El régimen penal administrativo de la Ley Nro. 25.

246 de Encubrimiento y Lavado de

Activos de origen delictivo.1

Por Fabián Omar Canda

1.- Lavado de activos y derecho administrativo global. El GAFI y el derecho blando

(soft law).

La actividad de “lavado de dinero” ha sido definida como el “proceso en virtud del cual los
bienes de origen delictivo se integran en el sistema económico legal con apariencia de
haber sido obtenidos en forma lícita”. Se trata de un fenómeno característico de la
delincuencia transnacional organizada, consistente en un proceso complejo por el cual se
pretende disimular el origen delictivo de ciertos activos para luego incorporarlos a la
economía formal, adquiriendo apariencia de licitud.2

La impronta transnacional del fenómeno dio lugar a respuestas diseñadas desde el derecho
internacional entre las que se pueden mencionar la creación por el Club de París del
Comité sobre Regulaciones Bancarias y Prácticas Supervisoras el cual, en 1988, formuló la
Declaración de Principios sobre el Lavado de Dinero. En similar sentido, dentro del marco
de la Organización de Cooperación y Desarrollo (OCDE) y durante la XV Cumbre
Económica del G7 celebrada en París en 1989, fue creado el Grupo de Acción Financiera
(GAFI/FATF) con el mandato de relevar y estudiar las medidas de cooperación adoptadas
hasta entonces por cada Estado miembro a fin de prevenir la utilización del sistema
bancario y financiero por parte de las organizaciones delictivas, así como efectuar

1
El presente trabajo es una ampliación y actualización de nuestro artículo “Principios del derecho
administrativo en el régimen sancionatorio de la ley antilavado de dinero (Ley Nro. 25.246 de Encubrimiento
y Lavado de Activos de origen delictivo)”, elaborado para la Revista de Doctrina, Jurisprudencia, Legislación y
Práctica de Derecho Administrativo que dirige el Prof. Juan Carlos Cassagne, en prensa.

2
Este proceso cuenta con tres etapas diferentes: a) colocación (ingreso al sistema financiero del producto de
una actividad ilícita); b) estratificación (caracterizado por gran cantidad de transacciones con el objeto de
impedir el reconocimiento el arbitrio utilizado para la colocación); c) integración (disposición de los fondos
dentro de un marco económico legítimo dado que provienen de actividades financieras en sí mismas lícitas).
(D´albora, Francisco (h); Lavado de dinero, 2ª ed. Ampliada y actualizada, Buenos Aires, Ad Hoc, p. 14/15 y
del mismo autor Cuestiones pendientes en la nueva ley de lavado de dinero, LL, 2011-D, 915).

1
recomendaciones sobre cómo mejorar la cooperación internacional en la lucha contra el
lavado de dinero.

Al año siguiente, el GAFI presentó un informe con Cuarenta Recomendaciones orientadas

a implementar un sistema de prevención y control del delito de lavado de activos que se
convirtió en la columna vertebral de las políticas propuestas por el organismo y base
fundamental de las legislaciones de los Estados miembros.

Las Recomendaciones conforman un sistema de principios de acción en la lucha contra el

lavado que los países miembros deben aplicar y cuyo cumplimiento queda sujeto a
“evaluaciones mutuas” que son conducidas por el GAFI y los grupos regionales –en nuestro
caso, el GAFISUD- realizadas conforme criterios fijados por el propio organismo a través
de 25 pautas de evaluación.

Se ha hecho notar que carecen de ejecutividad directa en el plano interno pero no así de
incidencia fáctica, pues su incumplimiento y la correlativa calificación negativa como
“plaza no cooperativa” en el marco de las evaluaciones aludidas puede generar
consecuencias en cuestiones tales como el acceso al crédito internacional y en la
consideración de los países que integran esta organización de poder globalizado.3

El GAFI “es una de las mayores concentraciones de poder real sobre el planeta”, ya que lo
integran no sólo los países más poderosos del mundo sino también los centros en que se
ubican las principales manifestaciones de riqueza, circunstancias que tal vez expliquen el
“éxito” de sus 40 recomendaciones a nivel global 4 pero que no nos eximen del deber de
3
Ampliar en Puricelli, José Luis, La nueva ley contra el lavado de activos de origen ilícito, LL, DJ 9-11-2001,
89. Las 40 recomendaciones fueron revisadas en 1996 y por última vez en 2003. Luego de los atentados
a las torres gemelas en 2001, el GAFI elaboró 8 (hoy 9) recomendaciones especiales contra la financiación
del terrorismo. Las 40+9 constituyen un corpus de estándares normativos anti lavado de dinero (cfr.
Marteau, Juan Félix,; Lavado de dinero: estandarización y criminalización. Notas para una política criminal
contra el crimen financiero en la Argentina globalizada, : LL, Enfoques 2010 (julio), 102).

4
D’albora, Francisco, El comercio internacional y la prevención del lavado de dinero, LL, 30/9/2011. El grupo
se compone de 34 miembros: 32 jurisdicciones (países y territorios) y dos organizaciones regionales (la
Comisión Europea y el Consejo de Cooperación del Golfo) que representan la mayor parte de los principales
centros financieros de todo el mundo. Desde el año 2006, Corea y la India son observadores. Cuenta además
con 8 organizaciones regionales asociadas, entre ellas el GAFISUD (integrado por Argentina, Bolivia, Brasil,

2
encuadrar la naturaleza de esta entidad internacional y la de sus productos típicos (las
mentadas “recomendaciones”) desde el punto de vista jurídico.

En tal orden de ideas, el GAFI y sus recomendaciones pueden inscribirse en lo que la

moderna doctrina administrativista comparada denomina el “Derecho Administrativo
Global” cuyo nacimiento se explica por la necesidad de enfrentar las consecuencias de la
interdependencia globalizada en áreas sensibles tales como la seguridad, la protección
ambiental, la regulación bancaria y financiera, las telecomunicaciones, la propiedad
intelectual, los estándares laborales, los movimientos transfronterizos de población, entre
otros temas cuyo afrontamiento de modo individual por los países se revela insuficiente y
que dan lugar entonces a relaciones de cooperación regulatoria a través de tratados
internacionales y de redes intergubernamentales de ayuda más informales, desplazando
muchas decisiones regulatorias del nivel nacional al nivel global.

El GAFI se inscribiría dentro de este “espacio administrativo global multifacético” como

uno de los posibles “tipos” de administración global, caracterizado por la existencia de una
estructura formal intergubernamental establecida por un tratado o acuerdo ejecutivo. Una
de las notas de este espacio administrativo global es que las decisiones internacionales a
menudo determinan la acción local, ejemplificando los autores que venimos siguiendo
justamente con el caso del GAFI y la verificable incorporación “casi automática en el
derecho doméstico de las decisiones del Grupo…”5 .

Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú y Uruguay), el FMI, el Banco Mundial y la ONU.

5
Kingsbury, Benedict; Krisch, Nico; Stewart, Richard, El surgimiento del derecho administrativo global, Res
Pública Argentina (RPA), año 2007, número 3, p. 25 y ss. Estos autores aluden al Proyecto de investigación
sobre Derecho Administrativo Global de la Facultad de Derecho de Nueva York como un esfuerzo por
sistematizar los estudios de los distintos marcos nacionales, transnacionales e internacionales que tienen
relación con el derecho administrativo de la gobernanza global. En el marco de tales estudios, identifican
cinco tipos de administración global, encuadrando al GAFI y otros organismos internacionales tales como el
Consejo de Seguridad de la ONU, el Alto Comisionado de la Naciones Unidas para los Refugiados, la
Organización Mundial de la Salud en la llamada “Administración internacional”, caracterizada por contar con
estructuras formalizadas para la toma de decisiones, por oposición a las “redes transnacionales y acuerdos
de coordinación” (p. ej. el “Comité de Basilea” que por fuera del tratado reúne a los jefes de varios bancos
centrales); la “administración dispersa”; la “administración híbrida privada intergubernamental” (ej. ICANN,
órgano regulador de las direcciones en Internet) y los “órganos privados” (vgr. la organización internacional
para la estandarización ISO, entidad netamente privada pero con indudable incidencia en las decisiones del
mercado al “certificar” estándares de calidad de quienes así lo soliciten).

3
La idea de la existencia de un derecho administrativo global parte de la base de que si bien
no existe un gobierno mundial que ejerza la función administrativa a nivel planetario, sí
existe lo que se conoce como “global governance”, es decir ciertos mecanismos de
coordinación que operan a escala global, aunque relativamente dispersos. Se trata de un
proceso amplio, dinámico, complejo e interactivo de toma de decisiones que está en
constante evolución y responde a circunstancias cambiantes.6

En ese marco conceptual, las “recomendaciones” del GAFI constituirían una especie de lo
que se ha dado en llamar “soft law” (derecho blando), entendiendo por este último a
aquellas regulaciones “de aplicación voluntaria, al menos en principio, … que no están
dotadas de potestades para obligar a su cumplimiento. Sin embargo, la falta de
obligatoriedad inicial no significa que carezcan de efectos económicos y jurídicos
inmediatos…Es posible no atenerse a dichas normas, pero es evidente que quien así actúe,
se arriesga a un rechazo del mercado. Por ello se ha hablado de la obligatoriedad ´difusa o
´fáctica´” y se ha sostenido que se trata de una “expresión de una nueva fragmentación del
soberano”.7

Manifestaciones del derecho blando son las recomendaciones, decisiones, informes,

comunicaciones y otros muchos instrumentos de carácter no vinculante que se utilizan a
escala regional, comunitaria o global, con gran fuerza para orientar a los sujetos a quienes
vayan dirigidos hacia objetivos políticos más difíciles de lograr con los tradicionales
instrumentos normativos vinculantes8.
6
Fernández Lamela, Pablo; El impacto de las redes transgubernamentales en la evolución del Derecho
Administrativo Internacional, LL, 2009-A, 761, con cita de la Comission on Global Governance, Our Global
Neighbourhood, Oxford/New York, 1995).

7
Muñoz Machado, Santiago; Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, T. I, 3ª edición,
Ed. Iustel, Madrid, 2011, p. 809 y ss.

8
La globalización ha creado una nueva fuente de legalidad estructurada de una forma completamente
diferente a la que dominó el período del Estado de Derecho soberano. Según la imagen que nos ofrece
Francois Ost, en la actualidad la legalidad no se crea el modo de Júpiter, ordenada desde el Olimpo e
impuesta jerárquicamente a todos los sujetos, ni siquiera al modo de Hércules, que reclama –como subrayó
Dworkin- la aportación creativa de los jueces a la formación de la legalidad, sino que se inspira en el modo
en que trabaja Hermes, el gran mediador universal: su actividad adopta la forma de una red, que es la
misma estructura del Derecho postmoderno, caracterizada por la fragmentación del soberano y de la vieja
concentración normativa que emanaba de aquél (cit. por Muñoz Machado, op. cit., p. 801)

4
Dicho esto, debemos señalar que la calificación de “soft law” aplicada al caso que nos
ocupa puede encerrar en sí una paradoja, pues la falta de un mecanismo sancionatorio
explícito y regulado (propio del derecho rígido y que garantiza un proceso, el derecho de
defensa y -sólo al final- una posible sanción tipificada y emanada de un órgano creado a
efectos de juzgar) puede ser suplida por sanciones o coacciones indirectas aplicadas de
hecho por las jurisdicciones o grupos de poder que conforman el GAFI y que trasuntarían
la fuerza normativa de lo fáctico, según la gráfica expresión otrora acuñada por Jellinek9.

2.- La Ley 25.246 y el régimen penal administrativo.

La ley 25.246 modificó en el año 2000 el Código Penal y reguló en el Cap. XIII del
Título XI la figura del encubrimiento y lavado de activos de origen delictivo10.

Esta relevante norma no se limitó a crear la aludida figura sino que dio vida,
además, a un ente descentralizado denominado Unidad de Información Financiera (UIF),
que funciona en jurisdicción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación
y tiene competencia para el análisis, tratamiento y transmisión de la información a efectos
de prevenir e impedir los delitos de lavado de activos y financiación del terrorismo11.

Para llevar adelante sus cometidos, la UIF necesita contar con la información que le
permita detectar posibles operaciones de lavado. Ahora bien, ¿cómo se nutre la UIF de la
mentada información? La ley prevé que aquélla debe ser suministrada por un elenco de
“Sujetos obligados” que tienen un “deber de informar”12 .

9
Con referencia a la sanción de la ley antiterrorista, el juez de la Corte y jurista Eugenio Zaffaroni ha dicho
que el GAFI “Es un organismo que sólo puede hacer recomendaciones, pero que se toma la atribución de
calificar a los países, hacer listas negras, promover sanciones económicas…” (Página 12, edición digital,
27/12/2011, reportaje al juez Zaffaroni, “Esta ley resulta de una extorsión”,
(http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-184244-2011-12.html).

10
Cap. I de la ley 25246.

11
Cap. II de la ley 25246.

12
Cap. III de la ley 25246.

5
 Si los sujetos comprendidos incumplen alguno de los deberes impuestos, pueden
resultar sancionados. La norma contempla, al respecto, un “régimen penal administrativo”
que, más allá de su nomen iuris, constituye un régimen sancionatorio administrativo desde
el momento mismo en que es la UIF la encargada de investigar y aplicar las sanciones allí
establecidas y el fuero contencioso administrativo federal el encargado de revisarlas.

La instauración de un régimen administrativo sancionatorio se encuentra en línea con las

recomendaciones FATF-GAFI, en cuanto establecen que: "Se debería aplicar a las personas
jurídicas la responsabilidad penal y, en los casos en que no sea posible, la responsabilidad
civil o administrativa. Esto no debería obstaculizar a los procedimientos penales, civiles o
administrativos paralelos con respecto a personas jurídicas en aquellos países en que se
apliquen esas formas de responsabilidad. Las personas jurídicas deberían estar sujetas a
sanciones efectivas, proporcionadas y disuasivas. Estas medidas se aplicarían sin perjuicio
de la responsabilidad, penal de las personas física."13

El régimen de sanciones previsto en la ley 25.246 resulta de aplicación ante tres

posibles situaciones, dos específicas y una genérica. La primera tiene por sujeto al órgano
ejecutor de una persona jurídica que haya recolectado o provisto bienes o dinero sabiendo
que serán utilizados por una asociación ilícita terrorista. En este caso, la sancionada con
multa de cinco a veinte veces el valor de los bienes objeto del delito será la persona jurídica
en la cual se desempeña el mentado órgano ejecutor. Si el hecho fue cometido por
temeridad o imprudencia grave del órgano ejecutor, la multa a la persona jurídica será del
20 al 60% del valor de los bienes objeto del delito. La segunda situación se configura
cuando el órgano ejecutor de la persona jurídica revela información secreta en los términos
del art. 22 de la ley, generando la responsabilidad administrativa de la persona jurídica en la
cual se desempeña, la que será pasible de una multa de cincuenta mil a quinientos mil
pesos.

