Raul Canosa Interpretacion Constitucional

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CONFERENCIA MAGISTRAL
DR. © 2001
Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México
PROBLEMAS DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL

EN LA DEMOCRACIA CONTEMPORÁNEA
Raúl CANOSA USERA*
SUMARIO: I. Interpretación constitucional y dinámica democrática.

II. Métodos de interpretación constitucional. III. Algunos supues-
tos problemáticos de la interpretación constitucional. IV. Conclu-
siones.
I. INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL Y DINÁMICA

DEMOCRÁTICA
El título de este trabajo me permite ofrecer un planteamiento muy lábil

y abierto de la interpretación constitucional. Por un lado, el término
“ problemas” evoca a una pluralidad de situaciones no resueltas. Por
otro, ya anticipo que tales situaciones seguirán quedando irresueltas,
pues no me propongo otra cosa que esbozarlas sin afán alguno de resol-
verlas, entre otros motivos, porque estoy firmemente convencido de la
imposibilidad de hallar soluciones inequívocas. Es más, la interpretación
constitucional es, a mi juicio, un quehacer sobremanera abierto, exitoso
cuando contribuye a la correcta aplicación de los preceptos de la Constitu-
ción. Esta última afirmación, porque concierne a algunos de los aspectos
más delicados de la teoría de la Constitución, debe ser, desde luego, ma-
tizada. En efecto, la interpretación constitucional es problemática en su
método, en su objeto y en sus protagonistas. Prueba de su problematici-
dad es la innumerable serie de posiciones doctrinales que se han elabora-
do sobre cada uno de esos tres puntos. No es pacífica, pues, la doctrina,
sin que esto demuestre su inoperancia sino la dinamicidad de la interpre-
tación constitucional y su esencial resistencia a ser encasillada como
proceso verificable siempre bajo las mismas pautas.
* Universidad Complutense de Madrid.

3
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4 RAÚL CANOSA USERA
Por añadidura, toda la teoría de la interpretación constitucional es

deudora del concepto de Constitución sobre la que se sustente. Y tampo-
co se ha acordado un concepto de Constitución con todos sus elementos
indiscutibles, en la medida en que cada ley fundamental, como resalta el
profesor Lucas Verdú, acaba imponiendo un concepto propio de sí mis-
ma. Según lo anterior, tal y como señala Böckenförde, toda interpreta-
ción es la de la respectiva Constitución interpretada y debe partir del
concepto de ella misma inferido.
La fragmentación insuperable a la que nos conduce el argumento an-
terior se compensa con algunos elementos comunes a todo Estado cons-
titucional, elementos, además, generalizados en las últimas décadas. Por
eso puede hablarse, a pesar de todo, de un Estado constitucional cuyos
rasgos ideales se encuentran, con matices, en las plasmaciones históricas
del presente. Este tipo de Estado representa el intento más acabado de
someter la política al derecho, de juridificar —constitucionalizar— lo
político. Se trata de una obra de genio excepcional y no deja de sorpren-
der lo logrado. Sin embargo, ha producido el espejismo en algunos de
que la política, al ser efectivamente sometida a normas, dejaba de ser
política. Acontece entonces aquello metaforizado por Stern: El derecho
sin política es como navegar sin agua, pero la política sin derecho es
como navegar sin brújula. Se han construido algunas bellas creaciones
teóricas consistentes precisamente en navegaciones de secano.
La juridificación de lo político traía aparejada inexorablemente la co-
locación de la norma, que tal hiciera, en la cúspide del ordenamiento
jurídico para vincular no sólo a los tradicionales sujetos pasivos de la
ley sino también al mismo creador de la ley. Y como soberano es justa-
mente quien está por encima de la ley y nada ni nadie lo está en el Es-
tado constitucional salvo la propia Constitución, ésta resulta entonces
soberana. Se habla así de la soberanía de la Constitución aunque ésta
invoque una soberanía nacional y popular que, a la postre, sólo se hace
visible al momento de fundar o refundar el Estado, es decir, en el ins-
tante constituyente. Una vez que existe no hay más soberanía que la de la
Constitución.
Tiene lugar una última y definitiva objetivación de la soberanía pues-
to que toda acción jurídicamente legítima deriva mediata o inmediata-
mente de la Constitución. Nadie está entonces por encima de ella, pero
—aquí la objetivación— la Constitución no es por sí misma voluntad
sino expresión de la voluntad del sujeto constituyente que luego de ac-
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PROBLEMAS DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL 5
tuar desaparece. Toda voluntad, incluyendo la del legislador democráti-

co, se halla sometida a la Constitución. La soberanía se hace, por primera
vez, incorporal. Ni un rey ni un Parlamento efectivamente libres; nadie
dispone ya de las primeras decisiones políticas, las esenciales, porque
quedaron cristalizadas en la norma fundamental.
Pero como la última y más perfecta objetivación de la soberanía coin-
cide con la emergencia de sociedades complejas, plurales, las Constitu-
ciones se presentan como órdenes abiertos en donde no hay valores ab-
solutos. El pluralismo axiológico conduce así a Constituciones abiertas
donde lo único absoluto acaso sea su apertura constante y necesaria. Por
eso último, el único órgano que pudiera encarnar, personificar, la sobe-
ranía (entendida como voluntad última e incondicionada), es decir, el
tribunal constitucional u órgano similar, no puede hacer otra cosa que se
limitase a mantener abierto el marco constitucionalmente fijado y ga-
rantizar margen suficiente a las mayorías sucesivas para que éstas desa-
rrollen la Constitución según sus opciones programáticas. La lógica del
Estado constitucional nos conduce así al punto más polémico de su fun-
cionamiento: la posibilidad de que el máximo interprete de la Constitu-
ción se convierta en amo de la Constitución. Es un asunto central y
esencialmente irresoluble desde la perspectiva política y democrática. La
lógica normativista de Kelsen cuando introduce el control de constitu-
cionalidad trata de salvaguardar la libertad del legislador limitando el
papel del tribunal constitucional y los efectos de sus sentencias, y separa
radicalmente los planos de constitucionalidad y de legalidad. Sin embar-
go, el mejor ejemplo de justicia constitucional, el estadounidense, res-
ponde a premisas en parte distintas y ha acabado por impregnar el fun-
cionamiento de los sistemas de control concentrado.
Así las cosas, la interpretación constitucional sólo puede entenderse
en el contexto de la relación entre tribunal constitucional y legislador
democrático, y sólo así se explica que los más inteligentes autores,
cuando han opinado sobre ella, concluyen, como Mortati, en que el úni-
co modo de pacificar esas relaciones es el self restraint, el autocontrol
del tribunal, es decir, la deliberada tendencia de ese órgano a dejar mar-
gen al legislador para que con libertad desarrolle la Constitución. El re-
cubrimiento teórico de este proceder consiste, como es sabido, en presu-
mir la constitucionalidad de la ley. La presunción de constitucionalidad
de la ley trata de combinar el control de constitucionalidad y la supre-
macía de la Constitución que lo justifica con la majestad democrática de
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la ley. En otras palabras, armonizar el principio de constitucionalidad

