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gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e
informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
Towards non exclusive property rights: knowledge as an essential facility
Índice
Introducción ........................................................................................5
I. Ciencia y tecnología en Estados Unidos en el período
anterior a la Segunda Guerra Mundial......................................7
II. Ciencia y tecnología durante la Segunda Guerra
Mundial y los debates Bush-Kilgore ........................................11
III. Política de ciencia y tecnología en el período de la
posguerra: evidencia empírica sobre los patrones
de financiación............................................................................17
1. Temas de política científica y tecnología en el
período de la posguerra: más allá de los datos .....................21
1.1 Tensiones en el contrato social para la ciencia.............21
1.2 ¿Y qué ocurre con la política tecnológica?...................23
1.3 El caso de la política de patentes ..................................24
1.4 Conclusiones e implicantes para la política
tecnológica de los países en desarrollo.........................26
Bibliografía ......................................................................................31
Índice de gráficos
Gráfico 1 FEDERAL R&D BUDGET BY FISCAL YEAR .......................18
Gráfico 2 FEDERAL R&D FUNDING AGENCY, FISCAL YEAR ............18
Gráfico 3 FEDERAL R&D BY PERFORMER, FISCAL YEAR ................19
Gráfico 4 FEDERAL R&D FUNDS BY CHARACTER OF WORK,
FISCAL YEAR ....................................................................19
Gráfico 5 TOTAL U.S. R&D BY FUNDING SOURCE, FISCAL
YEAR ................................................................................20
Gráfico 6 BASIC RESEARCH, BY FUNDING SOURCE,
FISCAL YEAR ....................................................................20
Gráfico 7 BASIC RESEARCH BY PERFORMER, FISCAL YEAR ...........21
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Towards non exclusive property rights: knowledge as an essential facility
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Towards non exclusive property rights: knowledge as an essential facility
Introducción
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tecnológico del país y se analiza el discurso sobre la política tecnológica a partir de la posguerra
para evaluar en qué ha sido influyente el Informe Bush, y en qué no lo ha sido. Por último, en la
sección 6 se presentan las conclusiones poniendo el énfasis en las lecciones que los países en
desarrollo deberían (y no debería) extraer hoy de la experiencia estadounidense en materia de
política científica y tecnológica.
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A fines del siglo XVIII, Estados Unidos era una nueva nación, un país
joven. Durante la Convención Constituyente, en el país se generó una
discusión política en torno a lo que hoy se llamaría “política científica
y tecnológica”. En ese debate hubo propuestas de crear una
universidad nacional y financiar investigaciones con el fin de
promover el desarrollo del conocimiento y descubrimientos útiles
(Dupree, 1986). Pero la mayoría de estas propuestas no fueron
aceptadas, reflejando la desconfianza que sentían muchos de los
constituyentes, en particular los representantes de estados pequeños,
hacia un gobierno central activo. Así, la única vez que se menciona la
palabra “ciencia” en la Constitución de Estados Unidos es en el
Artículo I, Octava Sección, donde se otorga al Congreso la facultad de
establecer un sistema de patentes “para promover el progreso de la
ciencia y las artes útiles”, lo cual resulta sorprendente si se considera
que los dirigentes políticos de la nación eran más conscientes de los
avances científicos y tecnológicos contemporáneos y se ocupaban más
de ellos que los dirigentes de cualquier otra época posterior de la
historia de ese país.
A pesar de la escasa infraestructura formal del gobierno para
apoyar la ciencia y la tecnología, surgieron instituciones científicas
nacionales. En este sentido, a fines del siglo XVIII y principios del
XIX se crearon instituciones científicas como la Sociedad Filosófica
de Estados Unidos y la Asociación de Estados Unidos para el Avance
de la Ciencia (AAAS por su sigla en inglés). La mayoría de estas
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instituciones tenía un enfoque utilitarista. Como señala Smith (1990), “Al no tener universidades
bien equipadas que pudieran promover el alto nivel de actividad científica del modelo europeo, los
estadounidenses se centraron en lo experimental y lo utilitario y relacionaron estrechamente a la
ciencia y la tecnología” (18).
