MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA

ASIGNATURA : DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNOS

LOCALES

PROFESOR : Mgr. Víctor Raúl Reátegui Paredes.

CICLO : SEGUNDO CICLO

TEMA : LA DOCTRINA DE LA
DESCENTRALIZACIÓN

GRUPO : 2

INTEGRANTES : CHUNG VERGARA, JORGE AUGUSTO

DÍAZ LINARES, JOSÉ LUÍS
HERRERA PEREA, CARLOS MANUEL
LOPEZ PEREA, JHEAM CARLOS
MOZOMBITE MANUYAMA, JANTER

IQUITOS
2020
 INTRODUCCIÓN

Los grandes analistas de nuestra realidad nacional coincidieron en caracterizar a

nuestro país como históricamente centralista. Por ello, a lo largo del proceso nacional,
el descentralismo formó parte de casi todos los proyectos políticos que se hicieron
desde el poder.
Por diversas razones de orden estructural no llegaron a concretarse, pero crearon la
conciencia que la descentralización, era necesaria.
Desde nuestro inicio se ha comenzado a perfilar un nuevo mapa de la institucionalidad
nacional, articulando la participación de millones de peruanos en el quehacer nacional.
El proceso iniciado es complejo y está plagado de dificultades en su ejecución, pues
cuando se trata de entregar poder, los sectores beneficiarios del mismo se resisten a
descentralizar, mientras que los gobiernos descentralizados perjudicados por el
histórico centralismo del país desearían que el proceso se hiciera de inmediato. Sin
embargo, lo logrado en últimos años, ha cambiado el rostro del Perú y parcialmente el
de la provincia peruana, iniciándose así un proceso que creemos es irreversible.
Los gobiernos regionales de departamento, elegidos democráticamente, superando
problemas iniciales, se constituyen en organismos que están desarrollando y
conduciendo múltiples planes y proyectos en cada uno de sus departamentos,
favorecidos por los incrementados recursos presupuestarios, el canon, el apoyo estatal
y por las más de 122 funciones sectoriales que serán transferidas a ellos por los
distintos sectores de un total de 185.
INFLUENCIA DE LOS ANTECEDENTES REGIONALES Y LUCHAS PARA BUSCAR
LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ.

CAPITULO I

1.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

En 1821 San Martín transformo las intendencias en departamentos y los partidos en

provincias. Pero solo con la constitución de 1823 cambiaron los criterios y la legislación
para la demarcación territorial. En esta constitución se adaptaron al Perú las juntas
departamentales, ya vigentes en Europa, que dada su inspiración liberal otorgaban
atribuciones más o menos amplias a los organismos locales y Regionales.

A partir de entonces la historia de la regionalización del Perú, si existe alguna, será la

de intentos de demarcación territorial a priori, creando y cambiando los límites y las
instituciones regionales de control administrativo y político.

Hagamos una breve síntesis de los principales intentos de descentralización y de

regionalización hechos por los diferentes gobiernos:

La constitución de 1828, adopto un sistemas de juntas departamentales como

gérmenes de futuros parlamentos federales, otorgándoles atribuciones de orden
político administrativo, eclesiástico, y judiciales; Dentro de cada territorio
departamental con el objeto de limitar la influencia del poder central, especialmente
en lo administrativo. El intento se truncó dado que no sé previo una descentralización
económica.

Una ley de 1873 restableció los consejos departamentales y municipales, con algunas
atribuciones para administrar la economía de los departamentos provincias y distritos.

Después de la guerra con Chile y bajo la forma de una ley 1880, se trató de realizar una
descentralización, sobre todo fiscal de manera tal que los impuestos recaudados en
cada zona fueran utilizados en provecho de la misma zona.

La constitución de 1919 crea los congresos regionales con el objeto de promover el

desarrollo regional y local. Además promueve la división transversal del país aunque
sin fundamentación práctica.

La constitución de 1923 establece nuevamente los consejos departamentales en los

lugares que la ley señala reconociéndoles autonomía administrativa y económica.

Como se observa todos los cambios antes mencionados concuerdan con el largo
debate sobre el centralismo y descentralismo, comprendido básicamente en sus
aspectos administrativos. Las sucesivas transformaciones de juntas en consejos, en
congresos departamentales, tuvieron como escenario territorial la demarcación y
reconocimiento de los límites territoriales de cada departamento y sus respectivas
subdivisiones como las que tenemos actualmente.

Por ello señalamos que la descentralización fue una oferta política que propusieron
todos los partidos políticos y movimientos que participaron en las pasadas elecciones
generales por lo cual el actual gobierno constitucional tiene el compromiso ineludible e
impostergable de impulsar este proceso en razón de importantes fines y objetivos que
representan para el desarrollo y bienestar general de la Nación.

Cien años más tarde el problema no había cambiado en lo más mínimo, y, en todo
caso, se había agravado. "Uno de los vicios de nuestra organización política es,
ciertamente, su centralismo", palabras celebres dadas con claridad por el genial José
Carlos Mariátegui en la década de los años 20, en su famosa obra "Siete Ensayos de la
Realidad Peruana"

Ya en esa época el crecimiento de la capital era el centro de encendidos debates y

serias preocupaciones; no obstante, el censo de 1920, había reportado una población
que "apenas" llegaba a 230.000 habitantes es decir, tenía el tamaño y población de
uno de los distritos más chicos de la Lima actual . En el debate de entonces, los más
optimistas es decir, los más "centralistas", los más ilusos, los más equivocados,
auguraban a la ciudad un fantástico porvenir. No se equivocó en cambio Mariátegui,
que, apoyado en sólidos razonamientos y contrastaciones, advirtió las debilidades
intrínsecas de Lima y del centralismo. Ni se equivocaron todos aquellos que en las
décadas siguientes volvieron a insistir en las debilidades de la ciudad.

1.2 FORMULACION DEL PROBLEMA

1.2.1 Problema general

¿Cómo influyeron los antecedentes regionales y luchas para buscar la
descentralización en el Perú desde 1821?
Problemas específicos
1. ¿Cuál es la relación que existe entre los antecedentes de las luchas regionales y el
proceso de descentralización en el Perú en el período 2019?

2. ¿Qué efecto tiene en las regiones los procesos de descentralización como

consecuencia de las luchas emprendidas hasta el período 2019?

1.3 Objetivos del Estudio

Objetivo General
Determinar la relación que existe entre los antecedentes regionales y luchas para
buscar la descentralización en el Perú desde 1821.
Objetivos Específicos
1. Analizar la relación entre los antecedentes de las luchas regionales y el proceso de
descentralización en el Perú en el período 2019.

2. Determinar el efecto que tiene en las regiones los procesos de descentralización

como consecuencia de las luchas emprendidas hasta el período 2019.

1.4 Justificación del Estudio

Desde tiempo atrás, los estados que imperaron en el Perú buscaron la descentralización y
para ello dividieron el territorio en regiones, con miras a organizar mejor el espacio
territorial; y que esto a su vez permita un desarrollo integral. En razón a ello se han
planteado en la actualidad varios modelos de regionalización, basado en criterios
geográficos, económicos, políticos, históricos y geopolíticos. Lo que se debe tener en
cuenta es que el modelo que se asuma debe ser producto de un enfoque multidisciplinario
y que cada región goce de autonomía en beneficio de su propio desarrollo. Se define como
región a las unidades territoriales geoeconómicas, con diversidad de recursos naturales,
sociales e institucionales, integradas, histórica, económica, administrativa, ambiental y
culturalmente, que comportan distintos niveles de desarrollo, especialización y
competitividad productiva, sobre cuyas circunscripciones se constituyen y organizan
gobiernos regionales.
La regionalización es una alternativa para descentralizar el país. Consiste en una forma de
organización democrática que tiene por objetivo fundamental la búsqueda del desarrollo
integral del país. Con esta finalidad, se busca crear instancias intermedias de gobierno que
ejerzan poder con autonomía política, económica y administrativa en cada jurisdicción,
dentro de un gobierno unitario, representativo y descentralizado, según la Constitución.

II. MARCO TEORICO

2.1 ANTECEDENTES

Según las consultas realizadas en diferentes fuentes públicas nos han permitido
obtener referencias a la existencia de una aproximación similar a la que se ha
propuesto este trabajo.

2.1.1 El pensamiento político

El pensamiento político como todo pensamiento es una capacidad humana, y en este

caso exclusiva de este animal racional, al que además Aristóteles calificó de animal
político, portador de ciertas habilidades del pensamiento como la de percibir el bien y
el mal, distinguirlos, formar ideas, y expresarlas lingüísticamente.
Eso es en esencia el pensamiento político, el del hombre que vive en sociedad,
conformada en un Estado, y busca para él, la mejor forma de gobierno y
administración para lograr el bien común.

El pensamiento político es un pensamiento de medios y de fines, de estrategias, de

críticas fundadas, que se ejerce por parte de quien detenta el poder, para encaminar
su actuación a los fines previstos; y por parte de quienes son oposición para controlar
que no se desvíe en su propósito.

Es un tipo de pensamiento libre, en la búsqueda del mejor camino para todos, y por
ello difieren de una persona a otra los medios e incluso los fines pretendidos. No es lo
mismo el pensamiento político de la antigüedad griega, que el de Maquiavelo o el de
Marx, pero coinciden en que todos tratan de conformar el mejor estado posible.

Quien posee un pensamiento político, sabe escuchar, ver las carencias y necesidades
de su pueblo, pero no se queda en ello: piensa una idea, la comunica, indaga en los
medios con que cuenta, los organiza y selecciona, los organiza en base a la idea, los
reorganiza cuantas veces sea necesario, escucha las críticas, repiensa su accionar, y
finalmente ejecuta la acción.

Actualmente el pensamiento político es visto como inmoral, corrupto, y más inclinado

a satisfacer los propios intereses que los colectivos. Sin embargo el error radica en
creer que esas personas merecen llamarse políticos, pues su pensamiento no es
político, sino egoísta y mezquino, y en ciertos casos, hasta antijurídico.

2.1.2 Formas de Gobierno

Tanto en términos funcionales el papel del gobierno en el sistema político, como

estructurales las estructuras a través de las cuales se ejerce el gobierno en un sistema
político, las formas de gobierno designan en la democracia el parlamentarismo o el
presidencialismo y sus variantes. Es decir, la centralidad del sistema político
democrático en el parlamento o en el presidente.

Otras formas de gobierno, sean enfocadas desde el punto de vista de quién lo ejerce o
en beneficio de quién uno, pocos o todos, o sean visualizadas como totalitarismos,
autoritarismos o dictaduras de diferentes denominaciones, o gobiernos de partido
único, no son objeto de este apartado.

2.1.2.1 Origen

El origen de las formas contemporáneas de gobierno democrático son por una parte,
las monarquías y por otra el republicanismo. Las monarquías europeas pasan del
ejercicio del poder absoluto a la monarquía constitucional y luego, a la monarquía
parlamentaria.

En su estadio más avanzado, la monarquía parlamentaria depende de dos polos

autónomos de legitimación que coexisten: monarquía y parlamento. El monarca es
designado de acuerdo a unas reglas de sucesión y el parlamento es elegido por otras
normas; el primero mantiene ciertas prerrogativas, como jefe de Estado y respecto a la
constitución o disolución del gobierno, formal o real, y el segundo se elige para
ejecutar un programa de gobierno, controlar los recursos financieros y elaborar la
legislación. La primacía del gobierno está en el canal electoral parlamentario y el
gobierno se ejerce por la mayoría parlamentaria. En los países donde no hay
monarquía y el régimen es parlamentario, existe un jefe de Estado, elegido
popularmente o designado por el parlamento.

El republicanismo surge de las doctrinas enciclopedistas del siglo XVIII, la Revolución

Francesa y la Independencia norteamericana. Se basa en la separación de poderes y la
soberanía popular.

En el republicanismo, el gobierno lo encabeza el presidente elegido directamente a

través del voto o indirectamente por un colegio electoral también dependiente del
sufragio. Ejerce simultáneamente la jefatura del Estado y del gobierno. Es elegido por
un periodo determinado. El parlamento es un poder independiente del ejecutivo, que
no se ocupa del ejercicio directo del gobierno sino que lo controla, tanto en lo
financiero como en lo legislativo y político.

