HACIA LA RE-CENTRALIZACIÓN: A PROPÓSITO DE LA EXPEDICION DEL

NUEVO CODIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL,

AUTONOMIA Y DESCENTRALIZACION- COOTAD

RESUMEN:

En los Estados socialistas, en donde la centralización política es rigurosa, suele aceptarse

la descentralización para efectos administrativos. Sin embargo esta clase de Estados
convirtieron la descentralización en una figura retórica. Por ello Trujillo Muñoz considera,
entre otros motivos, que el “socialismo real” tuvo resultados desalentadores en esta
materia1.

Con base a esta premisa, el presente trabajo busca demostrar como desde la exposición de
motivos los redactores de este Código buscan desprestigiar el proceso de descentralización
y transferencias de competencias que operó en el país los últimos veinte años, que aunque
no terminó de implementarse en el país dado los pocos años de vigencia de la Constitución
de 1998, produjo resultados ciertamente alentadores en esta materia.

Este ensayo pretende además esclarecer que el proceso descentralizador vívido en el

Ecuador durante este tiempo, no redujo las funciones del Estado central a unas de carácter
mínimo, conforme lo demostraremos más adelante, ni mucho menos, el que se torne
necesario que el Estado Central “recupere los roles efectivos estatales”, ya que nunca los
ha perdido, por cuanto la mayoría de las competencias en materia de servicios públicos,
siempre han estado y siguen estando y estarán por lo menos en este gobierno, conforme se
puede colegir de una simple lectura de la Constitución y este Código, en manos del
Gobierno central.

En mi concepto este Código no es sino la culminación de un proceso re-centralizador y

mega-planificador, totalmente retardatario y desfasado con la historia contemporánea en
materia de organización territorial, ya que en la actualidad y desde hace más de medio
siglo, se privilegia al máximo la descentralización y las autonomías, por no decir que la
solución en este tema en el Ecuador, no pasa por robustecer el estado unitario y el
centralismo, sino volverlo un Estado federal, que es en donde la plurinacionalidad podrá
alcanzar su máximo esplendor y los indígenas una auténtica y efectiva reivindicación.2
1
Augusto Trujillo Muñoz: El ordenamiento territorial entre el derecho y la política. Siglo del Hombre
Editores. Academia Colombiana de Jurisprudencia. Bogotá, 2007, p. 39 y 40.
2
“La necesidad de ampliar y homogeneizar la legalidad democrática del estado plantea una paradoja frente a
la reciente emergencia y, en general, creciente reconocimiento de los derechos colectivos de diversas
minorías, sobre todo de los pueblos indígenas. En todos los países, incluso los del Noroeste, el contacto entre
la legalidad estatal y la cultura, identidad y legalidad de esos pueblos da lugar a severos problemas, que a
veces no admiten soluciones realmente satisfactorias para nadie. Pero, y mostrando alentadoramente que el
élan democrático de las últimas décadas de América Latina no ha sido puramente formal, recientemente
varios países han hechos avances importantes (al menos en contraste con el desconocimiento y la brutalidad
con que estos temas fueron tratados en el pasado) en el reconocimiento de la identidad y derechos de esos
pueblos”. Guillermo O´Donnell, Acerca del estado en América Latina contemporánea: diez tesis para
discusión. En el libro: “La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos.

1
I.- COMENTARIOS A LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.---

1.1.- En el numeral 2 de la exposición de motivos de este Código, se señala textualmente lo

siguiente:

“…la agenda de descentralización y autonomía planteada en los años noventa

conjugaba… una dinámica de transferencia de competencias del gobierno central a los
gobiernos locales, en la modalidad de una a una…Ante los negativos resultados de este
modelo en el campo económico, social, político, y en el desarrollo territorial equitativo, el
Ecuador ha emprendido una recuperación de los roles efectivos estatales necesarios para
impulsar el desarrollo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos…”.

