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140 A p u n t e s 18 — Primer Semestre 1 9 8 6

COYUNTURA Y POLITICA ECONOMICA POPULISTA


EN LA POSTGUERRA: 1945-1948

Mir ella García

RESUMEN ABSTRACT
El presente articulo intenta reconstruir los esce- This paper tries to rebuild the socio political and
narios socio-políticos y económicos en los que se confi- economic scenario at the time of the economic populist
gura la política económica populista del gobierno Busta- policy of the Bustamante-APRA administration. The
mante-APRA. El propósito de este articulo es mostrar purpose of this paper is to demónstrate that the two
que las fuerzas cogobernantes del 45 accedieron al poder political parties on 1945 achieved power on a non-solid
con un acuerdo de bases endebles que no permitiría que basis which would not let the parties understand each
las fracciones se entendieran para implementar las poli- other in order to implement the policies of the populist
ticas del proyecto populista y nacional. Además, se pre- and the national project. Furthermore, it intends to
tende demostrar que los grupos industriales no se vieron demónstrate that the industrial groups were not pushed
impulsados por el gobierno hacia una política claramen- forward by the government toward a clear pro-industrial
te pro-industrial que los llevara a sustentar la coalición policy which made them support the original coalition or
original o que los hiciera replantear una nueva alianza con made them re-structure a new alliance with Bustamante
Bustamante y las fuerzas progresistas internas. Asimismo, and the infernal progressist forces. It also tries to make a
se trata de realizar un balance que permita ver en qué balance in order to find out about the populist measures
consistieron las medidas de carácter populista que lleva- which led to the political and economic crisis. Finally,
ron a la crisis económica y política. Finalmente, se desea it wants to emphasize the exporters' deliberóte attitude of
anotar la actitud deliberada de los exportadores por sa- sabotaging the government's measures since the final
botear las medidas del régimen toda vez que el creci- growth in '45 was obtained at the expense of this econo-
miento final que se dio en el 45 resultó a costa de este mic sector.
sector económico.

1. Introducción diferenciando sus intereses de las clases


propietarias.
En 1945, el Frente Democrático La aglutinación política de estos
Nacional obtiene un triunfo singular en las sectores comienza a darse alrededor de
urnas electorales, consigue el ejecutivo con partidos políticos populares, principal-
el 67 o/o de los votos y la mayoría en las mente el APRA. Para 1944, los obreros
senadurías (76 °/o) y diputaciones (56 %>). textiles y otros grupos de trabajadores ob-
Mientras, el ambiente político bulle en an- tienen una capacidad de presión sindical
helos de democracia plena y justicia social. nada desdeñable. Paralelamente con la cri-
La aparición del FDN en la escena sis del 30, se observa una paulatina amplia-
política viene a ser la expresión más repre- ción de las esferas de intervención del
sentativa de los grupos emergentes en la dé- estado. Benavides, a pesar de los argumen-
cada del 30. A partir de ese entonces, es- tos de la oligarquía agroexportadora, para
tratos medios y grupos obreros empiezan a afrontar la 'amenaza aprista' hace la tribu-
movilizarse políticamente y adquieren en tación más progresiva, incrementa el crédi-
forma progresiva una conciencia de grupo to interno, eleva la inversión en obras
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públicas y el gasto social del estado. En pocos días, el partido logra una
En la oligarquía surge un sector demostración de fuerza sin igual, la mani-
proindustrial que fomenta la ampliación festación del 20 de mayo de 1945, congre-
del mercado interno a través del estado. ga alrededor de un quinto de la población
Dicho sector se afianza en el período de de Lima.
Prado y aunque no se muestra directamente Los integrantes del FDN para en-
en contra de los intereses exportadores pug- tonces ya habían lanzado la candidatura de
na por una estrategia de desarrollo diferen- Bustamante aceptando sus lincamientos
te a la primario-exportadora. generales de gobierno. Bustamante conce-
En estas circunstancias, la presión bía un gobierno de 'transición hacia la
popular y el avance arrollador de las ideas pureza democrática', centrista y que en
democráticas —debido a que la población contacto con el pueblo pugnara por la
mundial ya vislumbraba el fin de los tota- justicia social y la reconciliación nacional 3 .
litarismos— hace posible la llegada al poder En realidad, las bases de un acuerdo
de un frente político que hace suyo el pro- entre los miembros del FDN no estaban
yecto de desarrollo hacia adentro y repre- bien definidas. Al parecer, el compromiso
senta los intereses de grupos industriales, del 45 respondió más a un arreglo del mo-
capas medias y sectores obreros. mento electoral.
El FDN se presentó sin mayor cohe-
2. El FDN: Los actores y sus sión de su base política y carente de un
programa de gobierno en el que se estudia-
alternativas de política económica
ran la consolidación del desarrollo hacia
adentro. Sin ello, el FDN difícilmente po-
En 1944, se conforma en Arequipa
día propulsar —coherentemente— a través
el FDN. Su constitución política era bas-
del estado, el desarrollo industrial. A falta
tante heterogénea, comprendía al APRA
de una inversión política mínima para go-
como partido de mayor caudal político; las
bernar, el FDN colocó excesivas esperanzas
fuerzas del Mariscal Benavides; algunos par-
en la ayuda del capital externo.
tidos pequeños como el Comunista, el Parti-
do Socialista y el Descentralista y un grupo El candidato presidencial era un in-
de intelectuales independientes que llama- telectual independiente que se había de-
remos con Portocarrero, Reformismo Mo- sempeñado como Embajador en Bolivia,
derado 1 . carecía de mayor experiencia en el ámbito
político; sin embargo, no era totalmente
El APRA que permanecía en la
ajeno a ello, por su conocimiento en las ac-
clandestinidad se vinculó secretamente a
tividades diplomáticas.