El prototipo tradicional de la monarquía parlamentaria es el Reino Unido, aunque

también podrían ser Dinamarca, Noruega y Suecia; del presidencialismo, los Estados
Unidos de América y en su forma mixta de republicanismo parlamentario, la Francia de
la V República (más inclinada al presidencialismo) o la Alemania de posguerra (más
definida por el parlamentarismo).

La importancia de estos modelos radica en servir de punto de comparación para

delimitar las formas de gobierno de las excolonias británicas, del presidencialismo
latinoamericano o de las repúblicas europeas.

2.1.2.2. Características

A. El gobierno parlamentario

Se cimenta en una dinámica que cubre su origen, su desempeño y su disolución

de acuerdo a las mayorías. Así, los gobiernos parlamentarios surgen de las elecciones:
el partido mayoritario en las urnas, o una coalición de partidos, al formar mayoría en el
parlamento designa al primer ministro o el jefe del Estado encarga a la cabeza de la
mayoría formar un gobierno. Después del voto de confianza del parlamento al
gobierno, que es un voto formal con diferentes variaciones de acuerdo a las
tradiciones de los países, se desarrolla el gobierno, compuesto generalmente de
miembros del mismo parlamento que son nombrados como ministros y altos
funcionarios.

El gobierno puede cesar por una de tres causas: porque el parlamento le retire
su confianza, o sea porque pierde la mayoría del apoyo con que contaba al ser
constituido; porque el gobierno pida al jefe del Estado que disuelva al parlamento en el
momento en que éste no le otorgue su confianza al gobierno o decrete, si tiene esta
atribución, la disolución del parlamento, o para convocar nuevas elecciones en la
esperanza de obtener una nueva mayoría que apoye al gobierno.

Si el sistema es bicameral, ordinariamente la designación del gobierno es tarea

de una cámara, la de origen más democrático. Así, en Gran Bretaña la Cámara de los
Lores no participa en la designación del gobierno, que es tarea de la Cámara de los
Comunes. Pero existen excepciones: en Bélgica, Italia y Suiza el gobierno surge de la
reunión de ambas cámaras.

El parlamentarismo depende del sistema de partidos y del sistema electoral:

ambos están orientados a lograr una bancada mayoritaria en el parlamento que se
elija, suficiente para formar un gobierno. Por eso, el sistema de partidos tiende a
favorecer el bipartidismo, de tal manera que haya un partido triunfador que constituya
gobierno y uno opositor, que haga el contrapeso, sea alternativa y busque acceder al
poder. En los sistemas multipartidistas, la mayoría se logra por medio de coaliciones de
partidos, en las cuales usualmente hay uno o dos partidos fuertes que encabezan las
coaliciones y logran hacer gobiernos estables y duraderos, como en los países
escandinavos; pero otras veces la debilidad de las coaliciones se vuelve endémica y la
inestabilidad gubernamental produce fenómenos como la República de Weimar, la IV
República Francesa o algunos periodos en Italia.

Para facilitar el bipartidismo, el sistema electoral suele ser de circunscripciones

uninominales a la mayoritaria de una o dos vueltas, de tal manera que los escaños se
dividan entre dos opciones. El líder del partido mayoritario es llamado a formar el
gobierno, y el partido impone su programa en el legislativo y en el desempeño del
gobierno, mientras la oposición trata de volverse mayoría, de obstaculizar al gobierno
y de proponerse como recambio, inclusive con la organización de un “gabinete en la
sombra” para prepararse a gobernar. El modelo inglés, denominado de Westminster o
de gabinete, se sostiene en criterios de política de adversarios que compiten en
elecciones. Se sostienen o buscan el poder, en un gobierno de gabinete conseguido
por mayorías y en la posibilidad de alternancia. El primer ministro ostenta un triple
liderazgo: del gobierno, de la bancada mayoritaria y del partido triunfador, con lo cual
responde por la orientación del gobierno, la obtención de la mayoría en el parlamento
y el sostenimiento del partido que lo llevó al poder.

El papel del soberano o del jefe del Estado en las monarquías parlamentarias o
en las repúblicas parlamentarias, ha ido descendiendo, de tal manera que hoy es muy
relativo. Al monarca o al jefe del Estado se les conserva el rol de signo de la unidad
nacional y de su continuidad histórica, de representación internacional y de
intervención en la defensa, pero no interfieren la voluntad popular manifestada en las
urnas para constituir los gobiernos, su función es procedimental o notarial en lo
formal, pero indudablemente le aporta al proceso una legitimidad: sea la de la
monarquía o la del jefe del Estado elegido popularmente.

En algunos casos, el soberano o el jefe del Estado no interviene en la

designación del gobierno, sino que ésta es tarea del parlamento mismo (Japón e
Irlanda) o de un órgano del parlamento (Suecia).

Aunque generalmente se considera que el método de elección de

circunscripciones uninominales a la mayoritaria es el propio de los regímenes
parlamentarios porque favorece la eficiencia del voto con el objetivo de lograr
mayorías que formen gobierno, se dan excepciones, como en Alemania. En dicha
república se usa el sistema de elección proporcional personalizada, que combina listas
cerradas bloqueadas con voto directo en circunscripciones uninominales. Así, cada
estado elige simultáneamente la mitad de representantes al parlamento federal por
listas, mediante el método D’Hondt, y la otra mitad por mayoría relativa uninominal a
una vuelta. Cada elector puede votar por ambas opciones libremente, cambiando de
partido si le parece. Se favorece a los partidos sobre los independientes, de tal manera
que se busca tanto la representación de las diversas opiniones como el conseguir una
mayoría para gobernar; para conseguirlo, además, se concede una prima que es una
sobre representación al partido mayoritario, aunque con ello se aumente el número de
curules en el parlamento.

En Alemania la selección del canciller depende del parlamento, no del

presidente. Para elegir al canciller se pueden seguir tres vías: a propuesta del
presidente quien propone al nominado por el partido ganador, por mayoría absoluta
de la Dieta Federal, sin debate previo; por iniciativa de la Dieta se elige canciller por
mayoría absoluta; si no se consigue canciller por los métodos anteriores, entonces se
elige por mayoría simple, en cuyo caso el presidente puede encargarle el gobierno o
disolver la Dieta. Para terminar un gobierno, existe la “censura constructiva” para
independizar al parlamento de las crisis de gobierno, de tal manera que si se le quita la
confianza al canciller actuante simultáneamente se debe escoger otro canciller. Así
solo se afecta al canciller sin destituir al resto de ministros federales, lo que debe
hacerse en una sola votación y después de una meditación del parlamento.
 España también utiliza para la elección del Congreso de Diputados el método
proporcional en circunscripciones plurinominales, con una barrera y un número
establecido de escaños por circunscripción, donde los escaños se adjudican por el
método D’Hondt, y con listas cerradas y bloqueadas. Como las coaliciones se permiten
a nivel de las circunscripciones, y se combinan escaños fijos (dos por circunscripción) y
dependientes del número de habitantes, la representación en el congreso es el
resultado de múltiples factores, sumatorias, partidos y juegos autonómicos. La
formación del gobierno se perfecciona por alianzas post electorales en el Congreso si
no resulta de una clara mayoría electoral.

El rey es quien propone la persona para presidente del Consejo de Ministros,

luego de consultar a los delegatarios de los grupos parlamentarios y por encima del
presidente del Congreso. Luego el Congreso de los diputados elige al presidente del
Consejo, por mayoría absoluta (o simple en segunda votación) y con voto de confianza
al programa político del gobierno entrante. Para reemplazar el gobierno también rige
la censura constructiva; el jefe de gobierno puede disolver las Cortes, si no se elige
simultáneamente un reemplazo del presidente del Consejo. (Bobbio Norberto, 1995)

B. El gobierno presidencialista

En el presidencialismo, una sola persona o en fórmula con el vice-presidente

elegida directamente por el cuerpo electoral, o indirectamente por un colegio electoral
proveniente de las urnas, que es el caso de los EE.UU, donde sus componentes no se
reúnen siquiera físicamente, no tiene poder discrecional y se disuelve una vez elegido
el presidente, asume la jefatura del Estado, la del gobierno y, frecuentemente, la del
partido ganador.

En USA los electores votan para integrar un colegio electoral, que luego elige al
presidente y vicepresidente por mayoría absoluta. Los miembros del colegio son
llamados compromisarios. Son elegidos por los estados federales de acuerdo a tantos
cuantos senadores y representantes les correspondan, en circunscripciones iguales a
los estados, y por mayoría relativa en listas cerradas y bloqueadas con la excepción de
Maine y Alabama. Se dan dos formas de votación: el short ballot y el long ballot. En
ambos, el elector dispone de un tarjetón para sufragar por el presidente y el
vicepresidente, pero en el long figuran los compromisarios, mientras en el short ya no
aparecen y es el generalizado en más de dos tercios de los estados federales.

En el presidencialismo existen diferencias en cuanto a la organización del

gobierno. En la mayoría de los casos, el jefe del ejecutivo tiene un estatus superior y
tanto los ministros como el aparato de gobierno están subordinados a él y no
responden ante el parlamento. En otros, excepcionales, como en Suiza y en cierta
manera en Austria y Holanda, el que preside es solamente primus inter pares y el
gobierno es colegiado. En la Confederación Helvética el Consejo Federal, determinado
por el parlamento con base en la representación proporcional de los partidos, rota la
presidencia periódicamente y no se le permite disolver las cámaras. En el
presidencialismo, el presidente tiene pleno control del ejecutivo, sin intervención en su
origen o desarrollo, del parlamento. El parlamento solo tiene la función legislativa,
fiscal y de control, por medio de la acusación de los ministros u otros mecanismos.

El presidente no depende de la agregación de mayorías parlamentarias por

tanto no necesita estrictamente tener mayoría en el parlamento, su periodo es fijo lo
que es factor de estabilidad, pero también de rigidez institucional, su elección no tiene
que coincidir con la del parlamento, el personal político gubernamental puede
provenir o no del parlamento. Al no depender el presidente del parlamento para
formar gobierno o tener mayorías, tampoco puede disolverlo o llamar a nuevas
elecciones; el periodo de los parlamentarios es también fijo. Mientras en el sistema
parlamentario el gobierno es finalmente una expresión del partido mayoritario
(mayoritario en las elecciones, mayoritario como bancada en el parlamento,
mayoritario en ministros en el gobierno), en el presidencial, el gobierno es
independiente del parlamento. Incluso el presidente puede ser representante de un
partido sin mayoría parlamentaria, lo que resulta de elecciones separadas unas para
presidente y otras para parlamento o de elecciones simultáneas; igualmente el
personal parlamentario se puede renovar durante el periodo presidencial, ya que los
periodos no necesariamente coinciden, como en USA, donde el periodo presidencial y
de cámara de representantes es de cuatro años, y el de senado de seis con renovación
por tercios cada dos años.

Como el gobierno no está íntimamente vinculado a las mayorías

parlamentarias, éstas pueden constituirse sin que necesariamente respondan a los
resultados electorales una vez elegido el gobierno, o para cada proyecto de ley. En el
presidencialismo es el presidente el que reparte el juego, conjuga, conforma mayorías
para sus proyectos, lleva la batuta, busca coaliciones o apoyo dentro o fuera del
parlamento, cambia ministros a su conveniencia. Si el régimen político permite la
reelección, el presidente no solo determina el juego durante el periodo para el cual fue
elegido, sino que trata de repartirlo para obtenerla en la próxima elección.

El presidente, como jefe de Estado, representa al país internacionalmente y

decide en cuestiones de defensa. Como cabeza de gobierno decide con los ministros
los asuntos de sus carteras, postula miembros de las cortes y tiene iniciativa de leyes o
tratados en el parlamento. La preeminencia del presidente se basa en ser elegido por
todo el cuerpo electoral de la nación, mientras los parlamentarios lo son por su
circunscripción (aunque algunas veces también éstos son elegidos en circunscripción
nacional) y en el supuesto que el presidente representa a la nación entera y los
parlamentarios a una región o interés. Por eso, el método de elección no tiene tanta
importancia como en el sistema parlamentario: los senadores o representantes si el
sistema es bicameral, pero también si es unicameral, pueden ser elegidos a la
mayoritaria o a la proporcional, sin que se afecte la elección presidencial. Igualmente
la duración del mandato de los parlamentarios es indiferente para el desempeño del
presidente, aunque éste puede buscar influir al electorado en las elecciones
parlamentarias que se realicen durante su periodo para adquirir adhesiones en el
congreso, ampliar el apoyo al gobierno o impulsar sus propias fuerzas.
Simultáneamente, las elecciones parlamentarias intermedias pueden convertirse en
una especie de plebiscito sobre el gobierno. El sentido de las elecciones no es el mismo
en el parlamentarismo y en el presidencialismo: mientras en el primero se busca la
eficiencia para lograr constituir gobierno, en el segundo el objetivo es conseguir la
mayor representación de los intereses de los electores; por ello el método que se
privilegia es el proporcional por listas, que impulsa la pluralidad y la representación de
las minorías.

