Especialización en Psicología Clínica y Comunitaria – Política Social – 2020

Unidad I: La cuestión del Estado. Política social y cuestión social. Política social y
ciudadanía. Política social y orden social. Política social y protección social. La
relación Estado-mercado-familia: estratificación, desmercantilización y
desfamiliarización. Regímenes de Bienestar. Estado Social. Neoliberalismo.

Como dije en la Presentación, en el estudio de la política social es indisociable el vínculo entre

teoría e historia. El texto de Sonia Fleury, articula teoría e historia para abordar la ciudadanía
como una de las mediaciones que vehiculizan la relación entre Estado y sociedad, así como para
analizar las condiciones de emergencia de la política social en América Latina.
La ciudadanía, como conjunto de derechos que cada Estado nación configura a través de su
intervención vía políticas públicas -para regular y/o propiciar las condiciones de manutención y de
reproducción de una parte de la población- es una función intrínseca al Estado moderno.
Asimismo, como función intrínseca al desarrollo del Estado moderno, la intervención estatal vía
políticas sociales denota la naturaleza contradictoria del capitalismo expresada en la categoría
cuestión social.
Susana Murillo plantea que la cuestión social “alude al vacío, a la fractura, entre el modelo
contractualista del Derecho tal como fue establecido a fines del siglo XVIII y la situación de
desigualdad histórico-concreta (…) ‘Igualdad’ y ‘propiedad’ son conceptos que en la historia
efectiva entran en contradicción constante y generan ese vacío entre ideales y realidad efectiva
que se denomina ‘cuestión social’”. Jacques Donzelot dirá que “la cuestión social aparece como la
comprobación de un déficit de la realidad social en relación con el imaginario político de la
República”. Estela Grassi, por su parte, definirá a la cuestión social como la puesta en escena de
la falla estructural del capitalismo, es decir, de la tensión y contradicción entre la igualdad formal
(cívico-jurídico-política) y la desigualdad estructural (socioeconómica).
La emergencia de esa “cuestión” se ubica en el siglo XIX cuando comienza el proceso de
estatización de las intervenciones sociales que antes estaban a cargo de las organizaciones
filantrópicas y de caridad. Esa acción estatal es, precisamente, la política social. Dicho de otro
modo, la cuestión social se particulariza en problemas sociales, que expresan el modo en que
aquella tensión fundante o constitutiva del orden social capitalista es interpretada, interrogada,
ordenada y canalizada en cada momento histórico. Y la definición del problema social es objeto de
una disputa simbólica y teórica, que enmascara los diferentes intereses para orientar la acción en
lo que respecta a la solución del mismo, y supone distintas concepciones de la tensión subyacente
desposesión/igualdad-libertad.
Por eso Sonia Fleury va a decir que la relación de ciudadanía es, al mismo tiempo, condición de la
consolidación de las desigualdades de clase y avance en la lucha de las clases oprimidas en
relación con la situación anteriormente existente. Comprender esta controversia es imprescindible
para evitar las visiones que reducen la noción de derechos sociales a un conjunto de servicios a
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ser prestados a la población en busca de una mejoría en su bienestar social, y/o a los aspectos de
su formulación jurídico-institucional.
Retomando a Robert Castel, Soldano y Andrenacci conceptualizan la política social como un
conjunto de intervenciones de la sociedad sobre sí misma, que pauta los modos de
funcionamiento de los vectores a través de los cuales individuos y grupos se integran a la
sociedad; sugieren que la clave de esta mirada está en entender cómo la política pública opera
sobre los lazos de integración social. La integración de los individuos en la sociedad es una
preocupación que Castel coloca en términos de protecciones, esto es, del andamiaje socio-
institucional necesario para contrarrestar los riesgos de desafiliación y mantener la integración
social. Es importante destacar que este planteo no aborda la política social como sector dentro de
las políticas públicas, o como una sumatoria de instituciones, sino como un enfoque o una lógica
de intervención, inherente a los modos en que se define y metamorfosea la cuestión social. Aquí,
las políticas sociales son elementos clave de las formas que adquiere, en el capitalismo, la
ciudadanía, ya que establecen las condiciones mínimas de socialización y reproducción de los
individuos que coexisten en el espacio de un Estado nación -Soldano y Andrenacci llaman a esas
condiciones mínimas “umbral de ciudadanía”. La emergencia, pues, de la concepción de
ciudadanía, es producto del desarrollo del propio Estado capitalista. Por tanto, comprender el
Estado como reproductor del orden social es imprescindible para ubicar la política social como
respuesta estatal a la -imposible- sutura de la cuestión social.

