Subdirección Académica

La desnaturalización
del empleo público
de carrera en
Colombia

Jessica Paola Calderón Moreno

 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia

Nombre de la asignatura: La desnaturalización del

empleo público de carrera en Colombia
Modalidad1: Distancia
Tipo de asignatura2: Teórico-práctica
Autora: Jessica Paola Calderón Moreno
Corrector de estilo: Jorge Aristizábal Gafaro
Asesoría pedagógica y control de calidad: Equipo de Educación
y Entornos Digitales–ESAP
ISBN: 978-958-609-036-0
Fecha última versión: Mayo 23 de 2019

Contenidos producidos en el marco del contrato interadministrativo 273 celebrado entre la Escuela Superior
de Administración Pública – ESAP y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

1 Presencial, distancia o virtual.

2 Teórico-práctica o teórica.

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia

Jessica Paola Calderón Moreno

Estudiante, Administración Pública.

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia

Contenido
Resumen......................................................................................................................................................................................................................................................................5

Introducción.............................................................................................................................................................................................................................................................. 6

1. Servidor público....................................................................................................................................................................................................................................................7

2. Historia de la carrera administrativa en Colombia.............................................................................................................................................................................. 9

3. Reformas en las plantas de personal de las diferentes entidades.............................................................................................................................................14

4. La provisionalidad en Colombia................................................................................................................................................................................................................. 17

5. Los concursos de carrera administrativa................................................................................................................................................................................................19

Conclusiones...........................................................................................................................................................................................................................................................20

Bibliografía............................................................................................................................................................................................................................................................... 22

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia

Resumen
A pesar de que el empleo público de carrera es la regla general para la vinculación de servidores públicos en el Estado colombiano,
es decir, su naturaleza, se evidenciará cómo esta afirmación en la práctica es falsa por los instrumentos que se tienen para desvirtuar
e invisibilizar el empleo de carrera en Colombia y el mérito como columna del acceso al mismo. Instrumentos como la reforma de
las plantas de personal, la provisionalidad de empleos y los concursos de mérito impiden el desarrollo de la carrera administrativa en
Colombia y permiten la politización de las plantas de personal en las entidades e instituciones del Estado en sus diferentes niveles
territoriales.

Palabras clave: Empleo público, carrera administrativa, planta de personal, mérito, servidor público, administración pública

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia

Introducción
La idealización de nuestro marco normativo, comenzando con la Constitución Política de Colombia de 1991, no nos permite eviden-
ciar que hay poco desarrollo en varios de nuestros postulados constitucionales; uno de ellos, por tratarse en el artículo, es la desnatu-
ralización del empleo público de carrera en Colombia, ya que según la Constitución (1991) este tipo de empleo es la regla general en
el Estado, pero se mostrará la lucha de la carrera administrativa en Colombia y cómo desde lo político hay una fuerte oposición por la
tecnificación de la administración pública.

Se habla de desnaturalización del término en el sentido que, como regla general, esa es la naturaleza del empleo público de carrera;
en este trabajo se verá que el término está perdiendo su valor natural y cuáles son los factores que lo están afectando.

Por ello el presente artículo definirá el término de servidor público; se hará un resumen normativo de la historia de la carrera admi-
nistrativa en Colombia, cómo se usan las reformas de las plantas de personal en las entidades del Estado, cómo la provisionalidad ha
Estado presente en la ocupación de puestos de carrera y, por último, cómo los concursos de mérito sirven para asignar el cargo en
carrera administrativa en Colombia, con todo lo cual se plantean unas conclusiones generales.

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia

1. Servidor público
En Colombia, los términos “empleado público” y “funcionario” se usan para referirse a los servidores públicos; pero en la Constitución
Política de 1991, en el artículo 123, se refiere a que los servidores públicos son empleados al servicio del Estado y la comunidad (1991).
Así mismo, se tiene en cuenta en la Carta Política la provisionalidad que habla del establecimiento de un régimen a particulares que
desempeñen funciones públicas.