Aunque en el más puro presidencialismo, el norteamericano, los partidos

escalonan la nominación presidencial a través de las primarias y las convenciones
nacionales, e interrelacionan partidos y tendencias de partido y regiones en la
competencia por definir dos únicos candidatos (uno por cada partido, demócrata y
republicano), a la presidencia, el método no es seguido por la mayoría de sistemas
presidencialistas, en los cuales el bipartidismo no es tan nítido como en USA y prima la
representación proporcional en las elecciones parlamentarias. Esto porque los
parlamentos en los sistemas presidencialistas tienen el perfil de representación de
intereses y de regiones, de minorías y de sectores de partido. Los métodos de elección
a la proporcional, en listas cerradas o abiertas, con o sin umbrales mínimos, propician
el acceso multipartidista y de múltiples intereses al parlamento. La elección
mayoritaria se reserva para la presidencial a una o dos vueltas y para los cargos del
ejecutivo a nivel regional y local. El resultado de la poca identidad entre el presidente y
los parlamentarios en los sistemas presidencialistas, es que se forma en la práctica un
“partido del presidente” para lograr objetivos presidenciales, no se cohesionan los
parlamentarios alrededor de una ideología, ni tienen disciplina de voto o de bancada.

Igualmente los partidos, gracias a la elección a la proporcional, se fragmentan,

tienen poca iniciativa y no influyen decididamente sobre los elegidos, que lo han sido
generalmente más por su poder de movilización propio que por su adhesión partidaria.

El crecimiento del ejecutivo y la personalización del poder en el Estado

contemporáneo han reforzado el presidencialismo. Hoy los presidentes cuentan con
departamentos de planeación y estadística, con instrumentos para manejar la
economía y con equipos completos en la presidencia para impulsar sus políticas,
mientras los parlamentos carecen de ellos. También los presidentes poseen
actualmente atribuciones para influir en las candidaturas a los parlamentos, nominar
ante el congreso magistrados de las altas cortes judiciales o electorales, embajadores y
altos mandos de las fuerzas armadas. (A, 1969)

C. El gobierno semipresencial

El tipo de gobierno de la V República francesa se caracteriza por la elección

popular del presidente lo que reemplazó por reforma constitucional de 1962 al colegio
de notables que eligió a De Gaulle en 1958, mientras la Asamblea Nacional es elegida
en circunscripciones uninominales con escrutinio mayoritario y a dos vueltas.

Se utiliza una variante del sistema de mayoría absoluta en circunscripciones

uninominales, consistente en considerar ganador al partido o candidato que consigue
mayoría absoluta, es decir la mitad más uno de los votos válidos. Si no se logra en la
primera elección, entonces se realiza una segunda, llamada Ballottage, que significa
repetir la elección hasta conseguir la mayoría absoluta. En la práctica, la primera vuelta
es para medir las fuerzas de las listas en competencia, luego vienen las negociaciones
convergentes para presentar solo dos listas de coaliciones, y la segunda vuelta es la
que resulta decisiva.

El presidente de la República no es simultáneamente jefe del gobierno, sino

que nombra como primer ministro al líder de la mayoría parlamentaria surgida de las
elecciones; pero el primer ministro, con quien de mutuo acuerdo escoge el resto de
ministros, depende del presidente.

El gobierno escogido por el presidente no requiere del voto de confianza de la

Asamblea, pero ésta puede votar una moción de desconfianza, en cuyo caso el
presidente tiene dos opciones: aceptar la dimisión del gobierno o disolver la Asamblea
y llamar a elecciones, lo que solo puede hacer después de un año de elegida la
Asamblea.

Durante la vigencia de la V República en Francia han primado ya el poder

presidencial, ya el parlamentario. Lo primero desde la fundación hasta Pompidou y
Giscard, donde coincidieron presidencia y mayoría parlamentaria, siendo por tanto
relevante la presidencia. Pero durante los gobiernos de Mittterand y Chirac, a partir de
1981, la consolidación en el parlamento de una mayoría de signo contrario a la del
presidente ha dado origen a la primacía parlamentaria.

La cohabitación, o sea un presidente de un partido y un gobierno del contrario,

ha sido experimentada con éxito en los últimos gobiernos franceses. El multipartidismo
se ha venido conformando en dos grandes familias políticas que luchan tanto por la
presidencia como por el gobierno resultante de la mayoría parlamentaria, a través de
coaliciones de partidos de derecha e izquierda.

Variantes del sistema semipresidencial, están vigentes en Austria, Finlandia,

Irlanda, Islandia y Portugal, países en los cuales la praxis oscila entre la primacía
temporal de la presidencia o del parlamento. (Bartolini S, 1988)

D. El presidencialismo latinoamericano

Aunque no constituye propiamente una forma de gobierno distinta un tipo

ideal, la manera de ejercer el presidencialismo en el subcontinente tiene
características propias. Nacido independientemente del parlamentarismo europeo y
del presidencialismo norteamericano aunque influenciado por ambos, pero delineado
dentro de las reformas borbónicas que precedieron a la independencia de España, la
presidencia en América Latina en el siglo XIX se convirtió en el centro del poder
político, de la integración nacional, de la orientación del Estado y de las relaciones
internacionales. Simultáneamente encarnó la tradición cultural, los valores y los
consensos sociales, tanto que los ensayos o las normas constitucionales proclives al
parlamentarismo, no han sido exitosas.

Con motivo de la caída de los regímenes autoritarios en la década de los

ochenta, se recrudeció el debate sobre la reducción del presidencialismo y el recurso al
parlamentarismo en varios países, especialmente en el Cono Sur.

Una consideración teórica establece que el presidencialismo fomenta

relaciones políticas de confrontación, mientras el parlamentarismo es más dúctil para
conseguir las consociacionales de consenso, lo que sería más conveniente para
afianzar la democratización, fomentar la estabilidad y superar las crisis. Según esta
corriente, el presidencialismo norteamericano tendría visos consociacionales por los
compromisos de los partidos para sacar adelante ciertas leyes. En el presidencialismo
latinoamericano bajo formas constitucionales o estructuras formales semejantes, se
esconden prácticas y funcionamientos diversos en cada país. En general, el presidente
establece los ministerios o reparte las funciones de los ministros como lo estime
conveniente.

Al Presidente se le considera responsable de la administración pública, del

orden público, de la orientación económica y de las relaciones exteriores.
Propiamente, el presidente concentra en sí al gobierno y delega lo que juzga delegable,
preside el consejo de ministros y coordina tanto al gabinete como las relaciones con el
congreso.
 En América Latina la división de poderes no es tan rígida como en otros
presidencialismos; tampoco el federalismo es fuerte, lo que lo distingue nítidamente
de la figura presidencial norteamericana. El presidencialismo latinoamericano es
centralista y todavía, a pesar de los procesos contemporáneos de descentralización,
sigue siendo poderoso en todos los niveles regionales y locales.

Simétricamente, al crecimiento del ejecutivo ha correspondido un

debilitamiento del legislativo y el judicial, lo que históricamente ha desembocado en
autoritarismo y totalitarismo. A falta de fortaleza del legislativo, que tiene
institucionalmente un papel muy restringido, el presidente ocupa casi todo el espectro
político, mientras el congreso fundamentalmente se limita a ser el espacio de la
representación de intereses y partidos, elegidos a la proporcional, y de tramitación de
las leyes. (Nohlen, 1991)

Someramente, el presidencialismo latinoamericano, tiene las siguientes

características:

- Interrelaciones entre poderes que favorecen al ejecutivo. Aunque en las

constituciones la separación de poderes esté escrita, en la letra menuda y en la
práctica prima el ejecutivo.

- Inexistencia del federalismo, por lo que no hay separación ni equilibrio

horizontal y vertical del poder. El centralismo significa primacía del ejecutivo
presidencial en todas las relaciones de poder.

- Elección popular directa del presidente, independiente de la elección del

parlamento – aunque las elecciones sean simultáneas, lo que evita vinculación política
entre el legislativo y el ejecutivo.

- Posibilidad de reelección en varios países, lo que mantendría el caudillismo

tradicional, la permanencia de las élites políticas y entrabaría la renovación política.

- Inamovilidad política del presidente durante su periodo de gobierno, imposible

de variar porque ni el congreso puede cambiar al gobierno ni este disolver al congreso,
lo que produce parálisis institucional.

- Representación únicamente de intereses y regiones en el congreso,

imposibilidad de formar bancadas decisorias e indisciplina partidista. Partidos débiles,
fragmentados e indisciplinados, dependientes del ejecutivo, sin jerarquización ni
estructura interna.

- Iniciativa presidencial predominante en la presentación de proyectos de ley y

exclusivismo en ciertas materias como presupuesto e impuestos. Amplias facultades
del presidente para determinar el desarrollo económico, la política fiscal, las obras
públicas, las políticas sociales, las empresas públicas y la planificación.

- Irresponsabilidad política del presidente y sus ministros ante el parlamento.

- El bicameralismo favorece al presidente por la dificultad que impone para el

trámite legislativo y porque los senadores se convierten en los electores del presidente
y éste en su promotor electoral.

- El bicameralismo produciría un bloqueo mutuo entre el legislativo y el

ejecutivo, el cual se superaría por arreglos entre ambos donde el ejecutivo tiene las de
ganar.

- Frecuentemente el presidente tiene facultad para intervenir en el

nombramiento de los jueces, lo que reduce la competencia de la judicatura en el
proceso político. El papel de la Suprema Corte norteamericana de juzgar de la
constitucionalidad y de los actos presidenciales y de imponer su decisión a los otros
poderes, no se presenta en América Latina, donde la inconstitucionalidad es un
proceso engorroso y juzgar al presidente una excepción.

- Dependencia exagerada de la carrera administrativa del poder político y, por

ende del presidente, lo que aunado al clientelismo ancestral produce gobiernos y
burocracias ineficientes, corrupción y desajuste fiscal.

- Fácil recurso a la legislación de estados de excepción, con limitaciones al

parlamento y a los derechos fundamentales.

2.3 TIPOS DE ESTADO

Antes de conocer a cerca de la Clasificación de los Estados, es propio saber sobre su

nacimiento, el cual se da cuando ocurre la coexistencia de sus tres elementos
constitutivos: territorio, población y gobierno. La escuela tradicional (Jelineck) enseña
que el nacimiento de los Estados es una cuestión de hecho, que tiene causa en asuntos
completamente diferentes de Derecho, como son los acontecimientos históricos,
sociológicos o económicos. (Jellinek, 2004)

Un Estado es un tipo de organización política, que cuenta con sus propias instituciones
burocráticas, leyes y sistema económico, en la cual el poder se ejerce sobre una
población que se encuentra en un territorio determinado.

En ese sentido, para que una nación sea considerada un Estado, debe tener población,
soberanía y territorio.
Sin embargo, no existe un solo tipo de Estado. Se pueden clasificar según su sistema
político-territorial o su forma de gobierno.

- Tipos de Estado según su sistema político-territorial

Dependiendo de su estructura político-administrativa, el Estado puede clasificarse en

tres tipos.

- Estado unitario

En este caso, existe un poder central que se irradia hacia todo el territorio, teniendo
facultad para elegir a las autoridades locales. Tiene una sola constitución, un poder
ejecutivo, uno legislativo y uno judicial. El estado unitario puede ser de dos tipos.

Estado unitario centralizado: como indica su nombre, las decisiones que afectan a todo
el territorio se toman desde el poder central. Estado unitario descentralizado: en este
caso, aunque sigue existiendo un poder central, las regiones tienen ciertas
competencias administrativas. Portugal, Ecuador, Perú e Israel son ejemplos de
Estados unitarios.

- Estado federal

Este tipo de Estado se caracteriza porque, si bien cuenta con un gobierno central, el
poder también reside en instancias locales, regionales o estadales. Es posible que estas
instancias tengan sus propias leyes, o que incluso sean políticamente opositoras al
gobierno central, pero siempre estarán subordinadas a este. Argentina, Estados
Unidos, México y Venezuela son Estados federales.

