Salazar Vargas Carlos - Politicas Public PDF

POLÍTICAS PÚBLICAS
&
THINK TANKS
Profesor Carlos Salazar Vargas

carlosalazar.politing@gmail.com
www.politing.com.mx
2009
V
Esfe Libro -a excepción fie la portada- esta elaborado en

PAPEL ECOLÓGICO.., Proteger el medio ambiente está también
POLÍTICAS PÚBLICAS & THINK TANKS

Noviembre de 2008
© DERECHOS RESERVADOS
Diseño de portada y diagramación: Daniel Ángulo, danielricardoangulo@gmail.com

Corrección de estilo: Alejandra Marín
Prohibida la reproducción total o parcial de esta revista,
por cualquier medio, sin permiso escrito de la Editorial.
ISBN: 978-958-44-4039-6
Tirada: 1.000 ejemplares
Impresión: Graficolor. wwww.graficolor.com.co
Depósito legal: se da cumplimiento a lo estipulado en la Ley 44 de 1993, Decreto 460 de 1995
Impreso en Colombia - Printed in Colombia
ÍNDICE
Pá g .
Primera parte
Las políticas públicas: nueva perspectiva de análisis
Capítulo I. La estructuración de las políticas públicas 39
1.1 Orígenes y antecedentes 41
1.2 Definición propuesta 44
1.3 Los actores en las políticas públicas 49
1.4 Dimensiones de toda política pública 52
1.5 Elementos Básicos de toda política pública 53
1.6 Clasificación de las políticas públicas 57
1.7 Efectos colaterales de toda política pública 65
1.8 Ciclo de vida de toda política pública 67
1.9 El cabildeo y políticas públicas 76
1.10 Ética y políticas públicas 87
Capítulo II. La evaluación de políticas pública 101
2.1 Perspectiva histórica de la evaluación de
políticas públicas 104
• La evaluación de políticas públicas en
los años sesenta 105
lósanos setenta 105
los años ochenta 105
los años noventa 105
• La evaluación de políticas públicas en la
primera década del tercer milenio 106
5
2.2 Funciones de la evaluación de políticas
públicas 106
2.3 Referentes útiles en el análisis de políticas
públicas 108
2.4 Metodología y herramientas para la
evaluación de políticas públicas 109
2.5 Clases de evaluación en las políticas públicas 110
2.6 Enfoques para la evaluación de las políticas
públicas 113
2.7 La evaluación de políticas públicas en países
en desarrollo 115
2.8 La evaluación de políticas públicas con
empoderamiento (empowerment evaluation) 120
2.9 Códigos generalmente aceptados para la
evaluación de políticas públicas 122
Capítulo III. El análisis de políticas públicas 127
3.1 Diferencias entre evaluación y análisis 129
3.2 Componentes esenciales del análisis de
3.3 Tipologías para el análisis de las
3.4 Supuestos básicos del análisis de
3.5 Características del análisis de
3.6 Énfasis en el análisis de políticas públicas 140
3.7 Herramientas básicas para el análisis 142
3.7.1 La parcialidad del diagnóstico
unipersonal 143
3.7.2 El asunto o cuestión 144
3.7.3 El surgimiento de un asunto o cuestión 145
3.7.4 La toma de posición por parte del
gobierno 146
3.7.5 Flujo y contra-flujo de toda política
pública 147
6
3.7.6 La toma de posición de otros actores
sociales 148
3.7.7 La agenda gubernamental 151
3.7.8 El proceso de la agenda gubernamental 154
3.8 Recomendaciones para el análisis de
3.9 La efectividad en las políticas públicas 157
Capítulo IV. Modelo de análisis en políticas públicas 163
4.1 Utilidad de los modelos en las
4.2 Modelos para la etapa de formulación de
4.3 Modelos para la implementación de
4.4 Implementación de políticas públicas sociales....210
4.5 Relaciones intergubernamentales (RIG) e
implementación 213
4.6 Para cerrar la brecha: entre la formulación y
la puesta en marcha 215
Capítulo V. Instrumentos adicionales para el estudio de
políticas públicas < 217
5.1 Lo externo y lo interno en las políticas públicas..219
5.2 El proyecto político: la política de las políticas....220
5.3 El gasto estatal: indicador de las
5.4 Los actores alternativos en las
5.5 Evolución y dinamismo en las
5.6 Permanencia de las políticas públicas 224
5.7 Los cambios en las políticas públicas 225
5.8 El efecto «bucle» 225
7
5.9 La planeación y las políticas públicas 227
5.10 Factores que fortalecen y / o debilitan el
proceso 240
5.11 Los vacíos de las políticas públicas 241
5.12 Los cambiantes escenarios dibujados por las
5.13 Buscar el levante por poniente ....244
5.14 La prospectiva en las políticas públicas 247
5.15 Los inciertos vericuetos de las políticas
públicas 251
5.16 Instrumentos políticos 252
5.17 Las políticas públicas críticas 253
5.18 Elementos para una estrategia de investigación
sobre políticas públicas 256
Capítulo VI. Prototipo de una política pública de desarrollo 265
6.1 Generalidades y aspectos básicos 269
6.2 Formulación de la política pública de
desarrollo 273
6.3 Metodología propuesta para la formulación
de una política pública de desarrollo 277
6.4 Las finalidades de la política pública
de desarrollo 281
6.5 Los elementos rectores de la política de
desarrollo 291
6.6 Ventajas del proceso propuesto 302
Capítulo VIL El marketing y las políticas públicas 305
7.1 Fundamento teórico para el marketig de
7.2 El marketing: una disciplina particular 316
7.3 El marketing para propósitos gubernamentales..323
7.4 El marketing: herramienta gerencial para la
efectividad 340
8
7.5 Conclusiones 342
Capitilo VIII A manera de conclusión 345
8.1 El futuro de las políticas públicas 347
8.2 Formación de analistas de políticas públicas 349
8.3 Formación de gerentes públicos: el reto 352
Segunda parte
Los Think Tanks: laboratorios para la acción democrática
1. A manera de introducción... 368
2. A manera de justificación 372
3. ¿Serán los Think Tanks una vieja idea remozada para el
siglo XXI? 375
4. El «benchmarking» como metodología para estudiar los
Think Tanks 380
5. Nociones, definiciones y conceptos sobre los Think Tanks 383
6. Recorrido y evolución histórica de los Think Tanks 386
7. Razones y causas del crecimiento y desarrollo de los
Think Tanks 389
8. Características distintivas de los Think Tanks 391
9. Organización, formas y estructuras de los Think Tanks 394
10. Clases, tipologías y clasificaciones de los Think Tanks 401
11. Formas, prácticas y campos de influencia de los Think Tanks 405
12. Principales funciones y desempeños de los Think Tanks 412
13. Horizontes, alcances y límites de los Think Tanks 414
14. Ideas de los Think Tanks para ampliar,
desarrollar y capitalizar 417
14.1 Las relaciones interinstitucionales y los Think Tanks 418
14.2 Ubicación en la sociedad de los Think Tanks 418
14.3 Utilidades multipropósito de los Think Tanks 419
14.3.1 Formación de líderes y Think Tanks 420
14.3.2 Participación ciudadana y democracia en los
Think Tanks 421
9
14.3.3 La formulación de políticas públicas y los
Think Tanks 422
14.3.4 El Congreso de la República y los Think Tanks 423
14.3.5 La empresa privada y los Think Tanks 424
14.3.6 Los medios de comunicación masiva y los
Think Tanks 425
14.3.7 La academia y los Think Tanks 427
14.3.8 Los partidos políticos y los Think Tanks 428
14.3.9 Muchos, distintos y variados perfiles de los
Think Tanks 429
14.3.10 Fuentes alternativas de financiación para los
Think Tanks 431
15 Una propuesta para la efectividad de los Think Tanks 433
15.1 El enfoque marketing para los Think Tanks 434
15.1.1 El mercado para los Think Tanks 436
15.1.2 La diferenciación del Think Tank: herramienta
para competir con éxito 439
15.1.2.1 Portafolio de productos de los
Think Tanks 439
15.1.2.2 Portafolio de servicios de los
Think Tanks 441
15.1.2.3 Los funcionarios 444
15.1.2A La imagen de los Think Tanks 445
15.1.3 Demanda de productos y / o servicios de los
Think Tanks 447
15.1.4 Pronóstico de la demanda para los Think Tanks 448
15.1.5 Segmentación del mercado para los
Think Tanks 449
15.1.6 El posicionamiento de un Think Tank 450
15.1.7 Variables manejables en los Think Tanks, las
4P: producto, precio, punto y promoción 453
15.1.7.1 Productos/servicios de los Think
Tanks (ver 15.1.2.1 y 15.1.2.2) 453
15.1.7.2 El precio en los Think Tanks 454
15.1.7.3 La plaza, punto o distribución en los
Think Tanks 456
15.1.7A Promoción y publicidad para los
Think Tanks 458
15.2 Recomendaciones adicionales para la efectividad de los
Think Tanks 460
15.2.1 El valor agregado en los Think Tanks 460
10
15.2.2 El análisis costo/beneficio para los Think Tanks 464
15.2.3 La factibilidad institucional en los Think Tanks 466
15.2.4 La información como insumo efectivo para los
Think Tanks 467
15.2.5 La comunicación en los Think Tanks 468
15.2.6 Una comunicación efectiva (eficiente y eficaz)
para los Think Tanks 471
16. A manera de conclusión de la Segunda parte 475
Anexo 1
La Corporación de Políticas Públicas: esfuerzo
para un país viable 487
Anexo 2
Los Think Tanks en América Latina 511
BIBLIOGRAFÍA 514
ÍNDICE DE FIGURAS
El origen de las políticas públicas 50
Clasificación según Lowi 62
Ciclo de vida de las ideas relevantes 69
Proceso de puesta en marcha de un programa 75
Distinciones entre economía, eficiencia y eficacia 160
Modelo racional de formulación de políticas públicas 174
Modelo incremental de formulación de políticas públicas 178
Modelo elitista de formulación de políticas públicas 183
Modelo grupista de formulación de políticas públicas 187
Modelos institucionalista de formulación de políticas públicas 190
Un modelo simplificado de sistema político 193
Un modelo del sistema político de respuesta dinámica 194
Éxito de la implementación vs. número de participantes 198
11
Modelo de comunidad o entramado de políticas públicas 206
El proceso integral de la política pública 268
Proceso de formación de la agenda institucional 270
Actores relevantes en el proceso de formación de las
Formación de la agenda de actuación de los poderes públicos 281
La disminución de la incertidumbre 287
Las ventas, el marketing y la tiranía del consumidor 319
Ciclo de vida del producto 329
Modelo del sistema de marketing 337
Benchmarking para competir con ventaja 381
Matriz deprecio-calidad 455
Cadena de valor genérico 461
El análisis de las políticas públicas como herramienta para
resolución de problemas 471
Elementos para una comunicación efectiva de los think tanks 474
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro sinóptico de las clasificaciones de las políticas públicas 64
Intensidad de las alternativas de distribución 333
12
Organización jerárquica vs. OA
Intensidad de las alternativas de distribución
IN MEMORIAM: losé Vicente Vargas Salgado, hermano de mi
madre, reconocido dirigente colombiano y mecenas de muchos
líderes políticos, industriales y económicos y, sobre todo, sociales, de
Colombia y del exterior,
A Yolanda Castro Rojas... Mi última novia y mi primer amor, por

sembrar semillas de alegría, para que mi mundo nazca cada día.
Por eso, como dice Benedetti: «Sos mi amor, mi cómplice y todo/y en
la calle codo a codo/somos mucho más que dos...»
A mis alumnos.. .«Pasados, presentes y futuros
porque han aprendido tanto de mí,
como yo he aprendido siempre de ellos»
RECONOCIMIENTOS...
A TODAS AQUELLAS PERSONAS...que de alguna manera me

acompañaron a lo largo de este nuevo reto intelectual, mi perenne gra
titud. En especial, a los Centros de Educación Superior, Fundaciones,
Instituciones y Universidades, que lo largo y ancho de la República
mexicana y en varios países de Centro y Suramérica, generosamente
me han invitado como conferencista, expositor, profesor y maestro, en
estos primeros años de este milenio. También, mi inmensa gratitud a la
KAS: Fundación Konrad Adenauer, de Colombia en especial los Drs.
Carsten Wieland y Juan Carlos Vargas, que generosamente apoyaron
este proyecto editorial.
A mis contertulios, colegas y amigos de la London School of Eco-

nomics and Political Science, de la CPP: Corporación de Política Públi
ca, de UNIANDINOS: Asociación de Egresados de la Universidad de
los Andes y de la Unión Javeriana, cuyas voces de aliento -matizadas
con sus pertinentes críticas- han sido un real acicate para culminar este
trabajo. A mis colegas del IT AM: Instituto Tecnológico Autónomo de
México, en especial a Jorge Castañares Moreno, del IESDE: Instituto
de Estudios Superiores en Dirección de Empresa de México, especial
mente a Jorge Zarate Montano y a los de la ELDP: Escuela Libre de De-
recho de Puebla, entre ellos a Luís Raúl Iñiguez Tapia, pues sus puntos
de vista, acrisolados en vigorosos debates, dieron forma a buena parte
de mi pensamiento plasmado en esta obra.
Mi reconocimiento de manera particular al Ex presidente Vicente

Fox Quesada y a su señora Marta Sahagún de Fox por su amabilidad
15
y voluntad de colaboración, pese a tener una agenda de trabajo increí
blemente recargada. A todo el equipo de GRAFICOLOR liderado por
Luís Enrique Gómez y dentro de ellos, a Alejandra Marín Pineda y
Germán Barragán quienes con proverbial paciencia convirtieron unos
borradores en esta obra de consulta. A José Manuel Sarralde por sus
acertadas ilustraciones, a Jean Francois Jolly, Eduardo Aldana Valdez,
Jorge Valencia Caro y muchos otros que siempre me animaron para
finalizar con éxito, este proyecto.
Agradezco nuevamente a mis asiduos lectores los comentarios

críticos y pertinentes que siempre he recibido de mis trabajos. Espero
similar deferencia para con éste y tal y como lo hice a propósito de mis
libros-textos anteriores, reitero que el autor -y solo él- asume la total
responsabilidad por los inevitables errores, las posibles insuficiencias
y las incómodas faltas.
Quisiera agradecer, también, a Yolanda Castro Rojas mi esposa,

a quien está dedicado este libro y a mis familiares y amigos el haberme
brindado el espacio necesario para completarlo, a expensas -en muy
buena medida- del tiempo reservado para compartir con ellos.
Por último, unos públicos testimonios a México que está en mi

mente íntimamente unido a un gran sentimiento de deuda, porque este
querido país me abrió sus puertas, las universidades mexicanas sus au
las y la sociedad poblana sus corazones... mi eterno respeto, sincero
agradecimiento y fraternal cariño por esas gratas generosidades. A mis
contertulios colombianos por su apoyo y amistad y a Usted -amable
lector- por abordar ahora estos temas.
El autor, en la "Muy Ilustre y Heroica Puebla de los Ángeles",

México, octubre 26 de 2008.
El Autor
16
17
PROLOGO
Hoy en día, las políticas públicas se conciben como el lugar don
de confluyen iniciativas, acciones y necesidades de gobierno y sociedad
para servir cada vez mejor a los ciudadanos y mejorar sus niveles de
vida y desarrollo humano. De ello trata el libro del especialista y profe
sor Carlos Salazar Vargas, Las políticas públicas y los Think Thanks:
de cómo la democracia no se agota en el ejercicio de los derechos políti
cos y civiles, sino que requiere del estudio y análisis de los componen
tes de su proceso, para que la sociedad pueda tomar en sus manos las
riendas de su futuro bajo la conducción de un Estado de derecho.
Ejemplificada con experiencias de políticas públicas aplicadas

principalmente en el terreno colombiano, complementada con opinio
nes de expertos y enriquecida con citas de célebres pensadores y sabios
proverbios populares al inicio de cada capítulo y subcapítulo, el autor
nos conduce por los diferentes senderos -teóricos y prácticos- de la es
tructura, evaluación, modelos de análisis, prototipos y el marketing de
las políticas públicas, demostrando que la gobernabilidad de un país se
sustenta en un Estado legítimo, en una administración eficiente y en el
predominio de una cultura democrática. Desde ese enfoque, la tradi
cional manera de gobernar parece dar lugar a formas más horizontales,
descentralizadas y cooperativas de gobierno, agrupadas bajo el térmi
no genérico de gobernanza.
Una contribución importante es la parte dedicada a los "Thinks

Tanks", también llamados por varios especialistas como Institutos de
Políticas Públicas. El autor demuestra que estas islas de excelencia son
verdaderos laboratorios para la acción democrática.
Derivado de esta aportación, es necesario tomar en cuenta que

los expertos señalan que la actuación de los Think Tanks debe ser inde-
pendendiente del gobierno, de los partidos políticos y de los grupos
19
PRÓLOGO
financieros. Su función será promover relaciones con el gobierno sin

identificarse como instituciones gubernamentales, funcionar con inde
pendencia de toda fuente de financiamiento cualquiera que sea la pro
cedencia de las aportaciones y servir como punto de convergencia, para
que las ideas provengan de todos los sectores de la sociedad y lleguen
a ellos sin distingo de origen, bien sean públicos, privados, nacionales
o internacionales.
En este punto me permito comentar que un buen referente de

Think Tanks o Instituto de Políticas Públicas, a nivel latinoamericano, es
El Centro de Estudios, Biblioteca y Museo Vicente Fox Quesada, A.C.,
mejor conocido como Centro Fox.
Situado en el corazón de la República Mexicana, en el Estado de

Guanajuato, el Centro Fox es un espacio dedicado al ejercicio acadé
mico y un foro de reflexión, análisis e investigación en asociación con
importantes universidades e instituciones de educación superior, así
como centros de estudios nacionales e internacionales, con el fin de for
talecer la promoción de la libertad y la democracia en la región.
Su misión es contribuir a la consolidación de la democracia y la

libertad en México y Latinoamérica, a través de una plataforma que
genere, proponga y promueva ideas y acciones, con una visión huma
nista, para impulsar el desarrollo integral con equidad y el fomento
de sus valores culturales, concentrando sus esfuerzos en los temas de
economía, desarrollo social y humano, política, administración pública
y relaciones internacionales.
En ese sentido, coincido plenamente con el Profesor Salazar Var

gas en que el desafío que tiene ante sí la humanidad es adoptar nuevas
formas de pensar, actuar y organizarse en sociedad, en suma, nuevas
formas vivir. Él da la fórmula, nosotros debemos aplicarla.
Estoy cierto de que a partir de esta lectura, el estudioso, el acadé

mico, el investigador, el funcionario y el directivo de empresa, tendrán
en sus manos la llave maestra que abrirá la caja de herramientas para el
efectivo manejo de las políticas públicas.
^^^QpUÍf O Vicente Fox Quesada

^Bf^&OX Presidente del Centro Fox
20
PRESENTACIÓN
El político piensa en la próxima elección;

el estadista en la próxima generación
dijo el gran estadista alemán y Canciller Otto von Bismarck
(1815-1898).
No todo el mundo nace como estadista, pero todo político, igual

en qué región del mundo y sin importar su área de acción, debería im
ponerse como meta, no sólo sobrevivir a su próximo periodo en el po
der, sino dejar resultados a largo plazo.
Eso es más fácil decirlo que hacerlo, especialmente cuando más

bien el carisma, la caza de votos, la repartición de puestos y el marketing
político se apoderan de las emociones de los políticos y de los electo
res, antes que conceptos racionales bien pensados y sustanciales. Ya el
jurista británico John Selden (1584-1654) lo sabía: "Los que más efecti
vamente gobiernan, menos ruido hacen/ 7 Especialmente en Latinoamé
rica parece ser frecuentemente difícil hacer política con temas, puesto
que las personas se hallan en primer plano. Sin embargo, esto tampoco
es extraño en otras regiones del mundo.
Es interesante que sea justamente el idioma inglés, el que defi

na la esencia de lo que trata este tema de manera más precisa: public
policies, es decir las estrategias y temas sustanciales de la política. En
muchos idiomas existe únicamente" política"/'politique","Politik"
etc. Esto involucra fenómenos muy diversos, como lo explica el profe
sor Carlos Salazar en la introducción de su libro. En muchos idiomas
no se encuentra una diferenciación entre instituciones físicas (polity),
estrategias (policies) y el negocio político (politics) incluidas todas sus
piezas buenas y sucias. La profesionalización de la política como ofi-
21
PRESENTACIÓN
CÍO se deriva idiomáticamente y con ello también sustancialmente, del

anglosajón.
Política es, para decirlo siguiendo a Max Weber, no sólo voca

ción es decir una categoría emocional, sino también una profesión que
puede ser aprendida. En ningún caso es imposible hacer política con
buenos contenidos en contraposición a la polémica y el carisma. Sin
embargo, el político interesado en el bienestar general tiene que saber
cuáles son los conceptos avalados, en qué contexto convienen mejor,
cuándo y en cuál él debiería utilizarlos.
No toda public policy es exitosa de igual forma en cada país. La

economía social de mercado como concepto general de ordenamiento
político, por ejemplo, ha funcionado estupendamente por décadas en
Alemania. Pero esto no significa para nada que todas estas medidas
particulares pudieran funcionar exactamente igual en el sistema polí
tico y en la cultura política de otros Estados. El marco fundamental y
brújula de un sistema de economía de mercado que produce bienestar
social sostenible para muchos, podría ser, no obstante las diferencias
culturales y tradiciones políticas, un modelo también en Latinoamérica.
En general rige: el largo plazo y la previsibilidad de un marco político
es por igual una ganancia, tanto para los ciudadanos, como para los
empresarios. Actores tan diferentes como algunos Hermanos Musul
manes, islamistas protagonistas de la política en el Cercano Oriente, ha
llan entretanto interés en el concepto de la economía social de mercado
como contenido político racional y se abstienen de utilizar puramente
"¡El Islam es la solución!" como lema afectivo y difuso.
Los contenidos son frecuentemente difíciles de transmitir. Ante

todo los políticos, sean alcaldes, concejales, gobernadores, parlamen
tarios o presidentes, tendrían que comprenderlos ellos mismos y apro
piárselos. Eso no es tan evidente en una época en la que los temas se
vuelven cada vez más complejos y complicados, en la que influencias
globales ganan cada vez más poder sobre los instrumentos políticos na
cionales existentes o los excluyen, en la que procesos sociales y econó
micos se hallan cada vez más entrelazados. Ya ningún político gobierna
en una polis comprensible y autárquica en sí como en los tiempos de
los antiguos griegos. Todo político local tiene que pensar el mundo si
busca conceptos exitosos para sacar adelante su comunidad.
22
PRESENTACIÓN
Los temas se vuelven, pues más complicados y al mismo tiempo

muchos medios de comunicación se concentran con mayor frecuencia
en espots coloridos para explicar el mundo. Cada vez menos ciuda
danos están dispuestos a debatir temas de manera profunda antes de
acercarse a las urnas. Esto se ha convertido en un problema de la de
mocracia y tiene validez tanto para Europa como para Latinoamérica.
Por ejemplo, en 1992 algunos ciudadanos de la Unión Europea recibie
ron de parte del gobierno directamente en sus buzones el Contrato de
Maastricht, el cuál debía convencerlos de la Institución Europea. ¿Pero
quién de ellos leyó en verdad el documento que consta de 415 pági
nas en la versión alemana, o lo hubo comprendido y luego también
sufragado? Contenidos convincentes tienen que ser vendidos también
convincentemente. También para ello hay manuales y buenos consejos
de los estrategas políticos. Las simplificaciones son necesarias. Pero un
marketing sin contenidos políticos es un fenómeno sospechoso. Es cierto
que el populismo de corto aliento puede ayudar a ganar votos en una
coyuntura. ¿Pero cuándo sacan provecho en verdad los electores y ciu
dadanos a largo plazo de los contenidos que representan las personas?
Por ese motivo es tan valioso el libro de Carlos Salazar. No sólo

existe el término public policy en pocos idiomas, también hay muy pocos
libros, por lo menos en el área latinoamericana, sobre el oficio políti
co del Estado. Entretanto, es gratificante que la enseñanza de la public
policy sea también en Latinoamérica cada vez más institucionalizada
en escuelas del gobierno (schools of governance). En los Estados Unidos,
por ejemplo, la forma del Public Policy Management es una asignatura
que está de moda para educar buenos empleados públicos ven diversas
áreas como la salud, pensiones, política medioambiental y energética,
política financiera, política económica, gerencia organizacional, política
externa e interna.
La cocina en la que se producen recetas políticas está en el área

anglosajona especialmente en los Tltink Tanks. Estos se ocupan de con
tenidos políticos y análisis críticos, a pesar de que muchos de ellos ten
gan también una tendencia ideológica. Ambas cosas no tienen necesa
riamente que excluirse, siempre y cuando tanto los políticos como los
científicos tengan la sensación de que se trabaja y se argumenta seria
mente, y que puede confiarse en las recomendaciones.
23
PRESENTACIÓN
La confluencia entre ciencia y política gana en importancia cuan

to más complejos sean los contenidos políticos. Por esto, también la
segunda parte del libro sobre el tema Think Tanks es una sección im
portante. La Fundación Konrad Adenauer ha intentado sacar adelante
en muchos países de Latinoamérica así como en el mundo entero, con
tenidos en lugar de personas, conceptos en lugar de populismo, entre
otros medios a través de la creación de Think Tanks. Esa tradición vale
la pena que sea fortalecida.
Pero los Think Tanks también tienen que financiarse, tienen que
ser bien dirigidos en sus contenidos y en su administración y no deben
perder su engranaje con el discurso político de coyuntura. De esto de
pende que nuevas ideas, conocimientos y public policies fluyan en el dis
curso político. Si apoyados estatalmente como en Alemania, o financia
dos exclusivamente de forma privada, los Think Tanks viven al mismo
tiempo de su fuerza de convencimiento práctica y de sus visiones. Pero
sólo sobreviven si son valorados y aceptados por los políticos como sus
consejeros.
Con este libro tanto el autor como la Fundación Konrad Aden

auer esperan brindar una contribución para la objetivación del trabajo
político y público y esperan dar a los gobernantes, a los empleados ad
ministrativos, a los científicos y a los medios de comunicación impor
tantes referencias sobre la sustancia de lo que realmente trata la política
y sobre las formas de organización que pueden apoyar esto.
Bismarck estableció entonces en verdad una comprensión políti

ca unilateral cuando dijo:"La política no es una ciencia, sino un arte"
Sin duda tiene razón: se trata de destreza, de instinto y de tacto. Pero
sin análisis científicos y conceptos tecnocráticos fundados la política de
hoy no sale adelante, aunque esto, al calor de los debates políticos, no
siempre sea percibido así.
Dr. Carsten Wieland

Representante de la Fundación Konrad Adenauer en Colombia
Bogotá, Septiembre, 2008
I "7"1 Konrad
¿-J Adenauer
1/ I 1 Stiftung
24
A PROPOSITO DEL LIBRO
Cuando el profesor Carlos Salazar me propuso que escribiera al

gunas notas sobre la segunda edición actualizada de su libro Las polí-
ticas públicas, comprendí que me había ganado un honroso pero difícil
encargo. En primer lugar, no podía negarme a aceptar esta distinción
que me hacía un amigo a quien he apreciado por su devoción académica
y capacidad de trabajo desde hace ya más de tres lustros. Por otro lado,
estaba perfectamente consciente del desafío: mientras Carlos ha estu
diado formalmente, al nivel de post grado y desde varias disciplinas, el
tema de su obra, yo me he limitado a estudiar, con mucho de desorden,
algunas obras relacionadas con mi interés en las metodologías sistémi-
cas y con aquellos asuntos que me ha tocado lidiar en mi vida pública.
Como no había otra salida, me lancé al agua, es decir, empecé a leer el
libro que es lo que sugiero a los lectores de estos comentarios para que
puedan captar, sin prefacios dilatorios, su amplísimo contenido y su
muy agradable y ordenado desarrollo.
El libro es un texto introductorio al complejo laberinto que deja

en la mente del ciudadano común la conducción del Estado por un me
dio deliberado: las aquí denominadas políticas públicas. Es ameno y
hace un gran esfuerzo por ser exhaustivo y por proporcionar al estu
dioso de alguna de una amplia gama de disciplinas, como la ciencia
política, la administración pública, la economía política y el derecho
administrativo, un mapa que lo anime a incursionar en un territorio
bastante inexplorado por autores colombianos. Como en todo buen
texto, su lectura obliga a pensar y a contrastar sus afirmaciones con los
registros que guardamos del desenvolvimiento del Estado colombiano,
ejercicio que hace más retador las reflexiones de destacados pensadores
y dirigentes mundiales con que se introduce cada una de sus secciones.
No debe sorprendernos, por lo tanto, que, fiel a su propósito didáctico,
el texto nos deje con muchas más preguntas e inquietudes que las que
25
A PROPÓSITO DEL LIBRO
teníamos antes de iniciar su lectura. Esa es la finalidad de la docencia al

nivel superior, según me dicen los que saben de ello.
La obra consta de dos partes: la primera parte aborda las políti

cas públicas como una nueva perspectiva de análisis, y la segunda, el
papel délos Think Tanks en el proceso integral de políticas públicas. No
obstante que las partes están estrechamente relacionadas por la temá
tica que les es común, pueden ser utilizadas de manera independiente
mente. Conociendo la capacidad de innovación del autor, ampliamente
probada en este trabajo, no sería de extrañar que la próxima edición
fuese completamente interactiva en el sentido de permitir iniciar su lec
tura por cualquier sección, dentro de cualquiera de las partes, y "nave
gar" por todo o parte del libro, según el estado de ánimo y los intereses
coyunturales del lector.
La primera parte está organizada en torno al proceso integral de

las políticas públicas que comprende, según el autor: el origen, creación,
gestación o formación; la formulación; la puesta en marcha o implemen-
tación; la evaluación; el análisis y la reformulación o restructuración.
Es claro que el ciclo conformado por estas etapas no es una des

cripción de lo que realmente sucede sino más bien una indicación de lo
que debería llevarse a cabo. Al comparar lo que frecuentemente acon
tece en Colombia con el modelo prescriptivo propuesto por Carlos Sa-
lazar es posible identificar una de las razones que restan efectividad al
que hacer de nuestros gobiernos: el débil aprendizaje social. En efecto,
el ciclo propuesto es esencialmente un ciclo de aprendizaje en el cual
las tres últimas etapas se encargan de identificar aciertos o deficiencias
y aprovecharlos para mejorar la efectividad de las políticas públicas
bajo consideración. Pero, nótese que en nuestro país no es frecuente
que se haga un cuidadoso seguimiento a las políticas en ejecución y,
por lo tanto, esas últimas etapas no se llevan a cabo o se ejecutan con
bases teóricas o de información insuficientes. De ahí que en lugar de
reformular o restructurar las políticas anteriores, se tienda a cambiarlas
por otras enteramente diferentes.
La definición de políticas públicas escogida por el autor - el conjunto

de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente
como problemáticas es un gran acierto. Tomada a la ligera podría sugerir
26
que las políticas públicas representan respuestas reactivas a algo que

falta o que entorpece la buena marcha de la sociedad. Pero, basta re
cordar que los problemas son construcciones mentales que elaboramos
cuando percibimos un quiebre en nuestras expectativas, para apreciar
el enorme espacio que se abre a la creatividad y a los enfoques proacti
vos, en la conducción del Estado, con esta definición.
He encontrado, también, de gran utilidad, para la clarificación de

relaciones, la jerarquía que establece Carlos Salazar desde el nivel más
alto y de más largo plazo, el proyecto político usualmente hecho ex
plícito en el plan de desarrollo hasta el nivel más próximo y operativo,
el proyecto de acción. Entre estos dos niveles coloca, en su orden, los
objetivos el diseño de los fines, las estrategias, las políticas y los progra
mas de acción. De este ordenamiento se deduce que las políticas son
medios para el logro de las estrategias, conclusión que encuentro más
apropiada que la inversa, utilizada sin mayor reflexión en la literatura
estatal y la normatividad del país.
La segunda parte estudia los denominados Think Tanks en su pa

pel de promotores e iluminadores del proceso integral de las políticas
públicas. El autor presenta las características sobresalientes de estas or
ganizaciones y deduce los factores que deben tomarse en cuenta para
incrementar su efectividad. Es un aporte oportuno en estos tiempos
de estrechez presupuestal en los organismos estatales y privados que
usualmente han financiado los trabajos e investigaciones de estos ins
titutos o centros de estudio. Esas organizaciones se crearon, por regla
general, para tratar de interpretar el interés público en contraste con
los organismos estatales que están sometidos a las metas, usualmente
de corto plazo, de grupos partidistas o del gobierno correspondiente,
o las organizaciones gremiales que representan intereses mucho más
restringidos y han demostrado su gran capacidad de servicio tanto a la
sociedad como al propio Estado.
En Colombia, empezó a aparecer una nueva generación de estos

centros o institutos hacia finales de la década de los sesenta. Por razo
nes que no es del caso exponer en estas notas, varios de ellos contaron
entre sus más activos fundadores a ex alumnos de la Universidad de
los Andes con el apoyo de distinguidos javerianos, en algunos casos y
hoy tienen una reconocida hoja de servicios al país de más de un cuarto
27
de siglo. Entre ellos, son bien conocidos el CEDE, la Corporación Cen-

tro Regional de Población, FICITEC, FEDESARROLLO y el Instituto
SER de Investigación. Algunos de quienes hemos participado en estos
esfuerzos, expresamos nuestra sincera bienvenida a la Corporación de
Políticas Públicas (CPP) a este selecto grupo.
...Todos los documentos incluidos en la obra, complementan o

profundizan los aspectos fundamentales de la Políticas Públicas y de
los Think Tanks. Su inclusión parecería sugerir que el doctor Salazar
intenta mantener actualizado, por lo menos en el corto plazo, el mate-
rial de lectura de sus cursos universitarios sobre políticas públicas con
otros ensayos de esta naturaleza. Es una manera adecuada de lidiar
con una temática de tanto dinamismo, y me atrevería a vaticinar que
entre los próximos seguramente encontraremos alguno que relacione el
marco institucional con el proceso integral de las políticas públicas. Por
supuesto, estoy usando el término instituciones con el significado que
le asigna Douglass North en su obra Instituciones, cambio institucional y
desempeño económico:
Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formal-
mente, son las restricciones diseñadas por los seres humanos para orga-
nizar sus interacciones. En consecuencia, ellas estructuran los incentivos
para el intercambio entre la gente, sea éste político, social o económico. El
cambio institucional determina la forma como las sociedades evolucionan
a través del tiempo y por consiguiente es la clave para entender el cambio
histórico.
Se requiere una ordenada inteligencia y una férrea disciplina para

producir una obra como la comentada, de manera superficial y desar-
ticulada, en los párrafos precedentes. Sólo me resta felicitar al autor y a
todos los que le colaboraron por un trabajo bien logrado, y hacer votos
por que los lectores del mismo lo disfruten tanto como yo lo hice.
Eduardo Aldana Valdés

Profesor Emérito
Universidad de los Andes
Universidad de
los Andes
28
PRIMERA PARTE
LAS POLÍTICAS PUBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE
ANÁLISIS
PRESENTACIÓN
¡Cuántos hombres he visto embrutecidos
por el temerario anhelo de saber!
(Montaigne, Ensayos, 1.1, cap. XXV, «De la educación de los niños»).
El panorama político ha sufrido, indudablemente, un cambio ra

dical en este tercer milenio: los viejos supuestos, las teorías tradicio
nales y las formas de análisis, acción y retroalimentación han perdido
vigencia frente a las nuevas dinámicas que orientan los destinos guber
namentales y la paticipación ciudadna.
El enriquecimiento mutuo logrado como resultado de la «aldei-

zación» del planeta ha significado que los desarrollos teórico-prácticos
alcanzados en los países de tradición anglosajona y aquellos obtenidos
en países de tradición latina se conjuguen, generando nuevos y benéfi
cos espacios de estudio, investigación y análisis.
Fruto de lo anteriormente expuesto es el presente trabajo, que

ofrece al lector el material actualizado —mínimo necesario— para que
incursione con éxito en temas de innegable actualidad como son las
políticas públicas y temas relacionados, como apoyos efectivos para la
gobernabilidad.
Si bien es cierto que en los países anglosajones estos conceptos

han sido objeto de estudio e investigación por parte de variadas y disí
miles fuentes tanto gubernamentales como privadas, no es menos cier
to que en los países con tradición latina su desarrollo ha sido más lento
y circunscrito básicamente al campo académico.
31
CARLOS SALAZAR VARGAS
Entre muchas otras razones, lo anterior obedece a que en los idio

mas con ascendencia latina (entre ellos el castellano), la palabra política
tiene tres acepciones bien diferentes. La primera corresponde a la ex
presión inglesa politics con la cual se designa la práctica de la compe
tencia política, especialmente entre partidos y a través de estrategias
desarrolladas por los políticos profesionales. Es la actividad dirigida
a la conquista, ejercicio y mantenimiento del poder o, como algunos la
denominan, es «el arte de lo posible». La segunda hace referencia al vo
cablo inglés polity con la cual se entiende la estructura y la organización
política. La tercera es el vocablo policy (policies en plural) con significa
do de directriz o curso definido de acción, deliberadamente adoptado y
perseguido para conseguir un determinado fin. Esta última es el objeto
de este documento.
El problema es, pues, que en nuestro idioma no se dispone de vo

cablos diferentes para expresar una y otra realidad 1 . La utilización del
término 'política' para estos tres conceptos implica rigidez y falta de ex
presividad, lo cual origina —entre otras cosas— confusión y relegación
de los tres significados a fines eminentemente académicos.
En esta ocasión y para este documento se hará referencia preci-

*samente al tercero, al de policy, utilizando la palabra 'política' como
'directriz para llegar a unos objetivos previamente establecidos'.
Hay quienes justifican la utilización de la palabra política en sin

gular colectivo, es decir, con sentido de plural, connotación que no es
extraña en el idioma castellano: el pueblo, la nación, etc. Otros han tra
tado de precisar este vocablo y proponen la palabra en plural: las polí
ticas (en sentido de policies).
1 El asunto, en verdad, es mucho más profundo. Simplemente a manera de motivación para pos
teriores estudios, conviene traer a cuento que Tomás de Aquino en el Gobierno de los príncipes
(cap. XXIII), dice que política viene de polis y significa la «multitud de hombres, ligados por el
vínculo de la sociedad, y que buscan la felicidad a través de la virtud». Por su parte, Francisco
de Victoria en Reflexiones sobre el gobierno civil, distingue cuatro causas de la política: causa
material: multitud de hombres; causa formal: sociedad; causa eficiente: naturaleza humana
(virtud); causa final: felicidad. Rousseau asegura que la política es la «respuesta global a las
necesidades del hombre». Y Manuel Briceño Jáuregui, S. J., en su obra Politeia, presenta un inte
resante estudio de la Política de Aristóteles de Estagira. Tratando de hacer una aproximación al
problema, es posible aseverar que no existe la deseada unidad conceptual en torno al término
política, lo cual conduce —entre otras cosas—a que se conozcan, practiquen y difundan los
medios de la política, ignorando, relegando y fácilmente olvidando sus fines.
32
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
Se puede hablar, entonces, de política(s) empresarial(es), campos

estos propios de la administración de empresas o la administración
«privada» 2 . Y cuando estas directrices o cursos de acción son desarro
llados por algún ministerio, institución, organismo u oficina guberna
mental, se habla de «políticas públicas», cuyo estudio ha sido asumido
desde hace algún tiempo principalmente por la administración públi
ca3 y la Ciencia política.
No obstante, son muchos los países en los que no existe tradición

científica comparable al «análisis de políticas» y prueba de ello es la
dificultad para nombrarlo de manera satisfactoria. Hay, sin embargo,
quienes llevan a cabo —de manera habitual— ese tipo de análisis, por lo
general en los propios ministerios u organismos responsables de las po-
licies (siempre y cuando las autoridades correspondientes estén intere
sadas en apreciar los resultados de medidas previamente adoptadas).
Para profundizar en el tema de la policy (o policies), se presenta lo

relacionado con el concepto de políticas públicas, novedoso campo de
concurrencia inter y multidisciplinaria que permite —ante todo— ver
al Estado (o si se quiere al gobierno de turno) en acción, haciendo o
dejando de hacer cosas. Se incursiona en los conceptos básicos para
abordar su análisis, sus fundamentos y los principales modelos dentro
de los cuales es posible estructurar tanto su formulación como su pues
ta en marcha. Se presentan las bases, alcances y límites del concepto; a
la vez, se ofrecen los elementos necesarios para llevar a cabo políticas
2 La división entre «lo público» y «lo privado» ha venido desapareciendo rápidamente. El hecho
de considerar al mercado como único y omnipotente regulador supremo de ambas esferas ha
llevado a que estrategias tales como la privatización, en cuanto medio para lograr lo que se ha
dado en llamar «la divina competencia», hagan que se conforme una «zona gris» caracterizada
por el uso indiscriminado de herramientas comunes, utilizadas para hacer frente a cualquier
desafío en uno u otro campo.
3 Hay quienes conciben la «gerencia pública» como el manejo de políticas públicas, en tanto que
entiendenla «gerencia privada» como el manejo de las distintas políticas tales como las finan
cieras, de mercadeo, de personal, etc. Recientemente y de manera afortunada aunque tardía,
tal y como lo aseguran Ricardo Matamala y Jesús Antonio Romero en el prefacio de su libro
Administración por políticas (1994) esta referencia no está en la bibliografía, hay que añadirla,
«hemos comenzado a desarrollar en Colombia esquemas participativos de gerencia, que si bien
han utilizado de manera indiscriminada distintos rótulos (mejoramiento continuo, calidad to
tal, gerencia por servicio y justo a tiempo, principalmente) relacionan diferentes propuestas en
el campo de la gestión. / Todos ellos requieren de mecanismos concretos para convertirlos en
acción real, es decir, para pasar del discurso a la práctica. Surge entonces el Hoshin.jKanri (H-K),
conocido en Occidente como Management by policies o Policy development, como una evolución
lógica de la administración por objetivos (APO) y una adaptación de sus bases a los conceptos
y principios de las nuevas filosofías gerenciales».
33
CARLOS SALAZAR VARGA*
funcionales, es decir, que sean viables y que respondan a las necesida

des de un determinado grupo de ciudadanos. Se estudia, también, la
importancia, hacia el futuro, del concepto de policy y se complemen
ta adaptándolo al campo del marketing, lo que origina una interesante
amalgama catalizadora, en la que estos dos conceptos se enriquecen y
se amplían mutuamente dando origen al «marketing de políticas», nue
vo e interesante campo de estudio, investigación y acción.
Esperamos que tanto los profesores como los alumnos, al igual

que los estudiosos y los simples curiosos de estos temas, así como los
servidores públicos, funcionarios de las organizaciones privadas, los
dirigentes en general y los ciudadanos todos, encuentren en este libro-
texto las herramientas necesarias para entender, demandar y hacer va
ler los derechos adquiridos, y que éstas sean útiles como mecanismos
wpara conocer, exigir y hacer cumplir los compromisos y responsabili
dades otorgadas a los distintos actores de la vida nacional.
El Autor
34
«Ha de considerarse que no hay cosa más difícil de emprender, ni de
resultado más dudoso, ni de más arriesgado manejo que ser el primero
en introducir nuevas disposiciones, porque el introductor tiene por
enemigos a todos los que benefician de las instituciones viejas, y por
tibios defensores a todos aquellos que se beneficiarán de las nuevas:
tibieza que procede en parte, de la incredulidad de los hombres,
quienes no creen en ninguna cosa nueva hasta que la ratifica una
experiencia firme».
Niccold Machiavelli
35
No hay nada tan difícil como definir
lo que todo el mundo conoce y sabe.
Mariano Rubio y Bellvé, 1895-1903, Diccionario de ciencias militare).
El estudio de las políticas públicas no implica que exista una disciplina

teórica particular. Los fundamentos teóricos de lo que se ha dado en
llamar las perspectivas de las políticas públicas están íntimamente
asociados con la teoría del Estado, con la Ciencia política y con la
teoría administrativa. Sin embargo, en la actualidad es un importante
y promisorio campo, con teorías propias, planteamientos particulares
y propuestas distintivas de estudio, investigación y acción, cuyo
principal aporte es el de contribuir a una nueva dimensión de análisis
que tradicionalmente ha sido descuidada, tanto por las teorías de
origen liberal como por las de origen marxista: con este enfoque se
mira al Estado (gobierno) en acción, al Estado (gobierno) ejecutando
o no, cosas4. Es necesario advertir, además, que ésta es una visión,
en construcción, en la que apenas se comienza a abrir camino y aún
queda mucho por avanzar.
Otros análisis miran al Estado de manera estática: sus estructuras, sus instituciones, sus méto
dos, su organización, etc.
37
I. LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
I. LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
1.1 ORIGEN Y ANTECEDENTES
Muchas veces lo que se calla,

causa más impresión que lo que se dice
Píndaro
El desarrollo de la moderna fundamentación de las políticas pú

blicas tiene como referencia una fecha precisa: 19515. En ese año, en la
Universidad de Stanford, se reunió un notable grupo de científicos socia
les con el objeto de discutir temas relacionados con las Policy sciences.
Allí se consolidaron los antecedentes de 1937, cuando en la Es

cuela de Graduados de Administración Pública de la Universidad de
Harvard se introdujo el estudio de las políticas públicas, lo cual estuvo
seguido por la conformación, en 1940, de un comité interdisciplinario
dedicado al desarrollo curricular de este novedoso campo. Resultado
de este hecho fue el libro Administración pública y políticas públicas (Stein,
1948)6.
El Dr. Yeheskel Dror, profesor de la Universidad Hebrea de Jeru-

salén, propuso, en 1967, la creación de la carrera profesional de Ana
lista de policy y ha sido uno de los firmes creyentes y defensores de la
5 El investigador científico Dr. Ornar Guerrero, profesor titular de la Universidad Nacional Au
tónoma de México (UNAM), cita estos antecedentes en un interesante y recomendable artículo
de diciembre de 1991, titulado «Las políticas públicas como ámbito de concurrencia multidis-
ciplinaria». Revista Administración y desarrollo, N° 29, pp. 11-33.
6 La labor de los administradores públicos en la formación y desarrollo de este campo ha sido
muy significativa y fructífera. Merecen mencionarse los siguientes trabajos: Policy and Adminis-
tration (1949) de Paul Appleby, Introduction to Study of the Public Administration (1926) de White
en donde presenta la administración pública como la aplicación y el manejo de las políticas
públicas. También Marshall Dimock, John Pffiner, Michale Reagan —entre otros— impulsaron
una importante corriente de investigación y estudio en torno de las políticas públicas.
41
conveniencia —y necesidad— de incorporar el tópico de las políticas

públicas en los syllabus de universidades estadounidenses 7 .
En época más reciente (1974), la NASPPA 8 incluyó a las políticas

públicas entre los cinco temas de mayor enseñanza en las carreras universi-
tarias relacionadas con el servicio público (Guerrero, 1991: 21). Ya para
la década de los ochenta los cursos de Política pública estaban incluidos
en los programas de muchas universidades de los Estados Unidos de
Norteamérica 9 y el Reino Unido de la Gran Bretaña.
El área económica, en 1958, ofreció su cuota de apoyo e impulsó

lo que el profesor Ornar Guerrero (1991: 23) llama las Ciencias de la
policy10, siguiendo concretamente el planteamiento del profesor Charles
Lindblom 11 .
Merece también destacarse —en la London School of Economics

and Political Science, del Reino Unido— una labor pionera en el campo
de las políticas públicas. Si bien es cierto que sus orígenes fueron pos
teriores a los estadounidenses, ha logrado, en muchos aspectos, un su
perior y más elaborado desarrollo. En esta escuela, desde 1965, existe la
maestría en Administración pública y política pública (Public Administrtion
and Public Policy). En 1995, cuando se conmemoró el primer centenario
de la escuela y los primeros treinta años de esta maestría, se proce
dió a transformar su nombre por el de Política pública y administración
7 Vale la pena mencionar dentro de los más destacados investigadores en esta área a los que se
les podría dar el calificativo de «grupo de las 4D», conformado por Dye, Dunn, Dror y Dahl.
Además es conveniente anotar que no sólo los administradores públicos pusieron su grano de
arena para el desarrollo de este campo. Los especialistas en investigación de operaciones y los
analistas de sistemas fueron también —en gran parte— los responsables por el avance de esta
joven perspectiva de análisis.
8 National Assocciation of Schools of Public Affairs and Administration (Asociación Nacional
de Escuelas de Negocios y Administración Pública).
9 De acuerdo con el artículo de González Ortiz (1988).
10 Guerrero dice textualmente en la presentación de su artículo: «Las políticas públicas son la
materia de las ciencias de la policy (policy sciences)». El autor no traduce el vocablo policy por
«política» del inglés al español (sic), por su evidente incompatibilidad; prefiere conservar la
palabra en inglés debido, entre otros motivos, a sus raíces grecolatinas. (Guerrero, 1991:13).
11 Este investigador es considerado por muchos como uno de los que le dieron fundamento a la
perspectiva de las políticas públicas. Al hincar la década de los cincuenta, propuso los linca
mientos generales para la creación y desarrollo del «análisis de políticas públicas». Posterior
mente, presentó su novedoso «método incremental» de gran aplicación en este campo, como
alternativa contra el conocido método «racional clásico». Una ampliación del método incre
mental junto con la interpretación de su «muddling thourgh» («salir del paso»), como uno de los
modos de formación de las políticas públicas, se amplía más adelante en este documento.
42
PRIMERA PARTE * LAS POLÍTICAS PUSUCAS: MUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO i *LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PUBLICAS
(Public policy and Administration), dando una prueba de la incuestiona

ble preponderancia, entidad y mayoría de edad que ha adquirido este
novedoso campo de estudio e investigación, al ubicarlo antes que la
tradicional y mucho más estructurada administración12. Actualmente,
existe en ese centro de excelencia académica todo un campo de estudio,
investigación y acción respaldado por cursos de maestría y doctorado
en esa área.
En América Latina también se han hecho intentos tradicionales

de abordar este campo y generar un movimiento de «las ciencias de
la policy». Prueba de ello es el curso de Policy pública, organizado en
Bolivia por el Centro Latinoamericano de Administración para el De
sarrollo (CLAD) en 1988 y al cual acudieron representantes de varios
países de la región. El propósito de este curso fue, ante todo, preparar a
un grupo de adoptadores primarios de esta novedosa perspectiva para
que procedieran a impartir la enseñanza de esta disciplina en sus res
pectivos países.
Es posible apreciar en América Latina tres lugares que se han

distinguido por sustanciales contribuciones al desarrollo del tema de
políticas públicas: el primero es Chile con el conocido ILPES (Institu
to Latinoamericano de Planificación Económica y Social)13. En Méxi
co, se destaca la UNAM (Universidad Autónoma de México), el CIDE
(Centro de Investigación y Docencia Económica) y el ITAM (Instituto
Tecnológico Autónomo de México). Y en Venezuela el CLAD (Consejo
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo), principalmen
te desde la llegada del profesor Klingsberg a su dirección.
12 Hasta la fecha tres colombianos han sido graduados por la London School of Economics and
Political Science (LSE) en esta maestría.
13 Creado en 1962 como organismo autónomo bajo la égida de la Comisión Económica para Amé
rica Latina (CEPAL). En 1974 el Comité Plenario de la CEPAL, teniendo en cuenta la valiosa con
tribución que había significado su funcionamiento para la región, resolvió que se trasformara
en una institución permanente, con identidad propia.
43
1.2 DEFINICIÓN PROPUESTA
Ci-git Pirón, qui nefut rien,

pas méme académicien.
Epitafio que compuso para sí mismo el poeta epigramático francés
Alexis Pirón (1689-1773): «Aquí yace Pirón, que no fue nada, ni
siquiera académico».
De acuerdo con el parámetro teórico escogido, se puede llegar a

distintas conceptualizaciones de lo que se entiende por políticas públicas.
De hecho es posible encontrar en la academia, treinta o cuarenta defini
ciones diferentes. Como simple muestra de gran la variedad, inmensa
amplitud y particulares profundizaciones, a continuación se presentan
algunas de las muchas definiciones conocidas.
• 1. «Aquello que el gobierno escoge hacer o no hacer» (Dye).

• 2. «Política pública se define como una 'decisión permanente' ca
racterizada por una conducta consistente y la repetitividad por
parte, tanto de aquellos que la elaboran, como por aquellos que
se atienen a ella» (Elau y Prewitt).
• 3. «Un curso de acción seleccionado que afecta significativamen
te a un gran número de personas» (Mac Rae y Wilde).
44
CAPÍTULO ¡ *LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PUSUCAS
• 4. «Las normas y programas gubernamentales, esto es, las deci

siones que surgen como resultado del sistema político» (Dun-
leavy).
• 5. «Las leyes, ordenanzas locales, decisiones de las Cortes, or
denanzas ejecutivas, decisiones de administradores y hasta los
acuerdos no escritos» (Plano).
• 6. «Es la ciencia social aplicada en varios sentidos; primero, en la
identificación de la necesidad hacia la cual la política pública es
dirigida (sic); segundo, en la investigación y en los resultados de
las ciencias gubernamentales y tercero, en la evaluación de los
programas públicos» (Lane).
• 7. «La nueva noción de política pública trasciende su connota
ción vulgar de curso de acción, para ser definida como una parte
de un proceso general, junto con la clarificación de las metas, la
definición de la situación del caso y la determinación de los me
dios óptimos para efectuar la acción decidida» (May).
• 8. «Una Política elaborada por el gobierno» (Jaramillo).
• 9. «Una práctica social y no un evento singular o aislado, oca
sionado por la necesidad de reconciliar demandas conflictivas,
o establecer incentivos de acción colectiva entre aquellos que
comparten metas, pero encuentra irracional cooperar con otros»
(Frohock).
• 10. «(...) un diseño para modelar el futuro bajo el influjo de las
fuerzas externas, bajo tendencias que fluyen del pasado hacia el
presente» (Easton Rothwell).
Más con el ánimo de simplificar que de complicar tanto el panora

ma como el «estado del arte» de este novedoso campo y sencillamente
porque con la propuesta de definición que se presenta a continuación,
se conciben, entienden y comprenden las políticas públicas en forma
bastante operacionalizable, muy asequible, casi tangible, se propone
entenderlas como «el conjunto de sucesivas respuestas del Estado14 frente a
situaciones consideradas socialmente como problemáticas».
14 Por esta razón, hay quienes aseguran que es más pertinente hablar de política(s) estatal(es). Sin
embargo, esta denominación —al menos en nuestro país— es menos frecuente. Hay también
partidarios del calificativo «políticas gubernamentales» y tienen toda una justificación a este
respecto.
45
Lo primero que es necesario resaltar con respecto a esta defini

ción, es que no es un planteamiento reactivo, sino que —por el con
trario— es una propuesta anticipatoria, proactiva y propositiva. Tal y
como lo asegura el profesor Eduardo Aldana Valdés, «la definición de
políticas públicas escogida por el autor (...) es un gran acierto. Tomada
a la ligera podría sugerir que las políticas públicas representan respues
tas reactivas a algo que falta o que entorpece la buena marcha de la
sociedad. Pero, basta recordar que los problemas son construcciones
mentales que elaboramos, cuando percibimos un quiebre en nuestras
expectativas, para apreciar el enorme espacio que se abre a la creativi
dad y a los enfoques proactivos, en la conducción del Estado, con esta
definición».
Adicionalmente, cuando se señala en esta definición que la polí

tica pública es un conjunto de respuestas del Estado, se está diciendo que
casi nunca una política pública es una sola decisión, y que por lo gene
ral, involucra un conjunto o «rosario» de decisiones que se pueden dar
de manera simultánea o secuencial. Son además decisiones del gobier
no, o, si se quiere, del régimen político. Adicionalmente, algunos consi
deran que cuando el Estado (gobierno) no toma posición frente a algún
, problema —o sea, lo omite—, esta actitud es también una toma de po
sición, y está dando una respuesta, es decir, que al no tomar posición,
está tomando posición, a la espera de que, por ejemplo, el problema se
desenvuelva solo, enfrentándolo de manera muy particular.
La definición agrega, además que la política pública se decide

frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas. En la so
ciedad, en cualquier sociedad —desarrollada, en vías de desarrollo, tra
dicional, moderna, etc.— siempre hay un conjunto de problemas por
resolver. Sin embargo, no siempre el Estado (gobierno) puede enfren
tarlos todos por múltiples razones: falta de recursos, tiempo, circuns
tancias, presiones, interés, etc. El Estado (gobierno) entonces, enfrenta
de manera prioritaria aquellos que socialmente obedecen a una mayor
presión, o tienen una mayor incidencia.
De ahí que sean problemas socialmente considerados. Así, de los pro

blemas que existen en toda sociedad: inseguridad, agrarios, industria
les, laborales, de falta de protección a la niñez, al medio ambiente etc.,
sólo algunos de ellos dan el tránsito a ser problemas socialmente conside-
re
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PUBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO I •LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
rados. Este tránsito implica precisamente la intromisión y / o presencia

y / o participación de actores en el proceso de toma de decisiones.
Apoyando lo anteriormente expuesto, Yves Mény y Jean-Claude

Thoenig identifican cinco elementos que pueden fundamentar la exis
tencia de una política pública15:
• Una política pública está constituida por un conjunto de medi

das concretas que conforman su verdadera «substancia».
• Comprende unas decisiones o una formas de asignación de los
recursos «cuya naturaleza es más o menos autoritaria». Que sea
explícita o solamente latente, la coerción siempre está presente.
• Una política pública se inscribe en un «marco general de acción»,
lo que permite distinguir, en principio, una política pública de
simples medidas aisladas. Todo el problema es, entonces, saber
si este marco general debe ser concebido de antemano por el
decisor, o sencillamente reconstruido a posteriori por el investi
gador. En todo caso, lo cierto es que la existencia de este marco
general nunca está dada y siempre debe ser objeto de una inves
tigación.
• Una política pública tiene un público (o más bien unos públi
cos), es decir unos individuos, grupos u organizaciones, cuya
situación es afectada por esa política pública. Por ejemplo, los
automovilistas, los constructores, las empresas de obras civiles,
constituirán, con varios grados, el público de la política de se
guridad vial. Algunos serán pasivos (los automovilistas) y otros
se organizarán para influir en la elaboración o en la puesta en
marcha de los programas políticos.
• Finalmente, una política pública define, obligatoriamente, me
tas u objetivos por lograr, definidos en función de normas y de
valores. Por ejemplo, reducir el número de los accidentes viales,
mejorar las condiciones de hospitalización de los enfermos, ase
gurar la independencia energética del país, etc.
Indudablemente, las políticas públicas son el mejor ejemplo den

tro de la actividad politológica de explicación de las experiencias, los
15
Y. Mény y J.C. Thoenig. Politiques publiques, op.cit, pp. 130 y ss.
47
CÁUOS SALAZAR VARGAS
eventos y los mecanismos que estructuran la realidad. Lo anterior obli

ga a adentrarse en qué es una política pública y cómo se construye y
se implementa. Estos son los dos pasos básicos en lo referente al reco
nocimiento, por parte del planificador/evaluador, de la relación entre
teoría, intervención y realidad.
Así mismo, las políticas públicas son las herramientas que los
politólogos poseen para transformar el mundo. Aquí se emprenderá
una breve reflexión sobre la relación entre teoría y política (en inglés
podríamos afirmar que estamos intentando conciliar la idea de policy
con la de politics; pero el castellano no da esta posibilidad). Así, se
verá que las políticas públicas, tal como se las entiende en la actuali
dad, son lo suficientemente amplias para condensar la pesada carga
epistemológica que tienen. Y, consecuentemente, los evaluadores/
planificadores necesitan de este sustento teórico, más sólido del que
habitualmente disponen, a la hora de llevar a cabo cualquier avance
en las políticas.
Lo anterior permite comprender dónde radica la potencialidad
y las debilidades de las políticas públicas, de los cursos de acción que
-deliberados o n o - implementa un gobierno y que intervienen la rea-
' lidad, transformándola de alguna manera. Ese elemento es la relación
entre individuo y sociedad, entre agente y estructura. En palabras de
Giddens, «structure enters simultaneously into the constitution of the agent
and social practices, and "exists" in the generating moments of this constitu-
tion» (1979: 5)
48
PRÍMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PWUCAS: MUEVA PERSPECTIVA PE ANÁLISIS
CAPÍTULO I »L* ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
1.3 LOS ACTORES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

No seré yo ¿/men con palabras supla mis actos, sino que serán mis
actos los que expliquen mi conducta.
Luis Cabrera de Córdoba 1529-1623, cronista clásico español.
TITACÍORK)
Los actores son básicamente de tipo político y / o económico y de

tipo social16. Los de tipo político son fundamentalmente los partidos y
los movimientos. Los actores de tipo económico son los conglomerados
y grupos económicos y los sociales se relacionan con lo que se consi
dera como movimientos sociales u organizaciones gremiales que pre
tenden —mediante distintas estrategias— presionar al Estado para que
considere un determinado problema como político, es decir, de carácter
Precisamente los denominados grupos de interés y grupos de presión forman parte del abani
co de actores.
49
CARLOS SAL AZAR VARGAS
general, y formule propuestas en términos de política pública. Cualquier

problema de un gremio, sea éste empresarial, de trabajadores, un mo
vimiento social, etc., generalmente tiene propuestas sectoriales, parti
culares, privadas; la presión sobre el Estado busca que éste lo considere
como importante, como asunto público y, al incluirlo en su agenda,
formule respuestas en términos de políticas.
Se da un tránsito, por así decirlo, de una situación subjetivamente
existente, a una situación objetivamente considerada, precisamente por
la intervención de actores en su definición y estructuración. Son los
actores políticos y / o económicos y / o sociales17 los que convierten y
transforman un problema cualquiera en asunto relevante, en la medi
da en que se considera socialmente prioritario y por lo tanto el Estado
(gobierno) tiene que entrar a ofrecer respuestas en términos de políticas
públicas. Hay otros problemas que en un momento dado no tienen esa
relevancia y por consiguiente son considerados de manera marginal,
cuando no ignorados por el Estado (gobierno). Una representación grá
fica de este proceso se presenta en la Figura 1.
FIGURA 1
EL ORIGEN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Políticos
(Partidos/ Movimientos)
á
Actores
f
^ Situaciones Presión al % Respuestas
socialmente Estado estatales
T problemáticas
17 Dentro de éstos están, por ejemplo, la guerrilla, actor que en muchos países es casi un mal
endémico, hasta el punto de que muchos guerrilleros mueren de viejos.
50
PRIMERA PAUTE * LAS POLÍTICAS PUBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA PE ANÁLISIS
CAPÍTULO I *LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
A la pregunta: ¿quiénes son los actores de una puesta en agen

da?, Thoenig responde que la literatura dedicada a las políticas pú-
blicas tiende a analizar a los actores como empresarios políticos, en
particular cuando los conflictos requieren de un plan pluralista y di
ferenciado que suponga una situación de mercado (Bardach, 1977). En
otros términos, los individuos, grupos o agrupaciones sociales movili
zan los recursos y oportunamente ponen en marcha estrategias de jue
go, para lo cual buscan obtener una posición de consideración por parte
de la autoridad pública legítima. Existen dos clases de empresarios: las
élites (notables dirigentes de gobierno o instituciones, influyentes perso
najes elegidos) del mundo de la política y de la administración pública,
o también conjuntos más colectivos, diferentes, como los movimientos
sociales (clases no-elitistas, organizaciones periféricas en relación con el
sistema político y social). El empresario es tanto un individuo o pequeño
grupo que juega con recursos de influencia impersonal, como un actor
colectivo organizado que juega con su capacidad de tomar parte en la
aceptación de sus miembros por parte de la causa corriente. Tanto para
los unos como para los otros, un componente tiene importancia si es a la
vez una obligación y un recurso: el público, o diversas clases de público
obedecen a características diferentes que van desde un papel de simpatía
dentro de la oposición, hasta la apatía o la pasividad en la movilización
activa de los demás. El analista buscará, precisamente, establecer estra
tegias y maniobras que los empresarios de posiciones políticas utilizarán
frente a sus opositores y los diversos tipos de públicos, gracias a que la
dinámica del proceso ajusta poco a poco el contenido del problema tanto
como sus probabilidades de acceso a la agenda.
51
CARLOS SAI AZAR VARGAS
1.4 DIMENSIONES DE TODA POLÍTICA PÚBLICA

La vida es como una pieza teatral, no importa cuánto haya durado
sino cuan bien ha sido representada.
Séneca
En toda política pública hay dos dimensiones básicas: una tempo-
ral y otra de tipo espacial18. La dimensión temporal sitúa el asunto en un
momento determinado y permite diferenciar la situación presentada
con la de otro momento. Existe también una dimensión espacial porque
las políticas públicas varían de un lugar a otro, no sólo por las condi
ciones propias de los distintos espacios, sino también porque esas con
diciones espaciales implican comportamientos económicos, políticos y
culturales diferentes y actores diferentes, propios y específicos.
Por ejemplo, la política social en el auge del Estado intervencio
nista19 tiene una connotación diferente a la del período actual. Frente a
una perspectiva de un Estado mucho más pequeño en su tamaño, que
algunos denominan un Estado neoliberal, no intervencionista, esa mis
ma política adquiere otro significado aún cuando sea la misma. Así, la
política de «Desarrollo rural» tiene consecuencias, resultados y efectos
completamente distintos en Salazar de las Palmas (Santander del Norte,
Colombia), en Putla (Oaxaca, México), en Machu Picchu (Perú), en Minas
Gerais (Brasil), en Copan (Honduras), en Rivas (Nicargua) o en Otavalo
(Ecuador). La misma política, regional, departamental, provincial, terri
torial, jurisdiccional o estatal es bien distinta, entre otras cosas por las
estructuras sociales y burocráticas, porque los condicionantes son otros,
porque los actores pertenecen a diferentes contextos sociales, etcétera.
Por ejemplo, hace sólo algunas décadas, plantear el tema de la re-
forma agraria en América Latina era casi hablar de comunismo, de socia
lismo o de revolución. Sin embargo, después de la segunda posguerra,
la reforma agraria más radical que hubo en el mundo fue la que hizo
Chiang Kai-Chek en Formosa y nadie puede acusarlo de veleidades
socialistas. Llevó a cabo una reforma que permitió impulsar el desarro
llo capitalista. Así, la misma política, en distintos espacios, diferentes
lugares, disímiles regiones, puede tener, entonces, significados absolu
tamente distintos.
18 Algunas veces el binomio temporal-espacial, se puede trabajar como histórico cultural.

19 Que puede ser entendido como «Estado de bienestar» en función de su papel como mecanismo
redistributivo.
52
CAPÍTULO I •LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PUBLICAS
1.5 ELEMENTOS BÁSICOS DE TODA POLÍTICA PÚBLICA
Le superflu est devenu si nécessaire, que pour le conquerir,

beaucoup degens traitent le nécessaire de superflu.
(Voltaire pregonaba : «Le superflu, chose tres nécessaire». El escritor
francés Alfonso Karr respondió a ello diciendo que «lo superfluo ha
llegado a ser tan necesario, que para obtenerlo hay muchos que tratan
lo necesario como superfluo»).
Toda política pública tiene tres elementos fundamentales: uno de

predicción, porque no es posible pensar que se tome una decisión sin
tener un futuro deseado como referente. Cualquier decisión —aún per
sonal— implica el que se espere lograr algo y las políticas son eso: tratar
de acercarse, mediante medidas administrativas, a un ideal de sociedad
en cualquiera de los campos. De ahí que con ella se intervenga, cambie
y transforme la realidad.
El segundo elemento es la decisión20 ya que formular políticas no

es otra cosa que decidir. Por eso, los que se preocupan por las políti
cas públicas concentran su atención en cómo se decide, cómo son los
procedimientos para la toma de decisiones: quién o quiénes, en última
instancia, ejercen influencia en la decisión; qué elementos utilizan, etc.21
Decidir, a su vez, implica escoger entre dos o más alternativas. Cuando
no hay sino una sola, no hay decisión: ya está decidido. Por eso la deci
sión involucra dos procesos: uno de racionalidad y otro de voluntad.
Por último, la política pública también implica acción. Esta es la

gran diferencia entre el discurso y la política pública. Mientras no haya
acción se está frente a un discurso. Es decir, frente a una intención. Lo
que caracteriza a la política es el hecho de que ésta se ejecuta, se mate
rializa o, si se quiere, se concreta en acciones22.
Tanto la " predicción" (en cuanto tiene que ver con la prospectiva)
como la " acción" (que se representa en la puesta en marcha o imple-
Han hecho carrera tres métodos para el análisis de la toma de decisiones, tratados —entre
otros— por R. Dahl, A. Rose y W. Mills: el posicional, el reputacional y el propiamente decisio
nal, según ésta se tome de acuerdo con alguna de estas tres características.
Algunos autores atribuyen al canciller Bismarck en el segundo Reich la frase según la cual «con
las políticas pasa igual que con las salchichas: es mejor no saber cómo se hacen».
Otra cosa es que lo que se haga sea distinto a lo que se formule, pero este es otro problema.
53
mentación) se tratarán más adelante. Concretamente con respecto a la

"decisión", vale la pena poner de presente que el profesor Muller (2002)
asevera que para una política pública dada, es posible establecer —al
menos— cuatro (4) círculos fundamentales de la decisión23.
A) El primer círculo es aquel por el cual transitan sin excepción todas las
decisiones. Está compuesto por el Presidente de la República (con
su «entorno», es decir su Gabinete y, especialmente, el Secretario
general de la Presidencia), el Primer ministro (con su gabinete y
la Secretaría general del Gobierno) y el Ministerio de Hacienda
(el Ministro, su Gabinete y el estado mayor de las más importan
tes Direcciones). Es en el seno de este primer círculo de la deci
sión donde se realiza una parte de la interf az entre la dimensión
propiamente administrativa de la decisión y la dimensión políti
ca. Las estrategias partidistas atropellan contra las exigencias de
la regulación y estas últimas están tamizadas por las finalidades
políticas. Al mismo tiempo, está asegurada (a veces con muchas
dificultades) la coherencia de las diferentes políticas públicas,
frente a una matriz normativa más o menos bien estructurada.
B) El segundo círculo de decisión lo compone el conjunto de las adminis-
traciones sectoriales (o al menos de sus estados mayores) que in
tervienen cuando su sector está implicado. Estas despliegan, cla
ro está, una lógica que tiende a defender o a promover intereses
sectoriales. Toda la estrategia de estos actores consiste, entonces,
en superponer lo mejor posible estos intereses sectoriales sobre
las exigencias globales. Es, pues, cuando juegan un papel impor
tante el conjunto de las oficinas dedicadas a realizar estudios y
prospectiva, con los cuales se dotan las administraciones con el
fin de aumentar su capacidad de peritazgo global.
C) El tercer círculo de la decisión es el de los socios externos al Estado:
sindicalistas, gremios, asociaciones, empresas públicas y priva
das. Una obra de Elie Cohen y de Michel Bauer (1985) muestra
muy significadamente, hasta qué punto algunos actores, perte
neciendo a este grupo, p u e d e n ejercer funciones estratégicas en
algunos campos como la política pública industrial, la energética
o de las telecomunicaciones (Cohen y Bauer, 1985).
23 Para una visión completa, ver J.-L. Q u e r m o n n e (1991).
54
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PUBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA PE ANÁLISIS
CAPITULO I •LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PUBLICAS
D) Finalmente, el cuarto círculo ocupa en puesto un poco aparte. Se

trata del conjunto de los órganos políticos (el Parlamento) y jurisdic-
cionales (el Consejo Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte de
Cuentas) que pueden intervenir en la decisión. Su papel puede ser
limitado (el Parlamento, muy frecuentemente, interviene sola
mente al final y modifica sólo marginalmente la decisión) o deci
sivo (cuando, por ejemplo, el Consejo Constitucional «le devuel
ve su texto» al Gobierno). En este caso también, todo dependerá
de la configuración del campo de fuerzas, y en cada caso tenderá
a volver a moldear el medio decisional central. Así son los lími
tes, a la vez borrosos y jerarquizados, de este medio conformado
tanto por organizaciones como por redes interindividuales.
Para un actor determinado (por ejemplo, el representante de una

asociación o un hombre político), el acceso a los círculos de la decisión re-
presenta un recurso político fundamental que da testimonio de su capacidad
para influir sobre la decisión, siendo por cierto el ideal para aquél aproxi
marse lo más posible al primer círculo, aún si el acceso a los círculos
más alejados puede representar una ventaja importante. Sin embargo,
esta descripción es todavía demasiado estática para dar cuenta de la
realidad del trabajo gubernamental.
De lo anteriormente expuesto, no resulta difícil concluir que esta

manera de considerar las políticas públicas es diferente a la forma en
que las conciben algunos expertos en Derecho o estudiantes de Ciencias
jurídicas; para ellos las políticas públicas equivalen a normas o a las le
yes, cuando éstas son sólo una parte de la misma, que corresponden a
la formalización de la política pública. Además, no todas las políticas
necesitan el mismo tipo de normatividad: algunas implican un acuerdo,
una reglamentación o una ley; otras requieren otro tipo de tratamiento
normativo. La ley es sencillamente la formalización y perfeccionamien
to de una decisión ya tomada. Tampoco es lo que aseguran ciertos eco
nomistas —afortunadamente ya muy pocos piensan así— quienes creen
que la política pública corresponde únicamente a la política económica,
fcsta es sólo un tipo de política pública, tal y como pueden ser la política
social, la ambiental, la tecnológica, la industrial, etcétera.
Una política pública, por definición, es, tal y como se ha visto,

un curso de acción, entendido en forma amplia, para involucrar la
55
omisión voluntaria. Cuando un político «impulsa» un proyecto de ley,

está decidiendo hacerlo y ese es el curso de acción que ha escogido.
A tal puntó hay que ampliar la idea de política pública, que se puede
seguir a Palumbo cuando afirma que «a policy is like a moving target; it is
not something than can be observed, touched, or felt. It must be inferred from
the series of intended actions and behaviors of the many government agencies
and officials involved in the making of policy over time» (1994: 8).
Es imprescindible comprender que una política es mucho más

que las leyes, decretos, reglamentos y demás instrumentos formales de
que dispone un gobierno —tanto a nivel ejecutivo como a nivel legis
lativo— para llevar adelante un curso de acción. Y la imposibilidad de
«observar» la política pública nos introduce en un problema de cierta
complejidad. ¿Cómo inferirla? «Policy is a process, or an historical series of
intentions, actions, and behaviors of many participants. (...) Policy is complex,
invisible, and elusive. It is an analytic category used by researchers who study
government activity over time» (Palumbo, 1994: 8-9).
56
PRIMERA PARTE * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO I •LA ESTRUCTURACIÓN ot LAS POLÍTÍCAS PÚBLICAS
1.6 CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Last but not least
Juego de palabras que —aunque intraducibie— correspondería a la

expresión «el último, mas no por ello el menos importante», que se
encuentra en Julio César de Shakespeare (Acto III, esc. 1). Se utiliza
para excusar el citar a algo (o a alguien) en el último lugar.
Las políticas públicas pueden ser objeto de clasificaciones o ti

pologías. Establecer tipologías no es simplemente una diversión de los
académicos. Para efectos de análisis es una herramienta importante,
porque saber si una política pública es de una u otra naturaleza ayuda
a ubicarla dentro de un conjunto global, lo cual —entre otras cosas— fa
cilita adjudicar algunas características, metodológicas o instrumentos
de análisis, a una determinada tipología en general o a cada una de
las políticas en particular. Existen varias maneras de clasificarlas. Para
efectos de este escrito, se enunciarán sólo algunas.
En primer lugar, puede citarse el enfoque estructuralista propio

de la escuela latinoamericana, que trabaja políticas públicas sobre todo
en México y el Cono Sur. Bajo este enfoque, se clasifican las políticas
57
CARLOS SALAZAR VARGA<
públicas en tres grandes categorías: las hegemónicas, las transaccionales y

las de dominación.
Las hegemónicas2* son aquellas que reflejan con claridad los inte
reses del proyecto político dominante en cada momento. Son las que
expresan fundamentalmente los intereses predominantes de cada mo
mento histórico. Algunos las consideran como megapolíticas o políticas
básicas. Son, por consiguiente, las que llevan toda la importancia, la
mayor cantidad de recursos y sobre las cuales es muy difícil negociar.
Una política hegemónica puede ser la política de internacionalización
de la economía o de modernización de la estructura económica. Es la
política central alrededor de la cual se articulan todas las otras. Tam
bién puede ser una política de paz y apertura democrática, la cual pro
porciona sus bases al discurso predominante.
Hay quienes consideran que es posible caracterizar cada tipo de

Estado a través de una o dos políticas públicas básicas o hegemónicas. Por
ejemplo, el Estado que surge en la posindependencia de las colonias de
España se caracteriza por dos grandes políticas públicas: las de tipo li
brecambista —que se consolidan después de la derrota de los intereses
proteccionistas artesanales— y las políticas de centralización del Estado.
Los Estados populistas posteriores a los años treinta también tuvie

ron dos políticas públicas fundamentales que los caracterizaron: las po
líticas de industrialización y las políticas de redistribución del ingreso25.
Los Estados contemporáneos también tienen políticas públicas hegemóni
cas: las de apertura económica y las políticas de control interno fuerte26.
Las políticas transaccionales son aquellas que —como su nombre

lo indica— son producto de la negociación entre sectores con poder e
inclusive, con sectores subordinados de la sociedad. Ejemplo de ellas
son las políticas resultado de concertaciones, diálogos, etcétera.
24 El concepto hegemonía se entiende en los términos de Antonio Gramsci, presentado por Hu-
gues Portelli en el tercer capítulo de Gramsci y el bloque histórico (1981: 45-92).
25 La redistribución del ingreso es justamente lo que caracteriza al populismo. Algunas veces se
confunde con la demagogia, pero son dos conceptos distintos.
26 A través de las políticas hegemónicas es posible caracterizar no sólo los distintos tipos de Esta
do, sino también los distintos gobiernos y regímenes políticos.
58
PRIMERA PARTI. • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
Las políticas de dominación son aquellas que van desde la figura

de cooptación 27 hasta los intentos de represión. Dentro de este rango se
encuentran las políticas de marginación y las de neutralización29'.
Otra clasificación corresponde a la tendencia propia del neomar-

xismo, representado por James O'Connor (1972; 1973)29 economista es
tadounidense 30 , quien ubica las políticas públicas en dos grandes cate
gorías, las de acumulación y las de legitimación.
Las políticas de acumulación buscan propiciar la reproducción del

capital y canalizar el gasto estatal directamente productivo (también
considerado de inversión). Son todas aquellas políticas que llevan a fa
cilitar y a contribuir a la acumulación de capital dentro de la sociedad:
las políticas de infraestructura y las de unidad social.
Las políticas de legitimación31 apuntan al control del orden interno y

al mantenimiento de la legitimidad social, que algunos asimilan al gasto
social. Específicamente hacen relación a las diferentes directrices y accio
nes emprendidas para procesos tales como las Asambleas Constituyen
tes, las diferentes clases de elecciones, los diálogos de paz, etcétera.
Por otra parte, ha sido tradicional en muchos tratadistas clasificar

las políticas públicas en económicas y sociales. Sin embargo, esas catego
rías son cada vez menos exactas, porque entre lo económico y lo social
27 Se define como la «designación de un nuevo miembro de una asamblea comunidad o corpora

ción, por los miembros que ya forman parte de ella» (Gran Enciclopedia Larousse, tomo 3, 253).
28 No siempre las políticas de dominación son exclusivamente políticas de represión; estas últi
mas son sólo una de las posibilidades, quizá la última.
29 O'Connor, James. The fiscal crises of the State y Cuba: its political economy.
30 Se utiliza la palabra 'estadounidense' como gentilicio para designar a los ciudadanos de Esta
dos Unidos de América, en lugar de la expresión 'americanos', que corresponde a todos aquellos
habitantes del continente americano. Tampoco es viable la utilización del vocablo 'norteame
ricanos', por cuanto Norteamérica está conformada por tres países distintos: Canadá, Estados
Unidos de América y México. La denominación 'gringo', derivada de la frase «Green go home»,
que hacía referencia la sentimiento contra el uniforme verde de los marines, tiene connotación
ofensiva. Lo mismo sucede con el vocablo 'yanqui' (yankee) cuyos orígenes se remontan al ape
lativo que los del sur le endilgaron a los del norte, (principalmente a los naturales de Nueva
Inglaterra), en la Guerra de Secesión (1860-1864). La expresión correcta 'estadounidense(s)', se
ha venido traduciendo al inglés como usanian(s), con el fin de asimilarlo con otros tales como
Canadians, mexicans, perubians, Cubans, brasilians, Colombians, etcétera.
31 Legitimar en cuanto acción, se puede entender como aspecto social, pero también como ele
mento ideológico.
59
hay límites muy difíciles de definir32. Por ejemplo, el gasto en salud

es social, pero igualmente —en la medida en que se gasta en preven
ción— tiene connotaciones económicas, porque se está tomando medi
das para evitar erogaciones superiores en un futuro cuando se requiera
adelantar programas de tipo curativo. El gasto en educación se puede
ver como gasto social, pero indudablemente también es de carácter eco
nómico al constituirse en capacitación de la mano de obra requerida
para la producción 33 .
Frente a esa dicotomía, el autor brasileño Vianna (1996) propone

clasificar las políticas públicas en dos grupos de acuerdo con la catego
ría de finalidad: políticas públicas promocionales y políticas públicas co-
rrelativas o compensatorias. Las políticas públicas promocionales (ex ante)
como su nombre lo indica, son aquellas que contribuyen a desarrollar o
consolidar un sector. Por ejemplo, las políticas de promoción de las ex
portaciones o fomento de algún sector específico. Las políticas públicas
compensatorias (ex post) se encaminan a restituir a un determinado sec
tor su crecimiento o dinámica cuando por algún motivo los ha perdido,
con el fin de establecer algún tipo de equilibrio34.
Algunas veces y de acuerdo con la procedencia, se acostumbra ha

blar de políticas públicas endógenas en la medida en que son elaboradas
a partir de las necesidades, condiciones y agentes internos. Cuando,
por el contrario, se generan a partir de necesidades, condiciones y agen
tes externos, se califican como exógenas.
En cuanto a su nivel de formulación, hay quienes proponen distin

guir entre políticas públicas explícitas e implícitas, según que expresen
32 Manfred Max-Neef y otros, en Desarrollo a escala humana —una opción para el futuro— (1986), acer
tadamente dicen: «Si las políticas económicas diseñadas por economistas, afectan totalmente
—como de hecho lo hacen— la totalidad de una sociedad, los economistas ya no pueden preten
der que su única preocupación son los problemas económicos. Tal pretensión sería poco ética,
puesto que implicaría asumir la responsabilidad por la acción, pero no por las consecuencias
de la misma».
33 Es fácil encontrar esta duplicidad entre el ámbito económico y el social, al observar algunos de
los problemas que se plantean para que sean resueltos con la economía:
• conseguir tasas altas y sostenidas de crecimiento del producto nacional;
• determinar el reparto entre el consumo y la inversión;
• distribuir el producto entre las distintas cantidades que de cada bien se deben producir en
cada momento; y
• distribuir la renta derivada de la producción de forma que aumente el bienestar material de
la comunidad.
34 Bien sea el equilibrio anterior, o uno nuevo.
60
CAPÍTULO / *LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PUBLICAS
o no, en forma clara y determinante, el objetivo, sin que éste aparezca

necesariamente enunciado 35 .
Por lo que respecta al ámbito de actuación y para enmarcarlo den

tro de un sexto grupo, se puede hablar de política pública local, regional,
nacional o supranational.
Otra clasificación, algunas veces utilizada, es la que divide a la

política pública según su carácter, en cuantitativa y cualitativa. La pri
mera va dirigida a cambiar la magnitud de ciertos parámetros políticos
o de ciertos instrumentos, dentro de un sistema con cierta estructura
dada; la segunda tiene como objeto cambios cualitativos que afectan a
la estructura del sistema. Ejemplo de la primera son las variaciones del
tipo de interés, de los tipos impositivos, etc. Ejemplo de la segunda es
el hecho de favorecer la creación de un monopolio donde existe libre
competencia, la creación de una unión aduanera, la nacionalización de
una industria, etc. Sin embargo, la distinción entre una y otra clase de
política no es siempre clara porque, con frecuencia, los cambios cualita
tivos acaban siendo cuantitativos, y viceversa.
Desde el punto de vista didáctico y hasta operativo, consideran

do la relevancia de los fines, una clasificación que ha tenido alguna
acogida es la división en políticas primarias, secundarias y terciarias, aten
diendo a la mayor o menor relevancia de los fines que persiguen.
Se ha utilizado también la clasificación según el objeto, en políti
cas específicas e instrumentales. Ejemplo de las primeras sería la política
monetaria o la política fiscal.
Dentro de otro grupo se puede incluir la clasificación propues
ta por Lowi36 quien establece categorías según el parámetro coerción
(véase Figura 2), aduciendo que «Siempre la acción del Estado preten
de influenciar el comportamiento de los individuos, ya sea de manera
individual o de manera colectiva». En ese orden de ideas, la coerción
puede ser débil o fuerte y su aplicación individual o colectiva.
Esta distinción es —en alguna medida— útil porque a partir de la primera (la explícita) es posi
ble establecer criterios de inferencia, para aproximarse a la política pública implícita.
Vale la pena resaltar que la clasificación propuesta por Theodore Lowi en su trabajo The State in
Politics: The Relation between Policy and Administration (1985), ha tenido bastante acogida en países
como Estados Unidos de América y Canadá. Hay que poner esta referencia en la bibliografía.
61
FIGURA 2
CLASIFICACIÓN SEGÚN LOWI
Fuente: Lowi, Theodore, La scienza delle politiche, PDF.
Se concretan así cuatro posibilidades de clasificación:
• Políticas cuya coerción es débil y de aplicación individual: las

políticas distributivas. Son todas aquellas a través de las cuales el
Estado presta servicios a los ciudadanos de manera individual,
como las políticas de servicios públicos, de educación, de salud,
etcétera.
• Las que tienen aplicación fuerte y también de tipo individual
o políticas reglamentarias. Son, fundamentalmente, las de orden
público interno, políticas fuertemente coercitivas y de aplicación
individualizada.
• Las políticas con una fuerte coerción pero de aplicación colectiva ge
neralizada o políticas redistributivas. Son aquellas que pretenden redis
tribuir ingresos de unos sectores o regiones hacia otras, con coerción
fuerte porque nadie está dispuesto a ceder ingresos de manera vo
luntaria, lo que hace necesaria una medida obligatoria del Estado.
• Un cuarto grupo es le constituido por aquellas políticas que tie
nen una aplicabilidad débil y una acción de tipo colectivo: las po-
líticas de infraestructura, en las que la acción del Estado pretende
incidir sobre grupos sociales amplios.
62
Por último 37 , es posible asegurar que toda política pública con

lleva una respuesta de la sociedad. Es lo que se denomina una retroa-
limentación (feedback). Ésta, por supuesto, varía según los regímenes
políticos38. Toda política pública tiene dos tipos de respuesta: positivas
y negativas. Las políticas positivas están dadas por la colaboración o la
aceptación en la ejecución. La primera es un tipo de respuesta positiva ac-
tiva, mientras que la otra —la aceptación— es una respuesta positiva pasi-
va. Se puede dar también dos tipos de respuestas negativas: el rechazo o
la indiferencia. Igualmente se tendrían unas respuestas negativas activas
y unas respuestas negativas pasivas39. Lo realmente grave es cuando no
existe o no se da respuesta alguna (ni positiva, ni negativa) por parte de
los afectados: la anomia.
A continuación y para una mejor comprensión se presentan las

anteriores once clasificaciones dentro de un cuadro resumen
37 Existen otras formas o intentos de clasificación, algunos de ellos aplicables a determinadas

políticas públicas. Tal es el caso específicamente, por ejemplo, de la política fiscal expansionista
que se refiere a un incremento en los gastos del gobierno y/o a una reducción de los impuestos;
la política monetaria no restrictiva, que hace referencia a un incremento en la oferta moneta
ria del país y conduce a una reducción en las tasas de interés, lo que estimula la inversión; la
política de reducción del gasto conformada por las políticas fiscales y monetarias restrictivas.
Algunos autores (Salvatore, 1992: 243) consideran la política fiscal y la monetaria como dos
instrumentos diferentes de política y emplean la primera para lograr el equilibrio interno y la
segunda para el externo, de manera que ambos objetivos pudiesen alcanzarse simultáneamen
te, sin ninguna modificación en las tasas de cambio.
38 En un régimen autoritario, las respuestas sociales van a ser menores porque las mismas carac
terísticas del régimen no las posibilitan, pero siempre hay respuestas sociales y esas respuestas
son de apoyo o de rechazo (búsqueda de modificación).
39 No es posible establecer una correspondencia entre el tipo de respuesta y el resultado de la
política. Es decir, si la respuesta es negativa no se puede asegurar que el resultado de la política
va a ser un fracaso. Por el contrario, si la respuesta es positiva, ello no garantiza el éxito de la
política. Pueden darse ambas cosas: una respuesta positiva y sin embargo, que la política sea
un fracaso o lo contrario. No hay necesariamente correspondencia.
63
64
CAPÍTULO I *LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS PQÚTKAS PUBLICAS
1.7 EFECTOS COLATERALES DE TODA POLÍTICA PÚBLICA
Averigüelo Vargas
Palabras que escribía Fernando el Católico al fie de los memoriales
que le presentaban, con lo que indicaba que el asunto debía ser
informado por su secretario don Francisco de Vargas. Esta locución
pronto se hizo proverbial.
Toda política pública tiene unos efectos previstos y otros impre

40
vistos . Cuando se diseña una política, se hace necesariamente un in
tento por manejar la incertidumbre, la cual, al ser imposible eliminarla
totalmente, se intenta reducir al máximo. Para lograr este objetivo, se
prevén algunos efectos concretos y determinados que tengan probabi
lidad de producirse. Sin embargo, pueden surgir imponderables que
no estaban previstos y que afectan tanto a los grupos determinados
por la política pública en cuanto grupo objetivo como a otros sectores
que no tenían nada que ver con ella: grupos que están dentro del radio
de acción, coloquialmente hablando, mal ubicados o mal aparcados y que
padecen las consecuencias —positivas o negativas— de esa política.
Efectos como los aludidos también pueden ser medidos, cuanti-

ficados y, en algunos, se pueden prever. De acuerdo con instrumentos
propios de las ciencias sociales41 es posible establecer —en forma más
o menos aproximada— qué tipos de efectos colaterales nocivos o no
—también pueden ser consecuencias benéficas—, acarrea a corto, me
diano o largo plazo toda política pública.
Asevera Thoenig, que los efectos prácticos engendrados o li

gados a una política pública no se reducen a las disposiciones y a los
públicos tal como estos se presentan ante el examen de la política con
siderada. Es corriente que ésta se acompañe de fenómenos más difíciles
de identificar a priori pero igualmente decisivos. Así, tal medida apunta
hacia un objetivo "A" y engendra efectos que involucran al público "I".
Sin embargo, en el terreno, el asunto es otro: lo esencial concierne a otro
público "J" y un objetivo "B" y di ha substituido al efecto anunciado,
Es lo q U e llaman los ingleses las externalidades. Sobre su medición y cálculo, formas de previ
sión y alcances, existe una amplia gama de literatura.
Métodos estadísticos de tipo econométrico y probabilístico, análisis de regresión, modelos
prospectivos computarizados, etcétera.
65
manifestado y buscado. Los efectos latentes, perversos o inesperados

proveen, entonces, una materia importante para la observación, ya sea
sólo porque la política pública se enfrenta a un ámbito social, cultural y
político complejo y fluctuante.
El análisis de una política pública exige, a veces, que otras po

líticas públicas sean simultáneamente tomadas en cuenta, para com
prender lo que pasa a propósito de la primera. Los efectos prácticos
pueden, en realidad, tener como consecuencia para los públicos que es
tos sean indirectamente involucrados y aceptados por el contenido de
otras políticas. A menudo, de manera oculta o indirecta, los programas
aparecen ligados unos a otros dentro de un espacio en el cual la gestión
gubernamental es densa.
66
1.8 CICLO DE VIDA DE TODA POLÍTICA PÚBLICA
Nel mezo del camin di rostra vida

(«En la mitad del camino de nuestra vida» suele repetirse
para aludir a la madurez de la edad).
Es el primer verso de la Divina Comedia de Dante Alighieri (1265-
1321), poeta italiano de vida agitada y andariega, conoció la amargura
de las luchas civiles florentinas, entre güelfos y gibelinos, y los
tormentos del amor imposible por la bella Beatriz Portinari a la que
inmortalizó en su obra clásica, admirable poema alegórico compuesto
en tercetos.
Una política pública es un proceso, entonces puede ser dividida en

etapas. Según Palumbo, el círculo de la política pública involucra cinco
etapas bien definidas: «agenda setting; formulation; implementation; evalua-
tion and termination». El primero corresponde con la entrada en agenda
de un problema. La «agenda» es el listado de problemáticas políticas
ordenadas según las prioridades que representan. Las prioridades, no
obstante, no responden a criterios únicos, objetivos, sino más bien a una
multiplicidad de causas que van desde la urgencia temporal (frente a
una catástrofe, por ejemplo) hasta la conveniencia electoral (en épocas de
campaña). La influencia de los medios y la opinión pública en el proceso
de entrada en agenda es directa y fundamental, como bien lo establecie
ran Sartori (1998), D' Adamo et al. (2000) y Mac Luhan (1964), por mencio
nar sólo algunos autores que se han dedicado a este tema.
También se puede pensar en un ciclo de vida de las políticas pú

blicas. Es lo que se llamaría el proceso integral de las políticas públicas,
conformado en su orden por:
• el origen, creación, gestación o formación,

• la formulación,
• la puesta en marcha o implementación,
• la evaluación,
• el análisis y
• la reformulación o reestructuración de las políticas.
El origen de toda política tiene lugar cuando un problema pasa a

ser considerado prioritario por el Estado, es decir, cuando pasa a ser un
67
problema socialmente considerado. La fase o etapa de formulación corres

ponde al proceso mediante el cual el Estado ensaya distintas alternati
vas, recibe presiones, negocia con los actores con poder y finalmente lle
ga a una decisión. La implementación hace relación a la desagregación
de esta decisión en términos de medidas específicas y su correspon
diente ejecución por parte de la administración pública. La evaluación
consiste en contrastar en qué medida la acción del Estado ha producido
determinado tipo de efectos o de impactos y si la política pública fue
exitosa o no y porqué. El análisis intenta dar la explicaciones necesarias
—y se tratará a continuación en forma más amplia— y la última etapa
corresponde a la reformulación, como paso final del proceso integral.
Es interesante observar que este aspecto guarda estrecha rela

ción con el manejo de la trasformación de ideas estratégicas, en ideas
con valor real. De acuerdo con algunos autores (John Bryson, Andrew
Van De Ven y Willian Roering), lo anterior equivaldría a preguntarse
«¿cómo lograr que la gente compre ideas hasta el punto en que la sabi
duría no convencional se convierta en sabiduría convencional?» (Den-
hardt y Jenning, 1987). De acuerdo con estos autores, hay dos asuntos
básicos involucrados en este planteamiento: ¿cuál es el ciclo de vida de
las ideas? Y ¿cómo se manejan las ideas con el tiempo?
Donald Schon (2001) citado por los mismos escritores, argumenta

que las ideas políticas en el sector público siguen un patrón predecible,
similar al que se observa en la Figura 3. Hay un evento amenazante o
destructor, lo cual estimula a la gente a actuar. Luego se comienzan a
articular diagnósticos de los problemas y a surgir soluciones. Algunas
de estas soluciones alcanzan visibilidad política haciendo que las redes
comiencen a girar o entrelazarse alrededor de ellas. Posteriormente las
ideas son lanzadas al campo del debate político. Una o más de estas
ideas triunfan en la contienda política y se adopta y legaliza como la
solución del problema.
Eventualmente, las soluciones llegan a institucionalizarse, se dan

por sentadas sin ningún cuestionamiento posterior y se puede decir
que su potencia disminuye. Los regímenes construidos sobre ideas vie
jas serán prácticamente suplantados 42 .
42 Relacionado con este tema, el lector puede remitirse también a Wildavsky (1988), Anderson
(1979), Nelson (1984) y Mandelbaum (1984).
68
PRÍMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PUPLÍCA>: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO I *LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBUCAS
FIGURA 3
CICLO DE VIDA DE LAS IDEAS RELEVANTES
APRECIACIÓN ARTICULACIÓN ADOPCIÓN INSTITUCIONALIZACIÓN DECADENCIA
ETAPAS EN EL TIEMPO
Fuente: Donald Schon (1991: 40).
Desde otra perspectiva, el enfoque de las políticas públicas en

términos secuenciales ha sido popularizado por los trabajos estadouni
denses, en particular los de Charles O. Jones, quien propone un marco
de análisis en cinco etapas:
La identificación del problema {programme identification). Es la

fase donde el problema está integrado con el trabajo guberna
mental. A esta fase se le asocian procesos de percepción del pro
blema, de definición, de agregación de los diferentes eventos o
problemas, de organización de estructuras, de representación de los
intereses y de definición de la agenda.
El desarrollo del programa (programme development). Es la fase del
tratamiento propiamente dicho del problema. Asocia procesos de
formulación (de los métodos y de las soluciones para resolver el pro
blema) y de legitimación (adquisición de una aprobación política).
La formulación de la política se produce cuando el problema que

ha entrado en agenda comienza a ser tratado por los agentes políticos
69
capaces de generar acciones concretas que se orienten a él. "Formulation

means putting something into a systematized statement or expression, or redu-
cing it to a formula. (...) Policy design is concerned with the tools or combina-
tion of tools that government uses in order to achieve its objectives. Public policy
almost always attempts to force or enable people to do things that they might
not otherwise do" (Palumbo, 1994: 66). Formular es sistematizar, escoger
herramientas, determinar cuáles son preferibles, cómo serán utilizadas,
qué efectos se busca lograr, qué costos —políticos, económicos, sociales,
etc.— tendrá la aplicación de la política y detectar mecanismos causales.
Sobre esto último nos detendremos ahora.
Palumbo sostiene que la política pública casi siempre busca for

zar o posibilitar que la gente haga cosas que, de otro modo, no haría.
Si se supone que esto es correcto (lo cual no sería puesto en duda por
ningún funcionario), entonces, lo que el formulador de la política está
haciendo no es otra cosa que detectar qué «cosas» podrían producir
los cambios esperados en el comportamiento de la población. En otras
palabras, sólo si el responsable de formular la política pública ha en
contrado los mecanismos causales correctos (en el parágrafo anterior
se aclararan qué se entiende por mecanismos causales), entonces los
eventos que producirá con su política, o el conjunto de políticas nece
sarias, será el buscado.
Un buen ejemplo es suponer que un dirigente decide incentivar

el empleo en un distrito y para ello decide bajar los impuestos que los
empleadores abonan por cada empleado que contratan, abaratando el
costo de tomar personal. ¿En qué consistió su política? Sencillo: en buscar
el mecanismo que regula el empleo y actuar (producir eventos) sobre
él. ¿Será exitosa esta política? Casi con seguridad, no. Y la razón tam
bién está en la ontología establecida para entender la realidad. Lo que
le faltó a ese funcionario fue: (a) especificar los demás mecanismos que
determinan el nivel de empleo, (b) determinar qué mecanismos opuestos
(¿contra-mecanismos?) están presentes en el caso puntual de su distrito
en el momento en que desea realizar esta política y (c) determinar cuáles
eventos son necesarios para producir cambios a partir de las presiones
—positivas y negativas— que los mecanismos están ejerciendo.
La puesta en marcha del programa (programme implementation).

Es la fase de aplicación de las decisiones. Comprende la organi-
zación de los medios para ponerlo en marcha, la interpretación
70
CAPITULO I *LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PUBLICAS
de las directrices gubernamentales y su aplicación propiamente

dicha. La implementación de una política pública, ha sido a me
nudo literalmente desconsiderada por los analistas, que partían
del presupuesto de que una política bien diseñada no tiene por
qué modificarse a la hora de llevarse a la práctica. Tal vez el
presupuesto no es del todo erróneo, lo que sí es difícil de con
cebir es que la racionalidad del decisor sea condición necesaria
y suficiente para la implementación de una política. Palumbo
define implementación como «the part of the policy making process
during which politicians, bureaucrats, private interest groups, and the
public at large vie for control over the direction of a program. In this
broad sense, implementation is a continuing effort to raise the capabili-
ty of organizations to carry out projects» (1994:101). Aquí se puede
observar una idea de la implementación que logra contener el
elemento conflictivo de esta etapa: quien dirige la implementa
ción le dará un sesgo particular e incluso puede hacerlo para
su beneficio directo, para su interés particular, aún cuando la
política redunde en beneficios para la sociedad toda. Asimismo,
permite ver que en la implementación no están presentes —ge
neralmente— actores individuales sino que es una empresa co
lectiva, a cargo de organizaciones públicas y privadas. La imple-
mentación es la etapa en la cual el diseño de la política entra en
contrastación empírica, definiendo comportamientos efectivos y
produciendo —o no— aquellos cambios que el decisor esperaba
provocar. La mera decisión de llevar adelante una política no
suele ser suficiente para modificar un curso de acción.
La evaluación del programa {programme evaluation). Es una fase
preterminal que pone en perspectiva los resultados del progra
ma. Comprende la especificación de criterios de juicio, la medición
de los datos, su análisis y la formulación de recomendaciones.
La terminación del programa {programme termination). Es una
fase de cierre de la acción o de puesta en marcha de una nueva
acción. Supone la resolución del problema y la terminación de la
acción (Jones, 1984: 230-231)43.
Charles Jones, An introduction..., op. cit., pp. 230-231.
71
El esquema muestra que la respuesta de las políticas públicas

(aún de las visiones más novedosas) es que, frente a un problema, la
administración pública debe encararlo estratégicamente y desplegar
sus recursos en forma coordinada y efectiva (eficaz y eficiente). Pero
también permite ver que la complejidad de un problema no está rela
cionada con su alcance (horizontal) sino con su profundidad (vertical),
que posibilita la entrada de más mecanismos causales y, por lo tanto, la
necesidad de políticas públicas más complejas.
Es obvio que es muy difícil saber si este análisis es posible antes de

la formulación e implementación de la política pública. No obstante, y
teniendo en cuenta lo problemática que es la identificación de intereses
y objetivos de los individuos y las instituciones, es lo que los estudiosos
de las políticas públicas sostienen que se hace o se debería hacer. «Sería
aconsejable una mayor adecuación del análisis al caso concreto que se
pretende estudiar, intentando establecer aquellas secuencias o presen
cias que parecen repercutir más claramente en éxitos o fracasos de de
terminadas políticas o decisiones político administrativas. (...) Para ello
resulta imprescindible determinar con exactitud los problemas que se
pretenden examinar, y establecer una primera hipótesis sobre los nexos
de causalidad que se quieren establecer y su relación con los fenómenos
que los debería producir» (Subirats, 1994: 87). Como se ve, lo que debe
hacerse en la formulación de la política es detectar los mecanismos
causales —al menos como conjeturas— que permitan producir aquellos
fenómenos que son relevantes a los fines de nuestra política. En parte,
esto es lo que cada día hacen aquellas personas que están involucradas
directa o indirectamente en la toma de decisiones.
Este tipo de marco permite abarcar, de manera particularmente

coherente, los múltiples aspectos de la acción política. Con la condi
ción, sin embargo, de no aplicarlo de manera demasiado sistemático
como, además, lo admiten de buen grado los promotores de este tipo
de enfoque, en primer lugar el propio Jones. Por eso, vale la pena tener
presente algunos límites del enfoque secuencial, para tomar varias pre
cauciones si se quiere evitar una aproximación demasiado simplista del
problema estudiado. Algunas tienen que ver con el orden de las etapas
y otras con las etapas mismas.
A) El orden de las etapas puede ser inverso o perturbado. Por ejemplo,

una decisión puede ser tomada antes de que se haya planteado
72
el «problema» que pretende resolver. En este caso, la formula

ción del problema a posteriori viene sencillamente a fortalecer
una elección ya hecha. Edwards y Sharkansky dan numerosos
ejemplos de esta situación, en particular a propósito de la guerra
de Vietnam, iniciando por la decisión de comprometer las tropas
estadounidenses en el conflicto. La decisión de acelerar el equi
pamiento electronuclear de Francia en 1973 seguramente corres
ponde al mismo fenómeno (ver Finon, 1989). Algunas etapas
pueden ser sencillamente omitidas (de manera voluntaria o no).
Se podría así multiplicar los ejemplos de decisiones tomadas sin
ninguna fase de definición del problema. A veces, inclusive, la
puesta en marcha ya está iniciada aún antes de que la decisión
sea formalmente tomada. Es lo que a veces se dice de manera
coloquial los "los disparos ya se hicieron".
B) Algunas etapas a veces son muy difíciles de identificar. Más ade
lante veremos lo que tiene que ver con la fase de formulación del
problema, que es la más difícil de entender. Pero aún los momen
tos de la decisión, de la puesta en marcha y de la terminación de
la acción, no son sencillos de entender. Es así como, a menudo, es
muy delicado fijar con precisión el momento en que una decisión
se toma. ¿Es al momento de su paso por el Consejo de Ministros?
O bien ¿del voto del Congreso? ¿De la promulgación por el Pre
sidente? Pero se sabe muy bien que estas fases institucionales no
hacen frecuentemente nada más que ratificar procedimientos de
negociación más informales. Hay que desconfiar de un enfoque
demasiado jurídico que llevaría a desconocer el peso de las fases
preparatorias de la decisión, sobre la decisión misma.
La fase de aplicación, sin embargo, no siempre es más fácil de

delimitar. Si se admite que el objeto de una política pública consiste en
modificar el ámbito o entorno de los actores implicados, la percepción
que estos pueden tener de ello y, entonces, sus conductas sociales; to
mar una decisión es ya poner en marcha una política en la medida en
que los diferentes actores (ciudadanos, gremios, otros ministerios) van
a modificar probablemente sus conductas en función de esta decisión.
Es lo que se podría llamar el efecto de afichaje, o de manera más peyora
tiva, el efecto de anuncio 44 .
Es decir, en un juego de naipe, aquel que resulta de anunciar el color o la figura (corazón, trébol,
etc.) con la cual se va a jugar en adelante (nota de los traductores).
73
Finalmente, la terminación de la política pública es frecuentemen

te un puro ejercicio escolar. Como bien lo recuerda Jones (1984: 211), los
problemas políticos nunca son realmente resueltos 45 . Es por eso que la
culminación de un programa de acción gubernamental corresponde,
muchas veces, a una reorientación, o a la puesta en marcha de un nuevo
programa con medios y objetivos diferentes.
¿De qué sirve, entonces, en estas condiciones, utilizar este tipo

de marco secuencial? En efecto, su uso vale más por las preguntas que
plantea que por las respuestas que puede ofrecer. Los diferentes con
ceptos de formulación, de puesta en la agenda, de puesta en marcha
etc., permiten cada vez hacerse las siguientes preguntas: ¿cómo la acción
de los diferentes actores presentes, ha contribuido a construir diferentemente
la estructura secuencial de tal o cual política? ¿Por qué la formulación del
problema se ha efectuado de esta manera (antes, después o por fuera de la deci-
sión)? ¿En qué momento se puede considerar que se toma la decisión? ¿Dónde
se inicia la puesta en marcha y cómo se efectúa?
La representación secuencial de las políticas públicas no debe, en

tonces, utilizarse de manera mecánica, más bien hay que representarlas
como un flujo continuo de decisiones y procedimientos cuyo sentido debe
ser «reencontrado». Además, frecuentemente será una ventaja el conce
bir una política pública no como una serie de secuencias sucesivas, sino
como un conjunto de secuencias paralelas, que interactúan las unas con
las otras y se modifican continuamente.
Es lo que propone Eric Monnier en una obra dedicada a la eva

luación de políticas públicas (1992: 87). Para él, el proceso de puesta en
marcha de un programa toma la forma de un «flujo turbulento» con
tres componentes:
La formulación de la acción, es decir un «esbozo de solución al

problema». El autor lo llama «teoría de la acción».
La puesta en marcha de la acción, llamada «conducta de la ac
ción». Obliga a los actores de manera permanente, a «reformular
la innovación en función de los recursos disponibles y de las re
acciones de los actores».
45 Charles Jones, op.cit., p. 211.
74
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PUSUCAS: MUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPITULO I *LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
La «observación de los efectos», es decir las evaluaciones más o

menos implícitas que conducen «a reconsiderar las hipótesis a
menudo implícitas, de la teoría de acción inicial o a modificar las
modalidades de la puesta en marcha de los medios» (Monnier,
1992: 87).
Figura 4
Proceso de puesta en marcha de un programa
Fuente: Monnier (1992)
Un esquema de este tipo pone muy bien en evidencia la desvia

ción siempre presente en la puesta en marcha de una política. Conduce
a los actores de la decisión a reformular de manera permanente los ob
jetivos y los métodos de la acción en función de los resultados que ellos
perciben, bajo la forma de una modificación de su entorno.
75
1.9 EL CABILDEO Y POLÍTICAS PÚBLICAS46
Una palabra rara es una página, como un adoquín levantado

en la calle.
W. Fernández Flórez, Las siete columnas, cap. III.
Desde que las comunidades se organizan en Estados entregando

su dirección en manos de los gobernantes, se ha tratado de no alejar
a los ciudadanos del procedimiento de toma de decisiones. Las for
mas primigenias de gobierno como las monarquías donde el rey era
el ser absoluto y el concurso del pueblo se veía como innecesario para
la toma decisiones, hicieron que el papel del ciudadano se viera ami
lanado y que por lo tanto no fuera posible su participación activa en la
vida política. Gracias a la evolución de los sistemas de Gobierno y al
46 Este artículo fue publicado en la revista Avance correspondiente a la primera década de FIDEC,
N° 16 (1995), bajo el título «Del cabildeo indígena... al lobby anglosajón...», pp. 5-7.
76
PRIMERA PARTI • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: MUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
establecimiento de las modernas democracias, recientemente han apa

recido figuras como el referendo, el plebiscito, el cabildo abierto y la
iniciativa popular entré.ptras; sin embargo, éstas, debido a su excesiva
regulación, se han tornado impracticables, dando lugar al surgimiento
de nuevas vías para buscar que la relación gobernante-gobernado sea
más expedita y eficaz. Una de estas nueva vías es la figura del Cabildeo,
entendido éste como la posibilidad de acudir ante una persona para
que, aprovechando sus conocimientos y capacidad intelectual, exponga
la posición del particular que lo contrata respecto a determinado asun
to que una autoridad esté conociendo y sobre el cual debe decidir.
Visto así, el cabildeo es una figura connatural a los sistemas de

mocráticos caracterizados por la participación activa de los ciudadanos
que siempre han buscado contactar a la autoridad que toma la decisión
que los afecta, directamente o acudiendo a personas que por reunir
ciertas cualidades estén en la posibilidad de hacerlo a su nombre. No
es, por lo tanto, un fenómeno nuevo y ningún país latinoamericano ha
sido ajeno a él. Tan es así que durante años, diferentes agremiaciones,
grupos y sectores que buscan que las decisiones de gobierno que los
afectan no sean tomadas sin el conocimiento de las necesidades de los
afectados, han practicado el cabildeo. Por esto, en todas partes prolife-
ran personas que realizan esta actividad a todas luces positiva en toda
democracia, pero que, ante la ausencia de una regulación adecuada,
puede prestarse para obtener prebendas personales o incurrir en figu
ras delictivas. Además, la imagen negativa que algunos le adjudican y
el desconocimiento generalizado de su funcionamiento y ausencia de
regulación, hacen que la figura sea poco atractiva para la comunidad ya
que muchos la consideran como algo ilegal, falto de ética o mal visto.
Por lo expuesto anteriormente, sólo se pretende aquí presentar

algunas ideas que permitan adquirir un conocimiento real acerca del
cabildeo como un vehículo que fomenta una relación clara, transparen
te y dentro del marco de la legalidad entre un ciudadano o grupo de
ciudadanos y la autoridad que toma una decisión que los afecta, lo que
se enmarcaría dentro del concepto de políticas públicas. Se usará indis
tintamente el término "cabildeo" por ser la traducción al castellano ofi
cialmente aceptada por la Real Academia de la Lengua Española, muy
posiblemente haciendo referencia a la alternativa que tenían nuestros
ancestros de recurrir a esa instancia (al Cabildo o Ayuntamiento), con
77
el fin de intentar cambiar, trasformar o derogar una ley cualquiera; sin

embargo, se recurrirá también al anglicismo lobby, mucho más genera
lizado en varios de los países latinoamericanos. Este anglicismo viene
—velozmente— haciendo carrera y su uso se ha vuelto tan común que
frecuentemente se escucha en reuniones sin importar el lugar, el tiem
po, el modo, ni la hora, hasta el punto de entrar a formar parte de nues
tro diario vivir. Es tan fácil ya toparse con él que hasta en los titulares
de los principales medios de comunicación lo encontramos.
Como era de esperarse, toda una pléyade de defensores de uno

y otro vocablo esgrimen —tanto a favor como en contra— abundantes
razones de toda índole y profundidad.
Sin pretender —ni querer— dirimir este galimatías intercontinen

tal, sí es necesario poner de presente que el significado de cabildear
como procurar con maña47 ganar partidarios en una corporación o cabildo48
no corresponde totalmente a la realidad cobijada por el concepto de
lobbying. Más aún, riñe con ella.
Conviene también tener presente que el vocablo en inglés ha dado

origen a toda una serie de conceptos relacionados. Así, el sustantivo lo-
bby hace relación a la oficina, el lugar o la agencia en donde se desarro
lla la actividad. Correspondería en castellano a la expresión cabildo.
La palabra lobby como verbo, al igual que su gerundio lobbying49

equivalen a la expresión cabildear 50 y se asocian con las actividades y
los medios utilizados por esta técnica, para llevar a cabo sus objetivos.
47 El primer significado de «maña» corresponde a «destreza o habilidad»; sin embargo, el segun

do, relaciona esta palabra con «vicio o mala costumbre». Véase Diccionario de la Lengua Española,
edición 1992.
48 Diccionario de la Real Academia de la Lengua, edición 1992.
49 No existe en el idioma inglés uniformidad en torno al uso de estos dos vocablos. Tanto la ex
presión lobby como la palabra lobbying se usan indiscriminadamente. Véase por ejemplo en
Health Finantial Management, febrero de 1995, «HFMA Lobbying Activities» por Clarke, Richards
(viewpoint) p. 12. Los estadounidenses hacen también una sutil diferencia entre influenciar una
legislación y monitorearla, entre acciones proactivas y acciones reactivas de lobbying, entre
actividades de lobbying y noon-lobbying activities, entre lobbying directo y lobbying indirecto...,
etcétera.
50 Vale la pena traer a cuento que con la palabra marketing sucedió lo mismo: se tradujo por «mer
cadeo» y no por «mercadeando», lo mismo que el vocablo lobbying se pretende asimilar con «ca
bildeo» y no con «cabildeando», a pesar de la determinación -ing que como gerundio viene a
significar una forma verbal invariable, que expresa la acción como ejecutándose en el presente.
7S
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS', NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
El término lobbyist se utiliza para referirse a la gente, persona o

grupo que tiene facultad para llevar a cabo o prestar ese servicio. No
es raro encontrar la palabra lobista, como intento de castellanizar el an
glicismo. Sin embargo, la traducción autorizada equivale al vocablo
cabildero.
Como es fácil observar, el asunto no es meramente semántico.

