a la incondicionalidad, unicidad y universalidad de la respuesta estatal
típica del contexto keynesiano, el nuevo trato a la “cuestión social”, presente en el proyecto
neoliberal, significa la coexistencia de tres tipos de respuestas:

 Por un lado, la precarización de las políticas sociales y asistenciales estatales.

Eso significa su manutención, ofrecida “gratuitamente” por el Estado, en un nivel

marginal. Este tipo de respuesta, en el contexto de la estrategia neoliberal, exige un doble
proceso complementario de focalización y descentralización de las políticas sociales
estatales. Esto configura el tipo de respuesta del Estado a la “cuestión social”,
fundamentalmente dirigido a las poblaciones más carentes, el “ciudadano-usuario”.

 Por otro lado, la privatización de la seguridad y de las políticas sociales y

asistenciales, siguiendo dos caminos:17

a) la re-mercantilización de los servicios sociales. Éstos, en tanto lucrativos, son re-

mercantilizados, transformados en “servicios mercantiles”, en mercancías, siendo
transderidos para el mercado y vendidos al consumidor, como una nueva forma de
apropiación de la plusvalía del trabajador.18 Esto conforma el tipo de ofrecimiento
empresarial de servicios sociales, dirigidos a los ciudadanos plenamente “integrados”, el
“ciudadano-cliente”.

b) la re-filantropización de las respuestas a la “cuestión social” (ver Yazbek, 1995).

En la medida en que amplios sectores de la población quedarán descubiertos por la

17 Bresser Pereira los denomina de “privatización” y “publicización”, respectivamente (ver 1998:

96, 246 y ss.). En verdad, ambas son formas de “desestatización” y “privatización”.
18 De esta forma, según Mota, en la actual estrategia del capital, la reforma de la Previsión Social
(diferenciando una básica, estatal, y una complementaria, privada y mercantilizada) constituye una “forma de
apropiación de una parte del salario del trabajador” (1995: 230) que ahora “compra” tales servicios, creando
una nueva área productiva rentable y pasando a ser el trabajador, más que el Estado, la fuente de
financiamiento del capital en la busca del super-lucro.
 201

asistencia estatal (precaria, focalizada y descentralizada, o sea, ausente en ciertos

municipios y regiones, y sin cobertura para significativos grupos poblacionales) y tampoco
tendrán condiciones de acceso a los servicios privados (caros), se transfiere hacia la órbita
de la “sociedad civil” la iniciativa de asistirla mediante prácticas voluntarias, filantrópicas y
caritativas, de ayuda mutua o auto-ayuda. Es en ese espacio que surgirá lo que es llamado
de “tercer sector”, atendiendo a la población “excluida” o parcialmente “integrada”, un
casi “no ciudadano”. Esto cae como “un guante” en la mano del proyecto neoliberal.19

Como se ve, el crecimiento del llamado “tercer sector” no constituye un fenómeno

aislado, ni es compensación del alejamiento estatal de las respuestas a las secuelas de la
“cuestión social”. Es un fenómeno integrado, complementario, forma parte del mismo
proyecto neoliberal que, por un lado, reduce el papel del Estado en la intervención social,
re-direccionando su modalidad de acción (ahora, contrariamente al modelo welfariano,
precario, focalizado y desconcentrado), que, por otro lado, crea una demanda lucrativa para
los servicios privados y que, finalmente, estimula la acción voluntaria y filantrópica de un
“tercer sector” dócil y supuestamente sustitutivo de la acción estatal. Son tres formas de
intervención social que forman parte del mismo proyecto neoliberal: el desmonte del patrón
de respuestas sociales típicas del Welfare State y de la Constitución brasilera de 1988, y de
los Estados intervencionistas de América Latina.

A partir del trípode constitucional (brasileño) de la Seguridad Social (previsión,

salud y asistencia), de forma muy clara, y no casualmente, el “sector” empresarial se dirige
a atender demandas prioritariamente en las áreas de previsión social y de la salud, mientras
que el “tercer sector” se orienta fundamentalmente para la asistencia social.

Con este triple proceso, de precaria intervención estatal, de re-filantropización de

la “cuestión social”, en el ámbito del “tercer sector”, para los desposeídos de recursos
suficientes como para “comprar” los servicios (excluidos o parcialmente integrados de/en el
mercado de trabajo/consumo, “sin ciudadanía”), acompañada de una re-mercantilización de
aquella, desarrollada por la empresa privada, para los sectores en condiciones de acceder a

19 Estas instituciones, al tomar tales funciones “dejadas” por el Estado, terminan entrando en el
esquema de “desestatización” (o privatización) de las áreas “económicas” y de re-mercantilización y re-
filantropización de la “cuestión social”.
 202

tales servicios en el mercado (los integrados, los “ciudadanos”), se consolidan tres

modalidades de servicios de calidades diferentes20 –lo privado/mercantil, de buena calidad,
lo estatal/“gratuito”, precario, y lo filantrópico/voluntario, generalmente también de calidad
dudosa– y, por lo tanto, tres categorías de ciudadanos –los “integrados”/consumidores de
servicios mercantilizados, los “excluidos”/usuarios de servicios estatales precarios,
focalizados y descentralizados, y los “excluidos”/asistidos por la caridad y la filantropía del
“tercer sector”.21

Con esto, como caracteriza Vieira, si la política social brasileña, en los periodos que
van desde la dictadura de Vargas (1930) al populismo nacionalista y de la dictadura militar
(1964) hasta la constituyente de 1988, conservó en su ejecución el carácter fragmentario,
sectorial y emergencial, en el periodo actual, posterior al año ‘88, se configura una
“política social sin derechos sociales” (ver Vieira, 1997: 68). Así, afirma, “sólo por el
irracionalismo y por el relativismo [de lo que llama “neoliberalismo tardío”; ver ídem: 69]
se explica la supresión de derechos relacionados con la educación, la salud, la asistencia, la
previsión social, el trabajo, la recreación, la maternidad, la infancia, la seguridad, etc.,
basándose en la ‘crisis fiscal del Estado’ y en la fiebre de evaluación” (ídem: 72).

Esta triple modalidad de respuesta a la “cuestión social”, estatal, filantrópica y

mercantil, exige un proceso que, como veremos, cumple tanto una función ideológica como
de viabilidad económica. Sucede que en general las organizaciones del llamado “tercer
sector” no tienen condiciones de autofinanciamiento y dependen particularmente de la
transferencia de fondos públicos para su funcionamiento mínimo. Esta transferencia es

20 En verdad, tres modalidades de atención, de buena calidad (cuando es ofrecido por el mercado) o
precario (cuando es ofrecido por el Estado o por el “tercer sector”). Véanse los sistemas previsionales público
y privado, los servicios de salud y la enseñanza (primaria y secundaria) estatales y privados, los sistemas de
financiamiento para habitación, etc. Laurell analiza cómo en Chile, el “proceso de privatización selectiva”
consolidó un “sistema dual” de “seguros-producción de servicios privados” y “seguros-producción de
servicios públicos” (1995: 174). Para Mota, diferenciando el “ciudadano-pobre” del “ciudadano-consumidor”
(1995: 180), “en el discurso empresarial, la atención se vuelve para la previsión social que pasa a ser
desdoblada en dos sistemas: una previsión pública básica [...]; y [otra] previsión complementaria privada”
(ídem: 224). En una perspectiva semejante, Raichelis entiende que “se trata de un proceso que tiende a operar
un desplazamiento de las responsabilidades del Estado en el campo de las políticas sociales, acentuando la
diferenciación en el patrón de consumo de los servicios sociales entre trabajadores de la gran empresa –
consumidores de los servicios sociales privados– y trabajadores excluidos y precarizados –asistidos de las
políticas públicas” (1998: 89).
21 Mota discute estas categorías como: “ciudadano-fabril”, “ciudadano-pobre” y “ciudadano-cliente”
(1995: 159 y ss.).
 203

llamada, ideológicamente, de “convenios” entre el Estado y la sociedad civil, con el Estado

supuestamente contribuyendo, financiera y legalmente, para propiciar la participación de la
sociedad civil.

Pero, ¿porqué el Estado, que viene omitiendo su responsabilidad de intervención

social, transfiere recursos públicos para las entidades del “tercer sector” mediante los
convenios? En realidad, esta colaboración se fundamenta, por un lado, en la real reducción
relativa de los gastos sociales; es más barato que las ONGs presten servicios precarios y
puntuales/locales, que el Estado, presionado por demandas populares y con las
necesidades/condiciones de la “lógica democrática”, desarrolle políticas sociales
universales permanentes y de calidad.22 Sin embargo, por otro lado, y de forma
fundamental, el objetivo de colaboración es claramente ideológico; no busca mostrar, el
desmonte de la responsabilidad estatal en las respuestas a las secuelas de la “cuestión
social”, la eliminación del sistema de solidaridad sistémica, el vaciamiento del derecho a
servicios sociales de calidad y universales, sino, en su lugar, quiere hacerlo parecer apenas
un proceso de transferencia de esta función y de actividades, desde una esfera
supuestamente ineficiente, burocrática, no especializada (el Estado), hacia otra
supuestamente más democrática, participativa y eficiente (el “tercer sector”).

La privatización de las políticas y de los servicios sociales, y los

convenios/colaboraciones (también una forma encubierta de privatización) constituyen una
forma más de aparente divorcio entre política económica (definida en la articulación entre
gobierno y mercado) y política social (consustanciada en los “convenios” entre Estado y
“tercer sector”), esta última directamente subordinada y condicionada por la primera. Así,
con políticas económicas recesivas/regresivas (dictadas por los organismos
multinacionales), especialmente en periodos de crisis y en países periféricos, ¿cómo podría
ser posible definir políticas sociales positivas/progresistas? Las opciones en la política
económica del gobierno nacional, que siguen los dictámenes de la OMC, del FMI, del BM,
del capital financiero volátil y de las empresas multinacionales, determinan límites muy

22 Para el caso boliviano, Petras observa que “después de tres años de operaciones, el 81% de las
551 instituciones que trabajaban para el FSE [Fondo Social de Emergencia] era ONGs, al tiempo que el
restante 19% era entidades estatales”. No obstante, apenas el 32% de los recursos invertidos por el Fondo era
canalizado por medio de ONGs (Petras, 1999: 83), lo que muestra la clara reducción de los costos de los
servicios cuando son desarrollados por ONGs.
 204

rígidos para la política social, sea en el ámbito nacional, provincial/estadual o municipal,

sean estatales o desarrolladas por las ONGs.

Como consecuencia del desarrollo del “tercer sector”, en tanto complemento del
proceso de desarticulación de la responsabilidad social del Estado, se procesan ciertos
desplazamientos: de luchas sociales para la negociación/colaboración; de derechos por
servicios sociales para la actividad voluntaria/filantrópica; de la solidaridad
sistémica/obligatoria para la solidaridad voluntaria; del ámbito público para el privado; de
la ética para la moral; de lo universal/estructural/permanente, para lo
local/focalizado/fortuito.

3. Marco legal y presencia del llamado “tercer sector”

3.1. Marco legal del “tercer sector”

Más allá de la falta de rigurosidad en la definición de las entidades que

compondrían el llamado “tercer sector”, se desarrolló en diversos países, particularmente en
el Brasil, fundamentalmente en los últimos años, una legislación que ha ayudado en la
creación y operación de ciertas entidades privadas con “interés público”, “no
gubernamentales” y “sin fines lucrativos”, como corolario y justificativa para el proceso
neoliberal de desresponsabilización del Estado. No trataremos aquí del análisis crítico del
proceso reglamentario, sino solamente del formato legal que da sustentación al proceso real
de ese conjunto de organizaciones. Estamos hablando, sin tener necesariamente que
emplear el término en cuestión, de la legislación que rige de forma directa o indirecta las
entidades del “tercer sector”, y que establece relaciones de cooperación entre el Estado y la
sociedad.23

Observemos brevemente, antes de pasar a la consideración del marco legal del

“tercer sector”, el proceso constitucional/legal que sufre la seguridad social a partir de la
Carta Magna de 1988, en Brasil.

23 La legislación sobre el “tercer sector” y las disposiciones relacionadas pueden ser encontradas en
el site de la RITS: <http://www.rits.org.br>. En idéntico sentido, se puede verificar un estudio sobre el
conjunto de leyes, decretos, etc., sobre el asunto en Szazi (2000). También se encuentra un análisis crítico
sobre la evolución de la legislación en Gomes (1999). Una reflexión crítica sobre la situación actual de la
seguridad social luego de casi una década de gobiernos FHC, se encuentra en Araújo (2000).
 205

El texto constitucional,24 promulgado en octubre de 1988 a partir de determinantes

históricos en el país, define a la Seguridad Social como “un conjunto integrado de acciones
de iniciativa de los Poderes Públicos y de la sociedad, destinadas a asegurar los derechos
relativos a la Salud, a la Previsión y a la Asistencia Social” (Art. 194, in CRESS, 2000: 41).
En 1988, la Seguridad Social es innovadoramente considerada a partir de un trípode
articulado compuesto por estas tres áreas. Ésta será organizada con base en los siguientes
preceptos (ver ídem: 41-2; subrayado nuestro): universalidad de la cobertura y del
atendimiento; uniformidad y equivalencia de los beneficios y servicios para toda la
población; selectividad y distributividad en la prestación de los beneficios y servicios;
irreductivilidad del valor de los beneficios [con la concomitante preservación de la
calidad]; equidad en la forma de participación en el sustento [proporcional al
patrimonio/renta de los contribuyentes]; diversidad de la base de financiamiento; carácter
democrático y descentralización de la gestión administrativa, con participación de la
comunidad, en especial de los trabajadores, empresarios y jubilados. Y además, “la
Seguridad Social será financiada por toda la sociedad [...] mediante recursos provenientes
de los presupuestos de la Nación, de las Provincias/Estados, del Distrito Federal y de los
Municipios”, así como también de “contribuciones sociales” de los empleadores y de los
trabajadores (Art. 195, in CRESS, 2000: 42).

El 24 de julio de 1991 es instituida la Ley nº 8.212, denominada Ley Orgánica de la

Seguridad Social, reafirmando los principios establecidos en la Constitución y
estableciendo el Presupuesto de la Seguridad Social fundamentalmente a partir de las
recaudaciones de la Nación, de contribuciones sociales y de otras fuentes. Posteriormente,
en diciembre de 1991, el Decreto nº 356 modifica su financiamiento, estableciendo que
ahora la Nación sólo será responsable por la cobertura de eventuales insuficiencias
financieras de la Seguridad Social, iniciando así el proceso de desresponsabilización estatal
en la acción social.

A partir de la caracterización constitucional de la Seguridad Social se constituyen

los reglamentos de cada una de las áreas que la componen. De esta forma, la Salud, vista en

24 Constitución de la República Federativa de Brasil (1988). Título VIII (Del Orden Social),
Capítulo II (De la Seguridad Social), Sección I (Disposiciones Generales), Artículos 194 y 195 (ver Cress,
2000: 41-3).
 206

la Constitución como “un derecho de todos y un deber del Estado, garantizado mediante
políticas sociales y económicas que apunten a la reducción del riesgo de enfermedad [...] y
el acceso universal e igualitario” (Sección II, Art, 196; in CRESS, 2000: 43-5), es
posteriormente reglamentada por la Ley nº 8.080, del 19 de setiembre de 1990, denominada
Ley Orgánica de la Salud (LOS), disponiendo sobre la constitución del Sistema Único de
Salud, de responsabilidad del poder público (ver Cress, 2000: 165 y ss.)

A su vez, la Previsión Social, que ya incorporaba avances en el periodo pre-

constitucional, particularmente con la Ley de Directrices y Bases de la Seguridad Social, en
1987, y confirmados en la Carta Constitucional de 1988 (Sección III, Arts. 201 y 202; in
CRESS, 2000: 45-9), sufre significativas alteraciones regresivas a partir de 1992, con la
conformación de una Comisión Especial para el Estudio del Sistema Previsional. Así, la
Reforma de la Previsión Social se orienta hacia el aumento de las alícuotas de contribución
para los funcionarios, la tributación de funcionarios pasivos, la ampliación del tiempo de
servicio (y contribución) de los funcionarios públicos, la privatización de algunos seguros
(ver CRESS, 2000: 70).

Finalmente, la Asistencia Social, siguiendo la voluntad del constituyente y de los

actores que en el contexto de salida de la dictadura, lucharon por la Constitución de 1988
(Sección IV, Art. 203; in CRESS, 2000: 48-9), la Ley nº 8.742, del 7 de diciembre de 1993,
revista en la Ley nº 9.720, del 30 de noviembre de 1998, denominada Ley Orgánica de la
Asistencia Social (LOAS), reza en su primer artículo: “La asistencia social, derecho del
ciudadano y deber del Estado, es Política de Seguridad Social no contributiva, que provee
los mínimos sociales, realizada a través de un conjunto integrado de acciones de iniciativa
pública y de la sociedad, para garantizar la atención de las necesidades básicas” (ver Cress,
2000: 197 y ss.). Se confirma así el precepto constitucional de que la asistencia social es
dirigida “a quien de ella necesitara, independientemente de la contribución a la Seguridad
Social” (Artículo 203 de la Constitución). Ésta también debe garantizar un “mínimo social”
a partir del salario y un beneficio mensual para personas portadoras de deficiencias y
ancianos, que comprueben no poseer medios para proveer la propia manutención.
Igualmente, instituye los Consejos de Asistencia.
 207

Este proceso tenso, progresivo y regresivo, en la conformación de un patrón de

atendimiento y de gestión pública de la Seguridad Social, nos brinda la base histórica y
legal bajo la cual se desarrolla, en el caso brasileño, la legislación atinente al llamado
“tercer sector”. Veamos entonces, ahora sí, las leyes y decretos, antiguos y actuales, que
directa o indirectamente reglamentan la constitución y la actividad de las entidades que
componen el “tercer sector”:

 La Ley nº 91, del 28 de agosto de 1935, reconoce como de utilidad pública las
sociedades civiles, asociaciones y fundaciones, constituidas en el país con el fin
exclusivo de servir desinteresadamente a la colectividad (ver Szazi, 2000: 148 y
89).25 La Ley es reglamentada por el Decreto nº 50.517, del 2 de mayo de 1961
(ver ídem: 218).

 La Ley nº 9.608, del 18 de febrero de 1998, dispone sobre el Servicio

Voluntario, considerado como actividad no remunerada prestada por persona
física o entidad pública. El servicio voluntario no genera, según la ley, vínculo
laboral, ni obligación de naturaleza laboral, previsional, etc.(ver ídem: 2000).

 La Ley nº 9.637, del 15 de mayo de 1998, califica como organizaciones sociales

a personas jurídicas de derecho privado, sin fines de lucro, cuyas actividades
sean dirigidas a la enseñanza, a la investigación científica, al desarrollo
tecnológico, a la protección y preservación del medio ambiente, a la cultura y a
la salud (ver ídem: 200). La ley, articulada por el ex-ministro Bresser Pereira,
promueve una verdadera transferencia de actividades estatales hacia el sector
privado.

 La Ley nº 9.790, del 23 de marzo de 1999, califica a las personas jurídicas de

derecho privado, sin fines lucrativos, como Organizaciones de la Sociedad Civil

25 Utilizaremos básicamente, para determinar estas leyes, el estudio de Szazi sobre la regulación del
“tercer sector” en Brasil. Sin embargo, observamos que, no casual ni ingenuamente, nuestro jurista del “tercer
sector” excluye de la legislación por él considerada, ni más ni menos que el Artículo 194 de la Constitución
federal, que dispone sobre la composición de la Seguridad Social, articulada en su trípode: salud, previsión y
asistencia, y sobre los preceptos que la orientan. De la misma forma, ignora olímpicamente las Leyes
Orgánicas de la Salud y de la Asistencia Social. De una forma por demás de astuta, retira la contradicción del
análisis histórico sobre el proceso legal.
 208

de Interés Público (Oscip), e instituye y disciplina el “término de parcería”

(convenio de colaboración) (ver Szazi, 2000: 207 y 96). El articulo 9º de la ley
instituye el término de colaboración, a ser firmado entre el Poder Público y las
Oscip, destinado al vínculo de cooperación entre las partes (ídem: 210). La ley
es reglamentada por el Decreto nº 3.100, del 30 de junio de 1999 (ver ídem:
241) y por el Acto Institucional MJ nº 361, del 27 de julio de 1999 (ver ídem:
258). Es alterada por el Decreto nº 2.123-29, del 23 de febrero de 2001 (ver
www.rits.org.br ).

