MÓDULO DE FINANZAS PÚBLICAS

Universidad de La Guajira
Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas
Maestría en Finanzas
Edilma Cecilia Frías Acosta- Docente
2020
 CONTENIDO

MÓDULO DE FINANZAS PÚBLICAS .....................................................................................10

JUSTIFICACIÓN ...........................................................................................................................10
UNIDAD 1. MARCO LEGAL DE LAS FINANZAS PÚBLICAS ............................................12
1.1 EL ESTADO Y LA CIENCIA FINANCIERA ..............................................................12
1.2 ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO COLOMBIANO .....................14
1.2.1. Los Organismos del Estado.14
1.2.2. Categorías Básicas del Estado.16
1.2.3. Organización del Estado por Niveles. .....................................................................16
1.3 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS ..................................18
1.4 OBJETO, PROPÓSITOS Y FUNCIONES DE LAS FINANZAS PÚBLICAS........19
1.5 RELACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS CON OTRAS ÁREAS DEL
CONOCIMIENTO ......................................................................................................................21
1.6. ASPECTOS LEGALES DE LAS FINANZAS PÚBLICAS ...............................................22
UNIDAD 2. FINANZAS, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS .............................................25
2.1. POLÍTICA ECONÓMICA DEL SECTOR PÚBLICO.........................................................25
2.1.3 ......... Obligación del Estado en relación con el manejo de las Finanzas Públicas.
..................................................................................................................................................27
2.2. POLÍTICA ECONÓMICA DEL SECTOR PÚBLICO. .......................................................27
2.2.1 Objetivos de la política económica ...............................................................................28
2.2.2 Instrumentos y Herramientas de la Política Económica. .........................................28
2.3. PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA. ................29
2.3.1 Plan Nacional de Desarrollo (PND) (Arts. 339 a 344 de la Constitución de 1991
y Ley 152 de 1994). ..............................................................................................................31
2.3.2. Aportes del MFMP como Instrumento de Gestión de las Finanzas Públicas. ...32
2.3.2.1. Contenido del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). .....................................33
2.3.3 Aportes del Plan Financiero (PF), como Instrumento de Gestión de las
Finanzas Públicas. ..............................................................................................................34
2.3.3.1. Responsables en la Elaboración del Plan Financiero (PF) .................................34
2.3.3.2. Superávit Primario ........................................................................................................36
2.3.3.3. Cálculo del Superávit Primario ..................................................................................37
2.3.3.4. Metas de deuda pública y análisis de su sostenibilidad. ....................................37

2
2.3.3.5. Acciones y medidas para el cumplimiento de las metas ....................................38
2.3.3.6. Estimación del costo fiscal de las exenciones e incentivos tributarios
existentes en la vigencia anterior. ...................................................................................39
2.3.3.7. Relación de los pasivos exigibles y de los contingentes ...................................39
2.3.3.8. Costo fiscal de los proyectos de acuerdos sancionados en la vigencia fiscal
anterior. ..................................................................................................................................40
2.3.3.9. Indicadores de seguimiento a la gestión presupuestal y de resultado de los
objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del
presupuesto ..........................................................................................................................40
2.3.4 Aportes del Plan Indicativo (PI), como instrumento de Gestión de las Finanzas
Públicas. ................................................................................................................................41
2.3.4.1. Elementos del Plan Indicativo (PI). ...........................................................................42
2.3.5. Contribución del Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) al proceso de
Gestión de las Finanzas Públicas. ..................................................................................44
2.3.6. Contribución del presupuesto anual al proceso de gestión pública ...................47
2.4. SISTEMA, PRINCIPIOS Y ETAPAS DEL PROCESO PRESUPUESTAL
COLOMBIANO ..........................................................................................................................47
2.4.1 El sistema presupuestal colombiano ...........................................................................47
2.5. COORDINACIÓN DEL SISTEMA PRESUPUESTAL ......................................................50
2.5.2. Funciones del Consejo Departamental, Distrital o Municipal de Política Fiscal
en Materia Financiera y Presupuestal (CODFIS-COMFIS) .........................................52
2.6. VIGENCIAS FUTURAS ........................................................................................................54
2.6.1. Vigencias futuras excepcionales..................................................................................55
2.7. PRINCIPIOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL ..............................................................55
2.8. CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES ..........57
2.8.1. Cobertura del estatuto orgánico de presupuesto de las Entidades Territoriales
..................................................................................................................................................58
2.8.2. Aplicación del Estatutos Orgánico de presupuesto a personas jurídicas
públicas de las Entidades Territoriales ..........................................................................58
2.8.3. Componentes del Presupuesto General de los Entes Territoriales .....................59
2.8.3.1. Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital .....................................................59
2.8.3.2. Presupuesto de Gastos o de Apropiaciones ..........................................................59
2.8.3.3. Disposiciones Generales ............................................................................................59
2.8.4. Clasificación del presupuesto de ingresos y recursos de capital de las
Entidades Territoriales. ......................................................................................................60
2.8.4.1. Ingresos Corrientes ......................................................................................................60

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2.8.4.2. Ordenamientos y Prohibiciones de los Recursos de Capital.............................61
2.8.4.5. Ingresos de los Establecimientos Públicos ...........................................................61
2.8.5. Clasificación del Presupuesto de Gastos o Apropiaciones de las Entidades
Territoriales. ..........................................................................................................................61
2.8.6. Gastos de los Establecimientos Públicos ..................................................................62
2.8.6.1. Inclusión de Apropiaciones ........................................................................................62
2.8.6.2. Prioridad en el Gasto ...................................................................................................63
2.8.6.3. Decisiones en Materia Fiscal .....................................................................................63
2.8.6.4. Gastos Público Social ..................................................................................................63
2.8.6.5. Obligatoriedad en la Asignación de Partidas .........................................................64
2.8.6.6. Créditos Judiciales, Laudos Arbitrales y Conciliaciones ...................................64
2.8.6.7. Déficit Fiscal ...................................................................................................................64
2.9 ETAPAS DEL PROCESO PRESUPUESTAL EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
65
2.9.1. Programación del proyecto de presupuesto .............................................................65
2.9.2 Presentación del proyecto de presupuesto ................................................................68
2.9.3. Estudio y aprobación del proyecto de presupuesto................................................68
2.9.3.1. Órgano de comunicación en materia presupuestal..............................................69
2.9.3.2. Concepto Previo ............................................................................................................69
2.9.3.3. Partidas Innecesarias...................................................................................................69
2.9.3.4. Suspensión de Apropiaciones ...................................................................................70
2.9.3.5. Expedición del Presupuesto ......................................................................................70
2.9.3.6. Revisión por parte del Gobernador o Alcalde ........................................................70
2.9.3.7. Repetición del Proyecto General de Presupuesto ................................................70
2.9.3.8. Proceso de repetición del presupuesto ..................................................................71
2.9.3.8.1. Créditos adicionales en el decreto de repetición del presupuesto ...............71
2.9.4 Liquidación del presupuesto ..........................................................................................71
2.9.4.1 Liquidación del presupuesto sin ordenanza o acuerdo .......................................73
2.9.5 Ejecución del presupuesto .............................................................................................73
2.9.5.1. Disponibilidad y viabilidad presupuestal ................................................................73
2.9.5.2. Función de la Administración ....................................................................................74
2.9.5.3. Programa Anual de Caja-PAC ....................................................................................74
2.9.5.4. El programa Anual Mensualizado de Caja (PAC)............................................74
2.9.5.4.1. Suspensión del PAC .................................................................................................75

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2.9.5.4.2. Recaudos de las Rentas y Recursos de Capital ................................................75
2.9.5.4.3. Ordenadores del Gasto ............................................................................................75
2.9.6. Modificaciones al Presupuesto .....................................................................................76
2.9.6.1. Decreto de reducción al presupuesto ......................................................................77
2.9.6.2. Adiciones al presupuesto ...........................................................................................77
2.9.6.3.Trámite de traslados y adiciones ...............................................................................77
2.9.6.4. Fuentes de adiciones ...................................................................................................77
2.9.6.5. Disponibilidad para Modificaciones .........................................................................77
2.9.6.6. Adiciones y Traslados Excepcionales .....................................................................78
2.9.6.7. Iniciativa exclusiva .......................................................................................................78
2.9.6.8. Modificaciones al anexo del decreto de liquidación .......................................78
2.9.6.9. Obligaciones y compromisos ....................................................................................79
2.9.6.10. Ajustes por compromisos ........................................................................................79
2.9.6.11. Régimen de apropiaciones y reservas ..................................................................79
2.9.6.12. Cuentas por pagar al cierre de la vigencia fiscal ................................................80
2.9.6.13. Cuenta Única ................................................................................................................80
2.9.7. Control y evaluación del presupuesto ........................................................................81
2.9.7.1. Control político ..............................................................................................................82
2.9.7.2. Control de gestión y resultados ................................................................................82
2.9.7.3. Centros de información presupuestal .....................................................................83
2.9.7.4. Control Fiscal .................................................................................................................83
2.9.7.5. Auditoría General de la República ............................................................................83
2.9.7.6. Sistemas de Control Fiscal .........................................................................................84
2.9.7.7. Principios del Control Fiscal ......................................................................................85
2.9.7.8. Juicio fiscal de cuentas ...............................................................................................86
2.9.7.9. Responsabilidad Fiscal de los funcionarios públicos .........................................86
2.9.7.10. Control Interno ............................................................................................................87
2.9.7.11. Control social o ciudadano ......................................................................................88
2.9.7.12. Disposiciones Varias .................................................................................................88
2.9.7.13. Capacidad de Contratación y Ordenación del Gasto .........................................89
2.9.7.14.Presupuesto de las Asambleas, Concejos y Contralorías .................................90
2.9.7.15.Remisión a Normas Superiores................................................................................90
2.10. LA EFECTIVIDAD EN LA RECAUDACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS ........90

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2.11. LA EFECTIVIDAD, OPORTUNIDAD Y EQUIDAD EN LA ASIGNACIÓN Y/O USO
DE LOS RECURSOS PÚBLICOS ..........................................................................................91
2.12. FINANZAS TERRITORIALES ...........................................................................................93
2.12.1. Comportamiento de las finanzas territoriales .........................................................93
2.12.2. Régimen de transferencias y participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación ......................................................................................................93
2.12.3. Sistema General de Participaciones .........................................................................94
2.12.4. Reglas para la asignación de las participaciones ..................................................94
2.12.5 Sistema General de Regalía ..........................................................................................95
2.12.5.1. Objetivos y fines del Sistema General de Regalías...........................................95
2.12.5.2. Órganos del Sistema General de Regalías ...........................................................96
2.12.5.3. Comisión Rectora del Sistema General de Regalías ..........................................96
2.12.5.4. Funciones de la Comisión Rectora ........................................................................97
2.12.5.5. Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) ...........................97
2.12.5.6. Funcionamiento del Sistema General de Regalías .............................................97
2.12.5.7. Ciclo de Regalías y Compensaciones ...................................................................98
2.12.5.8. Conceptos de Distribución .......................................................................................98
2.12.5.9. Destinación de los Recursos del Sistema General de Regalías .....................98
2.12.5.10. Características de los Proyectos de Inversión ..................................................99
2.12.5.11. Ejercicios de Planeación Regional .......................................................................99
2.12.5.12. Formulación y presentación de los proyectos de inversión ........................100
2.12.5.13. Viabilidad de los proyectos de inversión..........................................................100
2.12.5.14. Aprobación y priorización de proyectos de inversión ..................................100
2.12.5.15. Ejecución de proyectos de inversión ................................................................100
2.12.5.16. Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación ....................................................101
2.12.5.17. Programas y Proyectos .........................................................................................101
2.12.5.18. Decisiones del Órgano Colegiado de Administración y Decisión ..............101
2.12.5.19. Secretaría Técnica del OCAD a Nivel Nacional ...............................................102
2.12.5.20. Fondo de Desarrollo Regional .............................................................................102
2.12.5.21. Fondo de Compensación Regional ....................................................................102
2.12.5.22. Secretaría Técnica de los OCAD a nivel departamental................................102
2.12.5.23. Destinatarios de asignaciones directas ............................................................103
2.12.5.24. Destinación de los recursos de las asignaciones directas ..........................103
2.12.5.25. Pignoración de recursos de asignaciones directas .......................................103

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2.12.5.26. Proyectos de Inversión .........................................................................................103
2.12.5.27. Secretaría Técnica de los OCAD .........................................................................104
2.12.5.28. Órganos Colegiados de Administración y Decisión de la Entidades
Territoriales .........................................................................................................................104
2.12.5.29. Ejecución de los proyectos de inversión..........................................................104
2.13. DÉFICIT FISCAL, SU FINANCIACIÓN Y LA DEUDA PÚBLICA ..............................104
2.13.1. Tipos de déficit .............................................................................................................105
2.13.2. Herramientas para cubrir el déficit fiscal ...............................................................105
2.13.3. Diagnóstico del déficit fiscal en Colombia ............................................................106
2.13.4. La Deuda Pública .........................................................................................................106
2.13.5 Circulo Vicioso de la Deuda Pública ........................................................................106
2.13.6 Clasificación de la Deuda Pública .............................................................................107
2.13.7. Capacidad de pago ......................................................................................................107
2.14.1 SITUACIONES FINANCIERAS A NIVEL TERRITORIAL.....................................108
2.14.2. Superávit o Déficit Presupuestal de Ingresos .......................................................108
2.14.3. Superávit o Déficit de Egresos o Gastos ...............................................................109
2.14.4Superávit o Déficit de Ejecución Presupuestal .......................................................109
2.14.5.Superávit o Déficit Fiscal.............................................................................................109
2.14. 6.Superávit o Déficit de Tesorería ...............................................................................110
2.14.7 Indicadores Financieros ..............................................................................................110
2.15 CONTRATOS ESTATALES ......................................................................................111
2.15.1 Marco Legal de la Contratación Estatal ..................................................................112
2.15.2 Clases de contratos Estatales ..................................................................................113
 Contrato de obra....................................................................................................................113
 Contrato de Consultoría. .....................................................................................................113
 Contrato de prestación de servicios. ...............................................................................113
 Contrato de concesión.........................................................................................................113
2.15.3 Nulidad de los contratos estatales ...........................................................................113
2.15.4 Responsabilidad contractual .....................................................................................113
BIBLIOGRAFÍA ...........................................................................................................................115

7
 INDICE DE CUADROS

CUADRO 1. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL ESTADO ................................................................................. 12

CUADRO 2. DEFINICIÓN DE FINANZAS PÚBLICAS .......................................................................................... 13
CUADRO 3. RAMAS DEL PODER PUBLICO ...................................................................................................... 14
CUADRO 4. ORGANISMOS DEL ESTADO COLOMBIANO ................................................................................. 15
CUADRO 5. CATEGORÍAS BÁSICAS DEL ESTADO ............................................................................................ 16
CUADRO 6. ORGANIZACIÓN DEL ESTADO POR NIVELES ................................................................................ 17
CUADRO 7. NORMAS CONSTITUCIONALES DE LAS FINANZAS PÚBLICAS ....................................................... 22
CUADRO 8. OTRAS NORMAS LEGALES APLICABLES A LAS FINANZAS PÚBLICAS ............................................. 24
CUADRO 9. SISTEMAS ECONÓMICOS IMPERANTES EN LOS PAÍSES DEL MUNDO .......................................... 25
CUADRO 10. PRINCIPALES POLÍTICAS ECONÓMICAS ..................................................................................... 28
CUADRO 11. PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE GESTIÓN FINANCIERA .......................................................... 30
CUADRO 12. ELEMENTOS PARA EL DIAGNÓSTICO INTEGRAL DEL PLAN DE DESARROLLO. ............................ 31
CUADRO 13. PLANES DE DESARROLLO DE LOS ÚLTIMOS 14 PRESIDENTES DE COLOMBIA. ............................ 32
CUADRO 14. CAPÍTULOS PARA LA ELABORACIÓN DEL MFMP ....................................................................... 33
CUADRO 15. ELEMENTOS BÁSICOS PARA ELABORAR EL PLAN FINANCIERO .................................................. 34
CUADRO 16. SÍNTESIS DEL PLAN FINANCIERO ............................................................................................... 35
CUADRO 17. CONTENIDO DEL PLAN FINANCIERO ......................................................................................... 36
CUADRO 18. CALCULO DEL SUPERÁVIT PRIMARIO ........................................................................................ 37
CUADRO 19. EXENCIONES TRIBUTARIAS ....................................................................................................... 39
CUADRO 20. INCENTIVOS TRIBUTARIOS ....................................................................................................... 39
CUADRO 21. COSTO FISCAL DE LOS PROYECTOS DE ACUERDOS .................................................................... 40
CUADRO 22. PLAN INDICATIVO CUATRIENAL. ............................................................................................... 40
CUADRO 23. CRONOGRAMA PARA ELABORAR EL PLAN INDICATIVO CUATRIENAL ........................................ 43
CUADRO 24. CONTENIDO DEL PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES ................................................... 45
CUADRO 25. CONFORMACIÓN DEL SISTEMA PRESUPUESTAL COLOMBIANO ................................................ 49
CUADRO 26. DEFINICIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL ................................................. 56
CUADRO 27. PROCESO DE EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES ..... 75
CUADRO 28. MODIFICACIÓN AL PRESUPUESTA GENERAL DE LOS ENTES TERRITORIALES ............................. 80
CUADRO 29. NORMAS Y ENTIDADES DE CONTROL ....................................................................................... 81
CUADRO 30. PRINCIPIOS DEL CONTROL FISCAL............................................................................................. 86
CUADRO 31. SUPERÁVIT O DÉFICIT DE INGRESOS ....................................................................................... 109
CUADRO 32. SUPERÁVIT O DÉFICIT DE EGRESOS O GASTOS ........................................................................ 109
CUADRO 33. SUPERÁVIT O DÉFICIT DE EJECUCIÓN PRESUPUESTAL ............................................................ 109
CUADRO 34. SUPERÁVIT O DÉFICIT FISCAL.................................................................................................. 109
CUADRO 35. SUPERÁVIT O DÉFICIT DE TESORERÍA...................................................................................... 110
CUADRO 36. INDICADORES FINANCIEROS ................................................................................................... 110
CUADRO 37. NORMATIVIDAD APLICABLE AL PROCESO DE CONTRATACIÓN ESTATAL……………………………-111

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 INDICE DE FIGURAS

FIGURA 1. REFERENTES DEL MARCO FISCAL.................................................................................................. 33

FIGURA 2. SISTEMA PRESUPUESTAL .............................................................................................................. 49
FIGURA 3. PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO PUBLICO...................................................................................... 56
FIGURA 4. ETAPAS DEL PROCESO PRESUPUESTAL ......................................................................................... 65
FIGURA 5. TIPOS DE CONTROLES REALIZADOS AL PRESUPUESTO .................................................................. 82

9
 MÓDULO DE FINANZAS PÚBLICAS

JUSTIFICACIÓN

Las Finanzas Públicas, considerada como una de las ramas más importantes de la
economía, se define como un instrumento para la obtención, administración y
gestión de los recursos del Estado; necesarios para el cumplimiento de sus fines.
Igualmente, están conformadas por una serie de políticas que organizan los
ingresos, los gastos y la deuda pública, de cuya relación dependen la estabilidad y
sostenibilidad fiscal y financiera de un país en el manejo de sus recursos públicos a
través del presupuesto; dando como resultado una situación de déficit o superávit.
En este marco de referencia, Córdoba (2014), en su texto titulado: “Finanzas
Públicas: Soporte para el Desarrollo del Estado”; precisa que los aspectos más
importantes de la política económica, surgen de las operaciones del presupuesto
público, al señalar: “La selección de objetivos económicos, la obtención de medios
para alcanzarlos, las erogaciones y la administración de los recursos patrimoniales
son las tareas más importantes del Estado que constituyen la unidad financiera”.
Por otra parte, argumenta que el objeto de las Finanzas Públicas, en su concepción
genérica: “Es examinar cómo el Estado obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos”.
Según este autor, las Finanzas del Estado, llamadas también “Finanzas Públicas”,
“Hacienda Pública” y “Economía Financiera”, es considerada también una ciencia
social, una ciencia de la cultura, situada entre tres grandes campos científicos: la
economía; el derecho; y la política. También expresa que ésta es una ciencia que
estudia una de las más importantes funciones o actividades del Estado; o sea: “La
Actividad Financiera”, entendida como la gestión que realiza el ente público para
lograr los medios económicos que le permitan alcanzar sus fines. Por consiguiente,
se analizará los aspectos de la estructura administrativa del Estado, conformado por
las ramas del poder público, organismos de control y otras entidades y empresas
del Estado del orden nacional y territorial.
Por otra parte, es necesario precisar, que para el logro de los objetivos del curso,
los estudiantes, académicos, profesionales y estudiosos de las fianzas públicas,
deben obtener amplios conocimientos sobre las instituciones e instrumentos que la
conforman, tanto en términos generales, como en particular el caso colombiano. Así
mismo, resulta pertinente la comprensión de las funciones que desempeñan las
finanzas públicas en la economía de un país, siempre y cuando estén contenidas
en el sistema presupuestal, el cual exhibe una mutua relación entre ingresos
públicos, gastos públicos y la actividad del Estado. También están relacionadas con
la efectividad en el recaudo de ingresos, la oportunidad y equidad en el uso de los
recursos y la sostenibilidad de la deuda pública. En el mismo orden de ideas,

10
Romero (2019), define las Finanzas Públicas, como una “Disciplina que trata la
captación de los ingresos, su administración y gasto, la deuda pública y la política
de precios y tarifas que realiza el Estado a través de diferentes instituciones del
sector público. Su estudio se refiere a la naturaleza y efectos económicos, políticos
y sociales en el uso de instrumentos fiscales: ingresos, gastos, empréstitos y precios
y tarifas de los bienes y/o servicios producidos por el sector paraestatal”.

De lo anteriormente expuesto, se colige que el enfoque integral de las finanzas

públicas, parte de una perspectiva global y analiza las posibles interrelaciones con
otros sectores económicos y sociales, orientados a potenciar la generación de
políticas públicas relacionadas con la gestión financiera. Adicionalmente, se
abordarán los componentes del sistema presupuestal colombiano, sus principios,
clasificación y etapas del proceso a nivel nacional, departamental, distrital y
municipal. También se analizará la aplicación operativa del presupuesto público, así
como los delitos más frecuentes en que incurren los funcionarios públicos, por
inobservancia de las normas de presupuesto y contratación.

Por otra parte, es importante resaltar que: “Si las Finanzas Públicas, se refiere a
aquellos aspectos de la política económica que surgen de las operaciones del
presupuesto público”, en el desarrollo del curso se resalta la importancia del
presupuesto, como una herramienta de planificación y gestión necesaria para lograr
acercarse a los principios fundamentales de la eficiencia y eficacia económica en el
manejo de las finanzas públicas en general y en particular en defensa de los
intereses de los más vulnerables, que en última instancia, son los grandes
beneficiarios de la correcta y adecuada aplicación de los cada vez más escasos
recursos en proporción a las crecientes necesidades de la sociedad, cuyos
contribuyentes son quienes financian con el pago de impuestos, el gasto y la deuda
pública.

Finalmente, es de anotar que la asignatura de “Finanzas Públicas”, incluida en el

Plan de Estudios de la Maestría en Finanzas, adscrita a la Facultad de Ciencias
Económicas y Administrativas de la Universidad de La Guajira, está orientada a la
comprensión de los elementos teóricos y prácticos de la planeación del Estado, para
su análisis y aplicación práctica en los entes territoriales, con el propósito de
transformar la realidad local y nacional; proporcionando para ello, los elementos
básicos para el manejo eficiente de los recursos públicos, a través del presupuesto;
el cual tiene como soporte, la normatividad vigente, aplicable a las entidades
públicas del orden nacional y territorial, establecida en la Constitución Política de
Colombia, leyes, decretos y demás disposiciones reglamentarias.

11
UNIDAD 1. MARCO LEGAL DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

1.1 EL ESTADO Y LA CIENCIA FINANCIERA

De acuerdo con Bracher (2006), citado por Córdoba (2014), “El Estado es un
segmento geográficamente limitado de la sociedad humana unido por una común
obediencia a un único soberano. El término puede hacer referencia tanto a una
sociedad en su conjunto, como, de modo más específico, a la autoridad soberana
que la controla”. (p.3).

El autor también señala que: “El Estado como máxima potestad para gobernar está
constituido por: territorio o espacios, población y poder político. El concepto de
Estado está íntimamente relacionado con el concepto de soberanía, que se basa en
la hipótesis, de que toda sociedad política, está o debe estar unido bajo una
determinada autoridad jurídica”. (p.3).
Cuadro 1. Elementos Constitutivos del Estado Colombiano
1. Poder Público (Gobierno)
2. Territorio (Espacio Geográfico)
ESTADO
3. Población (Pueblo)

Fuente: Córdoba (2014).

En términos generales, las Finanzas Públicas, se refiere a aquellos aspectos de la

política económica que surgen de las operaciones del presupuesto público;
entendido como un instrumento de planificación y gestión de los planes y programas
de desarrollo económico y social, con el propósito fundamental de satisfacer las
necesidades de la sociedad. Por consiguiente, éstas deben ser manejadas, dentro
de los más acendrados principios de la eficiencia y la eficacia administrativa.
De acuerdo con Córdoba (2014), el objeto de las Finanzas Públicas, en su
concepción genérica, es examinar cómo el Estado obtiene sus ingresos y efectúa
sus gastos, al expresar: “El Estado está orientado al cumplimiento de sus leyes
fundamentales y objetivos políticos más trascendentes; también dirige su actividad
diaria hacia tales objetivos, metas sociales y económicas. La selección de objetivos
económicos, la obtención de medios para alcanzarlo, las erogaciones y la
administración de los recursos patrimoniales son las tareas más importantes del
Estado que constituyen la unidad financiera”. (p. 3).
Para el autor antes mencionado, “El Estado regula la actividad productiva del país
a través de políticas económicas, donde las finanzas públicas juegan un papel
trascendental. Es propio de esta actividad todo lo relativo a los ingresos públicos,
ya sea que provengan de impuestos, productos, derechos y aprovechamiento por
el cobro de los servicios públicos o por la venta de productos”. (p.4).

12
 Por su parte, Romero (2019) define las Finanzas Públicas, como una “Disciplina que
trata la captación de los ingresos, su administración y gastos, la deuda pública y la
política de precios y tarifas que realiza el Estado a través de diferentes instituciones
del sector público. Su estudio se refiere a la naturaleza y efectos económicos,
políticos y sociales en el uso de instrumentos fiscales: ingresos, gastos, empréstitos
y precios y tarifas de los bienes y/o servicios producidos por el sector paraestatal”.
(pag.53)
En relación con la Hacienda Pública, el autor antes mencionado (2015), la define
como una “Función gubernamental orientada a obtener recursos monetarios de
diversas fuentes para financiar el desarrollo del país. Consiste en recaudar
directamente los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos; así como
captar recursos complementarios, mediante la contratación de créditos y
empréstitos en el interior del país y en el extranjero. Es el conjunto de bienes,
propiedades y derechos del Gobierno. (p.62)
Respecto a la Economía Pública, Romero (2015) señala: “La economía pública, en
una concepción más amplia, se constituye en el análisis del sector público, lo cual
incluye los ingresos, la deuda y los gastos del sector público como componentes
del presupuesto y, a su vez, base del análisis de las finanzas públicas. Cubre,
además, todas las actuaciones del sector público: actividades presupuestarias, de
regulación, de diseño de políticas públicas, de gestión de agencias públicas y de
evaluación y control públicos”. (P. 63).
Cuadro 2. Definición de Finanzas Públicas
AUTORES

ELEMENTOS Córdoba Romero Frías

El objeto de las Finanzas Públicas, en su concepción genérica, es

examinar cómo el Estado obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos. X
Las Finanzas Públicas, se definen como el conjunto de elecciones
económicas que manifiestan la relación de ingresos y gastos del
Estado, siempre que estén contenidas en el sistema presupuestal, X
lo cual exhibe una mutua relación entre ingresos públicos, gastos
públicos y las actividades del Estado.
El estudio de las Finanzas Públicas, se refiere a la naturaleza y
efectos económicos, políticos y sociales en el uso de instrumentos
fiscales: ingresos, gastos, empréstitos y precios y tarifas de los X
bienes y/o servicios producidos por el sector paraestatal.
Entendida como una rama de la economía, las Finanzas Públicas,
se define como un instrumento para la obtención, administración y
gestión de los recursos del Estado; necesarios para el cumplimiento
de sus fines. Así mismo, están conformadas por una serie de X
políticas que organizan los ingresos, los gastos y la deuda pública,
de cuya relación dependen la estabilidad y sostenibilidad económica
de un país en el manejo de sus recursos, a través del presupuesto;
dando como resultado una situación de déficit o superávit.
Fuente: Elaboración propia.

13
1.2 ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO COLOMBIANO

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 113 de la Constitución Política de

Colombia: “Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.
Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes,
para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del
Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines”. Al respecto Córdoba (2014), las define de la siguiente
manera:
Cuadro 3. Ramas del Poder Publico
RAMAS DEFINICIÓN
Representa al gobierno y está conformada a nivel nacional por el
Presidente de la República, el Vicepresidente, los Ministros y los
Ejecutiva Directores de Departamentos Administrativos. A nivel departamental está
conformada por los Gobernadores y los Secretarios de Gabinete; y a nivel
municipal o distrital por los Alcaldes y sus Secretarios de Gabinete .
Legislativa Está integrada por el Congreso de la República, y éste a su vez está
conformado por el Senado y la Cámara de Representantes. A nivel
departamental está la Asamblea Departamental, y a nivel municipal y
distrital, el Concejo. Corresponde al Congreso de la República reformar la
Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y
la administración.
Judicial Es la encargada de aplicar la ley de manera justa y resuelve conflicto entre
las personas de acuerdo a la ley. El poder judicial de Colombia empieza
a partir de la Constitución Política de 1991. Está conformada por la Corte
Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, el
Consejo Superior de la Judicatura, los Tribunales y Juzgados y la Fiscalía
General de la Nación. (págs. 7-8).
Fuente: Córdoba (2014).

1.2.1. Los Organismos del Estado.

Están constituidos por los siguientes órganos independientes y autónomos:
Órganos de Control: la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo
y la Contraloría General de la República. Organización Electoral: el Consejo
Nacional Electoral y la Registraduría del Estado Civil.

Otros organismos del Estado son los siguientes: el Banco de la República, la

Autoridad Nacional de Televisión, la Comisión de Regulación de Comunicaciones y
la Agencia Nacional del Espectro. A continuación, se presenta un cuadro donde se
definen los aspectos más importantes de sus funciones y propósitos:

14
 Cuadro 4. Organismos del Estado Colombiano
ORGANISMOS DEFINICIÓN
Sus funciones están amparadas en los Arts. 275-284 C:P:C; es el
organismo encargado de velar por el cumplimiento de las
disposiciones constitucionales y legales, así como de las decisiones
judiciales y administrativas de vigilancia y control del cumplimiento
Procuraduría General
normativo y funcional; orientado a proteger los derechos y garantizar
de la Nación la estandarización de procesos y procedimientos orientados a evitar
errores administrativos y contener los riesgos de corrupción.
Creada por la Constitución de 1991 en su Capítulo II, con el propósito
de velar por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos
Defensoría del Pueblo humanos dentro del Estado social de derecho, democrático,
participativo y pluralista, así como la divulgación y promoción del
Derecho Internacional Humanitario.
Es el máximo órgano de control fiscal del Estado, además es una
Contraloría General de entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y
la República presupuestal. Tiene a su cargo la función pública de ejercer control y
vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o
entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
Consejo Es el encargado de decidir cuándo y dónde ocurrirá una elección.
Nacional También vela por los partidos y movimientos políticos de Colombia y
Electoral establece límites a las cuantías de gasto de las campañas electorales.
Se define como una institución descentralizada del Estado colombiano
Registraduría Nacional encargada del registro civil nacional, así como la convocatoria y
del Estado Civil organización electoral bajo el mandato y supervisión del Consejo
Nacional Electoral.
Banco de la República Es el banco central de la República de Colombia, entidad encargada
de emitir, manejar y controlar los movimientos monetarios, así como
emitir la moneda de curso legal en el país. La Junta Directiva del Banco
de la República es la máxima autoridad monetaria, cambiaria y de
crédito, que actúa independientemente del Gobierno.
Autoridad Nacional de Creada mediante la Ley 1507 de 2012, como una entidad del orden
Televisión nacional, forma parte del sector de las TIC; está conformada por la
Junta Nacional de Televisión, que es apoyada por el Fondo para el
Desarrollo de la Televisión; su función principal es la difusión,
protección y defensa de los televidentes
Comisión de Regulación Es el organismo regulador del mercado de las telecomunicaciones en
de Comunicaciones Colombia que cumple la misión de promover la competencia y la
inversión, así como proteger los derechos de los usuarios, con el
propósito de garantizar la prestación efectiva de los servicios de
telecomunicaciones.
Agencia Nacional del Adscrita al Ministerio de las TIC, es el organismo encargado de la
Espectro gestión del espectro radioeléctrico como bien público, con el fin de
optimizar su uso y explotación de manera eficiente, económica,
racional y equitativa en cumplimiento de las políticas estatales y
considerando las tendencias nacionales e internacionales. (pág. 7-9).
Fuente: Córdoba (2014).