En líneas generales, podemos decir que los regímenes de bienestar son una invención, un
constructo sociohistórico, un experimento político tendiente a conjugar los riesgos de fractura del
capitalismo de posguerra, principalmente en Europa central.
Pero ¿de qué modo el Estado de la segunda posguerra se constituyó como vía de resolución de la
vieja cuestión social en la mayoría de los países de Europa occidental? Principalmente a través de
un lo que se dio en llamar Estado de Bienestar o Welfare State. La literatura especializada ha
denominado regímenes de bienestar a los diferentes arreglos establecidos entre el ámbito estatal,
el del mercado y el de las familias. El modo en que esas esferas se entrelazan produce arreglos
diferenciados, en cada uno de los cuales el ámbito de las familias y el estatal adquieren distinto
grado de intensidad y predominio o dependencia respecto del mercado. En líneas generales,
pueden reconocerse cuatro operaciones esenciales de los regímenes de bienestar:
desmercantilizar el acceso al bienestar; desfamiliarizar la producción de bienestar; regular y
afectar ciertos aspectos del comportamiento de los agentes del mercado; redistribuir recursos.
Esto se traduce en tres funciones fundamentales: garantizar mínimos adecuados de bienestar
(combatir la pobreza); mejorar la distribución de recursos entre grupos sociales (equiparar);
redistribuir recursos a lo largo de la vida de los individuos.
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Los análisis clásicos en términos de regímenes de bienestar propusieron identificar tres grandes
modelos, a modo de tipos de ideales, basados en la distinción seminal elaborada por Gøsta
Esping-Andersen: el régimen liberal; el régimen corporativo; y el régimen socialdemócrata.
Para Esping-Andersen, las dinámicas del Estado, el mercado y las instituciones sociales
(principalmente las familias) se conjugan de diferentes maneras, produciendo esos tres grandes
regímenes de “capitalismo de bienestar”. Los tres suponen modalidades de estratificación social
(diferencias de estatus y clase generados por el conjunto de derechos sociales) y niveles de
desmercantilización (niveles de independencia de la población respecto de los ingresos
monetarios provenientes del mercado de trabajo).
Quiero insistir en que el concepto de desmercantilización se refiere a las formas por medio de las
cuales la población satisface sus necesidades al margen del mercado. Las dos vías principales -
distintas, pero no excluyentes- de satisfacción de necesidades por fuera del mercado serían las
familias y las instituciones estatales.
Dicho de otro modo, mientras el mercado -supuestamente- provee tanto oportunidades de
sobrevivencia como de movilidad social ascendente, la política social genera un piso de
condiciones de vida accesible a todos los individuos, independientemente de su inserción en el
mercado. A su vez, otros arreglos, familiares o comunitarios, pueden complementar, adaptar y/o
sustituir a los mecanismos centrales. Por ende, en un régimen de bienestar el objetivo de la
política social es ampliar los derechos sociales, considerándolos en términos de su capacidad
desmercantilizadora, es decir, para posibilitar que el nivel de vida de la población sea lo más
independiente posible de las fuerzas del mercado (en tanto los derechos sociales tienden a
disminuir el estatus de los sujetos como mercancías).

Más allá de estos modelos teóricos “clásicos”, mayormente eurocéntricos, el caso latinoamericano
tiene características peculiares; no podremos agotarlas aquí, pero sí quiero señalar las más
salientes.