A su vez, se desarrolla la legislación que determina la transferencia de recursos

públicos para el “tercer sector”.

 La Constitución Federal de 1998, en su artículo 150, inciso VI, línea c,

establece la exoneración de impuestos sobre el patrimonio, renta, o servicio, a
las instituciones de educación y asistencia social, sin fines de lucro. El Decreto
nº 91.030, del 5 de marzo de 1985, regula esas exenciones fiscales, beneficiando
entidades sin fines lucrativos que promuevan actividades con fines culturales,
científicos y asistenciales (ver Szazi, 2000: 222).

 La Ley nº 9.732, del 11 de diciembre de 1998, altera los dispositivos anteriores

para la exención de contribución a la seguridad social, dirigidos a las entidades
filantrópicas (ver Szazi, 2000: 205 y 94). El Decreto nº 2.536, del 6 de abril de
1998, dispone sobre la concesión del certificado de entidad de fines
filantrópicos, alterado posteriormente por el Decreto nº 3.504, del 13 de junio de
2000 (ver ídem: 230 y 94).

A partir de esas normas, que legislan sobre los tipos de organizaciones que
componen el llamado “tercer sector” y sobre la relación de cooperación Estado/sociedad, es
de fundamental importancia la participación estatal en el financiamiento directo o indirecto
de esas entidades. Tal vez muchos de estos incentivos fiscales o apoyos financieros
contribuyan para explicar el tan mencionado “cambio de mentalidad” del empresariado,
ahora supuestamente más preocupado con lo social, y el tan festejado crecimiento de las
organizaciones del “tercer sector”.
 209

Para viabilizar tales incentivos a las organizaciones del “tercer sector”, el Estado
desarrolla diversas modalidades de cooperación y financiamiento:

a. Auxilios y contribuciones. Los auxilios derivan directamente de la Ley de

Presupuesto; las contribuciones se definen por ley especial (ver Szazi, 2000: 103).

b. Subvenciones sociales. Destinadas a cubrir gastos de costeo de entidades públicas

o privadas, sin fines de lucro, para la prestación de servicios de asistencia social, médica o
educacional (ver ídem: 104).

c. Convenios, acuerdos o ajustes. Son el medio jurídico adecuado para la ejecución,

en régimen de mutua cooperación, de servicios de interés recíproco (ver ídem: 105).

d. Contratos de gestión. A partir de la Ley nº 9.637, el Estado destina recursos para

que una entidad privada sin fines de lucro, sin proceso de licitación, realice actividades
públicas (ver ídem: 109). En realidad, esto representa una verdadera privatización,
mediante la tercerización o transferencia de funciones de responsabilidad estatal hacia la
llamada “iniciativa privada”.

e. “Términos de parceria” (colaboración). Siguiendo lo que reza la Ley nº 9.790, el

Estado transfiere recursos públicos para la entidad “colaboradora” (ver ídem: 109). Esto,
cuando es hecho de forma tal que sustituye (y no complementa) la responsabilidad estatal
respecto a la respuesta a las demandas sociales, es otra forma de privatización de funciones
del Estado.

f. Exención o exoneración de impuestos, o renuncia fiscal del Estado a recaudar

impuestos de entidades declaradas como instituciones filantrópicas o de interés público, de
acuerdo con la Ley nº 9.732. La exención de impuestos a personas físicas es pequeña; para
el año 2000 la estimativa fue de poco más de 5 millones de reales para todo el universo de
contribuyentes; sin embargo, para las personas jurídicas la renuncia fiscal para el mismo
año es de casi 26 millones de reales (ver ídem: 113).

3.2. Presencia del llamado “tercer sector”

 210

Como ya vimos, el débil término de “tercer sector” incluye, diferenciadamente en el

trato de los diversos autores, tanto organizaciones no gubernamentales (ese concepto
también es poco preciso), como organizaciones sin fines de lucro (desde que no se
consideren los elevados salarios de sus autoridades como lucro), las fundaciones
empresariales y la llamada “empresa ciudadana”, las instituciones filantrópicas y la
inmensa e inconmensurable “actividad voluntaria” (concepto que también es casi imposible
de determinar). A pesar de esa flexibilidad del concepto en cuestión, algunos datos
estadísticos pueden mostrarnos la amplitud y la importancia numérica de aquello que es
llamado de “tercer sector”. Su significación económico-política será objeto de los ítems
siguientes. Veamos entonces, algunos datos.

Se estima que existan hoy en Brasil, cerca de 400 mil organizaciones no

gubernamentales (ONGs)26 registradas y cerca de 4 mil fundaciones (ver Exame, 2000: 23
– a partir de datos de la FGV-SP). Prácticamente el 60% de esas entidades asociadas a la
Abong (Asociación Brasilera de ONGs) fue fundada a partir de 1985, mostrando una
realidad históricamente nueva en el país – el 15,4% de éstas es “muy nueva”, habiendo sido
creadas desde el año 1990 hasta febrero de 1994. Solamente el 21% de éstas es fundada en
la década del ’70 (Landin, 1998: 59).27

Según datos del gobierno brasileño, en 1991 había cerca de 220 mil entidades
registradas como “sin fines de lucro”, de las cuales el 29,1% es de beneficencia, religiosas y
asistenciales; el 23,3% deportivas o recreativas; el 18,6% culturales, científicas y
educacionales; el 4,4% asociaciones y sindicatos de empleados; el 2,9% asociaciones y
sindicatos de empleadores; el 1,8% asociaciones de autónomos o profesionales liberales; y
el 19% otros (ver Landin, 1999: 74 y 84).

A partir de una investigación dirigida por Landin y Beres, en Brasil, el número de

personas ocupadas en el “tercer sector” era en 1995 de cerca de 1,12 millón de personas
(Landin, 1999: 85; y Landin y Beres, apud Szazi, 2000: 77). El “tercer sector” representa,
por lo tanto, aproximadamente el doble del número de funcionarios públicos activos de la

26 Según un estudio de la Organización de las Naciones Unidas, en 1998 existían 200 mil ONGs de
ámbito nacional en Brasil, siendo 32 mil aquellas de actuación internacional (Veja, 2000: 51).
27 A partir de una investigación realizada en 1994 por medio de un trabajo conjunto entre Abong y
el Iser, coordinada por Leilah Landin y Letícia Cotrim.
 211

nación (512 mil) (ibídem). También, ese sector ha obtenido comparativamente un

crecimiento en el empleo mucho mayor que la PEA: en ese periodo, el empleo remunerado
en el llamado “tercer sector” aumentó de 775.384 para más de 1 millón de personas, lo que
quiere decir, un incremento del 44%, al tiempo que la PEA aumentó en el mismo periodo
apenas un 19,8% (Landin, 1999: 85).28

A su vez, la actividad voluntaria (pomposamente llamada de “donación de tiempo

de trabajo”), en Brasil, reúne al 16% de la población mayor de dieciocho años. Según
Szazi, a partir de Landin y Beres, “si transformamos el total de horas trabajadas en el
equivalente a la jornada de tiempo integral, tendremos un número representativo de 333 mil
personas” (ver Szazi, 2000: 77).

3.3. Fuentes de recursos para el “tercer sector”

Como su propia denominación sugiere, las organizaciones sin fines de lucro, las
fundaciones filantrópicas, las asociaciones comunitarias, parecen no desarrollar una
actividad generadora de lucro. Si así fuera, estaríamos hablando de empresas vendedoras de
servicios, en el ámbito del mercado, y no de organizaciones del llamado “tercer sector”.

En la mayoría de los casos, éstas tampoco generan recursos suficientes como para
mantenerse en operación; así, estas organizaciones tienen extrema necesidad en captar
recursos fuera de sus actividades fundantes. Estas actividades y su característica de
“gratuidad” llevan a una falta de auto-sustentabilidad tal que la captación de recursos, o
fundraising, se torna no sólo una actividad esencial de la organización, sino que además
puede pasar a orientar la filosofía y a condicionar su “misión”.

La captación de recursos (fundraising) como actividad esencial del “tercer sector”

Por un lado, la captación de recursos es tan fundamental que, más allá del hecho
obvio de necesitar fondos que no son auto-generados para desarrollar sus actividades, en
aquellos países con una mayor expanción del “tercer sector”, estas actividades de
fundraising han movilizado importantes volúmenes de recursos. Así, en Estados Unidos,

28 Estos datos no hacen más que confirmar el aumento del desempleo generado por la
reestructuración productiva y la búsqueda de fuentes alternativas de ingresos.
 212

las 750 mil organizaciones filantrópicas o sin fines de lucro consiguieron reunir, en 1999,
190 billones de dólares (ver Exame, 2000: 22 – según datos de la Sociedad Nacional de
Ejecutivos de Captación de Recursos). En otra fuente, el “tercer sector” estaría
representando en los Estados Unidos el 6,3% del PBI, absorbiendo en 1988 activos
equivalentes a 670 billones de dólares (ver Szazi, 2000: 21). Esta actividad de captación de
recursos ha creado, en ese país, un mercado de trabajo específico, una “profesión”
altamente competitiva –la de los ejecutivos especializados en la captación de recursos–
compuesta, según estimativas, por cerca de 300 mil “profesionales”, y una organización, la
Sociedad Nacional de Ejecutivos de Captación de Recursos, con 23 mil afiliados (Exame,
2000: 22).

En Brasil, la aún incipiente actividad de fundraising cuenta con la Asociación

Brasileña de Captadores de Recursos (ABCR), creada en el 2000. Aquí, ya en 1995, según
una investigación de la Oxfam (Gran Bretaña) y del Instituto de Estudios de la Religión
(Iser), se registró un flujo anual de 74 millones de dólares, provenientes de las mayores
fundaciones y agencias de cooperación europeas y norteamericanas, “destinados a
programas de desarrollo y al trabajo de políticas públicas de allí derivado” (ver Bailey, in
Abong, 2000: 89). Con todo, según una investigación, el “tercer sector” gastó en Brasil
cerca de 10,9 billones de reales en el mismo año, correspondiendo al 1,5% del PBI (ver
Szazi, 2000: 21).*

Esta importancia de la captación de recursos obedece a una radical transformación,

ya en el final de la década del ’80, de política, prioridades y destino del financiamiento de
los órganos internacionales. Según Peter Druker, considerado el “gurú” de la
administración moderna, la fuente de recursos ha variado de forma sustancial. Ya no se
constituye fundamentalmente de grandes entidades donadoras, sino muchos más de
pequeños y medianos contribuyentes, que deben ser identificados y “convencidos” del

* En artículo del diario O Globo, se anuncia que el gobierno Lula, el año de 2003, transfirió a ONGs,
de forma directa y sin ningún tipo de licitación o control social, recursos públicos equivalentes a R$ 1,3
billones. (3 de mayo de 2004: p. 3).
 213

“buen” uso de los recursos,29 y esto parece requerir una actividad profesionalizada, lo que
nos lleva al punto que será abordado a continuación.

La captación de recursos escamoteando los fundamentos de la “misión”

organizacional: el fetiche de la donación

Por otro lado, la actividad de “captación de recursos”, en el “tercer sector”, puede

llevar a una pérdida de identidad, de rumbo, a una descaracterización de la “misión” de la
organización. En concordancia con esto, para Petras (1999: 79), “uno de los efectos del
flujo de recursos internacionales fue la pérdida frecuente de varias características de las
ONGs latinoamericanas (con su carácter participativo, agilidad burocrática, etc.)”; entre
tanto, el “otro efecto fue la proliferación de ONGs, que pasaron a ser creadas con el único
propósito de absorber parte del flujo de dinero internacional debido a la persistente
escasez en la oferta de empleos en otros sectores” (ibídem; subrayado nuestro).

En un periódico de circulación nacional, en una edición dedicada al “Guía de buena

ciudadanía corporativa” (Exame, 2000: 24), son definidas veinte “sugerencias” para la
captación de recursos para el “tercer sector”. El artículo se intitula “La mejor manera de
pedir”, y la actividad se define como “una tarea para profesionales”. En esta óptica, como
se ve, “pedir” parece ser una tarea de “profesionales”.

De las veinte “sugerencias”, queremos destacar cuatro: “Prepare sus propuestas de

acuerdo con el perfil, los intereses y las exigencias del donador potencial”; “Describa los
beneficios de la donación (deducción de impuestos, publicidad, etc.)”; “Verifique la época
oportuna para su solicitación”; “Sea realista en el establecimiento de objetivos de corto y
largo plazo” (ibídem; subrayado nuestro).

La verdadera sumisión presente en esta “actividad profesional”, la

descaracterización de la llamada “misión” organizacional existente en esas “sugerencias”
para “pedir”, no tienen igual. Todavía más, la transfiguración de una función social –la
respuesta a demandas sociales, constitutiva de derecho y de carácter universal– en una

29 “Sabemos que ya no podemos esperar obtener dinero de los donantes; éstos precisan
transformarse en contribuyentes” (Druker, in Exame, 2000: 24).
 214

“limosna” oficializada y “profesionalizada”, resulta de enorme significación en el patrón de

regulación social. Veamos.

Primeramente, nos dicen que la “propuesta”, es decir, el proyecto de acción

organizacional, aquel que materializa su “misión”, debe estar de acuerdo, no con la
filosofía, los valores, principios, objetivos de la organización o de su público-meta, sino
con “el perfil, los intereses y las exigencias del donador potencial”. Esto es, si el “perfil e
intereses” del donador potencial estuvieran en desacuerdo con la filosofía y los valores de
la organización que requiere,30 en la mejor de las hipótesis, esta última renuncia a esa
fuente de recursos; pero en la hipótesis más realista (inclusive por la relación cuantitativa
donador/requeriente y por su necesidad imperiosa de obtener recursos externos), la
organización adapta su “misión” al “perfil” del donador, o torna su filosofía tan laxa,
flexible, vacía, de modo tal que le permita “negociar“ prácticamente con cualquier
“donador potencial”.31

Por otro lado, nos dicen, se debe demostrar los “beneficios de la donación”. ¿Cuáles
beneficios? ¿Para la población-meta? No, los beneficios para la institución donadora. Esto
quiere decir que, si la “donación” no rindiera dividendos no seria de interés para el
“donador”, no habría “donación”. Esto evidencia el fetiche de la donación. En primer lugar,
una actividad verdaderamente rentable32 trasmutada en aparente “donación”. En segundo
lugar, una “donación” proveniente supuestamente de una institución (empresarial) y de una
clase (la burguesía), que, sin embargo, en el fondo proviene de la sociedad (de los
trabajadores) y/o del Estado –directamente de la sociedad, cuando tal “donación” redunda
en mayores ventas y precios, por lo tanto, mayores lucros para la empresa “donante” (que

30 Posibilidad en nada exagerada, ya que el donador (poseedor de dinero excedente) pertenece en

general a la elite política y/o económica, a la clase capitalista, mientras que la supuesta “misión” de las
organizaciones del “tercer sector” parecería orientarse para los intereses de la población, de la clase
trabajadora.
31 En una reunión entre miembros de algunas ONGs más “progresistas” (en noviembre de 2000),
uno de los participantes mencionaba la mayor facilidad actual para captar recursos por medio de convenios y
la mejor receptividad que los gobiernos tienen para con las ONGs. “Antes ni nos recibían, hoy nos reciben
como empresarios”, decía. Tal vez el cambio de funcionalidad de muchas de esas organizaciones, tal vez su
instrumentalidad para con el proyecto de las elites, tal vez el cambio de su “misión”, el cambio de “aliados” o
“colaboradores” (antes los movimientos sociales, de trabajadores, revolucionarios; hoy los gobiernos, las
fundaciones empresariales, etc.), tal vez sea esto lo que explique la “facilidad” y “receptividad” de hoy.
32 Directamente, por medio de la deducción de impuestos, subsidios, etc., o indirectamente, por
medio del marketing, de una mejor imagen de la empresa, de los productos, etc.
 215

compensan y amplían la “donación”); del Estado (e indirectamente de la población que

paga impuestos), por medio de subvenciones, exenciones de impuestos (renuncia fiscal),
etc. Así, lo que parece ser “donación” del capital no es redistribución de plusvalía, sino en
realidad, actividad lucrativa.

En tercer lugar, las “sugerencias” recomiendan presentar la propuesta en la “época

oportuna”. ¿Cuál es esa época? ¿La mejor época definida por la población-meta, por las
necesidades sociales? No, aquella conveniente a la entidad “donante”. Finalmente, se
sugiere ser “realista en el establecimiento de objetivos”. ¿Qué es “ser realista”? ¿Quién
establece el criterio de “realidad”? ¿Ser realista es resolver el problema del desempleo? ¿O
es realista el tema de la reforma agraria, en un país de grandes latifundios y tierras
improductivas?

De esta forma, los recursos ya no son “auto-generados”, tampoco son “auto-

gestionados”. Por esto, la pérdida de rumbo, la descaracterización de la “misión”
organizacional, la sumisión de sus valores y de su filosofía a los intereses de la agencia
“donante”, representan una fuertísima tendencia.

Fuentes y volúmenes de recursos para el “tercer sector”

Con esas características, una actividad –la captación de recursos– que debería ser
funcional, se torna esencial, y todavía más, se torna el fundamento de la “misión”
organizacional. Así, las organizaciones del “tercer sector”, como en un frenesí, se vuelcan
hacia la captación de recursos. Lo que debería ser una actividad auxiliar, se torna actividad
central, lo que demuestra la gran dependencia de esas organizaciones por esos recursos
externos.

Primeramente, la actividad de financiar organizaciones del “tercer sector” se inserta

en un conjunto de transformaciones culturales, de valores, e institucionales.
Transformaciones culturales y de valores en la población, relacionadas tanto a la excesiva
desconfianza en el Estado (visto como ineficiente, burocrático, lento, caro, corrupto, etc.),
como a la exagerada confianza en la “sociedad civil” como instancia supuestamente más
próxima del pueblo, del excluido, más flexible, democrática, más eficiente.
 216

Transformaciones culturales y de valores empresariales, definidas por los autores del

“tercer sector”, como “mayor sensibilidad social” del empresariado, como el “despertar del
empresario para su responsabilidad social”, como su “visión más amplia” en la constitución
de la “empresa ciudadana” –en realidad, transformaciones de estrategia de marketing y
reducción de costos y tributos. Transformaciones institucionales, en el pasaje de una
función social –la respuesta a las demandas sociales–, desde el ámbito de responsabilidad
fundamentalmente estatal (y por medio de éste, de la sociedad como un todo), típica del
Welfare State –donde tal respuesta es de carácter universal, constituye un derecho de
ciudadanía y se funda en la “solidaridad sistémica”–, para el ámbito particular de las
organizaciones del “tercer sector”, propio o funcional al proyecto neoliberal –en donde la
respuesta es focalizada, no constituye derecho y se funda en la llamada “solidaridad local”,
en la auto-ayuda y en la ayuda mutua.

Estas transformaciones culturales, de valores, e institucionales llevan al ciudadano,

a la empresa, a la ONG, a desconsiderar o minimizar el papel del Estado como responsable
por la respuesta a las secuelas de la “cuestión social”, y a invertir en las organizaciones y
actividades del llamado “tercer sector”. En lugar de financiar esa función social y esas
actividades mediante impuestos obligatorios, se financian mediante “donaciones”
espontáneas y voluntarias. Se deja librado a la buena voluntad y sensibilidad de cada uno,
el financiamiento (y por lo tanto, la posibilidad) de la función de respuesta a las
necesidades y demandas sociales.