Al efecto es importante realizar la siguiente puntualización:

En los últimos veinte años y en especial en la década de los noventa fue cuando menos
descentralización hubo en este país, es decir, en donde más se acentuó el centralismo3. En
primer lugar, porque el tema de la descentralización y de las autonomías no constaba en la
agenda de estos gobiernos y segundo, por cuanto estos temas recién se comenzaron a
discutir con algún nivel de seriedad en el Ecuador, a partir de la expedición de la Ley de
Descentralización en el año 1997 - ley que por cierto solo pudo ser utilizada por los
gobiernos locales a partir del año 2001 cuando se expidió su reglamento- y de las reformas
del año 2004 a la Ley Orgánica de Régimen Municipal hoy a actualmente derogada por el
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD).
¿Tenía pues el Gobierno central funciones mínimas en la década de los noventa, si para
finales del siglo 20 prácticamente no se habían transferido competencias a ningún gobierno
intermedio? ¿Se torna urgente y necesario que el Estado emprenda “una recuperación de los
roles efectivos estatales”, ya que los mismos fueron supuestamente transferidos a los
gobiernos autónomos descentralizados en los últimos 20 años? Las respuestas a estas
preguntas caen por la contundencia de los hechos: ni hubo descentralización y transferencia
de competencias a los gobiernos locales en los últimos 20 años, salvo honrosísimas
excepciones, ni el Estado ha perdido sus roles efectivos, por cuanto al no haberse
descentralizado el país, todas las atribuciones que se tenían y tienen para ejercer una
competencia como son la rectoría (fijación de políticas públicas) planificación, la
regulación, el control y gestión, nunca dejaron de estar en manos del gobierno central. En
consecuencia considero que no hay roles que se tengan que recuperar, ya que insisto, nunca
se perdieron y hoy al parecer se los quiere acrecentar exponencialmente con las famosas
“rectorías”4.
Contribuciones para el debate", PNUD, 2004, p. 183.
3
“La concentración del poder y de la administración en el gobierno central no permite atender los problemas
y las demandas de las provincias y regiones, a las que el gobierno regatea sus derechos marginándolas en la
atención de sus necesidades. Una ampulosa tecnoburocracia y el enjambre de instituciones capitalinas
empeoran las crónicas ineficiencias de la administración pública, la que, en razón de su distancia geográfica,
se enajena de los problemas del interior del país”. Osvaldo Hurtado Larrea, “Descentralización y Gobiernos
Municipales, Cordes, Quito, 1993, p, 14.
4
Según el Art. 116, se debe entender por rectoría: “La capacidad para emitir políticas públicas que orientan
las acciones para el logro de los objetivos y metas del desarrollo; así como para definir sistemas, áreas y
proyectos estratégicos de interés público en función de su importancia económica, social, política o ambiental.

2
1.2.- En el mismo numeral 2 al que hemos estado haciendo referencia se dice textualmente
lo siguiente:

“¿La recuperación y fortalecimiento del Estado implica consolidar las capacidades del
gobierno central en detrimento de los roles de los gobiernos autónomos
descentralizados? ¿Es posible construir un Estado fuerte con capacidades
reguladoras, planificadoras y a la vez descentralizadas y participativas?

Cabe afirmar que a mayor descentralización se requiere una mayor capacidad de

coordinar y articular las acciones y políticas estatales.

El proceso de descentralización y autonomía debe conjugarse en una amplia e integral

visión de una reforma democrática del Estado que articule…un profundo rediseño
institucional del Estado para recuperar su rol regulador y planificador, que ponga el
necesario control y dirección al mercado y la economía para que operen en función de
la sociedad…”

Respecto de estas inquietudes que se plantean es preciso advertir lo siguiente:

A) Una de las más grandes preocupaciones que escuché durante las distintas
socializaciones que hubo de este proyecto durante los meses de septiembre,
octubre y noviembre del año 2009, es que el gobierno central pretendería –bajo el
argumento que tiene que recuperar su rol regulador y planificador supuestamente
perdido en la década de los noventa (lo cual hemos demostrado que es falso ya que
no sólo que nunca los perdió sino que fue en esa época en dónde más se acentuó el
centralismo)- controlar y planificar de una manera desmedida y hasta asfixiante a
los gobiernos autónomos descentralizados. Al efecto es preciso aclarar algo. Es
incompatible que un Estado profundamente descentralizado y autonómico, pretenda
y busque planificar, controlar y regular todo lo vinculado a la esfera pública, sin
dejar espacio a la creatividad y a la innovación a los Gobiernos Autónomos
Descentralizados (GAD). Sí es incompatible con un Estado profundamente
descentralizado y autónomo, el tener como contra partida un Estado fuerte con
capacidades reguladoras y planificadoras. Y esto es algo elemental. A más
descentralización y autonomía, menos competencias de regulación control y
planificación debería tener el Estado Central, ya que esas facultades deben ser
asumidas íntegramente por el gobierno intermedio. Dicho en otras palabras,