Según Hernández (2012), los servidores públicos son las personas que prestan sus servicios al Estado o a la administración pública,
y, con base en la reglamentación colombiana, se infiere que el servidor público tiene asignadas unas funciones que debe cumplir la
persona natural, la cual tiene la responsabilidad, bajo un vínculo jurídico que indica o no una sujeción laboral. Además, puede prestar
su servicio en las diferentes instituciones y entidades de la rama Ejecutiva de Colombia; por otra parte, el término “servidor público” es
un genérico en el que caben muchas especies que la misma Constitución (1991) nombra en su artículo 125. Según concepto emitido
por Función Pública, los empleados públicos son:

Los servidores cuya vinculación se formaliza a través del acto de nombramiento y la posesión. Su relación laboral se encuentra
establecida por la ley o por reglamentos. Los requisitos, funciones, jornada laboral, remuneración y prestaciones, situaciones
administrativas, evaluación de desempeño, bienestar, estímulos, capacitación, causales de retiro y responsabilidad disciplinaria
se encuentran determinados en el manual de funciones o en la ley (Función Pública, 2017).

Además, en el mismo concepto marco de la Función Pública se establecen los diferentes tipos de servidores públicos, dando desa-
rrollo al artículo 125 de la Constitución Política de Colombia (1991), donde se establece que los empleos de los órganos y entidades del
Estado deben ser de carrera excepto los nombrados en la Carta Política. Las excepciones de los empleados de carrera, según el marco
normativo de la Función Pública son:

De libre nombramiento y remoción: cuyo nombramiento y retiro del cargo se hace efectivo en virtud de la facultad
discrecional del nominador para proveer los empleos señalados en el artículo 5 de la Ley 909 de 2004.

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia
1. Servidor público

De periodo fijo: los clasificados en la Constitución o en la ley con esta naturaleza, ya que cumplen su labor por
un tiempo determinado; por ejemplo, el personero, el contralor, el director de empresa social del Estado.
Elección popular: los elegidos por voto popular.
Trabajadores oficiales: por medio de la Ley 6 de 1945, entre las características destacadas está que cuentan con
un contrato laboral indefinido, pactan su propio salario y en el caso de retiro, se tienen que indemnizar.
Y el marco incluye a los temporales, empleos creados para cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar par-
te de las actividades permanentes de la administración; esto se ve materializado en la administración pública en los nombramientos
provisionales o en las órdenes de prestación de servicio (OPS).

Lo anterior muestra que el acceso al empleo público no se da solo por la carrera administrativa, sino que hay otras modalidades que
permiten este empleo; aunque la norma le da una generalidad a la carrera administrativa, la cual debe ser general a la ocupación de
los cargos de las entidades, se denota que entre estos tipos de servidores públicos debe haber una sinergia para el funcionamiento de
la administración pública en Colombia.

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia

2. Historia de la carrera administrativa en Colombia

En 1938, con la Ley 165 se crea el “Sistema de Administración de Personal”, el cual tenía por objeto garantizar la eficiencia y la eficacia
de las entidades estatales, donde el color político, el credo religioso, el género y la raza no tuviesen influencia alguna para el ingreso
a la administración pública y como eje de esta fuese el mérito. Esta ley se creó con base en el modelo francés de administración de
personal, ya que las condiciones del acceso a la administración pública antes de 1938 eran principalmente el botín burocrático, consis-
tente en repartir los puestos por la situación bipartidista de la época; no había memoria institucional que replicara el conocimiento del
manejo de las entidades y esto se presentaba en todas las entidades públicas, por lo cual la norma establece la creación de la carrera
administrativa.

Esta Ley era un intento por cambiar la cultura organizacional de las entidades; fue el primer intento por parte del Ejecutivo de dictar
normas para la reglamentación de la carrera administrativa y permitió el despliegue de normas que acompañaran esta ley como el
régimen disciplinario, salarial y prestacional, lo cual creó una estabilidad en el empleo público y fortaleció la memoria institucional de
las entidades. Sin embargo, no se creó o se designó una institución1 que velara por la aplicación de estas normas y así desarrollar las
reglas de juego, es decir, la creación de metodologías para el acceso a la carrera administrativa, como serían los concursos, cuáles se-
rían los criterios de selección, cómo se desarrollarían los procesos de selección. En 1952, el informe de la Misión Currie da claridad sobre
el panorama de la carrera administrativa en Colombia, donde de los 50.000 empleados públicos que existían en la época, solo 15.000
eran empleados de carrera administrativa y de este número, muy pocos habían ingresado por mérito al sistema (Mendoza, 1986, p.55).

