GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA EN LA TRANSFORMACIoN DE LA ACCIoN PuBLICA PDF

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nM AClÓN DE I A A
William Guillermo Jiménez B.
César Ramírez Chaparro
Patricia Roncando FIórez
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Grupo de Investigación
Poiíticas Púbiicas y Gobernabiikfad.
Transformación de ia Acción Pública
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRÂCIÓN PÚBLICA
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GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA EN LA
TRANSFORMACIÓN DE LA ACCIÓN PÚBLICA
Propuesta teórica y estudio de caso •
William Guillermo Jim énez B

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Patricia R oncando FIórez
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G ru po d e Investigación
Políticas Públicas y G ob ernabilid ad .
Transform ación de la Acción Pública
ESCUELA SUPERIOR DE ADM INISTRACIÓN PÚBLICA
GOBERNABILIDAD YGOBERNANZA EN LA TRANSFORMACIÓN
DE LA ACCIÓN PÚBLICA.
Propuesta teórica y estudio (de caso.
Primera e d itiü ñ . 2007 '
ISBN: 978-958-652-173-4
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, ÉSAP.
Honorio Miguel Henríquez Pinedo,

Director Nacional.
Mauricio Villalobos Rodríguez,
Subdirector Administrativo y Financiero.
Carlos Roberto Cubjdes Olarte,
Subdirector Académico.
Grupo de Investigación - Políticas Públicas y Gobernabilidad.

Transformación de la Acción Pública - ESAP
Programa de Maestría en Administración Pública..
© W illiam G uillerm o Jim énez B.

César Ramírez Chaparro.
Patricia Roncando FIórez.
Coordinación Edición: Facultad de Investigaciones, ESAP.

Bogotá, Agosto de 2Ó07.
Concepto gráfico y díagramación

Llbardo Jiménez López
Impresión y acabados
Grupo de Publicaciones y Recursos Educativos. ESAP.
Portada; "Efectos del buen gobierno en la ciudad"

Ambrogio Lorenzetti (1.338)
4
/ .
Todos los derechos son reservados. Ésta obra no puede ser reproducida sin el permiso
escrito de la Escuela Superior de AdmiriistfaCión Pública.
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teasusautoresynocomprométedemodoalgunOieípensamlehtooficialdelaEscuelaSupe-
riordeAdministraciónPública.salvoenaquelloscososenqueexpresamenféasIseindique.
GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA EN LA
TRANSFORMACIÓN DE LA ACCIÓN PÜBLÍCÁ
Propuesta teórica y estudio de caso
William Guillermo Jiménez B

Investigador principal

Investigador cooperante
Patricia R oncando FIórez
Investigadorjunior
G rupo d e investigación
Políticas Públicas y G obernabilidad.
Transform ación d e la Acción Pública- ESAP
Bkucla Superior de
Administración Pdbiica
Subdirección Académica
Facultad de Investigaciones
Gobernabilidad y gobernanza en la transformación dé la acción pública
NO T O P O G R A F IC O | E S C U E L A S U P E R íü R O u
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No. ACCEoU:
Marco teórico y estudio de caso
CONTENIDO
introducción
21 Primera Parte: Gobernabilidad y Gobernanza: Propedéutica

para Estudios de Poiíticas Púbiicas
21 El Punto de Partida
29 Capítuio i La Gobernabiiidad
29 1. El Informe sobre la Gobernabilidad de las democracias a la
Comisión Trilateral (1975)
37 2. La Gobernabiiidad en procesos de transición democrática
en América Latina
51 3. Planteamientos sobre Gobernabilidad en Colombia
61 4. Gobernabiiidad para ios organismos internacionales
75 Capítulo 2 La Gobernanza.
1. Génesis y usos del concepto de Gobernanza
82 2. Elementos para una definición de Gobernanza
86 3. Estado y sociedad en la “Gobernanza Moderna"
97 Capítulo 3 Recapitulación
1. Comentarios generales sobre Gobernanza y Gobernabilidad
102 2. La relación Gobernabilidad, Gobernanza y Políticas
Públicas: una perspectiva teórica por construir
113 Segunda Parte: Gobernanza y Gobernabilidad en Bogotá.

Una aproximación a partir de la política de empleo
(2001-2005)
113 Capítulo 4 Referencias teóricas para el caso

113 1. Nuevas tendencias en los estudios sobre el gobierno
116 2. Gobernanza y Gobernabilidad: ¿Qué relaciones y
cuáles implicaciones para el estudio del gobierno?
122 3. Las ciudades: escenario para el análisis de las
transformaciones del gobierno
129 Capítulo 5: La política pública de empieo a nivel Distrital

129 1. Noción y características de una política pública
Gobemabilidad y gobemanza en la transformación de la acción pública
136 2. Política.de empleo en el Distrito.

Competencias y responsabilidades
140 3. Gobierno Mockus 2001 -2003; ausencia de una
política pública de empleo
145 4. Gobierno Garzón; hacia una política integral de empleo
153 5. De la formulación a la implementación.
El camino por recorrer
154 5.1. Departamento Administrativo de Bienestar Social -dabs-
165 Capítulo 6 Diséño Metodológico

167 1. Problema de investigación
168 2. Hipótesis de trabajo
169 3. Tipo de estudio y métodos de investigación
172 4. Delimitación
173 5. Dimensiones, variables e indicadores de análisis
185 6. Técnicas de investigación y fuentes
186 7. Sistematización del diseño metodológico
189 Capítulo 7 Sistematixación de la información

189 1. Descripción del trabajo de campó
196 2. Presentación de resultados de entrevista y encuesta
225 Capítulo 8 Análisis y valoración de la información

225 1. Gobernanza; Estructuras de Gobernanza
244 2. Gobemabilidad Analítica Negativa
256 3. Gobemabilidad Analítica Positiva
273 Conclusiones
275 1. La lucha contra el desempleo como apertura a m odos de
intervención pública diferentes
281 2. Una caracterización de la estructura de Gobernanza en la
construcción de política de empleó en Bogotá.
292 3. Niveles de Gobemabilidad en la política de empleo
295 4. Gobernanza y Gobemabilidad en la política de empleo
298 5. Sobre los conceptos utilizados
303 6. Comentarios finales
307 Referencias Bibliográficas

307 Libros
313 Artículos de revista
317 Documentos oficiales
319 Documentos
INTRODUCCIÓN’
La transformación de la esfera pública producida por la

globalización y la pérdida de la central idad del Estado en la
organización de la sociedad, entre otras razones, plantean
retos para las teorías sobre el gobierno, su práctica coti
diana y las nuevas formas de acción-intervención pública,
entre ellas, las políticas públicas. La teoría al respecto no
solamente ha señalado el resurginriiento-de un nuevo io-
calísmo en lo.global, sino además desde él punto de vista
técnico-operativo se ha. señalado el hecho que lo global
se gestiona en lo local. Por otro lado, está el hecho que la
complejidad, dinamismo y diversidad de las sociedades
actuales presionan por forrnas diversas de interacción
social que medien entre los procesos, opuestos de dife
renciación y de integración (Kooiman, 2005). Finalmente,
están los planteamientos sobre la supranacjonalización de
los problemas y las políticas públicas, la interdependencia
mundial y el surgimiento de nuevos centros de poder
globalizado, que desafían los tradicionales conceptos de
soberanía y autodeterminación dados por descontado en
las teorías tradicionales sobre el Estado y el gobierno.
La situación actual en el campo de la transformación e

intervención del Estado-nación, se podría caracterizar por
los siguientes fenómenos:
1 £( docum ento presenta el producto académico que c o r r e ^ n d e a l trabajo del Grupo de Investigación
coordinado p o r el P ro ksor W illiam Jiménez Beñltez, docente de p la n ta de la £SAPy adscrito a l Programa de
Maestría en Adm inistración Pública, que contó con la participación de los Investigadores César Alejandro
Ramírez y M ^ la m Patricia Roncando, d u ran te 2004-2006 ■
El tra ba jo de investígodón ha contado con el auspicio de la Facultad de Investigaciones, ESAP.
y
Gobernabifídad gobernama en la transformación de la acción pública
1) Tendencia hacia la desnacionalización de la existencia

del Estado, la cual se comprueba en un "vaciamiento" del
aparato estatal nacional, en beneficio de los niveles subna
cionales, supranacionales y translocales.
2) Tendencia hacia la desestatización de los regímenes

políticos, que significa el paso del gobierno a la gober-
nanza: implica un desplazamiento del papel central de los
aparatos estatales oficiales (su hegemonía y estatus central-
jerárquico), en beneficio de diversas formas de asociación
entre organizaciones gubernamentales, paragubernamen
tales y no gubernamentales, donde las órganos del Estado
actúan con los demás en condición de primus Inter pares.
3) Tendencia hacia la internacionalización del Estado na

cional y sus subgobiernos, lo cual se refleja en el intento de
combinar el desarrollo económico endógeno, con estrate
gias de promoción de exportaciones (Jessop, 1999).
4) Tendencia hacia la oerformativización en la gestión del

Estado, es decir, la acción del Estado y el gobierno guiados
por imperativos de desempeño, eficiencia y eficacia en la
acción: Estado empresario, nueva gestión pública, "menos
Estado y más gobierno"; en fin, aquí es donde se ubica el
tema de la gobernabilidad.
Hasta no hace mucho tiempo, los estudios sobre gobier

no, se encontraban enmarcados dentro de una teoría del
Estado, que con el correr de los tiempos empezó a tornarse
caduca frente a los nuevos retos contemporáneos. Se puede
hablar entonces de un gran filón de "teorías tradicionales del
Estado", centrada en los siguientes aspectos: a) el control de
poder político, b) el control del territorio y la población, c) la
naturaleza e intervención del Estado, d) las relaciones polí
ticas y e) la prestación de servicios. En todo este esquema,
el gobierno se considera como la institución política fun
damental de un sistema político. Pueden faltar los partidos.
10
los parlamentos, las elecciones, las estructuras burocráticas

desarrolladas, una constitución, pero no un aparato de go-
biernol La manifestación fenoménica del gobierno como
unidad política privilegiada, podía ser abordada desde dos
categorías de análisis a saber: 1^ la función de gobierno.
tributaria directa de su significación etimológica griega de
Kubernao (dirigir el barco), que se refiere a las tareas de:
a) fundón de conducdón política, tanto al interior como al
exterior de la comunidad organizada; b) fundón normativa,
produciendo normas jurídicas (potestad reglamentaria, fa
cultades extraordinarias, estados de excepción, etc); c) fun
dón administrativa, es decir, el gobierno como responsable
de la prestación y provisión de bienes y servicios públicos.
2) la estructura de gobierno, hace relación a las formas or
ganizativas que en cada momento histórico, el gobierno ha
adoptado para el cumplimiento de su función (Cotta, 1993).
Aquí encontramos los clásicos estudios sobre las formas de
gobierno ya sea desde el punto de vista de su composición
(monarquía, aristocracia, democracia y república o mixto),
o desde un uso valorativo o normativo (tiranía, oligarquía,
demagogia) (Bobbio, 1997a).
Por otro lado, se tiene otro filón que agrupa una serie de
"teorías contemporáneas del Estado", cuyas preocupaciones
centrales son: a) las relaciones Estado-sociedad, b) la legiti
midad del poder político, c) la ciudadanía y la esfera pública,
d) Los procesos de formación e implantación de políticas
públicas, e) el tema de la gobernabilidad (governability)
que hace referencia a la capacidad de un sistema político
para dar respuesta a las crecientes demandas sociales que
"salpican" la esfera pública, y f) finalmente está la evolu
ción hacia una teoría sociopolítica de la "gobernanza", que
se refiere a formas y procesos de interacción y cooperación
horizontal entre sector público, sector privado y actores so
ciales -Ong's, asociaciones, centros de investigación, etc.-.
2 Foucault(1978), presentaunanálisissobreelcam biodeconcepciónantígua-m oderna.respectoal “arte

degobernar“ a l q ue de n om ina :“Gubernamentalización del Estado".
11
Gobernabilidad y gobemanza en la transfomación de la acción pública
dentro de un marco institucional en mayor o menor grado

proclive al logro de decisiones y acuerdos societales.
En cuanto a las formas de acción-inacción e intervención

pública, los estudios sobre políticas públicas han ofrecido
un importante arsenal de enfoques, conceptos, metodolo
gías y herramientas para entender el funcionamiento del
Estado dentro del complejo entramado social. Para esto,
diferentes "generaciones" y tradiciones de políticas públi
cas han brindado estudios sobre el proceso de elaboración
de las políticas, el peso y forma de interacción de los actores
políticos, las tipologías y modelos de trazado entre otros.
Sin embargo, se hace necesario profundizar aún más en
la relación entre los enfoques de políticas públicas y los
enfoques sobre la gobernabilidad, cuya conexión no es
explícita desde cada uno de los respectivos "paradigmas".
Propósito del estudio
Los diversos puntos de contacto y complementariedad

posibles fueron enunciados en una primera revisión del
grupo investigador, donde se evidenció un campo de es
tudios muy prometedor dentro del campo disciplinar de
las Ciencias Políticas^
Un reto para el conocimiento es poner las anteriores

teorías y conceptos frente a una realidad concreta y tratar
de establecer su pertinencia y utilidad en los análisis de go
bierno y políticas públicas, como áreas de interés especial
para el programa de Maestría en Administración Pública y
para la disciplina de la Administración Pública en general.
Guiados por esta inquietud, nos propusimos realizar un
estudio sobre gobernabilidad y gobernanza en un sector
de intervención pública.
Nuestro problema de investigación se ha planteado de la

3 Ver el estado del arte presentado en la prim era parte del libro.
12
siguiente manera: analizar la relación entre una determi

nada estructura de gobernanza y el mayor o menor nivel
de gobernabilidad que se presenta en un determinado
subsistema de política pública. El problema así planteado
responde a las siguientes inquietudes que reflejan vacíos
de conocimiento: 1) los debates teóricos que intentan re
lacionar los estudios de políticas públicas con los estudios
sobre gobernabilidad para tratar de establecer modelos
explicativos y comprensivos más acertados sobre el papel
y funcionamiento de un sistema de gobierno específico;
b) la relación que existe entre los conceptos de goberna
bilidad y gobernanza, hasta el momento poco clara; 3) el
desafío metodológico y empírico de establecer parámetros
que permitan dar cuenta de la manifestación fenoménica
tanto de la gobernabilidad como de la gobernanza, y 4)
una apuesta en el sentido que es más adecuado estudiar la
gobernabilidad y la gobernanza en campos o subcampos
específicos de Intervención pública, que en escenarios
agregados o contextúales de sistemas políticos"'.
El problema de investigación adquiere sentido dentro

de un debate teórico contemporáneo -a l interior tanto
de los planteamientos sobre gobernabilidad como sobre
gobernanza- en el que se propone la gobernanza como
la variable independiente y la gobernabilidad como la
variable dependiente, en el análisis de la conducción de
las sociedades, o del ejercicio del gobierno. Como se debe
establecer la estructura o el arreglo de gobernanza exis
tente y a la vez, determinar el nivel de gobernabilidad que
se presenta, es necesario recurrir a un campo específico
de acción e intervención pública; es decir, el análisis debe
realizarse a partir de úna determinada estructura de gober
nanza y de una política pública concreta. En este orden de
ideas, se analizará el problema teniendo como marco espa-
4 En este sentido, estudios recientes sobre gobernanza lo cal han dem ostrado las lim itaciones de las aproxh
mociones m acro sobre la gobernanza, a p a rtir de indicadores agregados tales com o nivel de corrupción,
im p e lo de la ley, rendición de cuentas, etc., los cuales h an servido p ara com parar los desempeños de los
diferentes países. Véase: Parrado, LófñeryBovaird (2005).
13
Cobernabilidad y gobernanza en la transformación de la acción pública
cial el Distrito Capital de Bogotá y a la política de empleo

como campo concreto de acción pública^
En consecuencia el objetivo general es realizar un estudio

que permita establecer la relación entre una determinada
estructura de gobernanza y el mayor o menor nivel de
gobernabilidad, que se presenta en la política distrital de
empleo, durante los gobiernos de Antanas Mockus y Luis E.
Garzón (2001-2005). Los objetivos específicos propuestos
son: a) caracterizar el tipo de estructura de gobernanza que
determina las interacciones entre actores públicos y priva
dos en torno a la política de empleo en Bogotá; b) explorar
la relación necesidades/capacidades como núcleo central
del concepto de gobernabilidad, para el caso de la proble
mática del desempleo, a partir de los conceptos arialíticos
de gobernabilidad negativa y gobernabilidad positiva; c)
determinar relaciones causales a partir de la identificación
de variables, entre los conceptos operativos de gobernanza
y gobernabilidad y d) poner a prueba las elaboraciones teó
ricas que explican o relacionan los enfoques de políticas y
los enfoques sobre la gobernabilidad y gobernanza.
Como puede verse, este estudio no es un análisis de la

política pública distrital de empleo e ingresos, de sus posi
bilidades ode su efectividad. Se trata, en cambio, de un aná
lisis de la forma en que se ejerce el gobierno y por tanto, de
la forma en que se construyen las políticas públicas, vista a
través de la relación entre la estructura de gobernanza y la
gobernabilidad, que se presenta alrededor del tratamiento
de un asunto público determinado (empleo/desempleo).
En consecuencia, algunas de las preguntas que guían el

estudio que aquí se propone son: ¿Genera un cambio de
gobierno modificaciones importantes a nivel del tipo de go
bernanza existente? ¿Qué repercusiones tiene para el nivel
5 Desde el p u n to de vista teórico, autores com o Tomasiní (1998) o J.O. Prats (2003) determ inan e l nivel de
gobernabilidad a p a rtir de los procesos de co nh rm a ció n de la agenda, la form ulación y la im plem entadón
de la política pública.
14
de gobernabilidad un determinado tipo de gobernanza?,

¿Qué fenómeno determina al otro y cómo es esta relación?
¿Cómo se podría caracterizar el tipo de gobernanza y el
nivel de gobernabilidad en un nivel de gobierno específico
(Bogotá D.C.) y dentro de un subsistema de política públi
ca concreta (política de empleo)?, ¿Cómo se establece la
relación entre las diversas variables de gobernabilidad, go
bernanza, en el proceso de política pública de empleo en
Bogotá?, ¿Qué grado de sensibilidad tienen la estructura
de gobernanza y la gobernabilidad frente a un determina
do tipo de política pública?, ¿Existen condiciones mínimas
para la existencia de una estructura de gobernanza?, ¿Qué
otros factores hay sobre gobernanza y gobernabilidad, que
la teoría no ha tenido en cuenta?
El estudio de la gobernanza y gobernabilidad en las

ciudades
Para el caso de las ciudades es precario aún el conocimien

to sobre los temas de la "gobernanza" y la gobernabilidad,
debido a que el interés inicial de su estudio -y de hecho su
aparición- estuvo dirigida a comprender ios fenómenos
políticos que ya no podían ser explicados tomando al Esta
do nación como la unidad política por excelencia; en este
sentido, aparecieron los estudios del Banco Mundial y otras
organizaciones de cooperación multilateral para explicar los
problemas del desarrollo, o en Europa emerge una teoría de
la "governance" para dar cuenta de los procesos de elabo
ración de políticas nacionales en contextos de integración
multinivel. Si bien ha habido una reflexión sobre gobernabi
lidad local y políticas públicas locales y se ha formulado un
concepto sobre "gobernanza local", el camino está aún por
recorrer, según lo afirman los propios estudiosos del tema
en Colombia: "Sin embargo, cabe indicar que si bien existen
algunos trabajos de investigación y estudios importantes
sobre las características y ias consecuencias de la gobernabi
lidad en Colombia, como, por ejemplo, los de Pedro Medellin
15
Gobernabilidad y gobernanza en la transformación de la acción pública
(Medellin y Molano), 1995; Medellin, 2002) y de Edgar Revéiz

(Revéiz, 1997) y, aún, un proyecto de Observatorio de Goberna
bilidad para América latina liderada por la Fundación Ortega y
Gasset en Colombia (Ortega y Gasset, 2002), son todavía casi
inexistentes los estudios y las investigaciones sobre el tema de
la gobernancia, por lo menos que se refieren explícitamente a
la "gobernancia política", en general, y a la gobernancia local,
en particular" (Jolly, 204:8)
El caso de Bogotá D.C., es relevante para los estudios sobre

gobernabilidad, gobernanza y políticas públicas, dado el pro
tagonismo que ha adquirido la ciudad capital, su importancia
económica, política y social al interior del país®, su proyección
hacia la competitividad internacional, la conformación de
Bogotá como ciudad región, el desarrollo de procesos de con-
certación público-privada y la presencia de diversas proble
máticas sociales (marginalidad, desempleo, desplazamiento,
inseguridad y pobreza, entre otros.); todos estos elementos se
constituyen en retos que han demandado de alguna manera,
formas de conducción y gestión política de la ciudad.
Ahora bien, los temas relacionados con el "componente

social", por llamarlos de alguna forma, se han identificado
como un sector de relevancia central para el tema de la go
bernabilidad en las ciudades. Para algunos, la gobernabilidad
depende del éxito o fracaso en compatibilizar los factores
económicos, sociales y políticos de los que depende la sa
tisfacción de demandas ciudadanas (Tomassini, 1998)^; para
otros, el aspecto social junto con temas como la seguridad,
la gestión transparente y confianza en el gobierno local, la
descentralización y la participación, conforman la agenda
propia para lograr una ciudad "bien gobernada" (Municipio
deMedellín,2004;AyuntamientodeSevilla,2001;Contraloría
6 Bogotá representa cerca del 16% y el 6% de la población del país y la región andina, respectivamente;
Tiene la tasa de crecimiento poblocional más a lta del país: 2.4% frente a l 1.8% nacional.
7 Es curioso observar cóm o tos tres ejes del Plan de Desarrollo de Bogotá 2004-200S
“B ogotá sin lndife re n da “, se corresponden en gran medida o los tres factores de Tomassini.
16
de Bogotá D.C, 2003). De otro lado, también se resalta que

los temas ligados a la gobernanza local en América Latina son
de dos tipos®: a) La participación, especialmente de ONG's
como representantes de la.sociedad civil; y b) Medidas de
lucha contra la pobreza; desmarginalización, vivienda social,
saneamiento básico, lucha contra la indigencia y el hambre,
salud, empleo, seguridad, etc.
Una vez establecida la importancia de la política social

para la gobernanza y gobernabilidad de las ciudades, es
pertinente detenerse en un campo o sector específico de
la acción pública. Al respecto, es notable observar cómo
los dos últimos planes de desarrollo de Bogotá, coinciden
en señalar como prioridad, la generación sostenible de
riqueza colectiva en la ciudad, como una estrategia enca
minada a elevar la productividad y competitividad y atacar
los problemas de pobreza y desempleo; sin embargo, en lo
que respecta al tema del empleo capitalino, el diagnóstico
actual sobre el mismo es preocupante lo cual puede ser
indicativo del poco éxito de la política pública de empleo
en Bogotá. Si esto es así, y la política de empleo presenta
fallas ya sea en su formulación o implementación, nos en
contramos ante una situación que afecta la gobernabilidad
de la ciudad, al menos en este sector; ahora bien, es nece
sario establecer si el nivel de gobernabilidad presentado
en el manejo del empleo obedece a la existencia de una
determinada estructura de gobernanza, la cual pudo mo
dificarse con el cambio de gobierno.
El problema del desempleo en la capital genera graves

implicaciones de orden social, económico y político. En lo
social causan deterioro del capital humano (las personas
no ejercen las competencias adquiridas), desestimula la
8 Bn e l contexto francés se introdujo e l térm ino “gobernanza u rbana" para desligarlo del tradicional “go
bierno de las ciudades"; gobernanza uríjana im plica una m ayor diversidad en la organización de servicios,
m ayor flexibilidad, diversidad de actores, transformación de las formas de la democracia local, im portancia
de los ciudadanos y consumidores y de la com plejidad de nuevas formas de la ciudadanía. En América latina
se emplea tam bién e l término “gobernanza local". Ver: Stren, Richard (2000).
17
inversión en capitai humano, incrementa la pobreza y mar-

ginalidad, restringe las posibilidades de movilidad social e
igualdad de oportunidades, entre otros; en lo económico
conlleva al desaprovechamiento de la capacidad produc
tiva y disminuye ingresos provenientes de gravámenes a
salarios y servicios personales; en lo político aumenta las
demandas de la población por programas de asistencia
pública y generación de empleo, Por todo lo anterior, la
problemática del empleo y su tratamiento se convierten
en un tema clave para el estudio dé la gobernabilidad en el
distrito Capital. A continuación, se presenta un breve diag
nóstico sobre el problema del desempleo en la ciudadl .
a) Desempleo creciente y persistente. Se registra un cre

cimiento sostenido del desempleo en los últimos años,
al pasar de6.5% en 1994 a 18.4% en 2002. En 1991, de .
cada 100 desempleados de las 7 principales ciudades de
Colombia, 36 estaban en Bogotá, en 2003, la cifra sube
a 47'°. Entre las causas señaladas para la persistencia
del desempleo están: a) un ciclo económico recesivo -
aunque con evidente recuperación en el último año-; b)
efectos negativos de la apertura en la industria nacional
y c) aumento de la oferta laboral, agravado en Bogotá
con la llegada de desplazados de todo el país.
b) Precarización del empleo. Consiste en la mala calidad

del poco empleo creado; esto se refleja en la informalidad
(entre 1992 y 2003, el 72% del empleo generado fue del
sector informal de la economía); el creciente subempleo
o subutilización de capacidad productiva del trabajador
(la tasa dé subempleo creció de 23% en 1990 a 39% en
2000, en 2005 se mantiene en 35.2%); disminución de
9 Los datos y cifras son tomados de Secretaría de H adenda D istrital (2004): Alcaldía M ayor de Bogotá-
Consejo D istrital de Político S od a l (2003), Departamento a dm inistrativo de Planeación D istrital (200S).
10 P ese a loa n te rlor.e nloscu a troú ltim o sa ño selde sem pleo en B og o tá h otfajad oa 16.7%(2003), 14.S796
(2004), 13.1% (2<X)S) y 11.5% (2006) según d fras d el prom edio anual, esto puede estar relacionado direc
tam ente con lo adopción de una política de empleo d istrita l com o se verá en e l estudio. En 2006 Bogotá es
la ciudad gue registra la más b aja tasa de desempleo p o r ciudades y p o r p rim ero vez en años, su Indice es
m e n or que e l n h ^ l nad ón o l, e l cu al in duso sube.
18
salarios, empobrecimiento y desigualdad (en 1995 el

17% de empleados tenían ingreso inferior a 1 salario
mínimo, en 2003 asciende a 24%), adicionalmente los
salarios son bajos comparativamente: Bogotá es la ter
cera ciudad que paga más bajo en Latinoamérica en el
sector fabril. Finalmente, entre 1993 y 2003, la pobreza
pasó de 44.9% a 52.3%, la tasa de indigencia lo hizo de
8.0% al 14.5% en el mismo periodo.
c) Los grupos vulnerables. El desempleo golpea más fuerte a

los jóvenes, las mujeres, los bachilleres y los jefes de hogar.
Debido a la importancia e impacto de la problemática del

desempleo en la ciudad, hemos escogido precisamente a
la política pública de empleo para realizar nuestros análisis
sobre gobernabilidad y gobernanza en Bogotá.
Estructura temática del estudio
El Trabajo se divide en dos grandes partes. En la primera:

''Gobernabilidad y Governance: Propedéutica para Estudios
de Políticas Públicas", se presenta un estado del arte que
explora la manera corno han aparecido y han sido usados
lo conceptos de "gobernabilidad" y "governance" o gober
nanza, así Como los posibles problemas de investigación
y debates que se generan al relacionar estos temas con
los enfoques sobre políticas públicas. De esta manera, los
capítulos 1,2 y 3 se ocupan de estas cuestiones.
La segunda parte: "Gobernanza y Gobernabilidad. Una

Aproximación a Partir de la Política de Empleo en Bogotá
(2001-2005)", es una consecuencia intelectuaí de la prime
ra, pues la investigación se dirige a formular un problema
concreto dentro de la teoría de la gobernabilidad y las po
líticas públicas, el cual pretende ser contrastado con una
realidad que en este caso es el subsistema de la política de
empleo distrital. Así, la investigación continúa su desarrollo
79
Gobemabilidad y gobernanza en la transformación de la acción pública
a lo largo de los seis capítulos restantes/
El capítulo 4 presenta de manera sintética el marco teó

rico propio que sustenta esta segunda parte, alrededor
de la relación gobernanza-gobernabilidad y sus efectos,
tanto sobre la práctica como sobre los estudios acerca del
ejercicio del gobierno sobre todo en las ciudades.
En el capitulo 5 se propone un análisis de las políticas de

empleo de Jos dos últimos gobiernos distritales; para lo
cual utilizamos los debates en torno a la definición y los
elementos constitutivos de las políticas públicas.
El capítulo 6 expone el esquema metodológico diseñado

parala investigación; de orientación cualitativa, que parte
de la identificación de Jas estructuras de gobernanza y de
la gobemabilidad analítica como las dimensiones básicas
del análisis, y la descripción de las herramientas de recolec
ción de información propuestas. Además, se presenta una
descripción, breve de las fuentes seleccionadas, así como
de Jas actividades.y dificultades a las que el grupo de inves
tigación debió hacer frente en el trabajo de campo.
El siguiente capítulo (7), presenta la información recopi

lada en el trabajo de campo, a.partir del uso de las entre
vistas y las encuestas. La presentación se hace siguiendo
el. diseño de la entrevista, a partir de la agregación de la
información recogida de,cada uno de los grupos entrevis
tados o encuestados con ocasión del trabajo de campo.
En el capítulo 8, se realiza una apreciación de las variables

que se han planteado para relacionar la gobernanza y la
gobernabilidad. Este análisis detallado por variables nos
permitirá en él capítulo finaí dedicado a las conclusiones,
retomar el análisis global de las dimensiones y presentar
los hallazgos principales de la investigación, así como posi
bilidades para análisis futuros.
20
PRIMERA PARTE:
GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA:
PROPEDÉUTICA PARA ESTUDIOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
EL PUNTO DE PARTIDA 11
El propósito de esta primera parte del libro es ofrecer un

Estado del Arte sobre el origen, significado, evolución y
uso de los conceptos de gobernabilidad y "governance"
-gobernanza'^- dentro del debate político contemporá-
neo'^ con el ánimo de generar insumos que permitan la
formulación de proyectos de investigación en la línea de
las políticas públicas y la gobernabilidad. Labor compleja,
si se considera la extensa bibliografía dedicada a su es
tudio y al mismo tiempo, la vaguedad y amplitud de las
definiciones que se les han dado. Esto ha llevado a algunos
autores a afirmar que, especialmente en el caso de la go
bernabilidad, parece tratarse de una nueva muletilla con
escaso aporte analítico:
La gobernabilidad parece haberse convertido en la última muletilla

de la ciencia social, y, hasta cierto punto, todo parece ser un proble
ma de gobernabilidad, lo que hace que su utilidad para el analista
disminuya, convirtiéndose en un cajón de sastre de límites vagos
donde todo cabe y es difícil decir qué se queda fuera (Prats, 2003:1).
11 Agradecemos los comentarios y sugerencias realizadas p o r los profesores e investigadores del grupo
de Maestría en Adm inistración Pública de la ESAP, entre ellos: Benjamín Afanador, Carlos Moreno, Elsy Luz
Barrera. Luis Nelson Beltrán y Naidú Duque.
12 En adelante, en este documento se utilizara el térm ino en castellano "gobemanza", com o traducción
aceptada de los términos governance -e n inglés-y/o "gouvernance"- en francés.
13 5centiende p o r estado del arte una discusión crítica con aquellos que están en capacidad de abordar lo
tem ática que se plantea el investigador. Im plica búsqueda de fuentes, reseña de las mismas, hacer explícitos
los mecanismos explicativos que se utilizan y establecer un diálogo con ellos.
21
úobernabilidady gobernanza en la transformación de la acción pública
El tratamiento de los dos conceptos se hace de manera

separada pues si bien éstán interrelacionados, se refieren a
fenómenos diferentes, proceden de tradiciones y ámbitos
•geográficos también diferentes. Gobernabilidad es de tra
dición de América, mientras que el término "Governance"
es de tradición europea.
Por lo q u e respecta a Europa, en un primer momento se

utilizó el término "governing" para referirse a las labores
directas de la conducción política (enfoques tradicio
nales sobre el gobierno); es decir, los procesos y actos
propios de gobernar, los cuales implican orientar, influir,
intervenir y equilibrar la interacción de actores políticos y
sociales (Prats i Catalá, 2001; Mayntz, 2000). Sin embargo,
el término giró hacia "governance" que siguió en el fon
do significando lá conducción política, pero adquiriendo
cada vez más una connotación acerca de la manera como
el gobierno interactuaba con los demás actores políticos
y sociales en la formulación y elaboración de las políticas;
se habló erítofices de "governance política" (cuando el
Estado del bienestar monopolizaba la acción pública y el
gobierno centralizaba de manera vertical el proceso de
políticas públicas), "goverriance societal" (emergencia
de otros actóres diferentes al Estado, pero que junto a él
y de manera concertada, participaban en la adopción de
políticas) y "governance global" (señalando los procesos
de globalización y elaboración de políticas públicas a
nivel supraestatal). En todo casó, los últimos significados
de "governance" hacen relación a ciertas características
de una sociedad o comunidad en cuanto a presentar un
determinado tipo de estructuras, redes e instituciones que
posibilitan las interacciones y estilos horizontales de inter
cambio y cooperación entre diversos actores, en procesos
de políticas públicas.
Por su parte, en América se acunó el término "gover-

nability" (gobernabilidad) en 1975 con el informe de la
22
Comisión Trilaterai sobre el estado de las democracias de

países desarrollados. El término alude a la capacidad de
las democracias para tramitar las demandas ciudadanas y
evitar los riesgos de la crisis. Este concepto se ha manteni
do prácticamente inalterable y ha encontrado una amplia
acogida en el mundo de habla hispana’^ de este modo
"gobernabilidad" significa la capacidad gubernamental
para dar respuestas a las demandas, manejar las crisis y
mantener el sistema en condiciones de estabilidad (Alcán
tara, 1994)’^ Sin embargo, en los últimos años el empuje
de la "governance" se ha dejado sentir en estas latitudes,
sobre todo porque es un concepto que trata de recoger la
nueva realidad de un mundo supuestamente interdepen
diente y de un Estado descentrado, menos jerarquizado y
con mayores opciones para la participación de la sociedad
civil. Este nuevo concepto ha sido traducido a la lengua de
Cervantes por los términos de "gobernanza" unas veces, y
otras por "gobernancia".
De esta manera, tenemos en el castellano dos términos y

dos conceptos diferentes; "gobernabilidad" y "gobernan
za", e incluso un tercero si sé quiere: "gobernación". No así
ocurre en el inglés o francés donde en los últimos tiempos
se ha usado el mismo término: "governance" y "gouvernan-
ce", respectivamente. Si realizamos una correspondencia
con el inglés (algo forzada y con algunos inconvenientes),
tendríamos las siguientes equivalencias:
a) Gobernación. Se correspondería con el viejo término

de "Governing", entendido como elemento procedí-
14 En el caso latinoam ericono existe toda una corriente sobre la ‘'gobernabilidad democrática", como
veremos más adelante.
15 Existe otra m anera de entenderla gobernabilidad atendiendo las características del objeto del gobierno
(lo que se gobierna); sehabla entonces de "situación gobernable" es decir, que favorece la acción del gobier
no, p o r oposición a una "situación ingobernable" es decir, un estado de cosas que p o r su naturaleza mismo,
diñculia, entorpece o incluso hasta se sustrae a la posibilidad de ser gobernada (ta l sería e l coso de uná
población en perm anente levantam iento contra el orden establecido). Pero fijémonos q ue ciq uila situación
■de "ingobem abilidad" no depende tan to de la acción del gobierno sino p o r el contrario, a la condición de
los gobernados. Por este m otivo, algunos autores diferencian entre factores internos de la gobernabilidad
(propios d el gobierno) y factores externos de lo gobernabilidad (ajenos a l control gubernamental).
23
y
Gobernabilidad gobernanza en la transformación de la acción pública
mental de gobernar, la acción de gobernar.

b) Gobernabilidad. Se correspondería con la extraña
palabra -poco usada- de "Governability", entendida
en sentido lato como capacidad del gobierno para dar
respuesta a demandas y ejecutar políticas.
c) Gobernanza. Correspondería a la última significación
de la "Governance", es decir, como la capacidad de au
togobierno de una sociedad, prescindiendo de las Jerar
quías y favoreciendo la adopción de políticas en redes
horizontales de actores públicos y privados.
Ahora bien, lo que ha sucedido es que en Europa se ha

usado un único término para referirse a los tres conceptos,
ese término es precisamente "governance": "La palabra in
glesa governance estuvo por mucho tiempo equiparada con
governing, el elemento procedimental de gobernar, represen
tando así la perspectiva complementaria respecto a aquella
institucional de los estudios dedicados al gobierno" (Mayntz,
2000:1); también J. Prats corrobora el hecho de la equipa
ración de los términos "gobernabilty" y "governance", del
siguiente modo: "Con la notable excepción del PNUD lati
noamericano y alguna otra, la comunidad del desarrollo no
ha utilizado la expresión gobernabilidad (governability) sino
"governance", a veces impropia y hasta conscientemente tra
ducida al español como gobernabilidad" (2001:7). Por todo
esto, considera que existe un desbordamiento y confusión
conceptual entre estos dos conceptos, los cuales están
interrelacionados, pero analíticamente separados.
Recientemente, el diccionario de la Real Academia de la

Lengua Española incluyó una nueva definición de gober
nanza como: "El arte o manera de gobernar que se propone
como objetivo el logro de un desarrollo económico, social
e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio
entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la econo
mía" (subrayado fuera de texto).
24
Teniendo esto presente, se hizo necesario establecer

algunos criterios iniciales para seleccionar las fuentes y. or
ganizar el análisis con el objeto de trascender la confusión
conceptual y extraer conclusiones válidas para nuestro
propósito investigativo. En un primer momento, se decidió
tener presentes los siguientes criterios:
a) Por autores relevantes

b) Por enfoques o escuelas de pensamiento
c) Por periodos de tiempo
Tras las primeras revisiones bibliográficas se decidió selec

cionar cuatro documentos que aportaron pistas relevantes
para el abordaje temporal, por escuelas y autores que nos
propusimos realizar. Estos textos son a) "Gobernabilidad
democrática para el desarrollo humano: marco conceptual
y analítico", de Joan Prats i Catalá (2001) y "El concepto y
análisis de la gobernabilidad", de Joan O. Prats (2003); b)
"Nuevos desafíos de la teoría de la Governance", de Renate
Mayntz (2000), c) "Un régime á pluralisme limité? A propos
de la gouvernance démocratique", de Guy Hermet (2004)
y d) "Las redes de políticas públicas. Una revisión teórica",
de Cristina Zurbriggen (2003). Adicionalmente se incluye
el texto de Guy Peters (2003) "La capacidad para gobernar:
¿retrocediendo hacia el centro?". La siguiente tabla mues:
tra las clasificaciones que presentan estos autores'®
(ver Tabla 1, página 28).
Una vez realizada la lectura y análisis de estos textos por

cada uno de los integrantes del grupo, se decide adoptar
como guía inicial de abordaje del fenómeno de la goberna-
bilidad,el planteamiento realizado por Joan Prats i Catalá y
Joan Oriol Prats, por considerarlo más completo y adecua
do en el tema que nos ocupa, especialmente porque hace
una clasificación temporal tomando como criterio la ma-
16 Seaclara que la tabla debe ser leída en sentido vertical, puesto que no h ay una coincidencia estricta
entre las clasifícaciones de cada uno de los autores.
25
Gobernabilidad y gobernama en ¡a transformación de la acción pública
ñera como ha sido usado el término en diferentes procesos

político-sociales desarrollados en diferentes regiones del
planeta, lo cual nos permite realizar una aproximación de
tipo normativo-prescriptivo (la carga valorativa que anima
al concepto) así como de tipo empírico-analítico (la ope-
racionalización y uso del concepto); además su cuarto pe
riodo coincide con el planteado por Mayntz. De otra parte,
para analizar el tema de la gobernanza se prefirió retomar
las fases presentadas por Guy Hermet, con el propósito de
tener una revisión más precisa y detallada de su evolución,
sobre todo en el contexto europeo.
En consecuencia, la primera parte del libro está dividida

en tres grandes apartados, los dos primeros correspon
den a estados del arte, uno sobre la temática de la go
bernabilidad y otro sobre la "governance"; la tercera parte
aborda comentarios generales y ofrece un primer marco
teórico tratando de integrar los análisis de gobernabilidad
y los análisis de políticas públicas. La parte primera, se
desarrolla a partir de las etapas propuestas por los Prats,
pero introduciendo algunas modificaciones en el orden e
introduciendo nuevas secciones como la gobernabilidad
en Colombia. De este modo, en el primer apartado se
analiza el informe sobre la crisis de la democracia de 1975
presentado a la Comisión Trilateral, con el cual se abre el
debate contemporáneo sobre la gobernabilidad. El segun
do apartado presenta los planteamientos más relevantes
sobre gobernabilidad dentro de los procesos de transición
democrática en América Latina. El apartado siguiente
está dedicado al pensamiento sobre la gobernabilidad a
partir de autores colombianos. Las concepciones de los
organismos internacionales sobre la gobernabilidad son
examinadas en el cuarto apartado; en primera instancia,
se presenta una revisión general de los planteamientos
del PNUD, BID, el Instituto del Banco Mundial y la OEA y
a continuación se revisa con más detalle la evolución del
discurso del Banco Mundial sobre gobernabilidad y lo que
26
ellos denominan como "governance".
La parte segunda dedicada a la gobernanza, empieza

con un apartado sobre la génesis y usos del concepto es
pecialmente en Europa; en seguida se aborda el problema
de la definición analítica sobre la governance, con especial
alusión al tema de laS redes auto-organizadas. El tércer y
último apartado está dedicado al análisis de las relaciones
entre Estado, sociedad y democracia, dentro del contexto
actual de la governance.
La última parte pretende recapitular el trabajo anterior.

En un primer apartado, se presentan algunos comentarios
y conclusiones generales del grüpo investigador, sobre
gobernabilidad y gobernanza, pensadas especialmente
para el contexto latinoamericano. Finalmente se ofrece un
marco teórico que intenta integrar los estudios de políticas
públicas con los enfoques sobre gobernabilidad y go
vernance, esto debido al interés en consolidar un campo
o línea de investigación en el área de Políticas Públicas y
Gobernabilidad de la Maestría en Administración Pública
de la ESAP.
27
R.fMayntz J.yJ.O.f>rats '|j. Peters CZurbríggen GuyHermet
Téorfa de la Governance Génesisdel análisis sobre US cambiantes mareasde la Concepciones de 'Policy Etapas de evoludón de la
política gobemabílidad Ôbemanza networks' governance
I
1.Teorías prescriîvas de la 1.ÉI informe pionero l.jEI modelo tradicional. I .Como intermediación de 1. Governance corporativa.
planifícadón (finales de los encargado por ta Trilateral Estado prindpal fuente de intereses. Literatura
60's) comisión en 1975. goWnanza (Webefiano) americana y británica.
2.Estudios empíricos sobre 2. La gobemabilidad y los 2.0el gobiemoa la 2.Como forma de 2.Aplicacióndela S:
las políticas (años 70's) procesos de transición gobemanza. Desconcentra- 'govemance'Onteracción Governance a § &
democrática (finales de 70's, dón, participación de actores público-privada basada en la Gestión Urbana S* §*
comienzos de 80's) y búsqueda de eficienda. MOidinación horissntal).
Literatura europea O o-
A Si
continental. ^C Q
Ql
9 . Q.
3. Implementadón dé las 3. Su uso por ios Organismos 3. ¿Retomo al centro? 3. Governance:el uso del o*'<
V» IQ
políticas (fines 70's, inicios Internacionales como el Necesidad de coherencia y concepto para los Q. O
«» o*
80's) Sanco Mundial,PNUD estrategia. organismos internacionales
(introducen el concepto de (Especialmente Sanco U l
governance) MundialSM) I- =
r
§ S
•o
4. Problemas nuevos; 4. Su uso en los estudios 4. Global Governance c«
Integradón europea y sobre la construcción (Gobemanza Global)
0“
globalización (a partir de los europea (durante los 90's)
90's)
5. Aplicación supranational
Tabla 1. Evolución y usos de teorías según autores de la Governance (Unión
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos mencionados. Europea)
Gobernabilidad
CAPÍTULO 1
LA GOBERNABILIDAD
1. EL INFORME SOBRE LA GOBERNABILIDAD DE

LAS DEMOCRACIAS A LA COMISIÓN TRILATERAL
(1975)
Este trabajo encargado por The Trilateral Commission

-CT-, parece ser el primero que plantea el tema de la go
bernabilidad de manera expresa. La CT fuTfidada en 1973 a
iniciativa de David Rockefeller, es un organismo privado de
concertación y de orientación política de la tríada Estados
Unidos, Europa y Japón, que en la actualidad se ha extendi
do a Canadá y México en América, a los países de la Unión
Europea y al sudeste asiático (Corea del sur, Australia, Nue
va Zelanda, entre otros). Los miembros de la CT congrega
más de 200 influyentes ciudadanos provenientes de las
tres regiones cuyas ideas fundadoras se pueden resumir
de la siguiente manera: 1) La necesidad de un nuevo orden
mundial, que supere el marco nacional, 2) El papel tutelar
de los países de la tríada en la reforma del sistema inter-
nacional y 3) La estabilidad de las democracias y el orden
occidental'^
Según algunos analistas; las dificultades para gobernar

en los países industrializados se hicieron evidentes a partir
de la década de los setentas, luego de un relativo periodo
17 Entre algunos de los miembros de la CT con relevancia pública se puede citar p o r ejemplo a Bill Clinton.
Georges H. Bush, Heríry Kissinger, Georges Soros, Valéry Giscard, Ernesto Zedillo, M adelainéA lbright;j u n ^ a
éstos encontramos los dirigentes de las empresas multinacionales como Exxon-Mobil, General Electric, Dai-
miler-ChrysIer, Levi Strauss, Kodak, Xerox, ABB, Jhonson &Jhonson, Alean, Power Corporation, entre otras.
29
Gobernabilidad y gobernanza:
Propedéutica para estudios de políticas públicas
de prosperidad, estabilidad y crecimiento económico. Para

Alcántara (1994), estos problemas estuvieron vinculados
en mayor medida a las turbulencias económicas de los
70's, y en menor medida, con fallas en el diseño institucio
nal o en la capacidad de mantener el orden por parte de
los gobiernos; aparece así, una visión pesimista a partir de
la crisis de 1973: "A partir de ese "estado mental", que supera
ba la preocupación inicial por la mera estabilidad, el término
gobernabilidad pasó a ocupar un lugar central en al reflexión
teórica sobre el futuro del Estado" (Alcántara, 1994:28)’®.°
El informe aludido encargado a tres expertos que repre

sentaban cada una de las tres regiones, vio la luz en 1975
con el título: 'The Crisis o f democracy. Report on the gover-
habiiity o f democracies to theTrilateral Commission" (Cxozxex,
Huntington y Watanuki, 1975). En efecto para los autores,
la democracia occidental de entonces se encontraba en
crisis debido al desajuste entre unas demandas sociales en
expansión y la crisis financiera y de eficiencia del sector pú
blico para darles respuesta. El informe se ubica justo en la
polémica sobre la crisis del Estado del bienestar, la crisis del
petróleo y la necesidad de una nueva división internacional
del trabajo allende las fronteras nacionales. La idea es que
el Estado se presenta incapaz precisamente frente a estas
nuevas realidades y frente a las crecientes necesidades de
una ciudadanía acostumbrada a altos niveles de bienestar:
"Fue entonces cuando muchos de los paradigmas de la teoría
económica y política fueron puestos en entre dicho, cobrando
más importancia los modelos o explicaciones quejustificaban
el avance hacia otra forma de gestión e intervención pública"
(Prats, 2003: 2). Por aquel entonces, se levantaron voces
de protesta y oposición frente a la política exterior norte
americana (papel de la CIA en golpe de estado en Chile,
la guerra de Vietnam) y se activaron nuevas demandas.
18 Para el mismo autor, la gobernabilidad adquirió u na connotación socioeconómica en los países me
nos desarrollados, wnculada con la capacidad de producir resultados a n ivel de crecim iento económico,
superación de la pobreza y la m arg in alida d social. Esto se verá con fuerzo cuando analicemos e l caso de la
"gobernabiliad dem ocrática", pora América Latina.
30
Gobernabilidad
en contra del status quo y en reconocimiento de nuevos

derechos sociales (Boiral, 2003). En este ambiente, el infor
me de 1975 advierte sobre la crisis de la democracia y la
crisis de gobernabilidad en occidente como resultado de
los "excesos de la democracia" y la escasa capacidad dé los
actores tradicionales para gobernar. En general, el informe
se muestra pesimista sobre el futuro de la democracia y
la gobernabilidad de los países occidentales, pero deja
abierta la posibilidad para emprender medidas tendientes
a corregir los fallos observados.
La gobernabilidad en el contexto del informe, es enten

dida como la capacidad de las instituciones públicas para
atender las demandas y desafíos del entorno social; en
consecuencia, la crisis de gobernabilidad hacía alusión'a
la distancia entre las demandas sociales y la habilidad del
gobierno para satisfacerlas o llevarlas a términos maneja
bles. El hecho relevante es que la gobernabilidad emerge
como, paradigma aún a costa de la democracia, pues, el
informe en sus conclusiones alertaba sobre los "excesos de
la democracia" que había dado lugar a una aparente para
doja donde: "la exitosa operación del gobierno democrático
ha dado logara tendencias que impiden su funcionamiento"
(Crozier, Huntington y Watanuki, 1975:161), evidenciados
por las manifestaciones de oposición e inconformidad que
sucedían en esa época y que a juicio de los autores las dis
funciones de la democracia habían producido efectos que
impedían el mismo funcionamiento de la democracia, en
los siguientes puntos:
1) El funcionamiento exitoso de los gobiernos democrá

ticos. Las virtudes democráticas del individualismo y la
igualdad han conducido a una desleaitimación general
de la autoridad y a una pérdida de confianza en el lide
razgo.
2) La expansión democrática de la participación y el
involucramiento político ha creado una sobrecarga en
31
Gobernabilidad y gobernanza;
el gobierno y una expansión ,desequilibrada dé las acti

vidades gubernamentales, exacerbando las tendencias
inflacionarias en la economía. ■
3) Se ha incentivado la competición política que es esen
cial para la democracia, lo que ha llevado a una desagre
gación de ios intereses y a un declive v fragmentación
dé los partidos políticos.
4) La receptividad de los gobiernos democráticos hacia
el electorado y las presiones sociales ha estimulado
el parroquianismo nacionalista en el modo en que las
sociedades democráticas conducen sus relaciones
internacionales (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975;
subrayado fuera de texto).
El resultado final de todo esto, según concluía el informe,

era un gobierno desbordado y una expansión desmedida
de las actividades del Estado en la economía y la sociedad
que producía una c o n tra d ic c ió n :.. mientras que ayudaba
a confirmar el ideal democrático y solucionaba importantes
problemas a corto plazo, también creaba otros problemas se
rios para la gobernabilidad democrática, así como dinámicas
políticamente difíciles de desactivar en el contexto de dicho
rég/men" (Feldman, 2000:3). Era evidente entonces, que un
recorte de la democracia sería aconsejable, si con esto se
fortalecían las tareas de conducción y control del gobierno
sobre la agenda y los actores de política pública.
1.1 .Otras interpretaciones.
Un examen posterior a las conclusiones del informe ha

señalado que sus conclusiones pesimistas sobre lá crisis
de la democracia y la gobernabilidad eran erróneas o en
todo caso exageradas,.,en el sentido de considerar la crisis
lo suficientemente grave como para determinar la caída
o colapso de las democracias occidentales. Para Feldman
(2000) esto se debió a la falta de claridad suficiente sobre
lo que significaba crisis de gobernabilidad y sus posibles
32
GobernabiUdad
derivaciones; esto porque a ia postre, lo que se observó fue

que ios países avanzados no coiapsaron o terminaron en
dictaduras u otro tipo de régimen no democrático, sino que
pudieron sortear las dificultades dentro de la instituclona-
lidad democrática. Feldman propone entonces, el uso de
dos tipos analíticos sobre crisis de gobernabilidad: crisis de
gobernabilidad en democracia y crisis de gobernabilidad
democrática.
a) La crisis de gobernabilidad democrática. Se presenta

cuando algún actor o grupo de actores relevantes actúa a-
institucionalmente y de forma pretoriana (con despliegue
de recursos de poder) para impugnar las reglas que subya
cen y sustentan las relaciones entre actores poderosos’®.
A esto se le llama impugnación directa pues se impugna la
legitimidad y eficacia de las instituciones constitucional y
para-constitucionalmente consagradas, como de aquellos
recursos políticamente aceptados, y actúa unilateraímente
y pretorianamente (con relaciones de fuerza, si es el caso)
para forzar un nuevo contexto político-institucional; por
ello las impugnaciones directas así tengan respaldo po
pular, vulneran la legalidad vigente pues violan principios
constitucionales y ponen en tela de juicio las lógicas del
juego dernocrático. Sólo este tipo de acciones conducén
a una verdadera crisis de gobernabilidad democrática que
puede terminar en el colapso del régimen democrático.
b) La crisis de gobernabilidad en democracia. Aquí la im

pugnación es indirecta pues no se dirige directamente a
las reglas fundamentales acordadas y establecidas en el ré
gimen, sino a sus consecuencias. Se busca modificar deci
siones tomadas o impedir su aplicación, forzara un rumbo
específico o ser tomado en cuenta para futuras decisiones,
entre otras. Las impugnaciones indirectas generan crisis
19 Feldman u tiliza el térm ino "fórmulas", reemplazado a qu í p o r ‘ reglas". Actores poderosos son quienes
manejan im portantes recursos de poder; éstos últim os a su vez, son definidos com o "la propiedad de un
g rupo o individuo que le perm ite ser políticam ente influyente”.
33
Gobemabilidad y gobernamo:
que son manejables en el marco de los parámetros insti

tucionales del régimen político; por lo tanto, el régimen no
colapsará^
La anterior propuesta permite a Feldman aseverar, que

las crisis a que se vieron enfrentadas las democracias avan
zadas de las que da cuenta el informe de la CT en 1975,
estaban originadas en impugnaciones primordialmente
indirectas, esto explicaría el hecho que la crisis de gober-
nabilidad se hubiese podido resolver dentro de las reglas
y fórmulas del régimen democrático: "... llevaron a los
actores centrales del régimen a inclinarse por reformular, en
medida variable, según el caso, las bases de la gobemabilidad
para dar cabida a algunas de las nuevas demandas. Dichos
cambios, a su vez, provocaron una importante serie de conse
cuencias, algunas de corto y otras de mediano y largo plazo"
(Feldman, 2000:2). Entre estas consecuencias tenemos: a)
la transformación del juego político, b) la transformación
de las formas de gobernar y c) la institucionalización de
nuevos fenómenos político-sociales.
1.2. Un nuevo informe
Siguiendo la pista a la evolución del término "goberna-

bilidad" y su uso dentro de los planteamientos de la Comi
sión Trilateral, nos encontramos que 25 años después del
primer informe, fue encargado por la TC la elaboración de
un segundo informe sobre el estado de las democracias
capitalistas avanzadas. Sus editores Susan Pharr y Robert
Putnam producen en el 2000 el texto titulado: Dissafec-
ted democracias. What's troubling the trilateral countries?,
donde el énfasis ya no es la crisis de gobemabilidad y la
viabilidad de las democracias occidentales (la cual ya no
está en peligro), sino en qué medida la democracia puede
20 El caso de la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente y la formulación de una nueva Cons

titución en 1991 en Colombia, es un buen ejemplo de este tipo de crisis. A l respecto véanse los argumentos
sobre crisis y desbordamiento institucionalldad señalados en el decreto 1926 de 1990 (que convoca a la
Asamblea Constituyente) y el fallo de la Corte Suprema de Justicia sobre el mismo.
34
Gobernabilidad
satisfacer las expectativas y necesidades de la gente. De

esta manera los problemas más importantes son la apatía
ciudadana respecto a la democracia y la pérdida de centra-
lidad de la política respecto de los roles de control social,
movilización y conducción que había sabido manejar hasta
los 60s-70s. Por contra, el acento es puesto en el tema del
capital social, sus relaciones con el buen gobierno y la ac
countability (Feldman, 2000). No existe un planteamiento
novedoso acerca de la gobernabilidad, sino que se utiliza
en el contexto de "crisis de gobernabilidad" referida, como
ya se dijo, a crisis de estabilidad o peligro para la democra
cia occidental.
Para finalizar, vale la pena comentar que las conclusiones

de la 34° Conferencia anual de la CT celebrada en Seúl, se
recogieron en un documento oficial titulado: Global Gover
nance. Enhancing Trilateral Cooperation (2003). Aunque el
título emplea el término "goverrnance" en lugar de "gover-
nability", no se encuentra allí una propuesta de definición
que permita determinar su sentido y contenido precisos,
aunque de las sesiones y ponencias realizadas se observa
que la "governance" es usada con relación al complejo y d i
námico mundo de las relaciones globales y sus efectos (ver
desarrollo del tema en la parte 2, especialmente el acápite
2.1.4.). De hecho, el documento está centrado en el análisis
de temas relacionados con problemas del pacífico asiático
(integración regional, seguridad, la emergencia dé China,
casos Corea del Sur y Japón), y la situación de seguridad
y terrorismo mundial luego de Septiembre 11 de 2001 y
guerra de Irak.
1.3. Comentarios y reflexiones.
Frente a la interpretación que ofrece este enfoque sobre

la gobernabilidad, nos interesa comentar y destacar los
siguientes puntos:
35
Cobernabilidady gobernanza:
a) La relación que se establece entre gobernabilidad y de

mocracia. La democracia está en crisis y esta crisis es crisis
de gobernabilidad, el acento se desplaza desde la demo
cracia hacia la capacidad del gobierno para dar respuesta
a las necesidades y demandas sociales. De esta manera,
la crisis de la democracia no está dada por la calidad de
la misma sino por la calidad del gobierno: el problema de
la democracia se resuelve en la mayor o menor capacidad
gubernativa de las instituciones políticas para mantener
un nivel "adecuado" de equilibrio y estabilidad dentro de
los parámetros de la llamada democracia liberal-burgue
sa. Por lo tanto, el centro del problema es el gobierno, su
competencia y capacidad; la democracia en cuanto tal es
un aspecto secundario, un telón de fondo que se toma por
supuesto.
b) Las causas de crisis de gobernabilidad. El enfoque permite

caracterizar dos tipos de causas:!) Internas: la incompetencia
e incapacidad de las autoridades e instituciones gubernativas
frente a los retos y demandas del entorno y b) Externas: los
problemas públicos y demandas sociales que presionan al
aparato administrativo público generando sobrecargas.
Como la Idea de gobernabilidad en este esquema, consiste en
disminuir la brecha entre las respuestas del gobierno (causas
internas) y las demandas del medio (causas externas), el obje
tivo se dirige a aumentar la gobernabilidad atacando los dos
frentes. Por un lado, se introducen nuevas formas de gestión y
conducción política diferentes a las tradicionales acordes con
el Estado de bienestar (cambios institucionales, desregulación,
nueva gestión pública, etc.); por otro lado, se necesita crear un
entorno menos proclive a la sobrecarga de la administración
y más proclive a la selección, desvío y restricción de deman
das sobre el sistema político-administrativo; en este sentido,
procesos tales como la desconcentración, descentralización y
privatización de tareas y funciones públicas y cambios en las
actitudes de los ciudadanos, son funcionales al nuevo esque
ma de búsqueda de gobernabilidad.
36
Gobernabilidad
c) El uso del término "gobernabilidad" parece terminar re

ducido a estabilidad de la democracia. En efecto, la crisis de
gobernabilidad que tanto alarma a los autores del informe
es la crisis de la democracia occidental en cuanto régimen
político, como ya habíamos advertido; esto también se ob
serva en el uso que posteriormente le darán otros autores
cuando se van a referir a la crisis de gobernabilidad del
informe del 75 (por ejemplo Feldman, 2000).
d) La aplicación de las categorías para las democracias

avanzadas. El análisis se centra en los países occidentales
miembros de la trilateral (E.U., Europa y Japón) y por lo
tanto, no se puede esperar una aplicabilidad del enfoque
a otros contextos o regiones del planeta sin realizar los
ajustes y adecuaciones necesarias.
2. LA GOBERNABILIDAD EN PROCESOS DE
TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA EN AMÉRICA LATINA
En la propuesta analítica de Prats (2003) se señala al

pensamiento latinoamericano sobre el entendimiento de
los procesos de transición democrática, como una de las
corrientes que confluyó en la tarea de definición del con
cepto de Gobernabilidad, pues se entendía que los países
que abrían las puertas a la democracia debían evitar la
regresión autoritaria y aprovechar las oportunidades eco
nómicas, políticas y sociales que se suponían venideras;
situación que imponía la reflexión politológica y la práctica
política en torno a la gobernabilidad como el mejoramien
to del desempeño económico y social en favor de mejoras
en lo político.
De esta manera, consideramos relevante para compren

der el uso y el significado del concepto de gobernabilidad
en América Latina, realizar un acercamiento a los llamados
procesos de transición democrática, dado que fue el perio
37
Gobernabilidad y góbernanza:
do en que el tema de la gobernabilidad y la democracia

ocupó el centro del debate político y académico en la re
gión: "Los procesos de transición política, iniciados en 1974y
aún no concluidos, además de contribuir a una tendencia a
favor de la universalización de la poliarquía, ha supuesto la
introducción de la variable que representa la incertidumbre
que les caracteriza en el escenario de la acción de gobierno"
(Alcántara, 1994:19). Para ello, hemos recurrido a la revi
sión de algunos autores latinoamericanos, especialmente
a textos que ellos produjeron en los años noventa. Autores
•como Manuel Antonio Carretón, Guillermo O'donnell y
Antonio Gamou serán abordados aquí. Del mismo modo,
será tratado el planteamiento de Luciano Tomassini, quien
invita a la reflexión a partir de la relación entre Gobernabi
lidad y Políticas Públicas.
Recordemos que durante las décadas de los años sesen

ta y setenta, países como Brasil (1964), Argentina (1976),
Chile (1973) y Uruguay (1973), afrontaron gobiernos mili
tares o gobiernos civiles marcadamente autoritarios. Estos
gobiernos se caracterizan, grosso modo, por el estableci
miento de un "orden" en el cual predomina la coerción por
parte del Estado y las instituciones militares, la restricción
de libertades civiles, la exclusión política a través de la
supresión de partidos políticos y organizaciones civiles y
un fuerte interés por la estabilización o "normalización" de
la economía^’ . Estas características del "orden" existente
en los gobiernos autoritarios incitaron debates posteriores
en torno a sí el "autoritarismo" era un apelativo propio del
régimen político, del sistema político o del mismo Estado.
Ese "orden" al cual se pretende llegar, tiene fundamen

to histórico e ideológico en la Doctrina de Seguridad
Nacional que fue propuesta e impulsada por los Estados
Unidos en el periodo de postguerra, aunque también en
21 f/ sociólogo Guatemalteco Edelberto Torres-Rivas (1993), realiza una refíexión acerca de la preocupo*
cló nco n sta n te d ela p o iftic a y la sociología en c u a n to a rp ro b le m a del o rd en "y para ellos sevalede autores
com o Marx, WeberyDurkheim.
38
GobernabHidad
América Latina se escribieron y pusieron en práctica tra

tados ideológicos y teóricos por presidentes y políticos
de los gobiernos autoritarios. La Doctrina de la Seguridad
Nacional planteó como objetivo central la seguridad he
misférica y el fortalecimiento de los Estados y gobiernos
latinoamericanos en dos frentes: Por un lado, se buscaba
poner freno a la expansión del comunismo internacional
como amenaza externa y por otro, combatir la amenaza
interna que representaban los levantamientos "subversi
vos" o "guerrilleros" que parecían expandirse en la región
después de la revolución cubana de 1959. Uno y otro, el
comunismo en lo Internacional y su expresión interna, la
subversión, dentro de un ambiente de "guerra fría", se con
sideraron como las fuentes de un diagnóstico único: caos
y desorden, por lo que Washington se mostró favorable
a las fuerzas militares y al establecimiento de los sistemas
autoritarios como alternativa de solución para reestablecer
el orden (Pinzón y Muñoz, 1983).
Los excesos de los gobiernos autoritarios en el uso de la

fuerza, la subordinación del poder político al poder militar
y, especialmente la exclusión de amplios sectores en la po
lítica y la economía, trajeron consigo los brotes de resisten
cia y la incapacidad de los gobiernos para ofrecer respues
ta efectiva a las demandas sociales y, por consiguiente, el
resquebrajamiento paulatino del autoritarismo a lo largo
de los años ochenta y principios de los noventa, décadas
en las cuales se producen las transiciones democráticas.
Ahora bien, el tránsito de un sistema político autoritario a

uno democrático es visto como proceso ineludible, como
única opción posible que logrará en las sociedades latinoa
mericanas menguar los "excesos" del poder y crear un am
biente de estabilidad. En ese sentido, la democracia apa
rece como el "opuesto" deseado que evitará el regreso al
autoritarismo, creando un "nuevo orden" que restablecerá
los derechos del ciudadano y garantizará la representación
39
política. Así, democracia se convierte en la ausencia de

autoritarismo^^ Sin embargo, la herencia de los gobiernos
autoritarios estaba consignada en la crisis de las institu
ciones públicas y la desconfianza de los ciudadanos en el
gobierno. La transición trae entonces dos preguntas im
plícitas: Qué tipo de democracia se quiere construir? y qué
acciones son necesarias para hacer esa democracia gober
nable?. Frente a esas preguntas se desarrolla el debate que
incorpora el tema de la Gobernabilidad, en el entendido
que el concepto que se maneja es de carácter normativo;
es decir apunta aun tipo de gobernabilidad considerada
como buena o adecuada para el contexto latinoamericano
de la consolidación democrática. A continuación presen
tamos algunos pensadores latinoamericanos sobre la
gobernabilidad, en aras de iniciar un diálogo constructivo
con ellos.
2.1. La gobernabilidad "democrática" en M. A. Carre

tón.
Desde la perspectiva del análisis efectuado por diversos

autores, la democracia que se pretende construir es sinó
nimo de equilibrio del régimen político sustentado en la
búsqueda del consenso político y social. En ese sentido,
Manuel Antonio Garretón (1993), quien analiza fundamen
talmente la transición Chilena, considera que la gober
nabilidad está ligada directamente con la capacidad del
régimen para cumplir con tres funciones básicas:
a. Definición de las relaciones entre individuos y Estado.

b. Forma de gobierno de la sociedad.
c. Canalización institucional de las demandas y conflictos
sociales.
Ahora bien, como la transición es hacia un régimen de-
22 El sociólogo peruano Carlos Franca (1993) se refiere a la transición dem ocrática com o un proceso de
carácter “a b o rtivo ''q ue se produce p o r los intentos frustrados de la democracia latinoamericana.
40
Gobemabilidad
mocrático, las funciones del mismo se materializan a través

de aspectos tales como: definición de la ciudadanía a través
de los derechos humanos, garantía del Estado de derecho
y las libertades públicas, principios de soberanía popular,
alternancia del poder y pluralismo, elección mediante su
fragio universal y organización libre de la representación
social y política en organizaciones y partidos.
Analíticamente, Garretón (1993) sugiere que se hable

de Gobemabilidad Democrática y no de Gobemabilidad
"a secas", pues ésta última puede abordarse en cualquier
tipo de régimen como categoría general, mientras que
la Gobemabilidad Democrática es la que interesa para el
contexto de transición en América Latina. La matriz socio-
política elaborada por éste autor (1993; 2002) para abor
dar el tema de la Gobemabilidad Democrática tiene tres
componentes básicos y, de la articulación, la autonomía
y la complementariedad que ellos logren se desprende el
grado de gobemabilidad del régimen democrático. Los
componentes de la matriz referida son: el Estado, que se
construye en la democracia como Estado de derecho; los
sistemas de representación, compuestos por partidos po
líticos y organizaciones civiles, y la base socio-económica.
que involucra la sociedad civil y los actores económicos
relevantes.
Garretón (1993) no pretende indicar una receta de pro

blemas centrales de la Gobemabilidad Democrática sino
aclara que ellos deben encontrarse en los procesos de
aprendizaje político bajo Jos cuales ha llegado^ a confor
marse el régimen democrático, esto es, que la sociedad
en su conjunto: gobernantes, miembros de partidos y
organizaciones civiles, ciudadanos y demás actores, deben
construir los problemas con base en la experiencia del régi
men anterior y la de otros países, de modo tal que las prio^
ridades sociales se construyan colectivamente y se insista
en la búsqueda de consenso para resolverlas en la forma
41
Propedéutica para estudios de politicos públicas
más adecuada posible. Cuando se observan problemas

de gobernabilidad democrática o de "ingobernabilidad"
como lo llamarán otros autores, es porque el proceso de
aprendizaje político se realizó defectuósamente, tuvo va
cíos o se proyecta débilmente en el tiempo.
La gobernabilidad aparece en este autor como equilibrio

del régimen construido colectivamente con fundamento
en el consenso. Es decir que con base en experiencias pa
sadas, los actores centrales (públicos y privados) de la are
na política, concurren en la elaboración del nuevo orden,
el cual se espera sea tan gobernable como democrático y
consensual logró construirse. Del mismo modo, cuando
se propone la identifícación de las prioridades sociales, se
advierte implícitamente en Carretón, |a construcción de
mocrática de la Agenda Pública.
2.2. Transición y gobierno democrático en Guillermo