En él se involucran —inevitablemente— cuestiones relacionadas con la
idiosincrasia de nuestro peculiar pueblo latinoamericano, la inobjetable
influencia de los medios masivos de comunicación, la misma sonoridad
del término, la costumbre y hasta la desinformación que impera en tor
no a este concepto.
Muy posiblemente, el indagar en sus orígenes y escudriñar sus

antecedentes y primigenios desarrollos, permita encontrar algunas
bases para proceder a especificar —al menos un poco— este novedoso
concepto.
No faltan quienes han intentado relacionar el origen de la palabra

lobby con la expresión latina lobia, con la que se designaba aquellos lu-
gares para libaciones no permitidas, en celdas o refectorios.
A pesar de esta justificación etimológicamente viable, los ante

cedentes más comúnmente aceptados se remontan al siglo XVIII en
el Reino Unido. Allí y en esa época, se conocían con el nombre de
lobby los salones ubicados en el recinto de sesiones de la Cámara de
los Comunes. Estos lugares eran frecuentados —como es lógico supo
ner— por los representantes de distintos y variados intereses —prin
cipalmente de índole comercial, política y laboral— quienes conver
saban con los diputados —es decir, con los formuladores de políticas
públicas—, para obtener ciertos favores o prebendas, o al menos que
esas políticas públicas no se formularan o implementaran en contra
de sus intereses.
Algunos otros encuentran los principios del lobbying moderno en

Estados Unidos hacia 1929, en el Capitolio del estado de Nueva York,
específicamente en Albany. Allí, a los buscadores de servicios o ayudas
especiales, que asediaban el Capitolio neoyorquino se les conocía con
el apelativo de lobby-agents.
79
También hay quienes ubican su nacimiento alrededor de 1935,

precisamente con motivo de las citas, reuniones y en general con todo
el proceso que se lleva a cabo en el «lobby» del Hotel Willard en la ciu
dad de Washington.
En todo caso, bien sea con uno u otro origen, los antecedentes an
glosajones parecen ser la cuna de esta técnica, que en nuestro país está
surgiendo con inusitada fuerza y nada flemático desarrollo. De otra
parte, es posible deducir también que su fundamento es el hecho de dar
(y recibir) información a (o de) quienes tienen capacidad de decisión.
Sus orígenes —como es fácil suponer— no fueron siempre nobles

y decentes. A comienzos del siglo pasado, por ejemplo, se lamenta
ban de que «la corrupción hubiese establecido su corte en las alturas
del Hudson, en Albany; allí estaba su trono: el lobby de la legislatura»
(Lynch, 1829: 18). Posteriormente, en 1877, la Constitución del estado
de Georgia consideró al lobby como delito.
Su definición y concepto tampoco han sido del todo diáfanos y

precisos, por el contrario. La Corte Suprema estadounidense, establece,
en 1953, que debe entenderse por lobbying las representaciones hechas
directamente al Congreso, a sus miembros o a sus comisiones51.
Posteriormente, se relacionaron con el lobbying «la comunicación

con miembros del Congreso sobre legislación pendiente o propuesta,
excluyendo del perímetro legal, a aquellas personas y contribuciones
que sólo tienen como propósito incidental la influencia en la legisla
ción» (Camota, 1991).
Para el legislador estadounidense Caraway es «todo esfuerzo enca

minado a influir en el Congreso respecto de cualquier asunto».
Se asegura también que consiste en «obtener información para

quien toma la iniciativa y en brindarla a quien desea ganar la causa»
(Borroni, 1991).
51 De acuerdo con el fallo de US versus Remely, citado por Armando Alonso en El quinto poder
(1992).
80
PRIMERA PARTÍ- • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: MUEVA PERSPECTIVA DE ANÁUSÍS
CAPÍTULO I *LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PUSUCAS
Luego de este breve recorrido, es conveniente extraer algunas con

sideraciones que —aunque generales— ayuden a encontrar parámetros
útiles para clasificar, enmarcar y sobre todo delimitar esta actividad.
Iniciemos por recalcar que con el fin de conseguir buenos resul

tados, se ha popularizado —en todo el mundo— una actividad llamada
lobby o lobbying. Esta palabra, que muchos aseguran que no tiene sig
nificado exacto en castellano, tiene como traducción oficial el vocablo
'cabildeo'.
Es conveniente plantear en forma clara que ni la palabra en inglés

ni la traducción endilgada por la Academia de la Lengua deben con
fundirse con el común e incómodo «lagartear, echar cepillo o adular falsa-
mente» Indica la actividad que terceras personas realizan para influir so
bre las decisiones que otras deben tomar. Los lobby stas o cabilderos, son
entonces contratados como especialistas para que hablen directamente,
den información y presionen —en el buen sentido de la palabra— a los
encargados de tomar las decisiones de un asunto específico.
No resulta difícil observar cómo el origen del lobby fue eminen

temente legislativo, político, si se quiere. No se pretende decir que no
se haya ampliado a otros campos, sectores e incluso a áreas del cono
cimiento. Sin embargo, ese origen le confiere algunas característica ín
timamente relacionadas con las «respuestas que el Estado ofrece a los
problemas socialmente relevantes» que se encuentran en toda socie
dad, concepto que guarda estrecha relación con las políticas públicas 52 .
Es interesante también resaltar cómo el lobby se reconoció como

tal en Inglaterra y en Estados Unidos hace tiempo ya, y que en países
latinoamericanos tal concepto —aunque no del todo novedoso— debido
Para ampliar el concepto de políticas públicas (mal llamadas políticas estatales o gubernamen
tales), el lector puede remitirse a dos trabajos del autor. El primero denominado: «Las políticas
Públicas: nuevas perspectivas de análisis» (Vniversitas, N° 83, pp. 35-100. Facultad de Ciencias
Jurídicas, Pontificia Universidad Javeriana). El segundo: «Modelos para el análisis de las polí
ticas públicas (Vniversitas, N° 84, pp. 299-332. Facultad de Ciencias Jurídicas,'Pontificia Univer
sidad Javeriana). Estos dos artículos forman parte integral de este documento.
81
a su falta de explicación, análisis y sobre todo de reglamentación, ha

originado una desafortunada confusión de términos y conceptos 53 .
Es necesario resaltar el hecho de que al darse la actividad de lo-

bby, se presupone un pago de honorarios. De acuerdo con lo anterior,
subyace la presencia —o al menos es posible distinguir— una tercera per-
sona diferente tanto de quien necesita —y contrata— el lobby, como de
aquella a quien está dirigido el objetivo de éste.
Es posible establecer, entonces, que la función principal del lobbysta

es la de obtener resultados específicos favorables a su cliente —lo cual
indica el pago de honorarios— utilizando la información como un instru
mento, no como un fin. Así, la base del lobby es conocimiento, que como
valor de intercambio ofrece una de las partes y se recibe por la otra54.
No es conveniente tampoco —como muchos lo utilizan— ampliar

el concepto de lobby a todo aquello que supone defender un interés
sectorial o particular, o entenderlo como toda manifestación pública,
interesada en obtener determinado cambio institucional o hecho acci
dental. Resulta entonces arbitrario incluir a sindicalistas, diputados,
empresarios, productores, funcionarios, etc., en una misma bolsa eti
quetada como lobbying, pues por ese camino llegaríamos al «absurdo de
convenir en que la comunidad es un debate permanente entre lobbystas
y no lobbystas»
Para algunos, el lobby debe entenderse solamente como antesala.

Es, en términos generales, la etapa anterior que deben cumplir los inte
resados antes de que se tome la decisión final55.
53 Basta remitirse a un boletín de 1990 de la Universidad de Culiacán (estado de Sinaloa en Méxi

co). Allí se puede leer una carta de una estudiante dirigida a su autor en donde comenta con
angustia que está «cansada de hacerle lobby al profesor de Sociología, para que aclare la nota
de la materia... pero no ha sido posible encontrarlo». Aquí, el anglicismo se usa con un claro
sentido de «búsqueda» o si acaso de «antesala».
54 Algunos aseguran que la humanidad ha encontrado, a través del tiempo, unos recursos alre
dedor de los cuales se congregan los valores de toda una generación y que definen claramente
cada uno de sus períodos así: el primero correspondió a la fuerza, posteriormente llegó el turno
de la riqueza, y ahora la portadora de la trascendencia es la información que ejerce a la vez la
función de bisagra de la historia. En esta era, antesala del siglo XXI, este recurso escaso, costoso
y útil, ha dado origen al adagio popular de que «quien tiene la información tiene el poder».
55 Es común encontrar que el vocablo lobby se utilice con un sentido aceptado sin mayores reti
cencias y que proviene —ese sí— de su origen en los pasillos o las antesalas: «hacerle lobby a tal
o cual persona». Muy posiblemente ésta sea la mejor opción habida cuenta de que en nuestro
país siempre es necesario hacer esta «antesala», especialmente cuando de empleados públicos
se trata.
82
PRIMERA PARTE * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE At
CAPÍTULO I 'LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Durante años se ha discutido qué tipo de profesionales son los

que deben desempeñar esta actividad. Para muchos, los relacionistas
públicos son los más idóneos, para otros, esto es un trabajo para abo
gados o ex-asesores en determinadas áreas. Sin embargo, el cabildeo
no puede ser patrimonio exclusivo de una profesión y por el hecho de
ser abogado o relacionista público, no se es -automáticamente- cabil
dero. Sólo tendrá esta condición, la persona que reúna las característi
cas esenciales a cualquier cabildero. Estas son (Nonon y Clamen, 1993:
192): el dominio de los mecanismos, el conocimiento de las personas y,
por último, la competencia técnico jurídica.
a) Dominio de los mecanismos: hace referencia al conocimiento que se

debe tener de la estructura de poder que tiene una organización.
En otras palabras, es el manejo de los núcleos de decisión. Cuan
do se hace cabildeo se debe saber dónde se toman las decisiones
y quién las toma, y es ante esas personas ante quienes se desplie
ga la actividad de cabildeo. Queda claro que si no se conoce el
origen de la decisión, no se logrará hacer un cabildeo efectivo.
Por lo tanto, para hacer un cabildeo efectivo hay que conocer las
estructuras de poder.
b) El conocimiento de las personas: Contrario a lo que muchos pien
san, no hace referencia al hecho de tener los teléfonos, direccio
nes y características de las personas, conocer a sus familiares o
comer con ellos. Por el contrario, cuando se habla de «conocer
a las personas» se hace referencia al establecimiento de una re
lación de confianza, a un posicionamiento, basado en el respeto
y el conocimiento del tema ante el funcionario que va a tomar
una decisión. Por lo tanto, no basta saber quién es el que toma la
decisión, lo fundamental es que éste reconozca en el cabildero a
un interlocutor adecuado.
c) Competencia técnico - jurídica: el cabildero debe conocer el tema
sobre el cual él quiere incidir. Sólo en la medida en que se conoz
ca la problemática a tratar, el trabajo del cabildero será efectivo.
De ahí que muchos cabilderos tienden a especializarse en asun
tos concretos. Así mismo, junto al conocimiento del tema, debe
estar el manejo del marco regulatorio ya que esto permite saber
si la decisión que se busca se puede dar o no.
83
En conclusión puede afirmarse que el cabildero no requiere te

ner ninguna profesión en particular, lo importante es que reúna las
características enunciadas. Diversos Estados del mundo contratan en
Washington bien documentados, estudiosos y serios profesionales de
dicados al cabildeo y agencias de imagen, así como abogados especiali
zados y analistas de datos y estadísticas, cuyas funciones corresponden
a una forma de tarea diplomática. En consecuencia, se entiende por
«contralobby» la compañía de cabildeo que complica las gestiones de
su rival.
Vale la pena comentar la experiencia estadounidense que ha se

ñalado la distinción entre un antiguo y un nuevo lobbying o cabildeo.
El viejo lobbying era invisible, criminal y primitivo. El lobista trabajaba
directamente sus actividades, y las personas que no estaban profunda
mente familiarizadas con la vida política de Washington no podían iden
tificar a los más poderosos representantes de los grupos de interés.
El conquistar votos por medio del soborno monetario y otras ten

tativas análogas, violentaba, indudablemente, el espíritu y la letra de la
ley. La técnica era cruda, ya que las decisiones eran tomadas por pocos
* hombres; estos podrían ser comprados o vendidos con sólo darles di
nero o poder suficientes para que los utilizasen acertadamente. Por mu
chas razones este tipo de presión política fue reemplazada por el nuevo
lobbying. Baste esto para decir que después de la II Guerra Mundial, la
corrupción y las malversaciones de días anteriores fueron ampliamente
reemplazadas por nuevas formas de influencia.
El nuevo lobbying es visible, legal y altamente profesional; miles

de lobbyst o representantes legislativos, como se les llama a menudo,
sostienen oficinas en Washington. Estos hombres se conocen como re
presentantes de grupos especiales; se les paga retribuciones para que
así sean y ellos mismos se identifican como tales frente al Gobierno y el
público, incluso, actualmente existe un procedimiento legal destinado
a hacer públicas sus actividades. En esencia, el propósito de la institu-
cionalización del cabildeo es brindar mayor transparencia a la gestión
de los grupos organizados que procuran hacer valer sus opiniones en
los ámbitos parlamentarios o de decisión del Poder ejecutivo, al evitar
se prácticas extrañas a una concepción democrática.
84
CAPÍTULO I *LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PUBLICAS
Para nuestros países latinoamericanos, resulta necesario y ur

gente, entonces, institucionalizar la figura del cabildero mediante su
inscripción registral, con el fin de que la comunidad pueda identificar
a este profesional en el plano político-institucional, normativizando el
ejercicio de una «profesión» que combina tecnicismo, habilidad política
y relaciones sociales. Tecnicismo en cuanto el lobbying requiere conoci
mientos, acceso y procesamiento de información y habilidad específica
para su desempeño; habilidad política, puesto que su desarrollo impli
ca manejarse en ámbitos políticos, tanto legislativos como ejecutivos, y
relaciones sociales, porque son la esencia del ejercicio de esta profesión,
al ser el vínculo entre las dos anteriores.
Como parte fundamental para su control, es necesaria la inscrip

ción de los operadores, quienes deben informar el nombre y el domi
cilio profesional, datos del empleador o interesado, permanencia de
la gestión, retribución, detalle de gastos, publicaciones realizadas, en
interés de quién se trabaja, duración de su mandato, entre otros datos
que se deben presentar en informes trimestrales, de acuerdo con un
formulario oficial para el registro de «lobistas» en el Senado de Estados
Unidos de Norteamérica. La Comunidad Económica Europea contaba
con cabilderos activos, desde sus inicios en 1958, aunque carecía de un
registro profesional que obligara a su inscripción, lo cual estaría por
implementarse ahora. En Latinoamérica únicamente Brasil proyecta un
registro legislativo similar al de Washington.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, una opinión general

mente aceptada es, entonces, que el lobby es una actividad para influir
sobre las decisiones. Se basa esta creencia en el hecho de que la volun
tad del hombre es libre y por lo tanto influenciable. Al considerar el
lobby dentro de este concepto, es necesario entenderlo como una herra
mienta que puede utilizar cualquier actor para lograr la efectividad (al
combinar la eficiencia de los recursos, con la eficacia de las estrategias)
y no resulta difícil aceptar la profunda y decisiva incidencia que esta
técnica puede ejercer sobre todas y cada una de las etapas del proce-
so integral de políticas públicas: creación, formulación, implementación,
evaluación, análisis y reestructuración.
85
86
PRLW M PARJI • / 4 5 FoUTXAjs PÚBLICAS: MU VA PI RSPH UVA nr AMM<.
Í-AUIULO ¡ *LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POimCAS PÚBLICAS
1.10 ÉTICA Y POLÍTICAS PÚBLICAS
¿Cuál será más de culpar,

aunque cualquier mal haga,
la que peca por la paga
o el que paga por pecar?
De las conocidas redondillas de Sor Juana Inés de la Cruz, que

comienzan «Hombres necios que acusáis a la mujer sin razón...».
-y neís H PrTf S t 3 a h r ae S f á d l vislum

° b r a r la importancia
é t k a COm t e m a funda
Pectiv, H i í ° ^ e n t a l dentro de la pers-
sobreétt 7 PfÜr P Ú b l Í C a S - N ° S e h a c e SÓ1 ° r e f e r e n c - a los temas
etica desde el punto de vista de estudio e investigación teóri-
87
ca. Se trata sobre todo de un afortunado renacer de investigaciones

y planteamientos prácticos sobre ética, como movimiento secular en
varias universidades de primer orden en el mundo, muchas de ellas
no confesionales 56 .
De otro lado, es precisamente por medio de las organizaciones

donde se desarrollan gran parte de las actividades del ser humano
y tanto la implementación como la formulación y las otras etapas de
proceso integral de políticas públicas, se concretan en ellas. De ahí los
temas recurrentes hoy en día, sobre ética y gerencia, ética y organiza
ción, ética y administración, ética y política pública, etcétera. Además,
en temas relacionados con el cabildeo cabe hacerse frecuentemente la
pregunta ¿hasta dónde llega la presión debida y desde cuándo se inicia
la indebida?, pues tal y como asegura Berta Ospina de Dulce (en Cely
y Galindo y col., 1994: 269), «tan fundamental como la vida, es la liber
tad 57 con autonomía 58 para tomar en forma consciente nuestras propias
decisiones. Este derecho también es un valor inalienable contra el cual
diariamente se comenten desde los más abruptos hasta los más sutiles
atropellos».
Y continúa diciendo que «se expresa en las manifestaciones de

ideas, opiniones y sentimientos, en su respuesta a los condicionantes
sociales, su derecho a la privacidad y en su capacidad de elegir en for
ma autoconsciente todo lo que considera positivo para su realización y
crecimiento personal».
Más adelante agrega que «hay muchas oportunidades de decisio

nes importantes en la vida, en la que, por lo general, son otros los que
deciden por nosotros...». Asimismo, dice: «Hay muchos tipos de agre
siones al valor de la libertad, desde las más rudas formas de violencia
(...) hasta las formas más sutiles que pueden afectar tanto o más que las
56 Se asegura en «What's the Matter with Business Ethics» del profesor Andrew Stark (Harvaard Busi-
ness Review, mayo-junio 1993) —por ejemplo— que más de 500 cursos sobre ética de los negocios
son ofrecidos regularmente en las universidades norteamericanas. Además, el 90 por ciento de
las escuelas de administración y gerencia tienen en su pensum una formación en esa área.
57 La libertad es un valor natural del ser humano, de acuerdo con el cual puede decidir volunta
riamente el rumbo de todas sus acciones y ejercer todos sus derechos.
58 La autonomía es la capacidad del individuo como persona humana, para ejercer racional y
autoconscientemente su libertad.
88
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PUSUCAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁUSÍS
CÁPitULO i •LA ESTRUCTURACIÓN PE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
otras la dignidad de la persona como las diferentes formas de manipu

lación, la publicidad, la ideología».
Y se agregaría el cabildeo mal entendido, o llevando a cabo me

diante estrategia que riñe con el bien común. Para ello, se mirará —bre
vemente— su nacimiento y evolución.
En la propuesta de la Grecia clásica, la polis, de donde viene el

término política, era entendida como el ámbito fundamental de la vida
del individuo, sólo dentro de la cual era posible que el individuo se
desarrollara integralmente. En la polis el individuo estaba llamado a
configurar los valores y las virtudes que su estatus le precisaba y así, la
virtud del filósofo era la sabiduría, la del guerrero la valentía, siendo
la templanza la virtud característica de los artesanos o productores de
base (ver Xubiri, 1980, cap. 1).
Dentro de esta concepción, la vida del individuo se inscribía de

manera radical dentro de la polis, de ahí que Aristóteles definiera al
hombre como animal político. Esta percepción antropológica conside
rada al hombre como animal de costumbres en relación, circunstancia
denominada bajo el término ethos, de tal forma que el hombre era po
lítico por su vinculación a la polis y ético por su carácter decisional,
constituyéndose en términos equivalentes, ya que el comportamiento
sólo podía darse dentro de la Ciudad-Estado. Esta constatación remite
a precisar que, en sus orígenes, ética y política constituían una misma
realidad.
El concepto política como sinónimo de ética se mantuvo casi in

variable por más de veinte siglos, ya que la asunción del modelo aris
totélico en la escolástica medieval sólo introdujo un ámbito teocráti
co como referente de vida, siendo lo político el desenvolvimiento del
individuo dentro de ese espacio relacional59. Este panorama varió de
manera radical cuando en el contexto de la modernidad las obras de
Nicolás Maquiavelo, principalmente El discurso sobre la tercera década
de Tito Libio y El príncipe, marcaron una nueva concepción del térmi-
Véase La ciudad de Dios de San Agustín, obra en la que se presenta la contraposición entre la
ciudad terrena y la ciudad de Dios, la cual se constituye en un ámbito referencial de valores,
er
» el que la dimensión política está dada por las relaciones interpersonales, variando sólo el
marco de desarrollo de la existencia.
89
no política, entendida como el conjunto de estrategias en función de

la consecución, ejercicio y mantenimiento del poder. Esta manera de
comprender la política delineó la forma de comprender el fenómeno
político en gran parte de la modernidad, estableciendo la política como
un arte de dirigir.
Por su parte, la concepción marxista consideró la ideología como

una visión sesgada de la realidad, encubridora de intereses manipu-
latorios en contraposición a las relaciones materiales de producción.
Dentro de estas visiones se ubicaban la filosofía, el derecho, la religión y
las cosmovisiones particulares de la realidad, que dentro de este marco
comenzaron a ser llamadas ideologías. Si bien es cierto que la concep
ción marxista asume el término 'ideología 7 de una manera peyorativa,
la evolución del término vino a caracterizar concepciones particulares
de la realidad que relacionaban a los individuos, generando fines y mé
todos a seguir.
Desde esta perspectiva, el término 'política' comenzó a ser rela

cionado con la expresión 'ideololgía política', entendida como una sis
tematización de pensamiento, que incorporando concepciones de hom
bre, estado, naturaleza, poder etc., aglutina e identifica a los individuos
motivándolos a la consecución de ciertos fines. Surge de esta manera
una nueva acepción del término "política" (ver Sabine, 1980).
Es desde la perspectiva estructuralista contemporánea, que el tér

mino 'política' comienza a ser empleado para designar las formas de
organización institucional de la sociedad, a partir de las cuales dichas
instituciones precisan su ser, identidad, fines y criterios de procedi
miento. Desde esta articulación, el término política entra a designar los
posicionamientos conscientes de las instituciones frente a la sociedad.
La amplia polisemia del término 'política' en la cultura de Occi

dente (acción, relación, institución, ideología y forma de acceso y ejer
cicio del poder), ofrece abundantes criterios para delinear las vincula
ciones de las políticas públicas con la ética, entendiendo dicha relación
no como un anexo más a las políticas públicas, sino como una forma de
comprender su génesis, difusión e implementación.
En primera instancia, la íntima relación entre el origen de la pala

bra 'política' y la ética precisan que las formas de acción y de relación
90
dentro del ámbito político están llamadas a denotar una fuerte carga
ética. En ese orden de cosas, las políticas públicas están llamadas a ge
nerar en la comunidad política dinámicas de acción y relación acordes
con su formulación, siendo su especificidad ética la configuración de
espacios político-comunitarios en los que sean posibles relaciones efec
tivas en función del desarrollo integral de los individuos.
Es así como la «eticidad» de las políticas, desde esta concepción re

lacionad debería incorporar en su origen e implementación un marcado
énfasis en una racionalidad comunicativa (ver Rawls, 1995, cap. 1).
Los criterios para el establecimiento de esta «eticidad» de las po

líticas públicas estarían dados por dinámicas en las que la racionali
dad y razonabilidad de los individuos sean los ejes que hagan posibles
unas políticas públicas generadoras formas de relación justas y eficaces
(Rawls, 1995, cap. 2).
Uno de los más graves problemas con que se encuentra la formu

lación de políticas públicas en un medio como el latinoamericano es la
concordancia y adaptación al orden jurídico legal en el cual se propo
nen e implementan.
En no pocos eventos se constata cómo la finalidad y el espíritu de

muchas políticas públicas se ve desvirtuado en su reglamentación y / o
sometimiento al veredicto constitucional. En este mismo sentido se ve
rifica cómo el pronunciamiento en derecho que realizan las diferentes
instancias del órgano judicial difieren en los referentes arguméntales de
sus pronunciamientos, profiriendo sentencias inconexas y en muchos
casos contradictorias. Esta precisión remite a considerar como un eje de
la «eticidad» de las políticas públicas, el esclarecimiento de sus referen
tes dentro del marco legal vigente, velando siempre por la clarificación,
en el sentido de que la letra de la ley no agota el espíritu de la misma,
quede acuerdo con esta aclaración, una ética de las políticas reside en
los principios y derechos fundamentales de rango constitucional, de tal
manera que las políticas públicas serían el desarrollo e implementación
de dichos referentes normativos.
Este criterio ético salvaría del problema de ulteriores incompati

bilidades, y abriría horizontes de auténtica «eticidad», en cuanto pro-
Posición de dinámicas de desarrollo político de los fundamentos que el
constituyente ha determinado como fundamentales.
91
CARLOS SALA ZAR VARGAS
El concebir el término 'política' en relación con concepciones que

identifican, articulan y promueven la consecución de fines determina
dos, supone que un imperativo ético de las políticas públicas vendría
dado por la exigencia de generar espacios constitutivos de una auténti
ca cultura política, caracterizada por hacer de cada política un ethos de
convivencia ciudadana como concreción de los derechos fundamenta
les y del bien común (Kelsen, 1995, cap. 1). Hacer propicia dicha cultura
política, alrededor de la formulación de las políticas públicas, sólo sería
posible al comprender esta formulación, cohesionada en torno de sus
canales de implementación.
Desde esta perspectiva, la «eticidad» de las políticas se expresa

ría también en términos de efectividad comunitaria, con base en los
niveles de implementación generados por unos procesos educativos
desarrollados dialécticamente con su formulación e implementación.
La ética se inscribiría en los niveles de inserción de cada política en el
ethos ciudadano por medio de una paideia determinada epistemológica
y pedagógicamente por su propio carácter y fines (ver Jaeger, 1980).
110.1 Bases metodológicas para formular una ética de las políticas

públicas
Al tabernero le gusta el borracho
pero no para yerno.
Proverbio yidish
Siendo más jóvenes en la escuela nos hablaron de la ética, desde en

tonces nuestro conocimiento y vivencia de ésta puede haber comprobado
aquellas lecciones o, por el contrario, puede habernos desengañado.
Con frecuencia la ética es víctima del desengaño, de la desilusión o

del descrédito. Para muchos, la ética es un magnífico horizonte de vida
que día a día satisface sus aspiraciones. Los golpes de la vida nos ense
ñan que el mundo es hostil y cargado de maldad e inescrupulosidad.
¿Por qué para algunos la ética es sinónimo de idealismo y por lo tanto es
inútil, mientras que para otros es noble e indispensable en sus vidas?
92
CAPÍTULO I *LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PUBLICAS
1.10.1.1 ¿Qué es la ética?

Creo que la mejor definción del hombre
es la de bípedo ingrato.
Fiodor Dostoievski
Aunque muchos lo duden es una ciencia. Sabemos que es una

ciencia porque la ética tiene un carácter normativo. Hay una estrecha
relación entre el derecho (ciencia jurídica) y la ética. Ambas disciplinas
tienen por finalidad orientar la vida del ser humano. Ambas poseen un
carácter normativo y eso las hace ciencias.
Es verdad que existen leyes y éstas son obligatorias. Y lo son no

sólo porque las establezca un legislador legítimo, también porque co
rresponden a la verdad. Esa verdad es objeto de conocimiento de la
ciencia: la ciencia jurídica por una parte y la ética por otra.
El objeto de la ética son los actos humanos. Los estudia en su

naturaleza, sus motivaciones y su finalidad. Pero no se confunde con
la psicología, porque ésta sólo estudia la conducta tal como ocurre, sin
valorarla, mientras que la ética estudia la conducta como debe ser, es
normativa, como se dijo, y se basa en un criterio muy importante: el fin
de todas las cosas, el fin del ser humano en particular.
Tal parece que es imposible postular una ética y muy especial

mente una ética política, dado que es algo público, si no se reconocen
dos supuestos: (1) que existe la verdad y (2) que somos capaces de co
nocerla. Sólo si aceptamos esos presupuestos podremos decir que so
mos capaces de racionalizar nuestros actos hasta el punto de constituir
una ética válida pública e intersubjetivamente.
Recientes trabajos, como los de Francisco Fernández Buey (2000)

Y Joseph Lozano (1999), inspirados por la posición posmoderna de
Adela Cortina60, quien en los países de habla hispana ha alcanzado un
innegable prestigio, hacen una distinción entre ética y moral, que pue
de resumirse de la siguiente manera: la moral es «una propuesta par-
icular de vida [una moral determinada], la ética es reflexión sobre el
« a etica aplicada no puede ser una moral más, no hay ninguna ética aceptada por todos, y los
l^7\ l n t O S á m b i t o s d e aplicación presentan peculiaridades ineliminables». (Cortina, 1993; 1994:
93
hecho moral, pero hay tantas éticas como reflexiones pueden hacerse61.
La ética desempeña un papel hermenéutico o teórico, pero nunca pue
de elevarse con pretensiones de universalidad y validez.
Estas definiciones contribuyen poco para resolver las urgentes
necesidades del mundo y del hombre contemporáneo. Se necesita una
respuesta que regule la vida política, también se necesita de un marco
válido para exigir el respeto a los derechos humanos y ordenar las re
laciones internacionales e intranacionales, etc. Por eso se requiere una
concepción de la ética que sea capaz de compartirse públicamente y
que ordene la vida social. ¿Pero de dónde puede venir esta ética, si per
siste la pluralidad de opiniones? La fuente tiene que estar en la misma
realidad, en la estructura del mundo y del orden social e individual,
ya que: (1) el universo físico posee un orden, (2) la sociedad posee un
orden y (3) la vida individual posee un orden.
Aunque algunas teorías científicas contemporáneas plantean du
das, lo cierto es que la naturaleza obedece a un orden: existe regula
ridad en los ciclos de la vida, existe una férrea ley de la causalidad, y
por eso a toda acción corresponde una reacción: un acto perturbador
como la contaminación, recibe una respuesta: la muerte y la extinción.
La ley de la gravedad, según la cual «dos cuerpos se atraen en relación
directamente proporcional a sus masas e inversamente proporcional al
cuadrado de sus distancias» es la más básica del universo, como descu
brió Einstein. Es una ley que ordena todas las cosas en el universo me
diante una relación constante. Así, las enormes masas de los planetas
y estrellas se mantienen en un equilibrio dinámico. Vale la pena ahora,
preguntarse: ¿cómo se manifiesta el orden en la vida social?
Como se recuerda, Solón fue arconte o gobernante de Atenas en el

siglo V a. C. En aquella época, el Estado sufría por un clima de violencia
que prevalecía, pues las familias poderosas vengaban la muerte de sus
hijos (a causa de pleitos y deudas) en una espiral sin fin. Se trataba de
«ajustes de cuentas». Como no había autoridad ni ley que se impusiera,
cada quien tomaba la justicia por su propia mano. El resultado no es
difícil de imaginar: la anarquía y el crimen. Por eso, desesperados, los
atenienses llamaran a Solón para que ocupara el gobierno.
61 «Se inscribe la ética en el ámbito de la filosofía práctica, que es teórico en cuanto a su elaboración,
pero práctico en cuanto que, al dar razón de su objeto, orienta la acción de forma mediata» (Cor
tina, 1992:150).
94
CAPÍTULO I *LA ESTRUCTURACIÓN ot LAS POLÍTICAS PÚVIKAS
Solón hizo entonces el siguiente diagnóstico: «Las familias co

menzaron esta guerra porque los crímenes contra cualquiera quedaban
impunes. El único modo de restablecer la paz es imponer la ley e impo
ner las penas a todo criminal sin importar que proceda de una familia
aristócrata y poderosa. Sin impunidad, la gente no buscará hacerse jus
ticia por propia mano y la venganza terminará».
Solón y su sucesor, Draco, impusieron duras leyes y las aplicaron.

Así se demostró que existe una causalidad social; que al igual que en
la naturaleza, en la sociedad toda acción tiene una reacción y que si se
quiere mejorar el orden social, esto es posible si se atiende decidida
mente a las verdaderas causas.
Con respecto al orden individual, se debe tener presente que

cada uno de nosotros posee una multitud de pasiones, sentimientos,
tendencias. ¿Cómo, entonces, podemos llevar una vida más a menos
integrada y exitosa a pesar de tantas tendencias contradictorias? Tene
mos una tendencia natural al placer y también una tendencia al esfuer
zo. Cuando salimos por las tardes del trabajo, cansados, pedimos que
nos reciba el calor del hogar y el descanso. Pero, después de un período
de vacaciones, ¿no sentimos vivos deseos de comenzar con un nuevo
proyecto? Nuestra vida es armonía de contrarios, equilibrio de fuerzas
contrapuestas... pero a veces no hay equilibrio: podemos ser unos ac
tivistas y terminar en el hospital tras un infarto, o ser unos completos
holgazanes. Y es que inmediatamente se nota cuando no rige el orden
en nuestras vidas: lo notan quienes nos rodean y nosotros cargamos
con las consecuencias.
El ser humano aprende a gobernarse y darle un tiempo y un lugar

a cada cosa. El arte de ser feliz depende de ello y en buena medida, de
eso se trata todo curso de la ética dentro de las políticas públicas: de
darle su espacio y su tiempo a cada cosa... de cumplir eficaz y ética
mente can la responsabilidad pública que nos ha sido encomendada,
así no solo respondemos al mandato recibido, sino que nos acercamos
a nuestra propia felicidad.
Como se dijo anteriormente, el objeto formal de la ética es la bús

queda del fin último del ser humano y de las instituciones humanas.
Pero, ¿a qué se refiere y cómo se averigua cuál es el fin de las cosas
humanas? Precisamente, del estudio y conocimiento de la realidad,
95
aprehendemos las relaciones causales últimas, en otras palabras, de

terminamos cuál es el orden teleológico de las cosas, hacia dónde se
dirigen, que finalidades deben o se espera que cumplan. El orden teleo
lógico (la finalidad de cada cosa) dice que todo existe por un fin y obra
por un fin. La ciencia conoce la realidad, la filosofía identifica sus fines
y la teleología resulta de establecer el orden o ley que corresponde a la
realidad. La ética aplica ese orden a la vida y las instituciones humanas
para llevarlas a su perfección.
En conclusión, la ética es la ciencia que estudia los actos huma

nos conforme al fin último del ser humano. Es ciencia porque es nor
mativa y es normativa porque aplica la verdad conocida. El orden del
universo, de la sociedad y de la persona es una realidad ordenada, por
\0 tanto, exige una normatividad, una ética y reclama su perfecciona-
rfiiento. Hacer ética es estudiar todo lo que se relaciona con el hombre,
desde la perspectiva del juicio de valor que dice: «es correcto» o «no es
correcto», «está bien» o «está mal». Y el juicio de valor no se pronuncia
jasándose en lo que cada uno cree o lo que cada sociedad valora en un
inomento dado, sino en aquello que pueda ser reconocido como una
finalidad intrínseca de cada cosa (ser).
1.10.1.2 Utilidad práctica de la ética

¿Conócete a ti mismo? Si me conociera a mí mismo
saldría despavorido.
Goethe
¡Qué bueno que podamos conocer lo que es justo y correcto, pero

de qué sirve si no lo practicamos! ¿De qué sirve si no cambia nuestra
forma de vida? Nuestro conocimiento de lo correcto exige ser. Es algo
tan cierto que incluso el criminal es el mejor conocedor de lo justo...
precisamente porque lo conoce, se da la maña para sacar ventaja de los
demás, para abusar de las instituciones y las personas justas. ¿No es
cierto que muchos abogados se valen de su conocimiento de la ley para
encontrar su lado «flaco» y filtrarse ventajosamente por ahí?
Nuestro conocimiento de lo bueno y justo es entonces una herra

mienta en nuestras manos, y su aprovechamiento depende de nosotros,
por lo que aumenta nuestra responsabilidad. El que peca por ignoran
cia puede tener dispensa, pero el que saca ventaja de su propio cono-
96
cimiento de lo justo es el peor delincuente. Es un asunto de libertad, es

cuestión de optar.
Si bien la conducta ética no es un problema de conocimiento o

ignorancia, sino de voluntad de hacer el bien o de voluntad de corrup
ción, entonces, el papel de la ciencia de la ética será doble: por una par
te, animar a la buena conducta revelando constantemente el auténtico
valor del ser humano y de las instituciones; por otro, ilustrar el cono
cimiento de aquellas situaciones de compromiso ético en las cuales no
queda claro qué es el bien.
1.10/1.3 La ética frente al mal, la corrupción y el delito

Hazme casto y continente...
pero no todavía.
San Agustín
Pero si el mundo parece dejarnos sin opción, porque constante

mente nos empuja a la corrupción y a la complicidad, en una ola que
arrasa con todo y que transmite el mensaje de que el hombre o la mujer
moral son mansos corderitos a quienes se puede pisotear, no se diga al
débil e ignorante. En México, algunos aseguran que «el que no transa
(abusa, roba, cohecha) no avanza». Frente a esos, la ética es un arma en
las manos de aquel que no se resigna y opta por el combate de sacar
sus mejores armas y que consolida su posición, estratégica, inteligente,
sagaz, para poner la injusticia en su lugar, para castigar al delincuente,
para reconstruir instituciones debilitadas por el peso del cinismo.
La ética es arma contra el mal, la corrupción y el delito. No basta
con que el sistema jurídico establezca responsabilidades y penas contra
el delincuente, la ética procura crear ambientes, instituciones y una cul
tura comprometida con el bien y con lo mejor.
i .10.1.4 Cómo se aplica la ética a la política y la administración

pública
¿Cómo puedes gobernar un país
con 246 varieades de queso?
Charles de Gaulle
La ética de la administración pública y el Estado existe para for

talecer las instituciones estatales, las prácticas y normas de manera que
97
cumplan mejor con su papel de promotoras de la justicia y el bien co

mún. Los funcionarios públicos, ya sean por elección o profesionales,
requieren la ética para comprender mejor la naturaleza y repercusiones
filosóficas de sus cargos, de las funciones que les han sido confiadas y,
por lo tanto, de los procedimientos y acciones correspondientes.
En ese sentido, la ética es eminentemente revolucionaria, porque

es una permanente inconforme con lo que se viene haciendo, y propug
na siempre por la mejoría. De ahí que la ética nunca deba concebirse
como la elección maniquea entre el bien y el mal, porque el mal no es
objeto de elección, ¿o usted, funcionario, opta por convertirse en delin
cuente? La decisión ética o moral consiste en propugnar siempre por lo
mejor, de ahí su espíritu analítico y crítico.
En este punto no puede pasarse por alto la diferencia entre justi

cia y equidad. Comúnmente se define la justicia como dar a cada quien
lo que le es propio. La justicia se basa en un criterio de igualdad (ya
sea estricta o proporcional). La equidad, en cambio, es un criterio de
corrección de la justicia, porque a veces la igualdad (justa) es realmente
injusta porque no se atiene a situaciones de contexto. Por ejemplo: si
una viuda o un huérfano son deudores, aunque evidentemente es justo
el pago estricto de lo adeudado, de hecho es mejor dispensar la deuda.
La equidad es la virtud del juicio prudente que ve más allá y que sabe
distinguir el espíritu de la justicia y la norma fría.
De acuerdo con lo anterior, la ética es ciencia de la equidad, así

como el derecho es ciencia de la justicia. Y si el funcionario público
está obligado a cumplir la ley y por lo tanto a obrar justamente, en
cuanto representante del poder político del Estado, está realmente más
comprometido y obligado a atender y cumplir el espíritu de la ley y.
por ende, a ser equitativo. Por lo tanto, el que mira sólo la ley corre el
peligro de volverse un legalista, un tecnócrata, ciego y frío ante las ne
cesidades humanas, sordo ante las necesidades del pueblo al que debe
servir; en cambio, el funcionario ético es inevitablemente sensible, ra
zonable y más justo.
Finalmente, unas breves palabras complmentarias sobre el valor y

la virtud. Poco se ha hablado de los valores, a pesar de que la axiología
ha cobrado auge en años recientes, de hecho es sólo un planteamiento
98
CAPÍTULO / *LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
ético y no se puede considerar como la única o mejor expresión de los in

tereses morales. De ahí que, cuando hablemos de valor lo haremos para
establecer que ciertas acciones son consideradas mejores que otras y por
lo tanto, más valiosas, pero siempre porque representan mayor bien.
Los filósofos alemanes Max Scheler y Nicolai Hartmann propu

sieron la axiología y a ellos se les debe que se disponga de herramientas
analíticas que permitan entender de qué manera ciertos comportamien
tos son más valorados que otros en función de diferentes característi
cas, como la duración, la generalidad, etc.
En cuanto a la virtud, es un tema de gran importancia, puesto

que una virtud es una forma habitual de actuar, procurando siempre
el bien. Por eso, si se trata de construir una cultura ética institucional
en la administración pública, sólo es posible si se adquiere un modo
habitual de plantear los problemas, una sensibilidad y un compromiso
de la voluntad con el bien y la justicia.
1.10.2 Herramientas para el análisis y solución de dilemas éticos.
Necesitamos ser justos antes de ser generosos,

lo mismo que necesitamos la camiseta antes del atuendo.
Chamfort
Corresponde, ahora, llevar los elementos presentados al terreno de

la aplicación prospectiva y analítica respecto a las políticas públicas. El
funcionario público requiere de un paquete de herramientas que le per
mitan tomar control de la ética de sus funciones, para orientarlas no sólo
a la efectividad (eficacia y la eficiencia) administrativa, sino a la eficacia
política y ética, sin las cuales los resultados siempre serán incompletos.
Aunque casi siempre existen rutinas, reglamentos y procedi

mientos convencionales, que parecen dejar muy escaso margen para la
creatividad en la toma de decisiones, y hace parecer también que éstas
vienen a concentrarse en los altos niveles de dirección, de hecho no es
asi. Si se ocupa un alto puesto de decisión, entonces este tema resulta
Particularmente interesante y útil para enriquecer el proceso de toma
e
decisiones así como para recolectar información relevante que per
feccione éticamente esas elecciones.
99
Pero si no se dispone de esa capacidad de decisión, probablemen

te sienta que estos elementos le son ajenos y por lo tanto inútiles. Vale
la pena preguntarse si Usted administra los procedimientos o más bien
se está dejando controlar por ellos. El sentido de la pregunta recae en
la necesidad de ampliar perspectivas y situarse como un importante y
necesario eslabón en la cadena del comportamiento ético del Estado; de
adquirir un sentido proactivo y no pasivo, de interiorizar —moralmen
te— el papel que individualmente cumplimos en la construcción del
bien común. Y debe ser «moralmente» porque justamente se trata de
adquirir la moralidad de funcionario público. Al recordar que la moral
es la norma de conducta de validez individual y subjetiva, la ética, con
su validez pública y objetiva debe interiorizarse hasta el punto en que
se la considere como una convicción propia —libremente elegida— y
como directriz de la conducta. Por eso, la moral del funcionario público
será, en efecto, asimilar y elegir libremente la ética política hasta hacer
la moral personal, una norma de conducta.
El funcionario corre el peligro de convertirse, en sentido peyora

tivo, en un tecnócrata, pues si no toma el control de los procedimientos
que administra para dotarlos de sentido, es un mero engrane intercam
biable. Por el contrario, la ética de la administración pública exige que
el funcionario otorgue sentido a su función, que la conciba en el amplio
abanico de la ética política, que la encuadre ante todo como una acción
política y jurídica y por lo tanto comprometida con el bien común. ¿No
es este déficit de sentido lo que ha derivado en tecnocracia y en la crisis
moral, política y económica que afecta —en mayor o menor grado— a
todas la las naciones de América Latina?
Es necesario e impostergable que el análisis ético de las políticas

públicas sea un paquete de herramientas capaz de ayudar al directivo
a tomar mejores decisiones, que consideren más ampliamente las con
diciones, limitantes y efectos de una política determinada, proyectada
o actual. Adicionalmente, estas herramientas ayudan al funcionario a
darle sentido a su trabajo, como parte de la Política para hacer políticas
públicas determinadas, todas ordenadas al bien común. Fundamental,
entonces, contar con una muy buena creatividad y con un gran valor,
para reconocer los aciertos y los errores y sobre todo, para inventar
mejores formas de cumplir con el papel directivo y ético, que tanto se
necesita y con tanta urgencia se requiere en Latinoamérica.
100
II. LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
II. LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Todo puede ser discutido;
todo puede ser negado;
todo puede ser sostenido; mantenido,
todo puede ser imitado;
todo puede ser confundido...
todo puede ser olvidado.
¡Oh, pobre cabeza!
Paul Valéry, Mauvaises penséess et autres.
Según el Ministerio de Administraciones Públicas (MAP) de Es

paña la evaluación es el proceso sistémico de observación, medida,
análisis e interpretación encaminado al conocimiento de una interven
ción pública, sea esta una norma, programa, plan o política pública,
para alcanzar un juicio valorativo basado en evidencias, respecto de su
diseño, puesta en práctica, efectos, resultados e impactos. La finalidad
de la evaluación es ser útil a los decidores, a los gestores públicos y a
toda la ciudadanía en general.
Dunn (1994) define la evaluación con un carácter valorativo, en

el sentido de valores éticos. Por su parte, Weiss (1992) considera que la
evaluación se enfoca no sólo en los resultados, sino que también estu
dia los procesos. De todas formas, la evaluación formula juicios sobre lo
deseable de las políticas públicas e intenta determinar los valores que
están detrás de sus objetivos, pues el objetivo de toda política pública
debe ser la resolución de un problema social, definido éste como «un
contraste entre un estado de cosas observado y una expectativa valo
rada». Según Jean Leca (1993: 165), la evaluación es «la actividad de
recolección, análisis e interpretación de la información, que tiene que
ver con la puesta en marcha y el impacto de las medidas que buscan
actuar sobre una situación social, así como la preparación de nuevas
103
decisiones». Esta definición se parece más a lo que en este trabajo se

considera como análisis de políticas públicas, que se estudiará en el
próximo capítulo.
En términos generales se puede entender, entonces, por evalua-

ción la actividad de comparar un determinado proceso o unos específi
cos resultados con propósitos u objetivos previamente establecidos o
planteados. Evaluar significa, por consiguiente, confrontar la validez
de un determinado proceso. De igual manera, el proceso y la misma
metodología y, por supuesto, los índices para la evaluación de políticas
públicas deben ser particulares y propios de la «administración públi
ca» y definitivamente, distintos y diferentes de aquellos utilizados en la
«administración privada».
2.1 PERSPECTIVA HISTÓRICA DE LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Las visitas siempre dan placer,

si no al llegar, al irse.
Probervio portugués
El concepto de evaluación responde siempre a los retos de cada

* período, pues las decisiones sobre políticas públicas plantean exigencias
particulares de acuerdo con la época, dejando de lado los paradigmas
burocráticos incompatibles con las necesidades de la gestión pública.
De ahí que —sin perder rigor técnico ni eficacia operativa— debe aten
der a necesidades de los decisores en un momento preciso y servirles,
también, a nivel estratégico.
Por eso, las dimensiones de la evaluación no pueden perder de

vista el bagaje histórico y el contenido teórico y práctico desarrolla
do a lo largo del tiempo, que la han configurado como una actividad
institucional específica, con identidad particular y propia pero —sobre
todo— diferente del análisis de política públicas.
La evaluación ha evolucionado así, en diferentes formas marca

das por enfoques determinados y con definiciones distintas. Algunas
veces, el peso reside en «medir» la acción pública más que en «valo
rarla». En otras, responde a formalidades burocráticas o descriptivas o
muestra cómo transformar organizaciones, políticas públicas y la mis-
104
CAPÍTULO ¡I • LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
ma sociedad. En todo caso, de estar hermanada y hasta confundida con

el análisis, ahora se consideran procesos diferentes y se evalúa primero,
para luego realizar un análisis. Miremos cómo fue.
La evaluación de políticas públicas en los años sesenta: nace en

Estados Unidos en los años treinta, como investigación de programas de
educación e infraestructuras. Sin embargo, el gran volumen de estudios
se origina en los primeros años 60, cuando a finales de esta década, se
produce una búsqueda activa de legitimación del Estado por la ciencia,
como enfoque metodológico predominante. Así, la evaluación era sinó
nimo de medición y cuantificación de resultados de la gestión pública y
estaba al servicio de los gestores. En los países europeos la práctica de
la evaluación de políticas públicas comenzó a extenderse a partir de la
conceptualización y del aprendizaje proveniente de Estados Unidos.
La evaluación de políticas públicas en los años setenta: se con

vierte —fundamentalmente— en una herramienta descriptiva de los
programas públicos, para la resolución de los problemas sociales y
como instrumento político para la reconsideración de políticas y presu
puestos. El enfoque dominante respondía a una evaluación de carácter
interno a la propia administración y a los gobiernos.
La evaluación de políticas públicas en los años ochenta: pasa a

interesar también a los Parlamentos y se asimila al juicio sobre políti
cas públicas y programas, centrándose no sólo en los objetivos de los
mismos, sino en los impactos sociales producidos tras la intervención
pública. En Europa, la profundización en la gestión y control de los
Fondos Estructurales de la Comunidad Europea para el desarrollo y el
equilibrio de sus Estados miembros, propició el impulso de los siste
mas de evaluación, extendiéndose al conjunto de la sociedad civil y a
organizaciones no gubernamentales. En la actualidad, la Unión Euro
pea acomete la evaluación desde las más diversas perspectivas acadé
micas y profesionales, institucionalizándose, en mayor medida, en los
países del norte de Europa.
La evaluación de políticas públicas en los años noventa: se sitúa

dentro de un proceso de debate orientado por los valores e intereses
de los distintos actores sociales. En este contexto, se producen corrien
tes favorables a la evaluación en la mayoría de los países de la Unión
Europea, surgen institutos o sociedades de evaluación y análisis y se
105
desarrolla un amplio movimiento de conocimiento y experiencias que

—inserto en la nueva sociedad del conocimiento— se dinamiza a través
de redes de intercambio.
La evaluación de políticas públicas en la primera década del

tercer milenio: entra a formar parte inherente del proceso integral de
políticas públicas, hasta el punto de que en varios países la aprobación
de una política pública está condicionada a la asignación de partidas
correspondientes, destinadas —concretamente— a su posterior evalua
ción y análisis.
Hoy, la ciudadanía, ayudada por las TICs (tecnologías de infor

mación y comunicación) ha entendido su responsabilidad social y como
parte de su dinamismo se ha volcado hacia procesos de seguimiento de
aquellas políticas públicas que directa o indirectamente la afectan, bien
en su actividad cotidiana, en su entorno o en sus respectivos territorios.
Ahora —cada vez más y con mayor profesionalismo—, se han desarro
llado verdaderas redes de evaluación de políticas públicas, comple
mentarias y algunas veces distintas de las redes de análisis, originando
así una separación entre estos dos procesos.
Este breve recorrido sirve para comprender por qué, cuándo

y cómo ponerse las botas de la evaluación, con el fin de prepararse
para competir efectivamente en la posterior y decisiva carrera del
análisis.
2.2 FUNCIONES DE LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Es mejor vivir rico

que morir rico.
Samuel Johnson
La función más importante de la evaluación es proporcionar

información acerca del desempeño de las políticas públicas, es decir,
permitir detectar las discrepancias entre el desempeño real de las polí
ticas públicas y el esperado y su contribución al alivio de los problemas
públicos (Dunn, 1994). Por su parte, Weiss (1992) divide las funciones
de la evaluación en dos áreas: el proceso de toma de decisiones y el
aprendizaje organizacional.
106
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA PE ANÁLISIS
CAPÍTULO U • LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PUBLICAS
a) Proceso de toma de decisiones. La evaluación contribuye a la

reestructuración de problemas y a la formulación de nuevas po
líticas o reformulación de aquellas que no estén cumpliendo sus
objetivos. En otras palabras, la evaluación permite una mejor
toma de decisiones en cuanto a la planificación de programas y
la asignación de presupuestos.
b) Aprendizaje organizacional. En cuanto al aprendizaje organi-
zacional, la evaluación suministra retroalimentación al personal
que implementa el programa, brindando información sobre lo
que están haciendo, cómo están respondiendo los beneficiarios y
qué variables externas están incidiendo en el programa. Por otro
lado, los gerentes del programa pueden aprovechar la evalua
ción para resaltar al personal las metas del mismo. Además, la
evaluación permite la generación de conocimiento para entender
mejor las intervenciones sociales, aunque pocas evaluaciones se
hacen con este fin. También sirve para la rendición de cuentas, es
decir, para que el público se entere de lo que están logrando los
organismos públicos con los fondos que manejan. Finalmente, la
evaluación permite registrar la historia de las políticas públicas,
para que otros puedan derivar lecciones de este proceso y ana
lizarlo en profundidad. Por eso, los principales criterios para la
evaluación de políticas públicas son: (1) efectividad en el logro
del valor final, (2) eficiencia para alcanzar ese logro, (3) adecua
ción del objetivo logrado para la solución del problema público,
(4) equidad en la distribución de los beneficios y (5) los costos y
la satisfacción real de los beneficiarios.
En el momento de evaluar un programa es importante conocerlo

bien, entender cuáles son las «teorías de cambio» del programa. Estas
teorías no son otra cosa que los mecanismos que median entre la im-
plementación del programa y la obtención de los resultados deseados.
Y es que hay quienes aseveran que comprender las teorías de cambio
del programa es la base para su evaluación, pues el evaluador sigue
la pista a la realización de los supuestos implícitos en la teoría. Weiss
(1992) señala dos grandes ventajas de realizar la evaluación basándose
en la teoría: una es que el evaluador puede detectar posibles fallas en
el programa sin tener que esperar a los resultados de largo plazo; la
°tra, es que le ayuda a explicar cómo y por qué ocurrieron los efectos
107
CARLOS SALAZAR VARGA<
del programa. Sin embargo —como se verá mas adelante— hay quienes
aseguran que estos procesos también corresponden al análisis.
En todo caso, no sólo el evaluador se beneficia con la elaboración

de teorías de cambio del programa. Los diseñadores de políticas públi
cas, así como los funcionarios que las implementan, se ven obligados a
explicar —de manera explícita— sus supuestos y examinar la lógica de
sus ideas. Por otro lado, las bases teóricas de las políticas públicas pue
den ser de gran utilidad para implementar programas similares.
2.3 REFERENTES ÚTILES EN EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Me gusta la amistad de alguien bueno y confiable;

para poder ser yo la peor parte de la compañía.
Jonathan Swift
Como el fin último de la evaluación de políticas públicas, debe

ser —básicamente— su utilidad social, es conveniente tener presentes
—durante todo el proceso— los siguientes referentes:
a) La evaluación es una actividad específica, con identidad pro

pia, claramente diferenciada de otras como el control interno,
la auditoría financiera, la auditoría de gestión, el control presu
puestario o el análisis, pero con los cuales mantiene una estrecha
relación de complementariedad.
b) La evaluación se concibe como una actividad institucional, en
marcada dentro de un proyecto político de gobernabilidad, go-
bernanza, modernización e innovación administrativa. De ahí
que incorpora un juicio valorativo basado en evidencias y crite
rios referenciales, que no cabría sustituir por una mera descrip
ción o medición. Para ello, utiliza herramientas de las ciencias
sociales (cuantitativas y cualitativas) y técnicas de la gerencia
pública. Aplica de manera sistemática un método riguroso de
tratamiento de la información, con el fin de llegar al mayor co
nocimiento de la realidad que examina.
c) La evaluación puede referirse tanto al diseño como a la aplica
ción, desarrollo y finalización de una intervención pública cual
quiera, tratando de obtener aprendizaje y conocimiento integral
de la intervención pública que evalúa.
108
CAPÍTULO n * LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PUBLICAS
d) La evaluación de políticas públicas debe atender, conjuntamen

te, a dos vertientes de utilidad: la político-democrática (respon
sabilidad y transparencia gubernamental) y la estratégica y ge-
rencial (mejora de la toma de decisiones y de la gestión).
e) La evaluación de políticas públicas se debe promover como he
rramienta estratégica y prospectiva y no sólo operativa y retros
pectiva, como en ocasiones se vino considerando en el pasado.
f) La evaluación de políticas públicas se debe concebir de modo
pluralista, arbitrando mecanismos para incorporar las percep
ciones y valoraciones de todos los actores —directos e indirec
tos— claves en cada una de las etapas del proceso integral.
g) La evaluación de políticas públicas tiene como finalidad última
mejorar el servicio a la sociedad con una mayor efectividad (efi
ciencia y eficacia) del sector público y con ello, contribuir al per
feccionamiento de la calidad democrática.
2.4 METODOLOGÍA Y HERRAMIENTAS PARA LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS

PÚBLICAS
Lo que hace grande a una nación

no es en primer término sus grades hombres,
sino la estatura de sus innumerables mediocres.
José Ortega y Gasset
El trabajo específico de evaluación supone la aplicación sistemá

tica de una metodología que garantice la planificación, la recolección
de información, su tratamiento e interpretación para emitir —con ri
gor y validez— un juicio valorativo. De acuerdo con lo anterior, si la
metodología constituye el instrumento estratégico para determinar el
cómo actuar, las herramientas técnicas brindan la armadura operativa
del con qué se va proceder.
La evaluación utiliza, entonces, herramientas de las ciencias so

ciales (cuantitativas y cualitativas) y técnicas de la gerencia pública con
el fin de llegar al mayor conocimiento sobre la realidad que examina.
De ahí que la metodología para la evaluación de políticas públicas debe
responder a las siguientes premisas:
1. Superación de cualquier forma de dogmatismo metodológico.
109
2. Incorporación --como elemento muy destacado de la evalua

ción— de las percepciones, opiniones y valoraciones que tengan
las distintas audiencias y actores claves implicados.
3. Planteamiento pluralista, manteniendo como horizonte deseable
la participación activa de los actores claves.
4. Compromiso con la utilización de los resultados de la evalua
ción, promoviendo las medidas oportunas.
5. Una gran responsabilidad con la verdad, con las consideraciones
éticas y con los compromisos morales en todas y cada una de sus
conclusiones, métodos y prácticas.
2.5 CLASES DE EVALUACIÓN EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Siempre atentos a los deberes de los demás,

jamás a los nuestros.
J. Joubert, Pensamientos.
Es posible evaluar toda política —por lo menos— en seis formas dis

1
tintas : recurriendo a los medios, los resultados, la eficiencia, el impacto, la
t satisfacción de los usuarios y, por último, a la evaluación participativa.
Para la evaluación de medios se procede a confrontar los objetivos

de la política con los medios puestos a su disposición. Ello implica la
formulación de los objetivos y la determinación de los medios que
fueron puestos a disposición en un tiempo y en un espacio determi
nados. El contraste de esas dos dimensiones (objetivos vs. resultados)
permite establecer la forma más simple, más elemental, para evaluar
una política pública.
Se considera como evaluación de resultados lo que comúnmente

presentan las instituciones al final de cada año. La mayoría de organi
zaciones —del orden privado y del público— proceden a contrastar, por
lo general, cada fin de año lo que programaron con lo que ejecutaron,
tanto a nivel presupuestal como a nivel de decisiones y llevan a cabo
la comprobación de los objetivos con las realizaciones. Esta evaluación
1 Sin duda alguna, muchas, si no todas estas formas, pueden ser benéficamente complementa
rias entre sí.
110
CAPÍTULO a * LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PUBLICAS
dice algo sobre eficacia, algo sobre capacidad de ejecución de acciones y

—en algunos casos— algo sobre capacidad de ejecución de gastos 2 .
La evaluación de eficiencia permite conocer cuál fue el costo de ob

tener determinados resultados. Es decir, se contrastan los objetivos de
la política con las acciones emprendidas que fueron necesarias para ob
tener esos objetivos: ¿cuánto costó obtener tales resultados?
Sin duda, la evaluación de impacto es el grado más diciente para

evaluar una política pública. Los organismos internacionales, por lo ge
neral, otorgan a esta clase de evaluación el mayor énfasis. Con ella, por
ejemplo, el Banco Mundial define si una política puede continuarse o
no, si es apropiado seguir apoyándola, promoviéndola y financiándola.
Esta clase de evaluación es más cualitativa que las anteriores, las cuales
son mucho más cuantitativas, mucho más de cifras. Por medio de la
evaluación de impacto se puede establecer qué cambios está produ
ciendo la política del Estado en los comportamientos de los individuos
y de los grupos.
Si se comparan con detenimiento algunas evaluaciones de resul

tados, es muy posible encontrar, por ejemplo, que ciertas instituciones
son bastante expertas en presentar, mostrar o vender lo que hacen3. En
cambio, al analizar las evaluaciones de impacto se puede observar, por
ejemplo, si se está logrando que los campesinos produzcan más para
el mercado, si hay mayor especialización en la producción, si están
aumentando el área cultivada, y si este incremento se da a través del
arrendamiento o de la compra de tierras, si están consumiendo mayor
tecnología, si están utilizando más crédito. Es decir, cuáles son los cambios
cualitativos que la política está produciendo, para tomar decisiones sobre la
continuidad o posibles modificaciones y / o trasformaciones de esa deter
minada política, es decir, proceder a la etapa de reestructuración.
La evaluación de satisfacción es un intento más reciente de evalua

ción de políticas. Es quizás más difícil de llevar a cabo que las ante-
Hay, por ejemplo, instituciones que son excelentes para gastar, en tanto que otras no son tan
buenas en esta labor. La evaluación de resultados, al final de cuentas, nos dice simplemente eso.
Algunas organizaciones pueden ejecutar hasta el doble o triple de lo que programaron. Además,
el hecho de asegurar que se han dictado, por ejemplo 1.000 cursos a 500.000 campesinos muchas
veces no significa mayor cosa. Esas personas verdaderamente pudieron haber asistido a los cur
sos, pero muy pocas o ninguna haber aprendido o asimilado lo que se les quiso enseñar.
111
riores, pero ofrece, indudablemente, una visión mejor —más real— de

los resultados de la política. Ayuda a observar en qué medida los que
recibieron los efectos de una determinada política consideran que sus
problemas se resolvieron, sus demandas fueron satisfechas o sus nece
sidades fueron atendidas. Introduce, pues, un elemento subjetivo en el
que influyen decisivamente las diferencias de índole cultural, social,
geográfica, tecnológica y hasta ecológica. Por ejemplo, una política de
vivienda puede tener resultados muy buenos, sin embargo, es necesario
saber si ese tipo de oferta que adelantó y posteriormente llevó a cabo el
Estado, satisfizo efectivamente lo que esperaban quienes la recibieron,
si realmente los adjudicatarios de esta clase de viviendas quedaron sa
tisfechos con este servicio. Es, sin duda alguna, un problema complejo
por cuanto una cosa pueden pensar los habitantes de un lugar y otra
muy distinta, los de otra región, ya que culturalmente tienen expecta
tivas distintas, percepciones diferentes, medios ambientes disímiles y,
obviamente, parámetros culturales definitivamente distintos.
Adicionalmente a estas cinco clases de evaluación, lo que ha hecho

carrera hoy en día —lo que está de moda— es la evaluación participativa.
No es difícil observar que las evaluaciones de medios, de resultados, de
( eficiencia, de impacto, de satisfacción, solían ser realizadas por equipos
de expertos, grupos de personas muy preparadas, un poco magos que
aterrizaban en una política, estaban unos meses, recolectaban informa
ción pertinente —y no pertinente— a través de distintos instrumentos:
encuestas, entrevistas, observaciones de terreno, etc. Luego se marcha
ban con el fin de reunirse con sus asesores —personal también muy bien
preparado y con muchos títulos— en una oficina alejada del sitio donde
se generaba el mayor impacto de la política, para proceder a elaborar
el correspondiente informe que —inevitablemente— afectaba a un gran
número de personas muy posiblemente desconocidas por ellos4.
Frente al cuestionamiento de creer que sólo es legítima la opinión

de unos expertos externos, aparece con fuerza la propuesta de evaluación
participativa, como valedero intento de combinar las tres partes diferen
tes comprometidas en el proceso:
4 Es lo que algunos investigadores llaman el drama de «plasmar» una realidad tan compleja en
un informe, con el agravante adicional de que todos creen en tal documento, salvo aquellos
que, para elaborarlo, tuvieron que recurrir a un sinnúmero de maromas, a partir de supuestos
y recortes de la realidad.
112
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PUSUCAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO ¡I • LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PUBLICAS
• los expertos externos: como el punto de vista no comprometido,

• la administración pública: como el punto de vista comprometido
(aquellos que por haber ejecutado la política, tienen también el
derecho a decir qué pasó en la cotidianidad de los problemas de
flujo de fondos, de manejo de personal, de recursos, etc.), y
• los usuarios: como el punto de vista de los afectados (quienes
realmente reciben los beneficios o los perjuicios de la política
pública).
La tendencia actual consiste en hacer que los ejercicios de eva

luación de políticas publicas incorporen al menos a estos tres grupos
de participantes, lo cual es sin duda un elemento importante, no tanto
porque ninguna de éstas por sí sola sea o no la correcta, sino porque
tanto la visión de los usuarios, como la de la administración o la de los
expertos, son individualmente sesgadas y al poner las tres en relación,
es posible suponer que de esta manera se obtiene una mejor represen
tación de la realidad que se busca comprender 5 .
2.6 ENFOQUES PARA LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Las botellas que más suenan,

son siempre las vacías.
Ralph W.
Algunos evaluadores y varios analistas de políticas públicas pre

fieren distinguir y acostumbran referirse a tres niveles diferentes de
evaluación: el nivel estructural o institucional, que, como su nombre lo
indica, está relacionado con la misma organización; la evaluación del
proceso de implementation, que trata de comparar el proceso tal y como
se estableció, con respecto a lo que realmente se puso en marcha o llevó
a cabo; y la evaluación de objetivos, que intenta comparar éstos desde el
punto de vista de su consecución, cambios, cumplimiento o distorsión.
Conjugando tanto las clases de evaluación como los niveles de ésta,
Eric Monnier (1992) describe cinco grandes enfoques para la evaluación
de políticas públicas, que dan fe de la riqueza y de las vacilaciones de
Se trata, sencillamente, de reconocer que el conocimiento de la realidad (o lo que es lo mismo

—para el caso de este trabajo— el análisis de una política pública) es siempre, inevitablemente,
parcial e incompleto.
113
los evaluadores frente a la complejidad de su objeto. En efecto, cada

uno de los métodos privilegia un aspecto particular, frecuentemente,
en reacción contra el sesgo introducido por otro método.
a) El enfoque a partir de los objetivos oficiales es el más antiguo.

Consiste en partir de los objetivos del programa para contestar
la pregunta siguiente: «¿en qué medida el programa ha produ
cido los efectos esperados?». Semejante enfoque genera numero
sas dificultades en la medida en que la descripción de objetivos
claramente formulados y bien jerarquizados, pertenecen —en la
mayoría de los casos— al mito de la decisión puramente racional.
b) Es por eso que un segundo enfoque escoge privilegiar los medios
utilizados, de manera que la cuestión, entonces, es saber si estos
medios han sido desplegados de manera óptima. El enfoque es
más operacional y menos ambicioso, pero las intenciones de los
autores-actores del programa quedan en el centro del proceso de
evaluación.
c) Es así como algunos investigadores han propuesto eliminar
completamente el hecho de tomar en cuenta los objetivos inicia
les en el dispositivo de evaluación para poder concentrarse en el
estudio de los efectos del programa ya sean aquellos previstos
o no por los promotores de la política pública. El problema de
cómo apreciar los resultados se aborda, entonces, mediante la in
tervención de las «necesidades fundamentales» de la población,
lo que, evidentemente, es lo mismo que introducir otros sesgos
por parte del investigador.
d) En el enfoque de los procesos, se trata de poner en marcha una
perspectiva global del proceso político, que incluya los cambios
en los objetivos, las negociaciones sobre los medios y —de mane
ra general— todo eso hace que la puesta en marcha de la política
pública se aleje de la descripción abstracta que se podía hacer
de ella inicialmente. Fuertemente influenciado por el análisis del
sistema, este enfoque es el más seductor de todos, pero es muy
complejo ponerlo en marcha, dada la heterogeneidad de las va
riables consideradas.
e) Finalmente, un último enfoque rompe explícitamente con el
punto de vista de los decisores, al proponer hacer de la evalua
ción «un proceso nunca acabado de aprendizaje colectivo y de
114
CAPÍTULO TI • LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PUBLICAS
búsqueda pluralista de solución a los problemas sociales». En

este caso, el conjunto de los decisores y de los utilizadores (o
usuarios) así como su sistema de valores «se concibe como un
sistema abierto en el cual se integra la evaluación y su objetivos,
evolucionando también a medida de su desarrollo» (Monnier,
1992:106).
Complementa este aspecto el profesor Muller (2002) al aseverar

que el enfoque pluralista toma mucho más en cuenta los límites de las
teorías de la decisión: incertidumbre en cuanto a la racionalidad y cohe
rencia de los objetivos iniciales, incluyendo los mecanismos de percep
ción propios de los diferentes actores; incertidumbre en cuanto al enca
denamiento de las secuencias del proceso decisional; incertidumbre en
cuanto a las fronteras mismas del sistema de decisión. Este enfoque tie
ne otro aspecto atractivo: permite romper, con la tentación permanente
de juzgar los resultados de una política pública a través de la mirada
del decisor. Es en esta perspectiva que Bruno Jobert (1994) y Phillipe
Warin (1993) proponen evaluar las políticas públicas «desde abajo»: «si
las políticas públicas no están hechas por profesionales y por hombres
políticos, ¿acaso, no hay que evaluarlas a partir de los criterios de juicio
de quienes están destinadas?» (Warin, 1993).
El único riesgo de este enfoque es olvidar que las políticas públi

cas se elaboran en una sociedad jerarquizada en la cual a los criterios
de juicio de los usuarios directos de la política no necesariamente se les
asigna un peso determinante. Atractiva a priori, la propuesta de con
frontación pluralista de los intereses en juego, tiene el riesgo evidente
de chocar con numerosos actores quienes no tienen ningún interés en
el proceso.
2.7 LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN PAÍSES EN DESARROLLO
No basta la suerte de tener talento;

se debe también tener talento para la suerte.
Héctor Berlioz
Los países en desarrollo se caracterizan —entre otras muchas

cosas— por tener gran cantidad de problemas sociales urgentes, que
requieren la atención prioritaria del Estado y la implementación de
115
programas públicos. Pero al mismo tiempo, sus gobiernos suelen te

ner fuertes restricciones presupuestarias debido a la precariedad de los
ingresos fiscales. Esto obedece a un sinnúmero de problemas, entre los
que se pueden señalar la baja actividad económica, el desmesurado cre
cimiento de la economía informal, la alta ineficiencia en la recaudación
impositiva y la corrupción. En ese contexto, la evaluación se convierte
en un instrumento de gran valor porque permite mejorar la eficiencia
del gasto público en programas sociales, maximizando la utilidad de
los escasos recursos del Estado. La evaluación no sólo brinda la posibi
lidad de eliminar o reestructurar aquellos programas que no logran sus
objetivos, sino que, además, permite a las agencias gubernamentales
generar conocimiento sobre cómo enfrentar los problemas sociales de
manera eficiente, adecuada y equitativa.
Paradójicamente, la evaluación es una práctica poco frecuente en

los países en desarrollo. Por ello es usual tener políticas públicas que
alcanzan objetivos diferentes a los propuestos, o repetición de algunas
que han demostrado ser ineficientes. Es decir, se dificulta la acumu
lación de conocimiento referido a las intervenciones de las agencias
públicas. Pero además se dificulta el proceso de rendición de cuentas,
elemento necesario para el combate de la corrupción administrativa,
práctica generalizada en países donde el funcionamiento del sistema
judicial es precario e impera la impunidad.
Sin embargo, la práctica de la evaluación de políticas públicas en

los países en desarrollo ha venido recibiendo un muy fuerte apoyo por
parte de los organismos internacionales que proporcionan préstamos y
donaciones, los cuales han hecho esfuerzos por difundir la cultura de la
evaluación y desarrollar capacidades para su desarrollo. Organizaciones
internacionales como el Banco Mundial, United Nations Development
Program (UNDP), Interamerican Development Bank (IDB), los bancos
de desarrollo de África y Asia, Food and Agriculture Organization of
the United Nations (FAO), International Fund for Agricultural Develo
pment (IFAD), y organismos de ayuda bilateral como U. S. Agency for
International Development (USAID), Canadian International Develop
ment Agency (CIDA), Japan International Cooperation Agency (JICA),
Swedish International Development and Cooperation Agency (SIDA),
y la UNESCO, por mencionar sólo algunos, tienen unidades de evalua
ción y monitoreo de políticas públicas, en donde se genera gran cantidad
116
CAPÍTULO ¡I * LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PUBLICAS
de información, manuales, artículos y trabajos de investigación sobre

las actividades de monitoreo y evaluación de políticas públicas, que
son de fácil acceso para países en desarrollo, investigadores y actores
—individuales o institucionales— interesados. Además exigen —por lo
general— la evaluación de los programas que han financiado, con el fin
de continuarlos, prorrogarlos o finiquitarlos.
De ahí que los organismos internacionales consideran el desarro

llo de capacidades para evaluar y monitorear políticas públicas como
un elemento clave para fortalecer la gerencia pública y la rendición de
cuentas. El Banco Mundial juzga el monitoreo y la evaluación como
herramientas gerenciales utilizadas para apoyar la toma de decisiones,
asegurar la rendición de cuentas, medir los resultados e impacto de los
programas y extraer lecciones de un determinada política pública. El
Banco Mundial y el UNDP han sido los organismos más activos en apo
yar el desarrollo de sistemas de evaluación y monitoreo en los países en
desarrollo. Dentro de sus actividades de apoyo, el UNDP ha publicado
monografías sobre evaluación y monitoreo para varios países, contri
buyendo a la difusión de la evaluación en ellos.
En varios estudios, se ha puesto en evidencia el peso que otorgan

los organismos internacionales a la evaluación de las políticas públicas.
No solamente por la rendición de cuentas —requisito indispensable para
que los países en desarrollo continúen recibiendo ayuda externa— sino
por el proceso de aprendizaje que genera, el cual se traduce en mayor
eficiencia en el uso los fondos recibidos. Además, la evaluación de po
líticas públicas permite documentar procesos exitosos que pueden ser
repetidos en el futuro. Por eso, hoy en día la difusión de los resultados
de la evaluación se considera como parte integral del ciclo propio de la
evaluación.
Adicionalmente, la importancia que le dan los organismos inter

nacionales a la difusión de los resultados de las evaluaciones, así como
a la incorporación del conocimiento que se deriva de ella en los nuevos
programas, se debe, entre otras cosas, a que cada vez son más frecuen
tes los grupos de consorcios estructurados por varios donantes, lo cual
hace necesario uniformar criterios y compartir experiencias. Al mismo
tiempo, las agencias donantes están yendo más allá de los vínculos go
bierno-gobierno para crear vínculos directos con la sociedad civil, por
117
lo que es necesario que ésta tenga acceso a los resultados de las eva
luaciones. Más aún, los organismos internacionales están propiciando
la participación de organizaciones no gubernamentales (ONG) en los
procesos de evaluación.
Sin embargo, la evaluación enfrenta importantes obstáculos en

los países en desarrollo y el principal de ellos es la falta de capacidad
que existe para llevar a cabo actividades de evaluación y monitoreo,
aunque se han venido haciendo esfuerzos para crearla. Otro obstáculo
importante es la cultura organizacional, en el sentido en que en mu
chas organizaciones la rendición de cuentas tiende a ser relacionada
con culpa, por lo que hay poca disposición para colaborar con las eva
luaciones. Sin pretender agotar la lista, podemos mencionar dos pro
blemas adicionales. Uno es la presión que frecuentemente existe en
los organismos públicos para cumplir con los gastos presupuestados,
lo que induce a tomar atajos sin considerar el aprendizaje adquirido
en experiencias previas. El otro es la alta rotación de personal, que
elimina los incentivos para evaluar porque cuando se obtienen los
resultados de la intervención —buenos o malos— los funcionarios que
la implementaron ya no están en el cargo. Además, la alta rotación dé
* personal se traduce en la pérdida de la memoria institucional y falta
de registros.
Un reporte de la OECD (Organisation for Economic Cooperation

and Development) afirma que para crear instituciones de evaluación
sostenibles y efectivas en los países en desarrollo, se requiere, por un
lado, del compromiso y soporte de la alta dirección de Estado y de los
niveles políticos y gerenciales más altos, los cuales deben estar conven
cidos de su utilidad; por el otro, de un fundamento legal que soporte
esas instituciones.
Usualmente, la evaluación de políticas públicas ha sido un requi

sito exigido por los organismos internacionales donantes para asegu
rarse de que los fondos sean utilizados eficientemente y muy frecuen
temente, se solicitaba que se llevara cabo por expertos independientes.
Pero ahora existe una tendencia a conseguir la participación de los na
cionales involucrados en el programa, principalmente de dos maneras:
como participantes en el proceso de evaluación de políticas públicas y
como audiencias que reciban las lecciones aprendidas de ella.
118
CAPÍTULO n * LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Por ello se está hablando de Participatory Monitoring and Evalua-

tion (PM&E) como una nueva herramienta en el kit de evaluación. La
idea es incorporar ONG y organizaciones de la sociedad civil (OSC)
como socios en el proceso de evaluación y como audiencia para las lec
ciones que emergen de ésta. Una relación constructiva con esos grupos
debería reforzar los procesos de aprendizaje y rendición de cuentas.
Además debería tener un efecto positivo en la creación de una cultu
ra de evaluación de políticas públicas en los países en desarrollo. No
obstante, hay que tomar en consideración que para involucrar a los na
cionales del país receptor de la ayuda en el proceso de evaluación de
políticas públicas es necesario desarrollar capacidades, lo cual requiere
tiempo y recursos.
Un ejemplo de PM&E es el caso de la agencia holandesa IOB,

que implemento programas de evaluación en siete países: Banglade
sh, Bolivia, Egipto, India, Mali, Tanzania y los territorios palestinos.
Las evaluaciones fueron llevadas a cabo por expertos independientes
de Holanda, haciendo esfuerzos para involucrar a las autoridades lo
cales y otros grupos afectados con el fin de mejorar la calidad de las
evaluaciones mediante la incorporación de la visión de estos sectores,
los cuales tienen un conocimiento más detallado de la sociedad local.
Para ello, se hicieron reuniones y seminarios con los afectados por
los proyectos, con instituciones asociadas y con expertos locales inde
pendientes. Al involucrar a los grupos locales se consiguió un mejor
compromiso de ellos y mejorar la retroalimentación de los resultados
de la evaluación.
La misma IOB hizo un estudio sobre el desarrollo institucional en

el sector del agua en Mozambique. Después de realizar las investigacio
nes de campo y los análisis preliminares, organizó un seminario para
compartir los resultados con un variado número de interesados tales
como la embajada, el personal de campo de los proyectos de desarrollo
estudiados, personal senior de las instituciones contraparte y otros do
nantes. A los participantes se les pidió que dieran sus opiniones sobre
los resultados preliminares del estudio. Las críticas sobre algunas de
las conclusiones del estudio fueron revisadas y el documento final fue
entregado a todos los interesados para que lo comentaran. La participa
ción de todos los interesados dio buenos frutos y es un ejercicio digno
de replicar.
119
2.8 LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS CON EMPODERAMIENTO

(EMPOWERMENT EVALUATION)
La democracia es el nombre que le damos al pueblo

cada vez que lo necesitamos.
Marqués de Flers
La PM&E está muy en línea con lo que se denomina empower-

ment evaluation o evaluación con empoderamiento, que consiste en el
uso de los conceptos y técnicas de la evaluación de políticas públicas,
para fomentar el desarrollo y la autodeterminación. Este proceso está
diseñado para ayudar a la gente a que se ayude a sí misma y mejore
sus programas utilizando la autoevaluación y la reflexión. Los parti
cipantes en un programa —incluyendo a los beneficiarios— conducen
y llevan a cabo su propia evaluación bajo la supervisión de un eva
luador externo que sirve como facilitador. La empowerment evaluation,
es, entonces, una actividad de grupo, que demanda la participación y
la colaboración de todos los afectados por el programa para examinar
asuntos que conciernen a la comunidad y quienes previamente se han
empoderado, facultado o recibido las necesarias preparación, respon
sabilidad y reconocimiento para ello.
Por lo general, la empowerment evaluation se hace en tres etapas.

En la primera se establecen los resultados que se quiere obtener. Luego
se especifican las actividades requeridas para lograr esos resultados. En
la segunda etapa se identifican las actividades más importantes y se les
asignan prioridades. Entonces el personal a cargo del programa y los
beneficiarios le asignan calificaciones a cada una de esas actividades.
De esta manera pueden determinar cómo está el programa, así como
sus debilidades y fortalezas. En la tercera etapa se mira hacia el futuro,
hacia donde se quiere ir, fijando las metas que se quiere alcanzar y las
estrategias correspondientes para mejorar el programa De esta manera
la evaluación se convierte en parte de la planificación y del manejo del
programa, es decir, se internaliza e institucionaliza, lo cual permite su
perar uno de los problemas de la evaluación tradicional, como lo es el
hecho de que las personas afectadas tienden a darle poca importancia.
El impulso que ha recibido la política de descentralización en los

países en desarrollo, junto con la consolidación y fortalecimiento de
120
CAPÍTULO II * LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
la sociedad civil, que reclama cada vez más espacios de participación,

están creando —cada vez más y con mayor empeño— un ambiente pro
picio para aplicar la evaluación participativa.
Se puede afirmar, entonces, que la evaluación de políticas públi

cas debe tener un basamento teórico que permita explicar los cambios
producidos, lo cual genera ventajas para todos los grupos involucrados
y este procedimiento debe facilitar la generalización de los resultados
obtenidos en he dicho estudio. Entendida así, la evaluación es elemento
clave y necesario para posteriores análisis de políticas públicas y ha
alcanzado un estatus muy importante en los programas de ayuda a
los países en desarrollo, hasta el punto de que los organismos inter
nacionales consideran la evaluación como una herramienta gerencial
que permite asegurar la rendición de cuentas, medir los resultados y el
impacto de los programas o proyectos y generar conocimiento.
Hoy en día, la tendencia consiste en involucrar a expertos, orga

nizaciones y grupos afectados locales en el proceso de evaluación. El
mejor conocimiento de estos grupos sobre la sociedad local tiene un
efecto positivo sobre la calidad de la evaluación. Además, con su par
ticipación mejora la retroalimentación de la evaluación, se internaliza,
y se difunden más los resultados. Finalmente, hay que señalar que la
participación ayuda a difundir la cultura de la evaluación y a desarro
llar capacidades.
De todas formas, es fácil observar que la evaluación es un instru

mento aún muy subestimado en los países en desarrollo, lo cual impide
la utilización eficiente de los escasos recursos públicos y dificulta la
rendición de cuentas. Los gobiernos de estos países deberían proporcio
nar apoyo político y económico al desarrollo de sistemas de evaluación
nacionales que permitan crear y consolidar capacidades para la evalua
ción de políticas públicas a nivel nacional, regional y local. En este sen
tido pueden coordinar esfuerzos con los organismos internacionales,
que han sido activos promotores de la evaluación y el monitoreo.
A este respecto, asegura el profesor Pierre Muller (2002) que hoy

en día la evaluación se ha vuelto el paso obligado de cualquier reflexión
sobre la modernización administrativa y —más generalmente— sobre
las mismas políticas públicas.
121
La evaluación engloba, entonces, prácticas y teorías más amplias

que la noción de auditoría o de control de gestión y, vista así, no sólo
tiene que ver con el funcionamiento interno de las organizaciones pú
blicas (respecto a las reglas de la contabilidad pública y la adecuación
de los medios implementados), sino que busca también apreciar los
efectos de la acción pública en términos de modificación del ámbito
(conductas y percepción de los actores).
Se puede concluir afirmando que la evaluación corresponde a una

voluntad de introducir más racionalidad científica en las decisiones pú
blicas, permitiendo a las autoridades conocer los resultados reales de
su acción. Dentro de esta acepción, el nacimiento de la evaluación es
contemporáneo de la expansión del management público y correspon
de al desarrollo de la teoría de las políticas públicas de la cual es un
momento esencial. No es extraño que los Estados Unidos hayan sido
el paraíso de la evaluación de políticas públicas, gracias a la puesta en
marcha de varios programas de evaluación, extremamente ambiciosos
por la magnitud de los medios utilizados y el alcance científico de los
resultados buscados.
4
2.9 CÓDIGOS GENERALMENTE ACEPTADOS PARA LA EVALUACIÓN DE
Las varias modalidades de culto que prevalecían

en el mundo romano eran, todas, consideradas
como igualmente verdaderas por el pueblo,
igualmente falsas por el filósofo
e igualmente útiles por el magistrado.
Edward Gibbon
La evaluación de políticas públicas se encuentra habitualmente

sujeta a distintas formas de autorregulación. Por ello, se ha adoptado
en diferentes países y organizaciones algunas reglas o preceptos que
suelen denominarse de forma genérica como «códigos».
El primer código aprobado en materia de evaluación fue el del

Joint Committee for Educational Evaluation de Estados Unidos, que
data del año 1981 y posteriormente actualizado en 1994, el cual consti
tuye un primer referente histórico de gran influencia y difusión.
122
CAPÍTULO n * LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PUBLÍCAS
Otras denominaciones comúnmente utilizadas para referirse a los

códigos son principios, estándares y orientaciones. Cada una presenta
pequeñas variaciones de matiz:
a) Principios (principies): referidos tanto a cómo deben comportar

se los evaluadores como a los atributos (menos detallados que
los estándares) que debe cumplir una evaluación. Esta denomi
nación es utilizada por las asociaciones americana y francesa de
evaluación y por la OCDE.
b) Estándares (standards): atributos que debe tener y cumplir una
buena evaluación. Son más detallados que los principios. Esta
denominación es la utilizada por el Joint Committee, las asocia
ciones alemana y suiza de evaluación y la ONU.
c) Orientaciones (guidelines): recetas para el cumplimiento de
principios y estándares, es decir, que procuran información so
bre cómo cumplirlos. Denominación empleada por las asocia
ciones y sociedades de Italia, Reino Unido, África, Australia, Ca
nadá y por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).
d) Normas (norms): además de sus propios estándares, la ONU
cuenta con otros documentos en los que se refiere este término
como en el caso del Norms for Evaluation in the UN System del
2005.
Algunos de los principales códigos de evaluación en vigor son

los siguientes:
Sociedades de evaluación europeas:

(1) Guidelines for Good Practice in Evaluation. United Kingdom Eva
luation Society. Reino Unido. 2003: http://www.evaluation.org.
uk/Pub_library/Good_Practice.htm
(2) Evaluation Standards. German Evaluation Society (Degeval).

Alemania. 2001. Acceso a la edición resumida en inglés: h t t p : / /
www.degeval.de/calimero/tools/proxy.php?id=72 y a la edi
ción comentada: http://www.degeval.de/calimero/tools/
proxy.php?id=71
123
(3) Evaluation Standards. Swiss Evaluation Society. Suiza. 2001.

Versión en inglés o en italiano: http://www.seval.ch/en/stan
dards/ index.cf m
(4) Linee Guida per un Códice Deontológico del Valutatore. Associazione

Italiana di Valutazione. Italia: http://www.valutazioneitaliana.
it/deontologico.php
(5) La Charte de I 'evaluation des politiques publiques et des programmes

publics. Société frangaise de revaluation. Francia. 2006. Acceso
a la versión en francés de los estándares modificados en 2006 y
en español a los estándares de 2003: http://www.sfe.asso.fr/fr/
charte-sfe.html
Sociedades de evaluación de otros países:

(1) Guidelines for the Ethical Conduct of Evaluations. 2002. Code of
Ethics. 2000. Sociedad Australasiática de Evaluación. Australia
- Nueva Zelanda: http://www.aes.asn.au
(2) The African Evaluation Guidelines. African Evaluation Associa

tion. Varios países. 2002: http://www.afrea.org
(3) Guidelines for Ethical Conduct / Lignes directrices de la SEE en

matiére d'éthique.
Sociedades norteamericanas de evaluación:

(1) http://www.evaluationcanada.ca/site.cgi?s=5&ss=4&_
lang=EN
(2) http://www.evaluationcanada.ca/site.cgi?s=5&ss=4&_lang=fr
(3) Guiding Principles for Evaluators. American Evaluation Associa

tion. EE.UU. 2004: http://www.eval.org/Publications/Guidin-
gPrinciples.asp
(4) Program Evaluation Standards. 1994. Personnel Evaluation Stan-

dards. 1988. Joint Committee for Educational Evaluation. Wes
tern Michigan University. EE.UU.: http://www.wmich.edu/
evalctr/jc/
124
CAPÍTULO n • LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Instituciones varias:
(1) Evaluating EU Activities: A Practical Guide for the Commission
Services. Comisión Europea. Dirección General de Presupues
tos. 2004: http://ec.europa.eu/budget/evaluation/Key_docu-
ments/ evalguides_en.htm
(2) Review of the DAC: Principles for Evaluation of Development As-

sistance. 1998. DAC Evaluation Quality Standards (test phase)
2006. OCDE: http://www.oecd.org/document/35/0,2340,en_
21571361_34047972_31779555_l_l_l_l,00.html
(3) Norms for Evaluation in the UN System. ONU. 2005. Standards

for Evaluation in the UN System United Nations Evaluation Group.
ONU. 2005: http://ochaonline.un.org/webpage.asp?Page=375
o http://www.uneval.org/
125
III. EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
ill. EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
La política es más peligrosa que la guerra,
porque en la guerra sólo te matan una vez.
Wiston Churchill
Para Dunn, el análisis de políticas públicas es una metodología

para formular problemas con la finalidad de buscar soluciones y que
incorpora cinco procedimientos generales: estructuración de proble
mas, pronóstico, recomendación, monitoreo y evaluación. De manera
tal que la evaluación forma parte integral del proceso de análisis de
políticas públicas. De ahí que se considere el análisis de políticas públi
cas como un proceso cíclico que comprende la definición del problema,
la elección de políticas, el monitoreo o evaluación de los resultados de
esas políticas y la redefinición del problema.
A su vez, para elaborar una política pública, se recurre a un «aná

lisis de políticas públicas» como parte del estudio necesario para su
formulación e implementación, lo cual representa más un arte que una
ciencia propiamente dicha, porque —dentro de este concepto— el ámbi
to de la política pública es meramente práctica y repetitiva.
3.1 DIFERENCIAS ENTRE EVALUACIÓN Y ANÁLISIS
Felix qui pouit rerum cognoscere causas.

En las Geórgicas, II, 489, Virgilio dice
«Feliz quien pudo conocer las causas de las cosas».
La evaluación es indispensable para el análisis, por cuanto la pri

mera suministra información de base necesaria para el segundo. A ve
ces tienden a confundirse estos dos conceptos cuya diferencia funda
mental estriba en que la evaluación es más descriptiva que el análisis,
129
ya que al mostrar qué fue lo que sucedió, incluye necesariamente una

visión retrospectiva. El análisis, en cambio, va más allá y a partir de la
evaluación intenta explicar por qué se dieron los hechos en tal o cual
sentido. En términos generales, es posible aseverar que se evalúa fun
damentalmente para proceder al análisis 1 . En consecuencia, cuando se
analiza una política pública —además de tener en cuenta los distintos
momentos que saca a flote la evaluación— es necesario, también, ob
servar cuáles son los principales y más destacados principios rectores,
aquellos factores directivos y los elementos regentes más importantes
que inciden permanentemente sobre ella.
Al respecto, dice Thoenig (1985) que el análisis de políticas públi

cas es «una disciplina de las ciencias sociales que utiliza múltiples métodos de
investigación y de argumentación para producir y transformar la información
pertinente de cierta política, información que puede ser empleada dentro de los
contextos políticos a fin de resolver los problemas de la política-acción». Es co
mún, también, distinguir entre el policy analysis y el policy design (análisis
y diseño de políticas públicas). Este último es una actividad cuyo objetivo
es creativo por naturaleza: ya habiendo adoptado un resultado social y
político como un efecto deseado, el experto estructura e inventa —a la luz
de su propia preferencia— soluciones alternativas, o más bien, políticas
públicas alternativas, a fin de determinar y de encontrar aquella que ten
ga la mayor probabilidad de alcanzar este fin.
El análisis propiamente dicho, por su parte, busca otra cosa: éste

no cuenta con una alternativa preferida conscientemente preestablecida,
sino que ensaya en orden a clarificar las consecuencias de una o varias
opciones —y observar ex ante o ex post— para predecir o describir la ca
dena de efectos producidos. Son como dos caras de una misma moneda:
el estudio de las opciones políticamente factibles en materia de acción
gubernamental y el estudio de los procesos y de las estructuras para la
consecución de estas opciones, y se deben considerar tanto la una como
la otra. Una definición más amplia, pero asimismo más suelta y menos
consistente, es aquella según la cual el análisis hoy en día es: «la produc-
ción de información y de interpretaciones sobre y a partir de la consideración de
1 No es posible hacer análisis de políticas si no se cuenta con una evaluación previa, que sirva ,
para fundamentar las afirmaciones. Se puede especular, lo cual también es válido, pero I a |M
especulación, de ninguna manera, es análisis de políticas.
130
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PUBLICAS: MUEVA PERSPECTIVA D£ ANÁLISIS
CAPITULO m • EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
las políticas públicas». De manera general, se trata de una práctica, un estilo

común a un cierto número de profesionales que analizan fenómenos políticos
particulares y diversos.
3.2 COMPONENTES ESECIALES DEL ANÁLIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Lo importante no es escuchar lo que se dice,

sino averiguar lo que se piensa.
Donoso Cortés, siendo embajador de España en París,
en su comunicado del 24 de febrero de 1853.
Toda política pública involucra tres sistemas: el político, el admi

nistrativo y el social. El social2, porque de alguna manera pretende ser
una respuesta del Estado/gobierno a problemas, demandas o necesi
dades de la sociedad. El sistema político, porque fundamentalmente es
en el ámbito de lo político donde se toman las decisiones. Y finalmente
el sistema administrativo, porque es el que va a ejecutarla, a poner en
marcha esas posibles soluciones que impactan en el subsistema social
que es el que recibe los beneficios o los perjuicios de la acción del Esta
do/gobierno.
En este orden de ideas, cuando se habla de análisis de políticas

públicas es necesario mirar el proceso global y dentro de él, la forma
singular y característica en que se involucran estos tres sistemas, con el
fin de intentar dar explicación a lo que sucede con la acción del Esta
do/gobierno y derivar elementos que permitan contribuir a mejorar la
gestión. De ahí que el análisis de políticas no solamente tenga un carác
ter explicativo y académico sino que constituya también un intento por
contribuir a que la gestión sea cada vez mejor.
Al respeto asegura Thoenig (1985), que es por medio del análisis

de políticas públicas como se logra entender aquello de que el trabajo
científico puede ser como una caja de herramientas, en el sentido de que
Los términos 'sociedad' y 'sistema social' son usados libremente, incluso por los expertos en
Ciencias sociales. Sin embargo, en general se pretende que la palabra 'social' tenga una cierta
extensión: las relaciones administrativas y políticas son tipos específicos de relaciones sociales.
Aunque 'sistema social' es un término al cual se da un sentido más específico, también es un
concepto amplio. Talcott Parsons, en Toward a General Theory of Acting define el sistema social
por tres características: 1) dos o más personas actúan entre sí; 2) en sus acciones tienen en
consideración cómo es probable que las otras actúen; y 3) a veces actúan conjuntamente para
conseguir objetivos comunes. (Parsons y Shils, 1951: 55).
131
existe un conjunto de modos de razonamiento, de maneras de saber ha

cer las cosas, de formas de operar —las idas y venidas entre los concep
tos involucrados—, con las técnicas y los datos. Esta caja de herramientas
contendría la práctica, la investigación, la consejería, la formación y la
reunión de expertos, por lo cual, las divergencias teóricas y epistemológi
cas pueden ser considerables —y a menudo explícitas— en la presentación
de ciertos trabajos que son reconocidos como muy iluminadores.
Como de una gran utilidad para lo anterior, la observación analíti

ca que utilizan los politólogos y los sociólogos políticos se puede caracte
rizar mediante los siguientes rasgos:
En su calidad de ser ella misma una política pública es un proble

ma. Para la investigación, cumple la función de ser específica; y,
para la gestión, constituye una estrategia particular de gobierno.
El análisis se apega a dos aspectos de las políticas públicas, pro-
porcionalmente separados y combinados a la vez: su contenido
y el proceso de trabajo que recubre (Van Dyke, 1968). El conte
nido aporta, a través del sentido que el análisis le imprime, un
conjunto social y político, de manera que todo aquello que se en
cuentra en juego —especialmente las relaciones y los valores— se
ven afectados. La racionalidad se da, pues, en las situaciones y
en las estructuras de los funcionamientos, pero nunca en los ob
jetivos ni en los criterios abstractos (por ejemplo la eficacia).
Las políticas públicas son un factor pertinente de la constitución
y transformación de un espacio público (polity) y de un conjunto
social. Al asignar recursos, el gobierno hace mucho más que sim
plemente suministrar bienes y servicios;
Dentro del campo que se considera, el analista cuenta con el he
cho de que los fenómenos se desarrollan a varios niveles —indi
vidual, grupal, organizacional, de las clases sociales— de mane
ras que no son necesariamente idénticas;
El analista considera prioritariamente las dimensiones del cam
po en el cual ocurre la acción, antes que recurrir a las dimensio
nes fuera del alcance del campo social y político que él toma en
cuenta. Su actitud es, pues, estratégica.
132
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PUFUCAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO m • EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
De acuerdo con lo visto, el análisis de políticas públicas no es, ni

mucho menos, una creación enteramente original, nacida de la simple
evolución de la disciplina. Numerosas técnicas y aproximaciones son
comunes a todas las Ciencias sociales y los modos de razonamiento de
los cuales éste se nutre son grandemente impulsados dentro del legado
de las Ciencias políticas y de la Sociología. En cambio, es el ensamblaje
de diversos elementos, en el abanico de los modos de razonamiento y
en su articulación, el que —dejando de lado el problema del conteni
do de las políticas públicas como fenómeno político— forma el carácter
bastante particular que se revela en cada trabajo de los especialistas.
3.3 TIPOLOGÍAS PARA EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Aquel que se enamora de sí mismo,

no tendrá rivales.
Benjamin Franklin
Al igual que en la evaluación, en el campo del análisis de políticas

públicas existen diferentes clasificaciones y tipologías que, a menudo,
se entretejen unas con otras. Estas pueden variar en función del para
digma con que se trabaje, el campo de acción al que se dirija, en fun
ción de la perspectiva temporal, en razón de los contenidos, así como
de otras muchas combinaciones de las anteriores. A continuación —y
simplemente a manera de información— se presenta una relación de la
muchas clasificaciones encontradas.
a) En función del paradigma: análisis clásico, racionalista, positi

vista, experimentalista centrado en los objetivos; análisis plura
lista, participativo, constructivista...
b) en función del campo al que dirija su acción: análisis estratégi
co y Análisis operativo;
c) en función del método de investigación: análisis descriptivo,
análisis analítico, análisis integral;
d) en función del propósito: análisis formativo, análisis recapitula-
tivo, conclusivo o de resultados;
e) en función de la perspectiva temporal: análisis ex ante, análisis
intermedio, análisis ex post;
133
f) en cuanto a los analistas: análisis interno, análisis externo, aná

lisis mixto;
g) en función de los contenidos: análisis de necesidades, análisis
de conceptualización o diseño de la política pública, análisis
de implementación, análisis de resultados, análisis de impacto,
análisis económico.
Como se pude observar con lo anteriormente expuesto, existe

mucha interrelación y hasta confusión entre lo que se entiende por eva-
luación y aquello que se entiende por análisis, hasta el punto de que
algunos autores los consideran como irremediablemente complemen
tarios y afirman que siempre deben ir ligados. Sin embargo, cada vez
más se tiende a separarlos, pues —aunque parezca ilógico— sobre todo
para fines eminentemente didácticos, es posible hacer evaluación sin
análisis, en forma independiente de él, en periodos distintos y con mé
todos diferentes. Así, mientras que la primera nos dice qué fue lo que
sucedió, el segundo nos aclara por qué y cuáles fueron las razones y las
causas para que eso —que previamente explicitó la evaluación— suce
diera. De ahí que los métodos aquí presentados sean también comple
mentarios entre sí e intercambiables entre estos dos procesos, lo mismo
que las herramientas que a continuación se presentan.
3.4 SUPUESTOS BÁSICOS DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Un hombre que conoce el precio de todo y el valor de nada.

Definición que Oscar Wilde da del cínico, en el acto 111 de su comedia
El abanico de Lady Windermere.
El análisis de políticas públicas se fundamenta en cuatro premi

sas. La primera rompe con la visión tradicional de una administración
pública absolutamente dependiente del poder político. Plantea que el
sistema administrativo es un actor importante y fundamental, es decir,
que tiene autonomía, no es absolutamente dependiente y tampoco es
jerárquico ni piramidal. Lo que existe en su interior es una estructura
poliárquica, con muchos polos de poder 3 que dependen de sus relacio
nes con el sistema político y con la sociedad.
3 Robert Dahl (1971) tiene un interesante estudio respecto a los múltiples y variados centros de
poder dentro de organizaciones gubernamentales estadounidenses, en Polyarchy-participation
and opposition.
134
CAPELULO ni • EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Cuestiona así, la concepción tradicional de la administración pú

blica en varios campos. De un lado, las teorías liberales clásicas del Es
tado —aquellas que predican que el Estado debe servir al interés gene
ral— muestran a la administración pública como un intermediario entre
el Estado y la sociedad, en la medida en que la administración pública
es la que presta servicios, mantiene el orden, hace que la ley funcione,
etc. Dichas teorías señalan a la administración pública es una estructura
de poder, eminentemente jerárquica, dependiente del poder político.
De acuerdo con este enfoque, es un ente que depende del poder po
lítico y que simplemente ejecuta órdenes. De otro lado, la concepción
marxista plantea que el Estado es fundamentalmente un instrumento
de dominación social y que la administración pública es un medio, ya no
de intermediación, sino de dominación de una clase sobre otra. En este
sentido, la administración pública también depende por completo del
poder político, lo cual coincide con el enfoque liberal, al considerar que
su estructura se pliega a un orden jerárquico.
A pesar de las grandes contribuciones de Max Weber al desarro

llo de la administración pública, del aporte organizacional y funcional
y al hecho de que ahora sea vista como algo particular y diferente, con
una legislación particular 4 , la administración pública se considera to
davía como una estructura estática, jerárquica y dependiente del po
der político. Frente a estas visiones estructurales y rígidas, el análisis
de políticas públicas hace una real contribución: propone concebir la
administración pública desde una perspectiva dinámica, con un poder
propio y variado del orden poliárquico, en continua interacción con los
sistemas político y social. Es entonces cogestora del proceso.
El segundo elemento rompe con la óptica que analiza aislada

mente el sistema político, el sistema administrativo y el sistema social,
tratados como compartimientos estáticos, independientes y separados.
La realidad no es así, la discusión entre política y administración —en
tre técnicos y políticos— es sin duda un tema de gran debate, pero des
de el punto de vista del análisis de políticas públicas no tiene ningún
sentido apreciarlos en forma separada, porque en la práctica todos los
elementos de la realidad se condicionan y están interrelacionados mu-
Distinta a la organización privada: se financia con presupuesto, no con el producto del merca
do; tiene la complejidad de grandes organizaciones sociales, etcétera.
135
CARLOS SAL A ZAR VARGAS
tuamente: la sociedad con la administración y con el sistema político y

éstos a su vez con ella. Lo que hay que analizar son los procesos com
plejos que se forman en esta arena común.
En tercer lugar, el análisis de políticas no se queda en la pers

pectiva de la eficiencia económica. Esta es, sin duda, una dimensión bien
importante, pero va más allá porque alrededor de la ejecución de una
política están las presiones de la sociedad y las presiones políticas, que
necesariamente trascienden la dimensión de la eficiencia económica.
Por consiguiente, las políticas públicas no se pueden entender como el
simple tránsito a través de una instancia administrativa que funciona
con la misma lógica de la administración privada 5 . Esa es —precisamen
te— una parte importante del debate actual de la reforma del Estado y
de la administración pública.
Por último y como cuarta premisa, es importante resaltar que

en el análisis de políticas públicas la legitimidad de la administración
pública se plantea al menos en dos formas. Una, derivada del sistema
político —la propia de los procesos electorales—, y que constituye una
forma de legitimación como parte del aparato estatal: es lo que algu
nos autores llaman la legitimación de onda larga. La otra, la legitimación
t producto de los servicios que presta la administración pública a la so
ciedad, o sea, su relación permanente con sus clientelas sociales y que
se pude entender como la onda corta para significar el «diario proceso
de legitimación» que se produce. Dependiendo de si esas clientelas 6
consideran que esa parte específica de la administración pública está
prestando buen servicio, ésta recibe un componente de legitimación.
En caso contrario, no se legitima. De nuevo aparece la relación adminis
tración-sociedad como un vínculo estrecho y cercano.
5 De ahí el debate contemporáneo de si los criterios de efectividad (eficiencia y eficacia) de la

administración privada son válidos y aplicables también para el funcionamiento de la admi
nistración pública.
6 Clientelas en términos de personas que reciben determinados servicios prestados por la admi
nistración.
136
PRIMERA PARTE * LAS POLÍTICAS PUBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPITULO IU • EL ANÁLISIS DE POUT ¡CAS PÚBLICAS
3.5 CARACTERÍSTICAS DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
¡Matadlos a todos! Dios perdonará a los inocentes.