13
Recomendación 2, inc. b). El Grupo de Acción Financiera (FATF-GAFI) ha sido definido como un organismo
de estandarización jurídica y política surgido de un acuerdo transgubernamental dado en 1989 con el
objetivo de implantar un sistema contra el crimen financiero de alcance global

6
Por último, y en lo que aquí más nos interesa, la tercera de las situaciones es la más
genérica, pues la ley preceptúa que la persona “que incumpla alguna de las obligaciones
ante la Unidad de Información Financiera… será sancionada con pena de multa de una (1) a
diez (10) veces el valor total de los bienes u operación a los que se refiera la infracción,
siempre y cuando el delito no constituya un delito más grave”14

La norma contempla lo atinente a la prescripción de la acción para aplicar las

sanciones, así como el mecanismo de impugnación judicial de aquéllas15.

Por cierto, el estudio de la figura del encubrimiento y lavado de activos de origen

delictivo interesa, sobre todo, al derecho penal; más de lo recién anticipado se desprende
que muchas de las disposiciones de la ley impactan en la relación Estado- particulares e
inclusive en las relaciones entre diversos organismos de la propia Administración, por lo
cual guardan relevancia para el derecho administrativo.

Las disposiciones de la ley abarcan de modo transversal distintos institutos del

derecho público e interesan desde el punto de vista de los principios del derecho
administrativo que rigen a aquéllos.

De un lado, la ley establece un “deber de información” a la UIF en punto a

operaciones sospechosas, que alcanza a un universo de personas físicas y jurídicas,
estatales y privadas.

Respecto de las entidades estatales obligadas, la relación con la UIF es de naturaleza

interadministrativa y se sustenta en uno de los principios de la organización administrativa,
que es el de colaboración.

En cuanto a las personas de derecho privado, la exigencia de informar se explica

como una faceta del ejercicio del poder de policía y de la policía estatal; se entronca con
una de las formas de manifestación de ese poder (el deber de información) y obliga a pensar
en los principios y límites que gobiernan dicho ejercicio.

14
Cap. IV, Art. 24 inc. 1).

15
Cap. IV, art. 24 incs. 4 y 5.

7
 El deber de informar se viabiliza a través de un procedimiento administrativo en el
cual destacan dos de los principios generales comunes a todo procedimiento: el de
colaboración y el de buena fe.

Detectado un posible incumplimiento por parte de los obligados respecto de alguno

de los deberes establecidos en la ley, la UIF tiene facultades para iniciar un procedimiento
de naturaleza sancionatoria que puede concluir con la aplicación de importantes multas. Va
de suyo que este procedimiento y el acto administrativo que lo concluye deben ser
respetuosos de los principios generales comunes a todo procedimiento y de los que en
particular caracterizan al derecho administrativo sancionador, influenciados estos últimos,
en su medida, por los principios tuitivos propios del derecho penal, en tanto manifestación
del ius puniendi estatal. Nos detendremos, particularmente, en el principio de ley penal más
benigna.

De todo ello daremos prieto tratamiento para, por último, aludir al control externo
de la actuación de la UIF, esto es, a la revisión judicial de los actos administrativos
emanados de aquélla, cuestión que también ha dado espacio para el debate en torno a cuáles
son los tribunales competentes para efectuar el control judicial.

En suma, procuraremos explicar desde una mirada propia del derecho

administrativo cómo juegan los principios generales del poder de policía y del
procedimiento sancionador en el cumplimiento del deber de informar y en el ejercicio de la
potestad sancionatoria estatal para aquellos casos en los cuales se incumplan las
obligaciones que prevé la normativa; cuestión de indudable relevancia y actualidad si se
tiene presente la incidencia cuantitativa del ejercicio del poder sancionatorio conferido a la
Unidad de Información Financiera16.

3.- El deber de informar. Sujetos comprendidos.

La ley Nro. 25.246 y sus modificatorias se proponen prevenir y reprimir el lavado

de dinero, proceso que cuenta con tres etapas: a) colocación (ingreso al sistema financiero
del producto de una actividad ilícita); b) estratificación (caracterizado por gran cantidad de
16
Según se desprende de la página de ese organismo, en el año 2010 se han aplicado multas por 115
millones de pesos (www.uif.gov.ar).

8
transacciones con el objeto de impedir el reconocimiento el arbitrio utilizado para la
colocación); c) integración (disposición de los fondos dentro de un marco económico
legítimo dado que provienen de actividades financieras en sí mismas lícitas).17

Uno de los aspectos centrales en la lucha contra el lavado de dinero es la detección

de aquellas operaciones comerciales o financieras que puedan encubrirlo. Es por eso que la
ley es bastante amplia al establecer el universo de personas obligadas a informar, así como
el contenido de aquello que debe ser informado: básicamente, las denominadas operaciones
sospechosas o inusuales.

Dentro del universo de personas obligadas a informar se encuentran tanto personas

de derecho privado como estatales.

Así, entre otras, son obligadas las entidades financieras (y dentro de ellas, como es
sabido, podemos discernir entre privadas y estatales); las casas de cambio (privadas);
quienes exploten juegos de azar (privadas, pero también estatales, vgr. Lotería Nacional
S.E.); las sociedades de bolsa (privadas); los registros públicos de comercio y de inmuebles
(estatales); las personas dedicadas a la compra venta de obras de arte, antigüedades y otros
bienes suntuarios (privadas); operadores de tarjetas de crédito (privadas), transporte de
caudales (privadas); prestadoras de servicios postales (privadas pero también estatales,
como el Correo Oficial); sociedades de ahorro y capitalización (privadas); inmobiliarias
(privadas); personas que organizan y regulan los deportes profesionales (privadas, como la
asociación civil AFA). La ley extiende este deber a entidades que cumplen función
administrativa y se inscriben sin ambages en los cuadros de la organización estatal, tales
como los organismos de la administración pública central y descentralizada que ejercen
función regulatoria, de control, supervisión y superintendencia de actividades económicas,
entre los cuales enuncia al Banco Central, la AFIP, la Superintendencia de Seguros, la
Comisión Nacional de Valores, la Inspección General de Justicia, el Instituto Nacional de
Asociativismo y Economía Social y el Tribunal de Defensa de la Competencia18.

17
D´albora, Francisco (h); Lavado de dinero, 2ª ed. Ampliada y actualizada, Buenos Aires, Ad Hoc, p. 14/15.

18
Art. 20 de la ley 25246.

9
 3.1.- Sujetos obligados de naturaleza estatal. Aplicación de multas por la UIF.
Principios de la organización administrativa.

¿Por qué interesa esta clasificación que discierne entre personas estatales y
personas de derecho privado?

Interesa porque las relaciones que se entablen a partir del deber de informar
serán de naturaleza interadministrativa cuando los sujetos sean la UIF y algún obligado
estatal (p. ej. el BCRA, la AFIP, etc.) y habrán de regirse, consecuentemente, por los
principios que imperan en este tipo de relaciones.

Esta cuestión plantea diversos interrogantes. Qué sucede si la UIF aplica una multa
por ej. a la AFIP. ¿Procede esta sanción pecuniaria entre dos organismos estatales? ¿Puede
ser el acto de aplicación de la multa cuestionado en los tribunales judiciales o se trata de
una cuestión interadministrativa que debe ser resuelta por el superior común de ambas
entidades estatales, en el caso, el Poder Ejecutivo? ¿Es jurídicamente viable que una
entidad estatal ejecute una multa sobre el patrimonio de otra entidad estatal?

Para responder a estas preguntas debemos, por un lado, recordar que como principio
los conflictos interadministrativos de naturaleza patrimonial hallan su quicio en las
disposiciones de la Ley 19.983, que establece un procedimiento administrativo para su
tratamiento y resolución y la imposibilidad de revisión judicial atento tratarse de cuestiones
que se suscitan entre agencias de la misma Administración.

En tal orden de ideas, y efectuando una interpretación literal del art. 1º de la ley
19.983 que dispone que no proceden las reclamaciones pecuniarias de cualquier
naturaleza o causa entre organismos administrativos del Estado nacional, la CNCAF
sostuvo en un fallo plenario (cuya doctrina ha rehusado recientemente a revisar) que “Lo
dispuesto por el art. 1º de la Ley 19.983 es óbice para que el Poder Judicial revise la
legitimidad de una multa administrativa impuesta a una persona estatal”19.
19
CNCAF, en pleno, “YPF S.E. c/ANA”, 17/6/87. En fecha reciente la Cámara no aceptó rever la doctrina de
este plenario, al sostener la mayoría que se rechazaba la convocatoria a plenario para revisar la doctrina de
aquél, porque “el mero transcurso del tiempo y el cambio de integración de los miembros de esta Cámara….
en nada modifica su vigencia, como para justificar un nuevo análisis de la cuestión” (CNCAF, en pleno,
“ELMA (el) c/ Ministerio de Salud y Acción Social- Resol 262/98 s/ proceso de conocimiento”, 9/2/2011).

10
 Esta doctrina de la CNCAF no tuvo eco en jurisprudencia posterior del máximo
tribunal federal, pues luego del plenario “YPF c/ANA” la Corte Suprema revocó un fallo
del fuero contencioso que había aplicado la doctrina aludida y sostuvo que “el art. 1º de la
ley 19.983 no es óbice para que el Poder Judicial revise la legitimidad de una multa
administrativa impuesta a una persona estatal”, fundándose en que no se podía vedar la
revisión judicial cuando se tratase de “la imposición de sanciones penales” 20. Estableció así
una excepción al principio de no revisión judicial de las controversias interadministrativas,
en aquellos casos en que se trate de conflictos de naturaleza penal21 criterio que ha sido
objeto de crítica por la doctrina22, pero que fuera mantenido por el máximo tribunal en
tiempos más cercanos23.

Aquellas fundadas objeciones doctrinales24 tal vez expliquen la renuencia de la

Cámara a revisar la doctrina de su antiguo plenario. Con todo, en el estado actual de la
jurisprudencia de la CS puede sostenerse que el tribunal no objetará la competencia de la

20
CSJN, “YPF s/recurso de apelación”, Fallos, 312:459 (1989).

21
Ver Avila Montequín, Marina, El procedimiento de resolución de controversias interadministrativas, en,
Procedimiento Administrativo, AAVV, Director Guido Santiago Tawil, Cátedra de Derecho Administrativo,
UBA Buenos Aires, Abeledo Perrot , 2010, Cap. XlV, P. 602.

22
Se ha sostenido que el principio de unidad de acción impide la aplicación de multas entre organismos
estatales por lo cual es desacertada la doctrina que admite la revisión judicial de aquéllas (Cassagne, Juan
Carlos, Derecho Administrativo, T. II, 5ª edición actualizada, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1996, p. 67 y ss.).

23
La doctrina de Fallos 312:459 fue reiterada por la CS en “Banco de la Nación Argentina v. BCRA”, Fallos
326:3254 (2003) al sostener que “la facultad punitiva de imponer multas no puede ser asimilada a los
reclamos pecuniarios” a que se refiere la ley 19983 y que dicha norma “no constituye óbice para que el
Poder Judicial revise la legitimidad de una multa administrativa impuesta a una persona estatal”. Se
advierte aquí que la CS: a) convalida la potestad del BCRA de imponer multas al distinguirla de los “reclamos
pecuniarios”; b) admite la revisión judicial de las sanciones.

24
Los fundamentos para negar la posibilidad de aplicación de sanciones entre organismos del Estado y su
ulterior revisión judicial se sustentan en la competencia del PEN para resolver toda controversia pecuniaria
interadministrativa (Art. 1, ley 19983), con lo cual no tiene sentido conceder un poder sancionatorio
unilateral que luego no podrá ejecutarse por vía judicial, se puede afectar la jerarquía administrativa cuando
la sanción se aplica a la administración central, carece de sentido que el Estado y sus entidades puedan
aplicarse recíprocamente sanciones porque sería como sancionarse a sí mismo, se trata siempre de una
relación interadministrativa no asimilable a las relaciones entre los particulares y el Estado (Cassagne, Juan
Carlos, Derecho Administrativo, cit. P. 68.).

11
UIF para imponer sanciones a otros organismos administrativos ni encontrará obstáculos
para su ulterior revisión judicial.

Lo que concierne a la ejecución de las multas, empero, puede presentar algún

matiz, pues la Procuración del Tesoro de la Nación tiene sentada doctrina en cuanto a que
tal ejecución puede y debe ser resuelta mediante la ley 19.98325.

El legislador impone a las entidades estatales comprendidas en el art. 20 el “deber

de informar”. Dicho deber es una derivación del principio de colaboración entre
dependencias administrativas que a nivel constitucional es dable desprender del art. 99 inc.
17 y que en el plano infralegal tiene manifestación en normas tales como el reglamento de
la ley nacional de procedimientos administrativos, en cuanto establece que “las
dependencias de la Administración, cualquiera sea su situación jerárquica, quedan
obligadas a prestar su colaboración permanente y recíproca”, norma que patentiza la
relevancia de este principio al punto que excepciona el cumplimiento de otro de los
principios centrales de la organización administrativa, como es el de jerarquía. El deber de
colaboración no sabe, pues, de jerarquías.26.

Este deber se ve, además, potenciado en la cuestión que nos ocupa por la finalidad
perseguida en la ley antilavado en cuanto a evitar la incorporación al orden económico y
financiero de dinero producto de actividades delictivas, por lo cual la reticencia en la
colaboración no sólo debe dar lugar a las sanciones que prevé la ley antilavado sino
también a la responsabilidad penal, disciplinaria o política del agente estatal responsable.

3.2.- Sujetos obligados de naturaleza privada.

Muy amplio es el elenco de los sujetos obligados a informar operaciones sospechosas de

naturaleza privada. La casi totalidad de los comprendidos tienen como nota en común el
ejercicio de actividades que precisan de la previa autorización o permiso estatal (vgr.
Entidades financieras, casas y agencias de cambio, personas que exploten juegos de azar,
25
PTN, Dictámenes 177: 40.