O'donnell.
De otro lado, Guillermo O'donnell (1993), para quien el

autoritarismo es una apelativo que se puede atribuir al Es
tado, señala la necesidad de fortalecer las tres dimensiones
constitutivas del mismo: Va legal o Estado de derecho en
sentido universal, es decir, en todo el territorio nacional
y para todos los individuos que lo habitan; la ideológica o
Estado que desarrolla sus fines para la nación y, la burocrá
tica que está compuesta 'por la estructura administrativa
que materializa técnicamente las funciones del Estado. A
través'de ellas es que la ciudadanía se construye y el poder
político se legitima.
O'donnell (1985; 1993) considera que los gobiernos de

la transición democrática aún conservan rasgos del Estado
Burocrático - Autoritario propio del autoritarism'o militar
anterior; de tal suerte que se constituyen gobiernos mixtos
que se erigen sobre principios democráticos pero que, en
42
Gobernabilidad
la constitución y las leyes, encuentran trabas en asuntos

de participación política ^ en el sistema de justicia. Así las
cosas, los nuevos gobiernos no encuentran un ambiente
favorable para la construcción de una democracia próxima
a lo real y se ven en la obligación de sortear los problemas
que exige la coyuntura en términos políticos, sociales y
macroeconómicos. Pero lo que Importa en términos de
gobernabilidad es realizar cambios estructurales en forma
moderada y sin recurrir a mecanismos abruptos que inten
sifiquen la "sensación" de crisis en el consciente colectivo,
es decir, esa es la esencia de la transición: producir cambios
de manera paulatina para garantizar la gobernabilidad. Del
mismo modo, y dentro de ese espíritu, es indispensable
comenzar a construir la ciudadanía para que se fortalezca
ja cultura política y la participación en asuntos públicos,
recuperar la confianza de los ciudadanos en las institu
ciones públicas -cosas que se habían perdido durante las
dictaduras- y que el Estado procure la realización máxima
de sus dimensiones constitutivas.
Podemos observar cómo de manera implícita se encuen

tra en la propuesta tanto de Garretón como de O'dOnnell,
una perspectiva normativa en la que se halla presente el
"deber ser" de una apertura democrática, es decir, una
apuesta hacia el fortalecimiento del Estado de Derecho y
los mecanismos institucionales de participación política.
No obstante, los condicionamientos sociales a los cuales
pueda estar sujeta la gobernabilidad, ésta aparece asocia
da fuertemente a un asunto o preocupación del ejecutivo
dada su necesidad de garantizar la estabilidad del sistema
político.
2.3. Dimensiones y grados de gobernabilidad en Anto

nio Camou.
Camou (1993, 1995) es quizás uno de los analistas lati

noamericanos que ha realizado mayores esfuerzos por
43
Gobernabitidad y gobernanza;
sistematizar la compresión de la gobernabllidad. Antes de

ofrecer una definición exacta de ella, recupera la reflexión
que sobre el tema han realizado otros autores. Por ejem
plo, nos dice:
Juan Rial (1988) explica que la gobernabllidad es "ca

pacidad de las instituciones y movimientps de avanzar
hacia objetivos definidos de acuerdo con su propia ac
tividad y de movilizar con... coherencia las energías de
sus integrantes para proseguir esas metas previamente
definidas. Lo contrario, la incapacidad para obtener ese...
'encuadramiento' llevaría a la ingobernabilidad..."
(...) Ángel Flisfisch (1989) dice "Se entenderá que la

gobernabilidad está referida a la calidad del desempeño
gubernamental a través del tiempo ya sea que se trate
de un gobierno o administración, o de varios sucesivos,
considerando principalmente las dimensiones de la
'oportunidad', la 'efectividad', la 'aceptación social', la
'eficiencia' y la 'coherencia' de sus decisiones"...
(...) Xavier Arbós y Salvador Giner (1993) expresan que la

gobernabilidad es una "cualidad propia de una comuni
dad política según la cual sus instituciones dé gobierno
actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo
considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así
el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecu-
. tivo mediante la obediencia cívica del pueblo" (Camou,
1995:6).
Camou se muestra subsidiario de la definición de Flisfisch

e indica que la gobernabilidad aparece como una dimen
sión específica de la relación que se establece entre gober-
nantes/gobernados o gobierno/sociedad. Aclara que no
se trata de una relación unilateral en la que se puede decir
que el Estado o el gobierno permiten gobernarla sociedad
o viceversa, que la sociedad es ia que se hace así misma
44
Gobernabilidad
gobernable o ingobernable. Se trata de abordar esa rela

ción compleja entre gobierno y sociedad pues es en eila
donde se puede hablar de condiciones de gobernabilidad
o ingobernabilidad. A su vez, destaca Camou, que la go
bernabilidad tiene en sí misma tres dimensiones;
a) Eficiencia/eficacia referida al ejercicio del poder políti

co y la capacidad gubernamental;
b) Legitimidad como aceptación social, incorporando ele
mentos de justicia y bienestar general y, por último,
c) Estabiiidad, que trata directamente de la capacidad del
sistema político para adaptarse a su entorno nacional e
internacional en términos económicos, sociales y políticos,
lo cual le permitirá durar en el tiempo.
Con base en esas dimensiones, Camou define la gober

nabilidad como: "un estado de equilibrio dinámico entre de
mandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental"
(1995:8). Si bien, el autor insiste permanentemente en que
no se defina la gobernabilidad unilateralmente y crea una
definición a partir de los tres elementos señalados, indica
que su definición y los estudios que a partir de ella se deri
van, ponen énfasis en la dimensión de la légitinriidad social,
lo cual acerca su propuesta a la definición hecha por Flisfis-
ch. Así, para medir la gobernabilidad, el autor propone no
hablar de niveles absolutos sino de "niveles de equilibrio"
entre demandas sociales y respuestas gubernamentales,
que no pueden separarse de las expectativas de valor de
los ciudadanos en cuanto a su situación económica, social
y política. De esta manera, puede construirse la comunidad
política a partir de configurar el mapa de las expectativas
de demanda y las expectativas de respuesta.
Los "grados de gobernabilidad" que construye Antonio

Camou son los siguientes:
- "Gobernabilidad "ideal": es un concepto límite que designa
45
y
Gobernabüidad gobernanza:
el equilibrio puntual entre demandas sociales y respuestas

gubernamentales (una respuesta adecuada por cada de
manda). El modelo de gobernabilidad ideal tendría como
correlato una sociedad sin conflictos (o con conflictos abso
lutamente "neutralizados").
- Gobernabilidad "normal": describe una situación donde las

discrepancias (o diferencias) entre demandas y respuestas se
encuentran en un equilibrio dinámico, esto es, varían dentro
de márgenes tolerados y esperables para los miembros de
la comunidad política. Ciertamente, esto no significa que no
haya conflictos, cuestiones irresueltas (irresolutas es la pala
bra escrita correctamente) e incluso problemas irresolubles;
pero el hecho que importa resaltar es que esas diferencias
son aceptadas como tales e integradas en el marco de la
relación de gobierno vigente en una sociedad.
- Déficit de gobernabilidad: designa un desequilibrio entre el

nivel de las demandas sociales y la capacidad de respuesta
gubernamental, que es percibido como inaceptable por ac
tores políticamente organizados y que hacen uso eficaz de
su capacidad para amenazar la relación de gobierno en una
situación dada. Llamaremos a cada uno de estos desequili
brios "anomalías", las cuales pueden presentarse en diversas
esferas de la sociedad (economía, política, seguridad ciuda
dana, etc.).
- Crisis de gobernabilidad: describe una situación de "prolife

ración de anomalías", es decir, una conjunción de desequili
brios inesperados y/o intolerables entre demandas sociales
y respuestas gubernamentales.
- Ingobernabilidad: es, como el de gobernabilidad ideal, un

concepto "límite" que designa la virtual disolución de la rela
ción de gobierno que une, por ambos lados, a los miembros
de una comunidad política" (1995:10).
46
Gobernabilidad
En relación con esta gradación de la gobernabilidad, ex

plica el autor, que los extremos, es decir, gobernabilidad
ideal e ingobernabilidad, son casos-límite a los cuales di
fícilmente se llega y que, por el contrario, son los grados
intermedios los que predominan en diferentes sociedades,
entre ellas, la sociedad latinoamericana. Debe entenderse
aquí que la propuesta analítica de Camou está construida
sobre el método típico-ideal weberiano, razón por la cual,
las categorías indicadas nunca se hallarán fielmente en la
realidad.
. Un último aspecto que vale la pena señalar en torno a

los aportes de Antonio Camou, tiene que ver con lo que
atañe a los retos de los regímenes democráticos y de la
gobernabilidad democrática en América Latina. Esos retos
son: garantía del orden público, redefinición del esque
ma de relaciones entre Estado, mercado y sociedad civil;
fortalecimiento de las instituciones de liderazgo político y
refuncibnalización de Jos mecanismos de representación.
Aspectos que son coincidéntes en buena medida, con los
"problemas" detectados por los autores antes menciona
dos y de los cuales se ha dicho, responden a una postura
normativa.
2.4. Gobernabilidad democrática y agenda pública en

Tomassini.
Como producto de los planteamientos iniciales sobre

gobernabilidad en el contexto de la transición democrá
tica, algunos autores latinoamericanos conciben la gober
nabilidad como una capacidad, cualidad o habilidad del
gobierno y ciertos agentes sociales para compatibilizar las
expectativas ciudadanas con las respuestas gubernativas,
tendientes a incentivar la participación ciudadana, buscar
el crecimiento económico, y lograr márgenes satisfactorios
de equidad; igualdad de oportunidades y protección social
(Tomassini, 1998). En este sentido, la activación del diálogo
47
Gobernabilidadygobernanza:
político y la capacidad de generar políticas públicas que

apunten a resolver los problemas sociales, se convierten
en el elemento central que puede determinar el nivel de
gobernabilidad: "El concepto de gobernabilidad está cen
trado en las capacidades del gobierno para responder a las
demandas de la sociedad y para definir e implementar las
políticas públicas" (Narbondo y Ramos, 2003:128).
El necesario alineamiento entre las demandas sociales,

concretadas en términos de problemas públicos y la capa
cidad de respuesta gubernativa, conduce al punto neu
rálgico del proceso mediante el cual esas problemáticas
públicas se convierten en políticas públicas. La conexión
entre gobérnabiirdad y políticas públicas ocurre precisa
mente de esta manera: al momento de la conformación de
la agenda pública (Tomassini, 1998; J.O. Prats, 2003).
Ahora bien, para considerar la gobernabilidad a partir de

la conformación de la agenda, se podría poner énfasis en
su contenido y en la forma como se construye y maneja.
Para Tomassini (1998, 55), un análisis centrado en el con
tenido cte la agenda sé enfrenta con las dificultades de la
ambigüedad y contingencia, propios de todo fenómeno
político, por eso todo contenido debe ser permanente
mente interpretado o reconstruido a la luz de los actores
e intereses históricamente determinantes; es decir, se
descarta la posibilidad de apreciar ia gobernabilidad ob
servando el contenido de la agenda política y su capacidad
para incluircierto tipo de demandas y problemas públicos.
Consecuentemente, lo que resulta más productivo para el
análisis és la manera coího es conformada la agenda: "Por
lo tanto, el elemento clave para apreciar el fenómeno de la
gobernabilidad en cada etapa no es tanto el contenido cuan
to la forma en que se construye la agenda pública, es decir, a
partfrde qué ésta es configurada" {p. 5). En la medida en que
una agenda pública es más construida y controlada por la
sociedad, mayores serían los niveles de gobernabilidad que
48
Gobernabilidad
se obtendrían. Esta postura es consecuente con los reque

rimientos normativos de una gobernabilidad democrática,
la cual exige niveles mínimos de participación e inclusión
por parte de la sociedad civil en la conformación, ejercicio
y control del poder público.
Sin embargo, la mayor limitación de esta propuesta - go

bernabilidad democrática - es que no satisface a plenitud
los postulados de una teoría de la gobernabilidad más
general, y por tanto, menos enfática en los temás de la
participación democrática; es decir, ¿hasta dónde el hecho
de asegurar una construcción y manejo de la agenda de
manera democrática, garantiza por sí misma el éxito de las
intervenciones gubernamentales a través de las políticas
públicas?, ¿es suficiente una construcción participativa de
la agenda para dar adecuada respuesta a los problemas
públicos y lograr niveles suficientes de gobernabilidad?,
¿cómo se conjuga la legitimidad de las decisiones con la
efectividad de la acción pública?.
2.5. Síntesis y comentarios finales.
Una vez presentadas las ideas de Carretón, O'donnell,

Camou y Tomassini, vemos como aparecen asociados al
tema de la gobernabilidad democrática aspectos tales
como la participación política de los ciudadanos, los con
sensos sociales y políticos, legitimidad, el fortalecimiento
institucional (administrativo y sistemas de representación)
y la necesidad de una canalización y de una respuesta
efectiva a la construcción de las demandas sociales. Cada
uno desde su perspectiva. Carretón desde la matriz socio-
política, O'donnell desde las dimensiones constitutivas del
Estado y Camou, desde la relación gobierno/sociedad y las
dimensiones que atribuye como propias a la gobernabili
dad; tocan en forma permanente y enfática el tema de la
legitimidad política de los gobiernos que se inscribe den
tro de un sistema político democrático. Se trata de que la
49
y
Gobernabilidad gobernama:
práctica política se oriente no solo por desarrollar un "buen

gobierno" en el sentido eficientista de demanda - oferta,
sino que involucre la necesidad de gobernar, cada vez más,
dernocráticamenté.
También podemos observar cómo se tejen dos perspec

tivas distintas frente a la democracia, las cuales parecen
estar dadas por el grado de desarrollo político-institucional
de los países. De un lado, el informe de la Comisión Trila
teral (1975) presenta como situación problemática para los
países del "primer mundo" un exceso de democracia que
ha desbordado la capacidad del gobierno frente a situa
ciones políticas y económicas. Es decir, señalar un exceso
de democracia, es al mismo tiempo, indicar un problema
de estabilidad o un problema de gobernabilidad. En ese
sentido es que el Informe recomienda mayor control del
sistema político por parte del gobierno, reducción de la
democracia y recuperación de la autoridad política. ■
La postura de los analistas de la gobernabilidad en los

Países de América Latina, la cual hace sus primeros ecos
una década después del Informe de la Comisión Trilateral
(1975); aparece contraria frente al diagnóstico y suge
rencias en torno a la Democracia. Mientras el Informe
recomienda a los.países desarrollados una mengua de la
democracia, en los países Latinoamericanos se observa un
constreñimiento de la participación democrática gracias
al autoritarismo político, razón por la cual, se advierte
como deseable la apertura de escenarios democráticos. El
núcleo problemático ya no sé traduce en un problema de
exceso sino de cierre de la democracia, situación que en
periodos.de transición de sistemas políticos autoritarios
hacia sistemas políticos democráticos, tendrá importancia
significativa para la comprensión de la Gobernabilidad.
50
Gobernabilidad
3. PLANTEAMIENTOS SOBRE
GOBERNABILIDAD EN COLOMBIA
La síntesis que se presenta a continuación es resultado

de la lectura de algunos textos de autores colombianos
que se han aproximado'al tema de la gobernabilidad. Den
tro de las perspectivas de análisis de la gobernabilidad en
Colombia, encontramos que su abordaje se realiza desde
la gobernabilidad democrática como ha sido propio dé los
análisis para otros países de América Latina.
No obstante, se atribuye al caso colombiano una particu-

, laridad, la cual consiste en que dentro de su historia política
y social no se registran dictaduras civiles o militares como
ocurrió en los países del Cono Sur, las cuales permitieron
en su momento, señalar claramente los denominados pro
cesos de transición democrática (Gutiérrez, 1998; Palacios,
1998). Por el contrario, en Colombia se hace alusión al "go
bierno militar" y en ocasiones a la "dictadura" del General
Gustavo Rojas Pinilla y también se hace referencia al Frente
Nacional como un áclierdo político entre los partidos legal
e institucionalmente constituidos, pero en todo caso como
situaciones políticas de diferente naturaleza a las ocurridas
en América Latina en el periodo de transición^^ Estos
hechos junto con la habilidad de los partidos políticos
tradicionales colombianos para mantener los sistemas de
representación, introdujeron en el discurso político y en
algunos estudios, la idea de que Colombia poseía una de
las democracias más estables de la región, estabilidad que
debe entenderse en contraste con los acontecimientos
dictatoriales subregionales.
En ese sentido, cuando se analiza el caso Colombiano no

se mencionan procesos abruptos de cambio en el sistema
23 Pizarra Leongómez (1998:408) afirm a que Colombia afrontó no solo una doble transición (proceso
dem ocratizador y transformación en el m odelo de desarrollo económico) sino que afrontaba procesos de
paz, X o lo m b ia debía a su vez responder a los desafíos que se vivían en el Cono Sur, Brasil o México y los que
afrontaban naciones como El Salvador, Guatemala y Nicaragua en Centroomérica".
51
Gobernabilidady gobernanza:
Propedéutica para estudios de poiiticas púbiicas
político existente para dar paso a la democracia, pero lo

que sí se advierte como constante es un proceso pendien
te con los fundamentos políticos de la misma, es decir, con
los principios de participación, representación legítima,
derechos y deberes Ciudadanos y la inclusión política, eco
nómica y social, entre otros. Ante este panorama, algunos
analistas señalan como momento significativo de apertura
del sistema político colombiano (el cual podría ser equipa
rable a la identificación de un momento de transición), la
década del noventa y especialmente el año de 1991, cuan
do se produce la promulgación de la Constitución Política
de Colombia. Si bien, la Constitución es el resultado evi
dente, ella deriva de diversas presiones socio - políticas de
las décadas que le precedieron, entre las que se cuenta el
reconocimiento explícito y progresivo de grupos sociales
(étnicos, políticos e intelectuales), que antes estuvieron
ignorados por el bipartidismo.
Ahora bien, los elementos hasta ahora mencionados, han

servido como argumento para diagnosticar que en nuestro
país se ha otorgado gran privilegio a los cambios norma
tivos y menos a lo que concierne a las transformaciones
institucionales y socio-culturales. Esta situación ha traído
consigo una discordancia entre la norma y la realidad que
se expresa políticamente como un desajuste que genera
problemas para mantener el orden y su permanencia en el
tiempo, en otras palabras, el desfase entre norma - realidad
genera políticamente problemas de gobernabilidad. Con
las anteriores aclaraciones, a continuación se presenta la
reflexión sobre la gobernabilidad, realizada por algunos
pensadores colombianos.
3.1. Caracteres del sistema político y gobernabilidad.
Alejo Vargas (1996) muestra como el sistema político

colombiano ha estado impregnado de una "coexistencia
incómoda" entre formas tradicionales y modernas de
52
Gobernabilidad
hacer política. Lo tradicional corresponde a las prácticas

caudillistas y gamonalistas que derivan en relaciones clien-
telares; en tanto que lo moderno recoge la incorporación
de una forma de organización jurídico-política inspirada
en la democracia representativa. Además de señalar Ja
coexistencia entre dichas formas, el mismo autor remite a
otras tensiones que marcan el problema de la gobernabi
lidad en Colombia. Por ejemplo, coexisten orden político y
violencia, violencia y democracia y violencia y crecimiento
económico.
Esas tensiones que quisieron ser resueltas en los años si

guientes al Frente Nacional y con mayor fuerza a mediados
délos ochenta, explica Vargas, condujeron a una salida a la
crisis de gobernabilidad que privilegió la reconstrucción del
orden político con el argumento de hacerlo más incluyen
te a través de políticas de descentralización y participación
ciudadana, pero por otro lado, impulsó la modernización
económica y social que tendió a ser altamente excluyen-
te. Con esas medidas se llegó a la apertura económica en
los años 90 y al cambio de Constitución, cuyos procesos
pusieron nuevamente en evidencia la prevalencia de los
cambios normativos como sinónimo de modernización
del Estado, en tanto que la democratización del mismo
empezaba a cuestionarse^''.
Ante ese estado de cosas, explica Vargas, se expresa la

necesidad de buscar una estrategia para la gobernabilidad
democrática. Así, propone que la gobernabilidad sea en
tendida como la lógica de las relaciones de poder, mientras
que la democracia, como la lógica electoral. Así, la'gober-
nabilidad será el escenario de las acciones políticas y por
su parte, la democracia será el espacio en el cual surgen
los actores relevantes que poseen un poder relativo en la
24 Coincide en este m ismo sentido Pedro Medellin (201^) cuando señala que el Interés de los promotores
de las reformas Institucionales se concentra en cambios que están en procura de nuevas formas dé acción ’
gubernamental, ju d ic ia l y legal, en fonío que los ciudadanos actúan en otro sentido a l estar en la búsqueda
de su supervivencia inmediata.
S3
,Gobernabilidad y gobemanza:
representación electoral. Sin embargo, lo más importante

para ,1a construcción de una gobernabilidad democrática
es el fortalecimiento de las negociaciones entre acciones
políticas y acciones democráticas, junto con la búsqueda
de los espacios de concertación de las políticas públicas
que revertirán en la sociedad.
í En el planteamiento de Vargas se observa interés por se

parar analíticamente la gobernabilidad de la democracia,
pero aún así, en Colombia, gobernabilidad y democracia
no pueden entenderse por separado. Actores relevan
tes surgen a través de las contiendas electorales y como
tales, representan alguna porción de las relaciones de
poder. Falta por indicar, cuáles son los actores que siendo
relevantes surgen por fuera de la.lógica electoral y cuáles
serían los mecanismos de concentración que agruparían
las diversas acciones políticas alrededor de las políticas
públicas. Si la gobernabilidad se entiende como la lógica
dé las relaciones de poder, es preciso identificar los actores
determinantes que en ella participan.
’ ■ - >
3.2. Gobernabilidad, participación y globálización.
De otro lado y sin realizar referencia directa al tema de

la gobernabilidad y su discusión de contenido, Francisco
Gutiérrez (1998) aborda el problema desde una perspec
tiva de legitimidad y participación de los:ciudadanos; de
allí que su análisis se desarrolle a través de observar los
procesos de transición de la democracia representativa á la
democracia participativa entre 1991 y 1996 en Colombia.
Éste autor, además de presentar los costos sociales y políti
cos de abrir espacios de participación'ciudadana/también
insiste en señalar las disonancias entre norma y realidad
que se efectuaron con la Constitución de 1991.
Por su parte. Cepeda Ulloa (1992) abordaba el debate

sobre la gobernabilidad relacionándolo directamente
54
Gobemabilidad
con el proceso de la globallzación. Según este autor, la

gobemabilidad es un tema antiguo que cobra relevancia
contemporánea debido a las transformaciones de 1a so
ciedad actual; transformaciones culturales, de las estrucr
turas de poder y de los estilos de vida, que no estuvieron
acompañadas de los cambios similares en las instituciones
y la vida política. De esta manera, los nuevos problemas
interrelacionados que plantea la globallzación ponen en el
orden del día el tema de la gobemabilidad, al cuál debe
trascender la tradicional discusión abstracta sobre ideas
políticas, para ubicar el interés en la formulación prácti
ca de resultados: “En esencia, la gobemabilidad se refiere
a un Estado, a un sector privado y a una sociedad civil que
deben responder a un mínimo de reglas comunes. Reglas de
eficiencia, reglas de transparencia y reglas de accontability,
de rendición de cuentas... es una responsabilidad de todos
porque ya la responsabilidad no es toda del Estado, porque
hay una redistribución de tareas y de responsabilidades"
(1992:103); según esto, la gobemabilidad se convierte en
un rasgo o cualidad el sistema político. La gobemabilidad
debe buscar la construcción de desarrollo político sosteni-
ble y se constituye en el medio ambiente apropiado para la
formulación de políticas.
Finalmente, el autor se refiere al caso colombiano seña-,

lando que los principales problemas para la gobemabilidad
del país tienen que ver con el narcoterrorismo, la guerrilla y
la criminalidad común.
3.3. Partidos políticos y gobemabilidad.
De otro lado, Eduardo Pizarro (1998), se introduce en el tema

de la gobemabilidad a partir del análisis de la situación de los
partidos políticos, mostrahdo que existe una aversión hacia
la política y hacia los políticos, acentuada como consecuencia
del "imaginario democrático" que se gestó con la Constitución
del 91 y las posteriores expectativas frustradas.
55
Como parte de ese imaginario, se hizo una serie de aso

ciaciones de ideas dentro de las que se debe resaltar que
la terminación del Frente Nacional y el inicio de la apertura
democrática crearon altas expectativas de renovación po
lítica y, de otro lado, la Constitución se Interpretará simul
táneamente como pacto de paz, supresión de los vicios
políticos y adopción de un nuevo modelo de desarrollo. No
obstante, explica Pizarro, si se analiza el cambio de la Cons
titución como proceso de transición hacia la democracia en
Colombia, esta posee bajos grados de institucionalización,
pues ante las expectativas de cambio y esperanzas genera
dos en los sectores sociales más optimistas, reaparecieron
los obstáculos impuestos por la política tradicional, entre
ellos, el desarrollo legal de la misma Constitución.
A lo largo de la década del noventa, identifica el autor

una crisis de los partidos políticos que se representa con la
fragmentación y la atomización, pues no se cuenta con ins
tituciones organizadas y disciplinadas de representación
sino con "empresas particulares" que movilizan recursos
económicos y sociales para la consecución de cupos elec
torales. Además, se detecta como factor de despolitización
social el que los partidos tradicionales y los nuevos partidos
y movimientos no lograron canalizar las expectativas de
los sectores que dicen representar. Es por esta razón que
la crisis de los partidos no deja de lado a los políticos y en
caso extremo, al mismo presidente de la república, quienes
llegan a tener bajos grados de legitimidad ante los ciuda
danos. En ese ambiente enrarecido de la política, señala
Pizarro, los gobiernos legislan por decreto o se ven envesti
dos por parálisis institucionales, situación que ayuda a dis
minuir su legitimidad. Así, analizados los partidos políticos
desde lá óptica de la política misma, pareciera que éstos
han dejado de cumplir el rol que les corresponde en torno
al debate: la negociáción y la concertación de conflictos
y demandas entre el Estado y la sociedad, para reducir su
papel al de la negociación de los intereses privados^^.
56
Gobernabilidad
Se intuye con Pizarra que lo que está por hacer es la re

politización de los partidos, de los políticos y de los ciuda
danos, es decir, recuperar el contenido político que tiene la
vida social para de esta manera abonar el terreno que dará
origen a los cambios institucionales requeridos.
Por último, en lo que concierne directamente a la gober

nabilidad, Pizarro (1998, 424) afirma que éste es un con
cepto todavía en construcción y sin un estatus científico
suficiente, razón por la cual debe ser tratado con cuidado
y se debe tener en cuenta que su lectura se realiza desde
distintas visiones del riaundo. En ese sentido, identifica en
Colombia tres visiones de Gobernabilidad:
1. Visión Neoliberal. Defendida por los gremios quienes

están interesados en las condiciones que aseguren la re
producción del capital.
2. Visión Conservadora. Proveniente de medios militares
y de ultraderecha quienes propenden por las condiciones
para el mantenimiento del orden público.
3. Visión de los sectores democráticos. La gobernabilidad
indica una capacidad gubernamental de tomar decisiones
virtuosas y por consenso, ligada con la profundización
democrática, la "competitividad auténtica", el mercado
mundial y la integración social.
El argumento de Pizarro sobre la gobernabilidad, invita

nuevamente a la reflexión acerca de qué tipo de goberna
bilidad se quiere, es decir, qué tipo de gobernabilidad se
espera construir en un sistema político llamado democrá
tico, pero que está gobernado por una visión del mundo
que parece ser contraria.
25 Vale recordar los roles atribuidos a los partidos políticos para el correcto fundor)am lento del sistema
político: 1) Función de representación de intereses, 2) Función de agregación de demandas y presentación
de programas pora el conjunto de la sociedad, 3) Función de movilización y reclutamiento político.
57
3.4. Gobernabilidad: entre la desinstitucionalizacíón,

desideologización y despolitización.
Desde ia óptica de análisis de Pedro Medellin (2000), Co

lombia no está exenta de las transformaciones internas y
externas más importantes producidas en los años noventa.
En lo interno, tres transformaciones son significativas en la
política teniendo en cuenta que han contribuido a la situa
ción de inestabilidad e incertidumbre en la región. Dichas
transformaciones son: Desinstitucionalización, desideolo
gización y despolitización. En lo externo, la trasformación
o proceso más relevante es el ingreso definitivo a la globa-
lización y por tanto, a la interdependencia global.
Los países de América Latina incorporaron en la década

de las noventa reformas institucionales que se centraron
básicamente en dos aspectos: la tecnificación de la políti
ca y la incorporación de la acción privada en los asuntos
públicos. Esas reformas buscaban por un lado, restar
contenido político a las acciones estatales y por otro, hacer
más eficiente la actuación del Estado. Sin embargo, esas
reformas redujeron el Estado y trasladaron al sector priva
do importantes procesos gubernamentales sin desmontar
los aparatos institucionales, lo cual trajo como consecuen
cia la desintitucionalización del Estado al quedar este sin
contenido político y sin contenido público.
Un resultado inevitable de restar contenido político a las

acciones estatales es dejar a los partidos políticos frente a
una política sin contenido ideológico (desideologización).
Eso quiere decir, que se propende por un estilo gerencial
que minimiza la racionalización de la deliberación de los
fines del Estado, situación que también pone de manifiesto
la despolitización.
En referencia a la gobernabilidad, Medellin retoma a

Joseph Nye, para señalar que actualmente existe una gran
58
Gobernabilidad
paradoja pues: "mientras que los países del primer mundo

deben enfrentar un escenario de gobernabilidad en el que los
problemas son globales, pero las políticas son locales, los paí
ses del tercer mundo deben enfrentar un escenario en el que
las políticas son cada vez más globales, pero los problemas
son /oco/es" flVIedellín, 2000:6)
Ante las nuevas magnitudes que encierra la gobernabili

dad, muchas de las cuales son externas para los países de
América Latina, se presenta una incapacidad para resolver
los problemas que tienen en su interior los Estados. Esto
conduce necesariamente a la deslegitimación política de
los gobiernos, que está asociándola desde luego con las
crisis de gobernabilidad y al mismo tiempo, planteando el
reto de la inserción regional a la globalización.
Ahora bien, aquella falta de contenido político en los

diferentes escenarios en los cuales se deciden las acciones
públicas, plantea la necesidad de redimensionar la gober
nabilidad a su lógica propia, que es la de las relaciones de
poder. Se trata de lograr varias cosas a la vez: En primer
lugar, despojar la gobernabilidad del contenido mediático
que le han otorgado los medios de comunicación, el cual
niega la deliberación y la racionalización de las decisiones
públicas para centrar el interés en el impacto de las acciones
que generan popularidad o "imagen" para los gobernados.
Para ello, hay que reconocer que la gobernabilidad posee
un momento de viabilidad política (aceptación política de
los actos de gobierno) y una determinada intensidad (co
rrelación de fuerzas entre contendientes). En este sentido,
explica Medellin (2000:10) que: “una situación de goberna
bilidad pone en evidencia una coyuntura de viabilidad políti
ca y baja intensidad conflictiva para las acciones y decisiones
gubernamentales, una situación de ingobernabilidad revela
una coyuntura de inviabilidad política y alta intensidad con
flictiva".
59
Gobemabilidad y gobernama:
En segundo lugar, propone que se reconsidere el conte

nido de la crisis de gobemabilidad. Para ello es importante
tener en cuenta que la crisis debe abordarse desde una
perspectiva de continuidad que señala momentos de co*
yuntura en los cuales se debe experimentar un cambio. En
ese sentido, los tres momentos significativos son:
1. Crisis de Gobemabilidad como crisis de legitimidad.

Identificable por la pérdida de viabilidad política y el au
mento en la intensidad conflictiva
2. Crisis de gobemabilidad como crisis de conducción
política. Se presenta cuando además de la pérdida de via
bilidad política y el aumento en la intensidad conflictiva, el
gobernante pierde manejo sobre las variables de control
gubernativo y sobre los gobernados.
3. Crisis de Gobemabilidad como crisis de Estado. Mo
mento de fractura total en el Estado y su régimen político.
Para restablecer la gobemabilidad democrática se re

quiere según Pedro Medellin, la reinstitucionalización polí
tica del ejercicio de gobierno y de las políticas públicas. En
otras palabras, la reideologización de la vida política del
Estado y la sociedad, (en esto coincide con Pizarro).
En Pedro Medellin encontramos un intento por explicar

la gobemabilidad en términos de proceso, es decir, mos
trando los escenarios principales de discusión y decisión
política, los límites de la acción gubernativa y la legitimidad
que se atribuye socialmente a las acciones del ejecutivo.
Igualmente, hallamos en este planteamiento la incursión
de elementos que siendo ajenos a la dinámica interna del
sistema político, tienen fuerte impacto en la definición de
las situaciones de Gobemabilidad.
Luego de presentar algunas reflexiones en torno a la Gober-

nabilldad en Colombia, encontramos en ellas un contenido
normativo que llama la atención fundamentalmente en la
60
Gobernabilidad
consideración de aspectos tales como: desintitucionalizació'

de los escenarios y canales de participación política, búsq^
da necesaria de espacios de concertación de las prioridacfes
sociales y por tanto de la construcción de la agenda pct0lica;
observancia de la acción gubernamental en desarroílp de
dicha agenda, globalización como condicionante de la^ ac
ciones públicas y, corresponsabilidad dé Estado, ciudadanos
y sociedad civil. Todos estos elementos se muestran cotrales
en la búsqueda del ejercicio democrático d e l,p a |i^ y dé la
gobernabilidad del sistema político coloiinbianq.; '
4. GOBERNABILIDAD PARA LOS

ORGANISMOS INTERNACIONALES
De acuerdo con Prats i Catalá (2001) y Prats (2003)I^tra de

las fuentes para él estudio de la gobernabilidad pueá'é'en- ;
centrarse en los discursos y las prácticas dé los organismos ■
internacionales. En efecto, el Banco Mundial ha impulsado '
desde comienzos de los noventas úna concepción sobre
el Estado y la acción publica que se condensa en la idea.
de "goodgovernance". Esta concepción no distingue entré
gobernabilidad y governance como se hace en algunos
espacios académicos. Por el contrario, propone - e im pone,
en los procesos de negociación de créditos internacionales
- una idea sobre la forma en que un "buen gobierno" debe,
proceder para alcanzar sus métas.
La gobernanza concebida de esta manera, se ha extendi

do a los demás organismos internacionales y es el elemen
to central de lo que podríamos considerar un referenda!
para la acción publica^®. No obstante, en su apropiación
por parte de otros organismos ha sufrido una evolución '
permanente, que puede observarse en la diversidad de ,
significados y prácticas entre los diferentes organismos !
internacionales.
26 Entendemos un referenda! como un conjunto de valores, principios y mecanismos dé acción que p re

tenden orlen ta r la acción pública.
61
Gobemabllidad y gobernanzo:
Eiji esta sección, se presenta una lectura crítica de los

elementos centrales del discurso sobre la gobernanza
propuesto por el Banco Mundial. Mas adelante, se describe
la cóYyícepción que sobre la gobernabilidad proponen los
siguientes organismos internacionales:
i( ■
• Organización de Estados Americanos^^
• Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo^®.
• jn s t i'^ ; 4 - l Banco MundiaP®.
' • Bar, 0% / americano de Desarrollo®®.
4.1 Bancb Mundial: La governance como referencíal

pai'a la acción pública®'.
i > '■
La governance, tal como es presentada por el Banco
Mundial, defiende una posición particular sobre el Estado
y û relación con el mercado, que parte de un consenso
solare unos procedimientos para la "buena gestión" que
considera como universalmente válidos. Aunque es pre
sentada como un concepto neutral, orientado a la gestión,
se soporta en un proyecto teórico y político:
27 Los documentos analizados so n:O edaradón de la Cumbre de M ia m i (1994), Dedaración de lo Cumbre

de Santiago (1998), Declaración de la Cumbre de Quebec (2001), D ^ la m d ó n de la Cumbre de h Unión Cu-
ropéa. Latinoamérica y el C a rífx (Madrid, 2Ó02), la Declaración de Santiago *sobre Democracia y Confianza
ciudadana: un nuevo comprom iso de gobem abllidaiJ p ara las A m éricas"y la Resolución 1960del10dejunlo
de 2(X)3 sobre el Programa de gobernabilidad dem ocrática en las Amérícas. •
28; Se han revisado los documentos: f o n d o fiduciario tem ático sobre gobernabilidad d em o crá tica 'y “go-
bernabilidad dem ocrática" (tomados de la pag in a www.pnudiOrg.co) a sí com o el infárm e l a democracia
en América Latina: h a d a una d e m o a a d a de dudadanas y ciudadanos'.
29. El W orld Bank Institute se ocupa de realizar trabajos sobre la gobernabilidad, en p a rticula r sobre temas
co m o la captura d el Estado y la creación de encuestas e indicadores p a ra su m edidón. La m i a r l a de h s
trabajos son elaborados o dirigidos p o r Daniel Itouman. En p a rticula r se han selecdonado p ara esta p ri
m era revisión, los documentos: Kaufinan, D aniel (2000). "La gobernabilidad es fundam ental. D el análisis a
la acción", en Revista F in a ría s y Desarrollo: y Kaufman, D aniel (2003). "Replanteando gobem úbilidad. Las
leociones empíricas desafían a los convencionalismos". En www.woridbank.org/w bl/govem ance
3Ó Sobre el BID se han consultado los documentos: Banco Interam ericano de Desarrollo (2003) "Moderni
zación d d Estado. Docum ento de Estrategia". Washington y C/UtRILLO D e m o a a c la en déficit".
31 Este aparte se basa fundam entalm ente en e l ensayo de C a m p bd l (2000) -la s d ta s corresponden a una
tra du cd on libre de los auto re s-y en la revisión de algunos documentos d el Banco Mundial, cuya referencia
hacemos en notas de pág in a subsiguientes.
62
Gobernabilidad
"Bajo un lenguaje administrativo formulado en términos

de eficacia y buena gestión, se presenta de hecho de una
noción que contiene una concepción particular del Estado,
de su rol, de su evolución deseable, de las relaciones en
tre el Estado y el mercado, del ejercicio del poder y de un
proyecto político preciso - en una. palabra, se trata de una
noción eminentemente política" (Campbell, 2000; 1).
4.1.1. Origen de la governance para el Banco MundíaP^
La governance aparece como una respuesta a la nece

sidad de relegitimación dé los procesos de liberalizadón,
ajustes y reformas del Estado impulsados por el Banco
Mundial. Se trata en esencia* de una propuesta frente a los
problemas introducidos por las formas de retiro del Estado
que se habían convertido en un obstáculo para la rehabi
litación de las economías y para la creación de bases de
legitimidad para las reformas deseadas (Campbell, 2000).
En este contexto, aparece "Governance and development"
(1992), documento en el cual se propone una definición
inicial de la governance com o:". ..la manera como el poder
es ejercido en la gestión de los recursos económicos y sociales
de un país" (WB, 1992: 1). En el documento, se establece
una distinción sobre tres aspectos de la governance:
- La forma de un régimen político

- Los procesos por los cuales es ejercida la autoridad en la
gestión de recursos económicos y sociales de un país
- La capacidad de un gobierno para concebir, formular e
implementar políticas y la forma general de conducir las
funciones del gobierno.
Tres aspectos llaman la atención en esta distinción inicial:
• La definición es muy amplia y evita preconizar una for-
32 £n esta sección se analizan los siguientesdoaim entos:‘‘G overnatKeand developm ent" (1992)y"Gover’
nance. The World Bank perspective" (1994)
63
damentalmente como buena gestión, que desde la pers

pectiva del Banco indica ante todo, un buen desempeño
económico y la creación de un ambiente favorable para el
desarrollo. Vista de esa manera, la governance podría con
tribuir entonces a eliminar las dimensiones políticas del
gobierno en favor de una tecnificación de la gestión de los
asuntós públicos, justificada por la aparente "neutralidad"
de las decisiones técnicas, en sentido económico.
b) La Participación corno fundamento de legitimación.

Junto a la visión técnica del gobierno, se incluyen también
mecanismos de inclusión de la sociedad civil en la gestión.
La governance "debería permitir "liberar" Ja sociedad civil,
devolver el poder a la población, a fin de poner en marcha
programas de desarrollo gradas al reforzamiento de organis
mos de base y principalmente, aquellos capaces de promover
el espíritu de empresa" (Campbell, 2000:11). Esta propuesta
de participación en el poder sustituye, de acuerdo con
Campbell, a las ideas de "empoderamiento". y de cons
trucción de consensos impulsadas en los años ochenta.
No obstante, el análisis de su significado y alcance parece
mostrar que la participación es poco más que una estrate
gia funcional para la legitimación de unas decisiones que
han sido tomadas de antemano o para silenciar opiniones
opuestas (Beckman, 1992; Campbell, 2000).
Comentarios similares merece la noción de accountabi

lity o rendición de cuentas mencionada en el reporte del
Banco Mundial. La definición es múy amp\\a-. "Accountabili
ty at its simplest means holding public officials responsible for
their actions". No obstante, no tiene ninguna relación con
la responsabilidad política, sino exclusivamente con la ges
tión económica y presupuestaria. A este respecto, el Banco
señala su compromiso con la accountability financiera
65
GobernabUidady gobernanza:
ma particular de gobierno.
• La gobernabilidad - concebida generalmente en rela
ción con la capacidad del gobierno - es tan solo un aspecto
de la governance. De esta manera, governance y goberna
bilidad hacen parte de un mismo aspecto: el logro de un
"buen gobierno".
• El Banco Mundial se ampara en su mandato específico
para señalar que su preocupación esencial es la gestión de
los recursos económicos y sociales de un país, dejando de
lado los otros dos aspectos, más relacionados con la poli-
tica. La preocupación por la gestión Indica que los asuntos
públicos son concebidos menos como un espacio de ac
ción política que como problemas que deben ser resueltos
a través de mecanismos preestablecidos.
En 1992, el concepto de governance incluye la gestión

del sector público, la accountability, el Estado de Derecho
como el marco Jurídico para el desarrollo, la información y
la transparencia.
a) Governance y funciones del Estado. La governance se

apoya en una concepción instrumental del Estado: "...in
cluso en sociedades que están altamente orientadas hacia
el mercado, solo los gobiernos pueden proveer dos tipos de
bienes públicos: reglas para que los mercados trabajen efi
cientemente e intervenciones correctivas donde hay fallas
del mercado" {McLean, 1987 citado en Campbell, 2000:6).
En consecuencia, en el documento, desde una perspectiva
neoinstitucional, se enfatiza en la relación entre institucio
nes eficientes (públicas y privadas), el reforzamiento de
los derechos de propiedad y el buen funcionamiento del
mercado, como garantías para la creación de condiciones
j5ecesariasj3ara_eJ_des.arioJ.Loi._________________________
y económica, al tiempo que afirma que la accountability

política está fuera de su mandato.
Estas consideraciones permiten a Campbell concluir que:

"el concepto de "empowermenf utilizado por él Banco en los
años 80's y aquel de participación en los años 90's provienen
no de una preocupación por la participación efectiva sino que
se.refieren a un concepto de "gerencialismo populista" (2000:
15)
4.1.2. Evolución de la concepción sobre governance.
El informe de 1997 "El Estado en un mundo en muta

ción", ha sido interpretado como un cambio profundo
en la concepción del Banco Mundial, de manera errónea
según Campbell. Éste informe propone un marco general
para abordar el problema de la eficacia del Estado y una
estrategia para resolverlo: de un lado, adaptar el rol del
Estado a su capacidad de acción; al consagrar las capaci
dades de que dispone a la ejecución de las misiones que
puede asumir. De otro lado, incrementar la capacidad del
Estado mejorando las instituciones.
En este nuevo informe, la concepción sobre el rol del Estado

continúa siendo instrumental y olvida toda discusión sobre
los fines políticos de la acción estatal. De hecho, la desigual
dad es tomada en consideración solamente en la medida
en que produzca efectos nocivos sobre el funcionamiento
de las economías: en primer lugar, porque puede retardar
o entrabar el desempeño económico de un país al producir
inestabilidad.política que a su vez desincentiva la inversión;
en segundo lugar, al reducir la capacidad de grupos sociales
para llegar a compromisos mutuamente aceptables^^; en
tercer lugar, al desincentivar la aparición de normas que
33 These h arg a in in g failures' m ay occur because o f disagreement over the d istribution o f gains bom
proposed g lid e s (w ith wealthier groups vetoing changes in the rules th a t iÁrould h u rt them financially) o r
because com m on problems o f asym m etric inform atio n are exacerbated by inequality th a t reduces interac
tio n am ong p o te n tia l groups a n d com m unities" (W orldBank, 1997:3).
66
Gobernabilldad
contribuyan a promover la eficacia, tales como la confianza.

Finalmente, al limitar la efectividad de los mecanismos de
incentivos como los niveles de precios o las sanciones.
En el informe de 1997, la participación aparece nueva

mente como elemento legitimador de las reformas ins
titucionales. Para el Banco, es cada vez más claro que los
programas públicos dan mejores resultados cuando son
ejecutados con la participación de los futuros beneficiarios
y cuando aprovechan el potencial asociativo de la colecti
vidad. Esto facilita su ejecución, se traduce en resultados
más durables y permite un mejor retorno de información.
Con el propósito de mejorar la eficiencia y la efectividad

de las decisiones de política, se espera que la participación
revista la forma de redes y asociaciones entre instituciones
públicas y privadas. Propone ampliar la participación a la
formulación y el suministro de esos bienes y servicios én
el marco de asociaciones entre la administración; las em
presas y las organizaciones de Ciudadanos puede también
traducirse en una mejora en las prestaciones.
En el Informe sobre el Desarrollo en el mundo (1999- 000)

“Entering the 21st century", el Banco Mundial retoma los
aspectos políticos de la governance que había dejado de
lado en el documento de 1992. De esta manera, trasciende
la gestión de los recursos económicos y sociales de un país,
para abordar tanto la forma de un régimen político como
la capacidad del gobierno para formular e implementar
políticas y en general, para conducir ias funciones de go^
bierno.
El informe de 1999-2000, vincula estrechamente la go

vernance, "buena gestión administrativa y fiscal", con una
forma especifica de descentralización y de democracia. En
el informe, la descentralización implica la devolución de
los poderes confiados a los niveles centrales, amparada en
67
la experiencia de los "últimos quince años que muestra que

la devolución de poderes afecta la estabilidad política, el des
empeño de los servicios públicos, la equidad y la estabilidad
macroeconómica" ip. 107). Las reformas institucionales, las
estructuras, las funciones y la asignación de recursos dentro
de los procesos de descentralización son contribuciones a
la eficacia en la gestión pública. Sin embargo, el informe
deja claro que las consideraciones fiscales y presupuesta
rias prevalecen sobre las razones políticas al momento de
determinar el sentido de las transformaciones instituciona
les. Se trata, en suma, de la descentralización fiscal como
mecanismo para la asignación eficiente de recursos entre
las entidades de nivel subnacional.
Campbell (2000) señala que este tipo de descentraliza

ción corresponde a una concepción técnica del campo po
lítico, entendido como un espacio de gestión de recursos
en lugar de un espacio de acceso al poder y de toma de
decisiones para la elaboración de proyectos de sociedad.
El campo político queda reducido a un mercado y la atri
bución de competencias a estructuras locales permite en
consecuencia crear competencia entre gobiernos locales
/■
/ con el objeto de satisfacer mejor las necesidades de los ciu
dadanos. En suma, la governance descentralizada es pre
sentada desde un aspecto técnico, como fundamento para
la buena gestión y la repartición adecuada de los recursos,
así como para la promoción de la estabilidad política.
4.2. La Gobernabilidad para otros organismos

internacionales.
Con la influencia del Banco Mundial, la idea de governance

y gobernabilidad se extendió hacia otros organismos interna
cionales, convirtiéndose en parte fundamental de sus criterios
de intervención. La revisión documental Indica la ausencia de
homogeneidad en las definiciones, lo que explica la amplitud
del campo de intervención que cada organismo propone.
68
Gobemabilidad
4.2.1. La Organización de Estados Americanos.
En la misma línea propuesta por los trabajos iniciales so

bre la gobemabilidad en América Latina (ver apartado 2.),
el tema de la gobemabilidad para la OEA está vinculado a
la búsqueda de consolidación de la democracia, el Estado
de Derecho y el desarrollo económico y social. Solo hasta
el 2003 se adopta una resolución oficial de este organismo
con un plan de acción para la mejora de la gobemabilidad
democrática. Sin embargo, en varias cumbres anteriores, la
reforma del Estado y la búsqueda de mejores respuestas a
los problemas públicos - aspectos relacionados estrecha
mente con la gobemabilidad aparecen indicados como
un compromiso de los Estados Miembros.
En la Declaración de la Cumbre de Miami (1994) se señaló

que la democracia y el desarrollo se refuerzan mutuamente.
En consecuencia se hacía necesario fortalecer la capacidad
de acción de las deniocracias a través de la modernización
del Estado en la región. Es decir, reformar para agilizar su
funcionamiento, reducir y simplificar las normas y procedi
mientos gubernamentales y aumentar la transparencia y
responsabilidad de las instituciones democráticas.
La Declaración de la Cumbre de Santiago (1998) se pro

nuncia en favor de la extensión de los valores democráti
cos a partir de procesos educativos, al tiempo que en lo
institucional, plantea la necesidad de reformas del sistema
judicial, dada su importancia para la consolidación de la
democracia y su contribución al desarrollo económico. La
Declaración de la Cumbre de Quebec (2001) se refiere a la
búsqueda de mayor eficacia de las democracias. En efecto,
reconoce que un propósito esencial délos países miembros
de la OEA debe ser la consolidación de la democracia y el
desarrollo económico con el objeto de combatir la pobreza
y la desigualdad en la región. Para ello, propone intercam
bios de prácticas y tecnologías entre los países miembros
69
a fin de garantizar el incremento de la participación ciu

dadana en los procesos electorales. El diagnóstico parece
basarse en la idea de que una mejora en la representación
política produce mejores resultados y respuestas más ade
cuadas del sistema político. En la declaración de la Cumbre
de la Unión Europea, Latinoamérica y el Caribe (2002), se
reafirma el compromiso con el reforzamiento de la demo
cracia y la consolidación de las instituciones democráticas
a través de la garantía del Estado de Derecho y para la
búsqueda del desarrollo económico y social.
Los elementos mencionados en los anteriores documen

tos son retomados en la Declaración de Santiago "Sobre
Democracia y Confianza ciudadana: un nuevo compromiso
de gobernabilidad para las Américas" así como en la reso
lución 1960 que determina la creación del programa de
gobernabilidad democrática en las Américas (OEA, 2003b).
La Declaración de Santiago recuerda en primera instancia
el compromiso de los miembros de la OEA con el desarrollo
de la democracia representativa y con la recuperación de
la confianza de los ciudadanos. Aunque no contiene una
definición precisa de Gobernabilidad, señala con claridad
los elementos que estarían relacionados con ella:
a) El fortalecimiento de los partidos políticos como interme

diarios de los ciudadanos en una democracia representativa.
b) Promover la ampliación de la participación ciudadana
para aumentar la confianza y credibilidad.
c) Modernización del Estado, con el propósito de elevar la
eficiencia, probidad y transparencia en la gestión publica.
d) La reforma y modernización judicial.
e) Promoción del desarrollo sostenible, en términos am
bientales y sociales.
La gobernabilidad sería, entonces, resultado de la capa

cidad de respuesta (la calidad de las políticas) para actuar
respecto de la superación de la pobreza y la exclusión
70
Gobernabilidad
social. “El fortalecimiento de la gobernabilidad democrática

requiere la superación de la pobreza y de la exclusión social
y la promoción del crecimiento económico con equidad,
mediante políticas publicas y practicas de buen gobierno
que fomenten la igualdad de oportunidades, la educación, la
salud y el pleno empleo" (OEA, 2003a).
A falta de una definición explícita sobre gobernabilidad,

la declaración resume: "el compromiso con la democracia, el
fortalecimiento del Estado de Derecho, el acceso a una justicia
eficaz, el respeto de los derechos humanos, la promoción de
consensos nacionales básicos y el desarrollo integral son las
bases del progreso, la estabilidad y la paz de los pueblos de las
Américas y esenciales para la gobernabilidad democrática"
(OEA, 2003a).
4.2.2. El programa de las Naciones Unidas para el De

sarrollo.
El PNUD se ha ocupado en detalle de la gobernabilidad

democrática a la que relaciona con la construcción de ca
pacidades para el ejercicio pleno de los derechos. "Para el
PNUD la gobernabilidad democrática supone la legitimidad
de las instituciones políticas, económicas y administrativas
a todos los niveles. Abarca los complejos mecanismos, pro
cesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y
los grupos articulan sus intereses, median sus diferencias y
ejercen sus derechos y obligaciones legales" (PNUD, 2004).
En desarrollo de los compromisos de la Declaración del
Milenio, los estados miembros de la Organización de las
Naciones Unidas se comprometen a desarrollar un "buen
gobierno" y en consecuencia a no escatimar "esfuerzo al
guno por promover la democracia y fortalecer el imperio del
Estado de Derecho", adoptando estrategias para "aumentar
en todos los países la capacidad de aplicar los principios y
las prácticas de la democracia y del respeto de los derechos
humanos" (ibidem).
7Í
Gobernabilidad y gobemanza;
4.2.3. El Instituto del Banco Mundial.
Desde la concepción teórica y política propia del Banco

Mundial, este instituto enfatiza aún más que los otros or
ganismos internacionales en la "captura del Estado" como
tema central y en la generación de instituciones válidas
para la interacción de los actores privados en el mercado.
Hace referencia en particular a la estabilidad de los merca
dos financieros, señalando que existe una relación estre
cha entre la gobernabilidad financiera y la gobernabilidad
pública.
Los elementos de la definición - por oposición - están

presentes ya en la concepción de Kaufman sobre la gober
nabilidad ineficaz. Esto es, una situación en la que no se
producen resultados adecuados, caracterizada por un: "Es
tado de Derecho sin solidez, un escaso respeto del derecho de
propiedad, la corrupción generalizada y políticas económicas
que están más al servicio de ciertos intereses creados que al
servició del bien común" (Kaufman, 2000:10).
En sentido positivo, la gobernabilidad se relaciona con

la eficacia en la generación de condiciones para el desa
rrollo. Dicho de otra manera, el desarrollo requiere de la
creación de condiciones institucionales claras y eficientes.
En consecuencia, debe desarrollarse la gobernabilidad
como un paso previo para el desarrollo y la lucha contra
la pobreza. En efecto, los estudios sobre gobernabilidad
parecerían mostrar que "el ambiente institucional de la ac
tividad económica determina, en buena parte, la capacidad
de las economías emergentes para alcanzar los estándares de
las economías industrializadas" {Kaufmar\, 2003:9).
La gobernabilidad está muy ligada a la idea de conduc

ción política de las sociedades y a la producción de políticas
públicas eficaces. Kaufman, la relaciona con el conjunto de
tradiciones e instituciones que determinan como se ejerce
72
Cobernabilidad
la autoridad en un país; lo que comprende:
"1) el proceso de selección, supervisión y sustitución de

los gobiernos y sus mecanismos de rendición de cuentas
(accountability) a l público en.general; 2) la capacidad del
gobierno para administrar los recursos públicos de forma
eficaz y elaborar, poner en marcha y ejecutar políticas y
leyes adecuadas para el desarrollo del país y el bien común,
y 3) el respeto, por parte de los ciudadanos y del Estado,
de las instituciones que rigen sus relaciones económicas y
soc/o/es" (Kaufman, 2000:10).
De acuerdo con lo anterior, los elementos relacionados

con la gobernabilidad, serían:
a) Voz y rendición de cuentas: que hace referencia a la co

municación efectiva y constante con los ciudadanos para
rendir cuentas y a la libertad para la actividad competitiva
de la prensa.
b) Inestabilidad y violencia política.
c) Eficiencia gubernamental. Esto es, calidad de la formu
lación de las políticas y funcionamiento adecuado de la
burocracia y la prestación de servicios públicos.
d) Un Marco regulatorio claro y respetado por los actores
sociales y políticos.
e) Firmeza del Estado de derecho, para garantizar la san
ción a quienes quiebran los arreglos institucionales. Entre
otros aspectos, hace referencia a la protección de derechos
de propiedad y la independencia judicial.
f) Control de la corrupción, desde una óptica que incluya
la reforma de las prácticas estatales con el desarrollo de
una ética corporativa.
4.2.4. El Banco Interamericano de Desarrollo.
Se basa en el reconocimiento del déficit democrático,

que ha resultado de una relación deficiente entre el Estado
73
y el Mercado, por una parte y entre el Estado y los ciudada

nos por otra. Este déficit se ha traducido en una erosión de
las posibilidades de un desarrollo sustentable y equitativo
(Carrillo, 1999). Los documentos del Banco Interamerica-
no de Desarrollo que fueron revisados, no proponen una
definición explícita de la gobernabilidad, pero señalan
los elementos con los que esta se relaciona. En particular,
considera la modernización del Estado -Reforma del Esta
do- como un requisito esencial para la consolidación de la
gobernabilidad democrática. Este argumento se basa en la
necesidad de un "Estado democrático, moderno y eficiente
que promueva el crecimiento económico proporcionando
un marco regulatorio apropiado para el funcionamiento de
los mercados; que garantice un ambiente de estabilidad ma-
croeconómica y de confianza y seguridad jurídica y política;
que sea capaz de adoptar políticas económicas y sociales
apropiadas para la reducción de la pobreza y la conservación
del ambiente;y que implemente esas políticas de una manera
eficiente, transparente y responsable" (BID, 2003:1).
74
Lagobernama
CAPÍTULO 2
LAGOBERNANZA^"
En el debate académico se ha empezado a reconocer que

hay un divorcio entre la realidad compleja de la toma de
decisiones y los códigos analíticos y normativos usados
para explicar y justificar el gobierno. De esto resulta la
necesidad de revisión conceptual ya que las herramientas
analíticas para la comprensión de la dirección (steering)
política resultan tan inadecuadas como el recurso a la
autoridad jerárquica en el ejercicio cotidiano del gobierno.
En este contexto aparece la gobernanza -"governance"-,
como un concepto que pretende dar cuenta de las trans
formaciones en la dirección de las complejas sociedades
contemporáneas.
Peters y Pierre (2000) señalan que existe una gobernanza

«moderna» por oposición a la gobernanza «tradicional».
Desde la ultima perspectiva, el Estado es el actor central
quien está en capacidad de dirigir la sociedad y la eco
nomía, a través del ejercicio centralizado y jerárquico del
gobierno. Desde el punto de vista normativo, esta concep
ción implica la necesidad de que un gobierno eficaz dirija
la acción publica hacia la consecución del interés publico,
dado que este no podría ser alcanzado mediante la acción
exclusiva de la sociedad (Navarro, 2002).
34 Este capitulo retom a algunos elementos publicados en Ramirez, Cesar (2005) “De las redes a la go
vernance: una breve revisión teórica”, en: Júvinao, D. y Bernal fí. (Comps.) Refíexiones de lo Administración
Pública, Bogotá, Im prenta N acional de Colombia, pp. 57-73. Igualmente, se enriquece con comentarios y
aportes valiosos de lo profesora A na Polack de la Universidad de Buenos Aires.
75
Cobernabilidad y gobernanza:
La concepción contemporánea, por otra parte, aparece

dentro de una corriente heterogénea de pensamiento que
busca representar la forma en que se toman las decisiones
sobre la acción pública en un mundo transformándose ha
cia la multipolaridad (Gaudin, 2004). Se relaciona con con
cepciones contemporáneas sobre el ejercicio del gobierno
que enfatizan en la relativización de los límites entre lo
público y lo privado y en la ineficacia de los mecanismos
tradicionales de gobierno basados en el recurso a la autori
dad o a la sanción. En efecto, las decisiones públicas pare
cen requerir cada vez en mayor medida, de información y
datos de diversos universos de sentido como la economía,
la técnica, la política y otros, que hacen dependiente al go
bierno de recursos de propiedad privada que escapan de
su control (Zurbriggen, 2003). En consecuencia, parecería
apropiado abandonar la concepción jerárquica del ejerci
cio del gobierno en favor de otra que enfatiza más en la
horizontalidad y la cooperación.
En lugar de la centralidad del Estado, la metáfora utilizada

es la de la red de actores (públicos, privados, ciudadanos)
que mediante relaciones de cooperación y competencia
determinan la acción pública. La red funciona como un
mecanismo de coordinación de las acciones, que implica
objetivos y medios, sistemas de valores y lógicas de interés,
a través de procedimientos de interacción y negociación
sistemáticos. Para algunos autores, la gobernanza seria en
tonces la acción publica en redes, una práctica relacional
de cooperaciones no predefinidas y continuamente rein
ventadas, por oposición a las "armaduras jerárquicas" del
pasado y los procedimientos rutinizados (Gaudin, 2002).
Con el objeto de proponer una aclaración conceptual,

abordaremos en primera instancia algunos planteamien
tos en torno a la génesis y usos del concepto de gober
nanza, sin pretender agotar el extenso debate que se ha
producido en torno a sus usos empírico-analíticos y nor
76
La gobernanza
mativo-prescriptivos. La gobernanza tiende, no obstante,

a ser asociada primordialmente con la forma red y en par
ticular con "redes Inter-organizacionales autoorganizadas"
(Rhodes, 1997). Por tal razón, mas adelante se discutirán
las implicaciones de las redes, así como los problemas
directamente asociados a su funcionamiento; lo que nos
conduce a preguntarnos por las condiciones específicas
de la gobernanza y la posibilidad de coordinación social
en escenarios de autonomía y diferenciación creciente de
las redes y subsistemas de políticas, que recientemente ha
dado origen a la idea de "metagovernance".
1 GÉNESIS Y USOS DEL CONCEPTO

DE GOBERNANZA
Si bien la acepción contemporánea aparece a fines de los

años ochenta, el origen de la palabra "governance" se ha
rastreado hasta el siglo XIII en lengua francesa (Kazancigil,
2002). En el francés medieval, gouvernance, gouverne et
gouvernement son sinónimos de gobierno y se refieren
indistintamente a la función de conducción de la sociedad
de acuerdo con la metáfora del pilotaje de un navio; El tér
mino es exportado posteriormente a Gran Bretaña y de allí
a los Estados Unidos donde reaparece en el siglo XX con un
significado diferente.
La separación de los significados de gouvernance y go

bierno comienza a producirse de acuerdo con Canet (2004),
con la aparición del Estado Moderno y las reflexiones que
se producen sobre el poder político. Los trabajos iniciales
de Maquiavelo y Bodin sobre el Estado y la soberanía ab
soluta conducen a la concepción de un Estado que ejerce
un poder monopólico sobre una población eh un territorio
dado. La idea de gouvernement - gobierno - se asocia, en
tonces, al poder estatal y jerarquizado.
Por otra parte, la idea de gouvernance evoluciona se-
77
Gobernabilidad y gobemanza;
paradamente con referencia a la dirección de los asuntos

públicos, en forma independiente del asunto del poder.
Hermet (2004) rastrea un uso del término governance en
la Alemania del siglo XVIII con referencia a las "ciencias ca
merales" del buen gobierno. Esto es, el uso óptim o de los
recursos del Estado, la satisfacción de las necesidades de la
población y el desarrollo económico y social de un país. El
término gouvernance reaparece en el siglo XX en relación
con la idea de gestión más que con ia de poder. La palabra
pasa a convertirse en governance (en Estados Unidos) den
tro de los análisis de las organizaciones y de ia gestión de
las empresas privadas. Sólo a comienzos de los noventas,
ciertas obras devueiven parte del significado original del
término, ligado a la cuestión del poder político. Pese a sus
dificultades el término gobernanta presenta dos ventajas:
a) Llama la atención sobre los cambios de los gobiernos ac
tuales, y b) Se centra en el replanteamiento del Estado y en
la pluralización de la formación de las decisiones públicas
(Rhodes, citado en Cerrillo i Martínez, 2005)
La vaguedad del término governance, que contrasta con

su permanente mención, es producto de la heterogenei
dad de los escenarios en los que ha sido debatido y de la
diversidad de usos y significados que se le han atribuido
en cada uno de ellos. A continuación, con base en las pro
puestas de Hermet (2004) y Rhodes (1996), se presentan-
algunos de sus usos mas relevantes; sin embargo, parece
mas apropiado referirse a los usos que a la evolución del
concepto, por cuanto esta última perspectiva podría dar la
imagen de un desarrollo lineal mientras que la idea de usos
del termino describe mejor la existencia de diversos con
ceptos en parte complementarios aunque provenientes de
escenarios diferentes^^
35 Esta aclaración es pertinente, especialmente paro el caso de Hermet (2004) quien propone la evolución
del concepto a lo la rgo del siglo XX,
78
La gobernanza
1.1. Corporate Governance.
Aparece en 1937 en las obras de Robert Coase, quien es

tablece que las relaciones de cooperación interna en una
empresa permiten reducir o eliminar los costos causados
por la adquisición de bienes o servicios en el exterior como
contratos, negociaciones, definición de normas de calidad
y otros (Hermet, 2004). Desde esta primera fase, considera
Hermet, la gobernanza se transforma en una metáfora de
la política, concebida como una red de actores reunidos
con el objetivo de buscar beneficios o lograr una mejor
gestión. La "corporate governance" toma nueva fuerza en
los años noventa según Rhodes (1996) como un sistema de
dirección y control de las organizaciones, que podría ser
aplicado igualmente en el sector público que en el privado.
Sus principios fundamentales son: apertura de la informa
ción, integridad y accountability a través d é la asignación
clara de roles y responsabilidades.
1.2 Gobernanza como ."buen gobierno" - "good govér-

nance"“ -.
Un uso extendido de la gobernanza, la Identifica con el

impulso que los organismos internacionales hacen de la
idea de "buen gobierno" -"good governance"- dentro de
los programas de desarrollo y lucha contra la pobreza. El
término aparece en los reportes del Banco Mundial a pro
pósito de la crisis del desarrollo en el África Subsahariana^^
y se extiende rápidamente a otros organismos de ayuda al
tercer mundo, principalmente al sistema de las Naciones
Unidas. Se usa para prescribir de una parte, la necesidad
de una buena gestión publica basada en la denuncia de
36 Un análisis más completo sobre la expresión “g ood governance" se encuentra en la sección dedicada a
la presentación del concepto de gobem abilidaden los organismos internacionales. Ver apartado 1.4.
37 £/ concepto de gobernanza-"govem ance"- fue introducido particuiarm ente a través de los informes
del Banco M undial: “El África Subsahariana: de la crisis a u n crecim iento durable (1989), Governance et
Development (1992) y Governance: the w orld bank perspective (1994).
79
Gobemabilidúd y gobernanza:
la corrupción y la privatización de servicios públicos y

de otra, la adopción de los principios de la economía de
mercado. Se convierte entonces en la contraparte política
e institucional de las estrategias de desarrollo económico
que estos organismos impulsan basándose en principios
de orientación neoliberal (Kazancigil, 2002). La expresión
"good governance" liga el new public management a los
principios de Ja democracia liberadlo que involucra entre
otras cosas: eficiencia délos servicios públicos, un sistema
judicial independiente y garantías jurídicas para los con
tratos, administración responsable de los fondos públicos,
auditoria pública independiente, respeto por la ley y los
derechos humanos en todos los.niveles de gobierno, es
tructura institucional pluralista y prensa libre (Leftwich,
1993).
1.3 Gobernanza Urbana.
En la gestión urbana se encuentra la segunda fase de

aplicación del concepto. De acuerdo con Hermet, después
de los 60's y 70's, la governance es retomada por los im
pulsores de la democracia participativa de proximidad,
quienes son los primeros en utilizarla por fuera del medio
empresarial, así como posteriormente los técnicos de la
modernización de la gestión pública local y urbana. Los
trabajos sobre gobernanza urbana abordan el problema
de la transformación del papel de los gobiernos locales, en
particular su capacidad de dirección en un entorno com-
plejizadoyglobalizado^®. Se trata de conciliar las demandas
por democratización con aquellas por la descentralización.
Esto es, combinar eficacia en la prestación de servicios y
un incremento en la participación de los beneficiarios di-
38 Algunos autores, como Brugué y Gomó señalan que los gobiernos locales no se debilitan, sino que
p o r e l confrorío, reciben un nuevo impulso. Paradójicamente, mientras los esquemas decisorios tra dido -
■ nales desaparecen, el liderazgo de los gobiernos locales se refuerza, en la medida en que no resulta de la
Imposición de "Ideas, percepciones o políticas", sino (del) ejercido de un broker político de dlnam lzar recur
sos, reclam ar Inh rm ació n e im pulsar lo participación que le garantice e l cum plim iento de los proyectos"
(Navarro, 2002:6).
80
La gobernanza
rectos, bajo diferentes formas de "partenariats" -asociacio

nes- entre redes de actores públicos y privados; públicos y
públicos o públicos y ciudadanos (Goddard, 1996).
1.4. Global Governance.
Este uso es propuesto por los estudios sobre la globaliza-

ción, especialmente a partir de la obra de Rosenau y Czem-
piel (1992). Desdé esta perspectiva, la gobernanza hace
referencia a la inexistencia de un actor central que dirija el
sistema global. Por lo tanto es la interacción de múltiples
actores -estatales y no estatales- y la acción de institu
ciones poderosas y "libres de soberanía", como el FMI, el
Banco Mundial, la OMC, las multinacionales y ciertas ONG's
de influencia a escala global, la que permite la negociación
global de normas y la búsqueda de objetivos comunes.
1.5. Gobernanza en la construcción de la Unión Euro

pea 39
En este caso, la gobernanza aparece mejor definida en

tanto se sustenta en la existencia de una institucionalidad
con múltiples niveles de decisión, en procedimientos
construidos históricamente, doctrinas adoptadas por los
organismos internacionales, una tradición de negociación,
cooperación, decisión y consulta así como de un lenguaje
compartido buscando impulsar una dimensión tecno-libe-
ral de la gobernanza en oposición a la dimensión política.
La intención del uso del término es, en este caso, la promo
ción de la autoridad de la Unión Europea sobre los países
miembros (Hermet, 2004,11), que remite a la posición de
la Unión como el escenario de creación de los nuevos refe
rentes globales para la acción pública.
39 De acuerdo con Hermet: Va Unión Europea es e l único sitio donde se observa una gobernanza que
n o sea declarativo, im aginaria, usada p ara la Intim idación, puram ente teórica o analítica, una gobernanza
que p o r el contrario está y a en marcha y en situación de invención permanente"' (2004:11).
81
Gobemabilidbd y gobemanza:
Renate Maytz (2000) también realiza un bosquejo acerca

de la elaboración de lo que llama "el paradigma fundamen
tal de la governance política";para ella, este paradigma se
afirmó luego de la segunda guerra mundial y el auge del
Estado del bienestar. Identifica tres fases sucesivas:
a) Teoría prescríptiva de la planificación o cómo dirigir y

conducir el cambio, a finales de los sesentas.
b) Análisis de contexto en la formulación de políticas,
para complementar el énfasis anterior. Esto sucede en
los setentas.
c) Implementación de las políticas, años ochentas.
Para Mayntz (2000), én los años noventa aparece un nue

vo desafío al paradigma: la europeización y globalización.
Es precisamente aquí donde la "governance", va a adquirir
nuevos significados, básicamente dos que se pueden resu
mir de la siguiente manera:
a) Para indicar un nuevo estilo de gobierno, distinto al

modelo de control Jerárquico, caracterizado por un ma
yor grado de cooperación e interacción entre el Estado y
actores no estatales;
b) Como una modalidad distinta de la coordinación de
las acciones individuales, como formas primarias-de
construcción del orden social.
2. ELEMENTOS PARA UNA DEFINICIÓN