Digamos que desde la crisis económica de los años 1930 y la Segunda Guerra Mundial, los
países de la región buscaron estrategias económicas capaces de mayor inclusión socioeconómica
de la población. Los Estados latinoamericanos ensayaron, en las décadas de 1940 y 1950,
políticas de aceleración del crecimiento económico, de reducción de la dependencia comercial
global, de ampliación del acceso al empleo asalariado y también políticas de protección social
abarcativas: a ese conjunto de estrategias suele conocérseles como desarrollistas y serían un
analogon a los dispositivos activados por los Estados de bienestar de posguerra de Europa
occidental.
Al mismo tiempo en que la mayoría de los países de la región impulsaban una cierta distribución
de la riqueza a favor de los sectores trabajadores, empezaron a consolidarse las denominadas
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agencias de desarrollo que tendrían, en adelante, incidencia decisiva sobre los gobiernos del
continente.
Promediando la década de 1950, la Guerra Fría encontró en América Latina uno de sus campos
de disputa geopolítica, dado que se jugaba el alineamiento de sus países con el bloque
“occidental” o el bloque “socialista”. A través de los mencionados organismos, durante 1950-1970
el gobierno norteamericano intervendrá como árbitro y garante del estatus quo, frenando o
limitando el alcance reformista de todo proceso político, y apoyándose en los compromisos
asumidos en la Carta de Punta del Este (1961), punto cúlmine de la Alianza para el Progreso.
Como todes aquí sabemos, la injerencia estadounidense favoreció el uso de golpes de Estado
como recurso para poner fin a cualquier experiencia política disidente. Por lo tanto, para el caso
de América Latina es imposible pensar el completo desguace del Estado Social acaecido en el
período 1970-2000 por fuera de la articulación entre neoliberalismo y dictaduras cívico-eclesiático-
militares. El “experimento Chile” -primer laboratorio neoliberal conducido por la Escuela de
Chicago- y el programa de ajuste estructural del autodenominado Proceso de Reorganización
Nacional argentino, son los ejemplos más cabales y violentos de cómo las dictaduras jugaron un
papel estratégico en la eliminación de todo obstáculo -político, cultural y económico- para la
imposición del nuevo orden.
Hacia los años 1980, la región presentaba un grave panorama de exclusión política y social; la
segmentación social era extrema y los regímenes políticos seguían teniendo un claro carácter
excluyente. Los ochenta marcaron una bisagra, entre la iniciación de un modelo económico
radicalmente neoliberal durante los setenta y su definitiva consolidación durante la década del
noventa. Esto supuso un altísimo costo social, que se originó, entre otras fuentes, en las
reducciones del ingreso real de los trabajadores; los aumentos en los precios de la canasta básica;
y el deterioro y los recortes en los servicios públicos.
El neoliberalismo, como han visto con Susana Murillo, se refiere a una nueva programación, a una
reorganización interna del liberalismo como arte de gobierno; es decir que la matriz neoliberal no
se reduce a un conjunto de medidas macroeconómicas más o menos “duras”, sino que supone un
proyecto societario global. En esta matriz, la política social no sirve de contrapeso a la política
económica ni pretende la igualación relativa o la distribución equitativa de los recursos
socialmente producidos. Al contrario, deja actuar la desigualdad, garantizando un mínimo vital a
quienes no puedan asegurar su propia existencia.

Volviendo a las particularidades latinoamericanas, quisiera repasar muy someramente algunos

desarrollos teóricos relevantes para su abordaje y comprensión. Lo primero que hay que
diferenciar es el concepto de Estado de Bienestar en tanto construcción histórica concreta de la
Europa de posguerra, de la idea de Estado de Bienestar en tanto recorte analítico de un conjunto
de políticas y acciones que se hacen presentes en todos los Estados. Para evitar confusiones,
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prefiero apelar a la noción de Estado Social para hacer referencia a esta segunda acepción: un
tipo de intervención estatal que tiende a garantizar un piso más homogéneo y más alto en las
condiciones de vida de la población en los países capitalistas.