26
RLNPA, art. 14.

12
agentes y sociedades de bolsa, agentes de mercados de futuros y opciones, aseguradoras,
despachantes de aduana, etc.). En todos estos casos, la autorización previa funciona como
una técnica de policía que se explica por el interés público comprometido en el desarrollo
de las actividades comprendidas. Se trata, pues, de actividades de interés general
fuertemente reguladas que, sin embargo, no llegan a ser “servicio público”.

La ley contempla también entre los sujetos obligados a algunas personas que no requieren
para el ejercicio de su actividad del previo levantamiento de la “valla” que la autorización
estatal implica, tal es el caso de quienes se dedican a la compraventa de obras de arte,
antigüedades, filatelia, numismática, joyas y de quienes tienen por actividad habitual la
compraventa de automóviles u otros semovientes y personas jurídicas que reciben
donaciones de terceros27.

En cualquier caso, la relación que a resultas de la ley se entabla entre el Estado y estas
personas como consecuencia del “deber de informar” es de naturaleza administrativa y de
supremacía general, en la medida en que las sanciones que la ley prevé lo son en protección
del orden general y no del orden interno, doméstico, de la Administración28.

4.- El deber de informar como expresión del Poder de Policía estatal. Poder de policía
y actividad de policía. Principios que la rigen.

Según se desprende de la ley, el deber de informar es la obligación legal que tienen los
sujetos estatales y privados recién mencionados de poner a disposición de la Unidad de
Información Financiera la documentación recabada de sus clientes y de llevar a
conocimiento de aquélla “las conductas o actividades de las personas físicas o jurídicas, a
través de las cuales pudiere inferirse la existencia de una situación atípica que fuera
susceptible de configurar un hecho u operación sospechosa, de lavado de activos o
financiación de terrorismo”.

27
Art. 20.

28
García Macho, Ricardo; Sanciones administrativas y relaciones de especial sujeción, Ponencia presentada
en las XIV Jornadas de Estudio sobre Los derechos fundamentales y libertades públicas (II), organizadas por
la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado en mayo de 1991.

13
¿Cómo se explica, desde la dogmática del derecho público este deber de informar?

Cabe recordar que en nuestro derecho constitucional y administrativo la actividad de

limitación de los derechos individuales por razones de bien común, recibe el nombre de
“Poder de Policía”.

Sabemos que, en razón del principio de legalidad y reserva legal, en nuestra

constitución histórica tal potestad de limitación de derechos concierne al Poder Legislativo
(arts. 14, 19 y 28 de la Constitución)29.

Es el órgano representativo por excelencia, es decir, el Congreso, el que ejerce el

Poder de Policía.

Ahora bien, esas limitaciones establecidas por ley precisan muchas veces ser
complementadas en sus pormenores y detalles por reglamentos de ejecución, cuyo dictado
compete al Poder Ejecutivo (art. 99 inc. 2 de la Constitución Nacional). Dicha actividad
reglamentaria ejecutiva es actividad de policía30.

Cuando el Estado aplica, al caso concreto, la ley limitativa de un derecho (y, de

existir, la reglamentación ejecutiva de ésta) ejerce asimismo actividad administrativa de
policía31.
29
Luego de la reforma de 1994, la potestad limitatoria de derechos se ha extendido, bien que
excepcionalmente, al Poder Ejecutivo, toda vez que éste ha sido autorizado a emitir normas de rango legal
formal, en las circunstancias, materias y bajo las condiciones que el constituyente fijara al regular los
decretos de necesidad y urgencia y reglamentos delegados (arts 99 inc. 3 y 76 de la CN, respectivamente).

30
No es "poder de policía", porque éste compete con exclusividad al Congreso, dado que sólo el Poder
Legislativo es el constitucionalmente habilitado para reglamentar los derechos que la Norma Fundamental
reconoce (art. 14 y 19). Así, el Poder de Policía implica el ejercicio de la función legislativa, mientras que el
dictado de un reglamento ejecutivo -si bien implica la emisión de un acto "materialmente" legislativo por su
alcance general y vocación de permanencia en el ordenamiento positivo- exhibe diferencias sustanciales de
régimen jurídico, respecto de la emisión de leyes. Estas diferencias radican en el sujeto emisor (en un caso el
Congreso, en el otro el PEN); en el procedimiento (en un caso basado en el consenso , en el otro en la
jerarquía); en la jerarquía (la ley goza de mayor rango); en el modo de impugnación (directamente en sede
judicial en el caso de la ley, por reclamo impropio –como principio- cuando se trate de un reglamento); en
las posibilidades de apartamiento del régimen general (vedada en el reglamento, por el principio de
inderogabilidad singular, que no rige respecto de las leyes); etc.

31
Cuando decimos que es “el Estado” el que aplica la ley de policía, no lo hacemos por imprecisión
semántica sino porque, en nuestro concepto, esa aplicación puede ser efectuada tanto por el Poder

14
 Así, la actividad administrativa de policía consiste en la ejecución de las leyes
formales que, en razón del interés general, limitan los derechos de los particulares.

Se trata de una parte de la función administrativa: aquélla destinada a ejecutar las

leyes que haya dictado el Congreso en ejercicio del Poder de Policía.

Ahora bien, si se enfoca la cuestión desde el punto de vista del particular obligado a
informar, este deber se estudia como una de las posibles “situaciones jurídicas de carácter
pasivo” en las cuales el administrado debe soportar el ejercicio de las potestades
administrativas. Estamos, pues, en el ámbito de los deberes (como género) que reconocen
como especies a la obligación y al deber en sentido estricto.

Se ha afirmado que la diferenciación entre ambas figuras es relativamente sencilla

pues el deber en sentido estricto nace de la norma general y no de una relación jurídica
intersubjetiva. La obligación, en cambio, “supone un vínculo proveniente de una relación
jurídica de la cual surge el poder reconocido a favor de otro sujeto a obtener el
cumplimiento de la conducta debida. En este caso, la conducta debida aparece impuesta en
consideración a los intereses propios del titular del derecho subjetivo”32.

En la materia que nos ocupa, la ley 25.246 establece un deber de informar que surge
de la propia norma y trasunta el ejercicio del poder de policía estatal, mientras que el
Decreto 290/2007 y las resoluciones de la UIF que complementan el régimen legal
constituyen expresiones de la actividad de policía reglamentaria propia de la
Administración. Las competencias desplegadas por la UIF al reunir la información y, en su
caso, ejercer sus facultades sancionatorias constituyen, también, ejercicio de la actividad de
policía.

Por cierto, la aplicación de la LNPA al obrar de la UIF deriva de su condición de entidad

descentralizada que integra los cuadros de la Administración y queda consecuentemente
comprendida en su ámbito de aplicación (art. 1º) y se refuerza, en lo que a la materia

Ejecutivo como por el Legislativo y Judicial en ejercicio de la función administrativa. Inclusive, dicha
aplicación puede ser “delegada” por ley formal a una entidad pública no estatal, como es el caso de la policía
en materia profesional usualmente delegada por el legislador a los Colegios Profesionales.

32
Cassagne, Juan Carlos; Derecho Administrativo, T. II, cit., p. 110.

15
sancionatoria en especial concierne, con la previsión legal del art. 25 de la ley, que
establece que las resoluciones de la UIF serán recurribles ante el fuero contencioso,
“aplicándose en lo pertinente las disposiciones de la ley 19.549 de Procedimientos
Administrativos”. Como no podía ser de otra manera –pero también en el sentido de
ratificar la aplicación de principios del procedimiento que surgen de la LNPA- la ley
antilavado dispone que la facultad de aplicar sanciones de la UIF debe ejercerse
garantizando el debido proceso33.

El ejercicio concreto de la actividad de policía se ve influenciado por ciertos principios que

en ajustada síntesis podemos así identificar:

- Reserva de ley:

La habilitación para que la Administración ejerza atribuciones de policía debe surgir

de la ley formal emitida por el Congreso.

Así se desprende de los arts. 14 y 19 de la Constitución.

Por el primero, queda en claro que los derechos sólo pueden ser reglamentados por
ley, razón por la cual toda inmisión de la Administración respecto de ellos debe contar con
habilitación legal formal.

Por el segundo, se confirma que es la ley la que determina la vinculación negativa

que se establece entre los particulares y el ordenamiento jurídico, pues nadie puede ser
obligado a hacer lo que no manda la ley ni privado de lo que ella no prohíbe.

El principio de reserva legal no es óbice para que el Poder Ejecutivo ejercite sus
facultades reglamentarias ordinarias, reglando mediante reglamento ejecutivo los
pormenores y detalles de la ley de policía.

En la especie, la ley antilavado fija en lo sustancial las conductas debidas (recabar

documentos de los clientes, informar operaciones sospechosas, art. 21) y las sanciones por
su incumplimiento en el capítulo IV que nos ocupa y deriva a la facultad reglamentaria de
la UIF el establecimiento “a través de pautas objetivas” de las “modalidades, oportunidades

33
Art. 14 inc. 8.

16
y límites del cumplimiento de esta obligación para cada categoría de obligado y tipo de
actividad” (art. 21 in fine).

En la medida en que, como ya vimos, la ley determina la documentación que deben recabar
los sujetos obligados y define a la “operación sospechosa” que genera el deber de informar
es posible sostener que lo que se deriva a la UIF es el ejercicio de la facultad reglamentaria
ejecutiva. No impresiona la disposición del párrafo final del art. 21, en consecuencia, como
una delegación legislativa (en cuyo caso debería ajustarse a los cánones del art. 76 CN).

-Principio de especificación.

Vinculado con lo que venimos diciendo, la ley de policía que habilita la inmisión de
la Administración debe indicar con cierta precisión los supuestos de hecho ante los cuales
podrá la Administración ejercer la actividad de policía. No debe tratarse de habilitaciones
genéricas para actuar, pues ello equivaldría a dejar en manos de aquélla la limitación de los
derechos.

En la especie, la ley antilavado describe el deber de informar mediante la utilización de

diversos conceptos jurídicos indeterminados, algunos dotados de elevada subjetividad, cuya
vaguedad ha sido puesta de relieve por la jurisprudencia al disponer la inaplicación al caso
concreto de ciertas previsiones de la ley antilavado y del régimen de sanciones en ella
previsto34

-Principio de razonabilidad.

Si bien los derechos que la Constitución consagra no son absolutos, su

reglamentación debe ser razonable. Dicha razonabilidad está garantizada por el
constituyente en el art. 28, que preceptúa que “Los principios, garantías y derechos
reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que
reglamenten su ejercicio”.

34
Ver en el punto 5 del presente trabajo referencia a los fallos “Colegio Notarial de la Provincia de Río
Negro”, CFed de Apel. De Gral Roca, 9-3-2006, LL, Patagonia, 2006-315 y “Consejo de Profesionales de Cs.
Económicas de Entre Ríos”, Juzgado Federal de Paraná, 23/2/2011, LL on line, AR/JUR/4900/2011.

17
 Este principio tiene, en su aplicación al tema en estudio, una doble expresión:

a) proporcionalidad: que exige una adecuación cuantitativa entre la finalidad

perseguida con la limitación y las facultades que a tal efecto se confieran a la
Administración, de modo que queda vedado de conferir a aquélla poderes materialmente
innecesarios para lograr los fines que se propone35.

b) pro libertate o favor libertatis: que se manifiesta -como nos lo recuerda

Fiorini-36, en la formulación de Romagnosi, según la cual las limitaciones a las libertades
individuales deben exigir el mínimo sacrificio con el máximo de los resultados.

Por lo tanto, cuando la norma que fija la potestad de intervención pueda

razonablemente optar entre varias medidas posibles, debe hacerlo por la menos gravosa
para el interés de los particulares. Asimismo, cuando la Administración pueda elegir
respecto de qué medida concreta de policía aplicar, deberá preferir la que, a la vez, resulte
menos restrictiva de la libertad y garantice adecuadamente la tutela del bien jurídico en el
caso protegido.

En este aspecto un sector de la doctrina ha señalado un posible exceso de punición

de la legislación antilavado, pues la sola omisión de informar una operación sospechosa
tiene prevista una multa administrativa cuyo monto mínimo es apenas inferior al de la
conducta penal dolosa del lavador de activos y su máximo idéntico al de aquel tipo penal37.

5.- El deber de informar dentro de las técnicas o medios de policía. Particularidades

del deber de información en la ley antilavado.

35
Santamaría Pastor, Principios de Derecho Administrativo, Segunda edición, Madrid, Ed. Centro de Estudios
Ramón Areces, Vol. II, p. 262, a quien seguimos en el esquema de análisis utilizado.

36
Fiorini, Derecho Administrativo, T. II, Bs. As., Abeledo Perrot, 1976, 2ª ed. Actualizada, p. 38.

37
Gené, Gustavo Enrique, La ley de lavado de activos de origen delictivo (Nro. 25246) algunas
consideraciones preliminares, LL-2000-D, 1246.

18
 La compresión de los derechos que la actividad de policía implica, es llevada
adelante mediante una multitud de técnicas o medios de policía que, en su heterogeneidad,
impone alguna sistematización que facilite su análisis y conocimiento.

Los criterios de clasificación de éstas, también son muchos.

Uno de ellos es el que distingue las técnicas o medios de policía según el grado de
incidencia que tengan sobre los derechos de los particulares.

En grado creciente de incidencia, las técnicas son: a) de información; b) de

condicionamiento; c) de limitación y d) ablatorias.

En el marco de la ley antilavado, el deber genérico impuesto a los sujetos obligados

de solicitar informes y documentos a personas de derecho público y privado (y, en su caso,
ponerlos a disposición de la UIF si ésta los requiere) y el deber específico de comunicar
operaciones sospechosas38 se inscriben dentro de las técnicas de información, que
comprenden la captación, por la Administración, de datos personales y relativos a ciertas
actividades que desarrollan las personas físicas y jurídicas, con finalidades propias de
policía (son ejemplos clásicos la inscripción del nacimiento, registro de una sociedad
comercial, registro del “potencial humano”, etc.).

La finalidad perseguida, es doble:

- facilitar el control de la Administración sobre personas y actividades. La

técnica informativa tiene, en este sentido, carácter instrumental, pues posibilita el
ejercicio de otros medios de policía (ej. detectada la falta de información, falencia o
imprecisión de los datos, ello puede dar lugar al ejercicio de otros medios de policía
–intimaciones, sanciones, etc.-)

-obtener la información necesaria para el planeamiento y ejecución de

políticas públicas (una política de erradicación o restricción urbana de industrias

38
Seguimos aquí la distinción que efectúa D’albora entre la obligación genérica de proporcionar informes,
documentos, etc. que la UIF requiera en los términos del art. 14 inc. 1 párr. primero de la ley y la obligación
específica de informar operaciones sospechosas del art. 21 inc. b) (D’albora, Francisco; Lavado de dinero y
régimen penal administrativo; LL, 2000-C, 1272; LLP 2003, 1/1/2003, 673).