El Papa Inocencio 111 procuró primero por medios pacíficos y
persuasivos que los albigenses, también conocidos como cataros,
integrantes de una secta religiosa que se propagó en AVoi, Francia,
depusieran su actitud, pero indignado ante el asesinato de que había
sido víctima su legado, organizó en Izoi una verdadera cruzada.
El nuevo legado del Papa, Arnaud Anauri, ordenó que cuantos
albigenses se encontraran en la ciudad de Beziers fueran pasados a
cuchillo. Al preguntarle los soldados cómo distinguir los herejes
de los que no eran, contestó esta frase que, prestamente obedecida, dio
lugar al degüello de setenta mil personas según algunos autores.
Para cualquier buen análisis de políticas públicas, es bien impor

tante tener siempre presente y —sobre todo— hacer frecuente alusión a
por lo menos cinco características:
La primera, toma la política pública como unidad de análisis: su

unidad de análisis es la política pública considerada como un todo, vis
ta en su proceso global, es decir, sin hacer un retrato de la realidad o
seccionarla en un momento dado. Desde esta perspectiva se mira en
conjunto lo que pasa desde que se inicia esa política hasta el momento
en que se analiza.
En segundo lugar, el análisis de la política tiene una ambición ex-

plicativa. Pretende decir qué fue lo que pasó y por qué pasó, no simple
mente contar lo que sucedió. El análisis de política es como la puesta a
prueba de una hipótesis, en el sentido de que si se realiza un determi
nado tipo de acción, probablemente se producirán determinados tipos
de efectos. Lo que en realidad hace el analista —recurriendo a los ins
trumentos de las ciencias sociales y económicas— es mirar si esa hipó
tesis es válida o no. Debe también poner en evidencia cuáles fueron los
verdaderos objetivos de la acción estatal, porque no siempre lo que dice
el discurso de la política es lo que efectivamente se realiza7. El analista
de la política no se puede contentar con lo que es para consumo público;
Algunos formuladores de políticas recomiendan que lo que es de «consumo masivo», no siem

pre debe ser todo lo que dice la política. Proponen, específicamente, la necesidad de tener dos
tipos de información: una abierta y otra más reservada.
137
tiene que escudriñar y mirar qué es lo que efectivamente se propone

una política, qué es lo que realmente persigue como efecto.
La tercera característica es que el análisis de política apela al

análisis diacrónico, es decir, al análisis histórico. Sin duda, una política
tiene que ser considerada dentro de un contexto histórico. Al analizar,
por ejemplo, la política de vivienda social en un país cualquiera, no
se pueden mirar simplemente los resultados; hay que considerar por
qué se llegó a formular esa determinada política, cuáles fueron los an
tecedentes, en qué consistió el discurso de la política, cómo se ejecutó,
cuáles fueron los recursos que se le asignaron, qué pasó en el proceso
de implementación y, finalmente, qué resultados produjo. Con base en
toda esa información, se intenta —considerando el proceso en su con
junto— formular tesis o hipótesis explicativas.
En cuarto lugar, el análisis de políticas hace saltar, por así decir

lo, las barreras entre el sistema político, el sistema administrativo y el
sistema social. Se puede entender como un corte trasversal que pone
en relación estos tres sistemas y por lo tanto, establece una novedosa
forma de abordar la relación Estado-sociedad, priorizando lo que po
dríamos denominar el momento estatal administrativo.
Por último, la quinta característica demuestra que el análisis de

políticas públicas trabaja con un supuesto teórico-metodológico muy
importante: considera al Estado como una organización social compleja*,
al interior de la cual hay conflictos9. No es una entidad sin fisuras que
funciona en forma monolítica, unificada y armónica; por el contrario,
alberga en su interior los mismos conflictos de la sociedad, las mismas
contradicciones que se observan en el conglomerado social, las disími
les y muchas veces contradictorias fuerzas y la diversidad de intereses
presentes en todo sistema social, lo cual incide inevitablemente en los
procesos de ejecución de las políticas públicas. En este sentido se po
dría decir que el proceso de ejecución de la política pública es el reflejo
y la síntesis de:
8 Esta característica, precisamente, rompe con esquemas tradicionales tanto del marxismo como
de las teorías liberales, para analizar —en forma más acorde con la realidad— el aparato estatal.
9 Algunas veces el conflicto se considera como anormal o patológico. Sin embargo, esta perspec
tiva de análisis lo entiende como algo perfectamente normal, inherente al concepto mismo de
la sociedad. El problema se puede presentar cuando no existen reglas institucionales claras ni
canales apropiados a las instancias determinadas para que los conflictos se puedan tramitar y
resolver sin grandes traumatismos.
138
Los intereses del sistema político (o régimen político) que se ex

presaron en su formulación.
Los intereses del sistema administrativo —que también entran a
jugar en la implementación— haciendo que ésta, por momento,
se desvíe en uno u otro sentido.
Y también, por supuesto, los intereses de las fuerzas sociales don
de están —al final de cuentas— las personas que reciben las accio
nes concretas y pueden reaccionar a favor o en contra de ellas10.
Y es que, cuando se hace referencia a los intereses del sistema
administrativo, hay que tener presente que los distintos secto
res de la administración pública —en la medida en que ganan
autonomía— imponen sus intereses por encima de los intereses
de la política pública. Lo mismo puede suceder con los intereses
del sistema social, pues muchas veces es la misma ciudadanía
la que, a medida que gana autonomía, impone sus intereses por
encima de aquellos de la política pública. Como resultado de lo
anterior, el aparato estatal es una arena perfectamente empapada
de conflictos sociales y políticos como elemento normal y forma
de ser, funcionar y decidir. Lo contrario sería imaginar una so
ciedad homogénea, en la que todos pensaran igual, lo cual —apar
te de ser, a todas luces, una perfecta utopía— sería una situación
bastante tediosa y muy aburrida.
10 Vale la pena recordar a este respecto que con el nombre de «contrapeso» o «balanza de los
poderes» se reconoce la teoría preconizada por Aristóteles y Locke y enunciada por Montes
quieu en su obra Del espíritu de las leyes. Con ella se pretendía contrarrestar —casi mecánica
mente— los excesos que pueden cometer en sus funciones aquellos que dirigen los destinos
del Estado. Para justificar esa teoría, Montesquieu parte de la base de que dichos abusos se
originan en el hecho de hallarse concentradas en una sola persona, las facultades de hacer las
leyes y de aplicarlas (tiranía y absolutismo) y que para corregirlos, basta dividir o desmembrar
el poder supremo en tres poderes diferenciados, autónomos e independientes entre sí, estruc
turándolos de modo que la acción de uno no interfiera con la de otro y que todos juntos —por un
juego en que los intereses y conveniencias de cada cual, considerados a la luz de las respectivas
facultades— cumplan la misión de dispensar el bien y la justicia. Estos tres poderes son:
• El Legislativo, que corresponde a las Cámaras (Baja y Alta en algunos países o de re
presentantes y senadores en otros) y queda encargado de elaborar o modificar las leyes
según las aspiraciones de interés público.
• El Judicial, encargado de administrar justicia, castigar crímenes, interpretar las leyes
(tribunales) en los casos de conflicto y en los otros que deban aplicarse.
• El Ejecutivo, dedicado a aplicar las leyes (gobierno) por medio de los organismos que lo
secundan.
Algunos tratadistas sitúan entre estos tres poderes un cuarto (armónico y moderador) que
corresponde al jefe de Estado propiamente y que trata de armonizar los roces y conflictos que
en el ejercicio de aquéllos puedan producirse.
139
3.6 ÉNFASIS EN EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Fortiter in re suaviter in modo.

Considerada a menudo como norma de la Compañía de Jesús, esta
frase
«Fuerte en el obrar, suave en el proceder», fue pronunciada por el
cardenal Claudio Acquiaviva (1543-1615), cuarto general de esa
compañía.
Se encuentra en el famoso Folleto Industriae ad cuarandos animae
morbos, al final del capítulo ÍL Florencia, 1600.
Dos grandes corrientes han venido haciendo carrera entre los

analistas de políticas públicas, en relación tanto con los papeles que
desempeñan quienes integran cada grupo, como con el énfasis de cada
uno de ellos en las particularidades del proceso.
Una primera categoría es la de los asesores de quienes toman deci

siones políticas. Para ellos —por lo general— la política pública es básica
mente un conjunto de decisiones y, por consiguiente, la etapa o momen
to fundamental es la formulación. Su preocupación central es el que la
política se formule de la mejor manera posible en el sentido de que tenga
el mayor nivel de coherencia 11 . Su énfasis se concentra en el problema
de la decisión y la previsión. Su preocupación primordial radica en la
forma en que los distintos problemas de la incertidumbre —presentes en
toda decisión— son manejados y en la manera de llegar a la mejor deci
sión posible. En principio, no les preocupa mucho lo demás.
Una segunda corriente o tendencia es la de los analistas indepen-

dientes —es decir, que no son funcionarios del Estado—, quienes consi
deran que la política pública no está hecha sólo buenas intenciones. Les
importa lo que efectivamente el Estado hace y por consiguiente asegu
ran que el momento más importante de la política es la ejecución. Así,
ponen en la etapa de implementación todo su énfasis y empeño. Para
esta clase de analistas, la política pública no es, como para los anterio
res, un conjunto de intenciones, sino un conjunto de acciones12.
11 Entiendo por coherencia la ausencia de contradicciones lógicas.

12 Algunos autores, entre otros el francés Paul Ricoeur en El discurso de la acción (1981) y el argenti
no Eliseo Verón en Construir el acontecimiento: los medios de comunicación masiva y el accidentalismo
(1983), consideran el discurso como acción. Hay que incluir estas dos referencias completas en
la bibliografía.
140
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: VULVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO UI • EL ANÁLISIS DE POUT ¡CAS PÚBLICAS
Estas dos posiciones, antes de verse como excluyentes, deben

asumirse en su conjunto porque la política pública es tanto lo que el
Estado dice como lo que el Estado hace: tanto las formulaciones como
las acciones mismas que desarrolla. Lo anterior implica que cuando se
analice una política pública, es necesario indagar y estudiar qué pasó
en su origen, cómo, cuándo y por qué se incluyó en la agenda guber
namental, cómo se formuló, cómo se implemento y hacer los ejercicios
de evaluación correspondientes. Es lo que proponemos llamar el proceso
integral de las políticas públicas.
Por eso, también para el análisis —y en relación con el origen de

cualquier política— es muy importante determinar cómo se da el tránsi
to de un problema cualquiera (que ya existe en la sociedad) a un proble
ma considerado por esa misma sociedad como importante y, por ello,
socialmente relevante. Es decir, es necesario averiguar: ¿qué fue lo que
pasó?, ¿cuántos, quiénes y cómo intervinieron?, ¿cuáles otros actores
se involucraron y podrán hacerlo en el futuro?, ¿quiénes se opusieron?
y también, ¿con qué recursos de poder contaron?, etc. Este paso del
llamado proceso integral, entre la generación y la etapa de formulación,
puede desagregarse a su vez, en las siguientes seis subetapas 13 :
La búsqueda del asunto o cuestión (issue search)

La filtración de la cuestión (issue filtration)
La definición de la cuestión (issue definition)
El pronóstico (forecasting)
El establecimiento de objetivos y prioridades
El análisis de opciones.
Cada uno de estos pasos —que se supone recorre todo Estado

para responder a las necesidades y deseos de sus ciudadanos— son
un rico y muy abonado campo que es necesario investigar, estudiar y,
sobre todo, analizar, teniendo en cuenta —entre otras cosas— que las
circunstancias de modo, tiempo y lugar en que los actores intervienen
y los recursos con que cuentan nunca son los mismos. Este panorama
se complica si se considera la inevitable particularidad de proceder de
13 No existe todavía un consenso generalizado en torno al número, orden y secuencia, ni con

respecto a las características, actores, condiciones, causas y efectos de cada una de ellas.
141
CARLOS SAL A ZAR VARGAS
cada gobierno (su estilo propio). Es importante plantear hipótesis y res

puestas alternativas de cómo —por ejemplo— los gobiernos han inclui
do consejeros presidenciales, asesores de cabecera, altos comisionados,
delegados con poderes plenos y muchos otros cargos de diferentes y de
variada índole, con el fin de proceder a incluir un determinado asunto
en la agenda, bien sea la ministerial, la de los mismos asesores o la pre
sidencial. Es necesario, pues, determinar los inevitables cambios tanto
en el proceso de formulación, como en el de implementación y en aná
lisis de políticas públicas para un determinado país, con cada gobierno
en general, y en cada región en particular. Y es que en cada uno de los
diferentes territorios que conforman nuestra particular y muy peculiar
idiosincrasia latina, los procesos que se relacionan con el análisis integral
de las políticas públicas son afortunadamente propios, muy particulares
y diferentes unos de otros. Ahí es donde radica la riqueza del análisis
comparativo: en la diversidad y variedad de actores, procesos, leyes,
entornos y culturas. Realmente, nada es igual.
3.7 HERRAMIENTAS BÁSICAS PARA EL ANÁLISIS
Porque sólo tengo un mal barco me llaman pirata;

y porque tú tienes una gran flota te llaman conquistador.
Respuesta «tan justa como espiritual»,
dice San Agustín en La ciudad de Dios, al referir
esta anécdota, que un corsario caído en poder de
Alejandro El Grande dio al poderoso monarca,
que le había increpado por sus correrías.
En todo campo, área, disciplina o perspectiva, es indispensable

establecer las herramientas básicas necesarias para acometer su estudio.
El campo de las políticas públicas no es la excepción a esta regla, sobre
todo, cuando de la etapa de análisis se trata. De acuerdo con lo anterior,
se presentan a continuación algunas de las herramientas básicas, que
se han considerado como las más recomendadas y mínimas necesarias,
como apoyo para incursionar —con paso firme y decidido— en esta área
de estudio, investigación y acción. Estas son: (1) la parcialidad del diag
nóstico unipersonal; (2) el asunto o cuestión (issue); (3) el surgimiento
de ese asunto o cuestión; (4) la toma de posición por parte del gobierno;
(5) el flujo y contraflujo de toda política pública; (6) la toma de posición
por parte de otros actores sociales; (7) la agenda gubernamental y (8) el
proceso de la agenda gubernamental.
142
PRJMEK* PARTE * LAS POLÍTICAS PUBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO ni • EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
3.7.1 La parcialidad del diagnóstico unipersonal
Vemos todo a través de nosotros mismos.

Somos un medio siempre impuesto
entre las cosas y nosotros.
]. Joubert, Pensamientos, III, II.
Algo que de por sí puede invalidar la percepción de la realidad

de una situación cualquiera y por ende el análisis de una política pú
blica, es el diagnóstico que de ella se haga. El diagnóstico es el punto
de partida de todo un proceso de evaluación. Sin embargo, es sólo una
visión de la realidad, la visión de quien lo elabora; por ello dependien
do de la posición y ubicación que ocupe cada uno de los diferentes
actores, pueden tener lugar distintas versiones de la realidad 14 . De allí
la importancia de que exista siempre la alternativa de discutir, de cam
biar, de corregir, todo diagnóstico de la realidad. Día a día se cuenta
con mejores herramientas para aproximarse a la realidad pero se trata
simplemente de ello: aproximaciones. Por lo anterior, se plantea, en pri
mer lugar, el proceso de abordaje interdisciplinario (multidimensional)
como base para la construcción de todo el andamiaje que conduce al
análisis de una política pública. En segundo lugar, se propone la pla-
neación estratégica situacional (PES) y su concepción de «momento»
como herramienta más real y —¿por qué no?— más adaptada a nuestro
medio latinoamericano 15 .
Así, se propone que la fase de «diagnóstico», entendida como

«una investigación de carácter interdisciplinario, que integra procesos
de captación de datos, hasta su análisis e interpretación que viene avan
zando dentro del camino del proceso evaluativo, el cual a su vez hace
posible la elaboración de políticas públicas más eficaces y de mayor
alcance»16, sea reemplazada por el concepto de «momento» entendido
14 La «verdad» es un asunto que merece un tratamiento filosófico. Aunque algunas ciencias (reli
gión, teología, comunicación, etc.) lo proponen como algo objetivo, sin embargo, el aspecto de
subjetividad está estrechamente relacionado con ella.
15 Más adelante en este documento se presenta una breve descripción de la PES, y se compara con
la planeación tradicional. Esta presentación se ha estructurado desde el punto de vista de los
supuestos teóricos de cada uno de los planteamientos.
16 Laureano Ladrón de Guevara presenta esta concepción instrumentalista de diagnóstico, fun
damentando su utilidad para las posteriores fases o etapas del proceso integral, en Estado,
administración pública y desarrollo (1991: 111). Hay que incluir la referencia completa en el biblio
grafía.
143
como instancia, circunstancia o coyuntura por la que atraviesa un pro

ceso que no tiene comienzo ni término definido.
3.7.2 El asunto o cuestión17
Su señoría mata los gorriones o cañonazos.

Escuchaba el escritor, orador y político español
Emilio Castelar (1832-1899) el discurso que en el Congreso
estaba pronunciado el señor León y Castillo,
sobre una cuestión sin importancia,
pero al que su voz de trueno y tono altisonante
daba caracteres casi apocalípticos,
y no pudo menos de comentarlo en esos términos.
Los asuntos o cuestiones corresponden al subconjunto de los pro

blemas sociales, aquellos que han dado el tránsito a problemas objeti
vos, que por su misma naturaleza podemos llamar problemas políticos, es
decir, que han sido problematizados debido a la intervención de agen
tes activos. En torno de ellos, se encuentran, se integran o se separan, el
Estado, por un lado, y los varios intereses de los distintos sectores de
la sociedad, por el otro. Este conjunto de actores —dentro de los cuales
el Estado es un actor más— interactúa mancomunadamente en el segui
miento, desarrollo y resolución del mismo.
Los comportamientos o acciones involucradas en estos asuntos

—que básicamente pueden ser actitudes a favor o en contra del asun
to— transforman necesariamente el ámbito social existente. Para el aná
lisis del tema en cuestión, se tendrán en cuenta sólo aquellos asuntos
que sobrepasen el ámbito puramente civil y que requieran, entonces, de
la atención estatal.
Asimismo existe la respuesta (o en otras palabras una toma de

posición) por parte del Estado con respecto a un asunto o cuestión de
terminado. Dentro de este panorama, es bien importante estudiar el
momento en que esta respuesta (o toma de posición) se topa y se en-
17 Estos vocablos corresponden a una de las traducciones literales del sustantivo inglés issue.
Algunas otras traducciones corresponden a expresiones tales como «evento», «consecuencia»,
«resultado», «fin», «término» o «conclusión».
144
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PUBLICAS: MUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO ¡a • EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
cuentra cara a cara con el problema que intenta, pretende o ha decidido

ya solucionar.
3.7.3 El surgimiento de un asunto o cuestión

Métense a querer dar gusto a todos, que es imposible,
y vienen a disgustar a todos, que es más fácil.
Gradan, El Discreto, No ser malilla.
En algunos juegos de naipes,
la mala o malilla es la carta privilegiada
que sirve para todas las jugadas.
De los distintos, variados e innumerables problemas que existen

en toda sociedad, sólo algunos de ellos son enfrentados o encarados por
parte del gobierno. El resto —inevitablemente— son omitidos y muchos
—lamentablemente— casi olvidados o dejados en un segundo plano. Es
posible que se pretenda, por ejemplo, dejar pasar en forma desaperci
bida algunos de estos problemas, con el fin de evitar, así, enfrentarlos
y comprometerse con su solución. Obviamente, ese proceder acarrea
toda una serie de circunstancias —graves algunas, leves otras, próximas
éstas o remotas aquellas— pero de todas formas, llenas de oportunida
des y amenazas con la incertidumbre que es necesario sortear y ojalá
—en lo posible— lograr manejar.
Con respecto a aquellos problemas que el gobierno enfrenta por

que considera socialmente relevantes, se debe —en primer lugar— proce
der a determinar, concretar y especificar cuál es realmente el asunto o
cuestión (issue) y cómo surgió.
Suele afirmarse que existen asuntos problematizados, que se en

cuentran en un callejón sin salida, es decir, que son cuestiones catalo
gadas como insoluoles. Sin embargo, el rezago de estos asuntos o la
manera como se sumergen entre otros —más oportunos, apropiados,
de mayor envergadura, etcétera— obedece a la respuesta que propor
cionan los actores involucrados directa o indirectamente en el proceso.
A muchos, el gobierno les da la espalda (en otras palabras, el gobierno
«les voltea la cara») es decir, no los enfrenta. Otras veces, se intenta
plantearlos pero no es posible lograrlo, puede ser porque algunos ac
tores intentan presionar y lo consiguen, de tal forma que los opacan,
ahogando así los intentos del Estado o de otros actores por convertirlos
en problemas socialmente relevantes.
145
Con estos antecedentes, lo esencial para el análisis es encontrar

la estructura básica y el engranaje primigenio que sirve (o que sirvió)
como base para la gestación del embrión correspondiente a ese «issue»,
a ese problema que se convertirá en asunto o cuestión. Para lograr lo
anterior, es necesario conocer, entonces, el proceso que dio lugar a ese
surgimiento, las causas que lo originaron, las circunstancias dentro de
las cuales se formó, las fuerzas que lo engendraron, los medios que lo
han motivado, haciendo cada vez más notorio, acrecentando su dina
mismo o concreción, hasta convertirlo en una cuestión de interés para
el gobierno.
Es necesario, además, inferir cuáles han sido las bases para su de
sarrollo, en qué grupos se identifican, las principales amenazas, sus ex
pectativas prioritarias, cuáles actores están a favor, cuáles en contra, qué
razones esgrimen, cuáles y cuántos recursos de poder exhiben, etcétera.
De esta forma, es posible identificar los diferentes orígenes que

se utilizaron y las distintas vías que se considerarán necesarias para
concluir su posterior proceso de resolución. Al estudiar esta estructura
es muy recomendable enmarcar esta información dentro del modelo
DOFA18, FODA o SWOT.
3.7,4 La toma de posición por parte del gobierno
Cuando los que mandan pierden la vergüenza,

los que obedecen pierden el respeto.
Frase de Pablo de Gondi (1613-1679), cardenal de Retz, político y
escritor francés célebre por el papel importante
que desempeñó en la Fronda,
pretendiendo justificar su actitud rebelde
frente a la conducta de Ana de Austria y Mazarino.
Cuando el gobierno decide tomar en cuenta una determinada

cuestión (es decir, la enfrenta con el fin de ofrecer algunas soluciones
para ella) este hecho se concreta en una decisión o conjunto de decisio-
18 Este modelo es muy utilizado en planeación estratégica. Se compone de dos elementos internos
(fortalezas y debilidades) y dos externos (oportunidades y amenazas), de allí su nombre. Con
él se pretende enfrentar el entorno con las fortalezas propias, cuidando las debilidades previa
mente establecidas, estudiadas y clasificadas. Asimismo es necesario tener e cuenta que en el
medio ambiente, (entorno) toda oportunidad puede ser entendida como una amenaza y éstas,
a su vez, involucran oportunidades que es necesario detectar y aprovechar.
146
PRIMERA PARI;:. • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA m ANÁLISIS
CAPÍTULO UI • EL ANÁLISIS D£ POLÍTICAS PÚBLICAS
nes no necesariamente expresadas en actos formales. Sin embargo, esta

toma de posición no la realiza el gobierno como ente monolítico, sino
sólo mediante una o más organizaciones gubernamentales que respon
den —en forma simultánea, o mediante respuestas sucesivas— en un
marco de negociación o dentro de un ambiente abiertamente conflictivo.
Así pues, una toma de posición del gobierno no es única y tampoco es
necesariamente homogénea ni permanente.
El gobierno —que es un actor más dentro del proceso social que

se desarrolla alrededor de una cuestión19— al tomar partido por alguna
de las alternativas, puede —mediante la iniciación de la cuestión y su
posterior legitimación— tratar de acelerar algunas de sus tendencias,
moderar otras o sencillamente ejercer una acción de bloqueo.
Cuando el gobierno no actúa, tiene también varias posibilidades:

esperar a que la cuestión esté más definida, que otros actores se hagan
más visibles, que actores alternativos se coloquen en primer plano, que
la cuestión se solucione en el ámbito local, regional o por las partes
involucradas; o bien, el gobierno no actúa como alternativa para con
servar los recursos políticos del régimen....etc. De esta manera, es po
sible imaginarse un sinnúmero de posibilidades en las que el gobierno
— por medio de sus diversos aparatos, instancias e instituciones — de
cide involucrarse (o no) con el propósito de influir sobre los cursos de
acción, asumiendo posiciones que potencialmente alterarán la relación
o el equilibrio de las fuerzas de otros actores involucrados en torno de
esa cuestión.
3.7.5 Flujo y contraflujo de vtoda política pública
frecuentemente,
lo que nos impide abandonarnos a un solo vicio,
es que tenemos varios más.
la Rochefouculd, CXCV.
Cuando el Estado/gobierno toma posición frente a un 'asunto'

cualquiera, esa toma de posición genera — en el interior del Estado —
procesos peculiares y específicos debido a esa toma de posición. Estas
Actor sin duda alguna importante, principalmente por los recursos que posee o puede tener,
pero al fin y al cabo un actor más.
147
repercusiones o impactos dentro del Estado pueden ser horizontales

(como el ajuste de posiciones de otras unidades) o verticales (relaciona
dos con la atribución de competencias y asignación de recursos: capital
humano, recursos técnicos, financieros y de información). Estos efectos
verticales pueden producir «cristalizaciones institucionales» o «aparta
dos burocráticos», a los cuales se les adjudican nuevas funciones, que
dando así formalmente encargados del tratamiento y de la eventual
resolución de una cuestión o de algunos de sus aspectos. Estos orga
nismos se superponen, a su vez, con otras instancias burocráticas espe
cializadas, bien sea con aspectos de la «cuestión» o con otros «asuntos»
cercanamente ligados.
Lo que ocurre dentro del gobierno se debe básicamente al proceso

de implementación de la política pública. Y es que así como las políticas
públicas generan un cambio en el medio, impactando el entorno y mo
dificando — para bien o para mal — la sociedad (del Estado hacia fuera),
por otro lado y al mismo tiempo dentro de él (dentro del gobierno) se
producen equilibrios y ajustes de fuerzas. Ello es así porque —inevita
blemente— algunos actores se ven afectados, en tanto que otros se ven
favorecidos dentro de un continuo equilibrio esporádico —no perma-
4 nente— y que afecta al actor «gobierno/Estado» en su interior, como
un todo. Así pues, el Estado/gobierno, como todo ente vivo actúa sobre
la sociedad, pero a la vez, también actúa hacia dentro de sí mismo.
3.7.6 La toma de posición de otros actores sociales

¡Dios mío, líbrame de mis amigos!
De los enemigos me encargo yo.
Frase atribuida al escritor francés Francisco María Arquet (1694-
1778), llamado Voltaire, -poeta y dramaturgo,
cuando veía llegar grupos de amigos admiradores,
a establecerse de huéspedes en Ferney, cerca del lago Leman,
sin ninguna consideración.
Además del gobierno, toda «cuestión» involucra y abarca una se

rie de otros actores que pueden sentir que sus intereses están — real o
imaginariamente— afectados o amenazados por ese asunto y —sobre
todo — por la forma en que el gobierno lo enfrentó o lo evitó. Por eso,
esos otros actores —distintos del gobierno— también toman posición
148
PRIMERA PARTI • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: MUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO ¡n • EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
frente a cuestiones que los afectan, adoptando cursos de acción cuyas

consecuencias e impactos dentro de la arena política pueden tener una
gran influencia, algunas veces mayor que la que tienen las mismas po
líticas públicas.
De acuerdo con lo anterior, el conjunto de políticas privadas y

aquellas formuladas por el gobierno se entrelazan en un complejo pro
ceso, que —cual tejido social— hace difícil establecer con precisión qué
porción de la modificación total observada puede deberse o ser atribui
da particular y específicamente a un actor en concreto.
Es bien interesante —y sobre todo muy útil— para esta fase de

análisis del proceso, proceder a dibujar —mental, gráfica o pictórica
mente — este panorama, conformado por distintos actores, con disímiles
recursos, distintas posiciones, variadas procedencias, innumerables in
tencionalidades, desiguales potencialidades y disparejos procedimien
tos, con el fin de tratar de dilucidar las siguientes cuestiones: ¿quién
recibe qué?, ¿quién da qué?, ¿cuándo lo hará?, ¿a cambio de qué?, ¿por
qué razón?, y todas esas respuestas a las innumerables preguntas que
hacen que el análisis de políticas públicas se entienda más como una
cuestión artesanal y muy personal, que como una ciencia exacta, con
leyes fijas y / o normas taxativas y / o métodos precisos.
Por eso, advierte Thoenig (año?) que una política pública es un

problema público, es decir, un problema que estructura el público y
que produce efectos prácticos y, por eso, el analista de políticas públi
cas debe velar por:
Identificar las consecuencias y la forma como son percibidas las

políticas públicas.
Localizar el campo social, que el político traza alrededor de estas
Establecer qué acciones emergen y qué relaciones se presentan
entre cuáles grupos sociales y con qué pesos específicos.
De ahí que el carácter político del efecto práctico de una política

pública deba estar presente continuamente en el trabajo del analista y
en sus percepciones. Por eso, un método muy aconsejable, es conside
rar que la política pública requiere de una gestión gubernamental que
define un sistema social particular, con dos grupos de actores.
149
Un primer elemento o grupo del sistema social, se compone de

los actores para los cuales la política pública incluye efectos prácticos.
Esos actores son de diferente naturaleza según el tipo de instituciones,
grupos, individuos y agrupaciones, hasta el punto de que de una po
lítica pública a otra la composición de los actores tiene también una
buena probabilidad de variar. Para una política pública —dada una
distribución específica de actores — pueden cambiar a lo largo del tiem
po. Estas dos particularidades merecen atención. Por una parte, exis
ten fluctuaciones en el sentido de que los actores pueden no aparecer
sino intermitentemente e incluso desaparecer en un momento dado o
cambiar de naturaleza o papel. Por otra parte, el conjunto de actores
es elástico, en el sentido de que no todos pertenecen necesariamente al
sistema político formal.
También, las instituciones oficiales y otros actores que tengan un

estatus político informal pueden irrumpir en la escena dentro del sis
tema (en forma de grupos de interés, asociaciones voluntarias, grupos
de presión, etc.). La política pública, es bueno recordarlo, no se limita
en nuestras sociedades a los organismos para los cuales ésta constituye
la especialidad. Por ende, toda política pública puede ser definida por
la influencia de los actores que se estructuran alrededor de ésta, la cual
puede ser variable según el caso, e incluir un número más o menos
grande de beneficiarios. En este sentido, toda política pública tiene una
población objetivo que le es propia.
Las actividades forman un segundo elemento del sistema social

definido por una política pública. Los actores persiguen actividades
porque buscan satisfacer sus intereses, porque son movidos por símbo
los o porque obedecen a compromisos. Es para ello que movilizan los
recursos que tienen a su disposición. Así, las actividades observables
tejen — de alguna manera — una estructura de relaciones en la cual los
participantes están ligados por fenómenos de intercambio, de domina
ción o de interdependencia. En un nivel más global, estas relaciones son
interpretables como juegos colectivos que obedecen a reglas impuestas
por estructuras de actividad o legitimadas por la tradición.
En esta perspectiva se deben estudiar todas estas actividades,

siempre y cuando tengan sentido en relación con el sistema social con
siderado. Y es que la política pública como actividad forma un conjunto
en el cual se reúnen valores, proyectos sociales, conflictos locales, ne-
150
CAPÍTULO UI • EL ANÁLISIS DI POLÍTICAS PÚBLICAS
gociaciones marginales y relaciones de poder; y no se dan, por un lado,

la gran política y, por el otro, la pequeña política: la actividad, como
un todo, se presenta bajo múltiples aspectos que no son separables o
jerarquizables a priori. Por eso se recomienda que estos procesos se ten
gan muy en cuenta para el análisis de una política pública, integrados a
partir de la formación de la «agenda gubernamental».
3.7.7 La agenda gubernamental
Sire, vuestros consejeros son unos necios:

han discutido por dónde debéis entrar a Italia,
y no han pensado por dónde debéis salir.
Batida la flota española en las aguas del Var, y
obligado el ejército a levantar el sitio de Marsella
y evacuar Francia, lo que hizo sin huir ni descomponerse,
el tan petulante como valeroso Francisco l,
animado por aquellos éxitos, decidió llevar la guerra a Italia.
El rey francés tenía un bufón llamado Amaril, el cual,
oyendo entonces discutir por dónde debían pasarse los Alpes,
le dijo a su amo esas palabras, que resultaron toda una predicación.
La conformación de la agenda es uno de los temas de más actualidad

y por lo tanto es un aspecto que ha recibido — en los últimos tiempos —
un tratamiento preferencial desde el punto de vista de los investigado
res y analistas sociales.
Con el nombre de «agenda» {agenda setting) se ha desarrollado

todo un novedoso campo de estudios e investigación, dando origen a
especializaciones alternativas de por qué un asunto cualquiera se incluye
dentro del orden del día de una entidad gubernamental eje una oficina,
consejería, ministerio, instituto descentralizado, etcétera...
Como medida para su discusión por parte del gobierno, su pos

terior toma de posición y también para el análisis de las alternativas
de solución propuestas para la resolución de ese asunto o cuestión, es
necesario tener en cuenta las circunstancias y características que hacen
que ese específico asunto o cuestión llegue a ser merecedor de que el
Estado (el gobierno de turno, o alguna de sus instituciones, ministerios,
institutos descentralizados u organismos públicos) se vea precisado a
considerarlo, es decir, por que está (o debe estar) dentro de su agenda
de trabajo.
151
CARLOS ^ALAZAR VARGAS
Es posible vislumbrar algunos claros planteamientos relaciona

dos con la estructuración de la agenda, lo que ha dado origen a una
importante y enriquecedora área de especulación y estudio acerca de la
propensión que tienen ciertos tipos de organizaciones a comprometer
se en actividades de innovación y difusión de nuevas ideas para incluir
un asunto específico en una agenda gubernamental concreta. De todas
formas, lo realmente cierto es que no se puede ignorar que tanto el con
texto político, como los mismos interesados en la difusión de ese «issue»
son los que deben hacer este proceso como todo los nuevos acercamien
tos fueran esencialmente diferentes.
De acuerdo con lo anterior, una premisa central es que las imple-

mentaciones (puestas en práctica o en marcha) relacionadas con el sec
tor público, son —fundamentalmente— un proceso de orden político,
de tal forma que sólo las ideas que logran capturar la esquiva atención
del f ormulador de políticas públicas, llegan a ser incluidas en la agenda
gubernamental, lo cual plantea, además, que en cada etapa del proceso
de políticas públicas es necesario que el analista responda por lo menos
ocho preguntas básicas:
1. ¿Cuál es realmente el asunto o cuestión (el «issue»)?

2. ¿Representa un enfoque nuevo o creativo?
3. ¿Cómo afecta el problema al ente gubernamental (o estatal)?
4. ¿En qué medida es posible hacer que éste sea operativo?
5. ¿Es el asunto nuevo o desconocido en el ámbito geográfico esco
gido?
6. ¿Qué tan efectivo ha sido (eficiente y eficaz) el desarrollo del
asunto?
7. ¿El problema es de índole nacional, supranacional o regional?
8. ¿El asunto tiene incumbencia o relación con otros de otras regio
nes o departamentos?
Con respecto a la etapa de formación, son innumerables y varia

das las posibles razones por las cuales un asunto cualquiera o tema
particular es susceptible de convertirse en un problema público y —en
otras palabras — entrar en formar parte de una agenda gubernamen-
152
CAPITULO ¡a • EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
tal. Hay quienes aseveran 20 que ese tránsito se da en determinadas

condiciones:
Si el tema alcanza una alta notoriedad pública.

Si está conectado o relacionado con tendencias, valores o asun
tos que estén de moda.
Cuando afecta —directa o indirectamente— al núcleo sensible
de poder público.
Cuando se trata de temas relacionados con legitimidad o poder.
Cuando la cuestión provoca u origina una situación emotiva que
atrae la atención de los medios de comunicación social.
Cuando sus características, circunstancias o condiciones lo dife
rencian de una problemática más general.
Si el asunto ha alcanzado proporciones de crisis, lo cual hace
muy difícil que se ignore su existencia.
Si el tema plantea o presenta claras posibilidades de agrava
miento en el futuro, es muy posible que se intente anticipar la
etapa de crisis.
Si bien es cierto que estos elementos no garantizan la politiza

ción del tema, es decir, su inclusión o acceso al programa o agenda de
actuación pública, es necesario tener en cuenta que, de acuerdo con el
asunto, hay variables que apoyan, retardan, obstaculizan o fomentan
este tránsito.
De otro lado, es preciso advertir que el mismo tránsito a la agen

da gubernamental requiere inevitablemente de la intervención de las
personas, instituciones o grupos organizados que representan intere
ses sociales, partidos políticos, los sectores con influencia del aparato
burocrático, aquellos que forman, crean o influyen en la opinión pú
blica, las mismas acciones de protesta de los sectores afectados por la
actuación. Todos ellos pueden intervenir en ese tránsito delicado entre el
surgimiento o formación de un asunto o cuestión y el enfrentamiento,
encaramiento o choque con la autoridad gubernamental para que sea
incluida en la agenda de actuación pública.
¿ü
A p u n t e s de clase. L o n d o n S c h o o l of E c o n o m i c s a n d Political Science. Policy formation. Professor
Bredon Olleary, 1987.
153
Algunos afirman que todo el proceso de consideración o toma en

cuenta de la cuestión, la definición de ella como asunto público que se
intenta resolver, la escogencia y puesta en marcha de las vías alternati
vas de solución, depende — en buena medida — del número de actores
y de personas afectadas o cobijadas por el problema y por las medidas
escogidas como solución, el grado de agregación de los intereses afec
tados a su nivel, tamaño y tipo de organización, entre otros.
3,7.8 El proceso de la agenda gubernamental
Puedes decir que soy un soñador

pero no soy el único.
Espero que algún día te unas a nosotros
y el mundo será como uno solo.
}. Lennon
El profesor Pierre Muller (2002) asegura que la noción de «agen

da» es fundamental para cualquier análisis de los procesos mediante los
cuales las autoridades políticas se apropian de una cuestión para cons
truir un programa de acción. Por su parte, Jean-Gustave Padioleau la ha
formulado en forma completa, al resaltar que «la agenda política, tratán
dose tanto de los Estados-naciones, como de las entidades territoriales,
comprende el conjunto de los problemas percibidos como aquellos que piden
un debate público e incluso la intervención de la autoridades legítimas». Así, el
proceso que un problema deberá seguir para tener alguna posibilidad de
ser inscrito en la agenda política, responde a tres caracteres:
«Unas élites (sindicales/administrativas/políticas/sociales/mi

litares...) [...] unos ciudadanos que pueden estar más o menos organi
zados definen una situación como problemática [porque] perciben unas
desviaciones entre lo que es, lo que podría ser o lo que debería ser». «Este
descubrimiento de un problema, se acompaña de procedimientos de eti-
quetare que lo califican como perteneciente a la esfera de competencia de
las autoridades públicas». «Se espera la intervención de la sociedad política,
incluyendo la opción de no hacer nada» (Padioleau, 1982: 25).
Este autor distingue cuatro fases en este proceso: «La fase inicial
corresponde al surgimiento de un problema: este es reconocido como tal,
pero su formulación sigue general. Eventos más o menos inesperados,
acentúan la evidencia del problema [...]. Desde ahora, el debate que sigue
154
CAPÍTULO UI • EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
genera un movimiento de especificación del problema: unos proyectos

más o menos rivales [...] definen el asunto o cuestión [...]. Esas primeras
secuencias anteceden o acompañan la difusión del problema en los pú
blicos [...]. La última fase de la carrera de un problema es la entrada en
el sistema formal de decisión política» (Padioleau, 1982: 31).
A partir de lo anteriormente expuesto, hay que recordar tres as

pectos fundamentales del proceso de inscripción en la agenda política:
a) El acceso a la agenda política nada tiene de «natural» o de auto

mático. La inscripción es un objeto de controversia social y política.
Ese es el sentido del término inglés «issue», que designa este tipo
de problemas controversiales (¿es necesario expulsar a los inmi
grantes, nacionalizar los bancos, modificar el modo de escrutinio
o crear un archivo de los enfermos de Sida?). La puesta en la
agenda es el producto, cada vez contingente, del campo de fuerzas
que va a construirse alrededor del problema.
b) La transformación de un problema en objeto de intervención po
lítica es el producto de un trabajo específico, realizado por acto
res políticos identificables cuya naturaleza podrá variar según
los casos: a veces, estas élites provendrán del sindicalismo o del
mundo de la política; otras veces, se tratará de grupos creados
para las circunstancias: comités de acción o «comités de ciuda
danos»; también se podrá asistir a una «coagulación» de actores
provenientes de medios diferentes que agrupan a «ciudadanos
no organizados» al lado de militantes profesionales, provenientes
del sindicalismo o de la política. Desde este punto de vista, el flo
recimiento reciente de las «coordinaciones» muestra la inestabili
dad de estos procesos de movilización social (ver Filieule, 1993).
c) Pero en todos los casos, el papel fundamental de estos actores
(Padioleau habla de «empresarios políticos») consiste en traducir
el lenguaje de la sociedad en lenguaje de la acción política y en formular
el problema en un lenguaje aceptable por las élites políticas. «Cual
quier país — escribe Jean-Claude Thoenig — está lleno de proble
mas sociales, del consumo de drogas hasta la violencia contra los
niños. Para que un problema — cualquiera, de la sociedad — se
vuelva un problema político, se debe plantear en términos que
sean los del juego político oficial...» (Thoenig, 1985: 22).
155
La cuestión es, entonces, saber cómo hacen los mediadores, para

construir el código en función del cual una sociedad dada, en una época
dada, convertirá (o no) tal o cual cuestión en objeto político y propicio
para incluirlo como «issue» dentro de una agenda.
3.8 RECOMENDACIONES PARA EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Si piensas y crees que puedes,

estás en lo correcto.
Si piensas y crees que NO puedes,
también estás en lo correcto.
Mi suegro
Las «listas» de recomendaciones para el análisis de políticas pú

blicas son más o menos extensas y / o refinadas y dependen de los di
ferentes autores que exponen las recetas para el éxito de este proceso.
Un buen ejemplo de lo que debe hacer el analista cuando trabaja por
cuenta de un cliente que es un decisor público lo presenta Rowen (1974)
como sigue:
Utilizar los métodos mejor adaptados al carácter del problema y

a la naturaleza de los datos; mirar los datos con escepticismo.
Explorar, reformular e inventar objetivos, teniendo en cuenta la
multiplicidad de objetivos que implica cada causa; es necesario
también tener en cuenta la jerarquía de los objetivos y el hecho
de que siempre se trabaja con objetivos que actúan como inter
mediarios.
Utilizar criterios de selección de manera prudente y adecuada,
dándole peso a los factores cualitativos tanto como a los cuanti
tativos.
Hacer énfasis sobre la concepción y la invención de alternativas;
evitar concentrarse en un abanico de alternativas demasiado es
trecho.
Tratar la incertidumbre de manera explícita.
Mostrar que el analista comprende los hechos técnicos centrales
del problema.
Utilizar modelos simples que aclaren los aspectos importantes
del problema y evitar modelos complejos que, aunque buscan
156
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DI ANÁLISIS
CAPÍTULO in • EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
representar en detalle la realidad, capturan la estructura de base

del problema arrastrando con toda la incertidumbre ligada a sus
parámetros, etc.
El análisis de estos aspectos, aunque se presenta con facilidad,

se encuentra todavía lejos de ser codificado, o inclusive codificable, se
gún criterios precisos y umversalmente aceptados. Por eso, se lo puede
comparar con un arte o con una manera de saber hacer las cosas de
corte artesanal: «Como arte, el análisis se encuentra —por oposición a
la especulación científica— guiado por la búsqueda de lo pragmático»
(Wildavsky, 1979).
Thoenig (1985) concluye que «el análisis de las políticas públi

cas debe crear problemas que los decisores sean capaces de tratar con
las variables que ellos tienen bajo su control y dentro de un horizonte
de tiempo que les sea accesible» (Wildavsky, 1979) El análisis procura
especificar una relación deseable entre los medios manipulables y los
objetivos alcanzables, tanto como encaminarse hacia la consejería. Se
caracteriza, pues, por su relación con el resto de las ciencias sociales
y políticas, como el arte de lo factible. Su anclaje es la «factibilidad»
política (Huitt, 1968). Al mismo tiempo, el analista procede como un
artesano puesto que cada problema necesita de una mano experta, de
cuidadosas manipulaciones, las cuales están muy lejos de ser pro-
gramables dentro de procedimientos impersonales y automáticos. En
todo caso, la búsqueda de la tan anhelada efectividad es uno de los más
comunes propósitos de todo analista de políticas públicas.
3.9 LA EFECTIVIDAD EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Es muy difícil hacer que un saco vacío se pare derecho.

Benjamin Franklin
Como se ha visto con lo anteriormente presentado, las políticas

públicas tienen una gran complejidad. Por eso, la idea básica es tratar
las como asuntos de gran valor y no como pretensiones simplemente
empíricas. De ahí que comprometerse a priori con una política pública
Particular conlleva un compromiso con su direccionamiento y efectivi
dad, ya que, previo a su abordaje, toda política tiene un contenido que
no es objetivo, sino una elección entre muchas. Por eso, para diseñar,
157
implementar, monitorear, evaluar y analizar la gestión y aplicación de

las políticas públicas, se acostumbraba tener sólo tres exigencias bási
cas: (1) la eficiencia: que se alcancen los objetivos al menor costo po
sible; (2) la democracia: que se tomen en cuenta los intereses y aspi
raciones de los afectados o beneficiarios y (3) la gobernabilidad: para
que las dos anteriores sean posibles. En la actualidad, se acostumbra
recurrir al criterio de las 6E: eficacia, eficiencia, efectividad, economía,
equidad y ecología.
De estos conceptos hay tres que muy a menudo se tienden a con

fundir o a usar indiscriminadamente y por eso, vale la pena profundi
zar en ellos. No se pretende establecer definiciones doctrinales, entre
otras cosas, porque no existe aún consenso unificado en torno a ellos, ni
tampoco en torno a su generalizada utilidad 21 . Se intenta tan sólo ofre
cer los principales elementos, con el fin de profundizar la comprensión
de cada uno de ellos y sus relaciones entre sí, de tal forma que ayuden
a delimitar y a clarificar las similitudes y diferencias, características y
distinciones entre lo que se entiende por eficiencia, eficacia y efectividad.
Y es que el desempeño de todo gerente público (como un coor

dinador del proceso integral de políticas públicas) debe ser juzgado
con el criterio de la efectividad que se desglosa y se descompone, a
su vez, en el doble concepto de la eficacia (la habilidad para hacer las
cosas «correctas») y la eficiencia (la habilidad para hacerlas «correcta
mente»). Coloquialmente, eficiencia es hacer más de lo mismo, con lo
mismo o hacer lo mismo, mas lo nuevo, con lo mismo. Es decir, se es
eficiente, cuando las políticas públicas crean la mayor cantidad de re
sultados, con la menor cantidad de recursos. Por eficacia se entiende el
grado como se satisfacen las necesidades de la comunidad. Es decir, se
es eficaz cuando las políticas públicas logran impactar y satisfacer —en
la forma debida— las necesidades, deseos y gustos del grupo objetivo
al cual están dirigidas.
Vista así, la efectividad se compone de una variable interna (la

eficiencia) y una externa (la eficacia) y es la que une, relaciona y le da
sentido a estas dos, hasta el punto de que ni el más alto grado de efi-
21 Como aseveran Les Metcalfe y Sue Richards, en Improving Public Management (1983: 57): «La
efectividad representada como un medio instrumental puramente técnico para fines políticos
aceptados, se presenta a menudo como un bien tan incuestionable como la maternidad».
158
PRIMERA PAUTE • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA PE ANÁLISIS
ciencia posible podrá compensar una selección errónea de metas. Por

eso, la eficiencia estatal no puede aparecer aislada, sino que depende
de la eficacia. Dicho de otra manera, el uso de cantidades y montos pre
supuéstales depende de las cualidades y características sociales, pero
no siempre los logros sociales dependen de las cantidades del dinero,
ni sólo de la intervención del Estado. Y es que los procesos sociales tras
cienden no sólo a los procesos cuantitativos relacionados con el dinero,
sino que involucran también a muchos actores que son protagonistas
del cambio y la transformación social, donde el Estado/gobierno es
sólo uno de ellos.
Además, estos dos criterios tienen, a su vez, un paralelo con los

dos aspectos de la planeación: establecer las metas «correctas» y des
pués elegir los medios «correctos» para alcanzar dichas metas, ambos
vitales para el proceso integral de políticas públicas. Sin embargo, como
quien juzga ahora la efectividad de las políticas públicas es la opinión
pública, se han propuesto nuevos enfoques para su abordaje y análisis,
diferentes a los viejos patrones que tendían a uniformar los problemas
y a homologarlos, para resolverlos todos del mismo modo y con un
mismo formato enmarcado dentro de políticas públicas consideradas
como prototipos.
Un diagrama que conjuga la practicidad dentro de un maraco

bastante didáctico, se observa en la Figura 1. Esta figura muestra que
las mejoras en la eficiencia pueden ser alcanzadas por alguna de las tres
siguientes formas:
Mediante el aumento de los productos en relación con los inputs

(insumos);
mediante la reducción de los insumos en relación a los outputs
(productos), o
idealmente, haciendo ambos al mismo tiempo.
Dentro de este esquema, una mayor economía se alcanza median

te el ahorro de los recursos reales, en relación con los recursos previs
tos. Por su parte, la eficacia se aumenta alcanzando una mayor relación
entre objetivos previstos y resultados reales. Por último, la efectividad
viene dada por la combinación de estas dos variables: la eficiencia y la
eficacia. En este orden de ideas, la eficiencia se concibe como «la mini-
159
mización de inputs de las políticas en relación con sus resultados, da

dos los objetivos y los medios elegidos para conseguirlos», y la eficacia
como «la definición de objetivos, la medida del progreso realizado para
el alcance de aquellos objetivos y la consideración de medios alternati
vos para alcanzarlos»22.
FIGURA l 23
DISTINCIONES ENTRE ECONOMÍA, EFICIENCIA Y EFICACIA
Previsto Previsto
Fuente: Metcalfe y Richards (1983: 58).
Sin embargo, la noción de eficacia en el logro de los objetivos de

las políticas públicas no es siempre —ni mucho menos— una noción
clara. Si los objetivos y medios de una determinada política se pudieran
establecer en forma exacta, la ambigüedad en la noción de eficacia des
aparecería. De hecho sucede que tal establecimiento es relativamente
impreciso, lo que permite un alto margen de iniciativa de quienes han
de poner en práctica la política pública y de los analistas que proceden
22 Son concepciones útiles presentadas por la House of Commons de Gran Bretaña, al terciar en
la controversia suscitada en torno a estas variables, cuando el grupo de asesores del gobierno
conocido como Think Tanks (tanques de pensamiento), proponían sus criterios a la ciudadanía
británica.
23 La obra de Metcalfe y Richards (1983: 58) presenta esta sencilla figura, muy útil —entre otras
cosas— para visualizar estos conceptos en su conjunto. Valga la pena comentar que este do
cumento fue uno de los «libros de cabecera» de la administración Thatcher, cuando la «Dama
de hierro» pregonaba la exigencia de enmarcar todas las acciones del Estado dentro de estos
parámetros, bases indiscutibles para las políticas de privatización.
160
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PUBLICAS: MUEVA PERSPECTIVA
CAPITULO III • EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
a su evaluación posterior, entre otras razones porque todo objetivo es a

su vez medio para la obtención o alcance de otros objetivos24.
Existen muchas vías para buscar la efectividad como concepto

que engloba las otras variables: eficiencia y eficacia. Una de esas al
ternativas es el marketing, herramienta originada en y para la gerencia
comercial, pero que ha venido ocupándose de la solución de problemas
y asuntos sociales, enmarcados dentro del término «marketing social».
2
4 El panorama, pues, se complica y el análisis de políticas públicas resulta menos instrumental,
cuantitativo y mecánico y más estratégico, cualitativo y artístico, de lo que en un principio se
puede observar.
161
IV. MODELOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
IV. MODELOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
De horribles blasfemias de las academias, líbranos Señor.
Rubén Darío, en «Letanías de nuestro señor Don Quijote»,
Cantos de vida y esperanza, 1905.
Es conveniente empezar por delimitar el término modelo 1 . Este

abarca varios significados. Puede entenderse como una representación,
un ideal o una muestra. Se considera que los modelos científicos abar
can esas tres significaciones: representan la teoría, señalan las condi
ciones ideales en las que se produce un fenómeno al verificarse una
teoría y, además, constituyen una muestra particular de la explicación
general que ofrece la teoría.
Los modelos son útiles —entre otras razones— porque a la vez que
facilitan la comprensión de la teoría al representarla de manera simpli
ficada, resaltan sus aspectos importantes. Además, permiten compren
der lo que la teoría intenta explicar: entrelazan lo abstracto con lo con
creto y, al hacerlo, conjugan tanto la imaginación como la experiencia.
Por medio de los modelos, las teorías pueden someterse a com

probaciones empíricas con mayor facilidad, lo que permite no sólo
comprender las teorías y las leyes, sino también su interpretación. Algo
importante en los modelos es que si ayudan a comprender, es porque
además de ofrecer una explicación, permiten predecir.
Way autores que prefieren hablar de «esquemas de análisis» en lugar de «modelos», por cuanto
algunos de ellos no tienen la capacidad explicativa suficiente como para aplicárseles este cali
ficativo.
165
4.1 UTILIDAD DE LOS MODELOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
El arte de la guerra consiste en ordenar

las tropas de tal modo que no puedan huir.
Anatole France, El maniquí de mimbre, Cap. I,
en labios del Sr. Bergeret.
Conviene ahora responder a la pregunta de si los modelos son

útiles o no para el caso específico de las políticas públicas.
Como representación gráfica o analítica, un modelo es inevitable

mente una abstracción de la realidad. Con el fin de simplificar, clarificar
e intentar entender cuál es realmente el aporte de los modelos tanto
para la etapa de formulación, como para la de implementación, es ne
cesario profundizar, por lo menos, en seis criterios que, aunque muy
generales, ayudan a poner de relieve su significado.
En primer lugar, la utilidad de un modelo yace en su habilidad

para ordenar y simplificar las relaciones que pueden existir en el mundo
real. Sin embargo, una excesiva simplificación o el hecho de identificar
solamente los fenómenos superficiales, puede conducir a inexactitudes
con respecto a la concepción de la realidad. Así, no es aconsejable su
uso para la explicación de las políticas públicas.
De otro lado, si el concepto sugiere demasiadas relaciones, puede

terminar siendo tan complejo y sobre todo inmanejable (aún disponien
do de modernos sistemas de computación), que tampoco constituya
realmente una ayuda para entender la realidad.
En segundo término, un modelo debe identificar los aspectos

realmente significativos de las políticas públicas. No puede dirigir la
atención hacia variables, circunstancias o factores irrelevantes. Debe
entonces enfocar las causas relevantes y las consecuencias significativas
de las políticas públicas. Obviamente, lo que es, o no, relevante o signifi-
cativo está relacionado —en buena medida— con los valores, actitudes y
creencias de cada persona. Sin embargo, se puede aceptar que la utili
dad del concepto reside en la habilidad para identificar lo que para un
grupo determinado es realmente importante.
Como tercer aspecto, es importante destacar que un modelo

debe ser congruente con la realidad, es decir, debe tener referentes
166
CAPÍTULO IV • MODELOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
empíricos. Se presentan dificultades con un concepto que identifi

que procesos que no ocurren realmente, o que simbolicen fenómenos
que no existen en el mundo real. Sin embargo, no se deben descartar
a la ligera conceptos irreales, si éstos ayudan a enfocar la atención
de lo que es real. El concepto de prototipo de una realidad social
cualquiera, aunque irreal es útil para hacer caer en cuenta cuándo
los hechos no tienden a ese prototipo ideal, o cuándo no se trabaja
con lo real, lo que permite cuestionar en buena medida qué es lo
realmente irreal.
Un cuarto argumento obedece a la necesidad de comunicar algo

útil. Si muchas personas están en desacuerdo en torno al significado de
un modelo, su utilidad, para efectos de comunicación, se ve disminui
da. No se pretende que exista acuerdo en torno a un modelo, pero sí,
al menos, un consenso con respecto a ciertas conclusiones y conceptos
que plantee o incluya.
El quinto criterio hace alusión al deber de ayudar al desarrollo

de la investigación en políticas públicas. Es decir, debe ser operacional
y hacer referencia directa a los fenómenos del mundo real, que en ma
yor o menor grado pueden ser observados, medidos y verificados. Un
concepto, o una serie interrelacionada de conceptos (que sería lo mismo
que un modelo) debe sugerir relaciones que aparezcan en el mundo
real y que puedan ser ensayadas, probadas y verificadas. Si no existiera
forma de probar o valer las ideas sugeridas por el modelo, éste no sería
realmente útil para desarrollar teorías científicas.
Como sexto y último punto, es menester señalar que por medio

de un modelo se debe lograr una aproximación a la realidad. Debe sugerir
hipótesis acerca de las causas y consecuencias de las políticas públicas,
hipótesis que pueden ser comparadas con los datos extraídos del mun
do real. Un concepto que únicamente describa las políticas públicas,
pero que no explique la realidad, no es útil como concepto que sugiera
algunas explicaciones posibles.
Sentadas estas bases, a continuación, y de acuerdo con las dife

rentes etapas del proceso integral de políticas públicas, se presentan los
principales modelos relacionados con la etapa de formulación y poste
riormente aquellos relacionados con la etapa de implementación.
167
4.2 MODELOS PARA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Seguimos con gusto a una persona porque nos

sentimos bien al hacerlo.
Ahora bien, seguimos también a sargentos,
genios vanidosos, cónyuges petulantes
y jefes de diversos tipos, por variedad de razones,
pero ninguna de éstas tiene que ver con las cualidades
de liderazgo de la persona.
Para aceptar con gusto la dirección de otro individuo,
tiene uno que sentirse bien al hacerlo.
Esto de hacer a otra persona sentirse bien,
en el curso normal de su quehacer diario,
es, desde mi punto de vista, la esencia del liderazgo.
Irwin Federman
El objetivo final de los modelos ha sido siempre el de tratar de

encontrar las causas y consecuencias que acarrean una serie interre-
lacionada de conceptos, con respecto al mundo real. El fin último es,
pues, lograr un mejor entendimiento de la realidad.
De acuerdo con lo anterior, el análisis de los siguientes modelos

es otra contribución al valioso intento de profundizar en el estudio del
proceso de formulación de políticas públicas, las cuales no coinciden
estrictamente con las características de un solo modelo en particular.
En muchas ocasiones, parecen ser el resultado de una combinación de
los diferentes modelos.
No obstante, para ofrecer mayor claridad conceptual, cada uno

de los seis modelos siguientes será tratado en forma individual e inde
pendiente.
1. Modelo racional o racionalista

2. Modelo incremental o incrementalista
3. Modelo de las élites o elitista
4. Modelo de los grupos, grupista o interaccionista
5. Modelo de las instituciones o institucionalista
6. Modelo de sistemas o sistémico.
168
4.2.1 Modelo racional o racionalista: políticas públicas como el logro

de metas eficientes
Tanto me apasiono por la razón,

que yo mismo me vuelvo poco razonable.
Francois Duque de la Rochefoucauld (1613—
1680), escritor moralista francés.
Máximas.
Este modelo se identifica con la concepción más difundida, incluso

en la actualidad, de lo racional. Muy posiblemente, su marcada popula
ridad se deba a la misma connotación de la palabra racional como perte
neciente y concerniente a la razón, y contrapuesta a la palabra «irracio
nal»2. Esta característica, sin duda alguna, ha dado lugar al desarrollo de
muchos estudios acerca de la —ahora— discutida racionalidad 3 .
Habermas 4 , por ejemplo, define las políticas públicas racionales

como «aquellas establecidas adecuadamente para maximizar el alcance
de valores». De acuerdo con esta definición, todos los valores relevan
tes de la sociedad deben ser conocidos y cualquier sacrificio productivo
por las políticas, en uno o más valores, debe ser compensado por la
consecución de otros valores.
Para Dye (1977: 27), la definición de racionalidad es intercambia

ble con el concepto de eficiencia. Asevera que las políticas públicas son
más racionales cuanto más eficientes se muestran. Es decir, la propor
ción entre los valores que alcanzan las políticas y los que sacrifican debe
ser positiva y mayor con respecto a cualquiera otra política alternativa.
Agrega, además, que no se debe considerar la eficiencia solamente den
tro del estrecho campo de los recursos financieros, en donde el valor
alcanzado o sacrificado por las políticas públicas es fundamentalmente
el dinero; la idea de eficiencia cobija el cálculo de todos los valores: po
líticos, económicos, sociales, ecológicos, morales, etc., y no solamente
aquellos que se pueden medir en forma cuantitativa.
Se define la irracionalidad, según el Larousse, como la insensatez o carencia de razón. Sería muy
conveniente que tuviera diferente significado la frase «no racional». Esta afirmación no es clara,
no se entiende lo que el autor quiere decir, recomiendo revisar la redacción.
El lector puede remitirse a John Elster (1990; 1980) y a Mario Bunge (1985).
Habermas, Robert Henry, The Economics of the Public Sector (1970), citado por Dye y de Haveman
Public Expenditure and Policy Analysis (1983).
169
Refiriéndose al mismo tema de la racionalidad, Tinbergen (1987),

asegura que todo proceso analítico racional de formulación de políticas
públicas requiere cinco condiciones básicas, a saber:
1. Concordancia de las políticas públicas dentro de un cuadro de

valores.
2. Formulación clara de objetivos, con el fin de facilitar la escogencia
entre políticas alternativas.
3. Búsqueda, por el formulador de políticas públicas, de una relación
comprensiva entre los problemas de esas políticas y sus alternativas.
4. Destacar, a través de la coordinación de las políticas públicas, la
función del formulador (policy-marker)5.
5. Comprensión, por parte de los analistas de políticas públicas, de
los valores y las variables económicas.
Dror (1968, part. IV), a su turno, condiciona la racionalidad de

las políticas públicas a cinco requisitos que deben cumplir quienes las
formulan:
1. Conocer todos los valores preferenciales de la sociedad y sus res

pectivos pesos relativos.
2. Conocer todas las alternativas disponibles de cada una de las políticas.
3. Conocer todas las consecuencias de cada una de las políticas
alternativas.
4. Calcular el balance entre los valores societarios alcanzados, versus
aquellos sacrificados, para cada una de las políticas alternativas.
5. Poder seleccionar las políticas alternativas más eficientes.
Esta racionalidad asume que los valores preferenciales de la so

ciedad como un todo, pueden ser conocidos y sobrepasados. No es, por
lo tanto, suficiente conocer y sobrepasar los valores de sólo algunos
grupos y no de otros. Debe existir un completo entendimiento de to
dos los valores sociales. El proceso de formulación de políticas públicas
racionales requiere, además, información suficiente para predecir las
consecuencias de ellas y la inteligencia para calcular correctamente las
5 La traducción literal de este vocablo como hacedor, elaborador o fabricante de políticas, se utiliza en
este escrito con el significado de formulador de políticas públicas.
170
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PUBLICAS: NI
CAPÍTULO IV • MODELOS DE ANÁLISIS Í
relaciones de costo—beneficio. Finalmente, este proceso racional pre

cisa de un sistema de toma de decisiones que facilite la racionalidad
plena para su formulación.
Analizando lo anteriormente expuesto acerca de las condiciones

necesarias para la formulación de políticas públicas racionales, es fá
cil comprender la tremenda dificultad que representa su formulación.
El modelo es importante, sin embargo, para propósitos analíticos, por
cuanto ayuda a identificar las posibles barreras que se presentan para
obtener o llegar a la deseada racionalidad.
El mismo Dye (1977:30), relaciona doce obstáculos que tiene todo

gobierno para la formulación racional de políticas públicas:
1. La ausencia de valores societarios en torno a los cuales se encuentre con

cordancia. Comúnmente los que se presentan son valores de grupos
específicos o individuales, muchos de los cuales son conflictivos.
2. La imposibilidad de comparación o asociación entre valores conflicti
vos. Por ejemplo, es difícil comparar y dar peso al valor de la digni
dad individual, en contraposición con el aumento de impuestos.
3. El medio ambiente de los formuladores de políticas. En especial,
el sistema de poder e influencia limita la respectiva capacidad de
apreciación de muchos valores societarios, especialmente aque
llos valores que no tienen defensores activos y poderosos.
4. Los formuladores de políticas no están motivados para la toma de
decisiones basadas en los objetivos de la sociedad. Por el contra
rio, tienden a maximizar sus propios intereses tales como: poder,
estatus, ascensos, posibilidades de reelección, dinero, etcétera.
5. Los formuladores de políticas no están motivados para maximi-
zar el alcance de objetivos, antes bien, intentan tan sólo satisfacer
las demandas de progreso. No buscan hasta encontrar el mejor
camino, sino que terminan su búsqueda cuando encuentran una
alternativa que puede funcionar.
6. Las grandes inversiones realizadas en programas, como resul
tado de políticas vigentes 6 , impiden que los formuladores de po-
6 Algunos autores denominan estas inversiones como sunk cost, es decir, costos enterrados, en el
sentido de que ya han sido efectuados.
171
GARIOS SALAZAR VARGAS
líticas consideren otras alternativas. Las nuevas políticas están

inevitablemente limitadas por las decisiones anteriores.
7. Existen innumerables barreras en la recolección de toda la infor
mación necesaria para conocer todas las posibles políticas alter
nativas y todas sus consecuencias, incluyendo el costo, la dispo
nibilidad y el tiempo para la recolección de toda la información.
8. La insuficiente capacidad predictiva, tanto de las ciencias sociales y
del comportamiento como de las ciencias físicas o biológicas, no
habilita aún a los formuladores de políticas para atender todo el al
cance y las consecuencias de cada una de las políticas alternativas.
9. Aún con las más avanzadas técnicas analíticas computarizadas,
los formuladores de políticas, no tienen suficiente capacidad para
calcular —en forma acertada— las relaciones costo-beneficio,
cuando se tiene en juego un gran número de valores políticos,
sociales, económicos y culturales.
10. Los formuladores de políticas públicas tienen necesidades per
sonales, inhibiciones y demás limitantes, que los imposibilitan
para proceder en una forma totalmente racional.
11. La incertidurnbre acerca de las consecuencias de varias políticas
alternativas obliga a los formuladores a limitarse —lo más estre
chamente posible— a las políticas existentes, con el fin de reducir
la posibilidad de disturbios y consecuencias imprevistas o no
anticipadas.
12. La naturaleza fragmentaria del proceso de políticas públicas en
las grandes organizaciones dificulta la coordinación del proceso
decisorio, impidiendo que los insumos de todas las fuentes lle
guen al mismo núcleo decisor.
Hay quienes entienden la planeación como una de las expresio

nes fundamentales de este modelo. Lo anterior, conjugado con el hecho
de que una clase de planeación en particular, la planeación normativa 7
ha sido reconocida como un estructurado fracaso y ha dado lugar a que
No así el caso de la planeación estratégica, o la que se propondrá en otra parte de este mismo
documento conocida como planeación estratégica situacional (PES).
172
PRIMERA PARTÍ: • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO ¡V • MODELOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
—en lo q u e h o y día se conoce c o m o posmodernidad 8 — este m o d e l o sea

cada vez m á s criticado.
4,2,1.1 El modelo racional-relativo

Hacen falta ahora algunos locos.
Fíjate a dónde hemos llegado con los cuerdos.
George Bernard Shaw (1856-1950), dramaturgo irlandés,
nacido en Dublin,Premio Nobel (1925),
en Santa Juana, esc. I, palabras que el
autor -pone en labios de Beltránde Poulengey, que
«habla muy poco y sólo cuando
le interrogan replica», según acotación del autor.
Así responde al capitán Roberto de Bandricourt,
quien lo ha llamado loco al observar su fe en aquella
muchacha, escapada de su casa, que quiere un caballo,
una armadura y una escolta para ir a
ver al Delfín y salvar a Francia.
8 a) La obra de Metcalfe y Richards (1983:58) presenta esta sencilla figura, muy útil —entre otras
cosas— para visualizar estos conceptos en su conjunto. Valga la pena comentar que este do
cumento fue uno de los «libros de cabecera» de la administración Thatcher, cuando la «Dama
de hierro» pregonaba la exigencia de enmarcar todas las acciones del Estado dentro de estos
parámetros, bases indiscutibles para las políticas de privatización.
b) La posmodernidad no es —según J.-F. Lyotard (1996)— «...el fin de la modernidad sino su
estado naciente, y este estado es constante (...). Lo posmoderno sería aquello que alega lo im
presentable en lo moderno y en la presentación misma, aquello que se niega a la consolación de
las formas bellas, al consenso de un gusto que permitiría experimentar en común la nostalgia
de lo imposible, aquello que indaga por presentaciones nuevas, no para gozar de ellas sino
para hacer sentir que hay algo que es impresentable. Un artista, un escritor posmoderno, están
en la situación de un filósofo: el texto que escriben, la obra que llevan a cabo, en principio, no
están gobernados por reglas ya establecidas, y no pueden ser juzgados por medio de un juicio
determinante, por la aplicación a este texto, a esta obra, de categorías conocidas. Estas reglas
y estas categorías no son lo que la obra o el texto investigan. El artista y el escritor trabajan sin
reglas y para establecer las reglas de aquello que habrá sido hecho. De ahí que la obra y el texto
tengan las propiedades del acontecimiento, de ahí también que lleguen demasiado tarde para
su autor, o, lo que viene a ser lo mismo, que su puesta en obra comience demasiado pronto. Pos
moderno será comprender según la paradoja del futuro pos-anterior (modo)». Hay que incluir
en la bibliografía la referencia de Lyotard completa. De lo anterior, resulta bien difícil entender
qué es la posmodernidad a pesar de que el libro se titula La posmodernidad explicada a los niños.
En contraposición, el concepto de modernidad, histórica y conceptualmente, tiene su punto de
partida en el descubrimiento del nuevo mundo, el Renacimiento y la Reforma, aunque la ex
presión utilizada para referirse a ella sólo haya comenzado su camino hacia 1800, momento en
el que Europa, al volver sobre su propio proceso, lo piensa desde la perspectiva de una filosofía
de la historia, como «historia universal». «Conlleva el cambio en el concepto de la realidad, el
imaginar nuevos modelos societales, la desacralización de la conciencia, la quiebra de todos los
dogmatismos, la apertura, por lo tanto, el cambio continuo, el estímulo hacia lo nuevo y la acep
tación de la utopía como una dimensión de la realidad que dinamice la creación de un hombre
nuevo. La modernidad se expresa entonces, en una actitud mental nueva, abierta y consciente
de que no hay una modernidad por imitar sino un futuro por conquistar». Para Gianni Vattimo
(1986: 91), la modernidad «es aquella época en la cual el ser moderno se convierte en un valor,
más aún, en el valor fundamental al que todos los demás valores se refieren».
173
En contraposición al modelo racional absoluto se ha venido desa

rrollando una interpretación racionalista-relativa que, junto con la teoría
de juegos, desarrolla un proceso racional, pero durante él se encuen
tran posiciones que modifican el proyecto inicial, de tal forma que la ra
cionalidad inicial se ve afectada, y el resultado final es una combinación
de los diversos intereses tanto de los actores como de la racionalidad
pura, considerada en un principio 9 .
Una representación gráfica del modelo de racionalidad para de for

mulación de políticas públicas puede observarse en la Figura 2.
FIGURA 2
MODELO RACIONAL DE FORMULACIÓN DE
Fuente: Dye (1977), adaptado y traducido en versión libre por el autor.
Michael Carley, en su obra Rational Technique in Policy Análisis (1989:212), presenta un amplio y
detallado estudio de técnicas racionales para el análisis de políticas públicas.
174
PRIMERA PARTÍ: • LAS POLÍTICAS PUBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA PE ANÁLISIS
CAPÍTULO ÍV • MODELOS DE ANÁLISIS EN FOLÍVÍCAS PÚBLICAS
4.2.2 Modelo incremental o incrementalista: las políticas públicas

como variaciones del pasado
Los viejos desconfían de la juventud, porque han sido

jóvenes.
William Shakespeare
La segunda concepción, menos difundida que la anterior pero

también muy conocida en los últimos años, es la incremental. El incre-
mentalismo concibe las políticas públicas como una continuación de las
actividades del gobierno anterior, con pocas modificaciones llamadas
incrementos; estos responden a pequeños aumentos, crecimientos o
modificaciones adicionales. Es la antítesis del modelo anterior. Precisa
mente, el economista Charles E. Lindblond (1959) presentó el modelo
incremental como crítica al modelo racional. Los trabajos de este autor 10
dieron origen, además, a toda una línea de estudio, de pensamiento y
hasta de actuación11.
Considera Lindblond que quienes toman las decisiones no revi

san anualmente todo el rango de políticas públicas (tanto las existentes
como las propuestas); tampoco identifican objetivos compartidos por
toda la sociedad, ni investigan los costos y beneficios de políticas en
toda la sociedad; no indagan sobre los costos y beneficios de políticas
alternativas para alcanzar las respectivas metas, ni ordenan priorita
riamente —de acuerdo con la razón de costo-beneficio— las preferen
cias para cada una de las políticas alternativas, con el fin de proceder,
posteriormente, a hacer la respectiva selección, de acuerdo con toda la
información relevante.
Por el contrario, restricciones tales como el tiempo, el conoci

miento, la capacidad, la inteligencia y el costo, impiden que los formu-
ladores de políticas identifiquen todo el rango de opciones alternativas
y sus consecuencias. Impiden, además, el establecimiento de valores
societales claros y que se realicen los cálculos apropiados para encon
trar las relaciones de costo-beneficio.
10 Entre los cuales se destacan The Intelligence of Democracy: Decisión Markeng through Mutual Ad-
justment (1965) y The Science of Muddling through (1959).
H Otros textos que se han destacado posteriores al de Lindbíon que fue un marco inicial son:
Braybrooke y Lindblom (1972), Wildavsky (1964) y Dror (1964).
175
CARLO* SALAZAR VARGAS
La propuesta incremental pregona la total impracticabilidad del

modelo racional y presenta como alternativa un modelo de decisión
más conservador, en el sentido de que los programas existentes, las po
líticas previas y los gastos efectuados son considerados como una base,
y la atención se concentra en nuevos programas y políticas y en modi
ficaciones (aumentos o descrecimientos) de los programas anteriores 12 .
Los formuladores de políticas existentes o previamente establecidas.
El modelo incremental reconoce la naturaleza poco práctica de

formulación de políticas absolutamente racionales y describe un proceso
más conservadurista de quien toma las decisiones.
Para reforzar los pequeños incrementos en las políticas públicas,

Dye (1977: 30-3) expone estas cinco razones:
1. Los formuladores de políticas no disponen de todos los recursos

(tiempo, conocimiento, dinero, etcétera) para examinar todas las
alternativas en relación con las políticas existentes. Así, las polí
ticas públicas completamente racionales se pueden volver inefi
cientes (a pesar de la aparente contradicción de los términos), si
el tiempo, la capacidad, la inteligencia y el costo necesario para
desarrollar políticas públicas racionales, son excesivos.
2. Los formuladores de políticas aceptan la legitimidad de las políticas

anteriores en función de la incertidumbre que traen las políticas
nuevas o diferentes. Indudablemente es más seguro permanecer
o sobresalir con programas conocidos que cuando no se pueden
predecir los sobresaltos y las consecuencias de los nuevos pro
gramas. Bajo condiciones de incertidumbre, los formuladores
continúan las políticas pasadas, sean éstas efectivas o no.
3. La existencia de grandes inversiones de capital previamente he

chas {sunk cost), desaconsejan cualquier cambio muy radical. Es
tas inversiones pueden ser en dinero, edificaciones u otros aspec
tos intangibles. Pueden también estar representadas en aspectos
administrativos o estructuras organizacionales. Es comúnmente
aceptado, por ejemplo, que las organizaciones tienden a persistir
12 Para algunos autores (Braybrooke y Lindblom, 1972) los términos «formulación ideal de políticas»,
«toma racional de decisiones» y «solución racional de problemas» son expresiones sinónimas.
176
PRIMERA PARTÍ: • LAS POLÍTICAS PUSUCAS: NUEVA PERSPECTIVA DE
CAPÍTULO IV * M O D E L O S DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PUBLIC/
en el tiempo mediante el desarrollo de rutinas que son difíciles

de alterar. Los individuos, además, establecen su campo de ries
go personal, el cual favorece la continuación de prácticas como
de organizaciones y hace muy difícil que se lleven a cabo cam
bios radicales. De aquí que no sea posible considerar todas las
políticas públicas alternativas, sino sólo aquéllas que producen
pequeñas dislocaciones de orden físico, económico, organizacio-
nal, administrativo y político.
4. Desde el punto de vista político, el incrementalismo puede ser

bastante aconsejable. En la formulación de políticas la concor
dancia es más factible cuando los puntos en discusión consti
tuyen apenas crecimientos o decrecimientos presupuestarios o
simples modificaciones en los programas existentes. El conflicto
tiene más posibilidades cuando el proceso decisorio enfoca po
líticas que envuelven grandes ganancias o pérdidas, tales como
las decisiones de todo o nada, de sí o no. Al tener en cuenta que la
tensión que se genera en el desarrollo de nuevos programas es
muy grande, las políticas públicas que venían desarrollándose,
son continuadas, aún en el evento de que se suceda un total rea
lineamiento. Así, el incrementalismo es importante para redu
cir el conflicto, mantener la estabilidad, e incluso para la misma
conservación del sistema político.
5. Las características y el perfil de los formuladores de políticas re

comiendan también el modelo incremental. Raramente los seres
humanos actúan para maximizar todos sus valores. Con mayor
frecuencia actúan con el fin de satisfacer demandas particulares.
Los hombres pragmáticos raras veces buscan el mejor camino. Se
contentan con encontrar uno que funcione. La mayoría de las veces,
las modificaciones a los programas existentes satisfacen demandas
particulares, y los cambios radicales en las políticas que requieren
la maximización de valores son dejados de lado o sencillamente
pasan inadvertidos. Los cambios radicales, por consiguiente, son
más distantes y escasos que los increméntales.
En la ausencia de metas o valores precisos es más cómodo para

el gobierno dar continuidad a los programas existentes, en vez de com
prometerse en el albur de plantear políticas diferentes.
177
De acuerdo con los analistas y partidarios del incrementalismo,

aquellas decisiones y políticas increméntales son típicas en la vida
política, aunque no resuelvan problemas y sólo los mantengan a dis
tancia13.
Las políticas increméntales son elaboradas diariamente por los

congresistas, ejecutivos, administradores y por los líderes de partidos
políticos. Sin embargo, el carácter incremental en la formulación de po
líticas es frecuentemente disfrazado, porque para los gobiernos no es
nada agradable que se propague y se difunda entre la población la idea
de que sus planes y políticas son sólo pequeños cambios con respecto a
los programas de los gobiernos anteriores.
Una representación gráfica del modelo incremental se puede o

servar en la Figura 3.
FIGURA 3
MODELO INCREMENTAL DE FORMULACIÓN DE
Fuente: Dye (1977: 30), adaptado y traducido en versión libre por el autor.
13 Véase: Bointeux, C.S. EBA/fgv. 1975: Schick, A.O. PPB en el presupuesto incremental. Revista
Administración Pública 10(2): 65'84, abril/junio, 1976. Cameron, D.E. Revista Administración Públi-
ca, 10(2): 149'220, abril/junio, 1976.
178
4.2.3 Modelo de la élite o elitista: las políticas públicas como

preferencia de la élite
La sociedad está dividida en dos grandes clases:
la de quienes tienen más comida que apetito,
y las de quienes tienen más apetito que comida.
Nicolás-Sebastian Rock llamado de Chamfort (1741-1794)
escritor moralista francés en su colección de Máximas.
El tercer modelo escogido .para explicar el proceso de formula

ción de políticas públicas establece que éstas pueden ser vistas bajo la
óptica de las preferencias y valores de la élite gobernante 14 .
Cuando se hace referencia a la élite, inmediatamente se asocia
con el concepto de poder. Ambas nociones se complementan por cuan
to la teoría de la élite, o teoría elitista, asegura que siempre y en toda
sociedad existe una minoría que detenta el poder y que gobierna, en
contraposición con la gran mayoría. De acuerdo con lo anterior, la co
nocida afirmación de que las políticas públicas reflejan las demandas
del pueblo, es más un mito que una realidad.
Los supuestos básicos de la teoría de la élite sugieren que el pue
blo es indiferente y mal informado con respecto a las políticas públicas
y que son las élites —menos numerosas y más organizadas— las que
efectivamente forman la opinión de las masas, mucho más que la in
fluencia que estas últimas ejercen sobre las primeras. Así, las políticas
públicas realmente corresponden a los intereses de la élite. A su tur
no, la administración —la burocracia—, conformada por los empleados
públicos, simplemente lleva a cabo las políticas públicas previamente
decididas por la élite. Por lo tanto, se sigue un proceso de arriba hacia
abajo: de las élites a las masas, de modo que las políticas no se originan
precisamente a partir de las demandas del pueblo.
Los fundamentos de esta teoría tienen como sustento, principal
mente, los trabajos de Paretto, Mosca y Michels, precursores e impulsa
dores de esta línea de pensamiento 15 .
La teoría de la élite es explicada extensamente en Thomas R. Dye y Harmon Zeigler (1970). Para
el caso colombiano el lector se puede remitir a Blanco et al. (1991) y Barrera (1988).
Son ellos Vilfrido Paretto, Gaétano Mosca y Robert Michels. Al respecto véase: Bobbio (1982),
Dahl (2000, cap. 4), Dye: Lima J.R., Olavo B. & Santos, W.G. «Esquema general para análisis de
políticas públicas: una propuesta preliminar». Seminario Internacional de Análisis de Políticas
Públicas EBAP/FGV, 1975, Rev Adm. PúbL, 10(2): 241'56, abril/junio 1976. ¿
179
Vilfredo Paretto, afirma que siendo los hombres desiguales en to

dos los campos de sus actividades, se disponen en varios niveles que
van del superior al inferior. Aquellos que hacen parte del estrato supe
rior son las élites. El estrato inferior —más numeroso— es regulado y
dirigido por el primero 16 .
Bobbio (1984: 5-15; 1989; 1990), por su parte, se refiere a la teoría

de la élite diciendo que: «en cada sociedad, el poder político pertenece
siempre a un restringido círculo de personas: el poder de tomar e im
poner decisiones válidas, para todos los miembros del grupo, el mismo
grupo que puede para ello recurrir, en última instancia, a la fuerza».
Dye (1977: 20) resume muy acertadamente la teoría de la élite en

seis puntos básicos:
1. Toda sociedad está dividida entre aquellos pocos que tienen po
der y los muchos que no lo tienen. Sólo un pequeño número de
personas asignan valores para la sociedad y este pequeño núme
ro corresponde a la élite. Por consiguiente, las masas no tienen
incidencia en la formulación de las políticas públicas.
2. Los pocos que gobiernan, no son personas típicas extraídas de

las masas gobernadas. Las élites se establecen en forma despro
porcionada a partir de los estratos socioeconómicos más altos de
la sociedad.
3. La movilidad de los miembros del pueblo a las posiciones de
las élites debe ser lenta y continua, con el fin de mantener la
necesaria estabilidad y evitar la revolución. Sólo aquellos que
logran el consenso básico de las élites pueden ser admitidos a los
estrechos círculos gobernantes.
4. Las élites comparten el consenso en representación de los valo
res básicos del sistema social y la preservación del sistema. En
muchos países democráticos, el consenso de las élites gira en
torno a temas tales como el respeto a la propiedad privada, a los
límites del gobierno y a la libertad individual.
16 Paretto (1982) conforme a lo descrito en Bobbio (1982).
180
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PUBLICAS: SUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO IV • MODLEO^ DL ANÁLISIS ES POLÍTICAS PÚBLICAS
5. Las políticas públicas no reflejan las demandas de las masas, por

el contrario, los valores que prevalecen son los de las élites. Por
consiguiente, los cambios en las políticas públicas son incremén
tales más que drásticos o estructurales.
6. Las élites activas están sujetas a poca y casi nula influencia direc
ta de las masas. Las élites influencian a las masas más que estas
últimas pueden influenciar a las primeras.
En este orden de ideas es importante determinar cuáles son las

implicaciones de la teoría elitista para el análisis de políticas públicas.
En primer lugar, el elitismo resalta que las políticas públicas no

reflejan las demandas del pueblo, sino los intereses y valores de las
élites. Lo anterior implica que los cambios y las innovaciones en las
políticas públicas surgen como resultado de las definiciones hechas por
las élites, de acuerdo, obviamente, con sus propios valores. Teniendo
en cuenta el perfil conservador de las élites, éstas tratan de preservar
el sistema. Por consiguiente, sus intereses representan un statu quo y
los cambios en las políticas públicas serán sobre todo increméntales
más que revolucionarios o radicales. Así, las políticas públicas son fre
cuentemente modificadas pero raramente sustituidas o remplazadas.
Además, los cambios en la naturaleza del sistema político sólo ocurren
cuando algunos eventos amenazan el sistema y las élites actúan, con el
objetivo de hacer prevaler sus intereses. Por consiguiente, las reformas
institucionales se llevan a cabo para preservar el sistema y conservar
sus puestos dentro de él.
Dye hace énfasis, además, en que el elitismo no significa que las

políticas públicas sean, necesariamente, contrarias al bienestar de las
masas. Pero es claro que la responsabilidad por ese bienestar reposa en
los hombros de las élites y no sobre los de las masas.
Los valores de las élites, destaca Dye, pueden ser genuinamente

dirigidos hacia el interés público. Un sentido de noblesse oblige17 puede
permear los valores de la élite y, por consiguiente, el bienestar de las
17 Nobleza obliga, locución francesa hoy proverbial, que se atribuye al duque de Levis en su libro
Máximes et reflexions.
181
masas puede ser un elemento importante dentro del proceso decisorio

de las élites18.
En segundo término, el elitismo ve a las masas como pasivas, apáti-

cas y mal informadas. Por esta razón, sus sentimientos son frecuentemente
manipulados por las élites, mucho más frecuentemente que los valores
de las élites puedan ser influenciados por los sentimientos de las masas.
Más importante aún es el hecho de que las comunicaciones entre las éli
tes y las masas fluyen de arriba abajo. Por lo tanto, el proceso electoral y
la competencia entre los partidos políticos no habilitan a las masas para
gobernar19. Así, las cuestiones relacionadas con políticas públicas son
rara vez decididas por el pueblo a través de las elecciones o a través de
la presentación de alternativas de políticas por medio de los partidos po
líticos. La mayoría de las veces estas instituciones democráticas (las elec
ciones y los partidos políticos) son importantes únicamente por su valor
simbólico y sólo ayudan a cohesionar las masas en torno al sistema po
lítico, dándoles un papel para que lo representen el día de las elecciones
y favorezcan así al partido político con el cual se identifican. El elitismo
acepta que las masas tengan —en el mejor de los casos— sólo una influen
cia indirecta sobre el comportamiento decisional de las élites.
Como tercer aspecto, esta teoría también pregona que dentro de

la élite hay consenso y comparten las normas fundamentales que sus
tentan el sistema social. Es decir, están de acuerdo con las reglas de juego
básicas, que obviamente favorecen la preservación del sistema social.
La estabilidad del sistema —e incluso su supervivencia— depende del
consenso que tenga la élite, el que redundará, a su vez, en defensa de
los valores fundamentales del sistema. De acuerdo con lo anterior, so
lamente aquellas políticas que caigan dentro del consenso compartido
tendrán altas posibilidades de éxito.
De otro lado, vale la pena comentar que dentro del elitismo tam
bién existe la competencia, y en razón de ella los miembros de la éli
te algunas veces se disputan las posiciones superiores. Sin embargo,
18 En otras palabras, a lo que esta escuela se refiere es al hecho de que, en últimas, los elementos que
definen el contenido de una determinada política pública están condicionados por los valores e
intereses de las élites, más que por las influencias o presiones de los sectores populares.
19 Como un raciocinio similar lo presenta Carl J. Friedrich (1985,1975 y 1969), quien asegura que
«la mayor confianza del hombre común no justifica una simple aceptación de mitología de la
voluntad del pueblo».
182
PRIMERA PARTI: • LAS POLÍTICAS PUBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTUÍO ÍV • MODELOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
esa competencia se concentra en torno de un número muy limitado de

asuntos 20 . Las masas pueden dar apoyo superficial a los símbolos de
mocráticos, pero ellas no son tan consistentes y confiables en cuanto al
soporte para esos valores, como lo pueden ser las élites.
Por último y como es de figurarse, la teoría de las élites no es in
mune a las críticas21. Dentro de sus más importantes contradictores se
destacan M. Suez y Schumpeter.
Una representación esquemática del modelo elitista puede ser
apreciada en la Figura 4.
FIGURA 4
MODELO ELITISTA DE FORMULACIÓN DE
Fuente: Dye (año?: 21), traducción en versión libre del autor.
20 Dentro de las élites de una sociedad cualquiera resulta difícil no encontrar la competitividad
con aspectos tales como la supremacía o la preeminencia. Sin embargo, el elitismo implica que
la competencia se centre alrededor de un rango muy estrecho de asuntos. Además, las élites es
tán de acuerdo en muchos más aspectos que aquellos en los cuales pueden estar en desacuerdo.
Por ejemplo, en muchos países occidentales, el consenso se da en torno a aspectos tales como el
gobierno constitucional, los procedimientos democráticos, la regla de la mayoría, la libertad de
expresión (tanto oral como escrita), la libertad para formar partidos de oposición, la igualdad
de oportunidades en todos los aspectos de la vida, la propiedad privada, la importancia de la
iniciativa privada y la recompensa, la legitimidad de la libre empresa, el capitalismo, el sistema
económico, etcétera.
21 Veáse Bobbio (1989 y 1990); Schumpeter (1971; 1967a; 1967b).
183
4.2.4 Modelo de los grupos, grupista o interaccionista: las políticas

públicas como equilibrio entre grupos
El mayor espectáculo del mundo, dice cierto filósofo,

es el hombre esforzado luchando contra la adversidad;
pero hay uno más sorprendente todavía,
y es el ver a otro hombre lanzarse en su ayuda.
Oliverio Goldsmith (1728-1774), escritor inglés
en El vicario de Wakefield, novela de la vida familiar, impregnada de
sentimentalismo y de comedia. Ella se humilla para vencer.
El cuarto modelo de formulación de políticas públicas se basa en

el supuesto de que éstas son el resultado del equilibrio alcanzado en la
lucha entre grupos 22 .
Cuando se hace mención a grupos, son comúnmente usadas tres

expresiones: «grupos de interés», «grupos de presión» y «lobbying (o
lobby)». La más difundida de las tres es la primera, que designa «la base
de uno o varios compartimientos de participación, [la cual] lleva ade
lante ciertas reivindicaciones en relación con otros grupos sociales, con
el fin de instaurar, mantener o ampliar formas de comportamiento que
son inherentes a las actitudes convividas» 23 .
La tipología de grupos es bastante extensa. En ella se destacan

los sindicatos, partidos políticos, grupos económicos, empresariales o
legislativos, burocracias públicas, etcétera.24
Ahora bien, como es sabido, las personas con intereses comunes,

se unen —formal o informalmente—, entre otras razones, con el fin de
presionar sus demandas ante el gobierno de turno. Así lo corrobora
David Truman (1991, citado en Pasquino, 1966: 37), cuando define el
grupo de interés como «un conglomerado de personas que comparten
actitudes, que hacen ciertos reclamos a otros grupos en la sociedad».
22 La teoría de grupos es explicada con detenimiento en Truman (1991), Xifra (1981), Key (1982),
Ortega García (1987).
23 Existen algunos factores que caracterizan en mayor o menor grado las tendencias de uno u otro
concepto. Pueden ser identificadas también algunas deficiencias e inconvenientes de las con-
ceptualizaciones de cada expresión. El lector se puede remitir a Celis (1993), Martínez (1964) y
(Sanclemente Molina, 1965).
24 Un estudio práctico que demuestra la actuación de grupos de presión, es presentado en K i t
chen y cois. (1975, cap. 8).
184
PRIMERA PARTE * LAS POLÍTICAS PUSUCAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO ¡V • MODELOS DE ANÁLISIS LN POLÍTICAS PÚBLICAS
Cuando tal grupo hace reclamos a través de instituciones gubernamen

tales se considera como político. Dentro de esta concepción, los indivi
duos son importantes en política sólo cuando actúan por intermedio,
en nombre de, o como parte de un grupo de interés. Así, el grupo llega
a ser el puente o eslabón fundamental entre la persona (el ciudadano)
y el gobierno.
Con el fin de ejercer influencia en las políticas públicas se concibe

la actividad política como la lucha entre grupos. Así considerada, la
tarea del sistema político gira en torno al manejo del conflicto entre gru-
pos. El estudio de Dye (1977: 24) enuncia cuatro medios de los cuales
dispone el sistema político para controlar esta lucha:
1. El establecimiento de reglas de juego.

2. El arreglo de compromisos y acuerdos por medio de los cuales se
equilibran los intereses.
3. La elaboración y trasformación de intereses en políticas públicas.
4. La capacidad para hacer cumplir estos compromisos.
Es conveniente precisar que la influencia de los grupos está deter

minada por innumerables factores tales como su tamaño, riqueza, po
der, organización, liderazgo, cohesión interna, acceso a los formuladores
de políticas, etc. Los grupos utilizan algunas características endógenas al
sector público, para ejercer influencia en las políticas públicas y en la
burocracia gubernamental 25 .
Según los seguidores de esta teoría, las políticas públicas son

siempre el resultado del equilibrio alcanzado en la lucha entre gru
pos. Este equilibrio es determinado por la influencia relativa de los
grupos de interés, de tal forma que los cambios en la influencia de
cualquier grupo se traducen en cambios en las políticas públicas.
Así, éstas se moverán en la dirección de los grupos que ganan in
fluencia, en tanto que se alejarán de los intereses de aquellos grupos
que la pierden.
La moderna teoría de los grupos no difiere mucho de la teoría de
facciones, expuesta hace años por James Madison (1985), quien asegura-
os Para consideraciones importantes sobre el tema véase: Niskamen (1971) y Downs (1967).
185
CARÍOS SA LAZAR VARGAS
ba que las diferencias entre los hombres generan facciones que son de
finidas como «un número de ciudadanos unidos por un interés común
y que se contrapone a los intereses de otros ciudadanos».
El modelo también permite observar que dentro del concepto

grupal, los formuladores de políticas tienen que responder constante
mente a las presiones de los grupos para negociar, pactar, elaborar con
venios y compromisos entre las demandas competidoras. Los políticos
profesionales, por su parte, tratan de formar coaliciones intergrupales
mayoritarias, y para ello cuentan con alguna flexibilidad para decidir
cuáles grupos se incluyen en dichas coaliciones. Cuanto más grande
sea el caudal electoral del político, más grande será el número y di
versidad de grupos de interés y también mayor su flexibilidad en la
selección de los grupos para formarla. Así, el Congreso tiene menos
flexibilidad que el Senado, porque tiene un número mayor de diversos
grupos. A su vez, el presidente tiene más flexibilidad que el Congreso y
que el Senado. Las oficinas o agencias ejecutivas se entienden también
en términos de grupos de electores.
A su vez, la reunión de todos los grupos de interés —que confor

man el sistema político— se mantiene en equilibrio por la fuerza de tres
grupos (Dye, 1977: 25), caracterizada así:
En primera instancia, emerge con la existencia de un grupo gran

de —casi universal— denominado grupo latente, el cual apoya el sistema
constitucional y hace prevalecer las reglas de juego. Este grupo no es
siempre visible, pero puede activarse para dirigir un abrumador re
proche a cualquier grupo que ataque al sistema o trate de destruir el
equilibrio.
En segundo lugar, se logra a través de la superposición de los

miembros de los grupos, que se mantenga el equilibrio, evitando así
que uno de ellos se aleje demasiado de los valores preestablecidos.
Las personas que conforman un grupo cualquiera pertenecen a su
vez a otros grupos. De este modo, se moderan las demandas y se
evita que se aislen los miembros que poseen o tienen otras afiliacio
nes grupales.
La tercera y última influencia, es la fuerza que resulta del che

queo y balance de la competencia inter—grupal, que también ayuda
186
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PUBLICAS: MUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO ¡V • MODELOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PUSUCAS
a mantener el sistema en equilibrio. Es difícil que un solo grupo sea

compensado por el poder de los otros grupos competidores. El contra-
peso ejerce su función principal para verificar, contrarrestar y frenar la
influencia de un grupo cualquiera y proteger así a los individuos frente
a la explotación.
Una síntesis gráfica del modelo grupista se ofrece en la Figura 5.
FIGURA 5
MODELO GRUPISTA DE LA FORMACIÓN DE
Fuente: Dye (año: 23). Versión libre del autor.
4.2.5 Modelo de las instituciones o institucionalista: las políticas

pübicas como resultado de la actividad institucional
Las instituciones no valen más
que lo que valga el hombre que las aplica.
Enrique Federico Amiel (1821-1881),
escritor suizo a quien se la debe el interesante
Diario íntimo, el cual ha servido a Gregorio Maranon
Para hacer un estudio sobre la timidez,
18 de septiembre de 1864.
El descubrimiento de la importancia de la política de las institu
ciones gubernamentales permite agregar un quinto modelo importante
para la formulación de políticas.
187
Las estructuras gubernamentales y las instituciones de carácter

público han sido uno de los objetivos centrales de muchos estudios e
investigaciones en el campo de la administración pública.
La actividad política, por lo general, se concentra siempre en

instituciones gubernamentales específicas, tales como el Congreso, la
Presidencia, los organismos judiciales, el gobierno central, las autori
dades regionales e instituciones municipales, los partidos políticos, los
municipios, etc. Tanto el interés de los individuos como de los grupos
y todas sus actividades a favor de sus intereses, son concretados, gene
ralmente, en las instituciones gubernamentales.
Así, las políticas públicas son formadas, formuladas, implemen-

tadas e impuestas en forma autoritaria por las instituciones gubernamen
tales. Es en el ámbito de esas instituciones donde ocurren tanto el proceso
de formulación como el de implementación de políticas públicas.
Indudablemente, la relación entre políticas públicas e institucio

nes gubernamentales es muy estrecha. Estrictamente hablando, ningu
na de las políticas llega a ser pública hasta tanto no es adoptada, imple-
mentada e impuesta por alguna institución gubernamental.
Tres características distintas se trasfieren a las políticas públicas

de las instituciones gubernamentales (Dye, 1977:18). La legalidad o le
gitimidad, la universalidad y la coerción o fuerza (Dye, 1977: 32-34).
1. La legitimidad, en cuanto que las políticas públicas —una vez

establecidas— se constituyen en obligaciones legales y exigen su
cumplimiento por parte de los ciudadanos. Las políticas de otros
grupos o asociaciones de la comunidad, tales como las corpora
ciones, la Iglesia, organizaciones profesionales, clubes, sindicatos,
organizaciones cívicas, etc., son indudablemente importantes y
algunas de ellas hasta obligatorias, pero no conllevan necesaria
mente la obligatoriedad legal legitimada por el pueblo.
2. La universalidad, dado que sólo las políticas públicas comprome
ten a todos los integrantes de la sociedad. Las políticas de otros
grupos u organizaciones sólo involucran a una parte. La misma
estructura legal de que dispone el gobierno las ubica por encima
de las políticas de otros grupos o segmentos sociales.
188
3. La coerción o fuerza, en el sentido de que esta característica sólo

es atribuida al sector público y sólo éste tiene el monopolio de
la coerción y puede sancionar con prisión y hasta con muerte, a
los violadores de las políticas públicas. Únicamente el gobier
no puede ejercer coacción legal sobre la sociedad para el cum
plimiento de sus políticas. Las sanciones que pueden imponer
otros grupos u organizaciones de la sociedad son bastante más
limitadas.
Infortunadamente, el enfoque institucional no ha otorgado mu

cha atención a los vínculos que indudablemente existen entre las dife
rentes estructuras de las instituciones gubernamentales y el contenido
de las políticas públicas.
Los estudios institucionales describen, usualmente, instituciones

gubernamentales específicas (sus estructuras, organizaciones, deberes,
responsabilidades, alcances, límites y funciones), sin detenerse en el
análisis sistemático del impacto de esas características institucionales,
en los resultados de las políticas públicas. Desde hace tiempo, los víncu
los entre estructuras 26 y políticas permanecen sin estudios profundos, a
pesar de que las instituciones gubernamentales son reales y verdaderos
patrones de comportamiento.
Los aludidos patrones estables de comportamiento —tanto indi

viduales como grupales— afectan indudablemente el contenido mismo
de las políticas públicas. Una institución puede estar estructurada de
tal forma que facilite ciertas políticas y obstruya otras; puede dar ven
taja a ciertos intereses e impedir o reprimir otros. Incuestionablemente,
ciertos individuos y grupos gozan de un mayor acceso al poder guber
namental bajo un determinado conjunto de estructuras. En resumen,
las estructuras de las instituciones gubernamentales pueden tener muy
importantes consecuencias en y para todo el proceso integral de las po
líticas públicas.
Es necesario resaltar que el impacto sobre las políticas públicas

de los diferentes arreglos y distribuciones institucionales se encuentra
básicamente en el campo empírico y requiere una profunda y, sin duda
26 Por estructura se entiende algún patrón de comportamiento que tiende a permanecer en el tiem
po.
189
alguna, útil investigación. De ahí que muchos reformadores aseguren

que los cambios particulares en las estructuras institucionales no gene
ran necesariamente cambios en el contenido de las políticas públicas.
Es preciso, pues, investigar las verdaderas relaciones entre estructura
organizacional y políticas públicas 27 .
Las Figuras 6a y 6b, son una síntesis gráfica del modelo institucional.
FIGURA 6
MODELOS INSTITUCIONALISTAS DE FORMULACIÓN DE
Fuente: Dye (1977: 34), traducido en versión libre por el autor.
27 Muchos políticos e incluso reformadores caen en la trampa de asumir que los cambios institu
cionales generan necesariamente cambios en las políticas públicas. Es imprescindible tener en
cuenta que tanto las estructuras organizacionales como las políticas públicas son influenciadas
y muchas veces determinadas por fuerzas del medio ambiente y que al cambiar los arreglos
institucionales, éstos pueden tener poco impacto sobre las políticas públicas si las fuerzas so
ciales, económicas y políticas del medio ambiente permanecen constantes. Es lo que aducen
algunos investigadores con respecto a la reforma, modificación y supresión de instituciones
públicas llevada a cabo por el gobierno del presidente Cesar Gaviria, en Colombia (1990-1994).
190
CAPÍTULO ÍV • MODELOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PUSUCAS
4.2.6 Modelos de sistemas o sistémico: las políticas públicas como

productos Del sistema político
Nada va bien en un sistema político

en el que las palabras contradicen a los hechos.
Napoleón
La sexta y última forma para el análisis del proceso de formu

lación de las políticas públicas es la que permite considerarlas como
respuesta del sistema político a las fuerzas del medio ambiente.
Este modelo es producto de la combinación de una serie de varia

bles cuya estrecha interrelación constituye la razón de ser del sistema.
Enmarcada dentro de la idea pregonada por Easton (1982: 60), de

que «los conceptos no son nunca verdaderos ni falsos, son sólo más o
menos útiles», la noción del sistema ha sido también utilizada —tanto
implícita como explícitamente— para analizar las causas y consecuen
cias de la formulación de políticas públicas.
En la presentación de este modelo, es importante precisar que el

concepto de sistema implica un conjunto identificable de instituciones
y actividades de la sociedad, que transforman las diferentes demandas
(individuales y colectivas) en decisiones autoritarias que requieren el
soporte de la sociedad. Este concepto implica también, que sus elemen
tos están interrelacionados, que puede responder a las fuerzas del me
dio ambiente y que lo hace como requisito para permanecer.
Adicionalmente, es conveniente resaltar que el sistema político

está conformado por un grupo de estructuras y procesos interrelacio
nados, que asigna —en forma autoritaria— valores en la sociedad.
No cabe la menor duda de que el modelo es complejo y que para

una mejor comprensión es necesario definir el significado de las distin
tas variables que intervienen en esas estructuras y procesos, determi
nando, además, su operatividad en el proceso.
Como punto inicial aparece reflejado en el entorno o medio am

biente cualquier condición o circunstancia clasificada como externa,
con respecto a los límites del sistema político.
191
CARLOS SA LAZAR VARGAS
Subsiguientemente, aparecen las fuerzas del medio ambiente o en

torno y que afectan el sistema político, conocidas como insumos o inputs.
Estos son recibidos por el sistema, en forma tanto de soporte
como de demandas.
Precisamente, las demandas ocurren cuando los individuos o gru
pos, en respuesta a las condiciones (reales o percibidas) del medio am
biente, actúan con el fin de afectar e incidir en las políticas públicas.
Sobre este aspecto debe tenerse en cuenta que todo sistema, ade
más, absorbe una gran variedad de demandas, algunas de las cuales
son conflictivas o contradictorias entre sí. Con el fin de transformarlas
en productos (inputs en políticas públicas), se debe ajustarías y hacerlas
cumplir, comprometiendo a los partidos políticos. Adicionalmente, se
acepta que los productos (las políticas públicas) tienen tanto un efecto
modificador del medio ambiente y de las demandas que surgen de él,
como también un efecto directo sobre el carácter mismo del sistema
político.
Anteriormente se decía que los insumos o inputs también son re
cibidos por el sistema político en forma de soporte o apoyo.
El apoyo sucede cuando los individuos o los grupos aceptan el
resultado de las elecciones, obedecen las leyes, pagan sus impuestos y,
en general, se ajustan, acomodan, apoyan o simplemente se conforman
o acatan las decisiones políticas.
Ahora bien: los productos o salidas del sistema político están
constituidos por los valores. Estos son distribuidos en forma autoritaria
por el sistema político y dan origen a las políticas públicas.
Finalizando el proceso, el ciclo vuelve a cumplirse cuando se ge
nera la retroalimentación (feedback) que corresponde a la información
y demás influencias que vuelven a sus actores y a los que toman las
decisiones, proceso éste que guarda estrecha relación con la capacidad
del sistema para subsistir.
Por su parte, el sistema se preserva a sí mismo mediante:
1. El lanzamiento de productos razonablemente satisfactorios para
la sociedad.
192
CAPÍTULO tv * MODELOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
2. Aferrándose intensamente a los profundos enlaces producidos

por el sistema mismo.
3. Usando, o amenazando con usar la fuerza.
La conceptualización e interrelación de estas variables dentro del

enfoque de sistema, puede ser observada en la versión simplificada de
la Figura 7.
FIGURA 7
UN MODELO SIMPLIFICADO DE SISTEMA POLÍTICO
Fuente: Easton (1993), adaptado y traducido en versión libre por el autor.
193
FIGURA 8
Fuente: Easton (1993, adaptado y traducido en versión libre por el autor.
Como complemento a lo anteriormente expuesto, Dye (1977:

19), resume en seis preguntas las principales contribuciones al mode
lo sistémico para el análisis del proceso de formulación de políticas
públicas.
1. ¿Cuáles son las dimensiones significantes del medio ambiente

que generan o producen demandas al sistema político?
2. ¿Cuáles son las características relevantes del sistema político que

lo posibilitan y le permiten trasformar las demandas en políticas
públicas y, a su vez, preservarse a través del tiempo?
3. ¿Cómo afectan los inputs del medio ambiente el carácter mismo

del sistema político?
4. ¿Cómo afectan las características del sistema político el conteni

do de las políticas públicas?
5. ¿Cómo afectan los inputs del medio ambiente el contenido de las

políticas públicas?
6. ¿Cómo afectan las políticas públicas, a través del feedback, tanto

el medio ambiente como el carácter mismo del sistema político?
194
CAPÍTULO ¡v • MODELOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PUBLICAS
En síntesis y de acuerdo con la Figura 8, el concepto de sistema

implica la identificación de un conjunto de relaciones, instituciones y
actividades en la sociedad, que transforman las demandas en decisio
nes oficiales y que necesitan del apoyo de una sociedad. Los productos
de este proceso corresponden a lo que se ha venido denominado y co
nociendo como políticas públicas 28 .
4.3 MODELOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Todo lo que merece ser hecho,

merece ser bien hecho.
André Maurois
De acuerdo con Thoenig, la definición más neutra de la imple-

mentación es también la más fecunda. Poner en marcha es aplicar un
programa de acción a un problema. Para el analista, esta aproximación
se traduce como el hecho de que las modificaciones o perturbaciones
sean siempre inducidas, suscitadas o solicitadas. Estas revelan el con
texto comportamental de los ciudadanos a quienes afecta un problema.
Se trata de demostrar que, aún en contextos perturbados, los agentes
cumplen con las acciones que son deseadas por los actores públicos
y que engendran la aparición de ciertos efectos esperados (Padioleau,
1982). Las modificaciones pueden ser de naturaleza diversa: física,
económica, cultural, cognitiva, etc. El analista se consagra al estudio
de los procesos que aparecen mientras que las acciones movilizan los
recursos necesarios para producir las modificaciones. Pero también se
preocupa por no contaminarse con una concepción netamente activista
y materialista, de manera que la aplicación se estaría traduciendo —ne
cesariamente— en acciones visibles de organismos de ejecución o de
vigilancia. Ciertas políticas públicas parecen nunca emerger, se pierden
en medio de la masa de textos olvidados o declaraciones sin futuro. ¿Es
necesario, por tanto, apartarlas sistemáticamente del análisis? Definiti
vamente, NO, si al menos son susceptibles de cumplir con una función
28 El lector puede consultar a Oran R, Young (1968, caps. 2 y 3), para una discusión más profunda
acerca de las definiciones del término sistema, la naturaleza de la teoría de los sistemas gene
rales y la utilidad del estudio de los sistemas en la ciencia política. Un intento más integral de
aplicar la teoría de los sistemas a la ciencia política se encuentra en el trabajo de David Easton
(1965a; 1965b).
195
«simbólica»: si lo importante es tomar la decisión y no lo es tanto el

aplicarla, es porque el efecto de divulgación buscado es, por sí mismo,
una modificación, por ejemplo a través de la imagen que la opinión pú
blica puede tener del decisor como activo o voluntario, inclusive si los
«resultados» no se producen enseguida. Las percepciones son un hecho
político tan importante como otros factores más tangibles.
Esta importante etapa del proceso integral de políticas públicas

es de reciente aparición en la literatura especializada. Refiriéndose a
este tema, el autor británico Jun (1978), dice que parecería que anterior
mente los especialistas se hubieran obsesionado con la formulación de
las políticas, dejando los detalles prácticos de la implementación a los
administradores. Su aparición y el auge en su desarrollo se remonta
sólo hacia la década de los setenta, como respuesta a ciertos fracasos
producidos precisamente en la implementación de algunas propuestas
de los demócratas estadounidenses, específicamente en las administra
ciones de Kennedy (1961-1963) y Johnson (1963-1969), calificadas por
algunos (Levin y Ferman, 1985) como «brillantes obras de ingeniería
social» pero alejadas de las graves dificultades que, por lo general, tie
nen lugar en su implementación o puesta en práctica.
En 1973, Wildavsky y Pressman elaboran un trabajo titulado

¿ Cómo las grandes esperanzas de Washington son destrozadas en Oakland o
por qué es sorprendente que los programas federales pueden llegar a funcionar
aunque sólo sea un poco? Se puede asegurar que ese fue uno de los traba
jos pioneros en el campo de la Implementation research y por lo cual es el
que se cita con más frecuencia entre el círculo de los estudiosos en este
campo. Lo fundamental de sus reflexiones y en especial aquellos con
ceptos que han hecho carrera, se basan en la necesidad de plantearse
el problema de la implementación de las políticas públicas de manera
concreta y específica y —sobre todo — separándolo de la fase de la for
mulación o toma de decisiones.
Como en todas partes, hay quienes riesgosamente han intentado

simplificar este problema mediante la identificación entre implementa-
ción y un acercarse a los objetivos (Jenkins, 1978: 204). Sin embargo, —y
esto es muy conocido por todos aquellos quienes hemos tenido la res
ponsabilidad de poner en marcha planes o programas— en el proceso
de implementación, son innumerables las acciones, situaciones, cir-
196
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PUSUCAS: NUEVA PERSPECTIVA PE ANÁLISIS
CAPÍTULO ¡V ♦ MODELOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
cunstancias y hasta necesidades temporales que hacen que se alejen de

los objetivos previamente establecidos, programados e incluso estricta
mente acordados con los otros responsables de los proyectos.
Para los efectos de este documento y con el fin de erradicar de una

vez por todas esta peligrosa falsa creencia de la automaticidad, de que
todo lo que se formula se implementa, se propone utilizar el concepto
de «implementación» presentado por y Wildavsk y Pressman (1973: 21)
como «el proceso de interacción entre el establecimiento de objetivos
y las acciones emprendidas para alcanzarlos». Con esta definición, se
pone el énfasis no tanto en la interacción entre objetivos y resultados,
sino en el proceso mismo a través del cual se identifican los objetivos (el
programa, la agenda) y las acciones emprendidas (incluyendo el pun
to de vista subjetivo) para alcanzarlos. La descripción lógica de este
proceso se puede presentar así: hipótesis, si «x» es el programa, «y» el
resultado y la implementación sería lo que liga a «x» con «y».
Así las cosas, el campo que ahora interesa auscultar y que corres
ponde a la implementación, está delimitado a partir del proceso que
sigue a la formulación y adopción inicial de una determinada política
pública. En otras palabras, es el campo de estudio que se concentra en
las acciones llevadas a cabo luego de que la decisión se toma por parte
de los organismos o el personal —del legislativo o del ejecutivo— inves
tidos de la autoridad para hacerlo29.
En otras palabras, implementar o poner en práctica o en marcha

es «aplicar un programa de acción a un problema planteado» (Thoenig,
1985: 30).
Consecuentemente, la implementation research viene a ser el estu

dio sistemático de la actividad o proceso de puesta en práctica (im
plementación), con el fin de individualizar los factores que explican el
proceso de trasformación de los programas en resultados.
Esta es una orientación que se distingue de los estudios de eva

luación, por su mayor énfasis en los aspectos causales de los éxitos o
29 Muy a propósito y para enfatizar la voluntad de llenar este tremendo vacío entre la decisión po
lítica o normativa y la (hipotética) evaluación de los resultados obtenidos, Bardach (1977) inicia
su conocida obra The implementation game, con el expresivo subtítulo: «¿Qué sucede después de
que un proyecto se convierte en ley?».
197
fracasos en la puesta en práctica de las políticas públicas y no tanto en

los aspectos cuantitativos (Subirats, 1989).
Es posible observar que —en un comienzo— los estudios sobre la

puesta en marcha se desarrollaron —sobre todo— entre los especialistas
de la administración y de la Ciencia política, en tanto que los méto
dos de la evaluation research, partían —en especial— de la utilización de
técnicas estadísticas, de la psicología experimental y de la economía.
Hoy en día, debido en gran parte a los avances en las Ciencias sociales
y principalmente como consecuencia del enfoque interdisciplinario, se
han desdibujado estos contornos, característicos en un principio.
Es interesante observar, además, cómo desde un comienzo se

concibió la implementación como un proceso de relación entre diversos
actores, preestructurado en un programa determinado. Además —y es
muy importante tener en cuenta este hecho— cuanto mayor sea el nú
mero de actores afectados, menor será la posibilidad de alcanzar unos
resultados óptimos, tal y como se aprecia en la Figura 9.
Fuente: Starling (1998: 507),
198
CAPÍTUEO IV ♦ MODELOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
Lo anterior nos lleva, inmediatamente, a incursionar en el campo

del control y la auditoría. De ahí el debatido problema de la falta de
control en los procesos de implementación, concretamente por parte
de los que toman decisiones, porque —tal y como dice Subirats (1989:
106)—, al describir la implementación como un proceso de reunión, de
concurrencia o de ensamblaje de los diversos elementos necesarios para
alcanzar un cierto resultado programático, se debe entender que dichos
elementos desarrollan un cierto número de juegos (o partidas) entre sí
(a pesar de su débil o tangencial conexión), en el curso de los cuales los
mencionados elementos son concebidos o negados al proceso de re
unión o concurrencia en curso, a partir de determinadas condiciones.
A pesar de que Bardach es consciente de las dificultades que exis

ten para construir una teoría general de la implementación, dadas las
«características fragmentarias y confusas del mundo real» (Bardach,
1977: 57), piensa que la metáfora del juego puede ser operativa al per
mitir una serie de tipologías sobre los actores afectados, las reglas, etc.,
permitiendo todo ello construir programas más implementables.
A partir de su estudio y en una perspectiva mucho más prescrip-

tiva, Bardach (1977) enumera tres tipos de estrategias posibles para un
implementador, concretamente en el agitado mundo político:
La importancia de la mediación y la persuasión en todo el proceso

de implementación.
La necesidad de contar con un conjunto de decisores que ostenten
la legitimidad política.
Y/o tomar las precauciones necesarias en el momento de formu
lar el programa para evitar —en lo posible— los cuellos de botella
posteriores.
De estas telegráficas observaciones sobre dos de los textos básicos

y pioneros sobre la implementation research surgen algunos elementos
importantes. En primer lugar, el énfasis de esos estudios en el análisis
de fracasos de implementación, es decir, la idea de que el fracaso de la
puesta en obra de políticas públicas es más prescriptivo que cognosciti
vo. En segundo lugar, la caracterización de los procesos de implemen
tación como procesos inter-organizativos y —sobre todo, lo más impor
tante—, la negociación entre los actores como variable clave dentro de
este proceso.
199
CARLO*; SALAZAR VARGAS
De acuerdo con lo anterior, es fácil entender el giro que estos es

tudios provocan en la literatura y los trabajos de administración pú
blica al poner el énfasis en los aspectos y en las modalidades de ne
gociación formal o informal dentro del proceso de implementación o,
en palabras de Subirats (1989: 108), «actuación administrativa» de las
políticas públicas. En este campo, precisamente, es conveniente ubicar
todo el proceso relacionado con la administración. Así ha sido claro
no solamente en países anglosajones, sino que rápidamente se cons
tata su utilidad también en todos los otros. «Donde los mecanismos
oficiales de actuación pública se caracterizan por ser formalmente de
tipo autoritario y jerárquico, pero que de hecho usan igualmente y con
intensidad creciente, los mecanismos negociadores no formalmente es
tablecidos ni previstos» 30 .
En el proceso de implementación de las políticas, los modelos

burocrático administrativo permiten hacer aproximaciones a la forma
como se da el proceso de desagregación o si se quiere de decoficación
de toda política pública. Analiza cómo un discurso completamente
abstracto, se convierte en una acción perfectamente concreta. Por
ejemplo, una política para mejorar la calidad de vida de un grupo de
ciudadanos es algo completamente abstracto, pero, posiblemente el
campesino de Salazar de las Palmas en Santander del Norte, Colom
bia, lo que al final de cuentas recibe de ese discurso —en forma ma
terial y tangible— es simple y llanamente un mercado. Ese mercado
entonces, puede representar para ese campesino y en un momento
dado, el significado tangible de la expresión enunciada como mejora-
miento de calidad de vida.
Se origina, pues, un proceso de desagregación del discurso al in

terior de la administración y de concreción de voluntades y actos den
tro de ella, que pasa por toda la estructura administrativa y que se va
desglosando en programas, en proyectos y en acciones. Los hechos que
se producen en el interior de la administración, son entonces parte de
lo que se debe analizar y conduce a estudiar en qué medida -en ese
particular proceso de desagregación y concreción—la intencionalidad
30 El lector puede remitirse a los trabajos de Hucke, J. (1988), a los artículos de Padioleau (1982),
Jobert y Muller (1984; 1985) y Dente, Cérea et al. (1987).
200
PRIMERA PARTI: • LAS POLÍTICAS PUBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO ÍV • MOPELOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
de la política se perdió, se cambió, o por el contrario, efectivamente se

reforzó con las acciones que se llevaron a cabo. De haber sucedido lo
primero, es decir, de haber variado su rumbo, se procede entonces a la
reestructuración, mediante la reformulación bien sea de algunas o de
todas las etapas del proceso.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, es importante re

emplazar el enfoque mecánico y simplista de la simple ejecución,
por el otro, amplio y múltiple, de las ciencias gerenciales y de los
análisis de instrumentación de las políticas públicas (Klingsberg,
1994: 58).
En la gerencia moderna se ha demostrado claramente que las or

ganizaciones privadas y públicas que logran la excelencia llegan a ella
no por medio de minuciosas reordenaciones formales, sino por medio
de una adecuada estructuración de factores tales como la agenda de de-
cisiones, la red de contactos, el compromiso de su personal, las políticas de
imagen organizacional, las relaciones con el medio, las innovaciones, la fle-
xibilidad y el desarrollo de la capacidad para lidiar con la complejidad,
entre otras.
Lo que se ha pretendido es, entonces, construir un modelo ana

lítico capaz de recomponer —hipotéticamente al menos— los factores
involucrados o presentes en todo proceso, etapa (o continuum) de im-
plementación, o, siguiendo a Subirats (2000), «recomponer todos los
factores susceptibles de influir en el rendimiento político administrati
vo del sistema».
De acuerdo con la direccionalidad de la acción, es posible

determinar cuatro formas, esquemas o, si se quiere, modelos de
implementación:
El de arriba abajo
El de abajo a arriba
El de malla o entramado de las políticas (policy network o policy
community)
El futurista, por llamarlo de alguna forma, que corresponde a la
organización abierta e interconectada (OAI).
201
4.3.1 Modelo de «arriba abajo» (top down)
Experiencia es el nombre que todos dan a sus propios errores.