15
1.2.2. Categorías Básicas del Estado.
Al respecto, Córdoba (2014) señala que el Estado de acuerdo con su concepción
político-filosófica, adopta diferentes tipos de clasificación. En el caso colombiano,
las entidades y empresas del Estado se agrupan en dos (2) grandes categorías
básicas: 1) Sector Público No Financiero; y 2) Sector Público Financiero, así:
Cuadro 5. Categorías Básicas del Estado
SECTOR DEFINICIÓN
Comprende las entidades propiedad o bajo el control del gobierno, que
cumplen con las funciones de producir o suministrar bienes y servicios.
Según el carácter de sus funciones y fuentes de financiamiento, se
subdividen en gobierno central y empresas no financieras del Estado:
Gobierno Central: Incluye a todas las entidades públicas que producen
Público No Financiero
y suministran los servicios colectivos no mercantes: educación, salud,
justicia, defensa, seguridad social, entre otros, los cuales pueden
carecer de precio de mercado. Su financiamiento proviene
básicamente del cobro de impuestos y otras contribuciones
obligatorias.
Empresas Públicas No Financieras del Estado: se agrupan las
entidades que producen y venden bienes y servicios al público en gran
escala: energía, agua, teléfonos, bienes de consumo e intermedios,
entre otros; y cuya fuente más importante de financiamiento es
justamente la venta de aquellos.
Corresponde a las entidades que son propiedad del gobierno y que
Público Financiero cumplen funciones iguales o similares a las realizadas por los demás
intermediarios financieros del sistema, esto es, captar recursos de los
agentes económicos para efectuar préstamos. Para efectos de la
clasificación institucional, es de gran importancia considerar el área de
influencia de la autoridad de cada organismo público. (p.11).
Fuente: Córdoba (2014)

Desde la perspectiva de las organizaciones del Estado en categorías básicas,

señala Córdoba (2014), que si sus actividades se ejercen a lo largo del territorio del
país, se agrupará en el orden nacional. Si solo se extiende a determinadas regiones
dentro del territorio del país por ejemplo los departamentos, formará parte del orden
departamental.
No obstante lo anterior, si las empresas se circunscriben a un área más estrecha
de una localidad dentro de una región, se agrupará en el orden municipal. Sin
embargo también se encuentran las suprarregionales, que ejercen sus funciones en
un área que abarca varios departamentos, y los entes supralocales, cuyo ámbito de
ejercicio, comprende varios municipios. (p. 11).
1.2.3. Organización del Estado por Niveles.
De acuerdo con Córdoba (2014), dentro de cada uno de estos órdenes también es
necesario distinguir entre aquellos entes que hacen parte de la administración
central (nivel gubernamental central); y aquellos que cuentan con un mayor grado

16
de autonomía de gestión y patrimonio, y que llevan una contabilidad independiente
(nivel gubernamental descentralizado).

Cuadro 6. Organización del Estado por Niveles

NIVEL ENTIDADES PUBLICAS
Incluye el gobierno central, las entidades descentralizadas y las empresas públicas
no financieras:
Gobierno Central: Está conformado por los Ministerios, Departamentos
Administrativos, algunas Superintendencias y otras entidades, tales como: El
Congreso de la República, la Contraloría General de la República, la Fiscalía, la
Procuraduría, el Consejo Superior de la Judicatura, la Policía, entre otras. Los
gastos de esas dependencias son financiados con recursos presupuestales
nacionales, (por medio de las asignaciones y situación de fondos del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público) a través de la Tesorería General.
Entidades Descentralizadas: Corresponde a todas aquellas entidades adscritas
al Gobierno Central Nacional, subordinadas a éste en su gestión administrativa, las
cuales tienen relativa independencia y presupuestos propios, pero que cumplen
funciones complementarias de administración pública, esto es, la provisión de
Nacional “servicios colectivos” no mercantes.
También se consideran entidades descentralizadas las empresas públicas
nacionales y las entidades de seguridad social nacionales, las cuales, por razón
de sus funciones, se clasifican en niveles gubernamentales institucionales
independientes. Son entidades descentralizadas nacionales, las corporaciones
autónomas regionales, fondos rotatorios, especiales y de cofinanciación, algunas
superintendencias, universidades, institutos de formación técnica profesional,
colegios, fondos de cuentas parafiscales, algunas unidades administrativas,
institutos nacionales especializados, entre otros.
Empresas Públicas No Financieras: A esta categoría corresponden las empresas
públicas que producen y venden productos y/o bienes de servicios al público en
gran escala. Son típicas de este nivel institucional, las empresas nacionales de
carbón, gas, petróleo, productos veterinarios, vías férreas, electrificadoras y de
telecomunicaciones, entre otras. Incluye los gobiernos centrales y las entidades
descentralizadas.
Gobiernos Centrales: Está conformado por las asambleas, los despachos de los
gobernadores, las secretarías, los departamentos administrativos y las oficinas y
dependencias cuyo funcionamiento dependa directamente de las gobernaciones
y/o de sus respectivas secretarías de hacienda. Los programas de gastos de todas
las dependencias antes enumeradas, hacen parte del Presupuesto General de
cada división político-administrativa seccional, los cuales se financian con los
ingresos (tributarios, no tributarios, transferencias de otros niveles de la
administración, préstamos, etc.) recibidos por la tesorería departamental.
Entidades Descentralizadas: A este sector corresponden aquellas entidades cuya
gestión administrativa, aunque subordinadas al gobierno central, se realiza con
relativa independencia y que cuentan con presupuestos propios, pero que siguen
cumpliendo funciones de administración pública. También son descentralizadas las
entidades departamentales de seguridad social y las empresas públicas, pero en
Departamental razón de sus funciones, se han clasificado en niveles gubernamentales
institucionales independientes; entre las entidades descentralizadas comunes a
muchas secciones del país, se encuentran las beneficencias, universidades,
fondos de valorización, fondos rotatorios y otras como hospitales, servicios
seccionales de salud y fondos educativos, adsorbidas algunas por la
administración.

17
 Empresas Públicas No Financieras: A esta categoría corresponden las empresas
públicas que elaboran y venden productos y/o bienes de servicios al público en gran
escala. Son típicas de este nivel gubernamental institucional, las industrias
licoreras, las loterías, las empresas departamentales de energía eléctrica,
acueducto, alcantarillado y teléfonos, las centrales de transporte, entre otros.
Comprende los gobiernos centrales, las entidades descentralizadas y las empresas
públicas no financieras:
Gobiernos Centrales: Las dependencias que conforman el gobierno municipal
son: los concejos, las alcaldías, las secretarías, personerías, tesorerías,
departamentos administrativos, y demás oficinas y dependencias que hagan parte
integral del Presupuesto Municipal.
Entidades Descentralizadas: La mayoría de las entidades aquí clasificadas se
Distrital o encuentran en las ciudades capitales e intermedias y, en general, se refieren a
Municipal fondos e instituciones de valorización, vivienda, circulación y tránsito, deportes,
entidades encargadas a la recreación y de la cultura, entre otras, Además, se han
incluido lo hospitales, el servicio local de salud, la Junta Administradora Seccional
de Deportes y el Fondo Educativo con carácter diferente al resto de las localidades
del país.
Empresas Públicas No Financieras: Este sector se encuentra integrado
principalmente por las empresas de servicios públicos municipales, las más
importantes de las cuales se localizan en las ciudades capitales e intermedias de
unos pocos departamentos con mayor grado de desarrollo económico e
institucional. (Págs.12-13).
Fuente: Córdoba (2014)

1.3 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

Señala Córdoba (2014) que la palabra finanza proviene del latín medieval del verbo
finire y el término finatio, cuya significación sufrió algunas variaciones, así:

 En un primer período finanza se entendía como una decisión judicial,

después como una multa fijada en juicio, y finalmente se referenciaba a los
pagos y prestaciones que se hacían en general.
 En un segundo periodo (alrededor del siglo XIX) se consideró que los
negocios “financieros” eran los monetarios y los bursátiles.

 En un tercer periodo, el significado de la palabra “finanzas”, se empleó

únicamente para explicar tanto los recursos y los gastos del Estado como de
las comunas.

En este orden de ideas, Córdoba (2014) señala que a la palabra “finanzas” se le

suele adicionar la palabra “publica”, con el propósito de distinguir las finanzas
públicas estatales de las privadas. En no pocas oportunidades se utiliza el término
en el sentido de finanzas privadas, expresión que hace referencia a problemas
monetarios, cambiarios y bancarios en general, y a los económicos que conciernen
a los particulares. (p. 14).

18
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, para Romero (2015), en las múltiples
definiciones de finanzas públicas, hacienda pública o economía pública, subyace un
rasgo común, es decir: “La delimitación de sus actividades a los componentes
presupuestarios de ingresos, gastos y deuda pública. El libro V de La Riqueza de
las Naciones de Smith se constituye en la base de los tratados modernos sobre
finanzas públicas. Smith, al estudiar los problemas económicos públicos, contempla
tres temas referentes a los gastos públicos, los ingresos públicos y las deudas
pública”. (p. 62).
También señala este autor que las finanzas públicas, cubre todas las actuaciones
del sector público, tales como:
 Actividades presupuestarias;
 De regulación;
 De diseño de políticas públicas;
 De gestión de agencias públicas; y
 De evaluación y control públicos. (p.63).
Respecto a su evolución, señala este autor que las finanzas públicas y la economía
pública en general han experimentado una evolución significativa desde la segunda
mitad del siglo XX. “En esta evolución ha incidido el estudio de los bienes públicos
y su análisis integracionista de los ingresos (tributación) y del gasto a partir del
paradigma Wicksell-Lindahi-Musgrave-Samuelson, e incluso a partir de los cambios
en los manuales de la disciplina propiciados por el mismo Musgrave. Al mirar la
evolución de los trabajos de investigación y el contenido de los manuales, puede
observarse que han cambiado los temas, su importancia relativa y las técnicas o
instrumentos de análisis, en esencia provenientes de la economía. Esta evolución
también ha estado ligada a los desarrollos de la sociedad, del Estado, de la misma
economía como disciplina y de la forma de analizar y resolver los problemas”. (p.63)

1.4 OBJETO, PROPÓSITOS Y FUNCIONES DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

De acuerdo con Córdoba (2014), el objeto de las finanzas del Estado, en su

concepción genérica, se concibió para examinar cómo obtiene sus ingresos y
efectúa sus gastos. El Estado para poder realizar sus funciones y afrontar sus
gastos debe contar con recursos, que obtiene a través de los diferentes
procedimientos legales instituidos y preceptuados en principios constitucionales.
Estos recursos se pueden agrupar de la siguiente manera:

 Recursos patrimoniales propiamente dichos

 Recursos de las empresas estatales
 Recursos gratuitos
 Recursos tributarios
 Recursos derivados de sanciones patrimoniales

19
  Recursos monetarios
 Recursos del crédito público.
De igual manera, señala que las Finanzas del Estado, se pueden definir desde
tres (3) puntos de vistas diferentes:
 El primero, la define como los recursos disponibles por parte del Estado y
las entidades públicas para el cumplimiento de sus actividades y proyectos.
 El segundo, como el conjunto de entidades públicas que tienen la tarea de
gestionar los ingresos que recibe el Estado.
 El tercero, como la disciplina que se encarga del estudio de los objetivos del
sector público y la forma como se pueden lograr éstos con unos recursos
limitados.
En esta última definición, las entidades públicas para lograr sus objetivos, deben
realizar tres (3) actividades fundamentales:
1) Obtención de ingresos y otros recursos
2) Ejecución y control de los gastos e inversiones
3) Elaboración y posterior control del presupuesto necesario para realizar las
actividades propuestas. (págs.13-14).

En relación con las funciones de las Finanzas Públicas, Rodríguez (2008), citado
por Córdoba (2014), precisa que el marco de las finanzas públicas está ligado a la
ciudadanía con el eje de las acciones del Estado que implica deberes (dar) y
derechos (recibir), además del deber de proteger y administrar correctamente lo
público. También manifiesta este último autor que: “Existen dos enfoques sobre las
finanzas públicas: el dogmático y el positivo. El dogmático, establece los objetivos
deseables de las finanzas, es decir, cómo deben ser, mientras que el enfoque
positivo hace el análisis de las finanzas públicas, tal como se presentan en la vida
real. Estos enfoques se complementan en el análisis. El papel de las finanzas
públicas depende de la concepción que se tenga sobre el propósito que debe
cumplir el Estado en la economía” (p.15).
Por otra parte, Córdoba (2014) señala que además de cumplir con las funciones
básicas de la asignación, redistribución y estabilización de la actividad económica,
el Estado cumple las siguientes funciones:
 La regulación necesaria para que en el mercado se dé una utilización
eficiente de los recursos, basada en los factores y productos.
 La provisión de bienes y servicios públicos.
 La expedición de normas legales que garanticen el funcionamiento del
mercado.
 La regulación de la renta al igual que los valores sociales que pueden requerir
ajustes de la renta y la riqueza.

20
  El sistema de mercado, especialmente en una economía de alto desarrollo
financiero, donde no se da necesariamente un alto nivel de empleo, una
estabilidad en el nivel de precios, y una tasa de crecimiento deseado tanto
económico como social.(págs.15-16).

1.5 RELACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS CON OTRAS ÁREAS DEL

CONOCIMIENTO

De acuerdo con Córdoba (2014) las finanzas públicas tienen relación con otras
áreas de conocimiento como son:

 La economía: Todo conocimiento profundo relativo a la ciencia financiera

es imposible no referirla a los principios de la ciencia económica; porque con
las finanzas, en su función de hacer eficiente la utilización de los recursos en
beneficio de la sociedad, el Estado regula la actividad económica,
cumpliendo con su papel de redistribuidor del ingreso, recaudando de los
individuos y agentes económicos con mayores ingresos para, a través del
gasto público favorecer a sectores de la población con menores posibilidades
económicas, y así aumentar el bienestar y nivel de vida. De esta manera, las
finanzas públicas influyen tanto en el manejo económico como en el sistema
económico del Estado.

 Las ciencias jurídicas: desde la perspectiva del derecho, se entiende que

con las finanzas públicas el Estado regula la actividad económica de sus
asociados, pero esas acciones deben estar amparadas en las normas
expedidas en el marco de la Constitución y las leyes, y por lo tanto si bien
es de su competencia, la intervención de la economía del país a través del
gobierno, son decisiones que deben tomarse en derecho.

 La política: entendida como el arte de gobernar, al relacionar el gobierno

con la sociedad y el ejercicio del poder con los intereses que surgen entre el
Estado y sus asociados. En ese ejercicio, el Estado toma decisiones, así
como también establece normas y valores para la convivencia social. De lo
anterior se infiere que las finanzas públicas, se fundamentan en un conjunto
de decisiones políticas.

 La historia financiera: muestra la evolución y, en cada fase, las condiciones

de tiempo y lugar de la economía pública, enseñando así, con la comprensión
de los resultados históricos, la justa apreciación del Estado actual y de la
problemática del futuro.

 La estadística: es un valioso auxiliar de la ciencia financiera, puesto que

registra sistemáticamente los datos cuantitativos de ciertos fenómenos y
establece las diferentes relaciones posibles entre los datos referidos a un

21
 mismo fenómeno. Sin una correcta información estadifica, la política
financiera se convertiría en un simple trabajo de adivinación.

 La administración: es la disciplina que se encarga del manejo de las

organizaciones mediante la definición de los objetivos, recursos, procesos y
metas. En este caso, la administración pública permite que la gestión del
Estado sea eficiente y eficaz mediante el uso de las finanzas públicas para
orientar y administrar los recursos públicos. (págs. 16-17).

1.6. ASPECTOS LEGALES DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

La Constitución Política de Colombia en el Título XII, Capítulo 1, Arts. 332 a 338,
establece el “Régimen Económico y de la Hacienda Pública”, en relación con la
regulación de las finanzas públicas, presentadas a continuación:

Cuadro 7. Normas Constitucionales de las Finanzas Públicas

ARTÍCULO DEFINCIÓN

332. Propiedades El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables,
del Estado. sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes
preexistentes.
La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del
333. Regulación bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos,
de las Actividades sin autorización de la ley. La libre competencia económica es un derecho de todos
Económicas. que supone responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una
función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones
solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. El Estado, por mandato de la ley,
impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará
cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el
mercado nacional. La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando
así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
De conformidad con lo dispuesto en el Acto Legislativo 03 de 2011, el artículo 334
334. Intervención de la Constitución Política quedará así: “La dirección general de la economía
del Estado en el estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la
Desarrollo de las explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción,
Actividades distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y
Económicas y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano
Sociales. nacional mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación
de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como
instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social
de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos
humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular
las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y
servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el
desarrollo armónico de las regiones. La sostenibilidad fiscal debe orientar a
las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un
marco de colaboración armónica.

22
 335. Regulación Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada
de las Actividades con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las
Financieras. que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y
solo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la
cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y
promoverá la democratización del crédito.
Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una
finalidad de interés público o social y en virtud de la ley. La ley que establezca un
monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados
los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una
actividad económica lícita.
336. Regulación La organización, administración, control y explotación de los monopolios
de los Monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa
gubernamental. Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte
y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud. Las rentas
obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas
preferentemente a los servicios de salud y educación.
La evasión fiscal en materia de rentas provenientes de monopolios rentísticos
será sancionada penalmente en los términos que establezca la ley. El Gobierno
enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a
terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de
eficiencia, en los términos que determine la ley. En cualquier caso se respetarán
los derechos adquiridos por los trabajadores.
337. Normas La Ley podrá establecer para las zonas de frontera, terrestres y marítimas,
Especiales en normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su
Zonas de desarrollo.
Frontera.
En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de
los impuestos.

338. Imposición La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen
de Contribuciones la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
Fiscales o recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los
Parafiscales. beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley,
las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base
sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de
la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.
Fuente: Constitución Política de 1991

23
 CUADRO 8. Otras Normas Legales Aplicables a las Finanzas Públicas
LEYES DEFINICIÓN

Ley 38 de 1989 El Decreto 111 de 1996, actual Estatuto Orgánico del Presupuesto, compiló las
Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995. Normativo del Presupuesto
General de la Nación.
Ley 42 de 1993 “Sobre la Organización del Sistema de Control Fiscal Financiero y los Organismos
que lo Ejercen”, establece los siguientes sistemas de control fiscal:
Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública”.
Ley 152 de “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”.
1994
Ley 179 de “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, Orgánica
1994 de Presupuesto”.
Ley 190 de “Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la
1994 administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción
administrativa2”
Ley 225 de “Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto”.
1995
Ley 358 de “Por la cual se reglamenta el artículo 364 de la Constitución y se dictan otras
1997 disposiciones en materia de endeudamiento”.
“.Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación
Ley 550 de empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función
1999 social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan
disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta
ley”.
“Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto
Ley 617 de Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el
2000 Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la
descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público
nacional”.
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias
Ley 715 de de conformidad con los artículos 151, 288,356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001)
2001 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
Ley 819 de “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto,
2003 responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”.
Ley 1550 del “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia
2007 en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la
contratación con Recursos Públicos”.
Ley 1473 de “Por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras
2011 disposiciones”.
Ley 1530 de “Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de
2012 Regalías”.
Fuente: Elaboración propia.

24
 UNIDAD 2. FINANZAS, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS

2.1. POLÍTICA ECONÓMICA DEL SECTOR PÚBLICO

Como se dijo anteriormente, por norma Constitucional y legal, la intervención del
Estado en la economía se ve reflejada en la manera como se asignan los recursos
y en la toma de decisiones para su uso, lo que depende del sistema económico
imperante, es decir, bien capitalista o de economía de mercado, socialista o de
economía planificada o bien de economía mixta, que es el preponderante en la
actualidad. Este último se puede dividir en socialismo mixto y en capitalismo mixto,
según su acercamiento a algunos de los sistemas puros”. Mochón (2009) citado por
Córdoba (2014).

Por otra parte, el autor antes mencionado precisa que en los diferentes sistemas
mencionados, el Estado a través de normas, busca guiar la economía, apoyados en
teorías o modelos: “Cada una de las percepciones tiene un sentido distinto sobre
cómo debe ser dicho sistema, cómo controlan las instituciones que se involucran en
la economía y a quienes pertenecen los medios de producción. Algunos de los
modelos más conocidos son el mercantilismo, el capitalismo, el socialismo y el
comunismo. De acuerdo con el sistema económico seleccionado, la economía da
respuesta a tres preguntas básicas: ¿qué producir?, ¿cómo producir? y ¿para quién
producir?”. (p. 17). A continuación, de acuerdo con Córdoba (2014), en el presente
cuadro se presentan los diferentes sistemas económicos imperantes en el mundo
actual:

Cuadro 9. Sistemas Económicos Imperantes en los países del mundo

SISTEMAS DESCRIPCIÓN
Es aquel donde las decisiones sobre qué producir, cómo producir y para
quién producir son tomadas por las empresas y los consumidores de manera
privada. Las empresas producen los bienes y servicios que son rentables y
para los que existe una demanda, mientras que los consumidores podrán
elegir lo que compran dentro de sus posibilidades económicas.
El Estado interviene para regular las relaciones entre productores y
Capitalista o de consumidores, en el cumplimiento de sus funciones económicas. Este
Economía de sistema se caracteriza porque: 1) Los precios de los bienes, servicios y
Mercado factores se determinan a través del mecanismo de mercado; 2) La propiedad
de los medios de producción y distribución es privada; 3) La libertad de
empresa da paso a la iniciativa y a la gestión; y 4) El reparto del producto
social dependerá de la aportación al proceso productivo y estará
condicionado por este. (p.18).

25
 Este sistema se caracteriza porque es el Estado quien decide qué producir,
cómo producir y para quién producir; es decir, las autoridades eligen los
bienes y servicios que deben ser producidos, cómo deben hacerlo y cómo
deben distribuirse, a través de controles directos. Las características más
Socialista o de
importantes de este sistema, son las siguientes: 1) Los precios son fijados
Economía por la autoridad central. El mercado no juega ningún papel en ello; 2) La
Planificada propiedad de los medios de producción y de distribución es colectiva y el
titular suele ser el Estado; 3) No existe libertado de empresa. El Estado es el
que toma las decisiones; y 4) La distribución del producto social es decidida
por los planificadores. (p. 18).
Este sistema combina la economía de mercado y la economía de
planificación central, ya que acepta las reglas básicas del mercado, pero
confían en la eficiencia de la intervención selectiva del Estado, y la creen
necesaria para corregir ciertos desequilibrios y aumentar el bienestar
colectivo. Las economías mixtas se basan o apoyan doctrinalmente en la
teoría de John Maynard Keynes.
Sistema Mixto La mayoría de los países tienen un sistema de economía mixta en mayor o
menor grado. Los objetivos de la intervención estatal en la economía mixta
son: 1) Proteger los derechos y libertades de las personas: 2) Producir bienes
y servicios públicos; 3) Regular las actividades económicas (marco legal); y
4) Promover el pleno empleo, la estabilidad de precios, el equilibrio en las
relaciones exteriores y el crecimiento económico”. (p.19).
Fuente: Córdoba (2014).

2.1.2 El Estado en la Globalización.

En este contexto, para Córdoba (2014), el poder del Estado ya no se basa
actualmente en el territorio sino en el mercado: “Surge así, un nuevo tipo, el Estado
virtual que ha reducido su capacidad de producción basada en el territorio. Por tal
motivo, ha tomado mayor relevancia una estrategia económica. La importancia del
territorio ha decaído por la sencilla razón de que la producción de un Estado no tiene
que estar necesariamente dentro del territorio que corresponde a ese Estado; las
empresas multinacionales de un determinado país se encargan de establecer filiales
en donde sea más redituable. Ya no hay necesidad de conquistar un territorio para
tener el beneficio de la producción, solo basta con expandir ramas de una empresa
por todo el mundo, y así internacionalizar la producción.
En este sentido, el Estado intervine en todos sus sectores de la economía, al
establecer medidas que permitan orientarla, Esta situación que se hace más
evidente en un mundo globalizado, conlleva a: 1) la globalización económica, 2) la
globalización social, y 3) la globalización y los procesos de transnacionalización
como puntos de partida de la actual configuración, que se está tejiendo en el
territorio nacional en torno a la construcción de un Estado democrático con visión
internacional”.(p.19).
Para Rico (2008), referido por Córdoba (2014), “Colombia parte de un análisis del
Estado-Nación, situada en la cultura política nacional contemporánea, a partir de la
Constitución de 1991, la globalización y los procesos de transnacionalización como
puntos de partida de la actual configuración, que se está tejiendo en el territorio

26
nacional en torno a la construcción de un Estado democrático con visión
internacional”. (p.19).
En términos generales, el proceso de globalización se ha profundizado
aceleradamente en las dos (2) últimas décadas, lo cual contribuye, en teoría, al
crecimiento económico y al bienestar social del país, al generar una mayor
eficiencia productiva en un ambiente de competencia. Al respecto, merecen
especial mención los Tratados de Libre Comercio (TLC) suscritos por Colombia en
la última década con países como: Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea.
2.1.3 Obligación del Estado en relación con el manejo de las Finanzas
Públicas.
Romero (2015), define la política fiscal como “El manejo concreto por parte del
Estado, sobre los recaudos (ingresos) y asignación del gastos público para el logro
de los objetivos de la economía” (p.80). Adicionalmente señala que el Estado está
en la obligación de cumplir con las 5E:
 Eficiencia: Adecuada utilización de los recursos públicos.
 Eficacia: Cumplimiento (logro) de las metas y objetivos propuestos.
 Equidad: Participación de cada individuo que hace parte del colectivo.
 Economía: Alcance del costo/beneficio. Mejor utilización de los recursos en
pro del bienestar social.
 Ecología: Salvaguardia de los recursos naturales.

Por consiguiente; las Finanzas Públicas, deben ser manejadas por los gobernantes
y demás funcionarios públicos, dentro de los más acendrados principios de la
eficiencia y eficacia administrativa, con el propósito de lograr los fines del Estado.
En este marco de referencia, en los informes de ejecuciones presupuestales y
evaluación de los estados financieros; se debe evidenciar la efectividad en la
recaudación de los ingresos públicos, la oportunidad y equidad en la asignación y
uso de los mismos; así como la sostenibilidad del endeudamiento público, a fin de
no generar déficits presupuestales y fiscales estructurales. Estas temáticas serán
abordadas más detalladamente en desarrollo del presente módulo, específicamente
en los ítems 2.10 y 2.11.

2.2. POLÍTICA ECONÓMICA DEL SECTOR PÚBLICO.

Según Cuadrado (2006), señalado por Córdoba (2014), “La política económica es
el conjunto de estrategias y acciones que formula el Estado para conducir e influir
sobre la economía de los países, a través de medidas, leyes, regulaciones,
subsidios e impuestos que alteran los incentivos económicos para obtener unos
fines o resultados económicos específicos”. (p. 20).

27
2.2.1 Objetivos de la política económica
Para Córdoba (2014), “Los objetivos de la política económica podrían formularse en
términos de desarrollo económico, modificación del proceso productivo y cambio de
modelo de acumulación de capital, entre otros. Es importante dirigir los objetivos
hacia la solución de problemas que presentan más urgencia coyuntural, que
prioricen los intereses del Estado y que sea consecuencia de la forma como se
examinan los efectos y causas de las diversas situaciones económicas percibidas
en el diagnóstico”. (p. 21).
2.2.2 Instrumentos y Herramientas de la Política Económica.

De acuerdo Ramos de Villareal (2000), referido por Córdoba (2014, los instrumentos
de la política económica se definen como: “Los medios que utiliza el Estado para
alcanzar sus objetivos, propósitos y fines”. Por otra parte, señala que existe una
variedad de instrumentos de diversa naturaleza y características, mediante los
cuales el Estado maneja una determinada economía. Igualmente señala, que las
herramientas o instrumentos de la política económica son: la política fiscal, política
monetaria, política cambiaria, política de comercio exterior, entre otras. Las
herramientas de la política económica desde el punto de vista sectorial pueden
comprender la política agraria, industrial, energética, de transporte, comercial,
turística y de vivienda, entre otras. (Córdoba, 2014, p. 21).

Cuadro 10. Principales Políticas Económicas

POLÍTICA DEFINCICIÓN

La política fiscal, es el principal instrumento de aplicación de la política económica

del Estado, ya que por medio de ella ejerce su función redistributiva y el
Fiscal procedimiento a seguir en la realización del gasto público y en la obtención de los
ingresos públicos; siguiendo los principios de neutralidad, eficiencia, simplicidad
y uniformidad. Los instrumentos básicos de la política fiscal son: a) El gasto
público, que se expresa en el presupuesto nacional; y b) Los impuestos, cuyas
principales acciones tienen lugar bajo la nominación de la política tributaria.
(Córdoba, 2014, p.21).
La política Monetaria, comprende un conjunto de medidas aplicadas por la
autoridad monetaria, con el propósito de conseguir la estabilidad del valor del
dinero y evitar desequilibrios prolongados en la balanza de pagos.
También comprende el manejo de la cantidad de dinero existente en una
economía y que constituyen el circulante; así como las condiciones financiera,
Monetaria relacionadas con las tasas de interés, volúmenes de créditos, tasas de
redescuento y encaje bancario-EB, denominado también mínimo legal, que los
bancos deberán mantener en reserva. Del mismo modo, el papel de la política
monetaria, surge de la necesidad de mantener un volumen de liquidez adecuado
en la economía que permita financiar la actividad económica en general.
(Córdoba, 2014, págs. 24-25).
De acuerdo con Botero (2008), la política cambiaria corresponde al valor de la
moneda nacional expresada en función de otra que constituye un patrón
Cambiaria internacional, es el precio básico de la economía: índice en el rendimiento de las
exportaciones y de la inversión extranjera; el comportamiento de la inflación, la

28
 tasa de interés y los salarios reales; el costo de las importaciones y del
endeudamiento externo. (Córdoba, 2014, págs., 26-27).
Comprende el intercambio de bienes y servicios entre las naciones. En una
economía globalizada, los países se ven abocados a abrir sus fronteras,
De Comercio eliminando medidas de protección a su industria nacional. Tal protección está
dirigida en defensa de la producción interna, dentro del propósito de desarrollo del
Exterior
sector industrial y por supuesto, el crecimiento económico y el elevamiento del
nivel de empleo; pero lo que la industria debe adoptar son mecanismos para
mejorar la calidad y reducción de los costos de producción para ser más
competitivo. (Tugores, 2006, citado por Córdoba, 2014, p. 27).
Fuente: Elaboración propia.