19
potencialmente contaminantes, debe partir del conocimiento de cuántas fábricas existen,
qué producen, cuánto contaminan, etc.).

Esta información se obtiene, generalmente, a través de tres formas o procedimientos

que, desde el punto de vista de los particulares, asumen la calidad de deberes:

a) Deberes de identificación.

Comprende la captura de datos de las personas físicas con fines de orden y

seguridad (registro del nacimiento, datos para el documento nacional de identidad),
datos para la identificación tributaria y laboral (CUIT y CUIL), etc. y las de las
personas jurídicas con fines de control de su actividad (inscripciones en registros
específicos de sociedades comerciales, asociaciones sin fines de lucro, mutuales,
cooperativas, etc., CUIT, etc.

En el plano de la ley antilavado, este deber se vincula sustancialmente con la

exigencia de una política en cabeza de los sujetos obligados de “conocimiento del
cliente” que deriva del art. 21 inc. a) de la ley.

b) Deberes formales y documentales.

Muchas veces vinculados con los anteriores, estos deberes imponen a las personas
hacer constar determinados datos en documentos que los sujetos deben tramitar y
conservar y que pueden ser objeto de consulta o examen por parte de la
Administración.

En este rubro se incluyen los libros de comercio que deben llevar quienes ejercen
aquél, la clave única tributaria o laboral necesaria para realizar determinados
trámites, el documento nacional de identidad, el pasaporte, la cédula, etc.

Entre las particularidades que este deber adquiere en la legislación antilavado, se

destaca la exigencia de que los sujetos obligados archiven “por el término y según

20
las formas que la Unidad de Información establezca” la información recabada de
los clientes, requirentes o aportantes (art. 21, inc. a), parr. final).

c) Deberes de comunicación.

En ciertas oportunidades el legislador impone el deber de hacer saber a la

administración tanto circunstancias ajenas al comunicante (vgr. el deber del médico
de registrar un fallecimiento o comunicar una enfermedad transmisible) como
propias de él (deber de una sociedad anónima de notificar cambios en su estatuto;
deber del contribuyente de informar una modificación en su situación tributaria,
etc.).

En el régimen antilavado, la columna vertebral del sistema es el deber de

información puesto en cabeza de los sujetos obligados respecto de las operaciones
sospechosas de sus clientes, requirentes o aportantes. Se trata, pues, de informar
circunstancias ajenas al comunicante destacándose que la omisión o deficiente
cumplimiento del deber acarrea consecuencias severas desde el punto de vista de las
sanciones a las que da lugar.

En la dogmática de la actividad de policía, estos deberes de información implicaron

históricamente una inmisión de grado menor por parte de la Administración, pues el
deber de informar no condiciona el ejercicio de la actividad que se presta (como sí
sucede en las técnicas de condicionamiento cuya pieza central es el instituto de la
autorización como requisito para poder desenvolver una determinada actividad); ni
tampoco significa una compresión sustancial del derecho en juego (como pasa en
los casos de limitación de derechos en situaciones de emergencia o excepción) y
mucho menos implica la ablación del derecho como sucede, p. ej. en las técnicas
expropiatorias.

Sin embargo, en el caso de la ley antilavado estos deberes trasuntan una exigencia
notable para el sujeto obligado tanto por el universo de información que se le
requiere solicite y conserve de sus clientes, requirentes o aportantes como por la

21
 evaluación que se le exige haga en punto a la calidad de “sospechosa” de las
operaciones de las que toma conocimiento para comunicarlas a la UIF. A todo ello
debe sumársele que el incumplimiento de los aludidos deberes acarrea
consecuencias gravosas desde el punto de vista patrimonial, dada la entidad de las
multas previstas.

Estamos, pues, ante un deber de información potenciado tanto por su contenido

como por las consecuencias de su incumplimiento.

El mentado deber se materializa, pues, en el marco de un procedimiento

administrativo que, en tanto tal, se rige por ciertos y conocidos principios
generales39. En lo que atañe al procedimiento de información del administrado a la
UIF, podemos afirmar que la nota o principio que descuella es el del administrado
como colaborador, pues la ley antilavado hace responsable al comunicante de nutrir
con su información a la UIF y sanciona severamente el incumplimiento de ese deber
de colaboración. Ante el incumplimiento de tal deber, la UIF dará inicio a un
procedimiento de naturaleza sancionatoria, en el que adquirirá singular
trascendencia el principio del debido proceso adjetivo, cuyo insoslayable
cumplimiento la ley se ocupa de recordar 40.

6.- El deber de informar. Contenido. La aplicación de la técnica de los conceptos

jurídicos indeterminados. El principio de buena fe.

Múltiples son las obligaciones que la ley impone al elenco de obligados41.

39
En el ámbito nacional los principios generales del procedimiento administrativo se desprenden,
fundamentalmente, del art. 1º de la Ley Nro. 19.549 y comprenden, entre otros, el de búsqueda de la
verdad material, impulsión e instrucción de oficio, informalismo, etc. (v. Comadira, Julio Rodolfo; Derecho
Administrativo, Buenos Aires, 2003, Lexis Nexis, Cap. V).

40
Art. 14 inc. 8 de la ley 25.246.

41
Los deberes son : 1) deber de identificación y conocimiento del cliente; 2)Deber de detección e
información de operaciones sospechosas; 3)Deber de confidencialidad en el proceso (abstención de revelar,
a clientes o a terceros, las actuaciones que se efectúen en cumplimiento de la ley); 4) Deber de
conservación de la documentación respecto de la identificación del cliente y de las operaciones sospechosas

22
La primer obligación que es la de “conocer al cliente” mediante el requerimiento de
documental que pruebe su identidad y demás datos necesarios para la actividad que
manifiestan desempeñar. La información mínima a requerir surge del art. 21 bis de la
norma.

Además de cumplir con la política de conocimiento del cliente, los obligados deben
comunicar a la UIF “cualquier hecho u operación sospechosa independientemente del
monto de la misma”. Se consideran sospechosas las transacciones que “de acuerdo con los
usos o costumbres de la actividad de que se trate, como así también de la experiencia e
idoneidad de las personas obligadas a informar, resulten inusuales, sin justificación
económica o jurídica o de complejidad inusitada o injustificada, sean realizadas de forma
aislada o reiterada”.

La UIF establecerá, “a través de pautas objetivas, las modalidades, oportunidades y límites

del cumplimiento de esta obligación para cada categoría de obligado y tipo de actividad”42.

La operación sospechosa constituye, en la economía de la ley, un género que admite ser

desagregado en las siguientes especies:

a) operaciones sospechosas por inusuales;

b) operaciones sospechosas por injustificadas (con sus vertientes de injustificación

económica y jurídica);

c) operaciones sospechosas por su complejidad (inusitada o injustificada)43.

Para determinar si las transacciones de las que toma conocimiento ingresan en la

categoría de sospechosas, el obligado debe tomar en cuenta los usos y costumbres de la

(cfr. Miani, Gastón; Wilson-Rae, Tomás; Ley 25.246. Regímenes especiales de información en materia de
Lavado de Activos, DJ, 2005-I, 379).

42
Art. 21 incs. a) y b).

43
No se atiene al texto legal la Resolución 121/2011 UIF dirigida al Sector Financiero, cuando invierte el
criterio de clasificación y coloca a la operación sospechosa como especie de la operación inusual. Tampoco
es respetuosa de aquella clasificación cuando afirma que las operaciones inusuales pueden serlo por
carencia de justificación económica y/o jurídica, pues tales carencias tipifican a la operación injustificada,
como especie diversa de la inusual.

23
 actividad de que se trate. A la vez, debe poner al servicio del deber de informar su
experiencia e idoneidad, con lo cual cabe concluir que a mayor expertise mayor
exigencia en la detección de la “operación sospechosa”, siendo este último un standard
que interesará sobre todo a la autoridad de aplicación al momento de juzgar el modo en
que el obligado dio cumplimiento a su deber.

Basta releer los sintagmas en negrilla que preceden para afirmar que estamos ante un
conjunto de conceptos jurídicos indeterminados que se coronan con la previsión del
art. 18 de la ley, cuando afirma que “El cumplimiento, de buena fe, de la obligación de
informar no generará responsabilidad” de ninguna índole.

La técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, utilizada en el derecho

administrativo para acotar la discrecionalidad administrativa, puede ser de utilidad a la
hora de verificar el cumplimiento por parte de las personas estatales (sin dudas) pero
también privadas, del deber de informar a la UIF44.

Según esta construcción, ante previsiones normativas que contengan conceptos

jurídicos indeterminados deben analizarse las tres “zonas” del concepto, a efectos de

44
La doctrina de los conceptos jurídicos indeterminados constituye un importante esfuerzo, motorizado,
sobre todo, por la doctrina alemana, tendiente a colocar límites a la discrecionalidad administrativa (Ver
GARCIA de ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás Ramón, "Curso de Derecho Administrativo", t. I, p. 455
y sigtes, Madrid, 1991; GARCIA TREVIJANO FOS, José Antonio, "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, p.
420 y sigtes, Madrid, 1974; SAINZ MORENO, Fernando, "Conceptos jurídicos, interpretación y
discrecionalidad administrativa", Parte III, p. 191 y sigtes, Madrid, 1976; MOZO SEOANE, Antonio, "La
discrecionalidad de la Administración Pública en España", Capítulo V, en especial, p. 241 y sigtes, Madrid,
1985). Sustancialmente, la doctrina se funda, como lo explica Grecco, en que sólo un pequeño número de
conceptos hallables en las normas, resultan determinados con relativa precisión. Excluyendo a los conceptos
numéricos, o a aquellos definidos explícitamente, el resto exige una previa determinación. Así, "Conceptos
tales como idoneidad o reconocida aptitud, medidas necesarias, integridad moral,... no toleran su
encuadramiento automático dentro del esquema prevenido por la norma sino que ineludiblemente
requieren un enjuiciamiento previo del operador jurídico para precisar si concretamente concurre el
supuesto de hecho o la consecuencia jurídica, contemplados de manera determinada" (GRECCO, Carlos M.,
"La doctrina de los conceptos jurídicos indeterminados y la fiscalización judicial de la actividad
administrativa", LA LEY, 1980-D, 1306).

24
 determinar si el obrar del sujeto alcanzado por la norma se encuentra dentro o fuera del
concepto45.

Así y aplicando en concreto la técnica al concepto “operación sospechosa”, tendremos

una zona de certeza positiva (ciertas operaciones indudablemente inusuales, de
complejidad inusitada o injustificadas que quedan comprendidas claramente en el
concepto); una zona de certeza negativa (vgr. operaciones que por su irrelevancia,
regularidad, etc. no autorizan sospecha alguna) y un “halo del concepto” o zona
intermedia en la que se inscribirán una serie de conductas que podrían dar lugar a una u
otra interpretación. Es en esta zona de incertidumbre en la cual cobran a nuestro criterio
vital importancia otros conceptos indeterminados también proporcionados por el
legislador para valorar las operaciones en cuestión, tales como los usos y costumbres
de la actividad que se analiza y la experiencia e idoneidad de quien valora la
operación. Estos elementos complementarios sirven para reducir el halo del concepto,
pues la exigencia de detección de la operación sospechosa se acrecentará si aquella
excede los usos y costumbres y, también, si quien la valora cuenta con experiencia e
idoneidad relevantes.

Ciertamente, todo esto exige un alto grado de prudencia por parte de la autoridad de
aplicación en aquellos supuestos en los que la operación sospechosa no caiga dentro de

45
Como nos lo recuerda Bacigalupo, hacia 1913 Jellinek efectuaría la decripción más consistente de la
estructura de los conceptos normativos indeterminados al postular que el concepto indeterminado
“constituye la antítesis del concepto jurídico determinado. Al igual que este último, el concepto
indeterminado tiene límites, pues de lo contrario no sería un concepto. Pero mientras el concepto
determinado tiene un solo límite, que permite realizar un juicio seguro (certero) sobre la pertenencia o no
al mismo de un fenómeno, el concepto indeterminado tiene dos. Por ello, también el concepto
indeterminado permite realizar juicios seguros (certeros); pero entre el juicio positivo y el negativo existe un
terreno limítrofe de mera posibilidad (juicio problemático)”. De tal modo, el aplicador del concepto
indeterminado “sabe que existen fenómenos que seguro están comprendidos dentro del concepto y otros
que seguro no están comprendidos dentro de él. De este modo, surgen las esferas de certeza positiva y
negativa y la esfera de duda posible”. Quien debe aplicar un concepto normativo indeterminado viene
obligado, en su zona de incertidumbre, a llenar o integrar una ´laguna intra legem´… esto es, en definitiva,
una laguna asumida por el legislador (en tanto que inevitable a la hora de regular materias caracterizadas
por su elevado grado de complejidad y dinamicidad), a diferencia de las comúnmente llamadas lagunas
praeter legem, que son las no pretendidas por el legislador o contrarias a la finalidad de la norma”
(Bacigalupo, Mariano; La discrecionalidad administrativa; monografías jurídicas, Madrid, Marcial Pons,1997,
p. 194 y ss.).

25
 las zonas de certeza positiva y negativa, pues no puede olvidarse que el cumplimiento
“de buena fe” (otro concepto indeterminado) de la obligación no generará
responsabilidad alguna (art. 18) y que la mala fe no debe presumirse46.

Dicha prudencia debe tener en cuenta, necesariamente, los elementos con los que
contaba el obligado al momento de efectuar la valoración de la operación, pues
resultaría muy fácil pero injusto responsabilizar a posteriori una omisión o deficiente
información teniendo en cuenta solamente el resultado (lavado o intento de lavado)
ulteriormente verificado, pues ello equivaldría a juzgar el adecuado cumplimiento del
deber de información “con el diario de lunes”.

Cierto es que la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados ha sido aplicada

para verificar el modo en el cual la administración (y no los particulares) ejerció
competencias predominantemente discrecionales. Ello no es óbice, entendemos, para su
utilización cuando quien debe cumplir con el deber indeterminado es un particular,
pues es claro que el deber de informar pone al obligado en la situación de un
colaborador de la administración que al resolver si una operación es o no sospechosa
efectúa una valoración de interés público orientada a prevenir o impedir un posible
lavado de dinero. Si esa valoración la realiza un ente estatal (vgr. AFIP,
Superintendencia de Seguros) la técnica en cuestión resulta de aplicación; pero también
debe serlo cuando quien valora la operación sospechosa es un particular en el rol de
colaborador, pues no sería razonable exigirle a éste un standard más alto que a la propia
administración.