Será nacional y corresponderá al gobierno central en el ámbito de sus competencias exclusivas, sectores
privativos y estratégicos. Los gobiernos autónomos descentralizados también ejercerán esta factultad
en el ámbito de sus competencias exclusivas y en sus respectivos territorios, bajo el principio de unidad
nacional. En todo caso, este artículo aún tiene que ser reformado según mi criterio, ya que – por error debo
entender- no se faculta a los GAD emitir políticas públicas en las competencias que le están siendo
conferidas en el propio COOTAD y en las nuevas competencias que vayan asumiendo por la vía del Consejo
Nacional de Competencias (CNC).

3
 mientras más competencias se transfieran a los gobiernos autónomos
descentralizados, menos necesidad tendría el Gobierno central de regular y
controlar. Es más, si entendemos cabalmente la figura de la descentralización, que
no es otra cosa que es transferir competencias que están arraigadas en el gobierno
central, para traspasárselas a los gobiernos intermedios, no se termina de entender
cómo podemos a la vez tener un estado robusto, lleno de tecno-burocracia,
planificador, controlador y regulador, y por otro lado gobiernos intermedios, con
una escaso espacio para la planificación, la regulación, la gestión, el control, la
innovación, la creatividad y el establecimiento de políticas públicas. O es lo uno o
es lo otro, pero ambos sistemas son incompatibles, sencillamente opuestos. En
definitiva, lo que se pretende aprobar según mi criterio es un modelo inexistente en
otras partes del mundo, en el cual se quieren forzar los conceptos: tener un Estado
central obeso, mega-planificador y controlador vía rectorías, pero a la vez
supuestamente descentralizado y autonómico. En mi criterio, un proceso serio, real
y creíble de descentralización con profunda vocación autonómica, debe pasar por
establecer en la Constitución y en el COOTAD que los GAD puedan ejercer sin
restricciones todas las facultades de rectoría, planificación, regulación, control y
gestión respecto de las competencias exclusivas constitucionales que les han sido
asignadas, así como de las que se les confieren vía COOTAD y de las nuevas que
se asuman en el transcurso del tiempo. Lo que se plantea en este Código, cuando se
hacer referencia a la descentralización y las autonomías, es simplemente retórica.

B) Como nos dice Augusto Trujillo Muñoz: “existen dos vías para la adopción de un
Estado regional o autonómico: una desde el centro, para la cual sigue siendo válida
la visión monista del derecho; otra desde la periferia, que reclama el reconocimiento
de los pluralismos jurídicos, desde los cuales se combinan la autonomía territorial y
la asimetría institucional. Aquélla supone que el Estado, desde la cima de la ley
nacional, debe establecer unas relaciones ordenadas jerárquicamente entre el centro
y la periferia. Ésta, como en la frase de Borges, supone que el Universo es una
esfera cuyo centro está en todas partes y la circunferencia en ninguna. La primera
está consagrada en los artículos 306 y 307 de la Constitución Colombiana que
adopta unas fórmulas de aplicación gradual, sustentadas principalmente en acuerdos
políticos de cúpula desde las que fluye, hacia abajo, la nueva organización
institucional. La segunda supone un proceso inverso, de abajo hacia arriba, y
surge de procedimientos vinculados a la deliberación ciudadana….La tesis que
acoge, defiende y promueve este libro, es, naturalmente la segunda.5

1.3.- Otro de los temas discutibles en la exposición de motivos del COOTAD es el

relacionado con la creación de regiones:

“…De este modo, podrá existir un nivel intermedio de gobierno, que posibilite contar
con un Estado fuerte y policéntrico. La escala territorial regional viabiliza y potencia la
generación de procesos de desarrollo económico local, que con adecuados niveles de
5
Democracia y Territorio: el ordenamiento territorial entre el derecho y la política. Siglo del Hombre
Editores. Academia Colombiana de Jurisprudencia. Bogotá. 2007, p. 22 y 23