2.3. PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA.

En este acápite, es importante señalar que la Constitución de 1991, Título XII:
“Régimen Económico y de la Hacienda Pública, Capítulo 2: “Planes de Desarrollo”,
Arts. 339 a 344, establecen cuales son los organismos encargados de la
elaboración, aprobación, ejecución y control de los planes de desarrollo económico
y social a nivel nacional y territorial.

De acuerdo con Romero (2015), la planeación es una actitud y una responsabilidad

del siglo XXI, al afirmar: “Una sociedad del conocimiento, frente a las nuevas
realidades, requiere de un compromiso para actuar basado en la visión de futuro, y
una determinación para planear constante y sistemáticamente como una parte
integral de la gestión. En Colombia se han creado modelos de planeación concretos,
que, en espera de resultados positivos en las instituciones del Estado, siempre
están orientados a la eficiente y oportuna administración de las finanzas públicas,
con la optimización de todos los recursos con que se cuenta en la aplicación de
fondos en el desarrollo de una economía nacional” (p. 111).

Desde esta perspectiva, para el autor, “La planeación es un ejercicio mental e

intelectual, más que un discurso o una serie de modelos, procesos, procedimientos
y técnicas diseñadas. Por consiguiente, requiere para su eficaz implementación de
la elaboración y uso permanente de diferentes instrumentos de gestión
complementarios, que comparten información y se interrelacionan en forma
permanente”. (p.111).

Entre los principales instrumentos y herramientas de gestión financiera pública,

Romero (2015), señala los siguientes:

29
 Cuadro 11. Principales Instrumentos de Gestión Financiera
INSTRUMENTO DEFINICIÓN

Es el instrumento que sirve de referencia para que el Plan Plurianual de

Inversiones (PD) sea viable financieramente, ya que de manera
informativa presenta los recursos disponibles para inversión y
El Marco Fiscal de funcionamiento, además del servicio de la deuda y pago de acreencias
Mediano Plazo en general. En otras palabras, el costo de los programas, subprogramas
(MFMP). y proyectos contemplados en el PD, el cual debe ser coherente con los
recursos definidos en el MFMP. Este instrumento también sirve de insumo
para definir las estrategias, programas y proyectos que en materia
financiera va a adelantar el mandatario durante su período de gobierno,
Como se verá más adelante, el MFMP contiene, entre otros aspectos, un
diagnóstico y unas estrategias de gestión financiera que va a
comprometer en su administración.

Es un instrumento de planificación y Gestión Financiera del sector público,

que tiene como base las operaciones efectivas, en consideración a las
El Plan Financiero previsiones de ingresos, gastos y déficit, así como su financiación,
(PF) compatibles con el Plan Anual de Caja (PAC), a través de este
instrumento, es posible establecer cuáles son los recursos disponibles
para la ejecución del Plan de Desarrollo (PD) y su monto.
Permite precisar y detallar los objetivos estratégicos, las metas, los
programas, subprogramas y proyectos que las Administraciones Públicas
El Plan Indicativo (PI) implementarán y ejecutarán durante el periodo constitucional de gobierno,
así como la programación analizada en cantidad y recursos necesarios
para su financiación.
Es el vínculo entre el PD y el sistema presupuestal, en la medida en que
Plan Operativo Anual es un instrumento de programación anual de los gastos de inversión del
de Inversiones presupuesto en relación con los proyectos de inversión clasificados por
(POAI) sectores, órganos y programas, que la Administración ejecutará en una
vigencia fiscal determinada. (D. 111 de 1996, Art, 8).
Se entiende como la estimación de ingresos y autorización máxima de
El Presupuesto. gastos para una vigencia anual. En este sentido, contribuye a esclarecer
el monto de recursos disponibles para la ejecución física de los
programas, subprogramas y proyectos definidos en el PD.
Es la programación de las actividades por dependencia de la
El Plan de Acción Administración, según la estrategia diseñada por ellas para ejecutar el
(PA), presupuesto asignado y garantizar el cumplimiento del POAI; y con él, el
del PI y el del PD,
El Programa Anual El PAC contribuye con la programación mensual de los montos máximos
de Caja (PAC). de gastos disponibles, según el flujo de ingresos, para la ejecución de las
actividades establecidas por dependencia en el PA con el ánimo de dar
cumplimiento al PI.
Fuente: Romero (2015, p. 112).

30
Dentro de este marco de referencia, señala Romero (2015), que “La gestión de los
gobernantes debe estar orientada al cumplimiento constitucional, por lo cual, la
Administración emprende un proceso dinámico, integral, sistemático y participativo,
que articula la planificación, la ejecución, el seguimiento, la evaluación, el control y
la rendición de cuentas de las estrategias de desarrollo económico, social, cultural,
tecnológico, ambiental, político e institucional de una entidad”. (p. 113).
Por otra parte, el autor precisa que el Plan Plurianual de Inversiones (PD). “Es el
principal instrumento de planificación que orienta el accionar de los diferentes
actores del territorio durante un período de gobierno, en él se expresan los objetivos,
metas, políticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo (Parte
Estratégica), así como los recursos para su financiación (Plan Plurianual de
Inversiones-PD)- A través del PD se busca un adecuado balance entre objetivos y
limitaciones para incrementar en forma eficiente, el bienestar de la población”.
(págs. 113-114). En términos generales y según lo dispuesto en el Art. 342 de la
Constitución Política de 1991 y en la Ley 152 de 1994, orgánica del Plan de
Desarrollo, la estructura del Plan Plurianual de Inversiones o Plan de Desarrollo
(PD), es la siguiente:

Cuadro 12. Elementos para el diagnóstico Integral del Plan de desarrollo.

PARTE ESTRATÉGICA PLAN DE INVERSIONES DE MEDIANO Y

CORTO PLAZO

1) Visión compartida de desarrollo; 1) Proyección de los recursos financieros;

2) Objetivos Estratégicos de mediano y
corto plazo; 2) Síntesis de los principales programas y
3) Metas estratégicas de mediano y corto subprogramas n objetivos, metas e
plazo; indicadores;
4) Descripción de los principales programas
3) Presupuestos plurianuales; y
y subprogramas; y
5) Descripción de los medios e
4) Mecanismos idóneos para la ejecución del
instrumentos de vinculación y
plan de inversiones.
armonización de la planeación.
Fuente: Romero, 2015, p. 114.

2.3.1 Plan Nacional de Desarrollo (PND) (Arts. 339 a 344 de la Constitución

de 1991 y Ley 152 de 1994).

En este punto, es importante señalar que de conformidad con lo dispuesto en el Art.

1° de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, el propósito fundamental de esta
norma, es establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración,
aprobación, ejecución seguimiento, evaluación y control de los Planes de Desarrollo
(PD) de la Nación, las entidades territoriales y los organismos públicos de todo

31
orden. (Art. 2° Ley 152 de 1994). De igual manera, regula los demás aspectos
señalados en los Art. 342 a 344 de la Constitución Política de 1991, y en general,
por el Título XII, Capítulo 2, denominado: “De los Planes de Desarrollo”.

De acuerdo con Córdoba (2014), “En el Plan de Desarrollo (PD), se establecen los
objetivos de desarrollo de la nación, departamentos o municipios, con las metas
que se pretenden alcanzar, los medios y recursos que se requieren y que sean
factibles de obtener para cumplir el programa de gobierno”. (p.48).

Según Romero (2015), “Históricamente los gobiernos de turno han planteado los
Planes de Desarrollo (PD), de acuerdo con las necesidades de las comunidades, y
los han puesto en marcha, en muchos casos con aciertos; con desaciertos en otros
con el direccionamiento de la política macro para el cumplimiento de las propuestas
políticas por la cuales han sido elegidos”. (p. 116).

A continuación se presentan los diferentes Planes de Desarrollo de los últimos 14

gobiernos, desarrollados durante 52 años.

Cuadro 13. Planes de Desarrollo de los últimos 14 presidentes de Colombia.

NOMBRE DEL PLAN DE DESARROLLO PRESIDENTE DE TURNO

Todos por un Nuevo País: Paz, Equidad, Educación. (2014-2018). Juan Manuel Santos Calderón.
Prosperidad para Todos. (2010-2014). Juan Manuel Santos Calderón
Estado Comunitario: Desarrollo para Todos. (2006-2010). Álvaro Uribe Vélez
Hacia un Estado Comunitario. (2002-2006). Álvaro Uribe Vélez
Cambio para Construir la Paz. (1998-2002). Andrés Pastrana Arango.
El Salto Social (1994-1998). Ernesto Samper Pizano.
La Revolución Pacífica. (1990-1994). Cesar Gaviria Trujillo.
Plan de Economía Social. (1986-1990) Virgilio Barco Vargas.
Cambio con Equidad. (1982-1986). Belisario Betancur Cuartas.
Plan de Integración Social.(1978-1982) Julio Cesar Turbay Ayala.
Para Cerrar la Brecha. (1974-1978). Alfonso López Michelsen.
Las Cuatro Estrategias (1970-1974). Misael Pastrana Borrero.
Planes y Programas de Desarrollo (1970-1974). Carlos Lleras Restrepo.
Desarrollo Económico y Social (1966-1970). Alberto Lleras Camargo.
Fuente: Elaboración Propia.

2.3.2. Aportes del MFMP, como Instrumento de Gestión de las Finanzas

Públicas.

De conformidad con lo dispuesto en el Art, 1º de la Ley 819 de julio 9 de 2003 “Por

la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”; el Marco Fiscal de Mediano
Plazo (MFMP), se define como un instrumento referencial de planificación

32
financiera, que presenta la tendencia futura financiera de la entidad, determinando
montos de ahorro, flujos de caja y situación fiscal (superávit/déficit). Por
consiguiente, el MFMP tiene como fundamento normativo, la ley antes mencionada.

En este sentido, el Marco Fiscal de Mediano Plazo, que las diferentes entidades
públicas del orden nacional y territorial, deben presentar al Congreso de la
República, Asambleas y Concejos, conjuntamente con los Proyectos de
Presupuestos de Ingresos y Gastos para su aprobación, sirve para:

Figura 1. Referentes del Marco Fiscal

Figura 1. Referentes para elaborar el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP).

 Elaborar la proyección técnica de
sostenibilidad fiscal del ente público
a 10 años.
REFERENCIA
GENERAL  Promover la sostenibilidad de las
finanzas en el mediano plazo, sin
+ PARA
involucrar las condiciones políticas
que afectan la gestión territorial.
INSTRUMENTO
INFORMATIVO  Sustentar el desarrollo de la
actividad del gobierno nacional y
territorial en el logro de sus
objetivos de política.

Fuente: Romero, 2015 p. 122

2.3.2.1. Contenido del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP).

De conformidad con lo establecido en la Ley 819 de 2003, el Marco Fiscal de
Mediano Plazo (MFMP), debe contener los siguientes capítulos:

Cuadro 14. Capítulos para la elaboración del MFMP

MFMP/ CAPÍTULOS DEFINICIÓN DE CAPÍTULOS
1) Plan Financiero: Diagnóstico; estructura de ingresos y gastos;
financiamiento de la gestión; sectorial e indicadores.
2) Metas de deuda pública y análisis de su sostenibilidad.
3) Metas de Superávit Primario
4) Acciones y medidas específicas para el cumplimiento de las
Marco Fiscal de Mediano metas, con los cronogramas de ejecución.
Plazo (MFMP).
5) Informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior.

33
 6) Estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias
existentes.
7) Relación de los pasivos exigibles y contingentes.
8) Costo fiscal de los proyectos de ordenanzas o acuerdos,
sancionados en la vigencia fiscal anterior.
9) Indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los
objetivos, planes y programas desagregados para un mayor
control del presupuesto.
Fuente: Elaboración propia.

2.3.3 Aportes del Plan Financiero (PF), como Instrumento de Gestión de las
Finanzas Públicas.
En concordancia con lo dispuesto en el Artículo 5º de la Ley 819 de 2003 y el Art.
4º de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 del artículo 55 de la Ley 179 de
1994; el Plan Financiero, es un instrumento de planificación y Gestión Financiera
del sector público, que tiene como base las operaciones efectivas, en consideración
a las previsiones de ingresos, gastos y déficit, así como su financiación, compatibles
con el Plan Anual de Caja (PAC), a través de este instrumento, es posible establecer
cuáles son los recursos disponibles para la ejecución del Plan de Desarrollo (PD) y
su monto.
2.3.3.1. Responsables en la Elaboración del Plan Financiero (PF)

 La Secretaría de Hacienda (o quien haga sus veces) en coordinación con la

Secretaría de Planeación son quienes los elaboran.

 El Consejo de Gobierno o el Consejo de Política Fiscal (CONPES), dan el

visto bueno.

 El Comité de Hacienda o el Consejo de Política Fiscal (CODFIS o COMFIS);

adaptación del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) en el orden
departamental, distrital o municipal; son los encargados de aprobar, modificar
y evaluar el Plan Financiero (PF); y ordenar las medidas para su
cumplimiento. A continuación se relacionan los insumos requeridos para
formular el Plan Financiero PF):

Cuadro 15. Elementos Básicos para Elaborar el Plan Financiero

 Ejecuciones presupuestales (últimos 4 años).

 Ejecuciones presupuestales (últimos 4 años), estructuradas en el
esquema de Operaciones Efectivas de Caja.
 Presupuesto aprobado para la vigencia.
Para la elaboración del  Información Contable: estados financieros, nominas, estado de la
Diagnóstico financiero. deuda pública, etc. (últimos 4 años).
 Estatuto de Presupuesto de las Entidades Territoriales (PET).
 Estatuto de Rentas (reglamentación de la adopción de los ingresos).
 Plan de Inversiones.

34
  Información consolidada de los créditos vigentes; monto adeudado,
pagado, valor a cancelar en cada vigencia, saldo de la deuda e
intereses durante la vigencia del crédito.
 Relación de pasivo exigible y contingente, expedido por la Oficina
Jurídica del Ente Territorial (ET).
 Información sobre la planta de personal, actual, el costo de la
nómina y aportes parafiscales.
 Relación de obligaciones pensionales.

Impuestos aplicables, tarifas, datos históricos de recaudo.

Volumen de transferencias del Sistema General de Participaciones
(SGP).
Para las proyecciones  Regalías Directas.
de Ingresos.  Otros Ingresos Territoriales.
 Metas del Plan Financiero (PF).
 Capacidad de Endeudamiento.
 Supuestos Macroeconómicos.
 Métodos de Cálculo: automático, promedios, tasa de crecimiento,
evaluación directa, regresión, etc.
 Ordenanzas o Acuerdos, sobre estructura, planta y escalas de
remuneración.
 Resultados del cierre de la vigencia fiscal.
 Plan de Desarrollo (PD).
Para la proyección de  Plan de compras y de contratación.
Gastos.  Sentencias en contra de la Administración.
 Metas de Gastos del Plan Financiero (PF).
 Categoría del Distrito o Municipio.
 Límites a los gastos de funcionamiento (Ley 617 de 2000).
 Servicio y saldo de la deuda pública.
Fuente: Romero (2015, p. 124).

Cuadro 16. Síntesis del Plan Financiero

ELEMENTOS DEFINICIÓN
Problemática financiera, causas, oportunidades, amenazas,
Diagnóstico. fortalezas, debilidades, etc.

Evolución (tendencia) de los ingresos, gastos y su composición para

Estructura de Ingresos y el período deflactando la información.
Gastos.
Registro ocurridos en las cuentas de ingresos y gastos, mediante los
cuales se reflejan todos los fondos obtenidos o utilizados por la entidad
Financiamiento. para cubrir en un período, determinando su déficit. Si se presenta
superávit, se refleja la utilización de recursos. Se debe observar la
evolución (tendencia) de las fuentes de financiación y su composición.

Gestión Financiera. Estrategias, acciones, programas, metas, etc.

Capacidad de endeudamiento, los límites de los gastos de

Relaciones e funcionamiento, el cumplimiento en la ejecución del Sistema General
Indicadores. de Participaciones (SGP), etc.
Fuente: Romero (2015, p.125).

35
Cuadro 17. Contenido del Plan Financiero
CUENTA Año 1 Año 2 Año 3 Año 4
INGRESOS TOTALES
1.INGRESOS CORRIENTES
1.1.INGRESOS TRIBUTARIOS
1.1.1. PREDIAL
1.1.2 .INDUSTRIA Y COMERCIO
1.1.3. SOBRETASA A LA GASOLINA
1.1.4. OTROS.
1.2.INGRESOS NO TRIBUTARIOS
1.3 TRASNFERENCIAS.
1.3.1 DEL NIVEL NACIONAL.
1.3.2 OTRAS.
2. GASTOS TOTALES
3.GASTOS CORRIENTES
3.1 FUNCIONAMIENTO
3.1.1 SERVICIOS PERSONALES
3.1.2 GASTOS GENERALES
3.1.3TRANSFERENCIAS PAGADAS
3.2 INTERESES DEUDA PÚBLICA.
DESAHORRO/AHORRO CORRIENTE (1-3)
2. INGRESOS DE CAPITAL
2.1 REGALÍAS
2.2 TRANSFERENCIAS NACIONALES (SGP, etc.)
2.3 COFINANCIACIÓN.
2.4 OTROS
4.GASTOS DE CAPITAL (INVERSIÓN)
4.1.1.1 FORMACION BRUTA DE CAPITAL FIJO
4.1.1.2 OTROS
DÉFICIT O SUPERÁVIT TOTAL (1-2-3-4)
5. FINANCIAMIENTO (5.1.1.+5.1.2.)
5.1. CRÉDITO INTERNO Y EXTERNO (5.1.1+5.1.2)
5.1.1 DESEMBOLSOS (+)
5.1.2 AMORTIZACIONES (-)
5.2 RECURSOS BALANCE VAR. DEPOSITOS OTROS.
SALDO DE DEUDA.
Fuente: Romero (2015, p. 125).

2.3.3.2. Superávit Primario

De acuerdo con lo dispuesto en el Art. 2º de la Ley 819 de julio 9 de 2003, el

superávit primario es aquel valor positivo que resulta de la diferencia entre la suma
de los ingresos corrientes y recursos de capital, diferentes a desembolsos de
crédito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco de la República (para
el caso de la Nación), la suma de los gastos de funcionamiento, inversión y gastos
de operación comercial.

Para cada año, el Gobierno territorial, determinará para la vigencia fiscal siguiente,
una meta de superávit para el sector público no financiero consistente con el Plan
Financiero (PF), y metas indicativas para los superávits primarios de las diez (10)
vigencias fiscales. (Romero, 2015. p.126).

36
2.3.3.3. Cálculo del Superávit Primario

Su cálculo se realiza a partir de la ejecución presupuestal de la siguiente forma:

Cuadro 18. Calculo del Superávit Primario

Ingresos Corrientes Gastos de Funcionamiento

+ Recursos de Capital + Gastos de Inversión

- = Meta de
-Desembolsos de crédito, Superávit
privatizaciones y/o + Gastos de Operación Comercial Primario
capitalizaciones.

Total Ingresos Total Gastos

Fuente: Romero (2015, p.126)

1. Superávit primario/intereses > = 100% *

2. Intereses/ ahorro operacional < = 40%
3. Saldo de deuda/ingresos corrientes < =80%
*Este balance se elabora bajo el esquema presupuestal.

2.3.3.4. Metas de deuda pública y análisis de su sostenibilidad.

Este capítulo del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), busca determinar el
cálculo de la sostenibilidad de la deuda en el horizonte de los 10 años del Marco
Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). Para ello, en cada vigencia se debe observar la
sostenibilidad del endeudamiento, considerando su compatibilidad con las metas
de superávit primario; es decir, el servicio de la deuda planteado cada año no podrá
exceder el superávit primario. Romero, 2015, p. 126.

A continuación se presenta una relación de la información requerida para el análisis

de la sostenibilidad del endeudamiento.

 Número de créditos en el registro de deuda pública (Ministerio de Hacienda)

 Sector.
 Renta en garantía.
 Tipos de deuda ( Interna o externa)
 Descripción/objeto/proyectos financiados.
 Entidad financiera Nación o INFIS.
 Fecha de firma del contrato.

37
  Reestructurada-Fecha de reestructuración.
 Moneda.
 Monto aprobado moneda crédito.
 Plazo/Periodo de gracia.
 Periodo de vencimiento (mensual, bimensual, trimestral, etc.).
 Tipo tasa interés (tasa).
 Valor pignorado/Porcentaje de pignoración.
 Porcentaje garantizado Nación.
 Desembolsos, saldo, intereses, comisiones y amortizaciones en la vigencia.
 Proyecciones 10 años (intereses, amortizaciones y saldos).

Fuente: Romero, 2015, p. 127.

De acuerdo con el autor antes mencionado los anteriores capítulos del Marco Fiscal
de Mediano Plazo (MFMP), permiten definir si la entidad territorial tiene el respaldo
para endeudarse, en caso de requerirlo para el cumplimiento de su Plan de
Desarrollo (DP).
2.3.3.5. Acciones y medidas para el cumplimiento de las metas

De este capítulo del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), se extractan aquellas
estrategias financieras con las cuales el gobernante se va a comprometer durante
su administración, y que van a garantizar las metas en ingresos, gastos y
financiamiento; las cuales se constituyen en el insumo para elaborar el Plan de
Acción (PA) de la Secretaria de Hacienda, o de la dependencia que haga sus veces.
(Romero, 2015, p. 127).

Informes de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior: Este informe debe

incluir:
 Grado de cumplimiento de metas previstas en ingresos y gastos de
funcionamiento e inversión.
 Explicación del incumplimiento.
 Medidas para corregir.
 Estrategias para la incorporación de las siguientes vigencias.
 Indicadores de seguimiento permanente.

Con esta información, la Administración puede actualizar el Marco Fiscal de

Mediano Plazo (MFMP) y el Plan de Acción (PA) de la vigencia, así como, de
ser necesario, realizar el procedimiento ante la Asamblea Departamental o el
Concejo Distrital o Municipal. (Romero, 2015, p.129).

38
2.3.3.6. Estimación del costo fiscal de las exenciones e incentivos tributarios
existentes en la vigencia anterior.

De acuerdo con Romero (2015), este apartado busca dar cuenta del impacto de las
decisiones adoptadas durante el año anterior y anteriores a este que impliquen
beneficios tributarios-bien sea exenciones o incentivos tributarios- dando cuenta de
los siguientes aspectos:
 Grado de cumplimiento de metas previstas en ingresos y gastos de
funcionamiento e inversión.
 Explicación del incumplimiento.
 Medidas para corregir.
 Estrategias para la incorporación de las siguientes vigencias.
 Indicadores de seguimiento permanente.

Cuadro 19. Exenciones Tributarias

EXECIONES TRIBUTARIAS

IMPUESTO MARCO LEGAL TIPO EXENCIÓN VIGENCIA VALOR

Predial Acuerdo XXX XXX
ICA Acuerdo XXX XXX
XXX Acuerdo XXX XXX
XXX Acuerdo XXX XXX
TOTAL $XXX
Fuente: Romero, 2015, p. 129

Cuadro 20. Incentivos Tributarios

EXECIONES TRIBUTARIAS

IMPUESTO MARCO LEGAL TIPO EXENCIÓN VIGENCIA VALOR

Predial Decreto XXX 5% XXX
ICA Decreto XXX 15% XXX
XXX Decreto XXX XXX
TOTAL $XXX
Fuente: Romero, 2015, p. 129

2.3.3.7. Relación de los pasivos exigibles y de los contingentes

Los pasivos contingentes, son todas aquellas obligaciones pecuniarias sometidas
a condición por la ocurrencia de un hecho futuro o incierto; mientras que los
exigibles, son obligaciones conciliadas o falladas pendientes de pago. Para efectos
del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), los pasivos contingentes deberán tener
una valoración numérica y su existencia obliga incluso a crear un fondo para
contingencias cuyo valor dependerá del monto de contingencias y de la probabilidad
de que se convierta en realidad, caso en el cual se convierten en pasivos exigibles.
(Romero, 2015, p. 130).

39
2.3.3.8. Costo fiscal de los proyectos de acuerdos sancionados en la vigencia
fiscal anterior.
Busca determinar el impacto de las norma locales y presentar a la corporación de
elección popular, los efectos de los acuerdos aprobados en la vigencia anterior que
generaron costos, cuantificando el efecto de los mismos, incluyendo el gastos
presupuestal que dichas decisiones generaron en la vigencia fiscal. De esta manera,
se garantiza la corresponsabilidad entre el Gobierno Territorial y el Concejo en la
búsqueda de la sostenibilidad fiscal y financiera del municipio en el largo plazo. En
particular, este apartado debe informar acerca de:
Valoración monetaria del acto administrativo.
 Beneficios.
 Fuentes de recursos
 Recaudo no percibido por efectos de la reforma.
 Cronograma.
Cuadro 21. Costo Fiscal de los Proyectos de Acuerdos
ARTICULO QUE MONTO
ACUERDO FECHA EPÍGRAFE GENERA COSTO TIPO COSTO (Cif en OBSERV.
FISCAL FISCAL millones)
001 XXX ND NINGUNO 0,00 ND
002
00X
00X
Fuente: Romero, 2015, p. 130.

2.3.3.9. Indicadores de seguimiento a la gestión presupuestal y de resultado

de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del
presupuesto
De conformidad con lo dispuesto en el Art. 48 de la Ley 190 de 1995 (Estatuto
Anticorrupción), “Las entidades públicas de la Rama Ejecutiva deberán establecer,
a más tardar el treinta y uno (31) de diciembre de cada año, los objetivos a cumplir
para el cabal desarrollo de sus funciones durante el año siguiente así como los
planes que incluyan los recursos presupuestados necesarios y las estrategias que
habrán de seguir para el logro de esos objetivos, de tal manera que los mismos
puedan ser evaluados de acuerdo con los indicadores de eficiencia que se diseñen
para cada caso”. Para una mayor ilustración en la formulación de los indicadores
de desempeño fiscal, Romero, 2015, presenta el siguiente resumen:

Cuadro 22. Plan Indicativo Cuatrienal.

NOMBRE DEL FÓRMULA DEL INDICADOR SIGNIFICADO DEL INDFICADOR
INDICADOR
Mide la capacidad de la entidad territorial
Capacidad de (gastos de funcionamiento para cubrir el gasto de funcionamiento de
autofinanciamiento /ingresos corrientes de libre la administración central con sus rentas
del funcionamiento destinación)* 100. de libre destinación, de acuerdo con los

40
 límites de gastos señalados en la Ley 617
de 2000.
Respalde de Servicio de la deuda /ingresos Mide la capacidad de la entidad territorial
deuda disponibles)*100 para respaldar su endeudamiento con los
ingresos que recibe.
Mide si las transferencias nacionales son
Dependencia de (transferencias del SGP o no los recursos fundamentales para
transferencias recibidas/ ingresos totales)-100 financiar el desarrollo territorial, se
excluyen las regalías y la cofinanciación.
Importancia de los (ingres tributarios/ ingresos Es una medida de esfuerzo fiscal que
recursos propios corrientes)*100 hacen las administraciones para financiar
su desarrollo con recursos propios.
Magnitud de la (inversión total/ gastos totales)- Cuantifica la magnitud de inversión que
inversión 100 ejecuta la entidad territorial con relación
al gasto total.
Capacidad de (ahorro corriente/ ingresos Mide el balance de los ingresos
ahorro corrientes)*100 corrientes y de los gastos corrientes y es
un indicador de solvencia financiera.
Determina el grado en el cual se generan
excedentes para financiar inversión,
luego de cubrir el funcionamiento, el pago
de intereses de la deuda y las
erogaciones de las reestructuraciones del
funcionamiento, pasivos y créditos.
Fuente: Romero 2015, p. 131

De acuerdo con lo anterior, Romero sugiere incluir estos indicadores en el Plan de

Desarrollo (PD), en términos de diagnóstico y de metas. Así mismo, recomienda
definir estrategias claras para alcanzar indicadores sostenibles. (p.131).

2.3.4 Aportes del Plan Indicativo (PI), como instrumento de Gestión de las
Finanzas Públicas.
El Plan Indicativo (PI) es un instrumento que complementa al Plan de Desarrollo
(PD), en la medida en que en él las metas no solo se desagregan, con sus
respectivos recursos, para cada una de las vigencias, sino que se ponderan de
acuerdo con los criterios definidos por la Administración, lo cual facilita su posterior
evaluación. Adicionalmente, contribuye a aclarar y concretar aquellas metas que no
quedaron lo suficientemente medibles; sin embargo, es importante recordar que a
través de este instrumento no se pueden incluir o eliminar programas,
subprogramas o metas del Plan de Desarrollo (PD). Cualquier modificación que la
Administración quiera realizar debe hacerse a través de acuerdo. (Romero, 2015,
p. 131).
Señala Romero (2015), que en términos normativos-con respecto a los Planes
Indicativos (PI)-, el Art, 29 de la Ley 152 de 1994, establece que todos los
organismos de la Administración nacional, con base en los lineamientos del Plan
Nacional de Desarrollo (PND) y de las funciones que determine la ley, deben

41
elaborar un Plan Indicativo (PI) cuatrienal, con Planes de Acción Anuales (PA), que
se constituirán en la base para posterior evaluación de resultados. Por analogía, tal
como se establece en el Art. 36 de la misma ley, las entidades territoriales también
deben elaborar sus respectivos planes indicativos cuatrienales. (p. 133).
Por consiguiente, el autor antes señalado precisa que: “El PI, es una herramienta
que permite resumir y organizar por anualidades los compromisos asumidos por los
gobernadores en los respectivos PD. En él precisan los resultados y productos que
se esperan alcanzar en cada vigencia y al terminar el período de gobierno”.

Por otra parte, el Plan Indicativo (PI), soporta el ejercicio de seguimiento y

autoevaluación de los PD territoriales y, ayuda a adelantar el proceso de medición
y análisis del desempeño municipal por parte del Gobierno departamental y nacional
en cumplimiento del artículo 79 de la Ley 617 de 2000 y del artículo 90 de la Ley
715 de 2001, así como del capítulo VII de la Ley 152 de 1994”. (p.134).
2.3.4.1. Elementos del Plan Indicativo (PI).
De acuerdo con Romero (2015), los elementos del Plan Indicativo (PI), son los
siguientes:

ELEMENTOS DESCRIPCIÓN

Son las dimensiones, programas y subprogramas en el caso del ejemplo de este

Niveles del tema. En cada entidad territorial, estas celdas corresponden a la estructura
PD definida en el respectivo PD. (p. 134).
Son el peso que se le asigna a cada uno de los niveles del PD, de acuerdo con
los criterios que determine la Administración. Algunos de ellos son los siguientes:
1) Asignación de recursos financieros; 2) Programa bandera de amplio interés
para el gobernante; 3) Efecto en redistribución del ingreso; 4) Impacto en el
mejoramiento de las condiciones de vida; 5) Complejidad técnica y administrativa;
Ponderadores 6) Aporte en sostenibilidad económica del municipio; 7) Contribución a la
(%) preservación de los recursos naturales; y 8) Impacto en el mejoramiento de la
competividad. Estos ponderadores se fijan por nivel de desagregación del plan y
se expresan en términos de porcentajes. Su suma es igual al 100% en cada nivel;
los cuales permitirán medir el grado de cumplimiento o avance del Plan de
Desarrollo (PD). (p. 134).
Son la expresión concreta de los objetivos que se busca alcanzar con los
recursos disponibles, en términos de cantidad y tiempo. Además se constituyen
en un insumo para medir la eficacia en el cumplimiento dé programas y
Metas subprogramas, a fin de establecer el estado de avance en los compromisos del
plan. Para su planteamiento se requiere conocer la situación actual, la cual sirve
de línea de base para poder evaluar el cambio o modificación lograda. (p.135).

Son una representación cuantitativa (variable o relación entre variables),

verificable objetivamente, que refleja la situación de un aspecto de la realidad y
el estado de cumplimiento de un objetivo, actividad o producto deseado en un
momento del tiempo. Los cambios en el valor que toma el indicador a lo largo del
tiempo servirán para estimar el avance hacia el logro de los objetivos y metas de

42
 políticas, programas y proyectos. Los indicadores deben tener las siguientes
propiedades:

 Medibles. Expresan un valor cuantificable o cualificable.