46
Refiriéndose al concepto “buena fe”, García de Enterría ha sostenido –matizando su posición inicial según
la cual la técnica de los conceptos indeterminados da paso a una “única solución justa posible”- que ésta
“no quiere decir que haya una sola conducta específica y singular que pueda merecer, entre las infinitas
posibles, la calificación de buena fe, por ejemplo; quiere decir que una conducta o es de buena fe o no es de
buena fe, y que por ello ha de utilizarse necesariamente, en la expresiva fórmula alemana, una apreciación
por juicios disyuntivos”. Para Bacigalupo –en posición que compartimos- “García de Enterría reconoce, así
pues, que no es posible hablar… de una única solución correcta de los conceptos normativos indeterminados
en su zona de incertidumbre” (Bacigalupo, cit., p. 198, con cita de García de Enterría, Eduardo; Una nota
sobre el interés general como concepto jurídico indeterminado, Revista Española de Derecho
Administrativo, Nro. 89, p. 83.)

26
 En suma, el obligado será responsable por no informar operaciones indudablemente
sospechosas (zona positiva) y carecerá de toda responsabilidad por no informar
operaciones indudablemente no sospechosas (zonas negativa del concepto). En cuanto a
los supuestos que se presenten en la zona de incertidumbre o vaguedad, en la medida en
que no son “el producto de una operación estrictamente cognitiva (lógico-deductiva),
son bien al contrario, el producto de una operación volitiva…Lo que hace el aplicador
en estos casos es llenar el contenido semántico de la zona de vaguedad del concepto;
esto es, en definitiva, perfeccionar o –dicho plásticamente- densificar un concepto vago
como paso previo indispensable para poder subsumir bajo el mismo el candidato
neutral en cuestión”47.

Este proceso volitivo debe ser valorado partiendo de la buena fe del que informa,
sin que ello implique que por tratarse de un proceso de naturaleza no cognoscitiva
habilite un obrar caprichoso o libérrimo, pues un obrar así sería ilegítimo por
irrazonable.

En este orden de ideas resulta por demás interesante el fallo de la Cámara Federal de
General Roca en un caso en el que se planteaba la inconstitucionalidad de diversas
normas de la ley antilavado relativas al deber de informar y se solicitaba con carácter
cautelar la suspensión de su aplicación al caso. Dijo allí la Cámara, refiriéndose a
disposiciones de la ley 25.246 que “se impone la carga de dar información… en base a
cartabones de neto corte subjetivo incompatibles con el carácter obligatorio de la
norma que, así, queda librada en su observancia a la mayor o menor sagacidad del, en
este caso, escribano interviniente en una determinada operación”48.
47
Bacigalupo, cit. P. 200. Son “candidatos neutrales” todos aquellos fenómenos respecto de los cuales no es
posible afirmar sin lugar a dudas si están comprendidos o no dentro del concepto (ibídem, p. 195).

48
Con referencia a los conceptos indeterminados a los que la ley acude para encuadrar el deber de informar,
el tribunal sostuvo que: “Sabido es que los usos y costumbres varían entre un sitio y otro, dependiendo del
ritmo de la actividad económica, las particularidades de la plaza en donde se realiza la operación y un
sinnúmero de factores que hacen que esos usos y costumbres sean válidos en un caso pero no en otros
dentro de la amplia geografía del país. Pero si ese dato ya mueve a inseguridad, ello se ve reforzado cuando
la característica ´sospechosa´ de la operación se hace depender de la ´experiencia e idoneidad ´del
informante”. Se destaca en el fallo que si bien el legislador buscó menguar la “discrecionalidad subjetiva” al
establecer que la UIF fijará “a través de pautas objetivas, las modalidades, oportunidades y límites del
cumplimiento de esta obligación para cada categoría de obligado y tipo de actividad”, para el tribunal “esa

27
 Entendió el tribunal que se encontraba comprometido el principio de legalidad, al
imponerse el deber de informar “en base a criterios equívocos de inocultable
subjetividad que desatiende la diversidad ínsita en la condición humana. Si algo
caracteriza a la ley penal como tal es su especificidad y tipicidad”, requisitos que
consideró no reunidos en la ley antilavado y su reglamentación.

Para la Cámara el deber de informar parte de un criterio subjetivo de por sí errático

o variable que coloca al obligado en posición de ser severamente sancionado “por la
sola razón de apreciar de modo distinto a la UIF ciertas condiciones que quedan, no
sólo por estrictas razones de su propia naturaleza sino además, por así preverse
puntualmente en la legislación y su reglamento, libradas a la discrecionalidad”, razón
por la cual hizo lugar a la medida cautelar y dispuso la prohibición de aplicación de las
sanciones previstas en la ley 2524649.

En otro fallo se sostuvo que el deber de informar de los escribanos no debía

significar el traslado a éstos de funciones regulatorias, de supervisión y contralor
propias del Estado y que para evitar dicho ilegítimo traslado es menester que las pautas
para la colaboración “sean objetivas, claras y adecuadas a la realidad interna el tráfico
comercial y de los operadores que interactúan en el mismo”, estándares que no se
cumplían en la reglamentación de la UIF en tanto imponía criterios de difícil
determinación y no brindaba precisiones sobre las operaciones inusuales, sin
justificación económica, jurídica o de complejidad inusitada o injustificada, los que
quedan al exclusivo criterio subjetivo de los sujetos obligados, atento que deben tener
en cuenta su “propia experiencia e idoneidad”50.

indeterminación subsiste… por cuanto la res. 10/04… contiene un menú de operaciones sospechosas que la
propia norma reglamentaria califica de enunciativo o ejemplificativo” y mantiene “numerosas referencias a
las pautas de apreciación subjetiva” (Cámara Federal de Apelaciones de General Roca; “Colegio Notarial de
la Provincia de Río Negro c/Estado Nacional y otros”; 9/3/2006, LL Patagonia, 2006-315, con nota de
Ezequiel Cabulli).

49
Voto del Dr. Barreiro al que adhieren los otros dos miembros de la Cámara.

50
Juzgado Federal de Paraná, 23/2/2011, “Consejo Profesional de Ciencias Económicas de Entre Ríos c/PEN”,
La Ley On Line, AR/JUR/4900/2011.

28
 Estos dos fallos destacan el insuficiente cumplimiento del principio de
especificidad en la normativa sancionatoria administrativa de la ley 25.246 y ordenan
en clave cautelar la suspensión de los efectos de las resoluciones de la UIF sobre la
materia.

Desde una posición contraria, otro tribunal sostuvo que las normas reglamentarias
en crisis “no erigen a los escribanos en investigadores o policías ni les imponen cargas
insoportables. Solamente apelan a su experiencia y les imponen una atención activa, en
función de detectar operaciones complejas y alambicadas, que muchas veces pasan
inadvertidas incluso a los ojos más perspicaces… Es cierto que se podrían producir
algunos inconvenientes o molestias, pero ellos de ninguna manera son suficientes para
descalificar la norma, habida cuenta de la pirámide normativa de la Const. Nac, 31 y
que se trata de esa suerte de ´tributos personales´ que al decir del maestro Marienhoff,
son indispensables como condición de la convivencia humana”51.

Es claro, en nuestro parecer, que en los dos primeros fallos se valora al deber de
informar como de naturaleza subjetiva y discrecional, mientras que en el tercero casi se
lo identifica con un deber reglado y como un costo –para los obligados- de la vida en
sociedad.

De nuestra parte, creemos indudable que en el diseño legal el deber de informar se

ve condicionado por múltiples conceptos jurídicos indeterminados (operación
sospechosa, inusual, de complejidad inusitada o injustificada; ponderación de los usos
y costumbres, idoneidad y experiencia, etc.) cuyo acotamiento deviene indispensable
por medio de la técnica que distingue en aquéllos tres zonas (negativa, positiva y halo
del concepto) y que si se acepta que cuando la técnica se aplica a las decisiones de la
Administración éstas gozan de una cierta presunción en favor de su juicio dentro del
“halo” del concepto52, con mucha mayor razón habrá de concederse esa misma
51
Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca, Sala I, 7-7-2005, “Colegio de Escribanos de al Provincia de
la Pampa c/UIF”, LLBA 2005 (septiembre), 967.

52
Cfr. Cassagne, Juan Carlos; El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad
administrativa, Madrid, Marcial Pons, 2009, p. 186. Puntualiza el autor que la técnica en cuestión es una
categoría similar a la concebida por Linares en 1958, calificada como arbitrio extraordinario, que se
configura cuando la norma adopta fórmulas elásticas que integran estándares jurídicos de gran latitud

29
 presunción cuando quien actúa la norma es un particular al que se le requiere
colaboración en una actividad de policía que propende a la protección del orden social
general53.

En ese orden de ideas, si la situación encuadra en la zona de certeza positiva del

concepto el deber de informar será insoslayable y su incumplimiento (o cumplimiento
defectuoso) dará lugar a las sanciones previstas.

Al momento de evaluar el cumplimiento del deber de informar debe partirse del principio
de buena fe del obligado (es decir, debe valorarse este concepto indeterminado
presumiéndose su existencia en el obrar del informante) y sólo en caso de verificarse su
ausencia podrá imputarse una falta de colaboración pasible de sanción administrativa.

En nuestro criterio, no existe una inversión de la carga de la prueba, de modo que quien no
informó deba probar que omitió hacerlo de buena fe 54, pues en todo caso es la UIF la que
debe imputar la omisión de reportar una operación sospechosa como requisito para un
procedimiento sumarial del que podrá derivarse una sanción administrativa. Es la
administración la que debe probar que el deber de informar en la especie era ineludible por

susceptible, no obstante, de control judicia,l particularmente del control de razonabilidad (cit., p. 185).

53
La indeterminación y subjetividad que deriva de los mentados conceptos puede verse acotada
parcialmente a través de la reglamentación de la UIF, en la medida en que ésta procure dar cabal
cumplimiento al mandato legal de establecer a través de pautas objetivas las modalidades, oportunidades y
límites del cumplimiento de esta obligación para cada categoría de obligado y tipo de actividad (art. 21, inc.
b), in fine). De la normativa dictada en tal sentido por la UIF se desprenden como requisitos comunes a toda
actividad y calidad de obligados para determinar si corresponde o no informar una operación sospechosa
que el obligado a informar tenga en cuenta distintas actitudes que pueda adoptar el cliente (negativa o
retaceo de información, información engañosa, de difícil verificación) y las características de la operación
(operación no viable, injustificada económica o jurídicamente; desvíos, incongruencias, incoherencias o
inconsistencias entre la transacción y el perfil del cliente) (v. Rentería Anchorena, El deber de informar…,
cit.). La normativa reglamentaria se nutre de conceptos jurídicos indeterminados, al igual que la ley, y es
difícil formularle imputación por su técnica, pues difícilmente las causales que tornan a una operación
sospechosa puedan ser “determinadas” de un modo geométrico en la norma reglamentaria.

54
Damarco, El delito de lavado de activos provenientes de delitos y su relación con algunos aspectos fiscales,
agosto 2003, www.aaef.org.ar.

30
encuadrar la operación sospechosa en la zona de certeza positiva del concepto y que el
obligado obró sin buena fe.

Adviértase que el legislador estableció que el cumplimiento de buena fe de la obligación de

informar no generará responsabilidad de ninguna índole (art. 18). Este principio general del
derecho encuentra expresión en el procedimiento administrativo, el cual se caracteriza por
la buena fe, la lealtad y probidad de la actividad de las partes55.

A tal efecto, la ponderación de la conducta del obligado habrá de realizarse no a la sola luz
del resultado ulterior (vgr. una operación no reportada, que luego se verificó que propendía
al lavado) sino considerando los elementos con los que contaba aquél al momento de no
informar o informar parcialmente.

7.- Régimen sancionatorio y ley penal más benigna.

Se ha explicado que el art. 24 de la ley 25.246 constituye una ley penal en blanco, dado
que al efecto del cumplimiento del deber de informar, es menester remitirse a la
reglamentación que dicte la UIF, “a través de pautas objetivas”, en la que se fijarán las
modalidades, oportunidades y límites de tal deber para cada tipo de obligado y para
cada actividad (art. 21 inc. b). En otras palabras, su precepto es incompleto y variable
en cuanto a su contenido (no en cuanto a la sanción, que se encuentra claramente
determinada).

Este tipo de normas represivas en blanco plantean el dilema de si resulta de aplicación

el principio de la retroactividad de la ley penal más benigna cuando la mayor
benignidad provenga de la norma integradora reglamentaria56.

55
CSJN , Fallos, 308:633, (1986) “Durusse de Fernández, Graciela Belkis c/ Provincia de Santa Fe”. El principio
de buena fe en el procedimiento es una consecuencia de considerar al administrado como un colaborador y
no como una contraparte a vencer en el procedimiento.

56
En rigor, la cuestión es de más hondo alcance, pues se trata de establecer si se aplican al derecho
administrativo sancionador las garantías propias del derecho penal, por resultar ambas manifestaciones de
un único ius puniendi estatal. En este orden de ideas, computamos favorablemente que la PTN haya
dictaminado –con anterioridad a la reforma de la ley 26.683- que ante la ausencia de una previsión legal
que establezca el plazo de prescripción para el ejercicio de la facultad sancionatoria por parte de la UIF ante

31
 En relación con la ley 25.246, se ha sostenido que la cláusula del art. 4º del CP aclara
que, salvo disposición en contrario, la disposiciones generales del código se aplican a
las leyes especiales, y que como la aludida ley antilavado nada dice al respecto, la
previsión del art. 2º del CP –ultraactividad de la ley penal más benigna- mantenía
vigencia57.

Este punto de vista se ha consolidado en la actualidad, a poco que se observe el criterio

sentado por el máximo tribunal en el precedente “Cristalux” 58, en el que remitió a la
disidencia del juez Petracchi en la causa “Ayerza”59. En ambos fallos se trataba de la
imposición de sanciones por parte del BCRA ante infracciones al régimen cambiario,
siendo que con posterioridad a la conducta imputada las normas complementarias de la
ley penal en blanco habían dejado sin efecto la conducta antes reprimida.