Lo anterior indica que a pesar del intento del Gobierno por llenar el vacío jurídico existente hasta 1938, las normas y regímenes que se
desarrollaron a partir de la Ley 165 fueron insuficientes por la falta de institucionalidad líder en la administración de personal. Aunque
hubo un Consejo de Administración y Disciplina, no se desarrolló como tal la materia, porque en el transcurso de 14 años solo el 3 % de
los empleados públicos era de carrera y un porcentaje menor había ingresado por mérito; en pocas palabras, se puede entender que
no se avanzó en la materia.
1 Aunque hubo un Consejo de Administración y Disciplina, no se desarrolló como tal la materia.

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia
2. Historia de la carrera administrativa en Colombia

En 1957, en el primer plebiscito de Colombia se elevó a rango constitucional la carrera administrativa y mediante este nuevo man-
dato, nació la Ley 19 de 1958, sobre reforma administrativa, que crea dos entidades para darle materialización real a la carrera admi-
nistrativa en Colombia. La primera fue el Departamento Administrativo del Servicio Civil (DASC), con el objeto de que administre el
recurso humano de las entidades públicas, así como la entidad encargada de hacer los procesos y políticas concernientes al ejercicio
de los servidores públicos; la segunda entidad fue la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)2, con el objeto de capacitar y
desarrollar conocimiento administrativo público, donde el Gobierno reglamentaría sus programas, su organización y funcionamiento
(Ley 19 de 1958).

En esta lógica, el DASC hacía los concursos y reglamentaba toda la parte de la selección de personal y la ESAP capacitaba sobre la
materia a los funcionarios de la administración pública; no se puede desconocer la intención central de esta reforma, la cual era la se-
paración de funciones administrativas de la actividad partidista de la época y que las instituciones fueran más técnicas en el desarrollo
de sus funciones; esta idea se reforzó con el régimen disciplinario que sancionaba este tipo de relaciones con investigaciones y retiro
de los puestos (Quiceno et ál., 2008, p. 5).

Luego, con el Decreto 1732 de 1960, conocido como el estatuto orgánico de la carrera administrativa, donde se habla puntualmen-
te de quiénes son funcionarios y empleados de la Ejecutiva y quiénes conforman el servicio civil, de restricciones a quienes tienen la
función de nombrar y remover empleados de carrera administrativa en todos los niveles de la administración pública, se reemplazó
la Comisión de Administración y Disciplina, por las Comisiones de Reclutamiento, Ascenso y Disciplina, se clasificaron los empleados
públicos por las funciones desempeñadas y así se establece por primera vez una escala salarial, se determina el objeto y la cobertura
de la carrera administrativa, se estipula la metodología para proporcionar los empleos de carrera, regulación del régimen salarial y
prestacional, estabilidad del empleo; también se dio a la Comisión de Reclutamiento, Ascenso y Disciplina la facultad de acreditar co-
mo concurso las pruebas finales de los estudiantes de la ESAP3, entre otros aspectos relevantes (Decreto 1732 de 1960).

2 Inspirado en el modelo francés y la universidad de la ENA de donde salen los cuadros que habrán de conducir los destinos del Estado y de la administración pública, por creer que tanto uno como
otra, son distintos de la empresa privada y por lo tanto requieren de personas formadas bajo los criterios y parámetros de la ética y del servicio públicos, para ponerlos al servicio de la sociedad
(Quiceno et ál., 2008, p. 5), también se tuvo como referente latinoamericano la Fundación Getulio Vargas en Brasil.
3 Es decir, que los estudiantes de la ESAP conformaban las listas de elegibles de los concursos de la Comisión, dada que por la formación de los mismos ya estaban capacitados para formar parte
del aparato Estatal.

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2. Historia de la carrera administrativa en Colombia

Con lo anterior, se puede establecer que este estatuto logró consolidar la intención del Ejecutivo para crear una carrera administra-
tiva técnica que respondiera a las necesidades de las entidades públicas; logró integrar todo lo relacionado a la carrera administrativa,
y había una institucionalidad que manejaba el curso de la misma. Y aunque la institucionalidad comenzó a funcionar, la carrera ad-
ministrativa, con el eje del mérito, se quedó rezagada, ya que los gobiernos con su red clientelar empezaron a copar cargos públicos,
continuando así con la dinámica de los beneficios a quienes los apoyaban políticamente y dejando en duda este esquema de carrera
administrativa (Quiceno et ál., 2008, p. 8).