DEGOBERNANZA
Como es común en las ciencias sociales, no existe un con

senso sobre la definición de gobernanza; por otra parte,
como acabamos de ver, algunos de sus usos tienen una vo
cación claramente normativa, lo que dificulta su aplicación
con propósitos netamente analíticos. No obstante, pese a
la diversidad de usos y definiciones, es posible relacionar
algunos elementos comunes:
82
La gobernama
- La gobernanza es un concepto más amplio que el-

gobierno, en la medida en que involucra actores no
estatales. La interdependencia entre organizaciones
contribuye a opacar los limites entre el sector publico, el
privado y el voluntario (Rhodes, 1996).
- La idea de autoajuste tomada tanto de la cibernética

como de la concepción de un mercado autorregulado,
en un marco de relaciones triangulares entre actores
públicos de todos los niveles, actores de la sociedad civil
y actores económicos (Hermet, 2004).
- El paso de una dirección, jerárquica de la sociedad

-concepción tradicional de gobierno- hacia estilos de
decisión más horizontales y cooperativos, que se ex
presan en diversas estructuras de gobierno, algunas de
las cuales son redes de políticas. En estas estructuras se
encuentran actores públicos de todos los niveles (local,
nacional, supranacional), expertos, representantes de
grupos de interés y diversos tipos de actores privados.
En el caso especifico de las redes, estas pueden tender
a estabilizarse en el tiempo o concretarse alrededor de
asuntos específicos (Papadopoulos, 2002; Ruano de la
Fuente, 2002).
- Los actores en red se relacionan de modo más coope

rativo, lo que implica la negociación y no la imposición
como modo de llegar a acuerdos. Esto no excluye la
posibilidad de conflicto, sino la vocación de intercam
biar recursos, conciliar intereses y lograr compromisos
mutuos. El consenso entre los intereses particulares de
los miembros de la red para llegar a la decisión sobre sus
intereses colectivos se logra a través de la deliberación y
la negociación, que tienden a reemplazar al voto como
modo de decisión (Papadopoulos, 2002, ISS)"*®.
40 Hermet (2004) plantea que en consecuencia, parece existir una p rim a d a de la norm o negociada sobre
la ley democráticamente votada y con esto, lo superioridad de los jueces sobre los legisladores - a l menos,
aquellos del plano nacional
83
Qobernabilidad y gobernanza:
- La gobernanza implica una transformación de las

estructuras institucionales formales. Las estructuras de
gobernanza gozan de diversos niveles de autonomía
respecto del aparato político administrativo. No obstan-
.te, el Estado conserva una capacidad imperfecta e indi
recta para dirigir estas estructuras y fundamentalmente
las redes (Rhodes, 1996).
- La "deslocalización" o la gestión en procesos que tie

nen lugar en rñúltiples sitios geográficos y en diversos
niveles institucionales, como en el caso de la Unión
Europea (Hermet, 2004).
2.1. Gobernanza como Redes auto-organizadas.
Si bien las redes no son la única estructura característica

de la gobernanza, corno-menciona Maytz^', si aparecen para
muchos autpres como su signo distintivo. Esta afirmación
implica el reconocimiento de la transformación de los me
canismos y principios de la coordinación social. En efecto, en
la modernidad, el Estado había sido la Instancia privilegiada
de coordinación social basada en la idea de soberanía terri
torial. Para Lechner (1997), el Estado es un centro jerárquico
que articula la vida social mediante la coordinación política
caracterizada por ser centralizada, Jerárquica, pública y deli-
berada^^ Cómo una crítica a esta idea tradicional (y jerárqui
ca) de un gobierno central capaz de proveer una dirección
a la sociedad a partir de un proceso racional de decisión e
implementación de políticas públicas, es que se ha desarro
llado un enfoque centrado en las redes‘’^ como formas de
41 Maynrz (2001) señala tres maneras de cooperación entre Estado y sociedad civil ligadas a procesos de
governance:.arreglos neo<orporatívo5, redes mixtas, y algunas fwm as de autorregulación dé la sociedad
como los gobiernos privados.
42 Esta necesidad de comprender la transformación de los procesos de construcción de políticas públicas,

ha llevado a algunos autores (Meny, Thoenlg, Muller, JÓbert, Surel, Gaudin, entre otros) a proponer la socio
logía de la acción publica, com o un enfoque teórico mas adecuado para el análisis de políticas publicas.
43 Kickert (1990) define a las redes com o ‘patrones estables de relaciones ehtre actores interdependientes,
que tom an postura sobre problemas y programas políticos".
84
La gobernanza
coordinación horizontal entre diferentes actores (públicos

y societales) donde predominan las relaciones informales y
descentralizadas.
Un poco diferente a Mayntz, Kooiman (2005) establece

cuatro modos de gobernanza. a) Autogobierno, cuando las
interacciones sociopolíticas son muy fluidas al interior de
subsistemas autopoiéticos; b) Cogobernanza, donde hay
formas horizontales de gobierno basadas en la colaboración
y coordinación; c) Gobernanza jerárquica, cuando son inte
racciones de gobierno más formalizados; y d) Gobernanza
mixta, la cual combina modos anteriores.
En esta línea, Rhodes (1996) señala que la gobernanza

implica la existencia de "redes inter-organizacionales auto-
organizadas" dentro de las cuales se elaboran las políticas
públicas, y que tienden a ser autónomas. Señala que la
gobernanza tiene cuatro características: en primer lugar,
interdependencia entre organizaciones (que pueden ser
no estatales); en segundo lugar, continuas interacciones
entre los miembros de la red debido a la necesidad de
intercambiar recursos y negociar propósitos compartidos;
en tercer lugar, interacciones que se basan en la confianza
y están reguladas por reglas de Juego negociadas y acep
tadas por los actores que participan de la red; y, por último,
un importante grado de autonomía de la red respecto del
Estado (las redes no son responsables ante el Estado). Para
Rodhes, el Estado se ha convertido en una colección de
redes inter-organizacionales constituidas por actores gu
bernamentales y societales que ningún actor es capaz de
dirigir o regular completamente.
Las políticas públicas, en consecuencia, serian cada vez en

mayor medida, el resultado de interacciones entre actores
públicos y privados, es decir, son formuladas e implemen-
tadas por redes de actores interdependientes. La participa
ción de actores no estatales en la construcción de políticas
85
GobernabiUdad y gobemama:
cambia la forma de entender este proceso. En consecuen

cia, el gobierno "no es capaz de dirigir la sociedad como un
deus ex machina sino que es parte de un sistema social (y en
consecuencia)... solo uno de muchos actores influyentes en
el proceso de políticas públicas" (Kickert, Klijn, Koppenjan,
1997:5), lo que produce un desplazamiento de la atención
de las políticas públicas a la "societal governance" (Kenis y
Schneider, 1990); esto es, a la capacidad de gobierno como
un resultado del conjunto de la sociedad y no solamente
de los actores estatales. Al respecto Torres (2007) afirma
basándose en James Buchanan, que las empresas partici
pan en la vida pública debido a que tienen la necesidad de
colaborar en la creación de condiciones necesarias para la
existencia de las normas morales colectivas que son la base
para el funcionamiento del capitalismo. En consecuencia,
su acción se introduce en el terreno del buen gobierno de
la sociedad.
3. ESTADO Y SOCIEDAD EN LA
"GOBERNANZA MODERNA"
Ahora bien, reconocer que la acción publica se desarrolla

prioritariamente a través de redes, nos lleva a plantearnos
algunos interrogantes: ¿qué condiciones son necesarias
para un adecuado funcionamiento de la gobernanza?;
¿cuáles son las implicaciones de la gobernanza para el rol
del Estado?, continuaría siendo necesario?, y finalmente,
¿si la gobernanza puede generar bloqueos o problemas de
coordinación, quien y como podría resolverlos?.
En cuanto a la primera inquietud, la gobernanza está

relacionada con la solución colectiva de problemas, por lo
tanto, se propone como una alternativa más efectiva para
la toma de decisiones en ambientes complejos, puesto
que permite procesar mayor cantidad de información y
tomar en cuenta una mayor cantidad de valores, lo que
ofrece más flexibilidad y adaptabilidad (Scharpf, 1993). Por
86
La gobernanza
lo tanto, cabría preguntarse cómo funciona en contextos

institucionales y sociales que no presentan estas nuevas
formas de organización. Algunos autores -Mayntz, entre
ellos- consideran que sólo el cumplimiento de ciertas con
diciones estructurales e institucionales pueden provocar la
emergencia de las formas de gobernanza moderna. Estas
condiciones incluyen que el poder esté disperso en la so
ciedad, pero no de manera fragmentada e ineficiente, así
como la presencia de autoridades políticas fuertes pero no
omnipotentes. Además, se necesita que la sociedad esté
diferenciada funcionalmente en subsistemas, en donde
organizaciones especializadas lleven a cabo funciones
económicas y sociales importantes; finalmente, que los
actores corporativos representen intereses funcionales y
tengan relativa autonomía para escapar al control político,
además de una identidad compartida"^.
La amplitud de las condiciones previstas por Mayntz

parece excluir en la práctica la posibilidad de gobernanza
en sociedades diferentes a las europeas -ella misma aclara
que en Estados Unidos el asunto no es novedoso-. Esto
conduce a la existencia de fallas de gobernanza y por tanto
a la continuación de formas ineficaces de coordinación
social propias de sociedades atrasadas con estructuras
institucionales débiles. En suma, como Mayntz reconoce,
las condiciones de partida para la governance parecen ser
los mismos objetivos que pretenden alcanzarse.
Podría objetarse, no obstante, que aun en contextos ins

titucionales menos complejos y sin algunas de las condi
ciones planteadas por Mayntz, pueden encontrarse estilos
y procesos de gobierno que se materializan en estructuras
institucionales mixtas y más flexibles, particularmente en
el caso de las nuevas formas de gobierno urbano.
44 "Para que surja la gobernanza moderna, los actores corporativos tienen que ser cada uno eficiente en su
propia esfera, sin que ninguno dom ine a los demás, y deben cooperar en la form ulación de políticas públicas
en vez de lim itarse a pelear entre eilos" (Mayntz, 2001:4).
87
3.1. Gobernanza: desaparición o transformación

del Estado?
Para algunos autores, como Luhmann, las sociedades

modernas se han complejizado y diversificado, dividiéndo
se en subsistemas funcionalmente diferenciados, auto-or
ganizados y auto-regulados (aunque no autárquicos sino
interdependientes). En este contexto, y para este autor,
el Estado no tendría la capacidad de comprender y dar
dirección a los distintos subsistemas sociales, ya que esto
requeriría de una racionalidad e intencionalidad claras,
tanto como de información completa. Para Lechner (1997),
la consecuencia de este planteamiento es la ausencia de
un centro y la conversión de la política en un subsistema
más sin capacidad de influir en otros subsistemas. Por con
siguiente, la coordinación social habría de ser internalizada
al interior de cada subsistema y en consecuencia, no habría
coordinación sino autorregulación en un contexto de mu
tua interdependencia'*®.
Desde una perspectiva mas centrada sobre las redes de

políticas, Rodhes (1996), reconoce que aunque el Estado
no ocupe una posición privilegiada por sobre los demás ac
tores, puede indirecta e imperfectamente dirigir las redes.
Por este motivo ve a la gobernanza como un desafío de
coordinación de redes (compuestas por actores públicos
y privados con recursos diversos) que resisten una direc
ción central. Por lo tanto, Rodhes piensa que el desafío es
gobernar sin gobierno. En otras palabras, el desafío es go
bernar procesos políticos complejos en redes, ya que en las
sociedades modernas (complejas y plurales) un gobierno
central es inviable (Kickert, Klijn, Koppenjan, 1997).
45 £sta visión no es com partida p o r todos, pues se necesitaría de todas formas, de un espado más allá
de los sistemas autopoyéticos pue daría cuenta de aquellos temas y asuntos que dichos sistemas no pue
den resolver. Esta es precisamente la idea de un espacio público-político tutelado p o r e l Estado, que serla
la “caja de resonanda" p aro e l trata m ien to de dem andas y problemas que no encuentran o tro escenario
(Habermas, 1998).
88
Lagobernanza
Algunos autores, como Kickert, sostienen que en la com

plejidad social, el Estado no cambia de forma, sino que en
cierta medida desaparece. Para este autor, en una situación
de organización mediante redes, no existe una autoridad
central que imponga un orden jerárquico ya que ningún
actor es capaz de dirigir unilateralmente a otros actores''®.
Por lo tanto el manejo de las redes es en esencia una activi
dad inter-organizacional donde no hay una clara estructu
ra de autoridad. Esto significa que el "manager^^" tiene que
dirigir interacciones compiejas y producir estrategias para
tratar con diferentes percepciones, preferencias y estrate
gias de los diversos actores involucrados.
Por el contrario, para otros autores -como Lechner (1997)-,

la aparición de las redes y el fortalecimiento de la sociedad
civii no implica necesariamente “una correlación de suma
cero en detrimento del Estado", puesto que la cooperación
entre actores requiere la intervención del Estado por
cuanto éste dispone de recursos intransferibles. Lechner
señala que en general, la idea común de coordinación sue-
ie aludir a tres dimensiones implícitas en la coordinación
política: reguiación, representación y conducción de cara
ai futuro. Para este autor, la coordinación mediante redes
parece resolver las necesidades de regulación, pero no es
tan apta frente a la representatividad (déficit democrático)
y la conducción de cara al futuro^. La gestión en redes
puede además producir bloqueo en la toma de decisiones,
externalización de costos a no participantes, déficit de ac-
46 En palabras de otro autor, la complejidad de las sociedades produce "no un reposicionamiento del
actor estatal hacia la periferia deljuego, sino una reformutaclón de la naturaleza delju eg o que hace que su
centro sea raram ente ocupado p o r un solo actor, sea este el Estado o la sociedad civil." (Van Waarden, J992
citado p o r Smith, 1995:110).
47 La idea de m anager remite a la asociación de la governance con la gestión. Pero igualm ente, a la trans
formación del rol de tos gobernantes.
48 Para Hermet (2004) la gobernanza (tanto como los regímenes autoritarios) se preocupan fundam en
talmente p o r la prevención del riesgo antes que p o r la realización de un proyecto de futuro. Los regímenes
autoritarios actúan p ara prevenir los riesgos de una democracia irresponsable o de una revolución destruc
tora, mientras que la gobernanza se afirm a como una forma de responder o las fallas del mercado o del
Estado y para proporcionar en consecuencia, una form a de gestión más adecuada de la acción pública.
89
countability y toma de decisiones sin efectos vinculantes.

Por esta razón, Lechner propone que el Estado no solo
permanece en el escenario, sino que su acción es relevante
y necesaria. "En efecto, sólo el Estado parece estar en condi
ciones de asegurar la dimensión representativa de la coor
dinación, así como cierta capacidad de conducción política.
Ambos aspectos nos remiten a la democracia. No radicará
precisamente en esta función coordinadora el significado de
un Estado democrático?" (Lechner, 1997:16)
En la misma línea, Mayntz sostiene que aun cuando el Es

tado puede delegar la toma de decisiones a organizaciones
autorreguladas, conserva el derecho de ratificación legal y
la posibilidad de intervención mediante acciones legislati
vas o ejecutivas. Por lo ta n to ,"... en la gobernanza moderna,
el control jerárquico y la autodeterminación cívica no están
opuestos, sino que se combinan entre si, y esta combinación
puede resultar mas eficaz que cualquiera de las formas puras"
(2001:3).
Por otra parte, reconocer la importancia creciente de las

redes en la construcción de políticas publicas, no debe
conducir a hacer absoluta la transición hacia la coopera
ción, horizontalidad y confianza. Aunque la gobernanza
es justificada, entre otras cosas, porque permite mejorar la
eficiencia en la solución de problemas colectivos, el resul
tado de las decisiones tomadas dentro de estructuras de
gobernanza no es siempre armonioso; más bien.se parecea
una "cooperación antagonista", que puede terminar en un
bloqueo decisional^®. De hecho, si bien las redes obedecen
a la creciente diferenciación de la sociedad, que impide un
ordenamiento jerárquico, la acción en red no significa ne
cesariamente ausencia de jerarquías. Los distintos actores
49 De acuerdo con M ayntz (2001), p ara g ara n tiza rla superación de h s bfoqueos entre actores se requiere
que de las estructuras de gobernanza hagan parte actores p riw jdos y públia>s con capacidad p a ra resolver
problemas y que estos n o puedan ser resueltos p o r ning u no de estos actores en form a Individual. De esta
manera, m ediante la cooperación, pueden resolverse cuestiones que e l Estado había sido Incapaz de resol
ver unllateralmente.
90
La gobernanza
no tienen igual poder, sino que su poder depende de los

recursos que poseen (Kikert, Klijn y Koppenjan 1997). Por
lo tanto, dentro de las redes un solo actor podría dominar
algunos de los procesos de intercambio (Stoker, 1998).
3.2 Problemas de coordinación y “ m e ta g o v e r n a n c e " .
Parecería entonces, que la existencia de dificultades para

dirigir ("steering") sociedades complejas no conduce a
concluir que la coordinación política es imposible, sino que
deben pensarse formas de superar las dificultades comu
nicativas inter-sistémicas que combinen distintas lógicas
funcionales.
Sobre este punto, Orillard (1997), propone que en un

mundo complejo las estrategias de los actores tienen
códigos propios e ininteligibles. Sin embargo, existen
actores con racionalidades diferentes (tipos de actores
que pueden ser cognitivos, reactivos y creativos). El com
portamiento de los agentes creativos es supercodificador,
capaz de transformar el problema, inventar nuevos puntos
de partida, guiar la reflexión de acuerdo a los diferentes
códigos, modificar estratégicamente las representaciones
de los agentes, crear alianzas para la construcción de pro
yectos alternativos y promover la organización de redes
multidimensionales. Por consiguiente, la función principal
de los actores creativos es la de buscar un común sentido
de referencia que haga inteligible acciones y proyectos
para todo el grupo de actores. De esta forma sería posible
construir puentes entre subsistemas diferenciados y, en
térmicos de Luhmann, opacos. Estas afirmaciones impli
can la necesidad de transformación de capacidades del
gobierno hacia la creatividad e innovación, en la medida
en que las herramientas tradicionales de gobierno parecen
más que nunca inadecuadas.
En suma, contando con actores capaces de recodificar
91
Gobernabilidadygobemanza:
los problemas sociales, la política podría coordinar redes

de actores con lógicas y capacidades diversas; esto es, que
la política tendría por función la gestión de la interdepen
dencia sistémica (Lechner, 1^97 citando a Mayntz). Esto
implica la necesidad de que el gobierno encuentre códi
gos operativos no jerárquicos (Stocker, 1998), dado que la
habilidad de los políticos para ejercer la dirección soberana
es limitada por la dependencia de los recursos que poseen
otros actores (Sorensen, 2003). La política también es inter
dependiente y la complejidad sólo puede ser coordinada
de una forma limitada e indirecta, incluso para atender los
problemas o fallas derivadas de la misma gobernanza.
En este contexto, algunos empiezan a utilizar el término

de meta-gobernanza, como una posibilidad de coordi
nación de última instancia que propicie la resolución de
los conflictos y problemas relativos a la construcción de
políticas publicas dentro de redes. Stocker (1998), señala
que la existencia de fallas de gobernanza permite entrever
las’ dificultades de la coordinación. Afirma que su resolu
ción, depende no tanto de ofrecer nuevas herramientas al
Estado sino de ampliar la relación a nuevas instituciones
sociales y económicas más allá del gobierno, lo que podría
ser facilitado por diseños institucionaies favorables a la
evolución, cambio y adaptación.
Esta concepción sobre la Meta-gobernanza sería, en

tonces, una forma indirecta de control top-down que es
ejercida al influir los procesos de autogobierno a través de
varios modos de coordinación. Como señala Jessop: "meta-
gobernanza no busca un modo monolítico de gobernanza
sino más bien, la gestión de la complejidad y pluralidad. Esto
es, ia "organización de la auto-organización" (citado en So
rensen, 2003:8).
De acuerdo con Sorensen (2003), la meta-gobernanza

puede ejercerse de cuatro formas diferentes:
92
La gobernama
1. Framing, \o que implica moldear el contexto político,

financiero e institucional dentro del cual la gobernanza tie
ne lugar. Se refiere a la construcción de un diseño institu
cional que apoye las elecciones entre actores autónomos.
2. Story telling, como proceso de moldear e integrar inte

reses a través de la formación de identidades colectivas y
visiones compartidas del bien común.
3. Establecimiento y facilitación de instituciones de auto

gobierno y redes. Mejoramiento de la comunicación entre
actores autogobernados seleccionados, junto con diseños
institucionales que incentiven y creen espacios autónomos.
4. Participación, en la medida en que se puede irifluir en el

juego compartido, renunciando a una posición átítoritaria,
Sorenseri señala que muchos teóricos están de acuerdo

en que el. cambio de gobierno a gobernanza es necesa
rio para incrementar la gobernabilidad de los sistemas
políticos de Occidente. Sin embargo, sostiene al mismo
tiempo, que la necesidad de coordinación se incrementa
por efecto de los sistemas políticos fragmentados que in
tegran más actores en el proceso de gobierno. Propone la
posibilidad de meta-gobernanza, pero señala'que es difícil
indicar si produce más o menos gobernanza societal que la
gobernanza basada en la regla soberana (tradicional y je
rárquica). En efecto, en primera instancia parece produciría
mas capacidad de dirección porque involucra mas actores
en la producción de la gobernanza societal, pero, por otra
parte, produciría menos en el sentido en que el control
top-down sobre el contenido y los procesos es limitado. En
suma, no se trataría de una clase mejor sino diferente de
gobernanza.
Por su parte Kooiman (2005) se aproxima a la idea de

meta-gobernanza a partir de tres órdenes o niveles de
93
Oobernabilidad y gobernanza;
gobernanza: 1) Gobernanza de primer orden, encargada

de la solución de problemas y creación de oportunidades,
el gobierno del día a día; 2) Gobernanza de segundo orden,
se encarga de la creación de escenarios institucionales
para la interacción; 3) Gobernanza de tercer orden o Meta-
gobernanza, dedicada a los aspectos normativos, pregun
ta quién o qué gobierna a los gobernantes: "...es el foro
donde los principios normativos del gobierno se forman
y se prueban. Meta también incluye ideas sobre la manera
en la que el proceso sobre cómo llegar a estos criterios o
normas se hace explícito y cómo este proceso en sí mismo
debería ser gobernando" (2005:77).
Resumiendo, aunque algunos autores discuten que la

gobernanza amenaza la posición estatal en la coordina
ción social, otros señalan que el Estado esta aun en buena
posición para ejercerla, particularmente a través de la
meta-gobernanza (Jessop, 1998, por ejemplo). Por el con
trario, Sorensen (2003) señala que el ejercicio de la meta-
gobernanza no es del monopolio del Estado como lo fue el
gobierno por la regla soberana; se trata solamente de una
nueva herramienta que puede ser ejercida por el Estado o
por una multitud fragmentada de actores recursivos cuyas
actividades necesitan ser coordinadas. Finalmente, para
Kooiman (2005), la meta gobernanza es el gobierno del
gobierno.
3.3. Gobernanza, pluralismo y democracia
La vinculación de la gobernanza con la gestión, ha con

ducido a muchos autores a señalar la necesidad de retomar
el debate político en torno a este concepto; por ende, de
analizar sus implicaciones para la democracia. Así, Hermet
(2004) señala que es necesario analizar la gobernanza
desde el punto de vista de la democracia y no solamen
te de la eficiencia. Para este autor, la gobernanza es una
forma de decomprensión política que puede asimilarse a
94
La gobernanza
los regímenes de autoritarismo liberal o pluralismo limita

do^®. Para Hermet, las transformaciones de los últimos dos
decenios del siglo pasado habrían generado la necesidad
de encontrar unos nuevos principios de toma de decisio
nes colectivas, que se expresa en formas de control de la
población, al mantener niveles aceptables de expectativas
o demandas sociales. En consecuencia, sería una expresión
de procedimientos de contención del grueso del cuerpo
político; aunque no necesariamente obedecen a una in
tención deliberada de algunos actores^'.
Indica Hermet que la gobernanza y la democracia partici-

pativa se presentan como conceptos afines, en la medida
en que pondría en juego a la sociedad civil al basarse en
concertaciones y negociaciones entre diversos actores. Sin
embargo, afirma que en general se asemejan al "acapara
miento de sitios de autoridad", por parte de algunas mino
rías cooptadas. Así entendido, el concepto de democracia
partidpativa, por atractivo que parezca no impide la exclu
sión de la esfera política tanto de quienes no militan entre
los practicantes de la participación como de quienes no
pertenecen a las "redes de promoción, defensa e ilustración
de las confraternidades corporatistas de la sociedad civil"
(2004: 17).
Para Hermet, entonces, la intención de fondo de la go

bernanza es permitir la participación sin que esta genere
50 Retomando a Juan Linz, Hermet plantea que la gobernanza puede poner en marcha un pluralism o lim i
tado pero efectivo, ta i como el de los regímenes autoritarios. Las diferencias con los regímenes autoritarios
se encuentran solamente en su vocación funcional o técnica, mientras que en los prim eros obedece a ñnes
ideológicos o macropollticos. Hermet señala igualm ente que los fundam entos de la legitim ación también
son similares entre los regímenes de autoritarism o liberal y la gobernanza. La a utoridad pública dentro de
estructuras de gobernanza sustenta, aunque no se reconozca siempre de manera explícita, su legitim idad
no tanto en un Input de origen - legitim idad derivada del m andato electoral - sino en el in p u t cooptado,
esto es, la relación con los nuevos actores de la "sociedad c ivil”. Por o tra parte, la legitim idad en ambos
regímenes depende cada vez en m ayor medida de los outputs, y en p articula r de los resultados económicos.
(Hermet, 2004).
51 En efecto, para Hermet, varios ejercidos de gobernanza habrían tenido p o r objeto hacer más gober
nables los democracias, en prim era instancia a p a rtir de la adopción del sufragio universal masculino o
posteriormente con e l Estado Providencia, tom ado paradójicam ente de un régimen auto rita rio com o el de
Bismarck.
95
problemas para la gestión. "En definitiva, el gran problema,

o más bien, la finalidad mayor de la gobernanza consiste en
hacer compatibles dos exigencias contrarias: de una parte, re
forzar el pluralismo con base en su contribución cualitativa al
mejoramiento de los procedimientos de una acción política,
entendida en un sentido pos-estatal; de otra parte, "despa-
rasitar" cuantitativamente ese pluralismo al liberarlo de sus
elementos inútiles o perjudiciales para la eficacia" (Hermet,
2004:19).
Papadopoulos (2002) por su parte, señala que las estruc

turas de gobernanza son una expresión de pluralismo pero
que este no es necesariamente equivalente a la democra
cia, como tampoco al interés general. "Es poco frecuente
que el pluralismo de las redes refleje fielmente el pluralismo
social... (Existe) entonces el riesgo de una captación por los
intereses mejor organizados que utilizan sus accesos públicos
para preservar sus rentas" (p. 141).
Finalmente, J.C. Monedero critica el uso de los conceptos

de gobernabilidad y gobernanza en los discursos sociales
y políticos. En primer lugar, ataca el hecho de que la go
bernabilidad se presente despojada de sus connotaciones
ideológicas (como ejercicio pacífico y consensuado del
poder político); luego advierte sobre el traslado de este
núcleo ideológico a otra palabra, que es la gobernanza:
"En este viaje se corre el riesgo tanto de asumir la retirada del
Estado como articulador del interés común, como de aceptar
una sociedad civil complaciente que ha perdido la capacidad
crítica y el impulso social transformador" (2003:59).
96
Recapitulación
CAPITULO 3
RECAPITULACIÓN
' 1. COMENTARIOS GENERALES SOBRE

GOBERNANZA Y GOBERNABILIDAD
1.1. Tantb la gobernabilidad como la góbernanza, res

ponden a cambios Observados en la dinámica social, los
cuales se han extendido a la esfera pública y estatal. Esto
ha propiciado la emergencia de nuevos réferenciales para
la acción pública y nuevas interpretaciones sobre el papel
y rol del Estado. En este contexto de ubican los usos y sig
nificados dé los dos términos:
1.2. El examen realizado sobre el origen y usos de los dos

términos, permite concluir en primer lugar, que uno y otro
presentan especificidades que ameritan o justifican su tra
tamiento por separado; en segundo lugar, la diversidad de
enfoques, tradiciones y usos han generado una pluralidad
de definiciones y conceptos asociados a los mismos, lo
que obliga al investigador en cada caso, a hacer explícita
la concepción que se teriga de cada uno; esto con el fin de
evitar posibles interpretaciones que induzcan al error.
1.3. Hasta hace poco se hablaba de gobernabilidad

únicamente, pero la góbernanza (o "gobernancia" como
algunos la traducen) nos ha llegado desde dos fuentes
originarias: una primera que maneja un concepto analítico
para tratar de entender y comprender los cambios ocurri-
97
dos en los gobiernos de la reciente Europa, que entiende

la gobernanza como un proceso de "desestatización" del
gobierno; es decir, la tendencia hacia formas horizontales
de cooperación público/privada/comunitaria en la activi
dad gubernativa, vinculado con escenarios de interacción
más abiertos de carácter multinivel o multilateral.
Una segunda fuente son los organismos internacionales

de financiación y fomento al desarrollo tales como el Ban
co Mundial, el PNUD, el BID y la OEA que pusieron de moda
el término "Governance", pero usado en un sentido nor
mativo o prescriptivo (se trata de un principio o guía para
la acción antes que un esquema para el análisis); de esta
manera, la "good governance" o "buena" gobernanza se
utiliza como principio de gestión de recursos y de legitima
ción de las reformas institucionales. En este último uso del
término, la gobernanza y la gobernabilidad se confunden
en uno solo y se habla entonces de rendición de cuentas,
de transparencia, de gestión eficiente, de orientación al
mercado, de la participación y control ciudadano, de ca
lidad de las normas e instituciones, en fin, todo esto hace
parte de las recetas del "buen" gobierno.
1.4. Es factible discriminar una teoría o paradigma de la go

bernabilidad, frente a otra de la "governance" o gobernanza,
para el caso de América Latina, debido a que allí estas dos
tradiciones se han desarrollado de manera independiente,
aunque actualmente se presenten de forma paralela. Ten
dríamos por tanto, un concepto propio de "gobernabilidad",
frente a otro de "governance" o gobernanza. Además en la
tradición latinoamericana, el concepto más usado ha sido el
de gobernabilidad, antes que el de "governance" o gober
nanza, el cual ha aparecido con fuerza en los últimos años,
pero sin llegar a absorber a la anterior gobernabilidad; es
más la presencia simultánea de los dos ha ayudado a gene
rar mayores confusiones sobre sus respectivos contenidos y
alcances. De todo esto se pueden observar tres tendencias:
98
Recapitulación
a) Una que trata de incluir la gobernanza dentro de un

concepto ampliado de gobernabilidad ("gobernabilidad
pura y dura", en términos de Prats i Catalá; la "governance"
quedaría referida al componente institucional o marco
normativo, y la gobernabilidad sería la capacidad un sis
tema social para enfrentar los retos y aprovechar las opor
tunidades.
b) Otra corriente incluye la gobernabilidad (como "buen

gobierno") dentro de un concepto más general de gober
nanza que significa la existencia de estructuras sociales
proclives a la cooperación y álianzas público- privadas (tal
sería el caso de la UNDP).
c) Finalmente, está una tendencia que le da un diferencial

específico a la gobernanza al identificarla como un estilo
diferente de gobierno menos centralizado y autoritario y
más participativo
Por su parte en Europa y E.U., el término "governance" ha

englobado al de gobernabilidad. Allí encontramos un solo
término cuyo concepto ha variado en el tiempo y en la ac
tualidad se habla de "governance" y no de "governability".
1.5. La gobernabilidad se remite en últimas a la capaci

dad o facultad de un sistema gubernamental para dar res
puestas adecuadas, frente a.requerimientos, y demandas
sociales, mediante procesos de estructuración de políticas
públicas. Ahora bien, dado que al gobierno como institu
ción política, le corresponden las labores de conducción
y liderazgo político, es de esperar que cumpla un papel
central en la gobernabilidad de un sistema político. Esta
tarea que deber realizar todo gobierno se sustenta on las
siguientes atribuciones^^:
a) La presentación, legitimación, ejecución y defensa de
52 Referidas especialmente oleoso colom biano.
99
Cobemabilidad y gobernanza:
Propedéutica para estudios de poiiticas públicas
un proyecto político. La campaña política, las elecciones

y los resultados de éstas, determinan estas facultades, las
cuales pueden ser mayores o menores, según el grado de
apoyo popular obtenido.
b) Facultades decisorias en los más importantes aspectos

formulados en su proyecto político, tales como: manejo de
las relaciones internacionales, el orden público, la política
económica, la política social y el modelo de desarrollo.
c) El acceso a los recursos financieros que posibilitan la

concreción del proyecto, tales como manejo del presu
puesto, búsqueda de financiación del proyecto, impuestos,
etc.
d) Recursos de orden normativo tales como: iniciativa le

gislativa, potestad reglamentaria, declaratoria de estados
de excepción, sanción de leyes y facultades extraordina
rias, entre otros.
e) Potestad nominadora y control de la burocracia, me

diante el nombramiento y retiro de los altos funcionarios
del gobierno y participando en la designación de otros
altos cargos del Estado.
Por lo anterior, se considera que la atribución o responsa

bilidad acerca del mayor o menor grado de gobernabilidad
observado, corresponde en gran medida al gobierno y no
tanto al sistema social o incluso al sistema político, dado
que sus componentes no tienen la función de conducción
política y mucho menos los recursos y facultades que se
necesitarían. Atribuir la gobernabilidad a la capacidad
del "sistema social" o del sistema político en general, es
desviar el eje de responsabilidad que como atributo políti
co-constitucional le corresponde al gobierno. Ahora bien,
conscientes de la capacidad limitada de los gobiernos
contemporáneos y de la necesaria interacción de este con
m
Recapitulación
otros actores e instituciones, se propone que la gobernabi-

lidad sea un atributo propio (da cuenta de él) del sistema
político dentro del cual gira la acción propiamente guber
nativa.
1.6. La gobernanza, en cambio no es una capacidad en

sí misma sino una cualidad o característica de un sistema
político que permite una determinada forma de interac
ción entre los actores políticos relevantes. Un concepto
más operativo para el análisis de la gobernanza podría ser
el de "estructuras de gobernanza", el cual se concretiza en
la existencia de determinados tipos de redes y sus interac
ciones efectivas en procesos de políticas públicas” .
1.7. Planteadas las cosas de este modo, queda por esta

blecer qué relación de correspondencia existe entre una
capacidad y una cualidad, es decir, si la gobernabilidad
determina a la gobernanza o viceversa, o ambas están
imbricadas de manera interdependiente. Algunos plan
teamientos afirman que la gobernabilidad es una variable
dependiente de la gobernanza, en la medida en que ésta
provee el marco institucional de las reglas de juego que
hacen posibles las interacciones e intercambios. En esta di
rección, podemos encontrar los planteamientos de Torres
(2007) quien propone relacionar gobernanza, gobernabi
lidad y buen gobierno, a partir de los planteamientos de
Prats (2003). Para Torres, la definición correcta de estos tér
minos, debe vincular las reglas de Juego con la gobernanza,
las capacidades con la gobernabilidad y el buen gobierno,
con el uso de esas capacidades para el bien común.
1.9. Existe una crítica común a ambos conceptos y se

refiere a la doble condición de los mismos: a) como posibi-
53 Como señalamos antes, en este documento nos referimos a "gobernabilidad'', p ara señalar tod o ese
conjunto de aproxim aciones sobre capacidad de gobierno y sistema politico frente a demandas y necesi
dades sociales. La gobernanza, p o r su parte, se considero bien sea como un m odo de coordinación social a
través de redes (Messner, Lechner) o más en relación con la política, com o un nuevo m odo de gobierno más
horizontal (Mayntz).
10 1
lidad (utópica) de formas más democráticas, participativas,

responsables y eficientes de gobierno y b) como nuevas
formas de contención y control social, como un freno á
verdaderas expectativas y demandas ciudadanas. En este
último sentido, la gobernabilidad y la gobernanza no serían
más que "ficciones" sobre el funcionamiento acertado de
las democracias occidentales, pero que en el fondo revis
ten otras formas de control cimentadas sobre la necesidad
de encontrar nuevos principios de gobierno acordes con
las exigencias de una realidad compleja, convulsionada y
mundializada.
2. LA RELACIÓN GOBERNABILIDAD,
GOBERNANZA Y POLÍTICAS PÚBLICAS:
UNA PERSPECTIVA TEÓRICA POR CONSTRUIR
Las relaciones entre los conceptos de gobernabilidad,

gobernanta y políticas públicas, se presentan de manera
ambigua, no son muy explícitas o se dan como un su
puesto, en la mayoría de los textos especializados; por lo
tanto, dichas relaciones parecen estar aún por definirse
y aclararse desde el punto de vista teórico. De otra parte,
las trasformaciones contemporáneas de la acción pública
exigen la construcción de mejores instrumentos teóricos
y metodológicos para apreciar estos fenómenos sociales.
Nuestra propuesta de investigación pretende llenar este
vacío teórico, proponiendo relaciones entré los conceptos
y planteando posibles problemáticas de investigación a
partir de la revisión de Estado de Arte.
En efecto, las revisiones teóricas permiten concluir que

desde el paradigma (en térmiríos de Mayntz) dé la gober
nanza -"governance"-, la noción de policy network -redes
de políticas- establece relaciones directas en lo teórico y
lo metodológico con el análisis de políticas públicas. Por
otra parte, algunos autores han planteado recientemente
algunas relaciones entre la gobernabilidad y el análisis de
102
Recapitulación
políticas públicas como fundamentos de investigación.

Estas propuestas nuevas implican una modificación de
los planteamientos que conciben el papel de las políticas
públicas como variable, instrumento u oportunidad para la
gobernabilidad, antes que unidad de análisis en sí misma,
que es precisamente como la toman los teóricos de las
políticas públicas^'*.
De igual manera, los enfoques de políticas públicas han

considerado el gobierno en relación con las necesidades
de sus propios marcos teóricos; esto es, en lugar de una
conexión de los fenómenos en términos de gobernabili
dad -como función o como cualidad del sistema político-,
lo que existe es una consideración del gobierno en tanto
actor privilegiado de políticas, su campo de actuación y su
vinculación al problema de la decisión pública.
Hecha esta breve aclaración, propondremos a continua

ción algunas posibilidades de relación teórica y problemá
tica entre los conceptos estudiados, que se espera, sirvan
como fundamento a futuros proyectos de investigación
sobre la problemática.
2.1. La gobernabilidad desde el análisis de políticas

públicas.
Desde el nacimiento "oficial" de los estudios de polí

ticas públicas en 1951“ el interés del nuevo campo de
conocimientos se dirigió a entender y explicar el proceso
de elaboración de las policies. El movimiento se originó a
partir de dos fuentes de preocupaciones. 1) La escalada
54 Algunos autores como Paul Sabatier y Jenkins-Smith (1999) proponen que la u nidad de análisis sea el
subsistema de políticas. Esto es. que se ponga el acento sobre el com portam iento de actores o grupos de
actores (como las advocacy co a litio n ) en relación con el cambio y la im plementación de las políticas, en
lu ga r de centrarse exclusivamente en el proceso de políticas.
55 Más específicamente en ia Universidad de Stanford, durante e l simposio organizado p o r Lerner y

LassweII titulado: T he Policy Sciences:Recent Developments in Scope a nd Methods".
103
Gobernabilidad y gobemanza:
Propedéutica para estudios de políticas púbiicas
de problemas que aparecían como inmanejables para

los gobiernos de los países desarrollados dirigió a los po-
//cy makers (políticos y gobernantes) a buscar ayuda para
solucionar estos problemas; 2) La Contraparte de los in
vestigadores académicos, quienes se aprestaron a aplicar
sus conocimientos para tratar esos problemas (Ham y Hill,
1993). Encontramos aquí una preocupación común a la
señalada por el Informe de la Trilateral en 1975, que intro
dujo el concepto de gobernabilidad (véase el apartado 1),
pero en 1951 el énfasis de los estudios de políticas públi
cas se concentró en mejorar la decisión pública mediante
asesoramiento, empleando técnicas de la planificación y la
ingeniería de sistemas, entre otras.
De esta manera, se esperaba que los problemas a que

se enfrentaban los gobiernos se solucionarían mejorando
las decisiones públicas y no estudiando el ambiente que
determinaba la calidad del gobierno (esto último es una
preocupación más cercana ai tema de la gobernabilidad).
Las cosas continuaron así, hasta finales de los 70's cuando
se aprecia un cambio de énfasis hacia la implementación
y el retiro hacia la academia en busca de reformulaciones
teóricas. Así mismo, hubo intentos para establecer un
centro de estudios de políticas en el Reino Unido que pro
dujera alta calidad de trabajos sobre los problemas de go
bierno, el cual no llegó a materializarse. Posteriormente, el
análisis de políticas entra con fuerza en Europa Continental
durante los ochentas, recibiendo nuevos énfasis y preocu
paciones que tienen que ver con la intervención pública,
la legitimidad y funcionamiento del Estado y la dinámica
social, entré otros“ . En todo el recorrido realizado (parti-
56 5epuede caracterizar una prim era generación del análisis de políticas (SO\ 6 0 's y parte de los 70 's ),
p o r el énfasis en los procesos declsionales, en la form ulación y diseño de políticas donde el analista cumplía
Uña la bo r de asesoramiento a-ideológico, bajo el paradigm a de la decisión racional. Unó segunda genera
ción de análisis de políticas (finales de los 70 '$) preocupada más p o r la refíexión que p o r la acción mediante
asesoramiento, que reivindica el papel de la im plem entacióri y que supera e l paradigm a racional p o r un
m odelo interactivo, transaccional o incremental. Finalm ente una tercera generación de estudios de policy
con los aportes europeos proclive a ¡os aspectos ideológico-pollticos que superan la anterior perspectiva
concentrada en la maximlzación de la acción estatal (Jiménez, 1998, cap. 6).
m
Recapitulación
cularmente al menos hasta el final de los ochentas), no se

encuentra desde los estudios de policies una reflexión que
conecte los problemas de la gobernabilidad a su marco de
análisis:.
c
The policy field includes work that seeks only to unders

tand and explain the process of public policy making
-"knowlegde of", in Lasswell's terms. Little can be said
about such work that is not also aplicable to the social
sciences more generally (Bobrow y Dryzek, 1987:4).
2.2. Las políticas públicas desde los análisis de

gobernabilidad.
Como mencionamos antes, los analistas de la gobernabi

lidad han propuesto recientemente algunas posibilidades
de relación con el análisis de políticas. Hemos identificado
al menos tres posibles abordajes que relacionan las polí
ticas públicas a partir del problema de la gobernabilidad.
Estas han puesto especialmente énfasis en la formación de
la agenda pública y en los procesos de implementación,
como veremos a continuación.
a) Gobernabilidad democrática y agenda pública. Este

erifoque rescata el papel de las políticas públicas dentro
del "paradigma" de la gobernabilidad de tal manera, que el
problema de la gobernabilidad puede ser abordado desde
el enfoque de políticas, especialmente si se enfatiza en la
construcción social de los problemas y en |a agenda públi
ca. Esto ofrece enormes posibilidades ,para.que se pueda
realizar una integración de los dos paradigmas, o al menos
un tipo de análisis integrado que pueda compartir y utilizar
categorías de uno y otro lado. En este planteamiento, el
necesario alineamiento entre jas demandas sociales, con
cretadas en términos de problemas públicos y la capacidad
de respuesta gubernativa, conduce al punto neurálgico
del proceso mediante el cual esas problemáticas públicas
105
GobernabWdady gobernanza:
Propedéutica para estudios de poiíticas púbiicas
se convierten en políticas públicas. La conexión entre go-

bernabilidad y políticas públicas ocurre precisamente de
esta manera: al momento de la conformación de la agenda
pública (Tomassini, 1998; J.O. Prats, 2003).
Para Tomassini (1998,55), el análisis debe centrarse en la

forma antes que en el contenido de la agenda pública pues
lo que resulta más productivo para el analista es la manera
cómo es conformada la agenda. En la medida en que una
agenda pública es más construida y controlada por la socie
dad, mayores serían los niveles de gobernabilidad que se
obtendrían. De esta manera, el análisis de políticas públicas
permitiría establecer los niveles de gobernabilidad demo
crática dentro de un subsector específico de políticas. Dado
que esté punto fue anteriormente planteado, con relación
al caso latinoamericano, remitirnos al lector al apartado 2.4
del capítulo I.
b) Gobernabilidad, instituciones y políticas. Para J. O. Prats

deben integrarse el papel de las instituciones con las pro
blemáticas de la gobérnabilidad. Ofrece además una defi
nición positiva y negativa de la gobernabilidad, según se
presenten o no procesos "afortunados" de políticas públi
cas. De igual manera que en la sección anterior, se concibe
la gobernabilidad como la capacidad de un gobierno para
formular e implementar decisiones públicas; esta defini
ción señala la tensión entre las demandas sociales y las res
puestas públicas, entre las necesidades y las capacidades.
La anterior sería una aproximación básica y minimalista de
gobérnabilidad, la cual se preténde enriquecer y comple
mentar al incluir él papel de las instituciones.
Dado que la capacidad dé formular e implementar polí

ticas requiere procesos de interacción entre actores estra
tégicos en diferentes niveles de política, es allí donde se
incluye el papel que juegan las instituciones, las cuales fun
cionarían como las dotaciones en términos de derechos y
m
Recapitulación
n
oportunidades de los individuos, otorgando o negando

oportunidades de realización de políticas públicas efec
tivas para la sociedad (Prats, 2003). Así, la gobernabilidad
estaría condicionada por los patrones existentes de inte
racción (instituciones) y las oportunidades de concreción
de políticas que esas reglas o patrones posibilitan: "Esta es
una buena forma de vincular gobernanza y políticas a través
de la gobernabilidad, que en último término hace referencia
al refuerzo mediante el proceso político de las demandas y
preferencias canalizadas institucionalmente y las políticas
llevadas a cabo" (p. 9, subrayado fuera de texto).
De esta manera, la gobernanza estaría referida a procesos

de interacción social regida por reglas de juego (institucio
nes), y la gobernabilidad pasaría a ser algo más amplio que
el desempeño gubernamental, sería la cualidad conjunta
del sistema sociopolítico para gobernarse así mismo en el
contexto de otros sistemas más amplios de los que forma
parte (Kooiman, citado por Prats i Catalá, 2001). En esta
propuesta, las necesidades no son exclusivas de la socie
dad y las capacidades tampoco lo son del gobierno, sino
que son interdependientes como políticas y sociales, como
públicas y privadas, referentes al Estado y a la sociedad:
las necesidades (demandas) y las capacidades (políticas
efectivas) se construyen socialmente y el resultado depen
de de la estructura institucional y de los actores.
En este contexto es que se propone una doble aproxima

ción al concepto de gobernabilidad: 1) Dimensión analítica.
en cuanto se fundamenta en reglas formales e informales
que inciden en la interacción de actores estratégicos, gene
rando un mayor o menor grado observable de correspon
dencia entre necesidades y capacidades; 2) Dimensión nor
mativa. en tanto requiere la identificación acerca de cuáles
son dichas necesidades básicas y Jos objetivos a cumplir
por las políticas públicas; en este punto, la gobernabilidad
se asocia con mayores niveles de democracia y bienestar.
107
Gobemabilidad y gobernanza:
Por ahora nos interesa el concepto analítico o descriptivo

de la gobemabilidad (lo que puede ser apreciado o medi
do); por lo tanto, es necesario establecer las condiciones
necesarias y suficientes para que las instituciones políticas
transformen las demandas o necesidades en poiíticas o re
gulaciones efectivas. Habrá mayor gobemabilidad cuando
la correspondencia entre necesidades/políticas sea mayor
y viceversa. La perspectiva analítica ofrece a su vez, dos
tipos de conceptos operativos sobre gobemabilidad: a)
Negativa y b) Positiva.
La gobemabilidad analítica negativa, se define como la

ausencia de ingobernabilidad; la condición necesaria míni
ma (pero no suficiente) es que exista capacidad de formu
lación de políticas, lo cual no ocurre en situaciones de crisis
de gobierno o de coaliciones donde se impide tal proceso
(ingobernabilidad). Este tipo de aproximación se preocupa
de la transformación de las preferencias ciudadanas en
políticas a través de instituciones políticas, pero no se ocu
pa de la implementación (como es el caso tratado antes);
por ello, las variables frecuentes de análisis son: sistema
electoral, sistema de partidos, ia relación entre poderes, la
ideología y las condiciones económico-sociales.
La gobemabilidad analítica positiva complementa la

anterior, pues se refiere a la efectiva implementación de
las políticas y es ia condición suficiente para la gobernabilí-
dad. Aquí las variables que determinan la implementación
están referidas en gran medida a los diseños instituciona
les que posibilitan o entorpecen la implementación de las
políticas. Es decir, se hace necesario el análisis de políticas
públicas para establecer el nivel de desempeño institucio
nal y valorar la gobemabilidad.
c) Evolución de la teoría de la gobernanza y políticas pú

blicas. La propuesta de Renate Mayntz (2000), que ya ha
sido presentada en este trabajo de manera introductoria
108
Recapitulación
(ver "punto de partida"); propone que la evolución de la

gobernanza está determinada por los énfasis en los estu
dios de políticas públicas, pero referido más al contexto
europeo que al anglosajón, veamos:
El paradigma de la g o v e r n a n c e y sus ampliaciones
Paradigma Elaboración de las políticas públicas (por parte del gobierno) e

fundamental implementaclón de éstas (a cargo de tasagencias públicas).
r extensión Incluye la perspectiva bottom-(/p; estructura sectorial y

comportamiento de los destinatarios.
2“extensión Incluye la formulación e implementaclón de las políticas en el

interior de las redes públlcas/privadas y en los sistemassociales de
autorregulación.
3* extensión Incluye el efecto de laspolíticas europeasen lasestructuras

sectoriales internas y en la hechura de políticas en el ámbito
nacional.
4* extensión Incluye el nivel europeo de formación de políticas.
5° extensión Incluye los procesos políticos de input sobre los niveleseuropeo y

nacionales.
Fuente: Mayntz (2000).
La evolución pretende demostrar cómo se fue pasando

de estudios iniciales cuyo énfasis era la acción del gobierno
y sus agencias como responsables directos de la conduc
ción política, a extensiones sucesivas del paradigma que
ponían el acento en las estructuras, actitudes y comporta
mientos de las comunidades beneficiarías (1* extensión),
para luego pasar a cuestionar el papel central del Estado
(gobernanza política) y fijar la atención en nuevos centros
y escenarios alternativos de decisión política (societal
governance). De esta manera surgieron los principios del
mercado y la autoorganización horizontal como opciones
109
Gobemabilidad y gobernanza:
al control político jerárquico de producción de políticas (2°

extensión); finalmente, los procesos de construcción de la
Unión Europea exigieron nuevas aproximaciones al estu
dio de las policy más allá de los marcos del Estado nacional
(posteriores evoluciones).
Los cambios de énfasis en los estudios de políticas públi

cas sirven de indicadores para inducir cambios en el pa-.
radigma de la gobernanza; esto haría pensar en la posible
existencia de un único paradigma conformado por los pro
blemas de la governance y su articulación de las políticas
públicas. En todo caso, él estudio de las políticas públicas
se convierte en un referente fundamental para determinar
los cambios que, a nivel de una teoría de la gobernanza,
se convierten en determinantes de la acción pública y del
papel que se le asigna al gobierno en un momento deter
minado. Concluyendo: pareciera que el arsenal que ofrece
el enfoque de políticas públicas (estudio del proceso,
análisis de actores, modelos de elaboración, tipologías y
estilos, etc), es el mismo instrumental que se necesita para
estudiar los problemas propios de la gobernanza.
Por otra parte, la noción de policy network - red de políti

cas - desarrollada a partir de los 70's es un elemento central
de la concepción contemporánea de gobernanza. Esta
última, se refiere en esencia a una forma de coordinación
social ejercida a través de redes (Messner, Lechner) que en
lo político se plasma en una nueva forma de gobierno en
donde la toma de decisiones de política pública se realiza
en redes de políticas, escenarios de autogobierno, políticas
contractuales, partenariats, etc.; todas ellas expresiones de
una tendencia a la coordinación horizontal antes que al
ejercicio vertical de la autoridad (Mayntz, Gaudin, Papado-
poulos, entre otros). En este caso, se trata de una evolución
que parecería ir del análisis de políticas públicas hacia la
gobernanza, en donde la noción de red se convierte, de un
esquema de representación de las relaciones entre actores
110
Recapitulación
durante la construcción de una política pública a la carac

terización de una nueva forma de gobierno que trasciende
la coordinación política ejercida primordialrfiente por el
Estado o la coordinación a través del mercado^^.
Renate Mayntz (2000) señala que la gobernanza moderna

es ante todo "un nuevo modo de gobernar... más coopera
tivo, diferente del antiguo modelo jerárquifo, en el que las
autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los
grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil" (p. 1)
lo que corresponde esencialmente a la "cooperación entre
el Estado y la Sociedad Civil para la formulación de las políti
cas públicas". Dado que esta cooperación reviste diversas
formas, expresadas en una variedad de estructuras de go
vernance (Mayntz), la investigación invita a los estudios de
caso, a la caracterización de las estructuras institucionales
que reviste la relación de actores privados y públicos en
torno de una política dada o en un subsistema de políticas
dado.
Gaudín (2004) plantea, sin embargo, que si bien bajo el

término gobernanza se describen prácticas emergentes y
algunas regularidades que delinean un "estilo particular de
gobierno", frecuentemente se descuida el análisis de sus
implicaciones políticas y sociales^®. Similares preocupacio
nes pueden encontrarse en Mayntz, Hermet, Papadopoulos
entre otros. En efecto, aunque las diferentes estructuras
de governance parecen adecuadas para la gestión de la
complejidad y la búsqueda de la eficiencia, los analistas
olvidan preguntarse por sus efectos sobre la democracia.
En consecuencia, el análisis deberla ocuparse de indagar
quienes participan, cómo lo hacen, con qué recursos y qué
57 Autores como Messner, Lechner, M a y n a y êssop entre otros, señalar} que la godernonco aparece
fundam entalm ente com o respuesta tan to a las fallas del Estado com o d el mercado, com o formas de coor
dinación social. En consecuencia, es una h rm a de coordinación que com bina estado, mercado y sociedad.
58 “A utrem ent dit, la gouvem ance etivisagée comme style de gouvernement négoclée des polHiques p u
bliques ne d o it pas seulement étre décrite mals aussl interrogée dans ses im plicatio ns : d quelles conditions
politiques sedéveloppe-t-elle ?£tavec quels efíets sociaux 7» (Gaudin, 2004:214)
111
Gobernanza y gobernabiUdad en Bogotá:
Una aproximación a partir de la política de empieo (2001- 2005)
intereses son representados y por otra parte, quienes son

excluidos y cómo se articulan los intereses particulares
de los miembros de las redes con la garantía del interés
general.
Para terminar, se puede concluir que tanto el paradigma

de la gobernabilidad así como el de las políticas públicas,
son complementarios, e incluso a veces necesarios. Las op
ciones están abiertas, se requiere en consecuencia de más
trabajos de investigación que refinen y pongan a prueba la
integración de los paradigmas de gobernabilidad, gober
nanza y el análisis de políticas públicas.
112
Referencias teóricas de caso
SEGUNDA PARTE:
GOBERNANZA Y GOBERNABILIDAD EN
BOGOTÁ. UNA APROXIM ACIÓN A PARTIR
DE LA POLÍTICA DE EMPLEO (2 0 0 1 -2 0 0 5 )
CAPÍTULO 4
REFERENCIAS TEÓRICAS PARA EL CASO®"
1. NUEVAS TENDENCIAS EN LOS ESTUDIOS

SOBRE EL GOBIERNO
Como se mencionó en la presentación, el propósito

central de esta investigación es poner a prueba algunos
de los planteamientos recientes a propósito de las trans-
formaciones del Estado, el gobierno y la acción pública.
En eista dirección, a los estudios sobre la gobernabilidad
que habían aparecido en los años setenta a propósito del
informe de la Comisión Trilateral, se suman los desarrollos
recientes sobre la gobernanza que se han convertido en
una fértil cantera de investigación*®.
59 En este capituló, retomamos los elementos teóricos y metodológicos construidos o p a rtir del estado del
arte (ver prim era parte), ju n to con referencias adicionales que perm itirán el análisis del caso propuesto: la
política de empleo en Bogota.
60 Acordamos con Le Galés (2005) que la gobernanza es un campo de investigaciones que se interesa por
las formas de coordinación, pilotaje y dirección de los sectores, de los grupos y de la sociedad, más allá de
los órganos y estilos tradicionales de gobierno. Para este autor, la gobernanza como noción propone una
m irada para estudiar las transformaciones y continuidades del Estado y la acción pública, en el marco más
general de lo regulación económica, social y política; lo que ofrece tres ventajas como marco de investiga
ción: perm ite revelar las deficiencias y límites de los marcos de análisis existentes frente a fenómenos de
los que no pueden d ar cuenta; sugiere nuevas relaciones entre las variables y finalm ente, perm ite esbozar
nuevas direcciones para los trabajos empíricos.
113
Gobernanza y gobernabilidad en Bogotá:
Una aproximación a partir de la política de empleo (2001 - 2005}
Estas dos nociones han tenido diversos usos, algunos de

los cuales han permitido legitimar recetas y prácticas para
deslegitimar al Estado, fortalecer al mercado y minimizar
la democracia y la política. Los planteamientos iniciales
sobre la gobernabilidad, por ejemplo, postulaban una re
ducción de las demandas democráticas a fin de garantizar
la supervivencia de la democracia liberal. Igualmente, la
noción de "buena gobernanza" impulsada a instancias -y
presiones- del Banco Mundial hace referencia a trabajos
próximos del public choice y del New Public Management,
que la conciben como un problema de eficacia de la acción
pública. En este uso, la governance es pensada contra el
gobierno, como una forma de gestión despolitizada que
permita un juego más libre del mercado y sus actores. La
gobernanza remite entonces a la definición de reglas que
reduzcan los costos de transacción y mejoren la eficacia de
las políticas públicas organizando la competencia entre
agencias®’. En suma, una "buena gobernanza" tan absurda
como ilusoria (Le Galés, 2005:244).
En esta investigación, en contravía de los usos y propó

sitos que acabamos de mencionar, hemos adoptado una
perspectiva analítica que permita utilizar y probar estas
nociones con el objeto de estudiar las trasformaciones,
tanto como las continuidades, en el ejercicio del gobierno
y la construcción de las políticas públicas. En este capítulo,
se presentan estas nociones y se examina brevemente el
planteamiento de que la gobernanza es una exigencia fun
cional para la gobernabilidad: lo que no implicaría, creemos
nosotros, la superación del gobierno (government) sino la
transformación del estilo de gobierno. Posteriormente, se
presenta el debate en torno a la aplicación de estos con
ceptos en el caso del gobierno de las ciudades.
61 Los defensores de esta perspectiva olvidan a m enudo que la gobernanza no ha reemplazado a l go
bierno, Igualm ente, que no es solamente un problem a de gestión que perm ita la reducción de los costos de
transacción y coordinación en y entre las redes. Como indica Le Calés, la gobernanza im plica cuestiones de
"elecciones colectivas,de valores, de debates contradictorios, de enñentam iento entre intereses diversos, de
interés general, de le gitim idad, de democracia, en suma, de p o lítica " (2005:249).
114
deferencias teóricas de caso
Desde su aparición como concepto teórico y analítico, la

gobernabilidad ha sido usada en contextos diferentes y con
significados variados aunque complementarios. En efecto,
se ha hablado de gobernabilidad en relación con las reglas
del sistema político para resolver conflictos entre actores y
para producir decisiones (legalidad). Se le relaciona, tam*
bién, con el funcionamiento adecuado de las instituciones
y la aceptación ciudadana (legitimidad). Igualmente, con
la respuesta a las demandas sociales (eficacia); con la ge
neración de consensos y la inclusión de múltiples actores
sociales Interactuando mediante métodos democráticos
(participación^) (Gallicchio y Villacorta, 2003).
Esta diversidad de usos de la gobernabilidad, que osci

lan entre la vocación analítica y el propósito normativo se
encuentran, al menos, entre dos perspectivas diferentes:
una que enfatiza en las capacidades gubernamentales®^ y
otra que considera la gobernabilidad como una capacidad
de la sociedad, qué trasciende las capacidades deí gobier
no®^. Aun así, pese a la diversidad de usos, consideramos
que en esencia la gobernabilidad hace referencia a la
capacidad de un gobierno para formular e implementar
decisiones públicas, a la tensión entre demandas sociales y
las respuestas públicas; esto es, entre las necesidades y las
capacidades. Por lo tanto, un análisis de la gobernabilidad
invita forzosamente aunque no exclusivamente a conside
rar los procesos de construcción e implementación de las
políticas publicas®®.
62 Como en los trabajos sobre gobernabilidad democrática, que enfatizan en la construcción participa-
tiya de las agendas públicas asi como e l respeto de las instituciones y procedim ientos dem oaáticos en el
ejercicio del gobierno.
63 Luciano tom assini (1998) propone com o gobernabilidad la capacidad del gobierno p ara “com patibi-
tizar" demandas sociales prioritarias con la m ayor participación posible en la construcción dé la agenda y
las decisiones de politico.
64 Prats (2003) considera lo gobernabilidad como una capacidad social, un a trib uto colectivo de la so
ciedad.
65 Esto, en lo m edida en que lo gobernabilidad no se reduce a las políticas públicas, aunque estas sean
uno de sus elementos centrales.
115
Gobemanza y gobernabilidad en Bogotá:
Una aproximación a partir de la política de empleo (2001 - 2005)
Por SU parte, la gobernanza en sentido analítico se

plantea como una noción diferente a la de gobierno - no
necesariamente contraria - y hace referencia a "un modo de
coordinación social que no presupone ni la autonomía ni aun
menos la soberanía de un gobernante publico" (Jean Leca
en Papadopoulos, 2002:133). La gobernanza critica la idea
tradicional (y jerárquica) de un gobierno central capaz de
proveer una dirección a ia sociedad a partir de un proceso
racional de decisión e impiementación de políticas públi
cas y se presenta como herramienta analítica para ia com
prensión de las nuevas formas de asignación de objetivos
y de toma de decisiones colectivas para una sociedad. De
acuerdo con Renate Mayntz, ia gobernanza moderna co
rresponde esencialmente a la "cooperación entre el Estado y
la Sociedad Civil para la formulación de las políticas públicas".
Dado que esta cooperación reviste diversas formas, expre
sadas en una variedad de estructuras de gobernanza®®, la
investigación invita a los estudios de caso que permitan ca
racterizar los diversos arreglos institucionales que reviste
la relación de actores privados y públicos en torno de una
política o un subsistema de políticas dado.
2. GOBERNANZA Y GOBERNABILIDAD:
¿QUÉ RELACIONES Y CUÁLES IMPLICACIONES
PARA EL ESTUDIO DEL GOBIERNO?®^
El debate sobre la gobernabilidad surge, paradójicamente,

en medio de la recuperación de la tradición liberal del Es
tado mínimo, pero no para abogar por una reducción del
poder del Estado sino todo lo contrario, para remediar una
falta de poder y de conducción política (Bobbio, 1997). Res
pecto a la gobernanza, en un sentido similar, el debate parte
del reconocimiento de la complejidad de la acción pública y
66 M ayntz (2001} señala tres maneras de cooperación entre Estado y sociedad civil ligadas a procesos de
gobernanza: arreglos neo-corporativos, redes mixtas, y algunas formas de autorregulación de la sociedad
como los gobiernos privados.
67 Este aparte esta basado en lo fundam ental en el orticuloiJim énez, W., Roncando, P. y Ramírez, C (2006)
e igualm ente en Ramírez (2007).
116
postula la necesidad de un cambio en el estilo del gobierno

para garantizar su capacidad de respuesta. Las dos nocio
nes aparecen relacionadas: la cooperación entre actores
gubernamentales, privados y sociales en la construcción de
políticas públicas es necesaria para garantizar la satisfacción
de las demandas sociales -la efectividad de las políticas-.
2.1. Las relaciones entre gobernanza y gobernabílídad.

