ACCIÓN

TERRITORIAL
LA EXPERIENCIA
RECIENTE DE
LOS MUNICIPIOS
DEL PARAGUAY
ACCIÓN TERRITORIAL.
LA EXPERIENCIA DE LOS MUNICIPIOS EN PARAGUAY

Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social (STP)

José Molinas Vega - Ministro Secretaria Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social
Florencia Villalba - Directora General de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
Carmen Ubaldi - Directora de Ordenamiento Territorial
Pedro Sosa - Director de Desarrollo Local
María Luz Centurión - Jefa de Gestión Territorial Urbana

Investigación para el Desarrollo - id

Elvio Segovia - Presidente
Bruno Osmar Martínez - Director Ejecutivo
Karina Godoy - Gerente de Proyectos

Autores
Marcelo Sili - CONICET; ADETER; Universidad Nacional del Sur - Argentina
José Carlos Rodríguez - Investigación para el Desarrollo - id

Coordinación General
Bruno Osmar Martínez

Coordinación Técnica
Claudia Ávila

Procesamiento de Datos
Paola Martínez

Revisión
Luis Ughelli

Diseño y Diagramación
Karina Palleros

Impresión
AGR S.A. Servicios Gráficos

Se agradece a las autoridades y funcionarios de los municipios por la información brindada para la realización de este documento.

Este Trabajo es un producto del proyecto ejecutado por Investigación para el Desarrollo, Modelos de gestión y desarrollo territorial de nivel local y
departamental en Paraguay, financiado por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) y CONACYT a través del Programa
PROCIENCIA con recursos del Fondo para la Excelencia de la Educación e Investigación – FEEI del FONACIDE.

MATERIAL DE DISTRIBUCIÓN LIBRE Y GRATUITA

La publicación e impresión se realiza en el marco del proyecto de “Formación de Recursos Humanos para el Fortalecimiento del Enfoque Territorial”
que lleva adelante la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social (STP), con la asistencia técnica y financiera de la Agencia
de Cooperación Internacional del Japón – JICA.

La JICA deslinda cualquier responsabilidad acerca del contenido del material.

© Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social

© Investigación para el Desarrollo

Asunción, Paraguay. Septiembre 2017

ISBN: 978-99967-865-4-9 (versión impresa)
ISBN: 978-99967-865-5-6 (versión digital)

Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social Investigación para el Desarrollo - id
Presidencia de la República del Paraguay Tte. 1º Cayetano Rivarola 7277
Estrella 505 esq. 14 de mayo, Asunción Asunción, Paraguay
+595 21 450 422 Tel. +595 21 525526
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www.stp.gov.py
 LA ACCIÓN TERRITORIAL,
MOTOR DE LAS TRANSFORMACIONES
Y EL DESARROLLO EN LOS MUNICIPIOS
DEL PARAGUAY

El territorio paraguayo, se organizó históricamente en base a unas pocas ciudades

ligadas al sector público y al comercio; y por vastas áreas rurales, donde predomina-
ba una densa agricultura familiar y campesina, con cientos de pequeños poblados y
asentamientos. De este modelo se fue pasando, paulatinamente en las últimas tres
décadas, a un modelo de organización territorial más complejo, caracterizado por
el creciente peso de las ciudades de todos los tamaños, con territorios duales donde
persiste la agricultura familiar, por un lado, y por otro, una agricultura empresarial
dinámica, ligada a la exportación, pero con fuerte capacidad de deslocalización de
la renta. // 3

Dentro de este contexto de cambio territorial, se evidencia una clara tensión en-
tre múltiples actores y múltiples proyectos de futuro; por una parte, ciertos sectores
pugnan por controlar territorios y aumentar la competitividad y el desarrollo de sec-
tores económicos; y por otra, otros sectores pugnan por, al menos, mantenerse en
sus territorios. Estas dinámicas de control territorial, evidencian diferentes formas de
entender e interpretar el desarrollo: para algunos es sinónimo de crecimiento, para
otros, sinónimo de mejora de la calidad de vida y arraigo.
Como resultado, se observa en el país la emergencia de numerosas iniciativas,
como: a)planes, programas y proyectos de desarrollo de todo tipo, los cuales eviden-
cian y traducen estos objetivos; b) acciones para superar los procesos de crisis de los
territorios que se mantienen marginales a las dinámicas de crecimiento económico;
c) gestiones encaminadas a captar nuevas oportunidades económicas y productivas
en los territorios más dinámicos, intentando así consolidar escenarios de mayor cre-
cimiento.
Esta multiplicidad de iniciativas que se manifiesta en todo el país, se construye
desde el Gobierno Central, desde las gobernaciones y las municipalidades, pero tam-
bién desde diferentes sectores sociales y productivos, configurándose un ambiente
político institucional sumamente complejo, de una gran densidad de iniciativas, mu-
chas veces signadas por la superposición, los conflictos y la competencia, lo cual, la
mayor parte de las veces, lleva a la pérdida de eficacia y de impacto de las acciones.
Dentro de este contexto, las municipalidades tienen un rol clave, pues son los
actores que controlan y gestionan territorios donde se construyen dinámicas innova-
doras de desarrollo o, por el contrario, se definen situaciones que marginan a su po-
blación o deterioran la calidad de vida local. Si bien queda claro que la acción privada
(empresas, productores, etc.) y la acción colectiva (organizaciones, asociaciones, etc.)
 son cada vez más importantes en la generación de acciones claves para el desarrollo,
el Estado a través de los gobiernos locales, a pesar, muchas veces, de su debilidad y
su falta de instrumentos, sigue siendo un actor relevante en la construcción de estas
dinámicas.
Teniendo en cuenta esta situación, el objetivo del presente trabajo radica en ana-
lizar y comprender cómo las municipalidades contribuyen en la construcción de ac-
ciones y procesos, institucionalizados a veces en planes o proyectos de desarrollo, en
vistas a alcanzar escenarios de desarrollo para sus territorios, acciones y procesos que
aquí se circunscribe al concepto de acción territorial.
Desde una perspectiva conceptual, se entiende como acción territorial, al conjun-
to de iniciativas y acciones que ponen en marcha los diferentes actores involucrados
en un territorio, dotándolo de sentido, significado y orientación, y así generar fun-
cionalidades y legitimar localizaciones de infraestructuras, sistemas productivos o
marcos normativos que se desplieguen en el territorio, calificándolo en función de su
propio sentido del presente y del futuro, y en función del ideario de desarrollo que
poseen los actores comprometidos con el mismo.
En otras palabras, la acción territorial es el proceso a partir del cual, una socie-
4 // dad construye su proyecto de futuro asociado a su propio ideario de desarrollo y del
poder que los propios actores involucrados posean y movilicen. Sin embargo, los
resultados de la acción territorial pueden ser dispares, ya que no siempre son esce-
narios deseados de desarrollo, al contrario, en muchas ocasiones la dinámica de la
acción de los múltiples actores en los municipios pueden generar situaciones de ma-
yor desequilibrio, deterioro o empobrecimiento de los territorios (mayor deterioro
ambiental, crecimiento desorganizado de las ciudades, etc.).
Atendiendo a las premisas expuestas, este trabajo se centra en visualizar la reali-
dad de los municipios y las acciones que las municipalidades llevan a cabo en torno
a la construcción del desarrollo de sus propios territorios, de manera a entender qué
hacen y cómo hacen para resolver sus problemas y reducir la pobreza; todo ello en
vistas a generar propuestas de fortalecimiento que les permitan aumentar la eficacia
de sus intervenciones.
Debe quedar claro, pues, que en este trabajo no se analiza el conjunto de la acción
territorial que tiene lugar en los municipios o distritos, ya que esto involucra a otros
múltiples actores, como los privados (empresas, productores agropecuarios, artesa-
nos, etc.) y los actores colectivos (organizaciones sociales, organizaciones producti-
vas, etc.), los cuales no son objeto de análisis de esta investigación.
Para poder dar cuenta de estas acciones públicas, llevadas a cabo por las muni-
cipalidades, este documento apela a la presentación de mapas, figuras y gráficos que
permitan una comprensión general y de síntesis en torno a las acciones municipales.
En este sentido, el objetivo es comunicar con claridad las acciones en marcha, más
que realizar un inventario detallado de los municipios del país.
Para ello, este trabajo se organiza en cuatro grandes partes: En la primera, se reali-
za una breve descripción y presentación del Paraguay, de manera a brindar un marco
de referencia en torno a las problemáticas de los municipios.
 En segundo lugar, se pretende caracterizar a los intendentes municipales, figuras
que encarnan el funcionamiento y la organización de las municipalidades.
En la tercera parte, se pone acento en el funcionamiento y las características ge-
néricas de las municipalidades como instituciones claves del desarrollo territorial,
identificando formas y estilos de gestión.
Por último, se enfatiza la relación entre la gestión municipal y el desarrollo terri-
torial, observando cuáles son las acciones que las municipalidades ponen en marcha,
cómo lo hacen, con qué actores se involucran, para –finalmente– identificar las de-
bilidades que tienen las mismas, para promover y gestionar procesos de desarrollo
territorial, con el objetivo de obtener información clave para el diseño de políticas de
fortalecimiento institucional de nivel municipal.

¿Cómo se elaboró este trabajo?

Este trabajo ha sido elaborado a partir de una gran encuesta nacional realizada en todos los muni-
cipios del país; encuesta que relevo información sobre las características generales de los municipios, // 5
de los intendentes, de la forma de gestión y del modelo de iniciativas y planificación del desarrollo que
las municipalidades ponen en marcha en sus territorios.

Toda esta información fue procesada por un software estadístico e incorporada en un sistema
de información geográfico, lo cual permitió generar tablas, gráficos y mapas de diverso tipo. Poste-
riormente, fueron identificados temas claves de análisis en función del objetivo de la investigación, y
se generaron reportes temáticos que se revisaron y analizaron por técnicos y expertos de diferentes
organismos vinculados al desarrollo territorial y municipal. Los mencionados reportes, fueron luego
editados dentro de este documento.

En la realización de esta encuesta nacional y del trabajo de procesamiento, análisis y difusión,

participaron técnicos y encuestadores del Centro de Investigación para el Desarrollo del Paraguay,
contando con el apoyo de la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social del
Paraguay y con el respaldo financiero del CONACYT, del IDRC y de la JICA.
 6 //

1 Los municipios:
2 Los intendentes:
ÍNDICE

unidades fundamentales actores de la acción

de la organización y el desarrollo territorial
territorial del Paraguay..... 12 en Paraguay..................... 50
1. ¿Qué son los municipios en Paraguay?.............. 14 1. Características de los intendentes
2. Municipios y partidos políticos............................... 22 municipales en Paraguay ................................. 52
3. La superficie y cantidad de habitantes 2. Nivel de formación de los intendentes
de los municipios........................................................ 27 municipales en Paraguay................................... 56
4. ¿Cómo han crecido los municipios en 3. ¿Hay una renovación en la gestión
las últimas décadas?................................................. 32 municipal? .............................................................. 60
5. Los municipios del Paraguay, ¿economías
diversificadas o dependientes del sector
agropecuario?............................................................... 35
6. La conectividad y el desarrollo de los
municipios .................................................................... 42
7. La pobreza como dato clave para entender
las dinámicas de desarrollo..................................... 45
 // 7

3 Las municipalidades:
4 El municipio y

ÍNDICE
organizaciones claves la acción territorial......... 88
en el desarrollo territorial
del Paraguay.................... 64
1. ¿Cómo se organiza una municipalidad 1. ¿Qué problemas tienen los municipios del
en Paraguay?.......................................................... 66 Paraguay?.............................................................. 90
2. ¿Con qué personal cuenta una 2. ¿Qué hacen las municipalidades para
municipalidad en Paraguay?............................. 69 resolver los problemas del distrito?.............. 93
3. Formación y capacitación del personal 3. ¿...y para reducir la pobreza?............................ 96
municipal en Paraguay ...................................... 73 4. Estilos y lógicas de acción territorial............. 99
4. ¿Con cuántos recursos cuentan las 5. Buenas prácticas para tener en cuenta.....103
municipalidades en Paraguay?........................ 78 6. ¿Quiénes participan en las acciones para
5. ¿Qué áreas municipales es necesario crear el desarrollo territorial?.....................................110
o fortalecer?........................................................... 84 7. Los Consejos de Desarrollo Municipal.
¿Instrumentos claves del desarrollo?.........113
8. Planes de desarrollo para organizar y
estructurar las acciones territoriales...........118
9. ¿Qué se necesita para fortalecer la
planificación y la gestión del desarrollo
territorial?..............................................................122
 Índice de mapas
Mapa 1 República del Paraguay.............................................................................................................................................................................11
Mapa 2 Municipios del Paraguay...........................................................................................................................................................................15
Mapa 3 Categorías de municipios del Paraguay.............................................................................................................................................21
Mapa 4 Pertenencia política de intendentes municipales............................................................................................................................24
Mapa 5 Mayoría política de las juntas municipales........................................................................................................................................25
Mapa 6 Correlación de partidos políticos entre intendentes y juntas municipales...........................................................................26
Mapa 7 Población de los municipios del Paraguay........................................................................................................................................30
Mapa 8 Proporción de población urbana sobre la población total en Paraguay................................................................................31
Mapa 9 Crecimiento de la población de los municipios del Paraguay....................................................................................................34
Mapa 10 Actividades agropecuarias predominantes en los municipios del Paraguay......................................................................37
Mapa 11 Población ocupada en la industria en los municipios del Paraguay.......................................................................................39
Mapa 12 Población ocupada en actividades de comercio en los municipios del Paraguay............................................................40
Mapa 13 Población ocupada en actividades de servicios en los municipios de Paraguay..............................................................41
Mapa 14 Nivel de conectividad de los municipios del Paraguay.................................................................................................................44
Mapa 15 Población con al menos una Necesidad Básica Insatisfecha...................................................................................................46
Mapa 16 Pobreza por ingresos en los municipios del Paraguay.................................................................................................................49
8 // Mapa 17 Distribución de intendentes por género..............................................................................................................................................53
Mapa 18 Distribución de intendentes por grupos de edad............................................................................................................................55
ÍNDICE

Mapa 19 Nivel de formación de intendentes municipales.............................................................................................................................58

Mapa 20 Actividad profesional del intendente municipal...............................................................................................................................59
Mapa 21 La experiencia previa en la gestión político administrativa de los intendentes municipales en Paraguay..............63
Mapa 22 Trabajadores por municipio.....................................................................................................................................................................71
Mapa 23 Trabajadores por municipio por cada 1.000 habitantes..............................................................................................................72
Mapa 24 Formación de los jefes de áreas de las municipalidades del Paraguay................................................................................75
Mapa 25 Frecuencia de capacitación de los jefes de áreas de las municipalidades del Paraguay...............................................76
Mapa 26 Frecuencia de capacitación de los funcionarios o empleados públicos de las municipalidades del Paraguay...77
Mapa 27 Presupuesto de los municipios del Paraguay (en Guaraníes)...................................................................................................80
Mapa 28 Mecanismos de rendición de cuentas de los municipios del Paraguay................................................................................82
Mapa 29 Principal problema económico financiero de los municipios del Paraguay........................................................................83
Mapa 30 Principales problemas del municipio...................................................................................................................................................92
Mapa 31 Principales iniciativas para la promoción del desarrollo en los municipios del Paraguay..............................................95
Mapa 32 Principales iniciativas para reducir la pobreza de los municipios del Paraguay.................................................................98
Mapa 33 Tipos de municipalidades según las iniciativas para el desarrollo y lucha contra la pobreza................................... 101
Mapa 34 Principales buenas prácticas en los municipios del Paraguay............................................................................................... 105
Mapa 35 Tipo de modelos de vinculación de los municipios del Paraguay......................................................................................... 112
Mapa 36 Periodicidad de las reuniones de los Consejos de Desarrollo Municipal............................................................................ 115
Mapa 37 Principales logros de los Consejos de Desarrollo Municipal................................................................................................... 117
Mapa 38 Municipios con planes de desarrollo................................................................................................................................................. 119
Mapa 39 Principales temas planteados en los planes de desarrollo municipal................................................................................. 121
Índice de figuras
Figura 1 Relación entre población y superficie en los municipios del Paraguay........................................................................ 28
Figura 2 Una visión comparativa y de síntesis del tamaño y población de los municipios del Paraguay......................... 29
Figura 3 Evolución de la población en Paraguay.................................................................................................................................... 32
Figura 4 Zonas con distancia a rutas de todo tiempo.......................................................................................................................... 43
Figura 5 Distribución de la pobreza según deciles de municipios................................................................................................... 47
Figura 6 Grupo de edad de los intendentes municipales en Paraguay.......................................................................................... 54
Figura 7 Niveles de formación de los intendentes................................................................................................................................. 57
Figura 8 Nivel de experiencia previa de los intendentes municipales por grupo de edad....................................................... 62
Figura 9 Organigrama básico de una municipalidad en Paraguay.................................................................................................. 67
Figura 10 Nivel de formación de los jefes de áreas de las municipalidades del Paraguay....................................................... 73
Figura 11 Frecuencia de capacitaciones de jefes de áreas y empleados municipales en general........................................ 74
Figura 12 Principales problemas económicos financieros de los municipios del Paraguay.................................................... 81
Figura 13 Áreas municipales a fortalecer en las municipalidades del Paraguay.......................................................................... 85
Figura 14 Áreas municipales a crear en las municipalidades del Paraguay................................................................................... 86
Figura 15 Principales problemas del municipio......................................................................................................................................... 91
Figura 16 Principales iniciativas de las municipalidades para el desarrollo de su distrito......................................................... 94
Figura 17 Acciones para reducir la pobreza .............................................................................................................................................. 97 // 9

Figura 18 Tipos de municipios según sus iniciativas generales y de lucha contra la pobreza............................................. 100

ÍNDICE
Figura 19 Principales buenas prácticas en los municipios del Paraguay......................................................................................104
Figura 20 Tipos de redes de vinculación territorial.................................................................................................................................110
Figura 21 Principales tipos de redes de vinculación de los municipios..........................................................................................111
Figura 22 Principales logros de los Consejos de Desarrollo Municipal...........................................................................................116
Figura 23 Principales temas planteados en los planes de desarrollo municipal.........................................................................120
Figura 24 Principales necesidades generales de fortalecimiento de las capacidades de planificación y gestión
del desarrollo.................................................................................................................................................................................... 123
Figura 25 Principales necesidades de fortalecimiento en materia de planificación y gestión del desarrollo en los
municipios del Paraguay.............................................................................................................................................................. 124
Figura 26 Principales necesidades de fortalecimiento en materia de planificación y gestión del desarrollo por
tipo de municipios del Paraguay...............................................................................................................................................125

Índice de tablas
Tabla 1 Municipios del Paraguay................................................................................................................................................................ 16
Tabla 2 Grupos de Municipalidades del Paraguay según decreto 3250/15............................................................................... 20
Tabla 3 Correlación de fuerzas políticas en municipios y juntas municipales........................................................................... 23
Tabla 4 Estratos de población de los municipios del Paraguay...................................................................................................... 27
Tabla 5 Tasa de crecimiento de población de los municipios del Paraguay según estratos de población..................... 33
Tabla 6 Zonas con distancia a rutas de todo tiempo.......................................................................................................................... 43
Tabla 7 Distribución de la pobreza según NBI entre tipos de municipios .................................................................................. 47
Tabla 8 Nivel de experiencia previa de los intendentes municipales por grupos de edad..................................................... 61
Tabla 9 Promedio de trabajadores por municipalidades en Paraguay ........................................................................................ 70
Tabla 10 Prespuesto de las municipalidades de Paraguay (en Guaraníes) .................................................................................. 79
 Bolivia

ay
Mapa 1
gu
Para República del Paraguay
Río

ALTO PARAGUAY

" Fuerte Olimpo

Brasil
22°0'0"S

BOQUERÓN
Filadelfia
"
AMAMBAY "
Pedro J. Caballero

CONCEPCIÓN
PRESIDENTE HAYES
// 11
Concepción
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SAN PEDRO

San Pedro
" Salto del Guairá "
CANINDEYÚ
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ESCALA 1:5.000.000
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CENTRAL ALTO PARANÁ" del Este
0 50 100 200 Km " Villarica
Paraguarí
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GUAIRÁ
Universal Transverse Mercator, Ellipsoid
y
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Río Paraná
26°0'0"S

rag

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10°N

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15°S

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REFERENCIAS
Ch i l e
ELEVACIÓN
^ Ríos
Santiago
BuenosMontevideo
Capital País
a

(En metros)
Argentin

Aires ! !
Uruguay
829
" Cabecera Departamental Pavimento
40°S

Límite Internacional Empedrado

Límite Departamental Ripio
0 500 1.000 Km Límite Distrital 0
World in Robinson Projection
La representación de los límites no es necesariamente la establecida oficialmente por la República del Paraguay

90°W 60°W

60°0'0"W 57°0'0"W
 1
Los municipios:
unidades fundamentales
de la organización
territorial del Paraguay

12 //
Paraguay es un país de medianas dimensiones,
con una superficie de 406.752 km2, localizado en
un área de transición y con una posición estra-
tégica en el contexto de América del Sur. El país
mantiene estrechos e históricos lazos con Argen-
tina y Brasil, sus grandes vecinos del sur y este; y
con Bolivia hacia el este y el norte. Con estos tres
países comparte aproximadamente 4.000 km. de
fronteras, especialmente con Argentina y Brasil.