En 1968, con el Decreto 2400 “por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras
disposiciones”, fundamentado en la gestión de personal, donde se clasifican los empleos de carrera y de libre nombramiento y re-
moción (LNR), establecía un régimen disciplinario (Decreto 2400, 1968), en el artículo 45 establece la manera de acceder a la carrera
administrativa: debía ser por medio de oposición o concurso, pero con la excepción a este4, se hizo la vinculación de más de 13.000
empleados de carrera administrativa que ingresaron por la vigencia de este procedimiento (Mendoza, 1986). Así, con la inscripción ex-
traordinaria a la carrera administrativa, donde se supone que todo el andamiaje establecido y descrito anteriormente procuraba que
este tipo de “excepciones” no debían establecerse, ya que su columna vertebral es el mérito.

Cinco años después del Decreto 2400 de 1968, se expide el Decreto 1950 de 1973 el cual lo reglamenta como una guía de la gestión de
la función pública. Dentro de esta norma se determina que las pruebas del concurso las hacía cada entidad, lo que evidencia dos cosas
importantes: la primera es que por parte del Gobierno no había interés real de reglamentar la carrera administrativa y la segundo, que
la metodología usada permitía que se dudara de la transparencia de los concursos; vale la pena resaltar que en esta época empezó a
existir la provisionalidad del empleo público5.

En 1976, se estimula un paro de servidores públicos, empezando por aduanas, por lo que el presidente López expide un decreto co
el que declara turbado el orden y se paraliza el sistema de carrera administrativa, se declara un tipo de estado de sitio; en 1982, el pre-
sidente Turbay levanta el estado de sitio y se activa la carrera administrativa; para la época había aproximadamente 150.000 cargos de
carrera administrativa en provisionalidad.
4 “Las personas que se hallen en ejercicio de empleos públicos nacionales, de carrera en la fecha de expedición del presente decreto y para las cuales no se haya aplicado el procedimiento de se-
lección de que trata este artículo tendrán derecho, al cumplirse un año de su vigencia, a solicitar y obtener su inscripción en la carrera administrativa, conforme al procedimiento establecido en el
artículo 45” (Decreto 2400, 1968).
5 Nombramiento provisional en las entidades públicas.

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2. Historia de la carrera administrativa en Colombia

En 1984, el presidente Betancur sancionó el Decreto 583, donde se amplía el acceso a la carrera administrativa de manera extraordi-
naria6 apelando a derechos adquiridos y conocimiento institucional de las entidades, dejando de lado el mérito y los criterios estipula-
dos en leyes y decretos anteriores, haciéndolos como tal letra muerta frente a este tipo de excepcionalidades. El anterior decreto fue
demandado y declarado inexequible, pero los que hasta la fecha se habían inscrito iban a mantenerse en carrera administrativa; con
esta orden, el instrumento no podía volver a utilizarse, esto obligaba otra vez volver al mérito.

Con la Ley 61 de 1987, “Por la cual se expiden normas sobre Carrera Administrativa y se dictan otras disposiciones”, sancionada en el
periodo presidencial de Virgilio Barco, se retoma el mérito y se le define, aunque baja el techo de la carrera administrativa de tal ma-
nera que a la luz de esta norma la regla entendida de que la mayoría de los empleos debían ser de carrera administrativa, vuelve a ser
la excepción7. Hasta este punto, no se había podido consolidar el modelo de la carrera administrativa como se planteó desde 1958 por
las acciones de gobierno, ya que la mayoría de inscritos como empleados de carrera administrativa no estaban allí por mérito sino por
excepcionalidades dadas por el Ejecutivo.