con el principio democrático.
Se llega a la paradójica conclusión de que en un máximo de juridifi-
cación la solución para una correcta interpretación constitucional es po-
lítica e imposible de formalizar normativamente, pues no cabe establecer
límites expresos a la acción de los tribunales constitucionales fuera de
los que marcan su apego a la Constitución y a su propia ley reguladora.
Como la Constitución se ha convertido en la efectiva generadora de dere-
chos y del pluralismo de valores, esencial para la alternancia democrática
de mayorías, no es extraño que suscite adhesión entre los ciudadanos. Ha-
bermas popularizó la expresión “ patriotismo constitucional” , y entre los
españoles, Lucas Verdú se refirió al sentimiento constitucional.1 Se per-
cibe la Constitución como la garantía de los valores más apreciados por
la sociedad y de los derechos para todos garantizados en su texto. Ni
siquiera la voluntad de la mayoría, otrora en Europa ilimitada, dispone
de lo establecido en la Constitución. Claro es que esta aproximación del
constitucionalismo europeo a la supremacía de la Constitución de origen
estadounidense tuvo una causa política. En efecto, no fue tanto el prurito
juridificador de cuño kelseniano el que promovió la generalización del
control de constitucionalidad sino la necesidad política de precaverse in-
cluso frente a un Parlamento de tentaciones tiránicas. Si en Estados Uni-
dos la supremacía es la consecuencia de ser su Constitución el pacto fun-
dacional de la nación cuya preservación excluye los incumplimientos del
Congreso y de las legislaturas de los estados, en Europa es la edifica-
ción de un Estado con más amplia base social la que justifica que el
pluralismo y la libertad (tan escarnecida en la Europa de entreguerras)
se aseguraran en la Constitución incluso frente al legislador.
No hay, desde luego, acuerdo acerca de lo excluido de la discreciona-
lidad del legislador democrático. La respuesta, por tanto, a la cuestión
clave: ¿Qué es indisponible para el legislador? no es unívoca. Algo sin
duda es indisponible, pero el debate sobre el alcance de ese núcleo sal-
vado en la ley fundamental permanece, y permanecerá, abierto. Natural-
mente no sólo la doctrina jurídica opina al respecto, también son impor-
tantes, y dispares, las opiniones políticas. Y no es fácil distinguir las
segundas de las primeras porque lo caracterizador del constitucionalismo
contemporáneo es la densidad de sus normas, la proliferación de dere-
1 El sentimiento constitucional, Madrid, Reus, 1985.

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chos, en especial los económico-sociales, y la abundancia de tareas im-

puestas a los poderes públicos. Las cláusulas transformadoras (como las
recogidas en los artículos 3.2 de la Constitución italiana y 9.2 de la
Constitución española) contienen, desarrolladas en sus preceptos más es-
pecíficos, verdaderos programas de “ optimación” , preludiando socieda-
des mejores para el futuro, según los desidetarta establecidos en la
Constitución. Y es aquí donde surgen dudas acerca de si el legislador ha
de cumplir escrupulosamente el plan constitucional y acerca de cuán
margen tiene para ello. Este prurito de las Constituciones por ofrecer,
prefigurada, una sociedad ideal, a despecho de las contingencias futuras,
complica la relación entre legislador y Constitución y, sobre todo, la del
primero con el tribunal constitucional. Aquella memorable construcción
teórica del egregio profesor portugués Gomes Canotilho refiriéndose a
un constitucionalismo dirigente,2 a pesar de la parcial rectificación,3 no
deja de impresionar por su intento de sometimiento férreo del legislador
a la Constitución. Semejante concepción y otras parecidas acaban colo-
cando al tribunal constitucional en el arriesgado papel de activo protago-
nista de la transformación social auspiciada en la Constitución.
Pero no todas las Constituciones son como la vigente portuguesa y
mucho menos como fue la rusa recién aprobada, ni se acepta de buen
grado una función tutelar del tribunal constitucional. Por ello y por la
necesidad de mantener a las Constituciones como órdenes abiertos don-
de mayorías diferentes puedan formalizar en la ley sus programas, más
respetuoso con el principio democrático resulta ampliar los márgenes de
la ley, única manera de salvaguardar el pluralismo.
Todavía no he contestado directamente a la pregunta ¿qué es indis-
ponible para el legislador? Veamos. Ya el artículo 16 la Declaración de
Derechos del Hombre y del Ciudadano advertía: “ Toda sociedad en la
cual la garantía de estos derechos no está asegurada y la separación de
poderes determinada carece de Constitución” .
Acaso nunca, como en este precepto, haya sido mejor expresado lo
que es materialmente constitucional, y justamente aquí hallamos lo in-
disponible para el legislador, porque conforma el ámbito material de la
norma suprema que garantiza, también frente al legislador, los derechos
2 Gomes Canotilho, Constituçao dirigente e vinculaçao do legislador, Coimbra

Editora, 1982.
3 Id., “ ¿Revisarla o romper con la Constitución dirigente?” , Revista Española de
Derecho Constitucional, núm. 43, 1995.
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y la separación de poderes. Hoy, actualizando la expresión, nos referi-

ríamos a los derechos fundamentales y a la democracia. Porque asegura
estos dos elementos no cabe oponer un constitucionalismo dirigente
contrapuesto al principio democrático. La supremacía de la Constitución
equivale a preservación de la democracia y ésta entraña siempre libertad
del legislador democrático. Al tribunal constitucional corresponde salva-
guardar la alternancia, es decir, el derecho de la minoría a convertirse en
mayoría, y el núcleo esencial de los derechos fundamentales. Al respec-
to, de estos últimos cabe todavía polemizar acerca de si la garantía cons-
titucional de los derechos sociales permite al intérprete supremo impo-
ner al legislador obligaciones de hacer. Es dudoso que tal cosa pueda
acontecer, pero conviene asimismo recordar que unos mínimos vitales
universalizados son el presupuesto indispensable de la libertad. De lo
contrario, la única libertad garantizada sería aquélla proclamada con iro-
nía por Anatole France: la de dormir bajo los puentes.
Como se ve, interpretación y desarrollo legislativo de la Constitución
guardan una estrechísima relación. Si se admite que la tarea del legisla-
dor cumple el principio democrático protegido por al Constitución, la
realización de aquél reclama la mayor libertad para el Parlamento, en el
entendido de que, obvio es recordarlo, éste no está autorizado para apro-
bar leyes antidemocráticas, pues si lo hiciera, incurriría en inconstitucio-
nalidad. Y la más antidemocrática de las legislaciones sería aquélla que
conculcara los derechos fundamentales. Resulta, de lo anterior, un hecho
evidente: cualquier limitación a la actividad del legislador que no se
funde en la democracia —entendida ahora como abarcadora de los dere-
chos fundamentales y no sólo como proceso decisorio— acaba siendo
contraria a la democracia y, de resultas, inconstitucional. La interpreta-
ción constitucional ha de ceñirse, pues, a la verificación de que los con-
tenidos de la leyes no son antidemocráticos. En este marco, la libertad
del legislador para desarrollar los preceptos de la Constitución es máxi-
ma. En suma, corresponde al tribunal constitucional fijar los márgenes
del desarrollo legislativo de la Constitución; al hacerlo, encuentra que
son muy lábiles porque el pluralismo axiológico, característico del consti-
tucionalismo contemporáneo, tiende a ensanchar el campo de lo legisla-
tivamente posible. La Constitución unifica y da coherencia al orden ju-
rídico, pero lo hace desde la mayor abstracción posible y desde un
controvertido relativismo de valores.
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Cuando la Constitución resuelve en un plano normativo superior la