Así, las nuevas fuentes potenciales de recursos son variadas. Siguiendo a Bailey (in
Abong, 2000: 90), los recursos pueden provenir de:

a. simpatizantes, miembros afiliados a la organización y público en general;

b. empresas “donantes” o fundaciones de filantropía empresarial;

c. actividades comerciales, ventas de servicios;

d. instituciones extranjeras;

e. recursos gubernamentales.
 217

Sin embargo, es imperioso un análisis más profundo y crítico sobre estas fuentes de
recursos para el llamado “tercer sector”.

a. Simpatizantes, miembros afiliados a la organización y público en general. Aquí

los recursos pueden ser financieros, materiales o humanos. Por un lado, los miembros de
una organización pueden contribuir con mensualidades o anualidades de afiliación, u otros
aportes para sustentar su funcionamiento. Las asociaciones profesionales son financiadas
fundamentalmente con las cuotas de sus miembros; los integrantes del Movimiento de los
Trabajadores Sin Tierra (MST) sustentan ellos mismos gran parte de la organización; el
Green Peace brasileño obtuvo, por intermedio de sus afiliados, 150 mil dólares en 1997
(ver Bailey, in Abong, 2000: 92).

Otra forma de contribución en ese ítem se refiere a las donaciones de particulares;

como en la “Campaña contra el Hambre”, del sociólogo Hebert de Souza (Betinho), con
“donaciones” de alimentos no perecederos como entrada para los eventos; como las
donaciones en las campañas televisivas de “Niño Esperanza”. En la Estación de Omnibus
de San Pablo, se oye una voz en off que alerta y recomienda que los pasajeros no den
“propinas” a las personas, pero que hagan su donación a instituciones sociales allí
acreditadas.

Otra forma de contribución de particulares, destacándose a partir de los apologéticos

textos de De Masi y de Rifkin, y hoy más significativa por haber sido 2001 el “Año
Internacional del Voluntario”, es el trabajo voluntario ofrecido por individuos como
aprovechamiento del llamado “tiempo libre”. Así, el “Amigo de la Escuela” es un claro
ejemplo. De Masi y Rifkin (ver supra), dos defensores de la idea de que estamos en una
sociedad pos-industrial, donde el “ocio creativo” y el uso del “tiempo libre” pasan a ocupar
una centralidad que antes tenía del trabajo (sic), entienden que el tiempo liberado de la
actividad laboral, a partir del desarrollo tecnológico, permite al ciudadano dedicarse a las
actividades “voluntarias” en el “tercer sector”.33 Más allá de la precariedad del análisis
social de estos autores –confunden trabajo con empleo, no diferencian el “tiempo libre” del
desempleo o subempleo–, su propuesta de actividad “voluntaria” en el “tiempo libre” de

33 Como De Masi afirma: “Usted no es lo que hace en el trabajo, sino fuera de éste” (1999a).
 218

cada ciudadano es ciertamente nociva para la población. Se sustituye la actividad

profesional/asalariada, garantizadora de calidad y permanencia, por las tareas voluntarias,
fugaces y de dudosa calidad, que a su vez todavía son generadoras de más desempleo.34

b. Empresas donadoras o fundaciones de filantropía empresarial. En Brasil existe

el Grupo de Institutos, Fundaciones y Empresas (Gife), fundado en 1995, brazo filantrópico
de empresas (incluyendo multinacionales como Xerox y fundaciones como Bradesco), y
que desembolsó en 1999, 447 millones de reales (ver Bailey, in Abong, 2000: 94).35

Aquí, lo que es llamado de nueva “conciencia social” del empresariado, “empresa

ciudadana” y otras denominaciones, no es más que una nueva modalidad del capital de
obtener deducciones de impuestos y subsidios estatales (disminuyendo costos y/o
aumentando rentas), para mejorar la imagen de la/del empresa/producto (aumentando las
ventas o los precios de las mercancías),36 para la manutención de la “armonía social”, para
la aceptación por parte de la comunidad, de la presencia de la industria y de sus eventuales
prejuicios a aquella y/o al medio ambiente.37

34 Recordemos que la Ley reza que “el servicio voluntario no genera vinculo laboral, ni obligaciones
de naturaleza laboral, previsional” (ver Szazi, 2000: 200). Así, “contratar” voluntarios en lugar de asalariados,
puede ser de interés para quien quiere realizar la tarea sin importarle la calidad del servicio, pero quiere
menores costos. Esto es una clara fuente de desempleo.
35 La Fundación Bradesco invirtió 74 millones de reales en 1999, particularmente en escuelas. La
Fundación Abrinq (formadas por fabricantes de juguetes), en 1997 invirtió 8 millones de dólares en
actividades en defensa de los derechos de los niños, siendo tres cuartos oriundos de sus empresas (ver Bailey,
in Abong, 2000: 94).
36 La ex-primera dama de Brasil y presidenta del “Programa Comunidad Solidaria”, Ruth Cardoso,
afirma: “El empresariado brasileño ya entendió la responsabilidad de participar en acciones sociales” (ver
Exame, 2000: 16). Pues bien, no se trata de que el empresariado “aprenda” la importancia de las “acciones
sociales”, sino de que descubra que éstas son fuente de renta, reducción de gastos, disminución de
conflictos/aceptación del contexto donde opera, etc. Un ejemplo de esto son las empresas-miembros de la
Fundación Abrinq, que por ser “ciudadanas”, tienen sus productos rotulados: “Empresa amiga de los niños”.
37 Inclusive en círculos más críticos se llega a murmurar, no siempre con pruebas claras, que
actividades derivadas de las empresas, también son biombos para el “lavado” de dinero y/o enriquecimiento
ilícito. Siendo una institución diferente, no obstante, mencionaremos las denuncias sobre “desvío de recursos”
en la LBV (Legión de la Buena Voluntad), con enriquecimiento de su director (O Globo, Rio de Janeiro,
20/3/01, p. 3). Después de la denuncia pública, el Consejo Nacional de Asistencia Social (CNAS), vinculado
al Ministerio de la Previsión Social, anula el registro de entidad filantrópica (exenta de impuesto de renta) de
68 instituciones, entre ellas la LBV y la Cesgranrio (instituida por diez universidades). La auditoría del
Consejo constató un millonario desvío de dinero de la LBV, (supuesta) “entidad sin fines de lucro”, a favor de
su director (José de Paiva Netto) y de empresas a éste ligadas. En el caso de Cesgranrio, se verificó el
incumplimiento del compromiso de destinar el 20% de las recaudaciones en enseñanza gratuita y becas
(Jornal do Brasil, Río de Janeiro, 13/6/2001, p. 3).
 219

Sería, como mínimo, ingenuidad (o engaño) afirmar, como la ex-primera dama, que
“el empresariado brasileño ya entendió la responsabilidad de participar en acciones
sociales” (ver Exame, 2000: 16). Ahora bien, la cuestión no es “concientizar” al
empresariado de la importancia social de sus actividades filantrópicas, sino de que
compruebe si éstas le dan retorno financiero, en la ganancia directa o indirectamente
derivada de esa actividad.

Pensar en esas actividades filantrópicas de las fundaciones empresariales como

producto de una mayor “sensibilidad” y “responsabilidad social” del empresariado, resulta
una visión romántica y fetichizada de la realidad. Lejos de eso, las ventajas económicas y/o
políticas de la actividad filantrópica traen para la empresa, mayores beneficios que sus
costos. “El lujo”, decía Marx, “entra así en los costos de representación del capital” (Marx,
1986: 733), como fuente de crédito y de ventajas económicas y políticas. Hoy podríamos
acrecentar: “la filantropía empresarial entra en los costos de representación del capital”,
limpiando la imagen de la empresa, mejorando el marketing comercial, exonerando al
capital de impuestos estatales, consiguiendo subsidios, entre otros beneficios.

c. Actividades comerciales y ventas de servicios. Nos estamos refiriendo a la venta

de bienes o servicios paralelos a la actividad social, como forma de financiarla, o inclusive
a la cobranza de los propios servicios abajo del valor de mercado, recuperando apenas los
costos o solamente parte de éstos. La venta de servicios de consultoría de una entidad o la
venta de tarjetas de Navidad de Unicef, son ejemplos del primer caso. El cobro, abajo del
valor de mercado, en las ventas populares de ropa o en comedores y abrigos para
indigentes, constituyen ejemplos del segundo caso.

d. Instituciones extranjeras. Entidades como las Organizaciones de las Naciones

Unidas (ONU), el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), o
fundaciones como la Konrad Adenauer, Rockefeller, GTZ, Albino Souza Cruz, etc., han
desembolsado recursos destinados a actividades del “tercer sector” en los países periféricos,
sean donaciones o préstamos, destinados directamente a las organizaciones, o
indirectamente pasando por la gestión del Estado.
 220

En abril de 1997, el Banco Mundial desembolsó, mediante la gestión estatal, 150

millones de dólares dirigidos a ONGs en Brasil. Directamente para las organizaciones del
“tercer sector”, el mismo banco destinó 19 millones de dólares para programas de
Enfermedades Sexualmente Transmisibles/Sida (ver Bailey, in Abong, 2000: 97). El BID
destinó a una ONG de Ceará, recursos en el orden de 750 mil dólares, para programas de
habitación (ídem: 98). En ese país, el 83% de las ONGs activas recibe recursos del exterior
(Veja, 2000: 52).

e. Recursos gubernamentales. El Estado, ya sea la Nación, el gobierno

provincial/estadual o el municipio, constituye en Brasil, una importante fuente de recursos
del “tercer sector”. Por medio de los convenios, el Estado ha destinado enormes cuantías a
las organizaciones filantrópicas y de servicios públicos. La transferencia de fondos estatales
para las entidades del llamado “tercer sector” puede realizarse mediante diversos
mecanismos (ver supra): deducción de impuestos (renuncia fiscal), terciarización,
convenios, subvenciones, etc..

De acuerdo con Salamon, en EUA, Inglaterra, Francia, Alemaña, Italia, Hungría y

Japón, “la fuente principal de apoyo son las tasas y los encargos sobre los servicios, que
representan el 47% de la renta del Tercer Sector en esos países. La segunda fuente de apoyo
más importante es el gobierno, que entra con el 43%. Las donaciones de particulares, de
individuos, fundaciones y empresas, al contrario, no pasan del 10% (in Ioschpe, 1997:
95).38

En Brasil, de los 10,9 billones de reales gastados en el “tercer sector” en 1995, el

61,1% fue generado por las propias entidades, el 12,8% fue de contribución del Estado y el
26,1% representa donaciones privadas (ver Szazi, 2000: 21). Puntualmente, casi el 50% del
dinero de los Médicos sin Fronteras proviene de los cofres públicos (Veja, 2000: 51).

En realidad, si los recursos estatales provienen de los impuestos sociales, el

verdadero creador de estos fondos es el ciudadano. La responsabilidad de dar respuesta a

38 En Alemaña y Francia, puntualmente, el Estado contribuye con un porcentaje superior al 60% de

los recursos del “tercer sector” (Salamon, in Ioschpe, 1997: 99). En EUA, según una investigación de la
Universidad John Hopkins, el 30,5% de los recursos del “tercer sector” proviene de fuentes gubernamentales,
y el 12,9% de donaciones privadas (in Landin, 1999: 70).
 221

las demandas sociales continúa siendo de la sociedad. Entre tanto, con la “reforma
tributaria”, la transformación de impuestos directos (sobre las ganancias, el patrimonio, la
herencia) en impuestos indirectos (particularmente sobre el consumo, IVA)39
desresponsabiliza aun más al capital, y carga en el trabajador la mayor responsabilidad de
financiar al Estado y la transferencia de recursos para el “tercer sector”.

4. El crecimiento del “tercer sector”

Como corolario de este proceso, se afirma una tendencia al crecimiento del llamado
“tercer sector”, particularmente de las ONGs. Con esto se pretende justificar que las
pérdidas de las respuestas estatales a la “cuestión social” serían compensadas por la
intervención de este sector, manifestando que no es hora de enfrentar el hecho del
“achicamiento del Estado”, pero sí de concentrar los esfuerzos por reforzar el “crecimiento
de la sociedad civil”. Argumento claramente resignado a un supuesto “hecho inalterable”
(la crisis fiscal estatal y su incapacidad de respuesta efectiva a la “cuestión social”) y
mistificado, por pensar esta “sociedad civil” como representante homogéneo de los
intereses populares (en oposición al Estado y al mercado, supuestamente considerados
como representantes oriundos del capital).

4.1. Las tesis de la “escasez” y de la “crisis fiscal del Estado” como pretexto de la
(contra-)reforma estatal

Mucho se habla en los ámbitos políticos, periodísticos y académicos, e inclusive de

los movimientos sociales y organizaciones de la sociedad civil, que una crisis fiscal del
Estado (ver O’Connor, 1977: 19 y ss.; Rosanvallon, 1997: 13 y ss.; Bresser Pereira, 1998:
34 y ss.) obliga a ciertas reformas (ver ítem I-3.1).40 Tal crisis es identificada, según
diferentes perspectivas, como resultado de la pérdida de recaudación del Estado –dados el
aumento de la informalidad del trabajo, sin contribuir para los cofres públicos; el aumento
de la evasión fiscal, supuestamente imposible de controlar; la relación trabajadores

39 Donde el peso del tributo en relación con sus ingresos es mayor para el trabajador.
40 Según apunta Bresser Pereira, “la reforma o la reconstrucción del Estado, particularmente por la
vía de la Reforma Gerencial de la administración pública, es una respuesta al proceso de globalización en
curso, que amenaza con reducir la autonomía de los Estados en la formulación e implementación de políticas,
y principalmente a la crisis del Estado” (1998: 31). Así, “la crisis del Estado impuso la necesidad de
reconstruirlo; la globalización, el imperativo de redefinir sus funciones” (ídem: 33).
 222

pasivos/trabajadores activos–, y/o del elevado gasto (social) sin retorno– con políticas
sociales, asistencia, subsidios, compensaciones, etc.

En realidad, el fundamento de la crisis fiscal del Estado tiene más que ver con el uso
político y económico que las autoridades, representantes de clase, han hecho históricamente
a favor del capital (e inclusive en provecho propio): pago de la deuda pública (interna y
externa), renuncia fiscal, sobrefacturación de obras, rescate de empresas quebradas, ventas
subvencionadas de empresas estatales subvaluadas, clientelismo político, corrupción,
compras sobrevaluadas y sin licitación, préstamos al capital productivo con retorno
corroído por la inflación, tasas elevadísimas de interés al capital financiero especulativo,
construcción de infraestructura pública necesaria para el capital productivo y comercial.

Particularmente en lo que se refiere a la intervención estatal en el financiamiento

público de aquellas áreas fundamentales para la acumulación de capital y para dar
respuestas a las demandas de los trabajadores organizados, ésta aparece como
extremamente deficitaria; la participación del Estado en el financiamiento de las políticas
públicas de interés económico o social, tuvo que ser financiada en parte con la elevación de
la carga tributaria.41 Así, la forma de sustentar los elevados costos de un Estado de
Bienestar fue por medio de la contribución operaria, mediante la tasación del salario, y en
algún grado empresarial, tasando las ganancias (declaradas) –lo que significó un costo extra
para el capital. Claro que, en el contexto del Welfare State, ese costo era compensado
ampliamente por los beneficios económicos y políticos que el capital recibía. También para
la clase trabajadora, su contribución impositiva era “retribuida” con respuestas estatales a
demandas laborales: “pleno empleo”, complementos salariales, políticas sociales y
asistenciales, legislación laboral, etc. Es por esto que, como señala O’Connor (1977), el
Estado intervencionista fue promovido tanto por el capital monopolista, como por los
trabajadores organizados de la gran empresa.42 Con esto, la mayor socialización de los

41 Además de eso, para los neoliberales, la elevación de impuestos (en la industria y en el comercio)
incentiva la expansión de la economía informal. En sentido idéntico, esa corriente entiende que la
manutención de un buen sistema de políticas sociales induce a los trabajadores desempleados a dilatar su
retorno al mercado de trabajo (ver Brandão, 1991: 99).
42 “El capital monopolista y la mano de obra apoyaron el crecimiento de las inversiones sociales
financiadas por el Estado”, así como “también favorecieron la socialización de los gastos de consumo social,
como los costos de asistencia médica a los trabajadores y los del nivel de las jubilaciones”, y defendieron “los
crecientes gastos corrientes de cuño social” (O’Connor, 1977: 52-3).
 223

costos de capital generó más gastos sociales del Estado, lo que tendió a la constante
elevación de los impuestos. No obstante, la imposibilidad de aumentarlos indefinidamente
llevó al Estado a gastar más de lo que recaudaba; se creó así, una brecha fiscal.43

En el pasaje de los años ’60 a los ’70, el déficit fiscal del Estado se torna
verdaderamente insustentable; se desata una profunda crisis fiscal entre los ’70-’80.

Para O’Connor, la crisis fiscal, que paralelamente lleva a una crisis de legitimidad,
se condensa a partir del crecimiento simultaneo de los sectores monopolista y estatal; para
el autor, ésta tiene como base la contradicción básica de la acumulación capitalista –la
socialización de la producción y la apropiación privada de su producto–, sumada a
tendencias particulares del capitalismo moderno –la cada vez mayor socialización de los
costos de capital y de los gastos sociales de producción, combinados con la no socialización
de los lucros– y a la inflación salarial del sector estatal, creada a partir del momento en que
el aumento de la productividad es estimulado por la elevación del salario (ver O’Connor,
1977: 51). Así, todos los factores de la posguerra, destinados a mantener la estabilidad de la
sociedad capitalista norteamericana, demuestran ser una fuente de inflación continua,
llevando a una permanente crisis fiscal (o “inflación” del presupuesto estatal) (ídem: 57).
Por esto, a pesar de que los gastos estatales en inversiones sociales hayan contribuido para
el crecimiento de la producción y de la renta capitalista, especialmente monopolista, ellos
“aumentan la base tributaria” (ídem: 53); o, en otros términos, para que el Estado pueda
financiar los costos del capital y los servicios sociales para la población, tuvo que recaudar
cada vez más impuestos del capital y del trabajo, para ser destinados a actividades no
productivas (en el sentido de que no generan plusvalía).

Según Tavares, la crisis fiscal se presenta, en términos estructurales, primeramente

como crisis de la Previsión Social, ligada a la disminución del empleo formal y al aumento
del sector informal y del desempleo –que no contribuye con los cofres públicos o lo hace en

43 Para Oliveira, la crisis fiscal aparece cuando la territorialidad nacional de la regulación

keynesiana fue enfrentada con la internacionalización productiva y financiera de la economía capitalista. Para
el autor, “se desterritorializan la inversión y la renta, pero el patrón de financiamiento público del Welfare
State no pudo [...] desterritorializarse. En otras palabras, la circularidad anterior presuponía logros fiscales
correspondientes con la inversión y con la renta que el fondo público articulaba y financiaba; la creciente
internacionalización retiró parte de los logros fiscales, pero dejó a los fondos públicos nacionales la tarea de
continuar articulando y financiando la reproducción del capital y de la fuerza de trabajo” (1988: 13).
 224

menor grado–; en segundo lugar, a partir de las transformaciones en la organización

industrial, en un doble proceso de centralización del capital y descentralización de la
producción –con los procesos de descentralización y externalización del trabajo, e inclusive
la internacionalización de la producción– y del desarrollo de micro-empresas –pagando
impuestos simplificados o exentas de estos–; en tercer lugar, con el peso creciente de los
servicios financieros externos y/o internos de la deuda pública y la balanza de pagos; por
otro lado, también rescata la creciente evasión de impuestos (ver Tavares, in Tavares y
Fiori, 1993: 64-6 y 76).

De acuerdo con Behring, la disminución de la carga tributaria efectiva, a partir de la

evasión impositiva monopolista y de la evasión de los sectores informales de la economía y
el crecimiento de la renuncia fiscal, van acompañados, en el contexto de las estrategias
keynesianas, del aumento del gasto estatal para la contención del ciclo depresivo, lo que
deriva en déficit fiscal (1997: 36). Entre tanto, señala, “la regulación keynesiana se preparó
para un contexto de desempleo coyuntural, delante del cual es admisible el déficit público,
para estimular la demanda efectiva” (ídem: 37). No obstante, ese déficit, soportable a corto
plazo, se torna insustentable a largo plazo, verificándose así un tipo de desempleo
estructural. La crisis fiscal, tolerable en un plazo restricto, lleva a largo plazo, a una muerte
anunciada.