Con la constituyente de 1991, se tuvo en cuenta la importancia del servicio público y constitucionalmente se establece el Estatuto
Básico de la Función Pública, contemplada en los artículos 122 al 130, donde se establece la carrera administrativa nuevamente co-
mo el general para la ocupación de los cargos públicos8, y tomando como base la Ley 61 de 1987 se crea la Ley 27 de 1992, “Por la cual
se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se
otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones”. Así, se desarrollan las disposiciones de la Constitución Política 1991, es la pri-
mera ley de carrera administrativa, se crea la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), se extiende la carrera administrativa al nivel
municipal y departamental y se crean las Comisiones Seccionales del Servicio Civil encargadas de vigilar la carrera administrativa en
los departamentos9. Por medio del Decreto de 2170 de 1992 se transforma el DASC en el Departamento Administrativo de la Función
Pública como el encargado de la formulación de las políticas y la asesoría en materia de organizaciones y administración y gestión del
talento humano al servicio del Estado (Decreto 2170, 1992).
6 Para la época, el decreto establece principalmente que los provisionales que están hasta la fecha en puestos de carrera, diligencian un formulario y el DASC lo inscribe automáticamente en la ca-
rrera administrativa y en el caso de que el provisional no reuniera los requisitos del cargo se le realizaría una prueba. Así accedieron más de 120.000 empleados públicos a la carrera administrativa.
7 Acerca de quiénes podían determinar qué cargos eran de carrera y cuáles no, el cien por ciento (100 %) de los cargos de la Presidencia de la República se excluyera la carrera administrativa, así
como de otras instituciones. (Quiceno; Ortiz; Cabrera; Salguero; Prada y Chica, 2008, p. 11).
8 Aunque por norma también se establecen como servidores públicos los empleados de LNR, los de elección popular y los trabajadores oficiales (Constitución, 1991).
9 Puesto que la conformación de estas comisiones, mayoritariamente perteneciente a la rama ejecutiva, entraron en crisis por la mala administración de las seccionales y llegaban muchas quejas a
la Procuraduría el director del DAFP propone eliminar las seccionales.

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2. Historia de la carrera administrativa en Colombia

El Director del DAFP presentaba un reto muy grande en materia de organización; por lo tanto, propone dos cosas: la primera fue
mediante la Ley 443 de 1998 “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”, en esta ley se
pretendía hacer un modelo de carrera administrativa que fue derogado en la mayoría del articulado mediante la Sentencia C-392 de
1999 que declaró inexequible el documento e informó que la comisión es autónoma y no pertenece a ninguna rama del poder público.

Por último, en el gobierno de Álvaro Uribe se aprueba la Ley 909 de 2004, “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo
público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”. Con esta ley se mantienen los sistemas de carrera,
se conforma la CNSC con características de establecimiento público a la cual se le asignan funciones específicas concernientes a la
administración y vigilancia de la carrera administrativa; esta norma es la que está vigente.

Esta historicidad de la carrera administrativa nos muestra cómo las dinámicas y las prácticas por parte del Gobierno ha sido permear
la carrera administrativa e invisibilizar el mérito, para que el Ejecutivo pueda nombrar a su equipo de trabajo político. Esta lucha entre
lo técnico y lo político se ha dado para dar como victorioso hasta el momento a lo político, ya que las entidades públicas pertene-
cientes a la rama Ejecutiva terminan dirigidas por personas que no cumplen el perfil técnico para desarrollar y potenciar el objeto y
la misión de las mismas.

Por otra parte, vemos que los empleados públicos de carrera administrativa actualmente no han accedido por mérito a los cargos,
sino por excepcionalidades de las normas para legalizar la vinculación a los puestos que se tenían de manera provisional; por lo tanto,
se ve más difusa esa meta de tecnificar la administración y tener empleados públicos con vocación de servicio.

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia

3. Reformas en las plantas de personal

de las diferentes entidades
En primer momento, es necesario definir qué se entiende por “planta de personal”. Este término se refiere al conjunto de empleos
permanentes o temporales que requiere una entidad u organismo público para cumplir su propósito misional, los cuales se organi-
zan de acuerdo con un sistema de nomenclatura y clasificación de empleos expedido o autorizado por la entidad competente; por lo
tanto, las reformas son los cambios de personal que se le pueden hacer a una planta, para mejorar el desempeño de las funciones de
las instituciones.

Las reformas a las plantas de personal, desde la creación de este mecanismo, han sido por necesidades del servicio o por factores de
modernización de la administración; además de basarse en estudios técnicos que sustenten las razones de la misma; con la creación
de la Ley 443 de 1998, en su artículo 43 se establece que todas las reformas de la administración pública, indistintamente del nivel te-
rritorial y naturaleza de las instituciones, debían ser aprobadas por el DAFP, y los profesionales que desarrollarían esta materia serían
los administradores públicos o la Escuela Superior de Administración Pública (Ley 443, 1998).

El anterior articulado fue derogado por la Ley 909 de 2004, en su artículo 46; se sigue manteniendo la motivación para hacer las
reformas de la planta de personal y sustentarse en estudios técnicos realizados por la ESAP o por firmas especializadas en la materia,
los cuales debían mejorar el desempeño organizacional; además, la aprobación por parte del DAFP de los estudios técnicos solo sería
para el orden nacional (Ley 909, 2004).