Bustamante buscando una alianza que los
llevara a la legalidad y al gobierno. Forma- Abogado y doctor en ciencias polí-
do el FDN, Benavides fue pieza clave para ticas y administrativas había sido ministro
vencer la resistencia de Prado para que can- plenipotenciario en Bolivia y Uruguay du-
didatearan las principales figuras del APRA. rante nueve años, para luego ser embajador.
En efecto, a menos de un mes para las elec- A pesar de su escasa trayectoria política,
ciones, Benavides intercede y logra la lega- Bustamante había despertado en la gente
lidad para el Partido del Pueblo. Así la gran simpatía, por su imagen de hombre
situación del APRA queda muy bien ilus- honesto, preparado y moderado.
trada por Federico More 'la letra que gira Por su parte conformaban el Refor-
el Partido del Pueblo tiene el aval y el endo- mismo Moderado Bustamante y Rivero y
se de Bustamante y Benavides' 3 ; sin embar- otros intelectuales de reconocido prestigio
go, la fuerza del FDN provenía a no dudar- como Rafael Belaunde, Manuel Bustamante
lo del primero. de la Fuente, Julio Ernesto Portugal, José
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Gálvez, Jorge Basadre y Víctor Andrés sistema, para los apristas de base el punto
Belaunde. no quedaba claro.
La mayor parte de estos personajes En esta línea, el partido del pueblo
arequipeños y pierolistas se caracterizaban no pudo tener el mando del ejecutivo pero
por su deseo de consolidar la democracia, intentó gobernar a través de las cámaras.
pugnar por la justicia social y la integración La unidad y obediencia de la Célula Parla-
del país. No resulta raro entonces que el mentaria Aprista es singular por su acata-
Reformismo Moderado despertara grandes miento a su líder, el 'jefe máximo' y a la
expectativas en la población y consiguiera cúpula aprista. Es notable que en acto
por sí mismo, un caudal de votos apreciable público, los representantes apristas en señal
en el centro y sur del país. de disciplina entregaran a Haya de la Torre,
El APRA merced a la intervención sus renuncias en blanco.
de Benavides logró un pacto con el Refor- El Mariscal Benavides apoyó decidi-
mismo Moderado que lo situaba como fuer- damente al FDN y fue el artífice de la
za co-gobernante luego de largos años de inclusión del APRA en el juego político del
actividad ilegal. 45. La actitud de Benavides dividió al ejér-
Dentro del FDN, la posición del cito e hizo que éste se viera frente a dos op-
APRA era inmejorable. Poseía la mayor ciones: por un lado, el Mariscal Benavides y
fuerza política —principalmente en las ca- el FDN con las nuevas fuerzas políticas que
pas medias y grupos obreros— y el aparato apostaban al mercado interno y del otro, el
partidario para movilizar a las masas. El General Eloy Ureta —candidato triunfador
Reformismo Moderado en cambio, aunque de la campaña del 41— y la Unión Revolu-
tuvo considerables volúmenes electorales, cionaria, partido tras el cual se hallaba la
carecía de partido y por lo tanto de una oligarquía exportadora.
pieza indispensable para afianzar su inver- Ocho días antes de la toma de pose-
sión política. sión del mando, Benavides muere y deja al
En efecto, el respaldo popular del FDN sin su apoyo principal en las fuerzas
APRA —favorecido por el carisma de su militares. Poco después, Ureta se retira de
líder máximo— se vio evidenciado en los la política dejando al ejército sin cabecillas
resultados electorales. Al interior del fren- indiscutidos.
te sobrepasó la mayoría, copó 57 o/o en el A lo largo de su campaña, el FDN
Senado y 78 °/o en Diputados 4 ; sin embar- recibió numerosas adhesiones, una de ellas
go por sí solo, en el total general, no pudo fue precisamente la de los grupos industria-
situarse por encima del cincuenta por cien- les. Este sector estaba compuesto por oli-
to. garcas, capas medias e inmigrantes.
El acuerdo con los integrantes del En 1945, los industriales estaban
FDN comprometió al APRA a renunciar a decididos a consolidar el desarrollo indus-
sus 'aspiraciones máximas' y a trabajar por trial; para ello, George Bertie, Gerente de la
la reconciliación. En este sentido, abando- Duncan Fox y representante de las fábricas
nó el programa revolucionario del 31; no textiles Unión y Progreso, junto con los in-
obstante, no sustentó doctrinalmente su vi- dustriales nacionales Augusto Maurer, Fran-
raje político, lo cual puede explicarse debi- cisco Graña, Ricardo Madueño y otros pre-
do a que el compromiso del 45 fuera más paran a la Sociedad Nacional de Industrias
un asunto táctico. para hacer de ella una entidad gremial más
Cabe señalar que si bien la dirigen- poderosa. Estos industriales, reorganizan la
cia aprista reconocía la necesidad de mode- SNI .y formentan la agrupación de indus-
rar algunas reivindicaciones al punto de sus- trias en ramas productivas, cada uno con
pender la transformación revolucionaria del sus propios estatutos y concejos directivos.