En nuestra región, ese piso se consolidó por medio de la socialización de los gastos sociales (su
financiamiento con recursos de todos los sectores a través de impuestos y de la seguridad social)
y la desmercantilización (la sustracción de la esfera del mercado) de una parte importante de los
costos de reproducción de individuos y familias. Todo ello acompañado por un conjunto de
regulaciones sobre el funcionamiento del mercado de trabajo, tendientes a mejorar y estabilizar
los ingresos de lxs trabajadorxs formales.
Hay muchísimas clasificaciones y caracterizaciones de los regímenes de bienestar
latinoamericanos, aquí retomaré algunos de los que considero más ricos para el análisis de la
política social.
Juliana Martínez Franzoni, por ejemplo, distingue entre tres grandes regímenes de bienestar
latinoamericanos. En dos de ellos el Estado tiene un rol relevante: el régimen estatal productivista
-las políticas públicas enfatizan la productividad laboral- y el régimen estatal proteccionista -la
protección se asocia al trabajo formal asalariado. En el tercero, el régimen familiarista, el Estado
es débil o casi inexistente y predomina la centralidad del ámbito doméstico y de arreglos privados
no mercantiles.
A su vez, identifica tres dimensiones para operacionalizar regímenes de bienestar en América
Latina: el grado de mercantilización de la fuerza de trabajo (esto es, la capacidad del mercado
laboral para proveer trabajo remunerado y de calidad); el grado de desmercantilización del
bienestar (es decir, su autonomía respecto del intercambio mercantil); y el grado de
desfamiliarización del bienestar (o sea, su autonomía respecto al trabajo femenino no remunerado
basado en la división sexual del trabajo). A partir de estas tres dimensiones, el análisis reconstruye
regímenes de bienestar en tanto constelaciones de prácticas que asignan recursos a través del
mercado, la división sexual del trabajo y el Estado.
Por su parte, Gough y Wood analizaron países de África, Asia y América Latina y hallaron que en
dichas latitudes los Estados no regulan a los mercados y que éstos frecuentemente excluyen a la
mayoría de la población, por lo que gran parte de la producción del bienestar recae sobre las
familias y las redes de protección cercanas. Los autores distinguen tres grandes grupos de
regímenes de bienestar: regímenes de Estado de bienestar (típicos de Europa occidental);
regímenes de seguridad informal (típicos de América Latina, algunos países del Caribe y también
de Asia); y regímenes de inseguridad (típicos de algunos países de América Central y de África).
En los regímenes de seguridad informal, la existencia de sujetos económicos limitados a la
producción para la subsistencia y el autoconsumo, y/o la vinculación precaria e inestable con el
trabajo en tanto fuente principal de recursos monetarios, generan una incorporación
socioeconómica adversa, marcada por altos niveles de vulnerabilidad. Esto sobredimensiona la
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importancia de los arreglos familiares y/o de las intervenciones estatales dentro del conjunto de
opciones de supervivencia, produciendo una especie de seguridad dependiente.
Por su parte, en los regímenes de inseguridad, a la precariedad, superficialidad o fragmentariedad
de la actividad económica, se suma la inexistencia o la captura del Estado por parte de elites
restringidas de lógica excluyente y patrimonialista, lo cual hace recaer los arreglos de bienestar
casi exclusivamente en las relaciones familiares o comunitarias. De esta conjunción resulta una
situación de sistemático sub-consumo y exclusión grave de los servicios sociales básicos.
Más allá de las variaciones conceptuales, existe coincidencia en que a lo largo del siglo XX los
regímenes de bienestar latinoamericanos tendieron a presentar una importante debilidad, tanto en
los mecanismos de la esfera del mercado como en los de la esfera de la política social, lo que
produjo -como sintetiza Luciano Andrenacci- dos características comunes:
1) una gran desigualdad de situaciones materiales. Mientras que un conjunto reducido de sectores
goza de estándares de vida altos, a partir de iniciativas empresariales y/o de salarización formal
combinadas con seguridad social; una parte masiva de la población realiza actividades
económicas no (o muy poco) reguladas por la ley con ingresos bajos e inestables y sin protección
social.