En el Decreto 1227 de 2005, en los artículos 94 al 97, se establece la reforma a las plantas de personal que deben motivarse en ne-
cesidades del servicio o en razones de modernización de la administración pública; por otra parte, se debía contar con el concepto
técnico favorable del DAFP. Se explica lo que se entiende por la modificación de la planta de personal, que es cuando hay: fusión,
supresión o escisión de entidades; cambios en la misión u objeto de la entidad; traslado de funciones; supresión, fusión o creación de

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia
3. Reformas en las plantas de personal de las diferentes entidades

dependencias; mejora o introducción de procesos; redistribución de funciones; innovación tecnológica; cumplimiento de los planes;
racionalización del gasto; mejoramiento en los indicadores de eficiencia, eficacia, economía y celeridad. Por último, determina que los
estudios técnicos de las modificaciones de la planta de personal deben basarse en tres metodologías: análisis de procesos; evaluación
de la prestación de servicios, y análisis de funciones. (Decreto 1227, 2005).

En 2012, se expide el Decreto Ley 019 que en su artículo 228 deroga el artículo 46 descrito anteriormente, el cual mantiene las razo-
nes de las reformas de las plantas de personal basadas en estudios técnicos, pero las entidades respectivas deben elaborarlos bajo las
directrices generales del DAFP y la ESAP; también el DAFP debía adoptar una metodología para la elaboración de estudios técnicos,
además solo debía aprobar las reformas de las entidades de orden nacional; en esta medida, vemos el cambio que se presenta en la
materia: primero, no se establece qué tipo de profesional puede realizar los estudios técnicos; segundo, se abre la puerta a que las
entidades de orden territorial no cuenten con una aprobación de sus reformas, es decir, que no es necesario que el DAFP revise los
documentos técnicos de estas entidades, lo cual crea una ventana incontrolable de reformas de las plantas de personal que no están
enfocadas a mejorar las necesidades del servicio (Decreto-Ley 19, 2012).

Con el anterior análisis, puede establecerse que al pasar el tiempo se va flexibilizando el criterio de la revisión y aprobación por parte
del DAFP de los estudios técnicos para la reforma de las plantas de personal, ya que el orden nacional contará con este tipo de revi-
sión, pero el orden territorial no, y muchas de las personas que hacen este tipo de estudios buscan favorecer al gobierno de turno y
sustentan técnicamente la voluntad del Ejecutivo, algo que está en contra de toda la lucha al transcurrir el tiempo de la separación de
la administración pública y la política, para que no vuelva a haber una cooptación de las plantas de personal como botín burocrático.

Puesto que no hay ningún tipo de supervisión o aprobación en los estudios técnicos a nivel territorial, termina la función pública su-
peditada por el Gobierno que, por motivos del mejoramiento de la entidad u otra razón que esté dentro de la norma, con el mecanis-
mo de las reformas de las plantas de personal, desvirtúa el criterio de la carrera administrativa al momento de la generación de cargos
adscritos al despacho (de LNR) del nivel más alto dentro de la jerarquía organizacional, para así poder nombrar más personal a criterio
de ellos y no obedeciendo a las lógicas del servicio público, convirtiéndose en una administración política de las plantas de personal.

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia
3. Reformas en las plantas de personal de las diferentes entidades

Este instrumento de reforma ha sido “desfigurante” para los empleados de carrera, en el sentido que muchas veces estos procesos
de reforma no se hacen para el mejoramiento institucional, sino para sacar gente de las plantas de personal y que el Ejecutivo de tur-
no pueda vincular a las personas de su interés, para lo cual no fue hecho el instrumento; también se cae en la “desperfilación” de los
empleados de carrera, ya que por medio de este se pueden cambiar las cargas de trabajo y el perfil profesional de las personas que se
necesitan en la entidad; como ejemplo, se toma que en los perfiles haya cursos muy específicos o que entre el perfil y las funciones
que vaya a desempeñar el empleado exista una diferencia significativa, es decir, que no tenga que ver una cosa con la otra.