 Disponibles. Para medirlos es necesario contar con la información.
 Determinantes. Que expresen mejor y más adecuadamente el avance del
programa, subprograma y/o proyecto.
Indicadores  Válidos. Reflejan lo que se pretende medir.
 Precisos. Están definidos de manera clara y sin ambigüedades.
 Confiables. Dos mediciones del indicador producen el mismo resultado para
la misma política.
 Fáciles de cuantificar, agregar y desagregar.
 Sencillos. De fácil manejo e interpretación.
 Accesibles. El costo de la información que se requiere para construirlos no
debe ser alto. Dado que los indicadores establecen un punto de referencia,
es necesario identificar un valor de línea base al inicio del período de
gobierno y establecer aquel que se espera lograr (meta) en un período de
tiempo limitado con la ejecución de las acciones y proyectos que adelante la
Administración municipal en cumplimiento del PD. Por ejemplo, la línea base
en el tema educativo es que la cobertura bruta es del 51.5% y se espera
alcanzar una meta del 70%. (p. 136).

Corresponden a los recursos y fuentes de finamiento del plan de inversiones; es

Recursos decir, aquellos recursos con los cuales se va a financiar el PD. (págs. 136).

Responsables Hace referencia a la dependencia responsable del cumplimiento de la respectiva

meta de producto. (págs. 136).

Cronograma Se refiere al procedimiento para la realización de las actividades, actores

involucrados y meta de productos. (P. 136).
Fuente: Romero (2015, págs.135-136).

Cuadro 23. Cronograma para elaborar el Plan Indicativo Cuatrienal

Actores involucrados Productos
Actividades término
Establecimiento de Se recomienda realizar esta
direcciones y orientaciones actividad con base en el plan de
para la formulación del plan desarrollo aprobado y adoptado
indicativo por medio del respectivo acto
administrativo.
Formulación del plan indicativo Se recomienda que estas
con base en las directrices y actividades se realicen entre
orientaciones marzo y junio de cada año.
Consolidación de plan
indicativo
Revisión del plan indicativo en Se recomienda que estas
Consejo de Gobierno actividades se realicen entre
junio y julio de cada año.
Documento con directrices y
orientaciones.
Borrador planes indicativos
según la estructuras del plan
de desarrollo: por ejes,
componentes, dimensiones o
sectores.
Borrador del plan indicativo.
Acta con observaciones y
comentarios para el ajuste
final del plan indicativo.

43
 Revisión y ajuste del plan Permanente una vez aprobado. Plan indicativo definitivo.
indicativo
Seguimiento y evaluación del Informes de seguimiento y
plan indicativo evaluación.
Fuente: Romero (2015, p.136-136).

2.3.5. Contribución del Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) al proceso

de Gestión de las Finanzas Públicas.
El POAI es el instrumento de la gestión pública, el cual –junto con el Plan Financiero
(PF) y el Presupuesto Anual de Rentas y Gastos- constituye el sistema
presupuestal. De acuerdo con el Art. 8° del Decreto 111 de 1996, el POAI tiene
como objeto determinar los proyectos de inversión clasificados por sectores,
órganos (dependencias de la Administración) y programas, que la Administración
territorial ejecutarás en una vigencia fiscal determinada. (Romero, 2015, p.139).

Según el autor antes citado, en el POAI se deben programar todos los recursos que
la Administración territorial, que de acuerdo con el Plan Financiero (PF) del Marco
Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), espera destinar y ejecutar en inversión para una
vigencia fiscal determinada, precisando las diferentes fuentes de financiamiento
(SGP, regalías y compensaciones e ingresos corrientes de libre destinación, entre
otros) y verificando la destinación específica que tienen los recursos asignados a la
entidad territorial para cada uno de los componentes del SGP (Ley 715 de 2001).

Por otra parte, el autor señala que lo anterior, se fundamenta en el dispuesto en el

Art. 89 de la Ley 715 de 2001, el cual establece que los departamento, distritos y
municipios—al momento de elaborar el POAI y el presupuesto—deben programar
los recursos recibidos del SGP, cumpliendo con la destinación específica
establecida para ellos y articulándolos con las estrategias, objetivos y metas del
Plan de Desarrollo (PD). Adicionalmente, la norma define que en el POAI y en el
presupuesto se deben incluir indicadores de resultados que permitan medir el
impacto de las inversiones realizadas con los recursos del SGP. Romero, 2015,
p.140-141).

Ventajas de elaborar el POAI.

 Permite adaptar el Plan Plurianual de Inversiones a las condiciones y características
propias de cada vigencia fisca, articulándolo con los objetivos estratégicos,
específicos y programáticos de la Parte Estratégica del PD Territorial.
 Promueve la eficiencia y la transparencia en el uso de los recursos públicos. El POAI
es el principal insumo para elaborar el presupuesto de gastos de inversión registrado
en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión. Además garantiza que los
recursos se destinen a la satisfacción de las necesidades de la comunidad, a través
de proyectos viables, elegibles y prioritarios.
 Promueve la eficacia en el cumplimiento del objetivo misional de cada dependencia
de la Administración, ya que una vez es aprobado el presupuesto de rentas y gastos,

44
 el POAI es el insumo principal para que cada dependencia elabore su respectivo Plan
de Acción (PA) y oriente estratégicamente sus procesos, instrumentos y recursos
disponibles hacia el logro de los objetivos, metas y proyectos de su competencia.
 Facilita el seguimiento físico y financiero de los proyectos de inversión registrados en
el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal.
 Permite hacer seguimiento anual al cumplimiento de los objetivos, específicos y
programáticos, así como a las metas de resultado y de productos del PD territorial,
adoptando correctivos en el transcurso de la vigencia fiscal, cuando sea oportuno,
para garantizar que los proyectos programados y ejecutado se orienten al
cumplimiento del PD.
 Permite programar la inversión que la Administración se propone realizar en una
vigencia, con base en los elementos definidos en el siguiente cuadro.
Fuente: Romero 2015, p. 140.

Elementos para programar la inversión en una vigencia fiscal.

 Los nuevos proyectos de inversión que se ejecutarán en la vigencia fiscal, así como
aquellos que se deben incorporar dado que están amparados en vigencias futuras o
que requieren continuidad.
 El aporte de cada proyecto de inversión, medida a través de indicadores, al
cumplimiento de los objetivos y metas del PD territorial.
 Los recursos disponibles para inversión de acuerdo con el PF del MFMP,
desagregados por fuentes de financiación, identificando aquellos que tienen
destinación específica para inversión.
 Los proyectos de investigación clasificados y organizados de acuerdo a la estructura
del PD municipal, identificando la dependencia responsable de cada uno y la
respectiva fuente de financiación.
Fuente: Romero 2015, p. 140.

Cuadro 24. Contenido del Plan Operativo Anual de Inversiones

CONTENIDOS DESCRIPCIÓN
Se debe elaborar teniendo en cuenta la estructura del Plan Indicativo y del Plan
de Desarrollo (PD) territorial, identificando los objetivos y la metas que la
Parte Administración estableció para la respectiva vigencia fiscal, Esto es importante,
estratégica ya que ante un panorama de recursos insuficientes, la elegibilidad de un
proyecto dependerá del aporte que haga al cumplimiento de las metas
establecidas.
Son proyectos que se encuentran registrados en el Banco de Programas y
Proyectos de Inversión Territorial (BPIM), considerados como viables por la
dependencia competente y que, por tanto, pueden ser ejecutados con recursos
del presupuesto municipal. Mediante este mecanismo se garantiza el
cumplimiento del Art, 68 del D. 111 de 1996, que establece que no se podrá
ejecuta ningún programa o proyecto que forme parte del presupuesto en tanto
no se encuentre evaluado por el órgano competente y registrado en el BPIM.
Proyectos de
inversión Adicionalmente, para cada proyecto se deben establecer metas e indicadores,
registrados con su respectiva descripción, línea de base y valor espedo, los cuales
permitirán que la Secretaría de Planeación, o la dependencia que sus veces,
realice el seguimiento físico y financiero y evalúe la contribución de cada
proyecto al cumplimiento del PD territorial. Dependiendo de la metodología

45
 que utilice la entidad territorial para identificar, preparar y evaluar los proyectos
de inversión, dichas metas e indicadores se pueden diseñar con base en la
información que tenga la ficha de Estadísticas Básicas de Inversión (EBI).
Para cada proyecto se tiene que identificar—con base en la información que
contenga el BPIM—los recursos que se requieren para su ejecución, de
acuerdo con el estudio de costos realizado. Por otra parte, es indispensable
Apropiación que la programación de los proyectos en el POAI se realice desagregando la
apropiación de cada proyecto, según las fuentes de financiación, que coincida
con el valor aprobado en el presupuesto.
De conformidad con el principio de especialización, se debe identificar la
Dependencia dependencia responsable de cada proyecto, no sin antes revisar el objeto y las
responsable funciones de cada una de ellas, para asegurar que la distribución y asignación
de los proyectos se haga de acuerdo con o las competencias que tiene cada
entidad o dependencia.
Fuente: Romero 2015, p. 144-145.

En relación con el acápite de la “apropiación”, Romero (2015), aclara que el total

de los recursos que se prevé ejecutar con el conjunto de los proyectos seleccionaos
debe ser acorde con las metas de inversión definidas en el Plan Financiero (PF) del
MFMP, desagregadas por fuentes de financiación y con los recursos programados
en el Plan Plurianual de Inversiones para cada sector, programa y subprograma, en
la vigencia correspondiente. De igual manera, presenta una relación de las
apropiaciones desagregadas por fuentes de financiación, correspondientes a
proyectos registrados en el Banco de Programa y Proyectos (BPIM). (p. 144).

Fuente de financiación y apropiación de proyectos registrados en el BPIM.

1. SGP- Alimentación escolar.
2. SGP- Participación para educación.
 Prestación de servicios
 Calidad.
3. SGP- Participación para salud.
 Régimen subsidiado.
 Salud pública.
 Prestación de servicios a la población pobre no afiliada.
4. SGP- Participación para agua potable y saneamiento básico.
5. SGP- Participación de propósito general.
 Deporte y recreación.
 Cultura.
 Libre inversión.
6. SGP- Municipios ribereños.
7. SGP- Libre destinación.
8. Ingres corrientes de libre destinación.
9. Ingresos corrientes con destinación específica (recursos propios).
10. Fosyga-Etesa.
11. Regalías y compensaciones.
12. Fondo Nacional de Regalías.
13. Aportes, transferencias y cofinanciación departamental.
14. Recursos del crédito
15. Otras fuentes diferentes a las registradas.
Fuente: Romero 2015, p. 145.

46
2.3.6. Contribución del presupuesto anual al proceso de gestión pública

El presupuesto permite a la entidad territorial poner en ejecución los programas,

subprogramas y proyectos definidos en el Plan de Desarrollo (PD) municipal. En
este sentido, Romero define el presupuesto público, como “Una herramienta de
carácter financiero, económico y social, que permite a la autoridad planear,
programar y proyectar los ingresos y gastos públicos en un período fiscal, a fin de
que lo programado o proyectado en materia presupuestal sea lo más cercano a la
ejecución (realidad). El éxito en el manejo y control presupuestal depende de la
adecuada planificación ordenada y evaluada periódicamente”. (p. 147).
En este marco de referencia, el antor también define el presupuesto público como
“El principal instrumento utilizado por los gobiernos para desarrollar planes y
programas de desarrollo, en concordancia con el artículo346 de la Constitución
Nacional. El gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y la Ley de
Apropiaciones que deberá corresponder al PND y lo presentará al Congreso, dentro
de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto público debe estar
orientado a atender a las necesidades básicas de la comunidad establecidas como
fines esenciales del Estado en el artículo 2 de la Constitución Nacional, y así dar
cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social y de
inversión pública que se proponga la Administración”. (p.147).

2.4. SISTEMA, PRINCIPIOS Y ETAPAS DEL PROCESO PRESUPUESTAL

COLOMBIANO

2.4.1 El sistema presupuestal colombiano

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 2° del Decreto 4730 de 2005

(Reglamentario de las normas orgánicas del presupuesto), los objetivos del Sistema
Presupuestal, son los siguientes: “El equilibrio entre los ingresos y los gastos
públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo;
la asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades de ingresos y las
prioridades de gasto y la utilización eficiente de los recursos en un contexto de
transparencia”.

Al respecto (Restrepo, 2010) en su libro Derecho Presupuestal Colombiano, señala

que “(…) en este artículo se ha hecho un compendio del propósito del Sistema
Presupuestal, que es precisamente el de rodear de mayor información financiera y
de mayor transparencia a los presupuestos propiamente dichos”. (Pág. 27).

Por otra parte, el autor antes mencionado señala, que el primer objetivo que se
menciona es el de procurar, a través del Sistema Presupuestal: “El equilibrio entre
los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas
públicas en el mediano plazo”. Seguidamente, el segundo objetivo del Sistema

47
Presupuestal contiene: “un enunciado general de prudencia financiera: el Sistema
Presupuestal debe servir para que la asignación de los recursos se haga de acuerdo
con las disponibilidades de ingresos y las prioridades del gasto”.

Por último, el Sistema Presupuestal busca “la utilización eficiente de los recursos en
un contexto de transparencia”. Por lo anterior, resulta relevante anotar cómo el
principio de eficiencia, contemplado en la Constitución Nacional (Art. 363) para el
“Sistema Tributario” se transporta, en este caso, a la presupuestación; e igualmente
se plantea en este mismo enunciado el propósito de la transparencia como eje
medular del Sistema Presupuestal Moderno”. (Págs. 27-28).

Dentro de este marco de referencia, el Artículo 6° del Decreto 111 de enero 15 de

1996, establece que el Sistema Presupuestal, está constituido por un Plan
Financiero, por un Plan Operativo Anual de Inversiones y por el Presupuesto Anual
de la Nación (Ley 38/89, artículo 3º, Ley 179/94, artículo 55, inciso 5º). Es así como
el artículo 7° del Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP), define el Plan Financiero,
como “Un instrumento de planificación y gestión financiera del sector público, que
tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo eje cambiario,
monetario y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el plan. Toman en
consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación
compatibles con el Programa Anual de Caja y las políticas cambiaría y monetaria
(Ley 38/89, artículo 4º. Ley 179/94, artículo 55, inciso 5º.)”.

Por otra parte, el Artículo 8° de la norma antes mencionada, establece que el Plan
Operativo Anual de Inversiones (POAI), “Señalará los proyectos de inversión
clasificados por sectores, órganos y programas. Este plan guardará concordancia
con el Plan Nacional de Inversiones. El Departamento Nacional de Planeación
preparará un informe regional y departamental del presupuesto inversión para
discusión en las comisiones económicas de Senado y Cámara de Representantes
(Ley 38/89 artículo 5º. Ley 179/94, artículo 2º.)”. Así mismo, señala que “Este plan
guardará concordancia con el Plan Nacional de Inversiones. El Departamento
Nacional de Planeación preparará un informe regional y departamental del
presupuesto de inversión para discusión en las comisiones económicas de Senado
y Cámara de Representantes (Ley 38/89 artículo 5º. Ley 179/94, artículo 2).

En relación con el Banco Nacional de Programas y Proyectos, el Artículo 9° del

EOP, lo define como “Un conjunto de actividades seleccionadas como viables,
previamente evaluadas social, técnica, económicamente y registradas
sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeación”. Por otra parte,
dispone que “los proyectos de inversión para el apoyo regional autorizados por la
ley formarán parte del Banco Nacional de Programas y Proyectos (Ley 38/89,
artículo 32 Ley 179/94, artículo 55, inciso 12)”.

Así mismo, el Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP), en su Artículo 10° establece

que la Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nación “Es el instrumento para
el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social (Ley
38/89, artículo 6º.)”.

48
Dentro de este marco de referencia, el Artículo 6 ° del D. 111 de 1996 (Estatuto
Orgánico del Presupuesto Nacional), establece que el Sistema Presupuestal está
constituido por un Plan Financiero (PF), por un Plan Operativo Anual de Inversiones
(POAI) y por el Presupuesto General de la Nación (PGN), tal como puede
observarse en la siguiente figura:

Figura 2. Sistema Presupuestal

Plan
Financiero

Prespuesto
Anual
Plan
operativo
Anual de
Inversiones

Fuente: Elaboración Propia.

Cuadro 25. Conformación del Sistema Presupuestal Colombiano

Es un instrumento de planificación y gestión financiera del sector público,
que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo
efecto cambiario, monetario y fiscal sea de tal magnitud que ameriten
incluirlas en el Plan. Tomará en consideración las previsiones de ingreso,
1. Plan Financiero
gastos, déficit y su financiación compatible con el programa anual de caja
y las políticas cambiarias y monetarias.
(Ley 38 de 1989 Articulo43, Ley 179 de 1994 Articulo 55, inciso 5);
compilados en el Art. 7° del D. 111 de 1996).
Señalara los proyectos de inversión, clasificado por sectores, órganos y
programas. Este plan guardara concordancia con el Plan Nacional de
2. Plan Operativo Inversiones. El departamento Nacional de Planeación preparara un informe
Anual de regional y departamental de presupuesto de inversión para discusión en las
Inversiones comisiones económicas de Senado y Cámara de Representantes. (Ley 38
de 1989 Articulo 5 y Ley 179 de 1994 Articulo 2); compilados en el Art. 8° del
D. 111 de 1996).
Se compone de las siguientes partes: a) el presupuesto de rentas contendrá
la estimación de los ingresos corrientes de la nación; de las contribuciones
parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del
presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos
de los establecimientos públicos del orden nacional b) El presupuesto de
3.Presupuesto
gastos o Ley de apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la rama
General
judicial, la rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría
General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de
la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el
Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos
administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional,

49
 distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública
y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los
reglamentos. C) Disposiciones generales. Corresponde a las normas
tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la
Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se
expida (Ley 38 de 1989 Articulo 7. Ley 179 de 1994 Articulo 3, 16 y 71; Ley
225 de 1995 Articulo 1); compilados en el Art. 9° del D. 111 de 1996).
Fuente: Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. (Decreto 111 de 1996).

En la tarea de asignación de recursos, los gobiernos elaboran planes con la intención

de lograr ciertas metas de desarrollo económico y social. En el proceso de
elaboración de dichos planes, se contemplan las prioridades que deban tenerse en
cuenta para incrementar el nivel de bienestar de la comunidad, estos planes
conocidos como planes de desarrollo, se deben cuantificar con el fin de que los
gobiernos posean un instrumento que les permita evaluar su gestión.

Dentro de este marco de referencia, surge el concepto de presupuesto como

herramienta financiera que las autoridades gubernamentales utilizan con el objeto de
lograr sus metas de desarrollo, figurando en este contexto que el presupuesto público
es un plan de desarrollo elemental donde se eslabonan los lineamientos generales
sobre la acción gubernamental en el entorno económico.

En este sentido, de acuerdo con Restrepo (2010), el principio de transparencia

presupuestal “Hace relación a los deberes de la Administración al momento de
preparar y divulgar los presupuestos; de acompañarlos de notas y documentos
anexos lo suficientemente explicativos como para permitir, una visión de conjunto
más amplia de la gestión financiera del Estado”. (Págs. 29-30).

Según lo expuesto en el Artículo 3º de la Ley 131 de 1994, se estableció que, los

candidatos a ser elegidos popularmente como gobernadores y alcaldes, deberán
someter a consideración ciudadana, un programa de gobierno, que hará parte
integral de la inscripción ante las autoridades electorales respectivas. Esta ley
propone que el presupuesto público tiene una connotación participativa, puesto que
es la ciudadanía quienes finalmente deciden a través del voto programático, los
destinos del presupuesto ejecutado por los gobernantes de elección popular que los
representan; posteriormente el programa de gobierno elegido popularmente hace
parte integral del Plan De Desarrollo Plurianual, El Plan Operativo Anual de
Inversiones y el Presupuesto General.

2.5. COORDINACIÓN DEL SISTEMA PRESUPUESTAL

De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 25 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto (EOP), el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS), adscrito al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es el órgano rector de la Política Fiscal,
encargado de la coordinación del Sistema Presupuestal, el cual está integrado por:

1) El Ministro de Hacienda y Crédito Público quien lo preside.

50
 2) El Director del Departamento Administrativo de Planeación Nacional.

3) El Consejero Económico de la Presidencia de la República o quien haga sus

veces.

4) Los Viceministros de Hacienda.

5) Los Directores Generales de Presupuesto Nacional, Crédito Público,

Impuestos y Aduanas, y del Tesoro. (Ley 38 de 1989, Art. 18, Ley 179 de
1994, Art. 11).

De igual manera, el Art. 26 de la norma en mención dispone que son funciones del
CONFIS, las siguientes:

1) Aprobar, modificar y evaluar el Plan Financiero del Sector Público, previa su

presentación al CONPES y ordenar las medidas para su estricto
cumplimiento.

2) Analizar y conceptuar sobre las implicaciones fiscales del Plan Operativo

Anual de Inversiones previa presentación al CONPES.

3) Determinar las metas financieras para la elaboración del Programa Anual

Mensualizado de Caja del Sector Público.

4) Aprobar y modificar, mediante resolución, los presupuestos de ingresos y

gastos de las empresas industriales y comerciales del Estado y las
sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas dedicadas a
actividades no financieras, previa consulta con el Ministerio respectivo.

5) Las demás que establezca la Ley Orgánica del Presupuesto, sus

reglamentos o las Leyes anuales de Presupuesto.

Por otra parte, establece el referido artículo, que la Dirección General del
Presupuesto Nacional, es la encargada de ejercer las funciones de Secretaría
Ejecutiva de este Consejo. (Ley 38 de 1989, Art. 17, Ley 179 de 1994, Art. 10).

2.5.1. Coordinación del Sistema Presupuestal en las Entidades Territoriales

Es importante anotar, que de conformidad con lo dispuesto en los Artículos 352 y

353 de la Constitución Política de 1991, las Entidades Territoriales en sus Estatutos
Orgánicos de Presupuesto, deben prever la creación de los Consejos de Política
Fiscal, adscritos a los Despachos del Gobernador o Alcalde, considerados órganos
de dirección, coordinación y seguimiento del Sistema Presupuestal del
Departamento, Distrito o Municipio, con funciones análogas a las del Consejo
Superior de Política Fiscal (CONFIS). A continuación se definen las funciones de
los Consejos de Política Fiscal de las Entidades Territoriales:

51
El Consejo Departamental de Política Fiscal (CODFIS) y el Consejo Municipal de
Política Fiscal (COMFIS), están integrados por el Gobernador o Alcalde quien lo
preside, el Secretario de Hacienda quien ejercerá a su vez las funciones de
Secretario, el Director de Planeación, el Jefe de Presupuesto y el jefe de Rentas y
el Tesorero. Las decisiones que tengan que ver con las entidades descentralizadas
se toman con el consentimiento de sus directores o gerentes, quienes participan
en el Comité con voz pero sin voto.

2.5.2. Funciones del Consejo Departamental, Distrital o Municipal de Política

Fiscal en Materia Financiera y Presupuestal (CODFIS-COMFIS)

1) Asesorar al Gobernador o Alcalde sobre la política fiscal.

2) Aprobar, modificar y evaluar el Plan Financiero.

3) Fijar y aprobar, previa aprobación del Consejo de Gobierno, la meta de

superávit primario a que hace referencia el artículo 2 de Ley 819 de 2003 y
todas aquellas normas que la modifiquen o adicionen.

4) Velar por el cumplimiento del Marco Fiscal de Mediano Plazo, para lo cual
hará un seguimiento detallado de manera que, si hay cambios en las
condiciones económicas, recomiende la adopción de las medidas necesarias
para propender por el equilibrio macroeconómico.

5) Analizar y Conceptuar sobre las implicaciones fiscales del Plan Anual

de Inversiones (POAI).

6) Determinar las metas financieras para la elaboración del Programa

Anual Mensualizado de Caja-PAC.

7) Aprobar y modificar el Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC).

8) Realizar seguimiento trimestral al Programa Anual Mensualizado de Caja,

con el objeto de definir o modificar los montos máximos de pago mensuales
por entidad, teniendo en cuenta el monto global del PAC aprobado, las
prioridades de gasto, el nivel de ejecución y las restricciones fiscales y
financieras. (Decreto 4730 de 2005).

9) Realizar seguimiento a las operaciones de crédito público de manejo y

asunción de deuda y prefinanciamiento, con el fin de establecer que el gasto
en intereses, comisiones y gastos de deuda que estas generan, se
encuentra ajustado al Marco Fiscal de Mediano Plazo.

52
 10) Autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras de las entidades que conforman el Presupuesto
General del Departamento, Distrito o Municipio de conformidad con lo
establecido en el artículo 10 de la Ley 819 de 2003 y todas aquellas normas
que la modifiquen o adicionen.

11) Reducir o eliminar las autorizaciones de vigencias futuras, con arreglo

a lo dispuesto en las respectivas Ordenanzas o Acuerdos.

12) Aprobar y modificar, mediante Acuerdos, los presupuestos de ingresos y

gastos de las empresas industriales y comerciales del Estado y las
sociedades de economía mixta, con el régimen de aquellas dedicadas
a actividades no financieras, previa consulta con el titular de la dependencia
respectiva

El Marco Fiscal de Mediano Plazo sirve de base para la aprobación y

modificación del presupuesto de las Empresas Industriales y
Comerciales en cada vigencia fiscal. Cuando se discutan los
presupuestos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de
las sociedades de economía mixta y cuando las circunstancias lo ameriten,
se invita a los representantes de dichas entidades. Los Consejos de Política
Fiscal de las Entidades Territoriales, pueden delegar la aprobación del
presupuesto y sus modificaciones en las Juntas o Consejos Directivos de las
empresas siempre y cuando se cumplan los requisitos previamente
establecidos por este organismo.

13) Autorizar la asunción de compromisos para vigencias futuras a las

empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta
con el régimen de aquellas.

14) Aprobar las modificaciones y/o traslados en los Establecimientos

Públicos del Orden Departamental, Distrital o Municipal y del presupuesto
del nivel central, siempre y cuando no afecten los montos globales
aprobados por la Asamblea Departamental o el Concejo.

15) Emitir concepto previo y favorable acerca de la declaratoria de

importancia estratégica por parte del Consejo de Gobierno a que se refieren
los artículos 10 y 12 de la Ley 819 de 2003, donde se valide la consistencia
con el Marco de Gasto de Mediano Plazo y el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

16) Las demás que establezcan las Ordenanzas y Acuerdos anuales de

Presupuesto. . (Art. 26 D. 111/96).

Es importante anotar, que el Gobernador o Alcalde de los Departamentos, Distritos

o Municipios, podrán reglamentar por decreto los aspectos necesarios para
desarrollar estas funciones y lo relacionado con el funcionamiento del mismo.

53
2.6. VIGENCIAS FUTURAS

En las Entidades Territoriales, la autorización para comprometer vigencias futuras

será impartida por la Asamblea Departamental o el Concejo a iniciativa del
gobierno local, previa aprobación por el respectivo Consejo de Política Fiscal.
También se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos
de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la
vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de
ellas siempre y cuando se cumpla que:
a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de
las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano
Plazo, el cual tiene por objeto garantizar el cumplimiento de las normas
orgánicas de presupuesto y de todas aquellas relacionadas con el
endeudamiento (Ley 358 de 1997, o en aquellas leyes que la modifiquen
o adicionen), racionalización del gasto (Ley 617 de 2000, o en aquellas leyes
que la modifiquen o adicionen) y responsabilidad fiscal (Ley 819 de 2003,
o en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen).

b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con
apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas
sean autorizadas.

c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional, deberá

obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeación (DNP).

En concordancia con lo dispuesto en el Art. 12 de la Ley 819 de 2003, las Asamblea

y Concejos, se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la
vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si
sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y
sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de
endeudamiento. La autorización por parte del respectivo Consejo de Política
Fiscal, para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá
superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos
de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente
los declare de importancia estratégica.
Dentro de este marco de referencia, las normas orgánicas sobre presupuesto,
prohíben terminantemente, la aprobación de cualquier vigencia futura, en el
último año de gobierno del respectivo Gobernador o Alcalde, excepto la celebración
de operaciones conexas de crédito público. Y cuando se trate de proyectos de
inversión deberá obtenerse el concepto previo de la respectiva oficina de Planeación
Departamental, Distrital o Municipal.
Por otra parte, la Administración podrá presentar en el proyecto de presupuesto
anual, un articulado sobre la asunción de compromisos para vigencias futuras. La

54
declaratoria de importancia estratégica por parte del Consejo de Gobierno, querirá
del concepto previo y favorable del Consejo de Política Fiscal, donde se valide la
consistencia financiera con el Marco de Gasto de Mediano Plazo y el Marco Fiscal
de Mediano Plazo.

2.6.1. Vigencias futuras excepcionales

En concordancia con las normas orgánicas de presupuesto, las Asambleas y

Concejos podrán autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto
de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año que se concede la
autorización, en casos excepcionales para las obras de infraestructura en
sectores de competencia de la entidad territorial tales como agua potable y
saneamiento básico, infraestructura vial, urbana, etc. En estos casos, el monto
máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas
deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Por todo lo anteriormente expuesto, se infiere que para asumir obligaciones que
afecten presupuestos de vigencias futuras, los contratos de empréstito y las
contrapartidas que en estos se estipulen requieren de la autorización de la
Asamblea o el Concejo y se deben regir por las normas que regulan las
operaciones de crédito público. (Ley 358 de 1997).

2.7. PRINCIPIOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL

El Artículo 12 del Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP), dispone que los
principios del sistema presupuestal son: la planificación, la anualidad, la
universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización,
inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeóstasis (Ley 38/89,
artículo 8º. Ley 179/94, artículo 4º.). Estos 9 principios, sirven de guía o moderados
del criterio de los funcionarios encargados de administrar el presupuesto público de
las entidades del Estado. A continuación se presenta una descripción de los
mismos:

55
 Figura 3. Principios del Presupuesto Publico

PLANIFICACIÓN ANUALIDAD UNIVERSALIDAD

PROGRAMACIÓN
UNIDAD DE CAJA ESPECIALIZACIÓN
INTEGRAL

COHERENCIA
INEMBARGABILIDAD HOMEÓSTASIS
MACROECONÓMICA

Fuente: Elaboración propia.

Tal como lo muestra la Figura 3, a continuación en el Cuadro 28, se definen los principios
del presupuesto público, conforme a lo establecido en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto (EOP):
Cuadro 26. Definición de los Principios del Sistema Presupuestal
PRINCIPIOS DEFINICIÓN
El Presupuesto General de la Nación deberá guardar concordancia con los
Planificación contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan Nacional de
Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones
(Ley 38/89, artículo 9º. Ley 179/94, artículo 5º; compilados en el Art. 13 del
D. 111 de 1996).
El año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada
año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con
Anualidad cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los
saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción (Ley 38/89, artículo 10; compilados en el Art. 14 del D. 111 de
1996).
El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere
Universalidad realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna
autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro
o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto (Ley 38/89,
artículo 11. Ley 179/94, artículo 55 inciso 3º. Ley 225/95, Art. 22;
compilados en el Art. 15 del D. 111 de 1996).
Este principio establece que con el recaudo de todas las rentas y recursos
de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas
en el presupuesto General de la Nación. Así mismo, establece que los
Unidad de Caja rendimientos financieros de los establecimientos públicos provenientes de
la inversión de los recursos originados en los aportes de la Nación, deben
ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional, en la fecha que
indiquen los reglamentos de la presente ley. (Ley 38/89, Artículo 12, Ley

56
 179/94, Artículo 55, incisos 3º, 8º y 18, Ley 225/95. Art. 5º; compilados en
el Art. 16 del D. 111 de 1996).
De acuerdo con este principio, todo programa presupuestal deberá
contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento
Programación que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios
Integral para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y
normas legales vigentes. Adicionalmente, dispone que el programa
presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal
ejecución (Ley 38/89, artículo 13; compilado en el Art. 17 del D. 111 de
1996).
Este principio señala que las operaciones deben referirse en cada órgano
Especialización de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas (Ley 38/89, Art. 14, Ley
179/94, Artículo 55, inciso 3º; compilados en el Art. 18 del D. 111 de 1996).
Establece este principio, que las rentas incorporadas en el Presupuesto
General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que
lo conforman, son inembargables. Por consiguiente, los funcionarios
competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las
sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos
Inembargabilidad establecidos para ello. Además, dispone que los funcionarios judiciales se
abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo
dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (Ley 38/,
Artículo 16, Ley 179/94, Artículos 6º 55, inciso 3º; compilados en el Art. 19
del D. 111 de 1996).
Coherencia De acuerdo con este principio, el presupuesto debe ser compatible con las
metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la
Macroeconómica
Junta Directiva del Banco de la República (Ley 179/94, Artículo 7º;
compilado en el Art. 20 del D. 111 de 1996).
Consagra que el crecimiento real del Presupuesto de Rentas incluida la
Homeóstasis
totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberán
guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que
no genere desequilibrio macroeconómico (Ley 179/94, Art. 21 del D. 111 de
1996).
Fuente: Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. (Decreto 111 de 1996).