La política pública como referente
Los análisis sobre la gobernabilidad y, en particular, sobre

la gobernanza aparecen ligados a diagnósticos sobre la "in
capacidad" del gobierno para responder a los problemas que
le son sometidos y a su dificultad para ajustarse a las nuevas
formas de organización social, económica y política. Tradi
cionalmente, al Estado y más particularmente, ál gobierno
le corresponde - como parte especializada - encargarse de la
dirección de la sociedad y al mismo tiempo de la agregación
de los diferentes intereses mediante la definición del interés
general®®, lo que remitiría al núcleo esencial del concepto de
gobernabilidad, que hace referencia a la capacidad de un
gobierno para formular e implementar decisiones públicas,
a la tensión entre demandas sociales y Jas respuestas públi
cas; esto es, entre las necesidades y las capacidades®®.
La globalización y los procesos de diferenciación y frag

mentación interna de jas sociedades presentan, sin embar
go, retos para los cuales los gobiernos no parecen tener
respuestas adecuadas^®. De acuerdo con Renate Mayntz
68 Como Jean Leca sostiene, gobernar "es tomar-decisiones, resolver conflictos, producir bienes públicos,
coordinar los comportamientos privados, regular los mercados, organizar las elecciones, extraer recursos,
asignar gastos" (citado por Le Galés 2005:243).
69 Como algunos autores en el contexto latinoamericano plantean: "el reconocimiento de que lago b er-
nobilidadde la democracia depende de la capacidad de atender equilibradam ente las aspiraclories sociales
relacionadas con el crecim iento y el bienestar, con la equidad y la igualdad de oportunidades, y con la
participación ciudadana en el gobierno, va de lo mano con la desconfíanza de los grandes modelos y con la
valorización de la habilidad de los gobernantes y la calidad de la gestión publica para mantener esos equili
brios, asegurando la obtención de los resultados con transparencia y sin corrupción" (Tomassini, 1998:46).
70 En efecto, se espera de los poderes públicos la gestión de la fragm entación social, en grupos clases
sociales, sectores profesionales, comunidades de cultura y de estilo de vida, en subentidades territoriales
(Le Galés, 2005).
117
Gobernanzaygobemabilidad en Bogotá:
Una aproximación a pa rtir de ia política de empleo (2001 - 2005}
(citada en Papadopoulos, 2002), el sistema político es la

única instancia legítimamente percibida como el "especia
lista de lo general"; esto es, la instancia a la cual convergen
las demandas por la "gestión de la interdependencia",
entre entidades sociales diferenciadas que a pesar de su
interdependencia (en términos de recursos), persiguen ob
jetivos propios y se muestran frecuentemente indiferentes
a las externálidades generadas (Papadopoulos, 2002). En
otras palabras, la acción publica se desarrolla en un en
torno más complejo caracterizado, entre otros aspectos,
por el aumento de la densidad técnica de los problemas;
la vinculación de actores de diversos tipos -gubernamen
tales, privados, sociales, ciudadanos, académicos, mediáti
cos, etc. -cuya interdependencia e integración tienden a
desvanecer la dicotomía público-privado; la problemática
articulación entre la política electoral -selección de élites,
debate público, competición por representación y acceso
a puestos de poder- y la política de los problemas (Muller
ySurel,1998).
Las decisiones públicas, en consecuencia, requieren cada

vez en mayor medida, de información y datos de diversos
universos de sentido como la economía, la técnica o la po
lítica entre otros, cuya integración requiere de mayor capa
cidad de coordinación (Muller y Surel, 1998). Frente a esta
situación, se encuentra que los gobiernos carecen de los
recursos necesarios para la regulación. Carecen principal
mente del expertise (las causalidades de los problemas son
múltiples, inciertas y evolutivas), de autoridad (los públicos
objetivo pueden producir sanciones del tipo defección o
toma de palabra, además de desconocer o invalidar las
decisiones impuestas), o incluso la falta de capacidad de
organización administrativa necesaria para implementar
sus propias decisiones (Papadopoulos, 2002).
En estas circunstancias, los gobiernos son, entonces,

dependientes de recursos controlados por otros sectores
118
de la sociedad y que no pueden disponerse desde una

perspectiva jerárquica. Por tanto, la tarea principal de los
gobiernos es lograr que los recursos puedan estar disponi
bles para la acción pública o que al menos, no sean usados
en contra de sus iniciativas. En tal sentido, "asegurando la
co-producción de las políticas públicas por los interesados,
las instancias de gobernanza deben permitir responder a la
exigencia de conciliación de intereses particulares frecuente
mente contradictorios, asegurando que ios recursos para la
toma de las decisiones necesarias a este fin, compartidas en
realidad por diversos actores, sean puestas en común en Id
acción pública" (Papadopoulos, 2002:139).
El análisis de la gobernabilidad, desde esta perspectiva,

no podría limitarse a las acciones del gobierno -gover
ning^'- en la medida en que parecería que el gobierno
como función no procede más, en forma exclusiva, del
aparato político -administrativo que la realizaba- gobierno
como instituciones^^-. En otras palabras, la gobernabilidad
no dependería exclusivamente de la capacidad de los ac
tores gubernamentales, sino también, de las posibilidades
ofrecidas por la interdependencia de los diferentes tipos
de actores involucrados, cuyos recursos son necesarios, en
los procesos de construcción de las políticas publicas.
Pese a ello, esta relación no está claramente definida en

la teoría, lo que conduce a equívocos en el análisis. Go
bernanza y Gobernabilidad han tendido a confundirse^^
y como resultado de ello, de acuerdo con Prats (2003), lo
institucional e independiente (gobernanza) se identifica
-erróneamente- con las capacidades que otorga lo insti-
71 "El recortocim iento desde la teoría de la gestión p ublica de que en sociedades de a lta complejidad,
diversidad, dinam ism o e interdependencia, la eficacia y eñciencia de la gestión y a n o depende solo de la
acción de gobierno ("governing") sino de la capacidad p ara la creación y gestión de redes de actores, de
cuya calidad depende la gobernabilidad’ (Gallicchio y Villacorta, 2 0 0 3 : 17).
7 2 Esto hace referencia a la interpretación del gobierno com o actores, instituciones y función. Ver, por
ejemplo, O rlandi y Zelaznik (2000).
73 Particularmente en el caso del Banco Mundial, de donde se ha extendido a la m ayoría de organismos

internacionales bajo un único term ino governance que engloba d i^re nte s aspectos. Ver Campbell (20(H)).
119
Una aproximación a partir de ia poiítica de empleo (2001 - 2005)
tucional, esto es, lo dependiente (la gobernabilidad), para

traducir efectivamente las demandas ciudadanas en políti
cas efectivas.
2.2. ¿Qué implicaciones para el rol del gobierno?
El debate en torno a la gobernanza conduce a un debate

sobre utilidad y el rol que el gobierno debe desempeñar
en este nuevo escenario^'*. A este respecto, Peters y Pierre
(2000) señalan que los estudios sobre gobernanza se ocu
pan del cambiante rol del gobierno en la sociedad y de su
capacidad de agregar intereses colectivos en contextos de
interdependencia y fuertes influencias de actores de diver
so tipo. Para estos autores, el rol del gobierno en la gober
nanza es una variable y no una constante, lo que conduce
a que algunos planteamientos teóricos sean más cercanos
al retorno a un centro que ejerza la coordinación (volver a
la coordinación política ejercida por el Estado) y otros más
orientados en torno a la idea de un gobierno descentra
do, una gobernación sin gobierno dentro de estructuras
mixtas de construcción de políticas, como Rhodes define
la "gobernanza moderna"^^ Estas posturas coincidirían con
dos posiciones alternativas sobre la gobernabilidad: una
que enfatiza en las capacidades gubernamentales y otra
que considera la gobernabilidad como una capacidad de
la sociedad, que englobaría la anterior.
Desde una perspectiva de conducción descentrada, a tra

vés de estructuras mixtas de construcción de políticas pú
blicas, el análisis de la gobernabilidad requiere estudiar no
74 Ver prim era parte
75 Para aígunos autores, la aparición de redes y otras formas de auto-organización social cambiaron el
escenario público pero todavía los actores estatales tienen u na posición centrai para controlar y en ú ltim a
instancia, ratificar p o r la vía le gal o im probar las decisiones tomadas dentro de las redes o demás estructu
ras de gobernanza. La gobernabilidad en consecuencia seguiría siendo un atrib uto de los actores guber
namentales como resultado de su habilidad para conformar, controlar y orientar las redes de políticas. Por
el contrario, otros autores señalan que la gobernanza moderna ha desplazado a l Estado, dejándole un rol
m arginal como coordinador de formas autónom as de organización social y política. El Estado se convierte
en una agregación de redes de política cuya coordinación es siempre precaria. Desde esta concepción, la
gobernabilidad es un a trib u to de la sociedad y el paso p o r las instituciones estatales es solo una posibilidad
entre otras, para resolverlos problemas públicos.
120
solo la interacción en términos generales entre el gobierno

y la sociedad civil, sino fündamentalmente los efectos so
bre la gobernabilidad como expresión de la gobernanza
en términos de ajuste entre las necesidades sociales y las
capacidades de gobierno. Como plantea Prats (2003, 4),
la teoría de la gobernanza no sitúa las demandas (necesi
dades) en la sociedad y las capacidades en los gobiernos
-com o el enfoque sistémico, por ejemplo-. En cambio,
necesidades y capacidades, en sus tensiones (dinámica
de interacciones) pueden contemplarse al mismo tiennpo
como elementos sociales y políticos, públicos y privados,
sociales y estatales en sus mutuas interdependencias.
De otra parte, Peters y Pierre (2000), desde una con

cepción que postula el retorno a la coordinación política
- que podríamos llarnar estado-céntrica^^ - indican que el
rol del gobierno consiste en proveer un conjunto de ob
jetivos para gobernar; pero mientras más heterogéneos
sean los actores que intervienen en la gobernanza,es más
difícil establecer tales metas y prioridades. Por lo tanto,
entender |a gobernanza implica entender las formas en
que los gobiernos hacen frente a los conflictos, producen
decisiones y las implementan” A pesar de la complejidad
del contexto de la acción publica -nuevos actores, proble
mas y escenarios-, la gobernabilidad permanece, desde
esta perspectiva, como una cualidad propia de los actores
gubernamentales.
Esta última perspectiva nos parece más adecuada para

propósitos de investigación en el caso colombiano, debido
a algunas características propias del sistema político que
se apartan de las condiciones institucionales previstas para
76 Coinddente con lo$ planteamientos de muchos autores que indican que el gobierno -a u nq ue su rol
se m o d ifiqu e - es e l escenario donde deben resolverse los problemas de integración de las sociedades con
temporáneas.
77 “El análisis de la gobernanza exige conocer las vfas de confocfo entre el proceso politico, e l conflicto
social y la adopción de decisiones publicas” (Ruano de la Fuente, 2002:3).
121
la aparición de formas modernas de gobernanza^®. En efec

to, en Colombia no parece existir aun una sociedad civil
fuerte, diferenciada e independiente de la esfera estatal
que permita la emergencia de una "gobernanza moderna"
sin temor a enmascarar relaciones corporatistas. Por otra
parte, la precariedad del sistema de partidos -en recom
posición-, las limitaciones del proceso de descentralización
y de los mecanismos de democracia participative, contri
buyen a que el gobierno sea un actor determinante en la
construcción de políticas públicas. De otro lado, el sistema
presidencialista colombiano le confiere aun más poder al
Ejecutivo y el gobierno frente a los demás poderes públi
cos y la sociedad civil.
3. LAS CIUDADES: ESCENARIO PARA EL ANÁLISIS

DE LAS TRANSFORMACIONES DEL GOBIERNO
Los estudios planteados a nivel general sobré el gobier

no, han encontrado un fértil terreno de aplicación en el
gobierno de las ciudades, en las que se localizan muchas
de las transformaciones sociales, económicas y políticas
contemporáneas. Esto ha provocado efectos en dos nive
les diferentes, que se implican mutuamente. De un lado,
los procesos de descentralización y democratización a
nivel local conducen paulatinamente a modificaciones
en la forma del gobierno urbano; de otro lado, la relación
de las ciudades con los niveles superiores de gobierno ha
evolucionado en la medida en que las primeras asumen un
nuevo rol en la globalización.
En consecuencia, las ciudades son un contexto apropiado

donde pueden probarse las hipótesis sobre la transforma
ción del rol del gobierno. En efecto, la ciudad se ha cons
tituido en una matriz física y simbólica de modernidad,
donde se entremezclan fenómenos de ámbitos mundiales,
78 Ver Sección 3, Capitulo 2.
122
nacionales y locales, cuyos resultados se concretan y ma

terializan, se "localizan" precisamente, dentro de las ciuda
des, convirtiéndose en potenciales problemáticas públicas
urbanas (desintegración social, pobreza, violencia, desem
pleo); pero también se convierten en los escenarios ideales
para nuevas formas de acción social, reconstitución y arti
culación de actores colectivos (Rodríguez, 1998). Él debate
sobre la glocalización aparece en este sentido para indicar
que la gestión de lo global se realiza en lo local al ser éste
el escenario donde se aplican las políticas de integración
y donde se realiza la concertación entre administración
pública, actores privados y ciudadanos^®.
Las ciudades deben asumir nuevas competencias y res

ponsabilidades en la modificación de la base económica,
la infraestructura urbana, el mejoramiento de la calidad de
vida, la integración social y la gobernabilidad. "So/ameníe
generando una capacidad de respuesta a esto retos, podrán,
por una parte ser competitivas hacia el exterior e insertarse en
/ los espacios económicos globales y, por otra parte, garantizar
a su población los mínimos necesarios de bienestar para que
la convivencia democrática pueda consolidarse" (Borja y
Castells, 1998:145).
Las ciudades y sus gobiernos emergen, demanera inequí

voca, como actores relevantes de la gobernabilidad, pues
constituyen el escenario donde se concentran las deman
das sociales y los desafíos de capacidad y gestión guber
nativa. Las ciudades son el espacio donde a nivel micro y
mezzo se concentran todos los desafíos de gobernabilidad
de nuestro tiempo: la ciudad debe asegurar condiciones
mínimas de seguridad, libertad, oportunidades y dignidad
humana mediante la garantía de los servicios esenciales
sin los que no puede producirse el espacio publico ni el
sentido de pertenencia (Prats i Catalá, 2000). Para Borja y
79 "Los desafíos urbanos son desafíos locales pero que se dan a nivel g lob a l y constituyen temas innegables
de la agenda g lo b a r (Prats i Catalá, 2000).
123
Una aproximación a partir de la política de empleo (2001- 2005)
Castells (1998) está claro que las nuevas competencias y

roles de las ciudades no se pueden hacer manteniendo
las viejas estructuras organizativas y procedimientos pen
sados para controlar, antes que para actuar. Se necesita
entonces, adelantar una línea de reforma en los siguientes
frentes:
a. Metropolización del territorio y descentralización de la

ciudad. Crear un gobierno metropolitano en la región de
influencia déla gran ciudad, como una relación contractual
o consorcial entre administraciones antes que una relación
Jerárquica; de otro lado, la ciudad debe realizar una des
centralización de tipo político, financiero y administrativo
(elementos que apuntan hacia estructuras horizontales de
gobernanza).
b. Un tipo de reforma política, que asegure continuidad

en las políticas públicas y que supere los enfrentamientos
ejecutivo - legislativo.
c. Gestión empresarial de los bienes y servicios públicos.
d. Aumento de la democracia a nivel local, estrechando

los lazos entre el gobierno local y sus ciudadanos: partici
pación, comunicación y rendición de cuentas, entre otros.
e. Internacionalización de los gobiernos locales. Para

esto se pueden enunciar algunas acciones tales como: 1)
Apoyo político y financiero para promocionar la ciudad
en el exterior y realizar eventos internacionales; 2) Cons
tituir y participar en redes de ciudades; 3) Búsqueda de
reconocimiento ante organismos internacionales; 4) Ganar
reconocimiento internacional como sujetos políticos en
los asuntos de su competencia.
Para algunos autores, el rol de los gobiernos y de las polí

ticas urbanas adquiere mayor centralidad®°, pero al mismo
m
tiempo no se trata del gobierno "tradicional" sino de una

forma cualitativamente diferente. En otras palabras, la
gobernabilidad urbana requiere de modificaciones en la
forma de gobierno de las ciudades que permitan adaptarse
a los cambios en el contexto, y que derivan hacia posturas
cercanas a la gobernanza, tal como la hemos discutido en
las paginas anteriores. Carmen Navarro (2002) señala al
respecto, la emergencia de un fenómeno que denomina
"nuevo localismo", que postula que en un entorno diver
sificado y globalizado, el papel de los gobiernos locales no
solo no se ve debilitado sino que experimenta un fuerte
impulso (Brugué y Goma citado en Navarro, 2002). Afirma
que al contrario de los gobiernos nacionales, los gobiernos
municipales no pierden la capacidad para incrementar el
bienestar de sus ciudadanos mediante políticas públicas.
Como indica Navarro, la contradicción es solo aparente,
pues si bien desaparecen los esquemas decisorios tradicio
nales, el liderazgo de gobiernos locales se refuerza en la
medida en que se convierte en un broker político que dina-
miza recursos, reclama información e impulsa la participa
ción que le garantice el cumplimiento de sus proyectos.
El cambio en el rol del gobernante, se presenta como un

giro hacia planteamientos cercanos a la idea de gobernan
za, ahora aplicada a las ciudades, que no escaparían de esta
nueva lógica de acción publica. Desde esta perspectiva, los
recursos y la información necesarios para el desarrollo no
se pueden concentrar en una autoridad gubernamental
central, requiriéndose el concurso de actores y dirigencias
locales (Prats i Catalá, 2000). Por lo tanto, el ejercicio del
gobierno urbano sobrepasa el marco estrictamente insti
tucional y en cambio, se basa en mecanismos de negocia
ción entre diferentes grupos cuyas relaciones se definen a
80 "Lugares de reagrupamiento de la riqueza mundial, las ciudades son Igualmente e l lugar del reagru-
pam iento de las grandes pobrezas. Lugares de aculturaclón y lugares de integración social, las ciudades
son el lugar de fa ctu ra s sociales, de marginalización, de exclusión y paradójicamente, de aislamiento.
Ellas constituyen tam bién el terreno privilegiado de la innovación social y política y el terreno de una nueva
reflexión sobre las normas y las practicas de la acción lo cal de m a ñ an a" (Goddard, 1996:2).
125
Gobernanza y gobemabilidad en Bogotá:
la vez por la competición y por la negociación: "se abre así

una concepción amplia del gobierno de las ciudades: no se
puede considerar como si el poder local no esta más que en la
alcaldía" (Gaudin citado en Goddard, 1996:5).
Al mismo tiempo, el cambio en el rol de las ciudades y en

la forma en que se adaptan sus gobiernos, se refleja tam
bién en una modificación de las relaciones entre distintos
niveles de acción pública, que van más allá de los procesos
de descentralización o transferencia de competencias. El
nivel central de los países esta sometido a la competen
cia de otros artores políticos y sociales: grandes empre
sas, organizaciones internacionales y grandes ciudades
-particularmente capitales- que aparecen como actores
económicos y fuerzas políticas nuevas. En efecto, la glo-
balización de una parte significativa de los intercambios
y las estrategias de localización de las grandes empresas
superan los medios públicos clásicos de intervención eco
nómica, al mismo tiempo que las "armaduras jerárquicas"
tradicionales (Gaudin, 2002). En la búsqueda de mayor
competitividad y de integración al mercado mundializado,
las ciudades pueden "evitar" el nivel nacional definiendo
canales nuevos de inserción a las redes globales. Esto exi
ge una nueva actitud, nuevos principios y procedimientos
en el gobierno urbano -conceptualmente definido como
gobérnanza urbana®’ -que desafían y redefinen los canales
jurídico-formales que determinan las competencias, fun
ciones y responsabilidades de los niveles del Estado y de
los procesos de descentralización.
Aun cuando este panorama no implica el desvanecimien

to del nivel estatal central que conserva ciertas funciones y
capacidades respecto de las ciudades, los estudios deben
dar cuenta de los cambios que reviste su relación con otros
81 Para G audin (2002) la idea de gobérnanza urbana parece comprender la emergencia de las ciudades
com o "actores polítícos colectívos" que buscan unificar o integ ra r intereses y fuerzas económicas en esta
lucha com petitiva p o r el desarrollo.
126
niveles, dentro del marco más general de una tendencia

hacia la cooperación y negociación entre actores de la
acción pública. De esta manera, "la relación entre poderes
que comparten competencias e iniciativas en niveles múlti
ples se efectúa hoy en términos de coordinación más que de
encadenamientos jerárquicos, de cofinanciaciones más que
de subvenciones otorgadas, pero también de concertaciones
especializadas más que de debates públicos" (Gaudin, 2004:
66).
W
Gobernanza y gobemabilidad en Bogota:
128
La política pública de empleo a nivel distrital
CAPÍTULO 5
LA POLÍTICA PÚBLICA DE
EMPLEO A NIVEL DISTRITAL
Como’ya se había anunciado desde el comienzo, hemos

apostado por una integración de los enfoques de políticas
públicas con los enfoques y teorías relativos a gobernanza
y gobernabilidad; en este sentido, hemos creído que para
el caso del análisis de estructuras de gobernanza y niveles
de gobernabilidad, es mejor realizar las pesquisas sobre un
campo específico de actuación e intervención pública -una
política pública concreta-, que sobre indicadores agrega
dos o generales, los cuales han demostrado sus limitacio
nes desde el punto de vista comparativo, como desde el
punto de vista metodológico (Parrado, Lóffléf y Bovaird,
2005). Por lo tanto, la Investigación sobre gobernanza y
gobernabilidad en el distrito se realizará con relación y a
propósito de la política de empleo distrital, ío cual nos lleva
a indagar primeramente sobre las posibilidades y conteni
do de esta política en Bogotá, D.C.
1. NOCIÓN Y CARACTERÍSTICAS DE UNA POLÍTICA

PÚBLICA
El análisis de la política pública de empleo requiere con

tar, en primera instancia, con una definición analítica para
comprobar la existencia o ausencia de una política de em
pleo en el Distrito Capital. De entrada, se debe establecer
qué se entiende por "política pública de empleo",' lo cual
129
-
Una aproximación a partir de la política de empleo (2001 200S)
nos lleva a indagar sobre el significado de "política públi

ca"; pero antes, se debe aclarar que una cosa es tratar de
definir el término "política pública" y otra cosa, es hacer lo
mismo pero con las acepciones "análisis de políticas" o "en
foque de políticas públicas". Baste decir que estos últimos
tienen una pretensión académica o de estudio sistemático
de las políticas públicas (como enfoque, método, campo
de investigación, etc), mientras que el vocablo así desnu
do "política pública", se refiere a un fenómeno u objeto de
estudio delimitado (Jiménez, 1998). Es en este sentido que
aquí nos interesa.
La política pública (policy) puede ser entendida de mane

ra amplia como una directriz u orientación general sobre lo
que el Estado y sus autoridades públicas deben hacer o no
hacer -tal,com o en el caso de las políticas que adopta una
firma o empresa privada-, pero dicha directriz lleva implí
cita la adopción de sucesivas decisiones (web o f decisions)
y acciones/inacciones (course o f actions) que se pueden
concretar en programas de acción o inversión pública. Con
todo, no existe un acuerdo en definir la política pública
entre los estudiosos pues algunos se centran en la fase de
la decisión (policy-makingphase)¡mientras que otros la de
finen a partir de las acciones o programas de intervención
pública (implementation phase); así por ejemplo, Easton
(a concibe como un tejido de decisiones y acciones que
asignan valores; Jenkins, la define como un conjunto de
decisiones interrelacionadas, preocupadas por ía selección
de objetivos y el significado de sus logros dentro de una
situación específica; para Heclo en cambio, la policy puede
ser considerada como un curso de acción o inacción más
que específicas decisiones o acciones, y Mény y Thoenig la
consideran como un programa de acción gubernamental
en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico: la
seguridad, el medio ambiente, el desempleo, la ciudad, los
pequeños municipios (Ham y Hill, 1993; Mény y thoenig,
1992).
130
En conclusión, podemos decir que la política pública está

referida a un curso de acción o a un tejido de decisiones,
más que solamente a un momento decisional específico; lo
anterior, da cuenta de los siguientes aspectos:
1) El proceso decisorio es complejo pues se involucra con

la producción de acciones y se extiende temporalrhente
más allá del inicial momento decisorio; esto tiende a la
conformación de sucesivas decisiones y a la conformación
de redes.
2) Las políticas públicas cambian con el tiempo. El pro

ceso de políticas públicas es dinámico pues necesita estar
sintonizado con el cambio en la definición de los temas y
problemáticas públicas.
3) La dificultad en establecer los límites de una policy:

¿dónde, empieza y dónde termina una política pública?,
¿cómo se encuentran influenciadas y cómo ejercen in
fluencia sobre otras políticas?. Buena parte de las políticas
públicas son en realidad, la continuidad de otras, y además
no operan de manera aislada.
4) Los trabajos sobre nondedsion-making plantean que

buena parte de la actividad política está interesada por
mantener el status quo y resistir los cambios en la asig
nación de valores; en este sentido, sobrevienen asuntos y
temas que se sustraen o no son materia de los procesos de
decisión. La nohdécison-making consiste en: "the practice
o f limiting the scope o f actual decison-making to "safe" issues
by manipulating the dominant community values, myths,
and political institutions and procedures" (Bachrach and
Baratz, citado en Ham y Hill,-1993:68).
5) Si bien una,policy se presenta como un proceso de

decisiones y acciones, en algunos casos, no toda decisión
conlleva necesariamente una acción; en este caso las polí-
131
y
Gobernanza gobernabilidad en Bogotá:
ticas públicas son sólo enunciativas, dado que la decisión

se ha inclinado por no decidir sobre el asunto o por una
inacción del aparato público {tal es el caso de políticas que
consisten en "dejar las cosas como están" de manera deli
berada, o manejar asuntos sin ningún tipo de intervención
o programa de acción). Muchos de estos casos se presen
tan a ’los ojos desprevenidos como sino hubiera política
al respecto, siendo que en realidad, existe una directriz,
orientación o referencial claramente establecido; "Ahora
bien, siendo relativamente fácil distinguir lo que hacen, resul
ta mucho más difícil descubrir lo que se niegan á hacer. De
ahí la tentación analítica de Caer en un positivismo ingenuo si
sólo se toman en consideración los actos, o bien, a la inversa,
en el error consistente en atribuir al actor no-actos que jamás
ha elegido ni considerado" (Mény y Thoenig, 1992:92).
6) Finalmente, está el problema acerca de lo que puede

significar un programa de acción. Mientras en Estados
Unidos program es un término jurídico, administrativo y
presupuestario que agtupáobjetivos, productos y recursos
afectados a un Departamento o Secretaría o al tratamiento
de un problema, en Europa los presupuestos son distribui
dos según una lógica contable en múltiples capítulos y la
identificación de los productos resulta difícil por las dispo
siciones reglamentarias.
En Colombia se puede decir que existe un híbrido entre

las dos tradiciones ya que por un lado, está la intencio
nalidad de formular programas que integren objetivos,
metas y recursos, pero por otro lado, se sigue la tradición
presupuéstál y normativa europea, que da como resultado
la atomización de decisiones, acciones, recursos y perso
nal involucrado entre diferentes entidades y organismos
públicos. De esta forma, se hace aún más difícil la identi
ficación y valoración de las políticas públicas, siendo una
tarea que el analista debe resolver a partir de su trabajo
investigativo:
132
La consistencia del objeto política pública no viene dada

por la práctica decisoria o gestora del sector público. El
análisis debe encargarse de construirla. Una política públi
ca se presenta, pues, como una abstracción cuya identidad
y contenido se trata, precisamente, de reconstituir por
agregación sucesiva, de aproximación en aproximación, a
partir de elementos empíricos dispersos en los textos, en
los presupuestos, en los organigramas (Mény y Thoenig,
1992:92).
No obstante las dificultades y el hecho de existir diversas

definiciones sobre política pública, existe un relativo con
senso dentro de la comunidad académica en identificar
una serie de elementos comunes: a) Un contenido, b) un
programa, c) una orientación normativa, d) un factor de
coerción y e) una competencia social (Mény y Thoenig,
1992); en el mismo sentido, Muller y Surel (1998) proponen
agrupar estos elementos bajo tres grandes aspectos: una
política pública constituye un marco normativo de acción,
combina elementos de autoridad pública y de expertise
y tiende a constituir un orden local. Dado la importancia
para establecer la presencia o no de una política pública de
empleo en Bogotá, presentamos a continuación las cinco
características comunes.
a) Un contenido. La política pública debe poseer una

sustancia o materia que la hace ser lo que es y no otra cosa;
ese contenido está referido a la concreción fenoménica de
un asunto de relevancia para la autoridad pública o de un
problema social: en nuestro caso el tema del empleo y la
problemática del desempleo. Esta materia o asunto genera
un proceso de decisiones-acciones y concita la moviliza
ción de recursos para generar resultados o productos.
b) Un programa. Debe poder distinguirse una estructura

relativamente permanente de referencia u orientación que
articule los diferentes actos de las autoridades públicas. De
este modo, un acto concreto, considerado aisladamente.
133
Gobernanta y gobernabHidad en Bogotá:
no constituye una política pública. Para nuestro caso, se

necesita que las diferentes acciones emprendidas por el
gobierno distrital sobre el empleo -a través de sus diferen
tes entidades o agencias-, se encuentren vinculadas o se
desprendan directamente de una intencionalidad general
que permita establecer que dichas acciones son solidarias
con dicha directriz (conforman un solo cuerpo).
Ahora bien, ¿podemos considerar al Plan de Desarrollo

como el programa articulador para la política de empleo en
el distrito? Sobre este punto nos inclinamos a pensar que
sí, pues los planes de desarrollo económico y social fueron
concebidos y adoptados por la normatividad colombiana
más allá que una simple herramienta de planificación y
ordenación de programas y recursos, para convertirse en
la brújula orientadora de la acción gubernamental durante
un periodo determinado de gobierno; por ello enuncian
objetivos, prioridades, políticas, estrategias, programas y
recursos que se esperan lograr y/o ejecutar en un lapso es
pecífico de tiempo. De otro lado, dado que el programa de
gobierno ofrecido en la campaña por el candidato vence
dor será el insumo básico para la elaboración del respectivo
plan de desarrollo, se integran de esta manera en un solo
cuerpo, el proyecto político-ideológico del gobernante
con la planeación más de tipo gestiológico-administrativa.
No es gratuito entonces, que la aprobación del plan de de
sarrollo sea sometida a la revisión y debate en escenarios
tales como los Consejos Territoriales de Planeación -con
participación sectorial de la sociedad civil- y los Concejos
municipales -máximos órganos de representación popular
a nivel local o distrital^.
c) Una orientación normativa. La actividad pública es

portadora de ciertos valores e intereses que tienden hacia
objetivos específicos; de esta manera, las políticas públicas
82 E l s is te m a d e p l a n e a c ió n e s tá c o n t e m p la d o e n la C o n s titu c ió n N a c io n a l a r t. 3 3 9 y s ig u ie n te s , leyes 131

y 1 5 2 d e 1994
134
no son el resultado de respuestas aleatorias sino que ex

presan finalidades y preferencias que la autoridad pública
de manera consciente o no, voluntariamente o bajo el peso
de las circunstancias, no puede dejar de asumir®^ Para el
caso de la política de empleo, esta debe ser la expresión
de un conjunto de enunciados normativos sobre lo bueno
y lo malo de la situación, lo justo o injusto de la misma,
así como la valoración positiva acerca de la intervención
pública (justificación).
d) Un factor de coerción. La política pública, su realización,

se sustenta en la autoridad de qué se halla investido el ac
tor gubernamental; así, la policy se impone en virtud de la
legitimidad que posee la autoridad pública y por medio del
ejercicio del poder político del cual dispone®'*. Para el caso
de Bogotá D.C., el mandato ciudadano al candidato gana
dor se concreta en un Plan de Desarrollo presentado por
el Alcalde Mayor, el cual cobra una modalidad obligatoria
mente vinculante al ser sancionado ya sea por acuerdo del
Consejo capitalino o por decreto del propio alcalde; de esta
manera, se supone quejas diferentes políticas encuentran
el grado de coerción necesario, si están contempladas en
dicho pian. ¿Sucede esto con la política de empleo?, o de
otra manera, ¿puede ésta encontrar la coerción necesaria y
los recursos económicos, al margen del Plan?
e) Una competencia social. Se refiere a los actos y dispo

siciones que hacen posible que la intervención pública
afecte a un sector de la sociedad; la autoridad se considera
competente o es percibida por los ciudadanos como la
83 La norm a es una regla de conducta de carácter im perativo u o bligatorio; su característica es qué es
tablece u n m andam iento a p a rtir de u na valoración p ositiva de tales disposiciones (bien común, interés
general, conveniencia pública, etc). Lógicamente las normas están estructuradas por: a) un supuesto
norm ativo (por ejemplo, "el desempleo desvaloriza e l ca pita l humano"), b) una cópula (entonces..), y c) una
consecuencia (por ejemplo, “e l distrito no puede estar ajeno a dicha situación").
84 El acceso a l poder político conlleva ipso facto la disposición de variados recursos y potestades: asigna
ción de recursos presupuestóles, uso de la fuerza legítim a, co ntro l de la burocracia y la nóm ina funcionaríal,
tom a de decisiones, capacidad negociadora y de intermediación, y facultad reglam entaria y sancionadora.
135
Gobernanza y gobernabilidad en Bogota:
responsable de la toma de decisiones y acciones. Aquí se

conjuga la competencia Jurídico-legal con la competencia
político-social, es decir, hasta qué punto la intervención
pública está soportada legalmente en un conjunto de fun
ciones o atribuciones de las autoridades, o si dicha interven
ción se realiza legítimamente apelando a consideraciones
de orden político, económico, moral o social -p o r ejemplo
invocando el interés público, el orden social o las buenas
costumbres, la conveniencia y oportunidad política, la au
tonomía territorial, o por razones humanitarias. La política
pública de empleo deberá entonces, ser de competencia
de las autoridades distritales pues es esta circunstancia la
que le otorga el grado de coerción y autoridad necesarias
para su implementación.
2. POLÍTICA DE EMPLEO EN EL DISTRITO.

COMPETENCIAS Y RESPONSABILIDADES
Los estudios encontrados sobre la política de empleo a

nivel nacional y distrital, permiten destacar tres diferentes ti
pos de políticas: a) política de empleo, b) política laboral y c)
política de mercado de trabajo. Sólo en las últimas es donde
se ha venido reconociendo la competencia propia del nivel
distrital y de otros niveles subnacionales de gobierno.
2.1. La política de empleo
Esta se concibe a su vez dentro del ámbito de la política

económica generai y la estrategia de desarrollo, com
prendiendo una serie de medidas e instrumentos de tipo
macroeconómico (fomento al crecimiento, incremento
de la demanda agregada, la inversión, competitividad,
etc.), social (formación laboral, política demográfica) e
institucional que afectan el nivel y la calidad de empleo.
Según este enfoque: “...el empleo es considerado como una
variable residual dentro del funcionamiento de la econo
mía, es decir, que se ajusta de acuerdo a los lineamiento de
m
la política monetaria y fiscal del gobierno de turno" (López

y Quiroga, 2000:45). No sobra decir que el manejo de la
política monetaria y fiscal es de resorte exclusivo del nivel
nacional de gobierno, sobre todo en las formas de Estado
unitarias y presidenciales -el Alcalde Mayor, igual que los
gobernadores son agentes del Presidente de la República
en los asuntos de orden público y ejecución de la política
económica general®^-. Por lo tanto, este enfoque minimi
za el papel que pueden jugar los niveles subnaciónales,
porque usualmente se supone que estos niveles inferiores
no disponen de instrumentos para incidir por sí mismos
en la esfera macroeconómica regional, y de otro lado, se
confía en que bastan los estímulos de políticas macro para
incrementar la productividad y la competitividad para la
generación de empleo (Contraloría de Bogotá, 2003).
Lo anterior ha ocasionado que los diferentes planes de

desarrollo distrital hasta 2004, no hayan contemplado una
política seria sobre ei problema del desempleo, relegando
esta problemática a un nivel secundario o subsidiario den
tro del conjunto de prioridades, siguiendo ia mayoría de
las veces las orientaciones del nivel nacional. Esta situación
parece cambiar a partir de 2004 cuando con ocasión de
las discusiones para la adopción del Plan de Desarrollo,
Económico, Social y de Obras Públicas 2004-2008 "Bogotá
sin indiferencia, un compromiso social contra la pobreza y
la exclusión" de\ aicaide Luis E. Garzón, se introducen de
manera expresa, orientaciones respecto a una política de
generación de empleo y oportunidades de ingreso para la
población capitalina. De hecho, dicho plan es el primero
que en su objetivo general, menciona la palabra "empleo",
pues los anteriores planes no lo habían hecho hasta el mo
mento. Estos aspectos se profundizarán más adelante.
2.2. La política laboral
85 Algunas d i^ s id o n e s constitucionales y legales avalan esta visión (Constitución Nacional, Art. 150
num. 19,189 núms. 20,24 y 2 5 ,30S y 334; decreto ley 1421 d e l 993, art. 7.}; sin em bargo existen en e l mismo
texto constitucional, algunos pasajes que pueden ser interpretados a favor de la autonom ía territo ria l del
Distrito en estas materias, tales com o los Arts. 2 87 y 322, y el art. 3 del decreto-ley 1421.
137
Comprende una serie de medidas de intervención en la

relación empleador- trabajador, buscando la protección de
la parte débil de dicha relación, es decir, del trabajador me
diante disposiciones relativas al contrato de trabajo y las
convenciones y pactos colectivos, donde se consagran la
protección de ciertos derechos tales como jornada laboral,
salario, periodos de prueba, justas causas para terminación
de contrato, prestaciones sociales, seguridad social, seguri
dad e higiene en el trabajo, no discriminación, derecho de
huelga, entre otros.
La fijación y adopción de esta política está reservada al

nivel nacional, en cabeza del Congreso de la República que
expide, reforma y modifica los códigos laborales (CN art.
150.2); el Presidente de la República que tiene iniciativa
legislativa frente al tema y el Ministerio de la Protección
Social que vigila y ejecuta dicha política (CN Art. 189.10,11
y17 especialmente). Además están los jueces de la Repú
blica quienes conocen de los litigios entre empleador-tra
bajador.
La política laboral es formulada a nivel nacional con un

gran peso de la Presidencia de la República y los gremios
patronales, que han logrado en los últimos 20 años intro
ducir importantes modificaciones al Código Sustantivo del
trabajo; modificaciones que han flexibilizado la relación
laboral establecida desde 1950 con el fin de la de protec
ción al trabajador, siguiendo la doctrina jurídico-social de
protección de la parte débil de dicha relación, la cual es
ajena a la tradición civilista-romana. Según Lagos Pantoja
(1999) la tendencia en los últimos años es hacia una "políti
ca de deslaboralización de la relación de trabajo" merced a
la cual: "El gobierno y los capitalistas, siguiendo los pasos de
los grandes monopolios internacionales, desde hace mucho
tiempo, venían planteado la necesidad de implementar me
didas para flexibilizar la negociación colectiva y el régimen
prestacional, ambos ligados a la protección legal del contrato
y de la relación de trabajo" (p. 229). Para Lagos Pantoja, las
medidas concretas de la política de deslaboralización son
138
entre otras: 1) La utilización de la figura de contratistas

independientes e intermediarios desde comienzos de los
ochentas en el enganche de un grueso número de trabaja
dores de sectores industriales, comerciales y agropecuarios;
éstos no está ligados por contrato de trabajo sino por un
contrato de obra. 2) El contrato de prestación de servicios
para la contratación en el sector público, sin vínculo laboral
(a partir del decreto 222 dé 1983). 3) La reforma laboral de
1990 (ley 50) que da validez a los contratos de obra, la abo
lición de la acción de reintegro y la creación del régimen de
cesantías que elimina la retroactividad de las mismas. 4) La
ley 100 de 1993 que creó los fondos privados de pensiones.
Posteriormente se han realizado otras reformas cómo la
realizada en 2003 (ley 789) que modificó los horarios labo
rales para el reconocimiento de horas extras nocturnas (a
partir de las 10 de la noche!), entre otras medidas.
Cabe destacar que las últimas reformas laborales han sido

justificadas, precisamente para fomentar el empleo al rela
jar la relación laboral y permitir aí patrono mayor libertad
en sus actividades económicas. En este sentido, la política
laboral se ha convertido en instrumento de la política de
empleo, perdiendo en gran medida su finalidad inicial, que
es la protección del trabajador.
2.3. La política de mercado de trabajo
Están compuestas de un conjunto de programas, me

didas e instrumentos a través de los cuales el Estado in
terviene en el mercado de trabajo, con el fin de evitar el
desempleo, mitigar sus efectos o apoyar a la población en
riesgo de desocupación^®. Según la opinión que ha domi
nado hasta el momento, este sería el campo de actuación
de los gobiernos subnacionales como el caso de Bogotá:
"La competencia del Distrito secifra en estas políticas, a veces
como ejecutor y otras como diseñador, formulador o ejecutor
a la vez" (Secretaría de Hacienda Distrital, 2004: 21). Los
86 L a s a c tiv id a d e s e s p e c ífic a s d e l SEN A y o t r a s e n tid a d e s d e l n iv e l n a c io n a l p u e d e n e n m a r c a r s e d e n tr o
d e e s te t ip o d e p o lític a .
139
Una aproximación a partir de la política de empleo (200 7- 2005)
empleos que genera el Distrito Capital están condicio
nados a su inversión neta en los campos de: 1) Obras de
infraestructura (IDU, Metrovivienda, Transmilenio); 2) Área
social (Fondo de Ventas Populares, IDIPRON, Empresas So
ciales del Estado, el programa "Bogotá sin hambre", DABS,
IDRD, Misión Bogotá). Los proyectos se ejecutan por vía de
la contratación administrativa y los empleos suelen ser de
muy diversa calidad y temporalidad, siendo la mayoría de
las veces extremadamente transitorios®^.
3. GOBIERNO MOCKUS 2001-2003: AUSENCIA

DE UNA POLÍTICA PÚBLICA DE EMPLEO
Siguiendo la disertación teórica y conceptual realizada

hasta el momento, una vez consultados algunos docu
mentos importantes y realizado algunas indagaciones, se
puede decir que durante el gobierno del alcalde Antanas
Mockus pareciera, de entrada, que no hubo una política
de empleo y lo que se desarrolló respecto a esta temática
corresponde en el mejor de los casos, a acciones más pun
tuales relacionadas con políticas de mercado de trabajo.
En efecto, tal como se indicó con anterioridad, hasta 2003-

4 la concepción predominante sostenía que la política de
empleo era de resorte del gobierno nacional; por lo tanto,
los planteamiento realizados en el 2001, año en el cual se
discutió y aprobó el Plan de desarrollo de Mockus (2001-
2003) no contemplan una política pública al respecto. La
información recogida con posterioridad a diferentes actores
político-administrativos y sociales de la capital también co
rroboran este hecho®®. Ahora bien, desde el punto de vista
de la teoría de políticas públicas, se puede precisar que en
este caso no se encontraban presentes todos los elementos
o características que permiten identificar a una actividad
pública como policy, como a continuación se mostrará:
87 S e g ú n c á lc u lo s d e la D ir e c c ió n d e B s tu d io s E c o n ó m ic o s d e l a S e c r e ta r ía d e H a c ie n d a , 18 e n tid a d e s
d is t r it a le s c r e a r o n 1 7 7 .0 0 0 e m p le o s e n 2 0 0 4 .
88 V é a s e a l r e s p e c to e l c a p í t u lo 7 s o b r e r e s u lta d o s d e e n tr e v is ta s y e n c u e s ta .
m
a) Contenido. El tema del empleo aparece subordinado

o desarrollado dentro de la política de productividad, ca
reciendo por lo tanto de contenido e identidad propia. En
efecto, desde la misma campaña política por la alcaldía en
2000 el plan de gobierno de Antanas Mockus -"Programa
de gobierno Visionario"- destacaba tres puntos: cultura
ciudadana, cultura democrática y productividad y justicia
social; sólo en el último punto se menciona el empleo
como un resultado posible, ya fuera como resultado de
acciones tendientes a aumentar los incrementos de pro
ductividad y ahorro productivo, o bien, por la constrücción
de convivencia y respeto de normas para la Incentivación
de la inversión internacional.
b) Programa. El empleo no hace parte del núcleo central

delobjetivo del Plan de Desarrollo 2001 -20004 "Bogotápara
vivir todos del mismo lado" como tampoco de sus nueve (9)
políticas generales enunciadas. En este sentido, no existe
una estructura permanente de referencia u orientación
sobre el empleo, que articule los diferentes actos de las
autoridades públicas al respecto. Dentro del plan, el tema
de empleo pareciera estar contenido dentro del objetivo
de la productividad, el cual se proponía: "Incrementar la ge
neración sostenible de riqueza y prosperidad colectiva en
la ciudad y la región, a través de la acción conjunta entre lo
público y lo privado" (Art. 6 y 12 del decreto 440/04 que ex
pide él Plan de Desarrollo); pero no se menciona el empleo
en las respectivas políticas y estrategias de productividad.'
Sólo en algunos programas de competitividad aparece el
tema laboral a nivel de metas y proyectos específicos®®.
Lo anterior, permite concluir que la temática del empleo
89 El concepto del Consejo Territorial de Planeación D istrital sobre el Plan de Mockus expresaba que: l o s
temas empleo y vivienda n o se abordan con soluciones específicas. Debe incorporarse un marco de accio
nes que le perm itan a la adm inistración contribuir a la reducción d el desempleo y o la creación de empleo
sosteriible" (20(M>:3). La respuesta de la adm inistración fue que el tem a de empleo ya estaba incluido en el
objetivo JUSTICIA SOCIAL, com o p arte de sü segunda estrategia y sus acciones están enmarcadas p o r varias
metas; adidonalm ente se incluye una nueva m eta en el objetivo PRODUCTIVIDAD. De esto manera, no se
in coipo ró una política de empleo p ara la ciudad.
141
Una aproximación a partir de la politico de empleo (2001 - 2005)
no es un elemento de cohesión que aglutine diversas ac

ciones sobre la problemática, sino que a la inversa, existen
diferentes acciones sobre temas laborales o de empleo
que responden a una orientación programática sobre la
productividad.
c) Orientación normativa. Este elemento también parece

. estar ausente en una hipotética política de empleo en la
administración Mockus; es decir, no existe una formulación
de propósitos, finalidades o preferencias sobre el tema
laboral, el empleo o el desempleo. Tal como en el punto
anterior, las alusiones al empleo en estos casos, están
circunscritos al tema de la Productividad, lo cual se puede
corroborar al analizar la exposición de motivos del Plan de
desarrollo, donde se realiza una justificación para las accio
nes en este campo, así como los objetivos en cuanto a la
productividad; de esta forma, el aumento del desempleo,
el desbalance entre el crecimiento poblacional y el creci
miento económico y la caída del ingreso percápita en la
ciudad, justifican intervenciones públicas con el propósito
de: a) Fomentar la eficiencia y aumentar la prosperidad,
b) Construcción de un entorno adecuado y c) Mejorar el
aparato productivo®". Fíjese que la intencionalidad nor
mativa no se dirige a atacar directamente el desempleo
a través de ciertas acciones -p o r ejemplo incrementando
la productividad-, sino que lo importante es incrementar
la productividad a través de ciertas acciones, las cuales se
supone incidirán de manera indirecta en el tema laboral:
"Finalmente el Plan contempla programas cuyo objetivo prin
cipal no es la generación de empleo pero que implícitamente
contribuirán a reducir las tasas de desempleo de la ciudad"
(Plan de Desarrollo "Bogotá, para vivir todos del mismo
lado", 2001-2004, exposición de motivos: 32).
d) Competencia social. Como se había indicado con anterio-

90 P a r a m a y o r p r o f u n d i d a d v é a s e e l P la n d e D e s a r r o llo E c o n ó m ic o , S o c ia l y d e O b r a s P ú b lic a s " B o g o tá ,
p a r a v i v i r to d o s d e l m is m o l a d o " B o g o t á D .Q 2 0 0 1 - 2 0 0 4 ; d e ig u a l m a n e r a e l d o c u m e n t o d e s ín te s is y c o m e n -
to r io s d e d ic h o p la n , q u e c o m o d o c u m e n t o d e t r a b a jo r e p o s a e n l o s a r c h iv o s d e l p r o y e c t o
142
ridad, hasta hace muy poco tiempo se tenía la idea general

que el problema del desempleo no era una política de com
petencia distrital sino más bien una variable macroeconómi-
ca del resorte nacional'; es decir, desde el punto de vista de
la ciencia económica tradicional, los departamentos, distritos
y municipios no son competentes para adelantar políticas
de empleo. Durante el gobierno de Mockus, esta parece ser
la orientación dominante, pues como se indicó tanto su plan
de gobierno como su plan de desarrollo no abordan dicha
problemática de manera prioritaria y directa.
Ahora bien, desde el punto de vista estrictamente

competencial-legal está el hecho que en 2001 se expide
la ley 715/01 que otorga funciones a los municipios, de
partamentos y distritos para promover él empleo y la pro
tección de los desempleados; esto unido a la facultad de las
entidades territoriales -en ejercicio de su autonomía-, para
promover el desarrollo integral de su territorio y contribuir
al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, es
suficiente para pensar que normativamente el distrito tie
ne competencia en el tema del empleo. Tal vez al coincidir
la expedición de la ley 715 con la formulación del Plan de
desarrollo en 2001, no se tuvieron en cuenta estas nuevas
funciones y competencias a la hora de la formulación y
aprobación del plan de desarrollo.
Finalmente está el asunto de la competencia político-so

cial. Al revisarlas propuestas de candidatos a la alcaldía de
Bogotá en las campañas políticas de 2000 y 2003, se obser
va cómo el tema del empleo es tímidamente planteado en
las primeras y cómo aparece de una manera mucho más
central y prioritaria en las segundas. Esto sin duda, es un in
dicativo de cómo el tema-problema del empleo ha venido
ganado lugar en la agenda de actuación de las autoridades
9 ^ Aún hoy, existe disparidad ^ cuanto a sí el distrito ca p ita l deber tener una política propia de empleo. En
las entrevistas realizadas o académicos economistas, se encuentra que existe una resistencia a recomendar
políticas de empleo distritales dado que dependen de las variables macroeconómicas (demanda agregada,
crecim iento económico, ahorro e inversión, etc).
143
Gobernanza y gobernabiiidad en Bogotá:
Una aproximación a partir de la política de empleo (2001 -2005)
públicas en las grandes ciudades. ¿Por qué razón está su

cediendo esto? Hay varias explicaciones: En primer lugar,
a medida que se van cubriendo los déficits cuantitativos
(servicios públicos domiciliarios, hospitales, escuelas, vías,
etc.) aparecen otras necesidades y demandas sociales de
tipo cualitativo (recreación, cultura, empleo, medio am
biente, etc.), esto parece ser lo que acontece en Bogotá
últimamente; en segundo lugar está el nuevo papel que
están asumiendo las grandes ciudades en un mundo glo-
balizado y especialmente frente al papel tradicional del
nivel nacional, el cual, en el nuevo escenario, se muestra o
muy pequeño para proteger a sus ciudadanos del impacto
internacional o muy grande y lejano para atender las nece
sidades de sus habitantes. Los gobiernos de las ciudades
parecen estar asumiendo nuevas competencias y funcio
nes en concurrencia o sustitución del nivel nacional, y el
empleo puede ser una de ellas. Finalmente, hay una razón
de coyuntura en la dinámica del desempleo en la ciudad’ ^
el cual alcanzó su máxima tasa histórica en 2001 con 21.1%,
luego de una escalada sostenida desde mediados de los
90's; si bien en ios últimos años ha disminuido, es cierto
también que la tasa de subempleo ha venido aumentando
de manera alarmante en la capital. Esta es una razón adicio
nal de preocupación y desafío para el gobierno distrital.
e) Factor de coerción. Si los demás elementos no están

presentes, si no hay una intervención en el campo especí
fico del empleo, no será necesario establecer si existe o no
el grado de coerción o Uso del poder necesario para llevar
a cabo la política.
92 H a y tre s tip o s d e d e s e m p le o : 1) D e s e m p le o e s t r u c t u r a l, o c a s io n a d o p o r l a f a l t a d e c o r r e s p o n d e n c ia
e n t r e lo q u e d e m a n d a e l s e c to r p r o d u c t i v o y l o q u e o fr e c e la fu e r z a d e t r a b a jo d is p o n ib le ; 2 ) D e s e m p le o
fr ic c io n a l, e s tá r e la c io n a d o c o n lo s p r o b le m a s d e f l u j o d e i n f o r m a c ió n s o b r e e l m e r c a d o d e tr a b a jo , se
m id e p o r e l n ú m e r o d e s e m a n a s e m p le a d o s e n l a b ú s q u e d a d e e m p le o ; 3 ) D e s e m p le o c íc lic o , se g e n e r a
p o r e l c o m p o r t a m ie n t o d e l a e c o n o m í a : l a t a s a d e c r e c im ie n t o e c o n ó m ic o y la s v a r ia c io n e s e n l a d e m a n d a
a g r e g a d a , e n t r e o tr o s .
144
4. GOBIERNO GARZÓN: HACIA UNA POLÍTICA

INTEGRAL DE EMPLEO
No obstante la fragmentación en las políticas de empleo

en los diferentes niveles de gobierno como resultado de
la distribución de funciones y competencias territoriales
y la orientación de la política económica general por el
gobierno nacional, se ha generado un movimiento multi-
nivel que parte de lo local, pasa por la nacional, transita
por lo global y realiza el movimiento a la inversa. En estas
circunstancias se abre cada vez más la posibilidad para
una política de ernpleo distrital más autónoma e integral y
menos subsidiaria del nivel ijacional.
En efecto, cada vez más s i reconocen las posibilidades

de las grandes ciudades, las cuales a través de la gestión y
planeación de su territorio pueden tener mayor incidencia
que la reconocida en materia económica y por ende, en la
generación de empleo, apartándose de la ortodoxia eco
nómica al respecto. Para el caso de Bogotá, Carvajal (2004)
argumenta dos razones que avalan la capacidad capitalina
para realizar una política de empleo, más allá de puntuales
acciones sobre el mercado de trabajo:
1. Por las características especiales de la economía bogo

tana (es autocentrada, cerca del 80% de lo que se produce
se consume allí mismo).
2. Por el peso específico del propio Distrito dentro de la

región (su inversión representa cerca del 16 del PIB dis
trital, la importancia de cobertura en servicios públicos,
transporte, construcción de vivienda, ordenamiento terri
torial, salud y educación y en programas de específicos de
capacitación laboral y empleo” .
93 Según un estudio del Departamento A dm inistrativo de Planeación D istrital (2004), un incremento del
100% en el gasto público distríral en conjunto, incrementa el PIB en cerca del 28%.
145
I Gobernama y gobernabilidad en Bogotá;
"Con intervenciones en estos frentes, la acción distrital puede

contribuir significativamente a la promoción del crecimiento
económico en el corto plazo" (Carvajal, 2004:107); de este
modo, la política de empleo en el distrito deberá dirigirse
a la promoción del crecimiento económico, lo cual en el
corto plazo significa estimular la demanda agregada. Por
su parte, la Contraloría de Bogotá, también se había mani
festado a favor de un mayor compromiso distrital para la
adopción de una política de empleo en la ciudad:
...las anteriores administraciones se centraron en desarro

llar conceptos para promover el desarrollo de la ciudad,
que no tenían qué ver directamente con la generación
de empleo...Los modelos de desarrollo impulsados en la
última década por las distintas administraciones, se han
convertido en procesos selectivos y aislados de crecimien-
' to económico para la ciudad, estimuladas por la necesidad
de territorializar aspectos claves de la globalizacióri; razón
por la cual no se han podido generar espacios, estrategias ’
ni políticas para articular las decisiones privadas con las pú
blicas, para frenar el problema del desempleo (Contraloría
de Bogotá D.C., 2004:72). •
Tales diagnósticos parecen haber sido tenidos en cuenta

en la formulación de la política de empleo para Bogotá
establecida en el Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia
2004-2008 y en otros documentos oficiales, en los cuales se
expresa la necesidad de contar con una verdadera política
de empleo capitalina dirigida atacar el problema del des
empleo. Veamos rápidamente, si esta orientación cumple
con los requisitos para ser considerada como una política
pública. ■ ' '
a) Contenido. Según la información obtenida, existe una

directriz del gobierno tendiente a tratar de manera’direc-
ta y sistemática el problema del desempleo en la ciudad.
De esta forma, la esencia o materia de un conjunto de
decisiones y acciones de la administración pública distrital
146
gira en torno al tema del empleo o del desempleo como

problemática pública; es decir, el tema del empleo es el
que concita, congrega-disgrega o pone en movimiento
a una diversidad de actores público-privados y sociales.
Por lo tanto, evidentemente, hay un contenido de política
pública identificado, expresado y señalado claramente en
diferentes documentos oficiales y en manifestaciones de
las autoridades públicas.
b) Un programa. Para efectos de nuestra investigación, se

había asignado al Plan de Desarrollo respectivo, el concep
to de programa como característica de estructuración y
cohesión para una política pública distrital, al menos en la
fase de la formulación; esto quiere decir, que una potencial
política de empleo debe estar allí contemplada. El acuerdo
119 de 2004 que adopta el Plan de Desarrollo Económico,
Social y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2004-2008
"Bogotá sin Indifereñcia an Compromiso Social Contra la Po
breza y la Exclusión", menciona el tema del empleo desde
el mismo objetivo general -cosa que hasta entonces no
había sucedido-, y además lo considera como una de sus
14 políticas generales. De esta forma, la Política de Empleo
e Ingresos se define como:
La política de generación de empleo y de oportunidades

de ingresos es un imperativo de la lucha contra la pobreza
y la exclusión, la cual será desarrollada en una perspectiva
de solución sostenible qué lleve a transformar las acciones
urgentes, como la lucha contra el hambre, en soluciones
de largo plazo. Se basa^n la utilización del potencial de la
inversión pública para generar empleo y promoverla pro
ducción local y regional; en la promoción de la demanda
de bienes y servicios de consumo masivo, y en el fortaleci
miento de la economía social, de la micro, la pequeña y la
mediana empresa. El aumento de la cobertura y la perma
nencia de la población joven en el sistema educativo son
elementos esenciales de esta política. Se aprovecharán las
oportunídades'de inserción creativa en la economía inter
147
Gobemanzaygobernabilidad en Bogotá:
Una aproximación a partir de ia política de empleo (2001 -2005)
nacional y se potenciará la estructura productiva local y

regional mediante la innovación tecnológica y la mejora de
la competitividad y la calidad del aparato productivo (Plan
de Desarrollo, acuerdo 119/04, art. 4, num.13).
Se destaca en esta formulación la ligazón del tema del

empleo con el tema de los ingresos, lo cual está en conso
nancia con el objetivo general del Plan que busca atacar
la pobreza y la exclusión social. La política descansa en los
■pilares de gerieración de empleo e ingresos a través de:
a) la inversión pública distrital; b) la productividad local y
regional; c) el incremento de la demanda agregada; d)
el emprendimiento y e) permanencia de población joven
en el sistema educativo. Dentro de la estructura del Plan,
esta política es desarrollada más ampliamente dentro
del Eje Social en cuanto a objetivos, políticas, estrategias,
programas y metas, aunque en los otros dos ejes del Plan
-Eje Urbano Regional y Eje de Reconciliación- también se
encuentra planteada de manera subsidiaria o complemen
taria. Por lo anterior, se debe concluir que el componente
de programa está presente en la política de empleo para
Bogotá;
Hay que decir que el tema del empleo no estaba form u

lado como política general dentro del proyecto inicial de
Plan de desarrollo presentado por Luis E. Garzón (Alcaldía
Mayor de Bogotá D.C., 2004). Fue a partir de los debates
y recomendaciones que se suscitaron en el Consejo Terri
torial de Planeacióh Distrital -CTPD- que se incorporó el
tema de manera concreta. A propósito de las recomenda
ciones sobre el eje social, el concepto del CTPD expresaba
lo siguiente: "No se evidencia una Política estructurada,
en materia de generación de ingresos y condiciones de em-
pleabilidad, que reemplace el enfoque asistencial por un en
foque empresarial y de autonomía; y que establezca alianzas
estratégicas de responsabilidad compartida púbHco-privado-
tercer sector (redes, organizaciones sociales y comunitarias.
'148
O.N.G's, organizaciones de ia Economía Social y Solidaria)."

(Consejo Territorial de Planeación Distrital, 2004: 12-13);
y de esta manera sugería establecer una serie de políticas
económicas específicas, entre ellas, una "Política para la
generación de empleo e ingresos" (p. 4).
Luego de entregado el concepto al Alcalde mayor se

organizaron unas reuniones de concertación durante todo
el mes de abril de 2004, entre la administración de Garzón
y el CTPD para definir el documento final antes de eritre-
garlo a la aprobación del Concejo capitalino. La política de
empleo e ingresos fue tratada en la reunión sobre política
económica, en la cual se partió del siguientes acuerdo: "El
CTP y la Administración reconocen que si bien no existe un
planteamiento textual de política económica, de empleo e In
gresos en el Plan de Desarrollo, en él se encuentran elementos
constitutivos del programa de gobierno que requieren ser ex
plícitos y organizados de forma sistemática que respondan a
unos objetivos de política" (Consejo Territorial de Planeación
Distrital, 2004c: 2). Luego se pasó a definir otros elementos
de ia política pública que son la base para la redacción final
del artículo 4, numeral 13 del Plan, el cual fue aprobado sin
ninguna modificación en su paso por el Concejo capitalino;
entre estos aspectos del acuerdo encontramos: a) El estí
mulo al empleo es una política de ingresos directa; b) Las
políticas de empleo deben poner el énfasis en el lado de
la demanda agregada; c) La consolidación de la demanda
interna es prioritaria; d) El empleo permite transformar
los programas urgentes, como la lucha contra el hambre,
en soluciones estructurales de largo plazo; e) El Distrito
generará empleos directos, principalmente, a través de la
inversión pública; f) Los recursos del Distrito destinados a
incentivar la pequeña y la mediana empresa se dirigirán,
prioritariamente, a las industrias productoras de bienes
salario, o de bienes de consumo masivo; g) La disminución
de la tasa de participación, especialmente de la población
joven; h) Fortalecimiento de la economía social y solidaria;
T49
Gobernanza y gqbernabiUdad en Bogotá;
Una aproximación a partir de la política de empleo (2001 - 200S)
y i) Medidas frente al TLC” . Todos estos puntos y otros

más fueron puestos sobre la mesa y discutidos hasta lograr
la incorporación en el texto del Plan, de una manera que
pareció satisfacer a las partes, y que nos permite confirmar
que hubo una formulación de política pública de empleo.
En el acta de reunión final realizada el 21 de abril, se pueden
leer las siguientes palabras del alcalde Garzón: "El Alcalde
reconoce y agradece los aportes concretos del CTP, la riqueza,
los nuevos contenidos, como por ejemplo los desarrollos en el
enfoque de derechos, en participación, en política de empleo.
Es un valor agregado, hubo un plus. Nos hemos aportado
mutuamente" (Consejo territorial de Planeación Distrital,
2004c: 2; subrayado fuera de texto).
c) Orientación normativa. La existencia de este elemento

se verifica si se encuentra que la Política de Empleo e In
gresos enunciada en el plan de desarrollo está sustentada
en una serie de Justificaciones, propósitos, finalidades y
preferencias sobre el empleo, de tal suerte que las diferen
tes decisiones/acciones a emprender en el futuro, puedan
tener un referente normativo o una orientación de la con
ducta de carácter cuasi-imperativo. Desde la exposición
de motivos del Plan, el empleo se ubica en las "cuestiones
sociales" que deben abocarse por el nuevo gobierno para
la construcción de una ciudad moderna y humana, con un
desarrollo equilibrado y sostenible entre lo social y lo eco
nómico. Todas las políticas están basadas en un enfoque
de derechos según la cual, la construcción de ciudad parte
de la garantía mínima de los derechos humanos en su di
mensión cívico-política, económico-social y ambiental; de
esta manera, se dice que durante los pasados años Bogotá
se modernizó pero no se hizo más humana: "Al tiempo que
la ciudad mejoraba y reducía sus índices de pobreza según
94 Esta reunión se realizó e l i S de a b ril de 2004. y participaron p o r la Alcaldía: Eduardo Sarmiento *Co*
m isión de em pleo e ingresos-, Liliana Vergel < onsejerq de Participación-, Aléx Smith Ataque, Germán Nova,
Femando P áe zy Carlos Betana>ur -D epartam ento A dm inistrativo de Planeación D istrital- y Jorge Pulech
-Asesoren m a t& ia intem útíonal. Por'cuento del CTPD: Rodrigo H. Acosta -secretario General-, D io n ee A
Cruz-vicepmsidente-, Norberto Pinllla-Consejero microempresas-y Germán Díaz.
m
Necesidades Básicas Insatisfechas, el desempleo y la pobre

za por ingresos aumentaron drásticamente desde finales
de la década de los noventa... Las consecuencias de dicho
deterioro en el empleo y los ingresos de la gente se reflejan
en situaciones inaceptables de emergencia social..." (Plan
de Desarrollo, acuerdo 119/04, exposición de motivos). El
Plan también señala que si bien la crisis de desempleo y
los bajos ingresos dependen en buena medida en factores
que escapan al control de la administración distrital, es evi
dente que Bogotá ha carecido de una estrategia integral
para abordarlos y promover un enfoque de acción conjun
to y concertado, por lo que más adelante se remata con
el siguiente p ro p ó s ito :.. en este Plan se hace una apuesta
por la promoción de la productividad y la competitividad de
la ciudad y de la región, por dinamizar la actividad econó
mica local y generar una política de empleo, temas de vital
importancia para que la ciudad siga su ritmo de crecimiento
económico..." (ibidem, subrayado fuera de texto).
Documentos posteriores al Plan han realizado diagnós

ticos precisos sobre la problemática del desempleo en la
ciudad, sus manifestaciones, consecuencias, la necesidad
imperiosa de la intervención del Distrito Capital y han tra
tado de definir líneas de actuación para la implementación
de la política (Departamento Administrativo de Bienestar
Social, 2004; Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, 2004, 2005; Secretaría de Hacienda Distrital,
2005).
d) Competencia social. Desde el punto de vista de la

competencia de política económica, se ha avanzado hacia
una nueva mirada que creé en la capacidad de las grandes
ciudades para influir en cierto tipo de políticas hasta ahora,
reservadas al nivel nacional. Tal es el caso de la política
de empleo, como ya.se dijo más arriba. Desde el punto
de vista legal-competencial, el Distrito capital ha echado
mano de la normatividad contemplada en la constitución.
J5J
Gobernanza y góbernabilidad en Bogotá:
Una aproximación a pa rtir de la política de empleo (2001 - 2005)
el estatuto orgánico de Bogotá (dec.-ley 1421/93) y más

recientemente de la ley 715 /OI otorga funciones para que
los departamentos, distritos y municipios de Colombia
realicen políticas tendientes a promover el empleo y la
protección délos desempleados.
En cuanto a la competencia político-social, cada vez más

es imperativo para las autoridades capitalinas adelantar
acciones frente a la problemática del desempleo, pues es
la ciudad la que sufre sus nefastos efectos y además, las
demandas Sociales se dirigen cada ve¿ con mayor frecuen
cia al palacio de Üévano y menos á la casa de Nariño’ * .
Por tanto, pareciera que el Distrito Capital cuenta con la
competencia social necesaria para adelantar una política
de empleo.
e) Factor de coerción. Este punto está estrechamente

relacionado con el anterior, pues si existe competencia
habrá algún tipo de poder coactivo que haga que la po
lítica se lleve a'cabo: De otro lado, está la legitimidad del
gobierno de Bogotá D.C. frente a la sociedad civil, frente
a otros niveles de gobierno y organismos internacionales,
así como frente a la propia burocracia distrital que en gran
medida debe ejecutar la política. El hecho que el alcalde
fue elégido popularmente siguiendo las reglas de la demo
cracia representativa, que ha mantenido hasta el momen
to dichas reglas y que además goza de una buena imagen
ante la Opinión pública, parecen apuntar que en este caso
se cuenta con el grado de coerción necesario para llevar a
cabo una política pública.
95 C om o da to fáctico que respalda esta aseveración, están las propuestas de los diferentes candidatos a
la alcaldía de Bogotá en 2003; en ellas, e l tem a deie m p le o fue recurrente y constituyó un,punto central de
sus program as de gobierno.
152
5. DE LA FORMULACIÓN A LA IMPLEMENTACIÓN.
EL CAMINO POR RECORRER
Dice Roth (2002; 2006) que la implementación de la po

lítica pública consiste casi siempre en una reformulación
de la misma. Esto es aplicable al caso sub examine. En
efecto, luego de la formulación en plan de desarrollo en
2004, ha transcurrido un periodo de cerca de dos años en
los cuales la ejecución de la política de empleo no ha sido
clara, sobretodo porque se ha seguido con la tradicional
actitud de que cada entidad del distrito ejecute sus pro
gramas por aparte, sin existir una coordinación al respecto.
De alguna manera el DAPD trataba de asumir este papel y
hasta hubo una directiva del alcalde donde se encargaba a
esta entidad la coordinación y organización del sector de
política, pero como se ha dicho, la puesta en marcha del
plan de desarrollo descansa en asignar responsabilidades
y funciones a las diferentes entidades del distrito, para que
se ejecuten cada uno de los tres Ejes del Plan; de esta forma
cada Eje agrupa a un conjunto de entidades que apropian
presupuestos y ejecutan proyectos para alcanzar los objeti
vos y metas de cada Eje programático del Plan. Lo anterior
termina en la fragmentación y dispersión de acciones en el
caso de la política de empleo, máxime si se tiene en cuenta
que por la complejidad y multicausalidad del problema del
desempleo, se requieren diversos tipos de intervenciones
desde frentes de ataque diferentes, pero que deben estar
eso sí, coordinados.
Tales inconvenientes no han pasado desapercibido por

las autoridades distritales y es así como desde el año 2004
se han realizado algunos intentos para determinar con
mayor claridad qué se debería hacer para concretar los
enunciados de políticas sobre el empleo formulados de
manera general en el plan de desarrollo. Sin embargo, sólo
a comienzos de 2006, hay un principio de acuerdo entre
las entidades distritales para trazar los lineamientos sobre
153
Gobernamaygobernabiíidad en Bogotá:
Una aproximación a p a rtir de la política de empleo (2001 - 2005)
la implementación de la política pública de empleo como

lo veremos al final de este capítulo; por ahora vamos a se
ñalar de manera muy ligera las principales propuestas que
sobre la ejecución de la política se han realizado durante
estos dos últimos años.
5.1. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE

BIENESTAR SOCIAL-DABS-
Con la reforma administrativa en 2007, ha cambiado su

denominación. Ha intervenido de manera protagónica en
toda la ejecución del Plan, pues es la entidad que lidera los
sectores cobijados bajo el Eje social, el cual integra a las
políticas sociales del plan de desarrollo capitalino®®. Como
se había'indicado, la política de generación de empieo e
ingresos -si bien es una política general del Plan-está clara
y exprésamente planteada dentro del Eje social.
Por lo anterior, no es de extrañar que haya sido el DABS,

la entidad que primeramente haya realizado un bosquejo
sobre la implementación de la política de empleo, aunque
como se indicó, lo ha hecho desde su propia perspectiva y
campo competencial. En efecto en Mayo de 2004, la Direc
tora de dicha entidad hablaba acerca de "una estrategia de
intervención Social integral" compuesta de tres ejes funda
mentales: 1) Intervención integral, 2) servicios sociales y 3)
desarrollo urbano y estrategias de generación de empleo
e ingresos (Departamento Administrativo de Bienestar
social, 2004). Como punto importante a destacar está la
consideración de la integración territorial para garantizar
la sostenibilidad de una política de empleo e ingresos,
pues está cruzada con ios temas de ciudad región y la
generación de riqueza colectiva. A nivel de programático,
la política sé concreta en él programa de "Capacidades y
oportunidades para la generación de ingreso y empleo",
96 Elp la n de desarrollo del alcalde Garzón se presentó con un “énfasis en lo s ó c ia rp o ra rescatarla dimen
sión hum ana dentro d el proceso de desarrollo urbanístico de la ciudad.
154
el cual se concreta a su vez en el proyecto de 'Talentos y

Oportunidades para la generación de ingresos", que ejecuta
la Subdirección de Desarrollo Local del DABS.
5.2. Secretaría de Hacienda Distrital -SHD-
Esta entidad ejecuta algunas acciones específicassobre la

política de empleo al ofrecer líneas de crédito para la finan
ciación de pymes, mipymes y otros proyectos productivos
en la ciudad. Desde la Dirección de Estudios Económicos,
han realizado y contratado importantes estudios sobre el
empleo en la Bogotá con el objetivo de contribuir desde
un punto de vista científico y técnico, a la formulación de
políticas y programas distritales sobre el empleo. Como
resultado de estos trabajos aparecen en 2004 dos docu
mentos titulados: "El empleo en Bogotá. Problemas y políti
cas" y "Programas de generación de empleo e ingresos en la
inversión del Distrito"; en el primero de ellos se realiza un
diagnóstico del problema del desempleo y se trazan unos
lineamientos de política, a parir de lo establecido en el Plan
de desarrollo. El presupuesto inicial es que la insuficiente
demanda es ei principal obstáculo para que los empresa
rios inviertan y causa fundamental de la crisis social. Para
esto, se proponen tres estrategias: a) Impulso a la inversión
pública, orientada a generar puestos de trabajo produc
tivos; b) Política indirecta de ingresos, elevar capacidad de
compra de hogares más pobres mediante la reducción del
precio de ciertos bienes y servicios; y c) Reactivación pro
ductiva y competitividad, estimular el desarrollo de sectores
estratégicos y el crecimiento económico. Como se observa,
estos lineamientos desarrollan las tesis de política econó
mica, según las cuales es necesario, conveniente y posibie
que el distrito capital adelante una Verdadera política de
empleo para su territorio; sin embargo, el documento no
señala la manera como se implementarían estas acciones
y sobre todo, cómo conciliar estas propuestas con los Ejes,
estrategias y programas señalados en el plan de desarrollo
155
y las diversas entidades distritales que intervienen en su

ejecución. De otro lado, no queda claro qué nivel de com
petencia y autoridad tiene como atribución la Secretaría
de Hacienda Distrital para formular directrices en cuanto
a estrategias sobre la implementación de la política de
empleo distrital, sobre todo, frente al liderazgo del Depar
tamento de Planeación Distrital en la materia.
Con todo, sus trabajos continúan en 2005 cuando apa

rece el documento "Identificación de sectores prioritarios
para ias intervenciones de ia poiítica de empieo en ei Distrito
Capital" {Secretaría de Hacienda Distrital, 2005) con el ob
jetivo de identificar sectores y segmentos para desarrollar
una de las tres estrategias de la política de empleo distrital
que se había formulado el año inmediatamente anterior;
en este caso, el elemento: c) Reactivación productiva y com-
petitividad, señalado más arriba. El documento presenta
un panorama de la estructura sectorial de la demanda de
empleo en la ciudad, los sectores intensivos en mano de
obra, los sectores dinámicos en la generación de empleo,
los sectores rezagados en productividad y los sectores con
ventajas competitivas de cara la inserción de la capital en
la economía mundial. Entre las conclusiones que presenta
el documento se destaca:
a) Sectores intensivos en mano de obra. La priorización

de estos sectores es pertinente cuando el objetivo de la
intervención es la generación de empleo en el corto plazo,
pero tienen la desventaja de ser muy sensibles a cambios
en las normas de comercio exterior, lo que podría derivar
en la corta vida de las unidades productivas o en la genera
ción de puestos de trabajo inestables o mal remunerados.
Entre estos sectores tenemos:
- Fabricación de productos alimenticios

- Fabricación de textiles
- Imprentas, editoriales e industrias conexas
156
* Fabricación de sustancias químicas industriaies.