Desde el punto de vista de su organización

político administrativa, el territorio de Paraguay
está dividido en: la capital, más 17 departamen-
tos, estos departamentos a su vez, se dividen en
distritos que suman un total de 254, algunos de
ellos de muy reciente creación. Estos distritos
son las unidades fundamentales de la orga-
nización territorial, pues constituyen las unidades
políticas mínimas con capacidad de administrar
su territorio y sus dinámicas de desarrollo.

En este capítulo, se analiza la situación general

de estos municipios, poniendo énfasis en su
tamaño, población, desarrollo productivo, conec-
tividad y pobreza, de manera a poder brindar un
marco general de referencia que permita com-
prender luego, en otros capítulos, la realidad de
sus intendentes, de sus modelos de gestión y de
la relación con las dinámicas de desarrollo de
cada uno de ellos.
 // 13

CAPÍTULO 1
 1.
¿Qué son los municipios
en Paraguay?

14 //
Los municipios o distritos son las unidades territoriales con administraciones
propias más pequeñas y pueden abarcar zonas urbanas con sectores rurales. En
muchos casos, el área urbana se vuelve a dividir en localidades y barrios; en tanto
las áreas rurales se componen de pequeños asentamientos denominados colonias
o compañías, aunque actualmente hay municipios sin áreas rurales, como Asun-
ción, Ciudad del Este o San Lorenzo.
El término distrito es sinónimo de municipio, salvo en el caso de la capital,
donde se llama distritos a unidades electorales, sin gobierno propio; en este senti-
do Asunción conforma un caso singular.
Actualmente, existen 254 municipios en todo el territorio nacional, no obstan-
te, dado que cuatro de ellos son de muy reciente creación, en este trabajo se anali-
zan 250 municipios, ya que los mismos cuentan con estadísticas que permiten su
análisis. El mapa presenta la distribución de todos los municipios del Paraguay; en
cada uno de ellos se presenta un número que hace referencia al municipio, el cual
se encuentra además indicado en la tabla siguiente.
 249 Mapa 2
Municipios del
Paraguay

247 Departamentos

Municipios

245

248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3
222
220 // 15
238 22 19

13 30 227

242 18 228
26 223
226 224 229
14 21 15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
9 1 4 343650 37 87 73 88
1
1 1838 40 44 91
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 64 55 181
149

67 170
198 148 144 147 5657 63 59
15

192 160 70 69 172 173

6

155 145 150 15760 5365 62 175 163

193

66 58 94 174
153 159 54 61
216 97
26°0'0"S

191 168
34 182 179
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 137 101 126
36 213 102 128 133
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116
114 118 17
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122
4

200 106
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158 114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"O 60°0'0"O 57°0'0"O 54°0'0"O

 Tabla 1
Municipios del Paraguay

ORDEN DISTRITO / MUNICIPIO DEPARTAMENTO ORDEN DISTRITO / MUNICIPIO DEPARTAMENTO

1 ASUNCION GOBIERNO CDAD. 43 LOMA GRANDE CORDILLERA
2 CONCEPCION CONCEPCION 44 MBOCAYATY DEL YHAGUY CORDILLERA
3 BELEN CONCEPCION 45 NUEVA COLOMBIA CORDILLERA
4 HORQUETA CONCEPCION 46 PIRIBEBUY CORDILLERA
5 LORETO CONCEPCION 47 PRIMERO DE MARZO CORDILLERA
6 SAN CARLOS CONCEPCION 48 SAN BERNARDINO CORDILLERA
7 SAN LAZARO CONCEPCION 49 SANTA ELENA CORDILLERA
8 YVY YAU CONCEPCION 50 TOBATI CORDILLERA
9 AZOTEY CONCEPCION 51 VALENZUELA CORDILLERA
10 SGTO. JOSE FELIX LOPEZ CONCEPCION 52 SAN JOSE OBRERO CORDILLERA
11 SAN ALFREDO CONCEPCION 53 VILLARRICA GUAIRA
12 PASO BARRETO CONCEPCION 54 BORJA GUAIRA
13 SAN PEDRO DEL YKUAMANDIYU SAN PEDRO 55 MAURICIO JOSE TROCHE GUAIRA
14 ANTEQUERA SAN PEDRO 56 CORONEL MARTINEZ GUAIRA
15 CHORE SAN PEDRO 57 FELIX PEREZ CARDOZO GUAIRA
16 //
16 GENERAL ELIZARDO AQUINO SAN PEDRO 58 GENERAL EUGENIO A. GARAY GUAIRA
17 ITACURUBI DEL ROSARIO SAN PEDRO 59 COLONIA INDEPENDENCIA GUAIRA
18 LIMA SAN PEDRO 60 ITAPE GUAIRA
19 NUEVA GERMANIA SAN PEDRO 61 ITURBE GUAIRA
20 SAN ESTANISLAO SAN PEDRO 62 JOSE FASSARDI GUAIRA
21 SAN PABLO SAN PEDRO 63 MBOCAYATY GUAIRA
22 TACUATI SAN PEDRO 64 NATALICIO TALAVERA GUAIRA
23 UNION SAN PEDRO 65 ÑUMI GUAIRA
24 25 DE DICIEMBRE SAN PEDRO 66 SAN SALVADOR GUAIRA
25 VILLA DEL ROSARIO SAN PEDRO 67 YATAITY GUAIRA
26 GENERAL RESQUIN SAN PEDRO 68 DR. BOTTRELL GUAIRA
27 YATAITY DEL NORTE SAN PEDRO 69 PASO YOBAI GUAIRA
28 GUAJAYVI SAN PEDRO 70 TEBICUARY GUAIRA
29 CAPIIBARY SAN PEDRO 71 CORONEL OVIEDO CAAGUAZU
30 SANTA ROSA DEL AGUARAY SAN PEDRO 72 CAAGUAZU CAAGUAZU
31 YRYVU CUA SAN PEDRO 73 CARAYAO CAAGUAZU
32 LIBERACION SAN PEDRO 74 CECILIO BAEZ CAAGUAZU
33 CAACUPE CORDILLERA 75 SANTA ROSA DEL MBUTUY CAAGUAZU
34 ALTOS CORDILLERA 76 DR. JUAN MANUEL FRUTOS CAAGUAZU
35 ARROYOS Y ESTEROS CORDILLERA 77 REPATRIACION CAAGUAZU
36 ATYRA CORDILLERA 78 NUEVA LONDRES CAAGUAZU
37 CARAGUATAY CORDILLERA 79 SAN JOAQUIN CAAGUAZU
38 EMBOSCADA CORDILLERA 80 SAN JOSE DE LOS ARROYOS CAAGUAZU
39 EUSEBIO AYALA CORDILLERA 81 YHU CAAGUAZU
40 ISLA PUCU CORDILLERA 82 J EULOGIO ESTIGARRIBIA CAAGUAZU
41 ITACURUBI DE LA CORDILLERA CORDILLERA 83 R.I. 3 CORRALES CAAGUAZU
42 JUAN DE MENA CORDILLERA 84 RAUL ARSENIO OVIEDO CAAGUAZU
ORDEN DISTRITO / MUNICIPIO DEPARTAMENTO ORDEN DISTRITO / MUNICIPIO DEPARTAMENTO
85 JOSE DOMINGO OCAMPOS CAAGUAZU 127 TOMAS ROMERO PEREIRA ITAPUA
86 MCAL. FRANCISCO SOLANO LOPEZ CAAGUAZU 128 ALTO VERA ITAPUA
87 LA PASTORA CAAGUAZU 129 LA PAZ ITAPUA
88 3 DE FEBRERO CAAGUAZU 130 YATYTAY ITAPUA
89 SIMON BOLIVAR CAAGUAZU 131 SAN JUAN DEL PARANA ITAPUA
90 VAQUERIA CAAGUAZU 132 PIRAPO ITAPUA
91 TEMBIAPORA CAAGUAZU 133 ITAPUA POTY ITAPUA
92 NUEVA TOLEDO CAAGUAZU 134 SAN JUAN BAUTISTA MISIONES
93 CAAZAPA CAAZAPA 135 AYOLAS MISIONES
94 ABAI CAAZAPA 136 SAN IGNACIO MISIONES
95 BUENA VISTA CAAZAPA 137 SAN MIGUEL MISIONES
96 MOISES BERTONI CAAZAPA 138 SAN PATRICIO MISIONES
97 GENERAL HIGINIO MORINIGO CAAZAPA 139 SANTA MARIA MISIONES
98 MACIEL CAAZAPA 140 SANTA ROSA MISIONES
99 SAN JUAN NEPOMUCENO CAAZAPA 141 SANTIAGO MISIONES
// 17
100 TAVAI CAAZAPA 142 VILLA FLORIDA MISIONES

CAPÍTULO 1
101 FULGENCIO YEGROS CAAZAPA 143 YABEBYRY MISIONES
102 YUTY CAAZAPA 144 PARAGUARI PARAGUARI
103 3 DE MAYO CAAZAPA 145 ACAHAY PARAGUARI
104 ENCARNACION ITAPUA 146 CAAPUCU PARAGUARI
105 BELLA VISTA ITAPUA 147 GENERAL BERNARDINO CABALLERO PARAGUARI
106 CAMBYRETA ITAPUA 148 CARAPEGUA PARAGUARI
107 CAPITAN MEZA ITAPUA 149 ESCOBAR PARAGUARI
108 CAPITAN MIRANDA ITAPUA 150 LA COLMENA PARAGUARI
109 NUEVA ALBORADA ITAPUA 151 MBUYAPEY PARAGUARI
110 CARMEN DEL PARANA ITAPUA 152 PIRAYU PARAGUARI
111 CORONEL BOGADO ITAPUA 153 QUIINDY PARAGUARI
112 CARLOS ANTONIO LOPEZ ITAPUA 154 QUYQUYHO PARAGUARI
113 NATALIO ITAPUA 155 SAN ROQUE GONZALEZ PARAGUARI
114 FRAM ITAPUA 156 SAPUCAI PARAGUARI
115 GENERAL ARTIGAS ITAPUA 157 TEBICUARY-MI PARAGUARI
116 GENERAL DELGADO ITAPUA 158 YAGUARON PARAGUARI
117 HOHENAU ITAPUA 159 YVYCUI PARAGUARI
118 JESUS ITAPUA 160 YVYTIMI PARAGUARI
119 LEANDRO OVIEDO ITAPUA 161 CIUDAD DEL ESTE ALTO PARANA
120 OBLIGADO ITAPUA 162 PRESIDENTE FRANCO ALTO PARANA
121 MAYOR OTAÑO ITAPUA 163 DOMINGO MARTINEZ DE IRALA ALTO PARANA
122 SAN COSME Y DAMIAN ITAPUA 164 DR. JUAN LEON MALLORQUIN ALTO PARANA
123 SAN PEDRO DEL PARANA ITAPUA 165 HERNANDARIAS ALTO PARANA
124 SAN RAFAEL DEL PARANA ITAPUA 166 ITAKYRY ALTO PARANA
125 TRINIDAD ITAPUA 167 JUAN E. O’LEARY ALTO PARANA
126 EDELIRA ITAPUA 168 ÑACUNDAY ALTO PARANA
 ORDEN DISTRITO / MUNICIPIO DEPARTAMENTO ORDEN DISTRITO / MUNICIPIO DEPARTAMENTO
169 YGUAZU ALTO PARANA 211 MAYOR MARTINEZ ÑEEMBUCU
170 LOS CEDRALES ALTO PARANA 212 PASO DE PATRIA ÑEEMBUCU
171 MINGA GUAZU ALTO PARANA 213 SAN JUAN BAUTISTA DE ÑEEMBUCU ÑEEMBUCU
172 SAN CRISTOBAL ALTO PARANA 214 TACUARAS ÑEEMBUCU
173 SANTA RITA ALTO PARANA 215 VILLA FRANCA ÑEEMBUCU
174 NARANJAL ALTO PARANA 216 VILLA OLIVA ÑEEMBUCU
175 SANTA ROSA DEL MONDAY ALTO PARANA 217 VILLALBIN ÑEEMBUCU
176 MINGA PORA ALTO PARANA 218 PEDRO JUAN CABALLERO AMAMBAY
177 MBARACAYU ALTO PARANA 219 BELLA VISTA AMAMBAY
178 SAN ALBERTO ALTO PARANA 220 CAPITAN BADO AMAMBAY
179 IRUÑA ALTO PARANA 221 ZANJA PYTA AMAMBAY
180 SANTA FE DEL PARANA ALTO PARANA 222 KARAPAI AMAMBAY
181 TAVAPY ALTO PARANA 223 SALTOS DEL GUAIRA CANINDEYU
182 DR. RAUL PEÑA ALTO PARANA 224 CORPUS CHRISTI CANINDEYU
183 AREGUA CENTRAL 225 CURUGUATY CANINDEYU
18 //
184 CAPIATA CENTRAL 226 VILLA YGATIMI CANINDEYU
185 FERNANDO DE LA MORA CENTRAL 227 ITANARA CANINDEYU
186 GUARAMBARE CENTRAL 228 YPE JHU CANINDEYU
187 ITA CENTRAL 229 FRANCISCO CABALLERO ALVAREZ CANINDEYU
188 ITAUGUA CENTRAL 230 KATUETE CANINDEYU
189 LAMBARE CENTRAL 231 LA PALOMA CANINDEYU
190 LIMPIO CENTRAL 232 NUEVA ESPERANZA CANINDEYU
191 LUQUE CENTRAL 233 YASY KAÑY CANINDEYU
192 MARIANO ROQUE ALONSO CENTRAL 234 YVYRAROBANA CANINDEYU
193 NUEVA ITALIA CENTRAL 235 YVY PYTA CANINDEYU
194 ÑEMBY CENTRAL 236 BENJAMIN ACEVAL PRESIDENTE HAYES
195 SAN ANTONIO CENTRAL 237 PUERTO PINASCO PRESIDENTE HAYES
196 SAN LORENZO CENTRAL 238 VILLA HAYES PRESIDENTE HAYES
197 VILLA ELISA CENTRAL 239 NANAWA PRESIDENTE HAYES
198 VILLETA CENTRAL 240 JOSE FALCON PRESIDENTE HAYES
199 YPACARAI CENTRAL 241 TTE 1RO MANUEL IRALA FERNANDEZ PRESIDENTE HAYES
200 YPANE CENTRAL 242 TTE. ESTEBAN MARTINEZ PRESIDENTE HAYES
201 J AUGUSTO SALDIVAR CENTRAL 243 GENERAL JOSE MARIA BRUGUEZ PRESIDENTE HAYES
202 PILAR ÑEEMBUCU 244 MARISCAL ESTIGARRIBIA BOQUERON
203 ALBERDI ÑEEMBUCU 245 FILADELFIA BOQUERON
204 CERRITO ÑEEMBUCU 246 LOMA PLATA BOQUERON
205 DESMOCHADOS ÑEEMBUCU 247 FUERTE OLIMPO ALTO PARAGUAY
206 GENERAL DIAZ ÑEEMBUCU 248 PUERTO CASADO ALTO PARAGUAY
207 GUAZU CUA ÑEEMBUCU 249 BAHIA NEGRA ALTO PARAGUAY
208 HUMAITA ÑEEMBUCU 250 CARMELO PERALTA ALTO PARAGUAY
209 ISLA UMBU ÑEEMBUCU
210 LOS LAURELES ÑEEMBUCU
 La administración del municipio está a cargo de los gobiernos municipales,
cuya estructura está definida en la Constitución Nacional, por la Ley Orgánica
Municipal (3.966/2010), y por la clasificación que hace el Poder Ejecutivo a través
del Decreto Nº 3250/2015, de acuerdo a sus presupuestos ejecutados. La auto-
nomía municipal está garantizada a partir de la Constitución de 1992, ya que le
otorga a la población distrital el derecho de nombrar a sus propias autoridades; y
al gobierno municipal el de recabar tributos: impuestos inmobiliarios, urbanos y
rurales, más las tasas y contribuciones pertinentes.
Los cargos electivos de los municipios son el intendente y los concejales quie-
nes integran la Junta Municipal. Todos ellos son electos por sufragio directo de
los habitantes del municipio, teniendo derecho al voto todas las personas mayores
residentes.
Las personas mayores de 18 años, residentes no ciudadanas, también pueden
ser candidatas y resultar electas. El mandato dura cinco años con posibilidades de
reelección. La Ley Orgánica Municipal establece que Asunción tendrá 24 conce-
jales; las municipalidades de primero y segundo grupos, 12 concejales, y las del
tercer y cuarto grupos, 9 concejales en su Junta Municipal.
Al año 2015, había en el país 250 intendentes y 2.616 concejales municipales. // 19
Con el fin de cumplir sus fines y promover la participación de la ciudadanía, las

CAPÍTULO 1
autoridades municipalidades establecen otras formas de organización política,
previstas en la ley, como las Juntas Comunales de Vecinos y las Comisiones Ve-
cinales, que representan a vecindarios y promueven la participación popular. Los
municipios cuentan, además, con juzgados de Faltas Municipales, designados por
las juntas municipales para aplicar sanciones.
En vistas a generar una mejor gestión fiscal y un ordenamiento en la relación
entre el Gobierno Central y el local, el Poder Ejecutivo ha categorizado a las mu-
nicipalidades de todo el país desde el punto de vista presupuestario, de manera
que se pueda contar con una herramienta de ordenamiento que permita la re-
distribución presupuestaria entre ellas, para lograr una mayor equidad fiscal y de
oportunidades de desarrollo. Así, las municipalidades quedan divididas según el
monto presupuestario que cada una de ellas tiene, en relación al monto promedio
de las municipalidades del departamento.
 Tabla 2
Grupos de Municipalidades del Paraguay
según decreto 3250/15

Presupuesto municipal en relación al promedio de los

Grupos de municipios Municipios
municipios del Departamento

Asunción Caso singular 1

Más del 50% del monto presupuestario, en relación al

Municipalidades de Primer Grupo 18
promedio del departamento

Menor al 50% al 12% del monto presupuestario, en relación

Municipalidades de Segundo Grupo 99
al promedio del departamento

Menor al 12% al 3% del monto presupuestario, en relación

Municipalidades del Tercer Grupo 120
al promedio del departamento

Menor al 3% de monto presupuestario, en relación al

Municipalidades del Cuarto Grupo 12
promedio del departamento

Total general   250

Fuente: 1. Decreto Nº 3250/2015 del Poder Ejecutivo. 2. Ley Orgánica Municipal (3.966/2010)
20 //

Esta categorización, sigue una lógica de redistribución y solidaridad entre mu-

nicipios dentro de cada departamento, ya que parte de la recaudación de todos los
municipios, y otros recursos, son transferidos hacia los municipios con menores
recursos. Asunción sale de esta lógica, por ser la capital del país.
 Mapa 3
Categorías de municipios
249 del Paraguay

Asunción

Grupo 1
247
Grupo 2

Grupo 3

Grupo 4
245

248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9 // 21
3 220
222
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 81 23
75 42 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 4 343650 37 87 73 88
1 11838 40 44 91
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
41 85 169
187 152 46 71 164

167
240 45 43 80 171161
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

144 6763 170

15

192
198 148 5657
147160 70 59 69 172 173
6

155 145 150 60 53 175 163

193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129
194 138 116 11 105
114 118 7
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186

107
0 1 Km
187 123 132
120
115 129 117
198 158 118 105
114
193
0 8 16 Km 125
148 110 108
144 111
104 109
131
ESCALA 1:5.000.000 106
0 50 100 200 Km 0 8 16 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 2.
Municipios y
partidos políticos

22 //
En Paraguay hay más de siete partidos políticos y alianzas que participan en
elecciones de nivel municipal con candidatos propios para intendentes, y más de
nueve partidos políticos y alianzas que participan en elecciones para candidatos a
concejales municipales.
La tradición política nacional es bipartidista; las dos fuerzas predominantes:
Asociación Nacional Republicana (Partido Colorado) y el Partido Liberal (Partido
Liberal Radical Auténtico, PLRA), obtuvieron en las elecciones del año 2015 el
80% de los votos y ganaron el 90% de las intendencias, en tanto obtuvieron el 65%
de votos para las juntas y el 82% de las concejalías
En dichas elecciones, el Partido Colorado ha sido la fuerza mayoritaria, con
45% de votos y 59% de intendencias ganadas; 38% de votos para concejales y 51%
de escaños ganados. Si bien el Partido Colorado fue, en la mayor parte de la his-
toria, la fuerza política hegemónica, ha perdido en las últimas elecciones algunos
municipios emblemáticos, como la Municipalidad de Asunción, la capital; y la de
Encarnación, pero ha ganado –por otro lado– municipios tradicionalmente libe-
rales, como los de Luque, Limpio y Fernando de la Mora.
El Partido Liberal (PLRA), por otro lado, aparece como segunda fuerza en
todo el país, pero de forma fragmentaria, ocupando algunos lugares de importan-
cia demográfica, como Pedro Juan Caballero, en el Departamento de Amambay y
algunos distritos del Departamento Central.
Sin embargo, hay numerosas fuerzas menores que ganaron el 22% de votos
para intendencias y el 35% para concejalías. Son estas fuerzas: las del Partido En-
cuentro Nacional, Frente Guasú, Partido Unace, Juntos Podemos, Alianza para
Todos, Partido Democrático Progresista, Partido Revolucionario Febrerista, Par-
tido Patria Querida, Partido Popular Tekojoja, Alianza Para Todos, y otras alian-
zas y movimientos más pequeños. Estos partidos minoritarios, llamados también
 independientes (son aquellos partidos no tradicionales fundados en su mayoría en
el siglo XXI); tienen contigüidad en el Chaco, entre Asunción y Bolivia, a lo largo
de la ruta Transchaco. Parte de la moderna ganadería chaqueña tiene sus propios
intendentes, diferentes del bipartidismo. También sobre el Paraná, desde el Depar-
tamento de Canindeyú hasta Itapúa, hay distritos independientes. En el resto del
país los distritos con intendentes independientes son excepciones.
Más allá de los múltiples actores que están involucrados en la acción territorial
y del color político del intendente municipal, hay factores políticos que son claves
para entender las dinámicas territoriales; uno de estos factores es la correlación o
concordancia que existe entre el partido político del intendente y los de la junta
municipal. El entramado de relaciones entre intendencias y juntas municipales
puede observarse a través de la tabla.
Tabla 3
Correlación de fuerzas políticas en municipios y juntas municipales

INTENDENCIAS
Otros partidos y movimientos Total juntas
ANR PLRA
independientes municipales
ANR 134 14 13 161 // 23
MUNICIPALES

PLRA 2 48 3 53
JUNTAS

CAPÍTULO 1
Otros partidos y
movimientos 12 13 11 36
independientes
Total intendencias 148 75 27 250
Fuente: Elaboración propia en base a datos del TSJE.