En relación con los Principios del Sistema Presupuestal, es importante anotar que
mediante la sentencia C-337 de 1993, la Corte Constitucional mantiene la siguiente
tesis: "Los principios consagrados en el estatuto Orgánico del Presupuesto, son
precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que
al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo. No son simples
requisitos, sino pautas determinadas por la Ley Orgánica y determinantes de la ley
anual de presupuesto”.

2.8. CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 352 de la Constitución Política de 1991,

“La Ley Orgánica del Presupuesto regula lo correspondiente a la programación,
aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las
entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como
también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. De

57
igual manera, el Art. 353 de la Carta Magna, dispones “Los principios y las
disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a
las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su
presupuesto”.

En este marco de referencia, las Asambleas y Concejos en la expedición y

actualización de sus respectivos Estatutos Orgánicos de Presupuesto, deben
ceñirse a los lineamientos de las disposiciones antes mencionada, así como en las
disposiciones establecidas en la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994, la Ley 225 de
1995, la Ley 617 de 2000, la Ley 715 de 2001 y la Ley 819 de 2003.

2.8.1. Cobertura del estatuto orgánico de presupuesto de las Entidades

Territoriales

Estos constan de dos (2) niveles: Un primer nivel en el orden departamental que
corresponde al Presupuesto General del Departamento, el cual comprende: La
Asamblea, la Contraloría, la Gobernación y sus dependencias. En el nivel distrital o
municipal, el primer nivel corresponde al Concejo, la Contraloría, la Personería, la
Alcaldía y sus dependencias. De igual manera, se incluyen en el primer nivel, las
entidades Descentralizadas y los Establecimientos Públicos Departamentales,
Distritales o Municipales.

El segundo nivel, incluye la fijación de metas financieras a toda la Administración

Pública departamental, distrital o municipal y la distribución de los excedentes
financieros de las Empresas Industriales y Comerciales y las Sociedades de
Economía Mixta de los mismos ordenes con el régimen de aquellas si las hubiere,
sin perjuicio de la autonomía que la Constitución, la ley, las ordenanzas y los
acuerdos les otorgan. Adicionalmente, las Asambleas y Concejos, están obligadas
a especificar la capacidad de contratación y la definición del gasto público social en
concordancia con la normatividad vigente. (Art. 3° Decreto 111 de 1996).

2.8.2. Aplicación del Estatutos Orgánico de presupuesto a personas

jurídicas públicas de las Entidades Territoriales

De conformidad con lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional,

aplicable a las Entidades Territoriales, se establece que para efectos
presupuéstales todas las personas jurídicas públicas del orden departamental,
distrital o municipal, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean
empresas industriales y comerciales o sociedades de economía mixta o asimiladas
a estas por Ley, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos
públicos del orden Departamental, Distrital o Municipal. (Art. 4° del Decreto 111 de
1996).

Referente a las empresas de servicios públicos domiciliario en cuyo capital el

Departamento, Distrito o Municipio o sus entidades descentralizadas posean el 90%
o más, tendrán para efectos presupuéstales el régimen de las empresas industriales

58
y comerciales del Estado de los mismos órdenes. Para los mismos efectos, las
empresas sociales del Estado del orden Departamental, Distrital o Municipal que
constituyan una categoría especial de la entidad pública descentralizada, se
ajustarán al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales de los
mencionados órdenes. (Art. 5°, Decreto 111 de 1996). A continuación, se presenta
un resumen de la Clasificación Presupuestal de las Entidades Territoriales:

2.8.3. Componentes del Presupuesto General de los Entes Territoriales

Coherente con lo dispuesto en el Art. 11 del Decreto 111 de 1996, el Presupuesto

General de los Departamento, Distritos y Municipios, se compone de las siguientes
partes:
a) El Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital
b) El Presupuesto de Gastos o Apropiaciones y,
c) Disposiciones Generales.

2.8.3.1. Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital

Contiene la estimación de los Ingresos Corrientes, los Recursos de Capital y los

Ingresos de las Entidades Descentralizadas y los Establecimientos Públicos del
orden Departamental, Distrital o Municipal que se espera recaudar durante el año
fiscal.

2.8.3.2. Presupuesto de Gastos o de Apropiaciones

Incluye la totalidad de las apropiaciones para las Asambleas, las Gobernaciones,

los Concejos, las Alcaldías, las Personerías, las Contralorías y demás dependencias
de la Administración, así como las Entidades Descentralizadas y los
Establecimientos Públicos del orden Departamental, Distrital o Municipal;
distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de
inversión que se esperan realizar durante la vigencia fiscal, clasificados y definidos
en la forma indicada en el respectivo Estatuto Orgánico de Presupuesto.

2.8.3.3. Disposiciones Generales

Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del

Presupuesto General de las Entidades Territoriales, las cuales rigen únicamente
para el año fiscal para el cual se expidan. Mediante ellas no se podrán crear nuevos
impuestos, modificar las existentes, conceder exenciones, ordenar nuevos gastos,
dictar normas sobre la organización y funcionamiento de las dependencias
Departamentales, ni autorizar la contratación de empréstitos.

59
2.8.4. Clasificación del presupuesto de ingresos y recursos de capital de las
Entidades Territoriales.

El Presupuesto de Ingresos de los Departamentos, Distritos y municipios, se

clasifica en: Ingresos Corrientes, Recursos de Capital y los Ingresos de las
Entidades descentralizadas y los Establecimientos Públicos del orden
Departamental, Distrital o Municipal.

2.8.4.1. Ingresos Corrientes

En concordancia con lo señalado en el Artículo 27 del Decreto 111 de 1996, los

Ingresos Corrientes se clasifican en Tributarios y No Tributarios. Los Ingresos
Tributarios se subclasifican en Impuestos Directos e Indirectos, y los No Tributarios
comprenden las Tasas, y la Multas. En este sentido, los Ingresos Corrientes,
corresponden a ingresos percibidos por la Entidad de forma permanente, generados
por el desarrollo de su actividad normal.

 Ingresos Tributarios: Comprenden a los recursos percibidos por las

Entidades Territoriales, sin contraprestación directa alguna, fijados en virtud
de normas legales; provenientes de los Impuestos Directos e Indirectos.
Impuestos Directos: Son aquellas contribuciones que gravan directamente,
la capacidad de pago de las personas naturales o jurídicas. Impuestos
Indirectos: Se les impone a bienes y servicios y a las transacciones que se
realizan con ello; es decir, a las personas indirectamente a través de la
compra de bienes y servicios, pagan el impuesto, aun cuando el Estado no
les está cobrando directamente.

 Ingresos No Tributarios: En esta categoría se incluyen todos los ingresos

propios de la Entidad Territorial, por conceptos diferentes a los impuestos y
comprenden los recursos obtenidos por la prestación de servicios en el
desarrollo de contratos, tasas, multas, tarifas, contribuciones,
participaciones, derechos, transferencias y contribuciones parafiscales, entre
otros.

 Recursos de Capital: Está conformado por los recursos del balance, los
recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año, los
rendimientos financieros, donaciones, cancelaciones de reservas, superávit
fiscal, recursos que financien reservas presupuestales excepcionales (Ley
819 de 2003), recursos percibidos por la venta de acciones y activos, los
excedentes financieros de los Establecimientos Públicos de cualquier nivel,
el de las Empresas Industriales y Comerciales del Departamento, Distrito o
Municipio y el de las sociedades de economía mixta con el régimen de
aquellas cuando las hubiere, sin perjuicio de la autonomía que la
Constitución, la Ley, las Ordenanzas y los Acuerdos les otorga a la
Administración. (Art. 31 del D. 111 de 1996).

60
2.8.4.2. Ordenamientos y Prohibiciones de los Recursos de Capital

Los excedentes financieros que los Establecimientos Públicos del orden

Departamental, Distrital o Municipal, liquiden al cierre de la vigencia fiscal, se
consideran recursos presupuestales de libre asignación. Las rentas e ingresos
ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y
sub-grupos de este renglón económico.

Resulta importante anotar, que no se pueden incluir dentro del cálculo del
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, los recursos provenientes de
operaciones de Tesorería, tales como el recibo de depósitos o de avances sobre las
rentas, el descuento de documentos que deban cancelarse dentro del mismo año
fiscal sin afectar el presupuesto de gastos o los sobregiros bancarios.

2.8.4.5. Ingresos de los Establecimientos Públicos

Coherente con lo dispuesto en el Artículo 34 del Decreto 111 de 1996, en el

Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital de las Entidades Territoriales, se
identificarán y clasificarán por separado, las rentas y recursos de los
establecimientos públicos del orden departamental, distrital o municipal. Para estos
efectos entiéndase por:

a) Rentas Propias: Todos los ingresos corrientes y las contribuciones

parafiscales de los establecimientos públicos, excluidos los aportes y las
transferencias de la Nación y del Departamento, Distrito o Municipio.

b) Recursos de Capital: Todos los recursos del crédito externo e interno con
vencimiento mayor de un año, los recursos del balance, las donaciones y los
rendimientos de operaciones financieras provenientes de sus propios
recursos.

2.8.5. Clasificación del Presupuesto de Gastos o Apropiaciones de las

Entidades Territoriales.

En concordancia con lo establecido en los Artículos 36 y 37 del Decreto 111 de

1996, el Presupuesto de Gastos o Apropiaciones de los Departamentos, Distritos y
Municipios, está compuesto por los Gastos de Funcionamiento, Servicio de la
Deuda y Gastos de Inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado
en diferentes secciones que corresponderán a los siguientes órganos: El Nivel
Central: La Asamblea o el Concejo, la Contraloría, la Personería, la Administración
Central y los Establecimientos Públicos del orden Departamental, Distrital o
Municipal.

 Gastos de Funcionamiento: Corresponde a todas las erogaciones necesarias

para el normal funcionamiento de los órganos incorporados en el Presupuesto

61
 General del Departamento, Distrito o Municipio. Estos se clasifican en Servicios
Personales, Gastos Generales y Transferencias.

 Servicios Personales: Remuneración por la prestación de servicios del

personal de planta e incluye el pago de las prestaciones sociales, de los
contratos o de los pactos o convenciones colectivas de trabajo. Es este sub-
renglón económico, la Administración no puede crear obligaciones que excedan
el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente
aprobado por la Asamblea o el Concejo.

 Gastos Generales: Comprende los pagos por concepto de los gastos

necesarios para el normal funcionamiento del Departamento, Distrito o
Municipio.

 Transferencias: Corresponden a las apropiaciones con destino al pago de

aportes a entidades autorizadas por ley con o sin contraprestación.

 Servicio de la Deuda: Comprende las erogaciones por concepto de

amortizaciones a capital, pago de intereses, comisiones y demás gastos
necesarios para atender el cumplimiento de las obligaciones originadas por las
operaciones de crédito público, las cuales deben presupuestarse por separado
de los gastos de funcionamiento e inversión.

 Gastos de Inversión: En el Proyecto de Presupuesto de Inversión se indicarán

los proyectos o programas establecidos en el Plan Operativo Anual de
Inversiones (POAI) clasificado según lo determine la Secretaria de Hacienda
Departamental, Distrital o Municipal, en correspondencia con el respectivo Plan
de Desarrollo.

2.8.6. Gastos de los Establecimientos Públicos

El Presupuesto de gastos de los Establecimientos Públicos cuando los hubiere se

clasificará en gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión .

2.8.6.1. Inclusión de Apropiaciones

De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 38 del Decreto 111 de 1996, en los

Presupuesto de Gastos de las Entidades Territoriales, solo se podrán incluir
apropiaciones que correspondan a:

a) Créditos judicialmente reconocidos.

b) Gastos decretados conforme a la Ley y a los Ordenanzas o Acuerdos.

62
c) Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo
económico y social que trata la Ley 152 de 1994 que fueren contempladas en
el Plan de Desarrollo.

d) A las leyes, las Ordenanzas, Acuerdos y demás disposiciones legales que

organizan la Asamblea, la Gobernación, el Concejo, la Personería, la Alcaldía y
sus Dependencias y los Establecimientos Públicos del Orden Departamental,
Distrital o Municipal que constituyan título para incluir en el Presupuesto partidas
para gastos de funcionamiento, inversiones y servicio de la deuda.

2.8.6.2. Prioridad en el Gasto

Los gastos autorizados por leyes, ordenanzas y acuerdos preexistentes a la

presentación del Proyecto Anual del Presupuesto General de las Entidades
Territoriales, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de
recursos, y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de órganos
del nivel Departamental, Distrital o Municipal y guardan concordancia con el Plan
Anual Operativo Anual de Inversiones (POAI). (Art. 39 D. 111 de 1996).

2.8.6.3. Decisiones en Materia Fiscal

Los proyectos de ordenanza o acuerdos mediante los cuales se decretan gastos

solo podrán ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a
través del Gobernador o Alcalde. Para los efectos previstos en el Art. 115 de la
Constitución Política, los Secretarios de Hacienda, tendrán que actuar como parte
del Gobierno Departamental, Distrital o Municipal (Art. 40 D. 111 de 1996).

2.8.6.4. Gastos Público Social

Es aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de

la población en salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y
los tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la
población, programados tanto en funcionamiento como en inversión; además tiene
prioridad en los planes y presupuesto de las Entidades Territoriales.
Adicionalmente, establecen los Estatutos Orgánicos de Presupuesto de las
Entidades Territoriales, que el presupuesto de inversión social no puede
disminuir porcentualmente en relación con el año anterior, respecto del gasto total
de la correspondiente Ordenanza o Acuerdo de Apropiaciones. Así mismo, se deben
identificar en las disposiciones generales, las partidas destinadas al gasto público
social incluidas en el Presupuesto General de cada entidad. (Art. 41 D. 111 de
1996).

63
2.8.6.5. Obligatoriedad en la Asignación de Partidas

Es de obligatorio cumplimiento, que los órganos que conforman el Presupuesto

General del Departamento, Distrito o Municipio, asignen en sus anteproyectos de
presupuesto y giren oportunamente, los recursos apropiados para el servicio de la
deuda y atender oportunamente el pago de los servicios públicos domiciliarios
incluidos los de agua, luz y teléfonos. Y quienes no cumplan con esta obligación, se
les iniciará un juicio fiscal de cuentas por parte de la respectiva Contraloría en el
que se podrán imponer las multas que se estimen necesarias hasta que se garantice
su cumplimiento. (Art. 44 D. 111 de 1996).

2.8.6.6. Créditos Judiciales, Laudos Arbitrales y Conciliaciones

Los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones se

presupuestarán en cada sección presupuestal a la que corresponda el negocio
respectivo y con cargo a sus apropiaciones se pagarán las obligaciones que se
deriven de éstos.

Será responsabilidad de cada órgano defender los intereses el Estado, debiendo

realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir las decisiones
judiciales, para lo cual el Jefe de cada órgano tomará las medidas conducentes.

En caso de negligencia de algún servidor público en la defensa de estos intereses

y en el cumplimiento de estas actuaciones, el juez que le correspondió fallar el
proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier ciudadano, deberá hacerlo conocer
del órgano respectivo para que se inicien las investigaciones administrativas,
fiscales y/o penales del caso. Además, los servidores públicos responderán
patrimonialmente por los intereses y demás perjuicios que se causen para el Tesoro
Público como consecuencia del incumplimiento, imputables a ellos, en el pago de
éstas obligaciones.

Notificado el acto administrativo que ordena el pago de las obligaciones de que trata
este artículo y encontrándose el dinero a disposición del beneficiario o apoderado,
según el caso, no se causarán intereses. Si transcurridos 20 días el interesado no
efectuó el cobro, las sumas a pagar se depositarán en la cuenta depósitos judiciales
a órdenes del respectivo juez o el tribunal y a favor de él o los beneficiarios. (Art. 45
D. 111 de 1996).

2.8.6.7. Déficit Fiscal

Cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto de

Presupuesto resultare un déficit fiscal, la Administración Departamental, Distrital o
Municipal, incluirá forzosamente la partida necesaria para saldarlo. La no inclusión
de esta partida, será motivo para que la comisión respectiva de la Asamblea o el
Concejo devuelva a la Administración el Proyecto de Presupuesto. Si los gastos
excedieren el cómputo de las rentas y recursos de capital, el gobierno no solicitará

64
apropiaciones para los gastos que estime menos urgentes y, en cuanto fuere
necesario, disminuirá las partidas o los porcentajes señalados en leyes anteriores.
(Art. 46 D. 111 de 1996).

2.9 ETAPAS DEL PROCESO PRESUPUESTAL EN LAS ENTIDADES

TERRITORIALES
El Artículo 286 de la Constitución Política, señala que son entidades territoriales
los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas; también
que la ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y
provincias que se constituyan. Así mismo, el Artículo 352 de la misma norma,
dispone que la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la
programación, presentación, estudio y aprobación, liquidación, ejecución,
modificación y control, que incluye la evaluación de resultados de los presupuestos
de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo.
A continuación se presentan las etapas del presupuesto público en las entidades
territoriales, según la Figura 4:

Figura 4. Etapas del Proceso Presupuestal

Presentación del Estudio y

Liquidación
Programación Proyecto Aprobación

Control y
Ejecución Modificiones
Evaluación

Fuente: Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. (Decreto 111 de 1996).
De acuerdo a la Figura 4 y en cumplimiento a lo dispuesto en las normas antes
mencionadas, se definen a continuación las etapas del proceso presupuestal en las
entidades territoriales:

2.9.1. Programación del proyecto de presupuesto

De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 47 del Decreto 111 de 1996,

corresponde a los Departamentos, Distritos y Municipios, preparar anualmente el
Proyecto de Presupuesto General, con base en los anteproyectos que presenten
los órganos que lo conforman. En este sentido: “El Gobierno tendrá en cuenta la
disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para la determinación de
los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de Presupuesto”. (Art. 47 D.111
de 1996).

65
Dentro de este marco de referencia, la Ley 819 de 2003, dispone: “La preparación
y elaboración del presupuesto general de la Nación y de las entidades territoriales,
deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de
manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la
República, las asambleas y los concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante
la vigencia fiscal correspondiente”. De esta manera, el Marco Fiscal de Mediano
Plazo-MFMP, debe contener el Plan Financiero, el Plan Plurianual de Inversiones-
PPI, el Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP y el Plan Operativo Anual de
Inversiones-POAI. Por consiguiente, en el Proyecto de Presupuesto Anual, se
deben incorporar las fuentes (ingresos) y los usos (gastos) de los recursos
disponibles. Sin embargo, aunque la programación del presupuesto es un proceso
especialmente analítico, resulta relativamente fácil incorporar las fuentes y los usos
de los recursos disponibles para su realización, puesto que el presupuesto es
considerado el último componente del Sistema Presupuestal.

Es importante anotar, que a través del presupuesto, cada Entidad Territorial,

propone a las Asambleas o Concejos, poner en ejecución los programas y proyectos
definidos en su Plan de Desarrollo. En este sentido, el presupuesto se constituye en
el principal instrumento para ejecutar las grandes metas del programa de gobierno
en cada jurisdicción, limitados por los recursos disponibles para su realización. Sin
embargo, a pesar de tener radicado en un Banco de Programas y Proyectos,
diversas actividades asociadas a las necesidades de la comunidad, en muchos
casos apremiantes, es necesario no solo viabilizarlas, sino también priorizarlas,
dada la limitación de recursos disponibles para tal fin.

Para una mayor ilustración del proceso de elaboración del Presupuesto General de
los Entes Territoriales, el Instituto para el Desarrollo de Antioquia (IDEA, 2014),
señala: “La Secretaria de Hacienda elaborará la proyección de ingresos a obtener
en el período que se está presupuestando. Para tal efecto, realizará un estudio
sobre las bases legales de cada uno de los impuestos, tasas, contribuciones y
demás rentas municipales para determinar si se están aplicando correctamente,
analizar el recaudo obtenido en años anteriores por cada concepto; así mismo,
calculará el posible crecimiento del número de contribuyentes y recomendará el
incremento que pueda hacerse en las tarifas, de acuerdo con las circunstancias
socioeconómicas de la comunidad y la necesidad de recursos de la administración”.
(Pág. 148)

De igual manera, el Instituto para el Desarrollo de Antioquia-IDEA, instituye que para

la estructuración del proyecto de presupuesto de egresos, deberá tener en cuenta
que los valores proyectados cumplan las siguientes condiciones:

1) Los gastos fijos o periódicos deben ser suficientes para atender su servicio durante el
año;

2) Los gastos estimados o de cuantía variable, si su valor supera el momento de la

aprobación del presupuesto en ejecución, deberán ser sustentados explicando el motivo
del aumento;

66
3) Las partidas para sueldos deben tener como base el proyecto de planta de personal y
sus asignaciones;

4) En el servicio de la deuda pública, se debe presupuestar exactamente el valor del

servicio de los empréstitos, identificando amortización, intereses y comisiones,
conforme a los respectivos contratos;

5) No se pueden presupuestar partidas globales para funcionamiento e inversión;

6) Las transferencias deberán discriminarse por el objeto de egreso, precisando si se trata

de funcionamiento o inversión;
7) Para gastos imprevistos se podrán asignar a cada programa, hasta un dos por
mil del total de los gastos de funcionamiento, excluyendo las transferencias; y

8) En la asignación de partidas para programas con recursos del Sistema General

de Participaciones-SGP para los sectores sociales de inversión, deberá tenerse
en cuanta lo dispuesto en la Ley 715 de 2000, la Ley 1176 de 2007 y sus
decretos reglamentarios sobre distribución de recursos y competencias”. (Págs.
149-150).

Adicionalmente, en la formulación de los gastos de funcionamiento, las Entidades

Territoriales, deben tener presente los siguientes elementos: El Plan de compras de
bienes y servicios, a partir del cual se proyecte el gasto de los servicios generales,
tanto del sector central de la Administración, como de los órganos de control, y 2)
La proyección de los gastos de personal, tanto del sector central de la
Administración, como de los órganos de control, teniendo en cuenta el régimen
prestacional y salarial de los empleados públicos del nivel territorial y las leyes 136
de 1994, 330 de 1996, 617 de 2000, 1148 de 2007 y 1551 de 2012, entre otras.

En términos generales, en la preparación del Proyecto de Presupuesto Anual, las

Entidades Territoriales, definirán de acuerdo al calendario presupuestal, la
política, los objetivos y las metas que se deben tener en cuenta para la elaboración
del Presupuesto. Así mismo, la respectiva Secretaría de Hacienda enviará a cada
una de las dependencias que hacen parte del Presupuesto General de la
Administración, los formatos que deben ser diligenciados en la preparación del
anteproyecto de presupuesto, con base en el Plan Financiero para la vigencia
siguiente. Además, comunicará en la fecha establecida en el calendario
presupuestal de cada año, los límites o cuotas de gasto global asignados a las
entidades e indicará sus fuentes de financiación. (Art. 48-49 del D- 111 de 1996).

Respecto al Presupuesto de las Asambleas o Concejos, el Presidente de cada

corporación y el Contralor, presentarán los anteproyectos de Presupuestos
respectivos, al Gobernador o Alcalde, en la fecha establecida en el calendario
presupuestal, para que éste ordene su inclusión en el proyecto de Presupuesto
General de la Administración, debidamente detallado y justificado de acuerdo con
las disposiciones previstas en cada Estatuto de Presupuesto. En este caso, el
Gobernador o Alcalde no podrá modificar el anteproyecto de la Asamblea, Concejo

67
o Contraloría, siempre y cuando los gastos incluidos estén de conformidad con lo
establecido en la ley 617 de 2000.

2.9.2 Presentación del proyecto de presupuesto

El Gobernador o Alcalde, someterán el Proyecto de Presupuesto General

Administración a consideración de la Asamblea o el Concejo, por conducto de
la Secretaría de Hacienda, durante los primeros Cinco (5) días del último
periodo de sesiones ordinarias, el cual contendrá los Proyectos de Rentas, Gastos
y el resultado fiscal del año anterior. El Proyecto de Presupuesto contendrá un
mensaje del Gobernador o Alcalde, el cual incluirá lo siguiente:

a) Resumen del Marco Fiscal de Mediano Plazo.

b) Informe de la ejecución presupuestal de la vigencia fiscal anterior.

c) Informe de ejecución presupuestal de la vigencia en curso, hasta el mes de

agosto.

d) Informe donde se evalúe el cumplimiento de los objetivos establecidos en las

Ordenanzas o Acuerdos que han autorizado la creación de rentas de
destinación específica.

e) Informe donde se resuman las vigencias futuras incluidas en el Proyecto de

Presupuesto.

f) Anexo de la clasificación económica del presupuesto.

g) Resumen homologado de las cifras del presupuesto y Plan Financiero.

Es importante anotar, que el Proyecto de Presupuesto de Rentas e Ingresos, se

presentará a la Asamblea o Concejo para su aprobación en los términos del
respectivo Estatuto Orgánico de Presupuesto; así mismo, la Administración,
presentará un anexo junto con el mensaje del Gobernador o Alcalde, el cual
contiene el detalle de su composición. El relación con el proyecto de Presupuesto
de Gastos se presentará a la Asamblea o Concejo clasificado en secciones
presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de funcionamiento,
servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Los gastos de inversión se
clasificarán en Programas y Subprogramas. (Arts. 51-55 del D. 111 de 1996).

2.9.3. Estudio y aprobación del proyecto de presupuesto

En correspondencia con lo dispuesto en los Artículos 56- 58 del Decreto 111 de

1996, el Secretario de Hacienda y el Jefe de Presupuesto de las Entidades

68
Territoriales, asesorarán a las Asambleas y Concejos en el estudio del Proyecto
de Presupuesto, el cual se hará en tres (3) debates que se realizarán en distintos
días. Una vez presentado el Proyecto de Ordenanza o Acuerdo del Presupuesto
General, la Secretaría de la Asamblea o el Concejo, lo repartirá a la Comisión
de Presupuesto para su estudio y primer debate. Las respectivas presidencias,
asignarán un ponente para primero y segundo debate y el tercer debate le
corresponderá a la sesión plenaria de la Asamblea o el Concejo.

Cuando en el proceso de estudio del Proyecto, la comisión de Presupuesto,

encuentra que éste no se ajusta a los preceptos del Estatuto General de
Presupuesto, lo devolverá al Gobernador o Alcalde antes del 15 de Octubre para
que se efectúen las modificaciones pertinentes. El Gobernador o Alcalde presentará
de nuevo a la Asamblea o Concejo, antes del 25 de octubre el Proyecto de
Presupuesto con las modificaciones efectuadas.

Si la Asamblea o el Concejo no expidieren el Presupuesto General del

Departamento, Distrito o Municipio en Tercer Debate antes de la media noche del
15 de noviembre del año respectivo, regirá el Proyecto presentado por el
Gobernador o Alcalde, incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas
en los dos (2) debates y empezará su vigencia el primero (1º·) de enero del año
siguiente. (Art. 59 D. 111 de 1996).

2.9.3.1. Órgano de comunicación en materia presupuestal

El órgano de comunicación del Gobierno Departamental y Municipal con la

Asamblea o el Concejo en materias presupuestales, es el Secretario de Hacienda.
En consecuencia, solo este funcionario podrá solicitar a nombre del Gobierno, la
creación de nuevas rentas y otros ingresos; el cambio de las tarifas de las rentas, la
modificación o el traslado de las partidas para los gastos incluidos por el Gobierno
en el Proyecto de Ordenanza o Acuerdo de Presupuesto, la consideración de
nuevas partidas y las autorizaciones para contratar empréstitos. Cuando a juicio de
las comisiones de la Asamblea o el Concejo, hubiere necesidad de modificar una
partida, estas formularán la correspondiente solicitud al respectivo Secretario de
Hacienda. (Art. 60 D. 111 de 1996).

2.9.3.2. Concepto Previo

Resulta importante anotar que, los cómputos del Presupuesto de Rentas que
hubiese presentado la Administración de las Entidades Territoriales, no podrán ser
aumentados por las Comisiones de las Asambleas o Concejos ni por la plenaria,
sin el concepto previo y favorable del Gobierno Departamental, Distrital o Municipal.
(Art. 62 D. 111 de 1996).

2.9.3.3. Partidas Innecesarias

Las Asambleas o Concejos podrá eliminar o reducir las partidas de gastos

propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio

69
de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la
atención completa de los servicios ordinarios de la Administración, las autorizadas
en el Plan Anual de Inversiones y los Planes y Programas de que tratan el numeral
tercero del Artículo 150 de la Constitución Política y la Ley 152 de 1994. Las
asignaciones de los empleados públicos del Departamento y de los
Establecimientos Públicos no podrán ser aumentadas sino por iniciativa del
Gobernador o Alcalde y solo surten efectos presupuestales a partir de la
vigencia fiscal siguiente a la fecha de aprobación de la respectiva ordenanza o
Acuerdo. (Art. 63 D. 111 de 1996).

2.9.3.4. Suspensión de Apropiaciones

Si el Presupuesto fuere aprobado sin que se hubiere expedido el Proyecto

de Ordenanza o Acuerdo sobre los recursos adicionales a que se refiere los
Artículos 347 y 353 de la Constitución Política, el Gobierno suspenderá mediante
Decreto, las apropiaciones que no cuente con financiación hasta tanto se
produzca una decisión final de la Asamblea o el Concejo.

2.9.3.5. Expedición del Presupuesto

Para que el Proyecto de Presupuesto se convierta en Ordenanza o Acuerdo,

requiere haber sido aprobado en sesión plenaria de la Asamblea o el Concejo
durante las sesiones del último periodo de cada año incluido el período de prórroga,
antes de la media noche del 25 de noviembre de cada año, si no se expidiera en
esta fecha regirá el proyecto presentado por el Gobernador o Alcalde con las
modificaciones que legalmente fueren realizadas por la Asamblea o el Concejo en
segundo debate. Aprobado en tercer debate el Proyecto de Ordenanza de
Presupuesto será remitido por la Mesa Directiva de la Asamblea, al Gobernador
para su sanción, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su aprobación.

2.9.3.6. Revisión por parte del Gobernador o Alcalde

Dentro de los cinco (5) días siguientes a la aprobación en tercer debate, la

Mesa Directiva de la Asamblea, enviará copia de Ordenanza al Gobernador
del Departamento para que cumpla con la atribución del numeral nueve del artículo
305 de la Constitución Nacional. La revisión no suspende los efectos de la
Ordenanza. Si el Gobernador objetare por motivos de inconveniencia, o por
ser contrario a la Constitución, la ley y las Ordenanzas, el proyecto de Presupuesto
aprobado, deberá enviarlo a la Asamblea Departamental, dentro de los términos
establecidos en los respectivos Estatutos Orgánicos de Presupuesto.