- Fabricación de otros productos químicos
- Fabricación de productos plásticos N.E.P.
- Industria básica de hierro y acero
- Fabricación de productos metálicos (excepto maquina
ria y equipos)
- Fabricación de material de transporte
- Comercio y servicios de reparación
-Transporte
- Servicios de intermediación financiera
b) Sectores dinámicos en ía generación de empleo. De

un análisis entre 1983-2000 y 1996-200 se identificaron
17 sectores que ganaron participación en la demanda de
empleo en Bogotá, tales como: servicios a las empresas,
servicios sociales, servidos inmobiliarios, de hotelería y
restaurante, servicios de diversión y esparcimiento, correó
telecomunicaciones, transporte, comercio y servicios de
reparación, fabricación de productos alimenticios, electri
cidad, gas y agua, otras industrias manufactureras, minería,
servicio doméstico, fabricación de productos metálicos,
fabricación de equipo profesional y científico y productos
del cuero. Se recomienda que las intervenciones en estos
sectores deben ser en emprendimiento -aumenta la posi
bilidad de éxito y supervivencia-, y capacitación -aumenta
la probabilidad de enganche futuro de los capacitados-.
c) Sectores rezagados en productividad. Según el infor

me, las intervenciones en estos sectores deberíari priorizar-
se cuando el objetivo deia política sea elevar los niveles de
competitividad y productividad de la economía. Según el
tamaño de las empresas, se encuentra que Jas pequeñas
están muy rezagadas respecto de las grandes empresas en
la ciudad, pues aunque concentran el 65.3% del empleo
apenas generan el 37.5% del valor agregado; las interven
ciones de política en este caso, se orientan a atacar el re
zago tecnológico, el difícil acceso a capital, capacitación y
157
y
Cobernanza gobernabilidad en Bogotá;
asesoría, y dificultades en la comercialización, entre otros.

En cuanto a sectores más rezagados se encontró que en
general es el industrial: fabricación de muebles-industria
manufacturera, sustancias y productos químicos, produc
tos minerales no metálicos, vehículos automotores, elabo
ración de productos alimenticios y bebidas, maquinaria y
aparatos eléctricos, entre otros.
d) Sectores con ventajas competitivas. Se encontraron

los siguientes sectores: industria de productos de vidrio,
material de transporte y productos químicos, textiles, pro
ductos de cuero, muebles y accesorios (excepto metálicos),
imprentas y editoriales, industrias de metales no ferrosos,
entre otros.
5.3. Departamento Administrativo de Planeación

Distrital -DAPO-
Con la reforma administrativa en 2007, esta entidad ha

cambiado su denominación. Es la entidad que en teoría
debe coordinar y hacer seguimiento a la política de em
pleo, aunque parece haber encontrado algunas dificulta
des a la hora de tratar de integrar las diferentes acciones
de los diversos programas de otras entidades distritales,
nacionales y el sector privado. En ju lio de 2005 mediante
el decreto N° 235, el Alcalde Mayor le asignó al Departa
mento Administrativo de Planeación Distrital, la función
atribuida al Distrito Capital de participar en la promoción
del empleo y la protección de los desempleados consagra
da en los artículos 74, 75 y 76 de la mencionada ley 715
de 2001; además se le encomendó la coordinación de las
acciones de promoción de empleo y de protección a los
desempleados, que llevan a cabo las diferentes entidades
distritales.
Esta misma entidad es incluso responsable de la ejecución

de algunos programas y proyectos sobre empleo como lo
158
es la creación y funcionamiento de las ULDES (Unidades

locales de desarrollo económico-social) y los programas
de emprendimiento y desarrollo empresarial.
A través de la Subdirección para la Gompetitividad e

Innovación, se han realizado estudios sobre el empleo
en Bogotá, de los cuales vamos a destacar uno titulado:
"Elementos para la política económica Distrital: Lineamien-
tos para la generación de empleo e ingreso", que como se
puede observar tiene una intencionalidad directa frente a
la política de empleo enunciada en el Plan. Luego de rea
lizar ün juicioso análisis econométrico sobre el carácter de
la oferta y demanda de empleo en la ciudad, ofrece unas
conclusiones con el ánimo dg qué sean parámetros piara
definir líneas de actuación en la generación de empleo e
ingresos; entre estas tenemos:
a) Articular esfuerzos a nivel nacional, regional y local

para mantener a los jóvenes y las mujeres en las escuelas
secundarias y centros de capacitación y formación técni
ca;
b) La recuperación y formación del ingreso familiar debe
fijarse como objetivo de primer orden para el logro de
mayores ritmos de crecimiento, desarrollo económico y
social; ,
c) Crear agenda de temas de discusión con el nivel na
cional;
d) Frente a la informalidad, aglomerar los capitales con
espíritu asociativo incrementando su productividad;
f) Revisar acuerdos con empresas privadas sobre el prin
cipio de la responsabilidad social empresarial;
g) Posibilidad de sustituir importaciones en determina
dos sectores;
h) Según los modelos analizados, si la economía crece al
5%, se crean 152.000 empleos, el Distrito no puede com
prometerse sin considerar estos datos;
i) El gobierno local debe promover el cambio de la base
159
económica local hacia sectores promisorios: Biotecnología

y bioelectrónica, entre otros;
j) Los sectores que más contribuyen a la producción son:
fabricación de alimentos, construcción de edificios, fabri
cación de material de transporte, fabricación de textiles y
los servicios de electricidad y gas de la ciudad.
k) Los sectores de mayor contribución en valor agregado
y asociados con alto empleo son: Servicios de la adminis
tración pública departamental y nacional, intermediación
financiera, servicios inmobiliarios, el transporte, la fabrica
ción de otros productos químicos, servicios a las empresas,
servicios de correo y telecomunicaciones, industria de
bebidas, entre otros;
l) La administración distrital deberá impulsar los siguien
tes sectores que agregan en producción y empleo: Comer
cio y servicios de reparación, intermediación financiera,
transporte, fabricación de textiles y productos alimenti
cios, fabricación de material de transporte, y productos
plásticos, y servicios de electricidad y gas de la ciudad, y
fabricación de otros productos químicos y minerales no
metálicos (Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, 2004).
Sin embargo, habrá que esperar hasta comienzos de 2006

para contar con una política de empleo distrital claramen
te formulada y articulada en su implementación, como
veremos enseguida.
En efecto, desde finales de 2005 el DAPD ha impulsado

un proceso de elaboración de lineamientos para la imple-
mentación de la política de empleo distrital, a partir de los
estudios, documentos y experiencias obtenidas entre 2003
y 2005. Para lo anterior se ha elaborado un documento ti
tulado: "Lineamientos para la implementación de la política
de empleo e ingresos de Bogotá", que contiene la propuesta
básica alrededor de la cual se desarrollará un proceso de
discusión y concertación en al menos dos fases: a) Una ini
160
cial de discusión interna del documento entre las entidades

del distrito -si incluir el Concejo de Bogotá-, entre Diciembre
de 2005 y Enero-Febrero de 2006, y b) una segunda fase
de discusión y concertación abierta con otras organizacio
nes tales como universidades, sindicatos, ong's, gremios
económicos, etc. El documento fue debatido en las ins
tancias distritales hasta mediados del 2006, y aunque no
fue adoptado mediante una norma -acuerdo, decreto o
resolución-, el acuerdo en él contenido ha significado la
guía para encarar las acciones sobre empleo en la capital,
que hasta ese momento se caracterizaban por su carácter
borroso, gris y disperso, que caracterizaba la política de
empleo en Bogotá.
Debido a que la información que poseemos sobre dicha

propuesta es extraoficial, pues de hecho el documento
aludido es un borrador de discusión de circulación res
tringida, no podemos determinar los alcances finales que
se obtendrán de este procesó y menos aún establecer los
lineamientos sobre ejecución de la política de empleo para
los dos años que faltan del mandato de Luis E. Garzón.
Para terminar, sóio mencionaremos aigunos aspectos que
consideramos importantes dentro del documento en aras
de ofrecer una mínima iiustración. De la lectura del docu
mento "Lineamientos paro la implementación de la política
de empleo e ingresos de Bogotá" elaborado por el DAPD se
puede destacar lo siguiente:
1). Se nota un esfuerzo importante para integrar ias

diferentes acciones y proyectos de las diversas entidades
de distrito, dentro de unos iineamiento que busca dar co
herencia y unidad a ia ejecución de ia política de empieo
distrital. Sin embargo, parece no existir una continuidad
entre los planteamientos y estudios realizados por ia Se
cretaría de Hacienda y ios que realiza el Departamento de
Planeación Distrital; es más se podría decir que se detecta
cierta rivaiidad entre estas dos entidades en cuanto a for
je)
y
mular los líneamientos y estrategias para la formulación de

la política de empleo a nivel distrital.
2) . Se mantienen y reafirman las directrices establecidas

en el plan de desarrollo y además se sigue la estructura de
los tres Ejes del Plan para agrupar las diferentes acciones
en cuanto a empleo. Se expresa que la política de empleo
e ingresos está definida en el plan de desarrollo y que lo
que se busca es establecer linéamientos, mecanismos y
compromisos para implementar dicha política.
3) . Dentro del marco legal de la política, se hace presen

tación de la política nacional de empleo contenida a su
vez en el Plan de desarrollo 2002-20006 "Hacia un Estado
comunitario", se reconoce la. importancia del Gobierno
Nacional, que con. sus decisiones de carácter macroeco-
nómico puede influir de manera determinante en muchas
variables; sin embargo, se resalta la competencia que tiene
el Distrito en cuanto a promoción de empleo y protección
de ios desempleados.
4) , Se preserita un diagnóstico.sobre el desempleo y un

marco conceptual y legal sobre la polítioa;.de igual manera,
se establecen unos principios generales en la perspectiva
de derecho humanos (solidaridad, inclusión social, igual
dad de oportunidades, acceso universal) y un plan de
acción.
5) . Se ofrecen unos lineamientos de la políticai que es la

paité medular del documento donde se plantea la desig
nación dé entidades líder en cada uno de los sectores y la
implementación del sistema General de Información para
el .Empleo Distrital (SGIED) para realizar el seguimiento y
control del proceso. Se proponen tres estrategias cada una
con una entidad líder, donde se agrupan los diferentes
programas y proyectos algunos en ejecución, otros por
realizar; déla siguiente manera: a) Estrategias para solucio
162
La política pública de empieo a nivel distrital
nar el desempleo cíclico; b) Estrategias frente al desempleo

estructural; y c) Estrategias frente al desempleo friccionaL
5.a). Estrategias para solucionar el desempleo cíclico. El

desempleo cíclico es que más contribuye con la tasa de
desempleo representado cerca del 60% en Bogotá; sin
embargo el documento de política es optimista frente al
mismo: "Según algunos estudios, la ciudad está superando el
desempleo cíclico en virtud de las transformaciones genera
das por la crisis de demanda de finales de los noventas, y en
la actualidad prima el desempleo estructural y fricciona!" (p.
11). Este podría ser un diagnóstico apresurado, pues está
basado en las buenas tasas de crecimiento económico que
se han observado en los últimos años. La estrategia de polí
tica distrital plantea como propósito en este frente generar
riqueza colectiva e ingreso y propender por la reactivación
económica para generar empleos productivos y de cali
dad; para ello, se dice que la economía bogotana deberá
crecer por encima del crecimiento poblacional, con una
tasa anual de por Jo menos el 5%, mediante estrategia tales
como: i) Inversión pública; ii) Formalización de empresas;
iii) Recomposición de gasto de los hogares; iv) Atracción de
inversiones; y v) Desarrollo regional.
5.b). Estrategias frente al desempleo estructural. Causa

cerca del 25-30% de desempleo en Bogotá. El documento
señala la existencia dé un desequilibrio entre la oferta y la
demanda de trabajo la cual podría agravarse por dos fac
tores: el crecimiento de la población joven y los impactos
negativos que podría tener el TLC; en tal sentido, sus estra
tegias son: i) Recalificación de la mano de obra; ii) Financia
ción de micro y pequeña empresa; iii) Calificación laboral
(formación de técnicos y tecnólogos); iv) Emprendimiento;
y v) Desarrollo empresarial.
5.c). Estrategias frente al desempleo fricciona!: Represen

ta cerca del 10-15% del desempleo generado por asime-
163
‘ .i
GobernanzaygobernabilidadenBogotá:
trías de información y la ausencia de agencias o centros

de empleo o servicios de empleo que conecten los des-
empleados con las vacantes. Según el documento el flujo
de trabajadores que se mueve entre un erhpleo y otro es
lento, explicando en parte la duración del desempleo’ ^ La
propuesta de implementación, de la política es este frente
la operacióri del Subsistema de Información para el Empleo
-SIE-, componente del SGIED, que articulará y dinamizará
las diferentes iniciativas que desarrolla el SENA, la Secreta
ría de Gobierno, el DABS, FENALGO y DAPD; cubrirá todas •.
las localidades mediante las ULDES y los COL con él apoyó ;:
de los telecentros de ETB. ;
6). Finalmente, el documento propone un Plan de Acciónl .

donde compromete a las diferentes entidades del distrito y .
distribuye tareas y proyectos entre.ellas. En las recomenda- ..
dones finales, el documento recomienda la necesidad de
establecer una entidad que se encargue de la coordinación -
general del proceso; pues bien, según información sumí- /
nistrada por la hoy Secretaría de Planeación Distrital, en
la reciente reforhna administrativa del Distrito, la creación
de la Secretaría de Desarrollo Económico, se debió entre
otras razones,a las recomendaciones formuladas en el do
cumento.
En estos términos y én este estado se encuentraba la for

mulación de la política Distrital de empleo en el año 2006.
97 Según algunos estudios la duración en condición de desempleo es de 8 semanas p ara los ocupados
y de 54 semanas para lo desocupados (Contraloría de Bogotá, 2004); otros señalan gue de las 13,áreas
metropolitanos, Bogotá es u na de las ciudades donde se dura más tiem po buscando trabajo ¿on 48.S
semanas, m len trase lp ro m e dio de las demás ciudades es de 41.9 semanas (Departamento A dm inistrativo -
de Planeación Distrital, 2005).
164
Diseño metodológico
CAPÍTULO 6
DISEÑO METODOLÓGICO
En aras de aportar claridad a la exposición de los resulta

dos de investigación, es preciso indicar al lector el proceso
general mediante el cual construimos la nietodología.
Desde luego, el punto de partida es de carácter teórico y
esto se puede constatar en las páginas precedentes en las
cuales nos hemos situado en el debate que intenta explicar
las transformaciones en el ejercicio del gobierno. En efec
to, cuando observamos que alrededor de perspectivas y de
conceptos sobre el Estado, el gobierno o las relaciones de
poder, comienzan a aparecer palabras como Gobernabili-
dad y Gobernanza, lo que hallamos es algo sencillo pero
no menos importante: nuevas explicaciones ante nuevas
realidades que son incomprensibles a partir de las teorías y
conceptos que se tienen. Esa exigencia explicativa que se
reclama de la teoría, es al mismo tiempo la que se demanda
de una investiga¿ión que se ha decido por una perspectiva
teórica, en consecuencia, la postura teórica y conceptual
por la que optamos cuando hablamos de Gobernanza,
Gobernabilidad, política pública o Estado, tendría que
"dar cuenta" de una nueva realidad: la trasformación en el
ejercicio del gobierno distrital alrededor de un campo con
creto de política pública, que en nuestro caso es la política
pública de empleo.
Ahora bien, el reto que estaba ante nosotros era entonces

explicar una realidad delimitada en tiempo y en espacio,
pero de la misma manera, una realidad compuesta por
elementos objetivos y subjetivos. Esto último significa que
165
Gobernanza y gobernabllidad en Bogotá:
tendríamos que explorar simultáneamente dos aspectos:

lo asequible u observable, que comprende, entre otros,
- ac-tores que por su rol en la actividad pública están invo
lucrados directamente en el objeto de estudio, espacios,,
físicos o lugares en que se desarrollan actividades y, refe
rentes normativos que constituidos legalmente definen
organizaciones, espacios y márgenes de competencia y
acción para diferentes actores. De otro lado, correspondía
en el proceso de investigación, indagar por aquellos as
pectos subyacentes que se muestran imperceptibles pero
que son significativos en la determinación del objeto, es
tamos haciendo referencia a personas, procesos, normas y
relaciones sociales que dan vida a instituciones o patrones
sociales de conducta. Con fundamento en estos derroteros
nos dimos a la tarea de construir y perfeccionar progresi
vamente las herramientas metodológicas y técnicas para
dar cuenta de la estructura de gobernanza y sus implica
ciones sobre la gobernabilidad, teniendo en cuenta que
con el exarnén teórico realizado, el estado del arte sobre
la materia arrojaba avances apenas incipientes, llegando
en muchas ocasiones a esbozar posibles líneas de acción
metodológica; pero difícilmente desarrollos concretos. En
ese sentido, el diseño metodológico construido para este
estudio de caso y su puesta en marcha, es un aporte a la
discusión teórico-metodológica sobre la gobernanza.
De otra parte, un aspecto central en el estudio y que

aparece como un elemento transversal en el análisis, es
la política pública de empleo, pues es a partir de ella que
se procura observar la configuración de las estructuras de
gobernanza: :Sin embargo, explorar la política pública en
nuestra investigación, implica una reflexión documentada
sobre aquello que podría entenderse como política públi
ca de empleo en dos periodos distintos de gobierno dis
trital y aún más, exige contrastación documental frente a
información obtenida a partir del trabajo de campo, razón
por la cual, con base en el estudio de documentos acadé
166
micos, investigativos y de política, junto con información

lograda a través de entrevistas previamente sistematizada,
llegaremos a una discusión en torno a la forma en que se
construye la política y del mismo modo a controvertir las
hipótesis que apuestan a la existencia o inexistencia de la
política de empleo distrital.
Dados estos planteamientos sobre la relación teórico-

metodológica que sustentan la investigación, presentare
mos con numerales la estructura del diseño metodológico,
tratando de conservar la coherencia interna entre plantea
miento del problema e hipótesis de trabajo, con definición
del tipo de estudio, métodos y técnicas, dimensiones y
variables de análisis.
1. PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
El problema de investigación deriva de un planteamiento

teórico frecuente en algunas vertientes de la ciencia políti
ca contemporánea que señala, en primer lugar, el despla
zamiento del gobierno hacia la gobernanza y en segundo
lugar, que la gobernanza condiciona la gobernabilidad. En
tal sentido, nuestro problema de investigación consiste en
analizar, en ei caso de la política de empleo en Bogotá, la re
lación entre una determinada estructura de gobernanza y el
mayor o menor nivel de gobernabilidad que se presenta en un
determinado subsistema de política pública. Algunas de las
preguntas que guían el estudio realizado son: ¿Es posible
aplicar los conceptos de gobernabilidad y gobernanza en
los estudios de políticas públicas en ciudades?, ¿Cómo se
establece la relación entre las diversas variables de gober
nanza y gobernabilidad?, ¿Cómo se influyen e interactúan?,
¿Cuál es el nivel de incidencia del proceso de elaboración
de la política de empleo, respecto a la gobernabilidad de
Bogotá?, ¿Es determinante la red de actores de la política,
para influir en la formulación y garantizar la implementa-
ción de la política, asegurando la gobernabilidad?, ¿Qué
167
Una aproximación a partir de la política de empieo (2001 - 2005)
papel desempeñan los patrones institucionales en la adop

ción y ejecución de la política pública de empleo?
2. HIPÓTESIS DE TRABAJO
Las hipótesis que se presentan a continuación fueron

planteadas en el proyecto de investigación y son retoma
das ahora para mostrar cuáles fueron nuestras apuestas
explicativas sometidas a prueba. En los capítulos siguien
tes que corresponde directamente con el análisis de la
información ofreceremos algunas reflexiones al respécto.
2.1. Hipótesis general
Un cambio de gobierno tiende a generar un nuevo tipo

de estructura de gobernanza y este nuevo tipo de arreglo
condiciona el grado de gobernabilidad observado en un
campo concreto de la acción e intervención pública.
2.2. Hipótesis secundarias
‘ En sectores de política donde existen estructuras de

gobernanza incluyentes y estables existe una mayor, go
bernabilidad positiva que en otros donde las políticas son
construidas exclusivamente por actores gubernamentales.
• En la alcaldía Mockus, las redes mixtas de políticas son

las estructuras de gobernanza más probables, mientras
que en la alcaldía Garzón es más probable la existencia de
arreglos neocorporativos en los que los actores sindicales
tienen un peso mayor.
• En contextos donde no existen instituciones formales

que.régulen la cooperación público - privado en el pro
ceso de toma de decisiones en políticas publicas, el estilo
del liderazgo político del alcalde distrital es central para la
existencia o inexistencia de estructuras de gobernanza.
168
3. TIPO DE ESTUDIO Y MÉTODOS DE

INVESTIGACIÓN
A
Existen varias formas de abordar y realizar una investiga

ción, como los experimentos, las encuestas; los métodos
históricos, el análisis de archivos, etc. Cada estrategia o
técnica de investigación tiene sus ventajas y desventajas
dependiendo de varios factores, como por ejemplo: a) el
tipo de investigación por realizar; b) el control del investi
gador sobre el comportamiento de los eventos actuales y
c) si el foco de interés es más contemporáneo que de tipo
histórico.
Una de estas estrategias de investigación es el estudio

de caso, a la vez una técnica de enseñanza y una técnica
de investigación, cuyos antecedentes más inmediatos se
encuentran a comienzos del siglo pasado. La Universidad
de Harvard es la pionera en emplear este tipo de técnicas
en ios procesos de eriseñanza-aprendizaje. En los años
sesentas, el MIT (Instituto de Tecnología de Massachus-
sets) lo introduce como "método del incidente crítico" o
"técnica del incidente crítico" (López-Barajas, 1995,9). Para
nuestra investigación, nos interesa la segunda vertiente de
una formulación más reciente que la primera, pero que se
va abriendo hasta tal punto que el caso de estudio es con
siderado: " as a research estrategy : 'The case study is but
one o f several ways o f doing social science research (...) in ge
neral, case studies are the preferred strategy when "how" and
"why" questions are deposed, when the investigator has little
control over events, and when the focus is on a contemporary
phenomenon within some real-life context" (Yin, 1989:13).
Las anteriores características se presentaroñ en nuestra

investigación, razón por la cual adoptamos él estudio de
caso como estrategia metodológica para analizar la estruc
tura de gobernanza y el nivel de gobernabilidad en el sub
sistema de políticas de empleo en Bogotá. Esta elección.
169
nos permitiría conocer los rasgos diferenciadores que en la

política de empleo se presentan frente a las dimensiones
de la gobernabilidad y la gobernanza. Cómo se está llevan
do a cabo laiformulación e.implementación de la política,
quiénes_son los protagonistas y de qué forma interactúan
en dicha elaboración, y cómo se establecen las relaciones
de interdependencia entre las estructuras de gobernanza
y la capacidad de respuesta del sistema político a nivel
distrital.
Las etapas o fases del estudio de caso comprenden;

a) elección de la unidad de análisis (en nuestro caso, la
política de empleo); b) especificación de las categorías
de análisis (dimensiones, conceptos operativos, variables
e indicadores); c) Precisión de las técnicas para obtener
la. información (entrevistas, observación participante,
documeritación, etc.) y d) Análisis de datos y elaboración
del informe. Todos ellqs, abordados en la metodología y
expuestos en las páginas siguientes.
. De otra parte, se usaron triétodos cualitatiyos y cuanti

tativos. Con los primeros, la aproximación.tuvo por objeto
profundizaren la comprensión de los significados implícitos
en la realidad y para esto se observaron las características
de la uriidad de análisis en estudio; se trató de interpretar
un fenómeno a través de la discusión, el análisis y la cons
trucción de complejos descriptivos lo suficientemente ricos
que permitieron obtener conclusiones*®. La aproximación
cuantitativa por sú parte, constituyó un valioso aporte en
la/educción de los fenómenos a unidades numéricas o
matemáticas que .posibilitaron su comparación y análisis
de una manera más operativa y manipulable, método de
especial utilidad en la observación de las variaciones en la
gobernabilidad*®.
. c ..
98 "SI dato cualitativo consiste en un detallado de descripciones de situaciones, eventos, gente, interac-
dones y conductas observadas; anotaciones dire aa s desde la gente, desde sus experiencias, actitudes,
creencias y pensamientos; y documentos, correspondencia, grabaciones y casos históricos" (López-Barajas,
5
m s : l ). ' ' • ' '
170
Se pretende superar de esa manera, la distinción equívoca

que opone en la investigación las palabras a los números,
que "pretende señalar una radical diferencia entre lo que de
“preciso" hay en la cantidad, así como lo que de "impreciso"
hay en la cualidad'°°;y que una ecuación simpie identificaría
ia cantidad como aquello que hace preciso y es precisadle, y la
cualidad como aquello que hace impreciso y es imprecisable"
(Dávila, 1999:70).
El uso de métodos cualitativos permitió obtener el punto

de vista de las personas que estuvieron dentro o fuera del
sistema político’®', a la vez que facilitaron captar,el signifi
cado, el proceso y el contexto; En consecuencia, permitie
ron reconfigurar el proceso de construcción de la política
de empleo en Bogotá, identificar los actores relevantes, sus
interrelaciones, roles y la forma en que son influidos por
la estructura institucional’®^ En particular, se buscó'iden
tificar los puntos nodales de interacción y convergencia
entre actores que durante la decisión o implementación
pudieron producir reglas o acuerdos que influyeron so
bre su interacción. En particular, resultó interesante una
perspectiva cualitativa de estudio del poder, toda vez que
no es un concepto que pueda fácilmente convertirse en
indicadores mensurables y a la vez permita comprender
, la naturaleza de las relaciones de poder en un contexto
particular (Devine, 1995),
99 Dada la tendeada a asociar los datos cualitativos con palabras o imágenes y los datos cuantitativos
con formas numéricas, es im portante señalar que ambos tienen m ucho en común: son formas representa
tivas de la realidad: 'Los números, las ecuaciones y las palabras configuran similares propiedades: ellos son
todos abstractos, simbólicas representaciones de la realidad, pero ellas no son la realidad m ism o ' (Ratdiffe,
d ta d o a su ve ze n L ó p e 2-Barajas,idem).
100 Los datos cualitativos n o se evalúan según su validez, sino su ñabilidad. 'e l buen análisis cualitativo
puede docum entar su pretensión de reñejar parte de la verdad de los knóm enos mediante datos recogidos
de h rm o sistemática. Los m alos datos cualitativos son anecdóticos, n o indicativos, y son descriptivos sin
centrarse en una línea de Investigación coherente'iOevine, 1995:152).
101 De acuerdo con Devine (1995:15): 'ios métodos cualitativos han contribuido a l estudio del compor
tam iento político colectivo, intentando que se considere a los actores políticos como seres consc/enfcs que
configuran el m undo de la política a la vez que son configurados p o r el'.
102 5epretendió entonces una comprensión -descripdón de los patrones de interacción de los acares, las
normas que in fluyeron su comportamiento, la naturaleza de la cooperación y conflicto entre los aaores. £1
p un to de vista d el entrevistado sirvió en este tip o de estudios para ccm probar una com unidad de relaciones
personales que operan dentro de un morco com partido (Devine. 1995).
J7J
Gobernanza y gobernabilidad en Bogotá;
Una aproximación a pa rtir de la política de empleo (20012005)
r 4. DELIMITAGIÓN .
, ,í ' L• ' ' ■' ' , ' ■* '
'L a ‘ delimitación espacio-temporal d e 'la investigación

fue Bogotá Distrito Capital y los dos últimos periodos'de
administración distrital, esto es, los correspondientes a la
Alcaldía de Antanas Mockus (2001-2003) y lo transcurrido
de la alcaldía de Lucho Garzón en sus dos primeros años
(2004-5).
Aquí nos encontramos con un factor importante dentro
de la investigación,-ya que el propósito consistía en ofrecer
fespuésta a un periodo específico que visto de manera am
pliada significaba un corte transversal en el tiémpo, pero
que adentrándonos en él, contábamos con.un lapso en el
cual se produjo el tránsito de' una administración distrital a
otra, razón que nos enfrentaba a dar respuesta a dos situa
ciones: por un lado, establecer las líneas de continuidad y
cambio en una estructura dé gobernanza y por otro lado,
determinar la ruptura (transformación) o continuidadt(es-
.tabiiidad) en la política de em'pleo, como resultado de los
cambios consustanciales eh la estructura de'gobernanza
en este sector específico dé política. La delimitación de es
tos campos de análisis a partir.de un cambio de gobierno,
fueron importantes en cuanto nos permitieron restringir
en. buena medida los factores externos o contingentes
que'podrían indicar un cambio en ia gobernabilidad pero
que nó correspondía con los parámetros y vafiábles de la
estructura dé gobernanza en el marco de construcción de
la política de empleo. En otras palabras, esta delimitación
nos indicaría si efectivamente tendríamos relaciones cau
sales entre Gobernanza y Gobernabilidad realizando una
■comprobación entre dos periodos de administración de la
ciudad en las cuales se presumen estructuras distintas de
gobernanza y por tanto, niveles distintos de gobernabili-
dacl.
La población objeto de investigación, se centró en los ac

tores estratégicos dentro de la administración distrital, así
'172
como los actores sociales y privados que en el desarrollo

de la investigación se consideraron relevantes dentro del
contexto de la toma de decisiones e implementación de la
política de empleo en Bogotá. Gracias a una exploración
documental, logramos precisar cuatro sectores con base
en los cuales obtendríamos información, estos fueron: a)
funcionarios de la administración distrital que hubiesen
sido partícipes de los dos periodos de gobierno en estudio,
b) expertos académicos en temas concernientes al empleo
en Bogotá D.C., c) Políticos de la ciudad (concejales), y d)
organizaciones sociales qué a través de sus representantes
se hacían partícipes de una u otra manera parecían tener
cabida en los procesos de construcción de la política.
5. DIMENSIONES, VARIABLES E INDICADORES

DE ANÁLISIS’®^
La sistematización de los conceptos partió de la defini

ción de las dimensiones del análisis; estas hacen referencia
a los conceptos más generales y fundamentales involucra
dos en la investigación, tal como se presentan en el plan
teamiento del problema y en la hipótesis de trabajo. Se
definieron dos dimensiones básicas: la gobernanza -que se
operacionaliza a partir de las estructuras de gobernanza- y
la gobernabilidad -entendida a partir de la gobernabilidad
analítica negativa y positiva-.
En este aparte, se presentan inicialmente los elementos

centrales de cada una de las dimensiones, a partir de los
cuales definimos las variables, subvariables e indicadores
que permitirían dar cuenta de cada una de ellas y de su
interrelación en el transcurso de la investigación.
103 Para la elaboración de esto parte, se consultaron diversoi estudios que plantearon mediciones de la
gobernanza o de la gobernabilidad o través de indicadores y variables, algunos de las cuales se han reco
gido en el presente diseño metodológico (Echebarrío, 2004; W hittingham , 2002; Ruano de la Fuente, 2002;
Parrado, LófíeryBovaird, 2005, entre otros).
m
Gobemanzaygobernabilidad en Bogotá:
Una aproximación a p a rtir de la política de empleo (2001-200S)
5 J . Dimensión I: G.OBERNANZA^<*«
En el capítulo II indicamos la existencia de distintas

posturas frente a.la concepción de la gobernanza,.pero
igualmente, señalamos la adopción de una perspectiva
Estado-céntrica que se encuentra en consonancia con
los planteamientos de Peters y Mayntz. Por consiguiente,
enunciaremos a'continuación los elementos esenciales
que definieron ésta dimensión de análisis.
De acuerdo con Mayntz (2001), puede entenderse la

gobernahza moderna como la cooperación entre Estado y
Sociedad Civilpara la formulación de políticas públicas. Se
refiere, entonces al proceso de decisión, ejecución y eva
luación de disposiciones tomadas en el marco de políticas
publicas; proceso caracterizado como un juego de poder,
en el cual, competencia y cooperación coexisten como
reglas posibles dentro de un marco de instituciones tanto
formales como informales que influye el comportamiento
de los actores (Wittingham, 2003).
5.7.7. Concepto operativo: "Estructuras de gobernanza"
La gobernanza como dimensión de análisis, puede ha

cerse operativa a partir del concepto de estructuras de
gobernanza, es decir, a partir de un concepto^que expresa
formas y procedimientos para observar rasgos esenciales
de una construcción social que tiende a formalizarse en
una estructura de su misma naturaleza: social. En efecto,
los elementos que acabamos de describir, difícilmente
se expresan en una sola estructura que podamos llamar
gobernanza, pese a que algunos autores consideren que
gobernanza se refiere fundamentalmente a redes interor-
ganizacionales con capacidad de auto-organizarse (Rho
des, 1996). En cambio, parece más apropiado pensar en
104 Este aparte se sustenta en Ramírez, Cesar (2005).
174
la existencia de diferentes estructuras de gobernanza que

en contextos diferentes, se adecúan a relaciones diversas
entre actores públicos y privados así como a temáticas y
subsistemas de políticas específicos. A este respecto, aco
gemos el planteamiento de Mayntz (2001) que propone
tres tipos diferentes de estructuras:
a) Arreglos neocorporativos. Término utilizado para desig

nar las negociaciones institucionalizadas entre el Estado,
las empresas organizadas y los trabajadores organizados,
sobre temas de política macroeconómica.
b) Redes mixtas de políticas. Entendidas como patrones

estables de relaciones entre actores interdependientes
-públicos, sociales y privados- alrededor de problemas y
políticas. Implica intercambios, negociación, conflicto y
cooperación en torno de recursos distribuidos de manera
asimétrica entre sus miembros. En la conformación de las
redes, las relaciones pueden poseer diferentes grados de
institucionalización, es decir, de aceptación y práctica social
que les otorgaría un mayor o menor grado de estabilidad.
"En las redes de políticas, el Estado y la Sociedad Civil se aco
plan de manera flexible, y la interacción dentro de este tipo
de redes produce un consenso negociado que facilita la for
mación de una política, que en el momento de su aplicación
encuentre mas aceptación que resistencia" (Mayntz, 2001).
c) Formas de autorregulación de la sociedad, en las cuales

ciertos actores corporativos privados cumplen con funcio
nes reguladoras que, en definitiva, son de interés público
y les han sido asignadas, implícita o explícitamente, por
el Estado’“ . Un fenómeno similar es el de los "gobiernos
privados", donde organizaciones del sector privado impo
nen a sus mjembros ciertas normas que sirven tanto a sus
propios intereses como al interés público. Seria el caso de
105 M ayntz (2001) propone com o ejemplo el sistema de negociación institucionalizada de salarios entre
el sector privado y e l sector laboral.
175
normas de calidad o regulaciones de ciertos sectores p ro

fesionales. Estas regulaciones se harían con la autorización
-delegación- del Estado en quien recaería la responsabili
dad de garantizar la defensa del interés público.
A pesarde adoptar las tipologías quefrente a la estructura

posible de gobernanza ofrece Mayntz, nunca descartamos
la posibilidad de encontrar tipos mixtos o distinto a los
propuestos, finalmente, esto sería finalmente un producto
de la investigación.
En suma, encontramos que para el estudio de la gober

nanza era necesario identificarlos actores que intervienen
en el proceso de construcción de las políticas de empleo, la
forma e impacto de su participación y el marco institucio
nal en el que interactúan. Estos aspectos fueron definidos
como las variables a partir de las cuales daríamos cuenta
de la existencia de estructuras de gobernanza en el subsis
tema de políticas de empleo en Bogotá.
5.7.2. V a ria b les '< “
Las variables elaboradas para las estructuras de gober

nanza procuran obtener información que bajo criterios
de. medición, rango o grado, nos permitan identificar el
conjunto de elementos que determinan la existencia o
inexistencia de una estructura de gobernanza, los rasgos
propios de esa estructura y al mismo tiempo, la tipología
a la cual correspondería. En consecuencia, las variables
consideradas fueron:
a) Variable 1: Participación. Se refiere a la forma e im

pacto de la intervención de ios actores en el proceso de
construcción deia política pública de empleo en Bogotá.
106 En este aparte, hemos recurrido a tos aportes de varios autores, entre e fhs W hittíngham (2002).
m
a.1) Subvariable Intensidad. Hace referencia a la fuerza de

la participación en relación con el efecto que produce. Per
mite comprender los efectos concretos de la participación,
esto es, la posibilidad de incidencia que tienen los actores
sobre el proceso de construcción de las políticas.
Indicadores:
• Información: los actores privados y sociales son informa

dos sobre las diferentes alternativas propuestas o sobre las
decisiones tomadas por la administración distrital acerca
de la política de empleo.
• Consulta: se invita a algunos actores privados y sociales

para manifestar sus opiniones o sugerencias acerca de las
diferentes alternativas propuestas o sobre las decisiones
tomadas por la administración distrital acerca de la política
de empleo.
• Co-decisión: el actor privado o social esta en capacidad

de influir en el proceso, desde la construcción del problema
hasta la toma de decisiones sobre la política de empleo.
• Co-gestión: el actor privado o social tiene la capacidad

efectiva no solo de tomar decisiones sobre políticas sino
además de cooperar y participar con diversos grados de
control sobre las decisiones efectivas en materia de imple-
mentación de la política de empleo.
q.2) Subvariable Modo de Participación. Se refiere a la forma

en que los actores participan, esto es, los roles y estrategias
adoptados por los actores para su intervención en la cons
trucción de la política publica de empleo en Bogotá.
Indicadores:
• Roles: Papel que cumple un actor en un momento de
177
Gobernáma y gobernabilidad en Bogotá;
Una aproximación a partir de la política de empleo (2001- 200S)
terminado de intervención y en torno la problemática que

le impulsa a intervenir. Por ejemplo, un actor puede asumir
el rol de mediador, regulador, receptor y ejecutor.
• Estrategias: Formas en que los actores que participan en

los procesos de política publica de empleo distrital, hacen
uso del rol y de los recursos, obedeciendo o utilizando el
contexto institucional en el que interactúan.
• Discurso frente al tema: Ideas que se expresan pública

mente en torno al tema que motivo la intervención.
a.3) Subvariable Normalización. Se refiere al grado de ins-

titudonalización interno de la estructura de gobernañza,
por lo tanto a su estabilidad y permanencia.
Indicadores:
• Rutina: procedimientos habituales y aceptados que re

gulan la interacción dentro la estructura de gobernanza.
• Tiempo: lapso en el que permanece la estructura vigente
• Rotación de Actores: medida de la alternancia o perma

nencia de actores en la estructura de gobernanza.
• Frecuencia: Referida al numero de veces que se presen

tan interacciones de ios actores estratégicos con efectos
concretos sobre ias políticas.
b) Variable 2: Instituciones. Proponemos entender las

instituciones como "las configuraciones legales, procedi
mientos, convenciones, normas y estructuras organizativas
que dan forma a la interacción humana (...) que consisten en
relaciones de autoridad que definen cual actividad es o no
permisible y especifican a quienes se aplican y en que situa
ciones" (Noogard, citado por Cavadias, 2001:6).
m
b. 1) Subvariable Instituciones formales^ . Hace referencia

a las reglas escritas en las leyes y reglamentos, que son
construcciones expresamente creadas por los individuos
para encarar problemas específicos de coordinación eco
nómica, social y política (Gavadias, 200.1,
/
Indicadores: ^
• Reglas de inclusión de actores sociales y privados

• Reglas sobre relaciones entre alcaldía y concejo
¿Instituciones del mercado laboral
• Normatividad sobre prestaciones sociales
• Incentivos para promover participación del sector privado
b.2) Subvariable instituciones Informales. Se refiere a las re

glas no escritas, que evolucionan y se acumulan a Ib largo
del tiempo y quedan registradas en los usos y costumbres.
Son el fruto de la evolución de los códigos de conducta,
valores, ideas y tradiciones de las sociedades (Cavadlas,
2001,7).
Indicadores:
• Patrones de relación entre alcaldía, y concejo

• Mecanismos de interacción de actores gubernamenta
les y sociales
c) Variable 3: Actores. Se refiere a los individuos, gru

pos y organizaciones que realizan acciones relevantes con
impacto sobre las decisiones y la implementación de la
política de empleo en Bogota.
10 7 _f/ a n á lisli de las instituciones y de su im pacto sobm la política de empleo es fundam entalm ente
a ia lita tivo , lo que explico la selección de indicadores que pretenden describir y no necesariamen te m edir
las instituciones o su iifipacto.
108 La a plicadón y cum plim iento de las instituciones fom iales es obligatorio y se requiere de un poder
coercitivo p ara hacerlas cum plir, m ientras que las Instituciones informales son autocum plidas, en el sentido
de que n o se requiem de u na fuerza exógeno p a ra garantizar su cum plim iento, y las sanciones derivados de
su incum plim iento son m & a m e nte m oralesy privadas (Cavadlas, 2001,7).
179
Gobernama y gobernabilidad en Bogotá:
Una aproximación a partir de la política de empleo (200 J - 2005)
C.1) Subvariable tipo de actor. Definida en función de la
procedencia u origen del actor. Se proponen los siguientes
tipos de actores: .
Actores gubernamentales: Organizaciones, redes de
organizaciones ó funcionarios del gobierno distrital o de
entidades estatales que actúen dentro del proceso de
construcción de políticas de empleo en Bogota.
/Icfores pnVfldos: personas o empresas que en el desarro

llo de actividades de producción de bienes y/o servicios,
operan bajo las reglas de mercado y procuran la maximiza-
ción de beneficio económico.
Actores sociales: incluye una gama de actores no empre

sariales o económicos que tienen interés e incidencia en
las políticas de empleo distritales, como organizaciones no
gubernamentales o actores sindicales, por ejemplo.
Indicadores:
• Existencia de ONG's en temas de empleo

. • Existencia de sindicatos
• Existencia de gremios empresariales
• Existencia de actores gubernamentales
• Numero de actores por tip o / Total de actores
5.2. Dimensión II: GOBERNABILIDAD
En el marco teórico se definió la gobernabilidad como la

relación demandas ciudadanas/respuestas gubernamen
tales. Para realizar nuestro estudio debimos establecer
conceptos operativos que se derivaran de la gobernabi
lidad y que nos permitieran a su vez, definir una serie de
variables e indicadores para el análisis. Para ello, se toma
como punto de partida la formulación hecha en el proyec
to de investigación a partir de dos conceptos operativos:
m
1. Gobernábilidad negativa. Entendida como la ausencia

de ingobernábilidad, la cual se consigue al menos, median
te la formulación de la política de empleo.
. 2;.Gobernabilidad positiva. Considerada como la imple;

mentación efectiva déla política de empleo en la ciudad.
5 .2 .1 . C o n c e p to o p e r a tiv o : " G o b e rn a b ilid a d A n a lític a n e

g a t iv a "
De acuerdo con los planteamientos de Prats (2003), el

nivel de gobernabilidad negativa se logra mediante la
formulación de la política de empleo en Bogotá. Esto nos
conduce a interrogarnos por el proceso de formulación:
¿Cuándo se considera formulada la política de empleo en
Bogotá?^ ¿Basta para la gobernabilidad negativa, coalquier
tipo de formulación?, ¿Qué característicaS mínimas debe
tener tai formulación de la politicé para satisfacer la condi
ción de gobernabilidad mínima o negativa?
Para facilitarla Comprensión de una formulación de polí

tica, se presenta el siguiente cüadro sistémico, a partir del
cual se espera poder inferir variables e indicadores sobre
la gobernabilidad negativa.
ENTRADAS .PROCESO RESULTADOS :
- Problemática pública rPresentación y discusión - Política formulada y.

dealternativas . legitimada
-Demandassociales -
sobre empleo - Negociación, acuerdos -Control de la
ingobernábilidad sectorial.
- Antecedentes de 7Coticeptós especialistas
política - Maiiéjo de crisis
-Decisión
- Posibles alternativas/plan - Política como input para
de gobiemo<ampaña - Legitimación ■ proceso de ejecución
- Recursos - Bases para establecer agenda
operativa y financiera
- Apoyos
Fuente: Elaboración propia
181
5 .2 .2 . C o n c e p to o p e r a tiv o : " G o b e r n a b ilid a d A n a lític a p o

s itiv a "
Se logra mediante la ejecución plena de la política, esto es,

formulación más.implementación. Sin embargo, vuelven a
surgir ciertas inquietudes e interrogantes al respecto:
¿De qué tipo de implementación estamos hablando?,
¿Basta una implementación exitosa para el. logro de los
objetivos de la política?, ¿es necesario realizar evaluación a
la política para determinar el grado de respuesta o manejo
del problema al que responde la política?
Si nos limitamos a un tipo de irhplementación exitosa,

tendríamos elsiguiente cuadro:
- Eficiencia en cuanto a optimización de recursos

' Alto nivel de logro en los objetivos propuestos.
- Positiva percepción por parte de los beneficiarios de la
política
- Generación de impacto sobre las condiciones previas o
anteriores a la implementación de la apolítica.
^ Movilización de un considerable apoyo en cuanto a actores
- Niveles adecuados de comunicación entre políticos,
burócratas y ciudadanos.
Se observa aquí la necesidad de establecer o introducir

elementos de evaluación de la política de empleo, para
comprender la relación existente entre demandas ciudada
nas y respuestas guberharnentales. Ahora bien, podemos
esquematizar los elernentos posibles dentro de un sistema
de implementación de política, del siguiente modo:
182
•ÉNfAADAS PROCESO SAUDAS
• Políticafónnúlada - Asignacióñ de tareós y • Nivel de cumplimienfo en

responsabilidades ctianto a metas cuantitativas
•Expectativasde los
actores - Creación de gmpos de - Presupuestos programados
tarea /ejecutados
- Plan de desarrollo
• Contracción de - Cobertura y clidad
• Presupuestos-recursos servidos
• Oportunidady accesibilidad
- Estructura y organización - Prestación direaa
administrativa serviciosy.programas - Niveles satisfacción de
beneficiarios
•Personal disponible •Comitésde verificación
y control
Fuente; Elaboración propia
5 .2 .3 . V a r ia b le s : G o b e r n a b ilid a d A n a lític a N e g a t iv a -
a) Variable I: Recursos. Elementos y medios materiales

e inmateriales de los que dispone un actor para efectos de
intercambiar, párticipiar, negociar, cooperar en la construc
ción de la política publica de ertipleo.
Indicadores:
• Naturaleza del Recurso'®®

• Origen de los Recursos: publico o privado
• Cantidad derecursos aportados/cantidad total de recursos
b) Variable II: Prioridad. Comprende el grado de impor

tancia (relevancia) que se otorga a una alternativa o pro
puesta de acción dentro de la agenda pública, la cual puede
estar orientada a la construcción de política pública.
Indicadores:
• Número de alternativas
• Origen de las alternativas (Público,.privado o social)
• Se entiende queja alternativa es de grado o rango y que
por tanto, será valorada en términos de alto, medio, bajo.
109 Hace referencia a la clásiñcatíón del recurso según sea económico, social, político, de autoridad,
expertise, etc.
183
Gobernañza y gobernabilidad en Bogotá:
Una aproximación a partir de la política de ernpleo (2001 - 2005)
c) Variable III: Proyectos, Se refiere a las alternativas de

rriedidas o cursos de acción propuestos por los actores que
Intervienen en la construcción de políticas públicas.
c. 1.) Subvariable próvectos presentados. Hace relación a

las altefnativás propuestas paria la discusión dentro de la
construcción de la política de empleo distrital.
Indicadores:
• Numero de proyectos presentados por cada tipo de

actor/proyectos totales
• Origen de los proyectos propuestos (Público, privado o
social)
C.2.)Subvariable provectos formulados v decididos. Re

ferido a las alternativas que son finalmente formuladas y
decididas Como parte de la política de empleo distrital.
Indicadores:
• # Proyectos decididos/proyectos totales presentados

• # Proyectos presentados por tipo de actor que son formu
lados y decididos/proyectos totales formulados y decididos
5 .2 .4 . V a r ia b le s : G o b e r n a b ilid a d A n a lític a P o s itiv a
a) Variable I: Eficiencia. Medida de utilización del uso

de recursos dentro de la política de empleo y el logro de
objetivos propuestos.
Indicadores:
• Porcentaje de ejecución de los proyectos .

• Dinero destinado a la política de empleo/persona {be
neficiario)
• Logro de metas propuestas en cuanto a cubrimiento de
beneficiarios
184
b) Variable.II: Resultados^ Efectos y rendimientos pro

ducidos por lá política de empleo distrital, así como la valo
ración que se realiza acerca de las acciones de la autoridad
pública frente a la problemática.
Indicadores: . .
• Tasas de desempleo, empleo, subempleo e informalidad

• Indicadores de evaluación del desempeño, a partir de la
percepción ciudadana.
6. TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN Y FUENTES
Las técnicas cualitativas propuestas comprendieron

análisis de contenido y realización de entrevistas semies-
tructiiradas y en profundidad"". El análisis de contenido
se aplicó a documentos de distinta naturaleza: jurídicos,
administrativos, académicos, investigativos y técnicos. Las
entrevistas, construidas con preguntas que apuntaban a
capturar información por cada una de las variables y subva-
rlables enunciadas anteriormente, fueron planteadas para
realizar a personas que representaban cuatro sectores dis
tintos: funcionarios de la administración distrital, expertos
académicos, políticos y representantes de organizaciones
sociales. Con este trabajo se recaudó información sobre el
proceso de construcción de las políticas, a la vez que co
nocimos la auto-percepción de los gobernantes sobre su
cambiante rol y sobre la percepción frente al gobernante
de la ciudad -del alcalde de Bogotá- en un escenario de
complejidad de la acción publica’ " . Del mismo modo y
110 0 form ato de entrevista semiestructurada se adju n ta como Anexo No 1.
111 Además de algunos trabajos clásicos de análisis de políticas publicas com o el de Necio y Wildávsky
(1974), en/ecientes trabajos se usan prioritariam ente métodos cualitativos. En Sorensen (2003): “meta-go-
vernance: the changing role o f politicians in processes o f democratic governance", se propone estudiar los
cambios en las imágenes discursivas de los actores guberncvnentales envueltos en la construcción de p o líti
cas en escenarios de com plejidad de la acción publica. El argum ento es que desde la teoría del discurso, las
im ág&ies discursivas estructuran nuestra percepción del m undo y dé si mismos, lo que condiciona la forma
de actuación. Por otra parte, parece adecuado p ara identiñcary conocer los efectos concretos de los contex
tos institucionales sobre la formación de las representaciones y sobre la actuación de los gobernantes.
185
y
como mecanismo de control sobre la información que se

manipularía través de la entrevistas, fue preciso con base
en las mismas preguntas y respondiendo a las mismas va
riables, construir un formato de encuesta con opciones de
respuesta cerrada y en menor medida preguntas abiertas,
para hacerla aplicable a otros actores vinculados con los
mismos sectores ya definidos, pero otorgándonos la posi
bilidad de contrastación de la información” ^
Un problema con métodos cualitativos es la selección de

la muestra adecuada. No obstante, si un método cualitativo
puede nó ser plenamente representativo, creemos que si
puede mostrar la diversidad. Por lo tanto, para conformar la
muestra; planteamos el uso del método de "bola de nieve"
en la cual de cada entrevista se derivan nuevas personas.que
se.incluirán en la muestra de la entrevista. En consecuencia,
el tamaño definitivo de la muestra sería flexible dado que
sería producto también del desarrollo de la investigación,
en la medida en que la itiuestra se agotara una vez las en
trevistas no aportaran información relevarite.
Por otra parte, la aplicación de técnicas cuantitativas

que incluyeron el análisis presupuestal de las políticas de
empleo,, evaluación de las propuestas sobre políticas de
ernpleo y el uso de estadística descriptiva permitió com
prender y analizar los datos relevantes para el análisis.
7. SISTEMATIZACIÓN DEL DISEÑO

METODOLÓGICO
Con el ánimo de sintetizar y hacer visualmente compren

sible la metodología utilizada en la investigación, el lector
hallará en las páginas siguientes dos cuadros mediante los
cuales se ofrece en forma esquemática la manera en que
fueron descompuestas las dimensiones de análisis para
hacerlas mensurables (tablas 2 y 3).
112 \/éaie form ato de encuesta, Anexo No 2.
m
D in ^ ^ o n c f te rfa b l» SubvaHafefes bidicM hrás Fuentes

d e a i^ litts
1. 1 .1. I.Consutta l.EntrevIstas

Partidpaddn Intensidad 2.ln(onnadón ZLflegistros documentales
A lm m o i d n 3 .C o d a d P A n deteuniones.coiHitás.
4.Co9esti6n sesiones del c o n c ^ y d e
otganismosde b atcaUb
u I.RutIna t.EntrevIstas
Normalliadófl IT Ia m p o J . Prensa
3,R ota dAn da B.ftegistios documentales
Actores de reuniones.
d.frecuenclade
Intéraecidii
13 . 1.Ro l lintrevlsta
Forma 0 modo Êstrategia 2JX)cumento$ y discursos
dápartldpacidri 3 . Discurso oTidales de organismos
g u b e n u m e m a te
Bdooimentosydlscursos
Estnicturasde OTtcblesdelConcejo
G o b e m a n zji 4l)oafm em o s y discursos
^ aetoies involucrados en
^{ñ O c ea>
M d ito d e S JN n s a
le r e n d a
t ^ o
IMaynQ): 2. Z1. I.R e g b s d e in r& s U n 1.N o n n a tM d a d so l»e
InstIttKlorra Fórmalas deactores sodalesy empleo
1. iptivádós IN b rm a tM d ^ s ^ K O
Aneglos 2 . Reglas sobre pbneadón distrital
Corporativos relaciones entre Süegistros doormentates
a k a ldb y concejo de reuniones, comités.
2. 3.lnsttntclonesctel sedones del concejo y de
Red» mercado laboral organismos d e b alcaldía
ANormatlvIdadsobre
3. prestaciones socbies
Fo m u sd e 5.tneent1vos(ara
Autonegolatión p fo rw e r
sotxA. pattldpacUndel
sector pdvado
n I.PatronesderelacIdn IReglstrosdocumemales
Intarmales entre akakllay dereuniones,comltés.
concejo sesiones del concejoyde
2.Mccantsmosde orgattism osdeb alcaldía
InteraeclAn de actores ZEnlrevistas
gubemamentalesy
sociales
3. I.Erdstencia de DN S 's tEfflrevhtas

A C tO ÍB 0 iK m a s d e «iq ^ 2.Dbsetvaclón
(pdUicos, lerdstenciarte BJtegistros documentales
privados, sindicatos dereunÍones,comltés,
sociates) 3.edstenciade sesiones del c o n c ^ y d e
gremios empresatlate organismos d e b a k a U b
ajEtdstencia de actores 4 Artículos especbilsados
gubernamentales SXIocumentosOllcbIes
5.N tim etodetlp o 6.Prensa
deactor/Total y.O o c u m e n to sd e b
d e actores campaba a batcaldb
Tablas Sistematizacióndimensión;60 bemanza. Fuente: Elaboración propia
Í8 7
Una aproximación a pa rtir de la política de empleo (2001 -2005)
V ifía lA e i S u b ^ r iá ii íñ i f t d ic a d m F u e rte
défifiálH is
1. -O r ig » i:P (íb .P tlK IJIa n d e O c s a n a llo

«b d an alfH ca fteanscs •C a m ld a d K , 2 JleqIsAos Oooimentales
senódo^bienes) dereunlones,sesionesy
•PottemaJeAotal comités
•Natureleta(S, 3£ntreidstas
senM oStUenes) aprensa
S An kutosespedatzados
dOocum entos oficiales de
o ^ n is in a s
gubemaflientales
7.D o a n n e M o s de actores
pAiredosysodales
itwoiuorados
X -tipodealteinaSva Núm e odeattem aOvasa

PriOfMad -O iig e n :P ú b ,P rtK las cuales se otoiga un
Soc. grado Importante de
preferencia.
3. 3 .t . •fpiairectos IPta ndeD esano llo

ProyscttKO Presentados presentados p o rc a ia 3Aegistn)S Oocienentales
altarmilcas Apode dereuniones.sesionesy
de adof/proyectos comités
acción M a le s SJteqistros d e sesiones del
•OHgerePdbwPrt». C o n n |o D e Bogota
ajEnirexistes
SPrensa
óAttfculosespedarfzados
7J)ocum entos oficiales de
otganbmos
gulxm am entales
3 i -IProyec tos IP b n d e D e s a n O llo

Fofmatdados deddidos/ptpyectos 2Pegtstcos Ooeumentales
ydeddklos totales defevnlones,seslonesy
' I Proyectos comités
presentados p o r tipo 3 P e g iA io d e sesiones del
f a c t o r q ue son Concelo de Bogota
Ibnmiladosp aíntrevistas
deddUos/prayettos SPrensa
totalesfonnuladosp BÁiAculosespeciariaados
decididos TDociim entos oficiales de
-O rlg en :Plib.Pi1v. organismos
gubernamentales
G ó b e n taM IK 4. « d e ^ e c u c ió n 1 Jnfbnnes d e gestión

d ftd M a lftíca Adeuda S/peisona gubemamentales
S/fundOñaiio U nfonn esdig an osde
Id e h s th iid o n c s q u e contnd
inieivienen 3Jnfbimesfinancietos
5. 1 Jnfonnes d e gestión
Resudados dcaiuádas/kneías gubernamentales
pioyedadas 2Jnl6nnesóiganosde
P ro b o s contiol
{mptementados/pioy« 3JnfomtesfinandeiDs
ctosform ubdc^
Tabla 3 Sistematización dimensión: Gobernabilidad. Fuente: Elaboración propia
m
Sistematización de la información
C A PÍTU LO ?
SISTEMATIZACIÓN DE LÁ INFORM ACIÓN
1. DESCRIPCIÓN DEL TRABAJO DE CAMPO
El trabajo de campo fue desarrollado en consonancia con

el diseño metodológico, el cual contemplaba la recolec
ción de información primaria a través de entrevistas con
representantes de distintas organizaciones y obtención de
información secundaria por medio de revisión documental.
Estas actividades se realizaron simultáneamente durante la
investigación y nos proporcionaron excelentes resultados,
pues el ejercicio de obtener información complementaria
o contrastable, suscitaba inmediatamente la reflexión y en
algunos casos, conclusiones parciales.
En primer lugar, indiquemos el procedimiento mediante

el cual se realizaron las entrevistas. El equipo de investiga
ción tenía claro que serían entrevistas semi-estructuradás,
que se realizarían en cuatro sectores: Expertos académicos,
políticos, funcionarios públicos y organizaciones sociales y
que, la técnica utilizada para la definición de la muestra
sería la "bola de nieve", la cual consiste en la ampliación
de la muestra a partir de la información obtenida con los
primeros entrevistados. Con base en una exploración
documental, se proyectó que la muestra podría llegar a
considerar un totai de 30 personas clave, pero en el pro
ceso de aplicación dei instrumento, lo que obtuvimos pro
gresivamente fue una reducción del número proyectado,
concluyendo con un total de 14 entrevistados distribuidos
189
Gobernanza y gobernabilidod en Bogotá:
así: 3 expertos académicos, 4 funcionarios de lá administra

ción distrital vinculados al entonces Departamento Admi
nistrativo de Planeación Distrital -DAPD- y a las Secretarías
de Hacienda y Gobierno, 4 políticos y 3 representantes de
organizaciones sociales. Adicionalmente, fueron realizadas
tres (3) entrevistas libres con funcionarios del DAPD y del
DABS, las cuales serán de apoyo para el análisis. Ahora
bien, si nos sorprendimos con el resultado de la muestra,
este no indicaba que la técnica escogida fuera errada,
por el contrario, lo que desde ya estábamos hallando era
algunas de las posibles caraaerísticas de la estructura de
gobernanza, es decir, la reducción de la muestra estaría
ofreciendo indicios de un estructura en la cual participa
un número reducido de actores y en consecuencia, esta
ríamos frente a una estructura restringida o menos flexible
a su ingreso. No obstante este comentario, el asunto se
abordará Itiás adelante en el capítulo destinado al análisis
de la información.
Dada esta situación con ia muestra, se decidió para efec

tos operativos recürrir de inmediato a ia aplicación de ia
encuesta, ia cual recogía la mayor parte dé los propósitos
de la entrevista pero utilizando la mayor parte de pregun
tas cerradas (dicotómicas y selección múltiple). Combinan
do con algunas preguntas que por su naturaleza deberían
ser abiertas. La encuesta pretendía conformar un grupo
de control con los miembros de Los Consejos Locales de
Planeación, integrantes de los 20 Consejos de Planeación
Local -uno por cada localidad capitalina- que son instancias
de discusión, recomendación y seguimiento de los Planes
de Desarrollo Local, cuyo trámite es obligatorio para la
aprobación de dichos planes’ '^ Estos Consejeros Locales
fueron considerados actores relevantes a los cuales era casi
113 Creados p o r el acuerdo 13 de 2000 a Imagen y semejanza de los Consejos Nacional y Territoriales de
Planeación, establecidos a su vez en la ley 152 de 1994. Se han reunido desde el 2001 y están conformados
p o r representantes de los diversos sectores de cada localidad como las Asociaciones de padres de fam ilia, la
Asociación de Juntas de acción comunal, las Ong's, los grupos juveniles, los establecimientos educativos y de
salud, los comerciantes e Industriales, las organizaciones indígenas, entre otros.
190
imposible aplicarles la entrevista por razones de tiempo y

fueron escogidos bajo el criterio de su conformación dado
que además de reunir 200 participantes, todos ellos eran
provenientes de distintos sectores, entre otros, los cuatro
definidos en la investigación. Debido a la pluralidad en la
conformación de estos consejos y al dinamismo que vienen
desarrollando, se pensó que son actores de importancia
para la determinación del nivel de las estructuras de go-
bernanza capitalina. Además, dado su nivel de implicación
y participación en asuntos públicos, era de esperar de su
parte una opinión cualificada y de primera mano sobre el
tema del empleo en Bogotá. Sin embargo, se debe tener
siempre presente el sesgo de la muestra, que al ser repre
sentativo de organizaciones sociales y empresariales, tien
den a manifestar un mayor grado de desconfianza y crítica
hacia ei Estado y ia acción de ias autoridades públicas y una
mayor vaioración positiva de sus propias acciones"^
Este proceso de aplicación de la encuesta no tuvo el éxito

esperado, pues la colaboración de los Consejeros no fue
la mejor cuando se trataba de diligenciar y remitir las en
cuestas. En un primer intento, se envió el formulario por
correo electrónico -precedido por una carta de solicitud
explicativa-, a cerca de 50 consejeros sin que se obtuviera
ninguna respuesta afirmativa; luego se tuvo conocimiento
de una reunión de la Red de Consejeros Locales a la cual
asistimos con el ánimo de realizar allí las encuestas, pero
los organizadores del evento no permitieron nuestro tra
bajo aduciendo que nos estábamos aprovechando de su
trabajo para hacer el nuestro, y además que el orden del
día no permitía alteraciones; sin embargo se distribuyeron
30 formularios para ser recogidos al finalizar la jornada, de
los cuales se recogieron 8 encuestas diligenciadas; también
114 Este tip o de dificultad tam bién se presenta en las metodologías que utilizan los llamados “Grupos
de discusión" donde grupos de personas hacen planteam ientos sobre el problem a objeto de estudio, hay
enriquedm iento con los aportes individuales, pero se tom an las conclusiones de conjunto: "Durante su
incorporación ¡n id a l a los grupos de discusión, muchas veces los participantes se sienten más cómodos
quejándose o haciendo comentarios negativos" (Parrado, Lófñery Bovalrd, 2005:52).
191
se informó que podían dejar la encuesta en el respectivo

Consejo de Planeación Local para luego ser recogida, cosa
que no ocurrió cuando fuimos a las alcaldías a por la.en-
cuesta"^ Finalmente, se logró contactar a dos consejeros,
a quienes se les aplicó |a encuesta, para de este modo,
completar un total de 10 formularios que equivalen a una
muestra del 5% del total del universo"®.
En síntesis, la aplicación de entrevistas y encuestas no

dejó de presentar algunas adversidades, especialmente
por dos razones, la .primera corresponde a que el tiempo
demandado en la práctica fue superior al que se Contem
pló inicialménte y esto se debe en gran medida a que e1
trabajo de campo queda en buena parte a merced de los
compromisos, tiempos y buena voluntad de los personajes
entrevistados o encuestados; así, en algunos casos, luego
de concertar la cita directamente en las oficinas con las
secretarias, por vía telefónica o por correo electrónico,
nos comunicaban -en el mejor de los casos- que la cita se
cancelaba y posponía en razón a que el funcionario debía
atender un asunto de última hora; en otras ocasiones; sim
plemente perdíamos el tiempo al llegar a una cita a la que
por olvido o equivocación, el entrevistado no aparecía’" .
La segunda razón tiene que ver con la colaboración presta
da por parte de algunos de los potenciales entrevistados,
especialmente en el sector, de los gremios económicos y
algún otro sector, los cuales pese a la insistencia de núes-
115 Hubo in clusoconñrm adón telefónica con dos consejeros que nos dijeron que pasáramos p o r e l respec
tivo consejo a recoger e l form ularlo, pero cuando fuimos, nadie apareció o dejó algo p ara nosotros,
116 £/ núm éro de miembros de cada consejo dep la ne a dó n lo cal es de W aproxim adamente, lo que d o un
universo d e 2 0 0 individuos, en términos estadísticos. A hora bien, el núm ero de consejeros realmente activo
es m ucho m enor pues en cada consejo hay sectores sin representación y otros cargos que han renunciado
sin que x a n reemplazados; tam bién se dice que los sectores industriales y comerciantes n o participan y a
veces quienes dicen representarlos poco tienen que ver con e l sector. A la reunión mencionada de la fied de
Consejeros Locales deBogotá, asistieron unos 4 5 personas.
117 ¿a cita con el Secretarlo de Hadenda D istrital sepospuso en tres oportunidades, sin que se pudiera
realizar finalm ente; la entrevista con un funcionarlo de la Secretarla de Gobierno se realizó luego de dos
intentos fallidos; una enoevlsta co n e l representante d e l sector ru ra l a l CTP, no se p u d o realizar debido a
que nunca llegó la h ora y s/r/o p reriam ente acordados y confirmados. Estos son algunos ejemplos de este
tip o de dificultades.
192
Sistematización de ia información
tra parte por obtener una cita, nunca fue ésta concedida o
resuelta nuestra petición de manera satisfactoria"®.
De otra parte, el segundo aspecto a destacar dentro del

trabajo de campo, es el concerniente a la búsqueda y análi
sis documental. Como ya se mencionó, realizar este trabajo
en forma paralela a la aplicación de entrevistas y encuestas
fue bastante productivo, con él llegamos' a información
sobre planes y programas de la ciudad, presupuestos y
estudios sobre política pública distrital y proce$os de párr
ticipación ciudadana en las decisiones públicas"®.,En ese
sentido, el trabajo del equipo sé concentró en búsquedas
específicas sobre el objeto de investigación, pero man
teniendo plena atención sobre documentos de prensa y
estudios nuevos que ofrecieran información importante. El
trabajo documental fue en varias ocasiones complemento
a los interrogantes acerca de las evasivas frente a las en
trevistas, y viceversa, los resultados de las entrevistas, nos
facilitaron la respuesta a los vacíos explicativos que no se
hallaban en ningún documento.
Ahora bien, realizado el proceso de recolección de infor

mación correspondía ahora la etapa de sistematización,
para la cual se establecieron tres criterios esenciales:
Primero, tener en cuenta que cada una de las preguntas
realizadas en entrevistas tanto como en encuestas, respon
día por lo menos a una de las variables establecidas y en
consecuencia, el formato de ia entrevista desde ya indica
ba un parámetro de agrupación. Segundo, aquellas varia
bles para las cuales no se construyó pregunta fue porque
la fuente de información era secundaria, por ejemplo, las
118 Tal fue el caso de entrevistas programadas en la Cámara de Comercio, FBNALCOyel representante de
las negritudes en el CTP; la Fundación Corona a l menos envió una lacónica carta, donde manifestaba que
no conocía del tema y que p o r tanto la m entaba no poder ayudarnos,
119 Fueron consultados entre otros, documentos de la Contraloría de Bogotá, publicaciones seriadas de
la Secretaría de Hacienda y del Centro de Estudios Económicos, Investigaciones del CID de lá Universidad
Nacional. Proyectos presentados en el Concejo de Bogotá. Estudios de la Fundación Corona y de la Cámara
de Comercio de Bogotá.
193
correspondientes con la gobernabilidad analítica positiva,

lo cual condujo a plantear un tratamiento distinto a partir
de análisis documental. Sumado a este punto, se advirtió
que la información lograda a través de entrevista para el
análisis de la Gobernabilidad Analítica Negativa, requería
iitipfesdndiblemente de análisis documental en tanto era
preciso determinar la confiabilidad de las cifras'^”. Tercero,
con base en la lectura detenida de las entrevistas, se reali
zaría, una síntesis de cada uno de los sectores dejando en
claro confluencias o contradicciones/ es decir, que para
cada una de las preguntas (de la 2.1 a la 2.21) se tendría la
visión de conjunto al presentar la respuesta de cada uno
de los cuatro sectores definidos y para ello se estableció el
siguiente orden: Funcionarios (FUNC), Expertos Académi
cos (ACA), Organizaciones Sociales (O.S) y Políticos (POL).
Pór último, se convino que la encuesta mantendría los dos
criterios anteriores, pero los resultados serían analizados
por separado en tanto corresponde al grupo de control
frente a los resultados déla entrevista, sin embargo, quedó
en claro que la contrastación entre entrevista y encuesta
estaba prevista y sería motivo de análisis en el capítulo
siguiente.
Para facilitar la comprensión de la relación entre pregun

tas y variables, a continuación se presentan dos cuadros
que sintetizan lo expuesto (ver tablas 4 y 5).
120 La pregunta 2.15. ¿Luis E. Garzón h a d id to que su gestión se caracteriza p o r la concertadón, usted
considera que ese caliñcativo es apropiado en relación con las discusiones sobre la problem ático del empleo
en la ciudad?, no está relacionada directam ente con ninguna variable, se tra ta de un pregunta que ofrece
inform ación sobre la percepción frente a l tip o de liderazgo del alcalde de Bogotá y que, en la práctica de
la entrevista, sugiere un m om ento de distensión p ara el entrevistado y p ora a b rir paso a las preguntas
siguientes.
m
DbnentiwMi Vm abhs S u b M fi t U M PK9UMM

demilisís
1. 2 3 . ¿ C ftn o o a lo g a i& b ln lw w n d itx fe c a ifa u n a je e te d e
FartU|»dón traensidad M W id o c o n w o p itíd s d p M S Initut en b s d e d s lo n » sobre
ótfflaa o d ó ñ polMca de empleo? Cbn suha /h fom ac M n /O edsión /Q etiA a
2A t> ieidbeustedqu ebp9nlclpK ldndesuocj)aiibad0 neflel
tema d d e n p le o d fe tiftil esiGonsulM /M um ecM idOedsIdn
/GestM n.
Í R ¿ Q t r i {liado de Impoitaneia tedben las recomendadones,
sogerendas o prepuestas realizadas p orsuem kladenloiTioa
la fonmiladón de la polltba de empleo?
2i.¿ 0uéescen aflto (momentos) existen para la imeiaeddn de

)3 . los actores? Estos eseenaitosjson estables ocDyunturales?|En
Noimalizadón cu lle t de estos escenarios participa U s te d o s u o ^ n lza d in ?
2¿ .C u an d o se trata de deddlr sobre aspectos centrales en
tom o alernpleoOlstm alióuélugares (espades (Isleos) son
frecuemesyquiénet (personas-repiesematitesite
organ1zadonesyseetoies>) están presemes?
27.jQudn1velderotaddn(derepiesentantesy/o
Estructuras de organlzaelones) de los adates se presenta en esos escenarios
Gofaem anza dededsldn?
U. I I .( D e qué manera se ha hecho partldpe del proceso de

Marco de Forma o formuladón de propuestas en to m o al problema del empleo
referenda modo en Bogotá y por cuémo tiempo ha fbnnado parte de él?
teiricp de 2£.¿Eitltte algún actor q ue Ddere d proceso?
(Maym^. Ibitldp addn 2.9.(Céinode$ct¡blita las reisclanes entre actoresalinterloi de
esos escenailo 3sanhoitzontalesoe!dsten rebelones
1. jeréitiuicasvlslües?
Arreglos Z l I .(C é m o se delibera y adiqitan b s dedsiones en b dtnáffliea
Corporathos del proceso? a) En b delibeiadóab) E n b d e d s l^ P a rtid p a d ó n
abierta pata todos los actores/lbttidpadén con restricciones
2. para algunosactotes/lmposlciúnporr pane d e un actor/
Ibdes Cpnsensoentielosactores/Otta form a
2.l3(Qirét1podem ecanlsm ot(ltdbim e^litvestigacf«re3iBdios
3 TV.(6roftteuniones,etc), son utUzados por su otganizacMti
Fotm asde para expresar sugerenebs en to m o a b p o lítlca de empleo?
Autortegulad&t 2 .1 3 (Q u é (actores son relevantet para q ue su Intetvendéiv
tanto como b d e su eaganizaciéfkienga inddencb en b
fom tubcién d e b potllca?
í 2.1. 2 .ia (Ex iste n regbsdejuego formalitadaspara b panldpaClón

Institudones Fonnales d e b s organtzadonesy f^resentantesdentro de b s escenarios
ele decisléadebpolinca distrital de emplea? brrr^lncentlvosy
sandones. Encasoalitm alivp jcuálesson?
Itl/Q u é fa cto te s s o n rd e va n te s p a ta q u e s u in te tv e n d ú a
tanto co m obdesuotganlzact6n ,tengalneldendaenb
fe m d b d O n de b polrllca?
12. Z10 .(E x ls te n re g b t d enieg o Cnmalizaebs pata b p artup adén

bdórmales efe bsotganbatlonesyiepresentam etdetnta de b s escenarios
d e dedslé ndebp ollllca distritalde empleo? Forqtlnceníhrosy
sanciones. En casoafbmaBnstOiátesson?
3. 2 2 . (Q u é emidades públicas, privadas o socbles, considefa que

Across Intervienen sighiflcatfvamente en b fo nm tbdún de b política
(públicos. distrital d e empleo?
privados,
socbles)
Tabla 4 R e su m e n d e p re g u n ta s p o r varia ble • G o b e rn a n za . Fu e n te ; Elabora ció n p rop ia
195
y
Gobernanta gobemabilidad en Bogotá:
Una aproximación a partir de ia política de empleo (200 J - 2005)
Dimensiones Variables Subvariables Fuentes
d e análisis
Gobem abilidad 1. 2 .1 7 . ¿Cree usted q w el distrito cuenta con los

anaHdca Recursos recursos (f¡nanciér(kor9ariizatívos,técnicos.
negativa humanos) para fm nu iat una política d e empleo?
2.19.¿Usted y la organización que r e p r e s a , han

a p o r^ d o recursos o colaborado para conseguirlos
en relación con la política de e m ^ ? ,q u é tipo de
recursos?
‘i 2.16. En materia de gobemabilidad de la ciudad,

Prioridad ¿qué Importancia cree usted que le han otorgado
^ los dos últimos gobiernos distritales al tema del
empleo,en comparación con otros sectores como
seguridad, movilidad urbana, espacio púbfico?
¿Cómo evalúa sus aokm es al respecto?
3. 3.1. ■ 2.20. ¿Ha presentado su oiganizadóh. proyectos w

Proyeao so fêsentádos to m o a la temática de em plea bien para la
attematicas formulación de una pollica,para la generación de
de empleo o puestos de trabajo o , pata la coriformación
acción alianzas e$ tratégi^,«tc?
U . 2.18. En jos escenarios en los cuales sé dk> la

Formaulados t participación sobre la (Noblemátíra del e m i ^ ¿se
y decididos logró un acuerdo en torno a la fmtnulación y
dedsíónde una prMIticaal respecto? ^
2.21 .¿Fueron debatidos y decididos estoas

proyectos dentro de los escenarios establecidos?
Gobem abilidad 4.
analítica Eficiencia
positiva
5.
Resultados '
Tabla 5 R esum e n d e p reg u n tas p o r variable - G o b e m a b ilid a d . Fu e n te : Elabora ció n prop ia
2. PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
DE ENTREVISTA Y ENCUESTA
2.1. Síntesis de entrevistas por sectores
La información que se consigna a continuación corres

ponde a una síntesis de las respuestas obtenidas de 14
personas representativas de cuatro grandes sectores, a
quienes se les aplicó un formulario de entrevista’^\ de la
siguiente manera: -
196
a) Funcionarios (FUNC):
- Ernesto Parada, Asesor de la Dirección de Estudios Eco

nómicos, Secretaría de Hacienda Distrital.
- José Vicente Castro, Asesor de la Dirección de Estudios
Económicos, Secretaría de Hacienda Distrital.
- Carlos Córdoba, Director de Participación Ciudadana,
Secretaría de Gobierno de Bogotá.
- Carmenza Saldías, Directora Departamento Administra
tivo de Planeación Distrital.
- María Patricia Asmar, Directora SENA Regional Bogotá.
b) Académicos (ACA):
- Paul Bromberg, analista político, exalcalde mayor y

coordinador Programa Red Bogotá.
- Fabio Velásquez, profesor Universidad del Valle y Coor
dinador de programas de la Fundación Foro Nacional por
Colombia
- Fabio Sánchez, profesor-investigador Universidad de
los Andes-CEDE.
c) Organizaciones sociales (OS):
- Rodrigo Hernán Acosta, Secretario General Consejo te

rritorial de Planeación de Bogotá -CTP-, directivo sindicatos
CUTyETB.
- David Alfonso Páez Villamil, miembro CTP en represen
tación del sector comunal.
- Germán Santana, miembro CTP en representación del
sector social.
d) Políticos (POL):
- Isaac Moreno De Caro, concejal de Bogotá (2004-2007).
121 Además, se realizaron otras entievistas en form a to libre a tres funcionarios más de Planeación Distri
ta l -D AP D-yde Bienestar Social -DABS-, cuya inform ación será ú til en la parte de análisis de variables.
197
GobernanzaygobernabHidad en Bogotá:
- María Angélica Tovar, concejal de Bogotá (2004-2007).