El Partido Colorado controla 148 intendencias y 161 concejalías municipales;

el PLRA controla 75 intendencias y 53 concejalías municipales; y otros partidos o
movimientos, 27 intendencias y 36 concejalías.
Es importante observar que el Partido Colorado tiene menos votos para conce-
jales que para intendentes, sin embargo, los intendentes y su entorno político cuen-
tan con mayorías en las juntas municipales que intendencias, debido a alianzas post
elecciones. Así, de los 161 distritos con mayoría colorada en la junta municipal,
sólo en 134 el Partido Colorado detenta también la intendencia. En los restantes
27 distritos con mayoría colorada (y/o aliada) en la junta municipal, 14 distritos
tienen intendente liberal, y 13 distritos, un intendente de otro partido o coalición.
Entre los 53 distritos con juntas municipales con mayoría liberal, hay 48 que
poseen también intendente liberal, dos tienen intendentes colorados; y tres un
intendente de otro partido o coalición. Así, los liberales cuentan con menos ma-
yorías en las juntas (53) que intendencias ganadas (75).
Entre los 36 distritos en donde las concejalías tienen mayoría de partidos o
movimientos independientes, 11 de ellos cuentan con un intendente indepen-
diente, en tanto que en los restantes 25 distritos, 12 tienen intendentes colorados y
13 liberales. Así, los partidos o movimientos independientes reúnen más mayorías
en las juntas que en las intendencias.
 Mapa 4
Pertenencia política de
249 intendentes municipales
A.N.R

P.L.R.A
247
Otros

245

248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
24 // 3 220
222
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233
20 90 232
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
44
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212 206 211 217 110 8
143 109
10 3 1

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158
114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W

 Mapa 5
Mayoría política de las
juntas municipales
249
A.N.R

P.L.R.A

247
Otros

245

248 250

244
22°0'0"S

246 7
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3 220 // 25
222
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 224 229 223
14 21 15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233
20 90 232
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 92 75
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
1 50
9 483436 40 37 87 73 88
1 1183 44 91
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 3 1

238
1

135 122 106

4

200 204
239 152
186

107
0 1 Km
187 123 132
120
115 129 117
198 158 105
118
114
193
0 8 16 Km 125
148 108
144 110
111
104 109
131
106
ESCALA 1:5.000.000 0 8 16 Km
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 Mapa 6
Correlación de
249
partidos políticos entre
intendentes y juntas
municipales
247
Ambos A.N.R

Ambos P.L.R.A

Ambos Otros
245
No hay coincidencia
248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3 220
26 // 222
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 178 166
240 81 23
75 42 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
9 1 4 343650 37 87 73 88
1
1 1838 40 44 91
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
67 64 55
149

198 148 144 147160 5657 63 59 170

15

192 69 172 173

6

70
155 145 150 60 53 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
159 54 61 97
26°0'0"S

191 216 168

182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186

107
0 1 Km
187 123 132
120
115 129 117
198 158 105
118
114
193
0 8 16 Km 125
148 108
144 110
111
104 109
131
106
ESCALA 1:5.000.000 0 8 16 Km
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

3.
La superficie y
cantidad de habitantes
de los municipios

// 27
Las características geográficas del país y el modelo histórico de poblamiento y

CAPÍTULO 1
organización territorial, han definido municipios muy diferentes en términos de
población y superficie, lo cual torna más compleja la administración territorial del
país. Coexisten en el Paraguay municipios de la zona rural que tienen menos de
10 km2., hasta otros que, en la Región Occidental o Chaco, tienen más de 50.000
kms2. La tabla y la figura siguiente dan cuenta y presentan estas profundas diferen-
cias, en términos de superficie y población entre municipios.

Tabla 4
Estratos de población de los municipios del Paraguay

Cantidad de Habitantes % de Superficie % de

Grupos de población
municipios (año 2016) habitantes (km2) Superficie
Hasta 10.000 109 643.270 9,4 166.740 41,7
10.001 a 20.000 61 882.742 12,9 70.755 17,7
20.001 a 50.000 50 1.479.908 21,6 145.171 36,3
50.001 a 100.000 16 1.112.361 16,2 9.625 2,4
100.001 a 300.000 13 2.210.951 32,3 7.573 1,9
Más de 300.000 1 525.294 7,7 128 0,0
Total 250 6.854.526 100 399.992 100

Fuente: Elaboración propia en base a “Población nacional estimada y proyectada, según sexo, departamento, y distrito,
2000-2025. Revisión 2015” DGEEC (2015) y Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos.
 La tabla 3 y la figura 1 señalan la relación que existe entre la población y la su-
perficie de los municipios del Paraguay. El 40% del territorio del país está ocupado
por municipios que sólo tienen el 9,4% de la población; en tanto, en el extremo con-
trario, el 40% de la población del país ocupa menos del 2% de la superficie del país.

Figura 1
Relación entre población y superficie
en los municipios del Paraguay

100%

90%

80% GRUPOS DE POBLACIÓN

Más de 300.000
70%
100.001 a 300.000
60%
50.001 a 100.000
Porcentaje

50% 20.001 a 50.000

40% 10.001 a 20.000
28 // 30% Hasta 10.000

20%

10%

0%
Población Superficie

Fuente: Elaboración propia en base a “Población nacional estimada y proyectada, según sexo, departamento, y
distrito, 2000-2025. Revisión 2015” DGEEC (2015) y Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos.

La figura siguiente muestra diferentes municipios, considerando tres tipos de

tamaño y tres niveles de cantidad de población. Existen así, municipios de un gran
tamaño, pero que tienen poca o media cantidad de población, en comparación
con el resto de los municipios del país. Éstos se ubican, preferentemente, en el
Chaco; son los casos de Bahía Negra y de Mariscal Estigarribia. Dentro de este
vasto territorio municipal, el pueblo o la ciudad cabecera ocupa una ínfima parte.
En segundo lugar, existen municipios de superficie mediana que pueden tener
baja, mediana o gran cantidad de población; son los casos de San Carlos del Apa
con sólo 742 habitantes, y Horqueta y Caaguazú con media o gran cantidad de
población. En estos casos también la cabecera de distrito ocupa una superficie
muy pequeña del territorio.
Finalmente se dan situaciones de municipios con territorios muy pequeños;
también en estos casos hay situaciones de muy baja población, como el caso de
Botrell con sólo 1.600 habitantes; o de mediana población, como Villa Elisa; o de
gran cantidad de población, como San Lorenzo, con más de 200.000 habitantes.
En los municipios de pequeñas dimensiones, es muy frecuente que todo el territo-
rio municipal este completamente urbanizado (caso San Lorenzo).
Figura 2
Referencia
Una visión comparativa y de síntesis del tamaño y
población de los municipios del Paraguay 5.000 hab.
(Los municipios se encuentran en la misma escala.
Las diferencias de tamaño de la figura de los municipios
se corresponden a las diferencias en la realidad)

Bahia Negra Mariscal Estigarribia

2.500 habitantes
Distritos de gran superficie

27.000 habitantes

36.577 km2 72.508 km2

Distritos de mediana superficie

Horqueta Caaguazú
San Carlos del Apa

// 29

CAPÍTULO 1
750 habitantes 60.000 habitantes 121.000 habitantes

1928 km2 2119 km2 929 km2

Distritos pequeños

Dr. Botrell Villa Elisa San Lorenzo

1.600 habitantes
75 km2 18 km2 54 km2
76.000 habitantes

0 50 100
Kilómetros 252.000 habitantes

En síntesis, estas profundas diferencias en las formas de organización espacial

de los municipios, con distritos de muy diverso tamaño y muy diversa cantidad
de población son claramente un reflejo del proceso histórico de ocupación y valo-
rización del territorio. Esto genera grandes desafíos en materia de ordenamiento
territorial y ambiental hacia el futuro, tendientes a optimizar la relación entre ta-
maño de municipios, población y políticas de desarrollo.
Desde el punto de vista demográfico, el mapa de población del Paraguay mues-
tra claramente estas fuertes disparidades en el poblamiento del país.
Como se observa, la mayor cantidad de población se localiza en la Región
Oriental: Departamento Central; y en ejes de comunicación del triángulo Asun-
ción, Ciudad del Este y Encarnación. Esta concentración de población tiene una
correlación directa con la proporción de población urbana y rural de los muni-
cipios. Tal como lo presenta el mapa de proporción de población urbana sobre la
población rural. Los municipios más grandes son, además, los que poseen mucha
mayor proporción de población urbana con mayor ritmo de crecimiento.
 249

Mapa 7
Población de los
municipios del Paraguay
247

525.294 - Asunción
115.524 - Coronel Oviedo
52.937 - Curuguaty
245
10.361 - Los Cedrales
248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3 220
30 // 222
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75
92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
1 50
9 483436 40 37 87 73 88
1 1183 44 91
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186

107
0 1 Km
187 123 120 132

115 129 117

198 158 118 105
114
193 125
0 8 16 Km 108
148 104
144 111 110
109
131

ESCALA 1:5.000.000 0 8 16 Km
106
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 Mapa 8
Proporción de población
249 urbana sobre la población
total en Paraguay

Hasta 25%
247 De 25% a 50%

De 50% a 75%

Mayor a 75%
245 Sin datos
248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3 220 // 31
222
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
44
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
45 43 80
240 190 51
238 158 68 77 181 162
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

69 172 173
6

192 70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
101
185
36 213 137 102 128 133126
134
13

189 196 139 119 123 113

0

197 202 140 132 107

184
207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
212 206 211 217 110 8
201 143 109
10 3 1

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186

107
0 1 Km 132
187 123
120
115 129 117
198 158 105
118
114
193
0 8 16 Km 125
148 108
144 111 110
104
109
131

106
ESCALA 1:5.000.000 0 8 16 Km
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 4.
¿Cómo han crecido
los municipios en las
últimas décadas?

32 //
El Paraguay es un país muy activo desde el punto de vista demográfico, con una
tasa de crecimiento del 1,75% anual. Este crecimiento no es homogéneo, sino que,
siguiendo con las mismas modalidades que otros países de América del Sur, va pro-
fundizando su proceso de urbanización, así, la población urbana crece a un ritmo
mayor que la población rural. La figura da cuenta de esta dinámica poblacional a
través de la historia.

Figura 3
Evolución de la población en Paraguay

7.000.000
Población total
6.000.000

5.000.000

4.000.000
Población urbana

3.000.000
Población rural
2.000.000

1.000.000

0
1950 1962 1972 1982 1992 2002 2012

Fuente: Censos Nacionales de Población y Viviendas. 1950, 1962 1972, 1982, 1992, 2002 y 2012. DGEEC
 Como se observa, el proceso de crecimiento demográfico es diferencial según
el tamaño de los municipios. El mapa siguiente muestra cómo han evolucionado
los municipios de todo el país; se señalan particularmente tres situaciones:
1. Municipios que han perdido población, son sólo 18 los casos en todo el país,
especialmente de municipios que poseen entre 3.000 y 15.000 habitantes.
2. Municipios que han crecido, pero a una tasa menor que el promedio nacional,
que es de 1,75% de crecimiento. Estos son municipios que tienen una media
de 10.000 habitantes y que se encuentran dispersos en todo el país.
3. Municipios de mayor crecimiento y cercanos a zonas en vías de metropoliza-
ción o en áreas rurales dinámicas.
Otra forma de analizar esta situación es a través de los diferentes estratos de
población. Como se observa en el gráfico, los municipios que tienen hasta 10.000
habitantes han crecido a un ritmo del 1%. La tasa de crecimiento aumenta en cada
estrato hasta llegar a un máximo de 2,65%, para los municipios que tienen entre
50.000 y 100.000 habitantes. Las tasas de crecimiento son menores en los estratos
de municipios grandes.
Esto manifiesta claramente un reposicionamiento de la población en los mu-
nicipios con ciudades medianas, ligadas al esfuerzo agroindustrial y a la presta- // 33

ción de bienes y servicios vinculados con el agro y el comercio. Esta dinámica de

CAPÍTULO 1
crecimiento, tiene fuertes implicancias en términos de gestión y desarrollo, pues
las municipalidades deben enfrentar nuevos desafíos en materia de planificación
y gestión territorial, especialmente aquellos municipios con un fuerte dinamismo
demográfico. En efecto, el fuerte crecimiento de la población urbana genera con-
flictos por el uso del suelo; genera, además, nuevas demandas de infraestructuras
y equipamiento, al tiempo que aumentan las problemáticas ambientales. Todo
esto debe ser resuelto por municipios sin muchas capacidades de gestión.

Tabla 5 Grupos de población Habitantes % de crecimiento de población

Tasa de crecimiento
de población de los Hasta 10.000 643.270 1,04
municipios del Paraguay 10.001 a 20.000 882.742 1,24
según estratos de
población 20.001 a 50.000 1.479.908 1,79
50.001 a 100.000 1.112.361 2,65
100.001 a 300.000 2.210.951 2,48
Más de 300.000 525.294 0
Total 6.854.526 100

Fuente: Elaboración propia en base a “Población nacional estimada y proyectada, según sexo, departamento, y
distrito, 2000-2025. Revisión 2015” DGEEC (2015). La cantidad de habitantes utilizada es de 2016.

Asunción es el único grupo de población con más de 300.000 habitantes. Este

distrito no tiene crecimiento demográfico, aunque el área metropolitana de Asun-
ción es el conjunto urbano que más crece demográficamente en el país, y sobre
el cual influye como centro de provisión de servicios y principal proveedor de
fuentes de trabajo.
 Mapa 9
Crecimiento de la población de
249 los municipios del Paraguay

Pérdida de Población
Crecimiento Poblacional Menor
al Promedio Nacional
247
Crecimiento Poblacional Mayor
al Promedio Nacional

El promedio anual nacional es 1,75%

245 (2000-2016)
248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
34 // 9
3 220
222
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
44
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212 206 211 217 110 8
143 109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km
187 123 132
120
115 129 117
198 158 118 105
114
193
0 8 16 Km
125
148 110 108
144 111
104 109
131
106
ESCALA 1:5.000.000 0 8 16 Km
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

5.
Los municipios del
Paraguay, ¿economías
diversificadas o
dependientes del sector
agropecuario?

// 35
Para comprender la dinámica y las iniciativas de desarrollo de los municipios

CAPÍTULO 1
de Paraguay, es necesario entender la estructura y las actividades económicas pre-
dominantes, pues no son lo mismo las acciones en distritos eminentemente rura-
les, donde predominan las actividades agropecuarias, que los distritos urbanos,
donde el peso de las actividades de comercio y servicio estructura la economía
local. Para ello es necesario analizar el peso que tienen el empleo y las actividades
agropecuarias.
Sin embargo, es crucial entender también que las acciones que se llevan a cabo
en el territorio, no son sólo el resultado de una mirada objetiva de los actores
sobre la realidad económica y productiva, sino también de las representaciones e
imaginarios que ellos tienen sobre el funcionamiento del mundo económico-pro-
ductivo, pues, claramente en Paraguay hay cuatro sectores claves que estructuran
la economía desde el punto de vista del imaginario colectivo:
a. La agricultura familiar y campesina
b. El agronegocio de exportación
c. El sector público a través de múltiples organismos
d. El sector de comercio y servicios
Por ello, una estrategia clave en la comprensión de la acción territorial en Para-
guay, ha sido analizar cuáles son las principales actividades productivas, teniendo
en cuenta información estadística oficial, pero también visto desde las ideas y re-
presentaciones que los intendentes tienen acerca de la realidad productiva local,
pues es a partir de estas representaciones que se diseñan y ponen en marcha múl-
tiples iniciativas para el desarrollo.
 Atendiendo a esta premisa, los mapas siguientes muestran la diversidad de
actividades productivas y las principales fuentes de empleo en los municipios del
Paraguay. Las fuentes de información de estos mapas, son las estadísticas forma-
les, pero también la información brindada por cada uno de los intendentes del
país, la cual podría diferir levemente con datos oficiales estandarizados.
De acuerdo a las entrevistas, 159 municipios (64%) consideran que la actividad
agropecuaria es la fuente de empleo local más importante. Un 11 % considera que
es la industria, estos municipios son, en gran parte, centros urbanos con fuerte
presencia de industrias de diverso tipo. Dieciocho municipios (7%) consideran
que su fuente de empleo es la construcción; son por lo general ciudades peque-
ñas con expansión edilicia. 39 municipios (15%) valora como principal fuente de
empleo el comercio; estas comunas son, en general, las pequeñas ciudades sobre
rutas de importancia, municipios con zonas comerciales prósperas que atienden
a vastas áreas rurales, zonas fronterizas muy activas, etc. Finalmente 7 municipios
(3%) se definen como proveedores de servicios, con énfasis en el turismo.
Desde el punto de vista de las actividades agropecuarias, la ganadería es predo-
minante en los distritos del Chaco (Departamentos de Boquerón y Alto Paraguay,
36 //
aunque en menor grado en Presidente Hayes, que tiene agricultura); en el noreste
de la Región Oriental.
También la ganadería predomina en los departamentos de Concepción y
Amambay, en la Región Oriental, así como en el sur-oeste, sobre todo Ñeembucú;
y en partes de Paraguarí y Caazapá. En el resto del país, la agricultura es la princi-
pal actividad, como fuente de trabajo rural. Cultivos temporales ocupan la mayor
parte de la Región Oriental. Hay fruticultura cerca de las poblaciones urbanas
mayores y sobre las rutas que permiten acceso rápido de los productos perecede-
ros al mercado. Los llamados cultivos permanentes, caña de azúcar y frutícolas,
tienen que ver con las agroindustrias rurales, sobre todo en el centro de la Región
Oriental y algunos distritos de Itapúa.
 Mapa 10
249 Actividades agropecuarias
predominantes en los
municipios del Paraguay
Cultivos temporales
247
Cultivos hortifrutícolas de estación
Cultivos permanentes
Ganadería
245

248 250 No aplica

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3
222
220 // 37
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
44
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 137 101 126
36 213 102 128 133
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 158 118 105
114
193
125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
ESCALA 1:5.000.000 0 8 16 Km
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 Si bien la industria no es una actividad dominante, hay distritos con un por-
centaje industrial considerable. Los municipios más cercanos a la capital tienen
relativamente más empleo industrial. Otros distritos con empleo industrial mayor
que el promedio, están en el centro de la Región Oriental (Cnel. Oviedo, Caagua-
zú y Villarrica) y algunos ubicados cerca al Distrito de Encarnación. El resto son
municipios aislados en el Chaco y en la Región Oriental.

El mapa de los distritos con empleo predominantemente comercial, aparece

desarticulado, aunque tiene al menos cinco grandes zonas:
1. Municipios de Ñeembucú, al sur, con mucha actividad de comercio inter-
nacional de pacotilla y también local.
2. Varias municipalidades de frontera fluvial del Paraná medio y alto, al sur
oeste de la Región Oriental, que hacen turismo de compra y también mer-
cadean parte de la gran producción de cereales y de carne, con Argentina
y Brasil.
3. Municipios de la frontera seca con Brasil, de mucho intercambio comer-
38 // cial, poca vigilancia y problemas de seguridad.
4. Distritos del Chaco (Alto Paraguay) que poseen comercio internacional
con el Brasil.
5. Municipios con fuerte relación campo-ciudad. Se trata de centros urbanos
que prestan servicios a las zonas de producción agrícola más dinámicas.