2.9.3.7. Repetición del Proyecto General de Presupuesto

Si el Proyecto de Presupuesto General del Departamento, Distrito o Municipio no

hubiere sido presentado en los términos establecidos en los Estatutos Orgánicos de

70
Presupuesto, la Administración expedirá el decreto de repetición antes del 10 de
diciembre de conformidad con lo dispuesto en los Artículos 348 y 353 de la
Constitución Política; para su expedición el Gobierno podrá reducir gastos y en
consecuencia suprimir o reducir empleos cuando así lo considere necesario
teniendo en cuenta los cálculos de rentas e ingresos del año fiscal. (Art. 64-66 D.
111 de 1996). En la preparación del Decreto de repetición el Gobierno
Departamental, Distrital o Municipal, tomarán en cuenta:

 Por el Presupuesto del año anterior se entiende el sancionado o adoptado

por el Gobierno Departamental y liquidado para el año fiscal en curso.
 Los créditos adicionales debidamente aprobados para el año fiscal en curso.
 Los traslados de apropiaciones efectuadas al Presupuesto para el año fiscal
en curso.

2.9.3.8. Proceso de repetición del presupuesto

Según lo dispuesto en los Artículos 348 y 353 de la Constitución Política, la

Secretaria de Hacienda, hará las estimaciones de las rentas y recursos de
capital para el nuevo año fiscal. Si efectuados los ajustes, las rentas y recursos de
capital no alcanzan a cubrir el total de los gastos, podrá el Gobierno Departamental,
Distrital o Municipal, reducir los gastos de funcionamiento y suprimir o reducir
empleos hasta la cuantía del cálculo de las rentas y recursos de capital del nuevo
año fiscal. El Presupuesto de Inversión se repetirá hasta por su cuantía total,
quedando el Gobierno Departamental facultado para distribuir el monto de los
ingresos calculados, de acuerdo con los requerimientos del Plan Operativo
Anual de Inversiones.(Art. 65 D. 111de 1996).

2.9.3.8.1. Créditos adicionales en el decreto de repetición del presupuesto

De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 66 del Decreto 111 de 1996, cuando

no se incluyan en el Decreto de repetición del Presupuesto nuevas rentas o recursos
de capital que hayan de causarse en el respectivo año fiscal por no figurar en el
Presupuesto de cuya repetición se trata o por figurar en forma diferente, podrá
abrirse, con base en ellos, los créditos adicionales.

2.9.4 Liquidación del presupuesto

En concordancia con lo dispuesto en el Artículo 67 del Decreto 111 de 1996, dentro

de los diez (10) días calendario siguientes a la fecha de sanción de la
Ordenanza o Acuerdo de Presupuesto, el Gobernador o Alcalde, expedirá el
Decreto de liquidación del mismo. Corresponde a la respectiva Administración,
dictar el Decreto de liquidación del Presupuesto General del Departamento. En

71
la preparación de este decreto, la Secretaría de Hacienda, observará las
siguientes pautas:

1) Tomará como base el Proyecto de Presupuesto presentado por el Gobierno a

la consideración de la Asamblea o Concejo.

2) Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en la Asamblea o el

Concejo.

3) Consolidará el Presupuesto complementario si hubiere sido aprobado total

o parcialmente su financiamiento.

4) Corregirá los errores aritméticos y de texto en que se haya incurrido con motivo
de la transcripción de la Ordenanza o Acuerdo.

5) Repetirá con exactitud las leyendas de las partidas que aparezcan tanto
en el Proyecto original como en las modificaciones introducidas por la
Asamblea o el Concejo.

6) En la parte de Disposiciones Generales incluirá las que hubiere aprobado

la Asamblea o el Concejo.

7) Este Decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para
el año fiscal respectivo.

El anexo del Decreto de Liquidación del Presupuesto en lo correspondiente a

gastos incluirá además de las clasificaciones contempladas, las siguientes:
1. Cuentas
 Gastos de personal
 Gastos generales
 Transferencias de capital
 Gastos de comercialización y producción
 Servicio de la deuda interna
 Servicio de la deuda externa
 Programas de inversión

2. Subcuentas
A) De las transferencias corrientes
 Transferencias por convenios con el sector privado
 Transferencias al sector público
 Transferencias de previsión y seguridad social
 Otras Transferencias

B) De los gastos de comercialización y producción

 Comercial

72
  Industrial
 Agrícola

C) Del servicio de la deuda pública interna

 Amortización deuda pública interna
 Intereses, comisiones y gastos deuda pública interna

D) Del servicio de la deuda pública externa

 Amortización deuda pública externa.
 Intereses, comisiones y gastos deuda pública externa

E) De los programas de inversión.

2.9.4.1 Liquidación del presupuesto sin ordenanza o acuerdo

Si la Asamblea o el Concejo no expiden el Presupuesto, el Gobernador o el

Alcalde dictarán el Decreto de Liquidación con base en el Proyecto por ellos
presentado. (Art, 72, Ordenanza 276 de 2009).

2.9.5 Ejecución del presupuesto

De conformidad con lo dispuesto en Artículo 68 del Decreto 111 de 1996, la

Administración de las Entidades Territoriales, no podrán ejecutar ningún programa
o proyecto de inversión que haga parte del Presupuesto, hasta tanto se encuentre
evaluado por el órgano competente y registrado en el Banco de Programas y
Proyectos. También deben tener garantizado el cumplimiento de las obligaciones
que se deriven por los convenios de cofinanciación que se suscriban y aportarán
lo que le corresponda.

2.9.5.1. Disponibilidad y viabilidad presupuestal

Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales

deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la
existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. De igual manera,
estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos
con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En consecuencia, ninguna
autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en
exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa de la Asamblea o
Concejo, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos
con cargo a los recursos de crédito autorizados. Cualquier compromiso que se
adquiera con violación de estos preceptos crea responsabilidad personal y
pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones. (Arts. 71 D. 111 de 1996).

73
2.9.5.2. Función de la Administración

Es función de la Administración, reglamentar los mecanismos adecuados para

el giro y pago de todos los compromisos correspondientes a la ejecución
activa y pasiva Del Presupuesto. Corresponde a la Tesorería Departamental la
imputación y contabilización de los ingresos que hayan sido efectivamente
percibidos.

2.9.5.3. Programa Anual de Caja-PAC

La ejecución de los gastos del Presupuesto, se hará a través del Programa

Anual Mensualizado de Caja PAC. Este es el instrumento mediante el cual
se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la cuenta única
de la Entidad Territorial, en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de
cumplir sus compromisos. En consecuencia los pagos se harán teniendo en
cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en el programa Anual de
Caja será presentado por mensualidades y clasificado de acuerdo con la
nomenclatura propia del Presupuesto. Será elaborado por las diferentes
entidades que lo conforman bajo la coordinación y asesoría de la Secretaría
de Hacienda y aprobado por el Consejo Departamental de Política Fiscal.

Las modificaciones al PAC serán aprobadas por los Consejos de Política Fiscal.
Este podrá reducir el PAC en caso de detectarse una deficiencia en su ejecución.
Igualmente se podrán reducir las apropiaciones cuando se compruebe una
inadecuada ejecución del PAC o cuando el comportamiento de Ingresos o las
condiciones financieras y fiscales así lo exijan.

Las apropiaciones suspendidas, incluidas las que se financien con los recursos
adicionales a que se refiere el Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo mismo que
aquellas financiadas con recursos del crédito no perfeccionados solo se incluirán en
el PAC cuando cese en sus efectos, la suspensión o cuando lo autorice el
respectivo Consejo de Política Fiscal, mientras se perfeccionan los contratos
de empréstito. El Gobierno Departamental reglamentará la materia. (Art. 73 D. 111
de 1996).

2.9.5.4. El Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC)

Es la autorización máxima para efectuar pagos en desarrollo de los

compromisos adquiridos durante la vigencia fiscal. Finalizado el año el –PAC- de
la vigencia expira.

Compromisos con cargo a los recursos del crédito: El Consejo Departamental

de Política Fiscal autorizará la adquisición de compromisos y obligaciones con
cargo a los recursos del crédito autorizados, mientras se perfeccionan los
respectivos empréstitos.

74
2.9.5.4.1. Suspensión del PAC

Las Secretarías de Hacienda y/o las Tesorerías de las Entidades Territoriales,

pueden suspender o limitar el programa Anual de Caja –PAC- de los órganos
que conforman el Presupuesto General cuando unos u otros incumplan con el
suministro de los informes y demás datos requeridos para el seguimiento
presupuestal y para el Centro de información Presupuestal. Igualmente, la
correspondiente Secretaría de Hacienda, podrá efectuar las visitas que
considere necesarias para determinar o verificar los mecanismos de programación
y ejecución presupuestales que emplee cada órgano y establecer sus reales
necesidades presupuestales.

2.9.5.4.2. Recaudos de las Rentas y Recursos de Capital

Corresponde a las respectivas Tesorerías efectuar el recaudo de la totalidad de las
rentas y recursos de capital del Presupuesto General por conducto de las Oficinas
de manejo de sus dependencias o las de los órganos debidamente autorizados o
de las entidades de derecho público o privado delegadas para el efecto. (Art. 75 D,
111 de 1996).
2.9.5.4.3. Ordenadores del Gasto
En la Administración Departamental, Distrital, Municipal, Institutos descentralizados
y en los Establecimientos Públicos serán ordenadores del gasto el Gobernador
o Alcalde y los respectivos Gerentes de los Institutos descentralizados y
Establecimientos Públicos cuando los hubiere, el Presidente de la Asamblea o
Concejo, el Contralor y los Personeros Municipales. El Gobernador o el Alcalde,
reglamentarán el procedimiento para los avances en dinero y el manejo de las
Cajas Menores de acuerdo a parámetros establecidos en normas establecidas
para tal fin y podrá delegar la ordenación del gasto en otros funcionarios de
la Administración Departamental o Municipal. En los Institutos descentralizados y
Establecimientos Públicos cuando los hubiere, estas funciones le competerán a sus
Representantes Legales. A continuación se presenta un resumen del proceso de
ejecución activa y pasiva del Presupuesto General de las Entidades Territoriales:

Cuadro 27. Proceso de Ejecución del Presupuesto General de las Entidades

Territoriales
DETALLE ACTIVIDAD

Las Gobernaciones o Alcaldías, no podrán ejecutar ningún programa o

Ejecución de proyecto de inversión que haga parte del Presupuesto, hasta tanto se
Programas o Proyectos encuentre evaluado por el órgano competente y registrado en el Banco
de Inversión. de Programas y Proyectos. (Art. 68 D. 111 de 1996).
Los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales
Certificados de deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la
Disponibilidad y existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. De igual
Viabilidad manera, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para

75
 Presupuestal. que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin.
(Art. 71 D. 111 de 1996).
La ejecución de los gastos del Presupuesto, se hará a través del
Programa Anual Mensualizado de Caja PAC, previa aprobación del
Programa Anual de respectivo Consejo de Política Fiscal. Este es el instrumento mediante
Caja-PAC. el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en
la cuenta única de la Entidad Territorial, en lo que se refiere a sus propios
ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. (Art. 73 D. 111 de
1996).
Las Secretarías de Hacienda y/o las Tesorerías de las Entidades
Territoriales, pueden suspender o limitar el programa Anual de Caja –
PAC- de los órganos que conforman el Presupuesto General cuando
Suspensión del PAC. unos u otros incumplan con el suministro de los informes y demás
datos requeridos para el seguimiento presupuestal y para el Centro de
información Presupuestal. (Art. 73 D. 111 de 1996).
Corresponde a las respectivas Tesorerías de la Entidades Territoriales,
efectuar el recaudo de la totalidad de las rentas y recursos de capital del
Recaudos de las Presupuesto General por conducto de las Oficinas de manejo de sus
Rentas y Recursos de dependencias o las de los órganos debidamente autorizados o de las
Capital entidades de derecho público o privado delegadas para el efecto. (Art. 75
D. 111 de 1996).
En la Administración Departamental, Distrital, Municipal, Institutos
descentralizados y en los Establecimientos Públicos serán ordenadores
Ordenadores del Gasto del gasto el Gobernador o Alcalde y los respectivos Gerentes de los
Institutos descentralizados y Establecimientos Públicos cuando los hubiere,
el Presidente de la Asamblea o Concejo, el Contralor y los Personeros
Municipales.
El Gobernador o el Alcalde, reglamentarán el procedimiento para los
avances en dinero y el manejo de las Cajas Menores de acuerdo a
Avances en Dinero y parámetros establecidos en normas establecidas para tal fin y podrá
Manejo de Cajas delegar la ordenación del gasto en otros funcionarios de la
Menores Administración Departamental o Municipal. En los Institutos
descentralizados y Establecimientos Públicos cuando los hubiere, estas
funciones le competerán a sus Representantes Legales.
Fuente: Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. (Decreto 111 de 1996).

2.9.6. Modificaciones al Presupuesto

De acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 76 del Decreto 111 de 1996, en cualquier

mes del año fiscal, el Gobierno Departamental, Distrital o Municipal, previo
concepto del Consejo de Gobierno, podrá reducir o aplazar total o parcialmente las
apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos:
que la Secretaría de Hacienda estimare que los recaudos del año puedan ser
inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con
cargo a tales recursos; o que fueren aprobados los nuevos recursos por la
Asamblea o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que
se refieren los artículos 347 y 353 de la Constitución Política; o que no se
perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia económica
así lo exija. En tales casos el Gobierno Departamental podrá prohibir o someter
a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones.

76
2.9.6.1. Decreto de reducción al presupuesto

Cuando la Administración se viere precisado a reducir las apropiaciones

presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará por medio del Decreto,
las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. Expedido el
Decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa Anual de Caja
–PAC- para eliminar los saldos disponibles para compromisos y obligaciones
de las apropiaciones reducidas a aplazadas y las autorizaciones que se expidan
con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que la
Secretaría de Hacienda lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con
base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso.
(Art. 77-78 D. 111 de 1996).

2.9.6.2. Adiciones al presupuesto

Cuando durante la ejecución del Presupuesto General del Departamento, Distrito o

Municipio, se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones,
para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o
establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos
adicionales por la Asamblea o el Concejo o por la respectiva Administración, con
arreglo a las disposiciones establecidas en el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
(Art. 79 D. 111 de 1996).

2.9.6.3.Trámite de traslados y adiciones

Cuando durante la ejecución del Presupuesto General del Departamento, Distrito o

Municipio, se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones,
para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o
establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos
adicionales por la Asamblea o el Concejo o por la respectiva Administración, con
arreglo a las disposiciones establecidas en el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
(Art. 80 D. 111 de 1996).

2.9.6.4. Fuentes de adiciones

Ni la Asamblea, ni el Concejo, ni la Administración podrán abrir créditos

adicionales al Presupuesto sin que en la Ordenanza, Acuerdo o Decreto respectivo,
se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para
su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas. (Art. 81 D. 111
de 1996).

2.9.6.5. Disponibilidad para Modificaciones

La disponibilidad de los ingresos del Departamento, Distrito o Municipio para abrir

los créditos adicionales al Presupuesto será certificada por el Jefe de Presupuesto

77
o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar
los traslados presupuestales será certificada por el Jefe de Presupuesto del órgano
respectivo o funcionario que haga sus veces, o en su defecto por el Secretario de
Hacienda. (Art. 82 D. 111 de 1996).

2.9.6.6. Adiciones y Traslados Excepcionales

Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General del Departamento,

Distrito o Municipio, destinados a atender gastos ocasionados por calamidades
o desastres o urgencia evidente, serán efectuados por la respectiva Administración
en los términos que esta señale. La fuente de gasto público será la que fije el
Decreto de Adiciones o de Traslados respectivo. (Art. 83 D. 111 de 1996).

De conformidad con lo establecido en la Constitución Política cuando se declaren

las situaciones extraordinarias enunciadas en el párrafo anterior, toda
modificación al Presupuesto General del Departamento deberá ser informada
a la Asamblea Departamental dentro de los ocho (8) días siguientes a su
realización. En casos de que no se encuentre reunida la Asamblea, deberá
informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones.
(Art. 84 D. 111 de 1996).

Los rubros de gastos aprobados por la Asamblea en la Ordenanza de Presupuesto

se refieren a apropiaciones por grupos de gasto a saber: Gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión. Los traslados
presupuestales internos que se requieran en cualquier época de la vigencia
fiscal, dentro de los detalles de estos grupos de gastos de un mismo órgano,
serán autorizados por el Gobernador a la Secretaría de Hacienda sin que
puedan considerarse como modificaciones al Presupuesto aprobado por la
Asamblea.

2.9.6.7. Iniciativa exclusiva

Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General del Departamento,

Distrito o Municipio, no pueden ser abiertos por la Asamblea o Concejo, sino a
solicitud del Gobernador o Alcalde por conducto del Secretario de Hacienda. (Art.
88 D. 111 de 1996).

2.9.6.8. Modificaciones al anexo del decreto de liquidación

Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada

sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento,
servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por las Asambleas
o Concejos, se harán mediante decreto expedido por el Gobernador o Alcalde.
En el caso de los Institutos descentralizados y los establecimientos públicos del
orden Departamental, Distrital o Municipal, estas modificaciones al anexo del

78
decreto de liquidación se harán por Acto Administrativo de las Juntas o
Consejos Directivos.

Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del

Secretario de Hacienda -. Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además
del concepto favorable del Departamento Administrativo de Planeación. El Director
de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de
liquidación financiado con recursos del crédito externo verificará que dicha
modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de
empréstito.

2.9.6.9. Obligaciones y compromisos

Las obligaciones y compromisos que al 31 de diciembre de cada vigencia fiscal no

se hayan podido cumplir que estén legalmente contraídas y desarrollen el objeto
de la apropiación, se podrán atender únicamente con cargo al Presupuesto de la
vigencia fiscal siguiente para el efecto, el Gobierno Departamental mediante
Decreto modificará el Presupuesto de cada órgano hasta por el monto de sus
obligaciones pendientes de pago.

2.9.6.10. Ajustes por compromisos

Cada órgano enviará una relación detallada de los compromisos pendientes de

pago a la Secretaría de Hacienda proponiendo la reducción presupuestal
correspondiente. La Secretaría de Hacienda establecerá los requisitos y plazos que
deben cumplir los órganos en este proceso.

2.9.6.11. Régimen de apropiaciones y reservas

Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto son las autorizaciones máximas

de gasto que la Asamblea o Concejo, otorgan para ser ejecutadas o
comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Tendrán vigencia de un
año contados desde el primero (1°) de enero al treinta y uno (31) de
diciembre. Después de dicha fecha las autorizaciones expirarán y, en
consecuencia, no podrán adicionarse, transferirse, contracreditarse, ni
comprometerse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas
presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido,
siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la
apropiación, las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los
compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31
de diciembre, cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los
anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. (Art. 89 D.
111 de 1996).

79
2.9.6.12. Cuentas por pagar al cierre de la vigencia fiscal

Las cuentas por pagar a 31 de diciembre de cada vigencia fiscal que amparen los
compromisos derivados de la entrega a satisfacción de bienes y servicios y
de anticipos pactados en los contratos se cancelarán con cargo a los saldos
disponibles sin operación presupuestal alguna. Cada órgano deberá presentar a la
Secretaría de Hacienda una relación detallada de estas antes del 10 de enero
del año siguiente junto con la correspondiente programación de pagos.

2.9.6.13. Cuenta Única

De acuerdo con el Estatuto Orgánico de Presupuesto, los órganos del orden

Departamental, Distrital o Municipal de la Administración pública solo podrán
depositar sus recursos en la Cuenta Única que para el efecto se establezca,
a nombre del Departamento, Distrito o Municipio seguido del nombre del órgano
o entidad o dependencia correspondiente, y en las entidades financieras que
ordene la Secretaría de Hacienda, de acuerdo con las instrucciones que la
misma establezca. A continuación se presenta un resumen de las modificaciones
(reducciones, adiciones o traslados) efectuadas al Presupuesto General de las
Entidades Territoriales:

Cuadro 28. Modificación al Presupuesta General de los Entes Territoriales

DETALLE ACTIVIDAD

Cuando la Administración se viere precisada a reducir las apropiaciones

Decreto de Reducción o presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará por medio del Decreto, las
Aplazamiento de las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. Expedido el Decreto se
Apropiaciones del procederá a reformar, si fuere el caso, el PAC. (Art. 77-78 D. 111 de 1996).
Presupuesto.
Cuando durante la ejecución del Presupuesto General del Departamento, Distrito o
Municipio, se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para
complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos
Adiciones al servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por la Asamblea o
Presupuesto General de el Concejo o por la respectiva Administración, con arreglo a las disposiciones
Ingresos y Gastos o establecidas en el Estatuto Orgánico de Presupuesto. (Art. 79 D. 111 de 1996).
Apropiaciones.
Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de las Entidades Territoriales,
se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para
complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos
Trámite de Traslados o servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por la Asamblea o
Adiciones. el Concejo o por la respectiva Administración, con arreglo a las disposiciones
establecidas en el Estatuto Orgánico de Presupuesto. (Art. 80 D. 111 de 1996).
Ni la Asamblea, ni el Concejo, ni la Administración podrán abrir créditos adicionales
al Presupuesto sin que en la Ordenanza, Acuerdo o Decreto respectivo, se establezca
de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con
Fuentes de Adiciones. el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas. (Art. 81 D. 111 de 1996).
La disponibilidad de los ingresos del Departamento o Municipio para abrir los créditos
adicionales al Presupuesto será certificada por el Jefe de Presupuesto o quien haga
sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados
Disponibilidad para presupuestales será certificada por el Jefe de Presupuesto del órgano respectivo o
Modificaciones. funcionario que haga sus veces, o en su defecto por el Secretario de Hacienda. (Art. 82
D. 111 de 1996).

Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General del Departamento,

Distrito o Municipio destinados a atender gastos ocasionados por calamidades o

80
 Adiciones y Traslados desastres o urgencia evidente, serán efectuados por la respectiva Administración, en
Excepcionales. los términos que esta señale. La fuente de gasto público será la que fije el Decreto
de Adiciones o de Traslados. (Art. 83 D. 111 de 1996).
Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada
Modificaciones al Anexo sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio
del Decreto de de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por las Asambleas o Concejos,
Liquidación. se harán mediante decreto expedido por el Gobernador o Alcalde.
Fuente: Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. (Decreto 111 de 1996).

2.9.7. Control y evaluación del presupuesto

Independientemente del control fiscal que por norma constitucional les corresponde
ejercer a la Contraloría General de la República y las Contraloría de las Entidades
Territoriales; el Congreso de la República, las Asambleas y Concejos son los
encargados de ejercer el Control Político de la Administración en todos sus niveles;
correspondiéndole al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento
Nacional de Planeación, Secretarías de Hacienda y Oficinas de Planeación de las
Entidades Territoriales, ejercer el Control Financiero y de Gestión de las respectivas
Administraciones. A continuación de presentan las normas y entidades de control:

Cuadro 29. Normas y Entidades de Control

ORGANOS Y ENTIDADES DE CONSTITUCIÓN POLÍTICA
NORMA QUE LA DESARROLLA
CONTROL DE 1991
Congreso de la República,
Estatutos Orgánicos del Presupuesto
Asambleas y Concejos Distritales
Artículos 268 y 374. Nacional y de las Entidades
y Municipales.
Territoriales.
Contraloría General de la
República y Contralorías de las Ley 42 de 1993, Ley 330 de 1996, Ley
Artículos 119 y 267 al 274
Entidades Territoriales. 617 de 2000, Art. 81

Auditoría General de la
República. Artículo 274. Decreto 272 de 2000.

Ley 201 de 1995, Ley 573 de 2000,

Procuraduría General de la Decreto 262 de 2000, Ley 734 de
Artículos 275 al 284.
Nación 2002(Código Disciplinario Único) y Ley
1367 de 2009.
Ley 298 de 1996, Ley 617 de 2000, Art.
Contaduría General de la Nación. Artículos 354.
94.
Ley 87 de 1993, Ley 489 de 1998 y
Control Interno. Artículos 209 y 269.
Decreto 1599 de 2005.
Departamento Nacional de
Planeación, Ministerio de
Ley 358 de 1997, Ley 617 de 2000, Ley
Hacienda y Crédito Público,
715 de 2001, Ley 819 de 2003, Ley
Secretarías de Hacienda y Artículos 343, 352 y 353.
1530 de 2012 y Estatutos Orgánicos
Oficinas de Planeación de las
de Presupuesto.
Entidades Territoriales.

Ley 134 de 1994.

Participación Ciudadana Artículos 270 y 273.
Fuente: Frías, Cabrera, Ucrós & Romero, E, Pág. 179.

81
 Figura 5. Tipos de Controles realizados al Presupuesto
Control
Político

Control de
Control
Gestión y
Ciudadano
Resultados

Control
Interno Control
Fiscal

Control
Disciplinario

Fuente: Elaboración Propia

2.9.7.1. Control político

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 90 del Decreto 111 de 1996, y sin

perjuicio de las prescripciones legales sobre la materia, las Asambleas
Departamentales y Concejos Distritales y Municipales, ejercen el control político
sobre el Presupuesto mediante los siguientes instrumentos:

 Citación de los Secretarios de Despacho y los Representantes de los

Institutos descentralizados, los Establecimientos Públicos y Empresas
Industriales del Departamento, Distrital o Municipal cuando las hubiere, a
las sesiones plenarias o a la Comisión de Presupuesto.

 Examen de los informes que el Gobernador, el Alcalde, los Secretarios

de Despacho y demás Jefes o Gerentes presenten a su consideración, en
especial los informes sobre actos de la Administración, sobre la
ejecución de Planes y programas de desarrollo económico y social y sobre
los Proyectos de Ordenanza o Acuerdo que el Gobierno proponga durante
cada período de sesiones.

 Análisis que adelante la Asamblea para el fenecimiento definitivo de la

Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro que presente la Contraloría.

2.9.7.2. Control de gestión y resultados

Coherente con lo dispuesto en los Artículos 91 y 92 del D. 111 de 1996, las

Secretarías de Hacienda, para realizar la programación y la ejecución
presupuestal, efectuará el seguimiento financiero del Presupuesto General del
Departamento, Distrito o Municipio, así como del Presupuesto de las Empresas
Industriales y Comerciales Departamentales, Distritales o Municipales y de las
Sociedades de Economía Mixta de cualquier orden con régimen de Empresa
Industrial y Comercial dedicadas a actividades no financieras cuando las

82
hubiere y del Presupuesto de las entidades territoriales en relación con el
Sistema General de Participaciones. Sin perjuicio de las funciones que tengan
otros órganos de la Administración, las Oficinas de Planeación, evaluarán la
gestión y realizará el seguimiento financiero de los Proyecto de Inversión Pública.

2.9.7.3. Centros de información presupuestal

De conformidad con lo establecido en los Artículos 93-94 del Decreto 111 de 1996,
la Secretaría de Hacienda y la Oficina de Presupuesto, serán el Centro de
Información Presupuestal en el cual se consolidará lo pertinente a la programación,
ejecución y seguimiento del Presupuesto General, de los Institutos
descentralizados, Establecimientos Públicos y las Empresas Industriales y
Comerciales. Estas Dependencias diseñarán los métodos y procedimientos de
información y de sistematización necesarios para ello. Lo anterior sin detrimento
de las funciones legales establecidas a la Oficina de Planeación Departamental,
para lo cual esta podrá solicitar directamente la información financiera necesaria
para evaluar la inversión pública y para realizar el control de resultados.

2.9.7.4. Control Fiscal

Señala el Artículo 95 del Decreto 111 de 1996, que “La Contraloría General de la
República, ejercerá la vigilancia fiscal de la ejecución del presupuesto sobre todos
los sujetos presupuestales”. De igual manera, el Artículo 267 de la Constitución
Política de Colombia, establece: “El control fiscal es una función pública que
ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la
Nación”. Dicho control es ejercido en forma posterior y selectiva conforme a los
procedimientos, sistemas y principios, establecidos en la Ley 42 de 1993”.

Por otra parte, el Artículo 272 de la Carta Magna, dispone: “La vigilancia de la
gestión fiscal de los departamento, distritos y municipios donde haya contralorías,
corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva”. Así mismo,
establece dicho artículo que corresponde a las Asambleas y a los Concejos
Distritales y Municipales, organizar las respectivas contraloría como entidades
técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, en concordancia con
los procedimientos, sistemas y principios establecidos por la ley. Por consiguiente,
las contralorías han desarrollado esta facultad que les otorga la Constitución Política
de 1991, en sus propias normas para el ejercicio del control fiscal, evaluando la
gestión de los entes públicos.

2.9.7.5. Auditoría General de la República

Es importante señalar que de conformidad con lo dispuesto en el Art. 274 de la

Constitución Política: “La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de
la República se ejercerá por un auditor elegido para período de dos años por el
Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia. La ley

83
determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y
municipal”. En este marco de referencia, la Auditoría General de la República es un
organismo de vigilancia de la gestión fiscal de Colombia, dotado de autonomía
jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, el cual está a cargo del Auditor
General de la República.

En este marco de referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 272 de

febrero 22 de 2000, en su Art. 3° establece que la Misión de la Auditoría General de
la República, está orientada a coadyuvar a la transformación, depuración y
modernización de los órganos instituidos para el control de la gestión fiscal,
mediante la promoción de los principios, finalidades y cometidos de la función
administrativa consagrados en la Constitución Política, el fomento de la cultura del
autocontrol y el estímulo de la participación ciudadana en la lucha para erradicar la
corrupción (Art. 3°). En este sentido, su objetivo principal está orientado a “Ejercer
la función de vigilancia de la gestión fiscal, en la modalidad más aconsejable,
mediante los sistemas de control financiero, de gestión y de resultados, en
desarrollo de los principios de eficiencia, economía y equidad” (Art. 4°).

De acuerdo con lo anterior, es importante señalar que uno de los propósitos

fundamentales de la Auditoría General de la República, es coadyuvar en el control
de la gestión fiscal. Ello implica el ejercicio de colaboración, apoyo y
acompañamiento a las contralorías del país, encargadas de revisar los balances y
gestión de las entidades públicas que ejecutan presupuestos de grandes rubros
como la salud, la educación o la construcción de obras públicas, con el fin de
prevenir el daño patrimonial, conforme a lo establecido en el Artículo 5 del Decreto
272 de 2000. Adicionalmente, facilita a las 63 contralorías territoriales del país
auditadas, recursos y apoyo técnico, científico, académico o práctico que contribuya
a los procesos de mejoramiento de las mismas.

2.9.7.6. Sistemas de Control Fiscal

La Ley 42 de 1993 “Sobre la Organización del Sistema de Control Fiscal Financiero
y los Organismos que lo Ejercen”, establece los siguientes sistemas de control fiscal:
1) Control Financiero: Determina la razonabilidad de las operaciones y
estados financieros de las entidades mediante normas de auditoria de
aceptación general, verificando el cumplimiento de las normas prescritas
para ello. (Art. 10).

2) Control de Legalidad: Es la comprobación de las operaciones financieras

y administrativas, para corroborar la realización según las normas que le
sean aplicadas. (Art. 11).

84
3) Control de Gestión: Es el examen de la eficiencia y la eficacia en la
administración de los recursos públicos, mediante la evaluación de sus
procesos administrativos, utilizando para ello metodologías tales como la de
la de la rentabilidad pública y desempeño, la identificación de la distribución
del excedente que estas producen, así como los beneficios de su actividad.
(Art. 12).

4) Control de Resultados: Examen a través del cual se establece en qué

medida los sujetos del control fiscal logran los objetivos y cumplen con los
proyectos y planes de la administración en un periodo determinado. (Art. 13).

5) La Revisión de Cuentas: Consiste en que el estudio especializado de los

documentos que soporten legal, técnica, financiera y contablemente las
operaciones realizadas por los responsables del erario durante un periodo
determinado, con miras a establecer la economía, la eficacia, la eficiencia y
la equidad de sus actuaciones (Art.14).

6) La Evaluación del Control Interno: Se define como el análisis de los

sistemas de control de las Entidades sujetas a la vigilancia, con el fin de
determinar la calidad de los mismo, el nivel de confianza que se les puede
otorgar y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos.
(Art. 18).