Oscar Wilde, El abanico de Lady Windermere.
Conocido también como el modelo administrativo (Thoenig, 1985:

28) o modelo racional weberiano (Dente, 1984: 37). De acuerdo con algu
nos autores (Subirats, 1989:109), éste se fundamenta sintéticamente en
cuatro supuestos: el primero es que cuanto más claramente se especifi
quen los objetivos en el programa, más fácilmente será ponerlo en prác
tica. Para lograrlo, se proponen varios «consejos y recomendaciones» 31
—más que comprobadas técnicas y experimentados métodos— acerca
de cómo hacer para lograr procesos tales como:
Mejorar la labor de formulación de objetivos.

Satisfacer la necesidad de asegurar la trasmisión de las órdenes.
Contar con la claridad de las instrucciones.
Especificar a quién o a quiénes ha de implicar o comprometer la
decisión, la coherencia en su formulación, etcétera.
Un segundo elemento que es posible detectar dentro de este pa-

, norama sería la cantidad de recursos disponibles (o que se puedan
movilizar). Indudablemente, la cantidad de recursos influencia y mu
chas veces explicaría —directa o indirectamente— el resultado final del
proceso de implementación. Para este caso sería necesario considerar
elementos imprescindibles tales como (Edwards y Sharkansky, 1981:
236-240):
• El personal (capital humano) adecuado.

• La calidad de ese personal.
• El acceso a la información requerida.
• La capacidad para ejercer la autoridad necesaria, etcétera.
La tercera variable para tener en cuenta sería la relacionada con los

ligamentos entre las diferentes unidades administrativas involucradas
31 El lector puede remitirse a Edwards y Sharkansky (1981: 229-236).
202
PRIMERA PARTE • L,AS POLÍTICAS PUBLICAS: MUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO I\ • MODE.LOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
en el programa, lo cual correspondería a la comunicación inter-organiza-

tiva y la capacidad de control31.
Es bien sabido que el problema de control es supremamente am

plio, sobre todo porque no siempre hay una coincidencia entre las per
sonas u organismos que toman las decisiones de una parte, y de otra,
las personas u organismos que están a cargo o ponen en práctica dichos
programas.
La cuarta —y última— variable correspondería a las fuerzas con

formadas por el entorno o medio ambiente y que es posible clasificar en
seis grupos: (1) demográficas, (2) económico-sociales, (3) culturales, (4)
políticas-legales, (5) ecológicas (naturales) y (6) tecnológicas. Además,
dentro de estas fuerzas, sería necesario considerar el entorno próximo
(aquel que tiene más probabilidades de afectar el sistema) y aquel co
rrespondiente al entorno lejano.
4.3.2 Modelo de «abajo a arriba» (bollón up)
Se hace oír a fuerza de hacerse escuchar.

El escritor y político francés Abel Francisco Villemain,
así decía de Andrieux que había adquirido fama de
buen abogado defendiendo al abate Mulot
en el famoso proceso del «Collar de la reina»,
pero cuya débil voz sólo era perceptible
por la atención con que el auditorio le escuchaba.
Este modelo supone todo un cambio de análisis, en el que se pasa

de un proceso inductivo a uno deductivo con respecto al modelo ante
rior (Subirats, 1989:115). Además, este tipo de aproximación «permite
individualizar las conexiones causadas de los fenómenos observados,
con un ahorro importante de energía», es decir, sólo será indicado (o
si se quiere, más rentable) seguir aquellos aspectos que logren hacerse
destacar por sí mismos dentro de la realidad empírica analizada, dando
así contenido a la variable ambiental enunciada en el esquema de arriba
abajo, lo cual permite conocer la incidencia de otras políticas públicas en
32 Para este caso se parte de la hipótesis de que cuanto mejores sean los canales de comunicación
entre unos y otros, más información uniforme se conocerá y más sencillo será entonces conse
guir la colaboración de los distintos órganos, simplificando así el proceso.
203
el sector escogido para observación. Subirats (1989) dice que el hecho de

analizar desde su misma base las motivaciones y el universo de valores
propio de los funcionarios y de los administradores que están impli
cados en el proceso, «permite colocar en el nivel analítico los procesos
relacionados sobre todo con el incrementalismo y también con aquellos
que suplen en forma voluntaria las fallas o insuficiencias bien sea de los
programas normativos o de las estructuras administrativas».
Por último, concluye el mismo autor, que en este planteamiento

(de abajo a arriba) puede llegarse más allá del programa normativo
para escudriñar en la fase preparatoria, ligando en una mejor forma los
dos procesos, que son como columnas de la brecha, como pilares de un
puente, es decir, el proceso decisorio y el proceso de implementación
o puesta en práctica. Y es que precisamente en este terreno donde pue
den encontrarse los actores con sus respectivos intereses que intervi
nieron en la fase decisoria y relacionar este panorama con las posibles
insuficiencias de la fase de implementación.
4.3.3 Modelo de entramado (policy network/policy community)
Algunos críticos se parecen a ciertas gentes que,

al reír, enseñan una horrible dentadura.
]. Joubert, Pensamientos.
Cada política pública genera su propio entramado o red com

puesta por intereses, organizaciones y estructuras, conectadas entre sí
por cordones umbilicales (dependencias financieras o administrativas)
y distinguibles entre sí por los cortes en la estructura presupuestaria
general de que dependen (Subirats, 1989:119).
Así la estructura de esos entramados y las interacciones entre sus

actores tienen gran influencia en su rendimiento, es decir, en la calidad
de las políticas aplicadas y la efectividad de su implementación (Ma-
ynts, 1978; Schneider, 1987).
Se plantean, entonces, independencias verticales y / u horizonta

les, actuando las primeras dentro del propio entramado, mientras que
las segundas, es decir, las horizontales, operan entre redes (networks)
ocasionando conflictos o propiciando el aislamiento.
204
CAPÍTULO IV * MODELOS vt ANÁLISIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
Se ofrece así una visión en donde se concibe al centro decisor

dentro de un panorama mucho más abierto, sin necesidad de enten
derlo como un todo homogéneo y sin aceptar —necesariamente— un
tratamiento de abajo arriba o de arriba abajo, tal y como los expuestos
anteriormente. Es lo que algunos denominan el «gobierno de la frag
mentación» (Dente, 1985: 320).
De acuerdo con lo anterior, a pesar de que una organización

cualquiera (gubernamental o privada) pueda estar formalmente subor
dinada a otra, la relación que realmente existirá entre ellas será la de
interdependencia. Al estar en contacto dos organismos públicos cua
lesquiera, existirá alguna cosa que uno de ellos quiera, desee o necesite
del otro33.
Se vislumbra, también, estrechamente relacionado con la nego

ciación, un amplio campo enmarcado por el hecho de concretar acuer
dos intergubernamentales que ayuden o brinden las neutralizaciones
necesarias, para llevar a feliz término la concreción y realización de las
Es necesario, sin embargo, tener en cuenta que la actual orienta

ción de las políticas públicas (estatales) introduce una nueva raciona
lidad al sector público. Esta nueva racionalidad se presenta al cambiar
las reglas de juego anteriores, por casi una sola, encaminada hacia el
lineamiento de mercado, es decir, la búsqueda de la eficiencia a través
de la competencia. Así, surgieron las políticas públicas reguladas por
las leyes de oferta y demanda, además de un marco regulatorio que
afecta tanto las estructuras legales tradicionales, como las condiciones,
los actores y los requisitos que involucran cada una de ellas.
Dentro de este nuevo ambiente, la modificación de las relaciones

entre el gobierno y las instituciones públicas y de éstas entre sí adquiere
singular importancia. Por eso es útil tomar como unidad de estudio un
marco que incluya a todos los actores, tanto públicos como privados,
que deciden conjuntamente sobre el uso de los recursos comunes y que
tienen que ver con un determinado problema. Es posible imaginar una
serie de limitaciones o compromisos que son más o menos duraderos
33 Este es precisamente el intercambio, uno de los fundamentos del marketing.
205
algunos, esporádicos otros y que son el resultado de un proceso de in

tercomunicación e información mutuas. Una representación gráfica de
este modelo es posible observarla en la Figura 10.
FIGURA 10
MODELO DE COMUNIDAD O ENTRAMADO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
4.3.4 Modelo de organización abierta e interconectada (OAI)34
La sociedad no son los hombres, sino la unión de los hombres.

Montesquieu
Es incuestionable que la tradicional organización jerárquica está

desapareciendo. Estas estructuras no son lo suficientemente efectivas
34 Como traducción de la sigla inglesa ONO: Open Networked Organization.
206
PRIMERA PARTÍ: • LAS POLÍTICAS PUBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ->
CAPÍTULO IV • M O D E L O S DE ANAL.IS<> EN PO/./HCAS PÚBMCAS
(eficientemente y eficaces) para enfrentar con éxito las nuevas necesi

dades y los exigentes requerimientos originados sobre todo por el en
torno, un nuevo entorno fundamentado en siete hechos que, a pesar de
haber surgido en la década de los ochenta, se concretaron e hicieron
visibles en la de los noventa, a saber:
1. La productividad de los trabajadores del conocimiento y de servicios.
2. La noción de calidad como tema amplio que incluye las nociones
de consistencia, predictibilidad, motivación al empleado, com
promiso de los proveedores y medición del desempeño.
3. La responsabilidad dirigida hacia una clientización35 masiva en to
dos los sectores.
4. La globalización de los mercados.
5. El suministro externo originado por el desplazamiento del centro
de atención hacia la integración vertical y horizontal entre las
organizaciones.
6. La asociación en torno a diferentes matrices entre ellas el keiretsu
japonés 36 .
7. La responsabilidad social y ambiental, dentro del concepto de organi
zaciones éticas, ecológicas y conformadas por buenos ciudadanos.
Hoy día, existe una creciente aceptación de que la estructura bu
rocrática acaba con la creatividad y la automotivación, no fundamenta
el compromiso, limita la responsabilidad hacia las exigencias del mer
cado; en definitiva, no suple las necesidades humanas para completar el
trabajo con éxito, de convertir una idea (concretada en la formulación) en
realidad (mediante entes organizacionales abiertos e interconectados).
La nueva organización se conoce —o mejor, se intenta aproximar

se a ella— con muchos calificativos —algunos gráficos, otros nomina
les— lo cual genera diferentes y variados puntos de vista sobre el tema.
Sin embargo, existe un marcado consenso en que se requiere con urgen
cia una nueva organización y que por ello, se está dando un cambio en
la jerarquización tradicional. Peter Druker (1988), por ejemplo, lo llama
35 Clientelización en el sentido de volver clientes a los compradores, usuarios o consumidores de

los productos o servicios que conlleva toda política pública. Este concepto no se relaciona con
el de clientelismo político.
36 Asociación de industrias regidas por un banco.
207
«organización interconectada». Para Rosabeth Moss Kanter (1989) sig

nifica una «danza de elefantes». Para Peter Keen (1991) es la «organiza
ción relacionada». Para Tom Peters (1991) significa «vida sin jerarquía».
Para D. Quinn Mills es la «organización compartamentalizada» (1991).
Charles Savage (1990) la llama «red humana».
Como resultado de lo anterior y con el fin de hacer frente a es

tos retos del entorno, se ha venido gestando una imagen (por ahora
idealizada) de lo que se conoce en la administración moderna como la
«organización abierta e interconectada (OAI)».
El responsable en la OAI es un equipo inter-empresarial 37 y no ya

a un departamento cerrado enmarcado dentro de un rígido organigra
ma, como era tradicional.
De acuerdo con el Cuadro 1, en donde se presentan las caracte

rísticas de las organizaciones tradicionales y las de aquellas novedosas
enmarcadas dentro del nombre genérico de OAI, la estructura en esta
última es plana, interconectada y relativamente autónoma, en contra
posición a una estructura jerárquica. El mismo concepto de lo que se
entiende por organización se amplía con el fin de incluir dentro de él los
yínculos con los proveedores, los clientes internos y externos. El capital
ya no es el recurso central. Este se concentra en los recursos humanos
y de información.
La organización no permanece estable y estática, por el contrario,

se caracteriza por ser dinámica y estar en constante cambio. El gerente
tradicional es remplazado por el profesional quien —como protagonista
central— trabaja liderando y coordinando equipos multidisciplinarios que
trascienden las barreras organizacionales tradicionales. En lugar de los
antiguos mecanismos de premio y castigo, el compromiso interperso
nal es ahora la base deseada para lograr la cohesión y la estabilidad
organizacionales.
El nuevo equipo multidisciplinario es ahora auto-administrado.

Esta característica es escogida como forma de dirección. Los integran
tes del equipo comparten una visión común de la cual participa toda la
37 Inter-empresarial como traducción de la palabra inglesa interpreneurial que a su vez tiene su

origen en el vocablo francés entrepeneur.
208
organización. Los miembros de la organización son motivados y habi

litados para actuar y lo hacen de manera responsable y creativa. Sin el
tradicional control burocrático, éstos toman la iniciativa y están acos
tumbrados a asumir riesgos con el fin de estar más cerca de los clientes
y trabajar así con mayor productividad. Los miembros se motivan entre
sí para alcanzar los objetivos de grupo antes que satisfacer a sus supe
riores. La cooperación prospera basada en intereses comunes que sean
inmediatos y claros. Esta labor se realiza dentro de un ambiente de tra
bajo —aprendizaje en donde los integrantes del grupo desarrollan una
fuerte práctica especializada y caracterizada por amplias competencias
y no sólo habilidades específicas—. Impera la noción del aprendizaje
continuo, y se deja de lado el concepto de aprendizaje de tareas labora
les que requieren una actuación periódica.
CUADRO1
ORGANIZACIÓN JERÁRQUICA VS. OAI
Fuente: Tapscott y Caston (1993:12)
209
I
Los ingresos son proporcionales al nivel de la competencia que

desarrollen y de los resultados que se obtengan, en lugar de estar re
lacionados con la posición jerárquica. La OAI se debe caracterizar por
tener un sentido de alta responsabilidad social y todos los miembros se
identifican con ella. El liderazgo y la visión compartida son las exigen
cias principales que predominan dentro de la OAI y son las bases nece
sarias para obtener el éxito dentro de un ambiente de continuo cambio.
Por ello la administración es remplazada por el liderazgo.
4.4 IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIALES
Desde Alejandro a Augusto y a Napoleón,

todos los espíritus superiores fueron grandes organizadores.
Ninguno de ellos ignoraba que organizar no sólo consiste en
elaborar reglamentos, sino en hacerlos cumplir.
En esa ejecución está la principal dificultad
de la organización.
Gustavo Le Bon, Ayer y mañana (1917), I. V., cap. VI.
210
PRIMERA PARTÍ: • LAS POLÍTICAS PUBLICAS: SUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO ¡V * MODLLOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
Teniendo en cuenta la importancia que representa el sector social

dentro de la vida democrática de cualquier país, y concretamente en
el nuestro, creemos conveniente presentar algunas de las principales
características del sector38.
• El sector social, en su conjunto, tiende a ser débil: su posición

política no corresponde a la cúspide.
• Las organizaciones del sector social no se encuentran precisa
mente en el sector moderno que cuenta con significativos desa
rrollos gerenciales, estabilidad, remuneraciones adecuadas, etc.;
por el contrario, son clasificadas como organizaciones interme
dias y muchas veces atrasadas.
• El campo de acción de las políticas del sector social es terreno
fértil para las luchas de poder 39 , que se ubican al margen de los
objetivos supuestos de los programas sociales.
• Las peleas inter-organizacionales se presentan con más frecuencia
entre las organizaciones que conforman el llamado sector social.
• Al estar constituido por organizaciones intermedias y atrasa
das, tiende a manejarse con modelos organizacionales de corte
piramidal, acentuadamente formalistas y que obstruyen la par
ticipación de la comunidad, requisito necesario para lograr la
eficiencia en sus programas, lo cual genera múltiples conflictos
con la misma comunidad y la incapacidad de captar las señales
que provienen de ella.
• El modelo organizacional prevaleciente en las instituciones in
termedias y atrasadas es el centralista, y además, sus resistencias
a la descentralización tienen un fuerte arraigo 40 .
• Existe un potencial de enorme importancia para adelantar
operaciones conjuntas entre el sector social y las organizacio
nes no gubernamentales (ONG), sin embargo, el modelo pre
valeciente no da mayor lugar al desarrollo de esas capacida-
38 Bernardo Kligsberg ha trabajado profusamente este tema. Lo presentado aquí es simplemente

una síntesis de muchos de sus planteamientos en varios documentos.
39 Mediante tácticas como el cabildeo, el clientelismo y todo tipo de juegos económicos y especu
lativos.
40 A pesar de que el proceso de descentralización permite que los programas sociales hagan con-
tacto con la realidad.
211
des que, entre otros aspectos, exigen una elevada flexibilidad

interna a las organizaciones.
• El sector carece de una gestión especializada en gerencia social.
Su alta dirección normalmente está constituida por profesiona
les de campos sectoriales (médicos, educadores, etcétera.) que,
independientemente de su calificación, no poseen la formación
especializada para encargarse de las actividades gerenciales en
el marco característico de los programas sociales.
• El sector social utiliza poco y mal la evaluación social como ins
trumento gerencial41.
• El trabajo del sector social se basará, cada vez en mayor medida,
en operaciones multi-institucionales. Sus objetivos se cumplirán
sólo mediante proyectos que aglutinen los esfuerzos de diversas
entidades de diferentes campos. La capacidad para manejar este
tipo de operaciones no es producto de la magia y no parece estar
vinculada a la institución.
Se propone entonces que la reforma del sector social debe transi

tar de las ilusiones fáciles al complejo campo de la reforma multidimen
sional para tratar de afectar los aspectos estratégicos de la productivi
dad del sector. Los lincamientos principales que deberá considerar una
reforma de este tipo están enmarcados dentro de las redes sinérgicas.
Se propone entonces la gerencia intergubernamental como uno de los
campos de la gerencia pública de avanzada y el concepto de «campo»
como medio eficaz para encarar el problema de la actual desarticula
ción del sector social en la región.
Estas redes son horizontales y sus bases de cohesión no son la je

rarquía sino la identificación de sinergias. Los puntos de coordinación
instrumental los puede aportar el ministerio especializado en la proble
mática social en su conjunto.
No se trata simplemente de sustituir la tendencia a la «feudali-

zación». Lo que se propone es pensar en un sistema de organizaciones
interdependientes, que gradualmente desarrollen su capacidad para
41 Ello no tiene que ver con dificultades meramente administrativas, sino que se vincula a otros
problemas mencionados, así como a discusiones, no resueltas y muy importantes, sobre qué
evaluar.
212
PRIMERA PARTÍ: • LAS POLÍTICAS PUBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPITULO ÍV • MODELOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
actuar como tales. El perfil del sector público en las sociedades más
avanzadas se está encaminando decididamente en esa dirección42.
4.5 RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES (RIG) E IMPLEMENTACIÓN
La oposición cuida siempre de pedir lo que

está segura de no obtener,
porque si lo obtuviese dejaría de ser oposición.
De L'espirit de Alphonse Karr (París, 1877).
El estudio de las relaciones intergubernamentales (RIG) (o inte

rinstitucionales 43 ), se ha venido utilizando exitosamente para explicar
el funcionamiento de la etapa de implementación de políticas públi
cas como solución de problemas específicos. Mediante este análisis, se
detectan los obstáculos interinstitucionales, políticos y administrativos
que frenan la coordinación y la cooperación, aspectos éstos que deter
minan, en última instancia, el fracaso o la ineficacia de las actuaciones
públicas44. Su utilidad se presenta entonces, principalmente, para la
etapa de implementación de políticas públicas.
Su evolución y desarrollo —como aporte novedoso e interesante

de la Ciencia política al estudio de los procesos políticos administra
tivos— se relaciona estrechamente —según algunos autores— con las
dos tendencias que caracterizaron la evolución de los sistemas políticos
accidentales, particularmente los europeos, en los últimos decenios: la
descentralización territorial del poder y la integración supranacional.
Y es que es precisamente dentro del marco institucional y en espe

cial dentro de la distribución de las competencias, donde se conforman
las reglas de juego con las cuales los distintos actores dotados de unos
determinados recursos jurídicos, políticos, financieros, de información
42 Tal y como lo destaca Myran Mandell «La perspectiva organizacional basada en la coordi
nación según jerarquías y estrictas cadenas de mando ya no es apropiada. Se necesita una
perspectiva de la coordinación por negociación basada en las relaciones interdependientes.
En consecuencia, la idea de que las relaciones intergubernamentales se llevan a cabo en redes
inter-organizacionales y no en entidades organizacionales separadas, en un cambio importan
te en nuestra manera de conceptuar la gerencia en el escenario intergubernamental».
43 Según Francesc Morata (1991).
44 En ese sentido, van mucho más allá del simple establecimiento y la definición de principios y
técnicas con las cuales se estructura (o debería estructurarse) el sistema de relaciones entre los
distintos niveles de gobierno.
213
CARIOS SAI AZAR VARGAS
y también organizativos, intervienen de acuerdo con sus propios obje

tivos, intereses y estrategias.
Para algunos 45 , entonces, el papel del analista de políticas públicas

consistiría en identificar, de una parte, la necesidad objetiva de coope
ración y coordinación con relación a las exigencias de un tipo particular
de política pública, de acuerdo con el marco estructural de referencia,
y de otra parte, los factores empíricos específicos que facilitan o dificul
tan dichas relaciones.
Porque, sin lugar a duda, el análisis en términos de centraliza

ción-descentralización, con base únicamente en la organización insti
tucional, no ofrece las suficientes garantías de objetividad. Es necesario
tener en cuenta, igualmente, el peso y la interrelación de otras variables
relevantes, tales como el grado de centralización de los recursos públi
cos, la organización territorial de los partidos y los grupos de interés, el
poder de las élites periféricas y, en particular, la forma de elaboración
de toda política pública.
A este aspecto, Thoenig ha indicado que «el enunciado y la solu

ción de los problemas no suelen coincidir con la división de competen
cias o con las demarcaciones en que actúan las instituciones públicas.
De ello se deriva una falta de congruencia, e incluso una incompatibi
lidad manifiesta entre el alcance de los problemas a los cuales las polí
ticas públicas deben responder y el campo de actuación posible de las
organizaciones que intervienen en su elaboración y su ejecución».
Además Scharpf (1978) tras observar la improbabilidad, por no

decir imposibilidad, de que una política pública sea el resultado de la
elección de un solo actor, destaca que el proceso de elaboración e im-
plementación de las decisiones públicas «constituye la síntesis de las
interacciones entre una multitud de actores con intereses, objetivos y
estrategias diferenciados». En dicho contexto, cada unidad de decisión
debe tener en cuenta las decisiones de las otras, tanto de aquellas que
presentan una influencia directa como de las que ejercen un impacto en
forma directa.
45 Véase por ejemplo, F.W. Scharpf (1978).
214
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PUBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DP ANÁLISIS
CAPÍTULO ¡V * MODELOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
4.6 PARA CERRAR LA BRECHA: ENTRE LA FORMULACIÓN Y LA PUESTA EN

MARCHA
Los viejos gustan de dar buenos consejos

para consolarse de no poder dar mal ejemplos.
La Rochefoucauld, O.C. XClll, Baoileau,
Arte poético, III, dice la ancianidad
«inapta para los placeres de que la juventud abusa,
censura de ellos las delicias que su edad le niega».
Haciendo abstracción de la realidad y con fines meramente aca

démicos, es posible concebir la etapa de formulación como el punto de
partida de todo proceso de políticas públicas. Podemos, además, enten
der los resultados como el punto de llegada de este proceso.
Es —precisamente— en el terreno delimitado por estos dos lin
deros donde reside el continuo y perpetuo objetivo relacionado con
los diferentes cálculos, aproximaciones, supuestos y realizaciones del
analista de políticas públicas. Es justamente en el cierre de esta brecha
donde deben residir los trabajos más recientes, útiles e interesantes, en
el campo de las políticas públicas.
Sólo hasta hace pocos años, los científicos sociales se plantearon
el problema de la puesta en práctica de las políticas públicas como as
pecto específico, y lo separaron de la fase de formulación.
La gran distancia, la preocupante brecha, que siempre se presen
taba entre los objetivos previstos (generalmente por los políticos) y los
resultados que finalmente se lograban (por parte de los administrado
res públicos), hizo que se planteara la necesidad de estudiar más a fon
do la forma de cerrar esta distancia entre lo que se piensa y lo que se
hace, entre lo que se formula y lo que se implementa, entre lo que se
desea y lo que —en últimas— se obtiene, es decir, entre una bien ela
borada propuesta y lo tozudo, incierto y concreto de una realidad. El
proceso de unión entre esas dos columnas es la base fundamental para
los estudios de puesta en marcha, puesta en práctica o sencillamente
implementación de las políticas públicas 46 .
46 Es precisamente ese abismo o mejor el cierre o puente que se busca para superar este abismo,
una de las más grandes contribuciones de la perspectiva de las políticas públicas.
215
Dicho campo es muy importante, sobre todo para evitar —al me
nos combatir— elementos tales como la inactividad, el desvío de ac
ciones, la dispersión de esfuerzos y muchos otros procesos similares y
relacionados, cobijados dentro de la expresión inglesa «pensar con el
deseo» (wishful thinking).
Para esta parte es necesario, además de interesante, hacer otra dis

tinción de características netamente anglosajonas. Y es que el lenguaje se
ha impregnado —inevitablemente— de significaciones extranjerizantes.
Dicho análisis corresponde a la separación de conceptos que exis

te —en el idioma inglés— entre las expresiones «implementation research»
y «evaluation research».
El papel de la primera —implementation research— (de acuerdo con

Wildavsky y Pressman, 1973) corresponde a todo un nuevo campo de
estudio e investigación relacionada con el gran número de órganos de
la administración, la gran cantidad de niveles gubernamentales y los
grupos afectados que es necesario comprometer e involucrar en todo
proceso de puesta en marcha de políticas públicas 47 . En resumidas
cuentas, los especialistas en este campo toman como variable depen
diente los resultados obtenidos por las políticas.
En la segunda —evaluation research—, se toma como variable de

pendiente el proceder y la conducta así como también las decisiones de
los órganos de administración que se ven involucrados en el complejo
proceso de la implementación 48 .
En conclusión, el hecho de cerrar la brecha entre la formulación y

la implementación debe ser una labor prioritaria tanto de la academia
como del gerente público. Precisamente, como se ha podido observar, el
análisis de política representa una real contribución a este propósito.
47 Este campo se ha venido desarrollando principalmente entre los especialistas de la Ciencia

política y la administración pública.
48 Para ello, se pone especial énfasis en técnicas estadísticas, de psicología experimental y de
economía.
216
V. INSTRUMENTOS ADICIONALES PARA EL ESTUDIO DE
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
V. INSTRUMENTOS ADICIONALES PARA EL ESTUDIO DE
Es una ilusión creer que
los hombres de Estado pondrán en sus actos
la energía manifestada en sus discursos.
Gustavo Le Bon, Incertidumbres de nuestros días, cap. VIII, IV.
Sería interminable e innecesario pretender enumerar todos los facto

res que inciden o pueden incidir en una determinada política pública. Sin
embargo, es conveniente enunciar algunos temas que, por su importancia
relativa, se deben tener presentes para llevar a cabo un buen análisis de
políticas públicas, a continuación se presentan los mas importantes.
5.1 LO EXTERNO Y LO INTERNO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Ignoti nulla cupido.

Ovidio, en el Arte de amar, III, 397,
al comprender que la indiferencia
nace con frecuencia de la ignorancia,
proponía el aforismo de que
«No se desea lo que no se conoce».
Los factores que ayudan a entender y a explicar una determinada

política pública pueden clasificarse como variables de orden interno y
variables de orden externo. Las últimas adquieren cada día más peso
en un mundo en el cual la globalización y la internacionalización de la
economía son factores que condicionan las políticas públicas, en buena
parte por el avance y desarrollo de las comunicaciones 1 que abren ca
mino al ciudadano del mundo o ciudadano planetario.
1 Marshall, McLuhan, en su obra La aldea global (1971), presenta un interesante análisis en rela
ción con estos hechos.
219
La globalización permite entender por qué cada vez más las po
líticas de los diferentes Estados son similares. En los años sesenta, por
ejemplo, tanto en América Latina como en Asia y en África, se impulsa
ron políticas de reforma agraria. En los setenta, se pregonaron progra
mas similares al Desarrollo Rural Integrado (DRI) y, posteriormente,
como resultado del problema de la deuda externa, los países tuvieron
que poner en práctica políticas de ajuste. Más tarde, el Banco Mundial
observó que dicho ajuste acarreaba altos costos sociales y fue necesario,
entonces, que los países diseñaran políticas contra la pobreza destina
das a compensar los costos sociales de los programas de ajuste econó
mico y reestructuración industrial.
De la misma manera, la UNESCO 2 recomendó la escuela nueva y

desde entonces surgió la escuela nueva en Cuba, Chile, Colombia y en
los regímenes políticos más diversos. En la actualidad, las políticas de
descentralización también se pueden encontrar como proceso en mar
cha en muchos países. Lo anterior conduce a afirmar que cada vez es
más difícil pensar en políticas ajenas al contexto internacional 3 .
De otro lado, es importante observar que también hay políticas

internas que inciden en lo externo. En síntesis, así como los factores ex-
« temos inciden en las políticas públicas nacionales, también ocurre que
de lo interno hacia fuera se presentan elementos influyentes. Se trata de
una misma dimensión que interactúa con dos vectores diferentes debi
do, básicamente, a que el tamaño del planeta se ha reducido drástica
mente, sobre todo por los vertiginosos avances en las comunicaciones.
5.2 EL PROYECtTO POLÍTICO: LA POLÍTICA DE LAS POLÍTICAS
Aprende a gobernar a ti mismo, antes de gobernar a los otros.

Solón
En este breve recorrido es necesario detenerse a considerar otro

elemento importante denominado el proyecto político dominante que
2 Nombre formado por las iniciales de las palabras inglesas «United Nations Educational Scien
tific and Cultural Organization», entidad dependiente de la ONU creada en 1946 para la pro
tección de las libertades humanas y el desarrollo. Su sede está en París.
3 No son exactamente políticas dependientes; ese vocablo es bastante fuerte y no explica mucho,
pero inobjetablemente inciden unas sobre las otras recíprocamente.
220
PRIMERA PARTI • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DI ANÁLISIS
CAPITULO V • INSTRUMENTOS ADICIONALES PARA EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
de manera simplificada puede ser entendido como el Plan de Desarro

llo. Es el proyecto político fundamental de un determinado gobierno
y en un momento dado. Como tal, ninguna política pública debería
apartarse del contexto establecido por él. Para citar un ejemplo, en el
cuatrienio pasado no es dado pensar en una política pública que vaya
en contravía de la apertura y modernización de la economía. Todas se
articulan de alguna manera en torno a ella. Actualmente, el énfasis en
el aspecto social es una característica que impregna o enmarca todas las
demás políticas. Además como megapolítica que es, por su puesta en
marcha, cumplimento y efectividad es que muy seguramente se va a
conocer en el futuro, el gobierno.
5.3 EL GASTO ESTATAL: INDICADOR DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
La prudencia en el ahorro
consiste no tanto en guardarse de los gastos,
puesto que éstos son muchas veces necesarios,
sino en saber gastarlos con ventajas.
F. Guicciardini
También el gasto —como elemento de tipo restrictivo— incide

fuertemente sobre la política. El hecho de que haya o no disponibilidad
de recursos es un elemento fundamental asociado con la importancia
que se le quiera dar a la política, y obviamente, tal importancia se da
en relación directa con el volumen de gasto; en otros términos, la dis
ponibilidad se relaciona estrechamente con la tipología de la política.
Para corroborar esta afirmación, basta con observar que no pueden es
tar en el mismo nivel de gasto la política de prevención contra el Sida
y la política de apertura económica en la que se empeñó el gobierno
del presidente Gaviria (1990-1994)4 y la política de inversión social del
presidente Samper (1994-1998). Por lo tanto, los recursos asignados es
tán en relación directa con el tipo de política y su monto indica cuál
es la ubicación y, por ende, la cantidad de recursos que el Estado está
dispuesto a destinarle. Por lo general, la importancia de los problemas
4 La política de prevención contra el Sida, por ejemplo, muy seguramente recibe dinero sólo si
éste sobra, y en el evento en que haya que hacer recortes, son este tipo de políticas —secunda
rias— las que primero sufren las consecuencias.
221
que pretende solucionar una política específica guarda estrecha rela

ción con el volumen de recursos asignados a ella. De ahí la importancia
del análisis contable fiscal.
5.4 LOS ACTORES ALTERNATIVOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Aquila non capit muscas.

Este proverbio latino, «águilas no cazan moscas»,
plantea que no es conveniente ocuparse
de asuntos de segundo orden,
en menoscabo de aquellos de importancia.
Los llamados actores alternativos constituyen un aspecto rele

vante en el proceso integral de las políticas públicas. Aunque no son
los que tienen los mayores recursos de poder, pueden incidir en las
decisiones y lograr que sus propuestas sean asumidas parcial o total
mente por el grupo político dominante para convertirlas en directrices
con mayor peso, aceptación o fundamento.
Por ejemplo, la propuesta de amnistía para los grupos alzados

en armas del profesor Gerardo Molina 5 en 1984 fue en su momento un
4
planteamiento que tenía pocas posibilidades de éxito. No obstante, la
administración Betancur tomó la propuesta, la asumió como propia,
la impulsó y la elevó a norma jurídica que se consagró como la Ley de
amnistía. De tal modo, la propuesta de un actor secundario fue asimi
lada, adoptada y llevada a la práctica por actores con más recursos de
poder.
Este fenómeno no es excepcional. Con frecuencia, ideas u opi

niones expuestas por actores alternativos pueden ser importantes en
el panorama cercano y, por lo tanto, es necesario tener a estos actores
presentes en el contexto general del análisis.
5 El doctor Gerardo Molina (1906-1991) se autodefinía como sólo socialista. Consideraba un error
la lucha en el monte. Fue profesor universitario y prolífico escritor.
222
PRIMEKA PARTE • LAS POLÍTICAS PÚBLÍCAS; NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPITULO V * INSTXUMEHTOS ADICIONALES PARA EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
5.5 EVOLUCIÓN Y DINAMISMO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Yo soy humildísimo servidor de los acontecimientos.

Así le contestó al cardenal Mazarino
el embajador inglés a quien aquél había preguntado
si estaba por la República o por el pretendiente.
Durante el proceso de una política cualquiera, la trasformación

de sus elementos constitutivos permite conocer lo que realmente suce
de con ella: ¿por qué se va trasformando?, ¿qué cambios se producen
en los elementos que la condicionan?, ¿en qué momento cambian las
relaciones de poder?, ¿qué desbalance surge en el proceso de negocia
ción? y ¿qué pasa con las demás variables? De esta manera se puede ex
plicar porqué cambia la política. Indudablemente, lo que sucede en un
momento dado dentro del proceso de las políticas públicas no puede
ser fortuito. La internacionalización de las economías, por ejemplo, no
fue una prioridad hace treinta años. Si se ha impuesto en los países, se
debe a que existen elementos condicionantes que han permitido expli
car por qué esa política es pertinente en relación con la economía, con
el empleo, con las tendencias mundiales, con las propuestas de los or
ganismos internacionales, etc. En otras palabras, las transformaciones
de una política cualquiera, permiten entender —desde la perspectiva
explicativa— cuáles son los elementos que inciden en una determinada
política pública y en qué medida lo hacen, y si cambia la política, qué
fue lo que cambió y por qué 6 .
A este respecto, asevera Thoenig (1985) que una política públi

ca constituye un problema, precisamente por cuanto se sitúa dentro de
un contexto social específico, en relación con compromisos, población,
estructuras. Se trata de una realidad objetiva pues afecta a individuos,
grupos, organizaciones o clases de acuerdo con sus actitudes, intereses o
situaciones. La gestión gubernamental produce y engendra efectos prác
ticos. Estos pueden traducirse por su impacto sobre valores materiales y
también sobre los símbolos o las representaciones.
6 Lo contrario sería suponer que las políticas son exclusivamente un problema voluntarista y
que obedecen a las ocurrencias de sus responsables, o creer, simplemente, que porque cambia
un gobierno se puede cambiar radicalmente la política.
223
Al contrario, no es raro que las utilidades, las percepciones o las

situaciones generadas por las políticas públicas se afecten entre sí. Los
papeles y los valores no son compartidos de manera idéntica en una
misma sociedad: las personas, los grupos y las organizaciones viven
simultánea y permanentemente relaciones de divergencia y convergen
cia. Por otra parte, la escala de las percepciones o de las utilidades de
un público dado no es unidimensional: una misma persona puede ser
afectada o involucrada de manera contradictoria por una misma políti
ca. Un indicador es, pues, proporcionado por el grado de controversia,
ruidosa o silenciosa, que acompaña a una política pública. Esto devuel
ve a la cuestión de establecer qué parte del programa suscita cuáles
compromisos, o si el conjunto no es objeto de compromiso.
5.6 PERMANENCIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Si te tiendes cada vez que un perro ladra,

nunca llegarás al final de tu camino.
Proverbio árabe
Obviamente, unas más que otras, las políticas públicas perma

necen en el tiempo y en eso tienen bastante razón los seguidores de la
escuela incrementalista. Las políticas públicas son mucho más estables
de lo que parecen. A veces se tiene la sensación de que la inestabilidad
de las políticas es grande pero, en realidad, pueden permanecer por
mucho tiempo. Por supuesto, se les pueden ir haciendo pequeños ajus
tes y ciertos cambios; sin embargo, en su esencia permancen iguales. En
síntesis, hay estabilidad en general, salvo cuando se producen cambios
radicales que generan trasformaciones en las políticas aunque no en
todas ni con la misma intensidad y profundidad 7 . Muchas veces, cada
nuevo gobierno adopta, refuerza y continúa algunas de las políticas
públicas de sus antecesores, precisamente, aquellas que considera más
necesarias, importantes, populares y / o fundamentales pero, con el fin
de dar una imagen de cambio y renovación, en ocasiones sólo les cam
bia el nombre o el calificativo que las describe.
7 Aún cuando se suceden revoluciones y llegan a la dirección gubernamental personas con pro
yectos políticos totalmente opuestos a los que existían, es muy difícil asegurar que una política
cambie totalmente.
224
PKJMEHA PARTE • LAS POLÍTICAS PUBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPITULO V • INSTRUMENTO ADICIONA LES PARA EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
5.7 LOS CAMBIOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Los hombres son como los ríos

que conservan siempre el mismo nombre,
pero cuyas aguas cambian continuamente.
Federico El Grande
Si bien es cierto que las políticas públicas no cambian en forma ra

dical, el hecho de observar y analizar las variaciones que eventualmente
se producen en ellas permite entender qué fue lo que pasó, por qué
variaron las relaciones de fuerza de los diferentes actores, o se trasfor-
maron las incidencias externas, fueron otras las disponibilidades, las
prioridades, los objetivos, etc. Los cambios además, sirven para reforzar
la aseveración de que una política pública (como sucesivas respuestas),
no es una sola decisión en un momento dado, sino que es una serie,
conjunto o rosario de decisiones que van modificándose y cambiando
en el tiempo.
En consecuencia, cuando se procede a realizar un análisis de po

líticas públicas se trata de entender —frente a cada tipo de cambio—
por qué se dan, qué cambia y qué hechos, circunstancias, actores, etc.,
permiten explicar el cambio. Con tal propósito, es entonces necesario
combinar los elementos de tipo histórico con el papel que desempeñan,
sobre todo, los actores con poder.
5.8 EL EFECTO «BUCLE»
Si siempre haces lo que siempre has hecho,

nunca llegarás más lejos de donde siempre has llegado.
Juan Bernat
Si se acepta que toda política pública es inferida a partir de cier

tos comportamientos, intenciones y acciones, también hay que aceptar
que, dada su naturaleza, ésta es compleja e «invisible». Por eso, quienes
sólo analizan las instituciones de las que emana una política pública, se
dejan engañar por las formas, y es probable que sus inferencias sean, en
el mejor de los casos, parcialidades desconectadas. De ahí la importan
cia de examinar la frase de Palumbo (1994): «La 'política' es una catego-
225
Al contrario, no es raro que las utilidades, las percepciones o las

situaciones generadas por las políticas públicas se afecten entre sí. Los
papeles y los valores no son compartidos de manera idéntica en una
misma sociedad: las personas, los grupos y las organizaciones viven
simultánea y permanentemente relaciones de divergencia y convergen
cia. Por otra parte, la escala de las percepciones o de las utilidades de
un público dado no es unidimensional: una misma persona puede ser
afectada o involucrada de manera contradictoria por una misma políti
ca. Un indicador es, pues, proporcionado por el grado de controversia,
ruidosa o silenciosa, que acompaña a una política pública. Esto devuel
ve a la cuestión de establecer qué parte del programa suscita cuáles
compromisos, o si el conjunto no es objeto de compromiso.
5.6 PERMANENCIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Si te tiendes cada vez que un perro ladra,

nunca llegarás al final de tu camino.
Proverbio árabe
Obviamente, unas más que otras, las políticas públicas perma

necen en el tiempo y en eso tienen bastante razón los seguidores de la
escuela incrementalista. Las políticas públicas son mucho más estables
de lo que parecen. A veces se tiene la sensación de que la inestabilidad
de las políticas es grande pero, en realidad, pueden permanecer por
mucho tiempo. Por supuesto, se les pueden ir haciendo pequeños ajus
tes y ciertos cambios; sin embargo, en su esencia permancen iguales. En
síntesis, hay estabilidad en general, salvo cuando se producen cambios
radicales que generan trasformaciones en las políticas aunque no en
todas ni con la misma intensidad y profundidad 7 . Muchas veces, cada
nuevo gobierno adopta, refuerza y continúa algunas de las políticas
públicas de sus antecesores, precisamente, aquellas que considera más
necesarias, importantes, populares y / o fundamentales pero, con el fin
de dar una imagen de cambio y renovación, en ocasiones sólo les cam
bia el nombre o el calificativo que las describe.
7 Aún cuando se suceden revoluciones y llegan a la dirección gubernamental personas con pro
yectos políticos totalmente opuestos a los que existían, es muy difícil asegurar que una política
cambie totalmente.
224
PRIMERA PARTI: • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA OE ANÁLISIS
5.7 LOS CAMBIOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Los hombres son como los ríos

que conservan siempre el mismo nombre,
pero cuyas aguas cambian continuamente.
Federico El Grande
Si bien es cierto que las políticas públicas no cambian en forma ra

dical, el hecho de observar y analizar las variaciones que eventualmente
se producen en ellas permite entender qué fue lo que pasó, por qué
variaron las relaciones de fuerza de los diferentes actores, o se trasfor-
maron las incidencias externas, fueron otras las disponibilidades, las
prioridades, los objetivos, etc. Los cambios además, sirven para reforzar
la aseveración de que una política pública (como sucesivas respuestas),
no es una sola decisión en un momento dado, sino que es una serie,
conjunto o rosario de decisiones que van modificándose y cambiando
en el tiempo.
En consecuencia, cuando se procede a realizar un análisis de po

líticas públicas se trata de entender —frente a cada tipo de cambio—
por qué se dan, qué cambia y qué hechos, circunstancias, actores, etc.,
permiten explicar el cambio. Con tal propósito, es entonces necesario
combinar los elementos de tipo histórico con el papel que desempeñan,
sobre todo, los actores con poder.
5.8 EL EFECTO «BUCLE»
Si siempre haces lo que siempre has hecho,

nunca llegarás más lejos de donde siempre has llegado.
Juan Bernat
Si se acepta que toda política pública es inferida a partir de cier

tos comportamientos, intenciones y acciones, también hay que aceptar
que, dada su naturaleza, ésta es compleja e «invisible». Por eso, quienes
sólo analizan las instituciones de las que emana una política pública, se
dejan engañar por las formas, y es probable que sus inferencias sean, en
el mejor de los casos, parcialidades desconectadas. De ahí la importan
cia de examinar la frase de Palumbo (1994): «La 'política' es una catego-
225
CARLOS SALA ZAR VARGA*
ría analítica usada por los investigadores para dar cuenta de aquellas
actividades desarrolladas por el gobierno».
Como se ve, los politólogos parecen haber descrito lo que realizan

los funcionarios, y sus teorías sobre las políticas públicas sistematizan
esas observaciones. Sin embargo, vale la pena retomar lo que Leandro
Rodríguez dice en Las políticas públicas como intervención en la realidad:
«No obstante, no cabe duda que esta categoría ha entrado en lo que
Hacking (2001) llama 'efecto bucle'. ¿Cómo podemos deducir esto? Es
bastante sencillo. En primer lugar, cada vez más especialistas en po
líticas públicas participan en los gobiernos —nacionales, provinciales,
municipales y aun en organismos internacionales— asesorando sobre
las mejores formas de tomar decisiones. Por otro lado, la mayor parte
de las Escuelas de Gobierno tienen como alumnos a políticos, funciona
rios, burócratas, etc., lo que muestra que hay una tendencia hacia la ca
pacitación en el área de las políticas públicas por parte de aquellos que
ya ocupan cargos de toma de decisión. Por lo tanto, la manera como los
científicos sociales categorizaron —teorizaron— sobre las políticas pú
blicas ahora influye directamente sobre aquellos que toman decisiones
y, en sea medida, es altamente probable que las nuevas teorías de las
políticas públicas tengan que explicar comportamientos nuevos, adap
taciones que los funcionarios han realizado a partir de las teorías exis
tentes. Esto es un claro ejemplo del efecto 'bucle' en Ciencia política.
Así pues, sostener que la política pública es sólo un concepto ana

lítico es tan absurdo como suponer que el catalogar a una persona de
esquizofrénica no afectará de ninguna manera la forma en que esa per
sona será tratada (por su médico, su familia, sus amigos, etc.). Palumbo
se equivoca al sostener que, porque no se ve, porque no puede mate
rializarse en leyes o programas políticos, entonces la política es «sólo»
un concepto analítico. Olvida el efecto bucle que puede producir dicho
concepto, y que de hecho ha producido.
226
PRIMERA PARTÍ: • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPITULO V • INSTRUMENTOS AEHCIONALES PARA EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
5.9 LA PLANEACIÓN Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS8
Si el hombre fuera constante, sería perfecto.

William Shakespeare
Siempre ha existido una estrecha relación entre las políticas públi

cas y la planeación, fundamentalmente en dos sentidos. El primero, basa
do en el hecho de que la planeación suministra a las políticas públicas el
método racional de formulación que, en últimas, corresponde a las técnicas
adecuadas para la toma de decisiones. El segundo, fundamentado en que
—de alguna manera— el plan de desarrollo es el conjunto y a la vez la sín
tesis de las políticas públicas establecidas en un momento determinado,
lo que equivale a decir que es el marco de referencia de las mismas.
Difícilmente se puede pensar, entonces, en una política pública

que no esté articulada o asociada con ese proyecto global. El plan de
desarrollo o plan de gobierno, se presenta en muchos países y regímenes
como marco general que perfila las demás políticas9. Proceso éste tras
ciende, por lo general, los distintos períodos gubernamentales. Resalta
por consiguiente, en forma notoria, la importancia de uno de los sus
tentos teóricos de las políticas públicas: la teoría del Estado. En función
del papel que se le asigne al Estado en la sociedad y en cada momento
histórico, cambiarán el significado, el sentido y la esencia de la planea
ción y su relación con las políticas públicas.
En efecto, el Estado capitalista ha tenido muchas variantes o mo

mentos: el Estado liberal clásico, el Estado intervencionista, el Estado be-
nefactor; hoy en día se está frente a otra forma de Estado que algunos
llaman neoliberal. Con respecto a cada una de esas formas de Estado,
cambia el sentido de la planeación.
8 La Segunda Guerra Mundial, con el triunfo del socialismo de Europa Oriental y parte de Asia
y del keynesianismo en los países de economía de mercado, abrió el camino a la planeación.
9 En 1961 los países latinoamericanos suscribieron el acuerdo de Punta del Este promovido por
el gobierno de Estados Unidos de América, para llevar a cabo la Alianza para el progreso a escala
latinoamericana con la asistencia técnica y financiera de las agencias internacionales creadas
para tal efecto. Este plan imponía a los países latinoamericanos ciertos cambios, entre otros, la
regionalización y modernización de su gestión, la signación de presupuestos por programas y,
fundamentalmente, la elaboración de planes de desarrollo. Así, la asistencia técnica y financiera
internacional y particularmente la de Estados Unidos de América quedaba condicionada a la
formulación y ejecución de planes nacionales de desarrollo.
227
En América Latina, se puede catalogar lo atinente a la planeación

dentro de la concepción del Estado intervencionista 10 . Hoy, cuando se
afirma que el Estado no tiene que intervenir, que tiene que dejar el cam
po libre al juego de los actores privados, la planeación tiene otro senti
do y, por consiguiente, también lo tienen las políticas públicas.
Desde esta perspectiva, el momento actual adquiere una nueva

importancia y las políticas públicas se cargan de contenidos distin
tos. En efecto, en el nuevo contexto neoliberal las políticas públicas
se sitúan en la perspectiva marco, es decir, se convierten en políticas
públicas de trazos muy generales, caracterizadas por una gran flexi
bilidad en cuanto a su implementación y su adecuación a situaciones
particulares 11 . En las actuales circunstancias, se presenta el intento
por compensar los desajustes del funcionamiento de los actores pri
vados 12 . Por ese motivo, en el ámbito de la salud, por ejemplo, son
muchas veces políticas que apuntan justamente a intentar compensar
lo que se podría llamar los costos sociales del modelo. Son norma ti vi-
dades, lineamientos y características centrales, pero en el marco de
una gran participación y flexibilidad en su aplicación 13 . Es decir, no
se hace hincapié en el tipo de políticas reglamentarias y definidas que
caracterizaron otros períodos 14 .
10 La planeación, junto con el intervencionismo de Estado, han sido dos instrumentos muy utili
zados para orientar el desarrollo de varios países en América Latina.
11 La consiguiente dislocación que siguió a la Primera Guerra Mundial y el fracaso en resolver las
condiciones anteriores a ella, acentuaron la creencia en la posibilidad de dirigir la economía a
través del control. Durante el período de entreguerras, se pusieron en práctica nuevos esque
mas de control. La planificación alemana y el experimento fascista constituyen exponentes de
un cambio radical en la concepción de la política económica, entendida por algunos como la
intervención del Estado en la vida económica. Sin embargo, es la aparición del Estado soviético
la que pone de relieve la posibilidad de dirigir la economía de manera total y abre una nueva
perspectiva a las políticas económicas. También en los países que siguieron el esquema clásico
modificado, las sucesivas crisis económicas que desembocaron en la Gran Depresión de los
años treinta, inclinaron a una mayor intervención.
12 El modelo neoliberal propone -entre otras cosas—que el Estado se dedique a la atención de
aquellos sectores en los cuales la actividad privada o bien no está interesada, o no considera
rentable encargarse de ellos.
13 En el International Journal editado por la Fundación W. K. Kellogg es interesante el artículo
de Tom Springer, titulado «De las políticas públicas: proyecto Iowa ayuda a los ciudadanos a
elegir sabiamente» (: 22).
14 Además, el aspecto del exclusivo reglamentarismo como modelo de administración, direc
ción, control y a todo nivel, ha venido cada vez más a ocupar un segundo plano, relegado por
teorías de responsabilidad, autocontrol, participación, etc.
228
PRIMERA PARTE * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: MUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
Con el fin de lograr una mejor comprensión de esta alternativa de

planeación, vale la pena presentar una breve síntesis acerca de la planea
ción que podríamos llamar tradicional, con el fin de contrastarla con la que
se propone concretamente, desarrollada por el profesor Carlos Matus15.
5.9.1 La planeación tradicional
Use con almost change the stamp of nature.

«La costumbre puede llegar a cambiar la misma naturaleza»,
Shakespeare, Hamlet.
En los años cincuenta, en los países latinoamericanos se destaca

ba la gran brecha que nos distanciaba de los países desarrollados. Los
estudios mostraban un gran abismo en relación con las naciones euro
peas, en todos los órdenes pero muy especialmente a nivel económico.
En este entorno se mantenía como paradigma la creencia de que para
salir del subdesarrollo era primordial crecer rápidamente, y que sola
mente así se podría cerrar esta brecha.
Bajo este esquema surgió la planeación del desarrollo económico y social,

como el instrumento prioritario para superar las condiciones de atraso.
La teoría económica se constituyó en la pirámide conceptual para la

planeación, toda vez que se partía de la premisa de que el planeamiento
era la herramienta de los economistas y que la exploración y anticipa
ción del futuro era el objetivo de la planeación.
Tradicionalmente y casi en forma generalizada, los economistas

consideraban la planeación como una técnica de proyección, en la cual
se correlacionaban coeficientes y variables con el nivel de crecimiento.
La planeación partía así de un enfoque global y por tanto las cate

gorías empleadas eran de carácter macroeconómico: tasa de crecimien
to, nivel de importaciones y exportaciones, términos de intercambio,
relación capital-producto, matriz-insumo-producto, aceleración, des
aceleración, estrangulamiento estructural, etcétera.
15 Carlos Matus es doctorado (PhD) de la Universidad de Harvard y fue ministro en Chile en

el gobierno del presidente Salvador Allende. Cuando éste fue derrocado, el profesor Matus
estuvo en prisión y fue allí precisamente, en donde dio inicio al desarrollo de los principios
generales de la PES.
229
AR VÁRGA<
Luego de la evaluación correspondiente, los estudiosos han en

contrado que en tres décadas de teoría y práctica de la planeación tradi
cional no se han obtenido resultados satisfactorios. Como gran conclu
sión se estableció que no se había logrado —con este instrumento— una
mejora en términos de crecimiento, vislumbrándose, en muchos casos,
la agudización de los problemas que se pretendía resolver.
A la anterior situación se debía agregar la baja capacidad —aún

hoy día— de los Estados latinoamericanos para aplicar políticas públi
cas y dirigir procesos de cambio estructurales; caracterización muy ge
neral y, paradójicamente, independiente de los regímenes políticos que
imperaban en cada país.
Surgió entonces una especie de consenso, casi general, sobre la

poca operatividad y la crisis de la planeación tradicional. Es posible enmar
car las causas de esta crisis en siete factores:
• Un tratamiento convencional de la incertidumbre, el cual originaba

que los planes, en un corto tipo, se desfasaran debido a variacio
nes en los eventos que se consideraban como base para la corres
pondiente planeación.
• Una pérdida creciente del poder de los organismos de planificación,
que favoreció a otra instancia más poderosa y de más alto nivel
incluida dentro de los gabinetes gubernamentales.
• Una baja tasa de implementación de la mayoría de los planes. Las bue
nas intenciones se quedaban sólo en deseos. Así, los estudios
y propuestas regularmente iban a engrosar los estantes de las
bibliotecas.
• Una incapacidad técnica y conceptual para introducir los problemas
del conflicto dentro de las variables por considerar.
• Reducción de la planeación a la producción de planes, a menudo,
voluminosos y discursivos, con lenguaje sofisticado, lo cual ge
neraba un entendible rechazo por el común de los analistas.
• Una peligrosa y artificial separación entre la planificación como
tarea de los técnicos, y la ejecución como tarea de las políticas.
• El uso de una tecnología de planeamiento primitiva para enfrentar
la complejidad de los sistemas sociales.
230
PRIMERA PARTÍ • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
Se podría decir, en conclusión, que las causas de la crisis de la pla-

neación tradicional se encuentran en las deficiencias de su paradigma
teórico epistemológico y en el tipo de herramientas con que opera.
5.9.1.1 Supuestos teóricos de la planeacíón tradicional

Cuando el error se hace colectivo adquiere la fuerza de una
verdad.
Gustavo Le Bon
Haciendo una abstracción que puede resultar demasiado simple,
sobresalen cuatro postulados principales:
El primer postulado señala que el planificador es diferente de la reali-
dad que planifica y que, por tanto, se encuentra fuera de ella.
Este planteamiento se basaba en la creencia de que el Estado era el
único ente que planificaba, excluyendo así y desconociendo radicalmente
a otros actores sociales (instituciones, partidos, gremios, fuerzas sociales),
que de hecho siempre han tenido en cuenta —consciente o inconsciente
mente— la planificación, e incluso la han tenido como herramienta.
Segundo postulado: la realidad es una sola y por tanto hay sólo una
explicación verdadera y objetiva, la cual se plasma en un diagnóstico. En
este sentido hay una y única explicación de la realidad encajonada bajo
la óptica del Estado, toda vez que los otros actores no participan y, por
tanto, tampoco se tiene en cuenta su opinión.
Tercer postulado: la sociedad se caracteriza por procesos repetitivos,
toda vez que se parte del supuesto de que ésta es regida por leyes, de
manera que todo puede ser reducido a explicaciones originadas en
modelos analíticos en donde se generan relaciones causa-efecto. Con esta
concepción se menosprecia la creatividad de ser racional.
Así, la validez y el alcance de estos métodos se basan en su capa
cidad para predecir, de acuerdo con la precisión y el conocimiento de
las leyes que, se supone, rigen toda sociedad.
Cuarto postulado: la certeza domina el sistema social De acuerdo con

lo anterior, al considerar que la sociedad se rige por leyes y que éstas
tienen su expresión en los comportamientos repetitivos de los hombres,
entonces la certeza es una nota predominante en los sistemas sociales.
231
5.9.1.2 La tecnología de la planeación tradicional

Para obrar con cordura en lo presente tengo puesto un oído en
lo pasado.
Final de una humorada de don Ramón de Campoamor.
Bajo el supuesto de que la realidad planificada se caracteriza por
tener actores económicos sujetos a comportamientos predecibles, se con
sidera que el futuro es sencillamente la repetición del pasado, sin tener
cabida la creatividad. En esta forma el planificador puede fundamentar
el futuro con base en el cálculo de las predicciones.
La planeación tradicional utiliza solamente como recurso el cál
culo que le permite hacer predicciones, por lo que le es imposible en
frentar la incertidumbre y manejar las sorpresas.
Asimismo, no existen sistemas de soporte para la toma de de
cisiones, por lo que el dirigente se ve frecuentemente enfrentado a la
improvisación en las actividades de dirección del gobierno.
5,9.2 Propuesta alternativa: la planeacipon estratégica situacional

(PES)16
Yo no sé si continuará siendo más fácil que entre un camello
por el ojo de una aguja que un rico en el reino de los cielos;
pero un camello cargado de dinero, entra por todas partes.
Benavente en «Los lunes» de El imparcial, a propósito de los grandes

preparativos para la realización del Primer Congreso Eucarístico en
Madrid.
16 La PES logra concretar y concertar desarrollos de múltiples disciplinas para conformar un

marco conceptual y metodológico que constituye la herramienta que le permite al planificador
tener alternativas para salir de la crisis que le impuso el planeamiento tradicional.
En la estructura de este marco conceptual, cabe señalar, entre otros, los avances logrados por
Karl Von Clausewitz, en su trabajo De la guerra (1999), en donde se concibe una combinación de
la política con estrategias. Antonio Gramsci, ideólogo del partido comunista italiano, maneja
también conceptos importantes que han sido de utilidad para la planeación situacional. Igual
mente, Ludwing Von Bertalanffy, quien en sus trabajos considera que la realidad debe enten
derse como una totalidad interrelacionada, en la cual se deben distinguir causas y efectos.
Asimismo, la teoría de los juegos cuyo auge correspondió a las décadas de los años treinta y
cuarenta, con profundo contenido matemático, contiene elementos teóricos que han sido pos
teriormente aplicados a la sociedad y la planeación.
Los fundamentos teóricos ya estructurados de esta alternativa, se pueden encontrar, principal
mente, en las obras de Carlos Matus, Adiós señor presidente (1994),Política, planeación y gobierno
(1991) y El método MAPP (Método ALTADIR de planeación popular) (1994), así como en la estrategia
del conflicto de Thomas Schelling (1989).
232
PRIMERA PARTI: • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁU&IS
CAPULÍ LO v • INSTRUMENTOS ADICIONALES PARA EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
En este contexto de rigidez, nuevos pensadores científicos han

propuesto planteamientos alternos, en busca de ofrecer soluciones a la
crisis de la planeación tradicional.
El Dr. Matus ha desarrollado una variante, en la cual se conside

ran aspectos de índole tecnológico y con la que se busca sistematizar la
reflexión antes y durante la acción. Ese método de planeamiento es el
que se conoce como la planeación estratégica situacional (PES), cuyos
postulados epistemológicos se describen a continuación:
Primero: el planificador no es diferente de la realidad que planifi

ca. Dentro de esta concepción tanto el planificador como la realidad ha
cen parte de la misma situación. Este principio es el pilar sobre el cual
se cimienta la PES. Estriba aquí, precisamente, la principal diferencia
con el planeamiento tradicional. Desde esta nueva óptica la planeación
es un proceso amplio en donde participan múltiples actores (institu
ciones, gremios, partidos, grupos o fuerzas sociales y hasta el Estado,
como un actor más).
Segundo: la realidad tiene más de una explicación verdadera.

Puede haber, pues, varias explicaciones verdaderas dependiendo de
la situación o la ubicación en la que está comprometido el actor que
planifica. De acuerdo con lo anterior, en el proceso de planificación
hay más de una única y absoluta explicación de la realidad, contradi
ciendo así la rigidez del diagnóstico propuesto en la forma tradicional.
En consecuencia, la planeación estratégica situacional (PES), antes que
proponerse una explicación objetiva, pretende que ésta sea rigurosa y
precisa.
Tercero: el hombre, mediante su capacidad creativa, desempeña

un papel predominante. Desplaza así la creencia de la correspondencia
biunívoca determinada por las leyes. Este postulado sostiene que los
actores sociales configuran sistemas en los cuales desarrollan procesos
creativos, a diferencia de los sistemas físicos que se caracterizan por
procesos repetitivos; ello significa que la planeación tiene una baja ca
pacidad de predicción por lo que debe, ante todo, prever y emplear la
técnica de escenarios —muy utilizada en la prospectiva— como instru
mento de absorción y disminución de la incertidumbre.
Cuarto: la incertidumbre predomina en el sistema social. Este plan

teamiento está estrechamente relacionado con el precedente. Si los
233
sistemas sociales siguen leyes, pero muy parcialmente, y sus actores

adelantan procesos creativos, entonces lo que prevalece en la sociedad
es la incertidumbre y no las relaciones deterministas. Reconocer la in-
certidumbre implica utilizar la previsión, en lugar de la predicción.
La potencia explicativa del método PES radica en que utiliza

como una de sus herramientas fundamentales para el análisis un mo
delo explicativo causal denominado «flujorama situacional» o «expli
cación graficada» del problema, que tiene como función permitir la in
teracción veloz entre el dirigente y la comprensión del problema ante
situaciones siempre cambiantes.
El concepto de escenarios que utiliza la PES es muy diferente del

que utiliza la planificación prospectiva. Su diferencia conceptual básica
estriba en que mientras que la PES se utiliza para una planificación de
corto plazo (para el período de gobierno habitualmente) y aquí los es
cenarios son dados (un actor no puede elegir el escenario en que debe
desempeñarse: no puede elegir, por ejemplo, ser gobernador de un de
partamento donde no haya narcotráfico, ni corrupción, etc.), la planifi
cación prospectiva se orienta al largo plazo (en un horizonte de 10 a 20
años) y los escenarios pueden construirse: son imaginarios, futuribles.
5.9.2.1 Características de la PES

Quien lee sabe mucho, pero quien observa sabe todavía
mucho más.
Alejandro Dumas (hijo)
Las características generales de la planeación estratégica situacio

nal se pueden sintetizar así:
• La planeación es un proceso que precede y preside la acción. El pla

neamiento es un proceso tecnopolítico de una realidad llamada
problema. La planeación situacional no se reduce a cálculos es
critos: los análisis y cálculos expresados en reuniones de trabajo
y discusiones --que pueden ser objeto de sistematización— son
también considerados momentos de la planificación.
• Todos los factores hacen parte de la planificación. Si el planeamiento
es definido como el cálculo que precede y preside la acción, en
tonces todos los factores cumplen un papel en la planificación,
234
ARTE • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: HUEVA PFJ?SPEC
STRUMENTOS ADICIONALES PARA ti ESTUDIO DE i.
pero con diversos grados de sistematización. En este sentido,

el empleo de cuerpos teóricos e ideológicos y el uso de diseños
metodológicos que apoyan el cálculo que precede y preside la
acción diferencia, en forma específica, la planificación de la im
provisación.
• Considera aspectos de tipo político, al contemplar que otros actores
sociales también planifican y que plantean proyectos que pueden
coincidir, divergir, apoyar u obstaculizar los de los otros. Aquí
cumple un papel importante la dimensión política y estratégica
en la planificación. Se acostumbra asimilar esta característica con
la labor de un entrenador de fútbol, quien no puede dar órdenes
a los jugadores del equipo contrario, sólo prever sus jugadas.
• Uso de recursos. A diferencia de la planeación tradicional que con
sidera como único recurso escaso el económico, la planificación
situacional parte de una apreciación más amplia en cuanto al
uso de los recursos en el proceso de planeación. Se hace necesa
rio entonces enfocar la atención a factores tales como el tiempo,
el poder político, la experiencia, el conocimiento, la capacidad
organizativa, la institucional o individual, los recursos naturales,
que son también recursos escasos. Para la PES son especialmente
prioritarios dentro del proceso de planificación los recursos de
poder y tiempo. De éstos, el tiempo es quizá el más escaso de to
dos, porque es irrecuperable. No tiene, además, el mismo valor
a lo largo del proceso de ejecución de una operación cualquiera.
• Al considerar la planificación como un proceso eminentemente
político, el planeamiento situacional concibe el uso de los recur
sos de poder como un factor asociado con la viabilidad política.
Si el poder es considerado como un recurso escaso, esto significa
que en su ejecución se gana o se pierde poder.
• El problema. Es un concepto muy importante en la PES. Este
asunto se concibe como una discrepancia entre el ser y el debe ser,
o como una situación insatisfactoria para un actor o conjunto de
actores.
Por lo general, los problemas que se enfrentan en el proceso de

planificación son los llamados cuasiestructurales, ya que no podemos
conocer todos los elementos que componen un problema, ni todas las
relaciones entre las variables. Además, sólo en particular y en muy re
motas ocasiones se siguen algunas leyes.
235
Una de las críticas que se hace al planteamiento tradicional tie

ne que ver con la manera de enfrentar la realidad social a través de
técnicas de análisis (observación objetiva, comparación de hipótesis,
repeticiones, conclusiones), partiendo del supuesto de que se trata de
problemas estructurales en los cuales se conocen todos los elementos
que lo componen y se pueden precisar todas las relaciones entre las
variables.
Uno de los mayores desaciertos del planteamiento tradicional es

reducir todos los problemas a un solo tipo: los estructurados.
Un problema se precisa mediante su descripción y ésta expre

sa los síntomas del mismo. Estos se enumeran como un conjunto de
descriptores (di, d2, d3) de los hechos que verifican la existencia del
problema, hechos éstos que son los necesarios y los suficientes para
describir el problema.
Por otro lado, la descripción de un problema debe, en primer

lugar, diferenciarse de sus causas y consecuencias. En segundo lugar,
esta descripción debe cumplir con las siguientes funciones:
1. Reducir las diferentes interpretaciones del nombre del problema a

uno solo que anuncie y denuncie específicamente aquellos he
chos que manifiestan y verifican la existencia del problema.
2. Puntualizar lo que debe ser explicado, al precisar los hechos que
verifican la existencia del problema y cuyas causas deben ser
enumeradas, explicadas y relacionadas.
3. Conformar una referencia que estudie la evolución del proble
ma, es decir, sus tendencias a empeorar o mejorar, y que permita
informar acerca de su evolución.
4. Constituir una referencia para evaluar el impacto del plan sobre
sus causas, ya que la efectividad del plan no se refleja en el cam
bio de los descriptores del problema.
Otra de las propuestas de la PES es determinar cuándo un proble

ma está bien definido. La respuesta a esta pregunta tiene que ver con la
averiguación de si sus descriptores cumplen con:
a. Ser precisos y monitoreables a fin de que la comparación de sus

valores entre dos períodos sea significativa.
236
PRIMERA PARTE * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DI ANÁLISIS
CAPÍ nao v • INSTRUMENTOS ADICIONALES PARA EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
b. No deben existir relaciones causales_entre los descriptores, pues

ello indicaría que al menos uno de ellos no es causa.
c. Cada descriptor debe ser una parte independiente de otros, es de
cir, cada descriptor debe agregar información relevante.
d. El descriptor debe ser necesario a la explicación y el conjunto de
descriptores debe ser suficiente para que el nombre del proble
ma quede exento de ambigüedades.
El producto de todo desarrollo es el árbol del problema, en el cual

se precisan y relacionan las causas de una manera sintética y precisa.
El árbol se identifica siempre con el nombre del problema y el actor
que se identifica con la explicación graficada del problema (flujorama
situacional).
• El concepto de momento. Surge aquí otra diferencia importante en

relación con el planeamiento tradicional que utiliza la noción de
etapa como una consecuencia lineal previamente determinada,
la cual se inicia con el diagnóstico, para continuar con el diseño,
aprobación y ejecución, y finaliza con la elaboración del plan.
Por su parte, la PES hace uso del concepto «momento», entendido

como instancia, circunstancia o coyuntura por la que atraviesa un pro
ceso que no tiene ni comienzo ni término definido.
Se establecen cuatro momentos:
Primero: momento explicativo. Es la instancia en la que se busca

explicar la realidad desde la óptica de un actor. Le corresponden los
tiempos verbales: fue, es y será.
Segundo: momento normativo. Corresponde al deber ser. Com

prende la etapa del diseño del plan en donde se propone el programa
direccional y los proyectos de acción, con base en la formulación de
operaciones y acciones diseñadas para enfrentar las causas críticas del
problema. Emplea la técnica de escenarios como instrumento para el
manejo de la incertidumbre y los planes de contingencia para enfrentar
sorpresas.
El plan es el cálculo que hace un actor sobre un propósito, pero

en la medida en que ese propósito enfrenta a otros actores con motiva-
237
ciones de apoyo o rechazo, no puede concebirse el plan como producto

de un cálculo paramétrico o determinístico. Es un cálculo incierto, ne
buloso continuo o interactivo, porque la eficiencia del plan de un actor
depende de la respuesta o la iniciativa de otro.
Un plan es, entonces, el producto momentáneo del proceso por el

cual un actor selecciona una cadena de acciones para alcanzar sus objeti
vos. En este sentido, la planificación es indispensable como instrumento
para conquistar la libertad de elegir y crear el futuro. El actor que impro
visa renuncia a elegir su futuro. Tenemos el derecho de crear y escoger
nuestro futuro, de pensar y razonar cómo queremos ser mañana.
Tercero: momento estratégico. Se refiere a la instancia en la que se

exploran las distintas maneras de jugar, considerando a los oponentes
y a los aliados para lograr que el plan sea viable tal y como es concebido
en el momento normativo. La creación de las condiciones políticas para
la acción económica y de las condiciones económicas para las acciones
políticas es fundamental. Se entiende como el puede ser del deber ser.
El cálculo interactivo que caracteriza el momento estratégico es

el que demanda el procesamiento tecnopolítico que compone toda la
estrategia.
Cuarto: momento táctico operational. Es el momento de la acción,

pero no entendida como la mera ejecución del plan, sino como una
adaptación del mismo a las circunstancias del momento. Aquí tienden
a dominar factores tales como:
a. las urgencias
b. las deficiencias de los organismos ejecutores
c. la desinformación
d. la distracción táctica
e. la incapacidad para re-calcular el plan y no entregarse a la im
provisación. A su vez, este momento equivaldría al tiempo ver
bal comprendido en la palabra hacer.
En este momento lo esencial es disponer de un sistema de direc

ción estratégica, de una oficina del dirigente que llame la atención sobre
las importancias y procese tecnopolíticamente las propuestas centrales
238
CAPÍTULO I • INSTRUMENTOS ADICIONALES PARA EL ESTUDIO VE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
de decisión. Pero nada de esto es posible si el juego institucional es de

baja responsabilidad, si no existe gerencia creativa por operaciones y si
el dirigente no rinde ni sabe pedir cuentas a sus ejecutivos.
En este momento se decide todo y en la práctica ello se verifica,

bien sea por el dominio del plan sobre las improvisaciones o, por el
contrario, de las improvisaciones sobre el plan.
Por tanto, la planificación es una mediación entre el conocimiento

y la acción y esa mediación se produce en el interior de una máquina de
deliberación, cuyo proceso terminal es la acción o más concretamente,
la decisión que desata la acción.
5 J.3 Liderazgo y políticas públicas
Si ha de ser ministro, ¿para qué quiere ser catedrático?

José Canalejas compitió por la cátedra de Literatura española
en la Universidad Central, y al no ver premiados sus afanes
tuvo severas críticas para el tribunal del que
formaba parte Ramón de Campoamor, quien,
al enterarse de las protestas del vencido
—protestas justas según todas las opiniones-
pronunció esas proféticas palabras.
Las políticas públicas guardan estrecha relación con el liderazgo.

Quienes tienen la responsabilidad de formularlas y quienes han acep
tado la misión de implementarlas, no pueden olvidar que es necesario
movilizar las voluntades de los demás en torno a ellas.
Todo líder, como actor dentro de las políticas estatales, debe pro
vocar cambios, no porque los desee sino porque los quiere. Desear es
una actitud pasiva. Querer es, en cambio, activa. Los partidarios de
sean. Los líderes quieren. Así, el líder se relaciona más con lo que hace
que con lo que es. Está siempre dispuesto a correr el riesgo de sus erro
res, antes que aceptar las consecuencias de errores ajenos.
Tan importante es el liderazgo que hasta la más sabia política es

tatal puede fracasar si los que la formulan o la implementan no son
capaces de suscitar el compromiso, movilizar a los ciudadanos y lograr
consenso en torno a ella.
239
Es necesario pues, que el líder de ninguna manera se rebaje a

hablar con el pueblo. Lo debe elevar a su altura para dialogar con él.
Como actor se mantendrá en primera fila, pero sin adelantarse tanto
que pierda a sus seguidores. Puede delegar la responsabilidad de hacer
las cosas, pero no la responsabilidad de decir lo que hay que hacer. Ac
tuará como hombre de pensamiento y pensará como hombre de acción.
Establecerá sus propias reglas, obviamente enmarcadas dentro de la
peculiar cultura política. Esta no sólo provee los valores y las normas
de participación de los ciudadanos, de los grupos de interés y de los
partidos políticos, sino que además define las normas y las expectativas
acerca de los estilos de liderazgo. Como consecuencia, surgirán gran
des apoyos y se descubrirán enconados contradictores.
Sin embargo, el liderazgo en sí, considerándolo desde el punto

de vista ético, es una cualidad neutra: puede utilizarse tanto para bien
como para mal. Muchas veces detrás del interés público se esconde el
engaño para obtener pingües ganancias privadas.
De ahí el cuidado que deben tener quienes generan y ponen en

marcha las políticas estatales para que no les caiga la aterradora máxi
ma bíblica de «Haced lo que ellos dicen, pero no hagáis lo que ellos
hacen, porque ellos no hacen lo que dicen».
5.10 FACTORES QUE FORTALECEN Y/0 DEBILITAN EL PROCESO
Si no quieres perderte en el olvido tan pronto como estés

muerto y corrompido o bien escribe cosas dignas de leerse, o
bien haz cosas dignas de escribirse.
Benjamin Franklin
Dado el desbalance de poderes generado o producido por las po

líticas públicas, es conveniente para su análisis tratar de determinar
cuáles actores y dentro de qué sectores pierden posiciones de fortaleza
y cuáles ganan recursos o posiciones de poder. Así se debe partir de las
posibles fortalezas y no (en vez) de las debilidades o falencias, con el fin
de proceder a elaborar los mapas o escenarios futuristas.
A pesar de que es muy difícil (¿imposible?) conformar un mapa

en donde se incluyan tanto los actores como aquellos eventos que pue
den tener injerencia en el proceso (fortaleciéndolo o debilitándolo), sí
240
PRIMERA PARTS • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUI VA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO V • INSTRUMENTOS ADICIONALES PARA EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
es posible, con herramientas como la prospectiva, asignarle un peso

esperado a cada uno de ellos y proceder a dibujar escenarios posibles.
Es necesario tener presente que con el fenómeno de globalización

no sólo los factores internos inciden sobre el proceso de políticas públi
cas. También los factores externos, aquellos que pertenecen al entorno,
están muchas veces llamados a ocupar un puesto de importancia en
todo el proceso integral de ellas.
5.11 LOS VACÍOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
El rey me da sombrero cuando ya no tengo cabeza.

Felipe V, que no se había manifestado pródigo
en premiar a ]osé Patino,
el colbert español le honró con la grandeza de España
cuando ya se mostraba amenazadora la última enfermedad,
que a los pocos días puso fin a la existencia de su ministro,
quien no obstante sus setenta años, hacía más de diez
que estaba siendo el alma de la política española.
Al conocer la determinación del monarca,
así la comentó el agraciado.
Cuando no hay políticas o respuestas del Estado, otro actor o ac

tores proceden a llenar este vacío. Dichos actores toman posición, dan
o ejercen las correspondientes respuestas que el Estado no dio, con
todas las consecuencias —positivas y negativas— que puede acarrear
esta alternativa. No es extraño, más bien muy común, que este caso se
presente. Una ejemplo de ello es el tremendo aumento del número de
organizaciones no gubernamentales (ONG) dentro del panorama eco
nómico, político y social de nuestro país.
Thoenig (1985) amplía aún más este panorama al plantear que

la 'no-decisión' es un hecho igual de revelador. Por no-decisión debe
entenderse los actos que sirven para sostener la movilización de los va
lores, de los procedimientos, de los ritos, de la manera de legitimar la
'no-acción' de una autoridad pública, siendo esta movilización utilizada
en beneficio de ciertos intereses y en detrimento de otros. En otros térmi
nos, el poder político no se manifiesta solamente por el hecho de resolver
problemas, conflictos, o por la toma de decisiones; se expresa también
mediante el hecho de evitar las exigencias de cambio que se presentan:
241
CARLOS SÁLAZAR VARGAS
no tomar una decisión constituye también una forma de decisión. Ba-

chrach y Baratz (año?) distinguen cuatro tipos relevantes de este género:
el uso de la fuerza, las amenazas de sanciones contra el reformador, la
producción de normas sociales y políticas, y el cambio de procedimientos
en el trabajo gubernamental.
Metodológicamente, esta aproximación es estimulante. La no-de

cisión oculta otro asunto: la capacidad de un sistema político o de una
autoridad pública para procurar que aquello que está en juego no sea
debatido o no se disemine dentro de un proceso de búsqueda de solu
ciones. La política es entonces también una acción consistente gracias
a sus técnicas diversas, y ha de impedir que un problema se convierta
en un ídem público y de esta manera no aumente el trabajo de una
autoridad pública determinada: así es posible ver que también exis
ten las no-políticas públicas. Sin embargo, de acuerdo con la moderna
concepción de la Ciencia política, la única forma en que se comunica
el Estado es por medio de políticas públicas. Entonces, aún cuando el
Estado voltee la cara y no atienda un determinado problema o requeri
miento, esa actitud también es considerada como respuesta y, por tan
to, es una política pública.
Como tal, toda política pública puede ser delimitada y analizada,

clasificada y estudiada, como estructura mental independiente y bási
ca para comprender las razones e intenciones del gobierno de turno,
dilucidar sus alternativas, inventariar la disponibilidad de recursos,
plasmar los actores directos e indirectos..., es decir, armar un completo
rompecabezas cuyo análisis permita una visión mucho más real, menos
romántica y más pragmática de la gestión pública: sus causas, respon
sables, resultados, efectos posibles y consecuencias.
Con la ayuda de este nuevo panorama, las modernas técnicas

pueden ser adaptadas para la gestión estatal. Por ejemplo, las fuerzas
externas y los recursos internos, en cuanto a debilidades, oportunida
des, fortalezas y amenazas, son representados dentro del panorama de
política pública como elementos del modelo DOFA de planeación es
tratégica. En realidad, enfoques involucrados dentro de marketing y de
sarrollados en y para las organizaciones privadas, como la calidad total,
los círculos de calidad, la gestión por resultados y muchos otros, pueden ser
utilizados en beneficio de la gestión gubernamental.
242
Pp.iMlRA PARTE * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
La magnífica y real contribución de las políticas públicas no es

precisamente tecnificar la política y politizar la técnica como propo
nen algunos 17 . Es ante todo servir de puente entre la Ciencia política y
la administración pública; ofrecer la necesaria conexión entre quienes
formulan las respuestas y aquellos que tienen la responsabilidad de po
nerlas en marcha, entre otras cosas como medio de legitimación del
Estado. Se concreta así la posibilidad de mermar la brecha entre diseñar
y realizar. Lo que los ingleses llaman pensar con el deseo (wishfull thinking)
se deja de lado, porque a medida que el abismo entre formulación e im-
plementación se cierre, las respuestas estatales pueden ser más efectivas:
con mayor eficiencia en la coordinación de los recursos disponibles y con
mejor eficacia de las estrategias elegidas con respecto a los ciudadanos.
5.12 LOS CAMBIANTES ESCENARIOS DIBUJADOS POR LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS
La vida es un feo cuarto de hora, compuesto de minutos

exquisitos.
Oscar Wilde, Máximas.
Una de las consecuencias de toda política pública es el inevitable

y real cambio que produce en la sociedad. Con el fin de lograr una
visión rigurosamente estudiada y no patrióticamente defendida, es ne
cesario proceder a examinar este nuevo panorama, comparándolo con
el escenario anterior. De ahí el fundamento de la evaluación y de ahí
también las bases que originan y dan luces al análisis.
Estos cambios no sólo deben analizarse dentro de un corto perío

do. La evaluación y el análisis de impacto obliga a mirar y considerar
períodos de tiempo mucho más amplios en que los escenarios dibuja
dos por acción (u omisión) de las políticas públicas son un verdadero
caldo de cultivo de iniciativas, supuestos, nuevas acciones y reformula
ciones de parte o todo el proceso futuro.
En todo caso, es necesario tener en cuenta que se debe propen

der por el deseado equilibrio entre lo socialmente ideal y lo económi
camente posible, dentro del panorama conformado por las diferentes
alternativas.
17 Como dijo el gran filósofo boyacense: «Una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa».
243
5.13 BUSCAR EL LEVANTE POR PONIENTE
Nada ha de huirse más que el seguir a modo de borregos,

el rebaño que va adelante, marchando no hacia donde debe,
sino por donde suele.
Séneca, De la vida beata. Y a continuación añade:
«y nada puede hacernos más daño que
el guiarnos vor el rumor público,
creyendo lo mejor aquello que con general aplauso es acogido,
sirviéndonos como ejemplo lo que abunda
y guiándonos, no por la razón, sino por semejanza».
Algunas veces es interesante iniciar el análisis desde el escenario

dado, siguiendo la ruta del desarrollo o evolución de una política pú
blica. Es decir, descubrir y delimitar las huellas de esa política.
También es muy conveniente buscar la respuesta por vías alter-

nativas diferentes a las previamente planteadas. Ello es muy útil, sobre
todo cuando se observa toda una alambrada de talanqueras hostiles,
que impiden o retardan el desarrollo y avance de una política.
Dejando de lado el debate sobre la conveniencia o no de la in

tervención estatal y la discusión de si el Estado es demasiado grande
para las cosas pequeñas o demasiado pequeño para las cosas grandes, lo
cierto es que ha venido aumentando su presencia en la mayoría de las
actividades que tienen que ver con la sociedad civil. Esta presencia se
hace efectiva por medio de las llamadas políticas públicas.
Por esta razón se ha desarrollado todo un nuevo campo de estu

dio e investigación acerca de su formulación, puesta en marcha (im-
plementación), evaluación, sobre los actores que en ella intervienen,
las diferentes clases y categorías, etcétera. Son todos estos procesos tan
importantes que en muchos países existe ya una completa carrera de
dicada al estudio de esta área. En nuestro país su desconocimiento, en
buena parte, se debe al mismo origen del nombre, porque la palabra
política tiene en castellano dos significados diferentes.
De acuerdo con lo anterior, si se acepta que el Estado se comuni

ca por medio de políticas públicas, es importante considerar que para
que esta comunicación se realice, es indispensable, primero, que todo
el Estado se entere y percate del problema, de la necesidad o del deseo
244
PRIMERA PARTI. * LAS POLÍTICAS PUSUCAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
de los ciudadanos. La condición necesaria para ello es, entonces, que el

propio Estado esté dispuesto a oír las quejas y vicisitudes de los habi
tantes porque no hay peor sordo que aquel que no quiere oír.
La tarea del Estado de escuchar debe ser continua y permanente.

Como dice Marcel Proust al referirse a la dinámica de la sociedad: «lo
que aparentemente no cambia, lo que es una constante, es que en cual
quier momento y tiempo parece que se avecinan grandes cambios»,.
Lo anterior conduce a pensar en la cantidad y diversidad de problemas
producidos por esos cambios, que todo gobierno tiene la responsabili
dad de conocer, monitorear, clasificar y en últimas —que es lo que se
espera del gobierno de turno— ofrecer las soluciones más apropiadas,
no a todas —cosa que sería imposible— pero sí a las más importantes,
de acuerdo con las cambiantes circunstancias de modo, tiempo y lugar
donde se produzcan.
Adicionalmente, la voz de los ciudadanos se debe hacer oír para

que el Estado pueda recoger esas inquietudes y así responder con su
voz enmarcada dentro de las políticas públicas.
No hay reglas para que los ciudadanos tengan la oportunidad de

hacerse oír. Sin embargo, aspectos tales como la importancia del proble
ma, la participación comunitaria, la relación centro-periferia, la descen
tralización, los recursos de poder, autoridad o influencia y los recursos
técnicos, humanos, financieros y de información, entre otros, apoyan,
fomentan, frenan u obstaculizan este proceso. Lo realmente cierto es
que si el Estado no oye las solicitudes, definitivamente, no puede res
ponderlas. Como quien dice, también en el campo las políticas públicas
el que no llora...
Al respecto asevera Thoenig (1985) que la materia y el proceso de

una política son dos caras de un mismo problema. La cuestión concreta
que se plantea es la de la manera de estudiar el terreno, la opción más
productiva que se debe escoger. ¿Cómo aprovechar más hábilmente los
elementos, los actores, las actividades, al tiempo que las estructuras y los
intereses que conforman el fenómeno social universal que, a su vez, cons
tituye una política pública? La solución más frecuente a estas cuestiones
consiste en utilizar el trabajo realizado por las autoridades públicas como
inicio y como eje principal.
245
Es evidente que no todo se puede reducir a la preponderante parte

que pueden tomar los organismos legislativos, ejecutivos y judiciales; se
requiere ir más allá: también los grupos, individuos o agrupaciones no-
públicos son participantes a veces muy activos y cuyo poder es considera
ble. Pero es necesario comenzar a estructurar el análisis en alguna parte.
¿De qué está realmente hecho el trabajo gubernamental? La lite

ratura especializada realiza múltiples esfuerzos para catalogar, clasifi
car y preparar las principales funciones y tareas particulares que deben
cumplir los políticos o sus agentes administrativos (Lasswell y Kaplan,
1950; Simon, Smithburg y Thompson, 1950). Para nosotros merece gran
atención una tipología reciente que identifica, en el seno de la «caja de
herramientas» de la cual está dotado todo gobierno, cuatro recursos de
base llamados «el esquema NATO»: la Nodalité (o la propiedad de en
contrarse en el centro de una red social o de información); la Autoridad
(o el control del poder legal u oficial); el Tesoro (o la posesión de bienes
fungibles, esencialmente dinero); y la Organización (o la posesión de re
servas de dinero y recursos físicos) (Hood, 1983). El tomar en cuenta la
naturaleza de las actividades políticas y administrativas estatales, como
quiera que esto se presente, debe cumplir al menos dos condiciones a la
vez: captar la complejidad de los actores y las actividades, y considerar
el carácter dinámico y no necesariamente lineal de los procesos, actores
y actividades que enmarcan el trabajo gubernamental. De lo anterior se
deriva la idea de que es un juego de conceptos y de modos de raciocinio
lo que determina lo mínimo que se puede hacer para que lo propuesto
aparezca efectivamente en la escena política y gubernamental.
El «modelo de la caneca» de March y Olsen (1976), si es aprovecha

do como una rejilla para el análisis, ofrece un cuadro muy estimulante
para el estudio de fenómenos decisivos en los organismos públicos. Dis
tingue los componentes de base presentes en todo proceso de decisión:
problemas por resolver, soluciones para aplicar, actores que intervienen,
ocasiones favorables para tomar decisiones. Ahora bien, esos cuatro ele
mentos pueden estructurarse en el tiempo según las diversas combina
ciones posibles. Por cierto, para tomar una decisión, es necesario identi
ficar un problema al cual un actor, en una ocasión favorable, le aplique
una solución. Pero también es posible que el proceso se explique según
otra secuencia; así, un actor, teniendo una ocasión disponible para tomar
una decisión, busca una solución que habrá de defender más adelante
246
CAPÍTULO V • INSTRUMENTOS ADICIÓNALE?- PARA EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
en nombre de un problema que ya será considerado resuelto. Una rejilla

permite operar una clase de «tabula rasa» para preparar los elementos de
base y reconstruir el proceso del trabajo gubernamental.
Varias elaboraciones fueron propuestas en la división de tareas

públicas (Brewer, 1974). El principal criterio para distinguir la calidad
de éstas es la de ofrecerle la mayor participación posible a la serendipity
(término inglés que traduce «el talento para hacer agradables o ines
perados descubrimientos de manera enteramente espontánea»), según
lo expone Merton (1965). Jones sugiere una rejilla analítica que se pre
senta como una secuencia de actividades, la cual va desde el momento
en que emerge públicamente un problema hasta la culminación de la
acción gubernamental (Jones, 1970), más conocido como «ciclo de vida»
o «proceso integral» de una política pública, visto anteriormente.
5.14 LA PROSPECTIVA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Un pesimista es un optimista bien informado

Antonio Mingóte
Los gerentes públicos (aquellos que manejan las políticas públi

cas), utilizan por lo menos cinco enfoques como herramientas comple
mentarias y muchos de ellos inherentes tanto al campo de las políticas
públicas como también encaminadas a estudiar el futuro. Estos enfo
ques corresponden a las proyecciones, las predicciones, la previsión,
los pronósticos y la prospectiva. Al hacer referencia a estos elementos
se está incursionando en terrenos marcados por el futuro y precisamen
te la prospectiva representa una de las mejores opciones metodológicas
—disponibles hasta ahora— para estudiar y trabajar sobre el futuro.
La literatura en español sobre estudios del futuro no es particu

larmente abundante. De lo que existe, buena parte corresponde a tra
ducciones de otros idiomas, especialmente del francés y del inglés18.
Es conveniente poner de presente, además, que en la prospectiva,

como sucede prácticamente en cualquier otro campo, afortunadamen
te existen diferentes escuelas de pensamiento. Si bien éstas comparten
18 Para ampliar este concepto, el lector puede remitirse a Miklos (1994) y Mojica Sastoque (1991).
247
buena parte de un territorio común, muestran, sin embargo, divergen

cias importantes tanto con respecto a sus paradigmas, como en las he
rramientas e instrumentos que emplean y el modo en que lo hacen.
Para el objetivo que nos hemos propuesto, que se enmarca básica

mente en encontrar la relación entre la prospectiva y las políticas públi
cas, basta sólo con introducir —en forma por demás somera— algunos
de los principales conceptos y alcances del tema.
La prospectiva parte del futuro, concentra la atención sobre el

porvenir, imaginándolo a partir del mismo futuro y no del presente. La
prospectiva no busca adivinar el futuro sino que pretende construirlo,
y procede a esta construcción a partir de la realidad, siempre en función
de la selección de aquellos futuros que se diseñan y se califican como
posibles.
Al igual que una linterna, la prospectiva arroja luces sobre lo que

va a acontecer. Evidentemente, lo que se alumbra es un camino sin reco
rrer, pero que al ser iluminado reduce la incertidumbre sobre el futuro y per
mite, así, que se proceda en mejor forma, con mayor seguridad y certeza
en la selección de acciones que se emprenderán desde el presente.
La predicción, tal y como se presentó en este documento, es uno

de los tres elementos fundamentales de toda política pública. Además,
está directamente relacionada con la previsión y entra así a formar par
te del entorno cercano de toda política pública. Con ellas se busca to
mar acciones en el presente para resolver anticipadamente problemas
que pudieran surgir en el futuro inmediato.
Otra de las premisas sobre la cual se basa la prospectiva es que no

sólo es factible conocer inteligentemente el futuro, sino que también es
posible concebir futuros alternativos y, además, es posible seleccionar
de entre ellos el mejor y proceder a construirlo estratégicamente.
La prospectiva implica una visión holística (es decir, considera el

todo por encima de las partes), teleológica (predomina el largo plazo
sobre el mediano) y trascendental (es también generadora y gestora de
cambios estratégicos).
Indudablemente el tema del futuro ha atraído, inquietado e in

trigado constantemente a la humanidad. Con el fin de conocerlo, ma-
248
PRIMERA PARTI. • LAS POLÍTICAS PUSUCAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
nejarlo y anticiparse a él, la humanidad lo ha enfrentado de varias ma

neras: adivinándolo, recurriendo a las premoniciones, estructurando
predicciones, buscando creencias mágicas, utilizando brujerías, ritos,
hechicerías, etc.
Es posible distinguir al menos tres maneras como la humanidad

lo ha encarado: la primera corresponde a la magia, y a la adivinación 19 .
La segunda se puede enmarcar dentro de una concepción del

tiempo eminentemente lineal, fundamentada en métodos economé-
tricos de proyección que toman en cuenta los principios de la regre
sión estadística. De acuerdo con esto, se manejan únicamente variables
cuantitativas, dando como resultado que su punto débil esté precisa
mente en la consideración de factores no cuantificables, lo cual resta
significación a las proyecciones.
Y la tercera, polifacética y humanista, se inicia con la aparición de

la prospectiva a finales de la década del cincuenta bajo la inspiración
de Gaston Berger (1964) y basada en el principio de que el futuro no
sucede ciegamente, sino que depende en buena medida de la acción
del hombre.
Si pensamos en el pasado, este es el lugar de los hechos en don

de no es posible hacer nada, mucho menos cambiarlo. Todo está dado.
En contraposición, el futuro entendido como aquello que está por venir
es un horizonte amplio y abierto en el que se cifran los ideales y las
esperanzas y es un ámbito en el que podemos imaginar y crear. Mien
tras que el pasado pertenece a la memoria, el futuro es el ámbito de la
voluntad. Cuando se formulan políticas públicas se tiene un referente
del posible futuro y de cómo éstas van a incidir en él. De ahí la conve
niencia y necesidad de contar con herramientas como la prospectiva,
que ayuden a construir el futuro en el que van a tener incidencia las
Para Joan Subirats, el diseño de la política es el momento de la

elección entre alternativas que se presentan. Es un «trabajo de prospec-
19 Se ha practicado desde los griegos, pasando por los galos, druidas y celtas, los conocidos he
chiceros medievales y todas las demás formas de brujería que aún pululan. La adivinación
corresponde al estado mítico religioso que Augusto Comte consideraba como el más elemental
y primario del conocimiento humano.
249
tiva que resulta básico para poder anticipar las posibles consecuencias
negativas de las acciones a emprender y controlar el curso de la acción.
En líneas generales podemos decir que se trata de un m é t o d o de produc
ción de información sobre las situaciones sociales futuras, basándose en
la misma naturaleza de los problemas planteados» (1994:67). Dos pun
tos debemos destacar de este análisis. El primero es el que señala que se
deben anticipar las consecuencias negativas de nuestras acciones. Ello
presupone que nuestras acciones, por mejor intencionadas que sean,
pueden tener ciertas consecuencias no deseadas por nosotros, lo que
quiere decir que detrás de todo evento hay mecanismos y entidades
que actúan (Bhaskar, 1977, 1998). Esos mecanismos producen nuevos
eventos que condicionan, alteran o transforman eli evento de origen.
Sabemos que algunos de ellos actuarán y es entonces cuando debemos
saber de qué manera lo harán y determinar si podemos manipularlos.
De lo contrario, como parece señalar Subirats, al menos es nuestra obli
gación política prevenir que estos mecanismos conocidos actuarán y
esperar las consecuencias que llegarán, más tarde o más temprano. El
segundo punto que queremos destacar es que en la formulación se bus
ca controlar el curso de la acción, es decir, «tocar>» aquellos mecanis
mos causales —mediante eventos manipulables— q u e n o s permitirán
4 acceder a tal o cual resultado. Podemos controlar el curso de la acción
cuando somos capaces de conocer todos los mecanismos —o al menos
los más importantes— que quedan comprometidos (en un fenómeno de
terminado.
«Sea cual sea la vía utilizada para la realización de la prospectiva

sobre las políticas a aplicar, su objetivo parece claro»: entender y contro
lar el entorno humano y material, estableciendo la mejor vía de acción
entre las que el futuro permite» (Subirats, 1994: 69).. Es difícil dejar más
claro qué es lo que un decisor tiene en mente cuando formula una po
lítica pública. Quiere —y cree poder— manipular el entorno humano
(comportamientos, actitudes, creencias, valores, deseos, necesidades) y
material (económico, ecológico, etc.). Para lograr este objetivo, según el
mismo autor, el decisor dispone de tres tipos de instrumentos (que no
necesariamente se oponen a los presentados por P a l u m b o (1994) pero
que están relacionados con ellos). El primero de esos elementos es la
extrapolación de tendencias, el segundo la formulación de asunciones
teóricas y el tercero el establecimiento de juicios ¡subjetivos (Subirats,
1994:71).
250
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DP ANÁLISIS
5.15 LOS INCIERTOS VERICUETOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
De mis disparates de juventud lo que me da más pena no es

haberlos cometido, sino el no poder volver a cometerlos.
Pierre Benoti
Haciendo un símil con el concepto de vericueto como lugar áspe

ro, alto y quebrado, por donde se camina con gran dificultad, podemos
utilizar esta palabra como metáfora para adaptarlo a nuestro caso, es
decir, al complejo proceso que representan todas y cada una de las eta
pas del proceso integral de políticas públicas. Con respecto al análisis
y luego de haber visto la somera y rápida descripción de algunos (sólo
algunos) de los elementos adicionales para el análisis de políticas, no
resulta difícil entender la particularidad de llevar a cabo, con buenos re
sultados, el proceso de análisis. Sólo mediante una exigente preparación
y un específico entrenamiento que contribuyan a desarrollar tanto los
temperamentos necesarios como las habilidades requeridas para el aná
lisis, es posible contar con excelentes analistas de políticas públicas.
Con respeto a la implementación, Thoenig se pregunta: ¿en qué

medida lo característico de la acción política, es decir el conflicto y la am
bigüedad, perjudican a una situación? Y responde que, en efecto, nume
rosas políticas no son más que compromisos entre valores conflictivos;
las decisiones que las fundamentan ocultan ajustes que van de acuerdo
con intereses que juegan un papel clave durante la implementación, sobre
todo si éstos se ven afectados por aquéllas, y a veces éstas son concebidas
y torneadas sin que ninguna atención sea otorgada a la manera mediante
la cual las fuerzas económicas subyacentes habrán de desviarlas o neutra
lizarlas (Barrett y Hill, 1984). Desde hace algunos años, la perspectiva se
ha visto notoriamente enriquecida por los aportes analíticos que permi
ten superar dos límites propios de este primer grupo de trabajos. El pri
mero es el de encerrarse en la consideración tan sólo de los problemas del
decisor o de aquellos que se derivan a partir de la decisión tomada como
punto de referencia, de manera que la aplicación se ve apenas como una
sucesión de éxitos o fracasos que son resultado de la decisión. El otro es el
de descuidar los efectos de retroactividad de la implementación sobre el
contenido mismo de la política pública, y olvidar que la implementación
es, por sí misma, una actividad constituyente del sistema político.
251
CARLOS SALAZAK VARGAS
5.16 INSTRUMENTOS POLÍTICOS
La política es el arte de obtener

el dinero de los ricos y el voto de los pobres
con el pretexto de proteger a los unos de los otros.
Anónimo
Schneider e Ingram (1989) clasifican los instrumentos políticos en
cuatro categorías: «(1) incentives consist of tangible payoffs (i.e., money) or
sanctions, (2) capacity building provides information, training, education,
or other resources to enable people to carry out desired activity, (3) symbolic
or hortatory assume that people are motivated from within and will behave in
accord with what government wants. Symbolic tools seek to convince people
that what government wants to achieve is important and (4) learning is used
when there is no agreement about what should be done to solve a problem, but
agencies and target populations can learn what action may be most effective in
achieving desired objectives» (Palumbo, 1994: 66).
Los primeros, los incentivos, son los pagos o retribuciones con

cretas que se realizan para provocar ciertas acciones. Por ejemplo, la en
trega de facilidades de crédito hipotecario para cierta población busca
que la mayoría de la población acceda a su propiedad. La entrega de un
« subsidio a los productores de pan, como actualmente sucede, produce
una reducción en el precio final con el que se enfrenta el consumidor y,
consecuentemente, un aumento en las ventas. Los incentivos negativos,
sanciones, van desde levantar programas de subvenciones (por ejem
plo los que reciben las asociaciones de la sociedad civil que realizan
actividades en la prevención de enfermedades —Sida, cáncer, diabetes,
etc.— hasta aplicar restricciones a los beneficiarios de un plan de salud.
Por lo tanto, la idea de sanción debe ser entendida en sentido amplio,
no sólo como castigo.
Los segundos corresponden a la construcción de capacidades,

una estrategia que involucra plazos más largos pero logros más du
raderos. Acorde a ella, la función del estado se concentra en entregar
herramientas que, a su vez, sean utilizadas por sectores sociales para
tareas específicas que satisfagan sus deseos y necesidades.
Los terceros son las herramientas simbólicas, estrategias no

siempre fáciles de percibir. Como bien establece Palumbo (1994), son
las dirigidas a cambiar la concepción que la sociedad tiene de algo con
el fin de que ésta considere los fines del Estado como deseables.
252
El cuarto conjunto de elementos de que el Estado dispone está
compuesto por instrumentos de aprendizaje. Esto involucra simultá
neamente a las agencias gubernamentales interesadas y a la población
a la que está dirigida principalmente la política pública (target popula-
tions). En estos casos, ni funcionarios ni ciudadanos conocen cuál es el
mejor camino a tomar y a veces ni siquiera cuál es el objetivo find al
que se quiere arribar. Por lo general, se confía en un proceso de apren
dizaje mutuo en el que las partes podrán ir construyendo sus metas,
los procesos necesarios para lograrlas e incluso las formas en que co
rresponde evaluar los cursos de acción escogidos. Los ejemplos en este
rubro son más frecuentes de lo que se podría pensar. Desde mediados
de la década de los noventa se ha puesto en boca del discurso políico
la palabra «estrategia» o «estratégico», sin que se sepa en muchas oca
siones de qué se está hablando. No obstante, han sido pocos los casos
en que los municipios, las empresas, las organizaciones barriales, las
asociaciones de la sociedad civil, los colegios profesionales, y aun los
desempleados, han participado en un conjunto de reuniones en donde
se decidía qué perfil debería tener el municipio en diez, veinte y hasta
cincuenta años. En esas discusiones se trataba particularmente cuál se
ría el papel de cada parte interesada en el proyecto y, por lo tanto se
garantizaba que —terminados los debates— existiría un consenso sufi
ciente para creer que el plan era viable y sustentable. Demás está decir
que no siempre fue así y, para muchos, ha sido más una estrategia de
desactivación social que de real participación. Sin embargo, y a los fines
que aquí perseguimos, son ejemplo suficiente de lo que representa esta
estrategia de aprendizaje.
5.17 LAS POLÍTICAS PÚBLICAS CRÍTICAS
El pudor es una virtud relativa,

según se tengan veinte, treinta o cuarenta y cinco años
Honoré de Balzac, Novelista francés (1799-1850)
Es posible determinar, algunos lineamientos generales que per

mitan realizar una caracterización de estas políticas públicas críticas
a) Las políticas públicas críticas son estratificadas. Toda política

pública se sustenta en la manipulación de patrones de eventos
que, a su vez, se basan en mecanismos y entidades. Sólo si se dís-
253
pone de conocimiento sobre cómo diferentes mecanismos deter

minan y / o condicionan la ocurrencia de ciertas regularidades,
se podrá manipular aquellos elementos que lograrán producir
los efectos buscados por la política.
b) Las políticas públicas críticas son emancipatorias. En este sen
tido, toda intervención crítica en lo social busca desenmascarar
aquellas percepciones que son provocadas por instituciones y / o
sujetos con fines de legitimarse o legitimar cierto orden estable
cido. La búsqueda de estas «verdades» se basa en el presupuesto
según el cual «it is best to believe what is true. However the questions
what should I believe about x? and what is true about x? are not logi-
cally independent questions. In fact they are equivalent, in the sense
that the answer to one is necessarily the answer to the other» (Collier,
1994:174).
c) Las políticas públicas críticas son dinámicas. Son un proceso de
permanentes ajustes entre las teorías vigentes, las observaciones
(espontáneas, intencionales y producidas), los aparatos (entién
danse aquellos instrumentos mediante los cuales se percibe la
realidad) y la fenomenología (es decir, la interpretación de los
datos que arrojan los aparatos (Ihde, 1999). En la medida en que
las políticas mantengan su carácter dinámico, serán capaces de
dar cuenta de los cambios permanentes que realizan los sujetos
que son, a la vez, objeto de la política.
d) Las políticas públicas críticas son democráticas. Con esto enten
demos que deben estar sometidas a los controles y regulaciones
que se establecen dentro de un régimen político democrático.
e) Las políticas públicas críticas son suprainstitucionales. Con este
concepto pretendemos señalar que no siempre una política pú
blica utilizará mecanismos institucionales (leyes, instituciones,
decretos, impuestos, etc.), sino que podrá apelar a otros mecanis
mos causales que no se materialicen en instituciones (piquetes,
presiones personales, lobby, etc.). ¿Por qué? La respuesta pode
mos dividirla. Por un lado, algunos mecanismos escapan —por
su complejidad, velocidad, características, etc.— a los límites de
las instituciones. Por otro lado, las maneras en que una políti
ca pública logra su objetivo emancipatorio pueden requerir de
instrumentos que el orden establecido no concibe como medios
de transformación normalmente utilizados. ¿A qué lleva esto?
254
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA nt: ANÁLISIS
CAPÍTULO V • INSTRUMENTOS ADICIONALES PARA EL ESTUDIO DE LAS POIÍTICAS PÚBLICAS
A concebir a las instituciones como manifestaciones de relacio

nes sociales que pueden —y deben— transformarse cuando estas
últimas se modifican. Y que esto último suceda es parcialmente
responsabilidad de las políticas públicas.
f) Las políticas públicas son supraestatales. No se puede esperar
sin más que sólo el Estado esté a cargo de las políticas públicas.
En primer lugar, porque el Estado —o, mejor dicho, su dirigen
cia— no siempre tiene la voluntad y capacidad de llevar a cabo
los cursos de acción críticos. En segundo lugar, porque lo políti
co está vinculado con la decisión pública, es decir, con aquellas
decisiones que comprometen a toda la comunidad. Y no cabe
duda de que, en un mundo con empresas que producen más
que ciertos países y en el que los medios de comunicación llegan
a cada hogar, hay decisiones que son públicas —porque involu
cran a toda la sociedad— pero que son tomadas por un grupo
muy reducido de dirigentes. En estos marcos, las políticas públi
cas tradicionales se enfrentan con mecanismos que suelen afec
tar, en sentido contrario, la tendencia hacia la democratización
de la vida colectiva y hacia la eliminación de las desigualdades
económicas y sociales.
Y en tercer lugar, las políticas públicas críticas deben ser supraes

tatales porque existen problemáticas que exceden el ámbito del Estado:
contaminación ambiental, narcotráfico, seguridad, lavado de dinero,
pobreza, marginalidad, exclusión, etc. Una política pública crítica no
está concebida como una actividad gubernamental. Ni siquiera está
orientada hacia la influencia directa o indirecta sobre la conducción
de los programas formulados o implementados. Las políticas públicas
críticas están orientadas hacia el poder. Buscan generar, mantener, re
producir y ampliar espacios de poder que sean aptos para realizar las
transformaciones económicas, sociales y políticas (además de cultura
les, psicológicas, biológicas, etc.) que posibilitarán la emancipación.
Como bien señala Bunge (1999), uno de los errores más comunes
y de más impacto en la elaboración de políticas públicas en los países
en vías de desarrollo es concebir el curso de acción que se va a im-
plementar, en forma aislada, individual, no sistémica. Y es que no se
puede negar que la multidimensionalidad es una característica básica,
necesaria e inevitable de las políticas públicas críticas.
255
La conveniencia y posibilidad de la aplicación de políticas públi

cas críticas no son fáciles de establecer. En toda política hay intereses,
valores y expectativas y esos elementos deben ser tenidos en cuenta a la
hora de diseñarla e implementarla. Por otro lado, el carácter crítico es,
de alguna manera, el reconocimiento de que parte de las percepciones
que los individuos tienen de la realidad es falsa, producida intencio-
nalmente por ciertos actores —personas, instituciones— con finalidades
no siempre precisas. Dicho reconocimiento podrá producir cambios.
O podrá, aunque más no sea, mostrar que ciertos mecanismos cons
truidos y reconfigurados permanentemente por la propia sociedad (en
eso que Giddens y Bhaskar llaman reproducción/ transformación) se
encuentran presentes y condicionando nuestros comportamientos, de
seos y actitudes. Como bien sostiene Collier (1994), en sí misma esta
función es emancipadora, porque, como alguna vez afirmó Rousseau,
«el hombre ha nacido libre y en todas partes se encuentra encadenado.
Algunos se creen los amos de los demás aun siendo más esclavos que
ellos. ¿De qué modo se ha producido este cambio?, se ignora». Pero
debemos dedicar nuestros mejores esfuerzos a encontrar las respuestas.
Tal vez así seamos más libres.
5.18 ELEMENTOS PARA UNA ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN SOBRE