Dada la condición de país en desarrollo en aquella época no sorprende que gran parte de la
generación y adquisición de competencias y capacidades científicas y tecnológicas derivara de la
adaptación y de la copia de tecnologías y métodos desarrolladas en los países entonces
desarrollados, como Gran Bretaña. En este sentido, Smith (1990) señala:
Puede decirse que la revolución industrial llegó a Estados Unidos en 1790 con Samuel Slater.
Mecánico experimentado, Slater había memorizado hasta el último detalle del proceso de
producción empleado en las plantas textiles de Manchester, para luego abandonar
clandestinamente Inglaterra, eludiendo las leyes de control de exportaciones. Después de
vincularse a la acaudalada familia Browne de Providence, Rhode Island, se abocó a lanzar la
industria textil en América del Norte (23).
Este y otros ejemplos de cierre de brecha tecnológica mediante la usurpación de tecnologías
de los países desarrollados resultan especialmente interesantes, y algo paradoxal si consideramos la
imposición que actualmente Estados Unidos y otros países desarrollados aplican en materia de
leyes de propiedad intelectual rigurosas a los países en desarrollo. Cabe señalar que la adaptación
de tecnologías externas por lo general no se daba libremente, sino que requería de lo que Dahlman
y Nelson (1995) denominaron “capacidades de absorción social”. De hecho, un componente
importante de las actividades tecnológicas, científicas y de investigación descentralizadas
desarrolladas por personas y empresas en Estados Unidos era el seguimiento, la adaptación y la
asimilación de tecnologías externas.
Desde principios del siglo XIX, el gobierno comenzó a apoyar activamente ciertas
actividades técnicas, la intervención priorizaba la medición de tierras en los territorios nuevos, el
establecimiento de normas y la creación de instituciones para el intercambio de información técnica
entre organismos oficiales y empresas. Estas actividades se dieron sobre todo durante la Guerra de
1812 y la Guerra de Secesión. En general, la ciencia no avanzó mucho y las mejoras tecnológicas se
daban de manera descentralizada con escaso apoyo del gobierno (Smith, 1990).
Aun sin el apoyo del gobierno en materia de ciencia y tecnología, la industria estadounidense
floreció durante el siglo XIX. Hacia mediados de la década de 1860, observadores internacionales
describían un nuevo “Sistema industrial de Estados Unidos”, que consistía en el empleo de
herramientas mecánicas para fabricar grandes cantidades de componentes metálicos con un alto
grado de precisión y estandarización. Este sistema llevó a espectaculares aumentos de
productividad durante el siglo XIX, el cual se basaba más en técnicas mecánicas que en
conocimientos científicos (Mowery y Rosenberg, 1991). El crecimiento tecnológico estadounidense
en las industrias de producción masiva también fue facilitado por las grandes dimensiones del
mercado nacional —que, entre otras cosas, creó economías de gran escala en la producción— y el
acceso a recursos naturales abundantes (Nelson y Wright, 1992). Asimismo, la existencia de redes
culturales y lingüísticas facilitó la comunicación entre innovadores y permitió la difusión
relativamente rápida de técnicas de procedimientos óptimos (Nelson y Wright, 1992).
La excepción a la ausencia general de apoyo oficial a la ciencia se dio en la agricultura. Allí,
tras constatar que los avances en química de suelos de la década de 1850 podrían mejorar la
productividad de los agricultores estadounidenses, el gobierno aprobó en 1862 la Ley Morrill de
concesión de tierras. La Ley Morrill otorgaba recursos a los Estados para la investigación
universitaria en agricultura y para actividades de extensión dirigidas a i) vincular la investigación
con problemas prácticos y ii) difundir los resultados de la investigación académica entre
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potenciales usuarios. Esta ley condujo, junto a posteriores iniciativas legislativas, a la formación de
un sistema descentralizado de universidades que se dedicaban ocasionalmente a investigación
básica, pero que tenían principalmente una orientación aplicada (Rosenberg y Nelson, 1994).