2.9.7.7. Principios del Control Fiscal

De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 8 de la Ley 42 de 1993, la
vigilancia de la gestión fiscal del Estado se fundamenta en los principios de la
eficacia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. Así
mismo, el Art. 9, establece que “Para el ejercicio del control fiscal, se podrán
aplicar sistemas de control como el financiero, de legalidad, de gestión, de
resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control Interno, con
fundamento en los principios de eficacia, economía, equidad y valoración de los
costos ambientales, establecidos en el Artículo 8 de dicha ley. En consecuencia,
las contralorías de las entidades territoriales, ejercen la vigilancia fiscal de la
ejecución de los presupuestos sobre todos los sujetos presupuestales.

Basado en lo anterior, la Contraloría expidió en marzo de 1999, la Resolución

Orgánica No. 04727, mediante la cual adoptó el manual de procedimientos para
el ejercicio del control financiero para las entidades y particulares que manejen
fondos o bienes del Estado y la aplicación de las metodologías para tal fin.

Por otra parte, es importante resaltar que el control fiscal se perfecciona cuando
exista una eficiente estructura organizacional y funcional que asigne los perfiles

85
profesionales idóneos para el cargo, ya que el sector público se ve influenciado
por compromisos políticos que permiten ocupar cargos a personas no indicadas
para hacerlo, por no ser las más idóneas. A continuación, se definen los
principios de control fiscal, los cuales sirven de guía o moderadores del criterio
de los funcionarios de control fiscal, encargados de aplicar el sistema antes
mencionado, de acuerdo a la siguiente tabla:

Cuadro 30. Principios del Control Fiscal

Eficiencia Que la asignación de los recursos sea lo más conveniente para
maximizar los resultados.
Eficacia Que los resultados se logren de manera oportuna y guarden
relación con sus objetivos y metas.
Economía Que en la igualdad de condiciones de calidad, los bienes y
servicios se obtengan al menor costo.
Equidad Permite identificar los receptores de la economía y analizar la
distribución de los costos y beneficios entre sectores
económicos, sociales y entre entidades territoriales.
Valoración de Costos Cuantificar el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio
Ambientales ambiente y se evalúa la gestión de protección, conservación, uso
y explotación de los mismos (desarrollo sostenible).
Fuente: Romero, E. (2012). Presupuesto Publico & contabilidad gubernamental. Bogota: Ecoes
Ediciones. Pag. 182.

2.9.7.8. Juicio fiscal de cuentas

Establecen los Estatutos Orgánicos de Presupuesto de las Entidades
Territoriales, que los Jefes de los órganos que conforman el presupuesto
general del Departamento, Distrito o Municipio, asignarán en sus anteproyectos
de Presupuesto y girarán oportunamente los recursos apropiados para servir
la deuda pública y atender el pago de los servicios públicos domiciliarios,
incluidos los de agua, luz y teléfono. A quienes no cumplan con esta obligación
se le iniciara un juicio fiscal de cuentas por parte de la respectiva
Contraloría, en el que se podrán imponer las multas que se estimen necesarias
hasta que se garantice su cumplimiento.

2.9.7.9. Responsabilidad Fiscal de los funcionarios públicos

Coherente con lo establecido en la Ley Orgánica de Presupuesto, además de
la responsabilidad penal a que haya lugar, son fiscalmente responsables:
1) Los ordenadores de gasto y cualquier otro funcionario que contraiga a
nombre de los órganos y entidades oficiales obligaciones no autorizadas
en la ley, las ordenanzas y los acuerdos, o que expidan giros para pagos
de las mismas.

86
 2) Los funcionarios de las entidades y órganos que contabilicen
obligaciones contraídas contra expresa prohibición o emitan giros para el
pago de las mismas.
3) El ordenador de gastos que solicite el registro de compromisos para el pago
de obligaciones contraídas contra expresa prohibición legal.
4) Los pagadores que efectúen y autoricen pagos, cuando con ellos se
violen los preceptos consagrados en los Estatuto Orgánicos de
Presupuesto y en las demás normas que regulan la materia.

2.9.7.10. Control Interno

En desarrollo de los Arts. 209 y 269 de la Constitución Política de 1991, el Congreso

de la República expidió las leyes Ley 87 de 1993 “Por la cual se establecen normas
para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y se
dictan otras disposiciones”. Esta norma en su Art. 1° define el Control Interno como
“El “sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes,
métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y
evaluación adoptados por una unidad, con el fin de procurar que todas las
actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la
información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales
y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a
las metas u objetivos previstos”.

Por otra parte, mediante Decreto 489 de 1998, expedido por el gobierno nacional,
se organiza el funcionamiento del control interno en el país. Así mismo, expidió el
Decreto 1599 de 2005, “Por el cual se adopta el Modelo Estándar de Control Interno
para entidades del Estado colombiano”, acompañado del anexo Técnico MECI
1000:2005, el cual forma parte integral del mencionado decreto. En mayo de 2014,
se expide el “Manual Técnico del Modelo Estándar de Control Interno para el Estado
Colombiano-MECI 2014”; éste se define como un modelo de gestión que
proporciona a quienes dirigen los entes públicos, las herramientas para llevar a cabo
su trabajo de manera idónea, transparente y ágil.

En el mismo orden de ideas, la importancia del MECI, de acuerdo con Romero

(2015), “Es proporcionar una serie de pautas o directrices dirigidas a controlar la
planeación, gestión, evaluación y seguimiento en las entidades de la Administración
pública, facilitando el desarrollo del Sistema de Control Interno. (p. 316).
Paralelamente, el MECI proporciona una estructura para el control a las estrategias,
la gestión y la evaluación de las entidades públicas, con el único propósito de
orientarlas hacia el cumplimiento de sus metas, objetivos institucionales y su
contribución a los fines esenciales del Estado.

87
A la luz de las consideraciones anteriores, los objetivos del sistema de control
interno, están orientados fundamentalmente a:
 Salvaguardar los recursos de la organización, previniendo posibles riesgos.
 Garantizar la eficiencia, eficacia y economía en todas las operaciones, para
el logro de la misión institucional.
 Asegurar la correcta evaluación y seguimiento de la gestión organizacional.
 Prevenir los riesgos, manifestando y corrigiendo las desviaciones que se
presenten en la organización y que puedan afectar el logro de los objetivos.

Desde otro punto de vista, puede decirse que el Control Interno, se constituye en el
sistema nervioso de las organizaciones, porque de su adecuado funcionamiento,
depende la seguridad en el logro de los objetivos institucionales. De esta manera,
es de esperarse que la correcta aplicación del mismo, garantice el presente y futuro
de las organizaciones en los aspectos administrativos, contables y financieros,
relacionados con el manejo del presupuesto público.

2.9.7.11. Control social o ciudadano

El Art. 100 de la Ley 134 de 1993, establece: “Las organizaciones civiles podrán
constituir veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los
niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la misma
y la prestación de los servicios públicos. La vigilancia podrá ejercerse en aquellos
ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o mayoritaria se empleen los
recursos públicos, de acuerdo con la Constitución y la Ley que reglamente el artículo
270 de la Constitución Política”.

De acuerdo con Villalba, J. y Alguero, L. (2003), se entiende por Control Social o

Ciudadano: “El derecho Constitucional que tiene cualquier ciudadano por sí mismo
o a través de asociaciones cívicas, comunitarias, de profesionales, benéficas o de
utilidad común para vigilar y denunciar ante las autoridades competentes las
actuaciones, hechos u omisiones de los servidores públicos o de los particulares,
que constituyan delitos, contravenciones o faltas en materia de la gestión pública.
Igualmente, para proponer e impulsar la ejecución de políticas, planes y programas
para resolver deficiencias en la prestación de servicios públicos”. (Pág. 172).

2.9.7.12. Disposiciones Varias

A continuación se definen otras disposiciones establecidas en los Estatutos
Orgánicos de Presupuesto de las Entidades Territoriales:
 Subsidios: En desarrollo del Artículo 368 de la Constitución Política, el
Gobierno Departamental podrá incluir apropiaciones en su Presupuesto
para conceder subsidios a las personas de menores ingresos, con el fin de
pagar las cuentas de servicios públicos domiciliarios que cubran sus

88
 necesidades básicas. Los subsidios en los servicios públicos domiciliarios
se otorgarán a personas de menores ingresos, conforme a lo previsto en la
Ley 142 de 1994.
 Sentencias y Conciliaciones: Los créditos judicialmente reconocidos, los
laudos arbitrales y las conciliaciones se presupuestarán en cada sección
presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a
sus apropiaciones se pagarán las obligaciones que se deriven de estos.
Será responsabilidad de cada órgano defender los intereses del
Departamento, Distrito o Municipio, debiendo realizar todas las actuaciones
necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales, para lo
cual el jefe de cada órgano tomará las medidas conducentes.

En caso de negligencia de algún servidor público en la defensa de estos intereses

y en el cumplimiento de estas actuaciones, al juez que le correspondió fallar el
proceso contra la Entidad Territorial, de oficio, o cualquier ciudadano, deberá
hacerlo conocer del órgano respectivo para que se inicien las investigaciones
administrativas, fiscales y/o penales del caso.
En este marco de referencia, los servidores públicos responderán
patrimonialmente por los intereses y demás perjuicios que se causen para el
Tesoro Público Departamental, Distrital o Municipal, como consecuencia del
incumplimiento imputable a ellos, en el pago de estas obligaciones. Notificado el
acto administrativo que ordena el pago de las obligaciones antes mencionadas y
encontrándose el dinero a disposición del beneficiario o apoderado, según el caso,
no se causarán intereses. Si transcurridos 20 días el interesado no efectuó el cobro,
las sumas a pagar se depositarán en la cuenta depósitos judiciales a órdenes del
respectivo juez o Tribunal y a favor de él o los beneficiarios.

2.9.7.13. Capacidad de Contratación y Ordenación del Gasto

Establece la Ley Orgánica de Presupuesto, que los Departamentos, las Asambleas,
los Distritos, los Municipios, los Concejos, las Contralorías y las Entidades
Descentralizadas de cualquier orden, tiene la capacidad de contratar,
comprometer y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en
la respectiva sección, lo que constituye la autonomía a que se refiere la Constitución
Política y la Ley. Estas facultades están en cabeza de cada jefe de cada
órgano quien, podrá delegarlas y serán ejercidas teniendo en cuenta las
normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007 y el Decreto 2474 de 2008 y las
disposiciones legales vigentes.

89
Para los efectos previstos en el numeral 9 del Artículo 300 de la Constitución
Nacional, el Gobernador o Alcalde, requirieren autorización adicional para adelantar
compromisos referentes a la suscripción de contratos, negociar empréstitos,
enajenar bienes y toda obligación en la que se comprometan vigencias futuras, en
este caso, se deberá obtener autorización previa de la Asamblea Departamental o
el Concejo Distrital o Municipal. (Art. 12 Ley 819 de 2003).
Por consiguiente, sin perjuicio de las responsabilidades disciplinarias, fiscales y
penales que se deriven del incumplimiento de lo establecido en el inciso
anterior, las actuaciones que se adelanten sin la correspondiente autorización
no generarán obligación ni responsabilidad alguna de parte de la Entidad
Territorial.
2.9.7.14. Presupuesto de las Asambleas, Concejos y Contralorías
La Programación, preparación, elaboración, presentación, aprobación, modificación
y ejecución de las apropiaciones de las Asambleas, Concejos y Contralorías,
tienen autonomía presupuestal y se rigen por las disposiciones contenidas en la Ley
Orgánica del Presupuesto.

2.9.7.15. Remisión a Normas Superiores

Cuando existan vacíos en las regulaciones de los Estatutos Orgánicos de
Presupuesto de las Entidades Territoriales o incompatibilidades con la Ley u otras
normas jurídicas, se aplican las disposiciones Constitucionales y la Ley Orgánica de
Presupuesto.

2.10. LA EFECTIVIDAD EN LA RECAUDACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS

En concordancia con el principio de anualidad del presupuesto, establecido en el

Art. 14 del D. 111 de 1996, el año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de
diciembre de cada año. Otros principios que las entidades públicas deben tener en
cuenta para lograr una efectiva recaudación del presupuesto de ingresos y recursos
de capital, está relacionado con el principio de unidad de caja, el cual establece que
con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago
oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General del orden
nacional, departamental y distrital o municipal. (Art. 16, D.111 de 1996)

En este marco de referencia, para lograr este propósito, las entidades públicas están
en la obligación de aprobar antes de la presentación anual del Presupuesto General
al Congreso a las Asambleas y a los Concejos Distritales o Municipales, los
siguientes instrumentos de gestión financiera, tales como el Plan Anual
Mensualizado de Caja (PAC) y el Plan Financiero (PF). Para tal efecto, el Ministerio
de Hacienda y las Tesorerías del orden nacional y territorial, están en la obligación

90
de llevar el libro de Registro de Ingresos y elaborar mensualmente un Informe de
Ejecución del Presupuesto de Ingresos, con el propósito de hacer seguimiento y
control a los ítems del presupuesto.

Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 111 de 1996, las
entidades públicas del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal de la
Administración pública, solo podrán depositar sus recursos en la Cuenta Única
que para el efecto se establezca, a nombre de la Nación, Departamento, Distrito
o Municipio seguido del nombre del órgano o entidad o dependencia
correspondiente, y en las entidades financieras que ordene la Secretaría de
Hacienda, de acuerdo con las instrucciones que la misma establezca.

2.11. LA EFECTIVIDAD, OPORTUNIDAD Y EQUIDAD EN LA ASIGNACIÓN Y/O

USO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS

Coherente con el principio de anualidad del presupuesto, establecido en el Art. 14

del D. 111 de 1996, el año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de
diciembre de cada año. Por consiguiente, después del 31 de diciembre no podrán
asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra
en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán
sin excepción.
En este orden de idea, en concordancia con los principios de universalidad y unidad
de caja, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos o erogaciones con cargo
al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figure en el presupuesto. (Art. 15, D.
111 de 1996). Por consiguiente, con el recaudo de los ingresos, el Ministerio de
Hacienda, las Secretarías de Hacienda y las Tesorerías de las entidades públicas
de cualquier orden, se debe atender el giro oportuno de los gastos de
funcionamiento, transferencias e inversión; dándole prioridad al pago a los gastos
de funcionamiento, específicamente a los servicios personales o pago de las
nóminas de los funcionarios públicos; con observancia a los instrumentos de gestión
financiera: Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC); el Plan Financiero (PF) y el
Plan Operativo Anual de Inversiones (POAIN) .

De igual manera, el Ministerio de Hacienda, las Secretarías de Hacienda del orden

territorial y las Oficinas de Presupuesto, están en la obligación de registrar las
operaciones de gastos en los siguientes libros:

 Registro de apropiaciones, compromisos, obligaciones y pagos.

 Registro de vigencias futuras.
 Registro de reservas presupuestales.
 Registro de cuentas por pagar.

91
De igual manera, las Administración está en la obligación de elaborar los siguientes
Informes: 1) Informe Mensual de Ejecución del Presupuesto de Gastos-Reservas
Presupuestales; e Informe Mensual del Ejecución del Presupuesto de Gastos-
Cuentas por Pagar; los cuales sirven de soportes para el seguimiento, control y
evaluación permanentes del Presupuesto de Gastos, por los órganos de control,
tanto interno como externo.
Adicionalmente, es importante precisar que para lograr el Saneamiento Fiscal de
las Entidades Territorial, en relación con la financiación de los Gastos de
Funcionamiento; el Art. 3° de la Ley 617 de 2000, establece que estos gastos deben
financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos
sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo
prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública
autónoma de las mismas.

En consideración a lo anteriormente expuesto, señala la norma que para tales

efectos, se entiende por ingresos corrientes de libre destinación, los ingresos
corrientes, excluidos las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las
destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. En este marco de
referencia, el artículo en mención establece que no se pueden financiar gastos de
funcionamiento con recursos de:

a) La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de

forzosa inversión.
b) Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o
convencional, las entidades territoriales, estén encargadas de administrar,
recaudar o ejecutar.
c) Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación
financiados con recursos de destinación específica.
d) Los recursos de cofinanciación.
e) Las regalías y compensaciones.
f) Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se
establezcan en las leyes especiales sobre la materia.
g) La sobretasa al ACPM.
h) Otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter
transitorio.
i) Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.

Por último, las entidades públicas de cualquier nivel, están obligadas a aplicar el
Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública-SINERGIA, el
cual tiene como propósito mejorar la efectividad en la formulación y ejecución de
las políticas y en particular de del Plan Nacional de Desarrollo (PD); el cual se
constituye en una herramienta para medir de manera oportuna y apropiada los
resultados de la gestión pública ofreciendo al Gobierno y a la ciudadanía, la

92
información necesaria para la toma de decisiones y la rendición de cuentas,
respectiva. (Córdoba, 2014, p.337)

2.12. FINANZAS TERRITORIALES

De acuerdo con Córdoba (2014), la descentralización se inició en Colombia en 1985,

como un proceso que trasladó responsabilidad, competencias y recursos a los
municipio; sin embargo no fue sino hasta la expedición de la Constitución de 1991
en su Artículo 348, cuando se afianza el proceso de descentralización política,
administrativa y fiscal. “En este proceso las finanzas juegan papel importante, ya
que a partir de un manejo autónomo de éstas, las entidades territoriales tendrán la
posibilidad de realizar las obras necesarias para contribuir a mejorar el nivel de vida
de sus habitantes”. (p. 268).

Por otra parte, señala el autor, que “El fortalecimiento de la capacidad financiera de
los entes territoriales se refleja en los artículos 151,288, 356 y 358 de la Constitución
Política, desarrollados mediante la Ley 60 de 1996, Ley 715 de 2001, Ley 1176 de
2007 con sus posteriores desarrollos y las leyes sobre: i) regalías, ii) régimen de los
departamentos, iii) régimen de los municipios, iv) ordenamiento territorial, y v)
planeación. Le Ley 42 de 1993 sobre Control Fiscal y la Ley 87 de 1993 sobre
Control Interno”. (p.268).

2.12.1. Comportamiento de las finanzas territoriales

El Ministerio de Hacienda en su “Informe sobre el Estado Financiero de los

Municipios y Departamento (2008)”, citado por Córdoba (2014), precisa que el
comportamiento de las finanzas territoriales en el último cuatrienio, presentaron un
balance positivo, registrando un superávit promedio de 0.5% del PIB, “Este
resultado incluye tanto las administraciones centrales departamentales y
municipales como sus entidades descentralizadas, en las que se destacan las
empresas de servicios públicos, las empresas sociales del Estado y los
establecimientos públicos. En general, se observó que a lo largo de los años 2000-
2008, los ingresos propios de los territorios se consolidaron”. (p.268).

2.12.2. Régimen de transferencias y participación de los municipios en los

ingresos corrientes de la Nación

El Art. 357 de la Constitución Política, señaló los porcentajes de los ingresos

corrientes de la Nación que deben transferirse a los municipios y otras entidades
territoriales y señala criterios para su distribución. En términos generales, la ley
establece la forma como los recursos que capta la Nación, deben distribuirse entre
ella y los entes territoriales para el cumplimiento de las competencias asignadas.

En este aspecto, señala Córdoba (2014), que la participación de los municipios en

los ingresos corrientes de la Nación tiene como fin constitucional hacer realidad la
finalidad social propia del Estado, representada en los servicios públicos, el

93
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en
proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas,
y al nivel relativo de pobreza de cada municipio, por tanto se considera que la
inversión en educación superior es inversión social, toda vez que esté destinada a
suplir necesidades insatisfechas de la población. (págs. 269-271).

En este marco de referencia, la participación por sectores sociales a los municipios

de que trata el Art. 357 de la Constitución Nacional, se destinan a las siguientes
actividades, de acuerdo con las distribuciones asignadas por la ley así:

 Educación;
 Salud;
 Agua potable y saneamiento básico;
 Propósito general; y
 Otros sectores que el CONPES social estime conveniente y a solicitud de la
Federación Colombiana de Municipios.

De acuerdo con las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007, en la distribución de la

participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, se tienen en
cuenta los siguientes criterios:

 Población atendida y por atender, en los servicios de salud y educación;

 Reparto entre la población urbana y rural;
 Pobreza relativa; y
 Eficiencia.

2.12.3. Sistema General de Participaciones

De acuerdo con Córdoba (2014), en Colombia el Sistema General de

Participaciones, consagrado en los Arts. 356 y 357 de la Constitución Política;
fueron desarrollados por las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 y reglamentados por
los decretos 313 de 2008 y 276 de 2009. En este sentido, el Sistema General de
Participaciones (SGP), está constituido por los recursos que la Nación transfiere a
las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuyas competencias
les asignan las leyes antes mencionadas. (p. 274).

2.12.4. Reglas para la asignación de las participaciones

Las participaciones para sectores sociales, establecidos en la Ley 1176 de 2007 se

asignan a los municipios conforme a las siguientes reglas:

 Un 58.5% corresponderá a las participación para educación;

 Un 24.5% corresponderá a las participación para salud;
 Un 5.4% corresponderá a las participación para agua potable y saneamiento
básico;
 Un 11.6% corresponderá a las participación de propósito general;

94
2.12.5 Sistema General de Regalía

En virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo 05 de 2011, modificatorio de los

Artículos 360 y 361 de la Constitución Política de Colombia de 1991, el Congreso
expidió la Ley 1530 de 2012, mediante la cual se regula la organización y el
funcionamiento del Sistema General de Regalías, definido como el conjunto de
ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones provenientes de la
explotación de los recursos naturales no renovables, precisando además la
participación de sus beneficiarios.

2.12.5.1. Objetivos y fines del Sistema General de Regalías.

En desarrollo del Art. 360 de la Constitución Política, el Art. 1° de la Ley 1530 de

2012 dispone: “La presente ley tiene por objeto determinar la distribución, objetivos,
fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los
ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables
precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de
ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el
Sistema General de Regalías”. Por otra parte, el Art. 2° de la les antes mencionada
ordena: “Conforme con lo dispuesto por los Arts. 360 y 361 de la Constitución
Política, son objetivos y fines del Sistema General de Regalías los siguientes:

1) Crear condiciones de equidad en la distribución de los ingresos provenientes

de la explotación de los recursos naturales no renovables, en orden a generar
ahorros para épocas de escasez, promover el carácter contracíclico de la
política económica y mantener estable el gasto público a través del tiempo.

2) Propiciar la adopción de mecanismos de inversión de los ingresos minero-

energéticos que prioricen su distribución hacia la población más pobre y
contribuya a la equidad social.

3) Promover el desarrollo y competitividad regional de todos los departamentos,

distritos y municipios dado el reconocimiento de los recursos del subsuelo
como una propiedad del Estado.

4) Fomentar la estructuración de proyectos que promuevan el desarrollo de la

producción minero-energética, en particular la minería pequeña, mediana y
artesanal.

5) Fortalecer la equidad regional en la distribución de los ingresos minero-

energéticos, a través de la integración de las entidades territoriales en
proyectos comunes; promoviendo la coordinación y planeación de la
inversión de los recursos y priorización de grandes proyectos de desarrollo.

6) Propiciar mecanismos y prácticas de buen gobierno.

95
 7) Propiciar la inclusión, equidad, participación y desarrollo integral de las
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, del pueblo
Rom o Gitano y de los pueblos y comunidades indígenas, de acuerdo con
sus planes de etnodesarrollo y planes de vida respectivos.

8) Incentivar o propiciar la inversión en la restauración social y económica de

los territorios donde se desarrollen actividades de exploración y explotación
de recursos naturales no renovables, así como en la protección y
recuperación ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad ambiental que le
asiste a las empresas que adelanten dichas actividades, en virtud de la cual
deben adelantar acciones de conservación y recuperación ambiental en los
territorios en los que se lleven a cabo tales actividades.

2.12.5.2. Órganos del Sistema General de Regalías

Dispone el Art. 3° de la Ley 1530 de 2012: “Son órganos del Sistema General de
Regalías la Comisión Rectora, el Departamento Nacional de Planeación, los
Ministerios de Hacienda y Crédito Público, y de Minas y Energía, así como sus
entidades adscritas y vinculadas que cumplan funciones en el ciclo de las regalías,
el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias)
y los órganos colegiados de administración y decisión, todos los cuales ejercerán
sus atribuciones y competencias conforme a lo dispuesto por la presente ley”.

2.12.5.3. Comisión Rectora del Sistema General de Regalías

Establece el Art. 4° de la Ley 1530 de 2012: “La Comisión Rectora del Sistema
General de Regalías, es el órgano encargado de definir la política general del
Sistema General de Regalías, evaluar su ejecución general y dictar, mediante
acuerdos, las regulaciones de carácter administrativo orientadas a asegurar el
adecuado funcionamiento del Sistema. La Comisión Rectora está integrada por:

1) El Director del Departamento Nacional de Planeación, o su delegado, quien la

presidirá.
2) El Ministro de Minas y Energía, o su delegado.
3) El Ministro de Hacienda y Crédito Público, o su delegado.

4) Dos (2) Gobernadores, de los cuales uno corresponderá a uno de los

Departamentos Productores, elegido por los mismos y el otro elegido por la
Asamblea de Gobernadores por un período de un (1) año.
5) Dos (2) Alcaldes, de los cuales uno corresponderá a uno de los municipios
productores, elegido por los mismos y el otro elegido por la Asamblea de
Alcaldes por un periodo de un (1) año.
6) Un (1) Senador y un (1) Representante a la Cámara, que hagan parte de las
Comisiones Quintas Constitucionales Permanentes y sean elegidos por las
respectivas Comisiones, por un período de un año, para que asistan a las

96
 reuniones de la Comisión Rectora como invitados especiales permanentes, con
voz pero sin voto.

2.12.5.4. Funciones de la Comisión Rectora

Acorde con lo dispuesto en el Art- 5° de la Ley 1530 de 2012: “La Comisión Rectora
del Sistema General de Regalías tendrá a su cargo las siguientes funciones
generales:

1) Definir las directrices generales, procesos, lineamientos, metodologías y criterios

para el funcionamiento del Sistema General de Regalías.
2) Emitir concepto no vinculante sobre el proyecto de presupuesto del Sistema
General de Regalías previo a su presentación al Congreso de la República.
3) Emitir concepto previo no vinculante a la autorización de la expedición de
vigencias futuras con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías,
conforme lo establecido en la presente ley.
4) Estudiar los informes de evaluación general del Sistema General de Regalías.
5) Proponer cambios de política en relación con los objetivos y funcionamiento del
Sistema General de Regalías con base en los informes de evaluación general
de este Sistema.
6) Presentar al Congreso los estados financieros y de resultados del Sistema
General de Regalías y los demás informes que se requieran.
7) Organizar y administrar el sistema de información que permita disponer y dar a
conocer los datos acerca del funcionamiento, operación y estado financiero del
Sistema General de Regalías.
8) Dictar su propio reglamento.
9) Las demás que le señala la ley.

2.12.5.5. Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD)

Coherente con lo dispuesto en el Art. 6° de la Ley 1530 de 2012: “Los órganos

colegiados de administración y decisión son los responsables de definir los
proyectos de inversión sometidos a su consideración que se financiarán con
recursos del Sistema General de Regalías, así como evaluar, viabilizar, aprobar y
priorizar la conveniencia y oportunidad de financiarlos. También designarán su
ejecutor que será de naturaleza pública; todo de conformidad con lo previsto en la
presente ley; por otra parte, los Arts. 7, 8, 9 y 10 de la mencionada ley, establecen
las funciones del Ministerio de Minas y Energía; el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público; el Departamento Nacional de Planeación y el Departamento Administrativo
de Ciencia Tecnología e Innovación.

2.12.5.6. Funcionamiento del Sistema General de Regalías

El Art. 11° de la Ley 1530 de 2012, establece: “En cumplimiento de lo dispuesto por
el inciso tercero del parágrafo tercero del artículo 361 de la Constitución Política,
asígnese hasta el 2% anual de los recursos del Sistema General de Regalías para

97
su funcionamiento. Con cargo a estos recursos se podrá fortalecer las Secretarías
Técnicas de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión. La
administración de este porcentaje estará a cargo de la Comisión Rectora. Por otra
parte, dispone el Parágrafo del citado artículo: “Con cargo a estos recursos el
Departamento Nacional de Planeación fortalecerá las Secretarías de Planeación de
los Municipios más pobres del país, con el objeto de mejorar su desempeño y
respuesta a las necesidades de los mismos”.

2.12.5.7. Ciclo de Regalías y Compensaciones

Dispone el Art. 12 de la Ley 1530 de 2012:”Para los efectos previstos en el inciso

segundo del artículo 360 de la Constitución Política, el ciclo de generación de
regalías y compensaciones comprende las actividades de fiscalización, liquidación,
recaudo, transferencia, distribución y giros a los beneficiarios de las asignaciones y
compensaciones directas”. Estos principios están definidos respectivamente en los
Arts. 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 de la mencionada norma.

2.12.5.8. Conceptos de Distribución

Concordante con loa dispuesto en el Art, 361 de la Constitución Política, el Art. 20

de la Ley 1530 de 2012, dispone: “Los recursos del Sistema General de Regalías
se administrarán a través de un sistema de manejo de cuentas, el cual estará
conformado por los siguientes fondos, beneficiarios y conceptos de gasto:

1) Fondo de Ahorro y Estabilización.

2) Departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y
distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos
recursos o productos derivados de los mismos.
3) Ahorro Pensional de las Entidades Territoriales.
4) Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación.
5) Fondo de Desarrollo Regional.
6) Fondo de Compensación Regional.
7) Fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el
conocimiento y cartografía geológica del subsuelo.
8) Funcionamiento del sistema de Monitoreo, seguimiento, control y evaluación del
Sistema General de Regalías.

2.12.5.9. Destinación de los Recursos del Sistema General de Regalías

Establece el Art. 22 de la mencionada norma:” Con los recursos del Sistema General
de Regalías se podrán financiar proyectos de inversión y la estructuración de
proyectos, como componentes de un proyecto de inversión o presentados en forma
individual. Los proyectos de inversión podrán incluir las fases de operación y

98
mantenimiento, siempre y cuando esté definido en los mismos el horizonte de
realización.

2.12.5.10. Características de los Proyectos de Inversión

Según lo dispuesto en el Art. 23 de la Ley 1530 de 2012: “Los proyectos susceptibles

de ser financiados con los recursos del Sistema General de Regalías deben estar
en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de
las entidades territoriales, así como cumplir con el principio de Buen Gobierno y con
las siguientes características:

1) Pertinencia, entendida como la oportunidad y conveniencia de formular

proyectos acordes con las condiciones particulares y necesidades
socioculturales, económicas y ambientales.
2) Viabilidad, entendida como el cumplimiento de las condiciones y criterios
jurídicos, técnicos, financieros, ambientales y sociales requeridos.
3) Sostenibilidad, entendida como la posibilidad de financiar la operación y
funcionamiento del proyecto con ingresos de naturaleza permanentes.
4) Impacto, entendido como la contribución efectiva que realice el proyecto al
cumplimiento de las metas locales, sectoriales, regionales y los objetivos y fines
del Sistema General de Regalías.
5) Articulación con planes y políticas nacionales de las entidades territoriales, de
las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, de las
comunidades indígenas y del pueblo Rom o Gitano de Colombia.

2.12.5.11. Ejercicios de Planeación Regional

Señala el Art. 24 de la Ley 1530 de 2012: “Para la preparación del anexo indicativo
del presupuesto bianual del Sistema General de Regalías, cada Órgano Colegiado
de Administración y Decisión envía su secretaría técnica y deberá convocar, con la
debida antelación a los comités técnicos consultivos a que se refiere el artículo 57 y
otros actores relevantes para realizar ejercicios de identificación y priorización de
iniciativas y/o proyectos susceptibles de ser financiados con recursos de regalías.
Estos ejercicios de planeación regional deberán hacerse con un enfoque
participativo para garantizar la interacción de diferentes actores locales y regionales
para la presentación y generación de consensos alrededor de iniciativas y/o
proyectos.