En ese sentido, más allá de las causas, el efectivo proceso de crisis fiscal ha
“justificado”, en los años ’80-’90, la (contra-)reforma del Estado, que en la concepción
neoliberal, se procesa fundamentalmente con privatizaciones de empresas públicas, ajuste
de gastos estatales, reformas tributarias, de la previsión y de la legislación laboral y
electoral, recorte del financiamiento del área social. Particularmente en este último aspecto,
se han retirado de la esfera estatal un conjunto de políticas e instituciones sociales, en las
áreas de asistencia, previsión, y de salud y educación públicas.

4.2. Las tesis de la “burocracia”, el “paternalismo” y de la crisis de “gobernancia” del

Estado

Aquí, la crisis del Estado es centrada en su carácter burocrático –su monstruosa

estructura, su dinámica lenta, la corrupción interna impunemente permitida y escondida por
 225

la “permisividad” de la democracia, su política patrimonialista y clientelista, y la falta de

control de sus “privilegiados” trabajadores44 (sic)– y/o en el carácter paternalista de ciertas
prácticas estatales –las que, en lugar de ser un estímulo para el cambio, generarían
dependencia y acomodo de las personas asistidas, considerado pernicioso para el asistido y
oneroso para el contribuyente (sic)– e inclusive en la incapacidad del Estado, aún
poseyendo legitimidad y “gobernabilidad”, de poder efectivar sus decisiones
(“gobernancia”).

En realidad, estas tesis están íntimamente articuladas con las anteriores; ya sea
como causas –se culpa a la burocracia y al paternalismo estatal por la consolidación y
agravamiento de su crisis fiscal–, ya sea como consecuencias –se entiende que esta última
llevó a una crisis de “gobernancia”.

Primeramente, el Estado es definido como burocrático y paternalista,

especialmente por su intervención social, y esto habría causado y/o profundizado la crisis
fiscal del Estado. Así, para Bresser Pereira, “la crisis se definió como una crisis fiscal,
como una crisis del modelo de intervención del Estado, y como una crisis de la forma
burocrática a través de la cual el Estado era administrado” (1998: 40). Con respecto a la
“crisis de la forma burocrática de administrar el Estado”, continúa, “emergió con toda su
fuerza en el final de los años ’80, en función del retroceso burocrático representado por la
Constitución de 1998” (sic) (ídem: 41, subrayado nuestro).

Para el ex-ministro, “la apertura democrática en Brasil no fue apenas, como bien
observó Weffort, conservadora; fue también populista, y finalmente burocrática” (sic).
Para éste, “el pacto político que comandó la transición hacia la democracia del país a partir
de los años ‘70, y que llegó al poder a mediados de los años ’80, además de democrático
era populista, en la medida en que fue incapaz de reconocer la crisis fiscal y partió hacia
una política expansionista e ingenuamente distributivista, que tuvo su auge en el Plan
Cruzado. Y al final, se reveló burocrático, porque paradójicamente la Constitución de 1988
consagró un burocratismo sin precedentes en la historia del país” (ídem: 41-2). Así,

44 Bresser Pereira caracteriza como “distorsiones”, culpables por la ineficiencia e ineficacia del
Estado, el excesivo número de funcionarios públicos, y la elevada y privilegiada remuneración de éstos (sic)
(1998: 183 y ss.).
 226

completa, “la crisis se agravó [...] a partir de la Constitución de 1988, cuando se salta para
el extremo opuesto [al del contexto de la dictadura militar] y la administración pública
brasileña pasa a sufrir el mal opuesto: la rigidez burocrática extrema” (ídem: 43).

Con esto, el Estado es acusado de “patrimonialista”,45 o, en su versión actual, de

“clientelista”,46 siendo inclusive tildado de “paternalista”.

Ahora bien, tales afirmaciones “olvidan” algo fundamental: fue la misma clase (que
hoy hace esta crítica y promueve la reforma del Estado) la que otrora (y en el presente) se
sirvió (y se sirve) del “patrimonialismo” y del “clientelismo”, burocratizando al Estado. Por
lo tanto, esa acusación al menos es sospechosa. Asimismo, este “patrimonialismo” y
“clientelismo” del Estado no se revierten con la transferencia de funciones sociales
esenciales para el ámbito del llamado “tercer sector” (una verdadera privatización, que
Bresser Pereira llama pomposamente de “publicización”), sino justamente con una
verdadera desprivatización del Estado.

El problema de que el Estado esté excesivamente orientado hacia los intereses

privados, vía “patrimonialismo” y “clientelismo”, debe ser efectivamente combatido con su
contrario, la “desprivatización”, y no con la mayor “privatización” encubierta como
“publicización”.

A su vez, el Estado es acusado de ser “paternalista”, de promover una relación de

excesiva protección al necesitado, lo que generaría su constante y crónica dependencia con
relación al Estado, y un acomodamiento de los sectores carentes, que de esta manera no
serían estimulados a progresar y a mejorar su situación por sus propios medios, sino que
aceptarían su inalterable condición de carente protegido por el Estado. Ahora, ¿cómo acusar
a los Estados latinoamericanos de aquello que nunca fueron? ¿Cómo tildarlos de
“paternalistas” cuando justamente nunca lo fueron realmente? El problema del Estado, en
nuestros países, no es el de haber sido “paternalista”, sino el de nunca haber desarrollado un
buen y efectivo sistema de protección social. La solución, por lo tanto, no es eliminar,

45 La administración patrimonialista es “típica de los estados pre-capitalistas [...] Es la

administración que confunde el patrimonio privado del príncipe con el patrimonio público” (Bresser Pereira,
1998: 20).
46 Versión del patrimonialismo sobreviviente en los “regímenes democráticos imperfectos” (ibídem).
 227

justamente cuando surge el primer intento de un Estado claramente proteccionista, con la

Constitución brasileña de 1988, lo poco que ha sido construido, legal o históricamente en
ese sentido (desde los años ’30 a los ’60), sino reforzar y ampliar esta función estatal.

Finalmente, se responsabiliza a la crisis fiscal –supuestamente confirmada y

ampliada por la burocracia y por el paternalismo del Estado– por la crisis de
“gobernancia”.

Para Bresser Pereira, la “gobernabilidad” se refiere a la “capacidad política de

gobernar, derivada de la relación de legitimidad del Estado y de su Gobierno con la
sociedad” (1998: 33, nota 11); más que eso, hace alusión a la existencia de un pacto social
y político entre el gobierno y los sectores sociales, especialmente con representación
parlamentaria, como para poder aprobar las leyes. Diferentemente, la “gobernancia” “es la
capacidad financiera y administrativa [...] de un gobierno para implementar políticas”
(ibídem), o sea, de poder realizar sus decisiones.

Así, “la crisis de gobernancia, que en el extremo se expresa en episodios

hiperinflacionarios, se torna total: el Estado, de agente del desarrollo, se transforma en su
obstáculo” (ídem: 36).

Según el ex-ministro, “el problema de la gobernabilidad fue provisoriamente

ecuacionado con el retorno de la democracia y la formación del ‘pacto democrático-
reformista’ de 1994, posibilitado por éxito del Plan Real y por la elección de Fernando
Henrique Cardoso” (1998: 27). Ahora bien, esa tensa y frágil “gobernabilidad” de las
gestiones de FHC fue hecha sobre la base de un excesivo número de “decretos del
ejecutivo” –por lo tanto, sin necesidad de aprobación en las instituciones parlamentarias,
sin necesidad de mayorías parlamentarias– y de la “compra de votos” –recuérdese las
negociaciones con la bancada ruralista, en las votaciones para la reforma constitucional
sobre la reelección o para la no aprobación de la “CPI* de la corrupción”–; ¿podríamos
hablar entonces claramente de “gobernabilidad”? A su vez, el supuesto éxito del Plan Real
apenas aparece para elegir, en dos oportunidades y en el primer turno, a FHC,47 no

* Comisión Parlamentaria de Investigación.

47 Como afirma Fiori, “el Plan Real no fue concebido para elegir a FHC, es FHC que fue concebido
 228

existiendo ningún éxito en el plano social. En contrapartida, el control de la inflación,

basado en la política cambiaria (de relativa paridad Real/Dólar) y en la elevación de la tasa
de intereses, pagó un costo social sin precedentes: quiebra maciza de pequeñas y medianas
industrias y comercios nacionales, aumento exponencial del desempleo, déficit de la
balanza comercial (por la caída de las exportaciones), aumento de las deudas interna y
externa.48

Sin embargo, independientemente de esas “imperfecciones” en los análisis, lo cierto

es que la “burocracia”, el “paternalismo”, y la “crisis de gobernancia” del Estado, han sido,
además de la crisis fiscal y del aparente contexto de “escasez”, supuestos argumentos para
justificar una radical reforma estatal, orientada en los postulados del Consenso de
Washington.

4.3. Las tesis de la “transferencia” y de la “compensación”

Este proceso de verdadero “recorte” de los recursos que financian programas

estatales en el área social, ha sido visto como un fenómeno natural y/o necesario (de
modernización estatal), dada la mencionada crisis fiscal y la ineficiencia (sic) del Estado,
pero que ha sido acompañado de un crecimiento de la intervención de la sociedad civil en
esa área. Ha sido visto, por lo tanto, como un proceso de “transferencia” de la intervención
estatal para la intervención comunitaria en el área social.

Se justifica entonces que: la disminución de la intervención estatal en las secuelas

de la “cuestión social” habría sido “compensada” por el crecimiento de la intervención de
la sociedad civil.

En el ámbito del servicio social, se piensa, en muchos casos, en una transferencia

del espacio ocupacional profesional de la órbita estatal para el de la sociedad civil, o, para
usar la terminología más empleada, para el “tercer sector”. Se entiende que el campo de

para viabilizar en Brasil la coalición de poder capaz de dar sustentación y permanencia, al programa de
estabilización del FMI, y dar viabilidad política a lo que resta por hacer de las reformas preconizadas por el
Banco Mundial” (Fiori, 1995). Además, el combate a la inflación sirvió “como mecanismo para inducir
democraticamente y no coercitivamente a un pueblo a aceptar políticas neoliberales de las más drásticas” (ver
Anderson, 1995: 21).
48 Según el IBGE, la década del Real no cambió la desigualdad económica en el país (Jornal do
Brasil, Río de Janeiro, 5/4/2001).
 229

trabajo que se cierra, se precariza, o no se abre para los asistentes sociales en la órbita del
Estado, es compensado por el espacio ocupacional que se crea en el creciente “tercer
sector”.

En otras palabras: lo que es parte sustantiva de la actual estrategia de

reestructuración del capital –la desresponsabilización del Estado y del capital con las
respuestas a las secuelas de la “cuestión social”– pasa a ser mostrado (e interpretado) como
modernización, como aggiornamiento, como mecanismo de superación de la crisis fiscal,
como necesidad general, como proceso “natural”. Lo que es un “recorte” de políticas
sociales y asistenciales del Estado, y una reducción relativa de su gasto social, pasa a ser
visto como una “trasnferencia” de un sector (el estatal, el “primero”) para otro (el “tercer
sector”, la “sociedad civil”). Lo que es una pérdida –de derechos conquistados– pasa a ser
considerado como aumento –de la actividad civil.

Se justifica esa interpretación, la tesis de la transferencia, en una supuesta

“compensación” de las pérdidas de la actividad (y responsabilidad) social en el ámbito
estatal (“primer sector”), con el paralelo aumento de la actividad de la sociedad civil
(definida como “tercer sector”).

Para sustentar esta tesis de la compensación, se analiza el aumento de la filantropía

empresarial, de las instituciones de caridad, de la “solidaridad” (individual o entre pares),
de las organizaciones no gubernamentales (ONGs) y/o sin fines de lucro (OSFLs),
finalmente, de todo aquello que es ecléctica e intuitivamente agrupado en lo que llaman de
“tercer sector”.

Ocurre que muchas ONGs no tienen capacidad de autofinanciar sus actividades de

forma estable –aún más cuando el financiamiento de las instituciones internacionales ha
enfocado su atención, en los años ’90, en los países del Este europeo y asiáticos, “pos-
socialistas”. Allí ingresan en el escenario, los llamados “convenios” entre el Estado y las
organizaciones del dicho “tercer sector”. Efectivamente, éstas descubren que el Estado ha
destinado fuentes de recursos –obtenidos de las privatizaciones, de ciertos impuestos y
recaudaciones, de la renuncia fiscal– para financiar, en “colaboración”, la actividad de
 230

ciertas organizaciones de la sociedad civil que desarrollan políticas sociales y asistenciales

(o filantropía).49

Con esto, voilà, aparecen justificadas las tesis de la “trasnferencia” y de la

“compensación”: lo que el Estado deja de hacer pasa a ser asumido por organizaciones del
“tercer sector”; éstas, con la colaboración (ayuda legal, fiscal y financiera) del Estado,
compensarían la disminución de la actividad social estatal.

4.4. La aparente transferencia de la acción social para el “tercer sector” en la estrategia

neoliberal

Si es verdad que la disminución de la actividad estatal en el área social es

acompañada por el aumento de la actividad de la sociedad civil (organizada o no) en la
misma área; si es verdad que aquellas políticas sociales dejadas de lado (directamente
eliminadas, disminuidas o precarizadas) por el Estado, algunas de ellas son privatizadas
(asumidas por la iniciativa privada) y/o terciarizadas; si es verdad que el Estado ha
establecido convenios con organizaciones de la sociedad civil para desarrollar políticas
sociales y asistenciales, esto no justifica las tesis de la “trasnferencia” y de la
“compensación”, apenas a nivel de lo aparente.

En suma, si es verdad que, impulsionados por los convenios con el Estado, el

número de ONGs y de “organizaciones sociales” viene creciendo, así como la dimensión
del llamado “tercer sector” viene aumentando, es equivocado suponer sin más ni menos,
que este proceso sea compensatorio de la clara desresponsabilización estatal y del capital
ante la respuesta a las secuelas de la “cuestión social”. Es a partir de dos mecanismos que
las ONGs se expandieron en la década pasada: primero, por el cambio de orientación de los
donantes internacionales en el sentido de no destinar más recursos directamente a los
movimientos sociales y populares, sino ahora a las ONGs (ya sea directamente, ya sea
indirectamente por vía de recursos dirigidos a los gobiernos); en segundo lugar, dada la

49 Para Bresser Pereira, “las nuevas entidades [organizaciones sociales] conservarán su carácter
público y su financiamiento por el Estado” (1998: 246). Y continúa, “las nuevas entidades no estatales
recibirán, mediante concesión precaria, los bienes de la entidad estatal extinta” (ídem: 247).
 231

creación de un vasto número de ONGs cuyo objetivo central, cuando no el único, es la

propia captación de esos recursos (fundraising) y la generación de (auto-)empleo.50

En realidad, la función de los “convenios” entre el Estado y las ONGs no es la de

“compensar”, sino la de encubrir y generar aceptación de la población a un proceso que,
como vimos, tiene clara participación en la estrategia actual de reestructuración productiva
del capital. Es una función ideológica.

Como apuntamos, con el fuerte retraimiento actual del impacto de las luchas de las
clases trabajadoras, el capital financiero quiere deshacerse de todas aquellas conquistas
laborales (constitutivas de derechos) que nunca quiso, pero que tuvo que aceptar en un
contexto de elevada lucha de clases: derechos laborales, políticas y servicios sociales y
asistenciales, derechos democráticos.

Entonces ¿cómo retirar del Estado todas aquellas conquistas sin crear un proceso de
convulsión social que pudiese llevar a una profunda crisis y a un probable quiebre
institucional? Siguiendo este triple camino:

a) para encubrir la desregulación de los derechos laborales: la “terciarización” y la

“flexibilización” del contrato de trabajo eliminan (sin desenmascarar) los derechos
conquistados por el trabajador asalariado; paralelamente, el desarrollo de los derechos del
consumidor opera ideológicamente como avance de una “nueva ciudadanía”;

b) para ocultar el vaciamiento de los derechos democráticos: la llamada

“globalización” política –mundialización del capital, vía expansión de organizaciones
transnacionales: BID, FMI, OMC, G7, BM, OTAN, vía empresas multinacionales– vacía
(desigualmente) las democracias basadas en los Estados nacionales, escamoteando el poder
y la autonomía de los países (ver Held, 1991);

50 También para Petras, el crecimiento de las ONGs “está asociado al apartamiento de los Estados
latinoamericanos de la responsabilidad por los servicios sociales y del bienestar general de la población”
(1999: 75). Según éste, “las ONGs comenzaron a asumir un papel importante en tanto ejecutoras de la
prestación de asistencia al desarrollo” (ídem: 79). Por otro lado, esta expansión de las ONGs también es
resultado de su papel de empleadora de “segmentos profesionales urbanos”, en un contexto de elevado
desempleo (ver ídem: 78).
 232

c) para legitimar el vaciamiento de los derechos sociales y particularmente, el

recorte de las políticas sociales: se fomenta, a partir de los “convenios”, el crecimiento (y la
imagen de “transferencia compensatoria”) de la actividad del llamado “tercer sector”, esa
miscelánea de individuos, empresas, ONGs.

Efectivamente, si las ONGs y las organizaciones sin fines de lucro tuvieron en

América Latina un primer momento, en los años ’70-’80, de crecimiento cuantitativo
mediante el financiamiento de agencias internacionales, en los años ’90, la enorme
expansión de las ONGs –con el corte de estas remesas, redireccionadas para otras latitudes–
se debió al campo vacío que deja paulatinamente el Estado, y al estímulo y financiamiento
estatal de estas organizaciones, mediante los llamados “convenios”. El Estado brinda a esas
organizaciones crédito fácil, exoneración fiscal, facilidades legales, destina recursos
financieros, materiales y humanos.

Por esto, si en los años ’80 las ONGs crecieron como hongos51, en los años ‘90 éstas
crecen como una burbuja. Efectivamente, en la década de los ’90, se procesa un efecto de
aumento de ONGs, producto de los “convenios” con el Estado, que muestra una apariencia
de enormes dimensiones, pero que es, en realidad, vacío por dentro.52 Veamos.

Decíamos que la función ideológica de los convenios era, no la de compensar, sino

la de encubrir y generar aceptación. Esto es, el Estado, que comandado por el capital se
reestructura, se desentiende progresivamente de la actividad social (y alivia al capital en la
co-responsabilidad de su sustento), recortando financiamientos, precarizando, focalizando,
descentralizando, disminuyendo su área de influencia, o directamente eliminando políticas
sociales y asistenciales. ¿Cómo entonces ocultar y enmascarar ese proceso, tornándolo
aceptable para la población? ¿Cómo evitar el rechazo social que ponga límites a ese
proceso de verdadera pérdida de derechos universales y de evidente desresponsabilización
estatal y del capital?

Se busca ideológicamente que ese proceso sea percibido como “transferencia” de un

sector “quebrado”, el Estado, hacia otro más eficiente, emprendedor, libre, la “sociedad

51 Creciendo al pié de los grandes árboles (los Movimientos Sociales).

52 Uno de los análisis críticos más contundentes de este fenómeno se encuentra en “La ayuda
ambigua de las ONGs en Bolivia” (Petras, 1999: 69 y ss.).
 233

civil” (que algunos llaman de “tercer sector”),53 donde inclusive los sectores “de intensión
progresista” sienten izadas ciertas banderas –de la descentralización, de la “solidaridad” no
clasista, de la sociedad civil como espacio más autónomo e igualitario– y se sienten con
mayor grado de poder –dada su no participación en el gobierno central, en las manos de los
representantes de las clases hegemónicas. Se acrecienta a esta imagen de “transferencia” o
“pasaje”, la idea de que estaría potenciada por los “convenios” con el Estado. Entonces, el
camino para ocultar la verdadera finalidad de clase de ese proceso, y con él la importante
pérdida de derechos conquistados, está libre.