Un egoísta es un sujeto que se empeña en hablarte de sí

mismo, cuando tú estás muriéndote de las ganas por hablarle
de ti.
Jean Cocteau, escritor francés (1869-1983)
A este respecto, bien vale la pena traer a cuento todas las cer
teras palabras y en forma integral los apropiados planteamientos del
profesor Pierre Muller (2002) quien asegura que no existe un marco
metodológico «estándar» para el análisis de las políticas públicas. Ade
más, los elementos que se presentan a continuación tienen como obje
tivo esencial invitar al lector a preguntarse sobre la adecuación entre el
método escogido y el resultado que se desea obtener. En efecto, existe
una relación directa entre el objeto de una investigación y el método
utilizado. Por eso, todo va a depender de la manera como se formule
la pregunta.
256
PRIMERA PARTE • LAS POÜTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA PI ANÁLISIS
5.18.1 ¿Qué pregunta formular?
Cuando hables, procura que tus palabras sean mejores que tu

silencio.
Proverbio indio
De acuerdo con el profesor Muller (2002), en relación con las po

líticas públicas se pueden distinguir tres objetos de investigación, es
decir, maneras de construir un cuestionamiento a propósito de las polí
ticas públicas. Claro está que estos tres modos de aproximación no son
completamente independientes los unos de los otros, pero es necesario
ser consciente de que —según la elección que se haga— el centro de gra-
vedad no será el mismo.
La primera aproximación hace énfasis en la génesis de las políticas

públicas y busca responder a la siguiente pregunta: ¿a través de cuáles
procesos sociales, políticos o administrativos, se toman las decisiones que cons-
tituyen las políticas públicas? Dicho de otra manera, ¿cómo «nacen» y se
transforman las políticas públicas?
La segunda aproximación se centra en el estudio de la «caja ne

gra» del Estado a través de interrogantes sobre el funcionamiento de
la administración: ¿cómo funciona el sistema de organizaciones públicas, a
través del cual se elabora y se pone en marcha una política pública? La cues
tión es, entonces, saber cómo (en función de cuáles estrategias) van a
posicionarse los actores administrativos (direcciones, ministerios, cuer
pos de funcionarios públicos) implicados en la elaboración y puesta en
marcha de una política pública.
Finalmente, la tercera aproximación se pregunta por los efectos

de las políticas públicas en la sociedad: ¿cómo medir o evaluar el impacto
de una política pública en el campo social y económico? Se trata pues de
determinar en qué medida la política pública estudiada ha modificado
el tejido social que ella buscaba afectar (cambiar) y en qué grado esos
efectos son conformes a las expectativas de los decisores.
En cada caso, estamos en presencia de una aproximación diferente

a la realidad, lo que quiere decir que se utilizarán herramientas concep
tuales y metodológicas diferentes. La primera aproximación tiene que
ver principalmente con la Ciencia política, al mismo tiempo que hace
257
intervenir otras disciplinas como la sociología de los grupos de interés,

la sociología de las organizaciones y la historia. En el segundo caso, el
centro de gravedad está más bien del lado de la ciencia administrativa
(derecho público, sociología de las organizaciones y de la función pú
blica). Finalmente, el último caso tiene que ver más bien con la sociolo
gía administrativa y la economía. Son tres disciplinas principales, pero,
sobre todo, son tres maneras de construir el objeto «políticas públicas». En
estas condiciones, es fácil entender que las herramientas metodológi
cas no serán las mismas según el tipo de aproximación escogido: no se
puede estudiar el impacto de una política pública sin haber recurrido a
cohortes de larga duración que permitan medir la evolución del medio
implicado, lo que supone la puesta en marcha de métodos de encuesta
muy detallados; al inverso, un estudio de decisión podrá privilegiar la
entrevista cualitativa con los actores de la decisión.
Poco importa la opción escogida. La única regla es respetar un

mínimo de coherencia entre la manera como se construye el objeto de
investigación y los métodos utilizados. El azar hizo que las investiga
ciones que tuvimos la oportunidad de realizar hasta hoy se ubicaran
más bien del lado del primer tipo de cuestionamiento. Es por eso que
los elementos del método propuesto aquí corresponderán a una inves
tigación centrada en el estudio de la génesis de una política pública, lo
que no implica ningún juicio de valor sobre esta aproximación.
5.18.2 Un enfoque de investigación en diez etapas
Aquellos que traen un rayo de luz a la vida de los demás,

no pueden evitar ser cubiertos por su resplandor.
James M. Barrie
El profesor Muller (2002) acertadamente alerta sobre el hecho de

que, al igual que con las políticas públicas mismas, ¡la investigación no
es un proceso perfectamente lineal! Sin embargo, algunas de estas etapas
son pasos obligados en cualquier estrategia de investigación. Por ello,
vale la pena resaltar las diez etapas que a continuación se transciben:
1. La puesta en marcha de un ref erencial de investigación. ¿De qué

se trata? Del conjunto de los conceptos y de las representaciones
del mundo en función de las cuales el investigador va a construir
258
PRIMERA PARTE * LAS POLÍTICAS PUBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁUSIS
ITULO v • INSTRUMENTOS ADICIONALES PARA EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
el cuestionamiento de su investigación. En efecto, según la ima

gen que se haga de lo que debe ser una política pública, no se se
leccionarán los mismos hechos como aquellos que «generan pro
blemas» y no se harán las mismas preguntas. Es entonces a partir
del referencial de investigación desde donde se hará la selección
entre las tres grandes aproximaciones anteriormente indicadas.
Más que una verdadera elección, se trata en realidad de definir
bien el tipo de aproximación que uno escoge y de evaluar sus con
secuencias de manera que no se arranque por pistas falsas.
2. La definición del campo de investigación. A este nivel no se
trata todavía de un objeto de investigación en el sentido estricto
de la palabra, sino de la puesta en forma de las intuiciones del
investigador. El campo de investigación aparece como un entre-
cruzamiento de actores, de procedimientos, de leyes y decretos,
de tomas de posición, todavía muy mal estructuradas. Es en este
momento cuando los «a priori» metodológicos o ideológicos van
a cumplir un papel protagónico, en la medida en que el inves
tigador selecciona, más o menos conscientemente, las informa
ciones sin tratamiento de las cuales dispone en función de su
referencial de investigación, es decir, en función de su formación
o en función de sus presupuestos ideológicos. Así es como se va
a decidir el hecho de trabajar sobre «lo social», sobre las políticas
públicas de inmigración o sobre las relaciones internacionales.
La elección podrá igualmente hacerse en función de las posibili
dades de financiamiento de la investigación.
3. El análisis de la literatura existente sobre el tema. La tercera
etapa tiene por objeto puntualizar el estado del conocimiento
científico relativo al campo escogido. Esta literatura puede ser
de dos tipos: literatura científica, constituida por obras y artí
culos en revistas científicas; o literatura especializada, dedicada
al campo que se quiere estudiar: prensa profesional o sindical,
boletines de asociaciones profesionales, etc.
No se trata en este momento de leer todo, sino de hacer una

primera evaluación de las investigaciones realizadas y del stock de las
informaciones disponibles. Es precisamente durante esta fase cuando
se averiguará si el tema contemplado ya está total o parcialmente trata
do y si las fuentes escritas existen en número suficiente.
259
4. La definición de un cuestionamiento instrumental. Se trata de

formular una pregunta y definir un problema que tenga senti
do, tanto para los actores de las políticas públicas que se van
a interrogar (decisores, altos funcionarios, sindicalistas o repre
sentantes de gremios profesionales) como para el investigador
frente a su referencial. Es la puerta de entrada intelectual al objeto
de investigación. Por ejemplo: ¿por qué se ha puesto en marcha el
ingreso mínimo de inserción laboral? ¿Cuál es la acción de los
departamentos en relación con el medio ambiente? ¿Por qué se
ha procedido a la reforma de la política pública agrícola? El inte
rés de este tipo de cuestionamiento es el de poder ser formulado
directamente a los primeros responsables que se van a encon
trar, ubicándose en el campo de estos. Al mismo tiempo, sirve de
guía para la primera mirada a la literatura especializada, pero no
es, todavía, el objeto de investigación porque no está articulado
alrededor de una verdadera pregunta científica.
5. La definición de una puesta de entrada institucionaL Es inútil
precisar el carácter decisorio de este momento que va a determi
nar el rumbo de todo el resto de la encuesta. Hay que escoger lo
más cuidadosamente posible sus primeros interlocutores: de la
calidad de esos contactos dependerá la facilidad con la cual uno
podrá, posteriormente, extender su red de relaciones. Según el
tipo de cuestionamiento escogido, se podrá decidir hacer con
tacto con los funcionarios responsables del programa estudiado,
con los hombres políticos que participan en la elaboración de la
política pública o con los actores sociales que intervienen en el
campo escogido. Hay que ser consciente de la importancia de
esta puesta de entrada para el desarrollo de la investigación y,
entonces, para los primeros resultados de la misma: una inves
tigación sobre el ingreso mínimo de inserción no se va a iniciar
de la misma manera si se empieza por entrevistar a los altos
responsables del Estado, a los funcionarios rasos, a los hombres
políticos o a los trabajadores sociales. Si es positivo este primer
contacto, es entonces posible poner en marcha una encuesta ex-
ploratoria con una decena de interlocutores, con el fin de com
probar sus primeras intuiciones. Esta encuesta debe permitirnos
averiguar la concordancia entre las preguntas hechas y el campo
260
seleccionado: ¿es suficiente el acceso a las personas responsables

y a la documentación (es decir, no hay bloqueos) y sobre todo,
¿el campo y el método escogidos son pertinentes en relación con
el cuestionamiento?
Tomando como base esta encuesta exploratoria, es posible deli

mitar el campo definitivo de la encuesta: ¿cuántos actores deberán ser
encuestados y en qué plazo? Es el momento ideal para proponer un
proyecto de investigación a un organismo de financiación, aunque tam
bién es cierto que estas condiciones ideales no están siempre reunidas.
Durante la realización de la encuesta exploratoria y con la lectura de la
literatura, el cuestionamiento debe empezar a evolucionar: se empieza
a tomar distancia frente a la vivencia de los actores. Las intuiciones se
transforman, poco a poco, en hipótesis.
6. La elaboración de un cuestionamiento de investigación. En

esta etapa, ya no se trata de formular simplemente preguntas
instrumentales, sino de construir una malla de explicación de la
realidad bajo la forma de hipótesis que puedan ser verificadas
por la encuesta definitiva. Es aquí donde uno construye verdadera-
mente su objeto de investigación, gracias al cruce de los primeros
resultados de la encuesta exploratoria con unas preguntas de na
turaleza teórica. En esta etapa de la reflexión es particularmente
útil redactar un texto que permita esbozar por escrito las ideas y
precisar esta difícil articulación entre el referencial de investiga
ción y las preguntas empíricas que la pre-encuesta ha generado.
7. La depuración sistemática de la literatura especializada. Cual
quier política pública genera de manera directa o indirecta un
sinnúmero de documentos escritos que es necesario conocer.
Notas y documentos internos de la administración, discursos y
tomas de posición de los ministros o de los responsables polí
ticos, circulares, proyectos de ley, decretos, transcripciones de
los debates parlamentarios, informes de las comisiones del Par
lamento, es una lista sin fin... Es en esta etapa cuando se puede
empezar a depurar de manera sistemática la prensa especializa
da. Trátese de la prensa ministerial (boletines de información), la
prensa profesional (periódicos sindicales o gremiales), la prensa
cuasi profesional (periódicos especializados en un campo), o la
prensa asociativa. Es cierto que se trata de un trabajo bastante
261
CARLOS SALAZAK VARGAS
dispendioso, sobre todo si el período de estudio es relativamente

largo y se busca la exhaustividad, pero vale la pena. Al contrario
de lo que se podría creer, pocas informaciones —en cuanto a po
líticas públicas se refiere— quedan en efecto realmente secretas,
salvo, claro está, en el caso de algunas políticas públicas como
las de defensa. Como regla general, los actores, ya sean hombres
políticos o responsables profesionales, dicen y escriben casi todo
lo que el investigador necesita saber. El problema es, más bien,
seleccionar de entre la gran masa de informaciones —más o me
nos contradictorias— difundidas por todas partes y que forman
«un ruido de fondo» considerable.
8. La entrevista con los actores de la decisión. Se trata de encon
trar a los individuos que han participado en la puesta en marcha
y en a la aplicación de la política pública estudiada: hombres
políticos, funcionarios públicos, representantes de grupos profe
sionales o de asociaciones, trabajadores sociales, militantes polí
ticos. Una vez más, la lista es infinita. Solamente, digamos que,
considerando los límites de tiempo y de dinero disponibles para
la investigación, es mejor excederse en el número de entrevista
dos que pecar por defecto.
Al inverso de la técnica anterior, la entrevista da menos informa

ción de lo que se podría imaginar, aunque haya excepciones: a menudo,
la memoria de los interlocutores falla y, peor aún, confunden las fechas
y tienen la tendencia a reconstruir a posteriori su papel en la decisión, en
caso de fracaso, para minimizarlo, y en caso de éxito, para valorizarlo.
Más grave que lo anterior, es que van a tender a modificar su discurso
en función de los deseos supuestos del investigador. Así mismo, un
funcionario que ha cambiado de puesto desde los eventos por los cua
les se le interroga, tendrá la tendencia a reconstruir la historia de la
decisión en función de sus nuevas funciones.
Se entiende, entonces, por qué las dos técnicas (la depuración

de la prensa y las entrevistas) deben ser utilizadas paralelamente. La
entrevista permite decodificar la acción de los decisores y jerarquizar la
masa de información recolectada durante la depuración de la prensa y
de los varios tipos de texto. Al contrario, la lectura de la prensa permite
dar una fecha precisa y averiguar las afirmaciones de los actores de la
decisión.
262
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PUSUCAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁUSÍS
9. La lectura de la literatura científica. Es un poco arbitrario hablar

de una «etapa», pues, en realidad, esta lectura acompaña todo el
trabajo de investigación. Pero no es inútil recordar la necesidad
de un barrido —lo más amplio posible— del campo de estudio
propiamente dicho, porque es el medio con el que el investiga
dor cuenta para escapar al encerramiento en el discurso de su
objeto de estudio, amenaza que se presenta en este momento. En
efecto, en la medida en que el conocimiento del campo aumenta
y crece la familiaridad del investigador con los actores, se vuelve
mayor el riesgo de adoptar el lenguaje de los actores y de perder
su distancia crítica frente al objeto (lo cual no impide al inves
tigador tomar posición frente a tal o cual política pública, pero
ese es otro problema). Por las mismas razones, en esta etapa es
bienvenido el recurrir a una perspectiva histórica.
10. La redacción del documento final. Bien sea que se trate de un in
forme, una tesis o una memoria, esta etapa es siempre la ocasión
para proceder a una nueva evaluación de las hipótesis iniciales,
para volver a centrar el cuestionamiento a la luz de los conoci
mientos adquiridos en cuanto al funcionamiento efectivo de las
políticas públicas estudiadas y, finalmente, para definir de nue
vo un referencial de investigación, antes de lanzarse a nuevas
aventuras.
Una vez más, es necesario precisar que este desarrollo no debe

seguirse al pie de la letra. Por el contrario, hay que tener conciencia de
que el momento estratégico de la investigación sobre políticas públi
cas, es aquel en que va a realizarse la articulación entre, de una parte,
un cuestionamiento de investigación articulado alrededor de un enfoque
teórico (y, por consiguiente, de conceptos), que sólo permite superar el
discurso de los actores que intervienen en el campo de estudio, y, de
otra parte, la puesta en marcha de una encuesta metódica coherente,
frente al cuestionamiento (es decir frente al objeto de investigación).
Ahora bien, este proceso es necesariamente largo y difícil. Hay que in
sistir, como conclusión, en la inevitable distorsión que se produce entre
el tiempo de la decisión política, que es corto, y el tiempo de la inves
tigación, que tiene una temporalidad mucho más larga. Este desfase
es fuente de numerosos malentendidos entre actores y investigadores,
que sólo un mejor conocimiento recíproco puede atenuar.
263
VI. PROTOTIPO DE UNA POLÍTICA PÚBLICA
DE DESARROLLO
Vi. PROTOTIPO DE UNA POLÍTICA PUBLICA DE
DESARROLLO
El alimento intelectual que proporciona la instrucción
es comparable al alimento material.
No alimenta todo lo que se come,
sino sólo aquello que se digiere.
Gustavo Le Bon Incertidumbre de nuestros días.
El desarrollo es ante todo un proceso; un proceso que supone tan

to la modificación de las instituciones como un incremento sostenido de
las inversiones. Los resultados de este proceso se materializan al cabo
de prolongados períodos 1 .
Mientras más prolongados sean los períodos, los planes y las es
trategias deben ser menos detallados y precisos en cuanto a sus obje
tivos, a las inversiones y demás elementos estratégicos seleccionados,
y a los instrumentos propuestos. Los planes a largo plazo sólo deben
considerar la coherencia (consistencia y viabilidad) de los aspectos y
variables tenidos como fundamentales.
Para el caso de los planes de mediano plazo, es necesario precisar

en mejor forma tanto los objetivos como las estrategias, velar por la via
bilidad de las medidas de políticas propuestas y por su capacidad de
elevar la eficiencia económica de los recursos asignados por el Estado
y por los particulares. Por estas razones la formulación de planes de
mediano plazo debe tener en cuenta un mayor número de variables y
parámetros, así como las diversas características que pueden asumir las
diferentes clases de producción, los tipos empresariales, los distintos
1 Por eso, tanto los planes como las estrategias de largo plazo son muy útiles para dar continui
dad y perspectiva a las decisiones cotidianas de política, tanto de los gobernantes como de los
empresarios, trabajadores y demás actores del sistema social.
267
departamentos y regiones del país, etc.; debe considerar también los

posibles efectos de los cambios en los precios relativos de los produc
tos, factores y servicios2.
Para una visión panorámica del proceso integral cobijado por las
políticas públicas en donde se incluye la de desarrollo, se puede recu
rrir a la siguiente Figura.
FIGURA 1
EL PROCESO INTEGRAL DE LA POLÍTICA PÚBLICA
Fuente: Starling (2002). Traducido en versión libre por el autor.
En resumen, la política en el mediano plazo debe ser más rigurosamente coherente, tanto en su
formulación como en su implementación, evaluación y posterior análisis.
268
PMMEXA PARTE • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO VI • PROTOTIPO OE UNA POLÍTICA PUBLICA DE DESARROLLO
6.1 GENERALIDADES Y ASPECTOS BÁSICOS
La donna é mobile qual pluma al vento, muta d'accento e di

pensiero.
Popular locución italiana de la ópera Rigoletto de Verdi,
con letra de P.M. Piave, asegura que
«la mujer es voluble como pluma al viento;
cambia de acento y de modo de pensar».
Tal y como se ha dejado claro desde el inicio de este documento,

el término política, en castellano, se refiere tanto al logro como al ejer
cicio del poder en una organización. En ese orden de ideas, el proceso
político constituye el conjunto de relaciones necesarias para alcanzar,
mantener, incrementar, legitimar y ejercer el poder 3 . Asimismo dentro
del concepto de Estado, las decisiones de quienes detentan el poder
están regidas por normas preestablecidas. A su vez, éstas originan otras
normas que orientan y regulan el comportamiento de sus miembros y
el de la misma organización en relación con las demás organizaciones.
Es en ese sentido como pueden ser comprendidas la política de

desarrollo, la política económica, la política internacional, la agropecua
ria, la política industrial y comercial, etc. En cada uno de estos casos se
utiliza el mismo concepto para definir un conjunto o rosario de decisiones
como respuestas del gobierno de turno a problemas socialmente relevantes. Los
problemas, una vez identificados, pueden dar lugar a la acción de los
poderes públicos. Es necesario resaltar la distinción entre los denomi
nados problemas y lo que podríamos denominar temas, cuestiones o
asuntos 4 . Es decir, aquellos problemas los suficientemente relevantes
(desde distintos puntos de vista) para ser considerados como problemas
por parte de los poderes públicos y, por tanto, susceptibles de formar
parte del programa o agenda de esos mismos poderes públicos (véase
la Figura siguiente). Muchas veces la consideración de un específico is-
sue depende de una previa batalla por la definición del problema entre
los distintos actores presentes.
3 Véase por ejemplo: B. de Jouvenel (1972) y Dahl y Neubauer (1986).

4 Issues en inglés; muchas veces se encuentra el término en escritos y en documentos redactados
en castellano.
269
FIGURA 2
PROCESO DE FORMACIÓN DE LA AGENDA INSTITUCIONAL
Fuente: el Autor, con base en su definición de política pública
Pero se podría plantear la pregunta acerca de las razones por las

cuales unos problemas dan el tránsito hasta formar parte de los pro-
gramas de acción de los poderes públicos, mientras que otros no. La res
puesta, en principio, se puede encontrar aduciendo que este hecho es el
resultado de la limitación de recursos (humanos, técnicos, financieros
y de información).
Sin embargo, también puede deberse a la falta de legislación so

bre el tema que permita, autorice o valide la acción, o a una falta parcial
o absoluta de voluntad política, o a una adecuada presión, bien de los
270
PRIMERA PARTÍ * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO VI * PROTOTIPO DE UNA POLÍTICA PUBLICA DE DESARROLLO
medios masivos de comunicación social, bien de los sectores actores

implicados en ellos, etcétera.
Dentro de este marco teórico, es posible asegurar que se presenta

una cierta competencia entre cuestiones o temas planteados. Ante este
hecho, los poderes públicos proceden a establecer prioridades y otorgan
el nombre o estatus de problema socialmente relevante o problema público, o
si se quiere, problema objetivo a determinados temas y no a otros.
En resumidas cuentas y de acuerdo con lo anteriormente expues

to, es posible afirmar que todo nuevo tema puede convertirse en p r o
blema público y, por lo tanto llegar a tener la dignidad de formar parte
de la agenda gubernamental, es decir, formar parte del programa de
actuación del gobierno.
Estas decisiones están enmarcadas, delimitadas y concretadas

por normas emanadas de las autoridades competentes y destinadas a
cumplir con objetivos previamente establecidos.
Dentro de un análisis científico, el concepto adquiere un sentido

más estricto. En él es posible distinguir entre las decisiones de la autoridad,
que establecen la manera general de actuar, y las decisiones de políticas5.
Hay autores que aseguran que una política no es el conjunto de

decisiones mediante las cuales las autoridades regulan el comporta
miento de sus subordinados, sino el patrón que determina sus decisio
nes cotidianas (ver Salisbury, 1992 y Kahan, 1989, cap. V).
De otra parte, las políticas comprenden un aspecto formal —la

manera como se desea regular el comportamiento de los actores de las
actividades que son motivo de conducción y regulación— y otro sustan
tivo, que se refiere a las actividades necesarias para alcanzar los objeti
vos deseados (Froman, 1987: 204-208).
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, se puede dar el caso

de políticas semejantes en su contenido sustantivo, pero que tengan
distinto contenido formal, y viceversa.
5 Mientras que las segundas corresponden a decisiones adoptadas dentro del marco de la m i s m a
política, las primeras forman parte deL proceso de formulación de la política. Las s e g u n d a s ,
entonces, hacen parte del manejo o aplicación de ésta.
271
No es extraño por eso que se identifiquen políticas sólo con su

contenido formal o sólo con su contenido sustantivo6.
Así, las políticas exigen identificar —con precisión— la o las au

toridades que intervienen en su formulación y, exactamente cuál es su
participación 7 .
Es común que en las políticas públicas la autoridad se comparta

entre los diferentes poderes: ejecutivo, legislativo y judicial8. En regí
menes presidenciales el gobierno ejerce la totalidad del poder ejecutivo
y participa en proporción variable en el ejercicio del resto de los pode
res. Al gobierno corresponde principalmente la iniciativa en materia de
proposiciones de política y posee, además, el derecho a veto o a pedir la
reconsideración de algunos acuerdos legislativos y judiciales que afec
tan determinada política que desea impulsar 9 . El gobierno posee, por lo
general, autoridad discrecional para utilizar algunos recursos —financie
ros, materiales y humanos— asignados en forma general o específica a
la administración pública.
Dentro del marco descrito, las políticas de un gobierno cualquiera

estarían constituidas por dos elementos fundamentales e inseparables:
* • Las proposiciones generales contenidas en los objetivos, estrate

gias10 y metas, que son dadas a conocer a la opinión pública y al
resto de las autoridades nacionales y que deben contar en prin
cipio con su apoyo 11 .
6 Este error ha llevado, en algunos casos, a limitar el análisis científico al diseño instrumental de
las políticas globales o específicas; en otros ha significado utilizar esos análisis y métodos sólo
para definir los grandes modelos de desarrollo.
7 Esto es particularmente importante en el caso de las políticas públicas de desarrollo, dada la
complejidad del proceso de decisión en el seno del Estado y teniendo en cuenta que comprome
ten en el proceso a toda una nación.
8 En algunas teorías de la decisión, se asume la existencia de «una sola unidad o agente en la
toma de decisiones con un conjunto único de preferencia; que está en conocimiento de una
gama amplia de alternativas de acción y de las consecuencias de las mismas; con la intención
de seleccionar la alternativa que derive la máxima utilidad, y, que posee la oportunidad, dis
posición y capacidad para realizar los cálculos apropiados». En el proceso de formulación de
una política cada uno de estos supuestos es violado (Bauer, 1988).
9 Así, las políticas propuestas deben ser entonces objeto de transacciones, acuerdos y negocia
ciones frecuentes con las fuerzas opositoras, presentes en el resto de los poderes del Estado.
10 En las que se especifica el carácter que se desea dar a la acción estatal y los principales instru
mentos que se tratará de utilizar.
11 En algunos países, ya sea en forma de mensaje presidencial o de plan de la nación, estas propo
siciones deben ser aprobadas o al menos discutidas por el Congreso o su sucedáneo.
272
PRIMERA PARTI: * LAS POLÍTICAS PÚPUCAS: SUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO VI * PROTOTIPO DE UNA POLÍTICA PUBLICA DE DESARROLLO
• El conjunto de proposiciones específicas relativas a los instrumen

tos que requieren aprobación legislativa o bien del ejecutivo, en
ejercicio de su autoridad discrecional tanto para alcanzar el lo
gro de los mencionados objetivos, como para completar el cum
plimiento de sus estrategias y la consecución de las metas.
Si faltara el primero de estos elementos —que constituye el con

junto ordenador de las proposiciones específicas—, no podría hablarse
de una política de desarrollo, pues se carecería del patrón que le diera
forma. Si no se presenta el segundo, la proposición generalmente co
nocida como plan no podría ser definida en términos estrictos como
una política, puesto que el gobierno no contaría con la competencia
o autoridad suficiente para poner en práctica el conjunto de acciones
propuestas. En estas circunstancias, las políticas efectivas de desarrollo
resultarían esencialmente distintas a las políticas propuestas.
En otras palabras, los objetivos, las estrategias y las metas proponen

un marco general al que debe ajustarse el comportamiento de los actores
públicos y privados. Para obtener en la práctica acciones encuadradas
en este marco, la autoridad debe establecer conjuntos de normas especí-
ficas, cuyo cumplimiento pueda ser exigido o promovido por la autori
dad que ejerce, tiene o potencializa el gobierno.
Estas normas, a su vez, pueden ser clasificadas en dos tipos. El

primero corresponde a las normas que determinan las actuaciones que
serán permitidas, prohibidas, alentadas o desalentadas. El segundo, a
las normas que promueven ciertas acciones, ya sea imperativamente o
mediante el consentimiento de una parte de los actores.
6.2 FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE DESARROLLO
Me servirá para saberlo cuando muera.

«¿De qué te servirá, ¡oh, Sócrates!, aprender este aire, si has de
morir?»,
preguntaron al filósofo que ensayaba pacientemente un aire de flauta
en su celda de condenado a la cicuta. Y esa fue su respuesta.
Se mencionan a continuación algunos de los aspectos generales

más importantes para la formulación de los mecanismos —tanto de
273
CARLOS BALAZAS. VARGAS
mediano como de largo alcance— que la misma experiencia ha hecho

resaltar como relevantes.
Desde el comienzo habrá que conocer y jerarquizar las necesida

des más sentidas de la población, las cuales deberán ser consideradas
al definir los objetivos de la política de desarrollo. Las necesidades en
materia de alimentación, vestuario y vivienda y demás necesidades
básicas, contribuyen a determinar la demanda interna de bienes y a
establecer las metas nacionales de abastecimiento y producción de esos
bienes. Los objetivos habrán de contemplar también otras necesidades
nacionales en materias tales como empleo, ingreso, integración social,
etc., además de aquellas más específicas de los participantes en el sis
tema a quienes se trata de orientar por medio de la misma política de
desarrollo.
Estas necesidades de la población y de los otros actores partici

pantes en el sistema son captadas y jerarquizadas —generalmente— por
distintas organizaciones políticas y fuerzas sociales tales como partidos
políticos, organizaciones de empresarios, sindicatos de trabajadores y
grupos de consumidores, y también organizaciones de funcionarios de
la administración pública, entre otras12.
Estas organizaciones no se deben limitar a recoger las necesida

des. Es necesario proceder a lograr que es de por sí muy importante
y es el hecho de hacerlas conscientes, surgieron además fórmulas de
solución.
Para cumplir con los objetivos, existen diversas alternativas en

materia de asignación de recursos en el sistema. Todo plan bien formu
lado deberá obviamente elegir la opción viable más eficiente. Esta op
ción corresponde precisamente al concepto de estrategia. En ese sentido
habrá que decidir entre opciones referidas a la estructura productiva,
el empleo relativo de recursos (tecnología), a cambios en la estructura
empresarial, o a distribución regional y temporal de las actividades del
sistema. También será necesario decidir qué fuerzas sociales servirán
12 Véase, por ejemplo, Kirschen et al. (1989: 248-260). Puede verse ahí un análisis de las preferen
cias de los partidos políticos de varios países de Europa Occidental respecto de los distintos
objetivos principales de la política económica nacional.
274
PRIMERA PARTÍ * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DI ANÁLISIS
CAPÍTULO V¡ • PROTOTIPO DE UNA POLÍTICA PUBLICA DE DESARROLLO
de apoyo, qué papel relativo corresponderá al Estado y a los particula

res, etc.13
De otro lado, su expresión en términos de metas tampoco debe

tomarse como un compromiso rígido del gobierno, pues su propósito
central es ayudar a cumplir los objetivos, dando coherencia a la for
mulación y orientando el diseño y la ejecución de los instrumentos de
acción del gobierno.
Los mecanismos instrumentales corresponden al conjunto de me

didas destinadas a materializar las estrategias. Habría que distinguir,
indicativamente, las reglas del juego a las que se deben ajustar respec
tivamente los actores públicos y privados. Por otra parte están los que
determinan, con mayor grado de precisión, la forma y oportunidad
en que deben realizarse ciertas actividades (programas y proyectos).
Finalmente, cabe mencionar las medidas de organización de la admi
nistración pública, necesarias para que ésta cumpla sus tareas, incluso
aquellas tareas relativas al fmandamiento de la política de desarrollo.
En el proceso de formulación es necesario ir precisando, cada vez

mejor, los resultados en relación con cada objetivo, las estrategias y la
magnitud y la oportunidad de los esfuerzos que corresponden a cada
uno de los actores. Cuando es posible, pueden establecerse metas, en
tendiendo por éstas la prestación cuantificada y temporal de los obje
tivos. Los anteriores elementos resultan imprescindibles para otorgar
coherencia, eficiencia y lograr un nivel aceptable de riesgo para todo el
conjunto de la política de desarrollo, así como para controlar y evaluar
posteriormente su ejecución, y para reformularla, en caso necesario.
De esta manera, todo plan de mediano y largo plazo implica nu

merosas metas, cuyo número aumenta a medida que las técnicas de
formulación se van perfeccionando. Estas metas están interrelaciona-
das entre sí, pero tienen distinta jerarquía y grado de operatividad. Esta
jerarquización es necesaria para ord enar las relaciones de las metas en
tre sí, y poder esclarecer en mejor forma los procedimientos metodoló-
13 No se trata normalmente de opciones radical es —esto es, incorporar o eliminar la producción

de ciertos bienes, o sustituir totalmente una tecnología por otra— sino de preferencias relati
vas, como uno de los medios para seleccionar los lincamientos más generales y permanentes
del desarrollo del sistema.
275
gicos, no sólo de la etapa de formulación sino también y muchas veces

fácilmente olvidado políticas públicas para las posteriores etapas de
evaluación, análisis, reformulación o reestructuración.
Al formular la política, el gobierno compromete inevitablemente

la acción del Estado. Al fijar las reglas del juego para los actores pri
vados contribuye a restar incertidumbre a la política de desarrollo y a
disminuir el riesgo para dichos actores, siempre que estén informados
de tales decisiones y confíen en que serán llevadas a la práctica.
Lo dicho anteriormente no significa considerar a los planes de

mediano y largo plazo como un molde que obligue al gobierno a eje
cutar a toda costa lo indicado en ellos. Sin embargo, en tanto expresan
necesidades de la población y reglas del juego aceptables para la comu
nidad, dichos planes constituyen una guía cuya esencia no puede ser
modificada continuamente o simplemente desconocida14.
Es por todos bien conocido que aunque los planes de mediano y

largo plazo —nacionales y sectoriales— se aprueban por ley o decreto
supremo, esto no asegura su ejecución ni sirven para establecer definiti
vamente las políticas. Dicha aprobación reviste sólo un carácter general
quje permite al gobierno actuar dentro de un marco relativamente pre
ciso en la formulación de un conjunto de mecanismos instrumentales.
Tampoco hace responsable definitivamente de su ejecución a determi
nados organismos públicos o privados, ni asigna los recursos humanos
y financieros que necesitan para realizar, incentivar o controlar dicha
ejecución.
Por lo general, estas intenciones se enmarcan dentro de las leyes

de presupuesto y a través de leyes especiales, que aprueban programas
o proyectos específicos, establecen los cambios necesarios en la organi
zación de la administración pública, etcétera.
14 La modificación sólo se justifica ante graves cambios en el escenario.
276
PRIMERA PARTÍ * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO VI • PROTOTIPO DE UNA POLÍTICA PUBLICA DE DESARROLLO
6.3 METODOLOGÍA PROPUESTA PARA LA FORMULACIÓN DE UNA POLÍTICA

PÚBLICA DE DESARROLLO
On ne donne ríen si libéralement que ses conseils.

La Rochefoucauld
en sus Máximas, 110, quien asegura que
«Nada se da tan generosamente como los consejos».
Dentro del proceso generado por una política de desarrollo es

necesario pensar en compatibilizaciones y desagregaciones, como parte
integral para proceder a la determinación de los objetivos.
Deben compatibilizarse los objetivos entre sí y éstos con la es

trategia y con el conjunto de los mecanismos instrumentales, para que
resulte un proceso en el cual se identifican y seleccionan en forma cohe
rente las aspiraciones y necesidades de los distintos actores sociales.
Lo anterior tiene su origen en la relativa autonomía de los di

versos actores que participan en el desarrollo del país. Al definir los
objetivos, el gobierno debe contemplar las necesidades de esos actores,
frenándolas, moldeándolas o incentivándolas, según sea el caso.
Las desagregaciones surgen de la necesidad de especificar en el

tiempo y en el espacio la contribución o responsabilidad de cada uno
de los diferentes actores.
En la compatibilización y desagregación de los objetivos, se si

guen principios similares a los que rigen las relaciones jerárquicas y
funcionales de un sistema. Según la modalidad de organización adop
tada en el sistema, la iniciativa en materia de objetivos partiría de un
vértice específico. Este puesto lo puede ocupar un Consejo Nacional
de Política Económica Social, que propone los objetivos más generales
y posteriormente acoge sugerencias de los responsables en las distin
tas ramas de actividades, de los representantes de fuerzas sociales, de
los comités de coordinación a nivel nacional y de las corporaciones o
autoridades regionales. Sin embargo, cualquiera que sea el grado de des
agregación, deberá estar centralizada, de tal manera que garantice —en
alguna medida— su coherencia y una adecuada asesoría a quienes deben
tomar las decisiones concernientes a la direccionalidad de la política.
277
Sobre la base de la decisión tomada respecto de los objetivos, la de

terminación de su contenido supone tres condiciones complementarias:
La primera hace referencia a la necesidad de identificar tanto las

aspiraciones, como las necesidades, gustos y deseos de una comunidad
para un período determinado.
La segunda se relaciona con el hecho de establecer los estados y

resultados que habrían que alcanzar para satisfacer aquellas aspiracio
nes, necesidades, gustos y deseos.
Por último, es necesario obtener el compromiso de los miembros

de la comunidad para realizar las acciones que permitan lograr esos
resultados.
Cuando cualquiera de estas condiciones está ausente, se deben

abandonar —al menos temporalmente— ciertas proposiciones como ob
jetivos de la política de desarrollo.
Estos tres factores dan lugar a una secuencia, donde en cada eta
pa los objetivos que sea susceptible de ser atendido durante el período
correspondiente. Luego se procede a una decisión preliminar de las
mismas. Debe relacionarse el tipo de estados o resultados que sería con
veniente obtener para satisfacer las aspiraciones, necesidades, gustos
y deseos de la comunidad. También habría que determinar las ramas
de actividades en las que deberían realizarse los mayores aportes y la
magnitud del esfuerzo que se requiere.
En una segunda etapa, se confeccionan hipótesis que permitan

explotar la plausibilidad parcial de conjunto de algunas soluciones y
determinar así los objetivos que simultánea o alternativamente permi
tan alcanzarlas.
En una tercera etapa, se culmina con la aprobación de los objeti

vos, lo que lleva el compromiso o autorización —en principio— de las
autoridades competentes para la formulación de la estrategia, a partir
de los lineamientos ya aprobados, así como para explotar el uso de los
instrumentos que puedan necesitarse.
La determinación de objetivos múltiples es una situación que

normalmente se enfrenta en la concreción y conducción de una polí-
278
PRIMERA PARTÍ • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA VE ANÁLISIS
CAPÍTULO VI • PROTOTIPO DE UVA POLÍTICA PUBLICA DE DESARROLLO
tica de desarrollo. En buena medida, la manera como se selecciona y

formula el conjunto de objetivos contribuirá a que las correspondientes
estrategias —e instrumentos— sean comunes a todos ellos. Esto significa
que cada lineamiento de estrategia sea considerado individualmente,
así como el conjunto de los mismos 15 . Los múltiples objetivos de una
política pública de desarrollo se refieren tanto al mediano como al largo
plazo, e inclusive contemplan restricciones permanentes, representa
das, por ejemplo, por los niveles máximos de desocupación, mínimos
de productos, paz social, estabilidad de precios, etcétera.
La capacidad de orientar la conducción de la política de desarro

llo sobre la base de un conjunto de objetivos dependerá del grado de
perfeccionamiento alcanzado por el sistema como un todo 16 . Aunque
difícil, es posible la determinación de objetivos múltiples de largo y
mediano plazo, cuyos instrumentos adquieren coherencia dentro del
plan anual. Negarse a afrontar una tarea de esta naturaleza es limitarse
a apagar incendios; equivale a orientar constantemente la política a la
solución de los problemas inmediatos y a mantener un divorcio entre
la formulación y su ejecución.
El mayor inconveniente es la dificultad para traducir las aspira

ciones y necesidades en objetivos, debido a la falta de conocimiento e
información adecuados, así como determinar con relativa precisión las
relaciones entre el conjunto de objetivos.
Para superar las dificultades derivadas del insuficiente conoci

miento e información, es conveniente trabajar con un reducido número
de objetivos y restricciones, pero que correspondan a los que más ata
ñen a la política de desarrollo en el mediano plazo 17 .
Posterior y paulatinamente, a medida que se disponga de los re

sultados de diagnóstico específico y del control de la ejecución y eva
luación de la política mediante la retroalimentación (feedback), se irán
15 No existirá por ejemplo, una estrategia de empleo, otra de producción, otra de productividad,
otra de ingreso, etc., sino una sola, indivisible, coherente y orientada a la obtención de cada uno
y del conjunto de los objetivos que la orientan.
16 Ésta es una condición necesaria para el éxito de la política.
17 En este período, la acción del gobierno depende más de las orientaciones así definidas porque
de este modo es posible emitir juicios más seguros y trabajar con hipótesis más plausibles sobre
el comportamiento futuro.
279
teniendo antecedentes suficientes para determinar con más precisión

un mayor número de objetivos y de restricciones18. Para completar este
aspecto es importante hacer referencia a los actores relevantes en el
proceso de información de las políticas públicas, resumidos en la si
guiente Figura.
FIGURA 3
ACTORES RELEVANTES EN EL PROCESO DE FORMACIÓN DE
Fuente: Subirats (1994).
18 Puede parecer un contrasentido que las restricciones no sean conocidas desde el comienzo, sin
embargo, la experiencia muestra que en el corto plazo, los problemas más inmediatos siempre
parecen los más importantes. ¿Cómo negar la importancia de resolver una amenaza de huelga
en una actividad clave, aprobar las inversiones y subsidios para enfrentar los efectos de una
fuerte sequía, etc.? Sólo cuando se dispone de un mejor conocimiento del funcionamiento de
la economía y la sociedad, es posible conocer sus niveles probables de resistencia y el efecto de
cada situación coyuntural y determinar así el marco de restricciones.
280
CAPÍTULO VI • PROTOTIPO DE UNA POLÍTICA PÚBLICA DE DESARROLLO
6.4 LAS FINALIDADES DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE DESARROLLO
Por el dinero es capaz de todo... hasta de una buena acción.

Juzgando a Mirabeau, el satírico escritor de los primeros tiempos
de la Revolución Francesa, Rivarol, pronunció estas palabras
cuando se afirmó en 1790 que la Corte lo había comprado.
Aunque todas las actividades del proceso deben contribuir —al

final de cuentas— a lograr los objetivos fijados para el sistema, cada una
de ellas cumple papeles específicos. Las más importantes finalidades
de la formulación de las políticas de desarrollo pueden ser incluidas den
tro de seis grupos:
• Dar una perspectiva a la conducción y regulación de la política

de desarrollo.
Otorgarle coherencia.
Garantizar su eficiencia.
Lograr reducir el riesgo hasta un nivel aceptable.
Promulgar las orientaciones y las vías escogidas para el desarrollo.
Proporcionar los elementos en los que se apoyará el control de la
ejecución, la evaluación y la reformulación.
Para una mejor comprensión integral de las finalidades de una

política de desarrollo, el lector puede remitirse a la Figura siguiente:
FIGURA 4
FORMULACIÓN DE LA AGENDA DE ACTUACIÓN DE LOS
PODERES PÚBLICOS
Fuente: Subirats (1994).
281
6.4.1 La conducción y regulación de la política pública de desarrollo
El que quiere hacer algo, busca los medios, el que no, los
obstáculos.
Yolanda Castro
Todo gobernante —normalmente— desea imprimir una caracte

rística propia a su mandato que se concrete mucho más allá del esfuer
zo necesario para manejar la coyuntura diaria, y dentro de las restric
ciones impuestas por las circunstancias. Esta impronta se identifica con
el logro de ciertos objetivos y con una forma determinada de usar el
poder estatal19.
Sin embargo, el manejo de los asuntos corrientes y el esfuerzo por

superar problemas coyunturales tienden a primar sobre consideracio
nes de mediano y largo plazo20. En este marco deben ser entendidas las
finalidades de la formulación de una política de desarrollo. Al formu
larla, se deberán identificar con realismo los objetivos y las estrategias
para el mediano plazo, tomando en cuenta las principales restricciones
permanentes que se enfrentarán durante el período de gobierno, y con
siderando una perspectiva de largo alcance.
La formulación exige, además, que los gobernantes definan su

posición con respecto a diversas opciones de políticas propuestas por el
sistema. Estas opciones deberán, en primer lugar, señalar aquellas pro
posiciones que parecen tener mejor viabilidad y repercusiones más po
sitivas, lo que a menudo supondrá sacrificar, al menos temporalmente,
otras opciones ligadas a compromisos y aspiraciones doctrinarias. Ha
brá que demostrar también que lo propuesto es el óptimo razonable que
se puede alcanzar, teniendo en cuenta las características de la política
de desarrollo y de su conducción política.
19 En general, las posibilidades y realizaciones de un período de gobierno son consideradas como

parte de un proyecto político más ambicioso y de largo plazo.
20 Los gobiernos se ven así muchas veces impulsados a definir su fisonomía por la manera como
dan solución a los problemas más urgentes, relegando, infortunadamente, a un segundo plano,
los lincamientos programáticos que se plantearon al iniciar su mandato.
282
PKSMIRA PARTE • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA ni ANÁLISIS
CAPÍTULO V¡ • PROTOTIPO DE UNA POLÍTICA PÚBLICA DE DESARROLLO
En segundo lugar, es necesario identificar las restricciones más impor

tantes que deberán enfrentarse. Usualmente, se tratará de aspectos globales
tales como la tasa de inflación y desocupación, el monto de la tributación
y el gasto público, etc., los cuales determinan el marco de acción cotidiano en
cada rama de actividad y el esfuerzo requerido por el gobierno21.
Buena parte de las actividades de formulación de una política de

desarrollo se orientan a darle a ésta un máximo de coherencia y una gran
eficiencia, dentro de un nivel aceptable de riesgo.
6.4.2 La coherencia de la política pública de desarrollo
C'estplus qu'un crime; c'est unefaute.

Así censuró Fouché a Napoleón
por el fusilamiento del duque de Enghien,
diciéndole que ese acto
«Más que un crimen es una falta».
La coherencia está ligada conceptualmente al tema del equilibrio.

Por un lado, entonces, puede ser entendida como la necesidad de que
los distintos elementos de la política de desarrollo sean compatibles
entre sí. Pero además de su coherencia formal o consistencia interna, la
política debe ser coherente en relación con las posibilidades reales de
desarrollo del sistema. Este segundo aspecto atañe a la viabilidad de la
política. Aunque es el más importante, por lo general es también el más
olvidado, y si bien la mayoría de los planes formulados son interna
mente consistentes, algunos carecen de toda viabilidad, lo que explica
muchos de los fracasos conocidos22.
La consistencia —y especialmente la viabilidad— se refiere a la

totalidad de la política destinada a orientar el proceso de desarrollo.
Es necesario considerar como un conjunto las diversas dimensiones o
planos en que, por comodidad o necesidad de análisis, se subdivide
normalmente la política dentro del estudio de dicho proceso23. Esto re-
21 La formulación deberá indicar, entonces, dentro de qué límites deberán mantenerse estos pa
rámetros para no perjudicar el proceso.
22 De ahí los daños que han causado la aprobación o difusión de «planes libro», que muchas veces
eran considerados irrealizables hasta por sus propios autores.
23 Básicamente se trata de la trabazón interna de los objetivos, la estrategia y los mecanismos
instrumentales y de su compatibilidad entre sí y con las políticas formuladas para las otras
ramas de actividad.
283
querirá un enfoque interdisciplinario que asegure la coherencia técnica,

económica, social, política y administrativa de dichos mecanismos.
Se acostumbra el uso de modelos matemáticos como ayuda para

analizar el equilibrio cuantitativo de los principales agregados, así
como para establecer las ventajas y desventajas de distintas alternativas
de la política de desarrollo. Posteriormente habrá que realizar estudios
más integrados, que bien podrían llegar a demostrar la inconsistencia
de ciertas formulaciones24.
La viabilidad de la política consiste en su capacidad efectiva para

modificar el curso previsible de la política de desarrollo. La política
formulada, entonces, será viable en la medida en que se adecué a las
diversas restricciones y a las potencialidades reales del desarrollo del
país25. Además, exigirá que la estrategia considere adecuadamente el
comportamiento esperado de los distintos actores públicos y privados
del sistema, así como el conjunto de otras variables igualmente impor
tantes. Estos antecedentes deberán haber surgido del diagnóstico y no
de modelos teóricos elaborados con base en otras experiencias o de las
buenas intenciones de los tecnócratas o de los políticos. El gobierno,
por su parte, deberá tener el poder para lograr la aprobación de los me-
canismos instrumentales que requieran sanción parlamentaria, así como
capacidad administrativa y financiera para llevar a cabo las responsa
bilidades que asume. Los mecanismos instrumentales —además de ser
viables en el plano técnico y económico— deben adaptarse a las carac
terísticas institucionales y especiales del país y —sobre todo— conseguir
el apoyo necesario de las fuerzas sociales existentes.
Es importante tener en cuenta, además, que la coherencia debe ser

concebida como un requisito que trascienda la esfera de la planeación.
De ahí que también deberá comprobarse la coherencia entra en el plan
sectorial y el global y los planes de otras ramas de actividad y regiones
del país. La vinculación conceptual de la coherencia con el equilibrio no
24 Que, aunque factibles desde el punto de vista de los recursos y de los conocimientos técnicos,
proponían alcanzar simultáneamente metas de producción y redistribución del ingreso me
diante políticas que harían entrar en pugna a las fuerzas sociales que favorecen uno y otro tipo
de metas.
25 La viabilidad dependerá, por ejemplo, de que en el país existan efectivamente las tierras, el ca
pital y los demás recursos consultados en el plan y de que sea factible aumentarlos y mejorarlos
en la forma prevista.
284
PRIMERA PARTI: * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
implica apoyar a priori la tesis de que el desarrollo debe ser armónico,

ni rechazar las opiniones que, por el contrario, ven en ciertos desequili
brios la posibilidad de generar tensiones favorables al cambio26.
Sobre esta base se podrá decidir —en definitiva— cuáles son los
desequilibrios coherentes que convendrá mantener, y cuáles los inde
seables que se intentará obviar o suprimir. Considerar que un plan es
coherente no supone esperar que la política pueda anular las tensiones
existentes, ni las que probablemente surgirán al pretender acelerar la
política de desarrollo. Para alcanzar sus finalidades, la política puede
realizar una serie de acciones que podrían acarrearle la oposición de al
gunas fuerzas sociales. El análisis de coherencia es necesario para man
tener controlado el proceso y para formular una estrategia que anticipe
—con el debido tiempo— las principales medidas que podrán adoptarse
en caso de que aparezcan o se acentúen ciertos conflictos o problemas.
Todas esas exigencias repercuten lógicamente sobre los métodos

de formulación. Éstos no serán adecuados si se basan en modelos ex
cesivamente simples que —aún cuando utilicen cifras correctas— repre
sentan inadecuadamente el funcionamiento del sistema27.
6.4.3 La eficiencia de la política pública de desarrollo
El que inventó la lanzadera fue más útil a la humanidad,

que el que descubrió las ideas innatas.
Voltaire, en su Diccionario filosófico.
Para cada realidad se pueden formular numerosos planes, todos

coherentes, pero que cumplirán en diverso grado los objetivos del pro
ceso de desarrollo. Para obtener los mejores resultados, las proposicio
nes deben ser eficaces, es decir, deben tener objetivos y metas que refle
jen correctamente las prioridades políticas; una estrategia que permita
26 El examen de la coherencia del plan permitiría anticipar, por ejemplo, en qué mercados, en
cuáles áreas y entre cuáles fuerzas sociales se producirán tensiones, con qué cambios de los
precios de las inversiones estas tensiones disminuirán, con cuáles cambios del ambiente polí
tico relativo las tensiones se incrementarán, etcétera.
27 De ahí la conveniencia de usar procedimientos que permitan considerar el mayor número de
variables importantes —incluso las no cuantificables— y la utilidad de tener en cuenta los jui
cios de numerosos funcionarios, empresarios y trabajadores, así como de los representantes de
las organizaciones que los agrupan.
285
al país tender a la mejor asignación de los recursos humanos, técnicos,

financieros y de información disponibles, tanto por parte de los actores
privados como de los públicos y, finalmente, los mecanismos instru
mentales más eficientes, considerando que éstos están sujetos a diver
sas restricciones de oportunidad, costo, operatividad, etcétera.
En teoría, existen criterios y métodos para determinar la eficiencia

relativa de cada alternativa de la política de desarrollo 28 . Sin embargo,
toda política de desarrollo tiene aspectos tan complejos, conformados
por variables generalmente relacionadas tanto con los enfoques sobre
cada una de ellas como con sus relaciones, que es muy difícil y casi im
posible (ya sea por deficiencia de información o por limitaciones meto
dológicas) seleccionar la alternativa óptima. Esta situación se presenta
en forma más amplia en el enfoque racional absoluto.
Dada una situación real de ineficiencia y mal uso de recursos en

el sistema, no resultará normalmente muy difícil tener la certeza de que
las soluciones propuestas mejorarán sustancialmente la situación ac
tual, y que el control de su ejecución y los ajustes y reformas posteriores
permitirán situarlas en entornos razonablemente cercanos al óptimo.
En la fase inicial, se origina cierta tosquedad y pragmatismo en la for
mulación, sin que sean indispensables las informaciones, las técnicas
de análisis, el personal capacitado y el tiempo que sería necesario en
etapas más avanzadas del propio proceso de desarrollo.
Indudablemente, se pueden —y se deben— utilizar con provecho

diversos modelos y técnicas de optimización; sin embargo, éstos deben
estar complementados por todas las demás herramientas que se tengan
al alcance.
La eficiencia —al igual que la coherencia— de los planes dentro de

la política de desarrollo desborda —inevitablemente— la mera aproxi
mación economicista. A pesar de que ha sido el tema de la eficiencia
el que más esfuerzos metodológicos ha concitado y, a veces, el único
incorporado en los planes, habrá que considerar igualmente los resul
tados del diagnóstico en cuanto a la orientación de las categorías y las
fuerzas sociales, la conformación de las alianzas políticas, la capacidad
operativa de los organismos públicos, y otros diversos aspectos, de ma-
28 Véase O. Lange (1996:101-113).
286
PKLMERA PARH • LAS POLÍTICAS PÚBLKAS: NUEVA PERSPECTIVA ni ANÁLISIS
CAPÍTULO VI • PROTOTIPO DE UNA POLÍTICA PUSUCA DE DESARROLLO
ñera tal que se logren formular alternativas estratégicas y mecanismos ins-

trumentales que permitan disminuir los obstáculos que inevitablemente
enfrenta la política de desarrollo y aprovechar al máximo las potencia-
lidades de los recursos y condiciones del país.
6.4.4 El nivel de riesgo de la política pública de desarrollo
Put your trust in God, my boys,

and keep your powder dry.
Locución inglesa atribuida, como consigna de Cromwell,
a sus famosos «ironsides» (costilla de hierro),
con ocasión de vadear un río peligroso
en la batalla de Dumbar en 1650.
Animó a sus soldados diciéndoles
«Confiad en Dios, muchachos, y conservad seca la pólvora».
La formulación de una política de desarrollo debe tratar de re-

ducir el grado de incertidumbre que está presente en la ejecución de
todo plan, además de aquel que proviene de la naturaleza misma de la
política que se diseña. El lector puede analizar la Figura siguiente.
FIGURA 5
Fuente: Stone (2001),adaptado y traducido en versión libre por el autor.
287
Dado el gran número de actores participantes y la relativa au

tonomía e independencia de éstos, la facilidad y el dinamismo con
que pueden modificarse algunos comportamientos importantes, y las
contingencias naturales a que están expuestas las actividades que ellos
realizan, la política de desarrollo puede resultar incierta. Es posible,
sin embargo, ofrecer —sólo en muy pocos casos— explicaciones más o
menos seguras; en otros, las constantes observadas —aunque no proba
das— son útiles como base para estimar el origen y la magnitud de las
variaciones más importantes ocurridas en las diversas actividades del
sistema29.
Por otra parte, al ir seleccionando, definiendo y confirmando los

distintos elementos de la política de desarrollo, se puede y se debe pre
cisar el grado de incertidumbre que traen consigo, así como la capaci
dad de respuesta —de cada uno de ellos y del conjunto— ante las varia
ciones más probables del entorno, teniendo presente que toda amenaza
trae consigo oportunidades y viceversa, es decir, que toda oportuni
dad es portadora a su vez de amenazas para el sistema. Así, las metas
vinculadas a los objetivos podrán tener un carácter aproximado con la
realidad y se podrá trabajar con supuestos de máxima, de mínima y
medios 30 . Por último, la consideración del riesgo probable determina
la necesidad de diseñar con amplitud y manejar con flexibilidad los
mecanismos instrumentales, impidiendo así que éstos sean opacados o
sobrepasados por las simples circunstancias.
La cuestión que aquí se examina está estrechamente vinculada al

realismo en la formulación de los planes 31 .
En las primeras etapas de la formulación, el conocimiento de los

respectivos niveles de riesgo constituye un elemento de juicio que ayu
da a los responsables de la elaboración de las políticas {policy makers) a
decidir entre grandes alternativas en materia de objetivos, estrategias
y mecanismos instrumentales. Posteriormente, indica el grado de pre-
29 Esta clase de estimaciones corresponde hacerlas —principalmente— durante la etapa de formu

lación, explicitándose los supuestos con los cuales se opera.
30 Igualmente, al definir las estrategias deberá contemplarse la incorporación de elementos que
permitan responder con prontitud a las eventualidades previsibles.
31 Dicho de otra manera, el grado de rigidez de los supuestos y criterios utilizados y los mayores o
menores márgenes para hacer frente a los cambios en el comportamiento de los actores dentro
del marco material o dentro del contexto social.
288
PRIMERA PARTÍ: * LAS POLÍTICAS PÚBUCAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
cisión con que se deben ejecutar las acciones planeadas y controlar sus
resultados, con el fin de alcanzar —en la forma más apropiada posible
y de acuerdo con lo establecido— los objetivos y la cuantificación de
éstos, representados por las metas.
Corresponde al gobierno elegir entre metas muy ambiciosas pero

con menores probabilidades de ser alcanzadas cabalmente y metas más
viables, aunque más moderadas y menos ambiciosas 32 .
No debe olvidarse, sin embargo, que una de las finalidades de

olorgar a la política de desarrollo una expresión formalizada —y en lo
posible cuantificada— consiste en reducir la incertidumbre de los actores
políticos y privados, lo que constituye un factor importante para alcan
zar los resultados propuestos. En consecuencia, la formulación debe
ser realizada de tal modo que facilite la ayuda —a los gobernantes o
burócratas de primera línea— para lograr un justo medio entre planes
fáciles, que en realidad sólo expresan lo que el país podría alcanzar sin
esfuerzos adicionales y planes exagerados —peligrosos si se quiere, en el
sentido de que forman polémica y exigen condiciones especiales— para
quienes los usan como guía de sus acciones, y que a la larga despresti
gian y anulan los beneficios de la política de desarrollo.
6.4.5 La promulgación de la política de desarrollo
Nada más estúpido que vencer; la verdadera gloria es

convencer.
Víctor Hugo, Los miserables.
El solo hecho de formular la política de desarrollo implica que se

vayan definiendo todo un conjunto de criterios —de perfiles— que de
ben ser no sólo conocidos, sino comprendidos y entendidos por todos y
cada uno de los actores encargados de la ejecución de la misma33. Para
este proceso, son factores decisivos la creatividad y el hecho de com-
32 En general, en América Latina y en otras regiones se han preferido formulaciones tensas, muy
vulnerables a cualquier contingencia, debido —sobre todo— al deseo de estimular el esfuerzo
público y privado, e inyectar optimismo acerca de las posibilidades de desarrollo del país.
33 Estos criterios deben ser conocidos y manejados tanto por el gobierno —como conductor y
regulador fundamental del proceso de desarrollo— como por los actores públicos y privados
que desempeñan actividades —sin duda alguna prioritarias y necesarias— de apoyo y de com
plemento de las condiciones que se han considerado con injerencia directa en el proceso.
289
prender que cualquier proceso debe estar enfocado, desde un comien

zo, en el mercado objetivo, es decir, su inicio y su estructura deben estar
basados en los gustos, las necesidades y los deseos de los interesados
en el proceso —que son sus mismos receptores—.
Como es fácil observar, la tarea de formular una política públi

ca de desarrollo es especialmente compleja dada la diversidad de va
riables que la conforman y que inciden sobre ella. Sin embargo, más
compleja aún resulta la correcta interpretación de sus orientaciones y
medidas para quienes tienen la responsabilidad de ejecutarlas o deben
incorporarlas en sus decisiones cotidianas 34 .
De ahí la importancia de que la formulación considere su nece

saria desagregación en forma muy pedagógica, de que los encargados
de la formulación se mantengan muy próximos a los ejecutores para
evitar —oportunamente— cualquier dificultad en su interpretación y, fi
nalmente, que los mecanismos específicos, deban o bien multiplicar su
número (según los productos/servicios ofrecidos, clientelas atendidas,
etc.), o bien, preferir diseños muy sintéticos y claros.
6.4.6 El control de la política pública de desarrollo
Quis custodiet ipsos custodes?

«¿Y a los guardas, quién los guardará?»
Locución latina de Juvenal, cap. VI, 348.
Al formular cualquier política de desarrollo se debe analizar per

manentemente tanto la disposición como la capacidad de los actores
para ejecutar las acciones que les asignen, ya sea a título imperativo
(organismos de la administración pública) o a título indicativo, como
sucede cuando se definen políticas con el propósito de que tanto los ac
tores privados como los mixtos se comporten de determinada manera.
34 Esta dificultad se debe —entre muchas otras causas— al carácter pluri-funcional de los organis
mos de ejecución locales y regionales, a la relativa diversificación productiva de los distintos
sectores que conforman la sociedad, a lo rudimentario de muchos de los sistemas de gestión
empresarial del país, a la educación de la población activa, etcétera.
290
PRIMERA PARTÍ: * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA ni: ANÁLISIS
Esta capacidad de anticipar el grado de respuesta de los actores re

sulta especialmente importante en el caso de la política de desarrollo35.
Como es fácil deducir, adquieren gran relevancia los supuestos

en que se apoyó la formulación de las metas para las actividades si
guientes a la formulación: el control de la ejecución, la evaluación y la
reformulación 36 .
6.5 LOS ELEMENTOS RECTORES DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE DESARROLLO
Videbis, fili mi, quam parva sapientia regitur mundus.

«Verás, hijo mío, cuan poca prudencia basta para regir el mundo».
Frase con que el canciller sueco Exel de Oxenstierna
animaba a su hijo Juan para que aceptase un cargo de gobierno.
Los objetivos y las estrategias proporcionan los elementos rectores

del proceso de desarrollo, en tanto que su determinación y formulación
constituyen la base para el diseño de los mecanismos instrumentales de
la política de desarrollo. Es necesario señalar las opciones preliminares
de los objetivos y las correspondientes estrategias que orientan la rea
lización de diagnósticos 37 . Posteriormente, mediante los lineamientos
generales de política que surgen de la práctica, estas definiciones preli
minares de los objetivos y de las estrategias se enriquecen y adquieren
una forma cada vez más estructurada o, si se quiere, más definitiva,
lo que permite la selección y formulación definitiva del conjunto de
mecanismos instrumentales: políticas, programas, proyectos, organi
zación de la administración pública y financiamiento, así como de los
indicadores más importantes para el control de la ejecución y para la
necesaria evaluación.
Finalmente, por su mayor estabilidad, los objetivos y las estrate

gias suministran los criterios básicos para la reformulación de la políti
ca de desarrollo. Los objetivos y las estrategias permiten, a su vez, que
el sistema cumpla con las finalidades del desarrollo, sin que éstas sean
35 La diversidad de actores que deben realizar las distintas actividades del sistema social, hace
que esta labor sea —más que conveniente— necesaria.
36 De ahí la importancia de tener presente esta premisa por cuanto de ella depende —en buena
medida— el éxito o fracaso de todo el proceso integral de políticas públicas.
37 Es allí, precisamente, donde se las somete a prueba.
291
distorsionadas por los instrumentos que se haya decidido emplear. De

allí la importancia de una adecuada selección de objetivos y de estrate
gias. En efecto, si éstos estuvieran mal formulados, es decir, si pecaran
de vaguedad, irrealismo, inconsistencia, etc., las finalidades se podrían
convertir en promesas. De igual manera, los mecanismos instrumenta
les seleccionados corren el riesgo de terminar sirviendo a fines impues
tos, poco pragmáticos y perjudicando a los organismos de ejecución
y a los gobernantes, remplazando su criterio por el de las empresas
poderosas, o las fuerzas sociales y organizaciones más hábiles o pode
rosas (Selznick, 1996). De allí que los objetivos y las estrategias han de
constituir una normatividad consistente. Deben tener, además, un alto
grado de viabilidad y estar expresados con claridad 38 .
En efecto, los objetivos y las estrategias de la política de desarrollo

le deben otorgar a ésta una coherencia de conjunto y un nivel aceptable
de riesgo. La coherencia se refiere a la orientación y velocidad que se
otorga al proceso de desarrollo y está basada en juicios de probabilidad,
derivados de los resultados del proceso de diagnóstico acerca del com
portamiento de los actores y del marco de recursos —siempre escasos—
de que éstos disponen o dispondrán durante el período considerado.
En síntesis, los objetivos y las estrategias constituyen la estructura

básica de un conjunto de principios de acción —o inacción— guberna
mental concreta y deliberada, con respecto a las actividades del sistema
social39. Como tal, orientan y guían el conjunto de medidas y decisiones
cotidianas. Sin embargo, esto no significa que puedan ser literalmente
traducidas en mecanismos parciales. Esta estructura, al igual que un
esqueleto humano, existe para facilitar los movimientos del cuerpo en
que está inserta —y no para darles rigidez—. Dentro de esta perspectiva,
el conjunto de metas que expresan cuantificadamente los objetivos y
los lineamientos estratégicos debe considerarse, en últimas, como un
38 A fin de permitir a los gobernantes autodisciplinar sus decisiones y utilizar el poder de que
disponen para imprimir la dirección deseada a la política de desarrollo escogida.
39 Esta flexibilidad que los objetivos y las estrategias le otorgan a la política de desarrollo adquie
re especial importancia en los casos en que un sistema sectorial está en gran desventaja con
respecto a otro o a los otros. En efecto, las actividades productivas están sujetas a diversas con
tingencias, que si bien no siempre es posible controlar, sí exigen que se actúe frente a ellas para
minimizar sus daños y ofrecer un deseable equilibrio sectorial. Esto supone tomar decisiones
rápidas por parte de los actores que participan en el sistema social como un todo, incluyendo a
los funcionarios de la administración pública. Dichas decisiones se facilitarán en gran medida
cuando se disponga de esta estructura básica.
292
específico esfuerzo por prever tanto el peso de las restricciones como la

amplitud de las posibilidades, presentes en toda política de desarrollo.
6.5.1 Los objetivos de la política pública de desarrollo
Nel militare il superior ha sempre ragione

mas specialissimamente poi quando ha torto.
Esta locución italiana de la comedia
II caporal di settimana, de Paolo Fambri, asegura que
«en la milicia, el superior tiene siempre la razón,
pero muy especialmente cuando no la tiene».
En forma general se acostumbra entender como objetivo40 a los es

tados y resultados que un sujeto individual o colectivo pretende alcanzar,
actuando en una realidad y en el transcurso de un período determinado,
siempre que su actuación esté dentro de sus posibilidades41.
Es de aceptación casi común entender que el desarrollo —como

proceso— constituye una sucesión continua de estados del sistema so
cial. Cada uno de los estados —comprendidos entre la situación actual
y la esperada en un plazo establecido— puede ser descrito a través de sus
atributos más importantes y específicos. Los más comunes se refieren a:
• Las condiciones generales en que funciona el sistema, o sea, el gra

do de paz social, empleo pleno, participación en las decisiones,
etcétera.
• Las características que van adquiriendo algunas partes del siste
ma, esto es, las relaciones laborales, la estructura empresarial, la
organización espacial de la producción, la complementariedad
entre las actividades, de apoyo y las productivas, de éstas con las
vinculadas al mejoramiento de las condiciones de vida, tanto en
el ámbito rural como en el urbano, etcétera.
40 Para una discusión general sobre objetivos, el lector puede remitirse al interesante trabajo de
L.B. Morth, «The concept of organization goal» (1973).
41 El sujeto aquí considerado es la comunidad nacional, e interesan los objetivos que sus miem
bros —libre y conscientemente— deciden o aceptan y que orientan las actuaciones que, directa
mente y a través del Estado, realizarán enmarcados dentro del proceso de desarrollo.
293
La evolución de estos atributos puede ser apreciada mediante el em

pleo de algunos indicadores, que, en lo posible, deben ser cuantifícables42.
Los objetivos del desarrollo se refieren a las condiciones y carac

terísticas que se desea imprimir al sistema social como un todo en un
período dado, y a los resultados que se desea lograr en el trascurso del
mismo.
Si bien, proponer los objetivos del desarrollo a la comunidad no

es un monopolio de los gobiernos, la responsabilidad de éste es inelu
dible43. Esta tarea es insoslayable, pues sin objetivos los gobiernos no
sabrían orientar los esfuerzos de la población en la dirección requeri
da por sus intereses. Tampoco tendrían justificación —por mínima que
ésta fuese— para usar el poder estatal con el propósito de alcanzar los
estados o resultados que se pretendan. Esta responsabilidad les corres
ponde, además, porque el gobierno dispone de la legitimidad para ha
cerlo y porque está en condiciones para afrontarla debido a la mayor
información y recursos técnicos que posee para ello.
Para comprender el procedimiento mediante el cual en una co

munidad nacional se conciben, proponen y fijan los objetivos del desa
rrollo, es conveniente distinguir su elaboración interna de su presenta
ción externa. Internamente, sea dentro del sistema de planeación o, en
su ausencia, entre los gobernantes y sus equipos asesores, se trata de
establecer con precisión aquellos objetivos que tienen una probabilidad
aceptable de ser alcanzados. A menudo, los objetivos así establecidos,
sea porque se expresan a través de indicadores relativamente abstrac
tos, porque se refieren a aspectos muy complejos del desarrollo o por
otras razones similares, no pueden ser comprendidos fácilmente por el
gran público, como tampoco lo pueden ser las pruebas de la eficacia con
que podrán satisfacer las aspiraciones y necesidades de la población o
la factibilidad de las acciones que se proponen. Por este motivo, cuando
los objetivos se dan a conocer, comúnmente se asocia su contenido a
estados o resultados con los cuales la población está familiarizada, de
42 Generalmente, se acostumbra identificar o expresar los objetivos valiéndose de estos indicado

res. Así, se habla del crecimiento de la producción o del producto interno bruto, del ingreso per
capita, etcétera.
43 También —y por lo general— esta responsabilidad es mayor que la que asumen otros poderes
del Estado, como podría ser el Parlamento u organismos tales como las universidades, agre
miaciones, sindicatos, etcétera.
294
PRIMERA PARTÍ • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: SUEVA PERSPECTIVA DÍ: ANÁLISIS
CAPÍLÍILO V¡ * PROTOTIPO DE UNA POLÍTICA PUBLICA DE DESARROLLO
modo que ésta pueda vincularlos a la satisfacción de sus necesidades y,

por consiguiente, considerarlos factibles44. Así por ejemplo, un objetivo
formulado internamente como «el incremento global de la producción»
puede ser planteado externamente como «la recuperación de la posi
ción histórica alcanzada por la producción nacional en los mercados
externos». En este ejemplo, se aprovecha un estado o resultado registra
do en el pasado, que —además de ser debidamente conocido y valorado
por la comunidad nacional— puede avalar la plausibilidad de la acción
en las condiciones que prevalecen en este momento 45 .
La formulación interna y la presentación pública de un objetivo

se refieren siempre a una misma realidad futura, aunque, formalmente,
los términos en que se manifiestan pueden ser diversos. Formular un
objetivo, en ambos casos, consiste en describir a la comunidad.
Las normas y valores de una comunidad cualquiera, si bien cons

tituyen las finalidades últimas del proceso de desarrollo, resultan ex
cesivamente generales para orientar operativamente la acción46. De allí
que las finalidades últimas deban traducirse en objetivos, que consti
tuyen expresiones concretas y a la vez permiten seleccionar los medios
de acción más efectivos (eficientes y eficaces), para que esas finalidades
puedan alcanzarse en forma paulatina y ordenada.
La relación entre las finalidades últimas y los objetivos es perma

nente. Es precisamente sobre la base de las primeras que se seleccionan
y establecen las prioridades entre los objetivos. Además, el grado de
44 De hecho existirán múltiples variaciones en la forma en que se expresen los objetivos, según
el público a que están dirigidos y la incidencia que tenga su aprobación sobre la ejecución de
la política de desarrollo. Así, por ejemplo, la versión para el Parlamento deberá ser lo sufi
cientemente precisa y completa como para facilitar la posterior aprobación de las medidas
requeridas por algunos instrumentos. De otro lado, la versión para los académicos debe ser
diferente de aquella que se presenta a los medios, etc. No se pretende decir con esto que se
necesite mentir para lograr los objetivos. Nada más lejos de nuestro propósito. Simplemente,
se reconoce que los casos y las versiones pueden ser presentados en diversa y variada forma,
y ello se debe hacer siempre de acuerdo con las características del grupo objetivo al cual se
dirijan. Este precisamente es uno de los principios rectores del marketing de ideas, enmarcado
dentro del calificativo genérico de marketing social.
45 En otros casos, el conocimiento y valoración de algunos objetivos descansan más bien en el
efecto de demostración —positivo o negativo— ejercido por otras sociedades existentes o las
anticipadas mediante los análisis e imaginación prospectivas.
46 De un valor final como la libertad, por ejemplo, resultan una infinidad de aspiraciones su
cesivas o simultáneas de los miembros de la comunidad en los más variados campos de la
actividad social, desde las relaciones familiares hasta las educativas, pasando por conceptos
absolutamente filosóficos y tratamientos netamente pragmáticos.
295
compromiso de la comunidad con las acciones que es preciso realizar

dependerá de la eficacia con que los objetivos satisfagan las finalidades
que los originaron. Así, por ejemplo, el compromiso de los diferentes
actores con el esfuerzo tendiente a incrementar la producción nacional
puede disminuir si se vieran afectadas gravemente las libertades de los
consumidores, de los empresarios o de los trabajadores47.
En este orden de ideas, los objetivos constituyen expresiones tem

porales de los principios y valores de la comunidad y, por ende, deter
minan la normatividad que orientará la política de desarrollo durante
el período para el que fijan48. Su elección debe, entonces, ser medita
da y mantenida con firmeza de manera que se garantice la necesaria
estabilidad de la política de desarrollo. Esta estabilidad tendrá siem
pre sus costos, por cuanto al aceptar las limitaciones o restricciones de
todo proceso de desarrollo —principalmente para aprovechar mejor las
posibilidades— se estará expuesto a la crítica interesada por parte de
quienes están libres de la difícil responsabilidad de gobernar. Este costo
es inevitable, pues la fijación de objetivos en la política de desarrollo no
puede dejar de ser una opción normativa, y como tal, están sujetos a la
adhesión y a la crítica.
6.5.2 Las metas de la política pública de desarrollo
La vida es como andar en cicla, si uno deja de pedalear se cae.

Claude Popper
En términos generales, se puede entender el concepto de meta

como la expresión cuantitativa de toda la formulación49 de la política.
En otras palabras, tanto los objetivos que se persiguen como las

estrategias elegidas para alcanzarlos y los instrumentos que se utili
zarán para materializar dicha estrategia elegida, pueden ser objeto de
cuantificación y las expresiones cuantitativas de todos esos elementos son las
metas del proceso.
47 Es éste específicamente el real sentido de planteamientos como: «la finalidad última de una econo-
mía libre no es la producción, sino la libertad». Véase, entre otros, H.C. Wallich, (1992).
48 Véase, por ejemplo, A.L. Vandendorpe (1994).
49 Esta formulación incluye fundamentalmente la definición de un conjunto de estados o resul
tados que se pretende alcanzar actuando en una realidad determinada, mediante estrategias
específicas y con el apoyo de ciertos mecanismos instrumentales.
296
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: HUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
Es conveniente advertir que el proceso general de formulación es más

amplio que el del establecimiento de metas. Para comprenderlo, basta
pensar en los aspectos no cuantificables o de difícil cuantificación, que
pueden estar implicados en cualquier política de desarrollo. Natural
mente, por el hecho de no ser cuantificables, no dejan de ser elementos
componentes, a veces muy importantes, de esa política50.
Es necesario destacar, además, que una meta no constituye sim

plemente una expresión cuantitativa general y sin especificaciones. Si
el concepto de meta no tiene sentido fuera del proceso general de for
mulación, toda meta, en cuanto expresión cuantitativa, deberá tener los
mismos niveles de especificación que registra el elemento componente
de la formulación al cual corresponde. Así, por ejemplo, si se trata de
cuantificar un objeto que está expresado en términos de una determi
nada variable, en términos espaciales y términos temporales, la meta
correspondiente deberá expresar esos niveles de especificación. De este
modo, a cada uno de los niveles de especificación del elemento compo
nente de la formulación, corresponde una expresión cuantitativa, que
es lo que permite que la meta fijada tenga el mismo grado de detalle
que el componente referido.
Se debe tener presente que cada vez que se establece una meta,
es preciso indicar los posibles modos o caminos para alcanzarla. De ahí
que cuando se determinan y detallan las metas de un programa, es ne
cesario especificar y —si es posible— cuantificar los medios propuestos
para lograrlas.
6.5.3 Programas y proyecto de la política pública de desarrollo
Dos verdades de aspecto contradictorio no son a veces

más que dos fragmentos complementarios de una misma
verdad.
Gustavo Le Bon, Ayer y mañana.
Se pueden entender los programas y los proyectos como los me

canismos instrumentales mediante los cuales se propone, acuerda, o
50 Por lo general, en esta categoría habría que incluir muchos aspectos relacionados con las activi
dades de mejoramiento de las condiciones de vida, e incluso, con las actividades de conducción
y regulación.
297
simplemente se ordena —tanto a los actores públicos como p r i v a d o s -

realizar un conjunto de acciones complementarias, con el propósito de
lograr ciertas metas, construir determinadas obras físicas o realizar al
gunos esfuerzos debidamente especificados.
A su vez, se deben apoyar y complementar con la o las políticas

que se formulan para conducir y regular el conjunto de actividades que
se desea organizar 51 .
Así pues, desde el punto de v i s t a de un gobierno, los programas

constituyen un instrumento que da coherencia a las proposiciones y
comportamientos. Además, son útiles para coordinar las actividades
de los distintos actores públicos entre sí y las de éstos con los actores
privados 52 .
Con los programas, los actores privados tienen acceso a una in
formación específica y sistematizada, sobre el efecto de los diversos
mecanismos de la política en los c a m p o s donde tengan un interés es
pecial, permitiéndoles así incrementar el marco de seguridad en que
toman sus decisiones. Igualmente, los programas favorecen una mejor
estimación y distribución del presupuesto asignado por parte del go-
biernp a la administración pública53.
Los proyectos, en relación con los programas, representan un

esfuerzo más acabado e integral de organización de actividades con
respecto a una obra específica54. Las políticas, los programas y los pro
yectos constituyen los instrumentos básicos que se recomienda utilizar
para racionalizar el proceso de inversión, conforme a las orientaciones
dadas por los objetivos y las estrategias de desarrollo.
Dado el papel que desempeñan los programas y los proyectos

(principalmente en relación con la organización de las actividades para
racionalizar y optimizar la asignación de recursos), a menudo puede
51 Ello implica definir si son programas de producción, de apoyo, identificar los proyectos de in
versión y dilucidar la factibilidad y flexibilidad del diseño y cumplimiento de los programas.
52 Ya sea a través de la concertación o mediante o t r o s mecanismos.
53 Además, contribuyen a facilitar el control del c u m p l i m i e n t o de las responsabilidades que asu
men tanto el gobierno como los particulares d e n t r o del complejo proceso de desarrollo.
54 Se asocian por lo general con una inversión.
298
CAPÍTULO VI • PROTOTIPO DE UNA POLÍTICA PUBLICA DE DESARROLLO
resultar arbitrario distinguir entre unos y otros sólo a partir de los cri
terios señalados 55 .
Los programas también sirven para organizar actividades perma

nentes o, por lo menos, actividades cuya extensión y frecuencia puedan
ser determinadas con relativa precisión. Los proyectos, en cambio, or
ganizan actividades cuya duración puede ser establecida y su realiza
ción distribuida durante ese período, de acuerdo con los recursos de
que se disponga, las necesidades que se deban satisfacer, etcétera.
En el caso de los programas, la gestión es dispersa y normalmente

requiere un esfuerzo de coordinación. Para los proyectos, en cambio, es
unitaria y concentrada. La coordinación de los programas puede esta
blecer departamentos de un mismo organismo o empresa; entre varios
organismos o empresas; entre organismos, empresas y agentes indivi
duales, etc. En los proyectos, en cambio, la gestión es responsabilidad
de un solo agente, quien responde por el total de los resultados, aún
cuando pueda subcontratar parte de las actividades que le han sido
asignadas.
Los criterios anteriormente mencionados son muy utilizados para

establecer las diferencias entre programas y proyectos, con lo cual se faci
lita la selección del instrumento que debe utilizarse en cada situación56.
Es aconsejable que la formulación de los programas se dé en una

estrecha coordinación, ojalá alrededor de una unidad de coordinación.
Esta unidad es necesaria, en primer lugar, porque algunos programas
individuales o la integración de varios de ellos puedan dar origen a
proyectos. En segundo lugar, porque puede resultar conveniente ma
nejar el control de la ejecución de un conjunto de proyectos conforman
do unidades, que pueden y deben ser evaluadas, con miras a lograr la
mejor asignación de recursos 57 .
55 Es posible, sin embargo, utilizar otros criterios para diferenciar ambos mecanismos tales como
el carácter de la actividad que se organiza y el tipo de gestión que para ello se requiere.
56 Ello permite además, establecer el carácter que se debe dar a su formulación y determina,
también, la modalidad de control y evaluación que puede ser aplicada con mayor propiedad.
57 Con respecto a este particular, el lector puede remitirse a M. Borus (1992).
299
En su aceptación más general, los programas constituyen entonces

los medios de acción utilizables por los diversos actores del sistema58.
El éxito de una política de desarrollo se ve altamente favorecido

cuando los organismos, las empresas, las organizaciones sociales y los
actores individuales incorporan el contenido de los objetivos, las estra
tegias y las políticas dentro de él. Esta incorporación se puede llevar a
cabo mediante el diseño de los programas que orientan todo un conjun
to de actividades relacionadas con el proceso.
De otra parte, la capacidad de formular programas hace posible

descentralizar el proceso de toma de decisiones a la vez que alienta la
iniciativa de los responsables de la ejecución, con lo que los procesos
de formulación en general y de ejecución en particular, ganan tanto en
flexibilidad como en efectividad.
En muchas actividades los programas son generalmente de uso

obligatorio para los organismos públicos59.
Además se hace posible una mejor coordinación y concertación

con los actores privados, con lo cual se amplía el área de influencia de
la política de desarrollo, lo mismo que la eficiencia de su ejecución y
se logra disponer de un volumen mayor de informaciones necesarias
para conocer —con antelación y mayor precisión— las intenciones y los
compromisos que orientan el comportamiento de los diferentes actores
que están involucrados en del proceso de ejecución de la política de
desarrollo 60 .
Desde otra perspectiva, los programas permiten que los actores

del sistema accedan a los beneficios que conlleva la centralización de
la información, ya para tomar sus decisiones y proceder a ejecutar sus
actividades, o bien, para concertar su acción con otros actores dentro
del marco establecido por la política de desarrollo.
58 La generalización de su uso, además de contribuir al logro del buen resultado de la política de

desarrollo, es una condición para el perfeccionamiento del sistema y sobre todo del proceso de
implementación.
59 De esta manera se favorece la coordinación del esfuerzo estatal y una más eficiente asignación
de los recursos, sobre todo los de tipo presupuestal.
60 Acerca de los requisitos que deben reunir los organismos y empresas para programar sus
actividades, el lector se puede remitir a J. K. Galbraith (1987) y a B. Mottez (1994).
300
Es conveniente tener presente que los programas encaminados

a suscitar la acción de los actores privados han de ser formulados con
una flexibilidad tal que:
• sea posible ir ajustándolos a las reacciones de los interesados;

• se usen alternativamente los diferentes estímulos y sanciones de
que se disponga en virtud de las políticas establecidas, y
• se manifieste claramente —cuando sea procedente— el carácter
provisional o definitivo de las actividades que asume el Estado o
de las garantías de excepción que se conceden a los particulares.
Son por lo menos tres los aspectos que es necesario definir cuan
do se trabaja con programas:
2. Los tipos de actividad por organizar: para preparar un programa es

preciso proceder a individualizar y a analizar todas las activida
des necesarias para lograr los resultados previstos. Sin embargo,
el programa solamente incluirá —en forma explícita— las activi
dades que durante su realización puedan ser objeto de control y,
en consecuencia, de una acción correctiva.
2. La profundidad y el grado de detalle: algunos programas pueden ser
muy completos y detallados 61 .
Es importante advertir que la formulación de un programa de

esta naturaleza requiere personal técnico y estudios específicos
que sólo podrían justificarse por los beneficios que de él se pue
dan derivar.
Sin embargo, no siempre es necesario formular programas con

estas características. Muchas veces bastará con bosquejar el de
sarrollo temporal de las acciones más importantes, asignando
61 En el sentido de que se consideren todas sus actividades, se designe a los responsables de su

ejecución y control y se especifiquen y asignen los recursos h u m a n o s , técnicos, financieros y
de información que sean necesarios.
301
CARLOS SAI..AZAR VARGAS
sólo algunas responsabilidades —en forma general— a los acto

res públicos o privados 62 .
3. La expresión espacial y temporal: los programas pueden adoptar di

versas formas según sea el ámbito geográfico que cubran. Lo ha
bitual es la preparación de programas de cubrimiento nacional
que tengan regionalizadas sus metas y actividades, con lo cual
se facilita en buena forma tanto su diseño como el seguimiento y
control de su ejecución.
Así como la organización de una parte de las actividades in

cluidas en un programa puede dar origen a un subprograma, la de
aquellas que se repiten periódicamente durante el lapso cubierto por
un programa puede dar origen, a su vez, a campañas. Se acostumbra
también designar con este nombre a las actividades que conforman al
gunas de las etapas de un programa, particularmente aquellas etapas
críticas que, por sus mismas características, exigen una concentración
de esfuerzo63.
6.6 VENTAJAS DEL PROCESO PROPUESTO
Ypara dar tales frutos, se siembran tantos tributos.

Quevedo, en las décimas El Padre nuestro.
Al considerar los programas como mecanismos destinados a

organizar las diferentes actividades que a su vez contribuyen a mate
rializar la estrategia elegida para alcanzar los objetivos propuestos, se
comprende que el punto de partida para su formulación está precisa
mente en el mismo diseño de las políticas de desarrollo. El proceso de
formulación de programas permite —a su vez— avanzar en el diseño de
las mencionadas políticas e ir identificando el conjunto de proyectos
interdependientes para proceder a estimar, con mayor precisión, las
necesidades financieras, administrativas y de información para la eje-
62 En otras, será suficiente —o sólo posible— preparar un programa incompleto o parcial, que
organice y regule aquellos elementos y actividades esenciales para la obtención de los objetivos
y deje el resto a la orientación en las políticas.
63 Es posible también diseñar campañas para lograr un resultado más o menos inmediato, sin
que ellas formen parte de un programa. Este procedimiento es recomendable en aquellos casos
en que se estime que una acción breve e intensa para resolver un problema puede proporcionar
resultados positivos.
302
PFUMERA PARTE * L * S POLÍTICAS PÚBLICAS'. NUEVA PERSPECTIVA DE AHÁUSIS
CAPÍTULO VI • PROTOUPO DE UNA POLÍTICA PUBLICA DE DESARROLLO
cución de la política. Los programas, al definir y organizar el conjunto

de actividades del sistema, brindan, entonces, las siguientes ventajas:
• Contribuyen a dar unidad y coherencia a la identificación y ejecu

ción del conjunto integrado de proyectos, al permitir relacionar
los sistemáticamente con las tareas y las metas específicas de la
política de desarrollo elegida64.
• Contribuyen a identificar las necesidades en materia de organiza
ción administrativa para la ejecución de la política de desarrollo.
• Ofrecen una base más sólida y estructurada para la asignación
del gasto público, especialmente cuando se emplea la modali
dad conocida como presupuesto por programa.
• Facilitan y contribuyen a hacer más preciso el financiamiento de
la política de desarrollo, tanto en la determinación y cuantifi-
cación de sus respectivos usos —inversión, gasto de operación,
etc.— como en la identificación, elección y cuantificación de las
fuentes a las que se puede recurrir para financiarlos.
• Finalmente, son de gran utilidad para la formulación, ejecución,
control y evaluación de los planes anuales.
A continuación se presenta un bosquejo de los diferentes esta

mentos involucrados en la implementación de una política de desarro
llo, de los cuales forman parte integral tanto los programas como los
proyectos.
64 Este hecho facilita identificar —con un alto grado de efectividad— la mayor parte de los proyec
tos de inversión que se requieren en todo proceso de desarrollo.
303
VIL EL MARKETING Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
VII. EL MARKETING Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS*
La teoría del marketing es demasiado buena para ser
desperdiciada solamente en productos ordinarios.
Seymour H. Fine
Para iniciar este análisis es necesario —en primer lugar— exponer

los fundamentos de lo que actualmente se entiende por «marketing so
cial» y de cómo sus alcances pueden cobijar el campo de las políticas
públicas. Iniciemos, entonces desde sus orígenes.
El adjetivo militar
corrompe todos los sustantivos a los que acompaña:
la medicina militar, ya no es medicina,
la justicia militar ya no es justicia y
la música ya no es música.
Clemenceau1
Agrega Denis Lindon, que «a algunos intelectuales y moralistas

de izquierda y de derecha, la palabra marketing les produce un efecto
análogo: corrompe, a sus ojos, todo lo que toca» (1976:19).
Es preciso reconocer que —desafortunadamente— esta creencia

permanece hoy día perfectamente vigente y no necesariamente sólo en
tre intelectuales y moralistas de izquierda y de derecha, sino —y lo que
es peor— dentro de los ciudadanos comunes y corrientes.
Este documento —recientemente actualizado— es una versión resumida de la disertación final

que bajo el título The Marketing of Public Policies: An Approach presentó el profesor Carlos Sala-
zar Vargas, como requisito final para optar a la Maestría en Administración Pública y Políticas
Públicas, en el Departamento de Gobierno de la London School of Economics and Political
Science. Se agradece la traducción al castellano de la Dra. Claudia Restrepo, administradora de
empresas de la Universidad de Antioquia, Bogotá, 1998.
Según Raymond Lindon (1975), no es Clemenceau el autor de esta fórmula, sino el profesor
León Brunswieg.
307
El marketing —mercadeo o mercadotecnia en el área comercial—2,

ha venido cubriendo áreas novedosas e importantes campos del cono
cimiento. En la actualidad, su filosofía, técnicas y metodologías se han
adoptado para la difusión de ideas y conceptos sociales, con los inevi
tables malos entendidos originados principalmente por su procedencia
eminentemente mercantilista.
Hace más de cuarenta años, Wiebe (1952) se hacía una famosa

pregunta: «¿por qué no se puede vender fraternidad al igual que se
vende jabón?». Verdaderamente fueron muy pocos quienes asumieron
con seriedad este reto.
Fue sólo hasta las décadas de los años sesenta y setenta (Shrupti-
ne y Osmanski, 1975) cuando los especialistas en marketing intentaron
la posibilidad de considerar las causas sociales enmarcadas dentro de las
4P: producto, precio, punto o plaza y promoción, conceptos éstos que
se ampliarán más adelante.
Por los años sesenta algunos especialistas en marketing como

Richard Manoff se arriesgaron a aplicar la extensión completa de las
técnicas de marketing hacia áreas tales como la nutrición y a otras cam
pañas de educación, principalmente en el campo de la salud (Manoff,
1985: 293). Indudablemente, con estas acciones, el conocimiento cobró
impulso y con el tiempo, se pudieron originar y estructurar las distin
tas y dispersas iniciativas que abordaban el modo en que el marketing
podía ofrecer su colaboración y ayuda al ámbito social.
2 El autor ha venido haciendo una distinción entre estos dos términos, entre otras razones, por
que de la palabra «mercadeo» se han apropiado algunas instituciones (tal es el caso del IDE-
MA). Otras la utilizan como un clisé haciendo que su significado se desvié o tergiverse (como
en la frase: «somos líderes en mercadeo social», con una clara connotación de distribución en
regiones marginadas). Además, la utilización de los términos «mercadeo político» o «electo
ral» se presta desafortunadamente a relacionarlos con el acto ilegal de la «compra y venta de
votos». Por carecer de la deseada unificación han proliferado vocablos tales como «mercadeo»,
«mercadotecnia», «mercadización», «comercialización», etc. Algunos más tradicionalistas pro
ponen el vocablo «trueque» para designar lo que —en opinión del autor— no tiene traducción
apropiada a nuestro idioma, específicamente cuando se relaciona con conceptos sociales, po
líticos o electorales. El Padre Manuel Briceño Jáuregui (q.e.p.d.), quien fuera presidente de la
Academia de la Lengua, con la buena intención de salvaguardar el lenguaje, presentó el de
«mercaduría». Sin embargo, la combinación «mercaduría social» es a todas luces mercantilista
y hasta ofensiva. Presentó además, como alternativa para castellanizar dicho extranjerismo, la
supresión de la letra «g» de la palabra marketing, el cambio de la «k» por «q» y la adición de la
tilde en la «a» para llegar al vocablo «márquetin», indudablemente más acorde con los fines del
autor.
308
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: SUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO vil • EL MARKETING Y LAS POLÍTICAS PUBLICAS
Sólo algunos —verdaderamente fueron muy pocos— incursiona-

ron en estos campos con creatividad e inteligencia, utilizando, adaptan
do y validando las técnicas usadas en el ámbito del mercadeo (comer
cial y de servicios) para extenderlas el avanzado concepto de marketing
hacia nuevos campos tales como los enmarcados por las causas de ín
dole social.
En 1971, el economista y profesor de marketing Phillip Kotler3 y

su colaborador Gerald Zaltman, propusieron la viabilidad de la apli
cación de prácticas de marketing en organizaciones sin ánimo de lucro
y propusieron para ello la utilización del nombre de «marketing social».
Describieron este novedoso campo como un «Marco prometedor para
la planeación e implementación de cambios sociales» (Kotler y Zalt
man, 1971: 3-12).
El marketing social pretende persuadir a una audiencia específica

y previamente determinada que se puede denominar como audiencia
objetivo, privilegiando algunos medios de comunicación —precisamen
te los más efectivos (eficientes y eficaces)—, para que dicha audiencia
así focalizada adopte bien sea una idea, una práctica, un producto, o
los tres. Este planteamiento corresponde —ni más ni menos— a un cam
bio social manejado estratégicamente, pormedio del cual se trasladan
—obviamente con la correspondiente adaptación— algunos descubri
mientos científicos del campo del marketing a programas de acción con
alto contenido social.
Estos elementos combinados y soportados por planteamientos

tradicionales, se apoyan en modernas técnicas de comunicación y va
lidadas tecnologías educativas, integrados todos dentro de un marco
planeado previamente.
Asimismo, los especialistas en marketing social han adoptado

muchos de los rigurosos métodos del mercadeo comercial, tales como:
• el análisis y segmentación de la audiencia;
3 El Dr. Kotler, profesor de la Northwestern University, ha escrito hasta la fecha trece libros, ade
más de innumerables ensayos e investigaciones. Tiene entre sus obras títulos muy sugestivos e
interesantes, tales como: Social marketing (Kotler, Roberto y Lee, 2002); Marketing for Health Care
Organizations (Kotler y Clarke, 1987); Marketing Management: Analysis, Planning, Implementation
& Control (Kotler, 1991); . Principles of marketing (Kotler, Armstrong et al, 1990); Marketing: An
Introduction (Kotler y A r m s t r o n g , 1996)), entre otros.
309
• el conocimiento y la investigación del consumidor;

• la conceptualización y desarrollo del producto (o servicio) de acuer
do con los requerimientos del mercado (audiencia objetivo);
• las necesarias pruebas y estructuración del mensaje;
• comunicación directa;
• escogencia de facilitadores;
• concretización de la teoría del intercambio;
• el uso de agentes tanto remunerados como voluntarios;
• la determinación de incentivos, entre otras alternativas.
Es necesario, por ejemplo, realizar un análisis de la audiencia, con

el fin de identificar segmentos determinados y concretos (tanto en sus
características como en su ubicación) para lograr un acercamiento o
abordaje específico y efectivo, más eficaz por cuanto se dirige a un seg
mento (o segmentos) perfectamente conocido y estudiado; eficiente por
cuanto no se dilapidan los siempre escasos recursos disponibles, habi
da cuenta de las características de homogeneidad que se han buscado,
encontrado y estructurado en la audiencia.
El proceso relacionado con la investigación del consumidor pro

duce valiosos datos acerca de las carencias y necesidades de los seg-
mentos blanco (objetivo, meta, destino, etc.), y provee las bases para el
diseño del producto (servicio) y el desarrollo de los mensajes. Se puede
probar, además, la efectividad tanto del producto así diseñado, como
del mensaje o mensajes; los canales de distribución específicos más
acordes y convenientes con los requerimientos del segmento determi
nados y la forma más racional de diseminación del mensaje. Los agentes
remunerados y los voluntarios refuerzan y facilitan la diseminación del
mensaje y la distribución del producto mediante la comunicación cara
a cara. Los incentivos se utilizan para motivar las fuerzas de ventas y
estimular la demanda del consumidor. La teoría del intercambio aclara
las relaciones entre el precio y los beneficios percibidos.
Esta concepción de marketing social es un campo muy valioso, sin

embargo, no es la definición umversalmente aceptada. La falta de con
senso en torno a ella ha contribuido al surgimiento de conceptos erróneos
acerca del papel del marketing social, ha fomentado infundadas críticas y
—lo que es peor— ha sido acicate para el peligroso escepticismo.
310
PRIMERA PARTÍ: * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUL:VA PERSPECTIVA DP ANÁLISIS
CAPÍTULO vil • EL MARKETING Y LAS POLÍTICAS PUBLICAS
A pesar de que muchos académicos hemos expresado a varias de

las asociaciones más importantes de marketing, la necesidad y urgencia
de escoger una definición con el fin de estandarizarla (Luck, 1969), la
esperada respuesta oficial y autorizada aún no se ha logrado.
En adición a lo anterior, muy a menudo el marketing se asimila

con ventas, publicidad, empaque, exposición, imagen, promoción, rela
ciones públicas, propaganda y otros más. En realidad todos ellos están
bajo su cobertura y el proceso del marketing es incompleto a no ser que
dichas funciones se tengan en cuenta. Este concepto ha logrado que
otras áreas, disciplinas y ciencias del conocimiento lo hayan adoptado,
no sin antes superar los inevitables obstáculos que usualmente se pre
sentan a toda idea novedosa y útil.
De ahí que no esté lejos de la realidad cotidiana la coloquial y

popular frase de vender tal o cual idea. Avanzando un poco, se propone
remplazar el concepto de venta por el de marketing^, para hablar de mer-
cadear tal o cual idea.
Dentro de esta línea, tal y como dice Fine: «las ideas son a los
problemas, lo que los productos son a las necesidades y deseos 5 . En tal
sentido, cada uno es capaz de resolver o satisfacer una determinada si
tuación: las ideas resuelven los problemas, mientras que los productos
satisfacen necesidades y deseos.
Es innegable que todo ser humano se ha visto en la necesidad

de presentar sus ideas o planteamientos, promoverlos, auparlos, ha
cerlos avanzar, difundirlos, diseminarlos, en una palabra mercadearlos
hasta concretarlos —si es el caso— en hechos tangibles, en realizaciones
concretas. Gran parte del éxito de toda gestión depende del resultado
de estas acciones encaminadas, por decirlo coloquialmente, a catapultar
ideas, y una de las formas de hacerlo es con el marketing.
4 La venta es un acto único, asimilado con la trasferencia de propiedad de una parte a otra, u
otras, en tanto que el concepto de «relaciones de intercambio» subyace a la filosofía del marke-
ting. Este último trasciende al de venta porque —entre otras cosas—, se inicia mucho antes del
acto único englobado en el primero, y también termina mucho después; la venta es de día a día
en tanto que el marketing es estratégico.
5 Para ampliar este planteamiento, se recomienda la lectura de todo el capítulo 2, titulado «A
marketing approach to ideas as products: social marketing, del libro de Seymour H. Fine The marke-
ting of ideas and social issues (1981).
311
De igual manera, el gobierno de turno tiene, como parte impor

tante dentro de su labor, no sólo la función de presentar sus ideas,
conceptos y opiniones, es decir sus políticas públicas en torno a algún
asunto, sino también de mercadearlas, en el sentido de buscar las me
jores formas, las más apropiadas alternativas, los caminos o estrategias
más propicios para que sus ideas, concepciones u opiniones, respecto
a cualquier situación problematizada y dentro de cualquier ámbito de
la vida social (salud, educación, medio ambiente, tecnología, comuni
cación, etc.), lleguen como políticas públicas a ofrecer solución a pro
blemas de la sociedad.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, se presentará en esta

parte una aproximación a la utilización del marketing en el campo de
las políticas públicas, como una de las vías que se pueden seguir para
buscar —y conseguir—, la tan anhelada efectividad.
Esta incursión no pretende ir más allá de plantear los conceptos

básicos en este novedoso campo, despejar algunos interrogantes, mos
trar el alcance de la combinación de estas dos áreas, ofrecer un marco
general y dejar sobre la mesa algunas inquietudes para análisis poste
riores del tema. Por consiguiente, de esta parte surgirán, indudable
mente, más preguntas que respuestas y más temas de discusión que
conclusiones definitivas.
Para iniciar la aproximación anunciada, es conveniente aclarar

que uno de los significados del marketing social es precisamente su apli-
cabilidad en la introducción y diseminación de ideas, conceptos, asuntos,
o causas sociales. Esa connotación fue presentada tal y como ya vimos
por Wiebe (1952: 679-691) y posteriormente impulsada por autores
como Kotler, Levy y Kotler (1969:10-15), y Zaltman. 6
Avanzando en el tema, una definición adecuada de marketing so

cial lo relaciona con el «diseño, implementación y control de programas
destinados a influenciar la aceptación de ideas sociales, haciendo consi-
6 Karen Fox y Philip Kotler (1980) presentan una interesante sinopsis de diez años de evolución
del marketing social, en The marketing of social causes: the first ten years.
312
CAPÍTULO vn • EL MARKETING Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
deraciones acerca de la planeación del producto, el precio, la comunica

ción, distribución e investigación del mercado» 7 .
Para efectos de este análisis es posible asimilar una política pú

blica a una idea, que se convierte en realidad con su puesta en marcha.
Esta característica se aprecia desde la misma formación de la política
pública, pero también posteriormente, en la etapa de formulación y aún
en la implementación. En la próxima sección se presenta este concepto
adaptado al campo de las políticas públicas.
7.1 FUNDAMENTO TEÓRICO PARA EL MARKETING DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Ayuda a tus semejantes a levantar su carga,

pero no a llevarla.
Pitágoras
La sola frase «el marketing de políticas públicas» es un matrimonio

de dos términos bastante difíciles de precisar. El marketing está entre las
palabras más mal empleadas en el idioma inglés 8 (Coffman, 1986: 2).
Por lo general, cada texto sobre marketing se inicia con una definición
diferente y propia. Además, en varios sectores se insiste en usar el mar-
keting equivocadamente, como sinónimo de ventas, relaciones públi
cas y muchos otros conceptos, relacionados muy especialmente con las
áreas de la comunicación, la publicidad y la propaganda.
De otro parte, las palabras: «política pública» son vocablos comu

nes, que se encuentran y se usan muy frecuentemente... pero realmente,
designan un concepto bien difícil de definir, a pesar de su familiaridad
(Ripley y Franklin, 1980: 1). Con el fin de hacer frente a estos obstá
culos —y dado que esta disertación está dirigida, primordialmente, a
personas involucradas con la ciencia política, la administración pública
y otras disciplinas relacionadas— se ha creído conveniente estructurar
el presente capítulo estudiando en un comienzo el marketing como una
disciplina particular, novedosa y muy promisoria en el campo de las
ciencias sociales y discutiendo, posteriormente, temas relacionados con
7 Esta definición, explicada en Kotler y Zaltman (1971:2-3), ha sido muy utilizada como base para
ampliar el concepto a diferentes áreas.
8 Algo muy similar sucede en el idioma castellano.
313
esta disciplina, herramienta gerencial, forma de pensar... etc., que re

presenta el marketing, para relacionarlo concretamente con el campo de
las políticas públicas.
Con respecto a esta última área (la política pública), los politó-
logos y los científicos políticos han escrito muchas páginas en las que
definen y dan argumentos para sustentar su significado y el de algunos
de sus vocablos relacionados, tales como la formulación, el proceso, la
puesta en marcha, la evaluación, el análisis, la reestructuración y su po
sible terminación. Algunos autores han definido las políticas públicas,
en su conjunto, como el proceso de hacer política (Lindblom, 1980: 3).
Para los propósitos de esta investigación, se utilizarán las siguientes
definiciones ofrecidas por Ripley y Franklin (1980: 2):
• «Política pública es lo que todo gobierno dice y hace, con respec

to a los problemas que percibe».
• «La política pública es la forma como el gobierno decide que se
hará con respecto a los problemas percibidos».
• «Hacer política pública es un proceso de interacción entre los ac
tores gubernamentales y no gubernamentales; la política pública
es el resultado de esa interacción».
De acuerdo con estas afirmaciones, es posible asumir que las po-

líticas públicas están integradas por programas. Por esta razón, algunos
autores usan ambas palabras recíprocamente.
El primer punto de contacto para combinar el marketing con las

políticas públicas se encuentra en uno de los libros de Christopher Hood,
quien señala que «es aplicando sus herramientas como el gobierno en
laza los deseos y su realización» (Hood, 1983: 8). En otras palabras, si
el gobierno pretende que sus deseos en cualquier campo (en defensa,
educación, salud, alcohol, sida, paz, etc.), se conviertan en realidad,
debe encontrar y emplear instrumentos que de verdad produzcan tales
efectos. «De otro modo sus políticas públicas como propósitos, no se
rían más que fantasías» (Hood, 1983: 8). En este capítulo se analizarán
los instrumentos que los gobiernos utilizan para obtener información
o detectores (Hood, 1983: 8) enfocándolos desde la perspectiva del mar-
keting. Igualmente, se estudiarán las herramientas que todo gobierno
puede usar para tratar de tener un impacto en el mundo externo, es
314
PRIMERA PARTE. ♦ LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO vil • EL MARKETING Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
decir, aquellas que causan efecto, y que se denominan efectores9 (Hood,

1983: 3), involucrándolas también dentro de la óptica del marketing.
Otro de los elementos necesarios para justificar este novedoso

campo cobijado por «el marketing de políticas públicas» estaría presente
en los teóricos de una nueva corriente de pensamiento: la llamada teo
ría de la elección pública (public choice). La mayoría de los tratadistas en
este campo plantean que las decisiones políticas pueden ser mucho me
jor comprendidas, estudiadas y analizadas, si se recurre a las mismas
herramientas con que se toman las decisiones en el mercado. En otras
palabras, es posible, entonces, «considerar a los votantes como si fueran
consumidores, a los políticos como si fueran empresarios y a los par
tidos como si fueran empresas comerciales»" (McLean, 1987: 2). Con
secuentemente, se puede considerar a los ciudadanos como si fueran
consumidores y al gobierno (sus ministerios, agencias, departamentos,
organismos descentralizados, etc.), como el gerente o, más específica
mente, como si fueran los expertos en marketing o sencillamente, los que
utilizan las técnicas del marketing o sea, los «mercadotecnistas».
Así, aunque el gobierno (y sus agencias, instituciones casi guber

namentales, ministerios, oficinas, departamentos, etc.), tiene diferentes
propósitos que los que tienen las empresas comerciales, en muchos ca
sos se encuentran en una situación idéntica, puesto que con el fin de
lograr sus objetivos, no sólo deben vender sino mercadear además de bie
nes, también servicios, ideas, programas y —en última instancia— sus
Es posible relacionar cuatro razones principales por las que los

gobiernos deben mercadear sus políticas públicas: primero, porque el
proceso de marketing ofrece una alternativa más democrática y orde
nada para el cambio social, que aquella que surge de otros posibles
métodos, tales como la represión o la violencia, por ejemplo (Fine, 1981:
2). Segundo, el proceso de implementación 10 (puesta en marcha de una
9 Esta palabra —a pesar de su uso exclusivo en anatomía y fisiología— indica muy bien el signifi
cado que se quiso dar a la expresión en inglés: que produce efectos o resultados. Por esta razón,
se traduce en forma casi literal (nota de la traductora).
10 El vocablo inglés «implementation» se traduce como implementación, recientemente autorizada
por la Academia Colombiana de la Lengua, y su significado es distinto al de la palabra «implan-
tación». Algunas veces implementar se utiliza como equivalente de la frase «poner en práctica»
o «poner en obra», de origen francés: «mise en ouvre».
315
política pública) gana en eficiencia y efectividad. Tercero, el marketing

es una fuente útil para indicar quién consigue qué, de acuerdo con el
concepto de equidad. Finalmente, con el marketing, el gobierno puede
sensibilizar a sus ciudadanos, evitando así —o al menos reduciendo— la
resistencia contra sus programas, proyectos, propuestas, ideas, en una
palabra, sus políticas públicas.
La filosofía, principios y técnicas del marketing son aplicables

umversalmente. No obstante, se pueden encontrar algunas facilida
des en los países industrializados. Tal es el caso, por ejemplo, de la
investigación de mercados: la información y la tecnología pueden ser
accesibles y más acertadas que en los países en vía de desarrollo. Sin
embargo, muchas veces no es apropiado ni aconsejable aplicar datos
de un país a otro. En ello inciden aspectos tales como la misma cul
tura, puesto que la estadounidense no es igual que la británica y, de
hecho, ambas son diferentes de cualquiera de las del tercer mundo.
También existen marcadas diferencias entre las culturas de cada uno
de los países latinoamericanos y más aún, en el interior de un mismo
país. Por eso se acostumbra a decir que en México hay tres países (el
del Norte, el del Centro y el del Sur) y que en Colombia hay tantos
países como regiones tiene, cada una con sus costumbres, culturas e
idiosincrasia propias.
Se espera, entonces, que tanto el análisis como el marco teórico

que se presentan en esta disertación proporcionen una base útil y esta
ble para posteriores investigaciones tanto en esta área como en campos
relacionados.
7.2 EL MARKETING: UNA DISCIPLINA PARTICULAR
Es mejor encender una vela que maldecir la oscuridad.