tensión entre política y derecho que en el Estado de derecho legislativo
se cerraba con la ley, impide a ésta mantenerse como norma primaria e
incondicionada. Pero de aquí a plantear la conversión del Parlamento en
legislador autómata, despolitizado —contra lo que ponen en guardia mu-
chos autores, por ejemplo Zagrabelsky—,4 es un trecho que no debe re-
correrse so pena de abortar el carácter democrático del Estado constitu-
cional, defraudando, de paso, su máxima aspiración: la democracia.
Las cosas se complican aún más, si tal y como sucede en el Estado
constitucional contemporáneo todos los jueces, ya no sólo en los siste-
mas de control difuso de constitucionalidad, son jueces de la Constitu-
ción del mismo modo que el tribunal constitucional acaba siendo tam-
bién juez de la ley. Entonces la relación ya no se ciñe, como pretendía
el modelo ideal de control concentrado, a la mantenida por el tribunal
constitucional y el legislador; otros operadores jurídicos, los jueces so-
bre todo, interpretan y aplican la Constitución y, disipada la tajante se-
paración entre los planos de la constitucionalidad y de la legalidad, el
tribunal constitucional también interpreta la ley. Los conflictos aparecen
ahora también entre el legislador y los jueces y entre éstos y el tribunal
constitucional.
Sentada, desde luego, la jerarquía de la interpretación de la Constitu-
ción dada por el tribunal constitucional ¿puede decirse lo mismo de la
que este órgano haga de la ley? ¿o la interpretación de la ley es prerro-
gativa exclusiva del juez ordinario? La abundante interpretación de la
ley conforme a la Constitución, con la que a menudo el tribunal consti-
tucional evita la declaración de inconstitucionalidad, no equivale a im-
poner a los jueces y a otros órganos encargados de aplicarla un enten-
dimiento determinado de la ley. Es la consecuencia de un concepción
conjunta del ordenamiento, pues, en la medida en la que la ley deba in-
terpretarse de cierto modo porque sólo así resulta constitucional, el tri-
bunal constitucional es el encargado de fijar esa interpretación, y todos
los restantes operadores jurídicos, incluidos los jueces, están obligados a
seguirla. Lo dicho es especialmente relevante en materia de amparo
constitucional. En efecto, el alto tribunal con frecuencia sienta las bases
de la interpretación que deben recibir las leyes reguladoras de los dere-
4 Il diritto mite, Turín, Einaudi, 1992.

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chos, vinculando su interpretación de la legalidad a los jueces ordina-

rios.
Y aun cuando se diga, impropiamente, que el tribunal constitucional
es el amo del derecho, por ser intérprete supremo de su norma de cabece-
ra, el tribunal no lo es en la forma en que lo fue el legislador en el Estado
de derecho legislativo. Si el tribunal constitucional fuera efectivamente
el amo, acontecería aquello que venimos denunciando: el principio de
constitucionalidad se habría impuesto al principio democrático y propi-
ciado la aporía irresoluble de una juridificación a expensas de la política
democrática.
II. MÉTODOS DE INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL

En el contexto descrito, no es extraño que tampoco acerca del método
hermenéutico para comprender la Constitución sea pacífica la doctrina.
Más bien debe hablarse, pues, de métodos, en plural, porque en verdad
son muchos los puntos de vista mantenidos. La variedad de opiniones no
es privativa de la interpretación constitucional sino que atañe a toda in-
terpretación jurídica, pero cuando de la constitucional se trata la cuestión
hermenéutica afecta a las cruciales relaciones entre el tribunal constitu-
cional y el legislador. Por esto, al referirnos a las técnicas y criterios
hermenéuticos constitucionales hemos de tener presentes algunos rasgos
diferenciadores de la interpretación constitucional que no se dan, o no
con la misma intensidad, en la interpretación de otro tipo de normas ju-
rídicas. En una monografía que escribí hace ya mucho tiempo5 repasaba
esas singularidades, ahora me voy a limitar a esbozarlas, actualizándo-
las. Para comenzar, la peculiaridad del objeto: un derecho regulador de
lo político. Tenía sentido la denominación tradicional de la asignatura,
ahora llamada derecho constitucional, que se conocía como derecho po-
lítico. No todo derecho político es constitucional, pero no debe olvidarse
que todo derecho constitucional es derecho político.
Otra peculiaridad del objeto, en sentido estricto, de esta interpreta-
ción, es decir, de los preceptos constitucionales, concierne a su textura
normativa; no es por lo común la propia de las reglas sino la de los
principios. El derecho constitucional es, sobre todo, derecho por princi-
5 Interpretación constitucional y fórmula política, Madrid, Centro de Estudios

Constitucionales, 1988.
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pios. Éstos eluden la interpretación silogística porque marcan orientaciones

de valor imposibles de inferir con ese método. Más que interpretación los
principios exigen desarrollo y esto corresponde al legislador. Al intérpre-
te supremo no le compete fijar los principios sino mantenerlos abiertos a
desarrollos alternativos de las mayorías sucesivas. Por mucho que trate-
mos de estrechar la tarea del intérprete supremo siempre fracasaremos
en último término, puesto que cuando el tribunal constitucional circunscribe
el amplio marco de la decisión legislativa lleva a cabo una interpretación
de los principios y, al hacerlo, acaba extrayendo límites para el legis-
lador. Por esto mismo apuntábamos anteriormente que sólo el self res-
traint, el autocontrol de los tribunales constitucionales, asegura la armonía
con el legislador. La interpretación constitucional, en su parte esencial: la
interpretación de los principios es función política, pues de su resultado
depende el mayor o menor margen para la discrecionalidad del legisla-
dor. Sin embargo, la politicidad de la interpretación no lo es en el mismo
sentido en el que lo es la elaboración de la ley. Ésta es política, por de-
finición, al cristalizar una alternativa entre las permitidas por la Constitu-
ción, la interpretación es política, en cambio, porque asegura la posibilidad
de la alternancia de mayorías. La interpretación mantiene abiertas las alter-
nativas, la ley, momentáneamente, las cierra cuando escoge una de ellas.
Cuando el tribunal constitucional, al interpretar, impone unilateral-
mente una alternativa usurpa la función del legislador y se transforma en
legislador positivo, pero sin la legitimación que el voto popular otorga
al Parlamento. En este supuesto, la crítica al intérprete por su talante an-
tidemocrático estaría justificada, no a causa de sus decisiones, cuyo
acuerdo con la Constitución podría ser intachable, sino por asumir fun-
ciones que no le corresponden. En efecto, al tribunal no compete asumir
una función de suplencia del legislador. Si así actúa, sin autocontrol,
vulnera la democracia.
Aceptada la premisa mayor, el tribunal constitucional debe autocon-
trolarse, pues pudiéndolo todo debe acotar sus inmensas posibilidades,
hay, empero, margen para acomodar como mejor convenga en cada caso
las relaciones entre el supremo intérprete y el legislador. Épocas de ac-
tivismo dejan paso a un mayor retraimiento, como demuestra la historia
del Tribunal Supremo de la Estados Unidos.6 En Europa, en general, los
6 Wolfe, Christopher, La transformación de la interpretación constitucional, Madrid,

Civitas, 1986.
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tribunales constitucionales han respetado un amplio espacio para el le-

gislador, mientras que en algunas experiencias iberoamericanas —singu-
larmente en Costa Rica— predomina el activismo de un intérprete mu-
cho más prestigiado que el legislador. En casos así se corre el riesgo,
inquietante para el principio democrático, de consolidar una función de
suplencia y tutela sobre el legislador.
Los métodos de interpretación constitucional deben, por un lado, ser
fiables, previsibles, y, por otro, prácticos, es decir, producir efectos —tam-
bién políticos— beneficiosos para el sistema político democrático. Aten-
der la correcta solución del caso e incidir positivamente en el ordena-
miento jurídico son metas deseables.
Compasar la interpretación constitucional con la evolución social,
atendiendo a la realidad social del momento, es condición del éxito y,
en el ordenamiento español, exigencia del artículo 3.2 del Código Civil.
La evolutividad de toda interpretación jurídica, en especial de la consti-
tucional, determina la buena aplicación de la norma interpretada. Esta
conexión entre la norma y la realidad sobre la que esa norma se proyec-
ta, defendida, entre otros, por Hesse, explica la insuficiencia de los mé-
todos tradicionales a la hora de interpretar la Constitución, en especial
sus disposiciones de principio. Tales métodos se encierran en una lógica
normativista que descarta la realidad y llega a producir magníficas argu-
mentaciones carentes por completo de sentido común y fuera de la reali-
dad. Sin cálculo de los efectos políticos esperables no hay interpretación
constitucional aceptable.
Al partir la interpretación constitucional de los principios, su dimen-
sión axiológica no puede negarse. No son necesarias las proclamaciones
expresas de valores —como las que contiene el artículo 1.1 de la Cons-
titución española—, lo decisivo es la proliferación de principios consti-
tucionales para forzar una interpretación inexorablemente axiológica,
pues, a la postre, lo decisivo es dar contenido a esas orientaciones de
valor. Aquí radica la libertad del intérprete que debe “ rellenar” esos
preceptos, incluidos los derechos fundamentales que operan también
como encarnaciones de los valores. Lo delicado entonces estriba en
“ rellenar” sin acotar indebidamente las posibilidades de las sucesivas
mayorías para desarrollar en la ley las orientaciones de valor constitu-
cionales.
Con la moderna interpretación constitucional sufre sin remedio la se-
guridad jurídica. Son tantas las posibilidades de extraer sentidos diver-
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sos a las disposiciones de principios constitucionales que sólo a través