Según Salamon, a partir de investigaciones que denuncian el mito de la relevancia

de las donaciones voluntarias y muestran la fuerte participación de los Estados en los
recursos de las organizaciones del “tercer sector”, “el financiamiento gubernamental es
condición de garantía de la existencia y permanencia de un ‘sector’ consolidado y efectivo”
(in Landin, 1999: 70). Bresser Pereira, refiriéndose a las áreas sociales y científicas, afirma:
“si su financiamiento, en grandes proporciones, es una actividad exclusiva del Estado –
sería difícil garantizar educación básica gratuita o salud gratuita de forma universal,
contando con la caridad pública–, su ejecución definitivamente no lo es” (ídem: 99,
subrayado nuestro), siendo absorbidas por las “organizaciones sociales públicas no
estatales”.

Los “convenios” entre el Estado y el “tercer sector” tienen la clara función

ideológica de encubrir el fundamento, la esencia del fenómeno –ser parte de la estrategia de
reestructuración del capital–, y fetichizarlo en la aparente “transferencia”, llevando a la
población a un enfrentamiento/aceptación de este proceso dentro de los niveles de
conflictividad institucional aceptables para la manutención del sistema, y todavía más, para

53 Para Carlos Nelson Coutinho, “el tercer sector es, en sí mismo, ideológico. Usa el concepto
gramsciano de sociedad civil pero lo transforma en ideología” (Curso dictado en la ESS-UFRJ, Río de
Janeiro, 21/12/99).
Así, el concepto de “tercer sector” (pre-)supone la oposición, como esferas autónomas y antagónicas,
entre sociedad civil y Estado; oposición esta justificada en la confrontación entre esas esferas en el periodo
dictatorial – una sociedad civil oprimida por un Estado autoritario. De esta forma, la “sociedad civil” es vista
en su doble oposición: “sociedad” como opuesto al “Estado”, y “civil” como opuesto a “militar”. En estos
abordajes, la sociedad civil sería el espacio de la libertad y el Estado-(autoritario) conformaría la esfera de la
dominación.
 234

la manutención de la actual estrategia del capital y su proyecto hegemónico: el

neoliberalismo.

Con esta evidente estrategia (ideológica) de legitimación sistémica, el Estado

financia el actual crecimiento exponencial de un conjunto de organizaciones de la sociedad
civil. Lo que lleva a reforzar la noción de la paulatina “compensación” del espacio
ocupacional.

Más allá de otras determinaciones, ese fenómeno de crecimiento de las

organizaciones del llamado “tercer sector” en los años ‘90, promovido por los “convenios”
con el Estado, es en realidad una verdadera burbuja. Ese crecimiento sólo tiene
expresividad (y posibilidad) mientras el Estado (y fundaciones ligadas al capital) continúe
financiándolo. Pero ¿hasta cuándo eso podrá ocurrir?

Primeramente, como hemos afirmado, el interés del gobierno neoliberal (y del

capital) en los “convenios”, es ideológico, es de contención y aceptación. Una vez
consolidado el proceso de salida del Estado de cierto espacio del área social –mediante
recortes presupuestarios, precarización, focalización, descentralización y privatizaciones– y
vaciada la dimensión de derecho universal de las políticas sociales, una vez que el retiro del
Estado de la respuesta a las secuelas de la “cuestión social” pase a formar parte de la
cultura cotidiana, entonces la función ideológica de los “convenios” ya habrá cumplido su
finalidad, y ya no será tan necesaria su manutención. Aún más, el análisis histórico muestra
que el aumento de fondos (estatales o empresariales) está vinculado a dos factores
fundamentales: por un lado, a los periodos de crisis económica –en este caso, destinados a
la asistencia social, al estímulo al consumo y a la disminución de la eventual
conflictividad–; por otro lado, a las luchas sociales –aquí constituyendo conquistas de los
trabajadores.

En segundo lugar, con la crisis fiscal estatal, con la presión del capital para la
disminución de tributos, con las privatizaciones –que tanto llevan a una pérdida de la
capacidad de gestión y control social sobre los recursos de las empresas privatizadas, como
derivan en una significativa pérdida de fuente de renta del Estado–, con la ideología del
 235

“Estado mínimo” y del “mercado libre”, entonces el Estado no sólo ya no precisará

mantener los “convenios”, sino que no podrá mantenerlos.

¿Cómo entender que el Estado se aparte parcialmente de la respuesta a las

refracciones de la “cuestión social” por estar inmerso en una “profunda crisis fiscal” (lo que
le impediría financiar las políticas sociales estatales), y sin embargo tenga capacidad para
financiar –mediante remesas en dinero o especies, mediante renuncia fiscal, o inclusive
mediante sub-contratación, etc.–, por medio de “convenios”, las políticas sociales en el
ámbito del llamado “tercer sector”? La única respuesta plausible a esta cuestión está en su
función ideológica: la inducción a la tesis de la escasez, de que el Estado no tiene recursos
(y/o es ineficiente) para financiar las políticas sociales estatales por el excesivo gasto en el
área social, y a la imagen de la transferencia compensatoria, de que la pérdida de actividad
social estatal pasa a ser desarrollada, en iguales o mejores condiciones, por el “tercer
sector”.

¿Qué es lo que podrá ocurrir entonces, cuando esta “crisis fiscal del Estado” afecte
su capacidad de establecer “convenios”, financiando al “tercer sector”?

Entonces, la “burbuja” que mostró un “tercer sector” apatentemente fuerte y

creciente, se reventará y mostrará su interior gaseoso, vacío de entidades sólidas. Allí
veremos claramente, sin misticismos y fetichismos, lo que fue históricamente perdido –sin
la máscara de una supuesta transferencia transitoria y momentánea de sectores–; el conjunto
de derechos, servicios, y asistencia social, conquistados a lo largo de arduas luchas, “se
desvanecerá en el aire” como una burbuja de jabón.

Los trabajadores verán sus derechos sociales destruidos, las políticas públicas se
precarizarán, e inclusive desaparecerán parcialmente. Y, por ser éstas la “base de
sustentación funcional-laboral” de los asistentes sociales, éstos podrán ver su espacio de
inserción de trabajo, deteriorado, significativamente disminuido y/o fuertemente
modificado, sea en términos de demanda (aumento de las actividades de clasificación y
“selección de pobres” para el criterio de focalización, gestión en Recursos Humanos,
“gerencia social”, asesoría), de modalidad y espacio de intervención, o de estabilidad del
empleo.
 236

Si esa puede ser, según los resultados que apunta nuestra investigación, la tendencia
real del proceso que asume la forma aparente de “transferencia compensatoria” de la
actividad estatal en el área social para el llamado “tercer sector” –esto es, el hecho de tener
un plazo finito en que se puedan desarrollar los convenios y el estímulo estatal a las
“organizaciones sociales”–, hasta cuándo ese fenómeno tendrá su efectividad garantizada
no es una cuestión que la teoría pueda dilucidar. El hecho es que esa tendencia se confronta
con el real movimiento de la historia, y en ésta aparecen otras tendencias, productos de
determinaciones y movimientos imposibles de ser aprehendidos ex-ante, más allá de su
tendencialidad.

5. La instrumentalización y la funcionalidad del “tercer sector” respecto

al proyecto neoliberal

A partir de los análisis precedentes, donde intentamos exponer las determinaciones

básicas de la actual crisis y reestructuración del capital, los ejes centrales del concepto y del
debate “oficiales” sobre el “tercer sector”, y el fenómeno real que esta denominación
ideológica oculta, estamos ahora en condiciones de discurrir sobre la funcionalidad y la
instrumentalidad del “tercer sector” respecto al proyecto neoliberal de reestructuración
sistémica.

Determinar la funcionalidad del debate sobre el “tercer sector” respecto a las

transformaciones del capital exige, antes que nada, caracterizarlo como instrumento, como
su medio de realización. Se torna necesario, por lo tanto, conceptuar la instrumentalidad,
para continuar con nuestro análisis.

5.1. La instrumentalidad como determinadora de la función social

De acuerdo con Guerra (2003), la instrumentalidad remite a la cualidad y capacidad

de algo (persona, clase, máquina, institución, valores, conocimientos) de ser medio de
obtención de finalidades.54

54 Guerra define a la instrumentalidad “como las propiedades sociales de las cosas, atribuidas por los
hombres en el proceso de trabajo, al convertirlas en medios/instrumentos para la satisfacción de necesidades y
para alcanzar sus objetivos/finalidades” (Guerra, 2003: 178).
 237

Ser medio para alcanzar las finalidades deseadas significa ser instrumento (o
instrumentalizado) para tal propósito. Así, la instrumentalidad remite a la mediación entre
teleología (pre-ideaciones) y causalidades dadas (condiciones naturales existentes) y
puestas (relaciones y procesos sociales). El sujeto, para alcanzar su propósito, debe conocer
las condiciones existentes, las posibilidades y dificultades, determinando así los medios
para alcanzar sus fines, superando las dificultades y potenciando las posibilidades.55

Investigando la instrumentalidad del trabajo, como actividad creativa del ser social,
Guerra afirma: “en el proceso de trabajo, el pasaje del momento de la pre-ideación
(proyecto) para la acción propiamente dicha, requiere instrumentalidad. Requiere la
conversión de las cosas en medios para el alcance de los resultados” (Guerra, 2003: 175-
6).56 Es, para nuestra autora, esa capacidad de convertir cosas en medios, de
instrumentalizarlas, la que “posibilita pasar de las abstracciones de la voluntad a la
concreción de las finalidades” (ibídem).

Es en ese sentido que, al tratar de la “instrumentalidad del Servicio Social”, la

autora entiende a la instrumentalidad como la “categoría reflexiva capaz de apuntar las
diversas formas de inserción de la profesión en los diversos espacios socio-ocupacionales, y
las competencias y requisiciones profesionales” (ídem: 29). Esto es, la instrumentalidad es
la categoría central para la comprensión de la funcionalidad de algo con relación a
finalidades, a un proyecto, y de la modalidad de operación en que se presenta como
instrumento para tal fin. Sin ésta, no tendremos una clara visión sobre la verdadera función
social de ese objeto, sujeto, institución. Ella da respuesta sobre el “para qué” y el “cómo”
de las cosas.

Con el desarrollo socio-histórico, la producción en el modo capitalista exige

relaciones sociales adecuadas a la acumulación ampliada de capital, lo que demanda ciertas
mediaciones “de segundo orden”, de complejos sociales: ideología, arte, derecho, Estado,
ciencia y técnica (ver ídem: 15-6). Así, para Netto, “la sociedad burguesa, con el monopolio

55 De acuerdo con Lessa, “la necesidad, esencial al trabajo, de captura de la realidad por la
conciencia, de modo tal que pueda transformar con suceso la realidad según una finalidad previamente
idealizada, es el fundamento ontológico de un impulso al conocimiento de la realidad, que Lukács, a partir de
Hartman, denominó intentio recta” (Lessa, 1997a: 34).
56 Así, “al ser creados por el trabajo, los objetos adquieren instrumentalidad: capacidad de tornarse
instrumentos que satisfacen necesidades humanas” (Guerra, 2003: 178).
 238

organizado y regulando el mercado, produce y reproduce a sus agentes sociales

particulares” (1992: 37), y más, agrega Guerra, “crea las estructuras, instituciones,
políticas y prácticas capaces de darle sustentación en los planos de su producción y
reproducción” (2003: 185; subrayado nuestro).

De esta forma, el sistema capitalista de producción, en su fase monopolista (madura

y consolidada), transforma todas las relaciones sociales, instituciones, individuos, valores,
actos, en medios para la acumulación capitalista y la reproducción de las relaciones
sociales. Instrumentaliza todas las esferas de la vida social para su fin primordial: la
acumulación ampliada de capital. Así, un objeto, sujeto, o institución, no representa
necesariamente un medio o instrumento “natural” para alcanzar finalidades. Éste debe ser
adaptado, convertido en medio adecuado, debe ser instrumentalizado. En este sentido, el
hierro debe ser convertido en hoz; el trabajador en asalariado; los servicios sociales en
instrumentos de control de intervención en la vida cotidiana de la población; la educación
en medio de adiestramiento de la fuerza de trabajo sin costos para el capital. De acuerdo
con Guerra, “el proceso productivo capitalista tiene la propiedad de convertir las
instituciones y prácticas sociales, en instrumentos/medios de reproducción del capital”
(ídem: 180).

Así, por ejemplo, la instrumentalidad del Estado de Bienestar consiste en ser medio
para ampliar la acumulación capitalista y para la reproducción de las relaciones sociales
necesarias a ésta.

Sin embargo, no existe una única y unívoca relación medio/fin. Si, como dijimos, el
Estado de Bienestar es instrumento para la ampliación de la acumulación capitalista, en
algún grado, y sin que esto anule la centralidad de la función mencionada, éste también
incorpora demandas sociales, esto es, constituye un instrumento para la satisfacción de
ciertas reivindicaciones y necesidades materiales y transitorias de las clases trabajadoras.

Pero esto representa la propia disputa de intereses, finalidades, proyectos; representa

las luchas sociales bajo la clara hegemonía del capital.
 239

En el actual contexto, esta lucha ocurre de forma franca y abierta. El capital

(financiero) precisa romper esa relativa ambigüedad estatal, heredada del keynesianismo,
de ser este instrumento contradictorio, tanto (aunque fundamentalmente) para la
acumulación de capital y la reproducción de las relaciones sociales, como para dar
respuestas a demandas y garantizar derechos sociales. El capital, bajo la forma del proyecto
neoliberal, debe re-instrumentalizar el Estado y las relaciones de trabajo, sólo atendiendo a
sus fines. Para esto, la fracción hegemónica del capital debe re-instrumentalizar la sociedad
civil, que de espacio privilegiado de luchas sociales, como en los contextos anteriores, pasa
a ser un “sector” de actividad entre las clases, “armónicamente mancomunadas para el bien
común” –debe convertir la sociedad civil en una instancia dócil, para tornarse medio
adecuado a los fines de la alta burguesía.

La re-instrumentalización del Estado para los actuales fines capitalistas, es

desarrollada, de acuerdo con los postulados neoliberales (y en el caso de América Latina,
del Consenso de Washington), con la clásica (contra-)reforma del Estado, alterando los
fundamentos de la Seguridad Social, de los sistemas provisional, tributario, electoral, las
relaciones entre los poderes Ejecutivo/Legislativo/Judicial, entre otras diversas “reformas”.

La re-instrumentalización de las relaciones de producción se procesa mediante el

vaciamiento de la legislación laboral, la alteración de la relación de contratación –
terciarización, precarización del vínculo de empleo, anulación de los acuerdos colectivos–,
la reorganización del proceso de trabajo, etc., todo esto, operado a partir de la
reestructuración productiva.

La re-instrumentalización de la sociedad civil esta aún siendo definida, mediante la

docilización de los actores sociales, la ideologización de un “sector” (el “tercero”) que
integra diversos sujetos que supuestamente persiguen el mismo fin (la ayuda al necesitado),
la desarticulación de las luchas sociales, y aún más, su retiro del horizonte político de los
agentes sociales, transformando lucha en “acción comunicativa”, en interacción, y la
confrontación de intereses en búsqueda del “consenso” y “coilaboración”.

5.2. La funcionalidad del “tercer sector” respecto al proyecto neoliberal

 240

De esta forma, el capitalismo monopolista (bajo el comando de la fracción y de la

lógica financiera), orientado por los principios neoliberales, desarrolla una nueva estrategia
general de enfrentamiento de la actual crisis, de acumulación capitalista, de reproducción
de las relaciones sociales y de legitimación sistémica, de tal modo que, como ya
apuntamos, exige re-instrumentalizar sujetos, instituciones, prácticas, valores.

Con esto, por un lado, presenciamos que el constante aumento del desempleo
estructural, la precarización de las condiciones de trabajo y el vaciamiento del sistema de
protección legal del trabajador, generados como exigencia de la reestructuración
productiva, precisan ser escamoteados, ocultados, relativizados, para tornarlos aceptables
para la población. Por otro lado, el vaciamiento de los principios democráticos nacionales,
las anti-populares reformas administrativas del Estado, el retiro de la responsabilidad estatal
en la respuesta a las secuelas de la “cuestión social”, la significativa pérdida de derechos
ciudadanos, todo eso exige mecanismos pseudo compensadores, ideológicos, que impidan
la clara identificación de las causas de las penurias de las poblaciones.

La estrategia para esto es compleja, aunque por demás de clara y explícita. Consiste
en instrumentalizar diversas cuestiones, en tornarlas medios para estos fines, en hacerlas
funcionales a los objetivos neoliberales.

Así, brevemente, se tiende a instrumentalizar los sindicatos –desarticulándolos en

fracciones (si es posible, por empresa), tornándolos una organización “articulada” con la
empresa–; a la instrumentalización de la máquina-herramienta por control numérico (el
robot) –desapropiando al trabajador, aun más, del conocimiento del proceso productivo,
sustituyendo, aun más, la fuerza de trabajo por la maquinaria, ampliando el ejército de
reserva a niveles nunca vistos–; al proceso de instrumentalización de valores sociales –se
adoptan palabras bien aceptadas por la población para expresar otros procesos–; a la
instrumentalización de los “derechos del consumidor” –superponiéndose a los derechos
del trabajador. Con esto, se tienen los medios para reducir la insatisfacción popular y el
poder de lucha de los trabajadores, para escamotear los fundamentos de la explotación, de
la “exclusión social”, de la miseria, del desempleo, de la falta de esperanza; en fin, el
capital, orientado por la estrategia neoliberal, tiene los medios e instrumentos para legitimar
el sistema, reproducir las relaciones sociales y liberar la acumulación ampliada del capital.
 241

Entretanto, particularmente, la estrategia neoliberal tiende a instrumentalizar un

conjunto de valores, prácticas, sujetos, instancias: el llamado “tercer sector”, los valores
altruistas de “solidaridad individual” y del “voluntarismo”, y las instituciones y
organizaciones que en torno de aquel se mueven. El capital, lucha por instrumentalizar la
sociedad civil –tornándola dócil, desestructurada, desmovilizada, amigable. El debate sobre
el “tercer sector”, como ideología, transforma la sociedad civil en medio para que el
proyecto neoliberal desarrolle su estrategia de reestructuración del capital, particularmente
en lo referente a la reforma de la Seguridad Social y de la despolitización de la sociedad
civil.

Por lo tanto, la funcionalidad del “tercer sector” respecto al proyecto neoliberal

consiste en tornarlo instrumento, medio, para:

a) Justificar y legitimar el proceso de desestructuración de la Seguridad Social y

desresponsabilización del Estado en la intervención social.

Concretamente, se tiende a justificar el desmonte de aquella Seguridad Social estatal

configurada en los Estados intervencionistas latinoamericanos. Con el “tercer sector”
operando ideológicamente en la “necesidad” de “compensar”, “sustituir”, o “remediar” las
actividades sociales precarizadas o eliminadas de las responsabilidades del Estado (con la
contra-reforma neoliberal), la población tiende a aceptar mejor su desresponsabilización de
las respuestas a las secuelas de la “cuestión social”.57 Las pérdidas de derechos universales
por servicios públicos de calidad tienden a ser vistas como logros en las actividades
desarrolladas por el conjunto de las fuerzas voluntarias, no gubernamentales, filantrópicas.
Verdaderas pérdidas de conquistas históricas son convertidas, por la acción ideológica del
“tercer sector”, en una “nueva conquista” de un tipo de actividad (supuestamente)
verdaderamente solidaria.