Proverbio chino
Para nuestros propósitos, es necesario definir, delimitar y dife

renciar el marketing como una disciplina particular. Esta disciplina debe
ser diferenciada de las otras, pero de hecho puede tomar algunas técni
cas, conceptos y herramientas de ellas.
316
CAPÍTULO VU • EL MARKETING Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
7.2.1 Definición propuesta
Las palabras son la congelación de la realidad.

Timothy Learly
La proliferación de definiciones del marketing fue el tema de todo

un interesante trabajo titulado ¿Qué es exactamente el marketing? (What
exactly marketing is?) (Croisier, 1975). En este artículo Keit Croisier exa
minó más de cincuenta definiciones diferentes. No obstante, una defi
nición o al menos algunos parámetros, ayudarán a enfocar la atención
en lo que es el marketing. Por considerar que es la que más se ajusta a
las características de tema de esta investigación, se adoptará la última
definición de Kotler:
«Marketing es el conjunto de actividades humanas dirigidas a fa

cilitar, crear, consumar y mantener relaciones de intercambio» (Kotler,
1991:12).
Esta definición permite aseverar que todas las interacciones hu

manas pueden ser objeto de un análisis de marketing. Así, además de la
transacción incluida en el marketing comercial tradicional, existe la po
sibilidad de mercadear servicios, instituciones, personas, programas,
ideas y por supuesto, políticas públicas.
7.2.2 El marketing y las ventas
El lenguaje, más que una herramienta de conocimiento, es

una herramienta de percepción.
Marshall McLuhan
La definición escogida enfatiza en las diferencias entre marketing

y ventas ya que, en primer lugar, presupone la interdependencia inhe
rente entre consumidores y gerentes (para nuestros propósitos, ciuda
danos y gobierno).
Una orientación de ventas 11 concibe tanto a las empresas como

a los consumidores, como fuerzas separadas —y en muchas ocasiones
11 Hoy en día, esta orientación puede parecer algo anticuado. Actualmente se concibe como pro
ceso final o la concreción del marketing.
317
opuestas—. En segundo lugar, y quizás más importante, es el hecho de

que el marketing reconoce que la empresa debe tener contacto con los
consumidores en muchos y variados niveles y diferentes momentos:
a través de la publicidad y en el momento de la compra, durante la
fase de investigación y planeación, etc. Para una orientación de ventas,
sólo es necesario un punto de interacción con el consumidor: el de la
compra.
En tercer lugar, el marketing tiene —como parte de su responsabi

lidad— la misión de igualar los intereses y puntos de vista del consumi
dor con los de la empresa. Este no es siempre el caso en las ventas.
Como cuarta diferencia, el marketing se entiende como un proceso

estratégico, en tanto que las ventas se realizan cotidianamente, median
te una labor día a día. Por lo anterior, es posible decir que «el marketing
tuvo su origen en las ventas, pero en realidad es una etapa más desa
rrollada del proceso» (Levy y Zaltman, 1975:17)12.
En quinto lugar, el marketing se inicia mucho antes que la venta,

con el diseño del ofrecimiento (producto) y la previa investigación del
mercado.
La sexta y última diferencia importante, es que el marketing termi

na después que la venta (con el servicio posventa) y realmente, nunca
termina, si se tiene en cuenta su permanente deseo de satisfacer mejor
al usuario.
7.2.3 El marketing y la tiranía del consumidor
La tradición nos enseñaba que todo hombre debía hacer tres

cosas:
sembrar un árbol, tener un hijo y escribir un libro.
Hay quienes aseguran que ahora debe:
trasplantar un árbol, adoptar un hijo y fotocopiar un libro.
Tomado por el autor de la moderna imaginería estudiantil.
12 A este respecto es importante enmarcar el concepto de marketing dentro de dos fases con las
cuales lo presenta Peter Drucker (1995:437). La primera predica que «el fin último del marketing
es hacer superflua la labor de ventas». La segunda asegura que «nada sucede si la venta no se
realiza».
318
CAPÍTULO va • EL MARKEJINC Y LAS POLÍTICAS PUBLICAS
La posición de un solo lado enfatiza que el consumidor es el úni

co elemento activo en el proceso, con deseos, gustos y necesidades que
son independientes del comportamiento de la empresa. Por consiguien
te, los productores son —en gran medida— completamente pasivos. El
marketing pone el énfasis en un doble punto de vista. Es necesario pen
sar en la influencia real (positiva o negativa) que recibe el consumidor,
de aspectos tales como los cuestionarios, las preguntas, las sugerencias,
las entrevistas, los estudios, la publicidad, y todas aquellas acciones —
conscientes o inconscientes— que realiza el productor. Indudablemen
te, esta influencia tiende a trasformar el comportamiento, las creencias,
las actitudes y hasta los valores hacia el producto específico y hacia la
empresa misma. Consecuentemente, estas inevitables relaciones afecta
rán las respuestas futuras a nuevas herramientas que use el productor,
especialmente en la etapa de investigación de mercados.
Las diferencias entre el marketing, las ventas y la tiranía del consu

midor pueden representarse gráficamente como sigue:
FIGURA 1
LAS VENTAS, EL MARKETING Y LA TIRANÍA DEL
CONSUMIDOR
Fuente: Salazar Vargas (1988).
7.2.4 Marketing y publicidad
Inútil es la maravillosa producción de leche

de una vaca que patea el balde.
Hadrat Muinudin
La publicidad se define como «cualquier forma impersonal paga

da de presentación y promoción de ideas, bienes o recursos por parte
de un patrocinador identificado» (Kotler, 2002: 451). Es fácil dilucidar
319
las diferencias con el marketing. Además, la publicidad junto con la pro

moción de ventas, se conocen como promoción. A su vez, la promoción
es sólo una parte de las 4P que combina el marketing. Las otras tres
son producto, precio y punto de distribución, cada una tan importante
en el marketing como en la propaganda. Lo mismo que un programa o
servicio bien diseñado o una idea útil o asombrosa no es probable que
sea exitosa sin una promoción efectiva, «un esfuerzo promocional de
primera clase no puede vencer las deficiencias que resulten de progra
mas e mala calidad (productos), excesiva valoración o mala distribu
ción (punto)» (Crompton y Lamb, 1987: 379). Así la promoción es solo
una parte de la gran tarea requerida para realizar las actividades del
marketing en forma exitosa.
Hay quienes tratan el marketing indistintamente como relaciones

públicas, comunicación, merchandising, etc. Esta indistinción —aunque
errada—, sin embargo, no es el propósito de este trabajo. Por supuesto,
hay ciertos comunicadores que adoptan algunas de ellas, por ejemplo,
relaciones públicas, publicidad y propaganda, y las líneas de demarca
ción en este caso deben ser muy finas. Por ejemplo, esa es la situación
cuando un ministerio quiera informar al público sobre un servicio para
rechitamiento, y buscar el apoyo del electorado o hacer una emisión.
Para resumir, al marketing corresponden todas estas funciones,

por lo tanto, no es correcto utilizar algunas de ellas como sinónimo de
aquél, puesto que realmente el marketing las cobija a todas ellas.
7.2.5 Ampliación del concepto de marketing: el marketing en nuevas

áreas
Para hacer que un gran sueño se convierta en realidad...

primero hay que tener un gran sueño.
Hans Selye
Aunque el marketing aún no ha sido ampliado en forma completa

al mundo comercial (Manoff, 1985: 4), sí ha tenido un efecto especta
cular en los negocios, sobre todo para la venta de bienes y productos
tangibles. Sin embargo, con pocas excepciones, el marketing tradicional
ha desempeñado un papel relativamente insignificante en la mayoría
de las organizaciones no comerciales, especialmente en aquellas que
320
ofrecen servicios. Es así como las empresas de servicios —en el sector

privado— «han tendido a ser dominadas por una perspectiva de geren
cia de operaciones enfocada a crear y entregar el producto o servicio, de
una forma eficiente, sin tener en cuenta las necesidades y preferencias
del consumidor» (Lovelock y Weinberg, 1984: 457).
No obstante, recientemente la filosofía y técnicas del marketing

han empezado a cubrir nuevos e insospechados campos. Brevemente
se describirán aquellas áreas que tienen una conexión específica con el
marketing de políticas públicas. Este campo, concretamente, está relacio
nado con el marketing de ideas y la difusión de innovaciones. Seymour
Fine (1981) describe cómo las ideas y los temas pueden ser difundidos
más efectivamente usando los conceptos modernos y las herramientas
del marketing. Para el proceso de difusión, Vijay Mahajan y Yoram Wind
(1986) estudiaron el modelo de difusión de innovación en el marketing.
Ellos enfatizan el desarrollo y la utilización de modelos de difusión re
cientes para proyectar la aceptación de nuevos productos. Asimismo,
el marketing de políticas públicas, está relacionado estrechamente con
el «marketing social» que procura usar las técnicas del marketing comer
cial para promover productos deseables desde el punto de vista de la
salud pública (Kotler, 1987). Así, el marketing social describe el uso de
los principios y técnicas del marketing para promover una causa, idea o
comportamiento social (Kotler y Zaltman, 1971).
De otro lado, es posible encontrar algunas actividades que pue

den ser clasificadas dentro del nombre genérico de anti-marketing, por
cuanto tratan de reducir la demanda de ciertos productos, con el fin de
responder a algunos problemas (contaminación, recesión, inflación, es
casez de energía, petróleo y gasolina, problemas de alcohol y aún pro
ductos como azúcar y el café) con algunas estrategias diseñadas para
desalentar en vez de estimular la demanda de éstos.
Para algunos autores, el marketing puede proporcionar una mejor

calidad de vida a las personas de cualquier sociedad, independiente
mente de su filiación política, raza, color o composición socioeconó
mica (Samli, 1987). En otras palabras, no es necesariamente verdadero
que el marketing funcione únicamente en sociedades capitalistas. El li
bro de Samli proporciona algunos parámetros claves para construir y
clasificar los objetivos sociales y las responsabilidades del marketing con
respecto a la mejor calidad de vida.
321
Finalmente, si el marketing es o llegará a ser una ciencia, es mate

ria de debate. Schwartz (2005) discute esta alternativa y, conjuntamente
con varios autores, se opone a que el marketing, considerado como cien
cia, tenga utilidad para las personas en la sociedad y, por lo tanto, afir
ma que no se justifica contribuir y facilitar el desarrollo de tal ciencia.
7.2.6. Una aproximación interdiscipiinaria
El último que ve el agua es el pez.

Marshall McLuhan
Por definición, la aproximación interdisciplinaria en el marketing

se refiere al uso de todas las disciplinas —las sociales, las de comporta
miento, las físicas, las cuantitativas y la disciplina de los negocios son
sólo algunas de ellas— para desarrollar discernimientos, conceptos y
teorías relacionadas con el marketing, con el fin de investigar, esclarecer
y resolver problemas de su incumbencia. Este planteamiento incluye,
inevitablemente, la aplicación y la integración de diferentes medios y
alternativas para promover el marketing. Además, se refiere a la mez
cla y combinación productiva de varias disciplinas y su consolidación
dentro del pensamiento de marketing. No sólo la interdisciplinariedad
deVmarketing con respecto a otras disciplinas, sino también los inmen
sos beneficios que se pueden lograr cuando las diferentes disciplinas
hagan parte de ellas, se fecunden y se enriquezcan, con el marketing.
Por medio de esta benéfica integración es muy factible el desarrollo y
la estructuración de conceptos y generalizaciones muy útiles y amplia
mente aplicables para mejorar la calidad de vida de todos y cada uno
de los ciudadanos del mundo.
7.2.7 El marketing y las políticas públicas: áreas eclécticas
La salida del apuro nunca es tan simple como la entrada.

Ed Howe
El eclecticismo es una de las bases fundamentales que dan sopor

te a nuestros propósitos. Puede entenderse como el ejercicio de selec
cionar, escoger y aceptar doctrinas de varias fuentes sin adoptar todo
el sistema. De acuerdo con Manoff (1985: 6) la mayor parte de la teoría
del marketing fue tomada de la antropología, la sociología, la psicología
322
PJUMERA PARTI * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA ni ANÁLISIS
social, la teoría de la comunicación y sus técnicas de investigación. Con

estas premisas, es posible aseverar que el campo de las políticas públi
cas puede adoptar herramientas, métodos, técnicas, puntos de vista,
etc., de otras ciencias, disciplinas o ramas del conocimiento que sean re
levantes para su propio desarrollo. Así, las técnicas y conceptos usados
en los negocios y la administración (por ejemplo, el marketing) son sólo
otras áreas que pueden ofrecer su contribución a las políticas públicas.
El marco teórico presentado ofrece con bastante holgura las ba

ses mínimas necesarias para adaptar, analizar y estudiar el novedoso
campo del «marketing de las políticas públicas» como un aspecto in
dependiente propio y real, dentro de las perspectiva del marketing. A
continuación se presentarán algunas herramientas específicas que se
pueden usar en esta novel área que —de acuerdo con su importancia y
perspectiva— es un terreno abonado para un rápido, amplio e inmenso
campo de investigación y desarrollos futuros.
7.3 EL MARKETING PARA PROPÓSITOS GUBERNAMENTALES
El presidente no quiere a su alrededor

a ningún hombre o mujer que le diga siempre que sí.
Cuando dice no, todos decimos que no.
Elozabet Dole, ayudante del presidente Reagan.
En lugar de adentrarse en una discusión de conceptos, esta sec

ción presenta las técnicas de marketing más adecuadas que puede apli
car cualquier gobierno, con el fin de mercadear sus políticas públicas. De
lo enunciado anteriormente se puede concluir que es posible entender
el marketing como un área del conocimiento conformada básicamente
por dos elementos primordiales. Primero, es una filosofía, una actitud,
una perspectiva. Segundo, es un conjunto de actividades y técnicas uti
lizadas para implementar esa particular filosofía. La filosofía del marke-
ting implica que cada acción, programa o política gubernamental debe
empezar por el mercado. Así, es necesario conocer las características
de los ciudadanos, las necesidades, los deseos y las motivaciones de la
gente... en resumen, esa investigación de mercado es la base y el punto
de partida para cualquier programa gubernamental.
Las actividades y técnicas del marketing pueden clasificarse en

tres grupos. Primero, aquellas usadas por el mercado mismo. Segundo,
323
las que se aplican a las 4P: producto, precio, punto y promoción. Tercero, las
que atañen al proveedor, en este caso el gobierno.
7.3.1 El mercado
Formar parte de la sociedad es un fastidio, pero estar

excluido de ella es una tragedia.
Osear Wüde
En el mercado (entendido éste como el conjunto de ciudadanos

que reciben la acción gubernamental o sufren las consecuencias de ella)
se pueden usar diferentes herramientas. Para nuestros propósitos se
describirán únicamente tres de ellas: la segmentación, los mercados ob-
jetivo y el modelo AÍDA.
7.3.1.1 La segmentación del mercado

La ley en su pomposa igualdad, prohibe a todos los hombres
dormir bajo los puentes, acostarse en las calles y robar pan,
igual a los ricos que a los pobres.
Anatole France
« La segmentación del mercado «consiste en tomar el mercado he

terogéneo total..., y dividirlo en varios submercados o segmentos, cada
uno de los cuales tiende a ser homogéneo» (Stanton, et al, 2007: 67). Las
variables de segmentación pueden agruparse en tres categorías.
• Geográficas (vecindario, ciudad, país, región, tiempo/distancia

de viaje, etc.).
• Socio-demográficas (edad, sexo, ingresos, educación, ocupación,
etnia, etc.).
• De comportamiento (tasa de uso, nivel de habilidad, estilo de vida,
etc.).
No obstante, no hay variables específicas para la segmentación

de mercados. Ésta depende de las circunstancias y propósitos particu
lares13. La reunión y presentación ordenada del cruce de las diferentes
variables escogidas se conoce como el perfil del mercado.
13 Para un estudio completo sobre segmentación véase Westein (1987).
324
PRIMERA PARTI * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO vn • EL MARKETING Y LAS POLÍTICAS PUBLICAS
7.3.12 Los mercados objetivo14

Una vez que conozcas el fin, puedes idear los medios;
el fin no justifica los medios, los suministra.
Idries Shah
Como es fácil observar, la segmentación se enfoca a identificar

grupos de clientes potenciales con necesidades, preferencias, proble
mas, deseos, etc., relativamente homogéneos. Los mercados objetivo se
relacionan con la selección y delimitación del grupo o grupos para los
cuales el gobierno pretende desarrollar los ofrecimientos del programa
o política. El reto es abastecer o influir en los grupos de clientes poten
ciales a los cuales se les puede entregar la mayor parte de los beneficios
totales con los recursos disponibles. Existen tres estrategias o principios
para seleccionar los mercados objetivo: la estrategia no diferenciada, la
diferenciada y la concentrada (Crompton y Lamb, 1987:133).
Con la estrategia no diferenciada, solamente se ofrece y se desa

rrolla una mezcla de marketing para todos los grupos identificados de
clientes.
La estrategia diferenciada habilita a una agencia para adaptar su

programa a las necesidades, deseos y características de cada uno.
Con la estrategia concentrada los esfuerzos se dirigen a sólo unos

cuantos grupos de clientes, los cuales son considerados los más impor
tantes o los más sensibles.
En el marketing comercial es bien sabido que la identificación de la

población objetivo y los esfuerzos de marketing objetivo hacia aquellos
que probablemente van a responder, resultará en una operación más
rentable. No hay evidencia contra las posibilidades y ventajas de usar
estas técnicas con los programas públicos.
14 También llamados destino, meta, blanco. Se conocen también con la palabra inglesa target.
325
7.3.13 El modelo AÍDA

Cuando los amigos son tuertos, los miro de perfil.
Joseph Joubert
Como se verá más adelante, todas las acciones de marketing de

ben integrarse lógicamente, y el escenario en el que estén los ciudada
nos dentro un grupo específico de clientes es un marco útil para este
propósito. El modelo AÍDA postula cuatro etapas sucesivas; atención,
interés, deseo y acción. Así, este modelo permite concluir, por ejemplo,
que si hay un grupo objetivo específico en la tercera etapa (deseo), es
una pérdida de tiempo, dinero y recursos humanos, enfocar los esfuer
zos de marketing a otra u otras etapas del proceso, es decir a despertar
el interés o promover la atención. Un ejemplo reciente —aunque sólo
relacionado con la publicidad— es el siguiente aviso en el subterráneo
de Londres: «Comprar condones en vacaciones no salvará la vida. Usar
uno podría». Este aviso enf atiza específicamente la cuarta etapa del
modelo —la acción— dando por supuesto que las personas que leen el
anuncio han pasado ya por las tres etapas previas: se les ha despertado
la atención, poseen un grado alto de interés y sienten ya el deseo.
4
7.3.2 Las4P
El mérito mayor del hombre consiste sin duda, en dominar

las circunstancias,
y dejarse dominar por ellas lo menos posible.
Goethe
El segundo grupo de técnicas, útiles para mercadear políticas pú

blicas, están incluidas en la clasificación de variables de decisión de
marketing que McCarthy (1971: 38-40) popularizó como las 4P: producto,
precio, punto y promoción, enunciadas anteriormente.
Generalmente se considera que las funciones del marketing, den

tro del modelo de las 4P, son del control del experto en marketing (mer-
cadotecnista) (Fine, 1981:19). El experto en marketing puede manipular
la cantidad y la dirección de la asignación de recursos, con el fin de
determinar cómo diseñar el producto, qué precio cobrar, dónde pro
moverlo y cómo y cuándo hacer la entrega. Sin embargo, otros factores
326
PRIMERA PARTÍ: * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANA!JSIS
CAPÍTULO vu • ELMARKETING Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
están más allá del control del experto en marketing. El mercadotecnis-

ta no puede manejar o controlar estas variables, sin embargo, sí debe
poder predecirlas. Es conveniente clasificarlas en seis grupos a saber:
variables económicas, sociales, políticas, culturales, tecnológicas, ecoló
gicas y demográficas.
De acuerdo con lo anterior, el mercadotecnista cuenta con cuatro

variables que puede manejar a su antojo, para hacer frente a las seis
del entorno que no puede manejar, pero sí debe conocer, predecir y
estimar. Adicionalmente, cada una de estas 4P incluye funciones espe
cíficas. Más adelante se listan algunas de ellas.
• Producto: diseño, empaque, clasificación y estandarización,
garantía, etc.
• Precio: financiación, términos de crédito, concesiones y descuen
tos, sacrificios no monetarios, etc.
• Plaza: canales de distribución, almacenamiento, entrega, exhibi
ción en el punto de venta, merchandising, publicidad en el punto
de venta, etc.
• Promoción: propaganda, venta personal, eventos especiales, rela
ciones públicas, creación de imagen, etc.
En las siguientes secciones, las políticas públicas y consecuente
mente los programas que las forman, se estudian como cualquier otro
producto: son compradas y vendidas, tienen precio y propaganda, se em
pacan y se distribuyen.
7.3.2,1 Las ¡deas como productos

El único amor consecuente, fiel, comprensivo que todo lo
perdona, que nunca nos defrauda y que nos acompaña hasta
la muerte... es el amor propio.
Oscar Wilde
Para propósitos de esta investigación, es posible considerar como

producto la misma política pública. En otras palabras, cada grupo de
políticas públicas que el gobierno trate de poner en marcha o imple-
mentar puede ser considerado como un producto. Es apropiado asimi
lar las políticas o programas con ideas o causas y, según Fine (1981: 27),
«si se involucra un bien tangible, el intercambio es físico. Si el producto
327
es una idea o causa, la transacción es abstracta». Así, tanto las bicicletas

como la información sobre el control de la natalidad, son productos
susceptibles de mercadear. El primero es un bien tangible, mientras
que el último es una idea y como tal es abstracta.
Este razonamiento no se altera por el hecho de que generalmente
la información sobre el control de la natalidad está asociada con pro
ductos anticonceptivos. Aún entre los productos físicos, algunos son
más abstractos que otros. Un sistema de alarma de fuero para el hogar
es un producto tangible, pero está inexorablemente ligado a la idea de
seguridad. Así, podemos estudiar las políticas públicas como cualquier
otro producto, obviamente con características específicas y particula
res, en especial la intangibilidad.
7.3.2.2 El ciclo de vida de un producto (CVP)

Es tan tarde, tan tarde, que muy pronto podremos decir que es
temprano,
W. Shakespeare
Este concepto se deriva de una analogía con el desarrollo biológi
co y asume que los productos, como las personas, tienen ciclos de vida.
Desde su nacimiento hasta su muerte, un producto pasa por diferentes
etapas y en diferentes ambientes competitivos. «Su ajuste a estos am
bientes determina en gran medida qué tan exitosa será su vida» (Levitt,
1965:83). Además, es posible considerar alguna forma de función expo
nencial (representada gráficamente por una curva acumulativa en for
ma de «S» como característica de la manera en que los objetos o ideas se
despliegan o se difunden entre la población de adoptadores. Esta curva
refleja un proceso subyacente. Si uno puede iniciar la difusión, ésta pro
seguirá automáticamente en algún grado. En consecuencia, continuará
debido al efecto contagio o bandwagon effect.
Al aplicar esta herramienta al caso de las políticas públicas, es
posible aseverar que el ciclo de vida por el cual pasarán probablemente
los programas públicos, consta de cinco etapas. En la Figura 2, el eje
vertical mide el número de ciudadanos que adoptan o al menos acep
tan un determinado grupo de políticas públicas específicas. El eje hori
zontal representa el período o tiempo.
328
CAPÍTULO vu * EL MARKETING Y LAS POLÍTICAS PUBLICAS
La primera etapa es la de introducción, en la cual la aceptación de

la clientela es mínima.
El segundo período es de rápido crecimiento, por los efectos acu
mulativos de la promoción introductoria, la distribución y la influencia
de la comunicación boca a boca.
La tercera es la madurez durante la cual la tasa de crecimiento
empieza a disminuir.
La cuarta etapa es la saturación, en la cual no hay más crecimiento

y la aceptación de la clientela empieza a decrecer.
Finalmente, el declive puede traer como resultado la terminación

o reestructuración de la política pública.
FIGURA 2
CICLO DE VIDA DEL PRODUCTO
Fuente: Kotler (1991: 291), a d a p t a d a por el autor.
Los gobiernos deben interesarse por saber en qué lugar del cie
lo de vida se encuentra una determinada política pública. Cada etapa
requiere una forma de marketing específica, con diferentes combinacio
nes de las variables el producto, precio (no necesariamente monetario),
componentes de distribución y promoción.
329
Otra aproximación interesante relacionada con este tema se de

nomina «etapa en el ciclo de vida de una causa» (Kotler, 1971), la cual
asume que una causa pasa por una curva en forma de «S» similar a
la de la Figura 2, y que tiene diferentes características de acuerdo con
cada etapa. En la etapa de cruzada, el objetivo primario es reclutar segui
dores. Un gran número de partidarios es crucial porque los primeros
adoptadores de esa específica política pública, estructuran un importante
—y decisivo— canal de comunicación oral. Además, es necesario que se
produzca un gran seguimiento de modo que los posteriores mensajes
de promoción puedan jactarse de tener muchos partidarios. El interés
en una idea goza de su más rápido crecimiento durante la etapa del mo-
vimiento popular cuando el entusiasmo de los cruzados originales se au
menta por nuevos partidarios. La etapa gerencial se caracteriza por un
cambio en el énfasis del asunto mismo hacia los individuos que admi
nistran la institución patrocinadora.
A medida que el grado de este movimiento aumenta, se deben

enfrentar nuevos problemas y nuevos retos, tales como desarrollar de
finiciones más claras de papeles y responsabilidades, y atraer los re
cursos adecuados para mantener en curso la organización: igualmente,
«nuevos tipos de líderes empiezan a ser favorecidos —aquellos que tie
nen habilidades organizacionales—» (Kotler, 1971: 698). En la etapa bu-
rocrática, el cambio de foco es más notorio. El objetivo de supervivencia
organizacional se considera por encima del de defensa de una causa:
«La causa se administra como cualquier otro negocio como un

producto para vender, con una jerarquía rígida, políticas establecidas,
mucha organización funcional, etc. ¡Aún el trabajo de mantener un se
guimiento y soporte necesario es manejado como una función especia
lizada!» (Kotler, 1971: 698).
Las etapas de un CVP son continuas y de ningún modo son dis

cretas como se describieron. El proceso es a menudo errático y difícil
de pronosticar. «La teoría no puede servir como guía universal de pla-
neación pero sí como un instrumento para medir el efecto de la planea-
ción» (Fine, 1981: 75). Además, una clave para la administración del
ciclo de vida es pronosticar el perfil del ciclo del producto propuesto
aún antes de que se introduzca. Entonces, en cada etapa la administra-
330
PRIMERA PARTÍ: • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA ni ANÁLISIS
ción debe anticipar los requerimientos de marketing que se necesitarán

en la siguiente etapa.
7.3.2.3 El posicionamiento
Miremos más que somos padres de nuestro porvenir, que no
hijos de nuestro pasado.
Miguel de Unamuno
En términos claros, el posicionamiento consiste en describir el

producto a los mercados objetivo con el fin de definir sus mejores atri
butos y, si es posible, las limitaciones de la competencia (Coffman, 1986:
75). El posicionamiento supone que las ofertas del marketing están orde
nadas en la mente de las personas en varias dimensiones, las cuales son
relevantes para el proceso de toma de decisiones al escoger una política
pública específica. Los franceses tienen una expresión que resume muy
bien en forma gráfica, esta estrategia de marketing: «Cherchez le creneau»
o «busque el huevo».
No obstante, no hay reglas específicas para el posicionamiento. A

veces es necesario pensar a la inversa, ir contra la corriente. Si todos los
demás van al Oriente, ver si es posible encontrar un hueco al ir al Oc
cidente (Ries y Trout, 1981: 66-67). Es necesario, entonces, saber quién
es la competencia real, en qué lugar está y dónde quiere el gobierno
colocar su grupo específico de políticas públicas.
7.3.2.4 El precio
Hay gente tan sumamente pobre que solamente tiene dinero.
Anónimo
Por lo general, ni los programas, ni las políticas públicas se inter

cambian por dinero. Sin embargo, para que se dé una transacción de
marketing, el comprador, adoptador o seguidor —quien recibe la acción
—tiene que pagar algo. A este respecto, lo importante es determinar
cuál punto de vista sugiere estrategias más efectivas para la planeación
de marketing. Es decir, si los consumidores verdaderamente perciben
que están gastando recursos más que dinero, cuando hacen compras.
331
Para los proveedores se vuelve importante tener en cuenta estos

valores que son intercambiados o cedidos a cambio de la oferta represen
tada en el producto. De acuerdo con Fine (1981: 84) es posible distinguir
cuatro tipos diferentes de precios sociales, los cuales se pueden relacio
nar con los programas o políticas públicas de un gobierno específico.
• El tiempo que se gasta en una actividad cualquiera representa

beneficios previsibles, porque ese tiempo no se gastó en alguna
otra alternativa. Esta es la noción económica de pérdida a costo
de oportunidad.
• Gastar los esfuerzos de alguien a cambio del ofrecimiento de un
producto no es más que comprometer los servicios en ese inter
cambio.
• La modificación del estilo de vida de alguien es un precio que
se paga en muchas formas de intercambio. «Como cuando se
adopta la idea del matrimonio, por ejemplo» (Levy y Zaltman,
1975: 42), teniendo en cuenta que es un precio que se paga por
un cambio de vida.
• A menudo, parte del precio de un intercambio equivale a una
pérdida de la autoestima, el orgullo, la identidad. La afirmación
propia, la privacidad, el control, la libertad de temer a arriesgar
se, o algunas otras pérdidas que afectan la paz mental de una
persona, las cuales se agrupan bajo el rótulo de psique.
Una deficiencia de esta clase de investigaciones es la ausencia de

una medida con el fin de calcular, en forma cuantificable, el precio so
cial. Esta situación es análoga al problema de la medida en el análisis
costo/beneficio.
7.3.2.5 La plaza, distribución o punto

Todo gran cometido debe tener un principio,
pero es en la comunidad donde está la verdadera gloria.
Sir Francis Drake
La elección de los canales de distribución, así como la penetración

de un determinado canal (el porcentaje de lugares en los cuales la polí
tica pública puede ser vista, consultada, escuchada, comentada, critica-
332
PRIMERA PARTI • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO vn • EL MARKETING Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
da, etc.), afecta el éxito de las políticas en el mercado. Así, la dinámica

del proceso depende —en buena medida— del canal escogido. En otras
palabras, cómo se hace disponible un programa o una política, para los
ciudadanos y sobre todo para quién se hace disponible, son respuestas
que definitivamente pueden impactar el proceso de aceptación de cual
quier política pública.
Se pueden distinguir tres diferentes grados de exposición en mar-

keting. A su vez, éstos se pueden adaptar a las políticas públicas o a los
programas, de la siguiente manera:
• Distribución intensiva: el programa está en tantos mercados como

sea posible: muchas facilidades físicas para abastecer el mercado
objetivo.
• Distribución exclusiva: la provisión de facilidades se hace sólo en
un establecimiento dentro de la comunidad o el área de mercado
objetivo.
• Distribución selectiva: dentro de los dos extremos se ubica un
completo rango de convenios intermedios.
Un factor básico que influye sobre la decisión de intensidad es

la relación entre costo y accesibilidad. Así, la intensidad de la distri
bución, accesibilidad y costo están estrechamente interrelacionadas.
Cuanto más grande sea la intensidad de la distribución y cuanto más
grande sea la accesibilidad de un programa, más alto será su costo.
Según Crompton y Lamb (1987: 196) una agencia puede tener nueve
alternativas de intensidad de distribución. El Cuadro 1 ilustra estas es
trategias alternativas y sugiere, además, posibles servicios que puedan
encajar apropiadamente dentro de las nueve celdas allí señaladas.
CUADRO1
INTENSIDAD DE LAS ALTERNATIVAS DE DISTRIBUCIÓN
333
CÁKLO$ SÁLAZAR VARGAS
Fuente: Crompton, y Lamb (1987:196).
Otro canal importante para distribuir un programa o una política

pública, es el de la comunicación boca a boca. Esta alternativa se entiende
como una comunicación oral, persona a persona, entre un receptor y un
emisor, que el receptor percibe como no comercial y que concierne a un
producto o un servicio (Mahajan y Wind, 1986: 61).
"7 3,2,6 La comunicación boca a boca y el modelo de dos pasos

Un excelente fontanero es infinitamente más admirable que
un filósofo incompetente.
La sociedad que desdeña la excelencia en la fontanería,
porque la fontanería es una actividad humilde,
y tolera la mediocridad en la filosofía, porque es una
actividad elevada,
no tendrá ni buena fontanería ni buena filosofía: ni sus
tuberías, ni sus teorías resistirán el agua.
John Gardner
El enlace entre una comunicación boca a boca efectiva y los re

cursos de marketing, tradicionalmente se ha denominado el modelo de
dos pasos. Lo que significa que la información de marketing fluye en dos
pasos desde los emisores a los receptores finales. Primero, la informa
ción propagada es recibida por alguna fracción relativamente pequeña
del mercado potencial total, denominada «líderes de opinión»: Los lí
deres de opinión son «aquellos individuos de los cuales otros buscan
información o consejo» (Kotler, 1972: 342.). Posteriormente, estos indi-
334
PMKÍÍRA PARTI ♦ LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PEFSPECUVA DE ANÁLÍSÍS
CAPÍTULO VI\ • EL MARKETING Y LAS POLÍTICAS PUBLICAS
viduos, en el segundo paso, difunden esta información a otros (Katz y

Lazarfel, citado por Mahajan y Wind, 1986:63).
A pesar de las críticas y modificaciones al modelo original, hay

un amplio reconocimiento de que algunas personas tienden a recibir
el mensaje antes que otras y juegan importante papel en esta difusión.
La promoción incluye aquellas herramientas de comunicación, que el
gobierno a sus agencias usan para informar, educar, persuadir y / o re
cordar, a los miembros de grupos de clientes potenciales acerca de un
programa o servicio de una agencia específica. Según Kotler (1972:425)
las cuatro principales actividades que considera como componentes de
la mezcla de promoción son:
• relaciones públicas
• venta personal
• promoción de ventas
• publicidad
• Las relaciones públicas: son programas diseñados para mejo

rar, mantener o proteger la imagen de una política pública.
• Venta personal: es la presentación mediante una conversa
ción con una o más personas que estén interesadas en una
política pública específica.
• Promoción de ventas: son incentivos a corto plazo que se uti
lizan para estimular la aceptación de una política pública
específica.
• Publicidad: entendida como cualquier forma pagada de pre
sentación no personal y de promoción de una política públi
ca, realizada por un patrocinador identificado.
Aquí es importante señalar que las actividades de venta personal

no se limitan sólo a los vendedores. Los gerentes de ventas y otro per
sonal de supervisión cuyas responsabilidades son primariamente de
naturaleza administrativa, a menudo realizan ventas. Esto es especial
mente verdadero en programas en los que los funcionarios de distintos
rangos y escalas, también pueden involucrarse directamente en el pro
ceso de ventas.
335
La promoción como un todo puede utilizarse de muchas formas

y en diferentes niveles. Por lo tanto, es posible la elección entre muchas
estrategias. Para los fines y alcances de este estudio únicamente se con
sideraran dos estrategias concretas: la de halar y la de empujar15.
En la estrategia de empujar, el gobierno delega a sus intermedia

rios algunas de las responsabilidades en la promoción del programa,
esperando que ellos difundan las bondades de la política pública en el
grupo de ciudadanos a los cuales está orientada. Es decir la empujan a
través de los canales de distribución. Claramente, la factibilidad de una
estrategia depende de la habilidad, interés y disposición de los líderes
de los canales para poner en marcha (implementar) la política pública.
En conclusión, con la estrategia de halar el foco está en el ciudadano,
como usuario final. Con las estrategias de empujar el énfasis está sobre
los intermediarios, distribuidores a través de los cuales se presenta, fo
menta y finalmente se entrega la política pública específica.
7.3.3 El experto en marketing, proveedor o mercadotecnista
Las personas de éxito muestran resultados,

quienes se rinden muestran disculpas y justificaciones.
Carlos Devis
En la primera parte de este capítulo, se asumió que el gobierno

puede mirarse como el proveedor o el experto en marketing. En otras
palabras, es la fuente desde la cual se entrega el programa al público.
Así, el gobierno puede usar la gerencia de marketing con el fin de in
tegrar las diferentes partes del proceso como un todo y en una forma
lógica y efectiva (eficiente y eficaz). Para ello puede hacer uso de las he
rramientas gerenciales a saber planeación, organización, dirección, eva
luación y reestructuración, que nemotécnicamente se pueden enmarcar
dentro de la sigla PODER.
Las estructuras de organización del marketing se han descri

to como «las moradas donde habitan las estrategias de marketing» y
a menudo es muy útil trabajarlas, concebirlas y tratarlas como tales.
Siguiendo esta metáfora, podría preguntarse: ¿qué plan (qué piso) es
15 Es común escuchar estas dos estrategias con nombre en inglés como pull y push.
336
más apropiado para una institución pública o sin ánimo de lucro? Y

¿cómo debería cambiarse ese plan a medida que la institución evolucio
na? (Lovelock y Weinberg, 1984: 457).
Organizar el esfuerzo de marketing requiere más que simplemen

te decidir cómo estructurar el departamento de marketing y asignar
responsabilidades concretas a individuos o grupos específicos. Incluye
también el examen del papel específico del marketing en la organiza
ción, facilitar interacciones del marketing con otras áreas funcionales de
la administración y buscar el desarrollo de una fuerte orientación al
consumidor, en todas y cada una de las partes de la institución.
Una herramienta que todo gobernante debería utilizar es el mo

delo del sistema de marketing, entendido como una sucesión ordenada
de análisis y toma de decisiones útiles en el marketing.
La figura 3 presenta un diagrama de este sistema. En el modelo

se especifican una(s) medida(s) de desempeño para la organización,
se identifican las variables relevantes en el proceso y se clasifican las
variables como independientes o dependientes. Es fácilmente com
prensible y entendible encontrar los diferentes elementos constituti
vos. Éstos se describen a continuación.
FIGURA 3
MODELO DEL SISTEMA DE MARKETING
Fuente: Lindblom (1980: 63), adaptado por el autor.
337
CARLOS SALAZÁR VARGAS
7.3.4 La mezcla de marketing
Siempre florece, donde estés y con lo que tengas

CSV
Por variable se entiende un atributo que toma diferentes valores

en diferentes momentos. Por ejemplo, una organización puede variar
su presupuesto de publicidad o cambiar el precio de venta de sus
productos o servicios. Una variable independiente es la causa supues
ta de la variable dependiente, la cual es el efecto supuesto (Kinnear
y Taylor, 1983: 27). La clasificación de las variables independientes
permite encontrar aquellas que pueden ser controladas y manejadas
por el gobierno. Éstas se identifican como la «mezcla de marketing»,
y son las compuestas por las 4P: producto, precio, punto y promoción.
Para formar programas alternos de marketing o cursos de acción, se
pueden combinar diferentes niveles, valores o magnitudes de éstas
cuatro variables.
7.3.5 Los factores de situación
El mejor ejecutivo es el que tiene el acierto de escoger buenos

hombres
para hacer aquello que quiere que se haga, y la suficiente
moderación
para no entrometerse mientras que lo hacen.
Theodore Roosevelt
Los factores de la situacionales representan las variables indepen

dientes que no están bajo el control de la organización de marketing, es
decir, la organización gubernamental debe adaptarlas en la formula
ción e implementación de un programa de marketing. Consta de fac
tores como la crisis de energía, las acciones competitivas, la tendencia
del mercado, regulaciones internas etc., los cuales conviene clasificar en
seis grupos: demográficos, económicos, políticos, sociales, ambientales
y tecnológicos.
338
PRIMERA PARTI: * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA ni ANÁI ÍSIS
7.3.6 El comportamiento como respuesta
Hay personas a las que no se les puede participar ninguna

desgracia
sin que en seguida nos participen ellas otras semejantes.
Christian F. Hebbel
Ambos conjuntos de variables independientes, o sea, la mezcla de

marketing y los factores situacionales, se combinan para influir en una
respuesta comportamental como las preferencias, actitudes y acciones
de los receptores, entre otras. Esta respuesta es la variable dependiente,
o el efecto supuesto. Un factor que hay que tener muy presente es la
respuesta de comportamiento pasado además de la influencia inmedia
ta de la variable independiente (Kinnear y Taylor, 1983: 243). En con
secuencia, desarrollar un programa efectivo de marketing es un proceso
retador y complicado, que involucra un conjunto dinámico de variables
y una respuesta de comportamiento que cambia como resultado del
proceso adoptado. Esta situación requiere administradores públicos
hábiles, que puedan dar una perspectiva apropiada a las experiencias
pasadas y usar efectivamente la información de la investigación de
mercado para tomar sus decisiones.
Para identificar formalmente las relaciones funcionales entre las

variables, independientemente de qué tan difícil sea, es importante re
conocer que la naturaleza de estas relaciones es implícita en la elección
del curso alterno de acción que hacen los administradores públicos. Al
intentar usar la investigación de mercado para formalizar estas rela
ciones, el administrador público debe tener en cuenta el costo de reco
lectar la información de acuerdo con el nivel de confianza que se gana
al seleccionar el curso de acción óptimo. En las empresas privadas, la
experiencia y el criterio de la gerencia, combinados con la información
de la investigación de mercado, constituyen la base para la toma de
decisiones de la alta dirección. Para los administradores públicos, el
caso puede ser igual.
Debe entenderse claramente que el gobierno puede tomar deci
siones sin usar la investigación de mercado, y con demasiada frecuen
cia lo hace. Estas decisiones pueden ser sensatas si la experiencia del
administrador público es vasta y relevante y va acompañada de buen
juicio. La idea es tomar una decisión efectiva, y no gastar dinero en una
339
investigación de mercado que no será utilizada para apoyar las deci

siones. La investigación de mercado se usa cuando el tomador de de
cisiones necesita información adicional para reducir la incertidumbre
asociada con una decisión cualquiera (Kinnear y Taylor, 1983: 245).
7.3.7 Las medidas de desempeño
Siembra una acción y cosecharás un hábito,

siembra un hábito y cosecharás un carácter
siembra un carácter y cosecharás un destino.
William James
Las respuestas de comportamiento forman la base para las medi

das del desempeño monetario y no monetario de cualquier organiza
ción gubernamental.
Las medidas no monetarias son: la imagen de la organización, la

actitud de los ciudadanos hacia la organización o programa, el conoci
miento sobre la política pública específica, entre otras. El desarrollo de
medidas de desempeño válidas es imperativo para una administración
efectiva del sistema de marketing. Como es fácil observar, la investigación
de mercado desempeña un papel importante al proveer tanto las herra
mientas como las fuentes de datos para la medición del desempeño.
7.4 EL MARKETING: HERRAMIENTA GERENCIAL PARA LA EFECTIVIDAD
No basta tener un sano juicio, lo principal es aplicarlo bien.

Rene Descartes
Como aspecto adicional conviene resaltar que el marketing social

es también un camino para la efectividad de las políticas públicas, al
que se llega mediante la disección de este concepto en dos grupos de
variables, unas internas —manejables por la organización gubernamen
tal— y otras externas —relacionadas con el consumidor de ideas— corres
pondiente al mercado, es decir a los ciudadanos.
340
PRIMERA PARTE * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA OE ANÁLISIS
Para comodidad nemotécnica se ha incluido las variables del pri

mer grupo (las internas) dentro de la tradicional clasificación expuesta
por McCarthy 16 correspondiente a las 4P:
• Producto: las políticas publicas.

• Precio: factores monetarios y no monetarios (tiempo, esfuerzo,
estilo de vida, etc.), relacionados con el proceso integral de las
políticas publicas.
• Punto de distribución: intermediarios en cada una de las etapas
del proceso integral de las políticas públicas.
• Promoción: canales de información, difusión y promoción de las
Cada una engloba toda una serie de funciones cuya característica

fundamental es que pueden ser manejadas por la organización, llámese
ésta fábrica, empresa de servicios, entidad sin ánimo de lucro, partido
político o el mismo Estado como organización social.
Se logra así con el marketing manipular el monto, la dirección, in

tensidad y el alcance de los recursos con que cuenta la organización
gubernamental (humanos, técnicos, financieros y de información), para
buscar la combinación más eficiente.
Desde el punto de vista del consumidor de ideas, el marketing es

tudia también el mercado17 para entender los factores que influyen en el
proceso de elección, decisión y aceptación de las ideas. Dicho análisis está
constituido por dos etapas diferentes, pero complementarias entre sí.
La primera dirigida a detectar, conocer y anticiparse a las nece

sidades, deseos y gustos del mercado (los ciudadanos) con el fin de di
señar la oferta (las políticas públicas) que más se acople a las demandas
de la comunidad.
16 E. Jerome McCarthy, revolucionó el concepto en 1975 al introducir sus ya famosas 4P en su obra

Basic Marketing: A Managerial Approach.
17 Entendido como «el estudio del comportamiento desplegado por el consumidor en la búsque-
da que realiza para la compra, el uso y la evaluación de productos, servicios e ideas con las
cuales espera satisfacer sus necesidades». Schiffman, León G. y Leslie, L. Kanul, en Consumer
behavior (2000: 4).
341
OÍRLOS SALAZAR VARGAS
La segunda corresponde a la investigación evaluativa, que se rea

liza luego de que se han presentado las políticas públicas al mercado y
el concepto ha sido adoptado por algunos ciudadanos. Así se obtiene
la retroalimentación necesaria sobre el grado de satisfacción (o insatis
facción) de dichas políticas publicas. Aparece entonces, el concepto de
eficacia como alternativa también del marketing.
Se concluye que tanto la eficiencia como la eficacia, variables

éstas que conforman la efectividad, es posible alcanzarlas -al menos
buscarlas — con el marketing. Para continuar con el proceso del marketing
de políticas publicas, es necesario además entrar a considerar posterior
mente, estrategias tales como la diferenciación y el posicionamiento de
esas políticas publicas, tal y como se haría con un producto tangible.
Desde el ángulo de los consumidores de esas políticas, se estudian los
temas relacionados con la segmentación, los adoptadores a políticas
publicas, especificas y concretas, de acuerdo con el marco teórico am
pliamente explicado en las primeras partes de este capitulo 18 .
7.5 CONCLUSIONES
Mis sueños carecen de valor alguno, mis planes son como el

polvo,
mis metas son invisibles, todo eso carece de valor,
a no ser que sea seguido por la acción.
Og Mandino
Primero que todo, es necesario decir que el marketing ha llegado

muy lejos de su propio potencial y que aún falta delimitar sus posibi
lidades, alcances y sus mismos límites. Aún en el campo académico, el
marketing frecuentemente ha tenido una mala interpretación. Esta fue
18 Para una aproximación al tema el lector puede remitirse al primer libro de Carlos Salazar Var
gas, titulado Marketing político, (1994: 233) También al trabajo de L. Hermelet y P. Romagni: «Le
marketing public, une introduction au marketing des administrations et des organisations publiques»,
cuyo resumen analítico aparece en la Comunication. Revue québecoise des recherches et des practi-
ques en communication et information. Una presentación mucho más completa se encuentra en el
texto de P. Kotler y Eduardo L. Roberto Social Marketing: Strategies for Changing Public Behavior,
en donde a través de las 400 páginas de esta obra, se desarrolla un completo estudio sobre el
tema del «cambio social voluntario» como alternativa al «cambio violento», mediante estrate
gias de marketing.
342
PRIMERA PARTÍ * LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DI ANÁLJSÍS
CAPÍ ¡TILO va • EL MARKETING y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
una de las razones para especificarlo. De otro lado, el marketing no es

una panacea. Si bien es cierto que mercadear una política pública no
es lo mismo que mercadear un producto comercial, como una cerveza,
una crema dental o un desodorante, de hecho, es posible usar la misma
filosofía y las mismas herramientas para implementar y hacer realidad
las ideas, programas y las políticas públicas de un gobierno cualquiera.
Como se ha visto, aplicar el marketing en nuevas áreas ofrece

grandes posibilidades que están aún inexploradas. Este enfoque con
sidera al gobierno como el experto en marketing o el proveedor. Pero es
posible suponer que quien hace las políticas públicas es la otra parte,
es decir, los usuarios, los consumidores, los ciudadanos, electores, el
pueblo. Asimismo, es adecuado considerar a los ciudadanos como los
interesados que pretenden mercadear sus demandas al gobierno. El ca-
bildeo, por ejemplo, sería una herramienta útil para estos propósitos.
En realidad, el gobierno es sólo una parte o participante en el

proceso social. En consecuencia, debe tener en cuenta la mejor forma de
lograr sus propósitos y objetivos y para ese fin, el marketing puede ser
una alternativa y herramienta útil. De igual forma, el marketing ayuda
a adaptar la agenda y ofrecer soluciones a los problemas y deseos de
los ciudadanos en una forma más adecuada que si no se contara con
esa alternativa. Con el marketing, el gobierno puede percibir mejor la
naturaleza de los problemas existentes en la sociedad. Con estas bases,
la agenda del gobierno se puede organizar de acuerdo con la importan
cia de cada asunto. A decir verdad, muchos de los problemas futuros
se pueden reconocer en las primeras etapas, cuando las soluciones son
menos costosas, en términos tanto políticos como económicos; algunos
de ellos pueden predecirse o preverse, al menos cuando no son muy
grandes y problemáticos. Como lo propone el marketing —cambiando
la dirección de la acción— tomar a los ciudadanos como el punto de
partida de la acción gubernamental puede ayudar a descubrir nuevas
formas y diferentes ideas para implementar las políticas públicas.
Con el marketing, quien hace las políticas puede concentrarse fá

cilmente en el conjunto total, sin preocuparse de todos los detalles, con
lo cual se puede evitar una posible falta de experiencia en la forma de
resolver un problema o implementar una política. Además, con el mar-
keting, es necesario saber qué tipo de personas deben ser asignadas para
343
implementar las políticas públicas. Principalmente, qué política deben

implementar personas hábiles o especializadas con conocimiento y ca
pacitación en marketing social. En otras palabras, qué tipo de personas
deben estar en posición de poder. Asimismo, los auditores del gobierno
podrían gastar menos tiempo y sus informes podrían ser más acertados
si examinan los procedimientos, técnicas, eficiencia y efectividad den
tro de esquema del marketing.
Finalmente, en relación con la moralidad y la ética, debemos evitar

el no poder ver el bosque por causa de los árboles. El marketing es una
herramienta neutral y puede usarse de esta forma: no es, en sí mismo,
ni bueno ni malo. Tal y como dice Hood «lo bueno o lo malo radica en el
propósito o la aplicación y no en el instrumento» (Hood, 1983:140).
VIII. A MANERA DE CONCLUSIÓN
VIII. A MANERA DE CONCLUSION
Si estos pensamientos no gustasen a nadie podría
considerárseles mediocres,
pero los juzgaría detestables si gustasen a todo el mundo.
Así se expresaba Diderot a la cabeza
de sus Pensamientos filosóficos.
Los cambios políticos que vive la sociedad inciden necesariamen

te en las políticas públicas. Se está frente a un afortunado tránsito entre
lo que se podría llamar una sociedad política restringida y un período de
ampliación democrática: el multipartidismo que aparece como realidad
de la vida política en reemplazo del tradicional e histórico partidismo.
Se abren canales de participación ciudadana que buscan instituciona
lizar el régimen político. Los procesos de descentralización implican
también —cada vez en mayor grado— la posibilidad de una democra
cia más participativa. Se busca, además, una mayor trasparencia en las
decisiones de política pública, que cada vez sean menos un ejercicio de
expertos sigilosos trabajando en aisladas y lejanas oficinas, y que con
duzcan a la participación ciudadana y a la vista de todos.
8.1 EL FUTURO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
No tengo miedo del mañana, porque he visto el ayer y amo el

hoy.
White
El panorama trazado y los cambios mencionados inciden en por

lo menos cuatro aspectos fundamentales de la vida cotidiana.
Un primer aspecto es el cambio que se produce en el proceso de

toma de decisiones. Se vislumbra el surgimiento de una democracia
más participativa, con la irrupción de nuevos actores políticos, nuevos
347
movimientos, nuevos candidatos, nuevos partidos. Eso implica que el

proceso de toma de decisiones se vuelve más complejo, e intenta refle
jar la composición de estas múltiples y nuevas fuerzas de la sociedad.
Un segundo tipo de cambio corresponde al contenido mismo de

esas decisiones. No sólo cambia la forma en que se toman las decisio
nes, también el contenido de ellas. El proceso de toma de decisiones
involucra a más actores con distintos intereses sociales. Obviamente, el
contenido de lo que resulta es también diferente.
Un tercer aspecto se presenta al considerar el cambio que se pro

duce en el proceso de implementación de las políticas públicas 1 . La
administración publica que se apoyó en prácticas rutinarias, clientelis-
tas y caducas desde tiempos inmemoriales como medio para poner en
marcha el proceso integral, debe cambiar porque una democracia más
participativa implica que la burocracia 2 —los administradores como
servidores públicos que son— den cuenta de lo que hacen y brinden
la posibilidad de que los sectores sociales participen, opinen, juzguen,
controlen e incidan en el proceso integral de las políticas publicas.
Lo anterior lleva a un cuarto tipo de cambio, que debe producirse

en las propias agencias estatales, es decir, en las agencias públicas. No
es fortuito que en este proceso de modernización y de transformación
también intervenga el problema de la reforma del Estado. Es la necesa
ria complementariedad a los cambios que en lo político, en lo económi
co y en lo social está sufriendo América Latina. Por ello, se debe lograr
acompasar estos nuevos retos con el funcionamiento del Estado 3 .
Finalmente surge la pregunta de: ¿cómo es que la sociedad puede

influir en la toma de decisiones de las políticas públicas? Si éstas res-
1 Aunque es mucho más fácil que cambie el régimen político que el que se produzcan cambios
en el aparato estatal.
2 Entendiendo a la burocracia en el buen sentido de la palabra y de acuerdo con la caracterización
y propiedades estudiadas por Max Weber.
3 César Vallejo Mejía, en las Memorias de los seminarios sobre reforma del Estado, propone cuatro
objetivos fundamentales que debe alcanzar la reforma del Estado. Aunque específicamente
referida al aspecto presupuestal y para el caso de Costa Rica, bien vale la pena enunciarlos por
su aplicabilidad al caso colombiano:
1. El sector público debe recuperar su capacidad de respuesta.
2. Hay que recuperar el vínculo entre planificación y presupuesto.
3. Hay que hacer del presupuesto un instrumento de gerencia pública.
4. Hay que recuperar el control político del gasto.
348
CAPÍTULO vía • A MANERA DE CONCLUSIÓN
ponden a problemas y a demandas de la sociedad, la misma sociedad

civil tendrá la oportunidad y a la vez la responsabilidad de incidir en
muchas y variadas formas y en disímiles niveles. Se hace necesario, e
inaplazable, dar paso a alternativas más democráticas y participativas
para la solución de sus propios problemas. Los ciudadanos deben tener
injerencia tanto en la formulación y diseño de las políticas, como en su
implementación, evaluación, análisis y en su posterior reformulación;
en otros términos, en todo el proceso integral de políticas públicas.
El marco general que ofrece las bases para estos necesarios y ur
gentes cambios está representado en el proceso llevado a cabo para la
formulación de la política de las políticas, es decir nuestra ley de leyes de
cada período o programa de gobierno.
8.2 FORMACIÓN DE ANALISTAS DE POLÍTICAS PUBLICAS
Considero el hogar como la escuela más influyente de la

civilización.
El hogar es la primera y más importante escuela del carácter.
Es en él donde todo ser humano civilizado
recibe su mejor o peor entrenamiento moral.
Ernest Hemingway
Desde hace ya más de una década, Bernardo Kliksberg4 alertaba

sobre la necesidad de disponer de personas altamente calificadas para
las funciones gubernamentales como un reto creciente en las universi
dades de América Latina, por cuanto de ello depende el buen funciona
miento del aparato administrativo estatal y la posibilidad de solucionar
ingentes problemas económicos, políticos y sociales. Las universidades
son, sin duda alguna, la instancia más importante para crear y fomen
tar la enseñanza crítica y creativa; de ellas se desprende de modo sis
temático y continuo el flujo de saber y de técnicas indispensables para
que nuestras sociedades se desarrollen sin tropiezo. En el ámbito de
las ciencias administrativas y muy especialmente en lo que se refiere
4 Desde 1983 Bernardo Kliksberg en Universidad, formación de administradores y sector público en

América Latina, clamaba por la necesidad de esta formación. También ahora desde el Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), continúa con su labor de aler
tarnos sobre los peligros de estas carencias y las formas de suplirlas.
349
al ámbito estatal y gubernamental, el problemas se agudiza de manera

sensible.
Este es también un tema de importancia fundamental para el

futuro desarrollo de nuestro país. En este documento se han querido
ofrecer sólo algunos lineamientos generales e inquietudes, producto de
experiencias tanto académicas como prácticas, con el objeto de que sean
tenidos en cuenta en el diseño de una necesaria, útil y urgente política
encaminada a formar en Latinoamérica, analistas de políticas públicas. La
universidad debe seguir siendo un actor preponderante en el desarro
llo y concreción de esta clase de políticas, encaminadas a beneficiar al
Estado y de esta forma a la sociedad en general.
Es necesario, por tanto, buscar, encontrar, formar y entrenar per

sonas sensibles a estos problemas que estén dispuestas a sacar a flote
algunos detalles que, desapercibidos para la gran mayoría, serán en
breve elementos clave en el proceso integral que hemos analizado. Es
necesario descubrir, cuidar, desarrollar, incrementar, afinar esas su
tilezas que debe poseer todo buen analista para detectar ciertos cam
bios, seleccionar determinados actores y escoger caminos adecuados.
El buen educador debe saber qué cuerda pulsar, con qué intensidad y
en qué momento, para que suene mejor, más acorde la melodía, en el
concierto general de una formación académica integral.
La misma interdisciplinariedad requerida por las ciencias socia

les es una necesidad para una real rigurosa formación de analistas de
políticas públicas. Esta perspectiva plantea para todas las demás disci
plinas, formas de análisis diferentes de los enfoques tradicionales, so
bre todo al entender que la complejidad de la realidad trasciende los
límites de comprensión de cada disciplina aislada. En este sentido, es
importante analizar tanto las limitaciones como los aportes de todas
las otras ciencias que desde las diversas perspectivas se vinculan con el
estudio de un proceso que las desborda. Enrique Leff propone que «...
es necesario analizar la integración interdisciplinaria no sólo a partir de
la problemática de las políticas públicas (...) sino también a partir de las
formas de reconocimiento que produce cada disciplina sobre dicha pro
blemática y su incidencia en la definición de la misma» (Leff, 1986:15).
350
CAPÍTULO vm • A MANERA DE CONCLUSION
Este proceso interdisciplinario no produce un punto de vista unifi-

cador, un lenguaje común, sino ciertas concepciones generales compar
tidas que se internalizan en el campo paradigmático de cada disciplina.
Así, parece más factible establecer un proceso interdisciplinario en el
que se dan condiciones de simpatía interparadigmática, que intentan una
complementariedad entre paradigmas incompatibles.
De lo que se trata, entonces, es de estudiar cómo diferentes dis

ciplinas (administración, ciencia política, derecho, sociología, economía,
comunicación social, etc.), dentro de su especialidad disciplinaria, inte-
ractúan con una concepción propia de las políticas públicas, generando un
proceso de internalización, intercambio y producción de conceptos que ge
neran una reformulación de los contenidos de las disciplinas e indican
nuevos criterios e inducen nuevos efectos. Desde esta perspectiva, el aná
lisis de las políticas publicas problematiza a las disciplinas tradicionales.
No se piensa sólo que la ciencia normal por ejemplo, la economía

convencional, internalice los planteamientos de la problemática de las
políticas públicas dentro de un objeto de conocimiento que los excluye,
sino en la construcción de nuevos objetos interdisciplinarios.
Así, se plantea a partir de este campo de estudio fundamentado

en relaciones trasdisciplinarias, la posibilidad de reorientar ciertos con
ceptos y métodos hacia un proceso interdisciplinario de gestión de políti-
cas publicas5 fundado en un manejo propio e integrado de recursos.
Sin duda, una gran parte de la responsabilidad ante la sociedad

para desarrollar esta mixtura recae en la universidad. El momento y
las circunstancias por las cuales atraviesa el país son propicios para
emprender la inaplazable labor de formación de verdaderos analistas
de políticas públicas —entre otras razones— como simple herramienta
de comunicación con el resto del mundo. Además, porque es menester
también competir en mejor forma y en condiciones más igualitarias con
otros países, sobre todo con sus empresas multinacionales, esas nue-
5 Es precisamente el rumbo que ha tomado —en otros países— la enseñanza-aprendizaje de la

administración, entendida como el manejo de las funciones gerenciales que se inician con cada
una de las letras que forman la palabra poder: planeación, organización, dirección, evaluación
y reestructuración. Estas funciones se enfocan en y para los diferentes pasos del proceso in
tegral: formación, formulación, implementación, evaluación, análisis y reestructuración; pro
ceso éste que se presenta tanto en el ámbito privado como en el público, obviamente con las
necesidades e inevitables diferencias entre uno y otro campo.
351
vas formas de penetración que sí cuentan con analistas preparados en

temas de utilidad común, tal y como el campo relacionado con las po
líticas públicas. Competir por nuestro propio desarrollo y con modelos
autóctonos y originales es la alternativa que se plantea. La necesidad
imperiosa de hablar el mismo idioma de las multinacionales: el de las
políticas públicas, no implica de ninguna manera que para competir
mejor se escojan las mismas estrategias. Precisamente ese es el reto.
Se vislumbra un camino amplio y abonado para el desarrollo de

enfoques propios de políticas públicas, con las particulares característi
cas, los peculiares métodos de decisión, formulación, implementación
y análisis, tanto de los gobiernos latinoamericanos, como de gobiernos
de otros países con los cuales México tiene o tendrá relaciones de toda
índole. Quizá el notorio desconocimiento y el incomprensible abando
no de este enfoque de las políticas públicas en el medio latino, se deba
—en buena medida— a que el problema de la traducción de la palabra
política, tiene el mismo inconveniente del triple significado (politics,
policy y polity) tanto en el medio hispanoparlante como en otros idio
mas como el francés (politique publique), el italiano {política), el alemán
(politik) y el portugués (política), aquellos no herederos de la tradición
anglosajona. Lo anterior hace que la misma información —sobre todo la
básica— de esta área, quede relegada a un segundo plano. Indudable
mente, circunstancias tales como la falta de lecturas apropiadas, textos
básicos, interés universitario, ubicación del empleado público dentro
del contexto administrativo latinoamericano y otras muchas circuns
tancias que todos bien conocen y no viene al caso enumerar ahora, han
contribuido a que no se haya favorecido esta área. Este esfuerzo está
encaminado a suplir, en parte, esta carencia.
8.3 FORMACIÓN DE GERENTES PÚBLICOS: EL RETO
Yo imagino que es bueno mandar, aunque sea a un hato de

ganado.
Cervantes, El ingenioso hidalgo Don Quijote de la Mancha,
parte II, cap. XL11, en boca de Sancho, cuando platicaba
con su amo al disponerse a gobernar la ínsula.
352
PRIMERA PARTE • LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: NULVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO vm • A MANERA HE CONCLUSION
De acuerdo con lo visto a lo largo de los capítulos anteriores, es

posible considerar al gerente público como el inspirador, coordinador,
manejador y líder del proceso integrar de políticas públicas (creación,
formulación, implementación, evaluación, análisis y reestructuración o *
reformulación).
Dentro de esta concepción y ratificando la conveniencia —y nece

sidad— de concebir al gerente público dentro de una perspectiva pecu
liar, propia y diferente de aquella involucrada con el gerente privado,
se presentan a continuación algunas consideraciones que, aunque muy
generales, pueden ayudar en la estructuración de los programas, pen-
sums y syllabus universitarios —en especial aquellos de posgrado— en
caminados a formar gerentes públicos.
El gerente público no sólo debe tener una reconocida capacidad

para conducir procesos complejos, sino que debe enfrentarse a proble
mas no bien estructurados. Debido a lo anterior, requiere ante todo tres
características:
• Una gran experiencia.

• Tener perseverancia frente al frecuente cambio de las directrices
o reglas de juego.
• Desarrollar una capacidad de aprendizaje en la práctica.
Y es que mientras un gerente privado debe estar alerta a las modi

ficaciones del entorno político6 de su empresa para hacer ajustes opor
tunos y eficaces, el gerente público, al ser parte de tal entorno, debe in
cidir en su modificación para crear condiciones que faciliten su acción.
Es por todos reconocido que la gestión pública se orienta más por

objetivos personales, grupistas y partidistas que por consideraciones
de servicio público. La razón de ello es que el clientelismo, como articu-
lador del proceso político nacional, ha tenido un efecto contundente en
los criterios con los cuales se manejan los asuntos públicos.
Algunos elementos de la acción gerencial pública que determinan

que su entorno político domine tal acción, son los siguientes:
6 Al hablar de entorno político se hace referencia a las limitaciones y posibilidades incontables

bajo las cuales el gerente debe tomar decisiones.
353
En primer lugar, el poder y la autoridad no están bien definidos

y es muy difícil que puedan estarlo. Por tanto, el rico y complejo jue
go del poder permea todas las decisiones y genera grandes áreas de
incertidumbre y sorpresa. Lo que un día es claro y está relativamente
controlado, al día siguiente se modifica. Esta modificación lleva en al
gunos casos, a estados diametralmente diferentes 7 . Lo anterior remite
inevitablemente al problema de la descoordinación interinstitucional
del sector público. Como un buen ejemplo de lo aquí planteado se pue
den citar las políticas de inteligencia y seguridad social.
En segundo lugar, la acción del gerente público está mucho más

determinada por las acciones de los demás. Esta característica es dis
tinta para el caso del gerente privado. Dado el entorno cambiante de
la actividad empresarial contemporánea, el gerente privado debe re
flexionar y ajustar permanentemente sus planes. Sin embargo, para el
gerente público la improvisación es casi la regla 8 y condición necesaria
para ejercer el cargo.
En ese sentido, la acción planificadora del gerente público está

sujeta a los planes de gran número de actores políticos. Las acciones
de los sindicatos, los grupos de interés y los grupos políticos son una
pequeña muestra de lo que significan las infinitas complicaciones que
pueden surgir cuando un gerente público trata de orientar, en forma
definida, su rumbo.
En tercer lugar, opuesto a lo que sucede en una empresa, el geren

te público se mueve en un ambiente organizacional de baja responsabi
lidad. Como no hay procesos claros de rendición de cuentas y es muy
difícil medir y evaluar el desempeño, el gerente público se enfrenta a
un medio donde es casi imposible saber quién debió hacer qué 9 . Los
partidos políticos, en lugar de preparar a sus dirigentes para ejercer
7 Mientras un gerente del sector privado responde a una junta de socios y sus resultados son
evaluados con cierta claridad, el gerente público en ocasiones no sabe (y tal vez no puede sa
ber) quién es el dueño de su institución, y mucho menos bajo qué criterios se van a evaluar los
resultados de su acción.
8 Ésta es, tal vez, una de las razones más importantes del fracaso de la planificación tradicional.
9 Esta situación empieza a cambiar al introducir mecanismos de competencia, especialmente
aquellos asociados con los castigos y premios políticos en general y electorales en particular.
O sea que sólo cuando las acciones de los gerentes públicos tienen un costo electoral para los
grupos o partidos que ellos representan, se genera un juego organizacional con niveles más
altos de responsabilidad.
354
PRIMERA PARTI: • LAS EOLÍTICAS PÚBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS
CAPÍTULO vm • A MANERA DE CONCLUSIÓN
el poder, se han limitado a volverlos diestros en ganar la lucha por

acceder a éste. La consecuencia ha sido la baja capacidad de los gober
nantes, lo cual tiene sus raíces, a su vez, en la baja capacidad del trabajo
partidista.
En cuarto lugar, casi sin excepción, el gerente público debe actuar

con una baja —muchas veces nula— capacidad institucional que lo respal
de. Por consiguiente, sus habilidades para manejar las presiones políticas
tienen que suplir la deficiencia en el recurso humano a su servicio10.
En quinto lugar, las condiciones arriba enunciadas impiden que

el gerente público pueda mostrar resultados. Al no responder a las ex
pectativas, o bien de sus electores o de la persona que ha designado a su
cargo, tiene que manejar esta situación adversa con recursos políticos11.
Lo anterior se agrava al considerar las fuerzas del clientelismo12,

donde las lealtades se miden en compromisos que eleven el burocratis
mo y favorezcan o permitan la corrupción.
Cada nuevo gerente público considera que va a hacerlo mejor que

el anterior. La frustración ciudadana crece cuando, cada vez en forma
más evidente, tal falta de capacidad para dirigir el Estado se manifiesta
en errores casi infantiles.
De acuerdo con los anteriores planteamientos, la formación de

gerentes públicos debe ser diferente de aquella estructurada para los
gerentes privados. Esta formación debe responder a nuevos retos; entre
ellos se pueden enunciar a manera de cuestionamiento los siguientes:
El poder político es un recurso escaso y, por tanto, es necesario

preguntarse por el criterio de eficiencia y eficacia políticas13. Es posible
aseverad que en nuestro país y hasta ahora, el gerente público debe
calcular su acción más frente a la eficiencia y eficacia políticas que
teniendo en cuenta cualquier otro criterio. Asumiendo lo anterior, la
10 La carrera administrativa puede servir para asegurar estabilidad sin mejorar la eficiencia y,
por lo tanto, reforzar el síndrome de la fracasomanía.
11 La gestión política termina remplazando a la gestión pública.
12 El clientelismo ha sobredimensionado la capacidad de ganar elecciones sobre la capacidad de
gobernar.
13 Eficacia se entiende aquí como hacer lo que hay que hacer para lograr los objetivos políticos y
eficiencia como hacerlo bien; es decir, maximizar los recursos en el logro de tales objetivos.
355
racionalidad de la acción gerencial pública se puede considerar más

como un problema de conducir el proceso en un entorno político por
excelencia, que como un asunto de gerenciar con criterios empresaria
les privados 14 . Además, es necesario resolver cómo se armonizan los
elementos de ambas estrategias de tal forma que favorezcan la acción
social como un todo.
De otro lado, teniendo en cuenta que la responsabilidad está di

luida en el sector público, el gerente público, entonces, no puede actuar
en forma planificada ni puede cumplir objetivos. Lo urgente viene a ser
lo importante para el gerente público 15 .
Si aceptamos que en política hay más de una explicación acerca

de una misma realidad, entonces cualquier intento de diagnóstico re
sulta irrelevante. El gerente público debe actuar en condiciones y bajo
parámetros circunstanciales que nadie o muy pocos están dispuestos a
defender16.
Los cuestionamientos anteriores presentan una nueva dimen

sión cuando se evalúan las acciones de alta dirección del Estado. Si
los objetivos y las misiones institucionales no son claros para los ge
rentes públicos, los altos directivos tienen una presión adicional al
tener que definir tales objetivos y misiones. Al aceptar lo anterior,
entonces es posible preguntarse si el problema de los altos directivos
está más relacionado con la conducción que con la operación de las
organizaciones. Se puede —y se debe— distinguir la naturaleza de la
actividad gerencial de las acciones de la alta dirección del Estado 17 .
Queda entonces el cuestionamiento acerca de lo que se debe hacer en
términos de educación y capacitación, para facilitar el desempeño de
los gerentes públicos.
14 Lo anterior conduce a preguntarse: ¿hasta qué punto caben los criterios gerenciales propios del
sector privado en un medio que permanentemente exige estrategias político partidistas?
15 Vale la pena preguntarse, entonces, si la acción de gobernar es entonces más reactiva y reme-
dial que proyectiva, y si el tiempo es un factor adverso en el desempeño del gerente público,
puesto que éste tiene su agenda llena de presiones de carácter inmediatista.
16 ¿Existe entonces la posibilidad de que en la actividad gerencial pública, la intuición y la aseso
ría de baja calidad dominen en la toma de decisiones?
17 La baja capacidad para gobernar puede, pues, ser ubicada en el nivel de la gerencia pública
media o en la alta dirección.
356
CAPÍTULO vut • A MANERA DE CONCLUSIÓN
Los esfuerzos de formación de gerentes públicos —en ejercicio y

potenciales— deben estructurarse de acuerdo con los requerimientos
surgidos de los planteamientos anteriores. Cabe preguntarse ü los es
fuerzos existentes sirven para recuperar las fallas tanto en la alta di
rección como en la gerencia pública media. Por último, es bien impor
tante responder al interrogante acerca de cómo se cambia el espectro
con diferencias salariales y otros estímulos a la buena formación y el
fortalecimiento de la capacidad gerencial, sobre todo como estrategia
para lograr un mejor equilibrio entre las distintas regiones del país. Las
universidades tienen la palabra.
Lo presentado hasta ahora es sólo una parte del inmenso, nece

sario y útil campo que cubre el área administrativa y su inseparable
cabeza, la gerencia.
Es bueno traer a cuento que la necesaria tarea del administrador

consiste, en últimas, en convertir en realidad los sueños de los crea
tivos. Como tal no puede ser privilegio de nadie, por el contrario, es
tarea y misión de todos sin distingos. Y es que en realidad práctica de
cada día, todos administramos. Para ello recurrimos consciente o in
conscientemente al sentido común, a la autoridad que genera el conoci
miento, a la inteligencia, al liderazgo, a nuestras propias experiencias...,
y lo hacemos para no permitir que la mediocridad sea más generosa
que la excelencia.
Por eso, sea ésta la ocasión propicia para resaltar la importancia

de la administración y sobre todo de la profesión de administrador,
porque el lamentable desdeño del quehacer administrativo está infor
tunadamente haciendo infundada carrera en ciertos círculos.
Todas las acciones enumeradas dentro de este trabajo —sin excep

ción alguna— están implícitas dentro del concepto de administración.
Hemos considerado desde el inicio del documento que el administra
dor público es un manejador de políticas públicas, y el mosaico abigarra
do de actividades que le competen, que le pertenecen y que se le han
venido adjudicando, están dentro del terreno de la administración. De
ahí que sea lamentable —entendible mas no justificable— que las expe
riencias de reforma institucional orientadas a la modernización... no
357
hayan arrojado los resultados esperados, lo cual se debe precisamente

al «enfoque normativo y administra ti vista».
Muchos entendemos el amplio, complejo y necesario campo de la

administración como enmarcado dentro de la interpretación de los ob
jetivos propuestos, con el fin de traducirlos en acciones como la planea-
ción, organización, dirección, evaluación y reestructuración 18 de todos
los esfuerzos realizados, para alcanzar las metas de forma más efectiva,
es decir, utilizando de manera eficiente los siempre escasos recursos
disponibles (humanos, técnicos, financieros y de información) y para
obtener resultados eficaces, es decir, que éstos se acoplen de manera
más adecuada a la situación determinada 19 . Por eso no es extraño que
el profesor Peter Drucker (1995) asegure que «no existen países desa
rrollados o subdesarrollados... lo que existen son países administrados
y subadministrados», y es que, de acuerdo con la etimología, «admi
nistrar» significa estar al servicio de... para el caso comentado anterior
mente, al servicio del país.
Surgen entonces las inevitables preguntas: ¿dónde es posible en

contrar las bases conceptuales sobre las cuales se ha estructurado este
inmenso campo de estudio e investigación? ¿Quién o quiénes ense
ñaron a nuestros constituyentes, nuestros legisladores, magistrados y
dirigentes políticos, económicos y sociales los alcances, conveniencia,
características, en fin, todo lo relacionado con las políticas públicas?
Lo expuesto en las páginas anteriores es sólo una brizna de la fa

bulosa, profunda y desarrollada área de las políticas públicas en otros
países. En muchos de ellos (no precisamente en los latinoamericanos)
se habla ya de la «ciencia de las políticas públicas». Sin embargo, su
desconocimiento en nuestro país habla por sí solo. Ante la novedad y
la urgente necesidad por conocer el tema, las universidades latinoame
ricanas tienen la palabra y su respuesta es a todas luces prioritaria.
Precisamente, se ha venido conformando dentro de la academia

una corriente de modernos politólogos y administradores públicos que
18 Estas funciones pueden recordarse con facilidad, al reconocerlas como aquellas cuyas letras
iniciales forman la palabra poder.
19 Véase del profesor Jean Pierre Nioche «Ciencia administrativa, management público y análisis
de políticas públicas», traducido por Salazar y revisado por Jolly, Revista Cuadernos de Adminis-
tración, N° 17.
358
CAPÍTULO vía * A MANERA DE CONCLUSIÓN
propenden por otorgarle una mayor relevancia a este asunto en la cien

cia política o, como en algunas partes se denominan, los estudios polí
ticos. Se propone, con toda razón, que éstas cambien su enfoque tradi
cional del análisis de los procesos de toma de decisiones (la política en
el sentido de politics) al análisis de los resultados y productos de tales
decisiones (las políticas en sentido de policies). Obviamente no se trata
de reducir la política a las políticas.
Lo anterior da lugar a un planteamiento a favor de una perspec

tiva analítica que se puede llamar de consumidor final de los bienes y
servicios cotidianos, de los bienes y servicios ofrecidos por el Estado
a lo largo y ancho de todo el territorio. Este enfoque tiene la ventaja
de descentralizar la concepción usual del gobierno y de la misma ad
ministración, debido a que las funciones llevadas a cabo en la sede de
los servicios centrales van a suponer un porcentaje más bajo del gasto
público y un número no muy alto de empleados públicos, producién
dose lo que se denomina la «periferización del gobierno central»20 por
medio de la cual la mayoría de los empleados públicos —al menos en
los desarrollados— trabajan hoy en día para autoridades regionales o
locales. Para Rose (1980), en el Estado moderno, se ha desplazado el
centro de la gravedad desde la alta política característica del viejo Es
tado (relaciones internacionales, internacionalización de la economía,
medio ambiente, finanzas públicas, etc.) a la baja política, cuya esencia
es ofrecer bienes y servicios a los ciudadanos donde quiera que se en
cuentren. Así, las tareas cotidianas del gobierno tienen ahora poco que
ver con las cuestiones de la alta política.
Sin embargo, tales cuestiones de baja política ocupan al gobierno

central principalmente en términos estatutarios. De hecho, los ministe
rios descargan su responsabilidad —sobre todo— en los servicios públi
cos que son trabajos intensivos, desplazándola a otras administraciones.
Lo anterior se concreta en la práctica de un juego cooperativo interins
titucional en el que el modelo que expresa la relación entre el gobierno
central y las administraciones periféricas no es ya el jerárquico, sino el
de la negociación, tanto más cuanto que dichas administraciones están
facultadas para legislar y controlar sus fuentes de ingresos.
20 R. Rose, en Changes in Public Employment (1980), amplía este concepto.
359
La importancia que tienen estos planteamientos para la práctica

del análisis de políticas públicas es grande. A todas luces, es claro que
el ámbito más característico del análisis es la política cotidiana. Asi
mismo, es claro que para los ciudadanos, como clientes de la presta
ción de bienes y servicios, la dimensión más relevante de la actuación
gubernamental se encuentra en esa frontera final de la distribución de
dichas prestaciones, no en el gran escenario central de la confrontación
política y de la alta política. No parece haber, entonces, un instrumento
más adecuado para apreciar la pertenencia de la acción estatal que el
análisis de las políticas públicas, por cuanto éste valora precisamente la
prestación cotidiana de dichos servicios, dentro de una nueva discipli
na enmarcada por el análisis de las políticas públicas.
La invitación final es a hacer todo lo que esté a nuestro alcance

(el suyo y el mío) para dar a conocer esta nueva perspectiva de análisis
y así evitar hacernos acreedores a estas aterradoras palabras de Osear
Wilde: "El mundo está como está porque aquellos que no han podido
aprender, se han dedicado a enseñar".
360
SEGUNDA PARTE
LOS THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN

DEMOCRÁTICA
ÍNDICE
1. A manera de introducción
2. A manera de justificación
3. ¿Serán los Think Tanks una vieja idea remozada para el
siglo XXI?
4. El «benchmarking» como metodología para estudiar los
Think Tanks
5. Nociones, definiciones y conceptos sobre los Think Tanks
6. Recorrido y evolución histórica de los Think Tanks
7. Razones y causas del crecimiento y desarrollo de los
Think Tanks
8. Características distintivas de los Think Tanks
9. Organización, formas y estructuras de los Think Tanks
10. Clases, tipologías y clasificaciones de los Think Tanks
11. Formas, prácticas y campos de influencia de los Think Tanks
12. Principales funciones y desempeños de los Think Tanks
13. Horizontes, alcances y límites de los Think Tanks
14. Ideas de los Think Tanks para ampliar, desarrollar y
capitalizar
14.1 Las relaciones interinstitucionales y los Think Tanks
14.2 Ubicación en la sociedad de los Think Tanks
363
14.3 Utilidades multipropósito de los Think Tanks
14.3.1 Formación de líderes y Think Tanks
14.3.2 Participación ciudadana y democracia en los
Think Tanks.
14.3.3 La formulación de políticas públicas y los
Think Tanks
14.3.4 El Congreso de la República y los Think Tanks
14.3.5 La empresa privada y los Think Tanks
14.3.6 Los medios de comunicación masiva y los
Think Tanks
14.3.7 La academia y los Think Tanks
14.3.8 Los partidos políticos y los Think Tanks
14.3.9 Muchos, distintos y variados perfiles de los
Think Tanks
14.3.10 Fuentes alternativas de financiación para los
Think Tanks
15. Una propuesta para la efectividad de los Think Tanks
15.1 El enfoque de marketing para los Think Tanks
15.1.1 El mercado para los Think Tanks
15.1.2 La diferenciación del Think Tank: herramienta
para competir con éxito
15.1.2.1 Portafolio de productos de los
Think Tanks
15.1.2.2 Portafolio de servicios de los
Think Tanks
15.1.2.3 Los funcionarios de los Think Tanks
15.1.2A La imagen de los Think Tanks
15.1.3 Demanda de productos y / o servicios de los
Think Tanks
15.1 A Pronóstico de la demanda para los Think Tanks
15.1.5 Segmentación del mercado para los
Think Tanks
15.1.6 El posicionamiento de un Think Tank
364
15.1.7 Variables manejables en los Think Tanks.
Las 4P: producto, precio punto y promoción
15.1.7.1 Productos/servicios de los Think Tanks
15.1.7.2 El precio en los Think Tanks
15.1.7.3 La plaza, punto o distribución en los
Think Tanks
15.1.7.4 Promoción y publicidad para los
Think Tanks
15.2 Recomendaciones adicionales para la efectividad de
los Think Tanks
15.2.1 El valor agregado en los Think Tanks
15.2.2 El análisis costo/beneficio para los Think Tanks
15.2.3 La factibilidad institucional en los Think Tanks
15.2.4 La información como insumo efectivo para los
Think Tanks
15.2.5 La comunicación en los Think Tanks
15.2.6. Una comunicación efectiva (eficiente y eficaz)
para los Think Tanks
16. A manera de conclusión de la segunda parte
Anexos
Anexo 1.
La Corporación de Política Pública: esfuerzo para un país viable
La Corporación de Política Pública como Think Tank
La Corporación de Política Pública: de la teoría a la práctica
Anexo 2
Los Think Tanks en América Latina
365
SEGUNDA PARTE
LOS THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN

DEMOCRÁTICA
Cuando la gente está de acuerdo conmigo,
siempre siento que debo estar equivocado
Oscar Wüde
Las actuales son épocas turbulentas en las que la constante es el

cambio, lo inconcebible ahora es una realidad, la línea que separa la
política de otros campos es cada vez más confusa, la mundialización
ha transformado la forma en que se perciben las relaciones nacionales
e internacionales y, consecuentemente, el proceso integral de políticas
públicas tiene un nuevo conjunto de actores, agendas y resultados.
Dentro de este complejo panorama se debe comprender la complejidad
y el carácter exclusivo de los retos que encaran los elaboradores de po
líticas públicas (policy makers) cuando tratan de hacerlas, pero en forma
efectiva.
En este mundo cada vez más complejo, interdependiente y abun

dante en información, los gobiernos y los elaboradores individuales de
políticas públicas encaran el problema común de hacer que el conoci
miento experto influya en la toma de decisiones gubernamentales. Por
eso, los hacedores de políticas públicas necesitan información básica
sobre el mundo y las sociedades que gobiernan, sobre cómo funcionan
las políticas actuales, sus posibles alternativas, sus costos y consecuen
cias probables.
Por lo anterior, los políticos y funcionarios de gobierno, en cuan

to «policy makers», no se enfrentan a una falta de información, sino a
un alud de información y documentos. En realidad, los elaboradores
367
de políticas con frecuencia se ven asediados por más información de

la que pueden posiblemente usar: quejas de sus electores, informes de
agencias internacionales u organizaciones de la sociedad civil, aseso-
ramiento de los burócratas, documentos donde cabilderos y grupos de
intereses fijan sus posiciones y exposiciones sobre los problemas guber
namentales actuales en los medios de información populares o elitis
tas. Adicional a esto, el problema reside en que tal información puede
no ser sistemática ni confiable, puede estar viciada por los intereses de
quienes la diseminan, puede ser tan técnica que los elaboradores de
políticas públicas no pueden entenderla ni usarla o puede ser no muy
práctica desde el punto de vista político, financiero o administrativo o
contraria a los intereses de los elaboradores de políticas públicas que
deben tomar decisiones basados en información que a menudo sienten
que es menos que adecuada. También puede haber información que
no les sea útil debido a que difiere radicalmente de la percepción o la
ideología de quienes la reciben... en conclusión, en nuestros países en
desarrollo y transición, los datos básicos necesarios para tomar deci
siones serias y confiables a menudo no existen o hay que recogerlos,
analizarlos y darles la forma indicada para que puedan ser utilizados
por parlamentarios y burócratas.
1. A MANERA DE INTRODUCCIÓN
El futuro tiene muchos nombres.

Para los débiles es lo inalcanzable.
Para los temerosos, es lo desconocido.
Para los valientes es la oportunidad.
Víctor Hugo
Teniendo en cuenta que en política la información ya no se tra

duce en poder, a menos que tenga la forma adecuada para el momen
to adecuado, gobiernos y hacedores de políticas públicas a menudo se
sienten impulsados a aprovechar el momento porque las fuerzas so
ciales y políticas apropiadas se han alineado o porque una crisis los
obliga a actuar. En cualquier caso, a menudo actúan con rapidez y to
man decisiones basadas en la información disponible, que no siempre
conduce a la política más conveniente. En resumen, los policy makers y
otros interesados en el proceso requieren información que sea oportu
na, comprensible, confiable, accesible y útil.
368
SEGUNDA PARTE • Los THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
Hay muchas fuentes potenciales de esta información (agencias

gubernamentales, estudiosos en universidades, centros de investiga
ción, firmas de consultoría con fines de lucro y agencias internaciona
les), pero en todos los países del mundo, políticos y burócratas —para
cubrir sus necesidades— recurren por igual —y cada vez más— a gru
pos de instituciones especializadas y / u organizaciones independientes
de investigación y análisis, conocidas como Think Tanks, con el fin de
satisfacer la necesidad insaciable de información y análisis que sean
políticamente relevantes.
Vale la pena mencionar que «institutos de investigación de po

líticas», «laboratorios de ideas», «research brokers», «catalizadores de
ideas», «grupos de expertos», «gabinetes estratégicos», «élites de ce
rebros», «comités de asesores», «cajas de pensamiento», «fábricas de
ideas», «centros de política pública», «depósitos de ideas», «tanques de
pensamiento», «usinas de ideas», «centros de pensamiento», «factorías
de ideas» «institutos de política pública»... son todas estas, algunas de
las muchas expresiones que se han propuesto como intentos para re
presentar, traducir, describir o referirse al vocablo «Think Tanks», angli
cismo que se utilizará en este trabajo, teniendo en cuenta que —como
tal— se encuentra ya registrado en el tesauro 1 .
El imperativo de obtener información y nuevas ideas, llevó a la

creación de estos institutos y continúa siendo la fuerza primordial que
ha impulsado la proliferación de ellos. La sociedad civil ha ayudado
también a estimular el interés en los Think Tanks como fuente alternati
va de información sobre temas de interés internacional, nacional y local
y como críticos potenciales de las políticas públicas de los gobiernos na
cionales y organizaciones internacionales, que quieren hablar con una
voz objetiva, independiente del gobierno y la comunidad empresarial.
Como la experticia en política se ha profesionalizado de manera

acelerada durante los últimos años, en un régimen democrático mo
derno ya no es posible imaginar a un parlamentario, subsecretario, mi-
1 Un tesauro —en el campo de la bibliotecología o de las Ciencias de la información— es una lista

que contiene los «términos» empleados para representar los conceptos, temas o contenidos de
los documentos, con miras a efectuar una normalización terminológica que permita mejorar el
canal de acceso y comunicación entre los usuarios y las unidades de información (bibliotecas,
archivos o centros de documentación).
369
nistro o incluso un alcalde que tome decisiones únicamente sobre la

base de su propia experiencia, experticia o acudiendo a lo que se solía
denominar «olfato político». Por el contrario, hoy en día tanto las auto
ridades públicas como los partidos políticos elaboran sus programas y
toman sus decisiones a través de la mediación de expertos en distintas
materias, la mayor parte de la veces ajenos al aparato público tradicio
nal. Si bien esto no constituye una novedad en sí —siendo por lo de
más un fenómeno bastante acorde con la complejidad de las sociedades
contemporáneas—, su amplitud y desarrollo han dado lugar a nuevos
fenómenos que no quedan ajenos a nadie.
Una consecuencia de lo anterior es que se ha producido un pau

latino desplazamiento ideológico desde el Estado, los partidos políticos
y las universidades, hacia nuevos espacios de reflexión y generación de
ideas, conocidos como Think Tanks. Estas organizaciones mediadoras
surgen como espacios de reflexión privados, ajenos a la calidad cientí
fica que se atribuye a los centros académicos tradicionales cuyo finan-
ciamiento y organización suelen depender de mecenazgos, donaciones
privadas o internacionales, lo cual impide dimensionar con exactitud
qué tipo de conocimiento se intenta desarrollar y, sobre todo, para qué
fines. Y es que el enfoque dirigido hacia la generación de «conocimien
to práctico», provisto de una carga no siempre explícita, o bien ajena
a toda neutralidad axiológica, plantea numerosas cuestiones de fondo
respecto de la legitimidad técnico-científica de tales organizaciones, so
bre todo cuando sus opiniones adquieren la forma de un insumo esen
cial para la decisión política, cuya legitimidad, al menos teóricamente,
sigue siendo de origen democrático.
Así, durante las últimas décadas se han venido considerando los

llamados Think Thanks como un instrumento idóneo para alcanzar un
desarrollo más acelerado y equitativo de cualquier país, y la sofisti-
cación cada vez mayor de los trabajos de promoción de políticas pú
blicas ha demostrado que el perfil de estos institutos constituye una
herramienta eficaz de apoyo a la democracia haciendo que tan delicado
compromiso los posicione como actores efectivos en y para cada una de
las etapas del proceso integral de políticas públicas.
Y es que las misiones que se han encomendado a los Think Tanks

no son una tarea fácil si se tiene en cuenta que pensar con acertada
370
visión de futuro es una labor compleja, sobre todo en países del llama
do tercer mundo, donde el ejercicio de pensar en el futuro es casi un
acto heroico, y el hecho de tener gran parte de las actividades compro
metidas en el día a día no permite la inversión de recursos humanos,
técnicos, financieros y de información, en proyectos a mediano y lar
go plazo, que le permitan a la sociedad civil y a todos los estamentos
que en ella actúan buscar derroteros y cursos de acción imaginativos y
novedosos para un desarrollo acelerado y con equidad. De ahí que la
misión de los Think Tanks está relacionada con la necesidad de mejorar
la capacidad de gobierno, la gobernabilidad y la planeación estratégi
ca de mediano y largo plazo, mediante el fortalecimiento de medios
adecuados y oportunos para la formulación de los cursos de acción de
políticas públicas efectivas y continuas para el país.
Adicionalmente, es incuestionable que uno de los actuales retos

de Colombia en particular y de los países latinoamericanos en general,
es la búsqueda de cooperación y apoyo mutuo entre todos y cada uno
de los principales actores del desarrollo. Esta estrategia ha sido exi
tosamente experimentada en otras partes del mundo, por países que
indudablemente lo han logrado en alto y acelerado grado, como ha sido
el caso reciente de Japón y Corea, de algunos países europeos, como
Alemania, y anteriormente Inglaterra y los Estados Unidos y los ahora
llamados Tigres asiáticos. Concretamente, el intercambio de ideas, el
consenso en las acciones y la colaboración entre la academia, el sector
productivo y el Estado son labores a todas luces prioritarias si se quiere
pensar en un desarrollo con equidad y justicia, dentro de un marco de
convivencia y paz. Y para alcanzar estos objetivos —y otros relaciona
dos estrechamente con ellos, tales como la convivencia y la ampliación
de la democracia participativa— muchos países han encontrado en los
Think Tanks una alternativa real y viable, al igual que imaginativa y
novedosa.
Según James McGann y Weaver (2000), «los Think Tanks son parte
integrante de la sociedad civil y sirven de catalizadores de las ideas y de la ac-
ción, tanto en las democracias nacientes como en las consolidadas se trata de
organismos independientes de investigación dedicados a cuestiones de interés
público y a su análisis, para obtener de aquello proposiciones operacionales».
Un elemento clave de su acción es la diseminación de sus ideas de la
manera más amplia posible, con la intención de influenciar cada una de
371
las etapas del proceso integral de políticas públicas. En tal sentido, su

existencia es permanente, a diferencia de las comisiones gubernamen
tales; así como teóricamente independiente. Tampoco cumplen funcio
nes de gobierno, más bien apuntan a orientar las políticas públicas ha
cia una cierta dirección o a redireccionarlas mediante el lobby político o
bien formando directamente a los futuros «tomadores de decisiones».
2. A MANERA DE JUSTIFICACIÓN
Las que conducen y arrastran al mundo

no son la máquinas, sino las ideas.
Víctor Hugo
El término «Think Tanks» abarca un amplio grupo de organizacio

nes, todas con un objetivo común: influir en las políticas públicas. Estas
organizaciones, en muchos casos muy diferentes entre sí, se encuen
tran en una posición intermedia entre (1) las instituciones académicas,
(2) las organizaciones privadas y (3) las estructuras políticas, tomando
aspectos de éstas, pero generando a su vez una identidad propia, Ade
más, como sucede con cualquier otro fenómeno de carácter global, su
expansión se manifiesta de modo específico y concreto dentro de los
distintos contextos locales y su funcionamiento está en relación directa
con los otros actores políticos, económicos y sociales de cada uno de
ellos. Tales particularidades han producido un gran interés en su fun
cionamiento.
Sin embargo, a pesar del creciente interés en los Think Tanks, existe
escasa bibliografía sobre ellos en Latinoamérica. Por eso, esta segunda
parte es una contribución destinada a ampliar el conocimiento al res
pecto, mediante la comparación de los perfiles expresados por expertos
en el tema, los aportes de investigaciones especializadas en el campo y
la experiencia de protagonistas directos de estos procesos. Se pretende
así ofrecer una mirada transversal de este fenómeno que contribuya a
su mejor estudio y más claro entendimiento en Latinoamérica en gene
ral y en Colombia en particular.
Su gran importancia se pude ver reflejada en el vestíbulo de la

sede central de la Heritage Foundation (uno de los Think Tanks mas
influyentes del mundo), donde se encuentra el escudo de la entidad,
372
acompañado de su lema: «Ideas have consequences». Y es que los ar

tífices, promotores y quienes apoyan esta clase de instituciones están
convencidos de que el progreso humano y la resolución de muchos
problemas sociales dependen, sobre todo, de la generación sistemática
de nuevas ideas clave.
Los primeros Think Tanks surgieron con el propósito de introdu

cir los nuevos conocimientos de las ciencias sociales en la gestión de
los asuntos públicos. Sus responsables aplicaban los métodos de análi
sis científico de la economía o la sociología, para resolver —de manera
infalible— los problemas que generaban la complejidad de la adminis
tración pública, el desarrollo urbano, el aumento de la población, el
crecimiento económico, etcétera. En general, se creía que todas esas
respuestas del Estado (o del gobierno de turno) frente a las necesidades
de los ciudadanos, surgirían mediante la generación de conocimiento e
ideas alternativas en formas de políticas públicas.
Tales expectativas no se vieron colmadas por completo, pero

sí introdujeron la idea de que los Think Tanks constituyen un instru
mento útil de participación de la sociedad civil en la esfera pública y
ayudan a gestionar el conocimiento para la toma de decisiones sobre
temas políticos, económicos y sociales. Claro está que algunas de es
tas instituciones pueden considerarse también instrumentos de presión
de determinadas élites políticas y económicas y se sirven de ellas para
alcanzar mayor influencia. De todas formas, su presencia ha sido, es y
será beneficiosa para la sociedad, siempre y cuando respeten las reglas
del libre mercado, de la ética y de la libertad de información.
De todas formas, los Think Tanks nacen asociados a la idea de un

«mercado competitivo de ideas» y están fuertemente arraigados en la
tradición de lobby e influencia política de los sistemas democráticos an
glosajones. Precisamente, la difusión masiva de la democracia y el mer
cado son las dos «cabezas de playa» de este modelo organizacional que
se ha difundido con enorme éxito a partir de la década de 1980, sobre
todo tras la caída del Muro de Berlín, y ha sido justamente en los países
de Europa del Este, a partir de 1990, donde se ha visto una mayor pro
liferación de ellos, especialmente de aquellos financiados por sus pares
norteamericanos de corte conservador.
Bien vale la pena citar un irónico artículo del periódico inglés The
Guardian, donde Steve Waters se preguntaba cuáles son los métodos
373
actuales para intentar «cambiar el mundo» (Waters, 2004). Su respues

ta fue la siguiente: tomarse el poder, ser monstruosamente rico o bien
seguir la larga y a veces penosa vía electoral. Sin embargo, y ahí está lo
interesante, agrega dos vías alternativas o atajos: el terrorismo y la crea
ción de Think Tanks. Y es que la actividad política de los últimos treinta
años en varios países de América Latina demuestra hasta qué punto
pueden influir las ideas (buenas o malas) de individuos determinados
y comprometidos a difundirlas dentro de los círculos de poder, aunque
inicialmente resulten impopulares. Probablemente esta estrategia —que
implica una profunda convicción y una acción incesante y de larga du
ración— es una de las claves del éxito de estas agrupaciones en el seno
de varias sociedades y de su difusión a nivel mundial. Así, los Think
Tanks se han convertido en una especie de arma política de largo plazo
y han adquirido creciente importancia en la medida en que el ámbito
de producción de las ideas nuevas se ha ido desplazando de las auto
ridades gubernamentales, de los políticos o de los grupos de interés,
hacia estos institutos. Adicionalmente, los autores que han estudiado
los Think Tanks coinciden en señalar el interés de estas organizaciones
en torno a los aspectos de políticas públicas como fundamento para
construir el puente entre conocimiento y poder.
Por eso, como requisito indispensable, los Think Tanks requieren

autonomía para la formulación de problemas y necesitan libertad para
reconsiderar los paradigmas aceptados de los cursos de acción política,
al igual que para trabajar a cierta distancia del calor de la formulación
de alternativas de decisión corrientes.
Definitivamente, en un mundo cada vez más globalizado, en don

de la información es fácilmente accesible a cualquier ciudadano, sin im
portar su rango, ubicación geográfica, ni condición social, es imposible
que los adelantos, conocimientos y experiencias de otras latitudes no
se utilicen en beneficio de nuestro país. De ahí, precisamente, la difun
dida opinión de que la única ventaja de países como el nuestro está en
aprovechar las experiencias de otros más desarrollados, con el fin de no
cometer los mismos errores que ellos.
De acuerdo con lo anterior, quienes se preocupan por abordar

exitosamente las realidades futuras deben precisamente buscar en los
Think Tanks el punto de apoyo que brinde la oportunidad de mirar el
futuro con optimismo, ya que tales centros tienen como misión «mejo-
374
rar las políticas públicas maximizando la probabilidad de que el análi

sis de políticas sea aplicado para resolver problemas del mundo real»
(Dunn, 1994).
Con el interés de ampliar y desarrollar las premisas hasta aquí

expuestas, se presentarán, en forma sistemática y clara, los mecanis
mos que tienen a disposición los institutos para propiciar que los países
de América Latina trasciendan el futuro más allá del corto plazo, ya
que uno de los principales retos de nuestra época tiene que ver con
la brecha existente entre nuestra capacidad para gobernar los sistemas
sociales y la complejidad creciente que éstos ofrecen. De allí que cada
vez sea más necesario profesionalizar la política, sincerarla y fortalecer
los valores éticos.
Se espera que éste sea un valioso aporte para el país, pues con el se
pretende estructurar una propuesta para la revisión e institucionalización
de la metodología apropiada que permita resolver problemas de inciden
cia nacional con la seguridad de que no se dejará de lado la visión de futu
ro a mediano y largo plazo y la percepción controlada del riesgo2.
3. ¿SERÁN LOS THINK TANKS UNA VIEJA IDEA REMOZADA PARA EL SIGLO XXI?
M de riesgo,
qué tal que la naturaleza
nos jugara una mala pasada
y la criatura saliera
con mi belleza. ..y su inteligencia.
Bertrand Russell le dio esta respuesta a Marilyn Monroe,

cuando en una fiesta, ella —sin el menor pudor y a pesar de que nunca
había cruzado palabra con él— le confesó que siempre había soñado
con tener un hijo suyo. «¿Se imagina —le dijo Marilyn con acento
meloso— cómo sería un niño que tuviera mi belleza y su inteligencia al
mismo tiempo?».
2 En Colombia existe sensibilidad por parte de algunos grupos frente a problemas de repercu
sión regional y nacional. Merecen destacarse esfuerzos que grupos como el CINEP han ve
nido desarrollando con altura académica y compromiso social de cara a fenómenos como la
violencia, el desplazamiento forzado, justicia y paz, etcétera. Esa labor debe multiplicarse en
distintos frentes igualmente urgentes que exigen no sólo respuestas inmediatas sino también
una reflexión continua a largo plazo.
375
El científico, sin inmutarse y mirándola a través de sus gruesos

cristales, le respondió con esta frase, fiel reflejo
de sus habituales apuntes demoledores.
Hay quienes aseguran que el origen de los Think Tanks es esta

dounidense y data de principios del siglo XX. Estos habrían surgido a
partir de un grupo de investigación reunido por uno de los asesores del
presidente Wooldrow Wilson (1913-1921), para llevar a cabo la tarea de
hacer estudios sobre las posibilidades de negociar la paz, al término de
la Segunda Guerra Mundial. Posteriormente, este grupo llamado de
«investigación» hizo una alianza con reconocidos académicos y ban
queros de Nueva York, comenzando así la primera oleada de centros de
investigación que tenían por objetivo realizar estudios estratégicos, los
cuales, en un principio, se enfocaron en el área de relaciones exteriores.
En la jerga militar estadounidense, se acostumbraba llamar Think

Tanks a departamentos de los ministerios y de las agencias guberna
mentales que investigaban sobre cuestiones bélicas para elaborar polí
ticas públicas que se desarrollarían después de la contienda. Algunas
trabajaban de forma secreta y su labor era desconocida por el personal
ordinario. Se relacionaban en especial con laboratorios militares, em
presas privadas, instituciones académicas o de otro tipo.
Tras la guerra, algunos de estos organismos continuaron traba

jando, y de forma paulatina, la expresión se popularizó, has+a el punto
de que muchos institutos de investigación sobre economí, y políticas
públicas han adquirido la denominación de Think Tank.
Rastreando un poco más sobre el origen del concepto moderno

de Think Tank, se puede encontrar que éste fue acuñado durante la Se
gunda Guerra Mundial para referirse a un local o recinto cerrado y se
guro en el que científicos y militares se reunían para debatir asuntos
estratégicos y sobre el desarrollo tecnológico de la guerra. Hay quienes
consideran que la RAND (Research and Development Corporation), una
sociedad creada por el general Henry H. Arnold en 1948, fue el primer
Think Tank en la acepción actual del término.
Sin embargo, el concepto de Think Tank es el resultado de una vie

ja idea expuesta años atrás por Francis Bacon en su obra Nueva Atlán-
tida, publicada en 1627. Fue retomada en algunos países anglosajones
376
por unidades selectas de profesionales de alta calidad, agrupados en

islas de excelencia, con el propósito de producir contribuciones cardi
nales —nuevos tipos de conocimiento, novedosas metodologías, formas
modernas de cogestión, etcétera—, acciones éstas importantes como
sustento para el desarrollo de un país.
A manera de contribución para la creación y desarrollo de estos

centros en nuestros países, conviene mencionar el artículo de Yehezkel
Dror (1983)3 en donde se promueve la necesidad de estos Think Tanks
como apoyo en cada una de las etapas del proceso integral (ciclo de vida)
de las políticas públicas: formación, formulación, implementación (pues
ta en marcha), evaluación, análisis y reestructuración (Salazar, 1995)4.
Los Think Tanks, según Dror, deben llenar dos condiciones: (1)
tener por lo menos 25 profesionales de tiempo completo y (2) no estar
afiliados a ningún partido político.
Vale la pena presentar las «recomendaciones» sugeridas por el

mismo autor, para estos «centros de excelencia»:
• Contar con un equipo multidisciplinario.