de criterios repetidos en la jurisprudencia, topoi, se compensa esa ten-
dencia a la inseguridad. Por lo general, los tribunales constitucionales
emplean uno u otro método según el caso y únicamente en la reiteración
de criterios y en supuestos semejantes hallamos previsibilidad en sus de-
cisiones. Con todo, la interpretación constitucional queda abierta, incier-
ta, y esto, en apariencia defecto, acaso sea virtud si de lo que se trata es
justamente de mantener abierta la propia Constitución. Sería consecuen-
cia inevitable de la textura normativa de buena parte de los preceptos
constitucionales cuya característica principal es su elasticidad, en otras
palabras, su valor en cierta forma polisémico. Muchos sentidos pueden
extraerse de los preceptos, sólo habría que descartar aquellos que des-
bordasen los límites fijados por el intérprete supremo. Y es en la deter-
minación de estos límites donde ha de incidir. Por eso Böckenförde su-
giere partir del concepto de Constitución deducible de la propia ley
fundamental. Si ésta se funda en el principio democrático no cabe ceñir
la tarea del legislador más allá de lo imprescindible. En mi opinión, los
límites para el legislador los hallamos en la fórmula política de la Cons-
titución. El concepto de fórmula política, ideado por el profesor Lucas
Verdú y que desarrollo en mi monografía antes citada, operaría en cierto
modo como, en el esquema de Böckenförde, el concepto de Constitu-
ción de la propia Constitución. En ambos esquemas teóricos el tribunal
constitucional interpreta los elementos de la fórmula, que hallamos tam-
bién en la Constitución, o extrae por vía interpretativa el concepto de
Constitución deducible de la propia ley fundamental. Hasta aquí llegan
nuestras posibilidades de acotar la libertad del supremo interprete; em-
pieza a partir de ahí el terreno para el autocontrol.
III. ALGUNOS SUPUESTOS PROBLEMÁTICOS

DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL
Todas las anteriores consideraciones se ponen a prueba en los supues-

tos en los que tienen que resolverse problemas interpretativos concretos.
Es entonces cuando la fiabilidad de los criterios en general utilizados
por los intérpretes supremos se contrasta con la realidad, y podemos juz-
garlos a la luz de sus argumentaciones, de lo que hicieron y de lo que omi-
tieron.
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No es momento de analizar todas y cada una de las situaciones posi-

bles, pero podemos fijar nuestra atención en algunas materias donde la
interpretación afronta las grandes cuestiones abiertas en el funciona-
miento de las democracias contemporáneas. Me interesan, en este senti-
do, cuatro asuntos: el intento de relativizar la desigualdad social, es de-
cir, la relación entre libertad jurídica y libertad real; la eficacia entre
particulares de los derechos fundamentales; la conexión entre reforma
constitucional e interpretación constitucional, y la integración supra-
nacional. Hay otros asuntos también capitales, pero no está en mi ánimo
ni es ésta la ocasión de reparar en ellos y porque vitalmente me intere-
san más estos temas que otros. Son los reseñados los más llamativos
ahora para mí.
La progresiva relativización de la desigualdad social es la tarea señe-
ra y más caracterizadora del Estado social. En efecto, estamos ante un
constitucionalismo de lo concreto, ocupado por las condiciones vitales
del ser humano y persuadido de que mejorar la calidad de vida para to-
dos es presupuesto ineludible del ejercicio de la libertad. Sin unos míni-
mos vitales a todos asegurados no puede realizarse la libertad y ésta
queda reducida a la libertad de dormir bajo los puentes, como cínica-
mente describiera Anatole France. La igualdad sustancial, proclamada
expresamente en algunas Constituciones, como la italiana (artículo 3.2)
o la española (artículo 9.2), o tácitamente, se convierte en eje vertebra-
dor del Estado social. No es secundaria sino principal aspiración.
Concreción de la igualdad sustancial son los derechos económico-
sociales con la que la Constitución, al proclamarlos, refuerza la con-
secución de la igualdad sustancial reconociendo posiciones jurídicas
subjetivas cuya satisfacción supone la realización de la igualdad sus-
tancial. No hay mejor manera para realizar ésta que permitir a todos
exigir las prestaciones a las que los titulares de los derechos sociales son
acreedores. Se introduce por esta vía una grave contradicción en la es-
tructura clásica de la libertad constitucionalmente garantizada, pues ya
no se exige de los poderes públicos la abstención, sino políticas activas
destinadas a poner a disposición de los titulares de los derechos sociales
las prestaciones requeridas. Y no siempre estas prestaciones son atendi-
das o no lo son con la misma intensidad.
Paradójico resulta que las más conspicuas manifestaciones de este
constitucionalismo promisorio (promotor, como gusta de llamarlo el pro-
fesor Lucas Verdú) no son capaces de asegurar esos mínimos vitales
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para todos. Es el caso de la inmensa mayoría de las Constituciones ibe-

roamericanas, preñadas de reconocimientos, a la postre inútiles, de dere-
chos sociales. Aquel constitucionalismo promisorio acaba así resultando
un inmenso fraude por la insuficiencia de medios económicos para aten-
der tantas caras promesas o por la inconsistencia de los poderes públicos
llamados a atenderlas.
En el contexto descrito ¿qué papel corresponde a la interpretación
constitucional? Si supusiéramos que los derechos sociales poseen la
misma fuerza normativa que los derechos de libertad, colegiríamos, sin
duda, un equiparable efecto directo de los preceptos constitucionales que
regulan los primeros. La realidad, empero, desmiente con tocudez la
equiparación cuando comprobamos cómo quedan insatisfechas las pres-
taciones a las que son acreedores, en principio, los titulares de los dere-
chos. Sólo si el derecho de prestación se concreta en la ley, donde se
especifique cuáles prestaciones van a satisfacerse, resulta el derecho
efectivo. Y esta intermediación del legislador es, incluso, necesaria aun
cuando la Constitución brindara la máxima protección a un derecho de
prestación pues sin normas infraconstitucionales el derecho está incom-
pleto; falta la precisión de cuáles relaciones efectivas entre el titular y el
objeto del derecho se hallan cubiertas. Además, todo derecho de presta-
ción puede ininterrumpidamente mejorar, es decir, incluir más y mejores
prestaciones. Su contenido es, en rigor, indeterminado y sólo reconoci-
ble cuando se precisan las prestaciones. Los derechos sociales presentan,
por consiguiente, una estructura diferente a la del resto de los derechos,
los clásicos de libertad. Y su forma de garantía es también distinta.
Como sintetiza Böckenförde, los derechos de libertad aseguran algo
preexistente, en cambio los derechos sociales requieren crear algo nue-
vo, y tal acción removedora corresponde a los poderes públicos. Los pri-
meros presuponen necesariamente la actividad del legislador, sin cuyo
concurso la proclamación constitucional queda inconclusa, abierta en
definitiva. La ley no sólo ha de regular las condiciones del disfrute y las
prestaciones consiguientes, ha de ocuparse asimismo de su financiación.
Con los derechos sociales de prestación el Estado constitucional asu-
me la transformación social enmarcada por ese gigantesco plan trazado
en la Constitución. El cambio en la óptica del derecho constitucional es
tan relevante porque se amplía el círculo de los derechos fundamentales
incluyendo en él los derechos de prestación, tan diferentes, en su estruc-
tura, a los derechos de libertad. La expresión abarcadora de todos ellos
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es la conocida de derechos fundamentales. En consecuencia, fundamenta-