Los servicios son todas aquellas actividades de gestión administrativa estatal,

de salud, educación, turismo y también de auxilio y reparación de vehículos y de
dispositivos electrónicos. Es claro que los principales municipios de servicio son
los más grandes, ligados también al comercio, como Asunción, Ciudad del Este,
Concepción y otros con importancia turística, como San Bernardino o Ayolas,
con otros servicios destacados como los de Santa Rita del Monday.
 Mapa 11
Población ocupada en la
249 industria en los Municipios
del Paraguay

Hasta 9%
247
9,1% a 13,5%

13,51% a 21,5%

Más de 21,5%
245

248 250 No disponible

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3
222
220 // 39
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 81 23
75 42 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
9 1 4 343650 37 87 73 88
1 11838 40 44 91
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
41 85 169
187 152 46 71 164

167
240 45 43 80 171161
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

144 6763 170

15

192
198 148 5657
147160 70 59 69 172 173
6

155 145 150 60 53 175 163

193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129
194 138 116 11 105
114 118 7
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 3 1

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158
114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 Mapa 12
Población ocupada en
249 actividades de comercio en
los municipios del Paraguay

Hasta 47%
247
47,1% a 57,5%

57,51% a 65,5%

Más de 65,5%
245

248 250 No disponible

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3 220
222
40 // 238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 9275
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
1 34
9 48 36 4050 37 87 73 88
1 1183 44 91
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km
187 123 132
120
115 129 117
198 158 118 105
114
193
0 8 16 Km 125
148 110 108
144 111
104 109
131
106
ESCALA 1:5.000.000 0 8 16 Km
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 Mapa 13
Población ocupada en
249
actividades de servicios en
los municipios de Paraguay

Hasta 21,5%

247 21,51% a 26,5%

26,51% a 33,5%

Más de 33,5%
245
No disponible
248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3
222
220 // 41
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
44
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 137 101 126
36 213 102 128 133
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158 114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 6.
La conectividad
y el desarrollo
de los municipios

42 //
El dinamismo de la economía, la producción y la calidad de vida de los distri-
tos del Paraguay, están claramente condicionados, no sólo por sus características
estructurales, sino también por el modelo de conectividad que ellos tienen, es de-
cir por la presencia o ausencia de rutas y caminos que les permitan una conexión
en todo tiempo y bajo cualquier condición climática, con otras ciudades o lugares
del país.
La conectividad y la transitabilidad no afectan a todos los municipios y a toda
la población de la misma manera en el Paraguay. De acuerdo con los datos de la ta-
bla adjunta, aproximadamente 3,6 millones de personas (45% de la población total
del país) residen en cabeceras de municipios que se encuentran a menos de 1 km.
de un camino de todo tiempo. El 34% de la población total del país (2,7 millones)
vive en cabeceras municipales y áreas rurales que están entre 1 y 10 kms. de una
ruta segura. Pero casi el 20% de la población del país vive a más de 10 kms. de una
ruta de todo tiempo, y de esta población, unas 175.000 personas residen a más de
50 Km. de una ruta segura, lo cual constituye un problema importante a la hora de
obtener bienes y servicios o tener que desplazarse frente a urgencias.
La figura presenta la distribución de estas áreas. Claramente, esta diferencia en
la conectividad tiene un impacto importante sobre los municipios y sobre su po-
blación en términos de oportunidades para el desarrollo, pues cuanto más alejado
de rutas de tránsito seguro, menor es la oportunidad de acceso a los mercados y a
servicios de complejidad.
El mapa 14 presenta la distribución espacial de este modelo de conectividad en
el Paraguay, pudiéndose observar que gran parte de la región del Chaco presenta
situaciones de muy bajo nivel de conectividad, en tanto la región oriental tiene
situaciones más favorables.
Tabla 6
Zonas con distancia a rutas
de todo tiempo

Zonas Distritos Cantidad de población % de población

Áreas a menos de 1 km de ruta de todo tiempo 132 3.616.800 45,5

Áreas entre 1 y 10 km de ruta de todo tiempo 79 2.748.600 34,6

Áreas entre 11 y 50 km de ruta de todo tiempo 30 1.412.395 17,8

Áreas a más de 50 km de ruta de todo tiempo 9 174.175 2,2

Fuente: elaboración propia

// 43
Si bien en los últimos años se han realizado grandes

CAPÍTULO 1
esfuerzos en la creación y mantenimiento de infraes-
tructuras de comunicación y transporte, que permitie-
ron valorizar y generar nuevas ocasiones de desarrollo,
la falta de caminos continúa siendo una limitante muy
importante, que debe ser subsanada a fin de continuar
generando oportunidades de desarrollo en los munici-
1 km

45,5%
pios más lejanos o con menores niveles de conectividad.
10 km

34,6%

Figura 4
Zonas con distancia
a rutas de todo tiempo
50 km

17,8%
+50 km

2,2%
 Mapa 14
Nivel de conectividad de los
249
municipios del Paraguay
"
Área de influencia a 10 km de vías
de comunicación de todo tiempo
247 (211 municipios)
Área de influencia a 50 km de vías
H
! de comunicación de todo tiempo
(30 municipios)
245 Área de influencia a más 50 km de
248 250 " vías de comunicación de todo tiempo
(9 municipios)
244
22°0'0"S

" " "

7 "
246 "
H
! " 6 "
219
10
H"
!
"
237 11 218 221
"
" 12
" 8
241 "
5
2 " 4 "
"9
44 // 3
"
220
H
! " " 222
238 22 19
REFERENCIAS "

13 30 227 "
^ Capital País
242
" 18
"
"
26
228
"
H
! Cabecera Departamental 226 223
" "
14
H
! 21
"
15" "32
"
" 224
" 229 H
!
""231
" Distrito
243 225 235 "
236 16 " 234
" 230
Pavimento " "
28
31" "
Empedrado 25 17
" " 233
" "
232
"20 90
Ripio/Empedrado 24 " "29 176
"
27 " 166 178
240 23 " 81 "
75
" 42
" " 92 " "
"
35 " 52 89" " 79 " " " " 177
236 H
! 35 H" 38
! " 43 47" 74
45" 84 86 180
" " 91 4"343650 37
" 88
87 " 73 "

38
" " 1 1183
"
"""""! H199
"
"""" " !
"
^
8 "
"
33
"
39
40
"
" "44
49
H " 41"" 78" !
"
"
83
"
72
"
76
" " 82 85
91
"
"" " 169
" "
165
" 152
" 46 H71 " 164 " 171"161 "

167
240 " 45 43 " "187 "80 H"
!
190 "
H " " 51 77 162
" 68
238 " 158! " """ 181
6364"55 "
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149

192 198 148"144 147 5767 170

15

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H 59 69
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160 "" 172 173
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193

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" " ""66 " 58 94 174 "
" 216 153" "159 54 61
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" "
26°0'0"S

191 " 168

" 182 179
"
239
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34 " 203 " 154" " "!
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"
103
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" "
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"
13

" " 119 123 "

" " 113
0

197 196 184 "

132 107
"
" " H
!202 "" 214 " "140 115 "
" " "
207 136 120
"
" 199 209" "138 129
" 11 105
188 " 116 114 118 7
205 " 1 12 "
194 " " "
240 208
"
" " " 141 " 111
08 5"
" 211 217 210
" " " 110
195 201 212 206 " 143 " " 109
10 31

" "
238 " 204
1

"
" 135" 122 H"106
4

"
" " !
239 200 186 152
" "
"
"
" " 107
0 1 Km 123 132
187 " 120
" 115 129
" 117
198 118 105
158 " " "
" 114 "
"
193 "
0 8 16 Km " 125
148 110 108
144 111 " "
104
131 " 109
"
H"
! 106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000 "
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

7.
La pobreza como clave
para entender las
dinámicas de desarrollo

// 45
Un indicador clave de la situación y la calidad de vida de los distritos, lo cons-

CAPÍTULO 1
tituye su nivel de pobreza, medido en este caso a través de dos indicadores. Por
un lado en función de sus necesidades básicas insatisfechas (NBI), y por otro, la
pobreza medida en ingresos monetarios.

Las necesidades básicas insatisfechas son:

• Déficit en la vivienda
• Carencia de servicios sanitarios
• Falta de educación
• Carencia de medios de subsistencia

La tabla presenta los datos de la distribución de las necesidades básicas por

deciles municipales. El primer decil indica el 10% de municipios más pobres; el
segundo decil indica entre el 11 y 20% de los municipios más pobres, y así suce-
sivamente.
Teniendo en cuenta esta forma de organización de la información de los NBI,
la tabla muestra que el 10% de los municipios más pobres, tiene el 38 % de los
hogares con al menos una necesidad insatisfecha, por el contrario, el 10% de los
municipios con menos NBI tiene –al año 2012– el 1,7 % de hogares con alguna
necesidad básica insatisfecha. En promedio. un municipio típico tiene la mitad de
sus hogares con al menos una NBI.
 Mapa 15
Población con al menos
249 una Necesidad Básica
Insatisfecha

Hasta 43%
247
43,1% a 55,5%

55,6% a 65,5%

Más de 65,5%
245
No Disponible
248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
46 // 3
222
220
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
44
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 137 101 126
36 213 102 128 133
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158
114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

Tabla 7
Distribución de la pobreza según NBI entre tipos de municipios

Deciles de Cantidad de Promedio de hogares Cantidad de hogares Población con

pobreza municipios1 con al menos 1 NBI con al menos 1 NBI al menos 1 NBI

10% más pobre 24 8.279 198.690 1.017.837

2 23 3.724 85.661 438.819
3 25 2.611 65.267 334.346
4 25 1.922 48.043 246.112
5 23 1.465 33.684 172.554
6 19 1.167 22.171 113.576
7 25 941 23.535 120.564
8 28 781 21.878 112.075
9 25 604 15.092 77.312
10% más rico 26 346 8.989 46.048

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

1
No se incluye a: Tte. Irala Fernández, Tte. Esteban Martínez, Gral. Bruguez, Filadelfia, Loma Plata, Bahía Negra, Carmelo Peralta.
// 47

Figura 5

CAPÍTULO 1
PORCENTAJE PROMEDIO NBI
Distribución de la
pobreza según deciles 83,7%
de municipios
68,8%
63,0%
58,8%
54,1%
49,4%
45,7%
39,5%
34,3%
27,9%

10% 90 80 70 60 50 40 30 20 10%
más más
pobre rico

DECILES DE PROBREZA

La pobreza en términos monetarios tiene otro significado, implica o mide la

cantidad de familias con un ingreso incapaz de solventar una canasta básica fa-
miliar, en tanto que la pobreza extrema, implica la cantidad de familias que no
pueden solventar ni siquiera una canasta de alimentos (la parte alimenticia de la
canasta básica).
Teniendo en cuenta estos datos de pobreza, el 10% de las localidades más ri-
cas, tiene en promedio 27,9 % de pobreza y el 10% de las más carenciadas posee
el 83,7 %.
 Si se observan, pues, los niveles de pobreza por ingreso, en este caso presenta-
dos por localidad. la mayor incidencia de la pobreza (más del 44%) se concentra
en algunos distritos de la región oriental. Se localizan en el eje norte-sur desde
San Pedro hasta Itapúa. Es la zona campesina tradicional familiar, especialmente
en los distritos del sur-este del Departamento de San Pedro; distritos del oeste del
Departamento de Canindeyú, buena parte de los distritos de Caaguazú, Caazapá
y del norte de Itapúa. La pobreza, en estos casos, afecta más a los distritos rurales
tradicionales.
Si bien en líneas generales los mapas de pobreza concuerdan, hay una gran di-
ferencia entre los criterios de análisis de la pobreza, pues el NBI se basa en datos de
déficit de infraestructuras y equipamientos, por ejemplo. Ello no tiene que ver con
la falta de ingresos, sino con la falta de inversión pública en el lugar donde se en-
cuentran los hogares. Es por esto que muchas zonas del Chaco, por ejemplo, que
tienen mayores limitantes en infraestructura, muestran altos niveles de NBI, pero
no muestran promedios graves de pobreza, medidos en términos de ingresos.

48 //
 Mapa 16
Pobreza por ingresos en los
municipios del Paraguay
249

12,15%
22,8%

247 33,23%

44,07%

56,45%

245 86,79%
248 250
No Disponible

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3
222
220 // 49
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
44
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 137 101 126
36 213 102 128 133
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186

107
0 1 Km
187 123 132
120
115 129 117
198 158 105
118
114
193
0 8 16 Km 125
148 108
144 111 110
104 109
131
106
ESCALA 1:5.000.000 0 8 16 Km
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 2
Los intendentes:
actores de la acción
y el desarrollo territorial
en Paraguay

50 //
¿Quiénes son los intendentes en Paraguay?,
¿qué características tienen?, ¿qué trayectorias
personales les han permitido constituirse en
intendentes y por ende liderar los procesos de
desarrollo de sus distritos?

Entender las trayectorias históricas de los in-

tendentes, su formación, su género y su edad,
son factores que permiten comprender las
condiciones actuales de los municipios del Pa-
raguay, pero sobre todo las perspectivas de fu-
turo. En este capítulo, se pone el acento, pues,
en la descripción de variables que dan cuenta
de las características de los intendentes que
hoy tienen responsabilidades en el país y que
permiten caracterizar la realidad local.

Estas características de los intendentes,

cobran particular importancia, al considerar
que el intendente y los concejales son autori-
dades electas por los habitantes del distrito.
Las demás autoridades son designadas por
las autoridades del sector. Esto, además de
la autonomía presupuestaria, hace que el
intendente tenga un liderazgo relativo a los
responsables de otras reparticiones públicas
del distrito
 // 51

CAPÍTULO 2

51 //
 1.
Características de los
intendentes municipales
en Paraguay

52 //
Actualmente, el 89% de los intendentes del Paraguay son hombres (223), en
tanto, sólo 27 mujeres ocupan ese cargo. Este fenómeno se explica, pues en el
Paraguay las mujeres adquirieron ciudadanía muy tardíamente, a partir de la ley
Nº 704 de “Derechos Políticos de la Mujer” del 5 de julio de 1961, que afirma
que, “la mujer tiene los mismos derechos y obligaciones políticas que el hombre”. En
virtud de dicha ley, la mujer tiene derecho a votar en todas las elecciones, tanto
municipales como parlamentarias y presidenciales, y a ser elegida en las mismas
condiciones que el hombre para cualquier magistratura y función electivas.
Sin embargo, la ciudadanía de aquel tiempo estaba severamente restringida
por el régimen autoritario; sólo desde 1989, en que se inició la transición a la
democracia, los procesos electorales se han vuelto más libres, limpios y competi-
tivos. Pero en la participación de la mujer, también pesa una fuerte tradición de
división patriarcal del trabajo, entre el espacio público de predominio masculino,
que prevalece sobre el espacio doméstico que está a cargo de las mujeres. Esto
claramente desalienta la participación femenina en el ámbito de la vida social,
política y cultural y crea restricciones para su liderazgo.
 Mapa 17
249
Distribución
de intendentes
por género
247 Hombre

Mujer

245

248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3
222
220 // 53
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
44
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 137 101 126
36 213 102 128 133
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km
187 123 132
120
115 129 117
198 158 118 105
114
193
0 8 16 Km 125
148 110 108
144 111
104 109
131
106
ESCALA 1:5.000.000 0 8 16 Km
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 En términos de edad, los intendentes son personas que tienen mayormente
entre 41 y 50 años (34,4%), y en segundo lugar los que tienen entre 31 y 40 años
(31,6%). En tercer lugar, los que tienen entre 51 y 60 años (21,6%). Así, más del
70% de los intendentes tiene menos de 50 años de edad.

Figura 6
Grupo de edad de los intendentes
municipales en Paraguay

Hasta 30 años
(16 intendentes)

Más de 60 años
(15 intendentes)
54 //

De 31 a 40 años
(79 intendentes)

De 51 a 60 años
(54 intendentes)

De 41 a 50 años
(86 intendentes)

Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Gestión de Desarrollo Local (2016).

 Mapa 18
249
Distribución de intendentes
por grupos de edad
Hasta 30 años
247 31 a 40 años

41 a 50 años

51 a 60 años
245 Más de 60 años
248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9 // 55
3 220
222
238 22 19

13 30 227

242 18 228
26 223
226 224 229
14 21 15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
9 1 4 343650 37 87 73 88
1 11838 40 44 91
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
67 64 55
149

198 148 144 147 5657 63 59 170

15

192 160 70 69 172 173

6

155 145 150 15760 53 175 163

193

62
153 6665 58 94 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
34 182 179
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129
194 138 116 11 105
114 118 7
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

122
4

200 135 106

239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 158 118 105
114
193
125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
ESCALA 1:5.000.000 0 8 16 Km
0 50 100 200 Km

63°0'0"O 60°0'0"O 57°0'0"O 54°0'0"O

 2.
Nivel de formación
de los intendentes municipales
en Paraguay

56 //
La experiencia internacional, muestra que el nivel de formación de los intenden-
tes es un tema clave en el desarrollo municipal, dado que una mayor formación brin-
da más herramientas para la planificación y la gestión del desarrollo. Del total de mu-
nicipios del Paraguay, el 4,4% tiene intendentes con estudios primarios terminados,
el 35.9% terminó sus estudios secundarios, el 14,4% posee estudios post secundarios
y el 45% tiene estudios universitarios terminados. Lo importante de resaltar es que
son las mujeres, en términos porcentuales, las que cuentan con mayores niveles de
formación que los hombres; así, mientras sólo el 0,4% de los hombres aparece con
formación de posgrado, este valor se eleva a 3,7% en las mujeres. A nivel de forma-
ción universitaria, los hombres alcanzan el 43%, en tanto que las mujeres casi el 60%.
Los mayores niveles de formación de los intendentes, se observan en los depar-
tamentos de Misiones, Caazapá y Guairá, donde los/as intendentes/as tienen ma-
yor escolaridad; en tanto que en los departamentos de Alto Paraguay, Ñeembucú y
Amambay, se verifican los menores niveles de formación de los intendentes. Hay que
destacar que hay una ausencia total de instituciones públicas o privadas orientadas a
la capacitación municipal (cfr, Nickson 2016, pág 36)
Es importante observar también las profesiones de los intendentes que han reali-
zado carreras universitarias. Dentro de este conjunto, predominan claramente los de
estudios universitarios vinculados a las ciencias sociales y el derecho (Contadores y
abogados); estos constituyen el 64% de las formaciones universitarias; le siguen los
intendentes con formación en medicina (17%), la agronomía (14%), la ingeniería
(4%) y las ciencias exactas y naturales (1%).
Figura 7
Niveles de formación de los intendentes

Primario 4,4%

Secundario 35,6%

TOTAL Terciario 14,4%

Universitario 44,8%

Post-grado 0,8%

Primario 4,9% // 57

CAPÍTULO 2
Secundario 37,7%

HOMBRE Terciario 13,9%

Universitario 43,0%

Post-grado 0,4%

Primario 0%

Secundario 18,5%

MUJER Terciario 18,5%

Universitario 59,3%

Post-grado 3,7%

Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Gestión de Desarrollo Local (2016)

 Mapa 19
249
Nivel de formación de
intendentes municipales

Primario
247
Secundario

Terciario

Universitario
245

248 250 Post-grado

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3 220
58 // 22
222
238 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 81 23
75 42 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
9 1 4 343650 37 87 73 88
1 11838 40 44 91
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
67 64 55
149

198 148 144 147160 5657 63 59 170

15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129
194 138 116 1 17105
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 3 1

238
1

204 135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km
187 123 132
120
115 129 117
198 158 118 105
114
193
0 8 16 Km 125
148 110 108
144 111
104 109
131
106
ESCALA 1:5.000.000 0 8 16 Km
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 Mapa 20
Actividad profesional del
intendente municipal
249
Ingenieria y Tecnologías

Ciencias Médicas

Ciencias Exactas y Naturales

247
Ciencias Agrícolas

Ciencias Sociales

Sin estudios profesionales

245

248 250 No disponible

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3
222
220 // 59
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 224 229 223
14 21 15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
44
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 137 101 126
36 213 102 128 133
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158
114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 3.
¿Hay una renovación
en la gestión
municipal?

60 //
A pesar de que existe una tradición en pensar que el cargo de intendente se
construye a través de una carrera política, que incluye el paso por la concejalía o
por otras actividades dentro de la municipalidad, es interesante observar cómo
en el último período político asumieron numerosos intendentes sin experiencia
previa como tales, como funcionarios municipales o como concejales. Así, del
total de intendentes municipales, el 53% está integrado por personas nuevas en su
cargo, sin experiencia previa en la gestión municipal. En segundo lugar aparecen
las personas (22%) que ya han tenido experiencia en la gestión durante el lapso de
un período electoral. Le siguen las que ya tuvieron experiencia en la gestión por
más de un período electoral (16% de los intendentes); y por último, los intenden-
tes que tuvieron experiencia, pero por un lapso de tiempo menor a un período
electoral (9%).
Ahora bien, resulta interesante analizar la relación entre la experiencia previa
en la actividad política y las edades. Los nuevos intendentes que no han tenido
experiencia previa en la gestión municipal, son en su mayoría personas que tienen
hasta 40 años de edad (45,8%); aquellos que tuvieron experiencia menor a un pe-
ríodo electoral, se encuentran entre la franja de personas cuyas edades van entre
30 y 50 años; en tanto que las que han cumplido funciones durante un período
electoral, tienen también entre 30 y 40 años, pero la proporción de los que están
entre 50 y 60 años, también es muy alta. Finalmente, las estadísticas registran que
los intendentes que tuvieron experiencia en la gestión municipal por más de un
período, son personas de mayor edad, entre 40 y, en mayor cantidad, 50 años.
 El mapa 21 presenta la distribución de distritos con la experiencia previa que
han tenido los intendentes en gestión política administrativa según cantidad de
períodos electorales. Se observa que gran parte de los intendentes no cuenta con
experiencia previa.
Es importante remarcar este fenómeno, hay una generación nueva de inten-
dentes municipales que se incorporan a la vida política del país. La mayor parte de
ellos está compuesta de jóvenes. Esto debe ser visto como una nueva oportunidad
para el desarrollo territorial, en general, pues, si bien estos nuevos intendentes
no tienen experiencia política previa, poseen, potencialmente, una mirada nueva
sobre las dinámicas de desarrollo, que podría verse fortalecida con una mayor
capacitación en temas claves para la innovación y el desarrollo territorial.