Mowery y Rosenberg (1991) observan que el carácter descentralizado de estas universidades
surgidas de la ley de concesión de tierras (que posteriormente se dedicarían también a la
investigación en ingeniería y técnicas mecánicas) fue un factor determinante en su dinamismo
tecnológico y sus aportes a la productividad estadounidense. Estos autores señalan lo siguiente:
“la diversidad misma del sistema de educación terciaria, la relativa facilidad de acceso al mismo y
la ausencia de un sistema de financiamiento centralizado en el plano federal contribuyeron en su
conjunto a conformar una cultura académica empresarial en la cual los programas de estudio y la
investigación estuvieron más estrechamente orientados a las oportunidades comerciales que en
muchos sistemas europeos de educación terciaria.” (94)
En la misma época en que se fundaron las universidades, ingresaron a la escena
estadounidense otros dos tipos de instituciones. En primer lugar, luego de la Guerra de Secesión,
cada vez más empresas estadounidenses comenzaron a realizar investigaciones científicas internas
por razones de competitividad. Pero, al menos hasta la Primera Guerra Mundial, estos laboratorios
de investigación industrial no se dedicaron como actividad principal la creación de nuevos
conocimientos científicos, sino que más bien se concentraron en seguir de cerca las investigaciones
científicas existentes y adaptarlas con el fin de contribuir a desarrollar y perfeccionar sus
tecnologías (Mowery y Rosenberg, 1991).
Al mismo tiempo, hacían falta empleados capacitados en disciplinas científicas. Ello, entre
otros acontecimientos, llevó al surgimiento en Estados Unidos de “universidades de investigación”
modeladas conforme a la tradición alemana —es decir, centradas en la investigación básica—, la
primera de las cuales fue la Universidad Johns Hopkins, fundada en 1876 (Geiger, 1986). Otras
universidades—incluidas instituciones educativas de la época colonial como Harvard, Yale y
Columbia—no tardaron en emular a Johns Hopkins, poniendo el hincapié en la investigación y la
educación superior. Al mismo tiempo, se fundaban universidades de investigación totalmente
nuevas, como las Universidades de Chicago y Stanford. En vísperas de la Primera Guerra Mundial,
las universidades de investigación comenzaban a ser reconocidas como la cuna de la investigación
básica de Estados Unidos (Geiger, 1986). Estas universidades recibieron poco apoyo oficial,
debiendo depender, para su subsistencia, principalmente del sector privado y de fondos
filantrópicos.
La Primera Guerra Mundial ejerció una considerable influencia sobre la iniciativa científico-
tecnológica de Estados Unidos. Como también sucedería con la Segunda Guerra Mundial, el
gobierno se dio cuenta de que aprovechar el potencial científico y tecnológico incipiente del país
significaría un aporte importante al esfuerzo bélico. Ello condujo a la creación, en 1916, del
Consejo Nacional de Investigación, cuyo propósito era la coordinación y el seguimiento de las
actividades de investigación que realizaban las universidades de investigación, las universidades
estatales y los laboratorios de investigación industrial. La guerra mundial dio impulso a la
investigación, especialmente por parte de las empresas industriales. Asimismo, los aportes de la
ciencia y la tecnología a los esfuerzos bélicos llevaron a los políticos a reflexionar sobre cómo se
podía promover la ciencia con fines pacíficos. Pero estas iniciativas —y en especial la financiación
gubernamental de la investigación académica— enfrentaron resistencia en la comunidad científica.
Más específicamente —y reflejando paradójicamente los debates actuales en torno a la financiación
industrial de la investigación académica— destacados científicos de la época temían que los
recursos financieros oficiales comprometieran la integridad científica y preferían recibir recursos
de fuentes privadas y filantrópicas. Esta resistencia se debilitó un tanto en la década de 1930, luego
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de la Gran Depresión, época en que se redujeron las fuentes privadas de financiamiento (Geiger,
1986). Pero los cambios más considerables en este sector llegarían con la Segunda Guerra Mundial.