les serían todos los derechos constitucionales (según Gomes Canotilho,
hay potencialmente derechos fundamentales también fuera de la Consti-
tución), en la medida en que la fundamentalidad conecta con la dig-
nidad (artículo 10.1 de la Constitución) cuya realización no es posible
si no se garantizan los mínimos vitales que los derechos de prestación
vienen a cubrir. Esta conexión, ya apreciada en los instantes iniciales de
la Revolución francesa y planteada como igualdad de hecho, ha venido
generalizándose en los ordenamientos del Estado social sólo mucho
tiempo después.
Si como hemos visto, sólo parece posible deducir prestaciones socia-
les cuando las especifique la ley sin que quepa inferirlas directamente
de la Constitución, ¿qué lugar hay para la interpretación de estos pre-
ceptos constitucionales? A diferencia de los preceptos reconocedores de
derechos de libertad de los que puede predicarse una rigurosa eficacia
directa en la medida en que su disfrute no depende de su desarrollo
legal (aunque sea conveniente) porque la invocación del precepto cons-
titucional basta para articular una pretensión procesal atendible por los tri-
bunales, los derechos de prestación no pueden satisfacerlos los tribuna-
les, ordinarios o constitucionales, con la sola apoyatura del precepto
constitucional, ¿o sí es posible? Surge la duda no cuando existe legis-
lación infraconstitucional que los regula. En este caso, el mandato de ac-
ción, impuesto por el reconocimiento constitucional del derecho, ha sido
atendido, como es su obligación, por los poderes públicos. La eficacia
normativa de este tipo de disposiciones despliega, entonces, sus efectos.
El problema surge cuando no hay actividad legislativa de intermedia-
ción, es decir, cuando se produce omisión. En rigor, se está incumpliendo
la Constitución y cabe hablar de inconstitucionalidad por omisión. Sin
embargo, esta contingencia casi nunca está prevista y sancionada. No
tiene sentido introducirla allá donde las Constituciones no reconocen dere-
chos de prestación, como en el caso de Estados Unidos, o donde, recono-
ciéndose, el legislador las ha desarrollado. La omisión cobra sentido
allí donde, siendo probable que el legislador incumpla, es preciso san-
cionarlo o, al menos, estimularlo para que llene de contenido, con
prestaciones, los derechos sociales. Se da entonces otra vuelta de tuerca
sobre el legislador democrático a quien el intérprete supremo puede san-
cionar si no es diligente. De forma dramática, el principio de constitu-
cionalidad limita al principio democrático, justificándose esa limitación
DR. © 2001
en la necesidad de asegurar para todos las condiciones vitales que hagan

posible, más allá de la democracia formal, la democracia real, es decir,
la plena participación de todos en la vida política, social, económica y
cultural.
Se introduzca o no la inconstitucionalidad por omisión, el debate tie-
ne que centrarse en saber si, por vía interpretativa, pueden deducirse
contenidos de los derechos de prestación. La satisfacción en casos con-
cretos de prestaciones, amparadas por la Constitución, pero no precisa-
das por el legislador (condiciones y financiación). La cuestión es dramá-
tica y habría que responderla afirmativamente si partiéramos de una
concepción apegada al constitucionalismo dirigente. Podrían los tribuna-
les y en su caso el intérprete supremo extraer de las disposiciones cons-
titucionales prestaciones concretas, llenando así de contenido tales dere-
chos y obligando a otros poderes públicos a realizar los desembolsos
necesarios. Sin el carácter general de la ley, pero con energía equipara-
ble, los intérpretes suplirían al legislador entrando decididamente en su
terreno. Por lo general, la suplencia alcanzaría a disponer la prestación
mínima que hiciera reconocible el derecho, su contenido esencial, sin ir
más allá. Aun así se trata de un fenómeno —ya acontecido en algunos
lugares como Colombia— demostrativo de hasta dónde puede llegar la
combinación entre un legislador negligente o imposibilitado y una ju-
dicatura activista y comprometida con la Constitución. Esto último es
encomiable, pero el desinterés del legislador resulta nefasto para la de-
mocracia. Los intérpretes habrían entrado en el terreno del legislador al
proteger con prestaciones indispensables los derechos sociales proclama-
dos en la Constitución.
La situación descrita es ciertamente anómala, patológica, pues de las
normas constitucionales que contienen en rigor mandatos al legislador,
los intérpretes deducirían normas para el caso concreto, precisando las
condiciones del ejercicio del derecho y las prestaciones a las que es
acreedor el titular.
La función de suplencia no siempre presenta perfiles tan dramáticos, en
ocasiones, y sobre todo en Estados sociales más consolidados, la crea-
ción jurisprudencial es menos radical, aunque también muy llamativa.
Ocurre cuando los intérpretes, por lo general los jueces ordinarios, enla-
zan la norma infraconstitucional con la disposición de la ley fundamen-
tal que proclama el derecho; aquélla no pretendía desarrollar ésta, pero
el intérprete realiza el enlace para tutelar el derecho. Algo semejante ha
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acontecido en diversos países, entre ellos España, con el derecho al me-

