AGUXLAR VILLANUEVA, Luis F. An- con pinceladas gruesas y estructu- tologías de política pública (estudio rales. Mientras que ahora, cuando introductorio y edición), México: aquella centralidad se h a visto Porrúa, 1992, 4 vols. desplazada, emerge con fuerza u n La ciencia política latinoame- interés específico y sistemático por ricana h a estudiado prácticamente conocer el funcionamiento detalla- casi todo, se lamenta Luis F. Agui- do de los Estados latinoamerica- lar Villanueva en la presentación nos. de esta obra, "menos la manera La llave del entuerto hay que como el gobierno construye y desa- buscarla en la combinación de u n rrolla sus decisiones". El censo he- par de hilos que han comenzado a terogéneo de temas y problemas tejer la nueva trama de relaciones abarca desde esmerados trabajos entre el Estado y la sociedad en sobre la formación del Estado has- América Latina. Por un lado, las t a minuciosos estudios de crisis restricciones que impuso la crisis institucionales, desde el análisis económica de los ochenta obligó a sobre las condiciones de funciona- un saneamiento general de apara- miento de nuestros sistemas de tos estatales sobre o mal dimensio- partido hasta la vasta saga sobre nados para u n ingente aluvión de los cambios de régimen. Sin em- demandas sociales insatisfechas. bargo, los estudios políticos en es- Pero por otra parte, también, es tas tierras fueron dejando en un posible vislumbrar, cada vez con cono de sombras, al menos hasta mayor claridad, la curva ascenden- hace pocos afios, el examen sobre te de una cultura ciudadana y gu- la manera en que los gobiernos es- bernamental que hace de la provi- tablecen sus agendas, diseñan sus sión eficiente de bienes y servicios políticas, toman sus decisiones y de calidad creciente un medio de evalúan sus impactos. intercambio político altamente va- En aquel antiguo desdén y en lorado. este actual interés por el análisis En este remozado contexto de de las políticas públicas no deja de ideas y de valores hay que ubicar asomarse una paradoja. Cuando las preocupaciones del editor de la era el tiempo de la tan declarada serie. "Esta nueva configuración "centralidad" del Estado se acos- de las relaciones entre sociedad y tumbraba estudiarlo desde lejos, Estado", nos dice, "impulsa hacia PERFILES LATINOAMERICANOS
el estilo público de gobierno en su cisiones políticas tal como éste, de
toma de decisiones y puesta en hecho, sucede. Como dice Luis práctica. A la construcción de este Aguilar, "es una empresa de teoría estilo de gobierno puede contri- positiva que busca producir des- buir el estudio de las políticas, uni cripciones, definiciones, clasifica- y multidisciplinariameniee, exlica- siones y explicaciones del proceso tiva y prescriptivamente" (vol.1, por medio del cual un sistema po- p. 73). lítico dado y, en especial, el go- La obra reúne en cuatro volú- bierno elabora y desarrolla las menes una selección de los más decisiones relativas a asuntos pú- importantes trabajos de la discipli- blicos" (vol.1, p. 52). Por su par- na. Antes que ser exhaustiva, es te, la noción de "conocimiento en indicativa de u n abigarrado nú- la política" alude a la tarea de mero de líneas analíticas y d e incorporar los datos y los teore- nudos problemáticos q u e el pro- mas de las ciencias en el proceso pio editor estimula a seguir ex- de deliberación y decisión de la plorando. Cada uño de los libros política, con el propósito de corre- está precedido por u n documen- gir y mejorar la decisión pública tado ensayo temático que permite (vol.1, p. 52 y 53). no solamente contextualizar los En la visión de Lasswell, nos distintos trabajos sino también in- recuerda Aguilar, "estas dos acti- troducirnos en una discusión ac- vidades son interdependientes y tualizada sobre conceptos y enfo- complementarias, además de in- ques en competencia que el debate terdisciplinarias y contextuales, en torno a los textos seleccionados con un ojo puesto en las peripecias permite seguir desarrollando. del proceso decisorio y el otro aten- El primer volumen, E l estudio to a las tendencias