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adoptadas por una minoría selecta de científicos civiles que dependía directamente del Presidente,
tratándose de una reacción directa ante la antipatía que causaba el control del gobierno en los
científicos. En segundo lugar, gran parte del esfuerzo en materia de ciencia y tecnología que se
realizó durante la Segunda Guerra Mundial se financió a través de investigaciones por contrato a
científicos financiados por el gobierno en universidades (y empresas) en lugar de reclutarlos para
trabajar en instituciones oficiales en épocas de guerra, lo cual ayudó a evitar que se distorsionara la
actividad científica y a explotar la infraestructura existente. En tercer término, había una fuerte
relación de dependencia respecto a algunas instituciones de elite, donde la amplia mayoría de los
fondos para instituciones académicas iban a parar a un puñado selecto de instituciones y el 40 % de
los contratos industriales estaban el mas manos de solo diez empresas (Kevles, 1977). Como cuarto
elemento característico, los recursos para investigación y desarrollo bélicos eran esencialmente
ilimitados, lo cual ponía de manifiesto la atmósfera de crisis, que se vivía en esos tiempos. En
1941, a solicitud de Bush, se ampliaron las atribuciones del NDRC para que se incorporara la
investigación médica y se le cambió de nombre, pasando a denominarse Oficina de Investigación y
Desarrollo Científicos (OSRD por su sigla en inglés).
Un rasgo central de la organización de la política científica bélica fue “mantener el ejercicio
de la opción científica en manos de científicos”, quienes (creían) “ser los únicos que estaban en
condiciones de juzgar los méritos de cierta línea de investigación” (Dupree, 1986). En esas
circunstancias, la comunidad científica gozaba de recursos y de rango, así como de la ausencia
general de interferencia política en la tarea de investigación. Al mismo tiempo, los científicos no
podían contar con total discreción sobre los problemas de investigación, dadas las necesidades
específicas de los militares durante la guerra, aspecto que algunos resentían y que sería un elemento
determinante en la polémica sobre la política científica en la posguerra instaurada en ese entonces.
Si bien la bomba atómica es el avance tecnológico más comúnmente asociado con la
Segunda Guerra Mundial, hubo otras múltiples invenciones, desde el desarrollo de un proceso para
la producción masiva de penicilina hasta la tecnología de radares, que fueron fundamentales para la
victoria aliada. Así, en 1944, más de un año antes del lanzamiento de las bombas atómicas en
Hiroshima y Nagasaki, Vannevar Bush figuraba en la portada de la revista Time como “El general
de la física”. Estaba claro que la ciencia y la tecnología habían ganado la guerra y rápidamente se
centró la atención en cómo organizar las actividades científicas y tecnológicas de la posguerra. Si
bien había mucha controversia sobre los aspectos específicos, existía amplio consenso de que la
actitud de laissez-faire previa a la Segunda Guerra Mundial sería abandonada. El gobierno
respaldaría la ciencia en épocas de paz.
Si bien se reconocía la importancia de la ciencia y la tecnología en el esfuerzo bélico, había
una cantidad de prominentes políticos liberales a quienes no seducían mucho los rasgos elitistas de
la política científica y tecnológica de la guerra y deseaban modificarla cuando llegaran tiempos de
paz. Más ruidosamente, el senador Harley Kilgore (demócrata de West Virginia) expresó su
preocupación acerca de varios rasgos del esfuerzo bélico, como lo describe en detalle Kevles
(1977). La primera inquietud que manifestaba Kilgore era que la amplia mayoría de los fondos
fueran a dar a una minoría selecta de científicos y grandes empresas, la mayoría de los cuales
estaba ubicada en el noreste y en California. Kilgore consideraba que este modelo, que quizás había
sido apropiado en tiempos de guerra, provocaría desigualdades geográficas si continuaba en la
etapa de posguerra. En segundo lugar, tenía la inquietud de que las patentes que surgieran de las
investigaciones de la época bélica fueran asignadas a investigadores en vez de quedar en el dominio
público, lo que también podría exacerbar la concentración de poder tecnológico y económico en
manos de grandes instituciones de elite. En forma más general, Kilgore despreciaba el control de la
política científica y tecnológica por parte de un puñado de científicos de elite, dirigidos por Bush.
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tecnológica que se hallaba en curso. En 1946, se creó el Organismo de Energía Atómica (que luego
se convertiría en el Departamento de Energía), institución que absorbió la investigación nuclear y
sobre energía en tiempos de guerra. Ese mismo año se fundó la Oficina de Investigación Naval y,
en 1949, se crearon los Institutos Nacionales de Salud ,para absorber la investigación médica, y el
Departamento de Defensa, que se hizo cargo de otras investigaciones militares.