- Estado compuesto

Son aquellos que están subdivididos en colectividades con soberanía política y jurídica.
Pueden ser de tres tipos.

- Unión personal

Un solo gobernante está al mando de dos o más Estados. En el pasado, era común que
un monarca ejerciera su poder en dos organizaciones políticas y territoriales distintas.
Un ejemplo en la actualidad sería la Mancomunidad británica de naciones
(Commonwealth of Nations), compuesta por 53 países que tienen lazos con el Reino
Unido, reconocen a la Corona Británica, pero son soberanos e independientes.
- Unión real

Si bien los Estados son soberanos, en este caso, los gobiernos acuerdan ser
representados por el mismo monarca, con fines defensivos, de finanzas y de relaciones
internacionales, pero a lo interno, los gobiernos son distintos para cada Estado. El
imperio austro-húngaro por ejemplo, fue una unión real, hasta su desaparición en
1918.

- Estado confederado

Se trata de grupo de Estados soberanos, que ejercen sus propias leyes y que solo están
unidos por una o varias leyes comunes, sin afectar la independencia de decisiones
entre ellos.

Esta última figura se utiliza en casos de cooperación defensiva, migratoria o

económica, basada en un tratado o asociación. Sus miembros pueden retirarse
siempre y cuando respeten las normas acordadas en dicho arreglo. Tal fue el caso de
Serbia y Montenegro, que fueron Estados confederados entre 2002 y 2006.

- Tipos de Estado según su forma de gobierno

La estructura de gobierno puede definir el tipo de Estado. Puede ser una monarquía,
una república, una aristocracia o una democracia.

- Monarquía

Es un tipo de Estado en el que una familia representa los intereses y la identidad del
país, bajo el liderazgo de un o una monarca que hace las veces de jefe de Estado. En
este sentido, existen tres tipos de monarquía, según la forma de ejercer el poder:

- Monarquía absoluta

El monarca dirige el destino del país ejerciendo el poder de todas las instituciones,
muchas veces incluyendo el aspecto religioso, ya que se asume que el monarca es la
fuente de todo poder, puesto que Dios se lo transmite, según el derecho divino de los
reyes. Luis XIV, en Francia y Enrique VII en Inglaterra, implantaron monarquías
absolutas durante la Edad Media e inicios de la Edad Moderna.

- Monarquía constitucional y parlamentaria

Las funciones del monarca están sujetas a lo establecido en la constitución. Si bien el
rey ejerce como jefe de Estado, también existe la figura de presidente de gobierno o
primer ministro, que en este caso es elegido por el parlamento. España es una
monarquía parlamentaria.

- Monarquía semi constitucional o híbrida

Aunque en estos Estados existe una constitución, el monarca tiene poder de decisión
sobre ella, así que no existe una regulación como la de la monarquía constitucional y
parlamentaria. En Marruecos se ejerce este tipo de monarquía.

- República

Es un tipo de Estado en el que el máximo representante es el presidente del país,

elegido mediante voto popular o parlamentario para representar los intereses de los
ciudadanos durante un período previamente establecido en la constitución. En este
caso, existe una clara separación entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial que
busca asegurar un mejor balance en las decisiones públicas y en la vida ciudadana.

Bolivia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Grecia, República Dominicana y Singapur son solo
algunos ejemplos de países republicanos.

- Aristocracia

Aquí la forma de gobernar el Estado está determinada por un grupo social privilegiado
(generalmente con linaje o vínculos con la realeza) que, se supone, tiene las mejores
competencias académicas, intelectuales y morales para ejercer tales funciones. En la
Antigua Roma (desde el siglo VI al siglo I a.c) esta fue la forma de gobierno, al igual que
en Japón, durante el período Heian (794-1185).

En Hispanoamérica, fue una manera común de ejercer el poder después de los

procesos independentistas, ya que fueron los descendientes directos de los primeros
terratenientes (quienes solían tener vínculos con las coronas europeas) quienes se
encargaron de administrar política y económicamente los territorios libres.

- Democracia

Es una forma de gobierno que defiende la soberanía popular, es decir, el derecho de

los ciudadanos de elegir a sus gobernantes, en este caso, a través del sufragio.

De igual manera, los aspectos más relevantes en la vida nacional deben ser decididos
por la ciudadanía, a través de mecanismos de participación directa o indirecta,
previamente establecidos. Este tipo de gobierno se clasifica en tres tipos.
- Democracia representativa

Los ciudadanos eligen a sus representantes, quienes ejercerán el poder en su nombre.

En Japón e Italia se ejerce esta forma de gobierno.

- Democracia participativa

Se establecen normas que permiten que los ciudadanos puedan organizarse, de tal
forma que tengan una influencia más directa en las decisiones gubernamentales. Los
instrumentos legales para ejercer la democracia participativa son los referendos, los
plebiscitos, las iniciativas populares, la revocación de mando y la apelación de
sentencia. En Alemania, existen mecanismos para activar y regular las iniciativas
populares y los referendos.

- Democracia directa

Las decisiones se toman por voto popular, a través de mecanismos como los
referéndums vinculantes, elecciones primarias, asambleas de ciudadanos, etc. En la
Antigua Atenas, entre los años 700 y 500 a. C se ejercía la democracia directa. Hoy en
día, Suiza es el país con los mecanismos más afinados y cercanos a este tipo de Estado.

- Otras formas de ejercer el poder

- Dictadura

Es una forma de Estado en la que el poder está concentrado en una sola persona,
encargada de tomar decisiones políticas, económicas, militares y sociales. En este caso,
los poderes públicos pueden existir como instituciones, pero no tienen autonomía en
la toma de decisiones, sino que más bien se encargan de hacer cumplir los mandatos
del jefe de Estado. En la dictadura se tiende a favorecer a la clase política dominante, y
se impide que otro grupo llegue a ejercer el gobierno. La alternancia del poder es
inexistente y se establecen mecanismos constitucionales o jurídicos para perpetuar
dicha situación y revestirla de un marco legal. Los gobiernos de China, Myanmar,
Eritrea, Corea del Norte, Cuba y Sudán son ejemplos de estados dictatoriales.

- Tiranía

Es un régimen de gobierno que se instaura después de que un individuo o grupo llega

al poder de forma ilegal, y muchas veces con el uso de la fuerza, generalmente
después de dar un golpe de Estado a un gobierno establecido. Para mantenerse en el
poder, suele tomar medidas que implican la violación de las normas vigentes, el uso de
la violencia y la restricción de las libertades.
- Totalitarismo

Es una forma de ejercer el poder a través de la dominación. Se caracteriza por la

formación de un gobierno con un partido único, que cumple las funciones que le
corresponden a los poderes públicos, por lo que se encarga de crear las leyes, legislar y
sancionar, sin ningún tipo de restricciones.

Los regímenes totalitarios casi siempre exaltan a una figura central, que es quien
ejerce el poder, por encima del partido único. El control social y la represión a la
disidencia son dos de las formas de controlar a la población, para que se encuadre con
los objetivos del partido. Los regímenes de Adolf Hitler en Alemania (1933-1945),
Benito Musolinni en Italia (1917-1943), la Unión Soviética (1922-1991) y los Jemeres
Rojos en Camboya (1975-1979) son solo algunos ejemplos de tiranías.

3. Antecedentes regionales y luchas por la descentralización.

Los grandes analistas de nuestra realidad nacional coincidieron en caracterizar a

nuestro país como históricamente centralista. Por ello, a lo largo del proceso nacional,
el descentralismo formó parte de casi todos los proyectos políticos que se hicieron
desde el poder. Por diversas razones de orden estructural no llegaron a concretarse,
pero crearon la conciencia que la descentralización, era necesaria.

3.1 El Descentralismo Centralista

Los primeros intentos de descentralización nacen con la República y se extienden hasta

1920. Ellos tienen la característica común de ser proyectos de origen centralista pues
provinieron del pensamiento capitalino y fueron elaborados por la elite intelectual y
política afincada en Lima, no representando necesariamente el sentir de los sectores
sociales provincianos; razón por la cual carecieron del respaldo social necesario para
hacerse realidad. Muestra de este destino fallido es la volatilidad de las normas y las
instituciones que se sucedieron unas a otras, a lo largo de casi exactamente un siglo sin
llegar a ninguna transformación del modelo centralista.

A. El Federalismo fallido (1821-1873)

Los primeros momentos de la vida republicana se caracterizaron por una tendencia

hacia la federalización, como un intento de conciliar los intereses de los caudillismos
militares y regionales que confluyeron en el proyecto emancipador, pero que por la
absoluta inestabilidad institucional de la época no llegaron a prosperar.

La base de esta propuesta era la relativa autonomía que habían ganado los espacios
regionales, luego de que a principios de 1569, se crearan los corregimientos como
institución fundamental de la regionalización colonial con un carácter, básicamente,
administrativo tributario. Este sistema perduró hasta 1784 en que la administración
colonial, en plena rebelión tupacamarista, lo varió completamente con fines políticos.
La nueva estructura se basaba en Intendencias, divididas en Partidos. Las primeras
gobernadas por Intendentes y los segundos por subdelegados, respondiendo al
modelo francés de ordenamiento territorial. Así el Perú se dividió en ocho
Intendencias: Lima, Cusco, Arequipa, Trujillo, Huancavelica, Huamanga, Tarma y más
tarde Puno, que contaban en total con 56 Partidos.

En 1821 San Martín transformó las Intendencias en Departamentos y los Partidos en

Provincias. El Estatuto Provisorio de ese año dio los lineamientos de funcionamiento
para los departamentos libres, en tanto se promulgaba una Constitución, y creó unas
presidencias departamentales con funciones militares y judiciales, medida
comprensible por la situación de guerra interna.

Es con la primera Constitución del país, aprobada en 1823, que empieza perfilarse el
nuevo modelo de gobierno regional. Esta Constitución, a semejanza del esquema
europeo, crea las Juntas Departamentales, e instituye un sistema compuesto por
prefecto, intendente y gobernador. Dada su inspiración liberal, la Constitución
otorgaba una gran capacidad de acción a las instancias locales y regionales.

La constitución de 1828 desarrolló la figura de las Juntas Departamentales definiendo

como su función “promover los intereses del departamento, en general, y de las
provincias, en particular”.

Estas juntas se planteaban como futuros parlamentos federales, otorgándoles

atribuciones de orden político administrativo, eclesiástico, y judiciales dentro de cada
territorio departamental con el objeto de limitar la influencia del poder central,
especialmente en lo administrativo.

Antes de que pudieran instituirse las Juntas Departamentales, la Constitución

antimilitarista de 1834 y la subsiguiente de 1839 las ignoraron en su contenido
intentando ahogar el germen federalista. Giro comprensible teniendo en cuenta que
en ese lustro el centro del debate político es la constitución de la Confederación
Peruano Boliviana.

Pero en la Constitución de Ramón Castilla de 1856 se revivieron las Juntas

Departamentales disponiendo que estuviesen formadas por diputados designados por
elección. Este vaivén político se explica por la absoluta inestabilidad política del
caudillismo militar que no logró concertar un proyecto único en materia de
regionalización y acabó, optando, finalmente, por el centralismo heredado.

B. La Descentralización Civilista (1873-1920)

La segunda etapa histórica es la del abandono de los intentos federalistas y el inicio de
los proyectos descentralistas, y se inicia en 1873 fecha de creación de los Consejos
Departamentales y acaba en medio del esfuerzo de reconstrucción nacional después
de la guerra con Chile. Su principal propulsor fue Manuel Pardo, quien, de joven, había
estructurado en artículos de la Revista de Lima el primer proyecto político nacional de
nuestra historia.

En 1873, el presidente Manuel Pardo dictó una nueva Ley de Municipalidades, dio un
gran impulso a los concejos provinciales y creó los concejos distritales y
departamentales. Transfirió a esos concejos la instrucción pública, las obras públicas, la
atención hospitalaria y de beneficencia, el registro civil y otras funciones, junto con dos
tercios de las contribuciones directas que se recaudaban en sus territorios, y
determinó que serían los Colegios Electorales de las localidades, quienes elegirían a los
miembros de los concejos.

Pero este intento se frustró por dos acontecimientos de nivel macro: la crisis financiera
de 1874, primero, y la guerra con Chile, después; hechos que condujeron a un obligado
autoritarismo y centralismo como medio para evitar la inestabilidad.