del contexto de las políticas públicas, nos ofre- histórico y sociopolítico mayor". ce u n recorrido histórico sobre el Sin embargo, el derrotero teórico e que tal vez sea la clave de bóveda institucional del estudio de las po- de la disciplina: la compleja rela- líticas públicas terminó por escindir ción entre conocimiento y política. ambos campos: de un lado quedaron Para el fundador del primer progra- los "normativistas", interesados en ma de investigación orientado ha- desarrollar modelos capaces de cia el estudio de las políticas, Harold orientar la decisión política correc- D. Lasswell (19511, esa clave ieque- ta (generalmente en términos de ría de la articulación de dos tipos de "eficiencia"), y del otro, los intere- conocimiento: el conocimiento del sados en el análisis "positivo" del proceso de la política ("knowledge proceso decisorio. A examinar crí- of') y el conocimiento en el proceso ticamente el itinerario de la frac- político ("knowledge in"). tura del proyecto lassweliano ori- El "knowledge of' alude a la ginario están dedicadas buena tarea de conocer el proceso de de- parte de las valiosas contribucio- nes del primer libro, entre las que ca. "Éste era el supuesto básico de destacan los aportes de Yehezkel la teoría administrativa, no su ob- Dror, David Garson, William Acher, jeto de estudio: la decisión guberna- Douglas Torgerson y Martin D. mental de la política era el punto Landau. ciego de la administración pública, El segundo volumen, La he- su a priori" (ibidem, p. 17). chura de las políticas públicas, El precio que se pagó por ese reúne textos de Theodore J. Lowi, doble olvido, hoy huelga remarcar- Graham T. Allison, Charles Lind- lo, no fue solamente teórico; tam- blom, Yehezkel Dror, Arnitai Et- bién se pagó con ineficiencia esta- zioni y Giandomenico Majone, en- tal y gasto fiscal improductivo. Por tre otros. Su punto de arranque es eso es que, a la vuelta de los años, el doble olvido teórico del estudio el proceso de elaboración de políti- del proceso de elaboración de polí- cas públicas se ha colocado en el ticas. Por una parte, ese olvido es centro del análisis, precedido por consecuencia de la orientación el debate en torno a la elusiva no- analítica que tomaron la ciencia ción de "política"(po1icy). En este política y la sociología en las últi- punto, al mero acercamiento des- mas décadas. Como señala Agui- criptivo se superpone el cristal lar, "las teorías sistémica, marxis- analítico desde el cual es visto el ta, elitista o pluralista explicaban proceso de elaboración de las po- las decisiones de gobierno desde líticas. Los trabajos clásicos de fuera del gobierno mismo". En tal Lowi y Allison, que abren este sentido, "la estructura económica, tercer volumen, se enfrentan de- el conflicto de las clases, el inter- cididamente a la cuestión. Poste- juego de los grupos de interés, el riormente, se alinean diversas comportamiento del entorno social contribuciones en torno a la na- o cultural del sistema político[...1 turaleza del análisis de políticas. eran los factores más socorridos En un extremo se ubica la visión para dar enteramente cuenta de por racional estricta, con su exigencia qué los gobiernos decidían de la de la máxima racionalidad posible manera en que lo hacían" (vol. 2, en la formulación de políticas pp. 15 y 16). (Quade); en el otro, la visión "in- Pero desde la perspectiva de crementalista" que procede por las ciencias de la administración el aproximaciones sucesivas y limita- olvido no fue menor. De acuerdo das a los problemas públicos (Si- con la visión clásica, resumida en mon, Lindblom). El volumen cie- la dicotomía entre política y admi- rra con algunas contribuciones nistración, "los políticos decidían más recientes, críticas herederas y los administradores ejecutaban o de la posición incrementalista, que llevaban a la práctica las decisio- conciben al análisis de políticas en nes tomadas", con lo cual se presu- término de "artesanía" (Majone, ponía como dada la decisión políti- Wildavsky). PERFILES LATINOAMERICANOS
El tercer tomo, Problemas p ú - cuarto y iáltimo volumen, L a im-