2) la insuficiencia e inestabilidad de alternativas de generación de ingresos vía salarización o
cuentapropismo, sumada a la débil presencia estatal, generaron una gran dependencia del
bienestar de las posibilidades de los sujetos de agudizar estrategias de sobrevivencia económica
vía mecanismos familiares, comunitarios, asociativos y políticos sustitutivos tanto del mercado
como del Estado.
Según sugiere este autor, lo que caracterizó durante el siglo XX a los regímenes de bienestar
latinoamericanos ha sido un triple juego de inclusión problemática a través del mercado y de
subordinación negativa a través de la política social, que redunda en una sobredependencia
perversa de mecanismos asociativos familia y/o comunitarios en la procura del bienestar. En
términos de regímenes de bienestar, un escenario de tales características produce una sobre
dependencia de los individuos en los arreglos familiares y/o comunitarios para su supervivencia
cotidiana, esto es, no genera niveles importantes de desmercantilización.
En síntesis, desde el punto de vista del enfrentamiento a las expresiones de la cuestión social, la
oferta de igualdad de los países latinoamericanos hasta entrado el siglo XXI fue más bien
restringida, configurando modelos excluyentes y decididamente anclados en la matriz neoliberal
durante, al menos, las últimas tres décadas del siglo pasado.

Desde principios del siglo XXI hasta nuestros días, arreglos más representativos y democracias
ampliadas comenzaron a abordar, en un contexto económico más propicio y con mayor autonomía
estatal, el problema de la inclusión ciudadana efectiva, motivo por el cual esta etapa se ha dado
en llamar inclusionista. Las políticas económicas y sociales del período 2003-2015 permitieron un
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mayor y más efectivo despliegue del Estado; el acceso a servicios públicos básicos, a protección
social y a recursos monetarios -a través del crecimiento del empleo y del gasto público- de
sectores poblacionales hasta entonces excluidos; y una importantísima reducción de la pobreza y,
en menor medida, de la desigualdad.
La estadística comparada de la Comisión Económica para América Latina muestra algunos logros
del período. La tasa de pobreza en 2013 fue de un 28,1% de la población, en tanto que la
indigencia -o pobreza extrema- alcanzó el 11,7%; es decir que la tasa de pobreza se mantuvo sin
diferencias significativas con respecto a los niveles observados en 2012 (28,1%).
A su vez, en 2012, aproximadamente un 28% de la población se encontraba en situación de
pobreza multidimensional; en todos los países se produjo una caída de la incidencia de la pobreza
multidimensional entre 2005 y 2012 -las bajas más notorias fueron en Argentina, Uruguay, Brasil,
Perú, Chile y Venezuela. Asimismo, entre 2005 y 2012 la intensidad de la pobreza se redujo en
todos los países, con variaciones de entre el -1,7% y el -2,8% anual. Además, por primera vez en
más de tres décadas los indicadores de concentración del ingreso monetario muestran mejoras; y
la medición de brechas de ingreso muestra una tendencia a la baja.
La medición del gasto público social, por su parte, muestra aumentos sustantivos e impactos
positivos en la desigualdad de ingresos. En la primera década del siglo XXI el gasto público total y
el social aumentaron junto con el producto bruto y en proporción al mismo. Mientras que el gasto
público total se recuperó y superó a los niveles de 1990, el gasto público social se duplicó en
promedio.
Como sabemos, este proceso encontró su drástico fin con la restauración neoliberal acaecida en
todo el Cono Sur (el más tardío es el caso uruguayo, con las elecciones de 2019) desde 2013.
Estamos viviendo hoy, en medio de la pandemia de CoVid-19, la reconfiguración del orden
capitalista mundial. Somos contemporánees a un momento histórico mundial crucial,
deconocemos sus implicancias futuras y cuál será la profundidad de los cambios. Lo que sí
sabemos es que nada será igual a la salida de este recorrido. Lo que también sabemos es que
cualquier salida es colectiva.