dio ambiente: sin ley reguladora de sus contenidos los tribunales han po-
dido, sin embargo, reconstruir algunos de sus fragmentos para dar satis-
facción al derecho. Se ha interpretado la ley suponiéndola al desarrollo
tácito del derecho. Es otro tipo más atenuado de activismo.
Aquellos Estados que nunca consolidaron un Estado social o éste fue
débil, afrontan el riesgo de defraudar todo el énfasis promotor de sus
Constituciones. Los Estados sociales eficaces tienen otro tipo de pro-
blemas, los derivados de una situación —mundialización— que parece
imponer políticas públicas de retirada, abandonando muchos espacios, an-
tes ocupados por el Estado, al albur del mercado. Si para los países en
desarrollo el actual contexto mundial impide siquiera iniciar políticas
sociales, para los Estados desarrollados la obligación consiste justamen-
te en retirarse, dejar ámbitos antaño ocupados para su espontánea ges-
tión social. Cabe preguntarse si esta retirada puede afectar al núcleo
esencial del Estado social o si tal núcleo es indeclinable. La cuestión es
central porque aparece en escena el principio de no retroceso social: las
conquistas sociales que han ido configurando el Estado social no son re-
versibles, pues al constitucionalizarse la mejora permanente de las con-
diciones vitales de la que es responsable el Estado, su empeoramiento
resultaría directamente inconstitucional.
Los hechos parecen desmentir el argumento anterior, el Estado se re-
pliega y algunas de esas conquistas comienzan a estar en peligro, en el
sentido, al menos, de que pudiendo mejorar el bienestar, éste sin embar-
go no vendrá asegurado por el Estado. Es el modelo de Estado social
europeo el que está en peligro. En este escenario ¿podrían los intérpretes
supremos impedir el retroceso arguyendo que se niegan prestaciones an-
tes aseguradas? Todavía no hemos llegado a este punto, ya que los de-
rechos sociales, al estar constitucionalmente garantizados, no han sido
puestos frontalmente en entredicho —el costo electoral para la fuerza
política que tal cosa propusiera sería enorme— . Sí se intenta, con éxito
muchas veces, sustituir al Estado como directo prestador de servicios
para encomendar esa función a particulares quienes, bajo supervisión y
a veces también con financiación pública, prestarían el servicio corres-
pondiente. Aquí el intérprete supremo tiene poco margen para censurar
a la mayoría que tal decida pues no hay omisión en la prestación del
servicio sino traslado de su gestión.
DR. © 2001
Estas situaciones podrían ser, según que países, muy delicadas. Pién-
sese por ejemplo en una hipotética privatización de la compañía venezo-
lana de petróleos o en la propia Pemex mexicana. Tal medida exigiría la
reforma de las respectivas Constituciones y aun así subsistirían en mu-
chos dudas sobre su legitimidad.
La prestación pública de servicios siempre es onerosa para el Estado
y corremos el riesgo de que penurias sobrevenidas o políticas económi-
cas mayoritariamente respaldadas rebajen la calidad y cantidad de esos
servicios. ¿Hasta dónde los intérpretes supremos podrían impedir esta
rebaja? ¿Hasta un mínimo imprescindible? pero ¿cuál es ese mínimo? Es-
tas disyuntivas colocarían en difícil posición al intérprete que osara opo-
ner a la voluntad de la mayoría la obligación de mantener prestaciones
si el legislador deseara rebajarlas o suprimirlas. Las reducciones en las
prestaciones farmacéuticas decididas en algunos países europeos, entre
ellos España, son un ejemplo.
Otro asunto capital en la moderna interpretación constitucional es la
de la eficacia de los derechos fundamentales en las relaciones entre particu-
lares. Pedro de Vega ha escrito esclarecedoras palabras acerca de la
cuestión7 y también uno de sus discípulos, el colombiano Alexei Julio
Estrada.8 El planteamiento de esta problemática refleja una de las trans-
formaciones más profundas sufridas por el Estado de derecho en su paso
del Estado legislativo al Estado constitucional. Y nos pone ante los lími-
tes de la proyección de los valores constitucionales sobre todo el orden
jurídico.
Aquella concepción decimonónica, según la cual las relaciones entre
particulares presuponían la igualdad jurídica de sus protagonistas que
formalizaban su relación en un contrato donde se plasmaba la autonomía
de las respectivas voluntades, es ya reliquia histórica. La igualdad entre
las partes no era otra cosa, a menudo, que la fachada tras la que se ocul-
taba el predominio del más fuerte, cuya posición privilegiada forzaba a
la otra parte a pactar contra sus intereses. Esta impostura resultaba más
intolerable si, como ha venido ocurriendo, aparecían auténticos poderes
7 Vega, Pedro de, “ Dificultades y problemas para la construcción de un

constitucionalismo de la igualdad. El caso de la eficacia horizontal de los derechos
fundamentales” , Anuario de derecho constitucional y parlamentario de la Universidad
de Murcia, núm. 4, pp. 41 y ss.
8 La eficacia de los derechos fundamentales entre particulares, Bogotá,
Universidad Externado de Colombia, 2000.
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privados cada vez mayores. Y como el Estado constitucional se propone

realizar la igualdad sustancial para completar con ella la igualdad for-
mal, debía atemperarse ese predominio. El instrumento para acometer
tal objetivo lo brindaba la propia Constitución convertida ya en auténti-
ca norma jurídica: También en las relaciones entre particulares, y sobre-
manera en aquéllas entre poderes privados y ciudadanos del común, ha-
brían de hacerse valer los derechos fundamentales. En este acontecer la
interpretación constitucional jugó un papel estelar puesto que a ella se
debe la construcción objetiva de los derechos. Éstos son encarnaciones
de valor y deben hacerse valer por cualquier poder público y en cual-
quier situación en la cual un poder privado amenace el ejercicio de un
derecho fundamental. La construcción es grandiosa y no exenta de ries-
gos, el primero y capital: afectar al núcleo mismo de la libertad que se
manifiesta en la clásica autonomía de la voluntad. El segundo y no menos
importante: aherrojar aún más la libertad del legislador. Contra estos pe-
ligros nos previene Hesse9 y sus recelos están justificados pues la reali-
zación de la libertad frente a particulares toca los límites de máxima ex-
pansión de la lógica del Estado constitucional.
La superación, ya definitiva, de la clásica concepción de Jellinek de
los derechos públicos subjetivos con la consagración de la eficacia mul-
tidireccional de los derechos fundamentales plantea problemas que son
esencialmente privativos de la interpretación constitucional. Que el le-
gislador pueda terciar ordenando esa proyección es conveniente, pero,
en último término, acaba siendo asunto de la interpretación acomodar
las relaciones entre autonomía de la voluntad y realización entre particu-
lares de los derechos fundamentales.
Cuando en México se suscita, como gran cuestión del momento, la
revisión o la reforma de la venerable Constitución de Querétaro, es pre-
ciso tratar la problemática relación entre interpretación y reforma cons-
titucionales. Se ha sostenido que ha sido el fracaso de la interpretación,
entre otros factores importantes, lo que ha conducido a las innumerables
reformas sufridas por la Constitución mexicana. 10 Se puede contraponer
el ejemplo de Estados Unidos para ilustrar la adaptación de su Constitu-
ción de 1787 a los avatares del tiempo sin un número excesivo de refor-
9 Derecho constitucional y derecho privado, Madrid, Civitas, 1995.

10 En este sentido, una tesis doctoral presentada en la Universidad Complutense por
el mexicano Salvador Nava Gomar, Dinámica constitucional: entre la interpretación y
la reforma. La encrucijada mexicana, 2000.
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mas. Se concluye en preferir la interpretación —el método terapéutico—

a la reforma —la cirugía—. Sin duda la actuación de un poder de refor-
ma motorizado esteriliza cualquier intento de consolidar una interpreta-
ción constitucional apreciable. Para que ésta cuaje la Constitución debe
mantenerse inalterada en sus elementos esenciales, porque de lo contra-
rio no habría orientaciones de valor consolidadas y sin ellas la interpreta-
ción no es viable. La fórmula política de la Constitución marca su im-
pronta en la interpretación, pero también en la reforma cuando una y
otra tienen idéntica aspiración, conformarse a los principios constitucio-
nales. Si sucede lo contrario, el resultado será siempre su quebranta-
miento.
Se ha destacado, con razón, que la rigidez constitucional es la nota
definidora del Estado constitucional puesto que gracias a ella se asegura
la supremacía de la Constitución. Rigidez y justicia constitucional se
complementan. Mediante ambos mecanismos se defiende esa suprema-
cía que viene a sustituir a la soberanía popular. El principio político de
soberanía termina siendo sustituido por el jurídico de supremacía, invo-
cado, a veces, como soberanía de la Constitución. En realidad, el Estado
constitucional carece de poder soberano, pues éste desaparece luego de
haber actuado en el momento constituyente. Empero, como destaca el
profesor De Vega,11 el procedimiento de reforma constitucional suaviza
esa desaparición si prevé la reaparición del pueblo en la aprobación de
la reforma. Se trata, en suma, de una corrección política a la prevalencia
del principio jurídico de supremacía constitucional. Es cierto que el po-
der de reforma, para seguir siéndolo, no puede introducir alteraciones en
la Constitución que desfiguren sus elementos esenciales, la supralegali-
dad constitucional, a la que se refiere el profesor De Vega. Si lo hiciera
establecería un nuevo régimen político y, por tanto, una nueva Constitu-
ción. Pero nada habría que objetar a estos cambios, revolucionarios des-
de la ordenación constitucional superada, pero legítimos desde la pers-
pectiva democrática. Estaría actuando, sin más, el irresistible poder
constituyente. La reforma constitucional trata, no obstante, de evitar que
cada modificación formal de la carta magna se convierta en acto del po-
der constituyente; pretende combinar el principio democrático con el
principio de constitucionalidad.
11 La reforma de la Constitución y la problemática del poder constituyente, Madrid,