Si las políticas sociales eran, en el Welfare State, funcionales al capital productivo,

eran también, aunque de forma subordinada, contradictoria y concomitantemente,
funcionales a la consolidación de demandas de los trabajadores por derechos sociales

57 En este sentido, afirma Petras, “de cierto modo, las ONGs asumieron las funciones anteriormente
cumplidas por las agencias estatales, lo que permitió a los gobiernos nacionales la reducción de su
responsabilidad por la promoción del bienestar de la población” (1999: 72).
 242

universales. Si aquellas colaboraban con la acumulación capitalista, también confirmaban

“conquistas históricas” de los trabajadores. Con el desmonte neoliberal de ese patrón de
respuesta estatal, esas conquistas de los trabajadores se esfuman, se vacían. Aquí, el debate
del “tercer sector” presta un gran servicio, pues se convierte en instrumento, en medio para
el ocultamiento de ese proceso y para la mayor aceptación de la población afectada.

El “tercer sector” tiene la función de minimizar los impactos de la oposición a las

reformas neoliberales. En ese sentido, afirma Petras: “Mientras que los neoliberales
transferían lucrativas propiedades estatales al rico sector privado, las ONGs no formaban
parte de la resistencia de los sindicatos” (1999: 46).58

Paralelamente, al definir “las nuevas entidades” del “tercer sector”, responsables por
los “servicios sociales y científicos” (ver Bresser Pereira, 1998: 101), como “de carácter
público”, conservando el “financiamiento del Estado”, pero de “derecho privado” (ídem:
246-7), atribuye la responsabilidad pública de las respuestas a las secuelas de la “cuestión
social” a las organizaciones de la sociedad civil, aunque retira su control de la gestión
estatal y del derecho público, transfiriéndolo para el derecho privado. Las posibilidades de
control democrático y de presión política disminuyen significativamente con este
movimiento.

Finalmente, esta verdadera desresponsabilización del Estado en el trato de la

“cuestión social”, como ya afirmamos, sólo es posible de ser realmente comprendida en su
articulación con la auto-responsabilización de los sujetos carenciados y con la exoneración
del capital de la intervención social, en el contexto del nuevo proyecto neoliberal.

Sin embargo, la desresponsabilización estatal no puede significar que el Estado no

forme parte de este movimiento de transformación de la modalidad de intervención en la
“cuestión social”. El Estado, dirigido por los gobiernos neoliberales, se aparta
parcialmente de la intervención social, aunque subsidia y promueve el proceso ideológico,
legal y financiero, de “transferencia” de la acción social para el “tercer sector”. Es un

58 Según Petras, mientras los regímenes neoliberales centrales fueron desbastando comunidades,
estimulando la deuda externa, promoviendo una pauperización cada vez mayor, “las ONGs fueron siendo
financiadas para ofrecer proyectos de ‘auto-ayuda’, ‘educación popular’, capacitación profesional, etc.” (ver
Petras, 1999: 45).
 243

actor destacado en ese proceso. Es el Estado el que nos inunda de propaganda sobre el
“Amigo de la Escuela”, el que promueve el Año Internacional del Voluntariado, el que
desarrolla la legislación para facilitar la expansión de estas acciones, el que establece
“convenios” transfiriendo recursos públicos para las entidades privadas, etc.
Desresponsabilizarse y apartarse parcialmente de la intervención en la “cuestión social”, no
elimina el hecho de que el Estado tiene un papel fundamental en las transformaciones
operadas por los gobiernos y por el capital, bajo la hegemonía neoliberal.

b) Exonerar al capital de la responsabilidad de co-financiar las respuestas a las

refracciones de la “cuestión social” mediante políticas sociales estatales.

El hecho de que el Estado sea responsable por la respuesta a la “cuestión social”

significa que es toda la sociedad la que tiene esa responsabilidad, en la forma de una
“solidaridad sistémica”. La sociedad es la responsable por la respuesta a las secuelas de la
“cuestión social”; el Estado es, en realidad, el instrumento privilegiado de su realización.
Así, la intervención estatal en la “cuestión social” es financiada mediante la contribución
obligatoria de toda la sociedad, incluido el capital. Las clases y el conjunto de los
ciudadanos participan desigualmente (según su renta y/o su patrimonio) en el
financiamiento de esa intervención social del Estado.

Pues bien, si tenemos hoy una sensible disminución de la intervención estatal, vía
privatización de las políticas y servicios sociales (tanto para el ámbito lucrativo del
mercado, como para el “tercer sector”), vía terciarización de los mismos, vía recorte de los
gastos sociales, pasando a ser esta acción cada vez más de responsabilidad de los propios
sujetos portadores de necesidades, esto no sólo significa el retiro parcial del Estado de esta
función, sino fundamentalmente, la transferencia de una responsabilidad del conjunto de la
sociedad en financiar esta acción estatal para una auto-responsabilidad de los necesitados
por la solución de sus propias necesidades. Esto significa que pasa a existir un
autofinanciamiento por parte de los propios sujetos carentes, complementado por la
participación voluntaria.

La acción social deja de ser financiada por el conjunto de la sociedad, por el capital,
por el trabajo, etc., y pasa ahora a ser cada vez más financiada por los sectores carentes,
 244

más ligados a los trabajadores de medios y bajos ingresos. Esto es, el capital deja de ser
obligado a co-financiar las políticas sociales estatales; se pasa de una “solidaridad
sistémica” (mediante la contribución obligatoria y diferencial) a una “solidaridad individual
y voluntaria” (según los principios de la “auto-ayuda” y de la “ayuda mutua”).

El capital, así, es exonerado de la contribución obligatoria. De esta forma, su

intervención en la “acción social” asume la forma voluntaria de “donación” –según su
“conciencia ciudadana” y su “responsabilidad social”, o mejor dicho, su estrategia de
marketing y sus ganancias económicas–, no de obligación.

c) Despolitizar los conflictos sociales disipándolos y pulverizándolos, y

transformar las “luchas contra la reforma del Estado” en “colaboración con el Estado”.

Con esto, la relación Estado/sociedad civil tiende a ser instrumentalizada,

convertida en medio para alterar las luchas sociales –articuladas en torno de condiciones de
clase, dirigidas contra la reforma del Estado, contra la reestructuración productiva, contra la
“globalización”– en colaboración con el Estado y en articulación con la filantropía
empresarial, en la búsqueda de lo “mejor posible”.

Ahora bien, toda demanda social atendida por esas “entidades” independientes,
filantrópicas y voluntaristas, tiende a ser, vía de regla, transformada en demanda
emergencial –esto es, retirada de sus fundamentos sistémicos y, eliminadas las
mediaciones, transformada en demanda inmediata, apenas tratando la forma manifiesta de
la cuestión de fondo–, por lo tanto, tratada de forma asistemática y asistencialista –sin
constituir derecho, sin garantía de permanencia y como actividad curativa. Así, por un lado,
se crea una dependencia crónica del “necesitado” a ese servicio inmediato, que sin
embargo, no garantiza permanencia en la prestación. A su vez, se tiende a responder a la
demanda de forma precaria, insuficiente para atender mínimamente las necesidades del
“demandante”. Finalmente, la atención, por parte de estas “entidades”, de la demanda
social, termina silenciando las voces desconformes con las condiciones de vida de ese
orden social. Es, por lo tanto, una actividad aun más desarticuladora e inhibitoria del
descontento y de la tendencia a la rebeldía.
 245

Así, los conflictos de clase, las tendencias subversivas y transgresoras del orden,
serían canalizados por mecanismos institucionales y convertidos en confrontaciones
“dentro” del sistema, y no más “contra” el sistema. De luchas de clases, desarrolladas en la
sociedad civil, se pasa a actividades de ayuda mutua en colaboración con el Estado y el
empresariado. Y con ello, mientras la población se inclina exclusivamente hacia el ámbito
de la sociedad civil, la dirección central del gobierno queda en las manos de los
neoliberales; para el pueblo la participación en el “tercer sector”, el gobierno para el capital
–dejando así la correlación de fuerzas aun en mayor desventaja para los sectores
trabajadores.59

De esta forma, se internaliza y disipa el conflicto, dentro de los marcos

institucionales de la relación “amigable” y dependiente entre un conjunto pulverizado y
desarticulado de organizaciones del “tercer sector” y el Estado colaborador. Se dociliza el
conflicto social. En este sentido, el Estado, más que un colaborador, es un verdadero
subsidiador y promotor de la expansión de estas organizaciones y de las acciones del
“tercer sector”, siendo la colaboración y la legislación, un camino para tal propósito.

d) Crear la cultura/ideología del “posibilismo”

Efectivamente, se opera un descrédito del ideario/proyecto socialista (como si

hubiese fracasado),60 que, conjuntamente con el descrédito de las formas socialdemócratas
en el sistema capitalista (en el legislativo, en la justicia, en la burocracia estatal, en la
capacidad de influenciar en las decisiones democráticas), lleva a una desconfianza en la
intervención estatal sobre las secuelas de la “cuestión social” que aflige a la población. Esto
tiene como consecuencia la desesperanza, la búsqueda de ayuda en el “más allá” –con el

59 De acuerdo con Petras, “el énfasis en la ‘actividad local’ sirve muy bien a los regímenes
neoliberales, pues permite que sus simpatizantes internos y externos dominen las políticas macro y
socioeconómica” (Petras, 1999: 35). Y, según este autor, la localización de las luchas es la marca de las
ONGs y de movimientos emergentes (ver ídem: 36).
60 Dos observaciones merecen ser realizadas: por un lado, el agotamiento del llamado “socialismo
real” no hecha por tierra al proyecto socialista, mucho más amplio que aquél. En segundo lugar, debemos
distinguir, como sugiere Petras, el “‘fracaso’ debido a las inadecuaciones internas de prácticas socialistas”, de
aquél “debido a derrotas político-militares producidas por agresores externos” (Petras, 1999: 21). Así, para
este autor, “Regímenes capitalistas terroristas” (como en Chile, Argentina, Bolivia, Uruguay, República
Dominicana, El Salvador, Afganistán y Brasil) “desempeñaron un importante papel en el ‘declino’ de la
izquierda revolucionaria” (ibídem).
 246

crecimiento del esoterismo y de las sectas que predican la riqueza en la vida terrena– o en
un “más acá” mistificado –en la auto-ayuda.

Ya no se cree en las instituciones democráticas/estatales o clasistas (partidos y

sindicatos), sino en la auto-ayuda, en la ayuda mutua, o en la ayuda divina –todas formas
independientes de la actividad del Estado. Mucho menos se cree, por lo tanto, en la
transformación social. Combatir el neoliberalismo, la globalización, las “tendencias
mundiales” modernas parece ser una “rebeldía sin causa”, de necios y nostálgicos de los
“viejos” proyectos macro-sociales que tenían al Estado como centro: el socialismo y la
socialdemocracia.

Destinar esfuerzos para criticar lo que sería inmodificable (las contra-reformas

estatales y productivas, el neoliberalismo, la globalización), o invertir en utopías, sería,
según esta cultura, en vano. Deberíamos dedicarnos a hacer lo que es posible de ser
realizado, dentro de los márgenes permitidos por las “naturales” tendencias actuales.61

Se instituye la ideología del posibilismo.

e) Reducir los impactos (negativos al sistema) del aumento del desempleo.

Efectivamente, se afirma que el “tercer sector” emplea a un gran volumen de

trabajadores.62 Con esto, las ONGs, las Oscips, más que organizaciones de ayuda a la
comunidad, se han transformado en organizaciones de “auto-ayuda”, en tanto que tienen
una utilidad fundamental orientada para sus miembros: ser una fuente de empleo. Así, tal
como muestra Petras para el caso boliviano, “cada 100 dólares gastados en los proyectos de
desarrollo social realizados por las ONGs, solamente cerca de 15 a 20 dólares llegan hasta
sus beneficiarios finales” (1999: 87); se presume que la mayor parte es destinada a salarios.

El efecto directo de esto es la disminución de los impactos del desempleo operado

particularmente en la industria, y todavía más, el encubrimiento de las reales dimensiones

61 Así, de acuerdo con Petras, “habiendo decidido que las revoluciones son cosa del pasado, éstos
[los pos-marxistas] se concentran en las victorias electorales neoliberales, y no en las protestas de masas pos-
electorales o en las huelgas generales” (1999: 37).
62 Se estima en Brasil, para 1995, cerca de 1.119.533 ocupados en el “tercer sector” (ver Landim,
1999: 85).
 247

de ese proceso de despido en cascada, lo que tendería a conformar una mayor convivencia
con estos índices de desempleo, relativizados por la absorción de trabajo en el “tercer
sector”. Con esto no queremos ignorar la relativa importancia del “tercer sector” como
estrategia de sobrevivencia del trabajador desempleado, sino destacar que este hecho es
instrumentalizado por el capital para calmar y apaciguar los ánimos, disminuir
insatisfacciones, reducir la conflictividad, tornar el desempleo soportable.
Coincidentemente, para Antunes, “el ‘Tercer Sector’ no es una alternativa efectiva y
duradera al mercado de trabajo capitalista, sino que cumple un papel de funcionalidad al
incorporar porciones de trabajadores desempleados por el capital” (1999: 113).

A esto se suma el efecto ideológico de los postulados de Lipietz, De Masi y de

Rifkin, de utilización del “ocio creativo” y del “tiempo libre” (sic). Según estos autores, el
desarrollo tecnológico “libera” tiempo del trabajador, el cual puede utilizarlo para
desempeñar actividades voluntarias en provecho de su propia comunidad o vecindad. La
miseria y la desgracia parecen tornarse más amenas, más soportables, cuando se ocupa el
tiempo (despreciado y/o no remunerado por el capital) para actividades filantrópicas y de
ayuda mutua. Con esto, se encubre el desempleo, transformándolo ideológicamente en
“tiempo libre”.

f) La localización y trivialización de la “cuestión social” y la auto-

responsabilización por las respuestas a sus secuelas.

Con el “tercer sector” tornado instrumento de la estrategia neoliberal, éste asume la

función de transformar el patrón de respuestas a las secuelas de la “cuestión social”,
constitutivo de derecho universal, bajo responsabilidad prioritaria del Estado, en
actividades localizadas y de auto-responsabilidad de los sujetos portadores de las
carencias; actividades desarrolladas o implementadas en organizaciones sin garantía de
permanencia, sin derecho. Se transfiere, como ya señalamos, el sistema de solidaridad
sistémico/universal para uno de solidaridad individual y voluntaria.

Lo que era responsabilidad del conjunto de la sociedad, pasa a ser (auto-)

responsabilidad de los propios sujetos afectados por la “cuestión social”; lo que era
sustentado por el principio de solidaridad universal, pasa a ser sustentado por la solidaridad
 248

individual, micro; lo que era desarrollado por el aparato del Estado, pasa ahora a ser
implementado en el espacio local; lo que era constitutivo de derecho, pasa a ser actividad
voluntaria, fortuita, concesión, filantropía.

Como afirma Bihr (1999: 253), “el nuevo dispositivo institucional en el cual se
inscribe el proyecto neo-socialdemócrata, corresponde a una regionalización (o
localización) de las políticas encargadas de garantizar la reproducción de la fuerza de
trabajo y, aunque en menor medida, a una regionalización de la regulación de los mercados
regionales, especialmente del mercado de trabajo”. Para éste, “esto implica un proceso de
desconcentración y de descentralización del poder del Estado, autorizando un refuerzo de
las competencias de los poderes locales y regionales en materia de regulación económica y
social”, lo que, para localidades de menores recursos, redunda en poder formal e
impotencia real. Paralelamente, de acuerdo con este autor, implica también

“una instrumentalización de las prácticas económicas y sociales dichas ‘alternativas’,

destinada a transformar a sus sujetos en intermediarios y auxiliares civiles de los poderes
públicos, por dos vías. Por un lado, por la ‘localización’ de esas prácticas, su
apricionamiento en lo local (bajo el pretexto de ‘encargarse de sus negocios’ o de ‘ver el
final de sus actos’), su aislamiento unas respecto de las otras (bajo el pretexto de
independencia, e inclusive de ‘derecho a la diferencia’), la ‘miniaturización’ de lo social
bajo el pretexto de convivencia (small is beautiful). Por otro, por medio de su
institucionalización, que consiste, ligándolos a los poderes públicos por medio de
relaciones contractuales, en colocarlos al servicio de las políticas decididas por estos
últimos” (ibídem).

En este proceso de constitución de un “tercer sector” que asume actividades sociales

que eran prioritarias del Welfare State, la función social de respuesta a las refracciones de la
“cuestión social” deja de ser, en el proyecto neoliberal, responsabilidad privilegiada del
Estado, y por medio de éste, del conjunto de la sociedad, y pasa a ser ahora auto-
responsabilidad de los propios sujetos portadores de necesidades, y de la acción
filantrópica, “solidaria-voluntaria”, de organizaciones e individuos. La respuesta a las
necesidades sociales deja de ser una responsabilidad de todos (en la contribución
obligatoria del financiamiento estatal, instrumento de tal respuesta) y un derecho del
ciudadano, y pasa ahora, bajo la égida neoliberal, a ser una opción del voluntario que ayuda
al prójimo, y un no derecho del portador de necesidades, el “ciudadano-pobre”.
 249

Escamotear la veracidad de este proceso exige un doble camino: por un lado, el de

la inducción a una imagen mistificada de construcción y ampliación de la ciudadanía y de
la democracia, aunque retirando las reales condiciones para su efectiva concretización; por
otro, el de la inducción a una imagen ideológica de transferencia de actividades, de una
esfera estatal satanizada (considerada naturalmente como burocrática, ineficiente,
desfinanciada, corrupta) para un santificado “sector” supuestamente más ágil, eficiente,
democrático y popular (o de una “sociedad civil” transmutada en “tercer sector”). Así, la
desresponsabilización estatal de las respuestas a las secuelas de la “cuestión social” es
(supuestamente) compensada por la ampliación de sistemas privados: mercantiles
(empresariales, lucrativos) y filantrópico-voluntarios (del llamado “tercer sector”).

De esta manera, derivando la atención para las puntuales medidas estatales

compensatorias (combate a la pobreza, al hambre, respuestas focalizadas, etc.)63 y para las
supuestas nuevas respuestas del “tercer sector”, se esconden los verdaderos fenómenos y se
vacían los debates sobre éstos: la desregulación de la relación capital-trabajo; el
vaciamiento de los preceptos democráticos; la anulación de la perspectiva de superación del
orden; la precarización del trabajo y del sistema de protección social (estatal) al trabajador
y a la sociedad en su conjunto; el peso sobre el trabajador de los costos del ajuste
estructural, orientado según las necesidades del gran capital (particularmente financiero),
etc..

En este sentido, el objetivo de retirar del Estado (y del capital) la responsabilidad de

intervención en la “cuestión social” y de transferirla hacia la esfera del “tercer sector”, no
es por motivos de eficiencia (como si las ONGs fuesen naturalmente más eficientes que el
Estado), ni siquiera por razones económicas: reducir los costos necesarios para sustentar
esta función estatal. El motivo para esto es fundamentalmente político-ideológico: retirar y
vaciar la dimensión de derecho universal del ciudadano en relación con las políticas
sociales (estatales) de calidad; crear una cultura de auto-culpabilidad por los males que

63 Nótese que, como afirma Mota, “las acciones compensatorias se relacionan directamente con la
legitimación de la desigualdad social inherente a la constitución de la sociedad capitalista y se apoyan en la
posibilidad de humanizar el trato de la desigualdad. Cargan una moral y una ética conservadoras, y tienen en
el voluntarismo político y en el mercado de consumo el paradigma de su constitución. En general, se apartan
de una concepción de política social como parte del ejercicio de los derechos y garantías sociales, para
movilizar acciones de la sociedad civil, en colaboración con el Estado, en la implementación de programas de
corte asistencial” (2000: 6).
 250

afectan a la población, y de auto-ayuda y ayuda-mutua para su enfrentamiento; exonerar al

capital de tales responsabilidades, creando, por un lado, una imagen de transferencia de
responsabilidades, y, por otro, a partir de la precarización y la focalización (no
universalización) de la acción social estatal y del “tercer sector”, una nueva y abundante
demanda lucrativa para el sector empresarial.