blicos y agenda de gobierno, reúne plemeatacibn de las políticas, estu- colaboraciones d e Charles D. El- dia específicamente el proceso de der, Roger W. Cobb, Anthony realización, sus dificultades y Downs, Eugene Bardach y Wugh oportunidades, s u s explicacio- Heclo, entre otros. La pregunta nes y recomendaciones. A partir central sobre l a que giran las dis- de los trabajos pioneros de los ber- tintas contribuciones constituye keleyanos, Pressmann, Wildavsky u n a encrucijada común a varias y Bardach, el libro reúne colabora- disciplinas, a saber: ¿qué es lo que ciones de la segunda y tercera ge- realmente hace que u n a cuestión neración de especialistas. E n u n social circunscripta se vuelva cues- caso, se t r a t a d e los autores que tión pública y asunto de l a agenda reaccionaron contra los enfoques de gobierno? Así presentada, la jerárquicos de "implementación" y pregunta s e desdobla en senderos proponen proceder a la inversa: ir que s e intersectan y se bifurcan. desde los operadores a los deciso- . . . Por u n lado, ¿cómo u n asunto se res (Birman, Elmore y Lipsky). E n vuelve digno de concitar el elusivo el otro, se t r a t a de aquellos que interés público?, esto es, ¿cómo in- elaboran modelos del proceso de gresa en la llamada "agenda públi- implementación con el doble ob- ca"?; por otro, ¿cómo u n a determi- jetivo de orientar los diferentes nada cuestión adquiere el status estudios, así como también de co- de agenda gubernamental, enten- rregir en la práctica defectos y dida ésta, de manera más restrin- obstáculos (Van Horn y Van Me- gida, como "el conjunto de asuntos ter, Rein y Rabinowitz, Mazma- explícitamente aceptados para nian y Sabatier, O'Toole). consideración seria y activa por Que el análisis de políticas pú- parte de los encargados de tomar blicas se h a vuelto una especie de decisones"? (Cobb y Elder); final- nuevo atractivo para las ciencias mente, ¿cómo s e generan y cuáles sociales de la región no es un se- son los puntos de contacto entre creto para nadie. Tampoco son los dos tipos de agendas? Para exa- desconocidas las dificultades de la minar esas diversas cuestiones disciplina por alcanzar u n delicado este tercer volumen combina ade- equilibrio entre sus objetivos teó- cuadamente colaboraciones centra- ricos y prácticos, por entre los cua- das en el desarrollo de modelos les se filtra u n a prominente veta conceptuales con ilustrativos estu- normativa. Hasta donde puede dios de caso. verse, esa veta le viene impuesta Habida cuenta que hay "una tanto por el molde eficientizador triste historia de políticas fracasa- de recursos, heredado de la econo- das[...], e n p a r t e por errores d e mía o de las disciplinas de la admi- diseiio, e n p a r t e por defectos de nistración, como por el ideario implementación" (vol. 4, p. 16),el "publicista" de la ciencia política de inspiración anglosajona. El creer que este esquema supere las riesgo es obvio en ambos casos: llamadas "prácticas clientelísti- perder de vista cómo, de hecho, los cas" por u n esquema de gobierno gobiernos hacen políticas. En "público" donde la misma ley val- aquella última visión, sobre todo, ga para todos; t a l vez lo que este- es tentador superponer, al examen mos gestando, miradas l a s cosas "positivo" del proceso de gestión con ojos escépticos, sea u n clien- gubernamental, la mirada (espe- telismo d e "nuevo tipo", a mitad ranzada) en un gobierno auténti- de camino e n t r e e l gobierno de camente público, racional, infor- Ia pura discreción, imprevisible mado e informador. en cuanto arbitrario, y el impe- No obstante esto, decíamos rio olímpico d e l a ley. E n cual- más arriba que un nuevo sesgo cul- quier caso, e l a u g e d e los estu- tural parece imprimirse sobre las dios públicos puede ayudarnos a antiguas relaciones entre el Esta- acelerar el paso en la dirección do y la sociedad civil. Es difícil esperada.
Antología de estudios de política y relaciones internacionales. Volumen 1: Enfoques teóricos de ciencia política y relaciones internacionales desde Foro Internacional