// 61
Tabla 8

CAPÍTULO 2
Nivel de experiencia previa de los intendentes municipales por grupos de edad

Grupos de edad
Experiencia previa Total Hasta De 31 a De 41 a De 51 a Más de
30 años 40 años 50 años 60 años 60 años

Total 250 % 6,4 31,6 34,4 21,6 6,0

Personas que no han tenido

experiencia previa en gestión 133 53,2 12,0 33,8 30,8 20,3 3,0
municipal

Personas que tuvieron una

función en la municipalidad en
22 8,8 - 40,9 40,9 13,6 4,5
un lapso menor a un periodo
electoral

Personas que tuvieron una

función en la municipalidad 55 22 - 30,9 30,9 29,1 9,1
durante un periodo electoral

Personas que tuvieron una

función en la municipalidad en 40 16 - 20,0 47,5 20,0 12,5
más de un periodo electoral

Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Gestión de Desarrollo Local (2016).

 Figura 8
Nivel de experiencia previa de los intendentes
municipales por grupos de edad

3,1% 4,6%
6% 9,1% 12,5%
20,3% 13,6%
21,6%
29,1%
20%
40,9%
30,8%
34,4%
47,5% Hasta 30 años
30,9% De 31 a 40 años
De 41 a 50 años

33,8% De 51 a 60 años
40,9% Más de 60 años
31,6%

30,9%

62 // 20%

12%
6,4%

Total Personas que Personas que Personas que Personas que

no han tenido tuvieron una tuvieron una tuvieron una
experiencia función en la función en la función en la
previa en municipalidad en municipalidad municipalidad
gestión un lapso menor durante un en más de un
municipal a un periodo periodo periodo
electoral electoral electoral
 Mapa 21
La experiencia previa
en la gestión político
249 administrativa de los
intendentes municipales
en Paraguay

247 Menor a 1 periodo electoral

1 periodo electoral

Más de 1 periodo electoral

245 Sin experiencia previa

248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3
222
220 // 63
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
44
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 137 101 126
36 213 102 128 133
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158 114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 3
Las municipalidades:
organizaciones claves
en el desarrollo territorial
del Paraguay

64 //
Las municipalidades son organizaciones claves
en el desarrollo territorial, pues son las institucio-
nes responsables de la administración de sus te-
rritorios, con todas las potestades que le otorga
la ley. Esto se debe, al menos, a tres factores:

1. Única autoridad ejecutiva electa del distrito.

2. Autoridad más cercana a los habitantes, lo
que facilita mecanismos de participación.
3. Autonomía en el uso de recursos propios o
transferidos.

En este capítulo, se analiza la organización de

las municipalidades del Paraguay, el tipo de
administración que tienen, el personal con el
que cuentan, sus capacidades institucionales,
sus problemáticas. Todo ello, para entender sus
formas de acción y construcción del desarrollo.
 // 65

CAPÍTULO 3

65 //
 1.
¿Cómo se organiza
una municipalidad
en Paraguay?

66 //
Según el art 21 de la ley Orgánica Municipal Nº3966/10, la organización y el
funcionamiento de una municipalidad, serán reglamentados de acuerdo con las
necesidades que deba satisfacer y a la capacidad financiera de la misma. Esto nos
remite al Capítulo III, que indica que las municipalidades deben cumplir como
mínimo con las siguientes funciones:

1. Planificación, urbanismo y ordenamiento territorial

2. Infraestructura pública y servicios, transporte público y de tránsito
3. Ambiente
4. Fiscalización de espectáculos públicos apertura, control y funciona-
miento de empresas
5. Patrimonio histórico y cultural
6. Salud, higiene y salubridad
7. Educación, cultura y deporte
8. Desarrollo humano y social:
9. Prevención y atención de situaciones de emergencias y desastres
10. Policía

Para cumplir con estos mandatos, las municipalidades tienen un órgano eje-
cutivo llamado Intendencia, que posee una organización que va a variar según
el tamaño y la complejidad del municipio. El siguiente gráfico permite observar
cómo se organizan las áreas de una municipalidad pequeña; cuanto más grande
sea la municipalidad más áreas podría tener.
Figura 9
Organigrama básico de una
municipalidad en Paraguay

Intendente

Gabinete Administración

Secretaría
General

Planificación Obras e Asuntos Gestión Desarrollo

Fiscalización
territorial Infraestructura sociales ambiental productivo
// 67

CAPÍTULO 3
Fuente: Elaboración propia en base a entrevistas a actores claves.

El máximo responsable del ejecutivo municipal a es el intendente, de él depen-

den las siguientes áreas:
• Secretaria General: Encargada de refrendar toda firma del intendente en
todos los documentos y la custodia de los mismos
• Gabinete: Es dirección más cercana al intendente y en las municipalidades
pequeñas se reduce al secretario/a privado/a. En otras municipalidades
se puede contar también con asesorías: jurídica, financiera o de otras na-
turalezas.
• Administración: Llamada legalmente Dirección de Administración y Fi-
nanzas, y está a cargo de todas las acciones de administración interna de
la institución. Como mínimo cuenta con un Departamento de Tesorería,
Contabilidad y la unidad operativa de contrataciones.
• Planificación territorial: Si bien debería encargarse de cumplir con la pla-
nificación, urbanismo y ordenamiento territorial, en la mayoría de las
municipalidades esta función está restringida al servicio de catastro y, en
menor grado, al diseño urbano. En las municipalidades de gran tamaño
también se elaboran y mantienen el plan regulador de uso de suelos en la
zona urbana.
• Obras e infraestructura: En general, es la Dirección de mayor presupuesto.
Comprende funciones de obras públicas, financiadas con fondos propios o
no y también el control del cumplimiento de las ordenanzas y normativas
ambientales y/o de seguridad en la construcción de obras privadas.
 • Desarrollo Social: Por ley es el área que incluye al CODENI (Consejería
Municipal por los Derechos de la Niñez) y hace cumplir el Código de la
niñez y la adolescencia; también se suman las acciones de asistencia o de
promoción sectorial (mujer, juventud, deportes, trabajadores de la calle
y otras). En las municipalidades de mayor tamaño, esta área comprende
también los departamentos de Salud, Salubridad, Turismo y Cultura.
• Gestión ambiental: Es el área que se encarga de articular acciones de cui-
dado del medio ambiente con la SEAM (Secretaría de Medio Ambiente) y
con la Dirección de Obras a nivel interno. Al tratarse de una nueva obliga-
ción, la misma no existe en todas las municipalidades del país.
• Desarrollo productivo: Es una unidad que se orienta a cumplir la función
de desarrollo económico local de la municipalidad, apoyando iniciativas
de desarrollo productivo y generación de empleo.
• Fiscalización: Algunas municipalidades concentran esta dependencia en
una dirección con el rol de fiscalización, que trabaja en conjunto con las
otras áreas para cumplir con la función rectora de la municipalidad

68 //
Las funciones de tránsito y Policía Municipal, son aquellas que, en muchos ca-
sos, son absorbidas por el área de Gabinete o de Obras, dependiendo del tamaño
del municipio.

La gestión de la información en las municipalidades del Paraguay

En el contexto actual, no hay dudas de que la disponibilidad y la gestión de información son ele-
mentos claves para la gobernanza y el desarrollo territorial. Si bien el país cuenta con infraestructura
que permite estándares de comunicación elevados (presencia de fibra óptica, internet de alta veloci-
dad, telefonía celular, etc.) la misma se muestra con una fuerte concentración en los centros urbanos
más importantes, en tanto que los municipios rurales más alejados, presentan mayores dificultades
de conectividad y, por lo tanto, de generación y difusión de información para la gestión y el desarrollo.

Más allá de las dificultades de conectividad, es importante resaltar que del total de municipalida-
des del país, el 76% tiene un encargado de brindar información a la ciudadanía. Del total de municipa-
lidades, casi el 90% cuenta con un sitio WEB que brinda información pública. El 85 % de los municipios
del Paraguay está adherido al portal de información pública

Municipalidades que tienen

una persona encargada o una oficina 76%
de información a la ciudadanía

Municipalidades que
88%
cuentan con un sitio WEB

Municipalidades que están adheridas 85%

al portal de informacionpublica.gov.py
2.
¿Con qué personal cuenta
una municipalidad en
Paraguay?

// 69
La cantidad de personas que trabajan en los municipios es un dato de difícil

CAPÍTULO 3
análisis, debido a que existen numerosas categorías y subcategorías de empleados.
No obstante, la tradición indica que el personal municipal puede dividirse en las
siguientes categorías:
• Nombrados: Son funcionados públicos que se rigen por el estatuto de la
función pública
• Contratados: Personal que se rige por el código civil, en categoría de con-
tratos temporales
• Jornaleros: Se rigen por el Código Laboral, con pago del IPS.

Sin embargo, en la práctica es posible que las categorías no sean tan netas, pues
muchas veces los contratados tienen una renovación permanente del contrato; y
en otros casos dejan de ser nombrados como funcionarios públicos.
El total de empleados municipales en el Paraguay asciende a 29.361, es decir,
un promedio de 117 empleados por municipalidad, lo que significa una moda
(valor que más se repite) de 35 empleados. La municipalidad que más emplea-
dos tiene es Asunción, con aproximadamente 7.500 funcionarios, y la que menos
posee es la de Juan de Mena, con 6 empleados. No obstante, dado que estos datos
son generales para todo el país, es necesario analizar la cantidad de empleados,
teniendo en cuenta cuántos hay cada 1.000 habitantes, es decir, el valor relativo
de empleados; allí los valores cambian radicalmente, pues el promedio nacional
es de 4,3 empleados por cada 1.000 habitantes, pero también con diferencias entre
municipios, pues, teniendo en cuenta este valor, el municipio que más empleados
tiene cada 1.000 habitantes es Guazú Cuá, con 20,7 empleados por cada 1.000 ha-
 bitantes, cuando en términos absolutos tiene 45 empleados. Al mismo tiempo, el
que menos empleados tiene cada 1.000 habitantes, es Mariano Roque Alonso, con
0,4 empleados cada 1.000 habitantes.
Más allá de estos datos generales, interesa observar las diferencias según los
tamaños de las localidades, obviamente a mayor tamaño del municipio, mayor
cantidad de trabajadores. Sin embargo, nuevamente lo que importa observar es el
promedio de trabajadores en los municipios, pero considerando la relación con el
tamaño de la población local, es decir cada 1.000 habitantes. Con este indicador,
se observa que los municipios que tienen más trabajadores cada 1.000 habitantes,
son los más pequeños, de menos de 10.000 habitantes, duplicando los valores de
varias de las otras categorías de distritos. Fuera de estas reglas, un caso especial lo
constituye la Municipalidad de Asunción, que es la que más empleados tiene en
forma absoluta (cantidad total) y en forma relativa (empleados cada 1.000 habi-
tantes).

Tabla 9
Promedio de trabajadores por
70 // municipalidad en Paraguay

Promedio de Promedio por cada Cantidadad absoluta

Población Distrital Total
trabajadores 1000 habitantes de trabajadores

Hasta 10.000 109 29 5,9 3.216

10.001 a 20.000 61 43 3,1 2.668

20.001 a 50.000 50 75 2,6 3.782

50.001 a 100.000 16 197 2,8 3.162

100.001 a 300.000 13 545 3,8 9.033

Más de 300.000 1 7500 14,3 7.500

Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Gestión de Desarrollo Local (2016)

Desde el punto de vista espacial, son la capital y las ciudades mayores las que
tienen más personal municipal, especialmente los núcleos de los ejes carreteros
y las mayores ciudades fronterizas, como Encarnación, en el sur, y Pedro Juan
Caballero, en el norte. En términos relativos (empleados por 1.000 habitantes)
a estos lugares ya mencionados, hay que agregar las municipalidades pequeñas
pero prósperas, como algunas de inmigrantes de procedencia brasileña, europea y
japonesa, además de las beneficiadas por las represas hidroeléctricas.
 249 Mapa 22
Trabajadores
por municipio
Hasta 20
247
21 a 50

51 a 100

101 a 500
245

248 250 Más de 500

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3 220
222 // 71
238 22 19

13 30 227

242 18 228
26 223
226 224 229
14 21 15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 79 177
236 35 384543 4752 74
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73 88
91
39 44 83 76 165
38 199 33 49 78 72 82 85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 64 55 181
149

67 170
198 148 144 147 5657 63 59
15

192 160 70 69 172 173

6

155 145 150 15760 5365 62 175 163

193

66 58 94 174
153 159 54 61
216 97
26°0'0"S

191 168
34 182 179
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116
114 118 17
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

122
4

200 135 106

239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158
114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"O 60°0'0"O 57°0'0"O 54°0'0"O

 Mapa 23
249
Trabajadores por
municipio por cada
1.000 habitantes
0-3
247
4-7
8 - 11
12 - 21
245

248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
72 // 9
3 220
222
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
9 1 4 343650 37 87 73 88
1
1 1838 40 44 91
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70
155 145 150 60 53 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 137 101 126
36 213 102 128 133
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 3 1

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158 114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

3.
Formación y capacitación
del personal municipal
en Paraguay

// 73
Un tema clave en el desarrollo municipal, lo constituye también la formación

CAPÍTULO 3
de su personal, ya sea el personal jerárquico, como los funcionarios en general,
y el tipo y frecuencia de capacitaciones recibidas. La experiencia internacional
demuestra, además, que a mayor nivel de formación mayor nivel de eficiencia en
el gasto, y más eficiencia en la implementación de políticas de desarrollo de nivel
municipal. A diferencia de otros países, en Paraguay no hay organismos de forma-
ción sistemática y la capacitación se reduce a cursos cortos, autogestionados por el
personal o la autoridad local
El análisis realizado, permitió observar el nivel de formación predominante de
los jefes de áreas de las municipalidades del Paraguay. Del total de municipalida-
des, en el 77% (192 casos), predominaban jefes de departamentos de la adminis-
tración municipal ocupado por personas de formación universitaria. En el 10%
(26 casos) predominaban jefes de áreas con formación terciaria; y el 13% (32 mu-
nicipalidades) tiene jefes de áreas con predominio de formación secundaria. Tal
como se observa en el mapa correspondiente, los menores niveles de formación
se observan en los departamentos de Concepción y en los del Chaco, en general.

Figura 10 Secundario 13%

Nivel de formación de
los jefes de áreas de Terciario 10%
las municipalidades
del Paraguay
Universitario 77%
 Estos datos responden claramente a dos factores, en primer lugar, que hay car-
gos que deben ser ocupados obligatoriamente por profesionales con título univer-
sitario, pues dichos cargos están ligados a procesos técnicos que requieren certifi-
caciones profesionales (contadores o abogados, por ejemplo); y en segundo lugar,
porque los intendentes realizan una selección del personal, que cada vez más toma
en cuenta el nivel educativo de sus equipos técnicos.
Más allá del nivel de formación de los jefes de áreas, interesa observar las prác-
ticas y la periodicidad de la capacitación, no sólo de las autoridades, sino también
de los empleados municipales. En el 67% de los municipios, los jefes de áreas han
realizado capacitaciones en un período menor a un año; este valor es menor para
el caso de los empleados (57%). Esta situación de menor nivel de capacitación,
se agrava si se considera que el 13% no realiza capacitaciones desde hace más de
tres años y peor aún, que el 37% de los empleados municipales nunca ha realizado
capacitaciones. No se observa un patrón espacial definido para estas prácticas de
capacitación de personal, tanto de jefes de áreas como de funcionarios en general.

Figura 11
74 // Frecuencia de capacitaciones de jefes de áreas
y empleados municipales en general

No disponible
9,2%

Nunca 10,4%

DIRECTORES Más de tres 3,2%

Entre 1 y 2 años 10,4%

Menos de un año 66,8%

No disponible
9,6%

Nunca 14,8%

FUNCIONARIOS Más de tres 5,2%

Entre 1 y 2 años 13,6%

Menos de un año 56,8%

Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Gestión de Desarrollo Local (2016).

 249
Mapa 24
Formación de
los jefes de áreas
de las municipalidades
247
del Paraguay

Secundario
Terciario

245 Universitario
248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3 220 // 75
222
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
44
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212 206 211 217 110 8
143 109
10 3 1

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158 114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 Mapa 25
Frecuencia de capacitación
249
de los jefes de áreas de
las municipalidades del
Paraguay
Menos de 1 año
247
Entre 1 y 2 años
Más de 2 años
Nunca
245 No disponible
248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
76 // 3 220
222
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 79 177
236 35 384543 4752 74
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73 88
91
39 44 83 76 165
38 199 33 49 78 72 82 85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129
194 138 116 11 105
114 118 7
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 3 1

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158
114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 Mapa 26
Frecuencia de capacitación
249 de los funcionarios o
empleados públicos de
las municipalidades del
Paraguay
247
Menos de 1 año
Entre 1 y 2 años
Más de 2 años
245
Nunca
248 250
No disponible
244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3
222
220 // 77
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
44
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 137 101 126
36 213 102 128 133
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158
114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 4.
¿Con cuántos
recursos cuentan
las municipalidades
en Paraguay?

78 //
El presupuesto de las municipalidades se define en forma autónoma dentro de
a misma institución, el Poder Ejecutivo realiza una propuesta y la Junta Municipal
lo aprueba. Sin embargo es bueno destacar que de todo lo gastado en el territorio
nacional, sólo el 6,6 % es ejecutado por los gobiernos locales, menor que el pro-
medio de la región (cfr, Nickson 2016, pag. 13)

Los ingresos de los municipios se conforman a partir de:

1. Ingresos tributarios, provenientes del impuesto inmobiliario
2. Ingresos no tributarios, provenientes de cobro por servicios varios que
brindan las municipalidades
3. Transferencias y donaciones como, por ejemplo, royalties de las repre-
sas hidroeléctricas y el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desa-
rrollo (FONACIDE). Toman el concepto de financiamiento condicio-
nado y a diferencia del resto de la región, no provienen de los ingresos
generales del Estado.(Cfr. Nickson, 2016)
4. Demás ingresos corrientes

La ley indica que el 70% de lo recaudado por cada municipalidad quedará en

propiedad de la misma, el 15% en el departamento al cual pertenece; y el 15%
restante se transferirá al Gobierno Central, que lo redistribuye en los municipios
de menores recursos, del mismo departamento.
En función de este esquema tributario, la diversidad presupuestaria de los mu-
nicipios del Paraguay es muy grande y depende del tamaño de los mismos. El pro-
medio nacional del presupuesto municipal es de 512.287 guaraníes por persona
 por año, no obstante, dado que ese promedio oculta las fuertes diferencias entre
municipios, se puede considerar el valor de la mediana (el valor central), lo cual
arroja un valor de 21.094 guaraníes por persona por año.
Si se analiza el presupuesto considerando 10 grupos de municipios (deciles),
el primer grupo con el mayor presupuesto dispone de 1.004.811 guaraníes por
persona/año, en tanto que el decil con menos presupuesto dispone de 126.238
guaraníes por año per cápita. Acá también Asunción es una singularidad con un
presupuesto de 1.479.660.000.000 guaraníes total anual (1,47 billones), es decir
2.816.822 guaraníes por persona, una cantidad mucho mayor que el promedio
nacional y muchísimo mayor que la moda.

Tabla 10
Prespuesto de las municipalidades de Paraguay (en Guaraníes)

Grupos de Recursos Cantidad

Menor Mayor Presupuesto
Municipios por promediopor de
presupuesto presupuesto promedio
recursos (deciles) persona Municipios

10 % másbajo 300.000.000 1.800.000.000 1.112.235.697 182.619 25 // 79

2 1.900.000.000 2.241.056.646 2.073.786.746 510.494 17

CAPÍTULO 3
3 2.300.000.000 3.000.000.000 2.762.866.483 436.689 40

4 3.048.000.000 3.501.674.682 3.342.343.843 593.659 18

5 3.535.000.000 4.020.600.000 3.870.425.344 418.248 25

6 4.050.000.000 5.000.000.000 4.565.286.814 526.331 27

7 5.050.000.000 6.200.000.000 5.754.123.902 481.331 23

8 6.300.000.000 8.650.000.000 7.528.622.416 843.189 25

9 8.820.001.790 15.985.719.635 11.827.733.387 415.071 25

10 % más alto 16.000.000.000 1.479.660.000.000 107.889.468.379 658.094 25

Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Gestión de Desarrollo Local (2016)

El mapa de los presupuestos señala que Boquerón, Villa Hayes, en el Chaco, la

capital y su entorno, Encarnación y su entorno, Ciudad del Este y varios distritos
del departamento, así como algunos distritos de Canindeyú y Amambay, confor-
man los distritos con mayores fondos, con más de 7.500 millones anuales. Por otro
lado, los municipios con menor presupuesto son los de la economía familiar cam-
pesina y las zonas ganaderas del norte de la región oriental, en los departamentos
de Concepción y San Pedro, así como del sur-este, Ñeembucú, también ganadera
tradicional. Estos municipios tienen menos de 2.800 millones al año.
 249
Mapa 27
Presupuesto de los
municipios del Paraguay
(en Guaraníes)
247

Hasta 2.800.000.000
De 2.800.000.001 a 4.000.000.000
De 4.000.000.001 a 7.500.000.000
245

250
Más de 7.500.000.000
248

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
80 // 3 220
222
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
44
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 3 1

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186

107
0 1 Km
187 123 132
120
115 129 117
198 158 118 105
114
193
0 8 16 Km 125
148 110 108
144 111
104 109
131
106
ESCALA 1:5.000.000 0 8 16 Km
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 Los presupuestos municipales tienen mecanismos de rendición de cuentas,
para ello, el 59% de los municipios realiza audiencias públicas (147); el 24% (61
municipios) ejecuta otros tipos de rendición; y el 17% (42 municipios) sólo realiza
las rendiciones mínimas legales.
Las Audiencias Públicas se encuentran muy generalizadas; estas consisten en
que las autoridades municipales presenten las rendiciones comunales de cuen-
tas en forma personal y en público, ante una audiencia previamente informada y
completamente abierta a que participen quienes lo deseen. Se trata de un meca-
nismo de ampliación del control y la transparencia de la administración, ya que
ésta no se reduce a las juntas municipales o a la Controlaría de la Nación, sino que
también usa los medios de la participación ciudadana.
Más allá de la cantidad de recursos con los que cuenta un municipio, hay otros
problemas vinculados a los recursos económicos y financieros. La figura permite
observar cuales son los principales problemas económicos financieros que mani-
fiestan los municipios; el primer problema planteado es la dificultad que tienen
las municipalidades para mejorar su recaudación y sus ingresos, pues la capaci-
dad que poseen para cobrar el impuesto inmobiliario es muy débil. El segundo
problema, que aducen los intendentes y sus equipos, sería el atraso en la entrega // 81
de transferencias desde el Ministerio de Hacienda, del Gobierno central. El mapa

CAPÍTULO 3
permite observar la distribución de estas problemáticas a través de la geografía
paraguaya.