De esta forma, el “tercer sector”, instrumentalizado por la estrategia neoliberal,

tiene la función, tanto de justificar y legitimar el proceso de desestructuración de la
Seguridad Social estatal, como de transformar la lucha contra la reforma del Estado en
colaboración con el Estado, así como de reducir los impactos negativos al sistema
provenientes del aumento del desempleo, como de tornar las respuestas a la “cuestión
social” actividades cotidianas. Todo esto, minimizando aparentemente las contradicciones
de clase, re-direccionando las luchas sociales hacia actividades mancomunadas con el
Estado y el empresariado, generando una mayor aceptación y un menor enfrentamiento al
proyecto neoliberal.

5.3. La localización y trivialización de la “cuestión social”: la ayuda como “ocupación” y

su funcionalidad

Nos interesa destacar particularmente esta última cuestión, central en el proceso de

reformulación neoliberal del trato a la “cuestión social”, y la función que en esto presta al
debate hegemónico del “tercer sector”. Siguiendo a Kosik, en el contexto del capital, el
hombre en su alienada vida cotidiana es tomado por la “preocupación”. Así, “el sujeto es
determinado por el sistema de las relaciones objetivas, pero se comporta [en su cotidiano]
como individuo movido por la ‘preocupación’, el cual en el curso de su acción crea la red
de las relaciones” (1989: 63).

Según este importante filósofo marxista, la “preocupación” es el aspecto

fenoménico, alienado, de la práxis del individuo (ídem: 64). Se estaría así sustituyendo la
categoría de trabajo por la de ocupación (ídem: 63), y por lo tanto, la actividad creadora
por la mera reproducción. En la vida cotidiana (desde que sea alienada), más que trabajar,
nos “ocupamos” de las cosas que requieren respuesta directa e inmediata. Parecería que el
uso del “tiempo libre” para actividades de ayuda a la comunidad, tal como afirman Rifkin y
 251

Lipietz, y para el conjunto de actividades del “tercer sector”, se encajase claramente en esta
transformación de trabajo (creador) en “ocupación” (reproductora), dado que, de acuerdo
con el mismo autor, “el pasaje del ‘trabajo’ para la ‘preocupación’ refleja, de manera
mistificada, el proceso de fetichización de las relaciones humanas, [...] donde el mundo
humano se manifiesta a la conciencia diaria [...] como un mundo ya hecho” (ibídem).

Esto es, la ocupación responde a necesidades singulares e inmediatas, dentro de un

mundo dado y aparentemente inmutable, naturalizado, perpetuado.64 El agente
“voluntario”, para quien fue dedicado internacionalmente el año 2001, es inducido a creer
que su actividad es creadora; sin embargo, éste apenas manipula, se ocupa, se preocupa con
lo ya existente. Tiene una práctica apenas reproductora, sin crear nada nuevo, por lo tanto,
sin transformar. En los términos del autor de Dialéctica de lo concreto, “en la perspectiva
de la ‘preocupación’, el mundo objetivo y sensiblemente práctico se disolvió, se transformó
en mundo de los significados trazados por la subjetividad humana. Es un mundo estático,
en el que la manipulación, el ocuparse y el utilitarismo, representan el movimiento del
individuo presa de la solicitud, en una realidad ya hecha y acabada, cuya génesis está
oculta” (ídem: 66).

Con esto, este individuo apenas opera, manipula los instrumentos, los aparatos,
aunque sin siquiera conocer la estructura y su dinámica, ni la realidad más allá de la
fenomeneidad, de la pseudoconcreticidad. Tiene un conocimiento instrumental, operativo,
no crítico, ni fundamental. Así, en realidad, él es quien es instrumentalizado, manipulado,
refuncionalizado, para la reproducción del sistema que no conoce y considera como dado,
estructuralmente inalterable.

El actor del “tercer sector”, voluntario o no, tiende a comportarse de esta manera,
“ocupándose” en actividades dentro de un sistema considerado como ya dado e inmutable.
Tiende a “preocuparse” y a actuar de forma inmediata sin crítica, sin buscar la
transformación, sólo algunos cambios inmediatos, localizados, que respondan a sus
carencias directas. Por esto, afirma Kosik, “como la preocupación es anticipación,

64 Para Kosik, “el ocuparse es el comportamiento práctico del hombre en el mundo ya hecho y dado;
es manejo y manipulación de los aparatos en el mundo, pero no es creación del mundo humano” (Kosik,
1989: 64).
 252

desprecia el presente y tiende para el futuro [fetichizado], que aun no es” (ídem: 68). Así,
concluye nuestro autor, “‘vivir en el futuro’ y ‘anticipar’ significan, en cierto sentido, negar
la vida; el individuo con ‘preocupación’ no vive el presente, sino el futuro; negando aquello
que existe y anticipando aquello que no existe, reduce su vida a la nulidad, vale decir, a la
inautenticidad” (Kosik, 1989: 68).

Esta es también la función social de las actividades del “tercer sector”: actuar de
modo desarticulado, inmediato, directo, en los “problemas” singulares, en una realidad des-
totalizada, deseconomizada, despolitizada, inmutable, sin historia. Este agente deja de ser
sujeto, pasa a materializarse en un sistema supra-histórico. Ya no se hace (ni se piensa en)
la Historia, sino apenas en historias, singulares y cotidianas.

6. Inflexiones de la (contra-)reforma neoliberal y de la funcionalidad del

“tercer sector” en el Servicio Social

En este punto, a partir del análisis de la actual crisis y reestructuración del capital,
de las consideraciones sobre el “tercer sector” –su concepto y debate hegemónico, y el
fenómeno que encubre y su funcionalidad– y de la reforma en la modalidad de respuesta a
la “cuestión social”, se busca ahora, hilvanar algunas reflexiones sobre la situación actual y
las tendencias para el Servicio Social en el interior (y como resultado) del actual proceso
histórico de desarrollo de la acumulación capitalista, teniendo como campo de análisis la
supuesta “transferencia” de servicios (y del espacio profesional de actuación) hacia el
llamado “tercer sector”.65

Si, primeramente, en el actual contexto podemos verificar transformaciones

sustantivas en el mundo del trabajo (la tecnología, la organización y las relaciones de
trabajo) de forma tal que afectan la realidad (material y espiritual) de las clases
trabajadoras, usuarios principales de las políticas sociales; si, en segundo lugar,
constatamos enormes transformaciones en las orientaciones de los Estados nacionales (los
cuales pasan de una perspectiva de “bienestar social” para una orientación “neoliberal”), o
sea, en el organismo por excelencia responsable, en este patrón de desarrollo, por las

65 Hoy contamos con algunas investigaciones sobre mercado de trabajo; ver Silva (1996/7); Serra
(1998 y 2000); Mota (1998); Iamamoto (2003).
 253

respuestas a las refracciones de la “cuestión social”; y si, finalmente, las políticas sociales
conforman mediaciones entre el Estado y las clases sociales, entonces podemos afirmar
que, consecuentemente, las políticas sociales, en el actual contexto neoliberal, “global” y
productivo, son substantivamente alteradas en sus orientaciones y en su funcionalidad.

De esta forma, como ya afirmamos (ver Montaño, 1998), si las políticas sociales
constituyen la base de sustentación funcional-ocupacional del Servicio Social,
caracterizando su funcionalidad, su legitimidad, creando el espacio de inserción
ocupacional, y si éstas fueron y están siendo significativamente alteradas en el actual
contexto socio-económico y político, podemos entonces afirmar que la profesión de
Servicio Social tiende a sufrir transformaciones relevantes en su demanda y en su campo
de actuación, en su modalidad de intervención y en su vínculo laboral.66

Es radicalmente diferente entender, a las políticas sociales, como “base de

sustentación funcional-ocupacional” de la profesión, que entenderlas como “instrumentos”
de la acción profesional.

En el primer caso, se entiende la política social como un instrumento del Estado

intervencionista, y de este modo, como la instancia privilegiada que crea el espacio de
intervención profesional, que constituye el mercado de trabajo para el Servicio Social y que
atribuye funcionalidad y legitimidad a nuestra profesión. El asistente social es el agente de
implementación de la política social (instrumentalizado por ésta), y no al contrario, la
política social, el instrumento de intervención profesional. Como ocurre con el trabajador
de la gran industria, que se convierte en extensión, instrumento de la máquina –no estando
más la máquina al servicio del trabajador, sino al contrario, éste sirviendo a la máquina–,67

66 El titular de la reforma del Estado, Bresser Pereira, se refiere así al respecto: “El Estado se
tornaba un Estado Social-Burocrático en la medida en que, para promover el bienestar social y el desarrollo
económico, contrataba directamente funcionarios públicos, profesores, médicos, enfermeras, asistentes
sociales, artistas, etc.” (1998: 35; subrayado nuestro). Obsérvese el tiempo pasado para conjugar el verbo
“contratar”. Esto porque, en la concepción del ex-ministro, como queda claro en esta afirmación, el Estado se
tornó “burocrático” exactamente por contratar gestores para promover el bienestar social. En su concepción,
la eficiencia de un Estado gerencial nuevo está en la “publicización”, esto es, en la transferencia de los
servicios sociales para la responsabilidad de organizaciones de la sociedad civil.
67 La especialización de comandar una herramienta parcial se transforma, con la gran industria, en la
especialización de servir siempre a esa máquina, transformándose el trabajador en parte de la máquina
(Marx, 1986: 514). “En la manufactura y el artesanado el trabajador se sirve de la herramienta; en la fábrica,
[éste] sirve a la máquina” (ídem: 515). Así, el trabajador pasa a depender completamente de la fábrica para
 254

el asistente social no tiene a la política social como su instrumento de acción, sino al

contrario, éste es instrumentalizado por aquella para su ejecución. En ese sentido, así como
el trabajador de la industria depende de la máquina para trabajar (estando ésta bajo el
comando del capital), el asistente social depende de la política social para desempeñarse
profesionalmente, y está, en el ámbito del Estado, bajo el comando del capital. Es así como
se entiende la relación de la profesión con la política social, al comprenderla como “base de
sustentación funcional-laboral” de aquella: la política social crea el espacio para el
surgimiento y la expansión del Servicio Social.

En contraposición a esta perspectiva, entender a la política social como

“instrumento de intervención” profesional lleva a una equivocada interpretación de la
relación Servicio Social/Estado, y a una problemática evaluación de la profesión en el
contexto actual. En este caso, el Servicio Social utilizaría, emplearía, como instrumento de
intervención, a la política social. Ésta sería un instrumento de intervención de la profesión.

De esta forma, al constatar la actual retracción del Estado en sus

responsabilidades de responder a las secuelas de la “cuestión social”, disminuyendo y
precarizando las políticas sociales estatales, las evaluaciones sobre las repercusiones e
incidencias de esto en la profesión, son diversas y contradictorias, según se parta de una o
de otra interpretación de la relación Servicio Social/política social.

En la primera interpretación, de la política social como base de sustentación del

Servicio Social, y del asistente social como instrumento de ejecución de la política social,
las reformas del Estado, la precarización y los recortes en las políticas sociales, el cambio
radical en el trato a la “cuestión social”, afectan significativa y expresivamente a nuestra
profesión. Si el asistente social depende de la política social –como el trabajador moderno
depende de la máquina–, si ésta constituye la “base de sustentación” que dota de
funcionalidad y legitimidad, y que crea el espacio laboral para la inserción profesional, y si
las políticas sociales, que ya nacieron sectorializadas, ahora están siendo recortadas,
precarizadas, focalizadas, etc., en esta interpretación de la relación Servicio Social/Política

poder trabajar, y por lo tanto del capitalista (ídem: 514-5). Esto es, continúa Marx, “la máquina [apropiada
por el capital] no libera del trabajo al obrero, sino [despoja] de contenido a su trabajo”. Así, la producción
capitalista se caracteriza por el hecho de que el instrumental de trabajo emplea al trabajador, y no que el
trabajador emplea el instrumental de trabajo (ídem: 516).
 255

Social, las transformaciones en las funciones y responsabilidades sociales del Estado, por la
vía de alteraciones en las políticas sociales, repercuten directa y radicalmente en la columna
vertebral de la profesión: en el tipo y la cantidad de la demanda dirigida al profesional, en
las condiciones de trabajo del asistente social, en la modalidad de intervención, en la
eventual tendencia al aumento del desempleo y subempleo profesional, en la
descaracterización de la profesión.

Contrariamente, en la interpretación de la política social como instrumento de la

acción profesional, las reformas neoliberales en el ámbito del Estado, particularmente en
sus políticas sociales, son consideradas como problemas en el “espacio” profesional, en sus
“funciones” o en su “instrumental” operativo. Encontramos al menos dos vertientes en esta
dirección. La primera, que entiende que las radicales transformaciones en el ámbito del
Estado, promovidas bajo la égida del proyecto neoliberal, derivan en una “crisis de
materialidad” del Servicio Social (ver Serra, 1993 y 2000).68 Aquí el resultado, como que
naturalmente, sería la “hipertrofia de las funciones socio-educativas” o “socio-políticas” del
Servicio Social (ver Serra, 1993: 153). En esta perspectiva, en la peor de las hipótesis,
debemos preocuparnos con un cambio en la función profesional: habría un desplazamiento
de la función de prestación de servicios (base material) para la de la actividad político-
educativa. Ahora bien, si (sólo) analíticamente podemos separar funciones educativas y de
prestación de servicios, bases material y educativa, de la intervención profesional, en la
realidad estas son inseparables, siendo imposible pensar la reproducción profesional sin la
“base material”, solamente con la “función educativa”. ¿Quién demandará al Estado, en un
contexto de necesidades materiales, funciones educativas? Por lo tanto, ¿quién contratará a
los asistentes sociales para tales funciones? A nuestro modo de ver, la “crisis de
materialidad” (esto es, la crisis de las políticas y servicios sociales, fundamentalmente
estatales) no deriva en una “hipertrofia de la función socio-educativa”, sino en una crisis de
legitimidad de la profesión. Al ser inseparables la “base material” y la “función socio-
educativa”, la crisis en una de ellas, producto de la brutal alteración en la “base de
sustentación funcional-laboral” de la profesión, representa una crisis general en la

68 Según Diego Palma, “la administración de servicios sociales es la base material sobre la cual [el
asistente social] desarrolla su proceso educativo” (Palma, 1986: 129). En concordancia con esta noción, Serra
entiende que en el presente contexto se comprueba “una crisis de materialidad” del Servicio Social (1993:
148).
 256

profesión, y no una hipertrofia de una otra función. La segunda vertiente en esta

perspectiva, que entiende a la política social como instrumento de intervención del asistente
social, concibe la salida, con relación al retiro del Estado de sus responsabilidades sociales
por la vía de la disminución/precarización de las políticas sociales estatales, a partir del
surgimiento/desarrollo de un “tercer sector’ que se encargue de las “nuevas” respuestas a
las secuelas de la “cuestión social”. En este caso, al ser la política social un (mero)
instrumento de intervención profesional, su disminución/precarización, solamente
redundaría en la necesidad de un cambio en el espacio (en el “sector”) de intervención: del
“primer sector” (el Estado) se pasaría al “tercer sector”. Ambas vertientes de esta
interpretación, por no concebir a la política social como “base de sustentación funcional-
laboral” del Servicio Social, sino apenas como su “instrumento”, no consiguen interpretar
bien la real significación de las transformaciones comandadas por la ofensiva neoliberal en
la reforma del Estado, en las políticas sociales y en la modalidad de trato a la “cuestión
social, y sus significativas repercusiones en el Servicio Social. Esta es, por lo tanto, una
perspectiva profesionalizante auto-condenadora.

De este modo, si en la primera perspectiva la realidad nos debe impulsar al

enfrentamiento del proyecto neoliberal de recorte de la intervención social del Estado,
combatiendo todo tipo de apatía y resignación, en el segundo caso, somos convocados a
aceptar como un dato inalterable las transformaciones del Estado, y a concentrarnos en la
búsqueda de nuevos espacios de intervención profesional, de nuevos instrumentos de
acción, de nuevas “funciones”.

A su vez, como ya forma parte del saber profesional,69 si el Servicio Social no

evoluciona de la caridad y la filantropía, entonces tampoco puede evolucionar en la
(transformarse en) caridad y filantropía –hipótesis (endogenista) que está imbuida en el
debate sobre la “transferencia” del Servicio Social estatal para el “tercer sector”.

En este sentido, la reforma neoliberal, al promover una supuestoa “trasnferencia”

de los servicios sociales y asistenciales, desde el Estado hacia el sector privado (mercantil y
“tercer sector”), al promover una “re-filantropización” (ver Yazbek, 1995) y una “re-

69 Véanse los textos de Iamamoto (1997), Netto (1992), Martinelli (1991).

 257

mercantilización” de la “cuestión social”, no está, sin embargo, promoviendo paralelamente

una transferencia de la profesión de Servicio Social desde el Estado hacia el llamado “tercer
sector”, como muchas veces se supone. No hay una trasnferencia de “prácticas
profesionales” de los asistentes sociales (en el ámbito del Estado) para “prácticas
filantrópicas” de éstos mismos (ahora supuestamente en la órbita del “tercer sector”). Lo
que parece procesarse, en realidad, es una tendencial pérdida paulatina del espacio
profesional-laboral de los asistente sociales (fundamentalmente en el ámbito estatal), que
da lugar a –aunque no evoluciona hacia– un aumento de las prácticas filantrópicas y
voluntarias (en el interior del llamado “tercer sector”).

La cuestión no es que el Servicio Social evolucione (o “involucione”) hacia la

filantropía, y sí que el espacio práctico-ocupacional del Servicio Social eventualmente sea
sustituido por el aumento de la filantropía. No es una actividad práctica (el Servicio Social)
que se transforma (de profesional/estatal70 en filantrópico/“tercer-sectorista”), y sí una
actividad práctica (el Servicio social) que tiende a ser paulatinamente “sustituida” por otra
diferente (la acción filantrópica).

Este “detalle”, lejos de significar un eufemismo academicista, muestra una

cuestión que no sólo afecta al “tipo de práctica” y al “vínculo laboral” de nuestra profesión,
sino que caracteriza un proceso social más amplio que altera los principios sobre los
cuales se sustentaron las respuestas a las secuelas de la “cuestión social” hasta entonces,
en el siglo XX; muestra particularmente el nuevo “trato” a la “cuestión social”, que afecta
drásticamente las base de sustentación funcional-laboral del Servicio Social, como uno de
los agentes privilegiados de su operacionalización.

Existe, paralelamente a este proceso, una tendencial “des-profesionalización” del

atendimiento social, que al responsabilizar a los “elevados” costos de la atención
profesional promueve la atención voluntaria, la auto-ayuda, y la ayuda mutua. En este
sentido, de acuerdo con Rosanvallon, al considerar cómo la llamada “solidaridad
automática”, desarrollada por medio del Estado providencia (como interfase entre las
personas), ha aumentado constantemente sus costos, hasta tornarla fuente de opacidad

70 Por lo menos para la mayoría de los asistentes sociales el Estado es su campo de inserción
profesional.
 258

social y de crisis financiera, éste entiende que “la ‘profesionalización’ de esos servicios
colectivos [...] sólo contribuyó para acentuar el costo de la solidaridad automática”
(Rosanvallon,, 1997: 37). De esta forma, “profesionalizar” los servicios remite, entre otras
cosas, a un perfeccionamiento de sus agentes planificadores y ejecutores, y a una mejora en
la calidad de los servicios sociales y asistenciales, encareciendo sus costos. Los asistentes
sociales se encuentran entre esos agentes (ver Netto, 1997: 69-70), por lo tanto, están entre
los “costos” que particularmente “pueden ser recortados” como una forma de disminuir los
gastos estatales generales del área social. Esta afirmación remite tendencialmente, en el
contexto de la focalización, descentralización y precarización de las políticas sociales, a la
clara precarización de las condiciones de trabajo del asistente social, a su terciarización, y/o
a su sustitución por agentes de menor preparación y salarios más bajos (o voluntarios),
precarizando/reduciendo la demanda de asistentes sociales, lo que a su vez se refleja
negativamente en la calidad de aquellos servicios.