En 1950, se llegó a un compromiso entre los planteos de Bush y de Kilgore para crear la
Fundación Nacional de Ciencia, según se detalla en Kevles (1977). La Fundación tenía como
objetivo canalizar la financiación para la investigación básica y la capacitación. Siempre según una
posición intermedia entre los planes de Bush y de Kilgore, se estableción que el director fuera de
designación política (presidencial), pero también se previó que respondería primariamente ante un
grupo de científicos de excelencia reunidos en el Consejo Nacional de Ciencia. Sin embargo, como
consecuencia de los atrasos para aprobar el proyecto de compromiso, cuando se instituió la
Fundación Nacional de Ciencia, gran parte de la investigación en curso del país ya había sido
acogida por otros organismos orientados a objetivos específicos. Como señalan Graham y Diamond
(1997):
Hacia 1950, la naturaleza pluralista del sistema federal de investigación estaba bien establecida y
la nueva fundación, pese a su marcada orientación a la investigación primaria, estaba en
desventaja con su ingreso tardío. Los fondos de investigación de la Fundación ampliarían
modestamente la olla de ayuda federal, pero la Fundación no sería reformulada
considerablemente ni coordinaría la política científica nacional.
En vez de haber una sola institución que coordinara la investigación, se sentaron las bases de
un tema clave en la política científica estadounidense de posguerra: el pluralismo.
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Gráfico 1
FEDERAL R&D
Federal BUDGET
R&D BY year
Budget by fiscal FISCAL YEAR
(thousands of 1995 dollars)
(THOUSANDS OF 1995 DOLLARS)
70000000
65000000
60000000
55000000
50000000
45000000
40000000
35000000
30000000
25000000
20000000
15000000
10000000
5000000
0
Fuente: Fundación Nacional de Ciencias, Survey of Federal Funds for Research and
Development, varios años; National Patterns of R&D Resources, varios años.
Gráfico 2
FEDERAL R& D BY FUNDING AGENCY, FISCAL YEAR
FEDERAL R&D BY FUNDING AGENCY, FISCAL YEAR
THOUSANDS
(thousands ofOF 1995
1995 DOLLARS
dollars)
70000000
65000000
60000000
55000000 OTH ER
50000000 D OD
45000000 AEC/D OE/ERD A
40000000 H EW/H SS
35000000 N SF
30000000 N ASA
25000000
20000000
15000000
10000000
5000000
0
1955 1965 1975 1985 1995
Fuente: Fundación Nacional de Ciencias, Survey of Federal Funds for Research and Development,
varios años; National Patterns of R&D Resources, varios años.
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Gráfico 3
FEDERAL R&D BY PERFORMER, FISCAL YEAR
(thousands of 1995 dollars)
Fuente: Fundación Nacional de Ciencias, Survey of Federal Funds for Research and Development,
varios años; National Patterns of R&D Resources, varios años.
Gráfico 4
FEDERAL R&D FUNDS BY CHARACTER OF WORK, FISCAL YEAR
FEDERAL R&D FUNDS BY CHARACTER OF WORK, FISCAL YEAR
1 0 0.0 0 %
90 .0 0%
80 .0 0%
70 .0 0%
60 .0 0% DEV ELOPMENT
50 .0 0% A PPLI ED
B A SI C
40 .0 0%
30 .0 0%
20 .0 0%
10 .0 0%
0 .0 0 %
1 9 65 1 9 75 1 98 5 19 9 5
Fuente: Fundación Nacional de Ciencias, Survey of Federal Funds for Research and Development,
varios años; National Patterns of R&D Resources, varios años.
Tomados en conjunto, los gráficos pueden cuestionar la visión común del plan Bush como el
documento de base de la política de investigación y desarrollo de Estados Unidos (Mowery, 1997;
2007).
Sin embargo, un aspecto del plan Bush que resultó muy influyente fue la noción de que el
gobierno federal aportaría la mayor parte de los fondos para la investigación básica. Los gráficos 5
y 6 demuestran que el papel federal en respaldar la investigación es mucho más elevado para la
investigación básica que para el total de las actividades de investigación y desarrollo.