Tecnos, 1985.
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No deja en parte de sorprender que en Francia, donde mejor se elabo-

ró la teoría del poder constituyente (Sieyês), no se extrajera la conse-
cuencia: la rigidez constitucional. Acaba imponiéndose allí la lógica demo-
crática, según la cual la voluntad nacional siempre es igual a sí misma. Este
parecer que impregna toda la cultura jurídica europea sólo se transforma
bien entrado el siglo XX y en Francia perdura, en lo esencial, hasta los
años setenta.
En rigor, sólo puede haber interpretación de la Constitución si queda
clara la distinción jerárquica entre poder constituyente y poder constitui-
do legislativo, si como ocurrió históricamente en Francia, el constituyente
no es más que el Poder Legislativo de los días de fiesta, la interpretación
constitucional no tiene cabida, pues se funda en la supremacía de la
Constitución sobre la ley.
El caso mexicano es paradójico porque, siguiendo el modelo de Estados
Unidos, la Constitución presenta grandes dosis de rigidez. A pesar de ella,
las reformas han sido constantes. ¿Acaso ha ocurrido que el poder de
reforma, poder constituido al fin, ha actuado como auténtico poder cons-
tituyente de modo parecido a como siempre pudo actuar el Poder Legis-
lativo ordinario en Francia? El resultado ha sido en México, a mi parecer,
mucho peor, puesto que, a despecho de las previsiones constitucionales,
el presidente de la república se ha convertido en el artífice material de
esas reformas motorizadas. Si se cumplieron los procedimientos de re-
forma previstos, la voluntad política dominante fue la del presidente con
el apoyo del partido hegemónico. La reforma no actúo como válvula de
escape para el principio democrático, sino como instrumento de un es-
purio principio de supremacía presidencial. En este contexto, tampoco
podía prosperar una sólida interpretación constitucional. No era necesa-
ria, toda vez que la adaptación de la Constitución a la realidad deseada
por el presidente y su partido se hacía mediante reformas continuas de
la Constitución. Además, tal interpretación habría servido no tanto a una
voluntad democrática expresada en el momento constituyente o al tiem-
po de las reformas, sino exclusivamente a la voluntad presidencial.
Es deseable, sin duda, consolidar la fuerza normativa de la Constitu-
ción, acaso con su refundación a través de una última reforma que,
acentuando sus perfiles democráticos, impida en el futuro la usurpación
presidencial del procedimiento de reforma. Sólo entonces florecerá una
interpretación que cumpla la aspiración primigenia de la carta de 1917.
Lo que es urgente no es tanto reacomodar las relaciones entre Constitu-
DR. © 2001
ción y ley sino entre la primera y el presidente de la república. Se trata, en

definitiva, de que la eventual reforma abra la Constitución a su interpre-
tación en clave democrática. Una última reforma para acabar con las re-
formas motorizadas y terminar con la preeminencia del principio políti-
co presidencial, sustituido por el de supremacía constitucional.
Un postrero asunto me gustaría tratar en este trabajo: la integración
supranacional y su relación con la interpretación constitucional. Los
procesos de integración regional, algunos tan avanzados como el eu-
ropeo, deben encuadrarse en el más abarcador proceso de globaliza-
ción. Al respecto de la mundialización no voy a opinar aquí, me remito
a lo argumentado por el profesor De Vega al respecto,12 alertando contra
los peligros que este fenómeno entraña para los principios defendidos
por el Estado constitucional. No parece haber espacio en la mundializa-
ción para la interpretación constitucional pues no se dan las condiciones
materiales mínimas para su implementación. No ocurre lo mismo en los
procesos de integración supranacional donde hay espacio para, al menos,
proponer la proyección de los valores constitucionales, bien a través de
su formalización normativa, bien mediante su promoción con la inter-
pretación constitucional.
Se ha puesto de relieve (por Häberle, entre otros) la generalizada
apertura de las Constituciones europeas a la integración. Todas, y con
mayor intensidad las más recientes de aquellos Estados no incorporados
a la Unión Europea, contienen cláusulas previsoras de la integración.
Este tipo de disposiciones siempre establecen el procedimiento de inte-
gración y, en ocasiones, sus límites. Se ha ido consolidando un nuevo
poder constituido: el poder de integración cuyos procedimientos y con-
diciones de ejercicio no coinciden con ninguno de los demás poderes del
Estado. Hay ya un derecho constitucional de la integración, cuya exis-
tencia demuestra, en último término, que uno de los fines políticos del
Estado es la integración en una organización supranacional.
Sin entrar en las causas de ese prurito integrador, sobre todo europeo,
nos vamos a ocupar ahora de las consecuencias que tiene este fenómeno
en la interpretación constitucional.
Lo propio de la integración, desde el derecho constitucional estatal,
consiste en un autodespojamiento de poder político para transferirlo a la
12 “ Mundialización y derecho constitucional: la crisis del principio democrático en

el constitucionalismo actual” , Revista de Estudios Políticos, núm. 100, 1998.
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organización supranacional. Los cauces de esta operación varían de una

Constitución a otra porque la generalizada previsión integradora no vie-
ne acompañada hasta ahora de la homogeneización en los procedimien-
tos. Sin llevar a cabo una reforma constitucional, el ejercicio de compe-
tencias derivadas de la Constitución acaba correspondiendo a órganos no
creados por ésta. Esta colateral, aunque importante conexión funcional
entre poderes de integración y poder de reforma, termina aquí, puesto
que la integración no puede alterar el texto de la ley fundamental. Sin
embargo, los cambios en la asignación de poder introducidos por medio
de la integración, al materializarse, ya son indisponibles y no pueden ser
recuperados por el Estado, toda vez que esa formalización se produce en
un tratado suscrito con los demás Estados miembros de la organización
supranacional. El poder de reforma sí puede, en cambio, reformar lo an-
tes reformado, ya que al ejercerse se manifiesta sólo la voluntad estatal
y no en concurrencia con otras voluntades de otros Estados.
Como las consecuencias de la integración vinculan, claro está, al Es-
tado que pierde libertad, surgen controversias interpretativas respecto a
qué límites materiales pesan sobre el poder de integración. En algunas
Constituciones, como la Ley Fundamental de Bonn con el nuevo artícu-
lo 23, hay expresión más o menos acabada de aquello que la integración
no puede, bajo ningún concepto, comprometer. Se ha propuesto en la
doctrina europea, a la luz de las Constituciones más explícitas, que los
principios del Estado democrático y los derechos fundamentales no pue-
den ser puestos en entredicho. En definitiva, la interpretación del dere-
cho constitucional de la integración apuesta por salvaguardar los ele-
mentos caracterizadores de la esencia del Estado constitucional. Se ha
terminado, en efecto, con la interpretación introvertida de la Constitu-
ción, pero la apertura no equivale a autorizar una integración que se lle-
ve por delante la democracia y los derechos fundamentales.
Así planteada, la integración podría consistir simplemente en la crea-
ción de una organización cuya esfera de actividad —la meramente eco-
nómica— no despojara a los Estados integrantes de su poder en lo que
atañe a la preservación de la democracia y de los derechos fundamenta-
les. La experiencia europea ha demostrado que, abierta la integración y
profundizada, de algún modo se toca ese núcleo esencial. ¿Qué ocurre
entonces? Lo que con acierto prevé el artículo 23 de la Ley Fundamen-
tal de Bonn: la integración acaba generando un poder político cuya
organización puede ser o no respetuosa de la democracia y de los dere-
DR. © 2001
chos. Pretende la disposición alemana no sólo imponer límites materia-