En su disidencia en “Ayerza” el juez Petracchi sostuvo que históricamente el principio

de la retroactividad de la ley penal más benigna había sido considerado disponible por
el legislador, de modo que su ausencia no generaba agravio constitucional, pero que el
reconocimiento de tal principio en los pactos internacionales sobre derechos humanos 60
obligaba “a mudar de punto de partida”, por lo cual la regla es que “si con posterioridad
a la comisión de un delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el
delincuente se beneficiará de ello”. No es posible pretender –continúa la argumentación
que hoy es mayoría- que una rama del derecho represivo o un determinado objeto de
protección estén genéricamente excluidos de la aplicación de la garantía, excepto el
caso de las leyes penales temporarias o de emergencia que no se configuraba en los
supuestos estudiados en “Ayerza” y “Cristalux”, en los cuales la cuestión residía en
el incumplimiento del deber de informar de los arts. 21 y 24, resultaba de aplicación lo dispuesto en el
Código Penal en materia de prescripción de multas (dos años; cfr. PTN, Dictámenes, 265-63, 5 de mayo de
2008). En la actualidad, la cuestión se encuentra expresamente regulada en el art. 24 inc. 4 , texto según art.
19 de la ley 26.683.

57
D’albora, Francisco; Lavado de dinero, op. Cit.

58
Fallos, 330:4445 (2007).

59
Fallos, 321:894 (1998).

60
Cita la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 9) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (art. 15, ap. 1 in fine).

32
 establecer si ante una ley penal en blanco “las mutaciones de las normas permanentes
que las complementan ponen también en funcionamiento el derecho del imputado a
beneficiarse por la nueva configuración normativa”.

Hasta entonces, el criterio de la CS había sido –recuerda Petracchi en la disidencia que

venimos tratando- que el principio no regía cuando solo eran modificadas las normas
complementarias y no la ley penal en blanco en sí, pero “Esta opinión no puede ser
mantenida, pues hace depender formal y arbitrariamente la cuestión de la ley penal más
benigna del azar de la técnica legislativa y con ello conduce a resultados injustos”.

Si la ley deviene “penal” por el supuesto de hecho de la norma complementaria, el

cambio de esta última varía un elemento sustancial de la ley penal misma y no existe
motivo para excluir la vigencia del principio en cuestión por el hecho de tratarse de
leyes en blanco. Finalmente, Petracchi concluye su disidencia sosteniendo que la
modificación operada en la norma complementaria de la ley penal “tuvo como
consecuencia una considerable ampliación de la esfera de libertad de
comportamiento…” por lo cual correspondía aplicar la regla de la retroactividad de la
ley penal más benigna.

La cuestión guarda trascendente interés en el marco de la normativa antilavado, si se

atiende al dinamismo normativo que la lucha contra el lavado de activos ilícitos exige y
a la consecuente abundante legislación dictada por parte de la UIF 61. De modo que si la
legislación cambia (sea en la ley penal en blanco, sea en las normas complementarias de

61
Un estado de situación de la normativa dictada por la UIF a abril de 2010 en lo relativo a cada categoría de
obligado y tipo de actividad en punto a las modalidades, oportunidades y límites de la obligación de
informar puede verse en Rentería Anchorena, Mariano; El deber de informar operaciones sospechosas de
lavado de dinero y financiamiento de terrorismo. Una visión teórica y práctica basada en la experiencia; LL,
Supl. Act., 13-4-2010. Se ha puntualizado que “como una especie de reacción espasmódica ante las últimas
advertencias [del GAFI] previas a la imposición de una sanción importante, se ha podido observar como la
UIF…ha acusado recibo y en los últimos meses ha emitido una batería de resoluciones (al menos 40
resoluciones dictadas en el marco de las facultades que le fueron reconocidas en el art. 20 del Decreto
290/07), tendientes a obligar a los sujetos enumerados en el art. 20 de la ley 25246 a implementar un
sistema de medidas y procedimientos orientado a prevenir, detectar y reportar operaciones que puedan
provenir de la comisión de los delitos de Lavado de Activo…. (Cornejo Costas, Emilio y Paladini, Pablo;
Lavado de dinero: ¿cómo afecta a los profesionales en Ciencias Económicas?, http://www.llyasoc.com.ar)

33
 reenvío) beneficiando al infractor, es claro que a partir de la doctrina sentada por la CS
en “Cristalux” éste se verá favorecido por la modificación o derogación normativas.

Con posterioridad al citado precedente, la Corte ratificó el criterio de aplicación de

la ley penal más benigna en supuestos de leyes penales en blanco en las que se modificó
o derogó la normativa complementaria que la integraba62.

Similar criterio se sigue en el derecho comparado, en el que tanto la doctrina como la

jurisprudencia afirman que el fundamento de la aplicación retroactiva de las normas
sancionadoras más favorables se encuentra en que la desaparición del juicio de
desvalor, fundamento último del principio, puede deberse tanto a la desaparición de la
norma sancionadora en blanco como a la modificación o desaparición de la norma de
reenvío63.

8.-Algunas consideraciones sobre el procedimiento sumarial para la aplicación de

las sanciones.

8.1.- Naturaleza y vigencia del procedimiento sumarial.

Entre las atribuciones de la UIF se encuentra la de “Aplicar las sanciones previstas en el

capítulo IV de la presente ley, debiendo garantizarse el debido proceso”64.

A tales efectos, el organismo aprobó por Resolución UIF Nro. 10/2003 la

“Reglamentación del procedimiento sumarial. Aplicación de las sanciones previstas en
el Capítulo IV de la ley No 25.246”.

La resolución en cuestión es un acto administrativo de alcance general normativo

reglamentario de la ley 25.246. Dentro de las categorías de reglamentos, el que nos
62
CSJN, “Agrigenetics”, Fallos 329:5410 (2006); “Agro Industrias Inca S.A. y otros s/ley 19.359”, A. 2502. XLI;
RHE; 20-11-2007.

63
Derecho Administrativo Sancionador, Colección El derecho administrativo en la jurisprudencia, Rebollo
Puig, Izquierdo Carrasco, Alarcón Sotomayor y Bueno Armijo; Lex Nova, Valladolid, 2010, p. 211.

64
Ley 25.246, art. 14 inc. 8.

34
 ocupa es un reglamento ejecutivo65, en la medida en que es vicarial para la aplicación
(ejecución) de la ley antilavado.66

Se trata, pues, de un procedimiento administrativo especial que, sin embargo y a tenor

de sus escuetos considerandos, no cumple con la manda del Decreto 722/96 que
preceptúa que a partir de la entrada en vigencia de dicho decreto “cualquier disposición
que instituya procedimientos administrativos especiales deberá contener expresa
fundamentación de la necesidad jurídica imprescindible de apartarse de los
procedimientos establecidos en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos No
19.549 y por el Reglamento de Procedimientos Administrativos aprobado por Decreto
No 1759/72 (t.o. 1991)”67.

Esta resolución de la UIF viene a reglamentar al Decreto 169/2001, hoy derogado por
Decreto 290/2007, por lo que debemos preguntarnos por su actual vigencia.

Si bien es cierto que el Decreto 169/2001 no se encuentra vigente, no lo es menos que

con posterioridad al dictado de su similar 290/2007 no fue emitido por la UIF un nuevo

65
Art. 99 inc. 2 CN.

66
Las otras especies de reglamentos son los autónomos (que regulan materia de organización e interna de la
Administración), de necesidad y urgencia y delegados (estos dos últimos, versan sobre materia propia del
Congreso y son absolutamente excepcionales, según se desprende de los arts. 99 inc. 3 y 76 CN,
respectivamente).

67
Art. 3º del Decreto 722/96. La res. UIF 10/03 padece, así, un vicio en la motivación, que es un elemento
esencial de todo acto administrativo (art. 7 inc. e) LNPA) en franca –y plausible- revalorización por nuestro
máximo tribunal federal, sobre todo cuando se trata del ejercicio de facultades discrecionales (cfr. doctrina
de los precedentes “Schnaiderman”, Fallos, 331:735 (2008) y “Silva Tamayo”, S. 897. XLV., 27.12.2011). Con
todo, pensamos que no hay vicio en la causa, pues las particularidades del régimen sumarial previo a la
aplicación de sanciones administrativas justifica el apartamiento al sistema de “procedimiento general”
estatuido por la ley 19549 y su reglamentación (nuestro legislador ha optado por un sistema procedimental
administrativo “centrípeto”, caracterizado por la vigencia de un procedimiento general y único sólo
exceptuado ante la necesidad de procedimientos especiales ineludibles como sin dudas lo son aquellos que
poseen carácter sancionatorio). La cuestión, sin embargo, puede tener incidencia en otros asuntos no
menores, pues la falta de adecuada explicitación de la causa impide conocer las razones de ciertos
apartamientos de las reglas del régimen general que van de la mano del principio del debido proceso
adjetivo (que en el derecho sancionador adquieren una insoslayable dimensión captada por el legislador de
la 25246 en el art. 14 inc. 8 ya transcripto). Por caso –lo desarrollaremos luego- no sabemos por qué el
reglamento se aparta de las consecuencias otorgadas al pedido de vista en el régimen general, siendo que
aquella disposición es tuitiva del vital principio del debido proceso adjetivo en materia sancionatoria.

35
 reglamento de sumarios, por lo que consideramos que la Res. 10/2003 guarda
“ultraactividad” hasta tanto no se dicte un nuevo régimen sumarial y en la medida en
que sus disposiciones no se opongan a las previstas en el decreto de 2007 ni a la ley
25.246 que, vale recordarlo, fue modificada con posterioridad a la resolución UIF que
nos ocupa.68

8.2.- El trámite del sumario y la garantía del debido proceso adjetivo.

Uno de los aspectos que llama la atención del régimen en estudio es la ausencia de una
vista al sumariado en oportunidad del informe final del instructor (art. 28), previéndose
que luego del mentado informe en el que se formularán las conclusiones “se elevarán
las actuaciones con proyecto de resolución al Plenario de la UIF” y que lo resuelto por
el Plenario “será notificado al sumariado o a su representante legal, en su caso”.

Es cierto que se concede al investigado la posibilidad de un descargo, pero éste se

encuentra previsto en una etapa liminar del procedimiento, al disponerse el sumario y
formularse –por lo demás, con carácter provisorio- los cargos iniciales (arts. 3 y 17).

También lo es que se prevé la presentación de un memorial sobre el mérito de la prueba

(art. 27) pero éste precede al informe final y luego de dicho informe –se reitera- no se
contempla una vista al sumariado para que alegue sobre los cargos que, en definitiva,
formule el instructor69.

Este diseño conspira contra la garantía de defensa que en el procedimiento se concreta

en el ya aludido principio del debido proceso y que, en lo que ahora interesa, exige que
el administrado pueda exponer “las razones de sus pretensiones y defensas antes de la

68
Ello es así, por aplicación de la doctrina jurisprudencial que preceptúa que la derogación de una ley por
otra deja subsistente la reglamentación anterior, en la medida que ésta no sea contradictoria con aquélla
(CSJN, Fallos: 244:219 y 300:271).

69
La garantía de defensa no es exclusiva de una rama particular del derecho, sino un principio aplicable a los
supuestos en que la administración ejercita su potestad sancionatoria (CSJN, Fallos, 295:726). Las formas
sustanciales de la garantía de defensa deben ser observadas en toda clase de juicios, sin que corresponda
diferenciar causas criminales, los juicios especiales o procedimientos ante tribunales administrativos (Fallos,
312:1042, 1989 y sus citas).

36
 emisión de actos que se refieran a sus derechos subjetivos o intereses legítimos” (art. 1º
inc. f) ap. 1, LNPA).

Como acertadamente se ha sostenido: “La acusación inicial no tiene carácter

invariable. Todo lo contrario: salvo el hecho del que se acusa, que sí debe permanecer
inmutable en su esencia, tanto la calificación jurídica como el castigo procedente
pueden sufrir cambios a lo largo de la instrucción del procedimiento sancionador, sobre
todo, como consecuencia de las pruebas practicadas en él…Esto conlleva que el
derecho fundamental también imponga que se conozca la acusación final que,
normalmente, vendrá incluida en la propuesta de resolución del instructor….Así que el
derecho de ser informado de la acusación final se satisface con la notificación de la
propuesta de resolución, que tiene que incorporar el hecho imputado, su calificación
jurídica exacta y la sanción específica que se propone”70.

Refiriéndose al procedimiento sumarial disciplinario de los agentes públicos 71, la

Procuración del Tesoro de la Nación ha dicho que la vista del informe del instructor
“tiende a hacer posible el derecho de audiencia antes del dictado de la resolución” 72, al
punto que aún en el caso de propiciar el instructor la exención de responsabilidad del
agente se impone otorgar vista al sumariado, ya que sólo así se cumple con la garantía
reconocida por el art. 18 CN, al posibilitar que el sumariado provea a su defensa 73. La
omisión de dicha vista acarrea la nulidad absoluta, al cercenarse la defensa en juicio,

70
Rebollo Puig, Manuel; Izquierdo Carrasco, Manuel; Alarcón Sotomayor, Lucía; Bueno Armijo, Antonio;
Derecho Administrativo Sancionador, Lex Nova, Madrid, 2010, p.574/575.

71
A los cuales, como es sabido, suele reconocérsele una situación de “sujeción especial” en su vínculo con la
Administración, con lo cual –para algún sector doctrinal- sus derechos y garantías se verían debilitados por la
naturaleza de ese vínculo al que han accedido de modo voluntario (la relación de empleo) pero que impone
el cumplimiento de ciertos deberes y obligaciones que no se verifican en las relaciones de “supremacía
general” propias del vínculo Administración- ciudadanos comunes. Si esto es así, habrá que concluir que las
apreciaciones de la PTN sobre la vigencia y contenido del debido proceso adjetivo en la mentada relación de
sujeción especial resultan aplicables, con mucha mayor razón y a fortiori, en los vínculos que se establecen
entre la Administración y los particulares en situación de supremacía general.

72
PTN, Dictámenes 169:444.

73
PTN, Dictámenes 132:262 y 190:119.

37
 resultando invalidados los actos posteriores que han tenido al acto nulo como
presupuesto.74

En el caso que nos ocupa, la necesidad de una vista para alegar sobre el criterio
propuesto por el instructor en su informe final se potencia a poco que se advierte que el
“descargo” efectuado por el sumariado fue realizado al alborear el procedimiento, en
oportunidad de disponerse la iniciación del sumario (arts. 3, 17 y ccs.) en una etapa en
la cual no se había producido prueba y todo estaba sujeto a una provisoriedad que la
propia reglamentación advierte75. No se diga que la cuestión queda superada con la vista
para alegar sobre el mérito de la prueba pues, se repite, dicha vista se realiza sin
conocer qué mérito le otorga a los elementos probatorios reunidos la instrucción, con lo
cual el sumariado no tiene oportunidad de defenderse respecto del modo en que quedan
cristalizados los cargos que se le formulan conforme a la prueba reunida y según la
valoración que de ella efectúe el órgano instructorio.