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Gráfico 5
TOTAL U.S. R&D BY FUNDING SOURCE, FISCAL YEAR
TOTAL U.S. R& D BY FUND ING SOURCE, FISCAL YEAR
1 0 0 .0 0 %
9 0 .0 0 %
8 0 .0 0 %
7 0 .0 0 %
STA TE/ LOCA L
6 0 .0 0 % NONPROFI T
5 0 .0 0 % UNI V / NONPROFI T
I NDUSTRY
4 0 .0 0 % FEDERA L
3 0 .0 0 %
2 0 .0 0 %
1 0 .0 0 %
0 .0 0 %
Fuente: Fundación Nacional de Ciencias, Survey of Federal Funds for Research and Development, varios años;
National Patterns of R&D Resources, varios años.
Gráfico 6
BASIC RESEARCH, BY FUNDING SOURCE, FISCAL YEAR
BASIC RESEARCH, BY FUNDING SOURCE, FISCAL YEAR
1 0 0 .0 0 %
9 0 .0 0 %
8 0 .0 0 %
7 0 .0 0 %
S TA TE / LOCA L
6 0 .0 0 %
NONPROFI T
5 0 .0 0 % UNI V / NONPROFI T
I NDUS TRY
4 0 .0 0 % FE DE RA L
3 0 .0 0 %
2 0 .0 0 %
1 0 .0 0 %
0 .0 0 %
Fuente: Fundación Nacional de Ciencias, Survey of Federal Funds for Research and Development, varios años;
National Patterns of R&D Resources, varios años.
Además, en línea con el plan Bush, los actores clave en investigación “básica” en Estados
Unidos durante han sido las universidades.
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Gráfico 7
BASIC RESEARCH BY PERFORMER, FISCAL YEAR
90.00%
80.00%
70.00%
OTHER
60.00% NONPROFIT
50.00% UNIV/NONPROFIT
INDUSTRY
40.00% FEDERAL
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
1955 1965 1975 1985 1995 2005
Fuente: Fundación Nacional de Ciencias, Survey of Federal Funds for Research and Development, varios años;
National Patterns of R&D Resources, varios años.
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Otra de las tensiones que afectó al contrato social fue la presión por trascender una exigencia
de responsabilidad “amplia” y medir el efecto de las actividades científicas con financiación
pública en términos de resultados. La comunidad científica en general se ha resistido a estas
presiones, argumentando que es difícil condicionar la financiación al logro de resultados
específicos y que insistir en la obtención de resultados medibles podría “excluir” a la investigación
básica (David, Mowery y Steinmueller, 1992; David, 1994).
Un ejemplo de la tensión entre acentuar los objetivos científicos e insistir en la medición o
evaluación de los resultados sociales derivados de la ciencia está dado por los Institutos Nacionales
de la Salud (NIH por su sigla en inglés). A mediados del decenio de 1990, desde el Congreso y los
medios de comunicación se plantearon inquietudes sobre posibles desajustes entre los mecanismos
de financiación de esos Institutos y los costos sociales de ciertas enfermedades. Varios integrantes
influyentes del Congreso utilizaron estas cifras para criticar a los NIH, acusándolos de estar más
preocupados por financiar investigaciones interesantes desde el punto de vista científico que por
satisfacer las necesidades y prioridades sanitarias del país (IOM, 1998). La comunidad científica,
por su parte, rechazó esta concepción de asignar fondos en función de un “recuento de víctimas”.
Harold Varmus, en ese momento Director de los Institutos Nacionales de Salud, declaró ante los
legisladores que financiaban su organismo que:
“Debido a que la ciencia procura descubrir lo que se desconoce, es inherentemente impredecible;
en este sentido, se diferencia de la mayoría de las actividades, que pueden emplear métodos bien
establecidos para generar cantidades planificadas de productos conocidos. La historia ha
demostrado reiteradamente los beneficios de permitir que una parte considerable de nuestras
actividades de investigación sean guiadas por la imaginación y la productividad de científicos
individuales, no por un plan reglamentado dirigido a mitigar enfermedades que seguimos sin
comprender cabalmente”.1
Esta tensión entre asignación de recursos en función de los resultados sociales deseados
conducida por el Congreso y la asignación de recursos en función de lo que es mejor para la ciencia
según decisión de los científicos, evoca los temas que estaban en el centro del debate Bush-Kilgore
de hace 50 años.