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Entre octubre y diciembre de 1945, se situación económica; por ello, no resultaba
constituyen los comités más importantes: sorprendente, su intención de realizar una
textiles, calzado, vidrio, pinturas y envases. política fiscal y monetaria claramente con-
La oligarquía industrial lidera este tractiva 6 .
movimiento y paulatinamente consigue Ferrero entendía que el control de
vencer la resistencia de otros industriales a precios relativos —tales como comercio ex-
asociarse a la SNI y compartir información terior, cambios y precios— debía ser estric-
de mutuo interés. Además, elaboran nue- tamente temporal; para él era preferible
vos estatutos para la sociedad y se dedican que el Sol mostrara su desvalorización
a preparar personal calificado. Más tarde interna. Además, una de sus mayores preo-
la labor de la SNI sigue adelante y entre cupaciones era combatir las presiones infla-
junio de 1946 a setiembre de 1947 pasan a cionarias por lo cual recomendaba limitar
conformarse 11 comités más. los aumentos en remuneraciones.
El APRA en cambio, era partidario
3. Alternativas de Política Económica de un redistribucionismo populista inme-
diato. Su alternativa era una política eco-
Los principales miembros del FDN con- nómica expansiva, aumentos sustanciales
cordaban en que los planes de ampliación del gasto fiscal, control de precios relativos,
del mercado nacional requerían necesaria- elevación considerable de remuneraciones
mente no sólo un programa integral de y subsidios.
desarrollo —que concretamente no t e n í a n - El Partido del Pueblo, se hallaba de
sino de la cooperación del capital extran- acuerdo en no expropiar propiedades ni
jero en créditos y asesoramiento. confiscar cuentas bancarias a la oligarquía;
Además, esta ayuda les . evitaría sin embargo, ansiaba dirigir los recursos de
extraer excesivos excedentes del sector la economía no sólo sobre la base de los cré-
exportador. En política económica, el Re- ditos que esperaban obtener del capital nor-
formismo Moderado y el APRA estaban teamericano sino de dos grandes entidades
lejos de lograr un concenso. Por el contra- centrales por crearse: el Congreso Econó-
rio, las opciones de política económica que mico Nacional y la Corporación Financiera.
se abrían eran contraproducentes. En el primero se determinaría toda produc-
Bustamante como candidato presi- ción, lo que se consumiría y exportaría, y
dencial había tratado de asegurarse 'el de- también las importaciones que se realiza-
recho de graduar la reforma' debido a que rían; en el último, la entidad tendría inje-
concebía una redistribución de ingresos rencia en todo el sistema bancario.
con 'sentido evolutivo' 5 . El esperaba que En realidad lo que el aprismo bus-
los recursos obtenidos por medio del capi- caba mediante estas entidades era restar a
tal extranjero permitieran el crecimiento de la oligarquía su predominancia económica
la economía y luego la redistribución. sin confiscar las empresas que controlaban.
Los cambios serían graduales y pa- Así, las fracciones del FDN - s i n un
cíficos, un reformismo moderado donde no plan económico bien delineado— se deba-
se pretendiera modificar la estructura de ten en posiciones contrapuestas y esto les
propiedad ni replantear los términos de resta cohesión para implementar sus polí-
existencia legal del capital extranjero. ticas y sostenerlas.
La designación de Ferrero como Mi-
nistro de Hacienda muestra que Bustama-
4. Fuerzas políticas, coyuntura y
rnante se inclinaba por sanear la economía
y emprender luego la redistribución. Ferre- política económica
ro era conocido por sus estudios sobre la El choque de fuerzas políticas no
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tarda en producirse. En realidad, los plan- dio; sin embargo, en 1946 cuando se pre-
teamientos de austeridad de Ferrero eran sentó, quedó en evidencia los intentos
inviables. No tanto desde un punto de vista apristas de controlar la producción y las ex-
meramente conómico sino debido a la mo- portaciones a través de las diversas instan-
vilización de las masas y a su avidez por las cias del Congreso Económico.
reivindicaciones prometidas. Entonces, re- Bustamante, un hombre sin partido
sultaba fácil que éstas rebasaran las normas fue cediendo a las presiones del APRA.
de juego establecidas. Efectivamente, Montero agobiado por las
En el Senado, los apristas acusan a trabas a su gestión renuncia y suscita una
Ferrero de pretender que 'la teoría de hacer segunda crisis ministerial. En enero de
riqueza debía primar sobre la distribución 1946, el APRA accede al gabinete, to-
de la riqueza' 7 . ma las carteras de Hacienda, Fomento y
Además, Ferrero es criticado —de- Agricultura. Para ese entonces, los apristas
magógicamente— por proponer la elevación ya tenían el control de los gobiernos lo-
de impuestos directos para sanear la econo- cales.
mía y por estudiar detenidamente los A fines de año, éstos ponen en pie- ^
ante-proyectos de su cartera. Este - d e c í a n - na vigencia la constitución del 33. Esta
no marchaba al 'ritmo acelerado' que an- medida limita hábilmente los recursos de
siaba el congreso. Bustamante 1 0 . Los legisladores quedaban
Por su parte, la oligarquía vio con en posición de provocar renuncias hasta
alivio el bosquejo de política económica de que las políticas de los ministros coincidie-
Ferrero. Industriales y grandes comerciarr- ran con sus planes.
tes quedaron satisfechos con su designa- Asimismo, el derecho de veto del
ción. Para los primeros, el gobierno debía presidente no significaba necesariamente la
proteger la industria sin 'alentar un más ex- modificación de la ley votada sino revisar
haustivo rol del estado' de otro modo, pen- las objeciones del ejecutivo. Si el congreso
saban, se aniquilaría a la industria privada 8 . insistía en la ley podía promulgarla en la
Para los exportadores, en cambio, fue un siguiente legislatura pasados los 10 días
observar con cautela. en que se le entregaba a Bustamante para
A los dos meses, Bustamante tiene que lo hiciera.