Como consecuencia de lo anterior, el mercado de trabajo abierto en el “tercer

sector” no parece compensar, bajo ningún aspecto, la retracción del mercado en la órbita
estatal para el Servicio Social.71 No parece compensar, en relación con la cantidad de los
puestos de trabajo para los asistentes sociales, creados en la sociedad civil. No compensa en
el tipo de vínculo laboral: inestable, flexible, sujeto al financiamiento externo de proyectos
puntuales.72 No compensa en el tipo de práctica demandada: dirigida cada vez más a la
gestión de recursos humanos (RH), más que a la implementación de servicios sociales, y
orientada generalmente para una práctica voluntarista/asistencialista, donde, como afirma
Netto, “si, en la mayoría de las instituciones estatales, lo que esencialmente repercute del
capitalismo tardío en busca de la ‘flexibilización’, es la restricción de coberturas, en las de
la ‘iniciativa privada’ lo que se altera más rápidamente son las atribuciones y papeles
profesionales” (1996: 122-3); así, en una perspectiva conciliadora del hacer profesional,
“mediar las relaciones de la empresa con los segmentos poblacionales afectados
inmediatamente por su acción” y/o, en una perspectiva de adoctrinamiento, “contribuir en

71 En San Pablo, una investigación constata que apenas hay un 1,2% de asistentes sociales actuando
como “profesionales autónomos”, el 0,5% es “voluntario” y el 2,34% trabaja en instituciones religiosas,
siendo que el 72,4% lo hace en el ámbito estatal y el 19,3% actúa en el sector privado (ver Silva, 1996-7: 11-
2b).
72 Para Netto, “apostar en las ONGs como ‘salida profesional’ es desconocer los graves riesgos del
pluriempleo” (1996: 122).
 259

la gerencia de nuevos ‘acuerdos’ entre capital y trabajo (por ejemplo, los ‘estímulos’
ofrecidos a empleados, para que en los procesos de ‘terciarización’ creen sus ‘propios
negocios’), en la administración de ‘beneficios sociales’, y crecientemente en la conducción
de ‘nuevos métodos de organización del trabajo’ (Círculos de Control de Calidad, Calidad
Total, etc.)” (ibídem).

De las investigaciones referidas, surgen datos significativos para sustentar, inicial

y tendencialmente, las características señaladas en las transformaciones de la
institucionalidad y de la práctica profesional. Particularmente, la descentralización
administrativa (no gubernamental –ver Tocqueville, en el capítulo I-2.1), muchas veces
operacionalizada mediante la municipalización en la gerencia de las respuestas a las
secuelas de la “cuestión social”, lleva a una verdadera precarización de las condiciones de
empleo y de trabajo profesional del asistente social. A su vez, la privatización y la
“transferencia” para el “tercer sector” de las políticas sociales y asistenciales
(ideológicamente llamada por Bresser Pereira de “publicización”) también contienen la
precarización del empleo y de la práctica del asistente social.

Así, en el caso de esta profesión, ambos procesos –la “descentralización

administrativa” y la privatización de las respuestas a las refracciones de la “cuestión
social”– se inscriben (y así deben ser comprendidos) en el conjunto de las estrategias
neoliberales, que particularmente buscan disminuir la responsabilidad social, mediante la
intervención del Estado en el trato a la “cuestión social”, auto-atribuyendo esta actividad, a
los propios sujetos portadores de necesidades. Para este estudio se tomarán como fuente de
datos, fundamentalmente los resultados de una investigación en Río de Janeiro, sobre el
mercado de trabajo del asistente social, desarrollada por un equipo de la Facultad de
Servicio Social de la Universidad Estadual de Río de Janeiro (FSS/UERJ) y coordinado por
la profesora Rose Mary Serra (ver Serra, 1998); también nos valdremos de la investigación
realizada en San Pablo por el profesor Ademir Alves da Silva (ver Silva, 1996-7). Todavía
no hay datos generales de Brasil o del conjunto de los países latinoamericanos, como para
establecer tendencias más consolidadas de lo que se observa tendencialmente en el ámbito
regional (San Pablo y Río de Janeiro).
 260

La “descentralización administrativa” (vía municipalización) de las políticas sociales y

sus impactos para el asistente social.

Primeramente, mientras que en la esfera estatal, en el ámbito nacional y

provincial/estadual, la principal forma de contrato de los asistentes sociales es estatutaria
(Régimen Jurídico Único –tipo de contrato para funcionarios públicos), en el ámbito
municipal disminuye el vínculo estatutario y crece la multiplicidad de contratos (ver Serra,
1998: 45), aumentando la precarización del vínculo contractual del asistente social en este
último ámbito (más “descentralizado”).

En segundo término, el proceso de “descentralización” se ha realizado mediante

una reducción drástica de contrataciones en el ámbito nacional y provincial/estadual, con
un paralelo aumento de las contrataciones en el ámbito municipal, y con importantes
despidos en el ámbito provincial/estadual. Para San Pablo, se observa la (casi)ausencia de
concursos públicos nacionales y provinciales/estaduales, mientras que éstos se confirman
en el espacio de las prefecturas (ver Silva, 1996-7: 10c). Los datos de la investigación en
Río de Janeiro, muestran un volumen importante de instituciones nacionales y
provinciales/estaduales cuyo último año de contratación de asistentes sociales es entre
1972-85 o entre 1986-90; entre tanto, la casi totalidad de las instituciones municipales
contrataron asistentes sociales hasta 1997 (ver Serra, 1998: 48). A su vez, el número de
despidos de asistentes sociales, entre 1991 y 1997, en el ámbito provincial/estadual, superó
el 40% (ver ídem: 49), nivel significativamente mayor que en los ámbitos nacional y
municipal.

Existe, en tercer lugar, en el ámbito municipal, mayor contratación de asistentes

sociales terciarizados que en los ámbitos nacional y provincial/estadual (ver Serra, 1998:
54). Como sabemos, la terciarización va acompañada de una significativa pérdida de
derechos laborales e inestabilidad en el empleo.

Por otro lado, según los resultados de la investigación en Río de Janeiro, los
asistentes sociales del área municipal reciben salarios más bajos que en los ámbitos
provincial/estadual y principalmente nacional. Los municipales, casi en su totalidad, se
 261

encuentran en las dos franjas salariales más bajas (hasta U$ 500 y entre U$ 500 y 1000)73
(ver Serra, 1998: 63).

Un quinto aspecto de la investigación muestra que, con relación a la carga

horaria de los asistentes sociales, si en el ámbito nacional más del 90% trabaja 40
h/semanales, y si los de la provincia/estado tienen contrato por 40 o 30 h/semanales
(dependiendo del salario, se considera 30 h/semanales una carga horaria razonable para
profesionales), en el ámbito municipal más del 40% tiene contrato por apenas 20
h/semanales y casi el 20% de éstos tiene multiplicidad de carga horaria (ver Serra, 1998:
76). Esto denota, en primer lugar, una tendencia al pluriempleo; en segundo, una
diferenciación interna entre actores profesionales en una misma institución (ver ídem: 79).

A su vez, comparativamente, en el ámbito municipal trabajan en un sistema-

patrón (hasta ocho horas diarias), menos asistentes sociales (36%) que en el ámbito
provincial/estadual (53%) y que en el nacional (86%) (ver Serra, 1998: 84).

Además, un análisis de los datos de la investigación muestra cómo en la esfera

estatal, tanto en el ámbito nacional como en el provincial/estadual y municipal, han
aumentado significativamente las demandas del usuario a la institución74 a partir de 1990
(ver Serra, 1998: 87), aumentando en más de 60% las actividades del asistente social
(llevando al llamado “tareísmo”) (ver ídem: 88). En contrapartida, en los ámbitos
provincial/estadual y municipal, un número importante de instituciones algunas veces ha
mantenido, otras ha disminuido los recursos para servicios sociales (ver ídem: 89).
Paralelamente, la investigación muestra que, mientras que en los ámbitos nacional y
provincial/estadual, se han reducido en casi el 60% de las instituciones el número de
asistentes sociales a partir de 1990, en los municipios, en el 50% de las instituciones ha
aumentado el número de estos profesionales (ver ídem: 90). La cuestión es que, por un lado,
con el aumento de la demanda en todas las esferas, ocurre una reducción del número de
asistentes sociales en los ámbitos nacional y provincial/estadual, lo que resulta en un
aumento de las tareas y en una disminución de la calidad del servicio. Por otro lado, con la

73 Recuérdese que la investigación es anterior a la desvalorización del Real, lo que significaría, en

aquél contexto, la casi paridad del dólar con la moneda brasileña.
74 “Solicitudes de acciones”, en los términos de la investigación.
 262

reducción de los recursos en todas las tareas, ocurre un aumento de asistentes sociales en
algunas instituciones municipales, que sin embargo, como ya fue observado, tienen menor
carga horaria, mayor precariedad y rotatividad, y menor salario. Con esto, podemos
interpretar que lo que se procura es que las demandas de los usuarios por servicios estén
cada vez más dirigidas al campo municipal.

Otro dato relevante que denuncia el proceso de “descentralización” (vía

municipalización”) como un camino de precarización, se refiere a la inversión para
calificación del asistente social. Mientras que entre el 70 y el 80% de las instituciones
nacionales y provinciales/estaduales (respectivamente) invierte para el perfeccionamiento
de estos profesionales, en el ámbito municipal, más del 60% no lo hace (ver Serra, 1998:
124), siendo la principal causa declarada de esta ausencia de política de capacitación
profesional el desinterés institucional (ver ídem: 134).

A su vez, en el 79% de las instituciones del ámbito estadual y en el 86% de éstas

en el ámbito municipal, no existe plan de carrera para los asistentes sociales (ver Serra,
1998: 136), mostrando una realidad desalentadora para el profesional, solamente
sustentable si es combinada con la elevada rotatividad ya referida.

En síntesis, observamos en el ámbito municipal (con la municipalización como

camino seguido para la “descentralización administrativa”), peores condiciones para el
asistente social, tanto en la modalidad y en las condiciones de contrato de trabajo, en su
capacidad de intervención y en su posibilidad de calificación.75

75 Como forma de analizar y orientar una solución al problema de la reducción de la intervención

social estatal (fundamentalmente nacional y provincial/estadual), confirmada por la “crisis del Estado” y por
los cortes de los gastos públicos (estatales) en este área, Silva afirma que, para San Pablo, “el proceso de
descentralización y de municipalización hoy en curso, a pesar de la debilidad del federalismo brasileño, está
lejos de agotar las posibilidades profesionales de los asistentes sociales en los municipios, esfera en la cual
los concursos públicos vienen siendo realizados con regularidad” (Silva, 1996/7: 11a, subrayado nuestro).
Con esto, podría parecer que San Pablo tiene una tendencia diferente a Río de Janeiro; sin embargo, en la
investigación en cuestión, más allá de la presencia de concursos en los municipios en general (también
observada en Río de Janeiro), no aparece ningún dato para confirmar esta opinión. A su vez, aún aceptando
una eventual manutención de los niveles de desempleo profesional, reducidos en los espacios nacional y
provincial/estadual, y ampliados (compensados numéricamente) en el ámbito municipal en general, la
precarización de este contrato y las posibilidades de carrera, calificación y calidad/modalidad de intervención
profesional en el campo del municipio, no son negadas en esta investigación.
 263

Notemos que los sectores progresistas defendieron históricamente la

descentralización (del poder), esto es, tanto administrativa (de la administración, gerencia e
implementación) como gubernamental (del poder decisório real) (en los términos de
Toqueville). No obstante, lo que hemos observado como proceso realmente desarrollado es
la mera descentralización de la administración, implementación y gerencia de las respuestas
a las secuelas de la “cuestión social”, lo que deriva, como observamos, en la diferenciación
de calidad, cantidad y variedad de los servicios sociales y asistenciales, para municipios
ricos y pobres. Así, la precarización de las condiciones de empleo y trabajo para el asistente
social en la esfera municipal, no representa otra cosa que una particularidad del proceso
más amplio, de precarización del trato a la “cuestión social”, promovido en el núcleo del
proyecto neoliberal.

La privatización (“publicización”) y “transferencia” para el “tercer sector” de las

políticas sociales, y sus repercusiones en el espacio del asistente social

Por un lado, según el análisis de la investigación, que muestra una importante

presencia estatal en el financiamiento de entidades sin fines de lucro (ESFL), los autores
constatan que,

“no hay democratización en el atendimiento de las prioridades sociales, visto que el

Estado, como principal ente financiero, al pretender disminuir el radio de alcance de su
actuación en el espacio de las políticas públicas, acaba constituyendo parámetros de
selectividad y estratificaciones poblacionales [incluyendo/excluyendo sectores del
atendimiento] (al incorporar esa multiplicidad de instituciones como sus colaboradoras)
que abren espacio a un mayor grado de exclusión y fragmentación de los sectores
poblacionales que utilizan sus servicios” (Serra, 1998: 40).

Por otro lado, el vínculo contractual en las ONGs, según la investigación, muestra
una importante presencia (en torno del 40%) de multiplicidad de contratos en estas
organizaciones, apuntando para una mayor inestabilidad de los asistentes sociales (ver
Serra, 1998: 47).

Se percibe también, por los datos de la investigación, un elevado índice de nuevas

contrataciones de asistentes sociales entre 1991 y 1996, en las entidades filantrópicas y en
las ONGs, por encima del 80% (ver Serra, 1998: 52). Sin embargo, la corta historia de las
ONGs no nos permite establecer una clara tendencia de crecimiento más allá de ese
 264

contexto. Por otro lado, el significativo índice de despidos en la década de ’90 (ver ídem:
53) muestra un elevado nivel de rotatividad de los asistentes sociales en este “sector”, lo
que configura inestabilidad y precariedad en el trabajo de estos profesionales, y no un
crecimiento sustentable del empleo de asistentes sociales en estas organizaciones.

En las entidades filantrópicas, y especialmente en las ONGs (éstas en más de un

40%), existe una fuerte presencia de contratos tercerizados de asistentes sociales (ver Serra,
1998: 57), cargando toda la precariedad, temporalidad, e inestabilidad que supone este
vínculo contractual.

Por otro lado, en Río de Janeiro, los asistentes sociales de las entidades
filantrópicas reciben, casi en su totalidad, salarios equivalentes a las dos franjas más bajas;
ya el 40% de los profesionales de las ONGs está inserto en la franja entre 1000 y 1500
dólares (ver Serra, 1998: 65). Paralelamente, para San Pablo, también se observa que “con
la transferencia de la responsabilidad por la atención médica, desde la municipalidad hacia
una Cooperativa del sector privado, los salarios propuestos a los Asistentes Sociales son
muy inferiores a los de otros profesionales, considerándose todavía la jornada diaria de 8
horas” (Silva, 1996-7: 14b).

La investigación también muestra la baja carga horaria de los asistentes sociales

en las entidades filantrópicas (más del 50% con 20 h/semanales) y en las ONGs (un 20%
con 20 y un 20% con 25 h/semanales) (ver Serra, 1998: 81). Esto tendencialmente lleva al
asistente social a buscar el pluriempleo, ocasionando una serie de problemas en torno de
ello. También, según la investigación, el 40% de los asistentes sociales de las ONGs trabaja
en un sistema de escala (ver Serra, 1998: 86), lo que explicita la clara “flexibilización” (en
realidad, precarización) del trabajo del profesional en estas organizaciones.

De acuerdo con lo que se desprende de la investigación, mientras que las

entidades filantrópicas y ONGs vieron aumentar las demandas de los usuarios a las
instituciones (ver Serra, 1998: 95), el 75% de las primeras y el 60% de las segundas
mantuvieron el volumen de recursos gastados por el servicio social (ver idem: 97). A pesar
del aumento de la demanda y parcialmente de los recursos, como manifiestan los
investigadores, no ocurrió un aumento equivalente de puestos de trabajo en este sector para
 265

los asistentes sociales; el 58% de las entidades filantrópicas permaneció en los años ‘90 con
un número invariable de profesionales de Servicio Social, mientras que el 40% de las
ONGs aumentó el número de asistentes sociales y otro 40% disminuyó (ver ídem: 98).
Como muestran los autores, hay una sobrecarga del ejercicio profesional, con el aumento
del número de atendimientos por cada asistente social, precarizando las condiciones de
trabajo y la calidad del servicio, creando el “tareísmo” profesional.

El análisis de los datos de la investigación muestra también que, mientras hoy los
órganos nacionales atienden fundamentalmente a sus funcionarios y familiares, son las
instituciones municipales y las entidades sin fines de lucro, las que pasan a atender a la
población en general y las manifestaciones de la “cuestión social” (ver Serra, 1998: 145-6).
Esto parece ser una prueba más del retiro paulatino del gobierno nacional de sus
responsabilidades sociales, transfiriendo (vía “descentralización” y “privatización”) las
responsabilidades para el municipio y el “tercer sector”.

En síntesis, el ámbito de inserción profesional en el llamado “tercer sector” –

ONGs, entidades filantrópicas, sin fines de lucro– no se muestra como ventajoso para el
asistente social, ya sea en la estabilidad y condiciones de empleo, ya sea en la repercusión
social de su intervención profesional y en la modalidad operativa, no siendo tampoco una
fuente alternativa de empleo que compensaría la retracción del empleo en el ámbito estatal,
particularmente nacional y provincial/estadual.

La descentralización administrativa, y la privatización y “transferencia” para el

“tercer sector” de las respuestas a las secuelas de la “cuestión social” (mal denominados por
el ex-ministro Bresser Pereira de “publicización”), repercuten negativamente en el aumento
tendencial del nivel de desempleo profesional, en la precarización de las condiciones de
trabajo, en las condiciones de empleo. Con esos dos mecanismos, claramente insertos en el
(o instrumentalizados por el) proyecto neoliberal de desresponsabilización estatal de las
respuestas a las refracciones de la “cuestión social”, a su vez, pilar fundamental de la
reforma del Estado y de la reestructuración sistémica del capital, se procede tanto a una
precarización de la atención estatal a las demandas sociales, como a una auto-
responsabilización por las respuestas a las propias necesidades localizadas, lo que se refleja
directa y fuertemente en la base de sustentación funcional-laboral del Servicio Social.
 266

Negar este hecho y fingir que todo sigue sin problemas para nuestra profesión es un acto
suicida; conformarse y aceptarlo como dado, y adecuarse a él, resulta reproductor y
confirma estas tendencias nefastas, tanto para los derechos del usuario, como para los
implementadores de las políticas sociales públicas –asistentes sociales, profesores,
enfermeros, médicos, entre otro profesionales. El conocimiento crítico de este proceso y su
enfrentamiento, es el único camino a seguir.
 302

SOBRE EL AUTOR

CARLOS EDUARDO MONTAÑO nació en Montevideo (1962), en donde se

formó como asistente social, se inició en la carrera docente y comenzó su vida profesional y
política. Se instala en Brasil en 1993, concluyendo su Maestría y Doctorado en Servicio
Social, en la Universidad Federal de Río de Janeiro (UFRJ). Ex-docente de la Universidad
de la República (Uruguay), actualmente es profesor en la UFRJ.

Profesionalmente, estuvo vinculado a una ONG, en el área de asesoramiento,

evaluación y crédito a la microempresa (Fundasol), así como a instituciones estatales, en las
áreas de minoridad (INAME) y pesca artesanal (IMR). Participó como conferencista y
profesor visitante en diversos países de América Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Guatemala, El Salvador, México, Paraguay, Perú, Puerto Rico,
Uruguay.

Autor de diversos artículos en varios países, publicó, por la Cortez Editora, los
libros: La naturaleza del Servicio Social. Un ensayo sobre su génesis, su especificidad y su
reproducción (1998), Microempresa na era da globalização. Uma abordagem histórico-
crítica (1999) y Terceiro Setor e Questão social. Crítica ao padrão emergente de
intervenção social (2002).

Co-organizador de las coletáneas: La Política Social hoy (Cortez, 1999);

Metodologia y Servicio Social, hoy en debate (Cortez, 2000) y Servicio Social Crítico.
Hacia la construcción del nuevo proyecto ético-político profesional (Cortez, 2003).
Traductor para el español de diversas obras de autores brasileros consagrados, es
coordinador de la Biblioteca latinoamericana de Servicio Social (Cortez).