Otro ejemplo de estas tensiones surge de la respuesta de la comunidad científica a la Ley
sobre Desempeño y Resultados en el Gobierno (GPRA por sus iniciales en inglés) de 1993
(Cozzens, 1999). Esta ley –que no se refiere explícitamente a los organismos encargados de
financiar las ciencias sino más bien a todo el aparato burocrático– estipula que los organismos
federales deben definir sus objetivos específicos, tomar medidas que reflejen esos objetivos y
elevar al Congreso en forma periódica informes sobre sus avances. En un principio, los organismos
encargados de financiar las ciencias creyeron, equivocadamente, que la GPRA no se aplicaba a
ellos. Desde que se promulgó la ley, por lo general ha habido laxitud en el cumplimiento de estas
disposiciones, destacando en los informes que presentan en virtud de la GPRA los hallazgos
científicos por sobre los resultados sociales (Cozzens, 1999).
Sin embargo, en los últimos tiempos ha habido una mayor insistencia del Poder Ejecutivo en
vincular la actividad científica a los resultados y en medir la ciencia. John Marburger, Asesor
Científico del Presidente, sostuvo recientemente que debía dedicarse más atención y recursos a la
“ciencia social de la política científica” y dijo asimismo que la política científica “es en gran
medida una rama de la economía y su puesta en práctica exige el tipo de herramientas cuantitativas
de las que disponen las autoridades de la política económica, incluidos los múltiples y variados
modelos econométricos, así como una base de investigación académica.”2 Si bien aún está por
1
(Testimonio de Varmus, http://www.hhs.gov/asl/testify/t970501a.html).
2
(http://www.ostp.gov/html/02_4_15.html).
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verse el efecto que tendrá esta iniciativa, sí resulta una importante lección respecto a la política
científica de Estados Unidos: actualmente sabemos muy poco acerca de cuándo, por qué y cómo
“funciona” e incluso de si efectivamente funciona en el sentido de lograr resultados socialmente
deseables.
3
Véanse entre otras las reflexiones de Paul Krugman sobre este tema en :
http://www.pkarchive.org/economy/IndustrialPolicyNotBad.html.)
23
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farmacéutica y dispositivos médicos, donde los Institutos Nacionales de Salud han invertido
generosamente en investigación básica universitaria” (44-5).
Nelson sostiene que reconocer más explícitamente que la investigación básica puede estar
dirigida a fines determinados es decisivo para lograr una política tecnológica efectivamente civil; si
bien reconoce que “elegir ganadores” es una tarea difícil y susceptible de manipulación política.
24
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necesarios para determinar con precisión si una invención es patentable o no, y están más
fuertemente incentivados para conceder patentes que para denegarlas (Lemley, Lichtman y Sampat,
2005). Algunos han sostenido que el actual régimen de patentes de Estados Unidos supone costos
sociales importantes y podría desalentar la innovación más que incentivarla (por ejemplo, Jaffe y
Lerner, 2004). Impulsado por estas preocupaciones, el Congreso está sopesando ciertos cambios al
régimen estadounidense de patentes que serían los más significativos de los últimos cincuenta años.
Sobre el tema específico de patentar investigaciones financiadas con recursos públicos, en
“Science, The Endless Frontie” Bush adoptaba una posición intermedia entre los que sostenían que
todas las patentes debían pasar al dominio público y los que planteaban que para estimular la
comercialización era necesario conceder patentes a quienes financiaban investigaciones. Decía
específicamente que para los titulares de las concesiones de la Fundación que proponía crear,
“ciertamente no debería haber exigencia absoluta alguna de que todos los derechos de dichos
descubrimientos se atribuyeran al gobierno, pero el director y la división pertinente deberían tener
la facultad de decidir si en casos especiales el interés público exigía que le fueran asignados”
(Bush, 1945).
Sin embargo, contrariamente a las propuestas tanto de Bush como de Kilgore, la financiación
no estaba concentrada en un solo organismo, sino que se distribuía entre muchos. Luego de la
Segunda Guerra Mundial, cada uno de los principales organismos federales encargados de financiar
actividades de investigación y desarrollo estableció su propia política de patentes y la resultante
mezcla de políticas específicas de cada institución generó ambigüedades e incertidumbres para
contratistas y funcionarios.4 A pesar de numerosas audiencias en el Congreso sobre este tema, en el
período de 1950 a 1975 no se aprobaron leyes al respecto, debido a la incapacidad de los
defensores de cada una de las posiciones en pugna para resolver sus diferencias.