que reconstruir su gabinete y designa a La tendencia hegemónica del APRA
Montero Bernales como Ministro de Ha- pronto se hizo sentir, amplió su radio de
cienda. La exposición de este en las cáma- influencia a la administración pública, co-
ras contrasta con la de Ferrero por su op- legios y universidades, sindicatos, tropas y
timismo. Repentinamente, los problemas mandos de las fuerzas armadas.
de recaudación de ingresos, divisas y otros De otro lado, los industriales veían
cambian de tendencia. En un arranque de con preocupación las pugnas internas del
optimismo —exagerado y sin base r e a l - FDN y las posibilidades de un desborda-
Montero llegó a afirmar que tendríamos miento social. Finalmente, estas razones y
stocks extraordinarios de divisas por 30 el conocimiento de que el poder económico
millones de dólares. de los exportadores podía frustrar cual-
En medio de los forcejeos políticos, quier plan de los industriales los hace pro-
el APRA va abriéndose paso y consigue de poner la formación del Comité Nacional del
Bustamante y Montero las promesas de tra- Comercio y de la Producción 1 1 . Esta nueva
bajar para que no continúe el aumento del alianza con su grupo social, la oligarquía,
costo de vida y de 'cooperar con absoluta debilita la coalición populista y resta al
lealtad al Congreso Económico' 9 . gobierno probabilidades de respaldo real.
Para entonces, el proyecto ley sobre En realidad, la posición de los in-
el Congreso Económico aún estaba en estu- dustriales nacionales frente a los exporta-
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dores no es la de un sector dispuesto a cre- para afianzarse en el poder. Los sectores
cer a costa de otro, la industria estaba en productivos tenían importaciones diferidas
crecimiento y requería de las divisas gene- por la guerra y la necesidad de renovar ma-
radas por el sector exportador. quinaria y equipo, reponer stocks y ampliar
Así los conflictos entre el RF y el sus plantas. En este sentido, era indispen-
APRA minaron la unidad del frente. sable estructurar un sistema selectivo dado
La coyuntura económica interna que las reservas eran limitadas para la extra-
tampoco les favorecía. Prado legó una eco- ordinaria demanda y lo que es más impor-
nomía con serios desbalances: limitadas tante existían los recursos económicos para
reservas internacionales frente a grandes ne- realizarla.
cesidades de importación acumuladas du- El gobierno dispuso la entrega de
rante la guerra, voluminoso déficit fiscal, divisas de los exportadores. El sistema no
inflación potencial debido a una notable contemplaba certificados de divisas trans-
sobreliquidez en los bancos, crecimiento feribles sino simplemente la entrega en
sustancial de la deuda a corto plazo, desa- soles del equivalente a 6.50. Los criterios
liento a la producción alimentaria básica,
para la concesión de licencia eran generales
escasez y especulación.
y no específicos, los de importación por
En el plano internacional, el perío- ejemplo, se aprobarían según 'la utilidad so-
do postbélico se caracterizaba por el reajus- cial del artículo, su producción en el país,
te de las principales economías a la produc- el precio y las disponibilidades de cambio*.
ción civil. En este sentido tanto la produc-
Las restricciones para otorgar los
ción como el comercio mundial irían res-
permisos de exportación aunque más espe-
tableciéndose a sus niveles prebélicos.
cíficos limitaron la oferta de divisas. Es-
Mientras esto sucedía, la limitada oferta
tos permisos se concederían comprobada la
elevaba el precio de los bienes de capital,
venta de dólares y el abastecimiento del
manufacturas y materia prima. Las dos
mercado nacional de los productos de con-
primeras significan un encarecimiento de
sumo popular. Así, el azúcar en momentos
nuestras importaciones y el último, se tra-
en que alcanzaba extraordinarios precios
ducía en mayores divisas para el país.
externos, atendía el consumo interno sobre
En este contexto, la política econó- la base de un sistema de cuotas.
mica que se configura es de corte populis- Además, se adoptó la clasificación
ta 1 2 . El gobierno introduce controles de
de los comités de Prado donde existían
comercio exterior y cambios, eleva los gas-
seis grupos de importaciones generales y se
tos públicos en remuneraciones, educa-
aceleró la calificación de licencias y su
ción y subsidios, estudia los niveles arance-
aprobación.
larios, controla los precios agrícolas e in-
dustriales y propicia el alza de haberes y la El sistema estructurado así no pre-
agrupación sindical. En seguida ensayare- sentaba un diseño de control sobre bases
mos una evaluación de cada una de las po- técnicas, sin articulación efectiva entre con-
líticas para después evaluar en conjunto. trol de importaciones y de cambios, el sis-
tema no podía selectivizar peticiones en
Los controles de comercio exterior
ambas instancias dando lugar al criterio
y cambios tenían un doble propósito: asegu-
arbitrario.
rar la escasa provisión de divisas a las im-
portaciones de 'Utilidad y conveniencia Tampoco se consideró cuotas de
nacionales' y mantener la estabilidad del moneda extranjera, no existía una priori-
tipo de cambio en 6.50. zación de importaciones acordada con los
En realidad para el FDN, el buen sectores productivos que llevara a catalogar
funcionamiento de estos controles era vital las importaciones según su valor y/o volu-
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men y que excluyera un buen número de frente a la extracción de excedentes de los


ellas. exportadores.