- Luis Zúñiga, edil de la localidad de Fontibón (2004-2007)
y miembro del CTP.
2 .1. PREGUNTA ¿De qué manera se ha hecho partícipe del

proceso de formulación de propuestas en torno al problema
del empleo en Bogotá y por cuánto tiempo ha formado parte
de él?
FUNC: La forma en que los funcionarios se vinculan en

los procesos relacionados con el empleo de la ciudad,
corresponde con el desempeño y con el tiempo de servi
cio que han destinado dentro de la entidad y específica
mente, en las áreas que discuten asuntos presupuéstales,
de planeación o de ejecución de planes y programas. La
participación al rededor de las discusiones sobre el empleo
es mayor cuando los servidores púbiicos son de carrera
administrativa y menor cuando se trata de funcionarios de
libre nombramiento y remoción.
ACA; Para los académicos su participación ha sido cir

cunscrita a la presentación de proyectos y propuestas, a la
participación en reuniones sobre temáticas relacionadas, y
en aigunos casos en la realización de estudios específicos.
La continuidad en la participación cambia de un gobierno
a otro, pues cada gobierno puede privilegiar un determina
do enfoque teórico-académico y, por lo tanto decide o no
recurrir a determinada universidad o centro de estudios'^.
OS: Los representantes de organizaciones sociales afir

man participar con ocasión de las discusiones del Plan de
Desarrollo para emitir concepto; allí se aborda el tema del
empleo aunque no de memera directa.
122 Uno de los entrevistados aseveró que cada alcalde de Bogotá, gobierna según la representación de
clases y sus propias afinidades, así: 1)JaimeCostro:es jurista, suénfasisfueestoblecerelestatutode Bogotá;
2) Mockus: profesor universitario, énfasisen la c u ltu ra y educación; 3) Peñalosa:es un consiructor. énfasis en
infraestructuras; 4 ) Garzón: es un sindicalista, énfasis en la negociación (concertoción).
198
POL: Los políticos consideran estar vinculados a los pro

cesos de discusión desde el momento en que son elegidos
como representantes a una corporación pública. Uno de
los concejales indica que su participación ha sido directa
en la presentación de proyectos específicos de trabajo
sobre: vendedores ambulantes, chivas turísticas, ciclo taxis
y por último, la presentación de un proyecto en asocio
con dos concejales más, en el que plantea la creación de
una instancia que funcione como Consejo para coordinar
discutir y coordinar los asuntos de empleo en la dudad.
2.2. PREGUNTA ¿Qué entidades públicas, privadas o socia

les, considera que intervienen signifícativamente en la formu
lación de la política distrital de empleo?
FUNC: Los funcionarios públicos comparten la perspecti

va de señalar a entidades público - distritales, como las or
ganizaciones que tienen nrtáyor grado de importancia en la
promoción, planeación, gestión y ejecución de asuntos so
bre empleo en la ciudad. En consecuencia. El Departamen
to Administrativo de Planeación Distrital - DAPD- es una
de las primeras entidades mencionadas, especialmente en
lo que respecta a la formulación y planeación. Igualmente,
se hace bastante énfasis eh las Secretarías de Hacienda
-SHD- y de Gobierno -SEGOB-, las cuales en trabajo con
junto con el DAPD y particularmente en la administración
Garzón, con el DABS, parecen configurar el núcleo central
de las entidades públicas que lideran los procesos de dis
cusión, planeación y formulación de planes y programas
encaminados a afrontar el desempleo en Bogotá.
Aún así, reconocen que organizaciones de carácter priva

do participan en asuntos relacionados con e l empleo, por
ejemplo; FENALCO y Fundación Corona, pero atribuyen
un altó grado de Importancia a una de ellas: La Cámara de
Comercio de Bogotá. Esta organización además de sumi
nistrar información a partir de estudios, se vincula como
199
Una aproximación a partir de la política de empleo (2001 - 200S)
actor para la discusión o gestora de proyectos. Junto a la

Fundación Corona, la incubadora de empresas INNOVAR
ofrecen apoyo al seguimiento de los proyectos de "Bogotá
Emprendedora". Además de los actores mencionados, se
indica que otros actores importantes son los pertenecien
tes al Consejo Regional de Competitividad y el Consejo
Asesor Regional de Comercio Exterior. Igualmente, aunque
los actores públicos más importantes fueron mencionados
al comienzo, se indica que el Departamento Administra
tivo de Bienestar Social desempeña un rol importante,
especialmente en cuanto al servicio público de empleo; así
como el Departamento Administrativo de Acción Comunal,
en temas relacionados con formación técnica en convenio
con el SENA. Otros actores mencionados son el Fondo de
Ventas Populares (calificación o recalificación laboral); el
Banco de la Mujer (línea de crédito "Bogotá emprendedo
ra"); Fondo Nacional de Garantías (línea de crédito "Bogotá
emprendedora"), BANCOLDEX (línea de crédito "Bogotá
emprendedora") y el Fondo de Vivienda Popular. De otro
lado, los funcionarios coinciden en identificar la participa
ción de otras entidades como ejecutoras de proyectos fi
nanciados con recursos públicos o público - privados, caso
en el cual se hallan: Fondo de Ventas Populares, Idiprom o
Transmilenio. Estas organizaciones aparecen con un grado
relativo de importancia en tanto que, como ejecutoras de
proyectos específicos para la ciudad, consiguen "mitigar"
los efectos del desempleo. A pesar de estas considera
ciones sobre organizaciones distritales, los funcionarios
encuentran en el SENA y especialmente en el SENA BOGO
TÁ, un trabajo importante de cooperación, información y
gestión de proyectos para soluciones de empleo.
Por último, los funcionarios mencionan las ULDES como

una iniciativa a la cual no se otorgó debida atención, restan
do importancia a la participación que desde las localidades
serían un foco importante de información y promoción del
empleo, especialmente, por lo que consideran un puente
200
de articulación entre el nivel central y el nivel local de la

administración de la ciudad. La Directora del DAPD señala
la ausencia del sector productivo, que no invierte en la
medida en que lo hace el distrito, ni en la magnitud que
corresponde dadas las dinámicas y los potenciales de la
ciudad.
ACA: Se mencionan algunas organizaciones privadas

tales como: Cámara de Comercio, FENALCO, Organización
Luis Carlos Sarmiento, Fedesarrollo y Camacol; organiza
ciones públicas: Planeación Distrital y SENA; Ona's: ningu
na específica, pues han trabajado sobre todo el tema de
la problema, las universidades y académicos (U. Andes, U.
Nacional) a nivel técnico y de consultoría.
OS: Públicas: Alcaldía Mayor, Secretaría de Hacienda,

Planeación Distrital, Presidencia de la República, Danso-
cial, Min. Protección social. Ong's a nivel de localidades
y organizaciones privadas: ANDI, FENALCO y Cámara de
Comercio (algunos opinas que actúan soterradamente).
POL: Coinciden en mencionar que son fundamentalmen

te entidades distritales como DAPD y SHD, pero insisten
en mencionar como una iniciativa frustrada la importancia
que el gobierno central otorgó a las ULDES. Mencionan la
Cámara de Comercio como una organización con la cual las
entidades públicas coordinan y discuten sobre asuntos de
empleo. Uno de los entrevistados considera que el Consejo
Territorial de Planeación cumple un papel marginal dentro
de las discusiones, debido a que por restricciones de tiem
po y por competencia sobre la revisión concreta del Plan
de Desarrollo, el Consejo no participa significativamente
en las discusiones y menos en las decisiones en torno al
empleo.
201
2.3. PREGUNTA ¿Cómo catalogaría la intervención de cada

una de ellas de acuerdo con su capacidad para influir en las
decisiones sobre política de empleo?
FUNC; La Secretaría de Gobierno aparece como entidad

que cogestiona, la Cámara de Comercio como organización
que proporciona información y que por tanto es consulta
da y por último, a la Secretaría de Hacienda y al DAPD se les
atribuye capacidad de decisión'^^
ACA: En general, los académicos consideran limitado el

papel de las autoridades capitalinas. Su intervención que
da en este campo queda restringida a ia inversión pública
directa, la "gran política", está en el nivel nacional. Alguno
de los entrevistados cree que ninguna entidad interviene
de manera significativa en ei empieo dei distrito al ser este
un problema más de nivel nacional. En todo caso, se consi
dera que los gremios empresariales tienen más capacidad
de intervención al tener un diálogo más directo con el
Distrito y con las autoridades de nivel nacional.
OS: No hubo una respuesta directa sobre este aspecto,

pero se puede decir, al revisar las entrevistas en conjunto,
que las entidades públicas son las que tiene el poder de
decisión, las organizaciones privadas un margen impor
tante de influencia y las organizaciones sociales son las
"cenicientas" del paseo.
POL: Se considera de alta importancia en la decisión la

participación de las entidades públicas distritales, especial
mente DAPD y SHD.
123 Para precisar se entenderá p o r in fárm ad ó n: las entidades y/o organizadones son inform ados sobre
las d isie n te s alternativas propuestas o sobre las dedsiones tomadas p o r la adm inistración d istrita l acerca
de la político de empleo. Consulta: se in vita a algunas entidades y /o organizaciones p ara m anifestar sus
opiniones o sugerencias acerca de las dikre nte s alternativas propuestas o sobre las dedsiones tom adas p o r
la adm inistración d istrita l acerca de la política de empleo. Decisión: las entidades y /o organizaciones está
en capacidad de in flu ir en la rom a de dedsiones sobre kt política de empleo. Gestión: además de decidir, las
entidades y/o organizaciones tienen la capacidad efectiva de cooperar y participa r con diversos grados de
con tro! sobre las decisiones en m ateria de im plem entación de ¡a política de empleo.
202
Sistematización déla información
2.4. PREGUNTA Percibe usted que la participación de su

organización en el tema del empleo distrital es:
• ¿De una organización a la cual se le consulta?

• ¿De una organización a la cual se le informa dé las deci
siones?
• ¿De una organización que participa en las decisiones?
• ¿De una organización que participa en la co-gestión y eje
cución de la política de empleo ?
FUNC: Los funcionarios entrevistados hacen parte de

SHD y SEGOB, quienes ratifican que sus entidades partici
pan significativamente en la discusión, gestión y decisión
de asuntos sobre empleo.
ACA: El papel de los "académicos" es a nivel de consulta

mayoritariamente.
OS; El papel de las organizaciones sociales en el mejor de

los casos es a nivel de consulta y esto dentro del CTR Algún
sector considera que existe una "dictadura" del alcalde en
estas materias.
POL: Los entrevistados consideran estar al margen de

las discusiones sobre asuntos relacionados con el empleo,
gracias a que no han sido convocados por las entidades o
porque la aprobación de estos asuntos en las discusiones
de su corporación son truncadas políticamente.
2.5. PREGUNTA ¿Qué escenarios (momentos) existen para

la interacción de los actores? Estos escenarios ¿son estables o
coyunturales? ¿En cuáles de estos escenarios participa Usted
o su organización?
FUNC: En términos de escenarios, la mayoría de los

funcionarios no identifican claramente uno en el cual sé
discuta específicamente el tema del empleo, por el con
203
y
Cobernanza gobernabilidad en Bogota:
trario, son señalados contextos diversos como: discusiones

en torno al Plan de Desarrollo, Comité de Competitividad,
reuniones de gabinete y mesas de trabajo en el proyecto
Bogotá Ciudad Región. De estoS escenarios identificados,
son el Comité de competitividad y el proyecto Bogotá
ciudad Región, los escenarios que se han mantenido en el
tiempo para discutir diversos aspectos de la ciudad. En la
entrevista con la directora de Planeación Distrital, se indica
que en estos escenarios no hay todavía un debate abierto
sobre el empleo, pero si un debate sobre la posibilidad de
una política económica regional, en la que van necesa
riamente ligados algunos temas de empleo. Se reconoce
la importancia del Comité de Empleo y en general, del
Consejo de Política Social como escenarios en los cuales se
estarían debatiendo y dando pasos hacia la construcción
de la política de empleo para Bogotá.
ACA: Mesas de Planificación, Consejo de competitividad

y discusiones Plan de Desarrollo. Para algunos estos esce
narios están abiertos a todos, pero solo sirven para "echar
cháchara"; para otros, son escenarios de participación
restringida con ausencias importantes de universidades
y Ong's. Se considera que en estos escenarios se realizan
reuniones con cierta periodicidad, pero también depende
de que se realicen las convocatorias por cuenta del orga
nizador.
OS: Se mencionan: el CTP y los Consejos Locales de pla

neación, el Consejo Distrital de Política social y sus mesas
de concertación y el Consejo Regional de Competitividad.
POL: No se ofrece respuesta en ese sentido.
2.6. PREGUNTA Cuando se trata de decidir sobre aspectos

centrales en torno al empleo Distrital, ¿qué lugares (espacios
físicos) son frecuentes y quiénes (personas -representantes de
organizaciones y sectores-) están presentes?
204
FUNC: La Cámara de Comercio es el espacio físico en el

cual las reuniones de discusión o coordinación se hacen
recurrentes, especialmente en lo que se ha denominado el
Comité de Competitividad. Allí participan: Cámara de Co
mercio, DABS, DAPD, SEGOB, SHD, DAACD. En ocasiones
las reuniones se producen en el Centro de Estudios Eco
nómicos de la Secretaría de Hacienda y excepcionalmente
en otros lugares. La participación de organizaciones civiles
es baja y solo en ocasiones participa como actor del tercer
sector la Fundación Corona. No obstante, algunos funcio
narios anotan que existen eventos paralelos promovidos
por la Alcaldía Mayor, en los cuales participan organiza
ciones sociales como: Compartir, ONG s. Universidades,
Fundación Corona y Minuto de Dios.
ACA: Alcaldía de Bogotá y Planeación Distrital.
OS: Planeación Distrital y en menor medida la See. de

Hacienda.
POL: Coinciden en indicar que en la Alcaldía Mayor se de

finen políticamente esos asuntos, negociando con actores
no claramente identificados.
2.7. PREGUNTA ¿Qué nivel de rotación (de representantes

y/o organizaciones) de los actores se presenta en esos esce
narios de decisión?
FUNC: La permanencia de las entidades mencionadas

tiene estabilidad, pero no ocurre lo mismo con las perso
nas que las representas. Esto quiere decir que Cámara de
Comercio, DABS, DAPD, SEGOB, SHD, son actores estables
en las discusiones, sin embargo, los directivos o asesores,
quienes son sus representantes, tienen alta rotación. En
ocasiones responde a decisiones políticas y otras a la "fati
ga" en la asistencia a reuniones extensas.
205
Gobemanza y gobemabilidad en Bogotá:
OS; 2.9. En general son horizontales, aunque hay la per

cepción que cuando son entre entidades del distrito hay
más horizontalidad que cuando son mixtas, pues en este
último caso se trata de imponer el criterio del distrito.
POL: No se ofrece respuesta.
2.10. PREGUNTA ¿Existen reglas de juego formalizadas

para la participación de las organizaciones y representantes
dentro de los escenarios de decisión de la política distrital de
empleo? Por Ej.: incentivos y sanciones. En caso afirmativo,
¿cuáles son?
FUNC: Coincidencia plena de los funcionarios en afirmar

que no existen reglas de juego formalizadas en la partici
pación dentro de los escenarios.
ACA: Se considera que hay cierto nivel de instituciona-

lidad; en algunos casos hay reglamentos claros; pero se
cree que el funcionamiento de escenarios se da más por
institucionalidad informal como normas ad hoc creadas
por voluntad de actores. No hay estructura.
OS: Hay una reglamentación clara para el CTP, pero no

es obligatoria la participación; la participación de organi
zaciones sociales es voluntaria como respuesta a la convo
catoria. No hay estímulos ni sanciones.
2. / 7. PREGUNTA ¿Cómo se delibera y adoptan lasdecisiones

en la dinámica del proceso?
a) En la deliberación:
b) En la decisión:
208
• Participación abierta para todos ios actores

• Participación con restricciones para algunos actores
• Imposición por parte de un actor
• Consenso entre los actores
• Otra Forma
FUNC: La participación en la deliberación es abierta, sin

restricciones para ningún actor específico, pero en la deci
sión parece imponerse desde el DAPD.
ACA: 2.11. a) En deliberación: Son deliberativos que bus

can generar un consenso; Participación abierta.
b) No se cree que hayan escenarios abiertos para la deci
sión, en la que participen académicos. Estos con cerrados.
OS: a) En deliberación: participación abierta

b) En decisión: participación, con alguna incidencia
2.12. PREGUNTA ¿Qué tipo de mecanismos (informes, inves

tigaciones, radio, TV., foros, reuniones, etc.), son utilizados
por su organización para expresar sugerencias en torno a la
política de empleo?
FUNC: Los funcionarios consultados coinciden en afirmar

que las reuniones en el Proyecto Bogotá Ciudad Región y
en Bogotá Compite son los principales mecanismos para
plantear sugerencias en torno al empleo. Sin embargo,
otros mecanismos de gran peso están representados por
los informes de gestión o informes de investigación que
realizan las entidades distritales, los cuales son socializados
en producciones seriadas o páginas web. Uno de los fun
cionarios expresa que el internet se ha convertido en una
herramienta útil para la convocar a reuniones de discusión
y para la circulación de información entre entidades.
209
y
Gobernama gobemabilidad en Bogotá:
ACA: Se señalaron: Revistas, boletines, columnas, docu

mentos, foros y estudios técnicos.
OS: Se señalaron: Documentos, permanente interlocu

ción. Los sindicatos señalaron otras formas más "duras" de
actuación cuando se tocan temas laborales de asociados:
movilización, tutelas, denuncia internacional, intervención
en contratación y outsorcing.
2.13. PREGUNTA ¿Qué factores son relevantes para que su

intervención, tanto como la de su organización, tenga inci
dencia en la formulación de la política?
FUNC: Los funcionarios señalan que los escenarios de

liberación son bastante amplios y que para ello no tiene
mayor relevancia la cantidad o calidad de información que
poséa el participante, puesto que la decisión se traslada a
las entidades del distrito y específicamente ál DAPD. Aún
así, para querías sugerencias propuestas por ellos sean te
nidas en cuenta, se consideran importantes dos puntos:
a) La información que domine sobre el tema específico

b) Importancia que el tema posee dentro del Plan de
Desarrollo
Por último, uno de los funcionarios indica que sin lugar a

dudas las relaciones personales inciden significativamente
en la capacidad de las entidades o de las personas para
incidir en asuntos sobre política de empleo.
ACA: Algunos N/S N/R, otros opinan que haciendo pro

puestas novedosas, interesantes y pertinentes, pero a la
vez debe haber una administración distrital con claridad
sobre el tema y dispuesta a escuchar, que es lo que rara
mente ocurre.
210
OS; Propuestas cimentadas sobre necesidad de.la gente

y bien sustentadas; capacidad política respaldada en la
organización y representatividad.
2.14. PREGUNTA ¿Qué grado de importancia reciben ias re

comendaciones, sugerencias o propuestas realizadas por su
entidad en torno a la formulación de la política de empleo?
. FUNC: Las recomendaciones de las entidades reciben un

grado medio de importancia pero los funcionarios afirman
que éstas ganan terreno progresivamente gracias a las
investigaciones que realizan.
ACA: Se considera que el peso de los "académicos" es im

portante. Se realizó un comentario irónico sobre el papel
de los académicos, en el sentido que eran como "jugadores
de fútbol profesional"; es decir que cambian de camiseta
según les paguen.
OS: El nivel de receptividad es bueno, aunque hay quejas

sobre el apoyo final a estas propuestas (desarrollo e imple-
mentación).
2.15. PREGUNTA ¿Luis E. Garzón ha dicho que su gestión se

caracteriza por la concertación, usted considera que ese cali
ficativo es apropiado en relación con las discusiones sobre la
problemática del empleo en la ciudad?
FUNC: Se considera que el alcalde Garzón ha tratado de

cumplir con la concertación, y una intención de consultar
las instancias de todo orden. Sin embargo, uno de los
funcionarios consultados percibe aún espacios cerrados
donde falta la invitación al diálogo con sindicatos y pymes.
211
Otro funcionario señala la necesidad de involucrar más a los

empresarios de la Ciudad, quienes son los que finalmente
generan empleo. Igualmente, la Directora del DAPD indica
que no ha habido casi concertación con el CTP y los Con
sejos locales. La concertación aún no estaría terminada,
puesto que aún se está construyendo la política; el gran
remate de la concertación sería en al menos dos meses
cuando se involucren las fuerzas regionales importantes.
Las fuerzas sociales de la región y las fuerzas laborales par
ticipan en el consejo regional de competitividad. Allí están
los elementos del empleo en el plan económico regional y
por tanto, con este consejo se prioriza la interlocución.
ACA: Se considera que es apenas una intención loable,

pero en realidad poco se ha logrado sobre acuerdos am
plios y concertados. Algún sector opina que Garzón solo ha
concertado con empleados a la manera de los sindicalistas,
de donde proviene.
OS: Las opiniones se reparten entre unos que consideran

que efectivamente hay concertación (creación de mesas de
concertación para temas como vendedores ambulantes y
sobre política laboral); y otros que consideran que apenas
el gobierno pasa el examen, pues en algunos aspectos se
concerta, en otros no.
POL: Los políticos coinciden en afirmar que Garzón al

comienzo de su gobierno quiso cumplir con la concerta
ción pero que ahora se ha aislado de ese propósito y está
en procura de beneficios políticos en pro de una próxima
candidatura presidencial.
2.16. PREGUNTA. En materia de gobemabilidad de la ciu

dad, ¿qué importancia cree usted que le han otorgado los dos
últimos gobiernos distritales al tema del empleo, en compa
ración con otros sectores como seguridad, movilidad urbana,
espacio público?¿Cómo evalúa sus acciones al respecto?
212
FUNC: La respuesta no es precisa, simplemente se atribu

ye alta importancia al empleo en los asuntos de discusión
para la ciudad donde entidades como la Secretaría de Ha
cienda cumple un papel primordial en proponer temas de
debate. Uno de los funcionarios expresa que solo durante
el último gobierno el empleo ha sido tema de discusión,
especialmente en el marco de las discusiones de Bogotá-
Región, pero considera que anteriormente otros asuntos
tenían mayor importancia en materia de gobernabilidad,
en el segundo gobierno de Mockus encuentra un interés
inexistente pero valora positivamente la creación de la
Consejería para la Competitividad. La Directora del DAPD
indica que seria injusto tratar de exigir a los gobiernos an
teriores la atención del desempleo, mas aun considerando
que no es una variable tradicionalmente de competencia
de las ciudades. Los problemas han ido apareciendo pau
latinamente. Si en 1995, se empieza con la preocupación
de organizar las finanzas distritales (particularmente en el
tema de impuestos), que permitió atender problemas de
huecos y movilidad en general. Igualmente, la administra
ción Peñalosa con su inversión en infraestructura permite
generar actividad nueva y mayor productividad física. Es
durante la campaña de Luis Garzón que comienza a per
cibirse la necesidad de atender el problema de la pobreza
por empleo e ingresos.
ACA: La importancia es mínima, a nivel de retórica. Tanto

para Mockus como para Garzón no ha sido el problema
central. Además para alcaldes el tema del empleo es el
resultado de políticas macro y lo que pueden hacer es m iti
gar efectos del desempleo con intervenciones puntuales.
Mockus: 3.5/10,5/10.
Garzón: 3.5/10,3/10.
OS: Se considera que en el gobierno Mockus y otros

anteriores, el problema del empleo tenía poca atención y
213
Una aproximación a partir de ia poiítica de empieo (2001 - 2005)
desarrollo; con Garzón es más visible y al menos, se está

estudiando el problema.
Mockus; 0/10,4/10.
Garzón: 7/10,5/10.
POL: Las posiciones son diversas pero coinciden en afir

mar que el empleo no ha sido asunto de gran importancia
para los últimos gobiernos distritales, pues se consideran
la infraestructura y la seguridad aspectos de mayor rele
vancia para la gobemabilidad. Uno de los políticos expresa
que Mockus, Peñalosa y Garzón, no han tenido interés en el
empleo sino en una ciudad atractiva y competitiva hacia el
exterior pero no hacia la respuesta frente a las necesidades
de empleo de los ciudadanos que viven en Bogotá.
2.77. PREGUNTA ¿Cree usted que el distrito cuenta con los

recursos (financieros, organizativos, técnicos, humanos) para
formular una política de empleo?
FUNC: La respuesta es unificada en afirmar que la ciudad

cuenta con recursos suficientes para formular una política
de empleo, pero al mismo tiempo se indica que la asig
nación de los recursos es aún desorganizada. Los funcio
narios consideran que el tema del empleo ha tenido alta
deliberación lo cual significa un aporte en la identificación
de problemas, pero que la decisión sobre política aún no
se ha realizado; lo que lleva a un entrevistado a afirmar la
necesidad de que el alcalde señale el camino hacia donde
se dirija la ciudad para generar sinergias entre los actores.
De otra parte, la Directora del DAPO considera que no se
tienen los recursos disponibles, aunque si una capacidad y
una voluntad de actuar porque el tema se considera como
estructural.
ACA: Las posiciones están un tanto divididas. Para dos de

los entrevistados es claro que Bogotá por sí misma no pue
214
de formular una política propia de empleo, salvo aspectos

específicos o sectoriales. La ciudad no cuenta con capa
cidad financiera, competencias y los Planes de Desarrollo
no han establecido una política de empleo. Además una
política local puede tener efectos no deseados. Otro de los
entrevistados opina que la ciudad si está en capacidad de
formular una política propia de empleo aunque falta clari
dad estratégica y política propiamente dicha; para esto, la
ciudad cuenta con recursos, universidades y funcionarios
idóneos.
OS; Las posiciones están divididas. Para dos de los entre

vistados la respuesta es positiva, basados en argumentos
tales como que Bogotá consume allí mismo todo lo que
produce la región, o que es obligación del distrito ocupar
se del empleo asignando recursos de capacitación y apoyo
a pequeños empresarios. Para otro de los entrevistados
en cambio, la respuesta es negativa pues considera muy
limitados los alcances que puedan tener las medidas a
nivel distrital, frente al manejo macroeconómico del nivel
nacional.
POL: La respuesta es positiva y compartida en el sentido

de afirmar que el Distrito no solo cuenta con los recursos
sino que debería tener una política de empleo, teniendo
en cuenta que este es uno de los temas "más sentidos" de
la ciudad.
2.18. PREGUNTA En los escenarios en los cuales se dio la

participación sobre la problemática del empleo, ¿se logró un
acuerdo en torno a la formulación y decisión de una política
al respecto?
FUNC: Los funcionarios coinciden en afirmar que en los

escenarios de participación sobre asuntos en torno al em
pleo no se lograron acuerdos en torno a la definición de
una política, por el contrario, se realizó la identificación de
215
Gobernanza y gobernabUidad en Bogotá:
-
Una aproximación a partir de la política de empleo (2001 200S)
temas y acciones puntuales. Igualmente, se expresa que el

empleo posee límites difusos y se convierte por está razón
en un asunto transversal en medio de otros temas en los
cuales si decide la formulación de política.
ACA: Decisión como tal no; se hacen algunas cosas, pero

falta mucho más.
OS:No. '
2.19. -PREGUNTA ¿Usted y la organización que representa,

han aportado recursoi o .colaborado.para conseguirlos en
relación con la política de empleo?, qué tipo de recursos? .
FUNC: La repuesta es afirmativa dado que los entrevis

tados pertenecen a entidades distritales que destinan
recursos del presupuesto en el desarrollo de planes o
programas. Se rñencióna que la SEGOB como gestora
cumple una labor importante en la búsqueda de recursos
de cooperación internacional.
ACA: No.
OS: Para los sindicatos si han hecho aportes en comedo

res comunitarios y una granja para seguridad alimentaria;
para los demás no han realizado aportes.
2.20. PREGUNTA ¿Ha presentado su organización, proyectos

en torno a la temática de empleo, bien para la formulación
de una política, para la generación de empleo o puestos de
trabajo o, para la conformación alianzas estratégicas, etc?
FUNC: Los funcionarios del DAPD mencionan que la

entidad ha presentado proyectos en temas como: Plan de
216
Empleo, Estilos de Vida y recursos de cooperación. El fun

cionario de SEGOB afirma participar en proyectos de con
solidación de alianzas estratégicas con el CONFIS Distrital.
ACA: No se han presentado a nivel general, pero si a nivel

de proyectos específicos; muchos de estos documentos
que se presentan no son necesariamente pagados o como
resultado de una consultoría. ' .
OS::No de manera específica o directa sobre empleo.
2.21. PREGUNTA ¿Fueron debatidos y decididos estos pro

yectos dentro de los escenarios establecidos?
FUNC: Respuesta escueta de un solo funcionario, en el

cual afirma que algunas de esas propuestas fueron deba
tidas.
ACA: No, pero cuando las propuestas son para desarrollar

algún proyecto distrial específico que implique recursos,
entonces si hay cierto debate.
OS: No. Únicamente lo que se debatió en CTP de manera

general.
2.2. Resultados de la encuesta
A continuación se presentan los resultados obtenidos

en las encuestas, teniendo en primer lugar las preguntas
cerradas (tabla 2) y en seguida los resultados de las pre^
guntas abiertas (2.1 a., 2.3., 2.4., 2.6., 2.7., 2.19. y 2.20.)’“
125 Los resutrados de cada u na de los encuestas se pueden consultor en los archivos delpm yecto.
217
Una aproximación a partir de ia política de empleo (2001 -2005)
2.2.1. Preguntas cerradas (ver tabla 6).
Pregunta 2.1b. El 50% dice haber participado durante el

anterior gobierno distrital y el 30% durante los dos últimos
gobiernos.
Pregunta 2.2. En cuanto a la motivación para la participa

ción encontramos que el 43% lo hacen por interés perso
nal, seguido por el 28.6% por iniciativa de la organización y
otro 28.6% por invitación de la Administración. A ninguno
lo motiva la obligación legal.
N úm eit Crftérfot y p o r t t f i t a ^ obtenidos

Pegunta
$1 Nó 1) 2) 3) 4) 5) 6) NS/NR
2.IK lÓ 30 to
419 206 286
'5 i. 21.4 236 143 35.7
Alta=10 Me<ll4<=0 te(a=S0 Nula=10 30
2A 10 ■ 10
2.10. 143 143 286 286 20
í.? í. 23.1 23.1 23.1 IS4 1S4Í
2.12. 40 60
2.13, 30 fo
2.14a. 60 40
2.14b. 30 70
Z15. 2Sj6 42.9 286
2.13 263 236 333 133
2.12. SO 40 10
2At 20 70 10
221. SO 20 30
222. 100
123. 20 00
214. 70 30
22S. tiO 40
Tbbla 6 Resumen Pttrcontajes d e Ffeaten<ia$ en el T o o l d e b Muestra. Fuente; Eta bw á dón propia
Pregunta 2.5. El 35.7% considera que su organización

participa en la cogestión de la política de empleo, el 28.6%
creen que sólo se les informa de las decisiones, el 21.4%
piensan que se les consulta y el 14.3% creen que participan
en las decisiones.
218
Pregunta. 2.8. El 50% considera que la rotación de repre

sentantes es baja, el 30% NS/NR, el 10% considera que es
nula y otro tanto considera que es alta.
Pregunta 2.9. El 80% coincidió en que existe un actor que

lidera los escenarios de interacción.
Pregunta 2.10. Sobre el papel de los actores guberna

mentales, el 28.6% los considera como de imposición, el
28.6% de conducción, el 14.3% de cooperación y otro tanto
14.3% de dirección. Se debe destacar un 20% de NS/NR.
Pregunta 2.11. Las relaciones entre diferentes actores es

concebida de manera muy dispar: un 23.1 % considera que
hay subordinación a actores estatales, otro tanto que la
subordinación es a actores privados y otro 23.1 % manifies
ta que hay cooperación entre actores, un 15.4% considera
que hay conflicto entre actores y un 15.4% considera otro
tipo de relación.
Pregunta 2.12. El 60% de los encuestados manifestaron que

no existen reglas de juego formalizadas para la interacción.
Pregunta 2.13. Esta pregunta corrobora lo encontrado en

la anterior. Aquí el 70% manifiesta que no existen incenti
vos y sanciones para la interacción de actores en el proceso
sobre el tema del empleo.
Pregunta 2.14a. Sobre la manera como se delibera se en

contró que el 60% creen que hay participación abierta de
todos los actores y el 40% creen que hay consenso.
Pregunta 2.14b. La manera como se toman las decisiones

es un tanto diferente al punto anterior. Para el 70% las
decisiones son tomadas en consenso, mientras que para el
30% son impuestas. Comparando las respuestas, se tiene
que al momento de tomar las decisiones existe una mayor
219
-
Una aproximación a pa rtir de la política de empleo (2001 2005)
tendencia a la imposición que en las deliberaciones, pero

a la vez, el momento de las decisiones requiere de estar
rodeado de un mayor consenso que en las deliberaciones.
Pregunta 2.15. Los mecanismos más usados por las or

ganizaciones para expresar sugerencias sobre el empleo
sbn la participación en foros (42.9%), la presentación de
informes (28.6%) y las reuniones (28.6%).
Pregunta 2.16. El 33.3% considera que el factor más rele

vante para tener incidencia en la formulación de la política
es el establecimiento de alianzas con otros actores; el 26.6%
lo atribuyen a los recursos que posea la organización; otro
26.6% cree que se debe a la naturaleza de la organización
(pública, privada, social) y el 13.3%, consideran que el éxito
depende las relaciones personales.
Pregunta 2.17. Sobre el grado de importancia que reci

ben las recomendaciones y propuestas presentadas sobre
el empleo, el 50% manifestó que reciben alta importancia,
el 40% cree que sus aportes reciben niediana importancia
y un 10% considera que no se les da ninguna importancia.
Pregunta 2.18. El 70% no considera que el gobierno de

Luis E. Garzón se caracterice por la concertación en materia
del empleo, el 30 % restante sí lo cree.
Pregunta 2.21. El 50% cree que el distrito capital cuenta

con los recursos suficientes para formular una política de
empleo, el 30% NS/NR y el 20% considera que no.
Pregunta 2.22. El 100% de los encuestados opinan que en

los escenarios en que participaron, no se logró un acuerdo
en torno a la formulación de una política de empleo.
Pregunta 2.23. El 80% manifiesta que su organización no

han aportados recursos o colaborado para conseguirlos, en
220
relación con la política de empleo. El restante 20% afirma

haber aportado recursos.
Pregunta 2.24. Frente a la pregunta de si se habían presen

tado proyectos con relación a la problemática del empleo,
el 70% manifestó que sí y el restante 30% dijo que no.
Pregunta 2.25. El 60% sostiene que dichos proyectos

fueron debatidos y decididos, mientras el 40% sostiene lo
contrario.
2.2.2. Preguntas abiertas
Pregunta 2.1 a. (Parte inicial. ¿De qué manera se ha hecho

partícipe del proceso de formulación de propuestas en
torno al empleo en Bogotá?).
- Por un proyecto de adulto mayor 20%

- Por capacitaciones 10%
- En las Mesas de Productividad 10%
- Por un proyecto del DABS sobre talentos y oportunida
des 10%
- En la conformación de cooperativas 10%
- Desde el Consejo del Planeación Local 10%
- En los encuentros ciudadanos- discusión Plan de Desa
rrollo 10%
- En la conformación de microempresas 10%
- Debates de proyectos sobre empleo en Bogotá 10%
2.2.3. Preguntas 2.3 - 2.4 (ver tabla 7).
Pregunta 2.6. Los escenarios existentes para discutir

temas de empleo y su estabilidad quedó de la siguiente
manera:
-NS/NR40%
- Red de comerciantes- Inestable 10%
221
Gobernanza y gabernabilidad en Bogotá:
Una aproximación a partir de la política de empleo (200 7 - 2005)
- Encuentros ciudadanos, CPL's y comités locales - esta
bles pero coyunturales (cada 4 años) 40%
- Escenarios del Plan de desarrollo Distrital -estables-co-
yunturales 10%
O rd e n Elitidá d / o r g á n lz B ^ n t «o l
1 Oabs 4 o ftic
2 Oapd 3 C IG C
i Alcaldías lócalas 3 G
4 3 1
5 OiganlzBônes sociales 3 CA
6 S e a e t a r b d e ^ Á in n o d e B o g a tí 2 DG
7 / ^ ld Ia M a ¡y o f 2 l> G
ó GoW OTiónddónál 2 DG
9 O rn a rá deCó m erdo 2 C
10 lndependlenias.C «neKlantes 2 0
ti C o t k J m locates û ttu i% tu K ta f«K Ambiente) 2 C4
12 Consa)oTerrttodaldenaneadón 1 C
n Oáácd 1 G
14 Fundadón Corona 1 DG
1S O N G 's 1 G
16 Juntas Acción Comunal f O
17 Secretarla d é K ádm dáO ístntal 1 0
18 F É N A irO G
19 C o n c e d a Sogota 1 G
20 Consajo N a do nalda Planeadón 1 c
21 i0a4> 1 DG
Tabla 7 Actores r e t a n t e s para la pollUca d e em pleo efl SogotA. Fuente: E la b o ra d in propia
Oondef núm ero de veces que aparedú mencionada; 0 ° Olrecdún; C ° cogestiún;

G s gestión; l> Información
Pregunta 2.7. Los lugares de reunión más frecuentes

son:
- DABS 20%
- Salones comunales 20%
-COL localidades 10%
- CPU CLOPS, Localidades 30%
- Concejo de Bogotá 10%
-NS/NR10%
Pregunta 2.19. La importancia atribuida al tema del em

pleo, frente a otros cuatro grandes temas de la ciudad fue
el siguiente:
222
-NS/NR 40%.
- El empleo en primer lugar 40%. (Además: un 10% en 2°
y un 10% en 5°)
- Educación en primer lugar 10%
- Espacio público en primer lugar 10%
- Seguridad en primer lugar 0%
- Movilidad urbana en primer lugar 0%
Pregunta 2.20a. La importancia otorgada por el gobierno

Mockus al tema del empleo:
- NS/NR 50% Analizar dificultad

- Movilidad urbana 30% primer lugar
-10% Educación "" ""
-EspacioPúblico 10% "" ""
* Empleo: el 30% lo ubicó en 5° lugar; un 10% en el 2°, y
un 10% en 4°.
Pregunta 2.20 b. La importancia otorgada por el gobierno

Garzón ai tema del empleo:
- NS/NR 50%
- Educación 20% en primer lugar
- Empleo 10%"" (Además: 20% lo ubica en 5° lugar, un
10% en 2®y un 10% en 3")
- Espacio público 10%"" ""
-M ovilidadurbana 10% "" ""
En el siguiente capítulo procederemos a realizar el análi

sis de la información obtenida, variable por variable.
223
y
Gobernqnza gobernabiiidad en Bogotá:
;lí-
224
y
Análisis valoración de la información
CAPÍTULOS
ANÁLISIS Y VALORACIÓN
DE LA DE INFORM ACIÓN
1. GOBERNANZA: ESTRUCTURAS
DE GOBERNANZA
Cómo se había indicado con anterioridad, puede enten

derse la gobernanza moderna como la cooperación entre
Estado y Sociedad Civil para la formulación de políticas pú
blicas. Es un proceso caracterizado como ún juego de po
der, en el cual competencia y cooperación coexisten como
reglas posibles dentro de un marco de instituciones tanto
formales cómo informales que influye el comportamiento
de los actores. Ahora bien, para efectos metodológicos la
gobernanza puede hacerse operativa a partir del concepto
de estructuras de gobernanza, es decir, a partir de una idea
que expresa formas y procedimientos acerca de los rasgos
esenciales de una construcción social que tiende a formali
zarse en un determinado tipo de estructura.
1.1. Variable Participación o interacción
1.1.1. Subvariable intensidad
Como S é había indicado en la parte metodológica, esta

subvariable trata de establecer la calidad en la interacción
y la participación, la fuerza de éstas en relación con el
efecto que produce, es decir, la posibilidad de incidencia
que tienen los actores en el proceso de construcción de la
política y su contribución a la toma de decisiones, especial
225
Una aproximación a p a rtir de la política de empleo (2001- 2005)
mente de los actores menos empoderados; esto permitiría

establecer una valoración positiva de esta variable. Aquí se
agrupa la información recogida en las preguntas 2.3,2.4 y
2.14 de las entrevistas y se corresponde con las preguntas
2.4., 2.5 y 2.17 de la encuesta.
Sobre la influencia atribuida a los diferentes actores

identificados en la política de empleo, los resultados de
las entrevistas atribuyen al DAPD y Secretaría de Hacienda
una capacidad de decisión, a la Secretaría de Gobierno,
DABS y otras entidades un papel de cogestíón. Los gremios
económicos tienen influencia importante a veces más
allá de la consulta (caso de la Cámara de Comercio); las
organizaciones sociales a nivel de información y consulta.
Las respuestas ofrecidas confirman que los entrevistados
perciben los escenarios de deliberación separados de los
espacios de decisión, los primeros presentándose como
espacios de ingreso flexible y altamente democráticos y los
segundos, como escenarios en ocasiones difusos y rígidos
en los cuales están altos directivos del gobierno distrital y
nacional'^®.
El papel que cada sector atribuye a su participación

en la política de empleo es variada. Así, los funcionarios
consideran que sus entidades tienen papel relevante en
discusión, decisión y gestión. Los académicos consideran
que su papel es a nivel de consulta; las organizaciones so
ciales piensan que su papel es a nivel de información y de
consulta en el mejor de los casos. Los políticos manifiestan
que el gobierno distrital no los convoca a discusiones sobre
política de empleo. De otro lado, la encuesta encontró que
sólo el 14.3% creen que participan en las decisiones. Estos
resultados ratifican la respuesta a la pregunta anterior, los
126 ios datos arrojados p o r la encuesta (aplicada a consejeros locales de ptaneaclón como grupo focal
de referencia) tam bién tienden a Identiñcar a las entidades públicas distritales como el DABS, Planeación
D istrital y las alcaldías locales con un ro l más polifacético y central en la política de empleo (dirección,
gestión.y cogestión); mientras que otros como los Consejos Territorial y Nacional de Planeación y el Concejo
de Bogotá, con poca relevancia.
226
Análisis y valoración de la información
actores no institucionales se ven a sí mismos como agentes

consultados, pero por fuera de los escenarios de decisión.
De otro parte, los funcionarios distritales consideran que

las propuestas de las entidades tienen al inicio un grado
medio de aceptación que va ganando terreno porque
están respaldados en estudios e investigaciones. Los
académicos opinan que sus sugerencias tiene un peso
importante por su preparación y capacidad técnica'^^. Las
organizaciones sociales consideran que hay receptividad
a sus propuestas, pero escaso apoyo final a las mismas.
Los concejales manifiestan que han realizado propuestas
no frente al gobierno distrital sino mediante proyectos de
acuerdo sobre empleo, los cuales no ha gozado del apoyo
del ejecutivo distrital. En este mismo sentido, la encuesta se
encontró que el 50% manifestó que sus recomendaciones
y propuestas reciben alta importancia, el 40% cree que sus
aportes reciben mediana importancia y un 10% considera
que no se les da ninguna importancia; estos resultados
parecen aceptables para el establecimiento de estructuras
de gobernanza, sin embargo es conveniente establecer la
incidencia final o real que tiene estos aportes en términos
de la decisión e implementación final de una política, pues
como se observó con anterioridad, la mayoría considera
que la participación de este tipo de organizaciones, es so
bre todo a nivel de cogestión o de simple información.
En conclusión, la mirada general sobre la información

aportada permite establecer que si bien para ciertos actores
como los funcionarios y los académicos, la intensidad de su
participación en la política de empleo es alta; no es menos
cierto que para efectos de los requerimientos de la gober
nanza, se requiere una mayor incidencia de la participación
en la decisión de la mayoría de actores involucrados, pues
127 Entre los académicos, hay d istinta opinión sobre las posibilidades de la política de empleo en la
ciudad. Los académicos más directamente vinculados a la adm inistración Mockus comparten, y refuerzan
la percepción sobre la inviabilidad de una política de empleo en Bogota; m ientras que los académicos vincu
lados a la adm inisfíación Garzón ofrecen estudios que soportan ia form ulación de una política de empleo.
227
de lo contrario, seguiríamos con los esquemas restringidos

tradicionales. Por lo tanto, los niveles observados en esta
subvariable son deficientes o bajos’^®.
1.1.2. Subvariable normalización
Se trata aquí de precisar el grado de institucionalización

interno de la estructura de gobernanza, su estabilidad y
permanencia. Para el análisis, se agrupa la información
recogida en las preguntas 2.5,2.6 y 2.7 de las entrevistas
que se corresponde con las preguntas 2.6,2.7 y 2.8 de la
encuesta.
Para los entrevistados, los escenarios más importantes

para la interacción son el Consejo Regional de competiti-
vidad. Mesa de planificación Ciudad-Región Instancias de
discusión del Plan de desarrollo como el Consejo Territorial
de Planeación -CTP-y el Consejo Distrital de Política Social.
Para destacar, el hecho que el CTP es reconocido como
instancia más no como actor relevante; es más, su impor
tancia en la política de empleo se circunscribe al momen
to de la discusión de la propuesta de Plan de Desarrollo
del alcalde mayor, luego de lo cual su papel tiende a ser
mucho más discreto. En la encuesta, la mayoría se inclina
por los escenarios que existen en las localidades. Esto hace
recordar el carácter local de la muestra y su consiguiente
énfasis en estos escenarios que son considerados estables
pero coyunturales, es decir, que funcionan con cierta pe
riodicidad, al ser conformados de tiempo en tiempo según
la reglamentación y los propósitos que persiguen, como
por ejemplo el caso de los consejos locales de planeación
que cada cuatro años deben conceptuar sobre el proyecto
de plan de desarrollo local.
Los lugares donde se deciden aspectos centrales de la
128 Sorprende el papel del Concejo distrital (políticos) el cual aparece como un escenario dejado de lado
en la discusión, siendo uno de los actores que se esperaría fuera relevante en lo política
228
política de empleo, responden a la tradición y legitimidad

política, lo cual es también un indicio de que las decisiones
políticas tienden a tomarse en los escenarios decididos
para ello. Esto es, en la Alcaldía Mayor y el Centro Adrhi-
nistrativo Distrital donde tienen domicilio la Secretaría de
Hacienda y el DAPD. También en las instalaciones de la
Cámara de Comercio, uno de los actores señalado como
relevante en el proceso y que progresivamente va cobran
do legitimidad.
De otro lado se establece que hay poca rotación de las

entidades y organizaciones presentes en los escenarios de
discusión y decisión; sin embargo las personas que las re
presentan si tienen cierta movilidad, la cual es menor en los
funcionarios -más circunscritos a los periodos de gobierno-
, y mayor en las organizaciones sociales -aunque hay un
número de representantes que repiten periodo- y en las
gremiales'” . Debe indicarse que en el caso de los expertos
académicos, estos tienden a cambiar de acúerdo, parece,
con las preferencias académicas y afinidades políticas de
los gobernantes’^®. : ,
En conclusión, se encuentran aspectos positivos como la

existencia de una red de instancias generales de composi
ción público-privadas que han trascendido (continuidad)
al menos durante dos gobiernos distritales, además se
debe valorar el que haya una rotación moderada de sus
miembros lo cual es conveniente para el funcionamiento
de las redes y estructuras de gobernanza. Sin embargo, el
hecho que los lugares donde se toman las decisiones estén
circunscritos a ciertas entidades distritales y a la Cámara de
comercio, y que las instancias donde participan el mayor
números de actores tiene una importancia coyuntural no
129 £150% délos encuestados considera que la rotación de representantes es baja, el 3096NS/NR, el 10%
considera que es nula y otro tanto considera que es alta.
130 Uno de ellos comentó, de manera irónica, que la mayoría se parecían a "jugadores de fú tb o l profesio
nal"; es decir, cambian de camiseta según el contrato. )
229
y
Gobemanza gobernabiHdad en Bogotá:
Una aproximación a partir de la política de empleo (2001 2005) -
permanente, hace pensar que lo que exjste en realidad, es
una red estable, permanente -con cierto grado de norma
lización- pero restringida a los actores institucionales o en
tidades de la administración pública distrital, las cuales se
reservan los momentos clave de formulación y decisión de
la política’^’ . Esto hace que no aparezcan escenarios clara
mente identificados como propios de la construcción de la
política de empleo’^ l Por todo lo anterior, esta subvariable
se merece una valoración media tendiendo a baja
1.1.3. Subvariable modo
Como se indicó en el capítulo metodológico, este indi

cador se refiere a la forma como los actores participan, ob
servando sus roles y estrategias que emplean para incidir
en la política de empleo. Aquí se agrupa la información
recogida en las preguntas 2.1, 2.8, 2.9, 2.11, 2.12, 2.13 y
2.15.de las entrevistas y se corresponde con las preguntas
2.Í, 2.9,2.11,2.14,2.15/2.16,2.18 y 2.10 de la encuesta.
En primer lugar, se observa que desde cada uno de los

sectores, hubo algún tipo de vinculación sobre los temas
de empleo; cada uno desde su propio tipo de actividades
y funciones. De otro lado, esta vinculación es más perma
nente para los funcionarios distritales y para los políticos
quienes deben abordar esta problemática como un aspec
to inherente a sus funciones. En el caso de los académicos
y organizaciones sociales, la vinculación es más "técnica"
para, los-primeros -participación en estudios y consulto-
rías-, y coyuntural para los segundos -discusiones plan de
Desarrollo-.
131- Esto se hace pate nte en la form ulación de los llneamientos p a ra la Im plem entadón de la p olítica de
empleo, cuyo proceso in ic ia l h a sido reservado p o ra las entidades distritales b ajo e l liderazgo d e l DAPD.
La estructura m uestra una form a de círculos concéntrico: p rim & o las entidades distritales -c o n circulación
restringida de dow m entos-, lu ego sobre acuerdos centrales, se á b re lo disojsión a otras instancias -univer-
sidades. Cámara de Comercio, sindicatos', y ñnalm ente los resultados más depurados y le gitim ados entran
a un círculo más periférico donde p articipa el Concejo capitalino y demás organizadones sodales.
132 A pesar que erdsfá dentro del Consejo D istrital de Política Social un subcomité p ara e l empleo, este
h a sido poco visibílizado.
230
En relación con los funcionarios de la administración

distrital se puede afirmar que efectivamente el tiempo de
permanencia en la carrera administrativa, es una variable
importante en términos de la participación en los asuntos
sobre el empleo, fundamentalmente porque tiende a esta
bilizar la participación de los funcionarios en el tema, uno
de los "requisitos" para que se mantenga una estructúra
social, cualquiera que ella sea está medida por la variable
tiempo, y en este caso específico, por la vinculación de
unos actores por su propia voluntad o por el rol del cargo
que desempeñan.
Un factor relevante a considerar en relación con la parti

cipación de los académicos es que a pesar de los cambios
de administración y de lo que implicaría un cambio en la
perspectiva de la ciudad, gracias también a un cambio en
la manera de concebir los problemas por cada uno de los
nuevos gobiernos, es relevante destacar que este sector
ha ganado un lugar dentro de los escenarios de discusión
sobre el empleo, lo cual indica una permanencia relativa
durante los últimos años, de la cual el gobierno distrital
como actor central o líder del proceso podría haber pres
cindido, pero que en términos reales, lo que sugiere un
cambio en las personas o en los centros de investigación,
no ha implicado dejar de considerar un actor de naturaleza
académica.
La participación de las organizaciones sociales no puede

valorase en forma unánime porque los entrevistados fue
ron representantes de organizaciones sociales sin ánimo
de lucro, de organizaciones sindicales o de segmentos
poblacionales específicos. Dentro de este mismo sector
estaba presupuestado entrevistar a representantes de
organizaciones sociales con ánimo de lucro, es decir, repre
sentantes de empresas privadas organizadas en gremios o
asociaciones. En consecuencia, se puede indicar que la
participación de los primeros es una participación moti-
231
Gobemanza y gobemabiUdad en Bogotá:
Una aproximación a partir de la politicd de empleo (2001-2005)
4 '*
yada p o r la protección de. intereses colectivos y que por
tanto, el Consejo Territorial de Planeációh es un espacio
para ello. Sin embargo, este Consejo que funciona.como
una instancia legalmente constituida, parece no tener una
mayor relevancia o incidencia en las déliberádones y mu
cho menos en las decisiones sobre el empleo, pues en éste
se privilegian otros asuntos contenidos directamente en el
Plan de Desarrollo y que tocan apenas tangencialmente el
tema del empleo'” . ' . ' . ^
Por otra parte, la actjtud evasiva de los miembros de or

ganizaciones privadas o gremiales ante las citas propuestas
para el desarrollo del trabajo de campo; fue comprendida
posteriormente gracias a la información obtenida a través
de otros actores, pues'la frecuencia de la participación del
sector privado es mínima, llegando a ser ausente en esce
narios de discusión, especialmente si se trata de aquellos
en los cuales la deliberación es amplia y la decisión‘sobre
asuntos que’atañen a su sector es baja. Con esto se quiere
afirmar que el sector privado tiene de una u otra manera un
lugar para la participación tanto en consejos como en gru
pos multisectoriales, pero aún así, la motivación se reduce
al interés gremial, esto es, a vincularse a los procesos solo
en el momento en el cual los intereses privados podrían
verse "afectados". ' '
La respuesta de los políticos no se comprendería igual

si dejamios de lado una queja frecuente en relación con el
estilo de liderazgo pglítico, pues él rol deserripeñado por
ellos'genera inevitablemente una doble mira'da, por un
lado, cuando responden en relación con la competencia
es porque se sitúan dentro-de la administración distrital
para definir su margen de acción con relación él tema del
133 Un buen porcentaje de los encuestados (60%) han participado d el tem a d el empleo a p a rtir de su
vinculación a program as d é empleo Impulsados p o r e l gobierno distrita l o a p a rtir de experiencias persona^'
les concretos (proyecto de m a yo r adulto, capacitaciones, proyectos d el Dabs, form ación de co op& ativas y
microempresas), quienes lo hicieron a p a rtir de las instancias de discusión propiam ente dichas, sum an el
restante 40% (encuentros ciudadanos, mesas de productividad, debates sobre proyectos de empleo, consejo
de planeación local).
232
Análisis y valoración de la Información
empleo, vale decir, si son concejales, ediles, delegados,

etc., responderán en términos de lo que. para ellos es su
responsabilidad: asistir a reuniones, presentar proyectos,
respetar las leyes y los estatutos que definen funciones
y competencias. Sin embargo, la otra mirada del rol del
político está dada por su propia naturaleza, esto es, en
términos de las relaciones de poder. Cuando el político se
sitúa corfio tal para ofrecer una repuesta en términos de
su participación,o actuación, menciona entonces aspectos
como: bioqueo político a sus iniciativas, carencia de "juego
político" con el gobierno distrital, estilo del gobernante de
turno, etc.
Hasta este momento en el cual apenas se observan ele

mentos que indican la participación de algunos actores en
la discusión de un tema -el del empleo en la ciudad- y no
estamos mencionando aun siquiera si es posible hablar de
la existencia de una estructura de gobernanza, es visible
desde ya la exclusión de algunos actores alrededor de
un asunto de política pública y la permanencia de otros.
Es decir, pareciera que organizaciones sociales y políticos
estuvieran quedándose al margen de estos asuntos, pero
que los funcionarios públicos y los académicos que partici
pan con proyectos para la misma ciudad, permanecen en
los espacios de deliberación.
En segundo lugar, aunque no hay unanimidad, se per

cibe mayoritariamente que quien lidera el proceso son
las autoridades Distritales; dentro,del conjunto de las
entidades distritales no hay claridad respectos a cuál de
ellas lidera el proceso, pero desde el exterior se manifiesta
que este papel lo tiene el DAPD'^'*. Esta información es de
gran valía en relación con la postura teórica adoptada en
134 Sólo hasta diciembre de 2005 empezó a circular de manera restringido un documento sobre llnea^
mientas para la impíementaclón de la política de empleo, elaborado en el DAPD, donde se establecen
responsabilidades y liderazgos en determinados sectores, asi como estrategias para atacar el desempleo
friccional, el estructural y el cíclico. Como y a se había dicho, el decreto 235 de ju lio de 2005 había encargado
a l DABS la responsabilidad de la coordinación de lo política de empleo y atención a l desempleado, respon'
sabilidad que habla surgido con ocasión del la ley 715 de 2001.
233
Una aproximación a partir de la política de empleo (2001-2005)
la investigación, específicamente en lo que corresponde a

la mirada Estado-céntrica a pesar de las transformaciones
a que está sujeto el rol del gobierno. En consecuencia, el
estudio de caso nos permite corroborar que en términos
de empleo, el Estado a través del gobierno, continúa sien
do un actor central y líder en el proceso de construcción
de las políticas y la toma de decisiones. Por supuesto, el
que se enuncie en otras respuesta la aparición de actores
relevantes provenientes del sector privado, índica que el
rol del gobierno de la ciudad se ha transformado pero no
en forma sustancial para como para indicar un rol con ca
racterísticas difusas’^^
En tercer lugar, la interacción en los escenarios donde se

participa es percibida como de relaciones horizontales. En
este mismo sentido la encuesta muestra resultados dispa
res: un 23.1% considera que hay subordinación a actores
estatales, otro tanto que la subordinación es a actores p ri
vados y otro 23.1% manifiesta que hay cooperación entre
actores, un 15.4% considera que hay conflicto entre acto
res y un 15.4% considera otro tipo de relación. Si se suman
los dos tipos de subordinación se tiene una mayoría de
46.2% que creen que existe algún tipo de subordinación,
lo cual es un indicador deficiente para uña estructura de
gobernanza. Pero se debe tener siempre presente el sesgo
de la muestra, representativo de organizaciones sociales y
empresariales y con algún grado de desconfianza hacia el
Estado'^®; a1 respecto destacar, que ninguno de los encues-
tados atribuyó alguna subordinación a actores sociales en
las relaciones entre actores.
En cuarto lugar, se encontró que la en la fase de delibe-
13 5 El 80% de los encuestados coincidió en que existe un actor que lidera los escenarios de interacción,
1 3 6 Sobre el papel de los actores gubernamentales, el 28.6% de los encuestados los considera como de
¡mposlción, el 28.6% de conducción, el 14.3% de cooperación y otro tan to 14.3% de dirección. Se debe
destacar un 20% de NS/NR. Para efectos de una gobernanza plena, los resultados serían Insatisfactorios o
bajos dado que la Interacción podría no estar basada en relaciones dehórízontalidad. aunque se observan
algunas tendencias en este sentido.
234
ración la participación es abierta, mientras que en la fase

de decisión la participación es restringida; algún sector
manifestó incluso la imposición de decisión por parte de
entidades distritales’^^ Reuniendo la información, se tiene
que al momento de tomar las decisiones existe una mayor
tendencia a la imposición que en las deliberaciones, pero
a la vez, el momento de las decisiones requiere de estar
rodeado de un mayor consenso -mayoría- que en las deli
beraciones. Se podría hallar una fórmula para explicar esta
información: escenarios de deliberación amplios y flexibles
-t- reglas de juego indefinido = Relaciones horizontales
entre actores. Desde luego, una fórmula en este sentido
no implica la inexistencia de una estructura, puede ser una
estructura débil o posiblemente ésta no existan en torno
de la deliberación pero sí en torno a la decisión.
En quinto lugar, sobre el estilo "concertador" del alcalde

y del gobierno local para manejar la política de empleo,
encontramos que los funcionarios reconocen que el
alcalde ha tratado de consultar a diversos sectores, pero
aún falta mucho para conseguirlo; en efecto, la evidencia
recogida permite afirmar que la política de empleo se con
certó en los escenarios del CTPD solamente a propósito de
la aprobación del Plan de desarrollo -d e hecho, se incluyó
en el Plan por sugerencia del CTPD-; luego, en cuanto a
su formulación para ia implementación no se ha contado
con el CTPD y los consejos locales de planeación. Los aca
démicos por su parte, consideran que la concertación es
apenas una intención loable con escasos desarrollos; las
organizaciones sociales opinan que el alcalde concerta en
unos aspectos pero no en otros, y los políticos consideran
que Garzón sólo concertó al comienzo de su gobierno pero
ahora está dedicado a negociaciones puntuales’^®. Los re-
137 En la deliberación el 60% de los encuestados creen que hay participación abierta de todos los actores
y el 40% creen que h ay consenso. En !a decisión el 70% considera que son tomadas en consenso, mientras
que para e l 30% son Impuestas.
138 El 70% de los encuestados no considera que el gobierno de Luis £ Garzón se caracterice p o r la concer
tación en materia del empleo, e l 30 % restante sí lo cree.
235
Gobernamay gobemabUidad en Bogotá:
Una aproximación a pa rtir de la política de empleo (2001 -2005)
sultados obtenidos deben ser analizados y en comparación

con otros temas como la forma en que se delibera y decide
y el tipo de relación al interior de los escenarios, donde de
alguna manera se coincide en que hay momentos delibe
rativos con un tipo de relación horizontal, pero también
otros -el momento de la decisión- poco debatidos y con
certados. Para nuestro interés, podríamos hablar de un tipo
de gobernanza "Estado-céntrica" (Mayntz, 2001), según la
cual, existe aún un papel preponderante del gobierno y el
seaor público respecto a los demás actores sociales.
En sexto lugar, las estrategias utilizadas por los actores

para realizar sugerencias sobre la política de empleo varían
según el tipo de actor; así, por ejemplo los funcionarios
utilizan mucho las reuniones y los informe de gestión.
Los académicos apelan a artículos en revistas y columnas,
al igual que documentos y estudios técnicos; .además
organizan o promueven foros.donde realizan sus plantea
mientos. Las organizaciones sociales actúan a través de
documentos y la permanente interlocución con adminis
tración. Los políticos no se menifestaron al respecto. Por su
parte, la encuesta señala que los mecanismos más usados
por las organizaciones para expresar sugerencias sobre el
empleo son la participación en foros (42.9%), la. presenta
ción de informes (28.6%) y las reuniones (28.6%). Se había
presentado un abanico de 6 posibles mecanismos, de los
cuales se utilizan tres, lo cual parece satisfactorio en cuanto
a estrategias y acciones emprendidas por los actores para
incidir y participar en procesos de política pública
En séptimo lugar, se coincide en que las propuestas no

vedosas, pertinentes, sustentadas y sobre las necesidades
son un factor de éxito en la intervención de álguna orga
nización o actor. Otros aspectos señalados fueron: manejo
de información específica, importancia del tema dentro del
Plan de Desarrollo, buen manejo de relaciones personales
y buena organización interna. Algún sector de los académi-
236
y
Análisis valoración de la información
eos señaló que un factor determinante es contar con una

administración que tenga claridad sobre el tema y que esté
dispuesta a escuchar. Por su lado, en la encuesta e 33.3%
considera que ei factor más relevante para tener inciden
cia en la formulación de la política es el establecimiento
de alianzas con otros actores; el 26.6% lo atribuyen a los
recursos que posea la organización; otro 26.6% cree que se
debe a la naturaleza de la organización (pública, privada,
social) y el 13.3%, consideran que ei éxito depende las re^
laciones personales. La frecuencia mayoritaria -relativa, no
absoluta-, es favorable al establecimiento de interacciones
horizontales de cooperación, tipo red, donde la conforma
ción de alianzas es importante. Se puede afirmar que la
administración de la ciudad ha otorgado importancia s los
documentos producto de investigaciones técnicas. De allí
que relacionando esto con lo encontrado en la pregunta
2.1 de la entrevistas, se constata que la participación dé
centros de estudio o investigaciones financiados por el
gobierno distrital -en el caso concreto del empleo, el Cen
tro de Estudios Económicos de la Secretaría de Hacienda,
la Subdirección Económica para la competitividad y la
Innovación del DAPD y las consultorías con el CID de la U.
Nacional o el CEDE de la U. de los Andes-, o por la empresa
privada -Cámara de Comercio o Fundación Corona- surjan
en la escena de discusión. Sin embargo, que en ocasiones
o circunstanciaimente se otorgue importancia a la técnica,
ello no es suficiente para restar importancia a relaciones
informales de conveniencia.
En conclusión, como se indicó en relación con la sub

variable intensidad, mientras existe una consulta amplia
sobre temas de empleo, la decisión y cogestión recae prin
cipalmente en los actores gubernamentales y en la Cámara
de Comercio, si bien, es importante la participación de
algunas entidades privadas y organizaciones sociales en
la implementación de programas concretos de empleo. El
liderazgo del proceso está en cabeza de los actores guber
237
y
Gobemanza gobernabilldad en Bogotá:
namentales y esto trae un nuevo problema, por cuanto el