les a la integración estatal sino —y esto es lo más importante— prede-
terminar el contenido del derecho comunitario, exigiéndole respeto por
los principios democráticos y por los derechos fundamentales. Desde el
derecho constitucional se está marcando el paso a la integración euro-
pea. La reforma constitucional alemana no es un hecho aislado, puesto
que varios tribunales constitucionales europeos, no sólo el alemán, han
venido observando la integración desde la óptica constitucional interna.
Se han proyectado así los principios del Estado constitucional sobre la
integración, tal y como, por lo demás, refleja la jurisprudencia del Tri-
bunal de Justicia de las comunidades europeas. Como es sabido, el tribu-
nal comunitario ha creado pretorianamente derechos fundamentales, so-
bre todo frente a las instituciones comunitarias. Se ha evitado, de esta
manera, la intervención protectora de los tribunales constitucionales na-
cionales cuya abstención sólo ha sido posible por la protección, equiva-
lente a la brindada por las Constituciones, de los derechos fundamenta-
les en el marco de las comunidades europeas. Desde los Estados se ha
azuzado, acaso involuntariamente, el activismo, muy creativo, del tribu-
nal comunitario, lo que, por un lado, disuade la indeseable intervención
estatal en la vida comunitaria y, por otro, evidencia la necesaria recrea-
ción de los valores esenciales del Estado constitucional en el ordena-
miento jurídico europeo.
¿Cabe hablar entonces de un derecho constitucional comunitario,
puesto que algunos de esos valores se han trasplantado a la esfera de la
Unión Europea? En parte sí y en parte no; sí porque los derechos funda-
mentales han sido paulatinamente protegidos; no pues no se han extraído
las consecuencias derivadas del principio democrático al organizar el
sistema institucional comunitario. El problema radica, como tantas veces
se ha denunciado, en la ausencia de un acto legitimador de naturaleza
genuinamente constitucional que sentara las bases de la Unión Europea.
Ésta se mueve todavía en un indefinido terreno de creación y recreación
convencional, mediante tratados internacionales, aprobados en cada Es-
tado por el respectivo poder de integración. La dinámica iniciada —am-
pliación de los espacios de poder de la Unión— avoca inexorablemente
a un replanteamiento en clave constitucional y democrática. Cuanto más
se dilate este replanteamiento, más tarde se resolverán las contradiccio-
nes creadas por la existencia de una organización supranacional no ente-
ramente constitucionalizada ni democrática, pero compuesta por Estados
DR. © 2001
democráticos. Una unión, sin cabal constitucionalización, no puede sus-

tituir definitivamente a los Estados democráticos que la integran. El úl-
timo servicio de éstos será forzar la proyección de sus principios esen-
ciales en la refundación de la Unión Europea. Mientras esto sucede, la
interpretación, ya en clave constitucional, que el Tribunal de Justicia de
las comunidades viene desarrollando se ha convertido en piedra angular
de la integración, porque sólo a través de esa interpretación y la de los
supremos intérpretes estatales ha sido posible encauzar y tolerar, desde
la perspectiva de los principios constitucionales, el fortalecimiento de la
Unión Europea.
IV. CONCLUSIONES
De este apresurado repaso de algunos de los problemas instituciona-

les, metodológicos y materiales de la interpretación constitucional, acaso
puedan extraerse algunas conclusiones acerca de lo que convenga evitar
y de lo que sea deseable conseguir con una correcta interpretación.
Debe evitarse la mitificación de la Constitución y permitir la acción
discrecional del legislador democrático. La Constitución es el marco,
amplio, donde la ley expresa la voluntad de la mayoría de cada momento.
Sólo así la Constitución contemporánea demuestra su carácter abierto,
preñada de valores cuya más o menos intensa realización ha de decidir
el legislador.
Al positivismo legislativo no puede suceder el positivismo jurispru-
dencial, contra el que alerta el profesor Pedro de Vega,13 porque este
último acaba siendo tan empobrecedor como aquél, con la agravante de
que la voluntad expresada en la ley, al cabo la voluntad de la mayoría,
es sustituida por la voluntad del órgano de control de constitucionalidad.
La interpretación tiene que servir para enmarcar la política, en democra-
cia determinada por la mayoría a través de la ley, no suplantarla.
Una interpretación constitucional democrática ha de empezar, justa-
mente, por salvaguardar el principio democrático en su cabalidad, incor-
porando la garantía de la alternancia y de los derechos. De lo que se
trata, pues, es de impedir el comportamiento antidemocrático del legis-
lador, no acotarlo al extremo de convertirlo en un autómata a las órde-
13 “ El tránsito del positivismo jurídico al positivismo jurispudencial en la doctrina

constitucional” , Teoría y realidad constitucional, núm. 1, 1998, pp. 65 y ss.
DR. © 2001
nes de un nuevo amo de la Constitución: el tribunal constitucional. La

tarea de éste es, sin duda, delicada, porque en un Estado constitucio-
nal de máximo control él queda exento de controles directos. Su res-
ponsabilidad, enorme, va en proporción a la central misión que se le
encomienda en la magnífica construcción del Estado contemporáneo.
DR. © 2001

Raul Canosa Interpretacion Constitucional

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www.juridicas.unam.mx https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv Libro completo en: https://goo.gl/cgWQUk

PROBLEMAS DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL

Raúl CANOSA USERA*

SUMARIO: I. Interpretación constitucional y dinámica democrática.

I. INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL Y DINÁMICA

El título de este trabajo me permite ofrecer un planteamiento muy lábil

* Universidad Complutense de Madrid.

Por añadidura, toda la teoría de la interpretación constitucional es

tuar desaparece. Toda voluntad, incluyendo la del legislador democráti-

la ley. En otras palabras, armonizar el principio de constitucionalidad

1 El sentimiento constitucional, Madrid, Reus, 1985.

chos, en especial los económico-sociales, y la abundancia de tareas im-

2 Gomes Canotilho, Constituçao dirigente e vinculaçao do legislador, Coimbra

y la separación de poderes. Hoy, actualizando la expresión, nos referi-

Cuando la Constitución resuelve en un plano normativo superior la

4 Il diritto mite, Turín, Einaudi, 1992.

chos, vinculando su interpretación de la legalidad a los jueces ordina-

II. MÉTODOS DE INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL

5 Interpretación constitucional y fórmula política, Madrid, Centro de Estudios

pios. Éstos eluden la interpretación silogística porque marcan orientaciones

6 Wolfe, Christopher, La transformación de la interpretación constitucional, Madrid,

tribunales constitucionales han respetado un amplio espacio para el le-

sos a las disposiciones de principios constitucionales que sólo a través

III. ALGUNOS SUPUESTOS PROBLEMÁTICOS

Todas las anteriores consideraciones se ponen a prueba en los supues-

No es momento de analizar todas y cada una de las situaciones posi-

para todos. Es el caso de la inmensa mayoría de las Constituciones ibe-

es la conocida de derechos fundamentales. En consecuencia, fundamenta-

en la necesidad de asegurar para todos las condiciones vitales que hagan

acontecido en diversos países, entre ellos España, con el derecho al me-

7 Vega, Pedro de, “ Dificultades y problemas para la construcción de un

privados cada vez mayores. Y como el Estado constitucional se propone

9 Derecho constitucional y derecho privado, Madrid, Civitas, 1995.

mas. Se concluye en preferir la interpretación —el método terapéutico—

11 La reforma de la Constitución y la problemática del poder constituyente, Madrid,

No deja en parte de sorprender que en Francia, donde mejor se elabo-

ción y ley sino entre la primera y el presidente de la república. Se trata, en

12 “ Mundialización y derecho constitucional: la crisis del principio democrático en

organización supranacional. Los cauces de esta operación varían de una

chos. Pretende la disposición alemana no sólo imponer límites materia-

democráticos. Una unión, sin cabal constitucionalización, no puede sus-

De este apresurado repaso de algunos de los problemas instituciona-

13 “ El tránsito del positivismo jurídico al positivismo jurispudencial en la doctrina

nes de un nuevo amo de la Constitución: el tribunal constitucional. La

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