Como reacción, Manuel González Prada, creador del partido Unión Nacional renovó la
propuesta del federalismo como alternativa, pero a esa altura su propuesta se
contrapone a la urgencia de la unidad nacional.

De esta reforma José Carlos Mariátegui dijo que aparecía como un diseño típico de
descentralización centralista, por no satisfacer las reivindicaciones del sentimiento
regional. Según él, los consejos departamentales estaban destinados a transferir al
gamonalismo regional una parte de las obligaciones del poder central, la enseñanza
primaria y secundaria, la administración de justicia, el servicio de gendarmería y
guardia civil, responsabilidades que el gamonalismo regional no tenía en verdad
mucho interés en asumir. Y es que estos consejos estaban planeados como una
especie de pequeños parlamentos elegidos por los colegios electorales de cada
departamento e integrados por las municipalidades provinciales. No descansaban, por
tanto, ni en los poderes locales ni en los ciudadanos, por lo cual su institución
resultaba completamente artificial.

La guerra provocó la liquidación del experimento. Más adelante una ley de l886,
dictada por el gobierno de Cáceres, recreó las Juntas Departamentales e intentó
promover la descentralización fiscal. Pero ello era más una necesidad de supervivencia
que parte de un proyecto más sustantivo de organización del país.

Siguiendo a Mariátegui puede decirse que este proyecto no buscaba el

establecimiento de un régimen gradual de autonomía administrativa de los
departamentos sino librarse de la responsabilidad de financiar la instrucción y la
vialidad. Prueba de ello era que este intento no significó una mayor autonomía en la
administración que continuó rígidamente centralizada. Tanto así que las juntas, que
funcionaron hasta 1893 bajo la presidencia de los prefectos, en general, estaban
subordinadas totalmente a la autoridad del poder central, siendo una especie de
Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) como los que creara Fujimori,
cuando descontinúa la regionalización del gobierno de Alan García.

Más aún, a medida que la hacienda pública empezó a recuperarse, el poder central
comenzó a restringir las funciones encargadas a las Juntas Departamentales y
reasumió la instrucción pública. Las Juntas Departamentales despojadas de las
funciones económicas que les habían sido confiadas perdieron toda significación.
Cuando solo les quedaban atribuciones secundarias, como la revisión de los actos de
los municipios, se produjo su supresión.

Tras la guerra civil de 1894-1895 Nicolás de Piérola se propuso reforzar el centralismo

del Estado y acabó con este primer descentralismo.

C. La Descentralización Leguiísta (1920-1933)

La tercera etapa se inicia en los albores del siglo XX con el advenimiento de la

República Aristocrática y se traducirá en la constitución de los Congresos Regionales, la
experiencia más avanzada de desconcentración del poder vivida en el siglo XX que
resultó tan inviable como efímera. Posteriormente Augusto Leguía irrumpirá en el
escenario político nacional restableciendo el centralismo.

Desde inicios del siglo XX, la descentralización se instala en las preocupaciones de la

intelectualidad y empieza cuestionar el desequilibrio económico y espacial de la
sociedad peruana.

Como consecuencia, al inicio de la Patria Nueva de Leguía la Constitución, dictada por

la Asamblea Nacional de 1919 y promulgada el 18 de Enero de 1920, crea los
Congresos Regionales con el objeto de promover el desarrollo regional y local. Además
promueve la división transversal del país aunque sin fundamentación práctica.

La Constitución establecía la existencia de tres Congresos Regionales, correspondientes

al Norte, Centro y Sur de la República, con diputados elegidos por las provincias, al
mismo tiempo que los representantes nacionales. Esas legislaturas tendrían, todos los
años, una sesión que durará treinta días improrrogables. Sus resoluciones serían
comunicadas al Poder Ejecutivo para su cumplimiento. Si éste las considerara
incompatibles con las leyes generales o con el interés nacional, las sometería con sus
observancias al Congreso Nacional, el que seguirá con ellas el mismo procedimiento
que con las leyes vetadas. La experiencia duró cinco años y solo generó discrepancias
entre el poder nacional y los Congresos Regionales.

Los Congresos Regionales tuvieron una misión legislativa subsidiaria y adjetiva, que ni
siquiera descongestionaron el Congreso nacional que siguió debatiendo menudos
temas locales.

Por ello, en la medida que el régimen leguiísta abandona el populismo y se convierte

en una autocracia, el proyecto descentralista que dicho sea de paso no había
funcionado- es abandonado. Es así que durante el «oncenio» (1919-1930), se
eliminaron las Juntas Departamentales, se absorbieron las rentas departamentales, se
reemplazaron los concejos municipales por juntas nombradas por el gobierno,
suprimiendo la elección de alcaldes y concejales, y se dictó una Ley Orgánica de
Presupuesto de índole centralista.

Después de la crisis de los años treinta y como resultado del centralismo político, las
precarias economías regionales pierden su dinámica y se acentúa la predominancia
económica de Lima.

2.2. La lucha regional por la descentralización

El segundo descentralismo se inicia al final de la década de 1920, como reacción

intelectual, con un esencial componente provinciano al centralismo limeño, y se
plasma en un gran movimiento social que demanda la descentralización como política
de Estado.

Atendiendo a este clamor es que, desde la década de 1950, se ejecutan distintos

intentos de reforma descentralista que, sin embargo, no llegan a producir la gran
transformación que el conjunto de la sociedad peruana reclama.

A. El debate descentralista

El gobierno de Leguía había creado un Estado hipercentralista generando, con ello, una
mayor reacción social. Así, numerosas demandas en múltiples espacios, en libros y
folletos, contribuyeron a crear conciencia de que el centralismo limeño debería llegar a
su fin y comenzar la descentralización en base a regiones afines histórica, geográfica y
culturalmente.

Pero don José Carlos Mariátegui y Víctor Raúl Haya de la Torre quienes, en la década
de 1920, ponen en cuestión total el histórico centralismo limeño.

Mariátegui proponía en sus «7 ensayos» que las formas de descentralización aplicadas

en la historia de la República habían adolecido del vicio original de representar una
concepción y un diseño absolutamente centralistas. “Los partidos y los caudillos han
adoptado varias veces, por oportunismo, la tesis de la descentralización. Pero, cuando
han intentado aplicarla, no han sabido ni han podido moverse fuera de la práctica
centralista” escribía. Esta es indudablemente la característica más importante del
actual proceso de descentralización, su visión descentralizada de la descentralización
que se ve plasmada en dos elementos fundamentales a) El cambio del paradigma de
desarrollo sectorial centralista por el paradigma territorial descentralista.

b) El referéndum para crear regiones y c) la participación popular institucionalizada a

través de los Consejos de Coordinación Regional y Local donde participa la sociedad
civil organizada.

Mariátegui y Haya de la Torre coinciden en diagnosticar el centralismo como uno de

los males del Estado y, aunque proponen la descentralización como política
alternativa, no llegan a perfilar un modelo específico. En cambio Víctor Andrés
Belaunde, propone, combinando criterios económicos e históricos la conformación de
siete regiones"

A este debate también contribuye Basadre señalando que el regionalismo no es una

fórmula netamente política; y si bien reivindica la autonomía de la región, lo hace
como parte del todo nacional, respetando la autoridad suprema del Estado. La región
se perfila por su estructura geológica, sus contornos y su clima, que condicionan el
suelo, la vegetación y la fauna, dice añadiendo que el hombre actúa sobre sus
posibilidades económicas creando tradición. La distribución de la población, la
creación y desarrollo de las ciudades, la implantación de industrias, el desarrollo de la
agricultura, la división política y administrativa y las funciones representativas y
gubernativas, deben conocer seguir o respetar la región (visión del desarrollo nacional
desde los territorios).

El fomento de las fuentes de recursos regionales es básico en el regionalismo. No es

para que cada región se baste a sí misma sino para que cumpla su misión típica en el
balance general del país.

Pero la descentralización ha dejado de ser una propuesta patrimonio de la

intelectualidad limeña. Desde una década antes, en el Cusco los indigenistas liderados
por Luis E. Valcárcel empiezan a asumirla como una de sus banderas. Luego, un
puneño ilustre, el geógrafo Emilio Romero propondrá elevar a nivel de norma
constitucional la descentralización del país.

Es así que en el Congreso Constituyente de 1933 se forma la célula descentralista

integrada por Hildebrando Castro Pozo, Saturnino Vara Cadillo, Alberto Arca Parro y
Erasmo Roca, la cual libró un intenso debate por la descentralización con el apoyo de
constituyentes provincianos, entre ellas la del notable arequipeño Víctor Andrés
Belaunde. Para ellos la descentralización debía ser un proceso para la mejor
distribución de la tierra y el agua. Sus principios son equidad y distribución de
autonomías. La descentralización es la sangre y carne de la nacionalidad sostienen con
patriótica pasión frente a la representación política de los «barones del algodón y el
azúcar» de la costa y los terratenientes de la sierra. Este debate resultaba fundamental
porque tocaba la médula del sistema político, dado que la descentralización no era
sino parte de un intento democratizador al buscar la redistribución espacial del poder.
(Galindo, 1981)

B. Los Consejos Departamentales

La Constitución de 1933, que había consagrado los Consejos Departamentales en los

lugares que la ley señala reconociéndoles autonomía administrativa y económica,
como fórmulas de descentralización en el Perú, no encontró oportunidad histórica
para poder encarnar esta realidad.

El antecedente más cercano de inclusión del tema descentralista en la Constitución

fueron los trabajos de la Comisión Villarán, aunque sus planteamientos no serían
cabalmente recogidos. La reforma constitucional del 1933 no pudo abstenerse de dar
una satisfacción, formal al menos, al sentimiento regionalista creando los Consejos
Departamentales.

El nuevo texto constitucional dedicaba su título X a la administración departamental y

municipal y, dentro de ello, 17 artículos para crear los Consejos Departamentales,
aunque supeditaba su existencia a su creación por ley. El texto indicaba que los
miembros de cada Consejo Departamental serían elegidos por sufragio directo y
secreto dándose representación a las minorías, con tendencia a la proporcionalidad.
Los Consejos se renovarían cada cuatro años y no existía reelección.

Se les asignaba la facultad de organizar, administrar y controlar “los ramos de

instrucción, sanidad, obras públicas de carácter departamental, vialidad, agricultura,
ganadería, industrias, minería, beneficencia, previsión social, trabajo, y demás que se
relacionen con las necesidades de sus circunscripciones”, lo cual representaba un
intento de real transferencia de competencias, tal como actualmente ocurre con el
actual proceso de descentralización.

Más aún cuando se les fijaba como atribuciones recaudar e invertir sus rentas;
formular, en el mes de agosto de cada año, su presupuesto para el año siguiente;
hacer representaciones motivadas ante el Poder Ejecutivo para conseguir la separación
de las autoridades políticas de su circunscripción; dar cuenta al Poder Ejecutivo de las
faltas en que incurran los funcionarios y empleados cuyo nombramiento o cuya
remoción correspondan a aquél; dar cuenta a la Corte Suprema de Justicia de las fallas
que cometan los miembros del Poder Judicial; cuidar de que la entidad encargada de la
recaudación de las rentas fiscales cumpla sus obligaciones legales y contractuales, y
dar cuenta al Congreso y al Poder Ejecutivo de las infracciones que cometiesen;
resolver en última instancia sobre los asuntos administrativos de los concejos
municipales, sociedades públicas de beneficencia, universidades y colegios nacionales,
en los casos en que proceda el recurso de revisión; aprobar cada año los presupuestos
de los concejos municipales provinciales, sociedades públicas de beneficencia, colegios
nacionales y comisiones técnicas de aguas, y conocer en los presupuestos de los
concejos municipales distritales cuando éstos ocurriesen en revisión; inscribir
oficialmente a las comunidades de indígenas, conforme a la ley, en el registro
correspondiente, para el efecto de reconocerles personería jurídica; proteger a las
comunidades de indígenas; levantar el censo y formar el catastro de las mismas, y
otorgarles todo un gobierno regional, aunque sin la autonomía de éstos actualmente
consagrada en la Constitución Nacional.