Otra cuestión que llama la atención es la imprevisión –al menos con carácter optativo-
de una etapa pre sumarial de investigación, en la cual determinar si existe o no mérito
para el ordenamiento de un sumario administrativo, con mayor razón cuando se admite
la denuncia por parte de terceros como modalidad de inicio del procedimiento que nos
ocupa.

Conforme el diseño del procedimiento en estudio, recibida la denuncia las actuaciones

pasan al pleno de la UIF para que se resuelva el inicio o no de un sumario (art. 3). No es
descabellado imaginar que en muchos casos los elementos arrimados por el denunciante
pueden resultar insuficientes para disponer fundadamente el inicio del sumario o el
archivo de las actuaciones. Para estos y otros supuestos (casos iniciados “de oficio” en
los cuales sea menester recabar ciertas probanzas mínimas antes de establecer si existe
mérito suficiente para el sumario) la figura de la información sumaria como

74
PTN, Dictámenes 198:11, 206:100

75
En efecto, aclara el reglamento que “las posibles infracciones reciben un encuadramiento legal provisorio,
el cual podrá ser variado en cualquier momento del procedimiento, incluido el de su resolución definitiva, en
tanto y en cuanto versare sobre los mismos hechos imputados durante el trámite del sumario” (art. 3º in
fine).

38
procedimiento orientado a determinar si existe sustancia suficiente para dar inicio al
sumario puede resultar conveniente.

El mentado instituto tiene la particularidad de armonizar con los más diversos

principios generales del procedimiento pues provee tanto a la celeridad, economía,
sencillez y eficacia (al evitar se propicien sumarios para los que no había elementos
suficientes y que conllevarán un dispendio inútil) como a la verdad material (si no hay
un sustrato mínimo fáctico no tiene sentido iniciar un sumario) y al debido proceso
adjetivo (al evitar someterá a investigación y comprometer la responsabilidad de una
persona cuando no hay mérito suficiente).

8.3.- La vista de la actuaciones.

El art. 25 del reglamento establece que desde el momento de correrse traslado de los
cargos las actuaciones quedarán a disposición de las partes para su vista y que se
facilitarán, a cargo del solicitante, las fotocopias de las piezas que se requiera, “razón
por la que en ningún caso el pedido de vista y/u obtención de fotocopias tendrá efecto
suspensivo sobre los plazos que hayan comenzado su curso o sobre el procedimiento, a
menos que el expediente no haya estado a su disposición”.

Conforme a las previsiones apuntadas, el pedido de vista no suspende los plazos salvo
que el expediente no estuviere a disposición de quien la solicite. Con lo cual, si el
interesado concurre y el expediente no está disponible para tomar vista, deberá dejar
constancia por escrito que no pudo tomarla, requerirla y concurrir el siguiente día de
vista (martes y viernes, según establece el art. 25 en comentario). Hasta que pueda
acceder, los plazos quedan suspendidos. A igual conclusión debe llegarse cuando se
solicitan fotocopias del expediente a cargo del solicitante: hasta tanto se le otorguen, los
plazos deben entenderse suspendidos.

Más allá de la interpretación literal del art. 25 recién efectuada, es evidente que el
reglamento de la UIF se aparta del principio general que en tutela del debido proceso
adjetivo establece en el procedimiento general que el pedido de vista de las actuaciones
suspende los plazos (cfr. arts. 38 y 76 del RLNPA). Esta disposición parte de la base de

39
 que para poder defenderse es necesario conocer cabalmente las actuaciones de las que
surge aquello por lo cual se imputa algo y hasta tanto no se pueda acceder a aquellas,
los plazos para el ejercicio del derecho de defensa quedan suspendidos.

Impresiona que tal previsión establecida para todos los procedimientos en general
(inclusive, claro está, para aquellos de naturaleza no sancionatoria en los cuales el
debido proceso adjetivo no tiene la dimensión que sí guarda en estos últimos, pues al
final de los mismos no le espera al administrado la posibilidad de una sanción) sea
desconocida en un procedimiento que puede concluir con sanciones muy severas desde
el punto de vista patrimonial.

Ello obliga a preguntarse por la legitimidad de esta disposición, dado que la vista de las
actuaciones integra el derecho de defensa del investigado y forma parte del derecho a
ser oído como componente del debido proceso adjetivo que la ley 25.246 enfatiza como
deber de la UIF respetar (art. 14 inc. 8).

En este orden de ideas, no puede omitirse que la ley 25246 prevé la aplicación de la ley
de procedimientos al establecer que las resoluciones de la UIF serán recurribles ante el
fuero contencioso y que el PEN al reglamentar la ley antilavado alude en dos artículos
a la aplicación no sólo de la LNPA sino también de su Decreto 1759/72, reglamentario
del procedimiento general.76

Con lo cual, al preceptuarse en la ley antilavado la aplicación de la LNPA y al

contemplarse en su reglamentación por Decreto 290/07 la operatividad tanto de la
LNPA como de su reglamentación, queda en entredicho toda disposición de naturaleza
reglamentaria inferior que establezca reglas contrarias a las previstas en el plexo
normativo conformado por la LNPA y su reglamento, máxime cuando tal eventual
colisión se observe en institutos que repercuten sobre principios del procedimiento
administrativo que la naturaleza sancionatoria de la materia obliga a preservar muy
especialmente, como lo es el del debido proceso adjetivo.

76
El Decr. 290/07 dispone que cuando el Presidente de la UIF se aparte del parecer del Consejo Asesor debe
hacerlo fundadamente conforme la LNPA, su reglamentación y en los términos del art. 2 inc. e) de la ley de
ética pública Nro. 25188 (art. 16 del Decreto 290/07) y en su artículo final prevé que serán de aplicación “en
lo pertinente” las normas de la LNPA y su decreto reglamentario (art. 25).

40
 9.- Control judicial del acto administrativo sancionatorio.

La ley prevé que las sanciones que aplique la UIF serán recurribles por ante la justicia
contencioso administrativa, aplicándose en lo pertinente la LNPA (art. 25).

El decreto reglamentario Nro. 290/2007 estableció que las sanciones podrán recurrirse
“en forma directa por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal”. El recurso sólo podrá basarse en la ilegitimidad de la sanción
y debe interponerse y fundarse en sede judicial dentro de los 30 días de su notificación.

Se prevé que a requerimiento del Tribunal, la autoridad administrativa remitirá todos

los antecedentes administrativos de la medida recurrida y que serán de aplicación la
LNPA y su reglamentación y el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación 77.

La citada Res. UIF Nro. 10/2003, que reglamenta el régimen de sumarios

administrativos para la aplicación de las sanciones que nos ocupan, establece que éstas
sólo podrán recurrirse “en apelación con carácter suspensivo” ante la CNCAF dentro
de los 20 días de la notificación, plazo que como ya fuera dicho, fue ampliado a 30 días
por el Decreto 290/2007.

9.1.- El tribunal competente.

Es llamativa la redacción elegida por el legislador al establecer que las sanciones

serán “recurribles por ante la justicia en el fuero contencioso administrativo” sin precisar,
en concreto, si la revisión judicial será realizada por los jueces de primera instancia del
fuero o por la Cámara78.
77
Decreto 290/2007, reglamentación del art. 25 de la LNPA. Modifica así lo establecido en el Decreto 169/01
(art. 14) y en el procedimiento sumarial para la aplicación de sanciones aprobado por Res. UIF 10/2003 (art.
32), que fijaban un plazo de 20 días para el recurso directo ante la Cámara.

78
Un estudio de los recursos directos existentes en la órbita federal y que tramitan ante el fuero
contencioso, agrupados temáticamente arroja el siguiente resultado: 1.- Sanciones en materia de contratos
administrativos: -Empleo Público: Ley 25164 (LMREP, arts. 39/41); -Consultoría: Ley 22460, art. 5.;.2.-
Fomento y promoción: -Fomento de la inmigración: Ley 22.349 (arts. 48, 54, 63,64 y 142). Política indígena:
Ley 23.302 (art. 6 inc. c); -Fomento del Libro argentino: Ley 20380 (arts. 16 a 20).;-Promoción industrial: Ley
23.614, art. 1º y 49; -Promoción Minera: Ley 22.095, arts. 1 y 29.; 3.- Reconocimiento de indemnizaciones o
beneficios por hechos ilícitos estatales. -Personas puestas a disposición del PEN: Ley 24.043 (art. 3);-
Desaparición forzada de personas: Ley 24441 (art. 6); -Levantamiento del 9/12 de junio de 1956: Ley

41
Por vía reglamentaria se dispuso que el recurso directo debía interponerse y fundarse en
sede judicial “por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal”79.

En oportunidad de expedirse sobre el punto, una de las Salas de la Cámara ha sostenido que
es el Congreso el único facultado para crear tribunales inferiores y fijar su competencia y
que la competencia “originaria” corresponde a los juzgados de primera instancia, actuando
la Cámara como órgano de alzada. En tal orden de ideas, la instancia judicial originaria de
la Cámara sólo puede aceptarse como excepción al principio general de la doble instancia
cuando ello ha sido dispuesto expresamente por el Poder Legislativo “instituyendo por
disposición expresa lo que se ha dado a conocer como recursos directos o acciones de
instancia única”.

Si el Congreso hubiera querido establecer la impugnación directa ante la Cámara –afirma el

tribunal- así lo habría dispuesto en forma expresa, pues no es dable suponer la
inconsecuencia o falta de previsión del legislador.

25192.; 4.- Educación Superior.-Resoluciones de las Universidades: Ley 24.521, art. 32.; -Reconocimiento y
cancelación de Universidades privadas: Ley 24.521, arts. 62 y 67; 5.- Obras sociales y seguro de salud:
-Recurso contra sanciones aplicadas a las obras sociales: Ley 23660, arts. 28 y 29;-Recurso contra sanciones
a agentes y prestadores del seguro de salud: Ley 23.661, art. 45; 6.- Policía de las profesiones. -Abogacía:
Ley 23.187.; -Medicina, Odontología y afines: Ley 17132, arts. 125, 135 y 137;-Farmacia: Ley 17565, arts. 1,
22 y 23.;-Agrimensor, agrónomo, arquitecto e ingeniero: Decr. Ley 6070/57, rat. por Ley 14.467, arts. 28, 29
y 31;-Geólogo: Decr. Ley 8926/63, rat. por ley 16.748, texto según Ley 19937, arts. 32 a 34;-Trabajador
social: Ley 23377, art. 35.;-Sociólogo: Ley 23.553, art. 40.;-Enfermería: Ley 24.004, art. 21;-Nutricionista: Ley
24.301, art. 15;-Kinesiología: Ley 24137, art. 14.;-Despachante de Aduana: Ley 22415, art. 51 y 53; 7- Policía
de la actividad económica: Entidades de seguros: Ley 20091, arts. 3 y 83; -Entidades financieras: Ley 21.526,
arts. 41 y 47; Ley 22.267 de intervención a entidades bancarias y Ley 22529 de consolidación del sistema
financiero, art. 32;-Importadores y exportadores de mercadería: Ley 22.415, arts. 91, 103 y 105 y Decr. Ley
4686/58 (rat. por ley 14.467), arts. 1 y 14.;-Estupefacientes (fabricación, importación, exportación y venta):
Ley 17.818, arts. 23 y 28.; Productos medicinales: Ley 16478, art. 46; 8.- Servicios públicos: -Servicio de
autotransporte: Ley 21.844, arts. 1, 8, 9.;-Electricidad: Ley 24065, Arts. 1, 76, 81.;-Gas: Ley 24.076, arts. 1,
66; 9.- Otros entes reguladores: -Junta Nacional de Carnes: Ley 21.740, art. 30.; -Comisión Nac. De Energía
Atómica: Ley 22498/56, art. 16; -SENASA, Ley 23899, arts. 1, 26. En ninguno de ellos se omite mencionar si
el tribunal que habrá de intervenir será el de primera instancia o el de Cámara, con lo cual el criterio
seguido por la Ley antilavado es novedoso y genera los inconvenientes que veremos seguidamente.

79
Así lo establecían los Arts. 13 y 14 del Decreto 169/01 y lo preceptúa en la actualidad el Decreto 290/07
(art. 25).

42
Para la Cámara “el recurso directo instituido por el art. 25 del Decreto 290/2007” es
inconstitucional por haberse excedido en la reglamentación del art. 25 de la ley antilavado
“al violentar la garantía del juez natural, limitando el control judicial a un recurso directo
por ante esta Cámara –que sólo podrá fundarse en la ilegitimidad de la resolución
cuestionada- y por lo tanto debe ser declarada de oficio en autos su inconstitucionalidad…
y como condición para poder disponer la incompetencia de este tribunal y la remisión de la
causa a primera instancia”.

El tribunal sostuvo que estaban cumplidos en autos los requisitos de los arts. 330 y 356
CPCCN y tuvo por interpuesta y contestada la demanda y ordenó la remisión de la causa
para su sorteo a primera instancia80.

Del criterio adoptado se desprende que la Sala interpreta que la acción debe tramitar en
primera instancia como un proceso ordinario, con lo cual contra lo resuelto por el juez que
intervenga procederá el recurso de apelación ante la alzada.

El holding del fallo radica en que el decreto reglamentario limitó el control judicial a un
recurso directo ante la Cámara y afectó así la garantía del juez natural y el principio general
de la doble instancia como medio de control de las decisiones judiciales.

Sin embargo, es la ley la que establece que las decisiones de la UIF en materia
sancionatoria “serán recurribles por ante la justicia en el fuero contencioso administrativo,
aplicándose en lo pertinente las disposiciones de la ley 19549 de Procedimientos
Administrativos” (art. 25, negrilla agregada).

El mismo estándar hermenéutico seguido por el tribunal (la inconsecuencia e imprevisión

del legislador no se presumen) conduce a sostener que el sintagma “serán recurribles”
indica la clara voluntad del legislador de crear un recurso directo y no una acción ordinaria,
con lo cual el establecimiento de un recurso de instancia única (y la consecuente excepción
a la doble instancia judicial) derivan de la ley y no del decreto reglamentario, como se
postula en el fallo.

80
CNCAF, Sala I, Expte. 10763/10, “Banco de Galicia y Buenos Aires SA. Y ots. c/UIF-Resol 36/10 (ex 68/10),
16 de agosto de 2011.