Figura 12
Principales problemas económicos financieros
de los municipios del Paraguay

Retraso
en la entrega de
transferencias
de Hacienda
(21,2%)

Dificultad Existencia
para mejorar de deudas
la recaudación y (11,6%)
los ingresos
(60,8%)

Baja capacidad de
administración económica y
financiera municipal
(6,4%)

Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Gestión de Desarrollo Local (2016)

 249 Mapa 28
Mecanismos de rendición
de cuentas de los
municipios del Paraguay
247
Audiencia Pública
Otros
No realiza rendición de cuentas

245

248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
82 // 3
222
220
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
44
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
159 54 97
26°0'0"S

191 216 61 168

182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 137 101 126
36 213 102 128 133
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
194 188 199 209 136 138 116 129 1 105
114 118 17
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 3 1

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km
187 123 132
120
115 129 117
198 158 118 105
114
193
125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
ESCALA 1:5.000.000 0 8 16 Km
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 Mapa 29
249 Principal problema
económico financiero de los
municipios del Paraguay
Existencia de deudas
247

Dificultad para mejorar la

recaudación y los ingresos
Retraso en la entrega de
transferencias de Hacienda
245

248 250 Baja capacidad de administración

económica y financiera municipal
244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3 220 // 83
222
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 224 229 223
14 21 15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
44
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
41 85
187 152 46 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 137 101 126
36 213 102 128 133
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
123 132
0 1 Km 120
187
115 129 117
118 105
198 158 114
193 125
0 8 16 Km 108
148 111 110
144
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 5.
¿Qué áreas municipales
es necesario crear o
fortalecer?

84 //
¿Qué es necesario mejorar en las municipalidades?, ¿qué áreas hay que forta-
lecer? Estas preguntas remiten a pensar en estrategias de fortalecimiento y desa-
rrollo de las municipalidades, como actores claves del desarrollo territorial. De
acuerdo a la figura, las áreas que las municipalidades necesitan fortalecer son:
• Recaudaciones, lo cual es coherente con la necesidad de mejorar los ingre-
sos locales.
• Servicios urbanos, especialmente de gestión de residuos.
• Servicios de obras, especialmente la mejora de caminos.
• Administración y finanzas.
Estas cuatro áreas constituyen, aproximadamente, el 70 % de las destinadas a
fortalecer y son el centro de las preocupaciones de las municipalidades.
Ahora bien, si se consideran las áreas que las municipalidades declaran que tie-
nen que crear (esto constituye una nueva preocupación en la gestión del desarro-
llo), aparece en primer lugar el área de planificación urbana y territorial, objetivo
clave para muchos municipios que no cuentan con dichos servicios y necesitan
en forma urgente planificar el crecimiento de sus localidades. En segundo y tercer
lugar aparece la necesidad de crear áreas de servicios urbanos y de obras, especial-
mente caminos.
Figura 13
Áreas municipales a fortalecer en las municipalidades del Paraguay

Recaudaciones 26,3%

Servicios urbanos (residuos) 20,1%

Servicios de obras (vial y obras particulares) 13,4%

Administración y Finanzas 10,1%

Planificación urbana y territorial 7,8%

Recursos humanos 5,6%

Promoción del desarrollo productivo y económico 4,5%

Desarrollo social 3,4%

// 85

CAPÍTULO 3
Tránsito y transporte público 2,2%

Fiscalización 1,7%

Asesoría Legal 1,7%

Turismo 1,1%

Cultura 1,1%

Otros 0,6%

0,6%
Medio Ambiente

Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Gestión de Desarrollo Local (2016)

Aparte de las necesidades de fortalecer las áreas de recaudación, para generar

mayores recursos, la necesidad de fortalecer o crear áreas de planificación terri-
torial y de servicios de obras o servicios urbanos, es muy elocuente e indicativo
de las crecientes demandas y problemas que tienen los municipios en el país. Las
problemáticas ambientales, de organización espacial, de mejora del hábitat y de la
conectividad, son temas de creciente importancia para los cuales la mayor parte
de las municipalidades no tienen respuesta, o si la tienen, no alcanzan a resolver
los problemas debido a la debilidad de su gestión.
 Figura 14
Areas municipales a crear en las municipalidades del Paraguay

Planificación urbana y territorial 28,2

Servicios urbanos (residuos) 14,1

Servicios de obras (vial y obras particulares) 14,1

Promoción del desarrollo productivo y económico 7,0

Turismo 7,0

Recursos humanos 5,6

Medio Ambiente 4,2

Fiscalización 2,8
86 //

Recaudaciones 2,8

Asesoría Legal 2,8

Desarrollo social 2,8

Tránsito y transporte público 2,8

Otros 2,8

Administración y finanzas 1,4

1,4
Cultura

Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Gestión de Desarrollo Local (2016)

 // 87

CAPÍTULO 3
 4
El municipio y
la acción territorial

En las últimas dos décadas las municipalidades

de América Latina han jugado un rol clave en
los procesos de desarrollo de sus territorios: de
ser organismos preocupados por problemas de
88 // mantenimiento de la planta urbana, la distribu-
ción del agua potable y el mantenimiento de las
calles, pasaron a ser organismos responsables
de la promoción y el desarrollo del conjunto
del territorio, lo cual incluye los asentamientos
humanos (pueblos, aldeas, ciudades) y las áreas
rurales de población dispersa.

En Paraguay se ha producido el mismo proceso,

las municipalidades han incrementado la canti-
dad y complejidad de tareas a realizar, incorpo-
rando además nuevos desafíos y planteos de
políticas, para los cuales muchas veces no están
preparadas.

Teniendo en cuenta esta problemática, en el pre-

sente capítulo se analizan diferentes variables
claves que tienen que ver con el rol del munici-
pio, como actor clave en la construcción de la
acción y el desarrollo territorial. Se pone énfasis
en las problemáticas del territorio y las iniciati-
vas que desarrolla el municipio, lo cual permite
identificar estilos de gestión territorial; también
se enfatiza el tipo de vinculaciones político
institucionales que los municipios construyen
para poder intervenir, en el rol de los consejos de
desarrollo municipal y, finalmente, se centra la
atención en las debilidades que los municipios
tienen para poder mejorar sus capacidades de
planificación y gestión del desarrollo de sus
territorios.
 // 89

CAPÍTULO 4

89 //
 1.
¿Qué problemas
tienen los municipios
del Paraguay?

90 //
Las problemáticas de un territorio en toda la geografía paraguaya, son muy
dispares y dependen de cuestiones estructurales, claramente señaladas en nu-
merosos diagnósticos territoriales, sociales y económicos, y que se vinculan a las
condiciones ambientales, la carencia de infraestructuras, la falta de capital e inver-
siones productivas, la heterogeneidad de los sistemas de producción, la pobreza,
el deterioro del hábitat y el espacio construido, además de otros aspectos. Sin
embargo, más allá de ello, una problemática constituye también una represen-
tación acerca de lo que sucede en la realidad, de cómo se la percibe e interpreta.
Así, lo que interesa conocer en cualquier abordaje del desarrollo, no son sólo los
problemas que puede tener un territorio, “objetivamente” analizado, sino también
las percepciones y representaciones de los intendentes y sus equipos de gestión
municipal sobre su propia realidad, pues será a partir de estas representaciones
que se van a construir las políticas y las acciones para el desarrollo.
En función de ello, en este capítulo se busca clarificar las principales problemá-
ticas de los municipios del Paraguay en términos sistémicos y generales, y vistos
desde una perspectiva de los actores municipales.
Teniendo en cuenta los datos de la siguiente figura, los tres problemas claves
de los distritos del Paraguay, a la luz de la opinión de los intendentes municipales
y sus equipos técnicos son, en orden de importancia:
1. La pobreza, el desempleo y la desintegración social.
2. La falta de caminos. Más del 60% de los intendentes del país colocan a
estos dos temas como los más problemáticos del país.
3. La carencia y el deterioro de los equipamientos y servicios públicos.
Figura 15
Principales problemas del municipio

Violencia e
inseguridad
(4,0%)
Debilidad Otros 1
institucional de (2,4%)
los municipios
(4,8%)

Carencia de
infraestructuras
básicas
(5,6%)

Pobreza, desempleo
y desintegración social
Degradación del hábitat
(31,2%)
y el ambiente
(7,2%)
// 91

CAPÍTULO 4
Carencias y deterioros
en los equipamientos y
servicios públicos
(14%)

Caminos
(30,8%)

Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Gestión de Desarrollo Local (2016)

1/ Incluye: Bajo nivel de desarrollo integral de la agricultura familiar, no tiene problemas en su comunidad.

Desde el punto de vista espacial, no hay patrones claros en la distribución de

estas problemáticas, al contrario, las principales señaladas por los intendentes si-
guen un patrón espacial aleatorio, sin una correlación directa con las condiciones
geográficas en general de cada distrito.
 Mapa 30
Principales problemas
del municipio
Pobreza, desempleo y
desintegración social
249
Caminos
Carencias y deterioros en los
equipamientos y servicios públicos
247
Degradación del hábitat y el ambiente

Carencia de infraestructuras básicas

Debilidad institucional de los municipios

245
Violencia e inseguridad
248 250

Otros
244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
92 // 9
3 220
222
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 81 23
75 42 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
9 1 4 343650 37 87 73 88
1 11838 40 44 91
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
67 64 55
149

198 148 144 147160 5657 63 59 170

15

192 69 172 173

6

70
155 145 150 60 53 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129
194 138 116 1 17105
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158
114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

2.
¿Qué hacen las
municipalidades para
resolver los problemas
del distrito?

// 93
Frente a las problemáticas que los intendentes y sus equipos técnicos obser-

CAPÍTULO 4
van, se plantean diferentes tipos de acciones e iniciativas, en general, las cuales
han sido reagrupadas en grandes categorías. Las principales iniciativas que llevan
adelante las municipalidades son:

1. La mejora de los caminos y de los sistemas de transporte en general.

2. La promoción para la inversión y el desarrollo productivo, en general.
3. La gestión político institucional, como mecanismo para la obtención
de recursos, o para la organización de la sociedad local.
 Figura 16
Principales iniciativas de las municipalidades
para el desarrollo de su distrito

No disponible
(2,8%)
Fortalecimiento de la
participación social y la
vida comunitaria
(5,6%) Otros 1
(4,4%)

Creación y mejora de Mejora de caminos y

equipamientos sistemas de transporte
y servicios públicos (31,2%)
(8,0%)

94 //
Planificación y gestión
territorial y ambiental
(8,4%)

Gestión político-
institucional
(12,4%)
Promoción para la inversión
y desarrollo productivo
(27,2%)

Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Gestión de Desarrollo Local (2016)

1/ Incluye: Asistencia a la ciudadanía, creación de infraestructura.
 Mapa 31
Principales iniciativas para la
promoción del desarrollo en los
municipios del Paraguay
249
Mejora de caminos y sistemas de transporte

Promoción para la inversión y desarrollo productivo

Gestión político - institucional

247
Planificación y gestión territorial y ambiental

Creación y mejora de equipamientos y

servicios públicos
Fortalecimiento de la participación social y
245 la vida comunitaria
248 250 Otros

No disponible
244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
// 95
3 220
222
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 9275
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
1 34
9 48 36 4050 37 87 73 88
1 1183 44 91
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158 114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 3.
¿... y para reducir
la pobreza?

96 //
La pobreza es un problema multidimensional que afecta a todos los munici-
pios del Paraguay, en mayor o menor medida, pero la respuesta que los municipios
dan a esta problemática es muy dispar y depende de la mirada que tienen sobre
la pobreza y sobre sus posturas y criterios ideológicos en cuanto a cómo superar
la misma.
Tal como lo presenta la figura, la mayor parte de los municipios entiende que la
superación de la pobreza debe realizarse a través de una mejora de la producción
agrícola, sea para el autoconsumo o para el mercado, para lo cual son distribui-
das semillas, se realiza el laboreo de parcelas, etc.; y en segundo lugar, se intenta
reducir la pobreza a través de gestiones con el Gobierno Central para viabilizar el
acceso de la población a programas sociales nacionales, muy especialmente al Te-
koporã. En tercer lugar, muchos municipios consideran que una forma de reducir
la pobreza es a través de la asistencia ciudadana, que implica la entrega de material
de construcción, una ayuda específica en temas de salud, o de reparto de alimen-
tos, todos ellos, elementos más propios de una política asistencialista.
Las iniciativas que, teóricamente, aparecen como más promotoras del desa-
rrollo humano o más estructurales, como lo son la capacitación, la provisión de
servicios básicos, la construcción de viviendas y la mejora de caminos, aparecen
rezagadas con no más del 23%
En términos espaciales, nuevamente no se encuentran patrones claros de dis-
tribución de estas iniciativas.
Figura 17
Acciones para reducir la pobreza

Mejora de
caminos
(4,4%)

Construcción de
viviendas y acceso a
terrenos
(4,8%)

Provisión de
servicios básicos
(6%)

Apoyo a la producción agrícola

(26%)

Capacitaciones
(7,2%) // 97

CAPÍTULO 4
Otros 1
(11,6%)

Acceso a Tekoporã y
Asistencia ciudadana otros planes sociales
(entrega de materiales, de dinero (25,2%)
u otros apoyos directos)
(14,8%)

Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Gestión de Desarrollo Local (2016)

1/ Incluye: Fortalecimiento de la participación ciudadana, asistencia en salud.
 Mapa 32
Principales iniciativas para
reducir la pobreza de los
municipios del Paraguay
249 Apoyo a la producción agricola

Acceso a Tekoporã y otros planes sociales

Asistencia Ciudadana
247
Otros

Capacitaciones

Provisión de servicios básicos

245
Construcción de viviendas y acceso a terrenos
248 250
Mejora de caminos
244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
98 // 9
3 220
222
238 22 19

13 30 227

242 18 228
26 223
226 224 229
14 21 15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
9 1 4 343650 37 87 73 88
1 11838 40 44 91
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
41 85 169
187 152 46 71 164

167
240 45 43 80 171161
190 158 51 68 77 162
238 181
676364 55
149

144 170
15

198 148 5657 59 69

192 147160 70 172 173
6

155 145 150 15760 53 175 163

193

62
153 6665 58 94 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
34 182 179
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129
194 138 116 11 105
114 118 7
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122
4

200 106
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158
114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"O 60°0'0"O 57°0'0"O 54°0'0"O

4.
Estilos y lógicas de
acción territorial

// 99
Las acciones y las iniciativas que las municipalidades ponen en marcha, defi-

CAPÍTULO 4
nen estilos y lógicas de acción territorial por parte de los municipios; así, no son
iguales los gobiernos locales que centran sus acciones en crear infraestructuras,
por ejemplo, que aquellos otros que orientan sus acciones en la asistencia social, o
aquellos que se concentran en promover el desarrollo productivo.
Teniendo en cuenta esta premisa, a partir de esta investigación se identificaron
cuatro tipos de municipios, según estilos y lógicas de acción de sus autoridades,
tomando principalmente como variables de referencia, en primer lugar las ini-
ciativas que se ponen en marcha para resolver sus problemas territoriales; y en
segundo lugar las iniciativas que los municipios aplican para reducir la pobreza
(ver recuadro ¿Cómo se realizó la tipología de municipalidades?). En base a estos
dos criterios se creó una tipología de cuatro tipos básicos de municipios, los cuales
se detallan a continuación.
 Figura 18
Tipos de municipios según sus iniciativas
generales y de lucha contra la pobreza

Acciones generales Acciones contra la pobreza

TIPO 1 Tipo1: Municipalidades promotoras del desarrollo
Infraestructura y Asistencia
equipamiento ciudadana con fuerte soporte asistencial local
37% 100% Estas municipalidades actúan a través de la pro-
moción para la inversión y desarrollo productivo, la
Promoción para la mejora del sistema vial y el ordenamiento territorial.
inversión y el desarrollo Sin embargo, la lucha contra la pobreza pasa casi ex-
productivo clusivamente por la asistencia ciudadana a través de
37% la entrega de bienes de consumo a las familias más
Ordenamiento territorial pobres.
14%
Mejora de equip. y servicios
12%

TIPO 2 Acceso Tekoporã Tipo 2: Municipalidades de gestión de redes de asis-

Gestión política
100% 28% tencia y recursos
Son las que centran sus iniciativas en la construcción
Asistencia ciudadana de redes político-institucionales, que les permiten ob-
100 // 34% tener asistencia y recursos diversos para su desarro-
llo y para la lucha contra la pobreza. Las iniciativas
de reducción de la pobreza también se centran en la
Apoyo agrícola utilización de recursos provenientes de otras redes y
38% actores.

TIPO 3
Infraestructura y Capacitación Tipo 3: Municipalidades con énfasis en la formación
equipamiento 45% de capital humano y social
42% Son municipalidades que, con una visión holística de
la problemática territorial, actúan a través de la pro-
moción para la inversión y desarrollo productivo, la
Promoción para la inversión Servicios básicos mejora del sistema vial y, muy especialmente, el for-
y el desarrollo productivo 38% talecimiento social y la gestión político-institucional.
30%
La reducción de la pobreza pasa por iniciativas de
Gestión política formación de capital humano y social, centradas en
23% Caminos la educación (capacitación) y la provisión de servicios
17% básicos.
Asistencia ciudadana 5%

TIPO 4
Infraestructura y Tekoporã Tipo 4: Municipalidades promotoras de la competiti-
equipamiento 43% vidad económica y el empleo
62%
Son aquellas cuyo objetivo estructural es aumentar
la competitividad económica y el empleo, para lo cual
generan iniciativas para la promoción de la inversión
Apoyo agrícola y el desarrollo productivo y la mejora del sistema vial.
41%
Las iniciativas para reducir la pobreza se concentra
Promoción para la inversión en el acceso a planes sociales (Tekoporã) y el apoyo
y el desarrollo productivo a la producción agrícola de los sectores rurales más
33%
Asistencia ciudadana pobres.

Asistencia ciudadana 5% 16%

La distribución de estos tipos de municipios, no sigue
un patrón espacial específico, sino que aparece en for-
ma fragmentaria en todo el territorio nacional.
 Mapa 33
Tipos de municipalidades según las
iniciativas para el desarrollo y lucha
249 contra la pobreza
TIPO 1
Promotores del Desarrollo
con fuerte soporte asistencial local

TIPO 2
247 Gestores de Redes de asistencia
y recursos

TIPO 3
Promotores con énfasis en la formación
de capital humano y social
245
TIPO 4
248 250
Promotores de la competitividad
económica y el empleo
244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3 220 // 101
222
238 22 19

13 30 227

18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
384543 4752 74 79
236 35 84 86 180
9 1 4 343650 37 87 73 88
1 11838 40 44 91
199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
38 41 85 169
187 152 46 71 164

167
80 171161
240 45 43 158 51 68 77 162
190 64 55 181
149

238 67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

69 172 173
6

70 53
192 155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94 174

153 159 54 61
216 97
26°0'0"S

168
191 182 179
34 203 98 93 95 99 100
12
154 151 1
239 1 215 146 96 124 112
183 48 103
142 127
101
185 213 137 102 128 133126
36 134
13

189 196 139 119 123 113

0

202 140 132 107

197 184 207 214 115 120
209 136 129 1 105
188 199 138 116
194 114 118 17
195
208 205
210
141 111 10125
240
201 212 206 211 217 143 110 8
109
10 31

204
1

238 122
4

135 106
200
239 152
186
107
123 132
0 1 Km
187 120
115 129 117
118 105
198 158 114

193 125
0 8 16 Km 108
148 111 110
144
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:4.900.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"O 60°0'0"O 57°0'0"O 54°0'0"O

 ¿Cómo se realizó la tipología de municipalidades?
Dada la gran cantidad de variables e información recolectada, y con el objetivo de realizar una
tipología solamente centrada sobre los tipos de iniciativas de las municipalidades, se planteó realizar
una tipología austera, utilizando sólo dos dimensiones básicas: en primer lugar, el tipo de iniciativas
que lleva adelante la municipalidad para promover el desarrollo, y en segundo lugar, las iniciativas
específicas para reducir la pobreza. Cada una de estas dimensiones contiene numerosas variables,
las cuales describen tipos específicos de iniciativas. A partir de la conformación de la base de datos,
se realizó un análisis de clasificación mediante el Método de Ward, de manera a lograr estratos más
homogéneos posibles dentro de cada tipo y lo más heterogéneos posibles entre ellos. En función de
ello, se obtuvieron cuatro categorías de municipalidades. La tabla siguiente da cuenta de la distribu-
ción porcentual de las variables completas.