La falta de previsión y la improvi- La misión Montero Bernales trajo
sación fue característica de la Comisión de un informe sobre las perspectivas de la
Regulación del Comercio Exterior. Esta no ayuda norteamericana y un convenio por
elaboró presupuestos de divisas disponibles ratificarse sobre el servicio de la deuda
ni requeridas, ni dispuso un fondo de esta- externa. Las condiciones de dicho servicio
bilización. El sistema terminó descansando fueron fuerte —pero demagógicamente—
en el Banco Central e hizo peligrar sus nive- criticadas por Beltrán —que renunció al
les de encaje 1 3 . cargo de embajador de EE. UU.— a tal
Mas tarde, el gobierno optó por fle- punto que Haya de la Torre tuvo que retro-
xibilizar los controles entusiasmado por los ceder luego de manifestar el apoyo decidi-
mayores ingresos en divisas y esperanzado do del APRA a los términos del acuerdo.
en demasía en la ayuda del capital extranje- Las presiones de los exportadores
ro. Fácilmente, accedió a las demandas de surtieron efecto y el acuerdo fue dejado en
la oligarquía. En cuestión de meses, la in- suspenso. A pesar de todo, el gobierno
mensa cantidad de solicitudes de importa- hizo reiterados esfuerzos; sin embargo, no
ción y la falta de previsión de divisas hizo pudo conseguir los créditos ansiados para
que el sistema se derrumbara y colapsara a estabilizar el tipo de cambio, realizar gran-
fin de año. des irrigaciones, lograr inversiones y crédi-
¿Porqué el colapso del sistema? Las tos para la industria y ampliar los servicios
razones se encuentran no sólo en el grave del estado en educación, salud y vivienda.
desequilibrio entre oferta y demanda de El contrato de Sechura que asegu-
moneda extranjera sino en la mala adminis- raba la inversión petrolera y resultaba la
tración del sistema y al acción saboteadora ansiada riqueza fue postegado para el 47
de los exportadores. por la ayuda de congresistas no apristas del
Es revelador que el presidente del FDN que ya empezaban a distanciarse del
Banco Central, Dr. Tudela justificara los APRA. Similar suerte corrieron el Congre-
controles para un período de tres a cuatro so Económico y la Corporación Financiera.
años 1 4 . El gobierno desperdició un recurso Así, la ayuda externa no se concre-
clave. Si esperaba mantener la tasa de cam- ta y la extracción de excedentes a la oligar-
bio por ese lapso, era imprescindible un quía y principalmente al sector exportador
control tecnificado y dado que en sus filas fue inevitable. El gobierno sostuvo la ex-
no existía la capacidad técnica lo recomen- pansión' del gasto público -remuneracio-
dable era asesorarse por equipos de países nes, subsidios, educación y otros— con la
extranjeros como Argentina. elevación de impuestos a la renta, la crea-
Además, coadyugaron la sobreva- ción de impuestos progresivos a la exporta-
luación del sol, la sobrefacturación de los ción de azúcar y metales, la fijación de de-
exportadores y los grandes pedidos de es- rechos de exportación de algodón y en me-
peculadores e intermediarios. nor grado, la emisión inorgánica.
Por su parte, el APRA y el RM tu- En verdad, el gobierno tuvo poco
vieron un excesivo optimismo —algunas margen de maniobra , acabó con la políti-
veces sin ninguna base— en la cristalización ca de obtener dinero fácil del Banco Cen-
de créditos e inversiones del capital norte- tral -práctica que permitió al gobierno pra-
americano. Ellos intentaron recurrir al en- dista el crecimiento exorbitante de los gas-
deudamiento externo para sostener las po- tos fiscales— con lo cual vio recortados los
líticas populistas y el crecimiento expansi- recursos del fisco y no pudo efectuar no
vo de la economía. Era la alternativa ideal pocos proyectos de tinte populista por falta
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de financiamiento. industriales -tejidos, cemento, ladrillos y
Además, la política de subsidios fue o t r o s - a vender sus bienes a precios incom-
resultando cada vez mas gravosa para el te- patibles con los costos, por la inflación.
soro, hasta que en 1947, los abultados La política laboral y de remunera-
montos revierten la tendencia contractiva ciones del APRA permitió la proliferación
del déficit fiscal. del movimiento sindical y la existencia de
En el plano monetario, el gobierno salarios reales crecientes en el sector agra-
no adoptó una política monetaria propia- rio e industrial contraviniendo en esto últi-
mente dicha. El crecimiento de la demanda mo las peticiones de los industriales. Las
interna permitió la pronta activación de los capas medias sin la capacidad de presión
abundantes recursos bancarios que el go- del movimiento sindical obrero no obtuvie-
bierno se mostró incapaz de canalizar pro- ron similares beneficios padeciendo el peso
ductivamente toda vez que sus esfuerzos se de la inflación.
limitaban a recomendaciones de carácter El APRA tuvo un verdadero propó-
personal a los directivos bancarios. sito de realizar una gran labor social, lo ve-
Así, la respuesta del APRA a su mos en los numerosos proyectos de ley co-
clientela política se tradujo a nivel de remu- mo por ejemplo, el salario dominical y la
neraciones y subsidios y en segundo plano, indemnización por tiempo de servicios ;
en gastos en educación pública. Cerrada la sin embargo, sus proyectos fueron paraliza-
posibilidad de la ayuda norteamericana, dos por la demora en su estudio en el Sena-
esta respuesta de muy corto plazo no se po- do algunas veces; por la falta de financia-
día sostener por mucho tiempo dado el es- miento, en otros; y por la propaganda opo-
tado de las finanzas públicas y el gran ries- sitora de los diarios, gremios empresariales
go de inflación. y del propio Concejo Nacional del Comer-
La alternativa era sustentar el creci- cio y de la Producción, instancia de agrupa-
miento de mercado y las mejoras hacia los ción de la oligarquía.