4
planificación y articulación de escalas pueden permitir un mayor equilibrio territorial en
el país…”

Y sostengo que es discutible por las siguientes razones:

A) La incorporación como nivel intermedio de gobierno a la región, es quizás uno de

los más grandes desaciertos que se cometieron en la Constitución de Montecristi del
2008, en primer lugar por cuanto la regionalización es totalmente ajena a la
tradición ecuatoriana que está más bien familiarizado con el gobierno provincial y
local6; y, quizás lo más importante, por cuánto significará que comenzarán a recibir
fondos de los ingresos permanentes y no permanentes del presupuesto del gobierno
central, en detrimento del resto de GAD. Y esto es fácil de demostrar, si entran
más actores a participar del presupuesto del gobierno central, sin aumentar los
porcentajes de los ingresos permanentes y no permanentes, es obvio que el resto de
GAD comenzarán a recibir menos de lo que recibían antes.

B) Ahora bien, el COOTAD, como obvia consecuencia de lo dicho anteriormente,

estableció que los GAD participarán del 21% de los ingresos permanentes y del
10% de los no permanentes, lo que significaría que los GAD, a pesar de la inclusión
de las regiones, parecería que van a recibir más de lo que habían venido recibiendo
a esta hora (15% y 5% respectivamente). No obstante y en mi concepto de forma
inconstitucional, se establece a través del Art. 193, un “modelo de equidad
territorial” para esta asignación y distribución de recursos. Y decimos que es
inconstitucional por cuanto el Art. 271 de la Constitución por una parte establece
que: “Los gobiernos autónomos descentralizados participarán de al menos el
quince por ciento de ingresos permanentes y de un monto no inferior al cinco
por ciento de los no permanentes correspondientes al Estado central, excepto
los de endeudamiento público. Las asignaciones anuales serán predecibles,
directas, oportunas y automáticas, y se harán efectivas mediante las
transferencias desde la Cuenta Única del Tesoro Nacional a las cuentas de los
gobiernos autónomos descentralizados. Es decir no fija en ningún momento la
aplicación de “modelos de equidad” en la participación de estos recursos; y, por otra
por lo dicho en el Art. 272 de la misma Constitución, que nos indica que: “La
6
Esta misma posición la comparte Roberto Viciano Pástor, en su artículo: “Algunas consideraciones sobre la
organización territorial del Estado”, cuando nos dice: El constituyente del 2008 no ha procedido a la
simplificación de la compleja estructura diseñada por la Constitución de 1998 que se mostraba inadecuada
para un país con escasos recursos y con graves problemas de funcionamiento administrativo. Pues resulta
evidente que una multiplicación de instancias de gobierno encarece el coste del funcionamiento del Estado y
dificulta la gestión pública por la yuxtaposición de administraciones a las que el ciudadano debe recurrir
para resolver sus problemas, las cuales muchas veces acaban colisionando entre sí y, fruto de la
descoordinación, no resuelven las necesidades sociales. Pero no solo se ha simplificado el modelo sino que
se ha aumentado su complejidad al añadir la posibilidad de generar un nuevo nivel de gobierno regional. En
mi opinión, la regionalización no era una de las prioridades políticas más sentidas por el pueblo
ecuatoriano. Ha sido una creación más académica que social o popular…La generación de un modelo
regional auto configurado desde la voluntad de las provincias limítrofes y con una legitimidad democrática
autónoma del Estado incluso podría conducir a agravar algunos de los problemas que se querían combatir,
pues los criterios identitarios de las población pueden no coincidir con los tecnocráticos del Estado…”. La
nueva Constitución del Ecuador. Estado, derechos e instituciones. Universidad Andina Simón Bolívar,
Corporación Editora Nacional. Quito, 2009, p. 106 y 107.

5
 distribución de los recursos entre los gobiernos autónomos descentralizados
será regulada por la ley…”. Es más si leemos con detenimiento lo mencionado
en el Art. 193 antes mencionado cuando reseña : “Para la asignación y distribución
de recursos a cada GAD se deberá aplicar un modelo de equidad territorial en la
provisión de bienes y servicios públicos…”, podremos apreciar que se vulnera la
Constitución cuando se establece que este “modelo” se debe aplicar también para la
asignación de los recursos, lo cual es improcedente por cuanto, en el supuesto
jamás admitido que se pueda aplicar el tan famoso “modelo”, sería solo para la
distribución de los recursos, como textualmente nos lo indica el Art. 272 de la
Constitución.