  Estratificación (Ward Method)

1 2 3 4
Asistencia a la ciudadanía 2,0% 0,0% 5,0% 3,3%
llevada a cabo por la Municipalidad

102 //
Principal Iniciativa de desarrollo

Promoción para la inversión y desarrollo productivo 34,7% 0,0% 30,0% 32,2%

Planificación y gestión territorial y ambiental 14,3% 0,0% 7,5% 9,1%
Mejora de caminos y sistemas de transporte 34,7% 0,0% 27,5% 41,3%
Creación y mejora de equipamientos y servicios públicos 12,2% 0,0% 5,0% 9,9%
Creación de infraestructura 2,0% 0,0% 2,5% 1,7%
Fortalecimiento de la participación social y la vida
0,0% 15,0% 12,5% 2,5%
comunitaria
Gestión político- institucional 0,0% 67,5% 10,0% 0,0%
NR 0,0% 17,5% 0,0% 0,0%
Capacitaciones 0,0% 0,0% 45,0% 0,0%
Municipalidad para reducir la pobreza

Provisión de servicios básicos 0,0% 0,0% 37,5% 0,0%

Acciones está llevando a cabo la

Mejora de caminos 0,0% 0,0% 17,5% 3,3%

Construcción de viviendas y acceso a terrenos 0,0% 5,0% 0,0% 8,3%
Acceso a tekopora y otros planes sociales 0,0% 27,5% 0,0% 43,0%
Almuerzo escolar 0,0% 0,0% 0,0% 4,1%
Apoyo a la producción agrícola 0,0% 37,5% 0,0% 41,3%
Fortalecimiento de la participación ciudadana 4,1% 2,5% 0,0% 0,0%
Asistencia ciudadana 63,3% 15,0% 0,0% 0,0%
Asistencia en salud 4,1% 5,0% 0,0% 0,0%
Otros 28,6% 7,5% 0,0% 0,0%
Recuento 49 40 40 121
5.
Buenas prácticas
para tener en cuenta

// 103
Las iniciativas puestas en marcha en los municipios del Paraguay, tienen dife-

CAPÍTULO 4
rentes impactos y resultados, sin embargo es claro que muchas de estas iniciativas
pueden ser consideradas como buenas prácticas, a ser tenidas en cuenta por otros
municipios para mejorar sus iniciativas y sus procesos de desarrollo territorial.
Más allá de las experiencias específicas, la encuestas realizadas a intendentes
relevó información sobre cuáles eran las buenas prácticas que podían considerarse
en sus propios municipios. Del total de 250 municipios, un poco más del 20% plan-
teó que sus mejores prácticas estaban centradas en el apoyo a los pequeños produc-
tores y a micro emprendedores; en segundo lugar, aparece el fortalecimiento de las
organizaciones de la sociedad civil; luego, la asistencia ciudadana, la mejora a los
servicios de salud, las capacitaciones y las mejoras en la infraestructura vial.
 Figura 19
Principales buenas prácticas en los
municipios del Paraguay

Apoyo a productores agropecuarios

21,6%
y microemprendedores

Fortalecimiento de las organizaciones 14,8%

de la sociedad civil

Asistencia ciudadana (entrega de materiales,

13,2%
dinero u otros apoyos directos)

Mejora de servicios y centros de salud 12,8%

Capacitaciones, desarrollo educativo y

11,2%
mejora de la infraestructura escolar

Mejoras en la infraestructura vial 10,4%

104 // Mejora de condiciones del hábitat 5,6%

Mejora de la infraestructura hídrica 4,8%

Otros 1 4,8%

No disponible 0,8%

Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Gestión de Desarrollo Local (2016)

1/ Incluye: Construcción de viviendas, mejora de las vinculaciones con el Gobierno central.
 Mapa 34
Principales buenas prácticas en
los municipios del Paraguay
Apoyo a productores agropecuarios
249 y microemprendedores
Fortalecimiento de las organizaciones
de la sociedad civil y mejorar su participación
Asistencia ciudadana

247 Mejora de servicios y centros de salud

Capacitaciones, desarrollo educativo y
mejora de la infraestructura escolar
Mejoras en la infraestructura vial
Mejora de condiciones del hábitat
245
Mejora de la infraestructura hídrica
248 250
Otros
No disponible
244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
// 105
3 220
222
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
39 44 83 76 82 165
38 199 33 49 78 72 85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212 206 211 217 110 8
143 109
10 31

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
123 132
0 1 Km
187 120
115 129 117
118 105
198 158 114
193 125
0 8 16 Km 108
148 111 110
144
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

 Como ejemplo de estas buenas prácticas, que deben ser visibilizadas y tenidas
en cuenta en otros municipios, se pueden señalar los siguientes casos:

Buenas prácticas productivas en el Municipio de Capitán Miranda

Los pequeños productores del municipio de Capitán Miranda se dedicaban a la producción de
rubros de autoconsumo, y no tenían rubros productivos que les generaran ingresos para mantener
a sus familias. Esta situación imposibilitaba la inserción de muchos de ellos dentro de la economía
local.

En el marco del Proyecto de Desarrollo Rural para el Fortalecimiento del Sistema de Gestión Te-
rritorial en Itapúa y Caazapá, denominado “Proyecto KATUPYRY”, implementado por el Ministerio de
Agricultura y Ganadería (MAG) y el Ministerio de Hacienda (MH) con apoyo técnico y financiero de la
Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA), se realizó un estudio de factibilidad de cade-
nas de valor en hortalizas.

El resultado de este estudio realizado en el año 2016 se vio reflejado en la alianza establecida en-
tre la Municipalidad de Capitán Miranda y la Cooperativa Colonias Unidas, quienes a través del trabajo
conjunto y articulado buscan mejorar la organización de los pequeños productores de hortalizas de la
106 // zona, permitiendo que estos puedan abastecer el mercado local y aumentar así sus ingresos econó-
micos. A través de esta alianza se trabaja desde dos frentes: por un lado, técnicos de la Cooperativa
Colonias Unidas brindan asistencia a productores hortícolas del municipio de Capitán Miranda y por
otro, la Municipalidad de Capitán Miranda construyó y puso en funcionamiento un centro de acopio
de productos hortícolas para su comercialización.

Por medio de estas alianzas estratégicas y la designación de recursos municipales oportunos, la

Municipalidad de Capitán Miranda logró beneficiar a pequeños productores a través del incremento
en sus ingresos, generando fuentes de trabajo local y reduciendo así la pobreza.
Buenas prácticas de gestión del desarrollo en el Municipio de Minga Guazú
Por iniciativa de diversos actores sociales privados y públicos y con el apoyo de la Agencia de
Cooperación Internacional del Japón (JICA), a través del Proyecto de Mejoramiento del Sistema de
Extensión Rural para el Fortalecimiento del Enfoque Territorial en Paraguay, implementado por el
Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Crédito Agrícola de Habilitación (CAH), se forma
la Instancia Territorial de Minga Guazú en el año 2012. En poco tiempo, esta Instancia Territorial se
constituye en un espacio de participación social que busca soluciones a las demandas locales del
municipio, partiendo de su propia realidad.

El éxito de la misma y su sostenibilidad en el tiempo es resultado de la alta participación ciudada-

na y del gran protagonismo de actores locales claves, quienes fueron capacitados teórica y práctica-
mente en los diferentes procesos del Desarrollo Territorial. Estas capacitaciones se complementa-
ron con visitas locales e internacionales de intercambio de experiencias que coadyuvó a potenciar el
capital social existente, buscando el empoderamiento y sentido de pertenencia, cuyos resultados se
// 107
ven reflejados en el compromiso asumido para potenciar la visión y misión de la Instancia Territorial
constituida.

CAPÍTULO 4
La continuidad y el fortalecimiento de la Instancia Territorial en Minga Guazú, a lo largo del tiem-
po, se da gracias al interés de las autoridades locales, pero principalmente por los resultados visibles
que esta instancia ha logrado. Hoy en día, los pobladores de Minga Guazú se sienten identificados
con la Instancia Territorial, conocen su funcionamiento y resultados, que a su vez los impulsa a apo-
yar este espacio de articulación multisectorial como factor clave para el desarrollo de su Municipio.
 Recuperación del patrimonio cultural
y ambiental en el Municipio de Ñemby
El distrito de Ñemby ha enfrentado, históri-
camente, una problemática socio - ambiental.
El cerro Ñemby, ícono de su territorio y el cual
da origen al nombre del distrito, era explotado
como una cantera por una empresa privada.
Tras décadas de explotación ambiental del pa-
trimonio, la administración municipal actual y
la ciudadanía organizada lograron su recupe-
ración.

La explotación del cerro generaba descon-

tento en el municipio desde hace mucho tiem-
po. Sin embargo, la lucha por su recuperación
estaba limitada por el poder político y econó-
mico de la empresa, la apatía de la ciudadanía
108 // para movilizarse y una administración munici-
pal que recientemente asumía.

A pesar de esto, la Municipalidad y la ciu-

dadanía conformaron una comisión de recu-
peración del cerro, que acudió a la estrategia
de movilización, para llamar la atención de
las autoridades nacionales, logrando que los
medios de comunicación se hicieran eco del
reclamo, y con un fuerte cabildeo institucional
desde todos los actores claves del Municipio.

Con esta estrategia de alianza, Gobierno

local, ciudadanía y medios de comunicación,
el municipio ha recuperado su patrimonio, ava-
lado por un decreto presidencial que le cede
estas tierras. Actualmente se está trabajando
en proyectos de reforestación y de construc-
ción de un parque ecológico para permitir a los
ciudadanos de Ñemby y del país entero, gozar
las maravillas que la naturaleza ofrece en este
territorio.
Audiencias Públicas para el presupuesto municipal en el Municipio de Villa Elisa
La Municipalidad de Villa Elisa es la pionera en la realización de audiencias públicas de rendición
de cuenta de la gestión municipal. Desde el año 1997, por medio de una alianza con la ONG Gestión
Local, la comunidad y los funcionarios municipales se capacitaron en la realización de audiencias
públicas y proyectos. Desde ese entonces hasta hoy, las audiencias se han realizado ininterrumpida-
mente, aun cuando hubo alternancia de partidos políticos en el ejecutivo municipal

Este mecanismo posibilita una contraloría ciudadana por medio de la rendición de cuentas mu-
nicipal y la presentación de proyectos por parte de la Ciudadanía. Durante la audiencia pública la
ciudadanía, organizada en comisiones vecinales, tiene la posibilidad de presentar proyectos de mejo-
ramiento de su comunidad. Estos proyectos son estudiados en una comisión conformada por vecina-
listas, directores de áreas claves de la Municipalidad y representantes de la Junta Municipal.

Gracias a las audiencias públicas de rendición de cuentas de la municipalidad de Villa Elisa se ha

conseguido priorizar las necesidades del territorio, en conjunto con la ciudadanía, para utilizar en for-
ma eficaz los recursos limitados que posee la misma, siendo el gran desafío de cada año elegir cuáles
serán los proyectos beneficiados para cada periodo.

Se puede asegurar que el fundamental logro es el incentivo a la participación y organización ve- // 109
cinal, para la apropiación de los proyectos por parte de la ciudadanía y el avance en la transparencia

CAPÍTULO 4
de las gestiones municipales. Las más de 150 comisiones vecinales activas, es un indicador de un
crecimiento en el proceso de audiencias públicas, pues los vecinos y vecinas pasaron de ser solo
receptores de servicios públicos al de ejercer su derecho de involucrarse en los proyectos y, en estos
últimos años, a formar parte de la toma de decisiones.
 6.
¿Quiénes participan
en las acciones para el
desarrollo territorial?

110 //
A la hora de poner en marcha acciones e iniciativas para el desarrollo territo-
rial, los actores que intervienen son múltiples y diversos, tanto del mismo nivel
local como de otros niveles territoriales, ya sean departamentales, nacionales o de
la cooperación internacional. Esto define diferentes formas de vinculación de lo
local con otros niveles escalares, desde donde obtienen recursos y apoyos. A través
de la encuesta a municipios, se pudo, pues, reconstruir las redes de relaciones que
se ponen en marcha los municipios para generar acciones y construir procesos de
desarrollo. Estas redes pueden ser:

Figura 20
Tipos de redes de vinculación territorial

Redes locales Redes locales Redes Redes local –

Redes locales
departamentales nacionales multiescalares globales

cuando se trata cuando se cuando se trata cuando se cuando se trata

solamente de trata de redes de redes que en- trata de redes de articulaciones
actores de nivel que enlazan a lazan a munici- que enlazan entre el
local que se actores locales pios con actores actores locales, municipio y otros
vinculan entre con otros del nivel nacio- departamentales actores de nivel
ellos, para actores de nivel nal, especial- y nacionales internacional
generar procesos departamental mente del sector (cooperación
de desarrollo público (Ministe- descentralizada,
rios, organismos empresa
descentralizados, multinacional,
etc.) etc.).
 De acuerdo a esta tipología, el tipo de vinculación que sobresale en los muni-
cipios del Paraguay son las redes nacionales, es decir, el municipio se articula con
un organismo de nivel nacional, del cual obtiene generalmente recursos para la
acción o genera proyectos en forma conjunta. En segundo lugar aparecen las redes
locales propiamente dichas, es decir, aquellas en que predominan las relaciones
entre el municipio y otros actores locales, sin conexiones con otros niveles escala-
res, para la ejecución de un proyecto.
Estas dos formas de vinculación predominan en los municipios del Paraguay,
lo cual manifiesta una limitante para la gestión y el desarrollo. En efecto, se espera
que un territorio tenga fuertes capacidades de vinculación con los departamentos,
el Gobierno Central y actores internacionales, pues a partir de esta fuerte vincu-
lación, multiactor y multiescalar, se podrían generar proyectos y obtener recursos
para su implementación.

Figura 21 // 111
Principales tipos de redes de vinculación
de los municipios

CAPÍTULO 4
Redes locales nacionales 44,8%

Redes locales 39,6%

No disponible 6,0%

Redes locales departamentales 4,4%

Red local - global 3,6%

Redes multiescalares 1,6%

Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Gestión de Desarrollo Local (2016)

 18°0'0"S

Mapa 35
Tipo de modelos de
249
vinculación de los
municipios del Paraguay
Redes locales nacionales

247 Redes locales

No disponible

Redes locales departamentales

245
Red local - global
248 250
Redes Multiescalares
244
22°0'0"S

246 7
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
112 // 3
222
220
238 22 19

13 30 227
18 228
242 26
226 223
14 21 224 229
15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
91 48343650 4037
1 1183
87 73
91
88
44
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 181
64 55
149

67 170
198 148 144 147160 5657 63 59
15

192 69 172 173

6

70 53
155 145 150 60 175 163
193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
182 179
34
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 137 101 126
36 213 102 128 133
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 3 1

238 204
1

135 122 106

4

200
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158 114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"W 60°0'0"W 57°0'0"W 54°0'0"W

7.
Los Consejos de
Desarrollo Municipal.
¿Instrumentos claves
del desarrollo?

// 113
Los Consejos de Desarrollo Municipal, son instancias de participación ciu-

CAPÍTULO 4
dadana y de carácter consultivo, en donde las autoridades municipales someten
a consideración de los actores claves del municipio, las acciones de desarrollo.
Estos consejos son instancias privilegiadas de participación ciudadana y su aporte
fundamental es el de constituirse en espacio de diálogo de las autoridades mu-
nicipales, las instituciones del Estado, las organizaciones de la sociedad civil y el
sector privado.
En el proceso de gestión municipal, hay consejos establecidos por leyes que
son de carácter sectorial. Así, la ley 1032/96 crea los Consejos de Salud Local y la
ley 1680/2001 crea el Consejo de la Niñez. Otras instancias de articulación fueron
creadas o son promovidas por organismos del ejecutivo, tales como la Mesa de
Participación Ciudadana, creada por la SAS (Secretaría de Acción Social), para
el seguimiento de las trasferencias monetarias condicionadas; la de Educación, la
del interior para los consejos de seguridad, las transferencias de medio ambiente
y emergencias.
Esta multiplicidad de instancias, ha significado muchas veces un problema
para el intendente municipal, por un lado porque debía participar de todas las ins-
tancias como presidente o miembro, y por otro, siendo la autoridad más cercana
existente en el municipio, esos espacios se constituían en centro de demandas a la
autoridad municipal: desde la ciudadanía (acciones municipales), desde el sector
privado (tasas e impuestos), desde las instituciones públicas (gastos corrientes que
no son proveídos por sus respectivos ministerios, tales como movilidad, viatico,
equipamiento reparaciones y otros).
 La experiencia de Carapeguá, en el año 2005, marcó un hito en el estableci-
miento del Consejo de Desarrollo Municipal, una instancia articuladora de las
acciones territoriales. Una ordenanza municipal establecía la creación del Con-
sejo Municipal de Desarrollo. Este, y con apoyo de un equipo técnico formado en
las herramientas de la gerencia social, diseñaron un plan estratégico municipal y
proyectos que fueron implementados en forma articulada con el plan. Estas ac-
ciones se replicaron en varios municipios del mismo departamento, acuñando un
modelo de gestión municipal que, con altibajos llego, hasta la fecha.
En el año 2016, la Secretaria Técnica de Planificación, apoyó la formación de lí-
deres en planificación territorial y logró establecer una exigencia a las autoridades
municipales, para que en el término de seis meses, puedan establecer el Consejo
Municipal, con los roles de apoyo al desarrollo local inclusivo y contralor de la
gestión municipal, cuya primera acción es establecer planes de desarrollo. A la
fecha existen 224 consejos de desarrollo de 250 municipios.
En líneas generales los Consejos de Desarrollo local, tienen un funcionamien-
to muy activo; tal como lo muestra la figura, la mayor parte de ellos se reúne, al
menos, una vez al mes. Los Consejos de Desarrollo que se reúnen menos de una
114 //
vez al mes o en forma aleatoria, son la menor cantidad dentro de todo el conjunto
del país.
El fortalecimiento del capital social local, a través de los Consejos de Desarro-
llo, significó en todos los casos una llegada más articulada de los diferentes pro-
gramas nacionales de carácter sectorial, que en ausencia de estos consejos, perdía
eficiencia, a causa de la superposición de acciones o por competir por el liderazgo.
 Mapa 36
Periodicidad de las
249
reuniones de los Consejos
de Desarrollo Municipal
Más de una vez al mes
247 Una vez al mes

Menos de una vez al mes

Nunca

245 No tiene Consejo de Desarrollo

248 250 No disponible

244
22°0'0"S

246 7
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3 220
22
222 // 115
238 19

13 30 227

242 18 228
26 223
226 224 229
14 21 15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233
20 90 232
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
9 1 4 343650 37 87 73 88
1 11838 40 44 91
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
41 85 169
187 152 46 71 164

167
240 45 43 80 171161
190 158 51 68 77 162
238 181
676364 55
149

144 170
15

192
198 148 5657
147160 70 59 69 172 173
6

155 145 150 15760 53 175 163

193

62
153 6665 58 94 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
34 182 179
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129
194 138 116 11 105
114 118 7
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212206 211 217 143 110 8
109
10 3 1

238 204
1

135 122
4

200 106
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158
114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"O 60°0'0"O 57°0'0"O 54°0'0"O

 La creación de los Consejos ha sido una muy buena experiencia en el país,
lo cual puede observarse a través de sus principales logros. Así, a partir de las
encuestas realizadas a los equipos municipales, se han podido identificar, como
los principales logros de estos Consejos: el apoyo al desarrollo productivo local a
través de una mejor coordinación y consenso entre actores; y, en segundo lugar,
la contribución a la elaboración del plan de desarrollo municipal. No obstante, en
muchos casos (18,8%), los intendentes y los equipos municipales aducen que no
se han generado logros por parte de los Consejos de Desarrollo

Figura 22
Principales logros de los Consejos
de Desarrollo Municipal

Apoyo al desarrollo productivo local 22,4%

116 // Aún no tienen logros 18,4%

Elaboración del plan de desarrollo municipal 14,4%

No tienen un Consejo de Desarrollo Municipal 10,4%

No disponible 10%

Gestión para el desarrollo de servicios e infraestructura 9,6%

Fortalecimiento de la participación e integración ciudadana 8%

Planificación y coordinación interinstitucional 6,8%

Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Gestión de Desarrollo Local (2016)

 Mapa 37
Principales logros de los Consejos
de Desarrollo Municipal

Apoyo al desarrollo productivo local

249
Aún no tienen logros

Elaboración del Plan de Desarrollo Municipal

No tiene un Consejo de Desarrollo Municipal
247
No disponible
Gestión para el desarrollo de
servicios e infraestructura
Fortalecimiento de la participación e
245
integración ciudadana
248 250
Planificación y coordinación
interinstitucional
244
22°0'0"S

246 7
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9 // 117
3 220
222
238 22 19

13 30 227

242 18 228
26 223
226 224 229
14 21 15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 79 177
236 35 384543 4752 74
84 86 180
91 48343650 37
1 1183 87 73 88
91
40 44
38 199 33 39 49 78 83 76 165
41 72 82 85 169
187 152 46 71 164

167
240 45 43 80 171161
190 158 51 68 77 162
238 64 55 181
149

67 170
198 148 144 147 57 63 59
15

192 56
16070 69 172 173
6

155 145 150 60 53 175 163

193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
34 182 179
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129
194 138 116 11 105
114 118 7
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212 206 211 217 143 110 8
109
10 31