trabajadores en el desarrollo de las activida- También es importante anotar que
des internas. El dinamismo del sector in- causó alarma por sus métodos hegemónicos
dustrial permitiría mantener los haberes a y por mostrarse incapaz de contener y en-
niveles adecuados; no obstante, en la prác- causar la movilización de masas que pronto
tica, ni el APRA ni los miembros no apris- devino en el temido rebasamiento social en
tas del FDN contemplaron una verdadera forma tal que Bustamante pronto sumó a la
promoción gubernamental a la industria. inestabilidad política, la intranquilidad so-
La respuesta del frente a las deman- cial.
das industriales fue escasamente proindus- Así, el FDN terminó implementan-
trial, la política arancelaria no modificó do políticas que no satisficieron a los inte-
significativamente los niveles de protección, grantes de la coalición tanto por el lado de
la Ley General de Industrias quedó encar- las clases más necesitadas como por el lado
petada y los créditos vía Banco Central no de los grupos industriales.
alcanzaron los montos previstos. Por el Es importante anotar que el creci-
contrario, los industriales terminaron soste- miento del sector industrial fue producto
niendo las medidas populistas con sus con- de la coyuntura interna más que de una po-
tribuciones al erario público. lítica proindustrial, los problemas de racio-
Asimismo, los controles de precio namiento de divisas les significó un merca-
con los que se pretendió abaratar el costo do relativamente cautivo y obtener en algu-
de vida de los trabajadores subvencionó el nos casos bienes importados para la indus-
consumo urbano y obligó a los productores tria nacional. También es explicable por el
agrícolas -trigo, carne, azúcar, y o t r o s - e empuje de los mismos industriales y el eré-
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dito a través del Banco Industrial. Cabe se- ralización paulatina. A la vez otorga a la
ñalar que los industriales terminaron perci- oligarquía participación en los otros siste-
biendo que la industria 'no ofrece garantías mas de control luego que estos colapsan.
al inversionista —y que— se le aniquiló con En enero de ese año, el crimen Gra-
reclamos colectivos incontrolables.' fía resulta un duro golpe para el FDN que
De una evaluación de las medidas aparece navegando en el desgobierno. El
de política económica se tiene que los ex- asesinato da lugar a la renuncia de los
portadores nacionales fueron los más per- miembros apristas del gabinete. En medio
judicados en este ensayo de tránsito demo- de la zozobra política Bustamante incorpo-
crático. ra a Odría y otros ministros militares a fin
El control de cambios aseguró la de robustecer su alianza original que se está
venta de dólares a precios sub valuados quebrando seriamente. Paralelamente,
ocasionándoles considerables pérdidas. En empieza a contener las reivindicaciones po-
1946, el tipo de cambio libre tenía una co- pulares.
tización de 7.90 soles miemtras el oficial se De otro lado, el colapso del control
mantenía en 6.50. Además, el control de en el sector externo acelera el proceso de
comercio exterior no admitía compensacio- organización de los industriales quienes de
nes entre las exportaciones y las importa- Junio de 1946 a Setiembre de 1947 logran
ciones del sector exportador; no obstante, conformar once comités más.
en la práctica, las compañías exportadoras El crimen Graña trae como conse-
extranjeras estaban eximidas de esa regula- cuencia que los industriales dejen de res-
ción. paldar las políticas populistas y empiecen
La política tributaria gravó más a desentenderse de la coalición. El colapso
fuertemente al sector exportador pero espe- en los controles hace que los industriales
cialmente al azucarero. En 1946, del 40o/o acepten intervenir en su perfeccionamiento;
del aumento presupuestal, el 60 o/o prove- sin embargo, los exportadores no adoptan
nía del impuesto acumulativo al azúcar. una posición similar, sino contraria.
En circunstancias en que el azúcar En Julio de 1947, el receso parla-
obtenía precios extraordinarios en el mer- mentario marca la defunción del FDN y el
cado international, el FDN colocó un siste- distanciamiento definitivo entre Bustaman-
ma de cuotas por productor y por zona pa- te y el APRA, el receso, hábil golpe de la
ra la venta del producto en el mercado na- Alianza Nacional, consigue paralizar la Cá-
cional. Al igual que este bien agrícola otros mara de Senadores y por ende, el estudio
productos extuvieron sujetos a regulación de los proyectos anteriormente citados.
de precio como el algodón, el café y otros A principios del 47, el nuevo siste-
importados. ma de control de comercio exterior y cam-
Finalmente, por primera vez, los bios es mejor estructurado que el ante-
agroexportadores tuvieron que aceptar la rior 1 7 . Considera por primera vez la inje-
constitución de sindicatos, el pago de sala- rencia de las principales entidades produc-
rios reales y las huelgas de brazos caídos. tivas, clasifica las importaciones por prio-
ridades A, B y C y establece una relac'ón
de excluidas.