• Tener un funcionamiento integrado.
• Realizar estudios que en principio no tengan una clientela defi
nida, pero que permitan el desarrollo de capacidades nuevas.
• Desarrollar nuevas metodologías.
• Dar prioridad especial a la efectiva difusión del trabajo de la or
ganización.
• Realizar talleres para sectores formulad ores e implementadores
de políticas públicas y para profesionales especializados.
3 Este conocido catedrático de la Universidad Hebrea de Jerusalén fue también quien propuso en
1967 la creación de la carrera profesional de "Analista de políticas públicas".
4 Aunque no existe aún consenso generalizado en torno a las diferentes etapas que conforman el
proceso integral se proponen estas siete:
• Conformación de la Agenda Gubernamental
• Formulación, gestación, creación o generación
• Formulación
• Puesta en marcha o implementación
• Evaluación (donde estaría incluido el control como elemento inseparable)
• Análisis
• Reformulación.
377
• Llevar a cabo una evaluación continua y sistemática de activida

des y realizaciones.
• Cooperación entre distintos «depósitos de ideas» 5 .
• Todas estas actividades deben integrarse dentro de una estrate
gia abierta y elástica de desarrollo.
El concepto de Think Tanks también ha sido utilizado en un con

texto mucho más amplio. Tiene que ver con la investigación y el diseño
de pautas y directrices de pensamiento que favorezcan el desarrollo de
ciertos sectores. En este sentido, no corresponden sólo a las unidades
establecidas para el análisis de políticas públicas, con las que se busca
—básicamente— apoyar las estructuras y procesos que conforman la
administración pública. El concepto también cobija a los institutos de
estudios avanzados dedicados principalmente a la producción de cono
cimiento puro.
Precisamente, a comienzos de la década de los noventa, cuando
se empezó a especular en América Latina acerca de los Think Tanks, sus
alcances y límites, sus características y requerimientos mínimos necesa
rios, factores tales como su proliferación en otros continentes y la misma
novedad del tema en países como el nuestro fueron un verdadero caldo
de cultivo para que algunos —irresponsablemente— los presentaran al
mundo entero como una novedosa idea descubierta por seudo-intelec-
tuales colombianos. Fue así como estos institutos fueron presentados
ni más ni menos que como un inédito remedio contra todos los males
físicos y morales: la panacea que buscaban los griegos.
Con el fin de contribuir a contrarrestar esta perjudicial, mal inten
cionada —y hasta peligrosa— corriente, en 1993, el autor fue invitado
por el diario La República a escribir un artículo especial que bajo el título
«Depósitos de ideas y políticas públicas» se publicó en la sección Aná-
5 Una reunión preliminar sobre el problema demostró que hay interés en compartir en forma
sistemática:
• Información y publicaciones
• Actividades de los diferentes centros —desde visitas hasta talleres comunes—.
• Grupos de trabajo sobre temas de interés común tales como metodología, medio y modos
de difusión.
Experiencias mutuas entre los directores de los centros sobre problemas de administración,
desarrollo de personal, control de gestión, mercado, marketing, comunicación, etc.
378
SEGUNDA PARTE • Los THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA.
lisis Económico de ese diario 6 . Este documento, cuya copia circuló por
academias y centros de educación superior, tuvo como mérito princi
pal el haber brindado las bases mínimas necesarias para desmitificar
tal concepto. Dado lo sugerente que en ese entonces resultaba poner
el tema sobre el tapete y debido al valor de dicho artículo como explo
ración de una propuesta efectiva, es útil traer aquí al menos las líneas
finales del texto mencionado:
«Como se puede observar, es una vieja idea remozada por algu
nos inquietos con veleidades de 'coquetería intelectual'. Lo que queda
bien claro es, pues, que para este caso, también son válidas las palabras
de la Escritura de que 'Nada hay nuevo bajo el sol'».
Estas premonitorias frases con las que cierra el artículo sirven
ahora como preámbulo y justificación para dar inicio a esta reflexión
sobre los Think Tanks. La metodología escogida para cumplir con lo
propuesto se basa en las lecciones, enseñanzas y conocimientos extraí
dos de la experiencia que nos han legado instituciones de similar o pa
recida naturaleza y que han tenido éxito en la consecución de sus ob
jetivos. Esta alternativa, que pregona básicamente la conveniencia del
«proceso de copiar de los mejores», se conoce en el ámbito académico
con el nombre de benchmarking.
La aplicación de esta metodología permitió la clasificación, es
tructuración, revisión y análisis de importante, novedosa y útil infor
mación que el autor ha venido recolectando desde tiempo atrás sobre el
tema, concretamente dentro de sus funciones como miembro de «insti
tutos de políticas públicas». El propósito final es concreto y específico:
ofrecer a los lectores algunas de las principales características de los
Think Tanks más exitosos en diferentes campos de actividad. Mediante
un cuidadoso análisis, se han logrado detectar algunas características,
condiciones y campos de acción que se repiten en forma casi constante
en muchos de los Think Tanks más exitosos. (En el Anexo 2 de este capí
tulo se relaciona un directorio latinoamericano de Think Tanks).
En primer lugar —luego de introducir y justificar el tema— se ofre
cen los fundamentos teóricos de lo que se entiende por benchmarking.
Posteriormente, se relacionan algunas de tales características dentro de
6 La República, sábado 10 de julio de 1993, sección Análisis Económico: «Depósitos de ideas y

políticas públicas».
379
este esquema general. Dentro de este marco de referencia se cubrirán

temas tales como las relaciones interinstitucionales, el lugar de los insti
tutos de políticas publicas en la sociedad, su utilidad para la formación
de líderes, la educación en participación ciudadana y democracia, la so
ciedad en general, la formulación de políticas públicas, la información
y sensibilización ciudadana, el Congreso de la República, la empresa
privada, los medios de comunicación masiva, entre otros; el análisis
efectivo de políticas públicas por estos institutos, los métodos para
transformar la información en «recurso práctico» accesible a los gober
nantes, la procedencia de las fuentes de financiación que alimentan a
los Think Tanks, y su relación con la academia. Estos temas, integrados
en un todo, son un valioso aporte para cada una de las etapas del pro
ceso de políticas públicas que —en últimas— es una de las principales
funciones que deben liderar tales institutos. Se espera que este aporte
sea un verdadero llamado para que se creen más organizaciones de
esta naturaleza que cubran muchos y variados campos de la actividad
política, económica y social de nuestro país.
4. El «benchmarking» como metodología para estudiar los Think Tanks
Si los que hablan mal de mí

supieran exactamente
lo que yo pienso de ellos,
aún hablarían peor.
Sacha Guitry
Una de las pocas ventajas de los países en vías de desarrollo es

precisamente el hecho de tener la posibilidad de no incurrir en los mis
mos errores que cometieron los países desarrollados. Aquellos han te
nido la oportunidad de aprender de los errores de éstos. Sin embar
go, no sólo es posible aprender de los errores; una estrategia mucho
más efectiva es aprender de los éxitos de otros. Precisamente este es el
planteamiento que propone el benchmarking: pregona la conveniencia
de aprender de los mejores, de tal manera que la formación colectiva,
la experiencia y sabiduría de otros puedan ser utilizados por quienes
deseen mejorar su desempeño.
Por lo tanto, este anglicismo se ha venido utilizando para referir

se al proceso de identificar, comparar y estudiar los mejores, con el fin
de aprender de ellos.
380
Hay quienes aseguran que el benchmarking hace referencia a dos

cosas: al hecho de proponerse metas, en términos cuantificables, utilizan
do normas externas y objetivas y, en segundo lugar, aprender y conocer
las cualidades que tienen las organizaciones exitosas para lograr buenos
resultados —el cómo, en términos de cualificación— (Boxwell, 1995).
En estos términos la tarea demanda todo un proceso que lleve
desde la identificación de las necesidades a las que se busca dar res
puesta a través del benchmarking hasta la evaluación y el rediseño de
las estrategias tendientes a mejorar los logros que se haya obtenido.
Proceso que, a manera de ejemplo, ilustra la gráfica siguiente:
FIGURA 1
BENCHMARKING PARA COMPETIR CON VENTAJA
í. Identifique en qué se va hacer benchmarking
Planificación 2. Identifique compañías comparables
3. Determine métodos de recoger datos y recoja los datos
4. Determine la actual brecha en la actuación

Análisis
5. Proyecte futuros niveles de actuación
6. Comunique las conclusiones del benchmarking y

obtenga su aceptación
Integración
7. Establezca las metas funcionales
8. Desarrolle planes de acción
9. Ponga en práctica acciones específicas y supervise los

Acción resultados
10. Vuelva a fijar los hitos del benchmarking
• Posición de liderazgo alcanzada

Madurez
• Prácticas completamente integradas en los procesos
Fuente: «El proceso de benchmarking» Camp (2006).
381
• Determine qué actividades importantes de su organización son

aquellas cuya mejora permitiría ganar más mediante el bench-
marking.
• Determine los factores clave o piloto de estas actividades orien
tadas al valor.
• Identifique a las organizaciones con prácticas más avanzadas
en estas actividades orientadas al valor. Estas prácticas avan
zadas pueden encontrarse en los competidores, en empresas de
sectores distintos o en cualquier organización que realice extre
madamente bien las actividades de valor. Las organizaciones
con prácticas más avanzadas son las que realizan actividades más
orientadas a buscar valor, a escudriñar los costos más bajos o
encontrar el grado de valor más elevado para los clientes, lo que
sea más apropiado en las circunstancias específicas.
• Mida las prácticas más avanzadas en términos que le permitan
no sólo cuantificar las prestaciones sino también comprender por
qué y cómo consiguen tales resultados.
• Mida su propia actuación y compárela con la mejor. Probable
mente habrá medido su propia prestación antes de medir las
otras empresas que está estudiando. Pero puede encontrarse con
que necesita medir la actuación propia otra vez porque los mejores
miden sus propias prestaciones utilizando diferentes medidas.
• Desarrolle planes para igualar y superar las prácticas más avan
zadas o para consolidar su liderazgo, según el caso.
• Obtenga el compromiso de los diferentes niveles de la organiza
ción que están involucrados en el plan, lo que resulta más fácil con
las pruebas suministradas con un estudio serio de benchmarking.
La figura muestra el proceso simple de benchmarking que puede

ser utilizado de acuerdo con las necesidades, intereses y recursos de
cada Think Tank.
A continuación se entrará a considerar en detalle los que se han

perfilado como elementos principales para que la academia, el gobier
no, el sector privado, la comunidad toda, aunen esfuerzos en torno a es
tas novedosas iniciativas como alternativas viables y útiles para lograr
el país que todos anhelamos.
382
SEGUNDA PARTE • Los HUNK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DIMOCRÁTICA
5. Nociones, definiciones y conceptos sobre los Think Tanks
A Think Tank (also called a Policy Institute)

is an organization, institute, corporation, or group
that conducts research and engages in advocacy
in areas such as social policy, political strategy, economy,
science or technology issues, industrial or business policies,
or military advice.
Many think tanks are non-profit organizations"
Linda Hunt, Entrepreneurial Society,
ex directora y colega mía en
The London School of Economics and Political Science
La dificultad para definir los Think Tank proviene de la diversidad

de objetivos que persiguen. La mayoría de ello son entidades indepen
dientes y sin ánimo de lucro que tratan de generar soluciones concretas
a problemas públicos. Otros, conocidos como los Think Tank, de parti
do, tienen motivaciones políticas e ideológicas. También los hay que
tienen un carácter más académico.
En términos generales, un Think Tank es una institución formada

por intelectuales y expertos en diversas materias que tratan de inspirar
políticas públicas a través de sus estudios e iniciativas. Aunque algunos
se limitan a investigar, en principio la mayoría trata de crear y difundir
ideas para provocar un cambio en la acción política.
El término Think Tank sigue siendo aún novedoso en la mayo

ría de los países de América Latina. En principio, son organizaciones
ubicadas en el amplio y heterogéneo mapa del «tercer sector»: ni en el
mercado ni en el Estado. Así, por lo general, son instituciones indepen
dientes, no gubernamentales, sin ánimo de lucro y en las que —en líneas
generales— se estudian temas con el fin de hacer llegar sus conclusiones
a quienes toman decisiones. Hay algunos más académicos y por consi
guiente, menos vinculados con los actores políticos, en tanto que otros
—cuya misión es la implementación de políticas públicas— se dedican
menos a investigar, tomando los trabajos realizados por otras organi
zaciones para poner en marcha proyectos y políticas públicas especial
mente en gobiernos subnacionales o departamentales. Hay también
instituciones que no investigan directamente y se ocupan, más bien,
de empujar temas claves hacia la agenda de políticas públicas {advocacy
institutions).
383
También se entienden como Think Tank las instituciones inves

tigadoras u otro tipo de organizaciones que ofrecen consejos e ideas
sobre asuntos de política, comercio e intereses militares. Algunos están
relacionados con laboratorios militares, empresas privadas, institucio
nes académicas o de otro tipo y normalmente se trata de organizaciones
en las que trabajan varios teóricos e intelectuales multidisciplinares que
elaboran análisis o recomendaciones de políticas públicas. Tienen esta
tus legal como instituciones privadas (normalmente en forma de fun
daciones no comerciales) y defienden diversas ideas. Sus trabajos tienen
habitualmente un peso importante en la política, las políticas públicas, y
en la actividad social, comercial, medioambiental y tecnológica.
A pesar de no existir un consenso en torno a la idea, caracterís

ticas y propiedades de los Think Tank, se ofrecerán algunas de las de
finiciones más comúnmente aceptadas. Valdría la pena, además, con
frontar si estas organizaciones que en otros países han cumplido un
indudable papel de refuerzo de la democracia, se pueden copiar, o si es
necesario adaptarlas —y en qué forma— con el fin de que sean verdade
ramente útiles para la solución de los graves, estructurales y sobre todo
peculiares problemas de nuestro medio latinoamericano en general y
colombiano en particular.
• «Son grupos de profesionales organizados privadamente o bajo

auspicios gubernamentales, dedicados a la investigación —en to
das las disciplinas— y que comunican sus conclusiones al públi
co en general o a un público específico» (Pérez Calle, 1996).
• «Son instituciones que realizan una actividad cognoscitiva re
lacionada con el proceso integral de políticas públicas» (Pérez
Calle, 1996).
• «Islas de excelencia que emplean permanentemente el pensa
miento científico interdisciplinario, para procurar mejorar de
manera sustantiva la política pública y construir un puente entre
el conocimiento y el poder» (Yehezkel Dror, 1983).
• «Son verdaderos y efectivos intermediarios entre el 'conoci
miento' y el 'poder'». (Patrick Dunleavy, de la London School of
Economics and Political Science, en la celebración de su primer
Centenario, 1996).
384
VDA PARTE • LOS THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
• «Son centros de pensamiento, conformados por personas de

vuelo intelectual, que comporten una fe común en la democracia
pluralista y en la economía de mercado y que están interesadas
en debatir ideas y hacer estudios o investigaciones sobre aspec
tos de política pública. Difunden además, sus ideas por medio
de revistas, folletos y libros y hacen pronunciamientos sobre te
mas de actualidad en este campo» (Trulluck, 1997).
• McGann (2007) los define como «organizaciones de investiga
ción, análisis e implementación de políticas públicas que gene
ran investigaciones, análisis y recomendaciones en temas nacio
nales e internacionales para facilitar a los actores políticos y a
la sociedad en general, tomar decisiones de manera informada
sobre temas de políticas públicas».
• Para la Universidad de Filadelfia, son «organizaciones de inves
tigación, análisis e implementación de políticas públicas y pro
ductoras de materiales que permiten a las sociedades estar más
y mejor informadas, a la hora de tomar decisiones».
• Darío Abad Arango concebía a los Think Tank como «un grupo
de personas que se dedicaban al estudio y análisis de casos en
específico, generaban conocimiento relevante desde un punto de
vista analítico y —a su vez— proveían mediación de terceros en
tre las partes en conflicto. Normalmente en estas organizaciones
trabajan varios teóricos e intelectuales multidisciplinares que
elaboran análisis o recomendaciones de política pública».
En conclusión, los Think Tank son, según su financiamiento, insti

tutos privados o estatales, de investigación de las ciencias sociales y de
análisis de políticas públicas, donde trabajan un grupo de especialistas
y varios colaboradores y los que se integran a los grupos de trabajo,
grupos de reflexión, talleres, seminarios, grupos focales, etc.
385
6. Recorrido y Evolución histórica de los Think Tanks
En la evolución de la política pública de los países

latinoamericanos,
los «Think Tanks» han tenido una influencia decisiva
en la conservación y reformulación de la tradición
convencional
y en marcar nuevos cursos de acción política
para las cuestiones estratégicas claves.
Christopher Ruddy, Chairman and CEO: NewsMax
A partir de los años 1980 comienza a aparecer en la mayor parte

de los países occidentales un nuevo tipo de organización creada a ima
gen de los modelos norteamericano e inglés. Estas agrupaciones, sur
gidas en el seno de la sociedad civil, elaboran un tipo de conocimiento
práctico orientado y enfocado a definir o influir sobre las políticas pú
blicas del Estado. No se trata de un conocimiento teórico propio de la
academia y de las universidades, sino de un tipo de subproducto ex
perto dirigido a quienes toman las decisiones y cuyo objetivo es su apli-
cabilidad en el terreno práctico. Las temáticas de trabajo de estas agru
paciones son variadas, pero siempre relacionadas con asuntos públicos
de alta repercusión social y / o mediática, como por ejemplo: educación,
salud, pensiones, vivienda, delincuencia, energía, privatizaciones, pla
nificación urbana, defensa, cultura. Estas organizaciones también han
asumido la discusión y en algunos casos la protección de los denomi
nados temas «valóneos»: divorcio, eutanasia, derechos sexuales, con-
tracepción, interrupción del embarazo, prevención del Sida, etc. A lo
anterior se suma el desarrollo y aplicación de una herramienta clave de
influencia política: se trata de los estudios de opinión pública (encues
tas) que regularmente están dirigidos hacia los poderes públicos y los
medios de comunicación.
En América Latina los Think Tank han comenzado a aparecer,

pero su capacidad de influencia —en cada una de las etapas del proceso
integral de políticas públicas— todavía está muy lejos de la alcanzada
por las instituciones estadounidenses, anglosajonas y europeas. En los
últimos años, sin embargo, se ha registrado un intenso desarrollo de
organizaciones independientes creadas bajo el mismo espíritu de los
Think Tank, algunos muy influyentes no vinculados a partidos políti-
386
SEGUNDA PARTE • LOS THINK TANKS! LABORATORIOS FARA LA ACCiÓN DEMOCRÁTICA
cos y otros vinculados a ellos. En Latinoamérica, se abrieron algunos

institutos durante la década de los ochenta, pero sólo adquirieron una
relativa fuerza en los noventa, muchos de ellos siguiendo el modelo
planteado por uno de sus precursores en Inglaterra Sir Antony Fisher.
Cerca de cien años después del establecimiento de los primeros

institutos de investigación económica y social (Russell Sage Founda-
tion, National Bureau of Economic Research, Brookings Institution), el afán
de algunos filántropos, economistas y políticos se ha transmitido a la
mayoría de los países. A pesar de que no existen cifras oficiales, estos
centros han tenido un desarrollo y grado de influencia en la sociedad
contemporánea impresionante y sólo en Estados Unidos existen cerca
de 2.000 organizaciones dedicadas al análisis de políticas públicas y
aproximadamente otras 2.500 instituciones similares del resto del mun
do. Su tamaño y financiamientos son variables y fluctúan, por ejemplo,
la Corporación RAND cuenta con más de mil empleados y un presu
puesto anual de más de 100 millones de dólares, mientras que un taller
de política más modesto, como es el Institute for Policy Studies de Was
hington, cuenta con menos de dos docenas de empleados y un presu
puesto que oscila entre uno y dos millones de dólares.
A partir del año 2000 se ha visto un nuevo surgimiento de varias

de estas organizaciones, las cuales —muchas veces— sirven de platafor
mas políticas personales que escapan al tradicional control partidario y
forman parte de los nuevos integrantes que se suman a los Think Tank
tradicionales. Varios autores reconocen tres generaciones:
(1) La primera generación corresponde a los Think Tank surgidos a

principios del siglo XX, en los que se puede ver una fuerte orien
tación académica y de investigación. Considerados verdaderos
institutos de investigación política, y caracterizados como «uni
versidades sin estudiantes», sus investigaciones eran de largo
plazo, y buscaban formar una élite de opinión. No obstante, no
tenían una identificación política, ya que se buscaba preservar la
independencia de la organización. En general, la mayor parte de
los Think Tank surgidos en esta etapa estaban dedicados al estu
dio de la política doméstica y la política internacional, pudiendo
mencionarse a Brookings Institution como el más representativo
de esta generación.
387
(2) La segunda generación de Think Tank surge a partir de la Se

gunda Guerra Mundial ante la demanda de asesoramiento del
gobierno de Estados Unidos en política exterior frente al nuevo
escenario que planteaba la Guerra Fría. A este grupo pertenecen
los denominados «institutos de investigación contratados por el
gobierno», cuyo trabajo pasaba más por la elaboración de infor
mes para los organismos de gobierno que por la producción de
bibliografía especializada e investigaciones académicas. A este
grupo pertenece la RAND Corporation, según algunos, pionera
en el modelo de Think Tank.
(3) La tercera generación, a partir de 1970, es a la que pertenecen
los advocacy Think Tank, caracterizados por buscar influir en los
debates políticos, lo que explica que en ellos se combinaran la
definición de una posición política o ideológica con estrategias
de marketing, así como una fuerte relación con los medios y la
opinión publica. Sus investigaciones son más cortas que aque
llas de los Think Tank de la primera generación, y por lo general
revisan, reformulan y modifican investigaciones existentes. Un
ejemplo de las organizaciones que integran este grupo es la He-
ritage Foundation.
Los primeros Think Tank fueron independientes de los partidos. El

ejemplo más típico de este formato fue la Corporación RAND, que co
menzó a actuar en Estados Unidos a fines de la década del cuarenta. Con
el paso del tiempo, la relación entre estas organizaciones y los partidos
se ha ido diversificando. Algunos mantienen la tradición primigenia de
neutralidad. Otros han sido creados por los partidos políticos con la fina
lidad expresa de proveerse de insumos técnicos, programáticos e ideoló
gicos. Entre estos dos polos, existe una amplia variedad de esquemas.
Durante la mayor parte del siglo XX, los Think Tank indepen
dientes que realizaban investigaciones y ofrecían asesoramiento sobre
política pública eran un fenómeno organizacional que se encontraba
primordialmente en Estados Unidos, con una cantidad mucho menor
en Canadá y Europa Occidental. Aunque en Japón hubo durante algún
tiempo centros de investigación y análisis, éstos generalmente carecían
de independencia al mantener vínculos estrechos con ministerios o cor
poraciones gubernamentales. En el mundo ha habido una verdadera
proliferación de centros de investigación y análisis que comenzó en la
388
SEGUNDA PARTE • Los THINK TANKS: LABORATORIOS PARA ¡A ACCIÓN DEMOCRÁTICA
década de los ochenta como resultado de las fuerzas de la mundiali-

zación, el fin de la Guerra Fría y el surgimiento de problemas trans
nacionales. Dos terceras partes de todos los centros de investigación
y análisis que existen hoy se establecieron luego de 1970 y más de la
mitad a partir de 1980. En cuanto a regiones y según un estudio del
Foreign Policy Research Institute (FPRI) de Filadelfia, actualmente, hay
5.080 Think Tank repartidos por todo el mundo. Dos de cada cinco están
en Norteamérica (1.924); casi un cuarto en Europa Occidental (1.198);
601 son de Asia; 483 de Europa del Este; 408 de América Latina; hay 274
en África y 192 en Oriente Medio. De los 408 (8,03%) que se encuentran
en América Latina, la Argentina, con 100 de ellos, ocupa el octavo lugar
a nivel mundial y el primer puesto de la región, seguida por Brasil, con
38, y Chile con 30, información que contrasta diametralmente con la
presentada en el Anexo 2 de este escrito.
7. Razones y causas del crecimiento y desarrollo de los Think Tanks
Los creadores y hacedores de políticas (policy makers)

recurren cada vez más a organizaciones independientes
de investigación de política pública,
conocidas comúnmente como Think Tanks,
para obtener información y análisis oportuno,
comprensible, confiable, accesible y útil. El reto del
nuevo milenio, es aprovechar la vasta acumulación de
conocimiento, información y energía asociativa que existe en
estas organizaciones en todas las regiones del mundo.
James G. McGann
Aquello que la izquierda liberal norteamericana consiguió ganar

en el ámbito de la cultura y del mundo académico durante los años
sesenta y setenta, no logró ser traspasado a la política, ámbito en el
que los conservadores sí comprendieron el papel de la llamada «gue
rra cultural», creando —como respuesta— estos laboratorios de difusión
de ideas. Según Stenfacic y Delgado (1996), el éxito de la contrarrevo
lución cultural conservadora de los años 1980 se habría debido a los
siguientes factores:
• Concentración en un pequeño número de ideas centrales con ob

jetivos claros, unidas las unas a las otras de manera progresiva y
389
encadenada (a diferencia de la dispersión de los temas de otras

corrientes).
• Coherencia ideológica de las temáticas abordadas, reforzadas
con planeación estratégica basada en series de pequeñas victo
rias, puntuales y progresivas en el largo plazo.
• Más que confiar en la fuerza propia y lógica de las ideas, conside
raban necesario un trabajo coordinado e integral de persuasión.
• Buscaban tener acceso fluido a financiamiento y una fuerte de
terminación por obtenerlo de fuentes con afinidad ideológica
dentro de sectores empresariales.
• Los caracterizaba un enfoque efectivo y un uso intensivo de los
medios masivos de comunicación masivos (radio, televisión, pe
riódicos, Internet).
• Contaban con una mejor gestión de «cerebros», financiándolos
desde sus primeros estudios hasta su instalación en estas entida
des o en puestos de responsabilidad política (tutelaje). General
mente se desplegaba un enorme esfuerzo en el reclutamiento de
jóvenes «promesas».
Por otra parte, vale la pena preguntarse por las razones del es
caso número de Think Tank existentes en América Latina. La respues
ta involucra aspectos relacionados con la forma en que se organiza la
academia en varios países de la región y con la añeja relación de mutua
desconfianza entre la universidad pública y el gobierno. También pue
de deberse a que los Think Tank de América Latina no invierten en cam
pañas de marketing para posicionarse internacionalmente. Otro factor
por considerar es el escaso valor que tradicionalmente le han dado los
funcionarios públicos al conocimiento, sobre todo al de ciencias socia
les, lo cual se hace patente en los exiguos presupuestos públicos que
se asignan a la investigación que se desarrolla en esta área. Porque,
como lo muestra la experiencia en Estados Unidos, la proliferación y la
influencia de los Think Tank no habría sido posible de no haber habido
dinero suficiente para darles vida, proyección y abrigo.
Es de esperar que a media que la política se abra al debate pú

blico, los Think Tank cobren importancia para los políticos, y los inves
tigadores en ciencias sociales reciban invitaciones o tengan la propia
iniciativa de formarlos. Sin duda, los tiempos ameritan que en todos y
390
Si CUNDA PARTE • LOS THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
cada uno de los países de Latinoamérica se establezcan varios de estos

grupos que reflexionen, incidan y se posicionen en las políticas públi
cas nacionales e internacionales; y la universidad, cuando menos la de
carácter público, no puede hacerse a un lado de esta exigencia. El reto
es que efectivamente se otorgue prioridad al interés público, y el cono
cimiento que se genere y gestione no sea puesto únicamente al servicio
de unos pocos y hasta mezquinos intereses privados.
8. Características distintivas de los Think Tanks
Entre las muchas influencias

que afectan la formulación de la política pública
en los países desarrollados, la función de los Think Tanks
se cuenta entre las más importantes y menos apreciadas.
Patrick Dunleavy
Departamento de Gobierno
London School of Economics and Political Science
Los hay de varios tipos y colores. Están los puramente econó

micos, hay muchos de corte político, están los más académicos y los
que tienen un aire a «consultora económica». Con el proceso de insti-
tucionalización primero y de reforma del Estado después, la demanda
por investigación, consultoría e ideas sobre políticas públicas aumentó
fuertemente. Pero falta información sobre los matices que separan a
unos de otros en aspectos de: cómo se financian, qué demandas satis
facen, a qué objetivos apuntan. Lo cierto es que el mapa de Think Tank
se ha expandido en la América Latina de manera que a esta altura no
resulta sencillo detectar a qué se dedica cada uno y, en definitiva, es
complicado discernir qué diferencia a uno de otro.
Como no todos los Think Tank presentan la misma dimensión, ta

maño, presupuestos, finalidades, alcances, etc., resulta difícil distinguir
a un verdadero Think Tank del que no lo es. En los últimos años, confor
me el término se ha puesto de moda, muchas entidades del ámbito de
la política y la economía se han llamado Think Tank. Aunque todavía no
existe pleno acuerdo entre la comunidad científica sobre la naturaleza
de un Think Tank, sí pueden apuntarse algunas características:
1. Los Think Tank centran sus actividades en la investigación sobre

cuestiones económicas y de políticas públicas, con el objeto de
391
ayudar a que los asuntos públicos se gobiernen de la forma más

eficaz posible.
2. Muchos tratan de mantener una cierta independencia orgánica
e ideológica, compatible con la adscripción a una determinada
corriente o grupo social.
3. Existe una clara excepción, los denominados Think Tank de par
tido, entidades que suministran ideas y programas a los partidos
políticos y sirven de escuelas de formación de futuros gobernan
tes y sus cuadros directivos.
4. Una gran mayoría de ellos, y sus respectivos promotores, de
fienden un espíritu de independencia, hasta el punto de que con
él se ha pretendido distinguir a los Think Tank de los grupos de
presión que tanto han crecido en los últimos tiempos al abrigo
de las estrategias de relaciones públicas.
5. Algunos suponen que los Think Tank son establecidos con el pro
pósito de servir al interés general, por encima incluso de sus afi
nidades ideológicas y de la dependencia de ciertos grupos.
6. Otra característica es que los Think Tank son centros de investi
gación que intentan servir de puente entre la comunidad acadé
mica y la administración pública.
7. Desarrollan una investigación operativa a medio camino entre
el trabajo de fondo y a largo plazo de la universidad y la gestión
del día a día de los poderes públicos, y ponen en contacto los
resultados de la investigación con las necesidades de las políti
cas públicas. Es decir, se han convertido en los mediadores del
mercado de las ideas políticas.
8. Otro punto importante es la cuestión de su función o papel den
tro de una sociedad democrática. Como se ve, su influencia es
mayor en la medida en que los partidos políticos tengan un me
nor anclaje ideológico y se encuentren en un espacio de compe
tencia de ideas.
9. Cuanto más fuerte sea la lógica de mercado en el ámbito del de
bate sobre lo público, mayor influencia tendrán estas organiza
ciones. El caso de la sociedad estadounidense es paradigmático
en este sentido, representando —al mismo tiempo— el ejemplo
más antiguo de esta tendencia.
392
SlCUNDA PARTE • LOS THINK TANKS! LABORATORIOS PARA l A ACCIÓN DEMOCRÁTICA
10. Se encuentran Think Tank muy similares, en los que varían algu
nos matices, pero la función principal que cumplen estas institu
ciones es la generación de ideas.
11. Hay dificultad para diferenciar los Think Tank de otras institu
ciones como las ONG o incluso las empresas de consultoría. Si
bien una frontera exacta resulta prácticamente imposible de es
tablecer, se puede decir —grosso modo— que la principal diferen
cia con las ONG es que estas últimas prefieren la acción directa
sobre determinadas problemáticas sociales, mientras que los
Think Tank suelen priorizar los estudios destinados a influir en
la creación de políticas públicas. Raramente actúan en el terreno,
pues su objetivo es orientar el debate público y hacer que sus
ideas prevalezcan al nivel de la decisión política. Ello no excluye
que ciertas ONG también elaboren estudios cuyo objetivo sea la
creación o la modificación de determinadas políticas públicas,
pero esta característica no constituye una condición necesaria
para su existencia, como sí ocurre con los Think Tank. Respecto
de las empresas consultoras, la diferenciación resulta más obvia,
pues éstas buscan beneficios económicos directos y generalmen
te trabajan sobre la base de contratos. Su objetivo primordial no
es el «bien público», sino la eficacia y la rentabilidad.
12. Los Think Tank tienen una profunda vocación por incidir en las
políticas públicas que los distingue de las universidades y de los
centros de investigación convencionales.
13. Los Think Tank funcionan con la idea de una «democracia de
mercado», aunque operan con métodos tomados del mundo
académico, los cuales combinan con tácticas propias de la comu
nicación publicitaria.
14. Si bien los Think Tank se definen como organizaciones sin fines
de lucro, no trabajan sobre la base de un voluntariado, como sí
ocurre con muchas entidades surgidas a partir de movimientos
sociales.
15. Los Think Tank tienen profesionales contratados para «pensar»
las políticas públicas e influir en el proceso de toma de decisio
nes, lo cual implica un costo económico no poco significativo.
16. Los Think Tank buscan influir en la toma de decisiones o intentar

guiar el debate público y sus propuestas apuntan hacia cambios
393
: VARGAS
estructurales del modelo «democracia-mercado». En ese senti

do, difícilmente se los puede definir como funcionales al mismo,
sobre todo cuando participan de lo que se conoce como un «mer
cado de ideas».
17. Es innegable la importancia de la comunicación y, en especial,
de las estrategias de relaciones públicas y marketing en la activi
dad de los Think Tank. Y es que al ser organizaciones de carácter
eminentemente político y como su máximo objetivo es mejorar
el proceso y contenido de las políticas públicas, su trabajo se di
rige a estudiar los problemas sociales para proponer soluciones
políticas.
18. El producto principal de los Think Tank es el análisis de las situa
ciones existentes y el asesoramiento a cualquier persona — física
y jurídica — u organismo público mediante la producción de una
numerosa documentación plasmada en informes, expedientes y
libros. Tienen un interés especial en comunicar el resultado de
sus trabajos a todos aquellos individuos que están involucrados
y que participan en la elaboración de las políticas públicas.
9. ORGANIZACIÓN, FORMAS Y ESTRUCTURAS DE LOS THINK TANKS
Cuando se está en medio de adversidades

ya es tarde para ser cauto.
Lucio Séneca
Los Think Tank son instituciones con vocación de permanencia y

con una estructura, una organización y un personal especializado. No
tienen responsabilidades directas en operaciones de carácter guberna
mental. Sus staffs profesionales tienen cualificaciones especiales, des
tacando, entre otras, la capacidad metodológica, el trabajo de campo y
los análisis estadístico, argumentativo, histórico y de riesgos, junto con
un conocimiento de las realidades políticas y de las más estrictamente
gubernamentales.
Algunos de los funcionarios de los Think Tank pueden ser exter

nos (contratados) o residentes. En el primer caso, el personal es libre de
planificar, publicar y difundir a través de los medios informativos los
resultados de la investigación. Este modelo permite a los Think Tank
394
SEGUNDA PARTÍ: • Los THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
abarcar un amplio espectro de temas públicos o tratarlos más profun

damente que como lo haría su propio personal, aparte de los provechos
financieros que comporta, en comparación con los pensadores contra
tados laboralmente.
Sin embargo, el personal externo limita la posibilidad de consoli

dar la fidelidad a una política investigadora, ya que el contacto entre los
investigadores suele ser ocasional. Adicionalmente, el hecho de mante
ner un sólido perfil público implica una correcta política de relaciones
públicas y al no estar presentes los investigadores en las conferencias
de prensa, ni en los contactos con los decisores públicos, tal política se
pierde. Además, la organización no puede hacer el seguimiento del tra
bajo de los investigadores ni controlar la duración de la investigación.
Varios Think Tank se han encaminado hacia los advocacy tanks

arraigados en la fórmula de la contratación externa y que se proveen
de investigadores internos para controlar la programación temporal de
sus trabajos, pues su objetivo de influir en las decisiones públicas los
obliga a trabajar a corto plazo.
El modelo de personal residente o integrado plantea dos opciones

a los Think Tank: decidir si el personal ha de ser permanente o rotativo
(es decir, que provenga de otras organizaciones homologas) o decidir
si ha de estar o no formado básicamente por profesores universitarios.
Por lo general, los Think Tank que optan por un staff rotativo son cen
tros excesivamente ligados a universidades, donde los universitarios
pasan periodos sabáticos. Estas organizaciones raramente publican los
resultados de sus investigaciones y no tienen un objeto político sólido.
Tampoco pretenden influenciar el debate político a corto plazo.
Y es que, puesto que la función de los académicos es importante

como fuente de sabiduría y credibilidad, estos suelen formar parte de
aquellos Think Tank cuyos clientes son las agencias gubernamentales
que necesitan legitimar sus posturas sobre la base de conclusiones so-
cialmente respetadas y creíbles. En contraposición, los advocacy tanks
cuentan con pocos profesores entre sus plantillas de investigadores.
Aparte de los motivos de los propios universitarios —bastante refracta
rios a elaborar informes orientados hacia un posicionamiento predeter
minado por los intereses de los Think Tank—, las principales causas de
395
la incompatibilidad entre los advocacy tanks y los académicos son de ín

dole comunicativa: el dominio de una retórica accesible para el público
en general suele chocar con el lenguaje propio de una autoridad en una
disciplina concreta. Otro criterio que interviene en la configuración de
la planta de investigadores es la coherencia ideológica y metodológica
o, bien, la tendencia hacia la diversidad. Sin embargo, para algunos, la
orientación ideológica no condiciona la de los investigadores.
Con la expansión de los advocacy tanks, este pensamiento se ha

visto de nuevo superado. Tradicionalmente, la ideología no era tenida
en cuenta en la selección del personal, excepto en los niveles jerárquicos
más elevados. Como máximo, se excluían las ideologías consideradas
extremistas. Pero los advocacy tanks han puesto de manifiesto que la
uniformidad ideológica asegura una consistencia tal en los resultados
de la investigación, que esta puede acarrear el riesgo de conducir a su
desconocimiento por el hecho de ser percibida como excesivamente
previsible. El perfil ofrecido hasta el momento es compartido por la
mayor parte de los especialistas en el tema y constituye un denomina
dor común de los estudios de los Think Tank. Sin embargo, hay cuatro
factores que se consideran fundamentales.
♦ En primer lugar, los Think Tank adoptan, por regla general, la for
ma jurídica de la fundación y, viceversa, muchas fundaciones han aca
bado por actuar como Think Tank. Esta característica acentúa el uso de
las relaciones públicas no lucrativas, en especial la captación de fondos
o fondeo (fundraising).
En segundo lugar, son innegables los propósitos comunicativos

de las ideas generadas por los Think Tank, las cuales se deben articu
lar a través de la instrumentalización de un plan integral de marketing
social, donde el producto son las ideas. Así, la actividad primordial
de estas organizaciones es la comercialización de las ideas y las herra
mientas competentes son las técnicas del marketing, sin dejar de lado su
uso desde una perspectiva estructural y estratégica, alejada de la mera
comercialización.
En tercer lugar, la aparición e impulso de los advocacy tanks puede

dejar sin vigencia la distinción entre Think Tank y grupos de interés,
desde el momento en que su actividad está dirigida a satisfacer los in
tereses de sus patrocinadores.
396
En cuarto lugar, algunos autores, como Stone (1996), confunden

el «producto» de los Think Tank con su objeto o actividad. Una cosa es
la investigación como actividad primera de estas organizaciones y otra
el «producto» que comercializan. Aparece, así, la dicotomía entre ideas
e ideología. La separación dependerá de la cultura corporativa de cada
Think Tank. Los de marcada dependencia ideológica, conocidos como
ideological tanks, son abiertamente productores de ideología. Aquellos con
un objeto de análisis monotemático, también denominados specialist
tanks, están más lejos de una ideología globalizadora y producen infor
maciones sobre temas públicos como el medio ambiente, la situación de
las minorías étnicas, la energía, los recursos naturales o el terrorismo.
Recientemente han aparecido, en Estados Unidos, los state tanks, más
preocupados por cuestiones de los estados federados o de un determi
nado condado, y no tanto por problemas de ámbito nacional.
Interrogarse sobre si los Think Tank producen ideas o ideologías

es un debate cuya respuesta es distinta según el organismo observa
do, y ello porque es ya de por sí espinoso distinguir cuándo uno se
encuentra ante una idea y cuándo ante una ideología —si es que es po
sible distinguir ambos términos— o por el hecho de que por encima de
ambos conceptos se impone a marchas forzadas el de «interés». Interés
que abarca tanto al instituto de investigación como al cliente que lo
contrata. Desde este punto de vista —que los diferencia de las estrictas
organizaciones sin ánimo de lucro—, es significativo que los productos
de los Think Tank no siempre están destinados a figurar en la agenda
pública. En ocasiones, sus informes son «commercial in confidence», es
decir que su destino se limita al uso interno y confidencial del cliente.
Aún así, ello no excluye que la agenda de investigación de algunos de
estos institutos esté determinada exclusivamente por el comité de in
vestigación, sin posibilidad alguna de intervención o condicionante por
parte de los intereses privados.
Adicionalmente, la dimensión comunicativa de los Think Tank

puede ser técnica o estratégica. La primera se enmarca en el contex
to del marketing de las ideas, el cual requiere la creciente presencia de
las relaciones públicas en sus labores diarias; así, dada su efectividad,
utilizan agencias de relaciones públicas para promocionar sus publica
ciones. Hoy en día, dichos informes y publicaciones se analizan en los
principales medios informativos, lo mismo que sus investigadores más
397
destacados aparecen en los programas de debate con más audiencia.

Esta mediatización se ha convertido en un factor endémico a la hora
de perfilar los Think Tank. La función de situar en la agenda pública
ideas que los transforman en observadores y portavoces —en principio
neutrales— de las problemáticas públicas y sociales, hace que el papel
de la comunicación sea vital en su actividad difusora. Como sucede
con otros grupos de interés como las ONG o los movimientos sociales,
en cuanto grupos activistas, éstos deben captar la atención informativa
organizando eventos demostrativos de la existencia de un conflicto. Sin
embargo, los medios de comunicación se interesan por las ideas de los
Think Tank y no por sus actos reivindicativos.
Una muestra clara es la Heritage Foundation, buque insignia del

movimiento intelectual conservador, que destina aproximadamente un
35 por ciento de su presupuesto —mucho más que el resto de Think
Tank— al marketing de sus productos. A pesar de ello, los dirigentes de
los Think Tank se distancian de su condición de meros estrategas del
marketing. Pero las técnicas más utilizadas son las propias de las relacio
nes con la prensa, en especial las conferencias de prensa para informar
a la opinión pública de su postura en un determinado asunto de ámbito
nacional o internacional. De hecho, los medios de comunicación social
son sus principales canales de influencia. El ejercicio continuado y cui
dadoso de las relaciones con la prensa los equipara al resto de actores
del panorama político, cada día más preocupados por aquello que se
conoce como el going public, es decir, el apelar directamente al público a
través de los medios de comunicación para conseguir el respaldo a una
iniciativa, idea, causa, etc.
La estrategia del going public de los Think Tank tiene como objeti
vo generar datos e información que sea transmitida a la audiencia, a los
futuros votantes, a través de los medios de comunicación tradicionales
y de la Internet. En este sentido, el going public supera la teoría del doble
nivel de conocimiento o doble flujo de la comunicación, reduciéndolo
a un único nivel configurado por la relación directa entre el elector y la
fuente del mensaje político, especialmente en la ciber-comunicación.
La política de presencia mediática, propiciada por el aumento de

los debates públicos y la propia estructura de la programación televisi
va, ha conducido a la fisura de la tradicional percepción de la imparcia
lidad ideológica de los Think Tank. Para generar la discusión y el debate,
398
SEGUNDA PARTE • Los THINK TANKS: LABORATORIOS FARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
los talk-shows necesitan vertebrarse como un combate ideológico entre

expertos. Este factor ha supuesto el posicionamiento ideológico de los
Think Tank a través de los medios, lo que los ha hecho víctimas de sus
propias técnicas de actuación, al convertirse en prisioneros y protago
nistas del conflicto —en este caso ideológico— como fuente de interés
informativo. En pocas palabras, la transformación de los Think Tank en
advocacy tanks es un proceso paralelo al aumento en el uso que han he
cho de las relaciones con la prensa, en un claro exponente del influyen
te papel del marketing en el intercambio de los mensajes políticos.
Así, el marketing, como categoría comunicativa prioritaria de los

Think Tank, ajena a la estrategia de comercialización de sus productos,
puede contemplarse desde una triple dimensión:
• Desde el punto de vista de la financiación: considerando los

Think Tank como organización no lucrativa (se trata de un rasgo
común a todas estas organizaciones).
• Desde el punto de vista de la colaboración: en tanto que fuentes
de conocimiento, de información experta y creíble, con aque
llos actores políticos que quieran hacer valer sus intereses ante
los poderes públicos. Esta segunda dimensión puede dividirse
en dos orientaciones, según que el papel de los Think Tank sea
prospectivo (en el caso de la gestión de conflictos potenciales) o
reactivo (en el caso de cabildeo). De acuerdo con la clasificación
de Weaver (1989), es una característica de las «universidades sin
alumnos» y de las «organizaciones de investigación contratada»,
que se verán más adelante.
• Desde el punto de vista de la acción política: actuando simultá
neamente como grupos de interés y como cabilderos y, por con
siguiente, como promotores y ejecutores de acciones de cabildeo.
Ésta es una particularidad propia de los advocacy tanks.
En cuanto a la primera dimensión, los Think Tank son financiera

mente autónomos. Los más importantes cuentan con recursos proce
dentes de antiguas donaciones, de otras fundaciones, de corporaciones
y de aportes voluntarios. El fundraising es el programa utilizado en estos
casos y constituye una función esencial del marketing de estas organiza
ciones sin ánimo de lucro, hasta el punto de que pueden condicionar no
sólo su neutralidad ideológica, sino contribuir a la proliferación de los
399
advocacy tank, la mayoría de los cuales ha recibido aportes económicos

de agentes con intereses particulares y corporativos para incidir en el
establecimiento de la agenda de investigación política.
En cuanto a la segunda dimensión, los Think Tank pueden ser con

siderados como grupos de interés (de sus fundadores, de sus miembros,
de un determinado partido con el que están vinculados) que, si bien no
tienen como objetivo primario ejercer acciones de cabildeo, realizan un
papel crucial en dichas estrategias. Además, su asesoramiento es una
de las técnicas de los cabilderos para otorgar credibilidad a las ideas de
fendidas por el grupo de presión al que representan, en particular en las
fases de análisis de la situación previa a la construcción de un respaldo
público y en la fase de influencia en la legislación, lo cual les otorga la
dimensión estructural, a menudo como fuente de información. De este
modo, son multifuncionales dentro del modelo de marketing. Sin perder
de vista su función exclusivamente técnica o instrumental, como analis
tas de los problemas latentes al servicio no sólo de los actores políticos,
sino de otras organizaciones en la gestión de conflictos potenciales, los
Tttink Tank forman parte de los públicos especiales y son receptores a
la vez que difusores de mensajes informativos con efectos de influencia
en otros públicos indirectos.
En lo que atañe a la dimensión de los Think Tank como grupos de

presión, su influencia en las decisiones públicas es indiscutible, pues
un alto porcentaje de los productos (outputs) de estas organizaciones
repercute en la política gubernamental.
El paralelo con las organizaciones de cabildeo es también de índo

le organizativa ya que entre los miembros y los principales analistas de
los Tliink Tank se encuentran, como sucede entre los cabilderos, antiguos
funcionarios de la administración pública. Además, pueden trabajar a
favor de necesidades identificadas, analizadas y transmitidas a la admi
nistración pública, para pasar, luego, al siguiente punto de la agenda.
Así, el panorama actual y horizonte tradicional de los Think Ta

independientes de cualquier interés público y privado, se dirige hacia
la figura del advocacy tank, que actúa.transparentemente para defender
los intereses de sus miembros y de sus benefactores, de modo que de
un Think Tank considerado como público informado de los programas
400
de marketing, se pasa al grupo de interés, es decir, a un público activo y

a menudo activista.
10. Clases, tipologías y clasificaciones de los Think Tanks
A los directores gerentes

no se les paga para que trabajen,
sino para que piensen.
Sir Kenneth Cork, antiguo socio principal de Cork Gully.
Entrevista publicada en Magazine, Io de mayo de 1983.
Para lograr una mejor comprensión del concepto de Think Tank

se abordará la cuestión de la tipología adoptando la clasificación pro
puesta por Kent Weaver (1989). Valga la pena aclarar que este intento
de clasificación tiene por objeto las organizaciones de la sociedad esta
dounidense, pero sirve de base para sacar algunas conclusiones. Según
este autor, los Think Tank pueden ser clasificados en cinco clases:
La primera categoría la constituyen las «universidades sin estu

diantes» (universities without students). En ella se describen institucio
nes con un gran número de personal investigador (es posible que esté
formado por profesores universitarios) que trabaja principalmente en
la elaboración de libros y publicaciones diversas. A diferencia de las
universidades, el personal de estos Think Tank no se dedica a la forma
ción diaria de estudiantes en el sentido en el que lo hacen los docentes
universitarios. De otra parte, las áreas temáticas de investigación están
mucho más centradas en la actividad política de lo que lo están los de
partamentos universitarios que son más académicos y más teóricos.
Y es que los resultados de la investigación de ambas organizacio

nes difieren por dos motivos básicos. En primer lugar, los investigado
res universitarios se enfrentan a unos incentivos diferentes: el interés
en cuestiones políticas sustantivas y el hecho de que el proceso políti
co raramente gratifica si no contribuye teóricamente a la disciplina del
investigador. En segundo lugar, los analistas universitarios no tienen
tantos contactos con los actores políticos como los de los Think Tank a
la hora de elaborar sus investigaciones. Ello implica que los Think Tank
generen conclusiones más sensibles a los debates políticos corrientes
que las de las universidades tradicionales. Asimismo, la diversificación
401
de las fuentes de financiación es una característica de estas «universi

dades sin estudiantes», ya que los fondos proceden de corporaciones,
individuos y fundaciones. Esta variedad de patrocinadores reduce el
riesgo de reacciones negativas ante los hipotéticos resultados negativos
de una determinada investigación encargada por un cliente. Corres
ponden, entonces, a instituciones que ponen el acento en la calidad de
la investigación y en el trabajo de sus académicos y, como tales, suelen
poseer estándares de objetividad rigurosos y fomentar un tipo de in
vestigación no partidista. Su principal diferencia con los centros uni
versitarios es su enfoque práctico, lejano de los debates teóricos de las
distintas disciplinas.
El segundo modelo de Think Tank lo conforman las «organiza

ciones de investigación contratada» (contract reserach organizations).
Como su nombre indica, actúan contratadas por el gobierno o por los
intereses privados para iniciar una investigación en cualquier campo.
A diferencia de la objetividad característica de las «universidades sin
estudiantes», que las incluyen en la categoría deforum Think Tank, este
modelo goza de una marcada idiosincrasia partidista o interesada, de
acuerdo con los intereses de los fundadores, de los miembros y de los
clientes. Son, pues, los aliados ideales en las acciones de cabildeo de
los grupos de interés, con el añadido de que sus conclusiones han de
concordar con los intereses de sus clientes, si no quieren perderlos en
beneficio de Think Tank de la competencia. Estos institutos de investi
gación bajo contrato, si bien se asemejan a los Think Tank universitarios
en sus métodos, se diferencian principalmente por sus fuentes de fi-
nanciamiento, las cuales provienen de contratos con agencias guber
namentales o empresas privadas. La RAND Corporation se inscribe en
esta tipología, dada su estrecha colaboración con el departamento de
defensa estadounidense.
Los «Think Tank de defensa» (advocacy tanks) —o transition tanks —

son el tercer modelo establecido por Weaver. Es el más reciente y des
taca por su agresiva política, con el fin de que su ideología (vinculada
a algún partido) sea recogida por la agenda pública. Para influir en
el debate político vigente en cada momento, recurren especialmente a
las técnicas de las relaciones públicas unidireccionales. Los formatos
utilizados para difundir sus mensajes suelen ser los folletos, cartillas,
revistas e informes (papers), más que los libros.
402
Existe una gran dificultad para distinguir esta categoría de la de

«grupos de presión» ya que su principal objetivo es provocar un cambio
en la acción política, y no tanto realizar investigación política. La proli
feración de los advocacy tanks y la conversión en Think Tank de ideología
tradicionalmente neutral es uno de los límites a la presentación de estas
organizaciones como instituciones imparciales y objetivas, y es un tema
relevante a la hora de analizarlas en el marco de un mercado competi
tivo de las ideas.
Tradicionalmente, los Think Tank cultivaron la imagen de impar

cialidad e independencia cuando se trataba de investigar problemas, lo
que se traducía en llegar a conclusiones, más que proveer justificaciones
a conclusiones que ya habían sido formuladas por investigadores. Con
la aparición de los advocacy tanks, la imparcialidad ideológica está en cri
sis. Una de las razones radica en el actual panorama mediático, especial
mente el televisivo. Del mismo modo, conviene resaltar la importancia
que el término advocacy está adquiriendo en el argot anglosajón de las
relaciones públicas, en donde la defensa de los intereses es uno de los
componentes intencionales que estructuran las relaciones públicas. El
concepto de advocacy tank es, por consiguiente, un elemento más que de
muestra la función cada vez más intrínseca del marketing en la actividad
de estas organizaciones y, por extensión, en la vida política general.
Consecuentemente, estos centros militantes (advocacy), combinan

una fuerte carga ideológica y partidista con un poderoso aparato pu
blicitario destinado a influir en el debate público, y más que generar
investigación original, adoptan ciertos temas «anclas» y aprovechan
resultados de investigaciones existentes. Su interés es hacer accesible
tales resultados a los tomadores de decisiones políticas a través de do
cumentos breves y de fácil lectura. También se interesan mucho por
y en los medios de comunicación y en poder instalar temas definidos
como «de interés público». Su mayor riesgo es justamente ser percibi
dos como rígidos y predecibles en cuanto a su producción. Más que
buscar las mejores políticas para determinados problemas, centran su
atención en la denominada «guerra de ideas».
La cuarta categoría es la de los Think Tank de partidos políticos»,

organizados en torno a éstos, pero intelectualmente autónomos, su
trabajo es directamente útil a estos últimos (proveedores de discurso).
403
Una pequeña parte de su financiamiento está dedicada a su labor de

Think Tank, aunque generalmente constituyen poderosos laboratorios
de ideas, pues trabajan directamente con las élites partidarias, los mi
nisterios y los representantes elegidos.
Por último, los «Think and Do Tanfcs»_constituyen una quinta for

ma adicional, no excluyente de las anteriores. Su actividad se concreta
en la organización de actos y eventos con el propósito de recaudar ma
terial diverso para ayudar a un grupo o entidad específica. Se emplean
a menudo técnicas de la movilización de bases populares (grassroots lo-
bbying), el establecimiento de coaliciones y el activismo en la defensa de
sus intereses, du suerte que la investigación es una función secundaria.
Esta dimensión activista (el do de su denominación) los configura como
un tipo específico de advocacy tank.
Otra clasificación (Thompson, 1994) propone cuatro distintos

subgrupos posibles de instituciones de este tipo: (1) los centros acadé
micos privados, (2) las fundaciones políticas, (3) las universidades y (4)
las organizaciones no gubernamentales de abogacía. Por su parte, Paul
Dickson (1981) expone tres categorías: (1) organizaciones no guberna
mentales independientes o afiliadas a universidades que se dedican a
las ciencias sociales; (2) organizaciones con fines lucrativos del tipo con
sultoras y (3) organizaciones independientes, sin fines de lucro y que
reciben aportes especialmente privados o internacionales. Teniendo en
cuenta las diferencias comparativas entre los sistemas políticos y las so
ciedades civiles, se pueden establecer las siguientes tres categorías que
tratan de abarcar la gama total de Think Tank: (1) afiliados a una univer
sidad, (2) afiliados al gobierno y (3) afiliados a un partido político.
Una clase importante corresponde a los Think Tank políticos». En

efecto, puede decirse que todo político con aspiraciones tuvo, tiene o
debe tener esta ayuda que lo respalde. Algunos de estos Think Tank han
sido serios, la mayoría efímeros, otros cuentan apenas con una secreta
ria, un asistente y una línea telefónica. Estos últimos son más una forma
de financiamiento alternativa que verdaderas usinas de pensamiento
de políticas públicas. Estas instituciones muchas veces no cumplen su
cometido, porque los políticos terminan —como demuestra el caso de la
economía— tercerizando su manejo en técnicos de Think Tank indepen
dientes no relacionados con el partido.
404
SECUNDA PARTÍ: • Los THINK TANKS: LABOR ATOE ¡OS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
Es difícil ver en los Think Tank políticos verdaderos y estables ins

titutos de pensamiento e investigación de políticas públicas. Son más
bien elementos transitorios que acompañan los vaivenes de un candi
dato o de un proyecto político, aunque hay excepciones. Hay quienes
dejan un cargo y necesitan una plataforma de inserción en la sociedad
política. También están los que canalizan a través de ellos aportes eco
nómicos que de otro modo no podrían aceptar. O se crean estas organi
zaciones para contener a dirigentes políticos o técnicos amigos, una vez
que se deja el gobierno. De ahí que tengan una vida inestable, bastante
atada a los vaivenes del dirigente al que responden, lo cual sucede pre
cisamente por la ausencia de instituciones de pensamiento vinculadas
institucionalmente a los partidos políticos. Aquí son los dirigentes los
que arman su fundación y esto les plantea un gran desafío de estabili
dad y la necesidad da hacer que sus actividades sean sistemáticas.
Atendiendo al fin perseguido, los Think Tank se pueden clasificar

entre los que pretenden informar el debate público (forum Think Tank)
o aquellos que quieren imponer su visión particular sobre una proble
mática pública (committed Think Tank). Esta distinción confirma que los
segundos actúan como los grupos de presión, mientras que el carácter
de los primeros los convierte en meros informadores desvinculados de
intereses privados, cuya colaboración puede ser más eficaz como pú
blico aliado en una determinada acción destinada a influenciar la toma
de decisiones públicas.
11. Formas, prácticas y campos de influencia de los Think Tanks
El deber tiene una gran similitud

con la felicidad de los demás.
Victor Hugo
Algunos de los promotores de los Think Tank afirman que sus

propuestas han ejercido una alta influencia en la evolución de las ideas
políticas y económicas en todos los países, sin excepción, sean estos
ricos, pobres, desarrollados, en vías de desarrollo, con o sin tradición
democrática. Y es que:
1. En cuanto a su ideología, ha sido dentro de los Think Tank genera-

listas donde han surgido las polémicas sobre su independencia.
405
2. Las distintas relaciones entre los Think Tank y los partidos políti
cos ofrecen una amplia gama que discurre entre la independen
cia y el cabildeo, entendido como presión a las administraciones.
3. Se acepta que los Think Tank de partido son muy importantes en
la creación y estructuración de programas electorales, pero no
pueden ser referencias independientes.
4. Algunos se han convertido en el retiro de muchos líderes polí
ticos y muchos altos dignatarios participan en mayor o menor
medida en alguno de ellos.
5. Políticos de distinto signo adoptan —sin abandonar la vida pú
blica— un perfil más bajo en estas instituciones que en sus gru
pos parlamentarios, creando Think Tank a su medida, y tratando
siempre de no perder los vínculos con la política.
6. Fuera de los partidos, también resulta complicado alejarse de las
ideologías.
7. Al igual que en la tradición anglosajona, la mayoría de los Think
Tank se consideran a sí mismos «de inspiración liberal». Sin em
bargo, el panorama ideológico abarca todo el espectro político,
desde la izquierda liberal hasta la derecha conservadora.
S. La mayoría de los Think Tank se integran en redes en las que se
comparten datos, información, análisis y posiciones, una especie
de asociación para trabajar alrededor de los mismos objetivos.
9. La dependencia de patronatos para su supervivencia puede con
dicionar incluso a los centros más académicos de producción y
corte intelectual.
10. Algunas de estas instituciones se pueden considerar como instru
mentos de presión de determinadas élites políticas y económicas,
que se sirven de ellas para alcanzar mayor influencia.
11. Habitando una zona gris entre reflexión y acción, el Think Tank
nace de la voluntad de influenciar el proceso político según una
cierta concepción del interés público, apoyándose en la investi
gación aplicada a los temas de interés público y a la difusión de
soluciones adecuadas respecto de quienes toman las decisiones.
12. Estas organizaciones se legitiman internacionalmente gracias al
modelo de «democracia-libre/comercio» que ha incitado la glo-
balización acelerada.
406
StGUNDA PARTE • LOS THINK TANKS'. LABORATORIOS PARA i A ACCIÓN DEMOCRÁTICA
13. Estas agrupaciones participan de un contexto en el que predo

mina el modelo del «mercado de ideas», donde la legitimidad
ideológica depende mucho menos de los partidos políticos que
de la acción constante sobre los «tomadores de decisiones».
14. Más que la conquista masiva de un electorado a partir del jue
go democrático clásico, lo que interesa a los Think Tank es la in
fluencia sobre las élites políticas y empresariales, además de una
acción constante sobre la opinión pública a través de los medios
de comunicación.
15. Contribuyen a una cierta visión (la suya) del interés general, ya
sea que ésta esté fundada en la importancia de beneficiar a los
tomadores de decisión de los progresos de las ciencias sociales,
en un análisis riguroso para proponer soluciones innovadoras
(supuestamente imparciales), o bien centrada en los fundamen
tos de una visión particular del mundo.
16. Los Think Tank no son las únicas agrupaciones orientadas a pen
sar la política, pero lo que los distingue de otras agrupaciones
es la combinación entre fundamentos teóricos y su orientación
pragmática respecto de temas de alto impacto social.
17. Lejos de la reflexión teórica esencialmente propia de las univer
sidades, los Think Tank utilizan metodologías de las ciencias so
ciales con objetivos políticos claros y encuadrados en nociones
de valoración previamente definidas.
18. Su mayor o menor grado de neutralidad está dado por las nocio
nes de valoración y no tanto por la eficiencia técnica de sus me
todologías de análisis, que suelen ser las mismas que se utilizan
en la academia, e incluso más sofisticadas.
19. Un real impacto puede concluirse de las definiciones conceptua
les que guían la investigación y en el uso que los Think Tank ha
cen de los resultados.
20. En la lógica de los Think Tank, el conocimiento no posee un valor
como tal, sino en cuanto instrumento al servicio de ciertas polí
ticas públicas y de una concepción determinada de la realidad
social; así, la defensa de tales valores define los temas, orienta
ciones y resultados de la investigación.
407
21. Es posible comprender de mejor manera el quehacer de estas

agrupaciones en el contexto de lo que se ha definido como «mer
cado de ideas» o aquello que algunos (Serge Halimi) llaman
«guerra ideológica».
El aumento vertiginoso de estas agrupaciones en los últimos años

ha generado una especialización y competencia creciente. Es así como
han surgido una serie de temas que se relacionan con la administración
y supervivencia de los Think Tank. Tales «issues» son compartidos por
la mayoría de estas instituciones y tienden a definirlos.
Un primer tema es el de la imagen, ya que se intenta cultivar un

perfil de imparcialidad y de neutralidad investigativa, a pesar de la
fuerte presión que existe por parte de los financistas por sacar conclu
siones favorables a sus intereses particulares. Sin embargo, el predo
minio de los Think Tank «militantes» ha alterado este escenario, dando
mayor preponderancia a las actividades de cabildeo y publicidad.
Un segundo punto es la producción intelectual, muy diversifi

cada, que va desde libros e informes técnicos, hasta reportes y análisis
resumidos de lectura rápida que han ganado gran relevancia debido a
la escasez de tiempo de los tomadores de decisiones. Es característica,
además, la necesidad de producir informes en un lenguaje simple y
apto para un público más amplio. Por otra parte, los académicos con
un fuerte perfil universitario suelen utilizar un lenguaje poc o adecuado
para el público general.
En tercer lugar, se encuentra el tema del staff de trabajo y la

disyuntiva entre tener un equipo permanente de investigadores o uno
conformado por investigadores vinculados por contrato. Esta decisión
se ha hecho más visible con la necesidad de contar con expertos resi
dentes que deben responder regularmente a las demandas de los me
dios de comunicación. En tal sentido, los Think Tank militantes suelen
preferir equipos profesionales con un perfil académico menor, menos
preocupados del descrédito académico que conlleva el trabajo de ca
bildeo.
Un cuarto punto es el financiamiento, probablemente uno de

los puntos más sensibles de estas organizaciones sin fines de lucro. Sin
embargo, resulta muy complicado conocer los montos y el origen del
408
SECUNDA PARTE • Los THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
financiamiento de estas agrupaciones máxime si no existe una «cuenta

pública» que permita conocer con mediana exactitud esta información.
Las fuentes de financiamiento, no en todos los casos claras, suelen ser
las siguientes: donaciones internacionales privadas, públicas o multi
laterales; subsidios o becas, abonos y contratos o venta de estudios al
sector privado. Una buena parte de los fondos provienen del sector pri
vado; empresas, fundaciones, donaciones personales.
Por último, como quinto tema, está la cuestión de si la agenda de

trabajo define el carácter y alcance de la organización y en qué medida
se focalizará en un tema en específico o bien cubrirá un amplio espectro
de cuestiones de interés público. De ello dependerá también su grado
de especialización y la influencia que logrará en la orientación de las
En cuanto a las funciones de un Think Tank —siguiendo a Thomp

son (1994)— se pueden mencionar los siguientes:
• Acumulación de conocimientos y fuente de ideas para los policy

makers.
• Evaluación de programas gubernamentales.
• Reclutamiento y capacitación de expertos de y hacia funciones
de gobierno.
• Fuente de opinión autorizada para el debate mediático.
• Estructuración de seminarios, mesas redondas y publicaciones.
• Creación de un ámbito de intercambio, debate y negociación.
Con independencia de su estructura, los Think Tank se han con

vertido en actores importantes y permanentes del panorama político,
de tal manera que ahora y en muchos países forman parte integral del
proceso político. Los Think Tank han desempeñado muchas funciones
diferentes, que incluyen:
• Realizar investigación y análisis de problemas de políticas

públicas.
• Proveer asesoramientos inmediatos sobre intereses de políticas
públicas.
• Evaluar programas de gobierno y sus políticas públicas.
409
• Interpretar políticas públicas para los medios de comunicación

electrónicos e impresos, facilitando así la comprensión pública
de las iniciativas y los apoyos que ellas reciben.
• Facilitar la construcción de «redes de temas» a las que se vincu
lan un conjunto diverso de actores políticos que se reúnen sobre
una base ad hoc en torno a un tema o problema de política públi
ca particular.
• Proveer al gobierno una dotación de personal clave y experi
mentado en esos temas.
Si bien el surgimiento de los Think Tank no siempre ha sido consi

derado en los círculos políticos como algo cuya bondad se admite pero
se ve con reservas, los centros han tenido una influencia más positiva
que negativa en el proceso político, lo cual es particularmente evidente
en países en desarrollo y transición, donde han servido como agentes
catalizadores del cambio y han ayudado a transformar el panorama
político y a crear una sociedad civil mejor informada, vibrante y parti
cipativa.
Aún cuando las tradiciones históricas y políticas de las regiones

del mundo difieren significativamente y pesar de que cada país tenga
su propio conjunto específico de problemas y necesidades de política,
se pueden extraer de la experiencia de otros países algunas lecciones
útiles. Además, estos factores se combinan para oponerles muy pocas
barreras a los analistas de políticas, ideólogos y empresarios que quie
ren entrar en el mercado de ideas y contribuir al proceso de creación de
políticas públicas efectivas.
Los Think Tank han cobrado importancia porque pueden hacer lo

que las burocracias gubernamentales no pueden en la medida en que:
• Se orientan más efectivamente hacia el futuro que los funciona

rios gubernamentales de investigación, quienes trabajan en un
ambiente en el que los esfuerzos de «perturbación creativa» son
raramente recompensados.
• Tienen más probabilidades de generar agendas políticas de nue
va configuración, en tanto que las burocracias prosperan en el
ambiente de procedimientos operativos estándar, que maximi-
zan la seguridad.
410
• Son más capaces de facilitar la colaboración entre grupos sepa

rados de investigadores que comparten un propósito, porque no
tienen un interés creado permanente en un campo cualquiera.
Además, ayudan a la síntesis intelectual que se deriva de derribar

las barreras burocráticas porque:
• Diseminan mejor que las agencias gubernamentales las investi

gaciones de políticas públicas relevantes, dentro del gobierno y,
externamente, a las élites políticas, los medios de comunicación
y el público.
• Son mas diestros trabajando con la naturaleza interconectada de
las cuestiones de políticas mundiales.
• Son más capaces de reunir y hacer participar en el proceso de
creación de políticas a aquellos que tienen algún interés en él.
• Son más efectivos en lograr comprimir el proceso político —des
de la recopilación de datos hasta la creación de conocimiento/
políticas—.
• Conciben mejor los medios de realización que las burocracias
gubernamentales, que pueden estar segmentadas internamente
por departamentos y áreas de especialización.
Se observa, entonces, que uno de los objetivos fundamentales de

los Think Tank es que sus propuestas lleguen a los actores políticos, eco
nómicos y sociales y a la sociedad en general. Realmente, de nada sirve
elaborar valiosos estudios si luego sus destinatarios (normalmente, los
poderes públicos y el sector empresarial) no los tienen en cuenta. Por
eso, el éxito de un Think Tank depende en primer lugar de su capaci
dad de influir y forjar opinión pública mediante todas sus actividades
y publicaciones. Y es que la clave para cambiar la agenda de un país es
influir en la opinión pública, no en los políticos. Los políticos pueden
hacer caso a alguna propuesta técnica concreta, pero lo verdaderamen
te efectivo es tratar de influir en la opinión pública para que ésta cambie
la actitud de los políticos.
Los principales aliados de los TJíink Tank en esta tarea son los
medios de comunicación, para los cuales organizan reuniones y ruedas
de prensa, producen también publicaciones (informes, monografías,
revistas, libros, anuarios, etc.), se asocian con redes nacionales e inter-
411
nacionales, y organizan actos de diversa naturaleza (seminarios, confe

rencias con analistas de prestigio, etc.). Indudablemente, la Internet ha
favorecido enormemente el contacto de ellos con el gran público.
Otra clave del éxito de los Think Tank y que guarda relación direc
ta con la posibilidad de influir en la opinión pública, es la calidad de los
trabajos y de los expertos que los hacen, pues si lo que se produce no es
bueno, la institución desaparece.
12. Principales funciones y desempeños de los Think Tank
La mejor manera de vengarse de una persona,

es no parecerse a ella.
Marco Aurelio
Weaver, Boucher y Royo, identifican y clasifican claramente, cin

co funciones:
1. Fuente de ideas sobre políticas públicas: en general, se trata de

explorar y popularizar ideas que pueden no ser políticamente
realizables en el corto plazo, pero que gradualmente pueden lo-
, grar aceptación entre los tomadores de decisiones.
2. Fuente de evaluación de propuestas de política pública: en este
caso se trata menos de la difusión de ideas, que de la evaluación
de propuestas dirigidas a las autoridades políticas. Generalmen
te toman la forma de libros o guías de política pública que suelen
entregarse a las nuevas administraciones.
3. Evaluación de programas gubernamentales: una vez que los
programas gubernamentales han sido puestos en marcha, diver
sos Tltink Tank los evalúan para conocer su grado de eficiencia
operativa y el logro de sus objetivos iniciales.
4. Formación de expertos: una de las tareas tradicionalmente aso
ciadas de los Think Tank corresponde a la formación de personal
calificado para tareas de gobierno. Estas agrupaciones proveen
expertos con alto conocimiento respecto de las mismas propues
tas que fomentan. También suelen generar los denominados
«gobiernos paralelos», donde quienes han perdido las elecciones
pueden refugiarse, mantener un empleo, generar crítica y prepa
rarse para el regreso al poder reforzados de «nuevas ideas».
412
5. Fuente de autoridad técnica: los medios de comunicación suelen

consultar a los investigadores de los Think Tank en tanto fuentes
«autorizadas» de información y opinión. Al mismo tiempo, las
demandas de los medios son apoyadas por los gerentes de estas
instituciones de pensamiento, convencidos de que un alto perfil
público puede mejorar la imagen de la organización y aumentar
las opciones de financiamiento.
La ambigüedad conceptual de los Think Tank ha conducido a los

estudiosos a preocuparse de cuáles son sus funciones para poder ex
plicar su naturaleza. Las siguientes funciones genéricas son desempe
ñadas por ellos, con mayor o menor intensidad, y con las salvedades
propias del contexto nacional en el que se desenvuelvan:
• Realizar un análisis intelectual de las problemáticas políticas

mediante metodologías de diferentes disciplinas, como la histo
ria, las ciencias sociales, el derecho o, incluso, las matemáticas,
que aplican a cuestiones relevantes de la acción de gobierno.
• Preocuparse de las ideas y de los conceptos políticos, investigan
do y examinando las normas que presiden la decisión pública.
• Recoger y clasificar la información política relevante para deter
minada acción de gobierno.
• Mantener una perspectiva a largo plazo, centrada en las tenden
cias más que en los acontecimientos inmediatos, por lo que los
Think Tanks son una fuente de información capital para la plani
ficación de estrategias de la gestión de conflictos potenciales.
• Desvincularse, en mayor o menor medida, del gobierno y de los
partidos políticos.
• Presionar al gobierno, ora influenciándolo a través de publica
ciones y su impacto en el debate público, ora a través de la dis
cusión directa con sus miembros. Esta función los aproxima a los
grupos de interés.
• Comprometerse a informar a una amplia audiencia, utilizando
las más diversas técnicas comunicativas: publicaciones, relacio
nes con la prensa, reuniones y foros, con la participación de altos
funcionarios y académicos.
413
Este listado es útil como instrumento para evaluar los objetivos

de los Think Tank, pues, según cuál sea el énfasis que pongan en cada
uno de los puntos, se puede establecer una clasificación de acuerdo con
su cumplimiento. Sin embargo, algunas de las funciones anteriores son
comunes a la gran mayoría de estas organizaciones.
A pesar de los problemas inherentes a cualquier intento de ofre

cer un listado de su estructura y funciones, hay dos objetivos comunes a
todos ellos, independientemente del esfuerzo que inviertan en su logro.
El primero es influenciar en el clima de opinión en el que se mueven
los actores políticos. El segundo es informar a quienes toman las deci
siones públicas, para lo cual establecen contacto con parlamentarios, al
tos cargos o funcionarios de la administración pública. Esta dimensión
confiere a los Think Tank una naturaleza que dificulta distinguirlos de
los grupos de presión, al menos operativamente.
13. Horizontes, alcances y límites de los Think Tanks
Lo que no es útil para la abeja

tampoco es útil para la colmena.
Marco Aurelio
Para aclarar cuáles son fronteras estructurales, funcionales y

operativas de los Think Tank en relación con otras figuras similares, se
adopta también la metodología del benchmarking, fundamentada en la
observación y el análisis de aquellas organizaciones que son conside
radas como tales. Su realidad demuestra la diversidad de envergadu
ras, estructuras, áreas políticas de análisis y significación política de los
mismos. Algunos se manifiestan no implicados ideológicamente. Otros
gozan de motivaciones políticas e ideológicas. Unos tienen un talante
académico, basado en la investigación y adaptado a los intereses uni
versitarios, mientras que los hay más comprometidos con la defensa
y el marketing de las ideas. La especialización también es un elemento
diferencial pues hay Think Tank para temas de medio ambiente, otros
centrados en ámbitos geográficos determinados o los hay especializa
dos en política internacional. La diversidad en el estilo, la actividad y el
objeto de análisis tampoco hace fácil una definición comúnmente acep
tada de ellos. Así se llamen «Think Tank», «fundaciones», «institutos» o
«centros de estudios», o adopten cualquier sigla o logotipo, son cuatro
414
las principales circunstancias de índole política del crecimiento cons

tante de los Think Tank en Estados Unidos, y su conocimiento puede ser
muy útil para sacar conclusiones para nuestra región.
En primer lugar, la balcanización del sistema gubernamental. El

sistema político estadounidense reposa en la separación entre los pode
res ejecutivo y legislativo. A diferencia de otros sistemas, el Congreso
no adopta automáticamente el programa del presidente, ya que el pri
mer mandatario también legisla. Cuando el Congreso y la presidencia
están controlados por partidos diferentes, se incrementa la posibilidad
de acciones independientes y de conflicto, lo cual genera la necesidad
de una multiplicidad de analistas. De otra parte, los departamentos del
gobierno también están fragmentados en diversas agencias guberna
mentales, con intereses propios y preferencias políticas. Esta fragmen
tación de la administración pública estadounidense dificulta su control
por el responsable del departamento. La balcanización también afecta
al poder legislativo. Tanto la Cámara de Representantes como el Se
nado actúan independientemente y los procesos de negociación entre
ambas cámaras se limitan a períodos pos legislativos. Su estructura en
diversas comisiones y, sobre todo, subcomisiones, también denota la
disparidad del poder legislativo, amén de la ausencia de la «discipli
na de partido», que implica que cada parlamentario puede decidir de
acuerdo con sus posturas políticas sometidas a las presiones de sus elec
tores y grupos de interés. Asimismo, el sistema federal estadounidense
extiende esta dispersión a las responsabilidades políticas del gobierno
federal y de los gobiernos federados, que se suma a la ya existente en el
seno del sistema capitalista entre las responsabilidades de los sectores
público y privado. Tal multiplicidad de participantes en el juego políti
co se incrementa con la creciente importancia del tercer sector, el de las
organizaciones sin ánimo de lucro.
En segundo lugar, son pocos los cuerpos que aglutinan los intere
ses privados. Los partidos políticos no se han comprometido seriamen
te en el desarrollo político. Además, hay una carencia de estructuras
corporativas que permitan negociar con el gobierno en nombre de los
intereses privados.
En tercer lugar, los problemas gubernamentales son cada día más

complejos y están cada vez más interconectados, como demuestra el
415
CARLOS SALÁZAR VARGAS
conflicto entre el desarrollo económico y el medio ambiente. Este factor

comporta la dificultad de encontrar expertos o consultores que puedan
analizar esta complejidad que supera las especializaciones académicas.
Si a esto añadimos las interdependencias internacionales, la situación
se complica todavía más.
El cuarto es el aumento de nombramientos de políticos para car

gos de gestión pública en detrimento de técnicos expertos. Ello com
porta que los burócratas estén más preocupados por su supervivencia
política y por el mantenimiento de las prerrogativas que por las políti
cas públicas.
Definitivamente, cualquier comparación entre sistemas colisiona

con la tradición de las libertades que condiciona sus respectivas cultu
ras democráticas. Un factor crucial al que se ha prestado poca atención
en el caso de los líderes de opinión, es su relación e impacto con los me
dios de comunicación pues, como librepensadores, han de informar a
sus públicos que son esencialmente dos: (1) los decisores públicos y (2)
los medios de comunicación social. Se crea así una dinámica de interde
pendencia entre las organizaciones de análisis político y sus públicos,
que deriva en una necesidad mutua.
Como se resaltan Denham y Garnett (1998) la presencia de la eti

queta Think Tank en un informe de una organización es aparentemente
una garantía de atención mediática. Esta necesidad mutua (que no im
plica entendimiento mutuo) ha llegado a desnaturalizar la actividad de
los TJtink Tanks, pues al actuar como meros agentes de prensa, se han
sometido a los imperativos de la cobertura y la presencia mediáticas.
Es interesante observar también cómo los Think Tank británicos

han adoptado la tendencia a anticiparse a aquellos temas de interés in
formativo para los medios, más que a enfrentarse a problemáticas para
la reforma de políticas públicas. Es decir, la faceta comunicativa de los
Think Tanks es tan destacable como la investigadora y en este contex
to, el marketing constituye una de las alternativas para la comunicación
efectiva (eficiente y eficaz).
416
SEGUNDA PARTE • Los THINK TANKS: LAHORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
14. Ideas de los Think Tanks para ampliar, desarrollar y capitalizar

Quien tiene algo «por qué» vivir,
es capaz de soportar cualquier «cómo».
Federico Nietzsche
Phillip N. Truluck, vicepresidente ejecutivo y gerente por varios

años de la Heritage Foundation, uno de los Think Tank más reconocido en
Estados Unidos y en el mundo, considera que:
«Hoy en día un mundo de ideas está siendo producido en la co
munidad de estos institutos... Si uno se dirigiera a cualquier miembro
del Congreso de los Estados Unidos o funcionario de la administración
actual para preguntarle de dónde obtiene sus ideas, respondería que su
fuente principal son los institutos de políticas públicas»7.
Para cumplir con esta labor, los Think Tank se han trazado los
siguientes objetivos:
• Fomentar el debate público, la evaluación de políticas, el cabil
deo y el compartir la información como responsabilidad no del
gobierno sino de toda sociedad cívica y de sus organizaciones,
con la promoción de conferencias, mesas redondas y debates so
bre temas coyunturales del acontecer nacional.
• Realizar funciones básicas de investigación, análisis y cabildeo
activo, a favor o en contra de determinadas políticas públicas.
• Realizar actividades de educación y capacitación.
• Realizar publicaciones periódicas en donde se analicen temas
puntuales que tengan incidencia directa en el mejoramiento de
la calidad de vida de los ciudadanos.
• Realizar actividades agresivas de mercadeo para cada uno de los
productos y / o servicios que ofrezca el instituto.
• Sensibilizar a los formuladores de políticas públicas (incluso a
los altos funcionarios de los gobiernos locales) sobre la impor
tancia y necesidad de una nueva información para que la toma
de decisiones esté acorde con las necesidades de los ciudadanos.
• Hacer del cabildeo una herramienta efectiva.
7 Para este tema son sugerentes las obras del premio Nobel F.A. Von Hayek, promotor de la Lon
don School of Economics and Political Science.
417
5SALAZAR VARGAS
14.1 Las relaciones interinstitucionales y los Think Tanks
Las relaciones inter institucionales,

tal y como las relaciones sexuales,
son mejores cuando hay común acuerdo entre las partes.
Lord Feather, ex secretario general de la Trades Union Congress >
(Confederación Británica de Sindicatos).
Publicado en The Guardian, 8 de agosto de 1976.
Es necesario que los institutos de políticas públicas sean verda

deros centros de convergencia, de unión de voluntades y de búsqueda
constante de sinergia. Para ello es recomendable que se preocupen por:
• Promover la creación de institutos con similares objetivos.

• Fomentar la colaboración con otros institutos que tengan inte
reses semejantes y compartir ideas en un ambiente de relación
entre colegas.
• Estrechar vínculos con otras instancias mediante la presencia de
sus miembros en conferencias, mesas redondas y demás reunio
nes técnicas que se celebren en el país.
• Establecer una red funcional y dinámica de institutos de políti
cas públicas.
• Propender por la creación de un consejo nacional de institutos
de políticas públicas que permita, sin perder la autonomía pro
pia de cada institución, aunar esfuerzos, metodologías y accio
nes en la búsqueda de sinergia efectivas.
• Estructurar y concretar diversas y novedosas formas de enlaces
con organismos gubernamentales.
14.2 Ubicación en la sociedad de los Think Tanks
El defecto de la igualdad
sólo con los de arriba
es que la queremos.
Henry Becquet
Según Truluk (1997), «los institutos de políticas públicas son lu

gares donde pueden desarrollarse ideas sin la influencia de intereses
especiales». Con este propósito es necesario estructurarlos de manera
418
SEGUNDA PARTE • Los THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRA
que su ubicación en la sociedad esté enmarcada dentro de los siguien

tes parámetros:
• Situarse en un punto medio entre los ámbitos gubernamental y

académico, ya que no es posible catalogarlos ni como un orga
nismo gubernamental, ni como un instituto universitario.
• Actuar con independencia del gobierno, de los partidos políticos
y de los grupos financieros.
• Promover estrechas relaciones con el gobierno sin llegar a iden
tificarse como instituciones gubernamentales.
• Funcionar con independencia de toda fuente de financiación
cualquiera que sea la procedencia de los aportes.
• Servir como punto de convergencia para que las ideas proven
gan de todos los sectores de la sociedad y lleguen a ellos sin
distingo de procedencia, bien sean públicos o privados, naciona
les e internacionales.
14.3 Utilidades multipropósito de los Think Tanks
Algunas personas,
ante una proposición planteada
en términos de mitad y mitad,
no se conforman con la mitad;
intentan conseguir también la «y».
Laurence ]. Peter, pedagogo y escritor canadiense,
del libro Great business quotations de R. Barron y J. Fisk, 1984.
Son múltiples los factores que han hecho de los Think Tank una
herramienta de comprobada utilidad en otras latitudes, en diferentes
campos y en distintos sectores. Dentro de su extenso campo de acción,
conviene destacar como ejemplo los siguientes aspectos que vienen re
cibiendo su impacto en forma notoria y perdurable:
Formación de líderes y Think Tank

Participación ciudadana y democracia en los Think Tank.
La formulación de políticas públicas y los Think Tank
El Congreso de la República y los Think Tank
La empresa privada y los Think Tank
419
Los medios de comunicación masiva (MCM) y los Think Tank

La academia y los Think Tank
Los partidos políticos y los Think Tank
Muchos, distintos y variados perfiles de los Think Tank
Fuentes alternativas de financiación para los Think Tank
A continuación, se amplia brevemente y en forma concisa las que

se consideran como las principales características de cada uno de esos
aspectos.
14.3.1 Formación de líderes y Think Tanks

Ejercer la jefatura es... un acto creativo
y por lo tanto comparable al arte.
No es, como en la política el arte de lo posible,
sino más bien el arte de lo real,
el arte de materializar ideas y sueños,
incluso aunque sean utópicos.
Profesor W. Schweizzer Publicado en International
Management, septiembre, 1988.
Uno de los aspectos más importantes de la labor realizada por los

Think Tank es la formación de líderes. Sus aportes en este campo pue
den describirse con los siguientes elementos:
• Crean conciencia en la clase dirigente de un país sobre los bene

ficios de realizar cambios que mejoren la calidad de vida en la
sociedad.
• Propician la adhesión y el apoyo práctico de partidarios, simpati
zantes y seguidores a causas comunes, a favor de la democracia.
• Sirven de verdadero semillero para el capital humano con gran
potencial. Estos líderes son quienes posteriormente ocuparán las
posiciones claves en el gobierno.
• Ofrecen los espacios laborales necesarios, para recibir a altos di
rectivos que dejen los puestos públicos.
420
ScGUNDA PARTE • LOS THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
14.3.2 Participación ciudadana y democracia en los Think Tanks.

Si tu única oportunidad
consiste en quedarte como éstas,
entonces no se trata de una oportunidad.
Margaret Thatcher, del
Bachman's Book of Freedom Quotations,
editado por Michel Ivens y Reginald Dunstand, 1978.
Debido a que organismos como los Think Tanks se nutren en gran

medida de la investigación y análisis de temas de dominio público, son
ellos mismos fuente de valiosos elementos que contribuyan a la forma
ción civil de la comunidad. En ese sentido:
Realizan actividades de educación, actualización y seguimiento

sobre temas y tópicos que refuercen la democracia.
Educan a los ciudadanos sobre importantes temas de actualidad,
para que éstos puedan ejercer mayor y mejor presión, a favor o
en contra de las políticas que se debaten.
Educan y capacitan mediante conferencias, talleres y seminarios.
Aumentan los conocimientos relacionados con áreas claves de
interés.
Educan a los nuevos líderes sobre ideas y temas de carácter técnico.
Fortalecen el manejo democrático que —por su propia naturale
za— requiere un público bien informado.
Educan al público sobre los acontecimientos que influyen y mol
dean su modo de vida.
Presentan temas multidimensionales que puedan ser debatidos
por los diversos estratos de la sociedad.
Hacen entender a los ciudadanos que el nivel de vida depende
del esfuerzo y la iniciativa privada.
Propenden por que los ciudadanos tomen conciencia tanto del
potencial del país como de sus problemas.
Refuerzan la opinión de los ciudadanos, ofreciendo información
oportuna y confiable.
Aumentan la capacidad de influencia de la población sobre las
políticas que afectan sus propias vidas.
421
CARLOS SALADAR VARGAS
• Sirven como puente para una comunicación de doble vía: trans

miten los deseos de los ciudadanos a los dirigentes políticos e
informan al público sobre actividades gubernamentales.
• Hacen entendibles los mensajes a los ciudadanos en mejor
forma que lo pueden hacer los académicos o los funcionarios
gubernamentales.
• Trabajan continuamente para que los temas importantes siem
pre estén accesibles y a disposición del público.
• Reconcilian las necesidades de los ciudadanos con las realidades
de la política y los siempre limitados recursos.
• Contribuyen directamente a la formación de un electorado bien
informado.
14.3,3 La formulación de políticas públicas y los Think Tanks

Aunque todo lo demás nos falle
siempre podemos asegurarnos la inmortalidad
cometiendo un error espectacular.
Profesor John Kenneth Galbraith, economista.
Publicado en la revista Forbes, 4 de noviembre de 1985.
El trabajo investigativo y de análisis de los Think Tank se dirige,

en forma prioritaria, al diseño de estrategias efectivas que apunten a
dar respuesta a problemas específicos que hacen parte del espectro de
asuntos que abarcan las políticas públicas. Por eso:
• Asisten a los formuladores de políticas públicas en el diseño e

implementación de políticas que realmente contribuyan a satis
facer las necesidades básicas de los ciudadanos.
• Realizan investigaciones gubernamentales puntuales y colabo
ran en la planificación de políticas públicas.
• Basan toda su actividad en la creencia de que las ideas tienen
importancia.
• Ayudan a diseñar políticas que satisfagan las necesidades de los
interesados.
• Estimulan el flujo de ideas en todas las direcciones.
• Desempeñan un papel catalizador para la estructuración de po
líticas públicas.
422
SECUNDA PARTE • Los rniNk TANKS: LABORATORÍOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
• Aumentan el abanico de alternativas de políticas públicas como

alternativas disponibles.
• Promueven y popularizan políticas públicas pragmáticas.
• Preparan respuestas objetivas orientadas a mejorar la política
pública.
• Ayudan a diseñar políticas que optimicen el aprovechamiento
de las condiciones existentes.
• Maximizan la efectividad del gobierno al propiciar que las in
quietudes de los diferentes sectores de la sociedad sean de su
conocimiento.
• Ofrecen personal del instituto como asesores en proyectos conjun
tos de investigación, para que sus opiniones y pericia sean tenidos
en cuenta en la elaboración de políticas públicas específicas.
14,3.4 El Congreso de la República y los Think Tanks

El Reino Unido ha desarrollado
un nuevo tipo de misil
que se llama funcionario público,
y ni funciona ni puede ser disparado.
General Sir Walter Walker,
Frases de la semana. The Observer, 3 de
enero de 1982.
El hecho de mantener su independencia frente al gobierno o en

tidades del Estado les permite a los Think Tank servir como interlocu
tores de éstos. Ante los mecanismos legislativos, su trabajo constituye
un importante punto de crítica y reflexión que contribuye a informar y
enriquecer los debates en estas instancias; labor que se puede llevar a
cabo en distintos frentes:
• Ofrecer servicios de asesoramiento sobre propuestas legislativas

y resoluciones gubernamentales específicas.
• Producir boletines y notas periódicas que analizan las propues
tas legislativas presentadas al Congreso. Éstas se deben distri
buir entre los congresistas, funcionarios públicos (alta burocra
cia estatal), académicos, periodistas y líderes empresariales.
• Redactar leyes y preparar documentos en los formatos legales
apropiados.
423
• Servir como alternativa al grupo de asesores del Congreso.

• Desarrollar programas de asesoría legislativa (análisis escritos
sobre los puntos más urgentes de la legislación económica pro
puesta al Congreso).
14.3.5 La empresa privada y los Think Tanks

De todos los caminos
que conducen a la fortuna,
los dos más seguros son:
la constancia y el trabajo.
José Ingenieros
En tanto protagonista activo de la sociedad, y en tanto respon

sable en buena medida del rumbo político y económico que ésta en
ocasiones toma, la empresa privada puede beneficiarse por varias vías
de trabajo de los Think Tank, muchos de los cuales consideran al sec
tor privado como uno de sus clientes más importantes. Así, es posible
que una gran cantidad de inquietudes de la empresa privada puedan
encontrar en el trabajo de estos grupos algunos elementos para su es
clarecimiento. Por ejemplo:
• Con base en las preocupaciones de los empresarios, estos insti

tutos realizan investigaciones y formulan recomendaciones para
atender sus intereses.
• Utilizan su credibilidad y sus relaciones políticas para lograr
que se adopten, aprueben e implementen las iniciativas de los
empresarios.
• Mediante conferencias sobre temas políticos, los líderes empre
sariales se preparan para los efectos de nuevas leyes o decretos o
para pronunciarse en contra de tales normas.
• Los Think Tanks realizan tareas de orientación empresarial me
diante mesas redondas, foros, conferencias, etcétera.
• Asesoran a empresas en temas relacionados con estudios de
mercado e investigaciones comerciales.
• Ofrecen a las organizaciones empresariales más relevantes la
contratación temporal o permanente de investigadores vincula
dos al instituto para la prestación del servicio de consultoría.
424
SEGUNDA PARTE • Los THINK TANKS: LABORATOKÍOS PARA I A ACCIÓN DEMOCRÁTICA
14,3,6 Los medios de comunicación masiva y los Think Tanks

El mundo del futuro
será una lucha cada vez más exigente
contra las limitaciones de nuestra inteligencia.
Norbert Wiener
Frente a la labor informativa, educativa y de opinión que tienen

los medios de comunicación, los Think Tank se perfilan como un sector
que ofrece la posibilidad —desde la especificidad de su quehacer de in
vestigación, análisis y formulación de presupuestos— de reforzar y dar
altura tanto en rigor como en objetividad al tipo de saber que transita
por los mass media. Como colaboración y enriquecimiento a la misión de
los medios de comunicación masiva, los Think Tank:
Producen diferentes insumos para los medios de comunicación.

Realizan traducciones, presentaciones, difusiones y comerciali
zan lecturas clave que sean fundamentales para el conocimiento
público.
Dirigen su actividad hacia la élite de los medios de comunica
ción masiva más influyente.
Ofrecen explicaciones claras y concisas sobre temas de políticas
públicas que presenten los líderes de opinión.
Desarrollan programas continuos a través de los diferentes me
dios de comunicación masiva, tanto escritos como audiovisuales.
Alcanzan y mantienen un alto perfil en la sociedad.
Desarrollan gran capacidad de persistencia.
No son homogéneos y, por tanto,representan la diversidad que
existe en la sociedad.
Son objetivos (sin dejar de tomar partido en las actividades de
cabildeo).
Poseen una administración fiscal absolutamente transparente.
Diseñan, estructuran y ofrecen productos que se pueden comer
cializar.
Asumen responsabilidades por recomendaciones o propuestas a
veces poco populares.
Basan su credibilidad en el sólido e indiscutido reconocimiento
de la ciudadanía, los partidos políticos y los gobiernos.
425
Logran reputación de excelencia en los análisis de políticas pú

blicas principalmente económicas y medioambientales.
Cuentan con buenos investigadores que elaboran informes y
análisis bien razonados sobre resultados de actos específicos.
Ofrecen una opinión calificada y profesional sobre los temas que
se discuten en la agenda política del día.
Realizan críticas relacionadas con las políticas existentes.
Llevan a cabo el seguimiento de propuestas hasta que se haya
tomado alguna decisión al respecto.
Influyen en la política pública a través de conferencias, grupos
de trabajo, libros y artículos y de sus relaciones con los medios
de comunicación.
Promocionan alguna posición determinada.
Logran participar activamente en el debate económico del país y
en la formulación de políticas públicas.
Presentan soluciones creativas e innovadoras en el enfoque de
los problemas de la sociedad.
Aclaran problemas y sugieren soluciones alternativas.
Son verdaderos propulsores del cambio.
Defienden aquellas políticas económicas que impulsan el creci
miento del sector privado.
Defienden temas de interés general tales como: el Estado de de
recho, un gobierno democrático, políticas económicas de libre
mercado, descentralización del poder, entre otros
Realizan análisis de políticas que ofrecen soluciones creativas,
reveladoras e incluso contra-intuitivas para los complejos pro
blemas de importancia pública.
Mejoran las políticas públicas, maximizando la probabilidad de
que los análisis de políticas sean aplicados para resolver proble
mas del mundo real.
426
SIGUAPA PARTE • Los WINK TANKS: LABORATORIOS PARA I A ACCIÓN DEMOCRÁTICA
14,3.7 La academia y los Think Tanks

La misión de la universidad
no es decir sí;
es decir siempre por qué.
Alvaro Uribe Vélez,
ex senador, ex alcalde de Medellín,
ex gobernador de Antioquia y Presidente de Colombia.
Es interesante observar la tendencia casi generalizada a que los

Think Tank se ubiquen, tengan su comienzo y se desarrollen en torno a
importantes centros de educación superior tales como universidades o
centros de investigación. Precisamente, el libre ambiente académico es
propicio para el crecimiento y florecimiento de nuevas teorías. Además,
los profesores e investigadores pueden fácilmente integrarse a los gru
pos de investigación y análisis que se crean en torno de estos institutos.
En contraprestación, las universidades les pueden ofrecer a los

Think Tank la oportunidad de utilizar las aulas como foro para presen
tar ideas innovadoras, comprobar supuestos y verificar hipótesis.
Así pues, las posibilidades que en el acampo de las políticas pú

blicas se abren con el trabajo de análisis, participación y propuestas de
los Think Tank son bastante amplias y provechosas. El tipo de tareas
que pueden ser encomendadas y asumidas por estos grupos, debido a
su rigor y al alto nivel competitivo que alimenta la reflexión respecto a
determinados problemas de grupos sociales específicos, necesariamen
te ha de reportar beneficios a corto y largo plazo.
Sin embargo, el servicio que este tipo de entidades ofrecen se si

túa en un ambiente de mercado que obliga a desarrollar estrategias de
marketing que den salida y circulación a las propuestas e iniciativas que
se ventilan dentro de los Think Tank; ello demanda, en consecuencia,
considerar aspectos referentes al marketing de los Think Tank, objeto del
próximo capítulo.
427
14.3,8 Los partidos políticos y los Think Tanks

Estábamos seguros de que el Dr. Virgilio Barco Vargas
sería Presiente de Colombia,
pues si los colombianos fuimos capaces
de meter un tanque al Palacio de Justicia,
muy seguramente seríamos capaces de meter
también un Barco a la Casa de Nariño.
Un alumno «sin vergüenza».
Es conveniente revisar los aspectos que definen la relación entre

partidos y Think Tanks en las democracias modernas, con el fin de es
tudiar y detectar algunas características que den luces pertinentes al
respecti. Gerald Baier y Herman Bakvis (2001), sostienen que es posible
ordenar los casos en función del grado de independencia entre partidos
y Think Tank. En un extremo están algunos países de Europa continen
tal como Alemania, Holanda y Bélgica, en los que existen lazos muy es
trechos entre ambas estructuras. El Think Tank le proporciona al partido
asesoramiento a demanda y lo provee de personal calificado para las
tareas de gobierno. En el otro extremo aparecen naciones como Canadá
en las que no existen ni nexos estables ni intercambios de personal entre
ambas instituciones. Entre estos dos extremos, los autores colocan los
casos de Estados Unidos e Inglaterra. Algunos Think Tank pertenecen a
un tipo especial de estructura que denominan «vanity Think Tank». Se
trata de centros de investigación y análisis de políticas conformados
por líderes con la finalidad de impulsar sus propias carreras políticas.
El otro caso intermedio en el que se detienen los autores es el de

los Thinks Tanks ingleses. Según Baier y Bakvis (2001) el gobierno del
Partido Laborista se ha asociado informalmente con algunos centros
como el Institute for Public Policy Research, la Fabian Society, la Social Mar-
ket Foundation y el European Policy Forum, entre otros. Este contacto le
habría permitido al gobierno Blair disponer de una fuente abundante
de ideas y proyectos. Otro tanto había ocurrido durante la era Thatcher.
El Centre for Policy Studies fundado en los años setenta por Margaret
Thatcher y Keith Joseph fue un factor clave en el cambio ideológico del
Partido Conservador.
En Francia parece predominar el estilo estadounidense de los

«vanity Think Tank», es decir, el de aquellas instituciones creadas en
428
StGUNDA PARTE • tOS THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
torno a figuras influyentes. El fenómeno ha tenido un desarrollo in

tenso a partir de la década del noventa. Uno de los más importantes
es L'Ami Public y aunque existen casos muy diferentes, parece estarse
imponiendo el modelo prevaleciente en Europa continental, es decir, el
Think Tank anexo al partido.
En todo caso, cualquier Think Tank —esté vinculado o no a un

partido político— debe ser claro en cuanto a sus planteamientos: la
gente tiene derecho a saber si es políticamente neutral o no, si tiene o
no orientaciones ideológicas definidas. ¿Qué diferencias hay entre un
Think Tank y un grupo de presión? Nicolás Sartorius considera que es
tamos ante dos realidades que no tienen nada que ver. Los grupos de
presión o cabildeo aspiran a «mover voluntades para obtener un fin
determinado». En cambio, los centros de pensamiento «no presionan a
nadie ni pretenden defender intereses particulares». Sin embargo, los
Think Tanks han desempeñado un papel decisivo en la estructuración,
fortalecimiento y ampliación de las democracias de varios países.
14.3J Muchos, distintos y variados perfiles de los Think Tanks

Para la mayoría de los hombres,
la experiencia es como las luces de popa de un barco
que ilumina sólo el camino que queda a la espalda.
Samuel Coleridge-Taylor (1875-1912), compositor inglés
Los partidos políticos suelen buscar tender puentes hacia los

Think Tanks existentes (al estilo inglés) o crear ellos mismos sus propias
fundaciones (al estilo del PSOE o del PT).
En un principio, los primeros Think Tank eran totalmente apolí

ticos e independientes (aunque no neutrales, pues querían implantar
algunos valores). «Incluso el American Enterprise Institute, bastión de
los conservadores, era en los años cuarenta, cuando nació, una institu
ción académica y alejada de la vida política». Todo cambió a partir de
los años setenta, cuando algunos se reconvirtieron en lo que son aho
ra: " organizaciones comprometidas con la divulgación activa de una
ideología determinada y abocadas a influir en las políticas públicas»
(Vargas Llosa, 2008).
Un caso paradigmático de la influencia de los Think Tank en la

política lo constituyen las reformas económicas llevadas a cabo por
429
Margaret Thatcher en Gran Bretaña y Ronald Reagan en Estados Uni

dos, que tuvieron su origen en centros de estudios como el Institute of
Economic Affairs y la Heritage Foundation.
La administración Bush también se ha nutrido del trabajo de co

nocidos Think Tank estadounidenses. Además de aprovechar muchos
de sus estudios, ha reclutado a algunos «primeros espadas» entre sus
filas. Así ocurrió con Donald Rumsfeld y Condolezza Rice, ambos in
vestigadores de la Hoover Institution de California, y con Dick Cheney,
procedente del American Enterprise Institute.
En el Reino Unido, los grandes partidos políticos también mantie

nen lazos con diversos centros de pensamiento. Unas veces se trata de
vínculos orgánicos y económicos y otras, los vínculos son sólo ideológicos.
Alineadas o no, cada institución tiene su propio perfil, ya que en

la difícil faena de clasificar los Think Tank, a la variable de la identifica
ción política deben agregarse las del origen de sus fondos, estilo más
político o más académico, venta o no de proyectos a empresas particu
lares, vinculación activa con universidades y centros académicos inter
nacionales, y mayor o menor interés en saltar a la vía de los hechos.
4
A pesar de tales diferencias, el objetivo de todos los Think Tank
es crear equipos para asumir responsabilidades públicas, razón por la
cual la gente que forman debe tener el denominador común de dis
poner de vocación pública y no sólo académica. Así, como se quiere
subrayar que la meta es contribuir a que la realidad cambie y no sólo
pensar, se pone de presente que las personas que trabajan allí, no tienen
vocación para escribir libros con propuestas, sino para hacer propues
tas y compilarlas en libros. En esta forma, el espíritu de los Think Tank
contrasta con el de otras organizaciones porque es de hacedores antes
que de pensadores como una institución política que cuenta con pro
fesionales que trabajan en la elaboración de planes de gobierno y en la
conformación de equipos con «vocación de gestión».
430
SEGUNDA PARTE • Los IHINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
14,3.10 Fuentes alternativas de financiación para ¡os Think Tanks

Si debo un millón de dólares estoy perdido,
pero si debo 50.000 millones,
los que están perdidos son los banqueros.
Celso Ming, economista brasileño,
hablando de la deuda del tercer mundo.
Cita extraída del libro The Money Lenders, de Anthony Sampson,
1981.
El tema del financiamiento es importante, entre otras cosas, para

identificar la libertad académica de los Think Tank y de paso su per
manencia, pues la financiación es uno de los pilares que sustenta la
credibilidad de un Think Tank. Una tendencia ha sido la de atomizar
los aportes y las fuentes de ingreso ya que la independencia econó
mica es fundamental para poder investigar con autonomía y no estar
condicionado por intereses externos. Por eso, es recomendable que la
financiación de un centro de investigación provenga de una gran varie
dad de empresas privadas. Sin embargo, la mayoría de los Think Tank
latinoamericanos no se ajustan a ese modelo.
Los Think Tank, en principio, pueden verse abocados a operar

durante cierto tiempo con financiaciones provenientes de fuentes gu
bernamentales y del sector privado. Sin embargo, se deben desarrollar
como instituciones independientes, de manera que tengan total libertad
para criticar las políticas gubernamentales. Otro tanto sucedería con
las donaciones de corporaciones que pueden amenazar la objetividad
del instituto beneficiado con el aporte económico. Es recomendable, en
consecuencia, que las fuentes de financiación se diversifiquen de tal
forma que no exista una dependencia y por consiguiente un alto riesgo,
al contar con sólo una de ellas, sobre todo cuando se podría verse tra
ducido en una dependencia ideológica o intelectual.
Una característica importante observada en la gran mayoría de

los Think Tank exitosos es la relacionada con sus fuentes de financia
ción. Se recomienda que éstas sean múltiples y variadas, tales como:
• Contribuciones privadas, ninguna de las cuales debe sobrepasar

el diez por ciento del capital de la institución.
• Los ingresos generales por la venta de sus productos y servicios.
431
• Realización de seminarios y eventos académicos de gran altura.

• Adicionalmente, el tratamiento de temas comunes, de ideas y de
valores compartidos sirve para movilizar recursos de sectores
que representan o apoyan esas mismas causas.
• Es muy recomendable una combinación estratégica de múltiples
acciones con el fin de crear una cartera diversificada de proyectos
que permitan proteger la independencia financiera —e ideológi
ca— del Think Tank y permitirle concentrarse en temas específi
cos de políticas públicas que realmente contribuyan al bienestar
de la comunidad.
• La idea es que todo evento genere los recursos suficientes para
sufragar los gastos en los cuales se incurran. En tal sentido, es
sorprendente el interés y empeño que la empresa privada, la
industria y el comercio de muchos países han ofrecido a estos
institutos.
• Combinar la financiación pública y la privada, mediante con
venios de colaboración e introducir además la participación de
socios particulares, aportes anuales de las empresas adheridas
como miembros asociados, junto a los recursos que se obtengan
por la venta de sus publicaciones. A su financiación contribuyen
también ayudas concedidas de diversas instituciones públicas y
privadas.
Una vez logrado el prestigio del instituto, es posible proceder a

solicitar apoyo financiero a instituciones internacionales, tales como:
• El Centro Internacional para la Empresa Privada (CIPE).