99
2.12.5.12. Formulación y presentación de los proyectos de inversión

Dispone el Art. 25 de la Ley 1530 de 2012: “Con las particularidades previstas en

el Capítulo IV de este Título, todo proyecto de inversión debe ser formulado de
conformidad con las metodologías y lineamientos que defina el Departamento
Nacional de Planeación, en su condición de entidad nacional de planeación y en
desarrollo de lo dispuesto por el numeral 3 del artículo 49 de la Ley 152 de 1994 y
con base en los lineamientos que defina la Comisión Rectora”.

2.12.5.13. Viabilidad de los proyectos de inversión

De acuerdo con lo establecido en el Art. 26 de la mencionada norma, “Los Órganos

Colegiados de Administración y Decisión viabilizarán los proyectos de inversión que
serán financiados con cargo a los recursos de los Fondos de Compensación
Regional, de Desarrollo Regional, de Ciencia Tecnología e Innovación y de las
asignaciones directas, con sujeción a las normas, requisitos y procedimientos que
se definan para estos efectos. El Departamento Nacional de Planeación viabilizará
los proyectos de inversión que cuenten con cofinanciación de los recursos del
Presupuesto General de la Nación.

La verificación del cumplimiento de los requisitos para la aprobación de los

proyectos de inversión por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión
financiados con recursos de los Fondos de Compensación Regional, de Desarrollo
Regional estará a cargo del Departamento Nacional de Planeación; los financiados
con recursos del Fondo de Ciencia Tecnología e Innovación estarán a cargo del
Departamento Administrativo de Ciencia y Tecnología e Innovación, y los
financiados con las asignaciones directas estarán a cargo de las respectivas
entidades territoriales”.

2.12.5.14. Aprobación y priorización de proyectos de inversión

En concordancia con lo dispuesto en el Art. 27 de la norma mencionada “Los

Órganos Colegiados de Administración y Decisión serán los encargados de
viabilizar y aprobar los proyectos de inversión que se financiarán con cargo a los
recursos del Sistema General de Regalías, previa verificación de la disponibilidad
de recursos certificada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Así mismo,
el citado artículo, establece los criterios para que los OCAD prioricen la aprobación
de los proyectos de inversión”.

2.12.5.15. Ejecución de proyectos de inversión

Señala el Art. 28 de la misma norma, “Los proyectos de inversión que se financien

con cargo al Sistema General de Regalías serán ejecutados por quien designe el
respectivo Órgano Colegiado de Administración y Decisión, con estricta sujeción al
régimen presupuestal definido en esta ley y al de contratación pública vigente y

100
aplicable y el ejecutor garantizará la correcta ejecución de los recursos asignados
al proyecto de inversión, así como el suministro y registro de la información
requerida por el Sistema de Monitoreo, Seguimiento Control y Evaluación. Los
proyectos de inversión que se financien con cargo a los recursos del Fondo de
Ciencia Tecnología e innovación se someterán a las normas contractuales previstas
en la Ley 1286 de 2009. Para que las comunidades étnicas minoritarias, sean
ejecutoras de proyectos de inversión, deben acreditar el acto administrativo de
reconocimiento expedido por la autoridad competente, en concordancia con el
artículo 6° de la presente ley.

2.12.5.16. Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación

Según el Art. 29 de la Ley 1530 de 2012: “El Fondo de Ciencia, Tecnología e

Innovación tendrá como objeto incrementar la capacidad científica, tecnológica, de
innovación y de competitividad de las regiones, mediante proyectos que contribuyan
a la producción, uso, integración y apropiación del conocimiento en el aparato
productivo y en la sociedad en general, incluidos proyectos relacionados con
biotecnología y tecnologías de la información y las comunicaciones, contribuyendo
al progreso social, al dinamismo económico, al crecimiento sostenible y una mayor
prosperidad para toda la población. Los departamentos participarán de la
distribución de los recursos del Fondo de Ciencia Tecnología e Innovación en la
misma proporción en que se distribuya la suma de los recursos del Fondo de
Compensación Regional y del Fondo de Desarrollo Regional”.

2.12.5.17. Programas y Proyectos

Dispone el Art. 30 de la Ley 1530 de 2012 “Los programas y proyectos en ciencia,

tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos que se
financian con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se
definen, viabilizan y aprueban por el Órgano Colegiado de Administración y Decisión
a que se refiere el tercer inciso del parágrafo segundo del artículo 361 de la
Constitución Política. La Comisión Consultiva de Alto Nivel para las comunidades
Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras designará una de las
universidades públicas, que hará parte del Órgano Colegiado de Administración y
Decisión en el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación”.

Por otra parte, el parágrafo segundo del presente artículo señala: “Para efectos de
la presente ley cuando el designado sea una universidad, la misma debe tener al
menos cuatro programas acreditados y contará con un término de cinco años para
acreditarse institucionalmente si al momento de la designación no lo está”.

2.12.5.18. Decisiones del Órgano Colegiado de Administración y Decisión

Señala el Art. 31 de la Ley 1530 de 2012: “Las decisiones del Órgano Colegiado de
Administración y Decisión, se adoptarán con un mínimo de dos votos favorables. El
número de votos será máximo tres (3). Uno del Gobierno Nacional, uno del gobierno

101
departamental y uno de las universidades. Es necesaria la presencia de al menos
uno de los miembros de cada nivel de gobierno y de las universidades para la toma
de decisión”.

2.12.5.19. Secretaría Técnica del OCAD a Nivel Nacional

Coherente con lo dispuesto en el Art. 32 de la Ley 1530 de 2012: “La Secretaría

Técnica del Órgano Colegiado de Administración y Decisión estará a cargo del
Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias), el
que se encargará de proporcionar la infraestructura logística, técnica y humana
requerida para el funcionamiento del órgano colegiado, así como convocar a sus
miembros. La Secretaría Técnica tendrá a su cargo la relatoría y elaboración de
actas de las sesiones del órgano colegiado.

2.12.5.20. Fondo de Desarrollo Regional

Establece el Art. 33 de la Ley 1530 de 2012: “El Fondo de Desarrollo Regional (FDR)
tendrá como objeto mejorar la competitividad de la economía, así como promover
el desarrollo social, económico, institucional y ambiental de las entidades
territoriales, mediante la financiación de proyectos de inversión de impacto regional,
acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales en el marco de
los esquemas de asociación que se creen. De igual manera, se establecen los
criterios para la distribución anual de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional
entre los departamentos”.

2.12.5.21. Fondo de Compensación Regional

Según el Art. 34 de la Ley 1530 de 2012” El Fondo de Compensación Regional

(FCR) tendrá como objeto financiar los proyectos de impacto regional o local de
desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, acordados entre el
Gobierno Nacional y las entidades territoriales, de acuerdo con los criterios
señalados en el inciso noveno del artículo 361 de la Constitución. Adicionalmente,
este artículo establece los criterios para la distribución de los recursos del FCR.

2.12.5.22. Secretaría Técnica de los OCAD a nivel departamental

Concordante con lo dispuesto en el Art. 36 de la Ley 1530 de 2012 “La secretaría

técnica de estos órganos colegiados de administración y decisión se ejercerá
directamente por las secretarías de planeación de los departamentos que forman
parte de dicho órgano o por quien de manera conjunta designen. Esta se encargará
de proporcionar la infraestructura logística, técnica y humana requerida para el
funcionamiento del órgano colegiado, así como convocar a sus miembros. Así
mismo, tendrá a su cargo la relatoría y elaboración de actas de las sesiones del
órgano colegiado”.

102
2.12.5.23. Destinatarios de asignaciones directas

De acuerdo con lo establecido en el Art. 39 de la Ley 1530 de 23012: “Las entidades

territoriales de que trata el inciso segundo del artículo 361 de la Constitución Política
recibirán asignaciones directas en virtud del derecho a participar en las regalías y
compensaciones previsto en dicha norma, sin perjuicio de su derecho a participar
de los recursos de los fondos del sistema. Las Corporaciones Autónomas
Regionales recibirán las compensaciones en los términos establecidos en los
artículos 40, 41, 46, 47 y 48 de La Ley 141 de 1994”.

2.12.5.24. Destinación de los recursos de las asignaciones directas

Determina el Art. 40 de la Ley 1530 de 2012: “Los recursos de las asignaciones

directas de que tratan el inciso segundo del artículo 361 de la Constitución Política
y el artículo 21 de la presente ley, se destinarán a la financiación o cofinanciación
de proyectos de inversión para el desarrollo social, económico y ambiental de las
entidades territoriales. Para la destinación de estos recursos, las entidades
beneficiarias se sujetarán a su régimen de competencias vigente, y aplicarán los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad con el fin de evitar la
duplicidad de inversiones entre los niveles de gobierno. Con los recursos de regalías
y compensaciones no se financiarán gastos de funcionamiento, ni programas de
reestructuración de pasivos o de saneamiento fiscal y financiero.

2.12.5.25. Pignoración de recursos de asignaciones directas

Los recursos a que hace referencia el presente artículo solamente podrán ser objeto
de pignoración o servir de fuente de pago para operaciones de crédito público
adquiridas por las entidades territoriales, cuando se trate de proyectos de inversión
aprobados por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión, según las
reglas y condiciones que establezcan las normas vigentes”. Así mismo, el presente
artículo, regula la asignación directa de estos recursos a los departamentos y
municipios, para el financiamiento de proyectos de inversión con enfoque diferencial
a comunidades indígenas y comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y
Palanqueras debidamente acreditadas por la autoridad competente.

2.12.5.26. Proyectos de Inversión

De acuerdo con lo señalado en el Art. 41 de la Ley 1530 de 2012: “Las entidades

beneficiarias de los proyectos de inversión a las que se refiere el presente capítulo,
realizarán la evaluación previa y registro de los mismos, en concordancia con lo
previsto en la presente ley, en particular el capítulo I del Título IV. Para efectos de
ejecutar los proyectos que se pretendan financiar con recursos de las asignaciones
directas deberán ser concordantes con el plan de desarrollo territorial, y ser
formulados conforme a las metodologías y lineamientos que defina el Departamento
Nacional de Planeación, en su condición de organismo nacional de planeación y en
desarrollo de lo dispuesto por el numeral 3 del artículo 49 de la Ley 152 de 1994.

103
2.12.5.27. Secretaría Técnica de los OCAD

Dispone el presente artículo que “Los departamentos, municipios o distritos

adelantarán las funciones de secretaría técnica de los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión tendrán a su cargo la relatoría y elaboración de actas de
las sesiones que se realicen, así como la de convocar a sus miembros. Cuando la
población beneficiaria de un proyecto sea de las comunidades indígenas, Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, la entidad territorial convocará al
representante legalmente elegido o su delegado de acuerdo con la normatividad
vigente, para sustentar el proyecto.

2.12.5.28. Órganos Colegiados de Administración y Decisión de la Entidades

Territoriales

Ordena el Art. 42 de la Ley 1530 de 2012, cuyo inciso 1°fue modificado por el Art.
166 de la Ley 1753 de 2015 “Los Órganos Colegiados de Administración y Decisión
de los departamentos estarán integrados por dos (2) Ministros o sus delegados, el
gobernador respectivo o su delegado y un número equivalente al diez por ciento
(10%) de los alcaldes del departamento, o sus delegados, quienes serán elegidos
de conformidad con lo que se señale por la Comisión Rectora del Sistema General
en lo relacionado con las elecciones de representantes de alcaldes ante los órganos
colegiados de administración y decisión”.

Por otra parte, señala el presente artículo: “Los integrantes de las Comisiones
Regionales de Competitividad podrán ser invitados a las sesiones de los OCAD
departamentales, regionales y de Ciencia, Tecnología e Innovación en el marco del
sistema de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación. Esta participación
será ad honorem y no tendrá carácter vinculante. Los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión de los distritos y municipios estarán integrados por un
delegado del Gobierno Nacional, el Gobernador del respectivo departamento o su
delegado y el Alcalde”.

2.12.5.29. Ejecución de los proyectos de inversión

Dictamina el Art. 43 de la Ley 1530 de 2012: “Los proyectos de inversión que se

financien con las asignaciones directas, serán ejecutados con estricta sujeción al
régimen de contratación vigente y aplicable a la respectiva entidad”.

2.13. DÉFICIT FISCAL, SU FINANCIACIÓN Y LA DEUDA PÚBLICA

De acuerdo con la Revista Apuntes Económicos del Banco de la República de

Colombia (2007), citada por Córdoba (2014), “El déficit fiscal es la situación inversa
a la del superávit fiscal, que expresa una diferencia negativa entre los ingresos y los
egresos públicos, de acuerdo con el presupuesto que maneja usualmente el
Gobierno. El déficit fiscal se establece mediante el conocimiento de las vigencias

104
anteriores a través del balance de la Nación, el cual se calcula con el fin de mantener
una visión real de la situación real del Estado en el aspecto financiero. (p. 297).

2.13.1. Tipos de déficit

Para Gómez Portillo (2007), señalado por Córdoba (2014), existen varios tipos de
déficits, cada uno de ellos con significados diferentes, así:

1) Déficit presupuestal, asociado al sistema de causación que utiliza la

contabilidad presupuestal y consiste en registrar los ingresos y gastos
cuando el Gobierno adquiere o reconoce en forma clara y precisa el derecho.
La diferencia entre los mayores gastos comparados con los ingresos genera
este tipo de déficit.
2) Déficit fiscal, que consiste en el déficit presupuestal en que se ha incurrido
en una vigencia determinada y el resultado obtenido en la vigencia anterior,
también se define como la diferencia entre activos corrientes y pasivos
corrientes.
3) Déficit de operaciones efectivas, que es la diferencia entre los ingresos
ordinarios y permanentes de la tesorería y el nivel de gastos. Este déficit es
el que resulta más importante para el análisis económico.
4) Déficit de tesorería, que expresa las diferencias entre las disponibilidades
de la tesorería y las exigencias que existen a su cargo. (pags.298-299).

2.13.2. Herramientas para cubrir el déficit fiscal

Para Córdoba (2014), existen varios métodos utilizados por los gobiernos para
poder cubrir el déficit fiscal, tales como:

1) Disminución del gato,

2) Aumento en los dineros que los ciudadanos deben pagar al Estado a través de
impuestos.
3) Aumento en la cantidad y monto de los préstamos que solicita en el exterior o a
nivel nacional, o con emisiones de dinero.

Para que tengan éxito estas herramientas, se deben tener en cuenta los siguientes
razonamientos:

1) La disminución del gasto puede afectar las políticas sociales y de inversión del
gobierno.
2) Los impuestos pueden hacer que los ciudadanos dejen de consumir y de invertir
por pagar estos impuestos, lo cual haría que la economía de los países no
creciera.
3) Los préstamos aumentan la deuda del Estado, que al competir con entidades
privadas por el dinero, hace que aumenten las tasas de interés, lo que puede
llevar a una disminución de la inversión en el país.

105
4) Las emisiones de dinero pueden terminar generando un aumento de la inflación.
(p. 299).

2.13.3. Diagnóstico del déficit fiscal en Colombia

De acuerdo con Córdoba (2014), “Una de las principales causas del problema es la
ineficiencia del Estado para realizar sus tareas y el hecho de que el recaudo de
impuestos es insuficiente para atender los gastos del Gobierno. El problema fiscal
no se puede desligar de la crisis política, porque en estas condiciones, la reforma
del Estado es impostergable. Frente a un desarreglo fiscal elevado, se debe dedicar
la atención especial que merece para evitar el deterioro de las finanzas públicas y
el desaliento de los inversionistas propios y externos. Con los indicadores
desfavorables, la viabilidad económica y financiera del Gobierno está seriamente
comprometida trayendo como consecuencia una crisis de insolvencia y cesación de
pagos. (p.300).

Al respecto, Córdoba (2014) señala que “En Colombia se busca la sostenibilidad

fiscal expresada en una reducción gradual del déficit fiscal, una reducción de la duda
pública como porcentaje del PIB, con el fin de asegurar que el país cada día tenga
unas condiciones más sólidas en materia fiscal, que permita ir mejorando la
calificación crediticia”. El marco fiscal del Gobierno Central, plantea un déficit de 1%
del PIB para el año 2013; 1% de PIB para el año 2014; 0.8% del PIB para el año
2015 y un superávit de 0.1% del PIB para el año 2016. Resulta importe anotar, que
el déficit para 2013 se mantuvo en 1.0% del PIB, a pesar de que en 2012, se registró
el mayor superávit en 49 años (0.45%). Sin embargo, este superávit registrado en
2012, fue causado, más por una baja ejecución que por una mayor eficiencia del
gasto. (p. 301).

2.13.4. La Deuda Pública

De acuerdo con Ramírez (2011), “La deuda pública es la obligación que adquiere el
Estado con las entidades de crédito nacionales, extranjeras o con particulares, en
moneda nacional o extranjera con vencimiento y una tasa de interés”. (p. 255).

Para Black, J. (2002), citado por Córdoba (2014). “La deuda pública es el dinero que
el Estado ha pedido prestado para financiar su gasto e inversión. Cuando hablamos
de Estado no nos referimos necesariamente a el gobierno central, sino que puede
ser cualquier nivel de gobierno”, (p. 313).

2.13.5 Circulo Vicioso de la Deuda Pública

Una de las causas de los males que impide a los países del tercer mundo lograr un
desarrollo sostenible, son los altos niveles de endeudamiento de las entidades del
Estado; cuyos gobernantes, así haya suficientes ingresos, siempre gastan más de
lo que tienen, viéndose avocados a recurrir a préstamos con las entidades
financieras; situación que incrementa los déficits fiscales.

106
En este orden de ideas, el déficit fiscal y la deuda pública, generan un círculo vicioso
y oneroso del que casi es imposible salir, porque en la siguiente vigencia fiscal, se
tienen que pagar intereses y amortización del capital prestado de la vigencia
anterior, y en consecuencia el déficit se incrementa haciéndose necesario recurrir a
más créditos, y cada año el problema se repite y se agrava, generando este círculo
vicioso.

2.13.6 Clasificación de la Deuda Pública

Por su parte, Ramírez (2015), señala que la deuda pública se clasifica atendiendo
diversos criterios:

1) Deuda pública interna, cuando los que suministran el crédito son ahorradores
nacionales;
2) Deuda pública externa, cuando los acreedores son extranjeros.
3) Por el plazo, la deuda pública puede ser de corto, mediano y largo plazo.

La deuda de corto plazo, flotante o de tesorería se contrata normalmente por un

período inferior a un año con el fin de atender las necesidades cíclicas de tesorería,
su cuantía no pude ser superior a una doceava parte del presupuesto, la cual debe
ser pagada con recursos diferentes de los del crédito, y que tiene como fin mantener
la regularidad en el pago, debiéndose cancelar en la misma vigencia; y la deuda
consolidada, es aquella que está garantizada por provisiones presupuestales.

La deuda de mediano plazo, se contrata para ser cancelada en un plazo

comprendido entre 2 y 7 años, requiere autorización para su contratación, así como
la existencia de capacidad de pago.

La deuda de largo plazo, se contrata para ser cancelada en un plazo comprendido

entre 8 y 15 años, requiere autorización para su contratación, así como la existencia
de capacidad de pago- (p. 239).

2.13.7. Capacidad de pago

Para Ramírez (2015), la capacidad de pago “Es el flujo mínimo de ahorro

operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda pública.
Para determinar la capacidad de pago se toman las interese de la deuda al momento
de pagar una nueva operación de crédito, los cuales no pueden superar el 40% del
ahorro operacional”. (p.231).

En relación con las entidades territoriales, el autor antes mencionado señala que:
“Las entidades territoriales requieren autorización de endeudamiento cuando se
presente cualquiera de los siguientes casos:

107
a) Cuando la relación interés/ahorro operacional sea superior al 40% sin exceder
el 60%, siempre que el saldo de la deuda de la vigencia anterior se incremente
con la nueva operación, una tasa superior a la variación del Índice de Precios
al Consumidor (IPC), o a la meta de inflación esperada para la respectiva
vigencia proyectada por el banco de la Republica.
b) Cuando la relación interés/ahorro operacional supera el 60%.
c) Cuando la relación saldo de la deuda/ingreso corriente supera el 80%. (p. 231).

Las entidades territoriales que se encuentran descritas en el literal a, deben solicitar

autorización de ordenamiento ante el respectivo departamento, y en los demás
casos las autorizaciones se solicitan al ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Finalmente Ramírez (2015) señala que “Las entidades territoriales deben registrar
todas las operaciones de crédito ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
este informara a la superintendencia financiera sobre las entidades territoriales que
no cumplan con los planes de desempeño, para que esta a su vez, informe a las
entidades de crédito para que no les concedan prestamos (p. 232).

Referente a la regla Fiscal (Ley 1473 de 2011), por su parte fija una senda
decreciente del Déficit en el balance fiscal estructural, hasta llegar en 2022 a un
déficit de 1% del PIB y una deuda neta del 24.5% del PIB. Esto soportado, a su
vez, con la inclusión del criterio de sostenibilidad fiscal en la Constitución Política
(Acto legislativo 003 de 2011). Teniendo esto como marco normativo para garantizar
la sostenibilidad de la deuda, el gobierno establece la Política de ingresos y gastos
para cumplir con tal propósito, lo cual queda consignado en el marco fiscal de
mediano Plazo (MFMP), el Marco de Gasto de Mediano Plazo, (MGMP), los Planes
Financieros anuales (PF), y los Presupuestos Generales de la Nación. (p. 233).

2.14. APLICABILIDAD OPERATIVA DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EN LOS

ENTES TERRITORIALES

2.14.1 SITUACIONES FINANCIERAS A NIVEL TERRITORIAL

Las situaciones financieras que se presenta a continuación, corresponden a los

estados económicos –datos supuestos–, que pueden presentarse en los entes
territoriales (departamento, distrito o municipio), tomando como base la ejecución
del presupuesto y el Balance General consolidado a 31 de diciembre de 2016:

2.14.2. Superávit o Déficit Presupuestal de Ingresos

Ejemplo: La Administración Central del Departamento (XX), tiene presupuestado

obtener ingresos durante la vigencia fiscal de 2016 por $210.564 millones de pesos
y ha ingresado efectivamente a caja a 31 de diciembre del mismo año, recursos por
valor de $207.425 millones de pesos. Además, se registraron rentas por recibir por
la suma de $6.463 millones de pesos. Determinar el Superávit o Déficit de ingresos.

108
 Cuadro 31. Superávit o Déficit de Ingresos
Presupuesto Definitivo 210.564
Recaudos Efectivos 207.425
Rentas por recibir 6.463
Total de Ingresos 213.888
Superávit de Ingresos 3.324
Fuente: Elaboración Propia.

2.14.3. Superávit o Déficit de Egresos o Gastos

Ejemplo: Continuado con la situación presupuestal de la Administración Central del

Departamento, los compromisos totalizaron $197.282 millones de pesos,
distribuidos así: pagos efectivos $151.862, gastos por pagar o reservas de caja
$36.325 y reservas de apropiación $9.095, lo que nos permite establecer la situación
a 31 de diciembre de 2016. Determinar el superávit o déficit de egresos o gastos.

Cuadro 32. Superávit o Déficit de Egresos o Gastos

Presupuesto Definitivo 210.564
Pagos Efectivos 151.862
Gastos por Pagar 36.325
Reservas de Apropiación 9.095
Total de Egresos 197.282
Superávit de Egresos o Gastos 13.282
Fuente: Elaboración Propia.

2.14.4 Superávit o Déficit de Ejecución Presupuestal

Ejemplo: Establezca la diferencia entre los dos resultados anteriores y determine

la situación presupuestal de la Administración Central del Departamento a
diciembre 31 de 2016.

Cuadro 33. Superávit o Déficit de Ejecución Presupuestal

Total de Rentas e Ingresos 213.888
Total de Egresos 197.282
Superávit de Ejecución Presupuestal 16.606
Fuente: Elaboración Propia.

2.14.5 Superávit o Déficit Fiscal

Ejemplo: En el mismo caso de la Administración Central del Departamento de la

Guajira, que posee Activos Corrientes a 31 de diciembre de 2016 en cuantía de
$34.224 millones y los Pasivos de igual clase ascienden a $36.628 millones,
muestre el superávit o déficit fiscal a 31 de diciembre de 2016.
Cuadro 34. Superávit o Déficit Fiscal
Activos Corriente 34.224
Pasivos Corrientes 36.628
Déficit Fiscal (2.404)
Fuente: Elaboración Propia.

109
2.14.6 Superávit o Déficit de Tesorería

Ejemplo: La Administración Central del Departamento de la Guajira, posee a 31 de

diciembre de 2016, fondos disponibles en caja y bancos por valor de $18.402
millones, las obligaciones y órdenes de pago a terceros ascienden a $36.445
millones, muestre el superávit o déficit de tesorería.

Cuadro 35. Superávit o Déficit de Tesorería

Total Disponibilidades 18.402
Total Exigibilidades 36.445
Déficit de Tesorería (18.043)
Fuente: Elaboración Propia

Disponible 18.402
𝑅𝑎𝑧𝑜𝑛 𝑑𝑒 𝑑𝑖𝑠𝑝𝑜𝑛𝑖𝑏𝑙𝑒 = = = 0.50
Exigibilidades 36.445

Indica que por cada peso que la Tesorería adeuda a terceros en el corto plazo, tiene
$0.50 para respaldarlo.

2.14.7 Indicadores Financieros

Ejemplo: Con los datos que a continuación se detallan, determinar los índices de:
1) liquidez, 2) solvencia, 3) propiedad, 4) endeudamiento, 5) apalancamiento
financiero y 6) apalancamiento financiero total del Departamento de la Guajira.

Cuadro 36. Indicadores Financieros

Activo Corriente 34.224
Pasivo Corriente 36.628
Activo Total 115.239
Pasivo Total 115.239
Deuda Pública 16.425
Patrimonio 22.396
Fuente: Elaboración Propia

𝐴𝑐𝑡𝑖𝑣𝑜 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒 18.402

𝐿𝑖𝑞𝑢𝑖𝑑𝑒𝑧 = = = 0.50
𝑃𝑎𝑠𝑖𝑣𝑜 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒 36.445

Indica que por cada peso que el Departamento debe en el corto plazo, tiene $0.93 para
respaldarlo.

110
 𝐴𝑐𝑡𝑖𝑣𝑜 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 115.239
𝑆𝑜𝑙𝑣𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎 = = = 1.24
𝑃𝑎𝑠𝑖𝑣𝑜 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 92.843

Muestra que el Departamento en el 2016, contaba con $1.24 para cancelar cada peso
adeudado en el corto y largo plazo.

𝑃𝑎𝑡𝑟𝑖𝑚𝑜𝑛𝑖𝑜 22.396
𝑃𝑟𝑜𝑝𝑖𝑒𝑑𝑎𝑑 = = = 0.19 × 100 = 19%
Activo Total 115.239

Revela que el Ente Territorial en el 2016, es propietario del 19% de sus propiedades.

𝑃𝑎𝑠𝑖𝑣𝑜 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 92.843

Endeudamiento = = = 0.81 × 100 = 81%
Activo Total 115.239

Indica que la Entidad Territorial en el 2016, adeuda a terceros el 81% de sus activos
totales.

𝐷𝑒𝑢𝑑𝑎 𝑃ú𝑏𝑙𝑖𝑐𝑎 16.425

𝐴𝑝𝑎𝑙𝑎𝑛𝑐𝑎𝑚𝑖𝑒𝑛𝑡𝑜 𝐹𝑖𝑛𝑎𝑛𝑐𝑖𝑒𝑟𝑜 = = = 0.73
Patrimonio 22.392

Expresa que por cada peso de su patrimonio, reconoce una deuda con el sector
financiero de $0.73.

Pasivo Total 82.843

𝐴𝑝𝑎𝑙𝑎𝑛𝑐𝑎𝑚𝑖𝑒𝑛𝑡𝑜 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 = = = 4.14
𝑃𝑎𝑡𝑟𝑖𝑚𝑜𝑛𝑖𝑜 22.392

Demuestra que por cada peso de su patrimonio en el 2016, tiene una deuda con
terceros de $4.14.

2.15 CONTRATOS ESTATALES

De acuerdo con Romero (2015), son contratos estatales todos los actos jurídicos
generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el Estatuto
de Contratación, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o
derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad.

111
2.5.1 Marco Legal de la Contratación Estatal

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Constitución Política,

“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo
y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general”.

Por otra parte artículo 2° establece: “Son fines esenciales del Estado: servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica,
política, administrativa y cultural de la nación; defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de
un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y
demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares”.

Cuatro 37. Normatividad Aplicable al Proceso de Contratción Estatal

Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la
(octubre 28) Administración Pública”.
“Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y
Ley 1150 de 2007 la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras
(julio 16) disposiciones generales sobre la contratación con Recursos
Públicos.
Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los
(julio 12) mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
Decreto Ley 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
(enero 10) regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes
en la Administración Pública”.
Ley 1508 de 2012 Por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones
(enero 10) Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y
se dictan otras disposiciones”.
Decreto 1467 de 2012 “Por el cual se reglamenta la Ley 1508 de 2012”.
(julio 6)
Decreto 1068 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del
(mayo 26) Sector Hacienda y Crédito Público”.
Decreto1082 de 2015 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del
(mayo 26) Sector Administrativo de Planeación Nacional".

112
2.15.2 Clases de Contratos Estatales

 Contrato de obra: comprende construcción, mantenimiento, instalación, y

cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles.
 Contrato de Consultoría: estudios para la ejecución de proyectos de inversión,
diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad. Asesorías técnicas de coordinación,
control y supervisión.
 Contrato de prestación de servicios: desarrollar actividades relacionadas con
la administración o funcionamiento de las entidades estatales.
 Contrato de concesión: otorgar a una persona llamada concesionario la
prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un
servicio público.

2.15.3 Nulidad de los contratos estatales

Son causales de nulidad absoluta cuando:

 Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o

incompatibilidad.
 Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal.
 Se celebren con abuso o desviación de poder.
 Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten.
 Se celebren con desconocimiento de otras ofertas o con violación de la
reciprocidad.

Nulidad Relativa:
 Demás vicios que se presenten en los contratos y conforme al derecho
común.
 Pueden sanearse dos años contados a partir de la ocurrencia del hecho
generador del vicio.
 No constituyen causal de nulidad.

Nulidad Parcial:
 Nulidad de alguna o algunas cláusulas de un contrato.
 No invalidará la totalidad del acto, salvo cuando este no pudiese existir sin la
parte viciada.

2.15.4 Responsabilidad contractual

 De las entidades estatales: En actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones

que causen perjuicio a sus contratistas. En tales casos, deberán indemnizar la
disminución patrimonial.

113
 De los servidores públicos, consultores, interventores, asesores y contratistas,
responderán disciplinaria, civil y penalmente por sus acciones y omisiones.

Responsabilidad civil
Pago de las indemnizaciones en la forma y cuantía que determine la autoridad
judicial.
Inhabilitados para ejercer cargos públicos y para proponer y celebrar contratos con
las entidades estatales por diez años.

Responsabilidad disciplinaria
Destitución.
Inhabilidad para ejercer cargos públicos y para proponer y celebrar contratos con
las entidades estatales por diez años.

Se informará de estas circunstancias a la respectiva Cámara de Comercio que

procederá de inmediato a inscribir dicha medida en el registro de proponentes.

Control de la Gestión contractual

Procuraduría General de la Nación

 Investigaciones sobre los principios y fines de la contratación estatal.
 Protegerá los recursos públicos y el imperio de la moralidad, legalidad y
honestidad en la administración pública.

Fiscalía General de la Nación

Acusará a los presuntos infractores ante los jueces competentes.

Control ciudadano
 Podrán denunciar las actuaciones, hechos u omisiones de los servidores
públicos o de los particulares, que constituyen delitos, contravenciones o faltas
en materia de contratación estatal. (págs.181-183).

114
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Reglamentaria de la reactivación empresarial y reestructuración de los entes
territoriales. Bogotá.

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