C) Otra inconstitucionalidad según mi criterio del Art. 193 del COOTAD viene dado
por los 5 criterios que se establecen para la asignación y distribución de los
recursos permanentes y no permanentes del Estado Central, cuando la Constitución
sólo establece 3 en el Art. 272, y solamente para la distribución de los mismos no
para la asignación.

D) Finalmente, el argumento que a través de un Estado regional se conseguirá un

Estado fuerte y policéntrico7 no se termina de comprender. Si por una parte
entendemos que añadir más niveles intermedios aleja aún más la posibilidad que el
Gobierno central se acerque de una manera más eficaz a los gobiernos locales y a
las juntas parroquiales, es ciertamente desconcertante que en vez de buscar este
acercamiento de una manera efectiva y real (el federalismo claramente es una
solución a esta inquietud8), lo que se estableció en cambio fue otro nivel de
gobierno intermedio, en principio con una finalidad al parecer más
desconcentradora que autonomista o descentralizadora

1.3.- Para finalizar este análisis de la exposición de motivos, es preciso comentar la

conclusión final que dice lo siguiente:

“La agenda de la descentralización y de la autonomía no puede estar reservada a

planteamientos de un Estado mínimo o a reivindicaciones políticas exclusivas de sectores
que tienden a la conservación del status quo”.

7
La palabra policéntrico no existe en el diccionario de la Lengua Española. En todo caso, como hemos
demostrado anteriormente, resulta dogmáticamente un contrasentido promulgar un estado fuerte y a la vez
policéntrico. O se parte de la idea de un Ecuador divido en regiones manejado desde el gobierno central
obeso, mega planificador y regulador, o proclamamos un Estado regional que se regule desde la periferia
como reclaman los municipios con amplias facultades de regulación, control, gestión, planificación y rectorías
en poder de los GAD. En esta segunda teoría se incardinaría el policentrismo, no en la primera. De ahí que
se tenga que corregir esta tesis que se sostiene en la exposición de motivos, ya que es contradictoria por decir
lo menos.
8
“ El Estado federal es aquella formación estatal que a través del reparto de poder entre la instituciones
centrales y de los Estados miembros, con base en sus respectivas Constituciones, promueve la
integración de las diferentes entidades territoriales, respetando su diversidad, y observando la
imprescindible unidad estatal”. Esther Seijas Villadongos, en su Estudio introductorio del libro: “Sistemas
Federales Comparados”. Ronald L. Watts, Marcial Pons, Madrid, 2006, p. 29

6
Jamás ha sido la intención de los gobiernos municipales el buscar que el Estado sea
mínimo. A lo largo del análisis realizado a la exposición de motivos hemos podido
demostrar que salvo honrosas excepciones, el Estado central ha conservado la inmensa
mayoría de las competencias y de las facultades que dimanan de estas y lo que es inaudito,
sin revelar ningún cambio importante en cuanto a índices de eficiencia y de eficacia. En
otras palabras, es una falacia que el Estado central haya desaparecido a favor o en
beneficio de los gobiernos locales.

Ahora bien en cuánto a que la agenda de descentralización y de las autonomías no puede

estar reservada a planteamientos de reivindicaciones políticas exclusivas que busquen el
status quo, debemos compartirlo plenamente. Lamentablemente la exposición de motivos
no precisa que sectores tienden a esta conservación ni explica cual es este status quo, por
lo que dificulta entrar a cuestionar tal aseveración, por su vaguedad.

En definitiva, es lamentable que esta haya sido la exposición de motivos que sirvió de base
para la aprobación de este Código, ya que contiene incorrecciones ortográficas y
dogmáticas cuando se hace referencia a un Estado fuerte y a la vez policéntrico, así como
falacias, como aquellas que sostiene que el Estado central se ha debilitado en beneficio de
los gobiernos locales desde los años noventa. Debió buscarse en definitiva una redacción
que resuma objetividad y veracidad, no resentimientos y falsedades.

Dr. Andrés Ortiz Herbener

Catedrático Derecho Municipal y de la Maestría de Derecho Administrativo
Universidad Católica de Santiago de Guayaquil