5. La crisis económica y política El gobierno, sin embargo, desgasta-
do políticamente no logra establecer un
En 1947, sobreviene la crisis econó- acuerdo para diseñar un sistema que fijara
mica y con ella la crisis política. El gobier- cuotas de moneda extranjera para cada ca-
no retrocede ante el colapso del control del tegoría de importación.
comercio exterior y cambios e inicia la libe- En e s t e p u n t o , l o s industriales se
Mir.ella García: Coyuntura y Política Económica Populista 149
muestran dispuestos a colaborar y empie- productos básicos creando un clima de in-
zan a elaborar a nivel interno un presu- tolerancia. Cabe agregar que el retroceso
puesto de divisas requeridas, para importa- seguido por el populismo peruano en la
ciones impostergables sobre la base de las post-guerra es típico de los proyectos popu-
efectuadas en 1945 y 1946. Contrasta con listas de América Latina.
esta actitud, la posición de los exportadores
quienes siguen sobrefacturando y señalan
que la naturaleza de sus operaciones tiene 6. Los pasos hacia la estabilización
'un concepto incompatible con el de cuotas'.
En el tercer trimestre se pone en Los primeros esfuerzos de estabili-
práctica las nuevas medidas para el control zación surgieron en noviembre del 47, y no
y se flexibiliza el sistema, en menos de tres obstante, no fueron resultado de una pro-
meses, el intento de liberalización fracasa, gramación articulada. El gobierno intentó
debido a una elevación excesiva del tipo de retraer fondos del mercado elevando la tasa
cambio libre producto de la demanda —en de descuento en 1 o/o, luego que los bancos
parte especulativa— que excedía con creces subieran la tasa de interés. La primera me- '
la oferta. dida de índole monetario resultó claramen-
Bustamante retornó al controlismo te inefectiva por la magnitud de los recur-
impidiendo mayores presiones inflaciona- sos que comprendía.
rias y un deterioro más agudo en las rela- En el sector externo, el gobierno
ciones con las capas medias y sectores me- ante su incapacidad para manejar el proble-
dios. Poco tiempo después, las reservas ma de las divisas, insiste en los controles y
caen de 13.2 a 7.4 y la balanza en cuenta encarga su reorganización a los industriales.
corriente se contrae de 21.1 a 13.2 millo- Estos a pesar que ponen en función
nes de dólares 1 8 . sus presupuestos y otorgan licencias globa-
La inflación por su parte tuvo como les no logran impedir un nuevo colapso de-
causa principal las colocaciones bancadas bido a la agudísima escasez de moneda
y en segundo término, los subsidios. La in- extranjera.
flación en el 47 pasó de 9.4 o/o a 29.4 o/o Es interesante señalar que en el mo-
a raíz del experimento de liberalización y la mento en que los industriales tienen en sus
flexibilización de los controles de precio. manos el control, los exportadores no sólo
Además, la producción agrícola se se niegan a elaborar un presupuesto de di-
estancó no pudiendo cubrir la demanda visas —Maduefio les ofreció los formularios
interna especialmente de trigo, carne y de presupuesto de la SNI para que realiza-
arroz. La inversión se contrajo en ran una labor similar- sino que empiezan a
23 o/o 1 9 y la especulación se difundió en solicitar la entrega de sus divisas al punto
todos sus niveles. en que en abril del 48, Gildemeister se re-
Así, la experiencia populista del pe- husa a dar sus ingresos de exportación y
riodo de Bustamante devino en crisis eco- declara que el control es anticonstitucional.
nómica debido a las propias medidas de Este choque de intereses no da
política económica que tornaron irreconci- como resultado un enfrentamiento entre
liables los objetivos de industriales, capas industriales y exportadores. Los primeros
medias y sectores obreros. aún no estaban lo suficientemente cohesio-
También actuó en el mismo senti- nados ni poseían una capacidad de poder
do, la acción deliberada de los exportado- como la de los exportadores.
res que ayudaron a desquiciar el sistema, Esto hizo que estos no se presenta-
fomentaron las actividades especulativas y ran para respaldar a Bustamante buscando
publicitaron en favor suyo la escasez de una nueva alianza - e s t a vez sin el A P R A -
150 INFORMES DE INVESTIGACION

para consolidar el desarrollo industrial y reforzar su posición frente al APRA y los


lograr el gobierno promotor de dicho desa- exportadores.
rrollo. Además, por la magnitud de los re- Así, en febrero de 1948, constitu-
cursos en juego no se explicaba el enfrenta- ye un gabinete enteramente militar. Otor-
miento. ga al Contralmirante Saldías el cargo de
De otro lado en el presupuesto, los Ministro de Hacienda mientras Odría es
gastos públicos son recortados al no contar Ministro del Interior. Para ese entonces,
—por el receso— con los impuestos indirec- éste último conspiraba con Beltrán, jefe
tos previstos. Los controles de precio de de la Alianza Nacional.
los bienes de consumo popular mas indis- Acto seguido denuncia públicamen-
pensables y los subsidios son levantados tí- te al APRA, su exfuerza cogobernante. El
midamente en prevención de una mayor zo- APRA señala '... tiene en su constitución
zobra social. interna todas las características de una dic-
Estos intentos para estabilizar la tadura y en su acción política sobre el país
economía fracasaron al no atacar la sobre- aspira a una dominación integral por la
valuación. Lo que se trató de hacer fue fuerza, basada en la disciplina de la obe-
ensayar la deflación de la economía en for- diencia y de la consigna' Un mes más
ma similar a como lo propuso Ferrero en el tarde, coloca al APRA totalmente fuera de
45; sin embargo, el gobierno aunque con- la maquinaria del estado con la supresión
trajo gastos públicos no pudo retraer el de los municipios transitorios.