Para ello los concejos tendrían como rentas los productos de los bienes propios que la
ley les señale; las contribuciones prediales y mineras; las contribuciones de patentes,
industrial y eclesiástica; la alcabala de enajenaciones y la de herencias; el impuesto de
registro de las escrituras públicas; el impuesto progresivo sobre la renta; la
contribución sobre la renta del capital movible; los derechos adicionales de
importación destinados a saneamiento, y los demás adicionales de aplicación
departamental; los ingresos del Registro de la Propiedad Inmueble, Mercantil y de la
Prenda Agrícola; la contribución sobre fuerza motriz; los derechos de concesión de
bosques, terrenos eriazos y de montaña; los impuestos de carácter departamental o
local que no pertenezcan a los Concejos Municipales, Sociedades Públicas de
Beneficencia u otras corporaciones, y las subvenciones y asignaciones que les acuerde
el Estado.

La única restricción económica explícita que se les fijaba era la creación de impuestos,
aun cuando tenían capacidad de iniciativa para recurrir al Congreso. En cambio se les
daba posibilidad para contratar empréstitos cuyos servicios de amortización e
intereses no afectase más del quince por ciento de sus ingresos del último año, y sólo
con el voto conforme de los dos tercios del Concejo. Todos los empréstitos que
contrataran debían invertirse en obras de carácter reproductivo.

Lamentablemente estos avanzados conceptos nunca llegaron a ser aplicados. Los

únicos esfuerzos concretos se ensayaron merced a la Ley de Pro Desocupados a partir
de 1931. Igualmente, a pesar de haberse promulgado la Ley de Descentralización
Administrativa Nº 7809 en 1933, que implantaba los concejos departamentales, esta
nunca llegó a aplicarse. Esto está subsanado en este proceso vigente, por cuanto se
crea una Institución con autonomía técnica, en la que su consejo directivo está
integrado por representantes regionales y municipales democráticamente elegidos.

C. Los proyectos de regionalización

Aunque la fórmula de los consejos fue letra muerta su sola legitimización

constitucional provocó, como expresión concreta de la propuesta descentralista, que
en el país se empezara a hablar de una nueva regionalización.

Así, a lo largo de la década de 1930, intelectuales destacados plantearan reformular la

demarcación política como parte de una transferencia del poder a las provincias.

El primer aporte de este tipo será el anteproyecto de Constitución, elaborado en 1931,

por Manuel Vicente Villarán, por encargo del presidente David Samanez Ocampo, en el
cual se atienden las "fundadas amargas quejas de las provincias" y se propone una
reagrupación de los departamentos en doce nuevas circunscripciones:
1. Provincia Litoral Tumbes- Departamento de Piura- provincia de Jaén
(Cajamarca).
2. Departamentos de La Libertad y Lambayeque (Lambayeque sin Pataz).
3. Departamentos de Cajamarca y Amazonas.
4. Departamentos de Loreto y San Martín
5. Departamentos de Ancash, con las provincias de Pataz (La Libertad) y Marañón
(Huánuco).
6. Departamentos de Junín y Huánuco.
7. Departamentos de Lima e Ica y Provincia Constitucional del Callao.
8. Departamentos de Ayacucho y Huancavelica.
9. Departamento de Arequipa.
10. Departamento de Tacna, provincia litoral de Moquegua
11. Departamento de Puno, provincia de Tambopata (Madre de Dios)
12. Departamentos de Cusco y Apurímac, provincia de Manu y Tahuamanu (Madre
de Dios).
Por su parte, Víctor Andrés Belaunde en sus ponencias en el Congreso Constituyente,
también en 1931, atendiendo a criterios económicos propuso la creación de nueve
regiones:
1. Región Piura, Tumbes, región del petróleo
2. La Libertad, Lambayeque, región del azúcar
3. Región, Cajamarca, Amazonas
4. Región, Lima, Ica, con base en la antigua intendencia, región del algodón y la
vid.
5. Arequipa, Moquegua y Tacna, región del comercio internacional
6. Cusco y Apurímac
7. Huancavelica y Ayacucho, región del cobre
8. Iquitos, San Martín y la Selva Amazónica
9. Puno, esencialmente altiplánico y pastoral.
Siguiendo un criterio semejante, Emilio Romero planteó, en 1932, una división en doce
grandes regiones:
1. Tumbes, Piura y la provincia de Jaén
2. Lambayeque
3. Cajamarca y Amazonas considerando parte de Chota y Hualgayoc y todo
Cutervo, Contumazá, la provincia de Cajamarca y la provincia de Cajamarquilla de La
Libertad hasta las proximidades de Bambamarca.
4. La Libertad, considerándose la totalidad de la cuenca del río Chicama y
afluentes y parte del sur de la provincia de Cajabamba
5. Ancash
6. Loreto y San Martín
7. Huánuco, Pasco y la provincia de Chancay
8. Junín, Ayacucho y Huancavelica, con liderando las provincias de Yauli, Jauja,
Huancayo, Tayacaja, Huancavelica, Angaraes, Castrovirreyna, Huanta, La Mar, Cangallo
Huamanga y Lucanas
9. Ica, más las provincias de Yauyos y Cañete y parte de Castrovirreina y de
Lucanas
10. Cusco y Apurímac, mas la cuenca de Marcapata
11. Arequipa, más parte de Lucanas y Parinacochas
12. Puno y Moquegua

En 1936 el geógrafo Javier Pulgar Vidal cuestionó la tradicional división territorial del
Perú en tres regiones naturales, postuló la existencia de ocho regiones naturales del
país: Chala o costa, Yunga o valle interandino, Quechua o región templada, Suni o
Jalca, Puna o Alto Andino, Janca o cordillera, Rupa Rupa o Selva Alta y Omagua o Selva
Baja; y propuso la regionalización transversal del país.

Estas propuestas no tuvieron acogida en su época, a nivel gubernamental, pero

pasaron a convertirse en sustento del pensamiento descentralista al romper el tabú
que la organización económica y territorial del país era intocable.

D. Los intentos contemporáneos

En 1955, el ex presidente de la Republica José Luis Bustamante y Rivero reavivó el

debate en un mensaje a la Nación en el que recordaba que uno de los problemas
capitales del país era la descentralización.

La campaña electoral de 1956 permitió que el tema volviera a la atención ciudadana y,

a pesar que la Constitución de 1933 fuera letra muerta, cada vez más los partidos
políticos convenían en que la descentralización y la autonomía sólo podían ser sólidas
cuando tenían reserva o consagración constitucional y, por ello mismo, que debían de
incorporarse en la Constitución los conceptos de Descentralización, Estabilidad y
Desarrollo Económico.

De aquí que, a propósito de la ocurrencia de desastres naturales en el Sur, se crearan

la Junta de Reconstrucción y Fomento Industrial del Cusco, primero, y la de Arequipa
después que dieron lugar a la creación del Fondo Nacional de Desarrollo Económico
creado hacia 1960.

En su primer gobierno el arquitecto Fernando Belaunde Terry promovió la creación de

las Corporaciones Departamentales de Desarrollo. Igualmente se realizaron por vez
primera elecciones municipales a nivel nacional (tanto provinciales como distritales). El
gobierno municipal establecido era de tres años de duración. En 1966 se realizaron
nuevamente elecciones que se interrumpieron en 1969 por el golpe de estado del
gobierno militar de 1968.

Paralelamente el Sistema Nacional de Planificación creado en 1962 por la Junta Militar

de Gobierno, recogiendo el clamor de la época propuso la organización del territorio
nacional en cinco macro regiones con sus respectivas Oficinas Regionales de
Desarrollo, (ORDE), las cuales fueron las siguientes:
1. Orde Norte con sede en Chiclayo para cubrir siete departamentos.
2. Orde Oriente con sede en Iquitos para tres departamentos
3. Orde Centro con sede en Huancayo para seis departamentos
4. Orde Sur con sede en Arequipa para cuatro departamentos Orde sur oriente
con sede en Cusco para tres departamentos, y
5. el Instituto Nacional de Planificación, INP, con sede en Lima Metropolitana.

Los gobiernos militares que gobernaron entre 1968 y 1980, acogieron la

regionalización dentro de sus planes de gobierno y en 1975 publicaron un primer
proyecto de regionalización del territorio, en el que se consideraba el funcionamiento
de doce regiones. Proyecto debatido ampliamente pero nunca concretado, sin
embargo en años siguientes las ORDES ganaron gran capacidad de acción.

Así, si bien se suprimieron las elecciones municipales, en cambio se reforzó el proceso

de desconcentración administrativa a través de los ORDE cuyos titulares designados
por el gobierno central coordinaban las acciones de todas las dependencias locales de
la administración pública y que, incluso, llegaron a tener el rango de viceministros.

E. Los Gobiernos contemporáneos

La Constitución de 1979 recogió el nuevo sentir nacional, consagrando la

regionalización y dando un plazo de tres años para que el Poder Ejecutivo formulara un
plan de regionalización y lo presentara al Congreso para su aprobación.
En este momento vuelve a considerarse la propuesta de Pulgar Vidal, sin duda, la más
pensada aunque de difícil realización por cuanto no recogía la integración existente a
la fecha:

Región Norte, cuencas costeñas de Zarumilla hasta el Requena y el Alto Marañón con
sus cuencas, desde Chichipe a Utcubamba, que abarcaría los departamentos de
Tumbes, Piura, Amazonas, norte y centro de Cajamarca y Lambayeque, sin el valle de
Zaña.

Región Norcentro, Cuenca del Zaña hasta la de Chancay en Lima, vinculándose con los
orígenes del Alto Marañón, que abarcaría La Libertad y Ancash, parte sur de
Lambayeque y Cajamarca y el norte del departamento de Lima.

Región Central, Cuencas del Tambo al Aguatía y las de Alto Huallaga, desde el Mayo
hasta el Huallabamba, integrando los departamentos de San Martín, Huanuco y Pasco
y Junín sin el valle del Mantaro.

Región Sur Centro, desde las partes alta del Chillón y del Rímac hasta la cuenca del
Acarí en la costa, con el Mantaro y el Pampas, que abarcaría la sierra central y sur de
Lima (desde el valle del Mala), los departamentos de Ica, Huancavelica y Ayacucho (sin
la naciente del Ocoña) y el valle del Pampamarca en Apurímac.

Región Sur, De la cuenca del Chala a la del Caplina en la costa, con las cuencas que van
del Maule hasta el Callaccme, en el altiplano, que integraría los departamentos de
Tacna, parte de Moquegua y el centro y sur de Puno.

Región Sur Oriente, cuencas del Apurímac, Urubamba, Llavero y Alto Madre de Dios, el
valle de Inambari y la cuenca del Alto Perú (Ucayali), que se comprendería Apurímac
(sin el valle de Pampamarca), como el norte de Puno y la parte sur de Ucayali.

Región Nor Oriente, cuencas del Bajo Ucayali, Bajo Huallaga, Bajo Marañón y
Amazonas, que comprende Loreto y Ucayali, aunque son la cuenca del Alto Perú.

Con la entrada en vigencia la Constitución de 1979 se introduce el término 'Región' y

se le reconoce autonomía económica y administrativa. En términos generales, el
capítulo referido a la descentralización fue deficiente. Las regiones se definieron como
entes subordinados al Ejecutivo y con competencias amplias que solo se podían ejercer
mediante la delegación. Además, se reinstauraron las autonomías locales, incluyendo
la libre elección de alcaldes provinciales y distritales.

En enero de 1981 el gobierno de Fernando Belaunde Terry, en cumplimiento de la

norma constitucional creó la Comisión Nacional de Regionalización bajo la presidencia
del Jefe del Instituto Nacional d Planificación, INP, y sustituyó a los ORDE por las
Corporaciones de Desarrollo, CORDE, que operaban a nivel departamental como
órganos desconcentrados del Poder Ejecutivo, con la finalidad de promover y realizar
el desarrollo económico del departamento.

La Comisión Nacional de Regionalización demoró dos años en la formulación del

Proyecto de Plan Nacional de Regionalización, que el Congreso debatió durante un
año. Finalmente, el 31 de mayo de 1984 se aprobó la ley 23878 que, promulgada el 20
de junio, aprobaba dicho plan y daba un plazo de cuatro años al Poder Ejecutivo para
la creación de las regiones a través de una ley de Bases de la Descentralización.

El proyecto de esta norma fue presentado en agosto de 1984, cuando el gobierno del
presidente Belaunde experimentaba una serie de dificultades políticas que impidieron
su aprobación.

El nuevo gobierno del presidente Alan García Pérez recién el 19 de marzo de 1987
debatió y aprobó la ley 24650, Ley de Bases de la Descentralización. Bajo esta norma
se organizaron centralizadamente y sin opinión ciudadana, once regiones y un área
metropolitana formada por Lima y Callao, donde se reagruparon a los 24
departamentos del país.