El debate de este período dejó de lado a las universidades. El tema de las políticas
universitarias en materia de patentes recién adquirió relevancia a mediados de la década de 1960 a
raíz de la inquietud expresada por algunas universidades ante la creciente dificultad para patentar
investigaciones financiadas con recursos públicos por numerosas trabas burocráticas. La ley Bayh-
Dole, o “Ley de patentes universitarias y de pequeñas empresas”, fue ideada para eliminar estos
obstáculos.
Desde los debates Bush-Kilgore, había existido una fuerte oposición en el Congreso a toda
política federal uniforme que concediera derechos de propiedad sobre patentes a quienes realizaban
o contrataban investigaciones. Pero la ley Bayh-Dole suscitó escasa oposición por diversos
motivos. En primer lugar, como su título sugiere, el hecho de que el proyecto de ley se centrara en
la obtención de derechos de patentes solamente para universidades y pequeñas empresas debilitaba
el argumento de que esas políticas de propiedad de patentes favorecerían a las grandes empresas.
Pero lo que es más importante, el proyecto de ley se presentó en medio de la polémica sobre la
competitividad económica de Estados Unidos de fines de la década de 1970, momento en que
existía una creciente inquietud de que Estados Unidos estuviese dejando de ser la vanguardia
tecnológica frente a países —especialmente Japón—que tenían estructuras normativas tecnológicas
más elaboradas.
Además de invocar hechos anecdóticos de ciertas universidades, los impulsores del
proyecto Bayh-Dole recurrían a una serie de argumentos —que en retrospectiva resultan
espurios (Sampat, 2006)— que sugerían que las tasas de comercialización de la
investigación con recursos oficiales eran inferiores cuando el gobierno era el titular de las
patentes resultantes.
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Esta sección se basa en el análisis de Sampat, 2006.
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El proyecto de ley Bayh-Dole fue aprobado en 1981. La ley estableció una política federal
uniforme de patentes para universidades y pequeñas empresas, dándoles a estas los derechos sobre
las patentes resultantes de concesiones o contratos financiados por cualquier organismo federal.
Puesto que ya antes de la ley Bayh-Dole las universidades habían empezado a participar más en la
obtención de patentes y licencias, y debido a que el crecimiento de las patentes y licencias
universitarias hubiera continuado aun sin dicha ley (Mowery y otros, 2001), uno de los efectos más
importantes de ella fue de carácter normativo, al respaldar la participación de universidades en la
obtención de patentes y licencias, actividades en las que tradicionalmente habían participado con
renuencia por temor a que se vieran comprometidas sus atribuciones más amplias de investigación
y capacitación.
Sin embargo, hoy día, a un cuarto de siglo de su promulgación, se están reconsiderando los
efectos de la ley Bayh-Dole en Estados Unidos. Hay muy pocos elementos para sostener que haya
contribuido a intensificar la “transferencia de tecnología” y una creciente preocupación sobre
posibles efectos secundarios negativos involuntarios. Se trata, entre otros, del potencial de las
patentes académicas de investigaciones en las industrias proveedoras para obstaculizar el avance de
la ciencia, inquietudes respecto a que el incentivo comercial pueda distorsionar la investigación,
desplazándola de problemas “básicos” a problemas más “aplicados”, y el hecho de que en algunas
industrias la agresiva competitividad para obtener patentes universitarias pueda ser un impedimento
en la colaboración entre el sector académico y la industria (Sampat, 2006).
No obstante, tanto en otros países desarrollados como en países en desarrollo ha habido una
tendencia generalizada a imitar la ley Bayh-Dole, partiendo de la convicción (poco fundada) de que
esas políticas contribuirán al desarrollo de industrias locales de base científica (Mowery y Sampat
,2004). La tendencia a imitar la política de patentes de Estados Unidos y su supuesta actitud en
materia de política tecnológica se discute más en detalle en la siguiente y última sección.
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