crédito. Bustamante se hallaba con dos fren-
En cambio, el programa de estabili- tes, el APRA y los exportadores; mientras,
zación de setiembre del 48 estuvo diseñado los industriales no toman una acción decidi-
por el FMI. El programa atacó los puntos da en favor del gobierno y el clima social se
básicos como la sobrevaluación del sol por torna cada vez más conflictivo. Por su par-
medio de los recargos a las importaciones. te, el APRA que continuaba aferrado al
Además, estimuló las exportaciones con la controlismo denuncia las medidas antipo-
entrega del 35 o/o del valor de éstas en cer- pulares del gobierno y se alza en armas el
tificados de divisas transferibles e intentó 3 de octubre fracasando en su intento.
retraer los recursos bancarios con la facul- Aplastada la conspiración aprista y
tad de elevar el encaje legal mínimo. expulsada el APRA del escenario político
Los recargos aunque impopulares sigue sin obstáculos la conspiración Blanca,
lograron recaudar 28.8 millones de soles con la Alianza Nacional al frente.
para amortizar la deuda por subsidios 20 .
El encaje mínimo no fue elevado pues el
gobierno sabía que si bien contraería los 7. Fin político de Bustamante
fondos bancarios a prestarse probablemente
también retraería más las utilidades que los Bustamante en tres años tuvo que
bancos. Finalmente, los exportadores no reconstruir sus gabinetes sucesivamente
aceptaron la entrega del 35 o/o debido a llegando a tener siete gabinetes y seis mi-
que estos no sólo ansiaban la entrega total nistros de hacienda. Luego de haber ob-
de divisas sino el dominio del poder políti- tenido el 67 o/o de los votos pasó a perder
co. el visto bueno de los industriales para ter-
Bustamante trató de estabilizarse minar sin respaldo popular. La oligarquía
políticamente a medida que intentaba la y una parte importante del alto mando mi-
estabilización económica. La reacción po- litar le asestan el golpe en octubre del 48,
pular por la elevación de precios y la elimi- la revolución 'restauradora' de Odría man-
nación lenta de subsidios lo convenció de da al presidente al destierro y cierra uno de
Mir.ella García: Coyuntura y Política Económica Populista 151

los episodios más cercanos de la democra- cado interno nos permitieran un desarrollo
cia. menos dependiente y más identificado con
El desarrollo nacional donde la las necesidades del país queda como un
industrialización y el crecimiento del mer- sueño.

NOTAS

(1) Portocarrero Gonzalo. El fracaso de la políti- (11)E1 Comité Nacional del Comercio y de la Pro-
ca nacional y la liberalización de la economía ducción estaba constituido por la Sociedad
peruana. Economía, fuerzas políticas y políti- Nacional Agraria, Asociación de Ganaderos,
ca económica: 1945-1950 Lima s/f, pp. 57- Sociedad Nacional de Minería, Cámara de Co-
58. mercio de Lima, Sociedad Nacional de Indus-
(2) Cascabel Octubre de 1945 No. 549, p. 392 trias, Cámara de Comercio del Callao, Socie-
(3) Bustamante y Rivero José Luis. Tres años de dad Progreso de la Pequeña Minería, Asocia-
Lucha por la democracia en el Perú. Buenos ción de Horticultores ae Lima y Callao y la
Aires 1949. Memorándum de la Paz del 13 Asociación de Comercio e Industria de Are-
de Marzo de 1945. pp. 13-14. quipa.
(4) Kantor Harry. El movimiento aprista perua- (12)Ver García Mirella. Populismo y política
no. Ed. Pleamar. Buenos Aires, 1964. p. 52. económica: 1945-1948. Tesis de Bachiller.
(5) Bustamante (1949). Op. cit. p. 22. Universidad del Pacífico 1984. Capítulo III,
(6) Ver por ejemplo, Diario de debates de la Cá- pp. 95-184.
mara de Senadores, legislación ordinaria 1945, (13) Ver Memoria del Banco Central de Reserva
Vol. 1, 6ta. sesión ordinaria, pp. 286-288 y 1946, pp. 27-28.
Análisis de la situación monetaria. En Boletín (14)Memoria del Banco Central de Reserva 1946,
de la Cámara de Comercio de Lima. Julio p. 28.
1945, p. 317. (15)Ver García (1984), Op. Cit. p. 135.
(7) Diario de Debates de la Cámara de Senadores. (16) Ver García (1984), Op. Cit. p. 178.
Legislación Ordinaria 1945, Tomo III, pp. (17)Véase García (1984), pp. 192-201 para un
1305-1306. análisis más detenido de los controles de
(8) Palabras de Augusto Maurer, Presidente de la cambio en 1947.
Sociedad Nacional de Industrias. Industria (18)García (1984), Op. Cit. p. 205.
Peruana, Vol. XV, No. 7, pp. 287-289 (19)CEPAL, Análisis y proyecciones del desa-
(9) Exposición de Montero en la Cámara de Se- rrollo económico. El desarrollo industrial
nadores, 15 de Noviembre de 1945. Diario de del Perú. Naciones Unidas. México, 1959,
Debates del Senado. Legislación Ordinaria P- 11-
1945. Vol. IV, p. 2328. (20)García (1984), Op. Cit., p. 236
(10) Ver Bonilla F., Constitución política del Perú, (21)Bustamante y Rivero, José Luis. Mensaje del
Ed. Mercurio. Lima 1974, Arts. 129-166-172- Presidente del 28 de Febrero de 1948, Lima,
173 y sexta disposición transitoria. p. 14.
152 INFORMES DE INVESTIGACION

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