43
No puede sostenerse que la alusión legal a la aplicación de la LNPA “en lo pertinente”
tenga incidencia sobre el punto, pues la ley de procedimientos prevé el instituto del recurso
directo, cuando establece que “Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto
administrativo debe hacerse por vía de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta días
desde la notificación de la resolución definitiva que agote las instancias administrativas”
(art. 25 in fine).

En nuestro criterio, es claro que el legislador creó un recurso directo contra las sanciones de
la UIF (lo cual no es extraño, pues este tipo de recursos es común en materia sancionatoria)
y lo que no se encuentra certeramente definido en la ley es qué tribunal debe intervenir en
su tratamiento y resolución.

La razón de ser de estos recursos es el logro de un control judicial más rápido, “aunque no
por ello menos pleno y siempre rodeado de las garantías constitucionales que emanan del
Estado de Derecho”81.

Sentado que se trata de un recurso directo, consideramos que no existe la opción de

transmutarlo en una acción ordinaria, pues es jurisprudencia pacífica de la CS que al
regularse un recurso especial se consagra un sistema específico para el control judicial de
ciertas decisiones administrativas y queda descartada la elección de otra vía u órgano

81
Cassagne, Juan Carlos; La apertura a prueba en los llamados recursos judiciales directos, LL, 1997-D-667.
Sobre el tema pueden verse, entre otros, -Gallegos Fedriani, Pablo; Recursos directos (aspectos sustanciales
y procesales), Ediciones RAP, Colección Thesis, Buenos Aires, 2008, 351 ps.; -Hutchinson, Tomás; Derecho
Procesal Administrativo, Tomo III, Rubinzal Culzoni, Buenos Aires, 2009, Capítulo XXVI.; -Danielián, Miguel;
Recursos judiciales y procedimientos administrativos, Estudio Preliminar por Tomás Hutchinson, Rubinzal
Culzoni, T. I, Buenos Aires, 2000; - ’Amparo’ vs. ’Recurso Directo’: El dilema del medio judicial más idóneo -
Nota a Fallo. - [ED, 181-994], por Canda, Fabián Omar y Sammartino, Patricio Marcelo E. ;-Lima, Fernando;
La competencia de los tribunales federales de provincia para entender en “recursos directos” previstos para
tramitar ante la justicia federal de la Capital Federal, Revista de Derecho Administrativo, Tomo 14, Depalma,
2002; -Muratorio, Jorge; El agotamiento de la vía administrativa y el recurso judicial directo, en AAVV,
Cuestiones de procedimiento administrativo, Jornadas Univ. Austral, Facultad de Derecho, Ediciones RAP, Bs.
As., 2006 y Algunas consideraciones acerca del recurso judicial directo, en Tratado de Derecho Procesal
Administrativo, Director Juan Carlos Cassagne, T. II, Ed. La Ley, 2007; -Aguilar Valdéz, Oscar; Acerca de las
partes demandadas en los procesos de revisión judicial de la actividad jurisdiccional de los entes
reguladores de servicios públicos nacionales”, en Tratado de Derecho Procesal Administrativo, Obra en
homenaje a Jesús González Pérez, Director Juan Carlos Cassagne, T. II, Ed. Hammurabi, 2004, p. 1055 y ss..

44
judicial82. Estos recursos tramitan en una instancia única, sin perjuicio de la posibilidad de
interposición del recurso extraordinario federal, en caso de reunirse sus requisitos83.

En tal orden de ideas, el recurso ante la Cámara implica la intervención de un tribunal

colegiado y de segundo grado. Al tratarse de una instancia única, la inmensa mayoría de las
normas que prevén recursos directos los contemplan ante la Cámara, al punto que el propio
tribunal ha precisado que se trata de “la posibilidad de que tras una sustanciación
administrativa previa, aparezca en la escena jurisdiccional, directamente en segunda
instancia, la impugnación de validez de un acto administrativo..”. Habrá que preguntarse,
frente a un texto que se refiere al “fuero contencioso” sin precisar la instancia única que
deberá intervenir, cuál es la interpretación que mejor armoniza con el derecho a la tutela
judicial efectiva del sancionado, considerando la calidad de órgano colegiado de instancia
superior que caracteriza al tribunal de grado.

9.2.- Los efectos de la interposición del recurso directo.

La ley antilavado y el decreto reglamentario 290/2007 nada dicen sobre el efecto que el
recurso tiene respecto del acto sancionatorio y su ejecución.

En el régimen sumarial para la aplicación de sanciones aprobado por Res. UIF 10/2003 se
establece que la apelación de la sanción por ante la Cámara tendrá carácter suspensivo (art.
32).

Esta disposición no modifica el Código procesal, pues en éste se contemplan los efectos de
la interposición del recurso de apelación (y el recurso directo claramente no lo es) 84. Por lo
demás, si se lo asimilase a un recurso de apelación, lo dispuesto por la resolución UIF sería

82
CSJN, “Donaruma”, Fallos, 312:1724 (1989); “Mocoroa”, Fallos, 317:387 (1994), “Edenor”, Fallos, 324:803
(2001), ampliar en Hutchinson, Tomás; Derecho Procesal Administrativo, T. III, Rubinzal Culzoni, S. Fe, 2009,
Cap. XXVI

83
Cfr. Vocos Conesa, Juan Martín; Los recursos directos ante la Cámara Contencioso Administrativo Federal,
LL, 2010-F-, 821, en el que puede verse un muy interesante relevamiento y tratamiento de las principales
cuestiones que suscitan estos recursos en la práctica judicial del fuero.

84
En doctrina, Gordillo ha sostenido que se aplica a los recursos directos las reglas del recurso de apelación,
con apoyo en un fallo de la Cámara Nac. de Apel. del Trabajo (Gordillo, Agustín; Tratado de Derecho
Administrativo, 5ª ed., Bs. As., 2000, t. 3, p. V-52).

45
concordante con el efecto suspensivo que el Código confiere, como regla, al mentado
recurso (art. 243 CPCCN).

La norma aquí en juego es, a nuestro criterio, la LNPA Nro. 19.549, que dispone que la
fuerza ejecutoria del acto impide que los recursos que interpongan los administrados
suspendan su ejecución y efectos, “salvo que una norma expresa establezca lo contrario”
(art. 12).

En el caso, el recurso directo tampoco es un recurso administrativo, pero si una norma

expresa puede disponer que un recurso administrativo tenga efecto suspensivo no vemos
razón para que no pueda disponer lo propio cuando tales recursos no proceden y la vía
queda restringida únicamente al recurso judicial directo.

No es necesario que el efecto suspensivo del recurso provenga de una ley formal, pues la
LNPA no habla de “ley” sino de “norma expresa”, conformando los reglamentos
administrativos una fuente normativa indudable del derecho público administrativo85.

Por otra parte, la interpretación propiciada es la que mejor condice con el principio de
tutela judicial efectiva del sancionado, si se atiende a la severidad de las multas que la UIF
está facultada a aplicar tanto sobre las personas jurídicas como sobre las personas físicas
responsables del deber de informar.

10.- Conclusiones.

La doctrina penal califica al delito de lavado de dinero proveniente de ilícitos como un

“delito de segunda generación”, entendiendo por tales a aquellos que no afectan bienes
jurídicos específicos con titulares concretos, sino a la comunidad entera, por lo que está en
juego es el orden socioeconómico y, con él, prácticamente, la subsistencia del Estado ante
la amenaza de la delincuencia transnacional organizada86.

85
En el mismo artículo 12 de la LNPA el legislador hace referencia a la “ley” y a “una norma expresa”.
Refiere a la primera cuando prevé que la Administración podrá ejecutar el acto por sus propios medios, “a
menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la intervención judicial”, para luego agregar que esa
misma fuerza ejecutoria impide que los recursos suspendan la ejecución del acto, “salvo que una norma
expresa establezca lo contrario”. En suma, la ejecutoriedad no procede cuando una ley prevea la
intervención judicial previa o cuando una norma establezca que los recursos tienen efecto suspensivo.

46
Ante ello, se comprende la preocupación estatal por diseñar herramientas de prevención y
represión que excedan la perspectiva del derecho penal tradicional y se centren en aspectos
tales como el control administrativo directo e indirecto de la actividad económica y
financiera87.

No puede omitirse la vinculación entre el delito de lavado y los denominados delitos

subyacentes, esto es, los que dan origen a los bienes que luego son objeto de blanqueo
ilícito. Entre estos delitos, nuestro país reportó la evasión impositiva, el contrabando, la
corrupción y otros fraudes como fuentes principales de producto ilícito88.

Dicho esto, se comprende la dimensión que adquiere la actividad de control y prevención

de estas conductas antisociales que concierne -ciertamente y en primer lugar- a la autoridad
estatal pero que tiene como nota, en la especie, el otorgamiento de un rol protagónico a las
personas de derecho privado89 que realizan, intervienen o tienen alguna responsabilidad en
el desarrollo de tales actividades, erigiéndolas así en agentes de detección de clientes y
operaciones sospechosas y sujetándolas al deber de informarlo a la autoridad específica de
control, es decir a la UIF, arriesgándose el obligado, en caso de no hacerlo o de hacerlo
deficientemente, a graves consecuencias90.
86
D’albora, Lavado de dinero, cit., p. 18. Internacionalmente, la persecución penal del lavado de dinero fue
concebida como “una forma de represión-prevención de la criminalidad compleja, no convencional u
organizada que afecta bienes jurídicos tales como el orden socio-económico, el orden público o la
transparencia institucional del Estado, por citar sólo algunos” (Marteau,; Lavado de dinero… cit).

87
Según refieren Miani y Rae basándose en información del BID, se estima que el lavado de dinero
representa del 2 al 5 % del PBI global anual, es decir de 1,5 a 2 billones de dólares. En América Latina se
elevaría entre el 2,5 y el 6,3 del PBI de la región (Miani, Gastón A. Wilson-Rae, Tomás, Ley 25246.
Regímenes especiales de información en materia de Lavado de Activos; LL, DJ, 2005-I, 379)

88
FATF-GAFI, 2do informe de Evaluación Mutua, junio de 2004, punto 41.

89
Va de suyo que las personas de derecho público que realizan actividades de regulación y control (AFIP;
BCRA; entes reguladores, etc.) también se deben al control que exige la ley 25246, pero lo hacen desde su
calidad de órganos estatales y en ejercicio de la función administrativa.

90
Esta política gubernamental atiende a las directivas del FATF- GAFI que surgen del acápite B de sus
“Cuarenta recomendaciones” y que se titula “Medidas que deben tomar las instituciones financieras y
actividades y profesiones no financieras para impedir el lavado de activos y el financiamiento del
terrorismo”. Estas directivas prevén procedimientos de debida diligencia y registros actualizados sobre
clientes (recomendaciones 5/12), reporte de operaciones sospechosas y cumplimiento (recomendaciones
13/16). En especial, lo atinente al régimen sancionatorio administrativo aparece contemplado bajo el título

47
Todo ello se viabiliza a través de procedimientos administrativos, entendiendo por tales a
aquellos que desde la dogmática más reciente son definidos como “secuencias organizadas
de obtención y tratamiento de la información, bajo la responsabilidad de un ente
administrativo”.91

Justamente ese es el desafío para el derecho público, pues el deber de cumplimiento de las
obligaciones impuestas por la ley a los operadores económicos 92 exige un esfuerzo
dogmático en el cual habrá de valorarse, de un lado, la indudable y necesaria prerrogativa
estatal que como respuesta a un mal que amenaza al orden socio económico y con él al
Estado en sí debe darse con energía, imaginación, voluntad política y respeto por los
compromisos internacionales asumidos; de otro, las garantías de los particulares obligados
a informar, a quienes se exige un desempeño de colaboración potenciado cuyo
incumplimiento acarrea severas sanciones.

Este equilibrio entre prerrogativa y garantía no es más que el diario acontecer del derecho
administrativo, con lo cual el régimen sancionatorio que motiva estas líneas, en tanto

“Otras medidas para impedir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo”, cuando se preceptúa
que “Los países deberían asegurar que se disponga de sanciones eficaces, proporcionadas y disuasivas, de
orden penal, civil o administrativo, para tratar a las personas físicas o jurídicas cubiertas por estas
Recomendaciones que no cumplan con los requisitos para combatir el lavado de acitvos o el financiamiento
del terrorismo” (recomendación 17). Con la sanción de la ley 26.683 se modificó el núcelo de la obligación
de informar, exigiéndose a los sujetos obligados que realicen un juicio de valor subjetivo sobre la posible
vinculación de la operación con actividades delictivas (D’albora, Francisco; El comercio internacional y la
prevención del lavado de dinero, LL, 30-9-2011.

91
“Lo que más interesa al Derecho administrativo son los procedimientos que orientan ese flujo de
información hacia la toma de decisiones: procedimientos decisionales”. (Schmidt- Assman, Eberhard; La
teoría general del derecho administrativo como sistema; Marcial Pons, Madrid, 2003, p. 358).

92
Entre los sujetos obligados a informar encontramos, p. ej., a los profesionales de las ciencias económicas,
a los que se impone el deber de establecimiento de una estructura interna de control (política de
prevención) que incluye herramientas para el adecuado conocimiento del perfil económico financiero de los
clientes y el diseño de procedimientos específicos de control interno para realizar durante el transcurso de
las tareas profesionales, que incluyen la detección de fraudes dentro de los estados contables auditados.
Toda esta labor se incardina a la detección y reporte de operaciones potencialmente sospechosas que
deberán ser informadas dentro del plazo de treinta días en caso de tratarse de operaciones vinculadas al
lavado de dinero y dentro de las 48 hs si se trata de operaciones relacionadas con financiación del
terrorismo. Fuera de estos reportes específicos, se prevé el envío de información sistemática y recurrente a
la UIF conforme al modo y cronograma que ésta habrá de determinar (cfr. Res. 25/11 UIF).

48
expresión de la función administrativa de policía, habrá necesariamente de descansar sobre
los principios propios del derecho administrativo sancionador; los atinentes al
procedimiento administrativo en general y los concernientes al acto administrativo (en
particular, la presencia de sus elementos esenciales cuya concurrencia sin vicios aseguran la
validez de lo resuelto)93, cuestiones todas estas que remiten a la vigencia de la juridicidad y
al respeto de las garantías de los particulares y que tienen por garante último, como pilar de
nuestro sistema, al control judicial efectivo y suficiente.

93
Arts. 7, 8 y ccs. de la LNPA.

49