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia

4. La provisionalidad en Colombia
Como se analizó anteriormente, desde la Constitución Política de 1991, se establece una provisionalidad en el empleo público; además,
está reglamentada mediante el Decreto Único de la Función Pública 1083 de 201510, donde se establece que este tipo de vinculación
obedece a una motivación técnica de manera excepcional de acuerdo con unas condiciones como: las actividades no permanentes;
un periodo determinado o proyectos de gobierno específicos; tareas atrasadas de la entidad por hechos excepcionales; consultorías y
asesorías inferiores a doce (12) meses.

Dentro de esta modalidad, se pueden identificar los provisionales y las OPS; el dilema con este tipo de vinculación es que de ser una
excepcionalidad, pasa a ser la regla; en 2018, con datos de Colombia Compra Eficiente se muestra que el sector público antes de la Ley
de Garantías había firmado más de 33.000 contratos bajo OPS; la cifras de estos asciende casi a los tres billones de pesos y así se usa
este instrumento para evadir el mérito para acceder a cargos públicos, donde se evidencian las prácticas de las redes clientelistas, y
esto afecta la transparencia y la eficiencia de la administración (Semana, 2018).

El intento por parte del Gobierno está en la eliminación de las nóminas paralelas de las entidades públicas, pero esto ha de ser muy
difícil, ya que según la Comisión del Gasto “... en Colombia no resulta tarea fácil identificar el gasto que se destina al pago de la nómina
(empleados y contratistas), así como el número de servidores públicos. Determinar el verdadero tamaño de ese gasto, en consecuen-
cia, no es posible” (Comisión de Gasto, 2017). Según un estudio de la firma Fasecolda, es muy difícil identificar cuántos servidores hay
actualmente, pero en las estimaciones hechas, en el orden nacional el 55 por ciento de los servidores es de planta y el 45 por ciento
restante son independientes (Acevedo, 2018).

Lo anterior nos muestra cómo ese idealismo del mérito y del acceso transparente a la administración pública queda en un discurso,
ya que las cifras revelan que el “empleado de carrera” no es la regla general de los servidores públicos, sino que es la mitad de la capa-
cidad de la administración pública a nivel nacional. Por lo tanto, urge por parte de la función pública recuperar el término del “mérito”
10 Compilado del artículo 21 de la Ley 909 de 2004 y desde el artículo 1 del Decreto 1227 de 2005.

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia
4. La provisionalidad en Colombia

para la vinculación de servidores públicos a la administración y a su vez hacer estos procesos de manera transparente para que toda
la institucionalidad que hay en el Estado para la administración de personal no deje caer el proceso de posicionamiento técnico de la
administración por encima de los deseos políticos de los gobiernos de turno.

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia

5. Los concursos de carrera administrativa

El fundamento jurídico de los concursos de mérito se encuentra en la Constitución Política de 1991 que en su artículo 125 establece
que los empleos de los órganos y entidades del Estado deben ser provistos mediante concurso de mérito, ya que se considera el ins-
trumento más óptimo para la provisión de empleos públicos, basados en meritocracia.

Además, en el artículo 29 de la Ley 909 de 2004, se establecen los concursos para el ingreso y ascenso del empleo público de carrera
administrativa; el artículo 30 de esta misma ley señala que la entidad encargada de adelantar estos concursos es la Comisión Nacional
del Servicio Civil (CNSC) mediante convenios y contratos interadministrativos suscritos con universidades públicas o privadas. Así, la
Corte Constitucional también ha hecho énfasis en la importancia del concurso de mérito para que los ciudadanos tengan esas mis-
mas oportunidades para acceder al empleo público, basados en el mérito (SU-089, 1999).

Las etapas del concurso son: convocatoria, por medio de ella se establece una norma que obliga a las partes (CNSC, la entidad y al
aspirante), los requisitos, funciones por desempeñar y el salario; reclutamiento, forma de atraer a los mejores colombianos que pasan
a la fase de las pruebas; pruebas, pueden ser escritas, verbales. ejecución, curso concurso, análisis de antecedentes, entre otros; lista de
elegibles, conformada por los mejores puntajes de las pruebas para el cargo a ocupar y el periodo de prueba por seis meses, donde se
evalúa cada mes y una vez pasado el tiempo y teniendo una calificación de desempeño satisfactoria se hace el registro en el sistema
de carrera.