238 204
1

135 122
4

200 106
239 152
186
107
123 132
0 1 Km 120
187
115 129 117
118 105
198 158 114
193 125
0 8 16 Km 108
148 111 110
144
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"O 60°0'0"O 57°0'0"O 54°0'0"O

 8.
Planes de desarrollo
para organizar y
estructurar las
acciones territoriales

118 //
Muchas de las acciones que llevan adelante las municipalidades en el Paraguay,
son iniciativas aisladas y dispersas, que no se encuentran enmarcadas en estrate-
gias formales. En otros casos, muchas de estas acciones son el resultado de proce-
sos de planificación y de formalización dentro de planes de desarrollo estructu-
rados. Así, en los últimos años, y con la intención de mejorar sustancialmente las
dinámicas de desarrollo, las municipalidades han diseñado - y en muchos casos
implementado - planes de desarrollo, con denominaciones diversas, pero con un
mismo objetivo: ordenar la multitud de iniciativas y darles una coherencia global
en función de una visión compartida de futuro.
Gran parte de estos planes de desarrollo han sido elaborados con apoyo de la
Secretaría Técnica de Planificación, la cual ha implementado una ambiciosa estra-
tegia de planificación y gestión del desarrollo, teniendo como marco de referencia
el Plan Nacional de Desarrollo 2030. Así, actualmente, 236 municipios cuentan en
Paraguay con un plan de desarrollo territorial. El mapa presenta la distribución de
los municipios que cuentan con dichos planes.
Más allá de la cantidad de municipios que tienen ya planes diseñados e im-
plementados, interesa observar el tipo de iniciativas que estos planes plantean y
priorizan. Tal como lo presenta la tabla, más del 25% de estos planes ponen énfasis
en temas de desarrollo económico productivo; le siguen propuestas de inclusión
social y luego otros temas, como medio ambiente, educación e infraestructura. Es
clara la coherencia que existe entre las acciones que las municipalidades presentan
para resolver los problemas locales, previamente analizados, y los temas que plan-
tean, o dan énfasis, en sus planes de desarrollo.
 249

Mapa 38
Municipios con
Planes de Desarrollo
247
Tiene plan de desarrollo
No tiene aún plan de desarrollo

245

248 250

244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9
3
222
220 // 119
238 22 19

13 30 227

242 18 228
26 223
226 224 229
14 21 15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 166 178
240 23 81
42 75 92
35 89 177
236 35 384543 4752 74 79
84 86 180
9 1 4 343650 37 87 73 88
1
1 1838 40 44 91
38 199 33 39 49 78 83
72
76 82 165
85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 64 55 181
149

67 170
198 148 144 147 5657 63 59
15

192 16070 69 172 173

6

155 145 150 60 53 175 163

193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
34 182 179
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 137 101 126
36 213 102 128 133
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212 206 211 217 143 110 8
109
10 3 1

238 204
1

135 122
4

200 106
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117
198 118 105
158
114

193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104
109
131

106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"O 60°0'0"O 57°0'0"O 54°0'0"O

 Figura 23
Principales temas planteados en
los planes de desarrollo municipal

No disponible* 28,8%

Desarrollo Económico 25,2%

Inclusión Social 15,6%

Medio Ambiente 9,6%

Educación 6%

Infraestructura 5,6%

120 // No tiene un plan de desarrollo municipal 5,6%

Institucional 2,8%

Salud 0,4%

Otros 0,4%

Fuente: Elaboraciónpropia en base a datos de la STP.

* Los datos no disponibles corresponden a los planes de desarrollo entregados

luego de la sistematización realizada por la STP del año 2016.
 Mapa 39
Principales temas
planteados en los planes
de desarrollo municipal

Desarrollo Económico

249
Inclusión Social

Medio Ambiente

Educación

247 Infraestructura

Institucional

Salud

245 Otros
248 250 No disponible
No tiene un PDM
244
22°0'0"S

7
246
6
219
10

237 11 218 221

12
8
241
5
2 4
9 // 121
3 220
222
238 22 19

13 30 227

242 18 228
26 223
226 224 229
14 21 15 32 231
243 225 235
236 16 234 230
28
31
25 17 233 232
20 90
24 29 176
27 178 166
240 23 81
42 75 92
35 89 79 177
236 35 384543 4752 74
84 86 180
91 48343650 37
1 1183 87 73 88
91
40 44
38 199 33 39 49 78 83 76 165
72 82 85
187 152 46
41 71 164 169 171161

167
240 45 43 80
190 158 51 68 77 162
238 64 55 181
149

67 170
198 148 144 147 5657 63 59
15

192 16070 69 172 173

6

155 145 150 60 53 175 163

193

157 6665 5862 94

153 174
216 159 54 61 97
26°0'0"S

191 168
34 182 179
203 98 93 95 99 100
12
239 1 154 151 1
183 48 215 146 96 124 112
103
142 127
185 101
36 213 137 102 128 133126
189 196 134
13

139 119 123 113

0

197 184 202 140 132 107

207 214 115 120
188 199 209 136 129 1 105
194 138 116 17
114 118
240 195 208 205
210
141 111 10125
201 212 206 211 217 143 110 8
109
10 31

238
1

204 135 122

4

200 106
239 152
186
107
0 1 Km 123 132
187 120
115 129 117

198 118 105

158 114
193 125
0 8 16 Km
148 110 108
144 111
104 109
131
106
0 8 16 Km
ESCALA 1:5.000.000
0 50 100 200 Km

63°0'0"O 60°0'0"O 57°0'0"O 54°0'0"O

 9.
¿Qué se necesita
para fortalecer la
planificación y la gestión
del desarrollo territorial?

122 //
Más allá de las iniciativas puestas en marcha, la capacidad de intervención de
las municipalidades debe fortalecerse sustancialmente, a fin de mejorar la calidad
de vida, reducir la pobreza y aumentar la competitividad económica y el cuida-
do del medio ambiente en los distritos. En función de estos objetivos básicos de
política pública, la tabla presenta un detalle de cuáles son las acciones de fortale-
cimiento que se deben realizar en las municipalidades del país, para mejorar su
capacidad de planificación y gestión del desarrollo territorial. En líneas generales,
se pueden observar tres tipos de necesidades:
• Mejorar sustancialmente la capacidad de vinculación de la municipalidad
con otros tipos de actores, empresas, organizaciones, tanto a nivel local,
como con el gobierno u organismos de nivel departamental y nacional,
muy especialmente, pero no sólo para la transferencia de recursos o la
ejecución de obras, sino para planificar en forma conjunta y multiescalar
el desarrollo del territorio, en sintonía con los planes y las acciones que se
plantean en los diferentes niveles de organización territorial.
• El segundo elemento que requieren las municipalidades para fortalecer
sus capacidades de planificación, es contar con mayor claridad sobre las
estrategias que los gobiernos departamental y nacional plantean para el
desarrollo. Este es un elemento clave en cualquier política de desarrollo
territorial de nivel municipal, pues para que se puedan diseñar estrategias
claras de desarrollo en una municipalidad, es necesario conocer y adap-
tarse a los lineamientos estratégicos que tienen los niveles de organización
territorial, partiendo del Plan Marco Nacional de Desarrollo y ordena-
miento territorial del Paraguay, es decir, deben compartirse escenarios de
futuro, estrategias, objetivos y metas, pues un municipio puede planificar
 claramente sus actividades, pero si las políticas y estrategias territoriales
del gobierno nacional se oponen a las iniciativas locales, será muy difícil
construir un proceso de desarrollo sostenible en el tiempo.
• En el tercer elemento aparecen necesidades de mayores capacidades téc-
nicas locales, y que constituye el 23% de las demandas de los intenden-
tes; son necesidades específicas que tienen que ver con las capacidades en
materia de planificación y gestión del desarrollo, como son: contar con
recursos humanos más calificados, contar con más tecnología y equipa-
miento vinculado a la planificación y gestión (GIS, software específicos,
equipamiento, etc.) y contar con asistencia técnica especializada.
Las figuras siguientes dan cuenta de estas necesidades generales, pero también,
tal como lo muestra la figura 24, se observa el detalle de las necesidades plan-
teadas por los intendentes y sus equipos municipales.

Figura 24
Principales necesidades generales de // 123
fortalecimiento de las capacidades de

CAPÍTULO 4
planificación y gestión del desarrollo

1º 40% 23% 3º
Capacidades
Capacidades de
técnicas
vinculación local
locales

2º 33%
Visión compartida con
gobierno departamental
y central
 Figura 25
Principales necesidades de fortalecimiento en materia de
planificación y gestión del desarrollo en los municipios del Paraguay

Que exista más claridad sobre las estrategias

de los gobiernos departamental y central 33,2

Mejorar la coordinación con el gobierno

29,6
departamental y el Gobierno Central

Recursos humanos más calificados en el municipio 8,4

Más tecnología y equipamiento (computadoras, internet, etc.) 6,8

Asistencia técnica especializada 5,6

Mejorar la articulación con las instituciones u organizaciones locales 4,8

Otros 3,2
124 //

Mejorar la articulación con la juntas municipales 2,8

Mejorar los procedimientos internos en la administración municipal 2,4

Mayor colaboración del sector privado o empresarial 2

Mejorar la coordinación con otras municipalidades 1,2

Fuera de estas necesidades manifestadas por el conjunto de los municipios del

país, lo que interesa sobremanera resaltar es que estas necesidades de fortalecimien-
to no son iguales para todos los tipos de municipalidades previamente analizadas,
al contrario, hay sensibles diferencias que manifiestan claramente objetivos e inten-
cionalidades diferentes por parte de los equipos municipales. La figura siguiente da
cuenta de estas diferencias.
Según la clasificación dada en el ítem 4.4 las municipalidades que entran dentro
del tipo 1 de municipalidades promotoras del desarrollo con fuerte soporte asisten-
cial local, plantean como mayor necesidad la mejora de la coordinación con otras
instituciones y con los gobiernos departamental y nacional. Esta demanda tiene co-
rrelación con el tipo de acciones que pone en marcha y su dependencia de los recur-
sos que puede obtener de otros actores o niveles de gobierno.
Las del tipo 2, municipalidades de gestión de redes de asistencia y recursos, plan-
tean como necesidades más importantes también la mejora de la coordinación inte-
rinstitucional, pero en el mismo nivel de importancia requieren una mayor claridad
sobre las estrategias que plantean los gobiernos departamental y nacional.
Figura 26
Principales necesidades de fortalecimiento en materia de planificación
y gestión del desarrollo por tipo de municipios del Paraguay

28,6%

TIPO 1 49%

18,4%

40%

TIPO 2 40%

17,5% Claridad de estrategias de Gobierno

Departamental y Nacional
// 125
Mayor coordinación
interinstitucional y multiescalar

CAPÍTULO 4
30% Recursos humanos,
procedimientos y tecnología
TIPO 3 32,5%

35%

33,9%

TIPO 4 39,7%

23,1%

Las municipalidades de tipo 3, es decir, con énfasis en la formación de capital

humano y social, son las que más importancia brindan a la necesidad de mejorar
las capacidades endógenas de la municipalidad para el desarrollo, a través de la
capacitación del personal, la mejora de procesos administrativos, el equipamiento
y el soporte tecnológico.
Por último, las del tipo 4, municipalidades promotoras de la competitividad
económica y el empleo, plantean, al igual que el tipo 1, necesidades de mayor
coordinación con otros actores y mayor claridad de las estrategias de desarrollo
por parte de los gobiernos departamental y nacional.
 CONCLUSIÓN

El desarrollo territorial es una compleja combinación de la acción pública, la

acción privada y la acción colectiva. Esta combinación de acciones puede dar lu-
gar a dinámicas virtuosas de desarrollo, capaces de contribuir a la superación de la
pobreza, mayor calidad de vida, competitividad económica, creación de empleos
sostenibles y una mejora sustancial de las condiciones ambientales y del hábitat.
En Paraguay, como en el resto de los países de América Latina, estas dinámicas
están fuertemente condicionadas por el rol y la presencia del Estado en sus dife-
rentes niveles escalares, tanto de los gobiernos centrales, como subnacionales y en
último lugar los gobiernos locales. Mucho es lo que se ha analizado y escrito en
América Latina sobre el rol de los gobiernos locales y los procesos de descentrali-
zación, en su relación con el desarrollo, muy especialmente durante la década de
los 90, período de fuerte ajuste estructural en la región y de delegación de respon-
sabilidades a los municipios.
126 // Este estudio se ha propuesto complementar esta vasta literatura existente, pero
enfatizando las acciones territoriales puestas en marcha por las municipalidades,
partiendo de la hipótesis de que las mismas tienen un rol clave y estructurante en
el desarrollo territorial del país, hipótesis que deberá ser todavía validada en dife-
rentes contextos municipales, pues tal como surge de esta investigación, no todas
las municipalidades son iguales y no todas tienen las mismas lógicas de funciona-
miento y de acción en torno al desarrollo.
En efecto, un hallazgo importante de esta investigación es que existen diferen-
tes tipos de municipalidades desde el punto de vista de sus estilos y lógicas de acción
territorial. Las iniciativas generales de cada una de ellas y las iniciativas específicas
de lucha contra la pobreza, además de la combinación entre ambas, son claramen-
te diferentes en cada una de estas categorías, lo cual las lleva a tener trayectorias
y posibilidades de desarrollo muy diferentes entre sí. Estas diferencias de estilos
y lógicas se confirman también a la hora de identificar sus necesidades de forta-
lecimiento institucional, en aras de mejorar sus capacidades de intervención y de
promoción del desarrollo territorial. Una política de desarrollo territorial en Pa-
raguay, deberá considerar, pues, estos diferentes tipos de municipalidades y estas
diferentes necesidades de fortalecimiento, de manera a formular mejores políticas
de apoyo al desarrollo territorial.
Aparte de la identificación de estas diferentes lógicas de actuación por parte
de las municipalidades, y de las necesidades de fortalecimiento en términos de
planificación del desarrollo, este trabajo ha permitido también echar luz sobre
múltiples características y procesos en marcha por parte de los gobiernos locales
del Paraguay, todas ellas de gran importancia para el funcionamiento y gestión
de las municipalidades y el desarrollo de sus territorios. Existen varios elementos
claves para el futuro que es necesario resaltar, pues deben ser tenidos en cuenta a
la hora de la formulación de políticas de desarrollo territorial en el país.
 Existe una profunda diversidad de municipios en el país. Los municipios son
extremadamente diversos y heterogéneos, los hay de diferentes tamaños, en tér-
minos de superficie y poblamiento, lo cual no aparece a simple vista como un pro-
blema estructural para el desarrollo del país, pero sí constituye una problemática
importante a la hora de la planificación y la gestión territorial y la búsqueda de un
mayor equilibrio territorial. Esta fuerte heterogeneidad y diversidad, no implica
tener que reorganizar la configuración territorial para construir un nuevo modelo
de distribución municipal, sino tener en cuenta esta situación en una política na-
cional de ordenamiento y desarrollo territorial, pues las herramientas y los instru-
mentos utilizados en cierto tipo de municipios no son válidos en otros. La diversi-
dad obliga a pensar, pues, en métodos e instrumentos que permitan aprehender y
dar cuenta de esta riqueza, para no perder eficiencia en las políticas.
Se manifiesta una profunda renovación municipal en Paraguay. Una gran can-
tidad de intendentes son personas jóvenes que asumen por primera vez el cargo,
lo que implica grandes oportunidades en términos de mayor innovación, nuevas
energías y compromisos, para pensar el futuro de sus territorios; y también pro-
fundos desafíos, dado que la falta de experiencia puede dificultar la gestión y limi-
tar la generación de nuevos proyectos para el desarrollo. La renovación política,
// 127
debe ser bien tenida en cuenta en una política nacional de desarrollo territorial.
Las municipalidades manifiestan una creciente necesidad de planificar el terri-
torio y sus recursos. El fuerte crecimiento que tienen muchos municipios ha mo-
torizado la creación de infraestructuras y equipamientos muchas veces en forma
caótica y desordenada, generando un deterioro en el ambiente y en el hábitat,
y profundizando los desequilibrios sociales y territoriales. Esta situación genera
nuevas demandas de instrumentos y métodos de planificación y gestión por parte
de las municipalidades, a tal punto que muchas de ellas plantean la necesidad de
fortalecer o crear áreas especializadas de planificación y gestión territorial den-
tro de su propia estructura. Es claro, pues, que esto constituye un gran desafío a
futuro, que deberá ser tenido en cuenta por una política nacional de desarrollo y
ordenamiento territorial.
Existe un fuerte potencial para el diálogo multiescalar y la cooperación. Una ca-
racterística que tiene el Paraguay, es la existencia de una multiplicidad de actores
involucrados en el desarrollo territorial, desde los ministerios del Gobierno Cen-
tral, las gobernaciones, organismos de ciencia y técnica, organizaciones produc-
tivas, organismos de la cooperación internacional y de la cooperación descentra-
lizada, etc., todos ellos construyen un entramado muy rico y diverso que podría
ser aprovechado por las municipalidades para la construcción de sus procesos de
desarrollo. Sin embargo, el análisis realizado muestra cómo los mayores esfuerzos
de vinculación y diálogo técnico político se establecen entre el Gobierno Central y
las municipalidades, y la mayor parte de las veces, para solicitar apoyo o recursos
para la ejecución de proyectos o la política asistencial.
La mayoría de las municipalidades, no tienen estrategias de vinculación y coo-
peración con otros múltiples actores que les permitan generar alianzas y captar re-
cursos, por lo cual muchas oportunidades se pierden. La construcción de mayores
 capacidades de diálogo con otros organismos hacia múltiples niveles territoriales,
deberá ser un tema central en una política nacional de desarrollo y ordenamiento
territorial.
La experiencia del Paraguay es claramente demostrativa de que la acción terri-
torial es una tarea compleja, dentro de la cual la acción pública municipal puede
ser estructurante de la trayectoria de los territorios. Sin embargo, para poder con-
tribuir a un mayor desarrollo de sus propios territorios, las municipalidades de-
ben ser fortalecidas en su rol de actores claves, promotores del desarrollo, no sólo
para mejorar la eficacia de sus acciones, sino también para mejorar su capacidad
de integración y articulación con el sector privado y el sector colectivo, con los
que construyen, en una combinación compleja y condicionada por el territorio,
acciones territoriales constructoras de futuro.

128 //
Referencias

Nickson, A. 2016. El Gobierno local en Paraguay: un análisis comparativo a través de

diez elementos. Ed. ID (Investigación para el Desarrollo) & AAJUMPA (Asociación
de Juntas municipals del Paraguay. Asunción. 66 pág.
Rodriguez, J. C. 2014. Vínculos y territorio. Actores y capital social en el Departamento
Central del Paraguay. Ed. ID (Investigación para el Desarrollo) & Gobernación De-
partamento Central. Asunción. 120 pág.
Rodriguez, J. C. 2014. Territorio y ciudadanía. Articulación y fragmentación del capital
social en el Paraguay. Un inventario. Ed. ID (Instituto Desarrollo) & Fecopar (Fede-
ración de Cooperativas del Paraguay limitado). Servilibro. 221 pág.
Sili, M. 2012. Repensando el Desarrollo Territorial en América Latina. Una aproximación
al caso de Paraguay. Documento de trabajo nº3. Serie Desarrollo Territorial. Inves-
tigación para el Desarrollo. Asunción. 76 pág.
Sili, M. 2012. Plan Marco de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. ID (Instituto Desarro-
llo). Asunción. 230 pág.

// 129

Fotografías:
Archivo Investigación para el Desarrollo - id: Luis Vera, Marcelo Sili.
Archivo Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social (STP).
Archivo municipalidades.
ACCIÓN
TERRITORIAL
LA EXPERIENCIA
RECIENTE DE
LOS MUNICIPIOS
DEL PARAGUAY

El territorio paraguayo se encuentra en un proceso de transformación

singular. De un modelo territorial estructurado en pocas ciudades
ligadas al sector público y al comercio, y áreas rurales donde
predominaban una densa agricultura familiar y campesina,
con cientos de pequeños poblados y asentamientos, se pasa
paulatinamente a un modelo de organización territorial más complejo,
caracterizado por el creciente peso de las ciudades de todos los
tamaños, con territorios duales donde persiste la agricultura familiar
por un lado y por otro una agricultura empresarial dinámica, ligada
a la exportación, pero con fuerte capacidad de deslocalización de la
renta. Dentro de este contexto de cambio territorial, se evidencia la
emergencia de numerosas iniciativas para superar los procesos de
crisis de los territorios que se mantienen marginales a las dinámicas
de crecimiento económico, o bien para captar nuevas oportunidades
económicas y productivas en los territorios más dinámicos.
Esta multiplicidad de iniciativas se construyen desde el Gobierno
Central, Gobernaciones y Municipalidades, pero también desde
diferentes sectores sociales y productivos, configurándose un
ambiente político institucional sumamente complejo, de una gran
densidad de acciones, muchas veces signadas por la superposición,
los conflictos y la competencia entre ellas, lo cual en la mayor parte
de las veces lleva a la pérdida de eficacia y de impacto de las mismas.
El objetivo de este trabajo radica en analizar y comprender cómo las
Municipalidades contribuyen a la construcción de estas acciones
y procesos. Para ello se analiza la realidad de los municipios y las
acciones que se llevan a cabo, de manera de entender como hacen
para resolver sus problemas y para reducir la pobreza.