DAPD tendría la competencia legal pero en la práaica ha
resulta difícil la coordinación entre los diferentes actores
gubernamentales quienes tienen programas específicos,
intereses organizaciones y poblaciones objetivo diferen
tes’” . Sobre la cuestión de la horizontalidad de las relacio
nes, se considera en efecto, que hay un esfuerzo de consul
ta amplio por parte de los actores gubernamentales -como
en escenarios de participación de actores de diverso tipo
como el CTPD-, teniéndose que la deliberación en general
es abierta, pero no conduce necesariamente a influencia
en las decisiones. De este modo, las relaciones horizontales
solo se refieren a la consulta y deliberación, mientras que
la decisión y la gestión permanecen en cabeza de actores
restringidos. Por lo dicho y analizado hasta ahora, esta
subvariable podría ser valorada como de media a baja
incidencia para una estructura de gobernanza, aunque se
debe advertir que la manera como interactúan y participan
los actores debe servir más bien de insumo para realizar los
análisis más agregados y completos sobre el conjunto de la
gobernanza.
1.2. Variable Instituciones
1.2.1. Subvariables instituciones formales e informales.
Las instituciones formales hacen referencia al conjunto de

reglas escritas de obligatorio cumplimiento y basadas en
un poder coercitivo para su cumplimiento. Las institucio
nes informales por su parte, se refieren a reglas no escritas
fruto de la evolución de los códigos de conducta, valores y
tradiciones de una sociedad determinada. Como se había
indicado en la parte metodológica, el análisis de las institu
ciones a la luz de estructura de gobernanza en la política de
empleo, es ante todo de carácter cualitativo; es decir, nos
139 Esta tem ática ha sido tratado de m anera más com pleta en e lc r^ ftu lo ¡V sobre la política d el empleo
en el distrito.
238
interesan más los complejos descriptivos que pueda ofre

cer el análisis antes que establecer posibles "maqnitudés"
que pretendan medir las instituciones y su impacto. Aquí
se agrupa la información recogida en la pregunta 2.10 de
las entrevistas y se corresponde con las preguntas 2.2,2.12
y 2.13 de la encuesta.
Para el conjunto de los actores entrevistados, el funciona

miento al interior de los escenarios está regido por reglas
informales y normas adhoc creadas por los participantes’'".
Estos resultados parecieran ser poco favorables para esta
blecer un nivel adecuado de estructura de gobernanza,
pues puede señalar un bajo nivel de institucionalización
formal de las redes e interacciones sector público-sector
privado-tercer sector. De otro lado, no se registran siste
mas de incentivos y/o sanciones a la participación o no en
dichos escenarios’'” ; esto podría implicar baja instituciona-
lidad tanto formal como informal, dejando una lectura de
ficiente para la gobernanza y.el funcionamiento de redes.
Sin embargo, también existen reglamentos y normas que

institucionalizan determinados escenarios de interacción
entre las entidades distritales y las organizaciones de la
sociedad civil (su creación, composición, funciones, etc);
por ejemplo, los acuerdos que reglamentan los encuentros
ciudadanos, el funcionamiento de los Consejos Locales y
el Consejo Territorial de Planeación, el funcionamiento y
composición del Consejo Distrital de Política Social y sus
subcomités temáticos, los Consejos Locales de Política So
cial (CLOPS), entre otros. En el caso específico del empleo,
140 En la encuesta se encontró que el 60% m a n l^sta ro n que no existen reglas de ju e g o formalizadas
para la interacción. En cuanto a la motivación para la participación se encontró que e l 43% lo hacen p o r
interés personal, seguido p o r el 28.6% p o r Iniciativa de la organización y o tro 28.6% p o r invitación de la
Adm inistración; a ninguno lo m otiva lá obligación legal. Ante esta situación caben las siguientes preguntas:
En el funcionamiento de redes ¿debería estar p o r encim a el interés del sector o la organización sobre el
personal?, ¿es bueno para estructuras de gobernanza estar basados en motivaciones e intereses personales
antes que grupales?
141 El 70% de los encuestodos manifiesta que no existen incentivos y sanciones para la interacción de
actores en el proceso sobre el tema del empleo.
239
Gobernanza y gobernabUidad en Bogotá:
además de lo expresado en el Plan de Desarrollo es muy

poco lo que se puede encontrar a excepción tal vez del
citado decreto 235 de 2005 que pone en cabeza del DAPD
la coordinación de las acciones de promoción de empleo
y de protección a los desempleados, que llevan a cabo las
diferentes entidades distritales.
En conclusión, parecería que los procedimientos formales

son más claros en algunos escenarios en los que la delibe
ración no es demasiado efectiva en cuanto a decisiones de
fondo sobre el empleo (CTP o Consejos locales). La nove
dad de la temática -política de empleo en Bogotá- podría
seguramente explicar el hecho de que la emergencia del
proceso va de la mano con el desarrollo institucional ne
cesario para su consolidación; en consecuencia, se tiende
a considerar que los intercambios entre actores están
orientados principalmente por reglas de Juego informales
que van desarrollándose a medida que el proceso avanza y
que luego podrían ser formalizadas. De otro lado, se puede
afirmar que existe una institucionalidad formalizada al in
terior de los actores centrales encargados de la ejecución
del Plan de desarrollo, con un buen nivel de trabajo en
red interinstitucional en general, pero que para el caso de
la política de empleo como subsistema de intervención,
apenas se está consolidando como lo demuestran las
dificultades encontradas para la coordinación entre enti
dades distritales y las propuestas recientes para armonizar
y distribuir funciones y tareas en la implementación de la
política pública de empleo distrital.
1.3. Variable Actores
Esta variable se refiere individuos, grupos, organizacio

nes que intervienen de manera relevante alrededor de la
política de empleo en la ciudad. Se trata aquí de identificar
el subsistema de políticas, entendido como el grupo de
actores de diversos tipos con capacidad de acción respecto
240
de la política publica en un sector determinado. La informa

ción se recogió con la pregunta 2.2 dé las entrevistas, que
se corresponde con la preguntas 2.3 y 2.4 de la encuesta.
El entramado de actores relevantes para la política distrital
de empleo, a partir de la entrevista, son en su orden;
a. Públicas distritales: Planeac'ión distrital -DAPD-, Secre

taría de Hacienda -SHD- Bienestar Social .DABS-, Secretaría
de Gobierno -SEGOB-, Acción Comunal Distrital -DAACO,
IDU, Idipron, Transmilenio, Fondo de ventas populares
entre otras.
b. Públicas nacionales: SENA, Presidencia de la República
yDansocial.
c. Privadas: Cámara de Comercio de Bogotá, FENALCO,
Andi, Camacol, Fedesarrollo y OIcsal.
d. Organizaciones Sociales: Fundación Corona, algunas
universidades (Andes, Javeriana y U. Nacional); algunos
sectores que participan en CTPD y a nivel de localidades
como las Asociaciones de Juntas de acción comunal.
e. Consejos v comités: Consejo regional de competitivi-
dad, las Mesa de Planificación Ciudad -Región, el Consejo
Distrital de Políticas Social.
Por su parte, en la encuesta se identificaron un total 21

actores o agentes. Ocho son entidades públicas distritales,
3 entidades públicas nacionales (Sena, Gobierno nacional
y el Dafp), 3 consejos mixtos de participación, uno de ellos
de nivel nacional (consejos locales, CTPD y CNP), 3 agentes
privados (Cámara de Comercio, FENALCO y los comercian
tes independientes) y 3 organizaciones sociales y Ong's. El
primer lugar lo ocupa una entidad ditrítal el DABS al ser la
más mencionada y reúne además todos lo roles (dirección,
gestión, cogestión e información), esto puede ser entendióle
en el sentido que es la encargada de coordinar el Eje social
del Plan de Desarrollo distrital y por lo tanto, desarrolla una
buena cantidad de proyectos más sensibles al trabajo y par
ticipación de los consejeros locales. Luego sigue una serie
241
Una aproximación a partir de la poiítica de empleo (2001 - 2005)
de agentes encabezado por Planeación Distrital a la que se

le reconoce también un rol polifacético (dirección, gestión
y cogestión), las alcaldías locales, el Sena del nivel nacional
y las organizaciones sociales; seguidamente está otro gru
po menos referenciado donde aparecen a un misrño nivel
la Cámara de comercio, la Alcaldía mayor, la Secretaría de
Gobierno de Bogotá, el gobierno nacional, los comerciantes
independientes y los consejos locales. Finalmente, un grupo
de agentes que sólo se mencionan una vez donde se debe
destacar la presencia de los Consejos Territorial y Nacional
de Planeación, al igual que el Concejo de Bogotá, los cuales
debido a sus funciones e importancia representativa, debe
rían estar más arriba. o
Como cabía esperar, el trabajo de campo índica un gran

número de actores de diverso tipo que conforman el sub
sistema dé empleo. De esto derivan varias observaciones:
- Se mencionan ál mismo tiempo los actores que con

su actividad pueden generar directamente puestos de
trabajo, como aquellos que tendrían una relación inme
diata con la construcción de una política de empleo en
la ciudad.
- La presencia de entidades públicas del nivel nacional

como la propia Presidencia de la República o el SENA,
señalan el carácter multinlvel o intergubernamental de
la problemática dél empleo; de otro lado, la presencia
de actores diversos, provenientes,de campos diferentes
tanto por el lado del sector privado como de las organi
zaciones sociales, hacen pensaren la multisectorlalldad
y complejidad del tema del empleo. Estas circunstan
cias deben condicionar en gran medida el diseño e im-
plementación de la política de empleo para Bogotá.
- Se debe destacar el podo reconocimiento que se atri

buye al Concejo de Bogotá y al mismo Consejo Territo-
242
rial de Planeación, los cuales no fueron mencionados en

las respuestas de las entrevistas y poco valorados en la
encuesta. El CTPD es considerado una instancia antes
que un actor, una posible razón para ello es que está
integrado por diversos sectores (sindicatos, empresa
rios, comunales, etc.), los cuales se perciben de manera
rindividual como actores propiamente dichos y reservan
al’CTPD el papel de una instancia o escenario de delibe-
, ración y encuentro.
- Al mismo tiempo, no se mencionan a las asociaciones

sindicales o asociaciones de desempleados que pudie
ran tener alguna participación dentro de la formulación
de la política. Los actores sociales, en igual medida, son
poco considerados en las entrevistas, pero salen mejor
librados en la encuesta dado que la muestra de la misrria
estaba dirigida a sectores sociales representados en los
consejos locales de planeación.
- Esto lleva a la necesidad de establecer una primera

selección. Si es cierto, por una parte, que los diferentes
actores realizan acciones en torno del empleo, no es me
nos cierto, que no todos son actores estratégicos dentro
de la política.
En conclusión, los actores estratégicos parecen ser en su

mayoría los actores gubernamentales -DABS, DAPD, SHD
y SEGOB- mientras que los actores sociales son apenas
mencionados. En cuanto a los actores privados* existe
una indicación de la debilidad de los gremios de la capi
tal, aunque se señalan relaciones cercanas con la Cámara
de Comercio'^^ De este primer análisis, se desprende la
necesidad de estudiar las relaciones institucionales entre
los actores gubernamentales que son establecidas pqr el
142 Según inform ación recogida en las entrevistas, se tiene la percepción que los actores privados poco
participan en los escenarios abiertos donde casi no se les vé, teniendo de esta manera baja notoriedad; sin
embargo, esto no se compadece con su capacidad de in flu ir sobre las decisiones de la autoridad pública. Es
decir, parecen no necesitar de los escenarios legales instituidos para la participación.
243
Una aproximación a partir de la poiitica de empieo (2001-2005)
ordenamiento jurídico y la distribución de competencias,

a fin de valorarlas contra las formas de relación informales
que se establecen entre ellos.
2. GOBERNABILIDAD ANALÍTICA NEGATIVA
Habíamos definido la gobernabilidad como la Capacidad

que tiene un sistema político para atender y resolver pro
blemas públicos; en este sentido, se refiere a la relación
demandas ciudadanas/respuestas gubernamentales.
Operativamente habíamos adoptado los conceptos de
gobernabilidad analítica negativa y positiva; entendiendo
la primera como la capacidad del sisteitia para fórmular
al menos, la política ^sública en el campo específico de
estudio. Finalmente, la forrnulación se entiende como el
proceso mediante el cual se presentan diversas alternati
vas u opciones de políticas, se discuten éstas y se toma úna
decisión sobre un curso de política en concreto. Veamos
cómo se presenta ésta dimensión de análisis en nuestro
caso de estudio.
(
2.1. Variable’Recursos
Hace relación a los elementos y medios materiales e in

materiales con que cuentan los actores para intercambiar,
aportar y participar en la construcción de la política públi
ca. Para él análisis, se tendrá en cuenta las preguntas 2.17 y
2.19 de las entrevistas y 2.2l de la encuesta, así como otros
documentos y cifras presupuéstales.
En lo que respecta a si el distrito cuenta con los recursos

suficientes para formúlat una política de empleo, la infor
mación obtenida en tas entrevistas perrriite señalar los
siguienteis aspectos. Uno tiene que ver si Bogotá debería
tener o no una política propia de empleo y otra sobre si
contaría con los recursos para ello.
244
A la primera inquietud responden afirmativamente los

sectores de funcionarios -con alguna excepción-, los po
líticos, alguno de los académicos y en buena medida las
organizaciones sociales, pues consideran que el problema
del desempleo ya no puede estar al margen de la agenda
de actuación de las autoridades distritales’''^ es decir, es un
tema que cada vez más está a la orden del día, que aparece
con gran visibilidad en las discusiones y frente al cual las
autoridades capitalinas deben tomar medidas. El grupo de
los académicos en su mayoría y uno de los entrevistados
de organizaciones sociales mostró una posición sobre la
no conveniencia é imposibilidad de una política de em
pleo en el distrito, salvo aspectos específicos, sobre todo
porque la ciudad no maneja la política macroeconómica,
carece de recursos suficientes y además generaría efectos
no deseados como desequilibrio regional. Frente a la se
gunda inquietud los apoyos fueron similares; la mayoría
de entrevistados responde afirmativamente, confían en los
recursos del distrito (presupuestos, funcionarios, capital
humano, apoyo universidades, etc) pero articulándolos de
mejor manera'^; también se señalaron las características
de la economía bogotana, que ai ser concentrada -consu
me el 80% de su producción- permitiría un margen impor
tante de actuación de la política distrital. Este último punto
está desarrollado en algunos estudios que desde el punto
de vista económico, han avalado la posibilidad para que
el distrito formule una política de empleo, a pesar de las
restricciones de orden macroeconómico y la competencia
propia de la Nación en este aspecto'''^
143 En ía encuesta la im portancia atribuida a l tem a del empleo, frente a otros cuatro grandes temos de
la ciudad ñ je el siguiente (pregunta 2.19): empleo en p rim e r lu ga r 40%, educación en p rim er lu ga r 10%,
espacio público en p rim e r lugar 10%, seguridad en prim er lugar 0%, m ovilidad urbana en prim er lu ga r 0%,
N S m 40%.
144 £/ 50% de los encuestados cree que el d istrito capital cuenta con los recursos suñcientes p ara form ular
una política de empleo, el 30% NS/NR y el 20% considera que no.
145 Véase el capítulo IV sobre la política de empleo: de ig ua l manera, los estudios reseñados en Carvajal
(2004): López y Quiroga (2000); Secretaría de Hacienda de Bogotá (2004) y Contralorla de Bogotá (2004)
245
De otro lado se tiene que, salvo el caso de los funciona

rios cuyas entidades realizan aportes -p o r obvias razones-,
frente al tema del empleo, la mayoría de los demás sec
tores no aportan recursos o colaboran con el distrito para
conseguirlos’"*®. De esta forma, la mayor parte de recursos
provienen del sector público-estatal, coincidente enton
ces con la responsabilidad del Distrito Capital que en tér
minos formales se ha atribuido como una competencia del
Estado; este es un resultado poco favorable al indicador de
recursos y sobre todo, al establecimiento de estructuras dé
gobernanza, donde se tiende a una mayor colaboración y
reparto de responsabilidades entre el gobierno y los actores
sociales. Sin embargo, algunas apreciaciones consideran
que el distrito debe procurar la búsqueda de alianzas con
el sector privado para que sea éste, el que aporte recursos
a través de estrategias de acción si se tiene en cuenta que
el 51-52% del empleo en la ciudad corresponde al sector
privado empresarial, el 27-29.6% a trabajadores indepen
dientes, el 7% a otros empleadores, el 4.6% empleo do
méstico y el 2.2% a empleo familiar; es decir, cerca del 94%
de los empleo son del sector no público, siendo el restante
6% empleos públicos que se distribuyen entre el nivel
nacional, departamental y distrital (Contraloría de Bogotá,
D.C., 2004; Cámara de Comercio de Bogotá, 2005).
En conclusión, se considera que existen recursos dispo

nibles en la ciudad para realizar una política de empleo
aunque éstos no sean suficientes. En este sentido se ha
reconocido la concurrencia e importancia del nivel Nacio^
nal que cuenta a su vez con su propia política de empleo,
enunciada en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006
"Hacia un Estado comunitario" (Departamento Adminis
trativo de Planeación Distrital, 2005, 6). La mayoría de re
cursos involucrados en programas contra el desempleo en
146 El 80% de los encuestados maniñesta que su organizadón no han aportados recursos o colaborado
p ara conseguirlos, en rela dó n con la política de empleo. £1 restante 20% afirm a h aber aportado algún tipo
de recursos (económicos, hum anos o presentando proyectos).
246
Bogotá son de origen gubernamental, lo que llevaría a la

necesidad de intercambiar recursos con actores privados y
sociales que tengan relevancia en el tema'''^ . El problema
tiene que ver más bien con la necesaria articulación y opti
mización de los recursos en disposición de diversas entida
des distritales y de actores privados y sociales que podría
solamente lograrse a través de una adecuada concertación
e implernentación de la política.
2.2. Variable Prioridad
Este campo hace relación a la importancia que ha tenido

el tema del empleo dentro de las prioridades de la agenda
de un gobierno específico. Aquí se toma la información
obtenida de la pregunta 2.16 de las entrevistas y 2.20 de
la encuesta, así como los hallazgos realizados sobre algu
nos documentos que ya habían sido comentados en otros
apartes del presente trabajo.
Existe unanimidad en considerar que el problema del

desempleo no ha sido una preocupación central para los
gobiernos distritales los cuales han dado más prioridad
a otros asuntos y problemáticas como infraestructuras,
finanzas, seguridad, movilidad y últimamente la produc
tividad; de otro lado, los académicos opinan que al ser el
empleo una resultante de políticas macro que escapan
al control de los gobiernos locales, éstos sólo han hecho
intervenciones puntuales para mitigar ciertos efectos’*".
Sin embargo, el sector de las organizaciones sociales y
algunos funcionarios reconocen que a partir del gobierno
de Garzón, el tema del empleó y los ingresos en el distrito
147 Hay que m encionar la presencio y aportes de algunos actores diferentes a los estatales-distrítales
quienes han desarrollado proyectos y alianzas tendientes a la e m p leabilidady productividad, tales como
la Cámara de Comercio de Bogotá, la Fundación Corona, la Casa Editorial el Tiempo, la corporación Uni
versitaria M inuto de Dios, la Universidad Nacional -a ' través d el CID-, e l SENA y el Ministerio de Industria,
Comercio y Turismo, entre otros.
148 Para m ayor profundidad sobre estepunto, véase el capítulo IV del presente trabajo.
247
Una aproximación a partir de ia política de empleo (2001 2005) -
ha adquirido notoriedad pública, lo cual, está exigiendo
la formulación e implementación de una política pública
al respecto’'*®. Encuestas realizadas por otros estudios re
cientes confirman nuestros hallazgos, pues revelan que el
desempleo se ha constituido como el principal problema a
resolver no sólo para los bogotanos sino también para los
colombianos’^”.
Parece claro que las agendas de gobiernos anteriores

no incluían el tema del empleo dentro de sus prioridades
y por lo tanto, no podría esjjerarse que hubiera una pre
ocupación por formular una política al respecto, dando
como resultado una ingobernabilidad en términos de
Prats (2003) en ese campo de intervención pública; pero
como se ha dicho, esta situación cambia a partir del go
bierno de Luis E. Garzón cuando el tema del empleo y la
problemática de| desempleo adquieren visibilidad y ganan
un espacio dentro de la agenda gubernativa. Habría que
establecer hasta qué punto, el empleo ha tenido un nivel
relativo de importancia dentro de las preocupaciones del
actual gobierno distrital, lo que nos permite hacer algu
nos comentarios: a) La política de empleo enunciada en el
plan de desarrollo no fue iniciativa del gobierno como se
ampliará más adelante, sino que se introdujo en el texto de
Plan a partir de las recomendaciones del Consejo Territorial
de Planeación; b) Por cerca de dos años no ha habido unas
directrices claras y unificadas que permitan articular las
149 La pregunta 2.20a de la encuesta sobre la percepción de prio rid ad otorgada p o r el gobierno Mockus
(200 1‘ 2003) al tem a del empleo fue: el 30% lo ubicó en 5° lugar; un 10% en el 2°, un 10% en A'^y 096en prim er
lugar; m ientras que p ara e l gobierno G a r^ n , un 10% lo ubica en p rim e r lugar, un 20% lo ubica en 5®lugar,
un 10% en 29y u fi 10% en 3®. Se observa una dificulta d en las respuesta pues en ambos casos e l 50% NS/NR.
Para ambos gobiernos distritales el tem a d e l empleo es percibido p o r los encuestados com o que no está en
las prioridades; sin embargo, en el caso de Garzón la situación m ejora levemente pues cierto porcentaje
(10%) lo ubicó en p rim er lugar de prioridad. A l com parar estos resultados con la pregunta 2.19, se observa
un evidente abism o entre las expectativas ciudadanas y las prioridades de los gobiernos distritales.
150 El 57% de encuestados p o r la firm a Ipsos-Napoleón Franco consideraron que el desempleo es lo que
más a ^ a la situación económica de una fam ilia en capitalina (Bogotá Cómo Vamos, 2005); el 5 de marzo
de 2006 el diario El Tiempo publicó uria encuesta sobre 1.200 personas: a la pregunta sobre cuál era e l p rin
cipal problem a que el próxim o presidente debería resolver, el desempleo ocupó de lejos el prim er lu ga r con
el 44.4%, le siguió los diálogos con grupos armados ilegales con el 15,1%.
248
diferentes acciones de las entidades y organizaciones que

desarrollan temas del empleo; es decir, falta claridad en
cuanto a lineamientos de implementación de la política; c)
Sin embargo, durante los dos años transcurridos desde la
aprobación del Plan y la política de empleo, se han realiza
do ciertas acciones -ejecución de programas y proyectos
sobre empleo-, e intentos por determinar el alcance y los
lineamientos para el desarrollo de la política de empleo,
tales como los estudios realizados por el DAPD y la SHD,
además de la expedición de normas como el decreto 235
de 2005 y la creación del subcomité temático de empleo
dentro del Consejo Distrital de Política Social.
En conclusión, parece que no podría hacerse una referen

cia fuerte a la gobernabilidad analítica negativa, por cuanto
el proceso de construcción de una política de empleo está
aun en desarrollo, pero es innegable que la temática sobre
empleo ha ocupado un lugar dentro de las preocupacio
nes del actual gobierno distrital, lugar este que antes no
existía.
2.3. Variable Proyectos o alternativas de acción
Esta variable se refiere a los cursos de acción propuestos

por los actores intervinientes en el proceso. Se toma la in
formación obtenida de las preguntas 2.18,2.20 y 2.21 de
las entrevistas, las preguntas 2.22,2.24 y 2.25 de la encues
ta y algunos documentos, que se reseñarán según el caso.
En lo que respecta a la presentación de proyectos, salvo

las entidades distritales, los demás sectores entrevistados
afirman no haberlo hecho de manera directa y sobre temas
de empleo'^’ . Alguno de los concejales presentó proyectos
de acuerdo sobre empleo en la ciudad pero afirmó que
151 Los resultados en la encuesta ñjeron diferentes. £/ 70% m anifestó que se habían presentado proyectos
(banco d el empleo, capacitaciones, empleo vida digna, ejecución de proyectos) y el restante 30% dijo que
no. Cabe a n o ta r que algunas de estas inid ativa s corresponden en realidad a la participación en proyectos
específicos sobreel empleo e ingresos, y no a proyectos sobre política de empleo.
249
Una aproximación a p a rtir de la política de empleo (2001 - 2005)
contaron con poco apoyo del gobierno distrital’” . En este

aspecto parece Concurrir la respuesta de los distintos sec
tores en afirmar que los proyectos en términos del empleo
son de carácter gubernamental, pues los académicos dicen
plantear sugerencias, el sector privado indica en algunas
ocasiones acompañamiento, pero en últimas, la formu
lación de proyectos reside en la administración distrital.
En consecuencia, en términos de valoración, tendría que
decirse que por el número de sectores que participan y por
el número de proyectos que estos presentan, la valoración
sería baja.
Sin embargo, tendríamos que establecer con base en do

cumentos cuántosproyectosoiniciativasfueron planteadas
por parte de las entidades del distrito, sector para el cual,
la valoración sería media o alta en este caso. En este punto,
hay al menos dos grandes escenarios de presentación de
proyectos sobre empleo. Uno relacionado con la discusión
y aprobación del Plan de Desarrollo y otro que tiene que
ver con la fase posterior de implementación y desarrollo de
la política. En el primer caso, está la instancia del CTPD que
tuvo que dar los primeros debates y el concepto final sobre
el proyecto inicial presentado por el gobierno de Garzón, y
posteriormente los debates en el Concejo de Bogotá para
la aprobación del Plan. Según los documentos analizados,
se tiene que en la propuesta inicial de la alcaldía, no estaba
contemplada una formulación o enunciación de política
de empleo e ingresos como posteriormente quedó apro
bado; esto significa que, irremediablemente, hubo otras
152 f/ artículo 13 del decreto 1421 establece que la iniciativa para presentación de proyectos de acuerdo
se otorga a los concejales y el alcalde m ayor p o r conducto de sus secretorios, jefes de departam ento adm i
nistrativo o representantes legales de las entidades descentralizadas. Igualmente, alpersonero, e l contralor
y las ju n ta s adm inistradoras en materias relacionados con sus atribuciones; fínalmente, a los ciudadanos y
las organizaciones sociales sobre temos de interés com unitario. Sin embargo, la mayoría de proyectos de
acuerdo presentados p o r ios concejales sobre temas de empleo en Bogota fueron "hundidos" a l no contar
con el a val de la Secretaría de Gobierno del Distrito. Cnefecto, desde el comienzo de la alcaldía de Luis Eduar
do Garzón fueron presentados cerca de 14 proyectos alrededor del empleo; entre los que cabe mencionar
el que proponía la creación del Consejo Territorial de Empleo de Bogota (Proyecto de Acuerdo 185 de 2004
de Iniciativa de los concejales Susana González, Isaac Moreno de Caro y Juan Alberto Sánchez) el cual fue
"hundido" p o r la fa lta del mencionado a val bajo el argum ento de que sus funciones serian desarrolladas p o r
el subcomité de empleo del Consejo D istrital de Política Social. (Anales del Concejo de Bogotá, D.C, 2004).
250
propuestas o proyectos sobre el empleo que se incluyeron

durante las deliberaciones, bien como resultado de la revi
sión en el CTPD o bien como resultado de las deliberacio
nes y debates en el Concejo capitalino; también significa
que la propuesta de una política de empleo para Bogotá
no haya sido iniciativa del gobierno distrital, sino Obra de
un actor no gubernamental.
En este punto vale recordar lo ya señalado en el capítulo

5 sobre la política distrital de empleo donde se encontró
que fue precisamente el CTPD quien sugirió al gobierno
distrital la incorporación de una "política de empleo e
ingresos" -tal como quedó consignada en el Plan-; en
efecto, al conceptuar sobre el proyecto del Plan el CTPD re
comendó: "Construir de forma concertada, la Política Econó
mica, y la política de generación de ingresos y condiciones de
empleabilidad, bajo la orientación del modelo de Economía
Social y Solidaria: es m e jo r e n s e ñ a r a p e s c a r q u e d a r e l p e s
c a d o , a s í te n g a m o s q u e , p o r a h o r a , d a r e l p e s c a d o a lo s
(Consejo Territorial de Planeación, 2004:15).
m á s p o b re s "
En otros apartes del concepto del CTPD se encuentran pro
puestas centradas en torno a la política de empleo, la ma
yoría de ellas recogidas e incorporadas en el texto final del
plan de desarrollo. Lo anterior demuestra como ya se había
adelantado, que los actores no gubernamentales, especial
mente los sociales, han tenido una especial relevancia en la
formulación de la política de empleo, pero limitada ésta al
momento de la deliberación y aprobación inicial del plan
de desarrollo, que por mandato legal se debe agotar para
su legitimación. No obstante lo anterior, debe reconocerse
la apertura y ánimo concertador que demostró el gobierno
distrital para atender e incorporar las recomendaciones del
CTPD, que como se sabe no son vinculantes u obligatorias.
Al respecto -y para subrayar este ánimo concertador al
inicio del gobierno-, después de emitido el concepto del
CTPD el 31 de marzo de 2004, se realizaron una serie de
reuniones de concertación entre funcionarios de la alcal
251
día y miembros del CTPD, precisamente para conciliar los

textos e introducir las modificaciones; de allí salió el texto
definitivo que se sometió a la aprobación y revisión del
Concejo capitalino.
En este aspecto, debe recordarse el cambio de estilo fren

te al anterior gobierno distrital que mantuvo un esquema
de relaciones más distante con los actores sociales y con
el mismo Concejo distrital basándose en el principio de la
"separación de poderes", lo cual no dejó de traer conse
cuencias como la poca receptividad a las recomendaciones
del CTPD sobre el empleo, y el hecho posterior que el plan
de desarrollo de Mockus 2001-2003 fuera aprobado por
decreto del alcalde, no por acuerdo del concejo'” .
Los proyectos presentados en la fase de desarrollo e im-

plementación de la política están más claros, pues como
se ha dicho esta fase ha quedado en manos casi exclusi
vamente de las entidades distritales. Por lo tanto se debe
buscar en entidades tales como el DAPD, el DABS, la SHD, la
SEGOB, el DAACD y el Concejo de Bogotá, aunque existen
algunas iniciativas de la Cámara de Comercio de Bogotá y
del proyecto "Bogotá cómo vamos" que realizan estudios,
seguimientos y evaluaciones sobre indicadores económi
cos y de gestión de la ciudad, con el ánimo que tengan
alguna utilidad para las autoridades distritales; también
se debe mencionar el papel jugado por la Contrataría de
Bogotá que a través de sus informes anuales hace una eva
luación de las finanzas y las políticas distritales. La mayoría
de tas proyectos de las entidades distritales corresponden
a programas específicos que se desarrollan en ejecución
del plan de desarrollo, tas cuales de hecho, ya se encon
traban enunciados en el propio Plan y por lo tanto no nos
153 Sobre las relaciones entre el Alcalde y el Concejo capitalino se han realizado algunos estudios que
determinan la presencia de rasgos derivados del esquema preSidencialista; los puntos neurálgicos son la
aprobación de iniciativas del alcalde y el ejercicio del control político. En todo caso, el talante y estilo del
ejecutivo distrita l parecen determ inar el tipo de relaciones colaboración/oposición que se presentan. Al
respecto véase (Guzmán Rodriguez, 2003; Jiménez Benitez, 2005).
252
interesan tanto. En el Concejo capitalino se presentaron

varios proyectos de acuerdo sobre temas de empleo como
ya se había mencionado, los cuales no lograron ser apro
bados, porque según sus autores, no tenían el respaldo
del gobierno distrital; en efecto, desde el comienzo de la
alcaldía de Luis Eduardo Garzón fueron presentados cerca
de 14 proyectos de acuerdo alrededor del empleo, entre
los que cabe mencionar uno que proponía la creación del
Consejo Territorial de Empleo de Bogotá.
Hay otras propuestas que tratan de establecerlas líneas

orientadoras generales para la implementación de la
política de empleo. Como el tema ya fue abordado en el
capítulo IV sobre análisis de la política distrital de empleo,
remitimos al lector a esas páginas; sólo señalaremos aquí
que durante 2004-2005, se produjeron 4 documentos cla
ve, dos por cuenta de la SHD y dos de autoría del DAPD,
el último de ellos titulado: "Lineamientos para la implemen
tación de la política de empleo e ingresos de Bogotá", esta
es una propuesta avanzada que trata de dar coherencia
y estructura a las diferentes acciones que desarrollan las
entidades distritales para la ejecución de la política de em
pleo. En el momento de escribir estas líneas el documento
no se ha oficializado aún, pero se espera su aprobación en
el corto plazo.
Volviendo a nuestra entrevista, se preguntó acerca de la

formulación de una política de empleo y tanto funciona
rios, académicos y organizaciones sociales coinciden en
que no se llegó a un acuerdo sobre formulación de una
política pública de empleo dentro de los escenarios en
los cuales se participó; en este sentido, se afirma que falta
mucho por hacer al respecto'^. Estos resultados parecen
ser contradictorios con lo que dijo respecto de escenarios
como el CTP; es decir, ¿cómo es posible decir que ño hubo
154 £/ 1(Ki% de ¡os encuestados opinan que en los escenarios en que partíciparon, n o se logró un acuerdo
en torno a la h rm u la ció n de una política de empleo.
253
acuerdo sobre la política, cuando lo que se corrobora es

que la administración distrital sí tuvo en cuenta las suge
rencias y recomendaciones presentadas por el CTP? En
primer lugar, se debe considerar que los acuerdos logrados
sobre la política de empleo en Bogotá realizados en las se
siones de concertación Alcaldía-CTP, fueron en el sentido
de incluir o no dentro del Plan una serie de recomendacio
nes y sugerencias realizadas, la mayoría de las veces en un
sentido amplio; en segundo lugar la mayoría de los actores
entrevistados no participaron en esas mesas de concerta
ción realizadas en el mes de abril de 2004; y finalmente,
en esas sesiones se discutían diversos aspectos, siendo la
política de empleo e ingresos una de ellas'“
Ahora bien, si los diferentes actores coinciden en que

no se acordó una formulación de política en sus precisos
términos, es porque tal vez se desconoce el proceso ade
lantado entre la Alcaldía mayor y el CTPD a propósito del
plan de desarrollo, pero de ello no se puede deducir que
no haya habido formulación de una política de empleo,
pues como se ha demostrado en el capítulo anterior, existe
una formulación de política de empleo en el Plan aunque
sea de manera precaria, indicativa o enunciativa. Como se
había adelantado, es sobre la marcha cómo se está ensam
blando y formulando de manera más clara y sistemática
dicha política, proceso en el cual poco o nada han partici
pado los actores no gubernamentales.
Finalmente, se encontró la respuesta casi unánime que

cuando se presentaron proyectos, estos fueron poco deba
tidos. En gran medida para las organizaciones sociales, los
debates quedan reducidos a las discusiones que se presen-
155 Las sesiones se organizaron sobre cinco grandes temas: V Política económica, 2) Derechos Humanos,
3) Urbano regional -descentralización, participación', 4} Sostenibllldad financiera, y 5) Las sesiones se
organizaron sobre cinco grandes temas: 1) Política económica, 2) Derechos Humanos, 3) Urbano regional
-descentralización, participación-, 4) Sostenibilidad ñnanciera. y 5) M odelo de ciudad; fue en la mesa sobre
política económica que se discutió el tem a d e l empleo. Véanse A a a s de relataría. Consejo Territorial de
Ptaneación D istrital (2004c).
2S4
tan en torno a la aprobación del Plan de Desarrollo'^^ Esto

no hace más que corroborar lo encontrado y comentado
en otras partes de este documento
En conclusión, siguiendo la formulación teórica propues

ta se puede afirmar que en el Distrito Capital hay gober-
nabilidad analítica negativa en relación con asuntos sobre
empleo, pues existe una formulación de política al respecto;
esto se puede corroborar para el gobierno de Garzón, pero
no para el de Mockus (2001-2003). Se encuentra que el
actual gobierno distrital ha contemplado de forma directa,
el problema del empleo como una necesidad que requiere
intervención pública, de este modo se tiene que como
mínimo aparece una condición: concebir el desempleo
como un problema y segundo, plantear ante éste, estra
tegias y programas que sin estar plenamente coordinados
en términos de política pública, sí representaban acciones
públicas en relación con el empleo de la capital. Esta es una
apreciación que se puede comprobar con los rubros de
destinación específica en cada Plan y con mayor precisión,
en cada uno de los programas a ejecutar. Finalmente hay
que decir que si bien el requisito de la gobernabilidad ne
gativa se cumple, en los términos de Prats (2003) -es decir
la ausencia de ingobernabilidad en asuntos sobre empleo
al lograr al menos la formulación de la política-, la manera
como ha sido formulada dicha política refuerza la idea se
gún la cual, existe una estructura de gobernanza limitada,
cerrada y poco horizontal -Estado-céntrica- que subyace
al proceso de elaboración de la política pública de empleo
en Bogotá. Esto se había dicho al analizar las variables de
la gobernanza y se corrobora con los bajos resultados en
contrados en las variables de la gobernabilidad tales como
Recursos -en su mayoría proviene del sector público-.
Prioridad y Proyectos presentados y debatidos.
156 f/inuestra encuesta de grupo de referencia, el 6 0 % sostiene que los proyectos presentados fueron de
batidos y decididos a nivel de las localidades (alcalde local, J A L e tc ), mientras el 4 0 % sosPene lo contrario.
25S
Una aproximación a partir de la política de empleo (200 1- 200S)
Otra discusión es establecer la bondad o pertinencia del
concepto teórico utilizado para determinar la goberna
bilidad en este caso específico; en este sentido: ¿basta la
simple formulación de la política para asegurar la gober
nabilidad negativa?, ¿se supera realmente la situación de
amenaza de ingobernabilidad?, ¿importa para efectos de
la gobernabilidad la manera como se formula la política?
Esta discusión se presentará en las conclusiones del pre
sente trabajo.
3. GOBERNABILIDAD ANALÍTICA POSITIVA
En teoría, esta última se logra mediante la ejecución plena

de la política; es ante todo la implementación de la misma.
Se observa aquí la necesidad de establecer o introducir ele
mentos de evaluación de la política de empleo, para poder
establecer la relación existente ehtre demandas ciudada
nas y respuestas gubernamentales sobre el empleo.
Como se indicó en el capítulo IV sobre política distrital de

empleo, luego de la formulación de dicha política dentro
del Plan de desarrollo a comienzos de 2004, han pasado
cerca de dos años én los que no ha sido claro el proceso
de implementación en términos de una política pública
coherente. De este modo, la ejecución de la política ha
quedado fragmentada en diversas entidades y programas
respondiendo cada úna a su específico sectory competen
cia misional. En éste contexto, sé ubican los esfuerzos del
DAPD desde finales de 2005 para concitar los esfuerzos a
través de unos lineamientos para la implementación de
la'política de empleo (Departamento Administrativo de
Planeación Distrital, 2005), proceso qué se encuentra en
formación.
De esta manera, se podría decir de entrada, que no existe

gobernabilidad analítica positiva en tanto el proceso de
implementación de la política pública se está apenas cons
256
truyendo; sin embargo, esto sería cometer una injusticia

para con las diferentes acciones que se han venido desa
rrollando -de manera puntual y poco coordinada-, pero
que están allí precisamente porque son el resultado de una
política enunciada en el Plan de desarrollo. A continuación
se presenta la información escasa y parcial obtenida du
rante la investigación, qué puede arrojar alguna luz sobre
la implementación de la política de empleo, pero a partir
de la cual no se puede realizar una evaluación completa
y menos aún inferir conclusiones sobre el nivel de la go-
bernabilidad positiva presente en la política de empleo en
Bogotá.
3.1. Variable Eficiencia
Hace relación a la optimización en el uso de recursos

disponibles y al nivel de logro en los objetjvos propuestos.
Según se ha reconocido, la inversión pública que realiza
el distrito es fundamental para la generación de empleo y
para el fomento de otros sectores como los servicios públi
cos (Carvajal, 2004; Secretaría de Hacienda distrital, 2004,
Contraloría de Bogotá, 2004,2005)’®^. Se debe establecer el
monto de los recursos asignados a la inversión durante los
últimos años para determinar el comportamiéhto de estos
rubros y poder saber de esta manera, la correspondencia
entre objetivos de política y recursos realmente invertidos
en prógrarnas de empleo (Tabla 8).
157 Según algunos cálculos efí 2004,18 entidades distritales habrían generado 177.000empleos (Secreta
ría de Hacienda distrital, 2004,22).
257
Una aproximación a partir de ia poiltica de empieo (2001 - 2005)
Sector 2002 2003 2004 200S*
Gduotalán 39 J 405 4U 335

' 'ááWybleñeSjr^sóíiaf 326 ■ " m i 3227" '312
Culta» XI 1.99 23 13
Gablemp' 1» 1094 Í1 Í8 : 03
M edio e m b a te X9 m 596 44
M o vTldídyísps cto pfiSficó 6Í) 4S6 449 17.1
OtiDS 15.9 147 U 35
' Tottí' m to o " 100. tos
Tibia $ ln M > r ^ en principal» Pñrceritaje dé p aitidpKldn tmiél Fuente: Elábdf3Cl6n (M pié
f u e n te ; 20 0 2 ; C ontrataría d e B o g o tá , O lr e c d í n d e É c ó n o m ía y A n a n a s
20 0 3 ,2 0 0 4 y 20 0 5 ; S ecretaria d e H a c ie n d a Distrital
2 0 0 5 * D a to s p relim inares sujetos a ajuste
Se observa que la inversión distrital en educación, salud

y bienestar, es la más importante dentro del conjunto de la
inversión, representando más del 70% de la inversión públi
ca; la participación en estos sectores no ha variado mucho
en los últimos años: 71.7% (2Ó02), 73.52% (2003), 74.07%
(2004) y 65.2% (2005), aunque se evidencia una caída que
puede ser causada por los datos aun sin ajustar del último
año, p por un aumento significativo de las inversiones en
movilidad y espacio público que en 2005 se triplican (aco
metida de grandes obras como la ampliación de troncales
de transmijenio). Esto podría significar un mejoramiento
del desempeño en los indicadores de empleo en la ciudad,
pues como se ha visto la inversión social favorece en su
conjunto las condiciones para el empleo, sobre todo en la
formación de capital humano de calidad. Si comparamos
las cifras de inversión con los promedios anuales de tasa de
desempleo encontramos los siguiente: 18.5% (2002), 16.7%
(2003), 14.87% (2004), 13.7% (2005) y 13.5 (2005), se observa
entonces una correlación positiva entre la mayor inversión
pública social y una caída en la tasa de desempleo salvo el
últim o año, aunque no está muy claro cuánto de la caída
en el desempleo se debe solamente a la inversión directa
del distrito y cuánto a otros factores como por ejemplo, el
repunte del crecimiento económico de los últimos años.
Con todo, los informes de la Contraloría distrital sobre
2SS
Análisis y valoración de la Información
evaluación de políticas públicas distritales son cautelosos

a la hora de evaluar el desempeño de la inversión sobre el
empleo: "Aunque ha sido altó la participación de los sectores
sociales en los gastos de inversión, no ha sido suficiente para
mejorar los indicadores sociales del Distrito (como el ingreso
y el empleo), los cuales deberán cambiar su tendencia en el
mediano plazo..." (Contraloría de Bogotá, 2005:37).
El hecho que estadísticamente no aparezca el empleo

como un sector propio dentro del conjunto de las activi
dades de la inversión pública, dificulta enormernente la
evaluación de la política de empleo a partir de cifras de
ejecución presupuéstales agregadas; esto demuestra, por
un lado, el carácter complejo y multisectorial del empleo,
y por otro lado, la escasa tradición que ha tenido su trata
miento como un sector y problemática propia. Habrá en
tonces que mirar el nivel de gasto asociado con programas
y proyectos específicos sobre empleo e ingresos (Tabla 9).
Proyecte valor (m flio n tt

de pesos)
Nómina de centres educativos «44570
aiidós
Aségúiam feiíóyptéibdóñdeseráidM desaH idaiaiiotihdónpcitaeyvúlneitble é íí.« S
CónsmieciónyopeiacMndebsplamasdétiatanilentodelSantfeFUchayTunJueOto
O p S a d ^ d e tíó tro s ñ d ú c a ttw ■ ' “ 8S70S '
Nutrtr para él ^ r o (DASSy SEO) 38521
ServIdospñsonaiésyaponesiSatrana)» ■3ÓÍ93.
Atendón t» a e l bienestar deladulto nayof 38598
■SétyktoTÍétóiiîorte.éséob 28>l3r
Forotedmiemo de b salud póHica 23509"
Mejorém W modéfálitfraéitáictufa^écé^ 18572
$eividasdeopeiadónya|>oyodelasunldadesdeseivlcloDAB$ 17313
Adqübldó'ny>ósienlbllidadibinedlM <^6ans|jairedesaiñdosabpfevnKM n en seguridad 1«558
M und» pan la niftez deo a S afies é tfú c a ^ tnfcbi 13508
ó ^ biam bnto de b M é s triid u ré fid a y dé b^ótadón de las ESES . .Í2 Í0 3 ' .
Redes sodalesyde servicios componentes de salud 3217
‘ Rraseniánileiito'defemllias 7 5 l7
Tabla9 Proyectosconm ayorosignadón de recursos 2003

Fuente: Secretarfa de Hadenda, Dirección D istrita l de Presupuesto
259
Una aproximación a partir de ia poiitica de empieo (2001 - 2005)
El Último año del gobierno de Mockus no registra un pro

grama o proyecto específico sobre empleo, como era de
esperarse. Ahora bien, según un estudio del Departamento
Administrativo de Planeación Distrital (2004), se encuentra
de manera paradójica que el gasto de funcionamiento
aporta más al crecimiento económico (44.7%) que la in
versión pública distrital (14.8%): "...al parecer los recursos
no se están asignando a los sectores de mayor multiplicador
dei crecimiento; en su lugar, como hipótesis, los recursos de
inversión se están transfiriendo a algún sector no productivo
o de baja productividad" (p.l5); esto por supuesto significa
una baja eficiencia en cuanto a utilización de recursos,
especialmente para el periodo de Mockus, pues el estudio
es del año 2004 y analiza la inversión realizada en años
anteriores. Veamos que sucede con los dos primeros años
del gobierno de Luis E. Garzón (Tabla 10).
Proyecto Váfores ValóVes % P iit
2004 2004 200S‘ 2005
1a£JESOQAl 2429J074 623 2.629074 623

ylfié |or edíicadón todas y t 0(h>s 1.1M.7S4 30.77 ri« ,7 S 4 3077
Salud para ia vida digna m m 2039 806363 20.69
RestabtkH1ént6dé'deredíios« ln% Íónsoda1 17Ó B W 838 170347 438
Bogotá sin hambre 106797 2.72 106297 2.72
Capáddadéyopottimidadés para la generación de hrgtesos y einpleo' S 6 i^ »^3i 56054 J43
2.EJEURBAN0REGI0NAI 130ai26 333 1J00l126 333
Red d|eóentiiîdadérdistH ti^ 6B3.4S7 1733 1733
Sostenibífidad urbaiMHural 23U034 823 m m 823
ÜábiátdesdelosbáñlosylasiinldadesdeplaneaaAnzonal-UPZ- 198.149 434 Í98.149 434
Bogotá productiva 10SB1 S3 i6 9 ja i 18
3.EJEDERKONaUAa6N 169381 1^581 43
Atenc¡ónlntegtaldevlolencia,dermcuenclayotdenpribllco 90416 23 90i416 23
4.0b|ethro (ksdón NJ) KIP NP ñP
TOTAt ' 3 8 9 ^1 100 , 309807^1 100
Tabla 10 Pniyactosoon mayor aslgnadin de recursos 2004-200S Millones de pesos
FuenteClaboraclOr) pioplaa partir de datos de Secretarla de Hacienda,

Obecdón OisMtal de Presupuesta
Para 2005 son datos preliminares
260
Las ejecuciones presupuéstales muestran al menos dos

grandes proyectos que tienen que ver directamente con
el empleo "Capacidades y oportunidades para la generación
de ingresos y empleo" con porcentaje ejecución del 99.24%
y "Bogotá productiva" con el 83% de ejecución para 2005.
Aunque los niveles de ejecución presupuestal son impor
tantes, se debe subrayar el hecho de su pérdida de partici
pación en el conjunto de la inversión distrital, al pasar los
dos programas de representar el 7.23% en 2004 al 4% en
2005 y además su baja participación dentro del conjunto
de la inversión del Distrito. En todo caso, hay que destacar
el hecho que existan apropiaciones presupuéstales direc
tamente vinculadas a programas de generación de empleo
e ingresos, lo cual indica que la política pública distrital de
empleo enunciada en el Plan, se está ejecutando de alguna
manera.
Estos dos grandes proyectos se ejecutan a través de ac

ciones más específicas a cargo de diversas entidades del
Distrito; así como por ejemplo "Capacidades v oportunida
des para la generación de ingresos v empleo", se concreta a
través de los proyectos "Politécnicos comunitarios y acciones
empresariales solidarias" de\ DAAC, 'Talentos y oportunida
des para la generación de ingresos" del DABS, o el proyecto
"Generación de empleo como herramienta para jóvenes de la
calle" a cargo de IDIPRON. Por su parte "Bogotá producti
va" se concreta en acciones tales como "Líneas financieras
para apoyo a la micro y pequeña empresa" de la SHD o con
“Fortalecimiento de la productividad y competitividad de la
ciudad región" de\DAPD.
Ahora bien, se puede establecer el nivel de ejecución de la

inversión en algunos de estos proyectos. Para 2004 la SHD a
través del proyecto "Líneas financieras para apoyo a la micro
y pequeña empresa en Bogotá" cuya objetivo era atender a
7.400, logró una meta de 6.109, es decir el 83%; en ejecu
ción presupuestal se presupuestaron $8.173 millones de
261
los cuales se ejecutaron $6.079 millones, que representan

el 74.4%. Durante la vigencia 2005, se benefició a 14.949
empresarios de una meta de 14.800, lo que presentó un
cumplimiento del 101%; en términos de desembolsos sig
nificó créditos por 145 mil millones dé una meta de 120 mil
millones superando en un 20% lo proyectado (Secretaría
de Hacienda Distrital, 2006). Se debe resaltar la importan
cia de este proyecto dentro de la política de generación
de empleo e ingresos en Bogotá, si tiene en cuenta que
en esta ciudad las micro y pequeñas empresas representan
el 99.6% de los establecimientos y concentran el 91% de
los trabajadores de la ciudad'^®. Además, hay que resaltar
que el 52% de la población ocupada trabaja en el sector
privado y el 27% lo hace por cuenta propia.
Por su parte el DAACD ejecutó los proyectos "Politécnicos

comunitarios y acciones empresariales solidarias" y "Forma
ción técnica, tecnológica y de oficios comunitarios", con los
cuales se cubrió un total de 533 personas de 500 progra
madas, es decir un nivel de logro del 106%; en materia
presupuestal se ejecutaron $1.072 millones en estos dos
proyectos, que equivalen al 99.6% de lo presupuestado
(Contraloría de Bogotá, 2005). Estas cifras demuestran
un buen nivel de eficiencia y cumplimiento de las metas,
lo cual es positivo en términos de gobernabilidad. Final
mente debemos destacar el proyecto a cargo de IDIPRON
"Generación de empleo como herramienta para jóvenes de la
calle", ya que representa cerca del 78.7% del programa de
Capacidades y oportunidades para 2005, cuando obtuvo
una ejecución presupuestal del 99.5%
3.2. Variable Resultados
Se refiere a la positiva percepción por parte de los bene-
158 Las microempresas son aquellas que ocupan menos de 10 trabajadores, las pequeñas ocupan entre
10 y 49, las medianas entre SOy 200, yla sgran d es más de 200 trabajadores. Según la CCB existían en 2005
cercade 117.720Mipymes registradas en la dudad.
262
ficiarios de la política y a la generación de impacto sobre

las condiciones previas o anteriores a la implementación
de la política.
3.2.1. Indicadores sobre empleo
A continuación se presentan algunas estadísticas sobre

el comportamiento del desempleo en la ciudad durante
el periodo de estudio 2001-2005, pero antes es necesario
realizar algunas precisiones acerca del significado de los
conceptos utilizados tanto en la jerga del mercado laboral,
como por los organismos oficiales encargados de manejar
las estadísticas.
El desempleo, como se había adelantado en el capítulo

IV, está clasificado como 1) Desempleo estructural, cuando
la oferta laboral no coincide con la demanda de empleos
en una economía porque las empresas necesitan personal
capacitado que no se encuentra en la fuerza laboral y la
inversa, las personas que buscan trabajo están cualificadas
para ejercer empleos que, no se necesitan; 21 Desempleo
friccional. se produce por fallas en la información entre los
empleos disponibles y las personas que lo buscan, produ
ciendo una demora en la consecución de un puesto de
trabajo, y 3) Desempleo cíclico, producido por insuficiente
crecimiento económico que no logra absorber a la po
blación económicamente activa (PEA) que busca trabajo.
Ahora bien, la participación o magnitud de cada uno de és
tos dentro del indicador final de desempleo varía según las
circunstancias económicas y sociales de cada periodo en
particular, pues algunas veces será el desempleo cíclico el
mayor responsable del desempleo (como sucede en países
en vía de desarrollo que presentan altas tasas crecimiento
poblacional y moderadas tasas de crecimiento económi
co), como también lo puede ser el desempleo friccional
(no circula adecuadamente la información sobre empleos
disponibles) o estructural (poca fuerza laboral calificada).
263
Cobemanza y gobernabilidad en Bogotá:
Para el caso de Colombia y especialmente en Bogotá D.

C., se ha establecido que en el periodo 1999 a 2004, en
promedio, el desempleo cíclico contribuyó con el 64.8%
a la tasa de desempleo, mientras que el desempleo por
causas estructurales y fricciónales lo hizo a razón de 24.5%
y 10.3% respectivamente. También se detecta que aunque
en los últimos años el desempleo cíclico ha disminuido (al
pasar de 70.7% en 1999 a 58% en 2004) gracias al repunte
en el crecimiento del PIB, el desempleo friccional ha au
mentado al pasar de 6% a 11.8% en el periodo (Cámara de
Comercio de Bogotá, 2005)’®^ Estas cifras son fundamen
tales para determinar el tipo de intervención pública que
se requiere emprender contra el desempleo, pues como
se demuestra, el gran responsable de la desocupación es
la falta de crecimiento económico acorde con el aumento
poblacional’“ , seguido de la falta de capacitación y per
sonal idóneo para ocupar los empleos que se ofrecen y
finalmente, una de cada 10 personas desempleadas lo son
porque no disponen de una información laboral adecuada
sobre dónde están los empleos que buscan. El documento
sobre implementación de la política de empleo elaborado
por el DAPD (2005) y comentado en el capítulo IV ofrece
estrategias de intervención en cada uno de los tres frentes
del desempleo.
Un desempleado es aquella persona que en la semana

de referencia no tenía empleo, que hizo diligencias en el
último mes para conseguirlo y que tiene disponibilidad
inmediata para comenzar a trabajar'®'; aquellas personas
que no hayan buscado trabajo en el último mes por des
motivación pero sí en los últimos 12, se considera desem
pleo oculto. Por su parte, se considera que una persona
159 Para 2005, la participación d el desempleo cíclico se estima en 53%, según datos preliminares de la
Contraiorfa de Bogotá.
160 También se podría pensar en dism inuir las tasas de crecimiento p o b la d o n a l acorde con los niveles de
crecimiento económico, pero esta variable es poco controlable desde el Estado.
161 Los indicadores sobre mercado laboral se originan en la Encuesta Continua de Hogares (ECH) que
realiza el DANE cada mes y con cobertura nacional, desde 2001.
264
está ocupada o con empleo si en la semana de referencia

trabajó por lo menos una hora remunerada!, no trabajó la
semana de referencia (por enfermedad, licencia o vacacio
nes) pero tenía empleo, o si trabajó al menos una hora no
remunerada en condición de "ayudantes familiares". Una
persona subempleada es aquella que está ocupada pero
desearía cambiar de empleo por algunas de las siguientes
razones: a) desea trabajar más horas (subempleo visible),
o b) quiere cambiar o mejorar el empleo actual ya sea por
condiciones inadecuadas, bajos ingresos o subutilización
de sus competencias laborales (subempleo invisible). El
trabajador informal es aquel que no cuenta con las garan
tías básicas para su bienestar como la protección social, un
ingreso adecuado, estabilidad y desempeña labores con
baja productividad (trabaja prácticamente para sobrevivir);
la mitad de la población que trabaja en la Capital lo hace
en estas condiciones.
Finalmente están los conceptos de Población en Edad

de Trabajar (PET) conformada por personas de 12 y más
años que teóricamente podrían trabajar; Población Eco
nómicamente Activa (PEA) es aquella parte de la PET que
ejerce algún tipo de actividad laboral o que busca empleo;
Tasa Global de Participación (TGP) que es la relación entre
la PEA y la población en edad de trabajar (PET), una dismi
nución de la TGP significa menos personas demandando
empleo (por retención en sistema educativo, o por desmo
tivación en la búsqueda de empleo, etc.); Tasa de Ocupa
ción (TO) representa la relación entre los ocupados y la PET
y señala el porcentaje de personas en edad de trabajar que
se encuentran ocupadas; Tasa de Desempleo (TD), es la
relación entre los desempleados y la PEA, informa sobre el
porcentaje de personas que están buscando empleo: Tasa
de Subempleo (TS), es la relación entre los subempleados
y la PEA, indicando el porcentaje de personas que no se
encuentran satisfechas con sus actuales empleos.
265
Gobernanza y gobernabiUdad en Bogotá:
Al analizar el comportamiento del desempleo, lo primero

que se observa en una reducción progresiva de la tasa de
desempleo en la ciudad durante el periodo de análisis, al
pasar esta del 17.5% a finales de 2000 al 11.5% en 2006, lo
cual significa una reducción de 6% en seis años; desagre
gando esta última cifra se tiene que durante la administra
ción Mockus se redujo la tasa en 0.8 puntos porcentuales,
mientras que en ei gobierno de Garzón se ha iogrado una
rebaja de 5.2% durante el mismo lapso de tiempo (3 años
cada uno). Vistas así las cosas, se podría pensar que Garzón
ha sido más eficaz que Mockus frente a la problemática del
desempleo y que esto se ha debido en gran medida a su
política de empleo.
TASA D E DESEM PLEO EN BOGOTA
. ' 21
■V ' ‘ a .4 . . \
17517 5 17 7 ’ 17 517
17 •’ 165 16 5
18 .4 •i
i s .7 15 .4 .1 5 V
145
145 - - 1
'13 5 *^125
.
1 .3
1
Sin embargo, la anterior conclusión debe ser morigera
da al observar el comportamiento de las tasas nacional y
distrital de desempleo, donde se establece una correlación
positiva entre una y otra.
266
Año Nadortál Bogotá
2000 164 174

;* ~ : ; : * 2 o o iT ' : : T ------—
2002 • 1S7 182
. J003............ r -------- ¿142; ■■
2004 134 14.9
;:rr '. ■■:i3.T.v
2006 124 114
" — ■' 2007* - ' “ ■ - '• , 1 2 '- —
Tabla 11 Tasa de desempleo Fuente: Elaboración propia

F u e n te ; B a b o ia d ó n p ro p ia a p a rtir d e d a lo s d e l D A M E ,
Con tralorla d e y OApD
r P r o m e d io jú n lo / M a Ju n lo O ?
En efecto, salvo en 2002 y 2006 cuando el desempleo a

nivel nacional sube ligeramente, en los demás años, las
dos tasas se han mantenido paralelas con tendencia a la
baja, lo cual hace pensar que el desempleo en la capital
ha seguido la trayectoria del desempleo nacional; esto es,
que el desempleo distrital-depende del comportamiento y
de las medidas macroeconómicas del nivel nacional, como
por ejemplo el comportamiento del PIB. En este punto se
debe tener en cuenta que eldesempleo en Bogotá tiene
un marcado carácter Cíclico (cerca del 60%), que lo hace
muy sensible a este tipo de indicadores macro’®^
Tasa de Desempleo Comparativa

20
15
10 “ ■♦— 11 O d ó n
—a - B o g u l á
* 1 —I i 1----------------1 1 ■' 1---------------
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
162 Por ello se insiste que en la necesidad de lograr tasas de crecimiento p o r encim a del S% anual.
267
Una aproximación a partir de la política de empleo (200 7- 2005)
Otro dato que resalta, es el hecho que históricamente la
tasa de desempleo en Bogotá es superior a la tasa a nivel
nacional, dato que contrasta con la opinión generalizada
sobre la capital como "la ciudad de las oportunidades";
sin embargo, esta diferencia que era en promedio de 2.9
puntos durante el gobierno de Mockus, ha bajado a 2.2
puntos durante el gobierno Garzón (hasta 2006), pero el
hecho más relevante lo constituye la cifra de desempleo
en 2006 cuando por primera vez desde 2000, la tasa de
desempleo en Bogotá es inferior a la tasa nacional, y sigue
esta tendencia en 2007. Esto sin dudas, podría ser tomado
como una consecuencia de la aplicación de la política de
empleo distrital.
También hay que considerar, que frente a las 13 áreas

metropolitanas, Bogotá sale mejor librada al presentar
tasas inferiores como en 2004,2005 y 2006 cuando el con
junto de ciudades registró guarismos de 15%, 13.9% y 13%
respectivamente.
Las características más sobresalientes de la población

desempleada en Bogotá son las siguientes: 1) Las mujeres
representan el 55%, y las más afectadas son las de 20 a 29
años, las personas entre 12 y 29 años son el 54% de los des
empleados; 2) El 67% pertenecen al estrato 3 (que a su vez
representa el 43% de la población capitalina); 3) El 85% son
personas con educación secundaria o superior; 4) El 83%
contaban con experiencia laboral (cesantes) y el17% bus
caban por primera vez (aspirantes); 5) El 73% había estado
vinculado al sector servicios, el 19% a la industria y el 7% a
la construcción; y 6) El 64.5% habían estado vinculados a
la empresa privada, el 11% eran trabajadores por cuenta
propia y el 4% provenían del sector público.
La caída del desempleo ha sido atribuida tanto a la dis

minución de la PEA como al aumento de la población ocu
pada; es decir, en un caso porque la gente dejó de buscar
268
empleo ya sea por desaliento, estudio o porque no lo nece

sita -en los últimos años el ingreso de remesas del exterior
a las familias puede explicar el fenómeno-; lo cierto es que
la Tasa Global de participación -TGP- ha descendido en
el periodo al pasar de 66.9% en 2003 a 65% en 2005. En
otro caso, la disminución del desempleo se explica por un
aumento de la tasa de ocupación anual que en 2001 era de
53.25% y en 2005 era de 56.1 %.
Los ocupados en Bogotá presentan las siguientes carac

terísticas: 1) El 52% son hombres; 2) el 55% tienen edades
entre 20 y 39 años; 3) el 44% tienen educación secundaria;
4) el 37% poseen educación superior; 5) se concentran en
sectores tales como industria, comercio, actividades inmo
biliarias, transporte y servicios (Departamento Administra
tivo de Planeación Distrital, 2005; Cámara de Comercio de
Bogotá, 2005).
Otra cifra que llama la atención es el aumento de la tasa

de subempleo a la par con la caída del desempleo: 28.8%
(2001), 34.3% (2002), 33% (2003), 31.4% (2004) y 33%
(2005), esto significa que en la ciudad se está generando
empleo pero no empleo de calidad.
En cuanto a la población en informalidad, no se observó

un cambio significativo, aunque la tasa de informalidad
bajó de 54.9% en 2003 a 51.5% en 2004. Según los análisis
de la Cámara de Comercio, el crecimiento económico fue
en factor que contribuyó a la disminución de la informali
dad; el 76% de éstos están en el sector servicios, el 18% en
la industria y un 5% en la construcción.
3.2.2. Valoración del desempeño
La valoración de los entrevistados sobre el desempeño

del alcalde en el tema del empleo fue del siguiente modo:
269
Cobernanza y gobernabilidad en Bogotá:
la construcción del parque tercer milenio (53%), seguido

del apoyo a las mujeres cabeza de familia (47%); la gene
ración del empleo ocupó el 20° lugar con un 26% de los
encuestados. Pero resulta interesante ver cómo el empleo
ha venido ganando lugar o consideración pues en 2001
sólo el 11% lo identificaba con una ejecutoria del alcalde,
en 2002 pasa al 24% y en 2004 representa el 29%. Esto
reafirma lo encontrado en nuestro trabajo de campo sobre
la evaluación de los dos alcaldes frente al tema del empleo,
allí se pudo establecer una baja ejecutoria o relación del
empleo con las políticas distritales, si bien la calificación
había mejorado para Garzón.
La imagen de Garzón se ha mantenido favorable en un