El Congreso adoptó la propuesta del Plan Nacional de Regionalización, de 1979, que

fijaba como máximo 12 regiones:
I Región, Tumbes y Piura
II Región, Lambayeque, Cajamarca, Amazonas
III Región, La Libertad, San Martín
IV Región, Ancash, Huánuco
V Región, Loreto
VI Región, Ucayali
VII Región, Pasco, Junín, Huancavelica
VIII Región, Ica, Ayacucho
IX Región, Cusco, Apurímac, Madre de Dios
X Región, Arequipa
XI Región, Puno, Moquegua, Tacna
XII Lima - Callao

Las Asambleas Regionales se formaron con 558 Miembros, 222 de los cuales fueron
elegidos directamente por la votación, 171 fueron alcaldes provinciales y 165
delegados de instituciones sociales.

Un fuerte impulso a la regionalización ocurre durante el gobierno del Presidente Alan

García, motivado básicamente por razones políticas. Basados en el Plan Nacional de
Regionalización de 1984, en 1987 se aprueba una primera Ley de Bases de
Regionalización, la cual se revisa y aprueba nuevamente en 1988. Como consecuencia
de la iniciativa del Poder Ejecutivo, se crearon doce regiones sobre la base de los
departamentos existentes.

Las regiones eran un nivel intermedio de gobierno, con autonomía económica y

administrativa, cuyo objetivo era lograr el desarrollo integral y armónico de la región.
Sus competencias (delegadas) fueron amplias, aunque las autonomías limitadas. Así,
las regiones no contaban con representantes elegidos directamente por voluntad
popular ni con potestad tributaria, y las leyes regionales debían ser promulgadas por el
Poder Ejecutivo.

En 1987 se inició el proceso de transferencia de las empresas públicas no financieras a

los nuevos Gobiernos Regionales, llegando a transferirse 39 empresas de un total de
101 transferibles y se planteó la constitución de 90 nuevas empresas.

Durante los últimos meses del gobierno de García, y de manera apresurada, se

empezaron a traspasar las funciones, el personal y los recursos materiales, financieros,
presupuestarios y documentarios a los gobiernos regionales.

La rapidez del proceso de transferencia por motivos políticos ocasionó un desorden y

marcó la pauta para su fracaso. El gobierno del presidente Alberto Fujimori, a partir de
agosto de 1990, intentó detener el proceso de consolidación de las regiones, cuyos
presidentes pertenecían a los partidos de la oposición. Con el autogolpe de 1992, se
suprimieron definitivamente las regiones.

A pesar de su corto tiempo de funcionamiento, la experiencia de elección de

Gobiernos Regionales dejó importantes lecciones de integración, tanto positivas como
negativas, que las fuerzas vivas de cada región valoraron debidamente.

F. La Descentralización reciente

A partir de 1992 se reconfigura el Estado hacia un esquema más centralista. Se

suprimieron las asambleas, concejos y presidentes regionales, al tiempo que se
incrementó significativamente la participación del, ahora desactivado, ministerio de la
Presidencia, al cual se le adscribieron una serie de empresas, instituciones y
organismos públicos descentralizados. En particular, se crearon los Consejos
Transitorios de Administración Regional, en cada departamento, como entes
desconcentrados que prácticamente ejecutaban todo el gasto público en las regiones y
no contaban con ingresos propios o potestad tributaria, aunque sí con autonomía
técnica, presupuestal y administrativa en el ejercicio de las funciones. Los CTAR en su
inicio respetaron los ámbitos de los gobiernos regionales, pero en 1996 volvieron a la
demarcación territorial departamental.

El ministerio de la Presidencia debía aprobar las metas, estrategias y actividades de los

CTAR y evaluar los resultados de su gestión. La preponderancia de este ministerio no
solo alteró los papeles del gobierno central con los de los gobiernos provinciales o
distritales a favor del primero, sino que además introdujo una gran confusión al
interior de la estructura del gobierno central con los ministerios sectoriales.

En 1993 se aprobó una nueva Constitución, que si bien reconoce a los CTAR, admitió la
autonomía política, económica y administrativa de las regiones, estableciendo que a
éstas les correspondía la coordinación y ejecución de los planes y programas
socioeconómicos regionales, así como la gestión de actividades y servicios inherentes
al Estado. Sin embargo, el mandato de elegir nuevas autoridades no fue cumplido. La
Constitución de 1993 fue sumamente vaga en términos de la descentralización y dejó
la puerta abierta para un nuevo marco legal, el cual en la práctica se circunscribía a
unas pocas leyes.

En 1998, el gobierno del presidente Fujimori promulgó la Ley Marco de

Descentralización, que intentó restablecer la organización territorial departamental
sobre la cual se constituiría un nuevo proceso de descentralización. Sus objetivos eran
promover el desarrollo armónico de las diferentes localidades del país, la cobertura y
el abastecimiento de los servicios esenciales e infraestructura básica en todo el
territorio nacional, las inversiones nacionales y extranjeras, y el desarrollo de las
capacidades y de los recursos de los ciudadanos y de la sociedad en su conjunto.
Además, se buscaba la distribución eficiente de las competencias públicas, que evite la
duplicación de funciones para administrar, de manera eficaz, los recursos públicos y
lograr adecuados niveles de participación ciudadana. Por su parte, la función del
gobierno central era participar en el proceso de descentralización, evaluarlo y estar
presente en la coordinación local y regional, a través de los representantes de los
organismos públicos descentralizados. Además, debía concertar y coordinar
adecuadamente, con las instancias descentralizadas, la ejecución de las acciones de su
competencia.

Aquella Ley Marco de 1998, simplemente definía algunos conceptos y proponía la

creación de regiones sobre los actuales departamentos. El principal cambio fue la
disposición que implicaba establecer cada departamento como una región. Este
proyecto fue el resultado de un proceso de negociación al interior del gobierno, dado
que se presentaron varios proyectos. Sin embargo, la ley aprobada finalmente fue una
muy simple y se perdió la riqueza que tenían algunos de los proyectos presentados.
Durante los años 1996-1998, también se discutieron aspectos referidos a la Ley de
Conformación de Regiones y la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, pero no hubo
voluntad política de continuar con el proceso y los proyectos quedaron archivados.

La Constitución y las leyes asignaban las competencias y funciones que cada instancia
descentralizada debía desarrollar. Estas competencias estaban clasificadas como
exclusivas, compartidas y delegadas. Las primeras son ejercidas con autonomía por la
entidad pública; las segundas por más de una entidad pública en planos distintos de
responsabilidad y función; y las últimas son aquellas delegadas a una entidad pública
distinta de la titular de la responsabilidad, con la finalidad de ser ejecutadas con mayor
eficiencia.

Los CTAR acabaron como simples correas de transmisión del Gobierno Central a nivel
departamental, pues no eran propiamente consejos sino una instancia de poder
delegada que respondía directamente al Poder Ejecutivo, tampoco eran transitorios
pues duraron durante una década y no eran regionales porque se redujeron al ámbito
departamental.

3.3 La respuesta social al centralismo

Pese a todos los intentos descritos, al iniciarse el siglo XXI la configuración política del
país seguía siendo centralista.

Así la Gran Lima concentra:

• la preponderante y mayor actividad económica. En el terreno fiscal el gobierno

central capta el 83 % de los ingresos corrientes, gasta el 86 % del gasto público y
administra una pirámide alambicada de trámites ante el Estado que solamente puede
ser administrada en Lima.
• La mayor población nacional. En poco menos del 3 % del territorio nacional vive
casi un tercio, 30%, de la población total del país.
• La sede y el control de las decisiones políticas, económicas y culturales
• Un sistema de relaciones de interdependencia asimétrica con el resto del país
• La sede del sistema de relaciones interdependientes de modernidad y de
vinculación con los procesos mundiales de desarrollo, comercio y bancario
• El centralismo financiero y de la centralización tecnológica e informática.

En cambio, la provincia se había dispersado más. A la fecha existen 1.829 distritos y

195 provincias, de los cuales el 79.8% de los distritos y el 92% de las provincias no se
encuentran debidamente delimitados, ocasionando problemas de pertenencia
jurisdiccional que involucra a centros poblados, urbanizaciones, infraestructura,
recursos naturales, entre otros y muestran una cada vez más división irracional del
territorio.
Estas ideas fueron el fermento de la integración de departamentos y provincias que
formaron las nuevas regiones surgidas del proceso iniciado en 1987 y del surgimiento
del concepto de Macro Región. La frustración de esta experiencia derivo en un
importante movimiento social que reclamaba no solamente la descentralización sino la
macro regionalización.

Esta propuesta fue reforzada con la creciente aceptación y puesta en ejecución del
Proyecto de la Carretera Transoceánica nacida en Puno y que introducía una nueva
dimensión al desarrollo al asociar la integración transversal de las regiones del sur con
la integración socioeconómica a Brasil y Bolivia y su enlace con la cuenca del Atlántico.

En ese sentido, en el 2001, desde la sociedad civil, se formuló una contrapropuesta,

que propuso que la descentralización de estas competencias se llevara a cabo de
manera planificada y paulatina desde los sectores impulsados por un Ministerio de la
Descentralización que sustituiría y transformaría al actual Ministerio de la Presidencia.

Este proceso, debería ir acompañado de la descentralización fiscal correspondiente, de

manera que las municipalidades tengan una mayor participación en el Presupuesto
General de la República. No obstante, las municipalidades deben ir avanzando hacia el
autofinanciamiento y desarrollando sus propios tributos. ("Cartas de Navegación,
puestas de acción para el Estado", Julio 2001)

Si bien se plantea que el fortalecimiento de las municipalidades debe ser el eje de la

descentralización del Perú, también se propone dar curso a la conformación de las
regiones, establecidas en la Constitución, reglamentando para ello el artículo que
dispone que‚ estas nazcan por iniciativa de la población departamental, en un proceso
de abajo hacia arriba. Una alternativa sería que se conformaran por la reunión de
todos los alcaldes provinciales de cada uno de los 24 departamentos del país, lo que
requeriría de una modificación constitucional. Como parte de esa opción, se propone
que el presidente de la región no sea elegido por votación popular sino que el cargo
sea desempeñado, rotativamente, por uno de los alcaldes provinciales, y que la región
concentre sus funciones en temas de planeamiento del desarrollo regional e
infraestructura, más que en la provisión de servicios públicos.

La creación de los Gobiernos Regionales y la formación de una Gran Región integrada o

Macro Regiones se convirtieron desde entonces en un componente esencial del nuevo
enfoque des centralista del territorio nacional.

Simultáneamente, a nivel social, desde fines de la década de los 90 se había producido

la insurgencia de los llamados Frentes Regionales que aglutinaban en su seno a
distintos tipos de organizaciones gremiales y comunales y se articulaban en torno a
reivindicaciones regionales y que se convirtieron en uno de los frentes de
cuestionamiento del gobierno del presidente Fujimori.

No es por ello de sorprender que el acto final de derrumbamiento del gobierno de

Fujimori fuera “La marcha de los cuatro suyos” como expresión regional de la
aspiración por democracia y descentralización.

Por ello el nuevo gobierno encuentra en el 2001 un panorama totalmente cambiado. A

nivel externo, como siempre el crecimiento peruano afectado por lo que sucedía en el
mundo desarrollado: el fin de la guerra fría, la caída del muro de Berlín, el fin de
comunismo, el predominio mundial de una potencia extremadamente rica, y por 250
grandes empresas transnacionales, la apertura del comercio en una dimensión de
continentes con la participación de más de 220 sociedades nacionales. Globalización,
notable avance de la ciencia y la tecnología, sobresaliendo la revolución de la
informática, y crecimiento poblacional. A nivel interno una provincia insurgente que
buscaba su autonomía y que estaba dispuesta a seguir su propio camino, en base al
liderazgo de elites políticas renovadas y de nuevos actores estimulados por su contacto
con la universidad, la migración, el comercio, la informalidad, la política urbana y los
medios de comunicación.

La descentralización había sido una oferta política que propusieron todos los partidos
políticos y movimientos que participaron en las elecciones generales del 2001. Como la
nacionalización del petróleo y la reforma agraria, al final de la década de los 1990, la
descentralización se convirtió en una demanda nacional ineludible.