Pero este proceso del concurso es altamente criticado por su lentitud operativa y por el robusto proceso del mismo, ya que para el
proceso general de un concurso de mérito el tiempo promedio es de dos (2) años11; esto obliga a las entidades a cubrir el personal que
le hace falta para el cumplimiento de sus objetivos, nombrar personas en provisionalidad y ordenar contratos de prestación de servi-
cio. Así, cuando ya salen las listas de elegibles, las personas que participaron en ese concurso ya tienen otra vinculación laboral que no
les permite acceder a la carrera administrativa o ya después de un tiempo se pierde el interés y el seguimiento a estos procesos; por
ello quedan vacantes desiertas o sin elegibles.
11 Se toma como ejemplo la convocatoria 428 de 2016.

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia

Conclusiones
En el presente documento se han tratado de identificar los tres factores que han hecho que la naturaleza de la carrera administra-
tiva se desdibuje; el primero es que si bien hay una enorme institucionalidad hoy que vela por la carrera administrativa, hay procesos
políticos que impiden el crecimiento y el curso de la tecnificación de la administración pública, que es el fin último de la creación de
la carrera administrativa; vemos cada vez cómo lo político procura vincularse y permear la administración pública sin tener interés real
en mejorar la institucionalidad, sino que por el contrario busca vincular a todos los que le ayudaron políticamente a llegar donde está.

Lo anterior hace que se deslegitimen los servidores públicos, ya que la sociedad los trata indistintamente, por la prestación de servi-
cios, pues el interés último no es ayudar a que estas entidades cumplan los fines del Estado, por lo que no conocen los procesos de la
entidad y el impacto social que genera una administración pública ineficiente.

En segundo lugar, el uso de instrumentos como las reformas de la planta de personal, que está legalmente instituida, para sacar
gente de las entidades de orden territorial, porque no tienen una entidad que vigile este proceso o que los estudios técnicos realmente
cumplan con los objetivos dados por la norma, sino que por el contrario, se usa para manipular los perfiles de los cargos y hacer enca-
jar dentro de la administración los perfiles de las personas interesadas en vincularse a las entidades, perjudicando de gran manera la
institucionalidad del Estado para el cumplimiento de objetivos y misiones específicas en los territorios. El resultado de esto es que no
se van a suplir las necesidades para las cuales se crearon las entidades, modificadas porque se pierde el sentido de las instituciones.

Por ende, no se puede hablar de mérito cuando se usan los instrumentos legales para modificar las plantas de personal y desvincu-
lar gente y no para el mejoramiento de la institución como lo dicta la norma. Esto es invisibilizado en el sentido que pocos realmente
hablan de este acto corrupto como desvirtuador del empleo de carrera administrativa y que convirtie las plantas de personal un botín
burocrático.

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia
Conclusiones

Y tercero, la provisionalidad de los empleos públicos ha aumentado de manera dramática hasta el punto de que en la administración
haya un 45 % de su estructura nacional en esta modalidad. Es por ello que no se puede hablar de Colombia tenga como regla gene-
ral el empleo de la carrera administrativa; entre los factores que influyen en esto se haya que los procedimientos de los concursos de
mérito que se hacen son muy dispendiosos y largos; por ello, en los cargos se debe nombrar personas en provisionalidad, invisibilizan-
do el mérito de nuevo, el cual se supone que es la columna de la función pública. Los provisionales y las OPS, que son herramientas
constituidas legalmente, se usan de manera inadecuada y terminan replanteando la carrera administrativa como la excepción en el
empleo público

Por lo tanto, queda fortalecer aún más las entidades encargadas de promover la carrera administrativa en Colombia, mejorar los
sistemas y procesos de los concursos de mérito para que la provisión de esos empleos no sea tan lenta, sino que de manera eficien-
te se pueda atender la dinámica de las entidades y el cumplimento de sus funciones, fortalecer las medidas para las reformas de las
plantas de personal de todas las entidades del Estado, para que no se desfiguren los perfiles de los empleados públicos por gusto de
los directivos de las entidades; así, estas reformas se harán realmente para el mejoramiento institucional de las entidades.

Por último, no sobra resaltar la importancia del servidor público de carrera administrativa, que por su perfil y vocación de servicio es
un verdadero vocero del interés general que está al servicio de la comunidad y del Estado, ayuda a tecnificar la administración pública
por medio del conocimiento. Mediante las pruebas, puede determinarse el perfil de los servidores que se necesitan en las entidades;
la carrera administrativa en Colombia se está abriendo paso, necesita más voluntad política y técnica para desarrollarse y fortalecer la
institucionalidad colombiana.

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 La desnaturalización del empleo público de carrera en Colombia

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