70% durante 2004 y 2005, mientras Mockus tuvo una favo-
rabilidad de 42% (2001), 51 % (2002) y 58% (2003).
Finalmente, está la calificación general de la gestión de

los alcaldes. MOCKUS obtiene: 2.95 (2001), 2.43 (2002) y 3.0
(2003); GARZÓN obtiene: 3.45 (2004) y 3.38 (2005).
Respecto al nivel de satisfacción acerca de acciones

frente a la generación de empleo. Garzón obtiene una
calificación promedio de 3.18 para 2005, y de 3.21 para
2004, esto es favorable si se tiene en cuenta que Mockus
obtuvo guarismosinferiores de 2.41 y 2.91 en 2002 y 2001
respectivamente. De otro lado, se observa que los puntajes
obtenidos en empleo son similares a otros como espacio
público, el programa de indigentes o el mejoramiento de
atención al ciudadano. Estos resultados permiten especular
sobre el efecto de tener una política pública sobre empleo,
cosa que no existió en Mockus y que para el caso de Gar
zón, el hecho de su formulación en el Plan de Desarrollo,
le puede estar significando al menos el obtener niveles de
gobernabilidad positiva muy importantes a la hora de la
comparación.
272
Conclusiones
CONCLUSIONES
La presentación de los hallazgos de la investigación, que

recogemos en este capítulo final, debe partir de algunas
precisiones iniciales. En primer lugar, la política de empleo
distrital se fue construyendo a medida que la investigación
se desarrollaba; en consecuencia, la reconstrucción del
proceso en la que se basa nuestro análisis se enfrentó a la
dificultad del acceso a documentos que tienen circulación
restringida o que son continuamente reformulados a me
dida que el proceso avanza. De otra parte, los escenarios en
los cuales esta política se está construyendo, son de recien
te creación y por tanto, resulta difícil conocer en detalle su
dinámica e impacto sobre el proceso estudiado.
En segundo lugar, el estudio realizado determinó que

no hubo una formulación e implementación de política
pública de empleo durante el gobierno Mockus (2001-
2003), por lo que el estudio sobre la relación gobernanza-
gobernabilidad no se puede llevar a cabo en este periodo,
como era uno de los objetivos iniciales de la investigación.
Lo anterior, basado no solamente en la falta de los elemen
tos básicos de una política pública -contenido, programa,
orientación normativa, competencia social y coerción-, sino
además, por los testimonios encontrados de los diferentes
actores -entrevistas, encuesta'^.
Del punto anterior se desprende otra consecuencia para

los objetivos propuéstos y consiste en la imposibilidad de
163 Ver capítulos 7 y 8
273
Gobernobilidad y gobernanza en la transformación de la acción pública
establecer conclusiones definitivas sobre la relación gober-

nanza-gobernabilidad. En efecto, al no poderse contar con
un punto de comparación sobre estructuras de gobernan
za y gobernabilidad en el periodo Mockus frente a las mis
mas dimensiones del gobierno Garzón, resulta muy difícil
establecer si una determinada estructura de gobernanza
-en Mockus o en Garzón- condiciona unos determinados
resultados de gobernabilidad en uno y otro caso. Esta cir
cunstancia, deja un tanto en suspenso la comprobación o
falsedad de la hipótesis de trabajo en el sentido que una
determinada estructura de gobernanza condiciona un
nivel o grado de gobernabilidad. Sin embargo, a partir
de la información obtenida durante el trabajo de campo
se ha encontrado alguna evidencia que permiten inferir
de manera general y aproximada, el tipo de estructura de
gobernanza y el nivel de gobernabilidad que caracterizó al
gobierno de Mockus durante la vigencia (2001-2003).
Por tanto, Jos alcances del presente documento se con

centran en establecery caracterizar la estructura de gober
nanza que subyace alrededor de la política de empleo en
Bogotá durante el-gpbierno de Luis E Garzón y sus relacio
nes o correspondencia con el tema de la gobernabilidad
tanto negativa como positiva en ese mismo campo de
intervención pública. Sólo en la medida que la información
lo permita se realizarán algunas comparaciones entre las
dimensiónes de análisis presentes en los gobiernos de
Mockus y de Garzón.
De otro lado, el estudio permite poner a prueba ciertos

conceptos y elaboraciones teóricas sobre políticas públi
cas y gobernabilidad, así como una propuesta metodoló
gica propia para estudiar y comprender estos fenómenos.
Es sobre estos aspectos que el trabajo realizado, pretende
contribuir a la ampliación del conocimiento en las discipli
nas de las ciencias políticas y administrativas.
274
Conclusiones
1. LA LUCHA CONTRA EL DESEMPLEO

COMO APERTURA A MODOS DE
INTERVENCIÓN PÚBLICA DIFERENTES
En el caso de estudio, se evidencia una ruptura en la

forma de acción e intervención gubernamental frente al
desempleo. En primer lugar, la lucha contra el desempleo
parece no encajar adecuadamente en el modo tradicional
de intervención sectorial lo que exigiría mayor coordina
ción al interior de las agencias gubernamentales con inje
rencia en esa problemática y externamente, con actores
privados y sociales. En segundo lugar, si tradicionalmente
la lucha contra el desempleo se ha considerado cómo una
problemática exclusivamente a cargo del nivel Central del
Estado, se le empieza a reconocer también como una res
ponsabilidad a cargo de los niveles locales, particularmente
de las ciudades. Finalmente, el gobierno de las ciudades no
tiene el control sobre las herramientas que haceh parte del
núcleo central de las políticas nacionales de empleo (en
materia macroeconómica, pero también salarial, presta-
cional, pensional o de contratación laboral); por lo tanto, la
lucha contra el desempleo aparece concebida en relación
tanto con el propósito de mitigar la problemática social
que acarrea como en relación con estrategias de desarrollo
de la ciudad en una perspectiva regional y de inserción
competitiva en el mercado global.
1.1. Una problemática que trasciende los modos de

intervención sectoriales.
Como acabamos de señalar, la primera ruptura esta

relacionada con los modos tradicionales de intervención
pública. En efecto, si bien no siempre de manera cons
ciente, la idea de sector es una referencia ligada a la de
finición de políticas públicas; las políticas públicas son, la
mayor parte de las veces, no necesariamente la solución
de un problema sino una forma de institucionalización del
275
Gobernabilidady gobemanza en la transformación de la acción pública
trabajo gubernamental (Muller, 2004)’®^. Pero la relación

entre política pública y acción sectorializada encierra una
paradoja: la sectorialización es necesaria para mantener
un conocimiento especializado que permita orientar una
acción pública efectiva, pero al mismo tiempo, muchos de
los problemas que los gobiernos deben afrontar tienen una
naturaleza multiforme, multicausal y remiten a una lógica
de causalidad sistémica que trasciende el conocimiento y
la acción especializada’®®.
El desempleo es una de estas problemáticas que tras

cienden la división sectorial del trabajo gubernamental. Si
como problema, parece fácilmente identificable y cuantifi-
cable, establecer cadenas causales que permitan orientar
la toma de decisiones de política pública resulta menos
sencillo, en la medida en que es por naturaleza un fenó
meno multicausal y multiforme. Al mismo tiempo, resulta
difícil aislar en términos de sector, las competencias, fun
ciones y responsabilidades de organizaciones específicas
en materia de la lucha contra el desempleo, lo que explica
la multiplicidad de acciones aisladas que diversas entida
des estatales -en este caso distritales- ponen en marcha
frente a este problema.
A lo anterior, válido para análisis generales se suma una

especificidad de las ciudades, que se presenta en el caso
Bogotano. La categoría desempleado se entrecruza con
poblaciones diversas con condiciones que pueden difícil-
164 Cada política tiende a inscribirse en un sector de la sociedad (agrícola, salud, educación, e tc), gue se
entiende compuesto de un conjunto de actores q ue expresan intereses especíñcos, u na dim ensión institu
cional que expresa la división del trabajo a dm inistrativo traducido en un conjunto de organizaciones, de
ministerios y de agencias, que contribuyen a e structurarla relación entre los actores del sector y fínalmente,
una visión dom inante del sector, sus problemas y las soluciones legítim as tal como son elaboradas p o r los
actores dom inantes y expresadas en diagnósticos, valores y normas. Esta forma de intervención pública
sobre "segmentos de la realidad" p erm ite identificar la sustancia de los problemas p o r tratar, la naturaleza
de las poblaciones im plicadas y desarrollar conocim iento especializado que sustente la construcción de
políticas públicas (Muller, 2004).
165 T o d o sucede como, si de un lado, la acción pública no pudiera escapar a la sectorización p ara apro
vechar el saber y saber-hacer especializado pero como si a l hacerlo, la acción pública se prohibiera p o r eso
mismo de tom ar en cuenta el carácter g lobal de los problem as” (Muller, 2004:4 / / traducción libre).
276
Conclusiones
mente ser objeto de un trato homogéneo: habitantes de la

calle, reinsertados, madres cabeza de hogar, profesionales
recién egresados, etc. En consecuencia, no aparecería cla
ramente una población homogénea que sea el objetivo de
las políticas de empleo, sino más bien, una población di
fusa con condiciones y urgencias diferentes. Esto refuerza
la tendencia, observada antes, de entidades con agendas
y funciones diferentes que atienden poblaciones diversas,
pero al mismo tiempo genera problemas de coordinación
en términos de la construcción de una política pública. Esta
coordinación no se detiene solamente en la búsqueda de
coherencia entre las diversas medidas sino que igualmente
hace referencia al horizonte temporal de la acción públi
ca: la urgencia de satisfacer con un empleo inmediato las
necesidades de poblaciones vulnerables debe coordinarse
con una visión de largo plazo que permita crear condicio
nes para un empleo más estable'®^ En suma, resolver la
urgencia del corto plazo mientras que se toman decisiones
para el largo plazo.
1.2. La asignación de competencias en niveles locales

para la promoción del empleo.
Una segunda ruptura implica el traslado de competen

cias del nivel central al nivel distrital, para el tratamiento
de la lucha contra el desempleo’®^ Al mismo tiempo, la
emergencia del desempleo como un problema dentro de
los propuestas de gobierno de los candidatos a la última
elección de alcalde distrital. En adelante, la lucha contra
el desempleo es una competencia de todos los niveles de
gobierno, coherente con algunos planteamientos de los
analistas de la gobernanza, que implican que una mayor
166 Estos problemas de coordinadórt y desfase te m p w a i fueron repetidamente señalados en las entre
vistas de los íundonarlos.
167 Este traslado de competencias y la posibilidad misma de la form ulación de políticas de empleo en los
ciudades h a sido objeto de un a m p lio debate, en p articula r entre académicos, com o se desprende de las
entrevistas realizadas.
277
Gobernabilidady gobernanza en la transformación de la acción pública
cercanía a los problemas implica igualmente una cercanía

a los actores y recursos estratégicos para resolverlos (Ma-
ynt2,2000y200l).
En efecto, la ley 715 de 2001 establece esta nueva asigna

ción de competencias. Ordena que los distritos, al igual que
los departamentos y municipios, deberán "participar en la
promoción del empleo y la protección de los desemplea-
dos"^®®. Esta atribución de funciones es lo suficientemente
general como para permitir la formulación de medidas de
diversa índole, de acuerdo con las posibilidades y recursos
de las entidades territoriales; pero al mismo tiempo, exige
una mayor coordinación entre los diferentes niveles de la
acción pública.
Por otra parte, el desempleo ingresa en los programas

de gobierno de los principales candidatos durante la
campaña de 2003 para la alcaldía de Bogotá. En algunos
de los programas -incluido el del candidato Garzón- se
argumenta en favor de mantener el esfuerzo de moder
nización de la ciudad complémentándolo con una mayor
atención a la condición sOcioepnómica de los habitantes
de la capital'®’ . Se observa entonces, una relación entre
la competencia adquirida y la necesidad de atender una
problemática de enorme relevancia para la gobernabilidad
de la ciudad, como posteriormente quedará claro con el
concepto del Consejo Territorial de Pianeación sobre el
proyecto de Plan de Desarrollo.
1.3. La promoción del empleo desde la concepción de

desarrollo urbano de Bogotá
Hasta el momento hemos indicado que el desempleo

es un problema que escapa a la lógica de acción sectorial.
168 V e ra rtícu lo 57 4,n um eran 5,7 5y7 6 ,n u m e ro l18 .
169 Algunas entrevistas con fundonoríos dejan entrever que la m odernlzadón en infraestructura de la
dudad, perm ite una mayor visibilidad p ara otros problemas.
278
Conclusiones
También, que recientemente se ha asignado a los distritos

la competencia para promoverlo en coordinación con el
nivel central. Sin embargo el nivel distrital, como el depar
tamental y el municipal, carece de los elementos tradicio
nales de la política nacional de empleo (reformas laborales
y manejo de política macroeconómica, entre otras a las
que se hizo referencia en el capitulo IV).
En el plan de Desarrollo de la Administración Garzón,

la lucha contra el desempleo hace parte del Eje Social,
definida como una política de empleo e ingresos, lo que
es coherente con el planteamiento del desempleo como
una de las causas de la pobreza y exclusión social en la
capital. Se reconoce que la generación de empleo debe
resultar de acciones coordinadas en torno: a) la inversión
pública distrital; b) la productividad local y regional; c) el
incremento de la demanda agregada; d) el emprendi
miento y e) permanencia de población joven en el sistema
educativo. Estas diferentes acciones, en estrecha relación
con los otros ejes del Plan -Eje Urbano Regional y Eje de
Reconciliación- enfatizan en la relación entre la promoción
de empleo estable y el modelo de desarrollo de la ciudad.
De esta manera, la lucha contra el desempleo se integra
desde su concepción en el plan de desarrollo dentro de
una visión más general sobre el modelo de desarrollo que
permita la inserción de la ciudad y la región central en el
mercado global, con el objeto de garantizar una mejora en
las condiciones de vida de los ciudadanos’™
Ahora bien, aunque la discusión sobre los objetivos y

características del modelo de desarrollo de la ciudad exce
de los propósitos de esta investigación, retomaremos dos
aspectos que influyen sobre la construcción de la política
170 Que en el p lan de desarrollo se refieren en lo fundam ental a la garantía del ejercicio de los derechos
hum anos : "... resulta fundam ental, igualm ente, una perspectiva integral de derechos humanos, que atra-
viesa de manera transversal el p lan de desarrollo y guía nuestra visión de ciudad y se complem enta con un
proceso de fortalecim iento de la instituclonalidad, asi como de la sociedad civil." (Exposición de motivos del
Plan de Desarrollo).
279
GobernabUidady gobernanza en la transformación de la acción pública
de empleo. En primer lugar, una búsqueda de valorización

del rol de la ciudad^^' en la medida eh que la "globaliza-
ción" crea un escenario propicio para la redefinición -de
las relaciones y competencias entre los niveles del Estado
central y la autonomía a lasdudades que buscan articular
se con el mercado global y a redes de ciudades más que a
gobiernos centrales. En este sentido, cabe mencionar que
en las entrevistas algunos funcionarios del Departamento
Administrativo de Planeación Distrital reconocieron que la
ciudad de Barcelona -en particular, el programa "Barcelona
Activa"- ha sido un modelo del que se han tomado algunas
lecciones sobre la concepción del desarrollo urbano y so
bre la promoción del empleo en las ciudades. "Barcelona
nós enseña que el tema no es resolver el empleo generando
empleo en el sector publico, sino que el tema se aborda en la
generación de emprendedores, en la generación de empresa-
riado, en la creación de conciencia social en el empresariado,
en la generación de personas con responsabilidad económica
frente a la sociedad, también; y en un impulso profundo a los
semilleros de empresa, a las incubaciones, al apoyo para ha
cer la terciarización dé actividades de grupos, en el desarrollo
de Clusters" (Tomado de la entrevista con la directora del
DAPD). En consecuencia, la política debe crear un marco
que permita la actuación concertada con actores de diver
so tipo.
En segundo lugar, se observa que las definiciones sobre

el modelo de desarrollo no deben partir exclusivamente
del gobierno distrital. Se establece la corresponsabilidad,
por ende; la necesidad de acción concertada entre diversos
actores para el.desarrollo de Bogota’” . Esto se refleja en un
^ 7 ^ Un ejemplo de esta lucha p o r el reconocimiento de la ciudad es la solicitud repetida del alcalde Garzón
para que Bogota hiciera parte de la negociación del Tratado de Ubre Comercio con los Estados Unidos.
172 "Los empresarios no han respondido adecuadamente a las posibilidades ofrecidas, condición nece
saria para estim ular el crecim iento económico de la ciudad" (...) A ún así, aunque l a crisis, el desempleo
y los bajos iqgresos dependen en buena m edida de kictores q ue escapan a l co ntro l de la Adm inistración
Distrital, es evidente que Bogota carece de u na estrategia integ ra l para abord ario sy prom over un enfoque
de acción co njunto y concertado con los distintós actores" (Exposición de m otivos del p la n de desarrollo de
la Adm inistración Garzón, subrayado nuestro).
280
Conclusiones
estilo de gobierno que al inicio se presenta como abierto a

los acuerdos entre diferentes grupos sociales y que debería
permitirá la ciudad definir y poner en marcha un programa
integrado y concertado de promoción del desarrollo eco
nómico, la competitividad, la productividad y el empleo,
en forma articulada con su entorno rural y regionaP^^.
2. UNA CARAaERIZACIÓN DE LA ESTRUCTURA

DE GOBERNANZA EN LA CONSTRUCCIÓN DE
POLÍTICA DE EMPLEO EN BOGOTÁ.
Hemos indicado en el apartado anterior que se han

presentado algunas rupturas que influyen en la forma en
que se aborda desde el gobierno distrital la construcción
de una política de empleo. En la reconstrucción de la
génesis de la política de empleo distrital, encontramos
características que si bien no corresponden plenamente
con una "gobernanza moderna"’^^ tampoco lo hacen con
aquellas propias de un modelo tradicional de formulación
e implementación vertical y jerárquica de políticas públi
cas desde el gobierno. En este aparte, propondremos una
caracterización de este proceso, que permitirá finalmente
describir la estructura desarrollada alrededor. Antes que
una conclusión definitiva, debe tomarse como una indi
cación de las tendencias encontradas del proceso en una
perspeaiva de debate entre un modelo tradicional y un
modelo alternativo -que tiende hacia la gobernanza mo
derna- de construcción de políticas públicas. El proceso
podría caracterizarse de la siguiente forma:
173 “En su papel p ro m o to r del desarrollo, lo adm inistración d istrita l habrá estimulado a los diferentes
agentes ‘ ■gobierno nacional, empresaríado, sindicatos, organizaciones no gubernamentales y ciudadanos-
a comprometerse con una agenda para el desarrollo y pondrá en marcha los instrumentos a su alcance para
dinam izar ta l agenda" (Exposición de m otivos del Plan de Desarrollo del gobierno Garzón).
174 Ver el capítulos 2 y 4
281
Gobernabitidady gobernama en la transformación de la acción pública
2.1. Una diversidad de actores gubernamentales y no

gubernamentales involucrados y una evolución hacia
la corresponsabilidad en el tratamiento del problema.
Al mismo tiempo, existen pocos actores estratégicos
con capacidad para participar activamente en la toma
de decisiones.
Como se señaló antes, la noción de subsistema o de

sector impone algunas complicaciones al análisis. La lucha
contra el desempleo no se adapta fácilmente al modo de
intervención sectorial, por lo que se encuentra un grupo
amplio y estable de actores alrededor de esta problemática,
estructurados alrededor del aparato político - administra
tivo distrital. Esto podría explicarse, en la medida en que la
naturaleza del desempleo encaja en la agenda de diversas
entidades distritales, y que igualmente, se convierte en
centro de la atención de diversas organizaciones privadas
y sociales.
Una revisión mas profunda del modo y la intensidad de

la participación de los diferentes actores revela que si bien
en algunos escenarios existe un debate de mayor ampli
tud, como en el Consejo Territorial de Planeación Distrital
-que condujo a la inclusión de la política de generación
de empleo e ingresos en el plan de desarrollo finalmente
aprobado por el Concejo de Bogotá-, el proceso decisorio
no incluye sino un numero limitado de actores. En efecto,
la decisión, lejos de ser un momento identificado y aislado
dentro del análisis, se nos presenta corno un proceso de
ajuste y negociación entre los actores que a partir de los
lincamientos de política presentados en el Plan de Desa
rrollo, construyen un marco de acción para coordinar las
diferentes acciones que hasta el momento cada uno de
ellos ejecuta de forma aislada en materia de lucha contra
el desempleo^” . Por lo tanto, el proceso decisorio aparece
175 Proceso decisorio e ir^piem entación son p o r lo tonto, difíciles de aislar analltícam ente en tan to suelen
desarrollarse a l m ism o tiem po y n o de m anera secuendol.
282
Conclusiones
limitado a pocos actores que principalmente son organiza

ciones gubernamentales -DABS, DAPD, SHD y SEGOB- si
bien, existe una relación estrecha, no coyuntural, con la
Cámara de Comercio de Bogotá, como un socio en la cons
trucción de algunas políticas púbiicas en la ciudad. Los
vínculos con otros actores externos del aparato distrital
aún no se hacen claramente visibles.
El hallazgo de un numero limitado de actores, podría

conducir a plantear la relación entre emergencia de la
gobernanza y democratización de la actividad decisional
pública. No obstante, como señala Papadopoulos (2002)
es inadecuado asimilar gobernanza con decisión tomada
con amplia participación democrática. Inversamente, la
gobernanza no es fácilmente compatible con los principios
de legitimación de la decisión pública que reposan sobre
una base democrática'^®. En efecto, la condición para ser
integrado en las estructuras de governance está sujeta a la
posesión de lo que Papadopoulos (2002) llama un "poder
de chantaje" frente a las decisiones públicas, que reposa
sobre el control de ciertos recursos: financieros, de exper
tise, organizacionales (actores con capacidad de moviliza
ción contra las decisiones públicas). En la medida en que
estos recursos no están repartidos en forma equitativa en
la sociedad, parecería claro que los intereses mejor organi
zados son igualmente los más estrechos, correspondiendo
a una estructura de pequeño grupo. En consecuencia, es
poco probable que el pluralismo de las estructuras o las
redes de gobernanza refleje el pluralismo social, lo que im
plica un riesgo de captación por los intereses mejor orga
nizados que utilizarían sus accesos públicos para preservar
sus rentas.
Del estudio de caso se desprende que el control sobre

recursos fundamentales para las políticas como los finan-
176 La gobernanza en efecto, presenta algunos problemas en relación con la democracia, que llevan a l
lim ite las deficiencias de la democracia en relación con sus principios básicos.
2B3
cleros, organizacionales y de autoridad sigue reposando en

los actores gubernamentales del Distrito capital, aunque
persiste una relación estrecha con los sectores gremiales
que reposa en la necesidad de coordinar acciones conjun
tas con’l l comercio y la industria de la capital.
Mención aparte merece, lo que el estudio revela res

pecto a la importancia del conocimiento académico y la
experticia como recursos, que implica una valorización del
rol del.académico y del investigador experto como actor
dentro del proceso de políticas públicas. Se señala una re
lación que debería ser objeto de estudios más detallados,
entre las oficinas técnicas de las entidades distritales'” y
los diferentes expertos y centros de estudio exteriores'^®
que permitan ver la construcción conflictiva de un cuerpo
de conocimiento para orientar la intervención sobre el
empleo, lo Cual se concreta en diversos documentos que
recogen planteamientos sobre la lucha contra el empleo,
algunos de ellos en contravía de la posibilidad de una po
lítica de empleo propia de las ciudades y en este caso del
Distrito Capital.
2.2. Un proceso influido por la ínstitucionalidad for

mal al exterior en términos de competencias y agendas,
peroen el que se desarrolla al interior una instituciona-
lidad informal y escenarios ad-hoc.
La relación entre las Instituciones y el proceso de cons

trucción de la política pública de empleo debe analizarse
en dos perspectivas diferentes. En primer lugar, una pers
pectiva externa al proceso que tendría que ver con el marco
institucional que comprende las funciones, competencias,
responsabilidades y procedimientos de las organizaciones
177 Como la Dirección de Estudios Económicos d é la Secretaría de Hacienda o la Subdirección Económica

p ara la co m p etítívid a dyla Innovación d el D epartam ento A dm inistrativo de Planeadón Distrital.
178 Entre otros, e l CID de lo Universidad Nacional y el CEDE d é la Universidad de los Andes.
284
Conclusiones
gubernamentales y que igualmente, establece las reglas

de juego de la relación entre estas y las organizaciones
privadas, sociales o los órganos políticos y de participación
ciudadana, alrededor del problema del desempleo. En se
gundo lugar, una perspectiva interna sobre el proceso de
construcción de la política que se refiere a la forma como la
interacción de los agentes se corresponde con los criterios
o normas acordados entre ellos (Parrado, Lofler y Bovaird,
2005).
En cuanto a la primera perspectiva, se puede plantear

que existe una estructura institucional densa que define a
su vez ciertos escenarios donde se formaliza la interacción
de actores estratégicos para la definición de políticas y el
desarrollo de la ciudad. En efecto, escenarios como el Con
sejo Regional de Competitividad y el Comité Asesor Regio
nal de Comercio Exterior de Bogota -CARCE-, entre otros,
permiten el compromiso de actores estratégicos, guber
namentales, privados y sociales en el marco del proyecto
de Región Central, en donde el debate sobre el desarrollo
regional ha permitido incluir algunos temas relacionados
con el desempleo. De igual manera, resulta trascendental
el paso por el Consejo Territorial de Planeación Distrital
-CTPD- cuyas sugerencias aunque no obligatorias resul
taron decisivas para la inclusión de la política de empleo
dentro de la versión aprobada del Plan de Desarrollo’” .
Otro escenario que cobra relevancia es el Consejo Distrital
de Política Social.
Una mirada a las relaciones entre los actores al interior

del proceso de construcción del marco de acción que
estructura la política de empleo revela una reducción de
la participación, limitada principalmente a actores guber
namentales y algunos actores gremiales, sin que exista
179 Mas allá de los procedim ientos formales que establecen el paso p o r el CTPD, la atención qué se pres
tan a sus sugerencias, dependen mucho del estilo de gobierno, de la propensión del alcalde para darle más
Im portancia como escenario de deliberación y concertatíón.
285
necesariamente un escenario formalmente establecido

para ello. De esta manera, se pasa de la institucionalidad
formal y de los escenarios de amplia participación -como
el CTPD-, a un'proceso mas cerrado con reglas de juego
que no obedecen solamente a la atribución jurídico-formal
de competencias del aparato gubernamental'®®.
Tras la construcción del marco de acción en este círculo

restringido, se daría lugar de nuevo a una ampliación de
la participación, al uso de escenarios antes no involucra
dos en el proceso y la influencia de un marco institucional
diferente. En efecto, de las entrevistas se desprende que
la formulación definitiva de la política podría ir a dos pro
bables escenarios. De una parte, el paso por el Consejo
Distrital de Política Social lo que implicaría de nuevo una
deliberación ampliada de actores de diverso tipo y un
marco institucional formalmente establecido desde la
Alcaldía de Bogota’®'. De otra parte, el recurso al Concejo
de Bogotá, como instancia política de legitimación de las
decisiones que de momento ha sido descartado como un
escenario para la deliberación de la problemática ligada al
desempleo. Como algunos entrevistados indican, la Alcal
día no ha debatido ampliamente con el Concejo acerca del
desempleo, ni apoyado tampoco las iniciativas surgidas de
los concejales para la lucha contra el desempleo en Bogo
ta, debido a la necesidad del respaldo de la Secretaria de
Gobierno para los proyectos de acuerdo.
2.3. La coordinación del proceso es asumida por actores

gubernamentales, lo que permite revelar las dificulta
des de coordinación y coherencia internas del aparato
político-administrativo.
180 Aunque form alm ente el decreto 235 de 2005 atribuye a l DAPD la coordinación de las acciones de
prom oción de empleo y de protección a los desempleados, que llevan a cabo las diferentes entidades
distritales.
181 Los Decretos 679 de 2001,093 de 2004 y 023 d e 2005, establecen la composición y funcionam iento del
Consejo D istrital de Política Social de Bogota. La composición del Consejo, será progresivamente ampliada
a p a rtir de su creación, incluyendo actores sociales, privados y gubernamentales de diversa índole.
286
Conclusiones
La deliberación en diferentes escenarios y la participación

de diversos actores, torna más problemática la coordina
ción. De una parte, por la necesidad de darle coherencia
a la acción compartimentalizada sobre el desempleo -a la
que ya se ha hecho referencia- y de otra, por la necesidad
de articularla con el proceso de deliberación y adopción
del plan de desarrollo de la dudad.
El análisis permite afirmar que el liderazgo del proceso

esta en cabeza de los actores gubernamentales, quienes
por el momento, organizan y coordinan la participación de
todos los actores involucrados. Esto no implica sin embar
go que la construcción de la política de empleo en Bogota
sea vertical y basada en la autoridad. En efecto, además de
la participación de la Cámara de Comercio, en el gobierno
de Luis Garzón parece existir una predisposición a consi
derar favorablemente la participación activa de actores
sociales y privados'®^ Por tal razón, aunque las sugerencias
por parte del CTPD no son de carácter obligatorio, diversas
entrevistas con su miembros señalaron una participación
activa de la administración Garzón en el proceso delibera
torio del Plan de desarrollo, además de la inclusión en el
proyecto definitivo, de la política de generación de empleo
y ingresos.
La coordinación entre los actores gubernamentales no

esta, sin embargo, exenta de dificultades. El DAPD tiene la
competencia legal, que no siempre se articula con la com
petencia funcional de otros actores gubernamentales que
se expresa en programas específicos, intereses organiza-
cionales y poblaciones objetivo diferentes. Desde el punto
de vista formal, se revela un entramado de competencias,
procedimientos y funciones que dificulta la cooperación;
182 Debe reconocerse que efectivamente hubo una propuesta am pliada de participación sobre distintos
temas de la ciudad, entre otros e l empleo. Esto podría explicarse, como se señaló en algunas entrevistas, que
los gobernantes tienden a gobernar de acuerdo con sus afinidades, en la medida en que parecería existir una
correspondencia entre el estilo de gobierno de Garzón y una cercanía a ¡as organizaciones sociales.
287
Cobernabilidady gobernanza en la transformación de la acción pública
más aun si se tiene en cuenta que entidades del orden

nacional tienen una participación activa en la lucha con
tra el desempleo en Bogota’®l Podría afirmarse que esta
situación ha influido en la demora de la construcción y
adopción del marco de acción para la política de empleo
en Bogota, dos años después de iniciado el período de la
actual administración.
2.4. ¿Cuál estructura en la construcción de política

de empleo?
Hemos planteado que la gobernanza moderna, la coope

ración entre el Estado, actores privados y sociales, puede
darse de diferentes formas (Mayntz, 2001) y que estas
formas pueden identificarse a través de las diferentes es
tructuras de gobernanza a que dan lugar’“ .
El análisis de la construcción de la política de empleo nos

ha permitido identificar elementos tanto de una coordina
ción jerárquica tradicional como de una tendencia desde
la administración distrital a considerar favorablemente
algunas instancias de participación y una asociación con la
Cámara de Comercio de Bogotá.
A partir de los hallazgos sobre los actores involucrados,

la identificación y descripción de las formas en que los ac
tores intervienen y se relacionan y del marco institucional
que reduce los márgenes de incertidumbre, introduciendo
un principio de orden en los intercambios de los actores,
podremos caracterizar la estructura subyacente a la cons
trucción de la política de empleo en Bogota y debatir la
183 La territo ria l d el SENA p ora Bogota y Cundinomarca desarrollo relaciones cerainas con actores p ri
vados y gubernamentales p a ra la definición de los necesidades de form a dó n de personal de los sectores
industriales y comerdales y tam bién p ara in term ediar entre la o ^ r ta y la dem anda de trabajo a través de sus
centros de inform ación, (ver entrevista con la directora d el SENA p a ra Bogotay Cundinomarca).
184 Oeacuerdo con M ayntz (2001), estas form as serian las redes mixtos de fx>llticas, los arreglos neocor-
porativos y las formas de autorregulación de la sodedad. Para otros autores, com o Rhodes (1996), son los
redes mixtas la estructura propia de la gobernanza moderna.
288
Conclusiones
pertinencia de la propuesta de Mayntz (2001) sobre las

formas y estructuras de gobernanza en nuestro caso de es
tudio. Para efectos del análisis consideramos que la estruc
tura hace referencia a los actores que tienen posibilidad
efectiva de influencia en la construcción e implementación
de la política de empleo y por tanto, excluye a los demás
actores involucrados de manera indirecta al proceso'^. Del
análisis se obtienen las siguientes conclusiones:
a) En la medida en que existen pocos actores estraté

gicos y que estos son fundamentalmente de carácter
gubernamental, no parece adecuada la referencia a una
estructura societal de autogobierno, una de las tres po
sibilidades que plantea Mayntz.
b) La estructura no parece corresponder tampoco a un

arreglo neocorporativo, aunque el corporatismo podría
alentar una discusión acerca de las relaciones de larga
data entre la Alcaldía Distrital y la Cámara de Comercio
de Bogotá. De otra parte, no parece existir una presencia
importante de los actores sindicales, producto de una
relación corporativa con la alcaldía, excepto en lo que
hace referencia a su participación en el Consejo Territo-
. rial de Planeación Distrital'®*.
c) Excluidas las formas anteriores, el esfuerzo de caracte

rización nos conduce hacia el concepto de policy network
-red mixta de políticas-, que propone un marco de análisis
sobre la forma y las condiciones de la interacción de los
actores comprometidos en la construcción de las políticas
públicas.
185 Esto es los octores con posibilidad efectiva de co-decisl6n y co-gestión de las políticas y excluye a los
actores a quienes sim plemente se les inform a o consulta (ver capitulo 6 sobre diseño metodológico).
186 Esto últim o nos condúce a desechar la hipótesis de trabajo m ediante la cual se propuso que el
gobierno de Garzón, gracias a la trayectoria profesional del gobernante, podría propiciar la construcción
de estructuras corporativas con actores sindicales. Dados los resultados de la Investigación, parece que la
apertura, aunque tímida, ha convocado la participación de actores diversos p o r lo menos en espacios de
deliberación.
289
Gobernabilidadygobernanza en la transformación de la acción pública
Ahora bien, desde el análisisde redes en políticas públicas

se ha propuesto que las estructuras de redes se encuentran
entre dos polos: las comunidades de políticas y las redes de
asuntos.
En la medida en que la política corresponde a un área

de intervención nueva en el caso bogotano, podría pen
sarse con Zurbriggen (2003) que es más probable que se
estructure una red_de_asuntgs'®^ de características más
flexibles, pluralistas y heterogéneas, además de abiertas a
la participación de múltiples actores de poder desigual y
desigual acceso a recursos'®®. No obstante, tampoco pare
ce ser adecuada esta referencia en nuestro caso, toda vez
que encontramos un proceso donde la decisión y gestión
están en cabeza de un número pequeño de actores. En
suma, es una estructura que tiende a ser cerrada y aparece
definida en lo fundamental por procedimientos formales
establecidos tanto para el funcionamiento del aparato po
lítico - administrativo como para el funcionamiento de las
instancias de planeación como el CTPD.
Parecería entonces que las características de la estructura

se acercan más a Jas de lá comunidad de políticas, que se
identifican como redes cerradas, con un número limitado
de participantes estables, un acceso altamente restringi
do y que suelen organizarse principalmente en torno de
intereses económicos y profesionales. Estas comunidades
de políticas tienen un alto grado de institucionalización y
estabilidad, toda vez que son más oligárquicas y los miem
bros tienden a ser estables; la interdependencia es fuerte
y existe un alto grado de aislamiento de la red respecto
187 La autora considera más probable su aparición en áreas nuevas donde ningún grupo tiene dom inio
establecido o donde no existen Instituciones establecidas que posibiliten la exclusión. En este caso, no obS‘
tante, soto parece cumplirse la prim era condición.
^ 88 Las redes de asuntos se construyen a p a rtir de iiélaclones de intercam bio de Inform ación pero tienen
una débil cristalización de las relaciones entre actores. De esta manera, hacen p arte diversos actores en fum
d ó n de los recursos de in form ación de que dispone cada uno de los miembros, Incluyen actores académicos,
flno//sfaspollticosyperlodistas entre otros.
290
Conclusiones
del exterior. Algunas de estas características parecen co

incidir en primera instancia con las que hemos observado
en el proceso. En efecto, pese a la deliberación amplia, la
decisión esta circunscrita a un número reducido de actores
estables, con alto grado de interdependencia y el marco
institucional formal establece fundamentalmente las con
diciones de acceso y participación en la construcción de
la política de empleo!*®. Sin embargo, esto nos conduce a
preguntarnos hasta que punto puede ser útil la referencia
a una red mixta de políticas -incluso una como la comuni
dad de políticas- en un proceso donde existe una dirección
desde actores gubernamentales.
En suma, con los elementos que hemos debatido,

podemos describir la estructura como una red cerrada,
fundamentalmente coordinada por actores de carácter
intergubernamental e intersectorial, con una leve apertura
a la participación de actores privados y sociales. A pesar
de existir un tránsito tímido y lento hacia una estructura
de gobernanza moderna, que considera la participación de
actores heterogéneos en la discusión y decisión, se obtie
ne que en torno a los asuntos sobre empleo -que abarca
un complejo mayor de políticas públicas-, permanece
aún un fuerte componente matriz Estado-céntrico en los
asuntos de decisión política, expresado en el liderazgo de
las instituciones del gobierno distrital, asociadas en gran
medida con instituciones del nivel nacional. Desde luego,
el Gobierno distrital ha "consentido" de manera informal,
otras voces provenientes de los sectores académico, social
y privado en relación con la búsqueda de estrategias para
intervenir sobre el empleo-desempleo en la ciudad, pero
lo que podemos reafirmar es que el Estado, a través de las
entidades del Gobierno Distrital, continúa siendo líder en
el proceso de construcción de políticas, aún cuando su rol
189 En efecto, hasta donde e l proceso en marcha perm ite añonar, la estructura incluye fundam entalm ente
a cuatro actores gubernamentales, la S eaetaría de Gobierno, la Secretaria de Hacienda, e l Departamento
A dm inistrativo de fíaneación D istrital y d Departamento A dm inistrativo de Bienestar Social y en alguna
medida, la Cámara de Comercio.
291
Gobemabilidady gobernanza en la transformación de la acción pública
está condicionado por la intervención progresiva de otros

actores privados y sociales con los cuales tendrá que discu
tir y construir las decisiones públicas.
3. NIVELES DE GOBERNABILIDAD EN LA
POLÍTICA DE EMPLEO
3.1. Gobemabilidad analítica negativa. Capacidad

del gobierno distrital para adoptar una política
de empleo.
En principio, la gobemabilidad en sentido negativo -au

sencia de ingobernabilidad- en el campo del desempleo,
parece darse por descontada si tenemos en cuenta que el
gobierno Garzón ha logrado formular una política pública
sobre la materia. En efecto, una revisión y análisis de la
situación permite establecer que desde la elaboración del
Plan de desarrollo se concibe y adoptan una serie de direc
trices en cuanto al manejo del desempleo y el ingreso en la
ciudad, que se concretan posteriormente en programas y
proyectos ejecutados por diferentes entidades distritales;
si bien como ya se ha reiterado, esta implementación ha
adolecido de una coherencia y lineamientos de actuación
claros.
Ahora bien, la gobemabilidad en sentido negativo ofrece

al gobierno un margen apreciable de estabilidad y mane
jo de la situación, bajo el supuesto que se ha logrado un
diagnóstico de la situación problemática, que se ha toma
do partido por un determinado enfoque para su manejo
y, por ende, que se cuenta con una "hoja de ruta" frente al
asunto. De esta forma, las respuestas del gobierno distrital
frente a la problemática del empleo en la ciudad y sobre
todo, frente a los actores que pueden increpar la acción del
gobierno, estarán respaldadas por la simple exhibición de
la política en términos de la formulación: "El asunto ya está
resuelto", 'Tenemos la situación bajo control", "se ha des
292
Conclusiones
tinado una apropiación presupuesta! para el asunto", etc.

Sin embargo, al analizar los resultados sobre las variables
de la gobernabilidad analítica negativa, éstos no son tan
contundentes como para confirmar el supuesto teórico
acerca que la simple formulación de la política garantiza
la no ocurrencia de la ingobernabilidad. Por ejemplo, en
cuanto a aporte de recursos y proyectos presentados,
la iniciativa ha quedado en manos del gobierno distrital,
aunque se deben reconocer los aportes del CTPD al inicio
del proceso; de otro lado, parece existir en los actores
involucrados poco conocimiento acerca del contenido,
objetivo y acciones de la política pública de empleo, la cual
se percibe de manera borrosa o poco identificable.
Lo anterior nos hace pensar que no basta únicamente con

la formulación de una política para garantizar la goberna
bilidad negativa, si esta no se encuentra acompañada de la
difusión y publicidad suficientes que permitan la identifica
ción de la misma por parte de los actores relevantes, como
por cuenta del público en general. Además, la formulación
debe lograr ciertos niveles mínimos de compromiso y
aporte de recursos entre los actores que participan en el
proceso.
Finalmente hay que decir que los beneficios de la formu

lación de una política son pasajeros o temporales. Cada
formulación crea una expectativa que espera ser colmada
so pena del desengaño; es decir, la mera formulación se
convierte en una promesa que debe ser llevada a la prác
tica necesariamente, en ei menor tiempo posible, pues de
lo contrario los efectos de la no implementación de una
política formulada pueden ser peores que las que se de
rivan de una no formulación. En este punto, la política de
empleo e ingresos en Bogotá, ha dejado pasar cerca de dos
años sin que su nivel de formulación e implementación
haya adquirido la notoriedad pública necesaria para ga
rantizar niveles satisfactorios de gobernabilidad, aunque
293
se hayan obtenido ciertos resultados como veremos a

continuación’®®.'
3.2. Gobernabilidad analítica positiva. Han mejorado

los resultados y laivaloración de las acciones guberna
mentales sobre el empleo.
En cuanto a eficiencia, el uso de recursos y el logro de

objetivos favorecen más al gobierno de Garzón que al de
Mockus, puesto que en éste último no se encontraron pro
yectos con recursos y objetivos dirigidos específicamente
a luchas contra el, desempleo y además, las inversiones
realizadas fueron poco productivas para la. reactivación
de empleo. En Garzón, se han identificado programas y
proyectos específicos sobre empleo e ingresos con un im
portante nivel de ejecución presupuesta! y de logro de las
metas en los dos primeros años.
Respecto a resultados e impacto, se observa una dismi

nución de la tasa de desempleo de 6 puntos porcentuales
durante el periodo 2001-2006); durante Mockus se reduce
0.8% en tres años y con Garzón se ha reducido en 5.2% en
el mismo periodo. Esto podría atribuirse a la política de
empleo distrital del últinno gobierno, sin embargo, se debe v
considerar también que esta reducción puede obedecer 1;
más bien a la dinámica de la economía nacional. A este
respecto, las tasas de desempleo nacional y distrital pre
sentan, una correlación positiva, van paralelas; Con todo,
hay que resaltar el hecho que durante el gobierno Garzón
se redujo la diferencia entre la tasa de desempleo nacional
y la capitalina, la cual en Mockus era de 2.9% en promedio
y ahora es de 2.2% durante Garzón; esto sin lugar a dudas,
es un resultado más atribuible a las bondades de la imple-
mentación de la política de empleo distrital.
ISO Igu a l h a ocufrído con otras pr^ítícas distritales de cará ae r m ultisectorial toles com o la política de
' ju ve n tu d y la política de participación.
294
Conclusiones
De otro lado, está el hecho de la persistencia de la in

formalidad y el aumento del subempleo durante todo el
periodo de análisis, lo cual señala las limitaciones de las po
líticas distritales y el hecho de que la creación de empleo,
se esté haciendo sobre la base de empleos precarios o de
baja calidad.
Finalmente, la valoración de la ciudadanía acerca de las

acciones gubernamentales frente al desempleo, favorecen
a Garzón frente a Mockus. Si bien el empleo es de lejos el
primer problema identificado por la gente, ha bajado un
poco su peso relativo en los dos últimos años; además la
calificación de las entidades públicas distritales relaciona
das con el empleo, ha mejorado un poco más con Garzón;
la favorabilidad de los alcaldes ha sido de 50% en prome
dio para Mockus y de 70% para Garzón en los dos últimos
años, y la calificación del desempeño de los alcaldes en el
tema específico del empleo arroja un puntaje de 2.65 para
Mockus y de 3.2 para Garzón.
Con los datos analizados, es posible concluir que el nivel

de gobernabilidad positiva ha mejorado ostensiblemente
con Garzón, en cuanto tiene que ver con el manejo de la
temática y problemática del empleo en la ciudad. Sin em
bargo, los niveles de ejecutoria presentados son todavía
bajos, podiendo calificarse de aceptables aunque no de
satisfactorios.
4.G O B E R N A N ZA Y
GOBERNABILIDAD EN LA
POLÍTICA DE EMPLEO
La estructura de gobernanza refleja una apertura gradúal

a la participación de otros actores en el proceso de cons
trucción de la política y el refuerzo de la coordinación entre
entidades gubernamentales de distintos sectores, en cuya
295
cabeza permanece la coordinación general del proceso'®'.

Esto implica que si bien el poder no reposa solamente en
la alcaldía, esta conserva la capacidad para coordinar la
acción de los actores cuyos.recursos son necesarios para
la construcción de la política de empleo. El gobierno dis
trital conserva la capacidad para controlar el ingreso,de los
actores que considera estratégicos -en este caso, princi
palmente la Cámara de comercio- y por tanto, de algunos
de los recursos necesarios para la puesta en marcha de la
política de empleo. La necesidad de apertura hacia otros
actores, el cambio de rol del gobierno.como actor central
y la horizontalidad como la norma y no la excepción en la
conducción no parecen verificarse plenamente en nues
tro caso de estudio. En consecuencia, la gobernabilidad
permanece como una cualidad propia del gobierno, aun
si como hemos planteado en detalle, no depende de la
tradicional conducción jerárquica.
La relación de esta estructura con la gobernabilidad

analítica, tal como la hemos definido, se enfrenta a la
ausencia de un referente para la comparación durante la
administración de Antanas Mockus y a que la política de
empleo se esta construyendo en la administración Garzón
al tiempo que continua la implementación aislada de di
versos proyectos orientados a la lucha contra el desempleo
en Bogotá. Aun así, podemos afirmar con base en Prats
(2003) que se ha logrado la incorporación del desempleo y
su tratamiento dentro del aparato político-administrativo,
a partir de los lineamientos de política establecidos en el
plan de desarrollo y que se ha desencadenado un proceso
para la generación del marco de acción que permita poner
en marcha la política de empleo en Bogota.
i
De acuerdo con los planteamientos de Prats, se ha alean-
191 No obstante, esa coordinación n o puede tomarse cóm o un d ato a priori, sino com o un producto de lo
dinám ica d el proceso: lo que explica, com o hemos señalado antes, las dificultades p ara a rticu lar los esfuer
zos de los diferentes actores para construir el marco de occ/ón para la im plem entacióri de la política.
296
Conclusiones
zado la gobernabilidad analítica negativa, mientras que la

gobernabilidad analítica positiva -la implementación de
las decisiones tomadas- permanece aún como una expec
tativa en la medida en que se superen las dificultades de
coordinación entre los actores involucrados, que de mo
mento no han permitido la construcción del marco para
la implementación conjunta coordinada de las diferentes
entidades distritales, como hemos mencionado. Sin em
bargo, algunas evidencias presentadas permitirían inferir
que las acciones realizadas en el marco de la lucha contra
el desempleo, por parte de las diferentes agencias guber
namentales han producido algunos avances en el trata
miento del problema, lo cual ha resultado en que Garzón
obtenga niveles aceptables de gobernabilidad analítica
positiva en el subcampo de la política.
En suma, pese a los problemas que nos plantea la com

paración entre los dos periodos estudiados, a los que ya
hemos hecho referencia, podría proponerse tentativamen
te que existe una diferencia entre el estilo de gobierno
de uno y otro alcalde, que se reflejaría en la estructura
de gobernanza y sus efectos sobre la gobernabilidad; en
concreto, la manera como se formula la política parece ser
importante. En el caso de Mockus, donde no hubo formu
lación de política de empleo, parece incidir en gran medi
da el estilo y forma de gobierno del mandatario: un estilo
poco permeable a la interacción con actores por fuera del
círculo del gobierno, resultó en una estructura de gober
nanza Estado-céntrica muy jerarquizada que determinó no
atender las sugerencias para incluir una política de empleo.
El caso de Garzón por el contrario, revela una estructura de
gobernanza que aunque hemos caracterizado como esta
do-céntrica, es proclive a la concertación e inclusión en la
agenda de asuntos e iniciativas que llegan de "afuera" del
gobierno. La formulación de la política pública distrital de
empleo en Garzón, es el resultado directo de esta caracte
rística de su estilo al inicio de su gobierno.
297
Esta afirmación, nos conduce al planteamiento hecho

en una de nuestras hipótesis de trabajo. En esta, se consi
deraba que ante la inexistencia de instituciones formales
que regulen las relaciones público - privado en la toma
de decisiones sobre política, cobra importancia el estilo
de liderazgo político del gobernante que determinará â
existencia o inexistencia de estructuras.de gobernanza.
Como resultado de la investigación, es posible afirmar
que el estilo de liderazgo del alcalde de la ciudad Luis E.
Garzón ha sido úh elemento significativo para considerar
la ampliación de la participación de actores diversos en
torno al debate sobre el empleo. Sin embargo^ desde una
perspectiva democrática que considera vinculante la parti
cipación de actores heterogéneos en Jos asuntos públicos,
éspecialmentedeactores sociales, resulta preocupante que
una transformación en el ejercicio del gobierno dependa
en buena medida de las cualidades personales del gober
nante y con menor fuerza, de un proceso que reclama la
democratización de las discusiones y decisiones públicas.
¿Qué ocurriría entonces con un liderazgo de otro estilo?
Esto constituye materia de estudio para investigaciones
posteriores que consideren el estilo de liderazgo frente a
la construcción de estructuras de gobernanza, bien para
analizar, la transformación del estilo de liderazgo durante
un mandato y sus implicaciones en la estructura o bien,
para comparar analíticamente dos estilos de gobierno y las
estructuras que de él se derivan.
5. SOBRE LOS CONCEPTOS UTILIZADOS
Las investigaciones en torno del debate gobernabilidad

- gobernanza ofrecen miradas mas profundas sobre las
diferentes relaciones que se tejen entre actores privados,
gubernamentales y sociales en el marco de la construcción
de políticas públicas, lo que permite profundizar sobre la
forma én que se realiza la conducción-en las sociedades
conteniboráneas, que no se expresa en una forma única en
298
Conclusiones
todas las áreas de política'” .
Acabamos de afirmar que la construcción de la política

de empleo ha sido fundamentalmente guiada por entida
des gubernamentales; esto no implica, sin embargo, que
la política pública sea resultado exclusivo de la acción del
aparato político administrativo del distrito, y que por tanto
sea expresión de la coordinación política tradicional. Se
trata mas bien de una transición no exenta de tensiones
entre una construcción centralizada de políticas, y el re
conocimiento incluso desde el marco institucional formal
de la necesidad de establecer espacios y reglas de juego
para la acción estratégica concertada con actores sociales
y privados, que como hemos mostrado no se limita a la
construcción de la política de empleo'” .
I Esta afirmación evidentemente no invalida los conceptos

que hemos adoptado para guiar nuestra investigación. Es
decir, que nuestros hallazgos no implican que la tipología
de estructuras de gobernanza sea errada, sino que tal como
lo planteó Weber, las formas sociales son más complejas
que las analíticas y en consecuencia, la estructura que se
construye socialmente, es un complejo denso de relacio
nes que puede reunir en un mismo seno características de
distintos tipos, que al mismo tiempo, puede aproximarse
más a un tipo que a otro y que por lo mismo, el tipo en
forma pura no se encuentra en la realidad'” .
192 Algunos sectores mantienen formas más tradicionales, mientras que otras como las políticas sociales
parecen más abiertas a nuevas formas de gobernanza (Peters, 2003).
193 En efecto, para explicar adecuadamente la construcción de la política de empleo, hemos tenido que
recurrir a otros actores, escenarios y procedimientos que exceden los que acabamos de mencionar, como
el Consejo Territorial de Planeacion y otros escenarios ligados a l proyecto Ciudad-Región, que reflejan una
transición hacia una acción estratégica concertada paro el desarrollo de la ciudad; dado que p o r ahora la
capacidad de influencia del CTPD parece depender exclusivamente de la propensión d e l gobernante para
atender sus sugerencias y que de otra, la concertación estratégica del proyecto de Ciudad-región aun tiene
una débil instítudonalidad.
194 De hecho, como señala M ayntz (2001), en la gobernanza moderno, el controljerárquico y lo autode
terminación cívica no están opuestos, sino que se com binan entre si, y esta combinación puede resultar más
eficaz que cualquiera de las formas puras.
299
Gobernabilidadygobernanza en la transformación de la acción pública
De esta manera, la centralidad del Estado puede ser una

pretensión, una búsqueda, más qué una realidad concreta.
En el caso colombiano, se ha reconocido que el espacio
geográfico no se corresponde plenamente con el aparato
estatal ni con las formas de intervención estatales. Las
ciudades, aunque en menor medida que el Estado céntral
reflejan también esta circunstancia. Por ello, la labor de las
últimas administraciones distritales, se ha orientado en
torno a la recuperación de la fuerza de la norma y del rol
central de la administración distrital en la conducción de
la ciudad.
La búsqueda de centralidad se enfrenta de otra parte a

una doble situación: de un lado, la demanda por la mayor
efectividad del gobierno en la atención a las demandas so
ciales y del otro, las pretensiones de incluir al ciudadano en
el ejercicio de la conducción política. En términos genera
les, esto presenta uña transición entre estilos de gobierno
4
que.no han tenido plena concreción. La respuesta a esta
tensión se expresa en formas híbridas que mantienen ele
mentos en ocasiones contradictorios en su interior” ^
Por su parte, la noción de gobernabilidad analítica nos

permite precisar una noción cargada de notable ambi
güedad, sin que esto implique encerrarse en la rigidez
de la definición. Así, encontramos que la distinción entre
gobernabilidad analítica negativa y positiva, aun si permite
matices diversos en el análisis, no esta exenta de algunas
imprecisiones.
En efecto, el estudio de la política de empleo pone de

relieve un problema frecuente en el análisis de política pú
blica. Basta una decisión -en este caso, la inclusión de un li-
heamiento muy.general dentro del plan de desarrollo- para
considerar que existe una política pública? o no podemos
195 “Por supuesto, cam biar ciertos patrones de gobem anza puede ser una tarea m uy diñcH debido a que
dichos patrones están m uy enraizados en el tiempo y en el espacio" (Sum, citado en Peters 2003:1).
300
Conclusiones
afirmar esto ultimo, más que en presencia de un conjunto

de acciones que deriven del lineamiento antes presentado?
En suma las políticas se hacen en la decisión o en la imple-
mentación? Esta cuestión tiene implicaciones para nuestro
análisis, por cuanto de acuerdo con Prats la gobernabilidad
analítica negativa -la ausencia de ingobernabilidad-, se al
canza,a través de la capacidad de formulación de políticas
-lo cual no ocurre en situaciones de crisis de gobierno o de
coaliciones donde se impide tal proceso-. En este plantea
miento, basta con la formulación inicial para que se evite la
posibilidad de una crisis de gobernabilidad en un campo,
sector o problemática de la acción pública en particular.
Los hallazgos de nuestra investigación contribuyen a

una discusión sobre el uso de este concepto. En primer
lugar, porque en el Plan de Desarrollo solo se incluye un
lineamiento muy general sobre una política de generación
de empleo e ingresos, una política en el más extenso sentido
de una guía para la acción, lo que llevaría a la discusión
sobre si eso basta para satisfacer una definición adecuada,
como mostramos en el capitulo IV. Podría discutirse de
hecho, si un plan de desarrollo no contiene más que linea-
mientos generales y que en consecuencia, más que como
una estructura de las políticas de un gobierno, podría
considerarse como la expresión de la agenda de gobierno
del periodo; que, por ende, requeriría -com o parece ser
en nuestro caso- la formulación posterior de las políticas
públicas a partir de esos lineamientos iniciales.
En segundo lugar, porque la inclusión de ese lineamien

to de políticas aun si se considera como una formulación
dentro del plan de desarrollo, no garantiza que de ello se
derive una implementación, un conjunto de acciones arti
culadas que en el terreno concreten los objetivos deseados.
Se trata de otra discusión clásica en el análisis de políticas
públicas, entre acción e inacción. En efecto, un caso en el
cual, la inacción es interesante para el analista, es la no
301
implementación de decisiones tomadas previamente. Aun

si en este caso no parece tratarse de la manifestación de
una voluntad gubernamental de no hacer nada frente al
problema, si es evidente que la sola decisión; no basta para
que de ello se derive un conjunto de acciones implementa-
das. Como hemos mencionado antes, esto implica analizar
los factores que de momento han impedido que la política
de empleo y generación de ingresos se concrete efectiva
mente. Aun así, a medida que se construye el marco de
acción, paralelamente se desarrollan acciones, expresadas
en programas, asignaciones presupuéstales, metas y eje
cución de proyectos, que aunque de manera fragmentada,
se orientan a la puesta en marcha de las orientaciones de
política del Plan de Desarrollo.
A partir de lo expuesto hasta el momento, es posible

encontrar una decisión y por tanto aceptar la presencia de
gobernabilidad analítica negativa, sin que esto produzca
4
ningún resultado en términos de un conjunto de acciones
concretas que la desarrollen en el terreno. Por lo tanto,
esto no garantiza realmente la superación de la amenaza
de ingobernabilidad. Esta no podría lograrse, en todo caso,
más que con la implementación del marco de acción que
constituye la política; esto es, con la verificación de la go
bernabilidad analítica positiva.
De igual manera, es necesario reconocer el efecto de la

dimensión temporal sobre la gobernabilidad analítica.
En efecto, aun si puede verificarse la existencia de una
decisión tomada en el marco.de una política pública, esta
sola formulación no puede garantizar que la amenaza de
gobernabilidad se elimine. De hecho, la ausencia de im
plementación en un lapso corto, puede generar nuevos
problemas, debido a la insatisfacción de las expectativas
generadas. Cabría esperar que eso afecte en mayor medi
da a estructuras con una participación amplia, que incluya
a los afectados por la problemática o a quienes impuisan
302
Conclusiones
el curso de acción en particular que se ha adoptado. Dado

que esta última condición no parece presentarse en el
caso de estudio, el riesgo de crisis debido al efecto de la
dimensión temporal, se ha minimi2 ado entre los actores
gubernamentales que hacen parte de la estructura de
gobernanza.
6. COMENTARIOS FINALES
Con esta investigación hemos podido profundizar en la

comprensión del fenómeno del gobierno en las ciudades y
delinear algunas tendencias que dan cuenta de la apertura
gradual del ejerciciode la conducción política, que señalan
nuevos espacios para la investigación desdé las disciplinas
de la Ciencia Política y la Administración Publica. El debate
en torno a la gobernanza y la gobernabilidad remite a la
capacidad de los gobiernos para integrar la variedad de
la sociedad; a la forma en que se realiza la “gestión de la
complejidad". Por supuesto, este debate no puede desli
garse del análisis de los efectos de estas nuevas formas de
conducción social sobre la democracia, que debérían ser
objeto de nuevas investigaciones. Teniendo en considera
ción las advertencias realizadas al inicio de este apartado
dedicado a las conclusiones, se pueden realizar las siguien
tes apreciaciones finales.
En primer lugar, sobre el objetivó general de la investiga

ción, acerca de establecerla relación entre una determinada
estructura de gobernanza y los niveles de gobernabilidad
encontrados en la política de empleo distrital, se puede de
cir que existe una correlación importante entre la forma de
conducción política y la formulación e implementación de
la política; es decir se evidencia una relación entre la'gober-
nanza y la gobernabilidad tal y como aquí las hemos defi
nido. En efecto, se estableció que no hubo formulación de
política dé empleo en el gobierno de Mockus (2001-2003)
y que en consecuencia, no hubo gobernabilidad -tanto
303
Cobernabilidady gobernama en la transformación de la acción pública
negativa como positiva-, en ese sector del empleo durante

el periodo. De otro lado, el estudio dejó claro que en el go
bierno de Garzón, al menos durante sus dos primeros años
(2004-2005), si existe una política pública sobre el empleo
en la ciudad -aunque con dificultades en su formulación e
implementación-, lo cual le representa obtener niveles de
gobernabilidad aceptables aunque no satisfactorios, en di
cho sector como lo demuestran los indicadores y variables.
Pues bien, los indicios y la evidencia recogida, permiten
concluir que dicha gobernabilidad se obtuvo gracias a la
diferente estructura de gobernanza presente en cada pe
riodo de gobierno, pues la inclusión misma de la política
de empleo en el gobierno Garzón se debió a la iniciativa
de un actor no gubernamental -CTPD- y se acogió gracias
a la apertura y concertación que caracterizaron el estilo de
gobierno, al menos en su primer momento. El análisis del
gobierno de Antanas Mockus indica, por el contrario, un
estilo poco abierto a la concertación, como hemos docu
mentado en el informe.
De esta manera, pareciera que una estructura de gober

nanza más de tipo moderno, es decir, flexible, más abierta
a la interacción y concertación horizontales, eleva o mejora
los niveles de gobernabilidad, tanto en su forma negativa
como positiva y por lo tanto, el estudio corroboraría las
tesis según las cuales la gobernabilidad es una variable
dependiente de la gobernanza. Sin embargo, se advierte
que estas afirmaciones son validas sólo para nuestro caso
específico, una política de tipo social; pero tal vez, en otros
campos de intervención pública -p o r ejemplo, seguridad,
movilidad, política tributaria, etc.-, puede suceder lo con
trario: que estructuras cerradas de gobernanza produzcan
mejores resultados, mejor gobernabilidad. Nuevos estudios
al respecto podrán arrojar conclusiones más generales.
En segundo lugar, los cambios más apreciables en las

estructuras de gobernanza parecen estar ligados al estilo
504
Conclusiones
personal de gobierno del Alcalde mayor, lo cual representa

un desafío para la teoría sobre gobernanza y redes de políti
cas, que sobrevaloran la interacción horizontal de diversos
actores más allá de los meramente gubernamentales. En
tal sentido, la institucionalidad de las estructuras de cola
boración público-privada-social es débil en la medida en
que está sujeta a la "dictadura" del gobernante y su estilo
de liderazgo. Por supuesto que esta circunstancia avala la
hipótesis general de nuestra investigación, pues desde un
comienzo se intuía que un cambio en la estructura de go
bernanza se desencadenaba por un cambio de gobierno
en la ciudad; hipótesis que a su vez descansaba en el inve
terado carácter "presidencialista" y "caudillista", en cuanto
al ejercicio del poder ejecutivo en Colombia, en todos sus
niveles territoriales. El estudio no hace sino corroborar ese
carácter a nivel del Distrito Capital. -
En tercer lugar, frente a los objetivos específicos, se han

logrado establecer las características de la estructura de
gobernanza y los niveles de gobernabilidad en el tema del
empleo, al menos hasta donde fue posible -es decir, para
el gobierno de Garzón-. También se ha destacado el trata
miento multisectorial de esa problemática y las dificulta
des de articulación de la política. Respecto a las relaciones
entre las variables tanto de la gobernabilidad como de la
gobernanza, se observó durante el análisis su complemen-
tariedad y pertinencia, especialmente dentro de cada gran
dimensión; no obstante se presentaron algunas dificulta
des al momento de la valoración de cada subvariable y a la
interpretación del conjunto de la variable respectiva y de la
dimensión en general.
Al respecto, uno de los aportes de la investigación, ha sido

el diseño metodológico inédito y novedoso que pretendió
dar cuenta de las diferentes características y atribuciones
de nuestro objeto de estudio: la gobernanza y la goberna
bilidad. Su aplicación demostró su pertinencia, aunque el
305
Cobernabilidady gobernanza en la transformación de la acción pública
análisis se encontró con las dificultades ya descritas en el

trabajo de campo.
Finalmente, el estudio permitió poner a prueba los plan

teamientos teóricos que relacionan o acercan los enfoques
de políticas públicas a los enfoques de gobernabilidad. Por
un lado se demuestra la pertinencia de estudiar la gober
nabilidad y gobernanza a partir de procesos concretos de
políticas públicas, ofreciendo una alternativa a los estudios
tradicionales de la gobernabilidad centrados hasta ahora,
en el seguimiento de ciertos indicadores macro para rea
lizar comparaciones entre diferentes sistemas políticos
-nivel de corrupción, acatamiento a las normas, rendición
de cuentas, etc.-. Esta metodología ha demostrado sus
limitaciones en la práctica, pues dichos indicadores no
tienen en cuenta la dimensión cultural y la idiosincrasia de
cada sistema, desvirtuando de este modo, las bondades
del método comparado. De otro lado, permite entender
a la política pública más allá de un proceso de decisiones y
acciones gubernativas, para entenderlas también como el
cauce que desencadena procesos de estructuras de gober
nanza y condiciones de gobernabilidad; en este sentido,
la adopción de una política, puede en sí misma crear o
modificar las circunstancias para cambios de gobernanza y
generar oportunidades la para la gobernabilidad.
306
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fn im com ienfo,li gobemabilidad
frente a tas crisis d t gobierno m e d l a n l » i n k ^ ^ ^ ^ É | W y
pero muy pronto el concepto se
ción y legitimidad en la adopción de
demandas y neCiildades c i u d a d a i ^ í t f f l S ^ f f l ^ H ^ J M l y j É
gobierno se ha vlitó afectado por un^ *
la globalizadón, el descentramiento áe
gica, los recursos escasos del Estada la s í x ^ o w a i W ^ ^ O T ^ ^ ^
enrtergencia de nuevos actores de poifttcas s itre etfdS.
tancias, la tradicional manera de g o b e n » (jerárquica, t9fí& ñS S ^ & ^ T
unidireccional) parece dar lugar a formas más horizontales, descsrtradas
y cooperativas de gobierno, que se agrupan bajo el téanino gobernar>za.
El propósito de este trabajo es precisar estos conceptos y observar su
relación a partir de un estudio de caso de política pública en Bogotá. ¡'
William Guillermo Jiménez B. Doctor en Ciencias Políticas de la Universi-

dad de Santiago de Compostela (España); Especialista en Administración
y Planificación de Desarrollo Regional de la Universidad de los Andes,
Administrador Público de la ESAP. Es profesor asociado de carrera de la
ESAP y coordinador de los grupos de Investigación "Políticas Públicas y
Gobernabilidad"y"Estado y P o d e r " ¡ .r ®
Patricia Roncancio^Flórez, S o d ó íe ^ de'â'Universidad Nacionaj de

Colombia y Administradora fl|blicli! de la ÉSAR En la actualidad adelanta t fI
una maestría en Ciencias Políticas y Sociología Buenos Aires. 11
César A. Ramírez Chaparro, Master Rechérche en Etudes des S o c ié t é s |^ ^ ^ ^

Latino-américaines (Universidad Sorbonne Nouvelle - Paris III), Magístér
en Estudios Políticos (Pontificia Univefsidad Javerlana) y A d m in is tW d p r ^ ^ ^ ^ B E i^ v
Público de la ESAP. Actualmente está adelantando estudios de D o c to ra d (^ 5 ^ ^ ^ ]r í|u f I
en Ciencia Política. Es profesor Asóciado de Cátedra en la ESAR® ' 1
ISBN No 978-958 652-173-4
CSAO
Escuela Superior de
Administración Pública"

GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA EN LA TRANSFORMACIoN DE LA ACCIoN PuBLICA PDF

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1 M

William Guillermo Jiménez B.

César Ramírez Chaparro

Patricia Roncando FIórez

William Guillermo Jim énez B

Patricia R oncando FIórez

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, ÉSAP.

Honorio Miguel Henríquez Pinedo,

Grupo de Investigación - Políticas Públicas y Gobernabilidad.

© W illiam G uillerm o Jim énez B.

Coordinación Edición: Facultad de Investigaciones, ESAP.

Concepto gráfico y díagramación

Portada; "Efectos del buen gobierno en la ciudad"

William Guillermo Jiménez B

César Ramírez Chaparro

COMPRA ___ _..

21 Primera Parte: Gobernabilidad y Gobernanza: Propedéutica

113 Segunda Parte: Gobernanza y Gobernabilidad en Bogotá.

113 Capítulo 4 Referencias teóricas para el caso

129 Capítulo 5: La política pública de empieo a nivel Distrital

136 2. Política.de empleo en el Distrito.

165 Capítulo 6 Diséño Metodológico

189 Capítulo 7 Sistematixación de la información

225 Capítulo 8 Análisis y valoración de la información

307 Referencias Bibliográficas

La transformación de la esfera pública producida por la

La situación actual en el campo de la transformación e

1) Tendencia hacia la desnacionalización de la existencia

2) Tendencia hacia la desestatización de los regímenes

3) Tendencia hacia la internacionalización del Estado na­

4) Tendencia hacia la oerformativización en la gestión del

Hasta no hace mucho tiempo, los estudios sobre gobier­

los parlamentos, las elecciones, las estructuras burocráticas

2 Foucault(1978), presentaunanálisissobreelcam biodeconcepciónantígua-m oderna.respectoal “arte

dentro de un marco institucional en mayor o menor grado

En cuanto a las formas de acción-inacción e intervención

Propósito del estudio

Los diversos puntos de contacto y complementariedad

Un reto para el conocimiento es poner las anteriores

Nuestro problema de investigación se ha planteado de la

siguiente manera: analizar la relación entre una determi­

El problema de investigación adquiere sentido dentro

cial el Distrito Capital de Bogotá y a la política de empleo

En consecuencia el objetivo general es realizar un estudio

Como puede verse, este estudio no es un análisis de la

En consecuencia, algunas de las preguntas que guían el

de gobernabilidad un determinado tipo de gobernanza?,

El estudio de la gobernanza y gobernabilidad en las

Para el caso de las ciudades es precario aún el conocimien­

(Medellin y Molano), 1995; Medellin, 2002) y de Edgar Revéiz

El caso de Bogotá D.C., es relevante para los estudios sobre

Ahora bien, los temas relacionados con el "componente

de Bogotá D.C, 2003). De otro lado, también se resalta que

Una vez establecida la importancia de la política social

El problema del desempleo en la capital genera graves

inversión en capitai humano, incrementa la pobreza y mar-

a) Desempleo creciente y persistente. Se registra un cre­

b) Precarización del empleo. Consiste en la mala calidad

salarios, empobrecimiento y desigualdad (en 1995 el

c) Los grupos vulnerables. El desempleo golpea más fuerte a

Debido a la importancia e impacto de la problemática del

Estructura temática del estudio

El Trabajo se divide en dos grandes partes. En la primera:

3) Tendencia hacia la internacionalización del Estado na

Hasta no hace mucho tiempo, los estudios sobre gobier

siguiente manera: analizar la relación entre una determi

Para el caso de las ciudades es precario aún el conocimien

a) Desempleo creciente y persistente. Se registra un cre

El capítulo 4 presenta de manera sintética el marco teó

El siguiente capítulo (7), presenta la información recopi

Tras las primeras revisiones bibliográficas se decidió selec

El informe aludido encargado a tres expertos que repre

La gobernabilidad en el contexto del informe, es enten

1) El funcionamiento exitoso de los gobiernos democrá

el gobierno y una expansión ,desequilibrada dé las acti

b) La crisis de gobernabilidad en democracia. Aquí la im

que son manejables en el marco de los parámetros insti

20 El caso de la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente y la formulación de una nueva Cons

a) La relación que se establece entre gobernabilidad y de

c) El uso del término "gobernabilidad" parece terminar re

De esta manera, consideramos relevante para compren

Recordemos que durante las décadas de los años sesen

Ese "orden" al cual se pretende llegar, tiene fundamen

América Latina se escribieron y pusieron en práctica tra

2.1. La gobernabilidad "democrática" en M. A. Carre