Cualquier gobierno constitucional tenía, por ende, el compromiso impostergable de

impulsar este proceso y convertirla en una política de Estado. El gobierno de Alejandro
Toledo tuvo el mérito histórico de asumir ese reto.(Vergara, 2003)

3.4 Las Revoluciones en Loreto

Dentro de las revoluciones que se dieron en nuestra región, por lo menos dos fueron
los movimientos revolucionarios insurgentes y federalistas acontecidos de mayor
trascendencia. Fueron como expresión de protesta y rechazo contra la indiferencia, el
desdén y el menosprecio del centralismo que mantenía en total abandono a la
población de Loreto y a sus instituciones militares y policiales, pese a la riqueza que
generaba la explotación de sus recursos naturales más valiosos como el caucho, que
significó más del 25 por ciento de las exportaciones nacionales y un porcentaje elevado
del Presupuesto Fiscal.

Los citados pronunciamientos, contrariamente a la especie elaborada por algunos

analistas, no tuvieron ninguna intención separatista. Sólo aspiraron a establecer un
sistema justo de independencia y autonomía de las regiones contra el llamado «orden
constituido» que no era otra cosa que un asfixiante centralismo, hasta hoy no
terminado de la indiferencia capitalina, el desprecio de los inquilinos de palacio de
gobierno y el abandono en que mantuvieron a los servidores públicos, a las tropas de
las guarniciones en la Amazonía, a las que se les mantenía durante meses sin pagarles
sus sueldos y salarios.

De aquellas manifestaciones han transcurrido muchos años, pero la situación no ha

variado mucho. Por ello bueno es recordar acontecimientos históricos que han
sembrado y construido hitos imborrables como las dos acciones revolucionarias. De
ellas, las más notables por cuanto lograron constituir gobiernos federales si bien
independientes y autónomas, pero respetuosas de la unidad de la República sin ningún
atisbo separatista, tal como interesadamente refieren algunas mentes poco enteradas
y también mal intencionadas.

Estas dos revoluciones fueron las más trascendentes que desembocaron en la

organización de estados federales, presididos por juntas de gobierno: la primera, en
1895, comandada por Ricardo Seminario y Aramburu y Mariano José Madueño, y la
segunda, por Guillermo Cervantes, en 1921. Hubo otros conatos revolucionarios sin
mucha repercusión. Todas ellos se inspiraron en ideas renovadoras descentralizadoras
como expresión de repudio a la política de concentración del poder en Lima.

A. PRIMER GOBIERNO FEDERAL DEL PERÚ CON SEDE EN IQUITOS

El 2 de mayo de 1896, Ricardo Seminario y Aramburu y Mariano José Madueño,

proclamaron el Estado Federal de Loreto como parte del nuevo Sistema Federal del
Perú, sustento del programa de gobierno de Nicolás de Piérola, expresado con efusión
durante su campaña electoral de 1895.

Consecuente con él, Seminario lo puso en ejecución tratando de iniciarlo con el primer
gobierno federal, a manera de un modelo piloto, porque además así lo exigían las
condiciones políticas, económicas y sociales de Loreto. Se habían acumulado
problemas vitales, y el descontento era general. Ricardo Seminario y Aramburu fue un
colaborador de confianza del presidente Piérola, quien en su plataforma electoral
había prometido modificar la estructura política del Perú e instaurar el sistema de
estados federales autónomos con el fin de lograr el desarrollo integral del país. El
presidente Piérola proclive a entenderse con las clases plutocráticas, no vio mejor
oportunidad para desconocer y negar su proclama descentralizadora, cediendo a las
imposiciones de la oligarquía limeña y terminó por perseguir encarnizadamente a
Seminario, ordenó combatir y derrocar a los revolucionarios de Iquitos. Envió a Iquitos,
en la nave de guerra «Constitución», 292 soldados armados utilizando la procelosa
ruta del Estrecho de Magallanes. La decisión de Piérola estaba definida y demostró con
ello la renuncia a sus proclamadas convicciones patrióticas originales durante su
campaña electoral. Ricardo Seminario no pudo contra los grupos interesados de Lima
y terminó perseguido. El gobierno federal sólo tuvo vigencia durante algunos meses al
haber sido sofocado por las fuerzas del ejército.

B. SEGUNDO GOBIERNO FEDERAL

El 5 de agosto de 1921, Iquitos se convirtió, nuevamente, en la capital del nuevo

estado federal, anunciada con la elocuencia de las descargas de cañones y fusiles a
tiempo de publicar la proclama de Guillermo Cervantes, líder de tan espectacular
movimiento revolucionario efectuado con relativo éxito.

El comando explicó en un manifiesto las causas del movimiento, entre ellas, la traición
de Leguía a favor de Colombia, más tarde consumada con el tratado Salomón Lozano;
luego el abandono económico y social de la región, el desprecio por la población y por
los servidores civiles y militares a los que no se les pagaba sus sueldos durante dos
años, entre otras tropelías. Los revolucionarios, sin embargo, no pudieron de
inmediato, satisfacer las desesperadas pero justas exigencias del pueblo, puesto que
las arcas de la Caja de Depósitos y Consignaciones, la Aduana y los bancos estaban
vacías. El gobierno les había suspendido los presupuestos y les sometió al aislamiento.
Estas poderosas razones los obligó a adoptar actitudes extremas, como las de acuñar
moneda. La etapa del gobierno federalista duró poco más de cinco meses, desde
agosto de 1921 hasta enero de 1922, pues, las tropas enviadas de Lima lo sofocaron
después de no pocos combates sangrientos en diversos escenarios con las
consiguientes pérdidas de vidas.

Loreto fue el único departamento, en toda la historia peruana, que contó

transitoriamente con moneda propia obligado por las terribles consecuencias
derivadas del perverso abandono al que fue sometido por el gobierno central,
especialmente por el de Leguía. La circulación provisional de billetes de la nueva
moneda no comenzó desde el momento en que se instauró el gobierno revolucionario
de Cervantes, sino después de haber agotado una serie de medidas orientadas a pagar
los sueldos de los servidores públicos, de los oficiales y soldados de las guarniciones
del Oriente Peruano, a quienes se les mantuvo impagos durante muchos meses, pese a
que Loreto se había convertido en el más efectivo contribuyente del Fisco,
precisamente, la revolución fue la respuesta a ese grave estado de abandono al que se
le sometió.

La permanente situación de angustia que soportaban los empleados públicos y la

población en general, se volvió insostenible cuando con el propósito de ahogar la
revolución, la tiranía arreció con furia sus represalias contra el pueblo de Loreto, le
suspendió definitivamente el envío de presupuesto y no había manera de pagar ni los
más elementales servicios públicos: salud, medicinas, etc. Agotados los ingresos
fiscales, debido al bloqueo de las operaciones comerciales, los bancos estaban vacíos,
el comercio exterior quedó paralizado como consecuencia del cierre del puerto de
Iquitos, ordenado por la tiranía de Leguía. En el enjundioso relato de Samuel Torres
Videla, uno de los protagonistas de aquella revolución, en su libro «La Revolución de
Iquitos», describe los esfuerzos denodados del comando revolucionario con el fin de
proveerse de dinero, habiendo recurrido a todos los medios, hasta el forzado préstamo
obtenido de los fondos del Banco del Perú y Londres, después haber agotado las arcas
de la Aduana, la Tesorería Fiscal, la Caja de Depósitos y Consignaciones, etc. En la
página 173 de su libro trascribe el texto del decreto del 1 de octubre de 1921, en el
que expresa, que dada la emergencia se vio obligado a emitir moneda, y la primera
emisión ascendió a la cantidad de cincuenta mil libras de oro, en billetes de media
libra, una libra y cinco libras con el respaldo y garantía de los presupuestos que
adeudaba el Estado al departamento de Loreto. Posteriormente la emisión fue por cien
mil libras más. Los billetes tenían el carácter de provisionales y fueron denominados
por el pueblo como «cervantinos» haciendo referencia al apellido de Guillermo
Cervantes, inspirador de la revolución federalista. La situación se normalizó hasta que
las tropas enviadas por el tirano Leguía se impusieron por su superioridad numérica y
bélica y emprendieron una feroz persecución contra los gestores de la revolución.

Así el gobierno federal llegó a su fin, y las represalias contra sus integrantes y adeptos
se intensificaron con agresividad no usada ni siquiera contra los enemigos de la patria.
Los gestores de la revolución se vieron impelidos a salir del territorio peruano
utilizando embarcaciones frágiles y todos los medios a su alcance, a fin de ponerse a
buen recaudo y escapar de la feroz persecución de la que eran objeto por parte del
tirano de Leguía. Tuvo que transcurrir un tiempo para que se calmaran los ánimos en la
población desconsolada que ya había perdido la fe en los gobiernos peruanos y que
también vieron escaparse de sus manos la gran oportunidad de poder dirigir sus
propios destinos.

Pero a pesar del tiempo transcurrido, más de ciento diecisiete años de la revolución de
Seminario y a noventa y dos años de Cervantes, la situación de la región Loreto sigue
igual y peor aún; al asfixiante centralismo limeño se suma la indiferencia de nuestras
autoridades que no hace ninguna obra trascendente o de gran magnitud que favorezca
al pueblo. La única obra grande que está haciendo el Gobierno Regional es el
alcantarillado, la misma que tiene problemas y está judicializado debido a las
denuncias sobre malos manejos en el mismo. Se hace necesaria la aparición de un
nuevo Seminario o Cervantes para corregir todo esta cadena de corrupción que existe
en nuestras autoridades, así como de las otras encargadas de administrar justicia; la
región Loreto viene percibiendo más de mil quinientos millones de dólares desde más
de cuarenta años por concepto de canon petrolero y miren como está nuestra ciudad y
ni qué hablar de toda la región, todos aspiran llegar al poder para enriquecerse y
repartirse los fondos del erario público como si fuera un botín; constantemente nos
enteramos de actos de corrupción en las diferentes instituciones públicas y nuestras
autoridades poco o nada las importa. En estas elecciones que se avecinan, debemos
elegir a un Seminario o a un Cervantes que verdaderamente trabajen por las
necesidades del pueblo y que sean los primeros en liderar una protesta contra alguna
injusticia y no se coludan con los delincuentes; desterremos a los fariseos políticos que
prometen y una vez en el poder se olvidan de sus promesas. (Vasquez, 2013)

¡Viva Seminario, viva Cervantes, fomentemos una verdadera revolución con un cambio
auténtico para nuestra región.

4. CONCLUSIONES

• La descentralización es una dinámica social y política de gran complejidad, en la

cual confluyen diversos factores económicos, fiscales, políticos, institucionales y
culturales.

• La descentralización por sí sola no es sinónimo de desarrollo, sino, más bien

tiene que complementarse con una serie de medidas económicas, sociales, culturales,
etc. Que le tienen que anteceder para que en conjunto se logre un desarrollo
mancomunado y duradero; es por ello que para descentralizar nuestro país se tendría
que seguir pasos concretos que nos sirvan a largo plazo para la eficiente
administración del Estado.

• Como primordial medida o paso, es tener un país totalmente comunicado, cosa

que el Perú carece y como segundo paso vendría a ser el desarrollo de las ciudades
que puedan convertirse en núcleos verdaderos de cohesión de regiones
económicamente aisladas.

• La descentralización desde el punto de vista político se centra, en el inherente

derecho democrático a la autonomía tanto de los gobiernos regionales como de las
municipalidades y el costo fiscal del gobierno central para asegurarlo.

• Con respecto a la descentralización, se señala que tiene una gran trascendencia

para el futuro del país, organizar o constituir la forma de cómo de desarrollar
adecuadamente demarcaciones territoriales, procurando evitar caer en gobiernos
departamentales, con las mismas limitaciones que siempre hemos observado
(precariedad en presupuesto, autonomía, estructura de poderes, votación electoral,
entre otros), tal como ha tenido el país en las diversas épocas de su existencia,
demarcaciones que no siempre han correspondido a las reales exigencias de su
geografía y desarrollo social. Es por ello que es indispensable un modelo base para
dicho proceso.

• Más de cien años más tarde el problema no ha cambiado en lo más mínimo, y,

en todo caso, se había agravado. "Uno de los vicios de nuestra organización política es,
ciertamente, su centralismo", palabras celebres dadas con claridad por el genial José
Carlos Mariátegui en la década de los años 20, en su famosa obra "Siete Ensayos de la
Realidad Peruana"

5. BIBLIOGRAFÍA
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