• La US Agency for International Development (USAID).
• El Pew Charitable Trust.
• National Edowment for Democracy.
432
SEGUNDA PARTE • l.OS THINK TANKS: lAÜORATORIOS PARA i A ACCIÓN DEMOCRÁTICA
15. Una propuesta para la efectividad de los Think Tanks
El único sitio donde el éxito viene antes del trabajo es en el

diccionario.
Profesor Roland Smith, -presidente de British Aerospace S. A.
Palabras pronunciadas en la junta general anual de la compañía.
«Frases de la semana», The Observer, 15 de mayo de 1988.
Toda institución debe justificar su creación y los Think Tanks no

pueden ser la excepción. Esta justificación constituye, para los Think
Tanks un propósito, una obligación y una garantía de permanencia en
la sociedad y sólo lo lograrán siendo efectivos, porque, precisamente la
efectividad es la impronta que debe caracterizar a cualquiera de estas
organizaciones que se establezca en el país o en el exterior.
Se entiende por efectividad la combinación de dos conceptos que
muy frecuentemente se intercambian, trastocan, se malinterpretan y,
por eso mismo, se confunden: la eficiencia y la eficacia.
La eficiencia consiste en la mezcla óptima de los recursos internos
de los Think Tanks. Esto recursos corresponden a factores que pueden
clasificarse en cuatro grupos: (1) el talento humano, (2) los recursos
técnicos (tecnología blanda y dura, también conocidas como software y
hardware), (3) los aspectos financieros y (4) los recursos de información.
De la acertada —o desafortunada— combinación de tales recursos, de
penderá la mayor o menor eficiencia del instituto.
De otro lado, la eficacia hace referencia a la forma en que las ac
tividades de un Think Tank se encaminan a satisfacer las necesidades,
gustos, deseos y requerimientos de sus usuarios, compradores y clien
tes, en una palabra, de su mercado.
De la conjugación de estas dos variables (eficiencia y eficacia) re
sulta la efectividad, valorada como medida, generalmente aceptada, de
desempeño institucional para toda organización.
En las siguientes páginas se presentan algunos de los ingredien
tes más representativos, vistos desde la óptica del marketing y que el au
tor ha venido investigando desde tiempo atrás, con la validación de su
disertación final en la London School of Economics (LSE), fundamento
teórico traducido al castellano, cuyo resumen, aquí presentado, apoya
los criterios que se relacionan a continuación.
433
15.1. El enfoque de marketing para los Think Tanks8
Los mejores negocios

son aquellos que no
le hacen a uno ponerse
ni pálido ni colorado.
Siegeriel Starck
Una de las herramientas de comprobada utilidad para lograr la

efectividad es el marketing. Su aplicación al campo de los Think Tanks
conlleva la posibilidad de estructurar alternativas efectivas, con las cua
les los productos y/o servicios de estos institutos obtendrán el máximo
impacto; en otras palabras, serán eficaces con la utilización eficiente de
sus escasos recursos disponibles.
Lo primero que pregona el concepto de marketing es que toda ac

tividad se debe iniciar en el mercado, es decir, a partir de las necesi
dades, gustos y deseos de sus consumidores 9 . Consecuentemente, las
actividades de los Think Tanks tienen que estar encaminadas a ofrecer
alternativas reales, prácticas y viables que solucionen los problemas
que tengan mayor incidencia en la vida de los ciudadanos y sean más
apremiantes en la sociedad donde ejercen su actividad.
Estas alternativas de solución corresponden precisamente, al

«conjunto de sucesivas respuestas del Estado, frente a situaciones con
sideradas socialmente como problemáticas», de acuerdo con la defini
ción de políticas públicas (Salazar, 1995).
El hecho de que todo Think Tank enmarque su actividad de acuer

do con las características (el perfil) de los sectores, grupos o porciones
de la sociedad que se propone atender, se podría entender como una
8 Este documento tiene como fundamento teórico el trabajo titulado The Marketing of Public Po-
licy: An Approach, que corresponde a la disertación final presentada como requisito parcial
para optar al magíster en administración pública y políticas públicas en el Departamento de
Gobierno de la London School of Economics and Political Science (Londres, Reino Unido, 1988).
Este documento ha sido de gran utilidad como texto de análisis y discusión con alumnos de va
rios cursos, en especial los de la asignatura Marketing político en la especialización en Opinión
publica y marketing político, Facultad de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la
Pontificia Universidad Javeriana y en los cursos de altos estudios para la Política Nacional,
dictados por el autor en varias universidades de Centro y Suramérica.
9 Para el caso de los Think Tanks, los consumidores están representados por todos aquellos que
adquieren, usufructúan, compran y aprovechan sus productos y/o servicios.
434
SEGUNDA PARTE • l.OS THINK TANKS: LABORATORIOS TARA LA ACCIÓN DEMOCRATIC
deseable especialización. Con este propósito, las prioridades de los

Think Tanks deben estar enmarcadas dentro de dos parámetros especí
ficos y concretos:
• La misión, alcance de sus objetivos y campo de acción, estableci

dos y plasmados en sus estatutos.
• El segmento (o segmentos) del mercado que conscientemente
elija cada Think Tank para que, especializándose (de acuerdo con
sus debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas —DOFA—
logre atender —y sobre todo satisfacer— en mejor forma que los
otros, las necesidades, gustos y deseos de quienes conforman ese
grupo o grupos escogidos10.
La concreción de estos parámetros implica:
1. Contar con criterios de selección, previamente definidos, que

le permitan al instituto en cuestión escoger los temas que con
formarán su agenda, de acuerdo con el grupo al cual serán di
rigidos. Estos criterios deben hacer parte de la declaración de
principios y objetivos de los respectivos institutos, puesto que
es un requisito que indudablemente reforzará la identidad de la
institución y le permitirá definir su carácter.
2. Identificar, delimitar y conocer las áreas más apropiadas —aque
llas que por factores tales como fortalezas, recursos, experien
cias, interés, empatia, sinergia, etc., determine cada Think Tank-
para llevar a cabo los procesos de análisis, estudio y posterior
seguimiento de modernización, logrando en un corto plazo la
deseable especialización.
La sustentación de estos postulados es objeto del contenido de

este capítulo por cuanto ésta se deriva del concepto de mercado y sus
temas relacionados: la demanda, la segmentación, el posicionamiento,
las variables manejables y predecibles, la comunicación y los demás
que tienen relación con el marketing como alternativa para lograr efec
tividad, requisito indispensable si se quiere permanecer con éxito en
un mercado cada vez más competitivo. De ahí precisamente surge el
10 El hecho de hacerlo en mejor forma que los otros hace referencia al concepto de competitividad,
inherente en este mundo globalizado a toda organización.
435
CARLOS SALÁZAR VARGAS
amplio espectro de la competitividad, como condición necesaria de la

supervivencia organizacional.
Adicionalmente, por ser consustanciales con el tema del marke-

ting, como complemento para el logro de la efectividad y estar en estre
cha relación con el tema de la competitividad, es imprescindible tratar
algunos otros aspectos del ámbito gerencial, tales como el concepto
de valor agregado, la factibilidad institucional y la información de los
Think Tanks como producto efectivo para los gobernantes.
15.1,1 El mercado para los Think Tanks
Hay recesión cuando te aprietas el cinturón;

hay depresión cuando no tienes cinturón que apretar;
pero cuando pierdes los pantalones
es que estás en el negocio equivocado.
Sir Adam Thompson, ex presidente de British Caledonian Group.
De su libro High Risk: the Elides of the Air, 1990.
Se puede entender un mercado como «el conjunto de todos los

compradores reales y potenciales de un producto y / o servicio» (Kot-
ler,41991). Concretamente, para que una persona o institución entre a
formar parte del mercado de los Think Tanks, como solicitante de los
productos y / o servicios, debe tener tres características fundamentales:
interés, ingresos y acceso.
• Algún grado de interés —al menos potencial— en poseer determi

nados productos y / o servicios del Think Tank. Este grupo con
forma su mercado potencial.
• Un determinado nivel de ingresos, suficiente para permitirle de
mandar el producto y / o servicio en el cual esté interesado.
• Superar las barreras de acceso, con el fin de cumplir las condicio
nes, diferentes de las económicas, que tenga cada Think Tank.
De acuerdo con lo anterior, el conjunto de consumidores que tie

nen interés, ingreso y acceso a la oferta determinada del Think Tank, se
conoce como el mercado disponible de los Think Tanks. Este está confor
mado por seis grupos principales de consumidores:
436
• El gobierno
• Los ciudadanos en general
• Los medios de comunicación masiva
• Los miembros de la comunidad empresarial
• El Congreso de la República
• Los formuladores de políticas públicas
Es posible que en la oferta (de productos y / o servicios) la entidad

se reserve el derecho de restringir su libre venta. El conjunto de institu
ciones o personas a quienes no afecten estas restricciones constituyen lo
que se conoce como el mercado disponible calificado, es decir, el conjunto
de consumidores que cumplen cuatro condiciones: tienen interés, in
gresos, acceso y, además, cualidades para obtener la oferta de mercado
de un Think Tank, en particular.
En ese orden de ideas, todo Think Tank tiene la alternativa de con

centrarse en ciertos segmentos o de ir en pos de todo el mercado dispo
nible calificado. Dentro de este último mercado estaría el mercado servi-
do, también conocido como mercado meta11, subsegmento que los Think
Tanks deciden captar por circunstancias tales como sinergia, ubicación,
intereses académicos, fortaleza, oportunidades, etcétera. Puede ocurrir
que cada Think Tank tenga su propio mercado servido, o que existan
instituciones que adquieran productos o servicios de dos o más Think
Tanks, de manera que éstos comparten el mismo mercado servido.
Al conjunto de consumidores que ya han comprado los produc

tos o servicios del Think Tank se lo denomina mercado penetrado.
Estas distinciones y diferentes clases de mercado son herramien

tas útiles —y necesarias— para la planeación del futuro del Think Tank.
Por ejemplo, si no se está satisfecho con las ventas actuales, es posible
considerar varias opciones como:
• Tratar de atraer un gran porcentaje de compradores de su mer

cado servido.
11 Es interesante y hasta necesario en este punto, dar a conocer los otros nombres con los cuales
se conoce este mercado: mercado(s) objetivo, mercado(s) blanco, mercado(s) destino, y muchas veces
se le conoce con el vocablo inglés: target.
437
• Reducir las cualidades requeridas de sus compradores potenciales

• Expandirse hacia otros mercados disponibles.
• Reducir los precios de sus productos y / o servicios.
• Ampliar el tamaño de su mercado disponible.
• Finalmente, los Think Tanks pueden expandir el mercado poten
cial mediante una campaña de publicidad con el fin de convertir a
los consumidores no interesados en consumidores interesados.
Para satisfacer uno o varios de estos sectores del mercado, es ne

cesario estructurar ofertas de mercado que se adapten a cada uno de esos
perfiles.
Para un Think Tank, el espectro de la oferta es bien amplio. La

dimensión pudo apreciarse en el capítulo anterior cuando, al tratar el
benchmarking, quedó demostrado que un Think Tank puede satisfacer
las necesidades, gustos y deseos del mercado con él escogido median
te una combinación amplia de acciones enmarcadas dentro de cinco
categorías: productos (revistas, boletines, informes, proyectos); servicios
(información, asesorías, consultorías, capacitación, seminarios, confe
rencias, cursos de actualización, cabildeo, soporte a congresistas); pro-
moción de ideas12 (la democracia, el libre mercado, la calidad de vida, la
honradez, la tolerancia, la ética como buen negocio); políticas públicas
(de paz, de convivencia ciudadana, de privatización, de salud, de glo-
balización, de descentralización); personas13 (candidatos a los diferentes
cuerpos colegiados, cargos de representación nacional, regional depar
tamental o municipal) 14 .
12 Al respecto se puede ver Smith (2003).

13 Para esta categoría, el Think Tank o instituto de políticas públicas pertenece por lo general a un
partido político. Un ejemplo de ello era la Fundación «Sí Colombia», encargada de dar soporte
a la candidatura presidencial de Nohemí Sanín para las elecciones presidenciales de 1998. Los
temas electorales pueden ampliarse consultado las obras de Carlos Salazar Vargas, Marketing
político (1995), y POUTING: Marketing Político Integrado (2006), donde se propone que el ofreci
miento político esté representado por:
a. el candidato,
b. su programa político y
c. el partido o movimiento político que lo respalda.
14 Para profundizar sobre la aplicación del marketing al campo de las ideas, se recomienda el
libro de Seymour Fine The Marketing of Ideas and Social Issues (1981); y sobre su aplicación a las
políticas públicas, véase el documento El marketing de políticas públicas, cuya traducción resu
mida hace parte de este escrito y los libros de Carlos Salazar Vargas (1995) y de Efrén Barrera
Restrepo (1997) titulados Marketing político y Marketing electoral, respectivamente.
438
¡SEGUNDA PARTE * /.OS ÍHÍNk TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
Por la complejidad del tema es conveniente brindar al público

lector de esta obra una adecuada información, tratando en forma sepa
rada las peculiaridades de los productos y de los servicios. Con este pro
pósito, se hará referencia a las especificidades de cada uno de ellos, que
serán abordadas desde la perspectiva de la diferenciación como tema
coyuntural del concepto de marketing.
15.1.2 La diferenciación del Think Tank: herramienta para competir

con éxito
Vivo, es decir,
me diferencio de los demás.
Christian F. Hebbel (1813-1863),poeta y dramaturgo alemán.
Una de las leyes del marketing es precisamente la diferenciación.

Consiste en establecer una serie de rasgos distintivos con sentido, para
distinguir la oferta específica de un Think Tanks de las ofertas de la
competencia. Es indispensable que todo Think Tank se preocupe por la
diferenciación de su oferta. Ello no sólo le permite consolidar su iden
tidad frente a otros Think Tanks, sino reconocer los fuertes específicos
hacia los cuales dirigir su trabajo. Además, la diferenciación constituye
una herramienta para quienes conforman el mercado, ya que permite
reconocer el tipo de necesidades a las cuales responde la labor de cada
Think Tank.
Kotler (1991) presenta algunos parámetros que deben tenerse en

cuenta cuando se va a proceder a diferenciar una oferta específica. A
continuación se hace referencia a ellos, tratando separadamente, como
ya se indicó, lo referente a productos, servicios, funcionarios e imagen.
15,1.2.1 Portafolio de productos de los Think Tanks

Nadie es como otro.
Ni mejor ni peor. Es otro.
Y si dos están de acuerdo,
es por un malentendido.
Jean Paul Sartre (1905-1980), escritor, filósofo y ensayista francés,
impulsor del existencialismo.
Kotler (1991), define el producto como «cualquier cosa que puede

ofrecerse a un mercado para atención, adquisición, uso o consumo, y
439
CARLO< SALAZAR VARGAS
que puede satisfacer una necesidad». En ese orden de ideas, los pro
ductos de un Think Tank, son el resultado final de las actividades del
instituto y están representados por las investigaciones, análisis, conclu
siones, recomendaciones y publicaciones de los trabajos desarrollados.
Para considerar las posibilidades de diferenciación de los pro

ductos es fundamental tener presente aquellos aspectos que cumplen
un papel significativo, como las características, funcionalidad, durabili
dad, sello distintivo y diseño. Para una mejor comprensión, se hará una
breve referencia al significado de algunas de ellas en la estructuración
de los productos de los Think Tanks.
• Características. Entendidas como los elementos que complementan

el funcionamiento básico del producto y permiten su particularización.
El punto de partida es la presentación del producto en bruto, sin
adornos. De ahí en adelante el Think Tank puede agregarle todas
las particularidades que estime conveniente, es decir, aquellas
características que constituyen los elementos competitivos y di-
ferenciadores del producto. Obviamente, en ese despliegue de
ingenio, se debe calcular el valor que tendría para el cliente cada
nuevo elemento y compararlo con el costo para el Think Tank;
adicionalmente, relacionarlo con aspectos tales como el número
de clientes que desearían cada innovación, el tiempo requerido
para producirlo y la posibilidad de que éste sea imitado por la
competencia.
• Funcionalidad. Se refiere a los niveles de operación de las caracte-
rísticas primarias del producto. Al principio, todos los productos
se ubican en uno de los cuatro niveles de funcionalidad: bajo,
promedio, alto y superior. Lo que es necesario saber es si la
funcionalidad más alta de un producto, lo hace más rentable.
El Strategic Planning Institute estudió el impacto de la mayor ca
lidad relativa del producto (que equivale a la funcionalidad y a
otros factores que aumentan el valor) y descubrió una relación
positiva e importante entre la calidad relativa del producto y la
recuperación de la inversión. Así, los negocios de alta calidad
ganaban mucho más que los negocios de baja calidad, debido
a que su mayor calidad les permitía cargar un precio extra, con
lo cual lograban más renovación de compras y la constancia y
recomendación de los propios clientes: por lo demás, el costo de
440
SEGUIDA PARTE • los THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
esa calidad extra no era mucho mayor que el de los negocios que
producían poca calidad.
• Durabilidad. Es una medida del tiempo en la que se espera que
funcione el producto. El precio extra relacionado con este con
cepto no debe ser excesivo, y el producto, aunque con las inno
vaciones convenientes, no debe estar sujeto a los vaivenes de la
moda ni a la caducidad tecnológica.
• Sello distintivo. Determina la manera como el comprador aprecia el
producto y como se siente con él. El sello distintivo tiene la ventaja
de darle a los productos una apariencia difícil de imitar. Por ello
es sorprendente que la mayoría de los Think Tanks no se ani
men por invertir para mejorar la apariencia de sus productos;
muchos de éstos pasan inadvertidos, sin pena ni gloria en vez
de llamar la atención. Es necesario, sin embargo, tener presente
que un estilo muy marcado no es, necesariamente, señal de alta
funcionalidad.
• El diseño. Es el elemento integrador. Todas las características an
teriores son elementos del diseño e indican lo difícil que es dise
ñar un producto cualquiera, dadas todas las modificaciones que
pueden hacérsele. El diseñador debe calcular cuánto se invertirá
en el desarrollo de las características, la funcionalidad, el cum
plimiento de las especificaciones, la seguridad, el estilo y otros
factores. Desde el punto de vista del Think Tank, un producto
bien diseñado es el que se fabrica y se distribuye sin problemas.
Y desde el punto de vista del cliente, un producto bien diseñado
debe tener un aspecto agradable, y debe ser fácil abrirlo, ubicar
lo, aprender a usarlo y desecharlo. En conclusión, un buen diseño
sirve para captar la atención, mejorar la funcionalidad, disminuir los
costos y comunicar el valor del producto al mercado deseado.
15.1,2.2 Portafolio de servicios de los Think Tanks

La diferencia entre paisaje y paisaje es poca,
pero hay una gran diferencia en los que lo miran.
Ralph Waldo Emerson (1803-1882), político y escritor
estadounidense.
Un servicio puede ser entendido como «todo acto o función que un

Think Tank puede ofrecer a una(s) persona (s) natural (es) o jurídica (as),
441
que es esencialmente tangible y no da como resultado una propiedad.

Su producción se puede o no vincular a un producto físico» (Kotler,
1991: 510)15.
De acuerdo con la anterior definición es fácil entender que los

Think Tanks pueden ofrecer también servicios, además de productos.
Por esa razón, es importante conocer las diferencias entre unos y otros,
las cuales afectan en buena medida el diseño y la implementación de
programas de marketing. Aunque algunos autores relacionan seis dife
rencias16, Kotler (1991: 512-515), relaciona al menos cuatro característi
cas que distinguen los servicios de los productos:
• Intangibilidad. Los servicios son intangibles y al contrario de los

productos físicos, no se pueden ver, ni probar, ni sentirse, oírse
u olerse, antes de ser adquiridos. Para reducir la incertidumbre,
los compradores buscarán signos o evidencias relacionados con
la calidad del servicio; y al respecto sacarán conclusiones por
características como: el lugar, el equipo físico, el personal, el ma
terial de comunicaciones, los símbolos y el precio que ven. Por
tanto, la labor del prestador de servicios es «administrar la eviden
cia» para «hacer tangible lo intangible» 17 .
*• Inseparabilidad. Si el servicio es suministrado por una perso
na, entonces la persona es parte del servicio. Así, la interacción
prestador-cliente es una característica especial de la comercialización
de servicios.
• Variabilidad. Los servicios son muy variables puesto que depen-
den de quien los proporciona. Las firmas de servicios pueden tomar
tres medidas para el control de la calidad. La primera, es invertir
en una buena selección de personal y en una continua y profunda
capacitación de éste. La segunda, es la estandarización del producto
de prestación de servicios a lo largo de toda la organización. La
15 Adaptado por el autor para los Think Tanks.

16 Cobra y Flavio (1990: 6-8) mencionan las siguientes: los servicios son más intangibles que tan
gibles, son simultáneamente producidos y consumidos, son menos estandarizados y unifor
mes, no pueden ser almacenados, en general no pueden ser protegidos por patentes y es difícil
establecer su precio.
17 Para ampliar este concepto el lector puede recurrir al interesante artículo de Theodore Levitt,
titulado «Marketing Intangible Products and Products Intangibles», (1991), o al de de Berry,
L.L.. «Services marketing is different» (1980:115).
442
SECUNDA PARTE • LüS THINK TANKS'. LABORATORIOS PARA LA ACCÍÓN DEMOCRÁTICA
tercera medida es monitorear la satisfacción del cliente mediante

sistemas de sugerencias y quejas, encuestas de clientes y la com
paración de las adquisiciones del servicio, de manera que un ser
vicio deficiente pueda detectarse y corregirse.
• Perdurabilidad. Los servicios no pueden almacenarse. Esta carac
terística de los servicios no es un problema cuando la deman
da es fija, ya que es fácil contratar por anticipado personal para
brindar el servicio. Cuando la demanda fluctúa, el Think Tank
debe considerar detenidamente esta característica.
De acuerdo con las anteriores particularidades de los servicios,

las características que se deben tener en cuenta para llevar a cabo una
posible diferenciación de los servicios de los Think Tanks son:
• Entrega: comprende la manera como el cliente percibe la rapidez,

el cumplimiento, el esmero y la atención que se le brinda.
• Capacitación al cliente: implica capacitar a los empleados del
cliente para que utilicen adecuada y eficazmente las ofertas ad
quiridas.
• Servicio y asesoría: comprende los datos, la información y la pu
blicidad que se ofrece gratis o por un precio adicional.
• Servicios varios: los Think Tanks pueden encontrar muchas otras
maneras de agregar valor mediante servicios diferenciados: pue
den, por ejemplo, mejorar la garantía, o el contrato de asesoría
que ofrece la competencia, o pueden establecer descuentos. De
hecho, los servicios y ventajas que pueden ofrecer las compañías
para diferenciarse de la competencia son ilimitados.
Adicionalmente, existen reglas comunes a los productos y a los

servicios que desempeñan un papel muy importante en la estructura
ción de ambos, como por ejemplo:
• Concentrar las investigaciones sobre políticas públicas en la

búsqueda de soluciones para problemas concretos, sobre temas
actuales, oportunos y localmente específicos, evitando su sim
ple descripción y la discusión de conceptos teóricos, como suele
ocurrir en los estudios académicos.
• Identificar claramente el proyecto de ley o el tema bajo
consideración.
443
• Definir con claridad los términos económicos y aplicarlos de ma

nera uniforme a todos los productos y / o servicios.
• Proporcionar una dirección específica a los consumidores de los
productos de investigación y dar orientación acerca de las accio
nes exactas que deberían tomar.
• Plasmar en un lenguaje apropiado el producto final para su me
jor comprensión mediante el uso de un lenguaje claro y especí
fico, incorporando, entre otros, verbos activos como promulgar,
enmendar, revocar, etcétera.
• Preparar ayudas audiovisuales como apoyo a la información.
Utilizar el conocido resumen ejecutivo como breve compendio
de las más importantes conclusiones y las principales recomen
daciones, para presentar el resultado de toda investigación o
estudio. Presentar los documentos de investigación de manera
atractiva, legible y breve de acuerdo con las características del
grupo al cual estén dirigidos.
• Permitir, mediante las conclusiones, que el público interesado
evalúe por sí mismo los aspectos positivos y negativos de la al
ternativa que escoja.
• Difundir con claridad los principales conceptos a través de los
medios de comunicación masiva más apropiados, de acuerdo
con los formatos utilizados por tales medios.
15.1.2.3 ios funcionarios

El cielo sería un policía inglés, un cocinero francés,
un ingeniero alemán, un amante italiano
y la organización a cargo de los suizos.
El infierno sería, en cambio, un cocinero inglés,
un ingeniero francés, un policía alemán, un amante suizo,
y todo organizado por los italianos.
John Elliott, por entonces presidente del Elders IXI,
publicado en International Management, abril de 1986.
Un Think Tank puede ganar diferenciación y una fuerte ventaja

competitiva si contrata mejor personal que la competencia y le da más y
mejor capacitación. Es este un aspecto de capital importancia, ya que las
personascontratadassonfinalmentequienesdesarrollanlainvestigación,
444
análisis y propuestas; y sólo un personal altamente calificado —inte

lectual y humanamente— puede darle altura y calidad al trabajo de un
Think Tank. El personal bien capacitado posee seis características:
1. Competencia: tienen la capacidad y los conocimientos necesarios.

2. Cortesía: son amables, respetuosos y considerados.
3. Credibilidad: inspiran confianza.
4. Responsabilidad: proporcionan el servicio con prontitud y esmero.
5. Simpatía: atienden sin demora las solicitudes y los problemas de
los clientes.
6. Buena comunicación: tratan de comprender al cliente y de comu
nicarse claramente con él18.
15,1,2 A La imagen de los Think Tanks

Cada vez que contestes al teléfono,
tienes una oportunidad para probarte a ti mismo.
Cada cosa que haces demuestra cómo eres,
empezando por la manera de dirigirse a cualquiera,
desde el limpiabotas para arriba. Todo te define...
Simone Kesseler, director de desarrollo comercial de Cornhill
Publications S.L., publicado en The lndependient, 11 de octubre de
1990.
Una imagen trasmite ciertas características. Debe contener, de

acuerdo con Kotler (1991), «un mensaje unitario que establezca el posi-
cionamiento del producto y su principal cualidad; trasmitir el mensaje
con claridad, para que no se confunda con otros mensajes parecidos de
la competencia y además, con fuerza emotiva para que apele tanto a los
sentimientos como a la conciencia del público».
Aún cuando los productos y los servicios respectivos les parezcan

iguales a los compradores, el público puede notar algunas diferencias
en el Think Tank o en la imagen de sus productos.
De acuerdo con lo anterior, es necesaria una buena dosis de crea

tividad y empeño, si se desea elaborar una imagen fuerte para un Think
18 Adaptado Parasuraman, Zeithaml y Berry (1995: 41-50).
445
Tank. Debe difundirse por todos los medios de que se disponga y ha de

repetirse constantemente.
Como se puede concluir de lo expuesto, éste no es de ninguna

manera un proceso que se pueda desarrollar a corto plazo. A conti
nuación se reseñan los principales medios que Kotler recomienda para
comunicar una imagen.
• Símbolos. Una imagen fuerte consta de uno o más símbolos que

identifican al Think Tank o a sus productos. Así, en el diseño de
los logos, se trata de lograr que la identificación sea instantánea
y exprese algo distintivo; en la papelería, que refleje la misma
calidad de imagen que se desea trasmitir.
• Medios audiovisuales. Los símbolos elegidos deben incluirse en
anuncios que expresen la personalidad del Think Tank; y el men
saje, repetirse en las demás publicaciones.
• Ambiente. El espacio físico en donde el Think Tank elabora o dis
tribuye sus productos y / o servicios es otra importante fuente de
imagen.
• Actividades. Un Think Tank puede también crear su imagen a tra
vés del tipo de actividades en que participa, bien sean éstas aca
démicas, estatales, investigativas, o legislativas.
Algunos autores han señalado muchas maneras de diferenciar

una oferta (Levitt, 1990). En virtud de que los compradores tienen dis
tintas necesidades y por lo tanto son atraídos por diferentes ofertas,
todo Think Tank debe elegir cuidadosamente de qué manera se distin
guirá de la competencia. Vale la pena marcar una diferencia en la me
dida en que satisfaga los siguientes siete criterios expuestos por Kotler
(1991):
1. Importancia: si la diferencia incluye un beneficio muy valorado

por una cantidad apreciable de clientes.
2. Distinción: por cuanto nadie más debe ofrecer la diferencia, o
bien el Think Tank debe ofrecerla de manera distinta.
3. Superioridad: si la diferencia es superior a cualquier otra manera
de alcanzar las mismas ventajas.
4. Comunicabilidad: la diferencia puede comunicarse a los compra
dores y estos pueden captarla fácilmente.
446
SECUNDA PARTI * Los THINK TASKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
5. Prioridad: si la diferencia no puede ser imitada fácilmente por la

competencia.
6. Costeabilidad: siempre y cuando el comprador pueda costear la
diferencia.
7. Rentabilidad: si el Think Tank encuentra rentable establecer la
diferencia.
Cada Think Tank debe destacar aquellas diferencias que más
atraen a su mercado meta para proceder a establecer, posteriormente,
una estrategia de posicionamiento. La ampliación de este concepto se pre
sentará más adelante.
15,1,3 Demanda de productos y/o servicios de los Think Tanks
Conocí a un pronosticador
que acertaba el ciento por ciento,
el dos por ciento de las veces.
Irene Peter
Otro concepto importante, estrechamente relacionado con el de

marketing, y base fundamental para la competitividad, corresponde a la
medición de la demanda.
Desafortunadamente, se ha generalizado una proliferación de
términos relacionados con la demanda que ha ocasionado una verdade
ra confusión. Existen, concretamente, dos conceptos importantes que
ayudan a clarificar el término: la «demanda de mercado» y la «demanda de
la institución». Dentro de cada uno se puede distinguir entre una función
de la demanda, un pronóstico y un potencial.
Es necesario tener presente que la demanda del mercado no es
un número fijo, sino una función de condiciones establecidas. Por esta
razón puede denominarse «función de la demanda del mercado» o «función
de la respuesta del mercado».
El primer paso para llevar a cabo la evaluación de las oportunida
des de marketing consiste en calcular la demanda total del mercado para
un producto o servicio específico, que corresponde al volumen total
que adquiriría un grupo determinado de clientes, en un área geográfica
definida, dentro de un período definido, en un ambiente definido y
bajo un programa de marketing definido (Kotler, 1991).
447
La frase «para un ambiente de marketing definido» es crucial en el

concepto de potencial del mercado, por cuanto cada Think Tank influye
decisivamente en la determinación de la demanda del mercado, al de
cidir cuánto va a invertir en actividades de marketing.
En síntesis, la demanda del mercado tiene relación directa con la

forma en que se especifiquen y la manera como se definan los produc
tos y / o servicios del Think Tank.
15.1.4. Pronóstico de la demanda para los Think Tanks
Un economista es un experto que sabrá mañana,

porqué las cosas que pronosticó ayer no han sucedido hoy.
Profesor Laurence J. Peter, pedagogo de origen canadiense.
De su libro Quotations of Our Time, 1978.
Para considerar este aspecto, es importante precisar que a un ni

vel determinado de inversión en marketing, la demanda de mercado co
rrespondiente a ese nivel se conoce como pronóstico del mercado, término
indicativo de la demanda esperada del mercado, que difiere de la demanda
máxima del mercado.
La demanda de un Think Tank también es una función19, sujeta,

por supuesto, a todas las determinantes de su participación de mercado
y señala las ventas estimadas del Think Tank, a niveles alternativos de esfuerzo
de marketing. A la administración le corresponde seleccionar este nivel,
con base en el cual se logrará la cantidad esperada de ventas, denomi
nada pronóstico de ventas del Think Tank que obedece a un plan de marke-
ting seleccionado y dentro de un supuesto entorno de marketing.
Con demasiada frecuencia la relación secuencial entre el pronósti

co y el plan de marketing es confusa. Puede pensarse que el Think Tank debe
desarrollar su plan de marketing con base en su pronóstico de ventas.
Lo cierto es que el pronóstico de ventas de un Think Tank, no sirve

para decidir cuánto invertir en marketing; por el contrario, este pronós-
tico debe ser el resultado del monto que se decida invertir en marketing.
19 Conocida también con el nombre defunción de la demanda de la empresa o función de la respuesta

de ventas.
448
SrGUNDA PARTE • LOS THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
Esta función cumple su papel en armonía con la cuota de ventas y el

presupuesto de ventas. Por último, el concepto de potencial de ventas co-
rresponde al límite aproximado de la demanda del Think Tank, al incrementar
éste sus esfuerzos de marketing en relación con sus competidores. En la ma
yoría de los casos, el potencial de ventas del Think Tank es menor que el
potencial del mercado, aún cuando la inversión en marketing aumente
considerablemente en relación con la competencia. La razón de ello es
que todo competidor tiene un núcleo duro de compradores leales, que
no responde con mucho entusiasmo a los constantes esfuerzos de otros
Think Tanks para cortejarlos o invitarlos a que cambien de proveedor.
15,1.5. Segmentación de) mercado para los Think Tanks
Cuanto más se dividen los obstáculos

son más fáciles de vencer.
Concepción Arenal, (1820-1893),
escritora, penalista y socióloga española.
Segmentar es dividir el mercado en grupos homogéneos. Con ello bá

sicamente se reconoce que todos y cada uno de los compradores de los
Think Tanks difieren en uno o más aspectos. Son distintos en cuanto a
sus deseos, poder de compra, capacidad de negociación, localización
geográfica, actitudes y prácticas de compra. Cualquiera de estas varia
bles u otras más que sirvan para diferenciar a los compradores pueden
utilizarse para segmentar el mercado de los Think Tanks.
Cuando un Think Tank subdivida su mercado, mediante la intro

ducción de muchas características, estará pasando de los segmentos a
los nichos. Así, un segmento del mercado es una porción considerable de
ese mercado, en tanto que un nicho es un segmento más pequeño, conforma
do especialmente de acuerdo con determinaciones específicas.
Como regla general se puede asegurar que un segmento atrae a

muchos competidores, en tanto que un nicho atrae sólo a pocos. En
tonces, todo Think Tank debería definir su mercado meta en forma tan
cuidadosa que le permita ser el único en ocuparse de un nicho específi
co. Para ello debe determinar a qué grupos específicos o porciones de
él se encargará de atender y servir en lo que hemos denominado como
una deseable y conveniente especialización, considerada en la primera
449
parte de este capítulo. El concepto de segmentación está estrechamente

relacionado con el de posicionamiento, hasta el punto de que no se pue
de hablar de este último sin tener en cuenta el primero.
15.1.6 El posicionamiento de un Think Tank
Hay que averiguar,

si son de Harvard y no saben sumar,
o si son de MIT y no saben leer.
Eduardo Aldana Valdés, rememorando su vida de estudiante,
acostumbra contar este comentario que una señora la hacía a otra en
un supermercado estadounidense, al observar que dos estudiantes con
su carro abarrotado de productos, hacían fila equivocadamente en la
caja registradora reservada para el pago de no más de diez artículos.
Luego de luchar por la conveniente diferenciación y la acertada

segmentación, es necesario proceder a posicionar al Think Tank. El po-
sicionamiento consiste en conformar la oferta del Think Tank de manera
que ocupe un lugar claro y preciso en la mente de los consumidores
meta (Kotler, 1991).
Dicho de otra manera, el posicionamiento es un conjunto de per

cepciones, impresiones y sentimientos que los usuarios de cada Think
Tank poseen de los productos, servicios, funcionarios e imagen del ins
tituto en particular, con respecto a la competencia 20 . Es el lugar que el
producto o servicio ocupa en la mente de los usuarios o la forma en que
ellos lo definen.
Para lograr un buen posicionamiento, el Think Tank debe decidir

cuántas y cuáles de sus diferencias destacar entre los clientes meta.
La gran mayoría de expertos en marketing pregonan que se debe

anunciar decididamente sólo una cualidad ante el mercado meta, te
niendo presente que «el enfoque fundamental del posicionamiento no
es crear algo nuevo y diferente, sino acondicionar lo que ya está en la
mente de los usuarios» 21 .
20 Este concepto no sólo es aplicable a productos y/o servicios, también es válido para personas,
instituciones, países, ideas, o cualquier oferta que se realice en un mercado.
21 El lector puede encontrar útiles las apreciaciones del autor en su libro Marketing político (1994:
67-73).
450
También se asegura que «es un sistema organizado para encon

trar ventanas en la mente del consumidor. Se basa en el concepto de
que la comunicación sólo puede tener lugar en el tiempo adecuado y
bajo las circunstancias propicias»22. Así, el concepto de posicionamien-
to está basado, a su vez, en el de segmentación y en el de diferenciación,
vistos anteriormente.
El proceso para posicionar (o reposicionar) una oferta de merca

do cualquiera se desarrolla en tres etapas:
Todo producto tiene algún tipo de posición, sea intencional o no;

para precisarlo, se deben recorrer tres pasos:
1. Determinar la posición actual de la oferta, encontrando las dimen

siones más importantes en la categoría del producto o servicio
en estudio (atributos y / o beneficios reales, diferencias en rela
ción precio/calidad, orientación de la competencia, aplicaciones
del producto, innovaciones, etcétera), para elaborar una primera
aproximación acerca de cómo se ve en el espacio escogido.
Mediante la investigación del mercado, se ubica el producto en el
espacio seleccionado previamente, al tiempo que se averigua la
posición de los otros productos y / o servicios que comparten ese
mismo espacio, a través de la determinación de las preferencias
—en cuanto a necesidades, deseos y gustos— de los consumido
res. Por último, se precisan los lugares que carecen de productos
y / o servicios similares, por adolecer de vacíos de competencia.
2. Elegir la posición que se requiere y se puede tener. El objetivo es en
contrar una posición clave en ese espacio específico, que debe
ser diferenciadora y significativa. Para lograrlo es necesario: re
currir a la información recolectada en la etapa anterior; analizar
la junto con las consideraciones de las oportunidades de posi-
cionamiento tales como necesidades, deseos y / o gustos que no
estén satisfechos o aquellos que no estén siendo adecuadamente
satisfechos; identificar una fortaleza importante o, en su defecto,
corregir una debilidad con el fin de aumentar el atractivo del
producto y / o servicio; proceder a cambiar los patrones de uso
22 Este concepto puede ampliarse en la obra de Al Ries y Jack Trout, Posicionamiento (1992).
451
del usuario o consumidor final, si es necesario, con el fin de in

cluir usos diferentes o adicionales.
3. Buscar los medios para llegar a la posición deseada, identificando los
segmentos del mercado más atractivos, es decir, que representen
mejores oportunidades para ese producto y / o servicio específi
co (Pope, 2004).
En relación con la competencia, esta etapa ofrece dos opciones de

posicionamiento (Kotler, 1991):
• Disputar una posición de ese mercado con uno de los competidores

existentes ubicados en el mismo nivel de posicionamiento, lo cual es
adecuado si el Think Tank se encuentra en una de estas cuatro
alternativas:
Está en capacidad de producir u ofrecer algo mejor que la

competencia.-
El mercado es lo suficientemente grande para dos competidores.
Cuenta con más recursos que el competidor.-
La posición es la más compatible con la reputación y las po
sibilidades del instituto.
• Desarrollar un producto o servicio, que no se ofrezca en el mercado.

Así, el Think Tank ganaría aquellos clientes que necesitan este
tipo de productos no ofrecidos por la competencia. Esta opción
es adecuada, si tanto técnica como económicamente es factible
desarrollar un producto con esas características, o existen sufi
cientes compradores.
Las decisiones de posicionamiento de un Think Tank determinan

a quiénes tendrá como competidores. Para ello, cada Think Tank debe
evaluar sus ventajas y desventajas en relación con los competidores po
tenciales y seleccionar una posición en la cual pueda obtener una fuerte
ventaja competitiva.
Para ello es necesario explicitar la forma, el camino o la vía para

llegar a la posición donde quiere estar.
Cada Think Tank elegirá un atributo y lo «apostará» todo a éste,

como su «número uno». El mensaje del «número uno» es el que el public
452
StGUXDA PAR!!- • hOS WINK TANKS: LABORATORIOS PARA ¡A ACCÍÓN DEMOCRÁTICA
suele recordar mejor, sobre todo en las sociedades con exceso de publi
cidad como la nuestra.
Luego de establecer una estrategia clara de posicionamiento, el

Think Tank la divulgará a su público, mediante una campaña integral
de comunicación.
15.1,7. Variables manejables en los Think Tanks. Las 4P: producto,

precio, punto y promoción
Hay quienes aseguran que Cristóbal Colón ha sido el mejor

consultor en la historia. Porque no sabía a dónde iba, nunca
supo dónde estaba, no sabía lo que estaba haciendo, y sin
embargo, cuando regresó consiguió financiación para dos
viajes más.
Comentario que irónicamente acostumbran contar algunos
funcionarios del Banco Mundial, cuando realizan sus labores de
consultoría.
Los Think Tanks tienen injerencia en el manejo (cambio, adecua

ción y trasformación) de cuatro variables básicas que corresponden a
las que comúnmente se conocen como las 4P: producto, precio, punto
de venta (distribución) y promoción. Realmente, estos cuatro grupos
de variables abarcan todos los factores sobre los cuales hay capacidad
para transformar, y los cuales se pueden manejar y cambiar a disposi
ción. Con ellas, se debe hacer frente a las oportunidades y amenazas
del entorno que —a diferencia de estas— no se pueden manejar. A con
tinuación, se tratará de manera general cada una de ellas.
15.1,7»! Productos/servicios de los Think Tanks

Ser discutido es ser percibido.
Victor Hugo
A los productos/ servicios de los Think Tanks ya se hizo referen

cia en los numerales 15.1.2.1 y 15.1.2.2 de este capítulo.
453
15.1.7.2 El precio23 en los Think Tanks

La conciencia que tiene precio,
no es más que una mercancía.
Alberto Fernández De Castro
De los cuatro elementos que conforman la mezcla de marketing, el

precio es el único que produce ingresos, los otros tres (producto, punto
y promoción) producen costos.
Sin embargo, todo Think Tank debe fijar un precio a sus productos
o servicios, aunque represente un verdadero dilema en situaciones en
las que tiene que establecer un precio por primera vez porque desarro
lla o adquiere un nuevo producto y / o servicio; o lo introduce en un
nuevo canal de distribución o en un área geográfica diferente, o partici
pa en licitaciones para nuevos contratos de trabajo.
Para decidir sobre el posicionamiento de los productos y / o ser

vicios de un Think Tank, en relación con la calidad y el precio, Kotler
señala nueve estrategias posibles de precio-calidad como aparecen en
la matriz, de la siguiente figura.
23 Es interesante observar que el precio está siempre a nuestro alrededor. Se paga un renta o arren-
damiento por la residencia u oficina. Una matrícula por la educación, honorarios al médico, odon
tólogo, o al abogado. Las aerolíneas, los ferrocarriles, los taxis y las compañías de trasporte lo
llaman tarifa, las instalaciones locales denominan a sus precios cuota y el banco cobra un interés
por el dinero que presta. El precio que se paga por utilizar -y a veces mantener una vía—es
un peaje; las compañías aseguradoras lo llaman prima. El conferencista invitado cobra honora-
rios, las asociaciones cobran cuotas (de sostenimiento, de mantenimiento, extraordinaria o de
reposición). Los clubes cobran acciones, algunas instituciones cobran un anticipo para cubrir
sus servicios. Dentro de este orden de ideas, el precio de un profesional es su sueldo, el de un
vendedor puede ser una comisión y el precio de un obrero es un salario. Aunque algunos econo
mistas no estén de acuerdo, muchos creemos que los impuestos (sobre la renta, IVA, retención
en la fuente, valorización...) son los precios que pagamos por el privilegio de ganar dinero, de
utilizar espacios, etc. Los sobornos, sobre tasas, propinas, coimas, serruchos y mordidas son
-en últimas— sobreprecios que se pagan y lo mismo que el tiempo de espera, el acto de salir a
votar, el cambio de actividad, etc., son diferentes nombres que se le dan al concepto de precio.
454
FIGURA 1
Matriz de precio-calidad
Todas las estrategias de la diagonal (1, 5 y 9) pueden coexistir en

el mismo mercado; es decir, un Think Tank puede ofrecer un producto
de gran calidad a un precio elevado, otro, ofrecer un producto de cali
dad regular a un precio regular, en tanto que algún otro instituto puede
ofrecer un producto de baja calidad a bajo precio. Los tres competido
res pueden coexistir, siempre y cuando el mercado esté integrado por
tres grupos de compradores, aquellos que insisten en la calidad, los que
prefieren el precio y los que equilibran las dos consideraciones.
Las estrategias de posicionamiento 2, 3 y 6 representan formas

alternativas de atacar las posiciones de la diagonal. La estrategia 2 pue
de traducirse como «nuestro producto tiene la misma alta calidad del
producto de la competencia, pero le asignamos un precio menor». La
estrategia 6 diría lo mismo, pero ofreciendo ahorros aún mayores. Si los
clientes sensibles a la calidad le creen a estos competidores, les compra
rán a ellos y ahorrarán dinero (a menos que el producto del Think Tank
haya adquirido atracción por factores tales como el esnobismo).
Las estrategias de posicionamiento 4, 7 y 8 tienden a fijar un

precio excesivo al producto o servicio, en relación con su calidad. Los
clientes se sentirán sorprendidos y probablemente se quejarán o difun
dirán comunicaciones negativas sobre el Think Tank. Estas estrategias
deben descartarse.
Los Think Tanks tienen que considerar muchos factores para es
tablecer su política de fijación de precios: selección del objetivo de la
455
fijación de precios, determinación de la demanda, estimación de los

costos, análisis de los precios y ofertas de la competencia, determina
ción del método para la fijación de precios y selección del precio final,
entre otros.
Ahora bien, para la fijación de precios propiamente existen las
siguientes recomendaciones: procurar que el precio de los productos
o servicios no esté demasiado orientado hacia los costos: la revisión
debe hacerse con frecuencia, con el fin de capitalizar los cambios en
el mercado; establecer el precio conjuntamente con los demás elemen
tos de la mezcla de marketing (producto, distribución y promoción);
el precio debe tener las suficientes variaciones para diferentes artícu
los y segmentos del mercado; debe además, guardar estrecha relación
con factores tales como: realizaciones, asociaciones de investigadores,
fuentes de financiación, instituciones que lo soportan y respaldan y la
reputación del instituto.
15.1.7.3. La plaza, punto o distribución en los Think Tanks

Es sin lugar a duda, la clase de hombre que podría
entrar después de ti en una puerta giratoria
y salir antes que tú por el otro lado.
Stewart Steven, periodista, refiriéndose a Tiny Rowland,
director ejecutivo de Lonrho S. A. Publicado en Daily Mail,
27 de abril de 1973.
Los canales de distribución son entendidos como «el conjunto

de organizaciones independientes involucradas en el proceso de hacer
que un producto o servicio esté disponible para su uso o consumo»
(Kotler, 1991).
Dentro de las funciones y utilidad de los canales de marketing,

Kotler cita varias. Las siguientes, son perfectamente válidas para los
Think Tanks:
• Información: reúne los datos recolectados en la investigación de

mercados acerca de los clientes, competidores potenciales y ac
tuales, así como de otros actores y fuerzas del entorno del marke-
ting, para difundirlos.
• Promoción: desarrolla la estrategia de la oferta diseñada para
atraer a los clientes.
456
SEGUNDA PAUTE • Los THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
• Negociación: propicia un acuerdo final sobre el precio y otras ca

racterísticas de las ofertas, con el objeto de transferir la propie
dad o posesión que pudiera efectuarse de los productos o servi
cios de los Think Tanks.
• Pedido: concreta la retro comunicación de intenciones de compra
de los miembros del canal de marketing a los Think Tanks (Kotler,
1991: 571-573).
En conclusión, la utilización de intermediarios contribuye a la efi

ciencia permitiendo que los productos y / o servicios estén a disposición
con facilidad y sean accesibles a los mercados «objetivo» o mercados
«meta». Los intermediarios, dentro del concepto de marketing, a través
de sus contactos, experiencia, especialización y escala de operación, ofre
cen a los Think Tanks más de lo que éstos podrían lograr por sí solos.
Vale la pena precisar que el concepto de canales de distribución

no se limita en marketing a la distribución de bienes físicos. Los Think
Tanks, como generadores de ideas, planteamientos, soluciones, alter
nativas, prácticas y comportamientos, además de ser prestadores de
servicios de asesoría y de consultoría, también se ven enfrentados al
problema de hacer que su producción esté disponible y accesible para
las poblaciones meta. Por lo anterior, deben desarrollar sistemas de di
fusión de sus ideas, programas y actividades. Sistemas que deben ser
medidos en términos de eficacia-costos para distribuir sus mensajes.
El primer paso en el diseño de los canales de marketing para un

Think Tank es entender qué, dónde, por qué, cuándo y cómo compran los clien-
tes meta. Es necesario conocer, además, si los clientes desean una distri-
bución intensiva (abastecer sus productos y / o servicios en diferentes lu
gares), una distribución selectiva (emplear más de uno pero no todos los
intermediarios dispuestos a manejar un producto o servicio en particu
lar) o distribución exclusiva (cuando sólo ciertos distribuidores pueden
ofrecer los productos o servicios de los Think Tanks.) De todas formas,
deben tener en cuenta las siguientes recomendaciones:
• Dirigir los resultados y las soluciones hacia un público estratégi

camente seleccionado.
• Escoger los canales de acceso más apropiados para llegar a ese
público previamente escogido.
457
• Distribuir artículos o documentos —con los cuales se intente te

ner una influencia en la opinión pública— estructurados, diseña
dos y presentados en tal forma que estén listos para ser publica
dos en periódicos o revistas, explicando en forma clara y concisa
los resultados del estudio.
15.1J.4 Promoción y publicidad para los Think Tanks

La publicidad es lo más divertido
que se puede hacer sin quitarse la ropa.
Jerry Delia Femina, antiguo ejecutivo de publicidad en Delia Femina,

Travisano & Partners. Escribió varios libros, cuyos títulos fueron
algunos de los eslóganes que escogieron para varios productos
japoneses, 1970.
Dentro del concepto integral de marketing, no basta que un Think

Tank tenga un buen producto/servicio, con un precio atractivo y que
sea accesible a los clientes meta. Es necesario que estas características
se comuniquen en forma apropiada a los clientes, tanto los actuales,
como los potenciales. Por ello, todo Think Tank debe tener conciencia de
su responsabilidad como comunicador, promotor y difusor de ideas, comporta-
mientos, cambios, y en últimas, de políticas públicas.
El logro de este objetivo con efectividad implica la realización de

al menos cuatro acciones importantes.
• Desarrollar anuncios publicitariamente efectivos (eficientes y

eficaces).
• Estimular las ventas a través de expertos promotores.
• Transmitir una imagen corporativa mediante programas de re
laciones públicas.
• Capacitar a sus vendedores en la modalidad de venta personal.
Estas cuatro herramientas, conocidas en marketing como la mezcla

de comunicaciones, son definidas por la American Marketing Associa
tion (2000) como sigue:
• Publicidad: es cualquier forma pagada de presentación no perso

nal y de promoción de ideas, bienes o servicios, por un patroci
nador identificado.
458
$¡EGUNDA PARTE " Lü.s WINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
• Promoción de ventas: son incentivos a corto plazo para estimular

la compra o la venta de un producto o servicio.
• Relaciones públicas: corresponden a una variedad de programas
diseñados a mejorar, mantener o proteger un Think Tank o la
imagen de sus productos y / o servicios.
• Venta personal: es la presentación en una conversación con una
o más personas que estén interesadas o tengan el propósito de
realizar compras.
Sin embargo, la comunicación va más allá de esta mezcla, por

cuanto aquello que se presenta y comunica algo a los compradores es
el producto y / o servicio considerado como un todo (precio, forma, di
seño, empaque y característica). De ahí el necesario complemento del
proceso en la estrategia integral de comunicaciones, que precise qué decir,
a quién y con qué frecuencia.
La difusión de los resultados de los Think Tanks también requiere

de procedimientos y criterios establecidos claramente con anterioridad.
Algunos de ellos pueden estudiarse en la sección correspondiente a la
difusión y comunicación de los productos de los Think Tanks.
Como aspectos determinantes en la estrategia de marketing, exis

ten las fuerzas del entorno, representadas por seis variables externas, a
saber: económicas, demográficas, políticas, sociales, ecológicas y tecno
lógicas. Estas fuerzas son dinámicas y cambiantes. Inciden —en mayor
o menor grado— sobre los productos y / o servicios de los Think Tanks.
Para averiguar la relación que existe entre esas variables y ellos,

así como su influjo directo, inmediato o próximo, es necesario que los
Think Tanks realicen estudios continuos y permanentes, de manera que
puedan controlar el comportamiento de estas fuerzas del medio am
biente o entorno, a corto, mediano y largo plazo, a través del diseño y la
validación de una estructura y un sistema de información efectivos.
459
15.2 Recomendaciones adicionales para la efectividad de los Think Tanks
La sencillez consiste en hacer el viaje por la vida

sólo con el equipaje necesario.
Charles Dudley Warner
En las siguientes páginas se hará referencia brevemente a algunas

recomendaciones sobre otros temas estrechamente ligados al marketing,
que se constituyen en alternativas viables para alcanzar la efectividad
(eficiencia y eficacia) de los Think Tanks. Son orientaciones extraídas de
la vida real útiles para el cumplimiento de las importantes responsabi
lidades a su cargo.
15.2,1 El valor agregado en los Think Tanks
Le vendió dos máquinas de ordeñar

a un granjero que sólo tenía una vaca,
y le ayudó a financiar el trato,
aceptando su vaca como pago
a cuenta por las dos ordeñadoras.
Herbert Prochnow, e xpresidente del First National Bank de Chigaco.
Del libro Business quotations, de Rolf White, 1987.
Una interesante hipótesis sostenida por los expertos en marketing

es que los compradores prefieren (y consecuentemente compran) los
productos y / o servicios de los Think Tanks que les ofrecen el mayor
valor agregado, entendido como la diferencia entre el valor total y el
precio total para el cliente.
Al aceptar esa suposición, la pregunta lógica sería: ¿cómo puede

identificar el Think Tank aquellas fuentes que aumentan el valor que
le proporcionará una ventaja competitiva? Porter propone la cadena de
valor, como el mejor instrumento para identificar las posibles fuentes de
aumento de valor24. Esta propuesta asegura que todo Think Tanks puede
ser visto como una colección de actividades que se llevan a cabo para diseñar,
producir, distribuir, entregar y apoyar sus productos y/o servicios.
24 Cfr. Porter, Michael E. Competitive Advantage (1985: 37), adaptado por el autor para los Think
Tanks.
460
SEGUNDA PARTI: • Los THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMI
Para cumplir el objetivo de la cadena de valor en un Think Tanks,

es necesario identificar nueve actividades estratégicas con el fin de com
prender el comportamiento de los costos y las fuentes de diferenciación
presentes y futuras. Esas nueve actividades de valor, se agrupan a su
vez, en cinco grupos primarios y cuatro de apoyo.
FIGURA 2
CADENA DE VALOR GENÉRICO
Fuente: Porter (1985).
Las actividades primarias representan la forma en que los insumos

llegan al Think Tank, se procesan, despachan, distribuyen y se ofrecen
como servicio. Las actividades de apoyo se desarrollan al mismo tiempo
que las primarias pero son realizadas por todos los departamentos o
áreas del instituto.
Con base en lo anterior, la tarea de todo Think Tank consiste en

examinar los costos y el funcionamiento de cada una de las activida
des productoras de valor, tratando de mejorarlos. Además, se deben
observar los costos y el funcionamiento de la competencia, con el fin de
utilizarlos como punto de referencia.
En la medida en que un determinado Think Tank supere a sus

competidores, tendrá una ventaja competitiva. Por ello necesita inda-
461
gar por fuera de su propia cadena de valor, en las cadenas de valor de

sus proveedores y de sus distribuidores. Indudablemente, la cadena
de valor le proporciona al Think Tanks un marco amplio para buscar
sistemáticamente maneras de ofrecerles valores más altos a sus usua
rios. Buscar y encontrar ideas y alternativas viables depende —en bue
na medida— del tipo de Think Tank, su posicionamiento, características,
fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas de su entorno. Ob
viamente, factores como la creatividad, fuentes de financiación, apertu
ra mental, buena disposición y actualización continua desempeñan un
papel bien importante.
Las oportunidades que tienen los Think Tanks para reducir sus
costos o lograr utilidades son escasas. Algunos pueden encontrar pe
queñas ventajas, aunque todas serán fáciles de copiar por otros Think
Tanks y, por tanto, deberán considerarse como pasajeras. Una solución
consiste en identificar continuamente nuevas ventajas posibles y po
nerlas en práctica una tras otra, sin parar, con el fin de estar siempre
un paso delante de los competidores. De ahí que se necesite establecer
como rutina el proceso de innovaciones, con el fin de descubrir mu
chas pequeñas diferencias que con el tiempo pueden conseguirle una
importante participación en el mercado. De acuerdo con la filosofía del
marketing, como se vio previamente, son precisamente esas diferencias
las que todo Think Tanks debe considerar como herramienta clave para
la competitividad.
El benchmarking aplicado a los Think Tanks, tal y como se presentó

en el capítulo 4, es una excelente fuente y un buen punto de partida
para encontrar factores, elementos y alternativas que permitan ofrecer
a una clientela cada vez más exigente, un mayor valor agregado. Con
base en este ejercicio y de acuerdo con las experiencias explicitadas por
el profesor Dunn (1996)25, se logró encontrar cinco grupos de activida-
25 Profesor de Gestión y políticas públicas en la Escuela de Estudios de Posgrado en Asuntos

Públicos e Internacionales de la Universidad de Pittsburg. Ha trabajado, desde 1992, con orga
nizaciones gubernamentales e industriales en Macedonia, con el fin de estudiar problemas de
desarrollo gerencial y el establecimiento de una economía de mercado. Estas recomendaciones
son producto tanto de su amplia experiencia como director del programa de políticas públicas,
como de las exitosas ejecutorias en los convenios llevados a cabo entre la Universidad de Pen-
silvania y la asamblea de esa ciudad.Ver también Smith (2003). Información enmarcada dentro
del ejercicio de bechmnrking realizado por los Think Tanks y presentado en el capítulo 4.
462
SEGUIDA PARTE " LOS THINK TANKS! LABORATORIES PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
des que le imprimen valor agregado a los productos y / o servicios de

los Think Tanks, y son los siguientes:
1. Sacar el mayor provecho de la integración multidisciplinaña, por

cuanto todas las disciplinas —sin excepción— pueden contribuir
decisivamente a mejorar cada una de las etapas del proceso
integral de las políticas públicas (formación, formulación, im-
plementación, evaluación, análisis y reestructuración). Ello me
diante varios mecanismos.
a. Realizando un proceso integrado de análisis de políticas pú

blicas que combine investigación, análisis y cabildeo activo,
tanto antes como después de la implementación de una de
terminada política pública.
b. Estableciendo vínculos entre el análisis retrospectivo y los mé-
todos de análisis prospectivo. En ello se puede aprovechar las
fortalezas de las disciplinas que se especializan en el análisis
prospectivo (economía, investigación de operaciones, inge
niería de sistemas), como de aquellas especialidades cuyo
énfasis está en el análisis retrospectivo (ciencia política, psi
cología aplicada, sociología, derecho).
2. Captar la complejidad del proceso de formulación de políticas de

acuerdo con las características del mundo real al cual pertenecen.
a. Concentrando el enfoque alrededor de los problemas e iden

tificando la política pública como una hipótesis que debe ser
validada.
b. Centrando el análisis en la importancia y complejidad de
los problemas y dejando de lado la creencia de que una sola
política pública producirá la solución adecuada. Es decir, se
trata de seguir la sabia recomendación de «encontrar solu
ciones para cada problema específico, más que problemas
para cada solución específica».
3. Llevar a cabo actividades de cabildeo múltiple, en cada una de las

etapas del proceso integral de políticas públicas.
a. Comunicando cada Think Tanks sus mensajes en forma efec

tiva (eficiente y eficaz).
463
b. Sirviendo como centro de expresión abierta para la partici

pación de diversos grupos interesados en temas comunes.
c. Estableciendo jerarquías y clasificando las opiniones de ex
pertos, que faciliten la mejor comprensión del problema en
cuestión.
d. Manteniendo una gran apertura hacia puntos de vista con-
flictivos, con el fin de sostener discusiones abiertas, que fa
ciliten el desarrollo de recomendaciones prácticas, viables y
objetivas.
e. Valiéndose de estrategias útiles para defender distintos in
tereses, mediante la construcción de escenarios múltiples y
variados.
4. Diseñar y validar métodos para formular y resolver problemas
complejos.
a. Programando con frecuencia debates informales sobre dife
rentes temas.
b. Realizando cursos de capacitación sobre cada una de las
etapas del proceso integral de políticas públicas.
c. Diseñando modelos útiles para estructurar procesos de jerar
quía analítica y de interpretación de estructuras mentales.
d. Planeando y ensayando supuestos estratégicos para dife
rentes escenarios.
5. Estructurar e implementar programas efectivos de marketing, tal y
como el que se ha propuesto a lo largo de este capítulo.
15.2.2 El análisis costo/beneficio para los Think Tanks
Olvida las ofensas pero

no olvides jamás las amabilidades.
Confucio
Este método está ampliamente difundido en las facultades de ad

ministración y gerencia y es frecuentemente utilizado en la empres
privada. Precisamente, Richard Judy 26 desarrolló algunos lineamien
26 Director del Centro de Estudios Centroeuropeos y Euroasiáticos del Hudson Institute en Esta
dos Unidos.
464
Los THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
tos prácticos para aplicar el análisis de costo/beneficio al proceso de

formulación de políticas, planteando opciones, estimando sus costos
y beneficios y recomendando aquellas alternativas que maximicen los
beneficios netos. Este proceso se logra en cuatro fases que constituyen
una valiosa guía para el análisis de los costos/beneficios de los Think
Tanks.
• La fase de preparación, que comprende la delimitación del pro

blema, de tal forma que se evite el error común de encontrar
una solución para el problema equivocado; la justificación de la
acción requerida, tratando de corregir la tendencia a la impreci
sión —propia de los problemas relacionados con políticas públi
cas—, y la determinación del impacto, aclarando los cambios que
la política pública puede causarle a un grupo socioeconómico
determinado.
• La fase de estrategia, durante la cual se precisan los objetivos poten
ciales, determinándolos, clasificándolos y priorizándolos dentro
de un esquema lógico; se determinan las ventajas y desventajas
de cada uno de los objetivos; y se establecen las limitaciones de
las acciones, enumerándolas, definiéndolas y clasificándolas cla
ra y concisamente dentro del ámbito de las políticas públicas.
• La fase de análisis de opciones, con el fin de elaborarlas, relacio
narlas y clasificarlas; durante esta etapa se trata de encontrar en
forma lógica y razonada los costos y beneficios para cada grupo
afectado; y ofrecer las explicaciones necesarias relacionadas con
la distribución de costos y beneficios entre las personas afecta
das, en otras palabras, comunicar clara y francamente quiénes
ganan y quiénes pierden.
• La fase de ajustes finales, que debe caracterizarse por la rigurosidad
del proceso utilizado para determinar la eficacia de cada opción;
por el mayor valor agregado, fruto de la comparación del valor
de las distintas recomendaciones frente al nivel de incertidum-
bre implícito en la ejecución de cada política; por la verificación,
mediante de experimentos y simulacros, para comprobar el gra
do de resistencia de una política dada frente a cambios repenti
nos en el entorno. Se propone preferir las políticas públicas más
resistentes a fuerzas externas.
465
15.2.3 La faciibilidad institucional en los Think Tanks
No hay duda de que si fueras

por todos los ministerios del Reino Unido
y despidieras a uno de cada seis funcionarios,
la productividad de los otros cinco
aumentaria en lugar de descender.
Profesor Milton Friedman, refiriéndose a cómo mejorar la eficacia de
la administración. From galbraith to economic freedom, Ocasional
Paper, N° 49, Institute of Economic Affairs, 1977.
Otro de los ingredientes de la efectividad que no se puede dejar

de lado es el de la factibilidad institucional de las políticas públicas, como
una de las labores y funciones prioritarias sobre las cuales tienen o de
ben tener ingerencia los Think Tanks. Se trata de tener en cuenta los
elementos para predecir —con cierto grado de probabilidad— hasta qué
punto una determinada política pública puede ser efectivamente pues
ta en marcha. Dentro de este marco general, son valiosos y muy impor
tantes los comentarios del profesor William N. Dunn, quien afirma que
la misión de estos institutos «es mejorar la política pública maximizan-
do la probabilidad de que los análisis que ellos realizan sean aplicados
para resolver problemas del mundo real».
Los Think Tanks —en su función de institutos de políticas públi

cas— ofrecen no una, sino varias soluciones alternativas, para cada uno
de los problemas que intentan resolver. Con el fin de hacer efectiva esta
posibilidad, el profesor Dunn propone reforzar la estrategia previa
mente escogida con la utilización de actividades de cabildeo en todas
las etapas del proceso integral de políticas públicas.
De otro lado, si estos institutos se dedican a realizar análisis de po-

líticas que ofrezcan soluciones creativas, reveladoras y hasta contraintuitivas
para los complejos problemas de importancia pública, es muy recomendable
basar esta función en cuatro aspectos fundamentales:
1. La caracterización de los institutos, representada por tres factores

explicados ampliamente en la primera parte de este capítulo, a
saber: la especialización, la diferenciación y el posicionamiento.
2. Los elementos analíticos claves, que se obtienen de la revisión de
los puntos críticos, entre ellos: la naturaleza de los problemas de
466
SEGUNDA PARTE • Los WINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
política, los resultados de políticas actuales e históricas, el valor

de estos resultados para la resolución de problemas, las alterna
tivas nuevas o existentes en materia de políticas y sus resultados
probables, elementos éstos que es necesario tener presentes para
resolver el problema en cuestión.
3. La generación de información sobre problemas relacionados con las
políticas públicas, sus futuros posibles, las acciones por ejecutar
en este ámbito, los resultados y el desempeño de estas políticas
públicas.
4. Los métodos que ofrecen recursos prácticos útiles a los gobernantes.
Los más frecuentes son: la estructuración de problemas, los pro
nósticos, las recomendaciones, el seguimiento y la evaluación.
15.2.4 La información como insumo efectivo para los Think Tanks
Como se puede observar, las recomendaciones del profesor Dunn

presentadas anteriormente encajan perfectamente dentro del tema del
marketing, presentado en la primera parte de este capítulo. Vale la pena
ampliar ahora el último punto, relacionado con los métodos más co
múnmente utilizados para ofrecer recursos útiles a los gobernantes,
como insumo fundamental para que sus decisiones sean más efectivas
(eficientes y eficaces). Son los siguientes cinco métodos:
1. Los métodos basados en la estructuración de problemas, que permiten

descubrir supuestos que pueden estar ocultos; diagnosticar cau
sas, escoger objetivos, sintetizar criterios conflictivos y descubrir
nuevas opciones en materia de políticas públicas. Estos métodos
van desde los no estructurados (debates informales sobre diferen
tes ideas) hasta los más estructurados (modelos estadísticos para
la toma de decisiones).
2. Los pronósticos, que ayudan a examinar, determinar y clasificar
los futuros posibles, los futuros potenciales y los futuros deseables;
permiten estimar los impactos de las políticas —tanto las vigen
tes como aquellas propuestas—; y ayudan a identificar posibles
obstáculos futuros con respecto al logro de los objetivos y esti
mar la factibilidad política de las políticas públicas propuestas.
3. Las recomendaciones, que contribuyen a calcular el riesgo y la
incertidumbre; a identificar elementos externos, a comparar
467
O R L O S SALAZAR VARGAS
beneficios y costos y a asignar la responsabilidad administrativa

por la puesta en marcha de las políticas públicas.
Los métodos basados en el seguimiento son una herramienta

para evaluar el grado de cumplimiento de las políticas en relación con
las leyes y reglamentos; a descubrir las consecuencias imprevistas de
políticas públicas e identifican unidades o individuos que impiden o
entorpecen su ejecución.
Los métodos de evaluación proporcionan información sobre la

medida en que se han resuelto los problemas, y contribuyen a la aclara
ción y análisis de los valores que impulsan una política pública deter
minada y al ajuste o reformulación de políticas.
15.2,5 La comunicación en los Think Tanks
Observo estrictamente la máxima cantonesa de que

el cerdo gordo atrae el cuchillo del carnicero.
Creo que hay que llamar poco la atención...
Sir John Bremridge, ex presidente de Swite Pacific y ex ministro
de finanzas del gobierno de Hong Kong. Publicado en Business,
septiembre de 1986.
La comunicación adecuada y la difusión clara son parte impor

tante de la labor que deben cumplir los Think Tanks como orientadores
de cursos de acción política. Y es que en muchas ocasiones los traba
jos de investigación y análisis producidos por ellos no circulan entre
los funcionarios de los sectores público y privado porque no tienen en
cuenta las características del proceso de difusión. Esta labor, sin em
bargo, es del resorte de los Think Tanks dentro de su caracterización
como institutos de política pública con el propósito de que los análisis
complejos estén disponibles —en forma bien comprensible— para toda
variedad de públicos.
Precisamente, la comunicación consiste en el proceso a través del

cual se difunde información entre las personas del segmento del merca
do que se desea conseguir. La información debe comprender aspectos
de los Think Tanks, su organización, los productos y los beneficios que
se derivan de ellos. La comunicación es pues, un elemento esencial para
facilitar la concreción de la relación de intercambio mutuamente bené
fico entre un Think Tanks y su público (Namakforoosh, 2005:123).
468
SEGUNDA PARTE * Los THIN& TANKS: LABORATORÍOS PARA ¡A ACCIÓN DEMOCRÁTICA
El Think Tank debe comunicarse también —en forma eficiente—

con otras entidades y personas, tales como sus distribuidores, provee
dores, inversionistas, miembros de la comunidad, autoridades guber
namentales, etcétera.
Los documentos producidos por los Think Tanks básicamente pro

porcionan información reveladora sobre: la naturaleza de los problemas
de políticas públicas; los resultados de políticas actuales e históricas; el
valor de estos resultados para la solución de problemas; las alternativas
nuevas o existentes en materia de política, sus resultados probables y las
alternativas que deberían implantarse para resolver el problema.
Los anteriores insumos pueden ofrecer respuestas relacionadas

con aspectos tales como los problemas por resolver, el futuro de polí
ticas específicas, los resultados de las políticas ya implementadas, las
necesarias actualizaciones de las políticas y el posible desempeño de
las mismas.
Es importante que como rutina se siga una metodología o pro

cedimiento para buscar que la información —uno de los recursos más
importantes que posee un Think Tank— produzca los resultados que se
espera. Para ello se propone las siguientes siete etapas de un proceso
metodológico considerado clave para establecer nexos efectivos entre
los gobiernos y los Think Tanks, los primeros como actores que deman
dan productos y / o servicios, y los segundos como actores que los pue
den proveer. Estas etapas se indican a renglón seguido:
1. Estructurar los problemas. Este procedimiento es útil para descu

brir supuestos ocultos, diagnosticar causas, escoger objetivos,
sintetizar criterios conflictivos y descubrir nuevas opciones en
materia de políticas públicas.
2. Elaborar diagnósticos. Esta etapa permite examinar futuros proba
bles, potenciales y deseables; estimar los impactos de las políti
cas públicas, tanto de las vigentes como de las que se propongan;
identificar posibles obstáculos futuros para el logro de los objeti
vos y estimar la factibilidad política de las políticas públicas.
3. Plantear recomendaciones. Facilita la generación de conocimientos
aplicables a las políticas que pueden ser aprovechables en el pro
ceso decisorio.
469
4. Establecer acciones de seguimiento. Tales acciones son útiles para

evaluar y conocer el grado de cumplimiento con las leyes y re
glamentos, descubrir las consecuencias imprevistas de políticas
y programas e identificar unidades o individuos que impidan la
ejecución de políticas vigentes.
5. Enfatizar la evaluación. Esta etapa proporciona información acer
ca de la forma en que son resueltos los problemas; contribuye a
la aclaración y análisis de los valores que impulsan una política
determinada y ayuda al ajuste y a la formulación de políticas.
Es conveniente tener presente que la evaluación debe ser vista
no como un fin sino como un medio para preceder al posterior
análisis.
6. Establecer parámetros de control. Los indicadores para el control
deben ser establecidos desde la etapa de formulación. Son uno
de los medios necesarios para dirigir las políticas y retomar el
rumbo cuando se haya perdido.
7. Analizar profundamente los resultados. Todo organismo de ejecu
ción debe ser responsable —a su vez— del proceso de análisis, en
el sentido de escudriñar, luego de la evaluación, cuáles fueron
las causas por las cuales se cumplieron o no los objetivos y las
metas propuestas, tanto las cuantitativas como las cualitativas.
La Figura 3 muestra con claridad el análisis de políticas públicas

como herramienta efectiva para la resolución de problemas.
La figura ilustra el proceso descrito, señalizando —por medio de

cuadros— los cinco tipos de información, y —a través de óvalos— los mé-
todos que se pueden utilizar para producir información aplicable a las
políticas y trasformarla en recurso práctico y útil, de fácil acceso para
los gobernantes.
470
SEGUNDA PARTE • Los THINK TANKS: LABORATORIO?. nr.MOCRATíCA
FIGURA 3
EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO
HERRAMIENTA PARA RESOLUCIÓN DE PROBLEMAS
DESEMPEÑO
DÉLAS
POLÍTICAS
Evaluación Pronóstico
Estructuración
RESULTADO PROBLEMA FUTURO

DÉLAS Estructuración -— POR Estructuración DÉLAS
POLÍTICAS RESOLVER POLÍTICAS
Estructuración
Seguimiento Recomendaciones
ACTUALIZACIÓN
DÉLAS
POLÍTICAS
Fuente: Fernández de Castro (1990).
15,2.6 Una Comunicación Efectiva (eficiente y eficaz) para los

Think Tanks
A mí dadme lo superfino,
que lo necesario todo el mundo puede tenerlo.
Osear Wüde
No basta con comunicar, es necesario que esta comunicación sea

efectiva (eficiente y eficaz) y precisamente para ello una alternativa de
comprobada utilidad es el enfoque de marketing. De acuerdo con dicho
471
CARLOS SAI.A7.AR VARGAS
enfoque es necesario tener en cuenta las diversas necesidades, gustos y

deseos de los individuos que utilizan los productos de los Think Tanks,
y es fundamental que éstos preparen los mensajes para comunicarlos
adecuadamente a los distintos «públicos objetivo». Con este propósito,
los institutos tienen que desarrollar estrategias alternativas para la co
municación efectiva de políticas.
Las recomendaciones del profesor Dunn para comunicar y difun

dir efectivamente los productos y / o servicios de los Think Tanks son las
siguientes:
1. Establecer claramente un plan de promoción de los resultados

previo a la realización de cualquier investigación.
2. Programar la labor de promoción, acorde con el calendario tra
zado para los eventos más importantes de significación nacional,
tales como aprobación de leyes, debates parlamentarios, agenda
presidencial relacionada con el tema en cuestión.
3. Crear mecanismos de comunicación recíprocos, de doble vía,
con el fin de aprovechar las ventajas de la retroalimentación (fee-
dback).
4. Realizar el seguimiento del éxito o del fracaso originado a raíz
de las recomendaciones, con el fin de identificar oportunidades
futuras para incrementar la efectividad de las acciones.
5. Identificar los medios de comunicación más efectivos para maxi-
mizar su alcance al público objetivo: aquél que d* be conocer,
enterarse o recibir la información.
6. Reforzar, mediante contactos personales, los informes o mensa
jes impresos.
Dado su carácter contingente, la comunicación de políticas públi

cas tiene diversos escenarios y, por lo tanto, es recomendable:
1. Realizar diferentes presentaciones a tres clases de públicos espe

cíficos por lo menos, haciendo énfasis en:
• Aquellos que son altamente susceptibles y tienen confianza

en los métodos y recomendaciones de los analistas.
• Los que tienen poco conocimiento de la materia y poco
tiempo para asistir a reuniones.
472
SEGUNDA PARTE • Los WINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
• Los públicos que demuestren poca confianza en el instituto

y / o en sus analistas.
2. Reconocer la diversidad de las necesidades de información.
3. Evitar la enumeración de los antecedentes excesivos.
4. Concentrarse en conclusiones en lugar de en los métodos utiliza
dos para llegar a ellas.
5. Despertar credibilidad en los temas que se expongan.
6. Tener especialmente presentes las limitaciones de tiempo de los
interesados.
7. Evitar el lenguaje demasiado técnico o sofisticado.
8. Tratar con equidad y objetividad tanto a los defensores como a
los opositores de los diferentes temas.
Por tales razones, los Think Tanks deben desarrollar estrategias

alternativas para la comunicación efectiva de políticas, lo cual se puede
observar en forma gráfica en la figura siguiente, donde se presentan
la dinámica, secuencia y elementos principales para una comunicación
efectiva de los Think Tanks en su función como institutos de políticas
públicas.
473
CÁELOS SAL AZAR VARGAS
FIGURA 4
Elementos para una comunicación efectiva de los Think Tanks
Fuente: Darío Abad Arango y Carlos Salazar Vargas (1998).
Son tan importantes las estrategias de comunicación diseñadas

en forma específica y concreta para cada una de las etapas del proceso
integral de políticas públicas, que puede aseverarse, sin equivocacio
nes, que sin ellas existe un alto porcentaje de probabilidad de que los
productos, servicios y todas las realizaciones del instituto, incluyendo su
imagen, pierdan la efectividad necesaria para cumplir sus propósitos.
A lo largo de este capítulo se ha propuesto un camino práctico y

viable para que los Think Tanks alcancen la tan anhelada efectividad.
Vale la pena ahora, invitar a los directivos de estos institutos a que
comprueben lo anteriormente descrito, mediante la confrontación de
procedimientos, rutinas, acciones y estrategias tradicionalmente utili-
474
SEGUNDA PARTE • los THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
zadas por ellos, con las presentadas en este capítulo. No sobra adver
tir, sin embargo, que el entorno de contingencias deberá ser tenido en
cuenta, máxime cuando pretenden introducir reformas o apoyar temas
que generen controversia. Estos centros de excelencia son los lugares pro
picios para dilucidar y escoger justificaciones, plasmar objetivaciones,
encontrar puntos de convergencia, descubrir discrepancias y encauzar
argumentos a favor o en contra de medidas de gran impacto para el
desarrollo de los países.
16. A manera de conclusión de la segunda parte
La inercia del espíritu humano y su resistencia al cambio,

no se manifiestan —como se podría creer—
en las masas ignorantes fácilmente convencidas
con sólo apelar a su imaginación,
sino en los profesionales que viven de la tradición
y del monopolio de la enseñanza.
Toda innovación es una doble amenaza
para las mediocridades académicas:
pone en peligro su autoridad de oráculo
y evoca la horrenda posibilidad
de ver derrumbarse todo un edificio intelectual
laboriosamente construido.
Arthur Koestler (1905-1983) en The Sleepwalkers:
A history of Man's Changing Vision of the Universe
En esta segunda parte, nos adentramos en el fabuloso mundo de

los Think Tanks, solamente dentro de una de sus importantes funciones:
la de servir como centros de promoción de cursos de acción política,
o, en términos equivalentes utilizados a lo largo de la primera parte
de este libro, como laboratorios para el «proceso integral de políticas
publicas». Sin embargo, el terreno queda abonado para el estudio, pro-
fundización y validación —desde ya para nuestra propia idiosincrasia-
de las otras muchas funciones de estos institutos, sobre todo aquellas
—menos conocidas— que cumplen como facilitadores y propiciadores
de reformas y acciones democráticas y espacios de reunión para la ac
ción intelectual.
Vale la pena recordar que el concepto de Think Tank es de origen

anglosajón (tal y como lo es, también, el concepto de política pública,
475
CÁmós SALAZAR VARGAS
de acuerdo con lo señalado en las consideraciones preliminares) y que

su antepasado intelectual es el «Solomon's House» también conocido
como el «College of the Six Days Work» propuesto en la Nueva Atlántida
de Francis Bacon27.
Precisamente, los Tlúnk Tanks surgieron como respuesta a las

necesidades sentidas de la población, de tal forma que algunas per
sonas se organizaban en pequeños grupos de trabajo con el propósito
de buscar soluciones viables, prácticas y útiles para ellas mismas. No
era necesario ser sabio y el requisito único para pertenecer a esta clase
de organizaciones radicaba en el deseo de aportar soluciones y estar
dispuesto a discutir y organizarse con sentido desinteresado, ya que en
sus comienzos no recibían remuneración alguna. Definitivamente, esos
grupos creían con firmeza en el poder de las ideas y, sobre todo, en que
la historia no las pondría en práctica a no ser que se soportaran en una
adecuada estructuración, se acompañaran con difusión efectiva y se ro
dearan mediante una promoción acorde con sus características. Se pen
saba que el proceso de administración de políticas públicas se asemeja
ba a un mercado, en donde —al igual que los productos tangibles— las
mejores ideas no sobresaldrían por sí solas con respecto de las demás.
No se podía admitir por tanto, un monopolio en cuanto al desarrollo de
las ideas. Así, las batallas entre las distintas corrientes de pensamiento
ya no tendrían lugar sólo en el intelecto, sino que debería llevarse al
«mercado de ideas», donde la opinión publica daría su veredicto.
Como puede observarse en el planteamiento anterior, las ideas se

conciben ^¡omo objetos comercializables, con alto valor de intercambio,
siempre y cuando sean viables, aplicables y ofrezcan soluciones efec
tivas a los apremiantes problemas. De ahí que los Think Tanks aspiren
a exhibir sus diferentes ofrecimientos (¿productos?) en el mercado de
ideas, plasmados (o si se quiere empaquetados) en forma de trabajos,
libros, exposiciones, conferencias, investigaciones, etcétera; ya que la
idea es que se encuentren a disposición, alcance y conveniencia de los
27 Francis Bacon (1561-1626). Este filosofo, canciller de Inglaterra y barón de Verulan fue uno de
los creadores del método experimental con su libro Instaurntio Magna. Para él la investigación
científica es independiente del principio de la autoridad y del razonamiento escolástico y de
ductivo. Estableció una clasificación metódica de las ciencias y en el Novum Organum Sáentia-
rum sustentó una teoría de la inducción.
476
SEGUNDA PARTE • Los THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCÍÓN DLMOCRAUCA
diferentes usuarios, consumidores, compradores, adoptadores... en

fin, a un mercado.
Adicionalmente, dentro del «mercado de ideas» los Think Tanks

ofrecen sus servicios como bancos o depósitos de ellas. Su misión es
procesarlas y reforzarlas con alto contenido de habilidad, ofrecerles va
lores agregados y convertirlas en soluciones útiles, prácticas y efectivas
(eficientes y eficaces) a algunos problemas puntuales.
Ahora bien, en relación con el tipo de demanda de tales produc

tos, indudablemente el marketing de ideas toma más fuerza en el ámbito
político, sobre todo en las campañas electorales. Muchos candidatos ya
son conscientes del beneficio que les representa contar con Think Tanks
en su campaña con el propósito de hacer ofrecimientos que sean atrac
tivos en el mercado de las ideas; y ello con el fin de conseguir los vo
tos necesarios para ganar la contienda. Y es que son precisamente ellos
—los Think Tanks— los que pueden diseñar, estructurar y mercadear los
programas o plataformas políticas de los candidatos, que en últimas
son intencionalidades de políticas públicas que se comprometen a po
ner en marcha (implementar) si salen elegidos.
La elaboración, formulación, puesta en marcha, evaluación, aná

lisis e incluso la terminación de toda política pública, demanda com
plejidad, sofisticación y virtuosidad técnica, características que propor
cionan estos «bancos de cerebros». Dentro de un amplio horizonte de
temas —que perfectamente pueden cobijar todos los campos del saber—
estas organizaciones ofrecen alternativas imaginativas, novedosas y
efectivas para la solución de problemas. Concretamente, en su papel
como unidades privadas de inteligencia, son útiles para preparar, en
trenar, validar y fortalecer a todo un cuerpo élite que esté en capacidad
de entender, manejar y direccionar los cursos de acción política. Por
tal labor, se las aprecia como semilleros para los cargos de alta direc
ción gubernamental, es decir para la «burocracia de primera línea», de
tal forma que estas «islas de excelencia» son consultadas, se les cree y
sus recomendaciones son acogidas por agencias gubernamentales, em
presarios privados, medios de comunicación social y, sobre todo, por
agencias internacionales.
Resulta inexplicable que a pesar de la utilidad y y el valor de los

aportes de estas instituciones, exista, particularmente en Colombia, un
477
gran déficit de Think Tanks exitosos. «La visión de futuro y la percep

ción del riesgo son bienes escasos, seguramente porque predomina la
pobreza y esta obliga a la mayoría de los colombianos a concentrarse
en el corto plazo, que es donde se controla la supervivencia individual
pero no la colectiva» (Pérez Calle, 1996). Esta puede ser una de las mu
chas razones para justificar esa lamentable carencia. No obstante, el que
esta clase de institutos se establezcan no es tan sencillo.
En efecto, crear un TJtink Tank significa - c o m o ha sucedido en

otras latitudes— superar muchas trabas de orden político, burocráti
co y, sobre todo, intelectual. De todas formas, el reto que enfrentamos
consiste, entonces, más que en vender, en «mercadear» esta idea, pro
yectándola a sectores como el académico, el industrial, el comercial y
especialmente a los incrédulos poderes gubernamentales, dado que los
Think Tanks son instrumentos efectivos para afianzar el concepto de
«acción comunitaria», pues estimulan los deseos de auto superación,
promueven la iniciativa local y son un fiel reflejo del poder de la so
ciedad civil. De ahí la conveniencia de diseñar, validar y difundir esas
metodologías que ellos practican, para que la sociedad civil se involu
cre en todas y cada una de las etapas del proceso integral de políticas
publicas.
Ante esa realidad, ya es hora de comprender que para lograr be

neficios razonables, no basta con fomentar iniciativas locales, sin una
investigación adecuada que encamine cada curso de acción política,
dentro del interés general, con el antecedente inequívoco de probar la
efectividad de todo proyecto específico, cualquiera que sea su natura
leza. He ahí la importancia de los planes de desarrollo, en la medida en
que cuando los gastos —por cualquier concepto— comienzan a competir
por el presupuesto nacional, el gobierno se ve enfrentado a la necesidad
de evaluar sus políticas públicas. Ese precisamente es otro promisorio
futuro de estos institutos: su función como evaluadores, con base en
grupos interdisciplinarios, integrados, imparciales y capacitados que
lleven a cabo esta importante y prioritaria labor.
A estos institutos también les está dado analizar sistemáticamen

te los escenarios globales futuros en los que debería desenvolverse el
país. Es urgente trabajar por que los responsables de legislar afronten la
realidad de tener que examinar los posibles futuros y de predecir —con
478
SECUNDA PARTE • Los THINK TANKS: LABORATORIOS VARA I A ACCIÓN DEMOCRÁTICA
cierto grado de certeza —cómo serían estos escenarios influenciados

por su decisiones. De ahí la importancia y necesidad de la prospectiva
como herramienta de trabajo.
Si bien es cierto que los Think Tanks deben estar estrechamente

conectados con el poder, no lo es menos que no pueden depender de
él, ya que una de sus funciones es precisamente vigilar al gobierno.
Asimismo, deben combinar la investigación experimental con las di
ferentes actividades tendientes a promover el «cambio social volunta
rio», para lo cual vale la pena recurrir a las estrategias de marketing ya
comúnmente aceptadas 28 .
El ámbito de las «políticas de Estado» constituye otro espacio de

estudio y reflexión, de investigación y trabajo, en el que es necesario
trascender la inmediatez del día a día para ofrecer soluciones y dar
respuestas a la inevitables emergencias y urgencias de corto plazo,
sin que el bosque del desarrollo desdibuje la visión de los problemas
individuales. Por el contrario, es necesario —con calidad y altura in
telectual— ofrecer alternativas de solución con contenido estratégico,
evitando caer en los vicios del corto plazo y los paños de agua tibia que
atacan la forma, mas no el fondo de los problemas coyunturales. En
un contexto como el de nuestro país, se impone la necesidad de abrirle
caminos al pensamiento y al abordaje de problemas que, asumiendo
la complejidad de los fenómenos sociales y siendo consecuentes con
demanda del análisis cuidadoso, la atención continua y el concurso de
personal de alto nivel intelectual, ofrezcan soluciones imaginativas en
las que se comprometan todos los sectores de la sociedad civil colom
biana, incluyendo las esferas políticas, económicas, sociales y los me
dios de comunicación social.
Los Think Tanks constituyen, entonces, una respuesta efectiva

para llenar el vacío que lamentablemente existe respecto a este tipo de
instrumentos de reflexión y análisis. Ofrecen alternativas enmarcadas
dentro de la implementación de políticas públicas efectivas, es decir, efi
cientes y eficaces. Su trabajo articula el rigor de la reflexión académica,
28 Véase, por ejemplo, Mercadotecnia social: estrategia para cambiar el comportamiento público (1993),
en donde Philip Kotler y Eduardo Roberto exponen ampliamente toda una guía completa y
directa para planificar e implementar eficazmente las campañas sociales, enfocando el cambio
social voluntario de un grupo determinado de ciudadanos.
479
la multi y la interdisciplinariedad de verdaderos expertos, con el com

promiso de orientar sus tareas de investigación y análisis a la búsque
da de propuestas efectivas, de alternativas que respondan con amplio
espectro a los problemas prioritarios de las agendas gubernamentales,
sociales, económicas y políticas. Ellos deben propender también por polí
ticas públicas más racionales, que cuantitativa y sistemáticamente se va
yan aplicando como respuesta a todo tipo de problemas de la sociedad.
Estos centros no deben estar conformados sólo por intelectuales,

sino abrirse también a la participación de hombres de negocios, de la
empresa privada y, sobre todo, de aquellos en quienes recae la gran res
ponsabilidad de la toma de decisiones. De ahí que el primer paso sea el
de generar un lenguaje común, que no se preste a equívocos, con el fin
de que los diferentes conceptos relacionados con las políticas públicas
que se discutan sean entendibles, comprensibles y prácticos. En este
sentido, son también un mecanismo para la urgente democratización
de la producción intelectual, dando lugar a que las ideas valiosas ejer
zan su verdadera función social.
Como una de las principales misiones de los Think Tanks, hay que
resaltar el hecho de que pueden mejorar la capacidad de gobierno, la
gobernabilidad y la planificación estratégica de mediano y largo pla
zo, con el fortalecimiento de instrumentos adecuados y oportunos para
la formulación de cursos de acción política. Para lograr esta misión es
menester:
• Diseñar metodologías y herramientas para identificar describir y

explicar (causalmente) los problemas de alta complejidad.
• Prever los principales saltos, sorpresas o anuncios anticipados
del cambio de tendencias, identificando tempranamente los pro
blemas, con especial atención a las elecciones importantes, las
ventanas de oportunidad y las crisis agudas.
• Realizar macro estudios del estado de las sociedades.
• Buscar nuevas alternativas de cursos de acción política, explo
rando ideas contraintuitivas y fomentando las invenciones en
los cursos de acción política.
• Planear diseños para administrar y enfrentar la crisis.
• Lograr consensos y conciencia colectiva.
480
• Fijar la agenda de mediano y largo plazo para el análisis e inves

tigación de los cursos de acción política.
En síntesis, los Think Tanks son verdaderos laboratorios de par

ticipación ciudadana. Son ellos el lugar ideal para que los diferentes
actores confluyan, interactúen, presenten, sustenten e implementen sus
propuestas, pues el concurso de todos esos actores es indispensable
para lograr los resultados que todo gobierno se propone y cuya concre
ción está enmarcada por sus propias y particulares políticas públicas.
Es precisamente en esas instituciones donde es viable poner en mar
cha las trasformaciones y cambios constitucionales propuestos, tales
como el cabildo abierto, la revocatoria del mandato, la acción legislati
va y normativa, el plebiscito, la consulta popular, el referéndum, entre
otros. Estos mecanismos de participación ciudadana que es necesario
desarrollar, son los mismos que pueden exhibir, promover y utilizar
los Think Tanks para llevar a cabo sus propósitos y hacer que sus ideas,
expresadas en políticas públicas, se conviertan en realidad.
Ahora, la respuesta a la pregunta acerca de para qué sirven los

Think Tanks, se debe enmarcar en el reconocimiento de que vivimos en
un mundo cada vez más complejo, interdependiente y abundante en
información y que tanto los gobiernos como los elaboradores indivi
duales de políticas se enfrentan a un problema común: hacer que el co
nocimiento experto influya en la toma de decisiones gubernamentales.
Ellos no disponen del tiempo necesario para profundizar en estudios
acabados y necesitan información básica sobre el mundo y las socieda
des que gobiernan, y sobre cómo funcionan las políticas actuales, sus
posibles alternativas y sus costos y consecuencias probables. Por eso,
cada vez es más frecuente que se recurra a organizaciones indepen
dientes de investigación de política pública para obtener información y
análisis oportunos, comprensibles, confiables, accesibles y útiles.
Se puede también concluir que entre los Think Tanks «hay de

todo», pues en nombre de ellos es posible también instalar detrás del
poder a profesionales cuya misión no es empujar políticas públicas sino
intereses sectoriales.
Adicionalmente, teniendo en cuenta que aún no existen leyes fir

mes que reglamenten el cabildeo o lobby en América Latina y que tam
poco parece haber partidos políticos fuertes donde se acumule materia
481
gris, pensamiento fuerte y anticipación al futuro, bien o mal, los Think

Tanks han germinado y crecido firmemente en ese espacio intermedio.
A pesar del retraso inicial, durante los últimos años ha habido en Amé
rica Latina un crecimiento importante de Think Tanks, debido a la com
binación de diversas circunstancias políticas, económicas y sociales. Un
factor decisivo ha sido la mayor presencia de estas organizaciones en la
escena mundial a partir de los años ochenta. Ello suscitó no solamente
una demanda creciente de información internacional por parte de la
opinión pública, sino también una mayor necesidad por parte de los
actores públicos —administraciones públicas— y privados —empresas,
medios de comunicación, etc.— de contar con foros de reflexión y deba
te sobre los asuntos globales, que empezaron a afectar directamente su
gestión cotidiana.
Se puede aseverar, además, que la importancia de estas organi

zaciones ha ido en aumento. Hoy en día ningún partido, tendencia o
agrupación política que tenga ambiciones en el plano de las políticas
públicas puede dejar de contar con un Think Tank o bien asesorarse por
alguno de ellos. Y es que si el sistema político es considerado como un
espacio restringido donde opera un mercado de ideas y donde cada
grupo hace lobby para imponer su propias visiones, es natural que la
influencia de los Think Tanks se haga mayor, y no sólo como instancias
consultoras o generadoras de ideas, sino como entidades decisoras, a
pesar de que su independencia y neutralidad técnica e ideológica pue
dan ponerse en duda. No obstante, existe toda una discusión acadé
mica respecto de si se trata realmente de un «mercado de ideas» o un
«mercado de intereses», en que cada grupo utiliza diversos recursos
científicos para defender posiciones particulares en el ámbito público.
En este sentido, la creación de Think Tanks contribuiría al debate

público, integrando las visiones de distintos actores interesados en la
materia y haciendo que el producto de sus investigaciones tenga un
valor de uso para distintos sectores de la administración del Estado y
en la evaluación de programas y políticas concretas.
Así mismo, la sensibilidad de los Think Tanks tiene que llevar

los a plantearse problemas futuros, anticipándose a los hechos, por
lo que sería oportuno considerar una unidad de estudios estratégicos
prospectivos, como las que albergan algunos ministerios de relaciones
482
SEGUNDA PARTÍ: • Los HUNK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
exteriores en los países desarrollados. Por ejemplo, el Policy Planning

Staff del Departamento de Estado estadounidense, el Research De-
partment del Ministerio de Asuntos Exteriores británicos y el Centre
d''Analyses et Prevision du Quai d'Orsay de Francia.
Por todas estas razones, se está consolidando una nueva tenden

cia política que consiste en utilizar los Think Tanks para que piensen
por los políticos, por los gerentes públicos, por sus asesores y por to
dos aquellos que quieran recurrir a esta fuente inagotable de ideas. De
igual manera, los partidos, tradicionales ideólogos de las plataformas
políticas, están siendo reemplazados por grupos generadores de ideas
que impulsan sus propios modelos detrás de los candidatos. Y es que
si durante un buen tiempo hubo Think Tanks que se dedicaron exclu
sivamente a la economía, materia que siempre se percibió como más
técnica que política, luego se extendieron hacia otros campos; el derra
me ocurrió cuando se empezó a hablar de la reforma del Estado y flo
reció en consonancia con dos hechos: la aceptación de que los grandes
problemas no están restringidos a la economía y el desprestigio de los
políticos y sus métodos.
De otro lado, es esencial desarrollar y mantener una red mundial

de Think Tanks que pase por encima de las fronteras físicas, políticas y
disciplinarias en la búsqueda de soluciones a algunos de los problemas
comunes de nuestra época. De hecho, los foros, conferencias y debates
mundiales son ahora comunes en la Web. Los proyectos de investiga
ción en políticas públicas que involucran a investigadores de varios
países son hoy algo muy corriente, hasta el punto de que se han creado
asociaciones con centros de investigación y análisis de todo el mundo,
en un intento por crear redes planetarias que analicen asuntos mundia
les y tratar de dar forma a políticas exteriores e influir en los programas
y prioridades de las instituciones internacionales. Hay ejemplos de ello
en Europa [Transition Policy Network, Trans European Policy Studies As-
sociation Network and Partnership for Peace Network), en Asia {Association
of Southeast Asian Nations Institute of Strategic and International Studies
network), en África (African Capacity Building Foundation Network) y en
America Latina (Atlas Foundation Network), redes que trabajan para lo
grar objetivos similares.
El crecimiento de los Think Tanks durante la última década ha sido

grande y no sólo han aumentado en número, sino que su alcance e impacto
483
se ha ampliado radicalmente. Con todo, el potencial que tienen para apo

yar y sostener los gobiernos democráticos y las sociedades civiles está
lejos de haberse agotado. El reto en este milenio es, entonces, aprovechar
el conocimiento, información, sinergia y energía asociativa que existe en
los Think Tanks en todas las regiones del mundo, de tal manera que se in
volucren activamente en exportar a otros países sus estudios, variedades
de análisis de políticas y sus estructuras organizativas.
La transnacionalización del movimiento de los Think Tanks ha

sido a menudo alentada y financiada por la comunidad internacional
de donantes y fundaciones privadas y junto con la corriente internacio
nal de fondos se ha producido una internacionalización del personal
de los Think Tanks. Estas organizaciones ofrecen al personal de estos
centros de economías en desarrollo y en transición, oportunidades de
consultar con sus colegas e intercambiar ideas e información acerca de
cuestiones internacionales y conocer las mejores prácticas para crear y
sostener una organización de políticas públicas independiente.
A pesar de los esfuerzos de algunos por poner en tela de juicio

la naturaleza potencialmente transferible a otros países y regiones del
mundo de los Think Tanks, muchos elaboradores de políticas y grupos
de'la sociedad civil de todo el globo están creando Think Tanks indepen
dientes y auto estables que ayudan a pensar a sus gobiernos. De modo
que aún cuando la naturaleza transferible de las culturas políticas sea
algo debatible, no se discute la necesidad y el deseo de imitar la inde
pendencia e influencia de que gozan estas instituciones. Y es que hay
que aceptar que, junto con las ONG, los Think Tanks se han convertido
en los grandes animadores del debate público. Prueba de ello es su cre
ciente presencia en todos los países, sin excepción. Su tarea de inves
tigar y promover ideas políticas puede ser considerada como una real
oportunidad para democratizar el espacio público e impedir que sea
dominado por las élites sociales y los medios de comunicación.
El hecho de haber analizado los Think Tanks es relevante, entre

otras cosas, porque convoca a preguntarse por la compleja y trascen
dental relación que existe entre la investigación y las decisiones de po
lítica, o, de otra manera, por la vinculación entre aquellos que produ
cen conocimiento y aquellos que toman las decisiones que afectan a
toda la sociedad. Es la continuidad del viejo debate acerca del papel de
484
SEGUNDA PARTE • Los THINK TANKS: LABORATORIOS PARA ¡A ACCIÓN DEMOCRÁTICA
los intelectuales —técnicos y académicos en su versión moderna— en

el proceso de toma de.decisiones políticas. ¿En qué medida consiguen
influir? ¿Quiénes influyen y quiénes no? ¿Qué hace cada uno y cómo
financia sus actividades?
Para terminar es necesario dedicar algunas breves reflexiones al

concepto de «gobernabilidad» abordado en este documento, como con
secuencia, fin último y resultado esperado de los dos grandes temas
presentados en las dos partes de esta obra: las políticas públicas y los
Think Tanks.
El término gobernabilidad, a pesar de estar muy en boga, se pres

ta a muchas y variadas interpretaciones. Para nuestros propósitos, es
posible entender la gobernabilidad de un sistema político como «la
capacidad de un gobierno de llevar a cabo políticas públicas acordes
con el proceso de participación ciudadana y la capacidad de darle co
herencia a este proceso» (Sudarsky, 1997). De acuerdo con lo anterior,
su límite negativo es la anarquía y el caos o la irrelevancia de la acción
gubernamental. Tiene, por lo tanto, una relación directa con la capaci
dad del régimen de implementar las decisiones que se tomen por parte
del sistema político.
El profesor Dror presenta todo un compendio de proposiciones

que ayudan a la lograr la gobernabilidad. Entre ellas se destacan: pla
nificar, como faceta importante de la «capacidad de gobernar», una es
trategia «selectiva» y «radical» que genere un progreso significativo en
el pequeño número de componentes importantes del proceso decisorio
gubernamental; poner atención y esfuerzo en el perfeccionamiento de
las élites políticas, incluidos los políticos; establecer escuelas de política
nacional como parte integral de los esfuerzos para mejorar la cultura
política; integrar la planificación a la toma de decisiones corrientes y
situaciones de crisis; liberar el proceso de toma de decisiones respecto
de los «apasionamientos del momento»; constituir una red y una es
cuela no formalizada de centros de acción decisivos, desde las oficinas
que asesoran a los gobernantes hasta los núcleos de reflexión; estable
cer un núcleo que funcione con óptima calidad y con una composición
realmente multidisciplinaria; diseñar y evaluar en forma continua las
estrategias globales de desarrollo como tarea principal de los entes gu
bernamentales; desarrollar una capacidad innovadora para «jugar con
485
las políticas»29, como medio para afrontar la incertidumbre y la turbu

lencia de las situaciones; incorporar intereses sociales en estructuras
semicorporativas; secundar organizaciones «consagradas» a la reali
zación de estrategias de desarrollo que superen la inercia burocrática;
fomentar la iniciativa y autonomía de la comunidad; ilustrar al público
con visiones realistas acerca de las estrategias de desarrollo.
Si el lector analiza detenidamente estas recomendaciones, no le

será difícil entender cómo ellas se enmarcan dentro de las dos directri
ces de esta obra. La primera, conformada por temas que permiten in-
cursionar con conocimiento, seguridad y optimismo al vasto campo de
las políticas públicas como nueva perspectiva de análisis. La segunda,
hace referencia al novedoso terreno que cubren los Think Tanks como
verdaderos laboratorios para la acción democrática. Estas dos propues
tas viables y efectivas, le proporcionarán a cualquiera que acepte la
responsabilidad de administrar los bienes y destinos públicos, los ele
mentos mínimos necesarios para enfrentar con confianza el desafío de
la gobernabilidad.
Sólo resta, entonces, desearles a todos aquellos que acepten el

reto, un muy buen viento y una muy propicia mar, pues la experiencia
me ha enseñado que no importa tanto el tamaño de buque, sino dónde
está y cómo es el movimiento de océano.
29 Se propone esta expresión como traducción de la expresión inglesa «policy gambling».
486
SEGUNDA PARTI: • Los THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
Anexo 1
La Corporación de Políticas Públicas:

esfuerzo para un país viable 1
El debate y la reflexión conjunta

no sólo contribuyen a esclarecer el camino a seguir,
sino que se constituyen en el procedimiento adecuado para
socializar ideas, generar consensos y construir puentes entre
concepciones teóricas y acciones concretas.
Gert Rosenthal, ex secretario ejecutivo de la CEP AL.
Los colombianos no hemos sido pródigos en materia de actividades

de prevención y anticipación. El hecho de haber tenido que enfrentar
—desde hace tiempo y sin tregua alguna— serios dilemas de la vida,
nos ha alejado de preocuparnos por el largo plazo. Los árboles de lo
coyuntural han ocultado con frecuencia el bosque de las ideas, los
conceptos y las iniciativas de amplio aliento, determinantes estos
últimos de lo que ha de ser nuestra configuración nacional.
Vivimos en una época de dramáticos cambios de paradigmas
y de volatilización de todas las certidumbres. Se están transfigurando
nuestras imágenes del universo y del lugar que ocupamos en él. Se
acelera la velocidad con la que el conocimiento científico se convierte
en tecnología, que a su vez crea nuevos entornos humanos y demuele
los antiguos, genera formas inéditas de poder, de crecimiento urbano
a veces caótico, y globaliza tanto los medios de producción como los
mercados y la información.
Hay rupturas y trasformaciones que producen situaciones y
desafíos desconocidos que ya no pueden enfrentarse con modelos de
pensamiento mecánicos y deterministas, así lo confirma el ex presidente
de la CCP, Darío Abad Árango, al asegurar que:
1
El autor agradece la colaboración de la Dra. Luz Esmeralda Salazar
Chávez, vicepresidente de la Corporación de Políticas Públicas (CPP), en la
revisión de este documento.
487
«En Colombia nos hemos acostumbrado a hablar acerca de

cómo sobrevivir, y cada circunstancia, cada coyuntura electoral, tiene
que ver con quién nos salva o cómo sobrevivimos. El que ya estemos
pensando en el largo plazo y en la necesidad de invertir, pensar y
hacer proyecciones, de alguna manera significa que el país empieza a
sentir que el nuestro ya no es un problema de supervivencia, sino un
problema de orientar y planear el futuro».
Debemos entonces hacer grandes, inmediatos y continuados

esfuerzos de deliberación y búsqueda creativa de caminos necesarios
para proyectarnos como sociedad próspera y civilizada hacia la próxima
centuria. Sólo así lograremos alcanzar una inserción estratégica en el
contexto internacional venidero, sobre todo ahora, cuando atravesamos
un momento que Jean-Franc, ois Jolly, vicepresidente de la CPP, describe
muy acertadamente:
«Pocas veces en nuestra historia, habíamos percibido mayores

exigencias de modernización productiva, de crecimiento
económico, de renovación institucional y de preparación para
acometer realizaciones y aprovechar oportunidades, muchas de
ellas abiertas al ámbito internacional. Para lograrlo requerimos
de rigor prospectivo y analítico, de pensamiento propio, de
acciones y políticas no netamente reactivas, así como de sustento
* firme en conocimientos exactos, en recursos tecnológicos y en
capacidad de innovación y aprendizaje».
Como primera medida, hay que saber reconocer que nuestra

nación está vinculada —de manera irrevocable— a la dinámica de un
mundo nuevo, complejo, incierto y que cambia aceleradamente. Este
panorama exige preparación, visión, sentido de largo plazo y disposición
para realizar un trabajo de carácter inminentemente estratégico.
Un segundo desafío consiste en entrar al juego que impone
la llamada «sociedad del conocimiento». Ello implica imaginación
e inteligencia, innovación tecnológica, rigurosos parámetros de
competitividad, capacidad de adaptación y un continuo aprendizaje.
Debemos, entonces, potenciar nuestro capital humano, así como
avanzar en concepciones que orienten y favorezcan el crecimiento
económico, la modernización productiva y el aprovechamiento de
grandes oportunidades acordes con las posibiliadades de nuestros
recursos nacionales.
El tercer desafío apunta a resolver delicadas dolencias de la
sociedad, tales como la miseria, la violencia y la corrupción. Requerimos
488
SEGUNDA PARTÍ: • Los WINK, TANKS: LABORATORIOS PARA Í.A ACCIÓN DEMOCRÁTICA
atacar estos problemas con mente fresca, ideas claras, decisiones

acertadas y actuaciones propias, poniendo en práctica instrumentos
novedosos. Todo ello dentro de una dimensión temporal sostenida.
Los tres desafíos anteriormente expuestos tienen como
fundamento la necesidad de forjar una comunidad centrada en valores
de raíz humanística, en la que termine por imponerse un orden moral,
un sentido ético de la colectividad, y que esté enmarcada dentro de los
necesarios valores de solidaridad, convivencia y tolerancia, para «dar
cabida en esa discusión a los ideales, las ilusiones, los sueños utópicos
que todos llevamos dentro, el humanismo, la dimensión axiológica, el
deseo de disfrutar en paz de esta sociedad» (Jorge Prieto Díaz).
Para hacer frente a estos desafíos es preciso tener en cuenta que
las experiencias presentes y pasadas demuestran, cada vez con mayor
claridad, que la generación de conocimiento y el avance tecnológico
son los pilares fundamentales para el desarrollo de las sociedades y el
progreso de la humanidad.
Más que la disponibilidad de recursos naturales o de capital, la
disponibilidad de talento humano entrenado para investigar y aplicar
creativamente los conocimientos explica cada vez mejor la capacidad
de una sociedad para resolver sus problemas.
«La capacidad de generar conocimiento y de aplicarlo en

forma productiva será una característica fundamental de la
competitividad de los seres humanos y las naciones y quienes
no la posean, o la posean en grado insuficiente no lograrán su
pleno desarrollo» (Manuel Elkin Patarroyo).
En Colombia han existido intentos muy valiosos para lograr que

la investigación sea reconocida y valorada socialmente; sin embargo, el
balance de tales intentos no parece ser satisfactorio. En efecto,
«el gasto en ciencia y tecnología es incipiente por el poco interés

de los agentes productivos en la asimilación científica o en la
innovación técnica, por el bajo número de investigadores de
carrera, por la debilidad de la investigación universitaria, por la
poca creatividad en el sistema de educación, por la insularidad
de los actores interesados en el proceso científico y por la escasa
atención de la sociedad colombiana a estos problemas» (Graciela
Restrepo).
A pesar de lo anterior, en Colombia han surgido investigadores

que se han desenvuelto con éxito en ambientes de alta calidad y
489
competitividad, ratificando el hecho de que en el país existe un gran

potencial de talento. Cabe preguntarse entonces, ¿por qué existiendo
la materia prima, el proceso no ha tenido éxito? La respuesta puede
encontrarse en la falta de unidades y organismos estructurales que
constituyan un centro constante de procesamiento de ideas que aporten
soluciones reales y creativas a los múltiples y variados problemas de
nuestra sociedad.
Consciente de la responsabilidad frente a estas exigencias de la
sociedad nació la Corporación de Políticas Públicas de Colombia (CPP),
«centro de reflexión permanente, así como foro de discusión para el
diálogo y la discusión pública. Su objetivo es la producción de ideas
y la confección de iniciativas de políticas públicas para responder a
grandes desafíos venideros de la nación». Desde allí se busca articular
los diferentes estamentos sociales (Estado, academia, sector privado y
comunidad) para crear una comunidad capaz de pensarse, organizarse,
movilizarse y actuar estratégicamente en busca del bien común.
Las universidades tienen como responsabilidad —además de la

tarea de formar profesionales e individuos íntegros, de contribuir a la
evolución de una conciencia histórica de la sociedad y de adelantar
el conocimiento— clarificar y tematizar sus propios sistemas de
interpretación del mundo, reconociendo ante los estudiantes y la
comunidad académica sus intereses y las implicaciones sociales y
políticas de su comportamiento (Jaime Cubides).
De ahí que el modelo universitario no pueda considerarse como
algo estático y acabado. Por el contrario, siempre debe estar en proceso
de mejoramiento.. El debate de ideas es consustancial con su naturaleza.
Por eso la Corporación de Políticas Públicas, en su proceso de planeación
estratégica, enfatiza el desarrollo de unidades académicas que «faciliten
el trabajo eficaz y sistemático sobre problemáticas científicas y sociales
relevantes que exigen ser tratadas interdisciplinariamente». Para tal
efecto plantea una reforma a sus unidades académicas tendiente a
mejorar la integración y articulación de las áreas del conocimiento.
Con una filosofía que persigue el mejoramiento integral y
arraigada en unos principios rectores, la CPP promueve la anticipación,
la previsión y la preparación como valores esenciales y como medios
para que la nación pueda enfrentar con éxito los desafíos de las próximas
décadas.
«Es alta la responsabilidad de la Corporación de Políticas Públicas

(CPP), frente a nuestra actual situación. Por eso aceptamos el reto de
pensar en el futuro. Era necesario tomarse el tiempo para encontrar
nuevos esquemas organizacionales, formas eficaces de la inserción
en la sociedad, caminos de financiamiento que superaran las magnas
alforjas universitarias, formas de corresponsabilidad académica, sin
490
pretensiones de propiedad, (...), maneras de lograr la autonomía sin

perturbar el pluralismo interno de la CPP » (Luz Esmeralda Salazar
Chávez, vicepresidente).
Por estas razones, la CPP se sitúa como un nodo, un cruce de

caminos entre las diferentes fuerzas de la sociedad colombiana. Es un
centro equidistante pero próximo a cuatro polos: Estado, empresa,
academia y opinión pública. Tiene por objetivos facilitar y promover el
acercamiento y la cooperación entre estos sectores, pensando siempre
en el largo plazo. En ello radica
«... su capacidad de hacer posible el desarrollo, es decir, su

capacidad de iniciativa, de prevención, de planeación, no para
lo inmediato, sino para pasos largos que involucren todos los
pasos anteriores. Es decir la sabiduría de estudiar el presente,
de concebir el futuro y de hacer lo posible por caminos propios
y sensatos, de sortear escollos y acomodar acciones, sosteniendo
siempre metas y objetivos» (Darío Abad Arango).
Será una función básica de la CPP, aportar a la construcción de un

espacio común entre diversos sectores en donde se comparta una
visión prospectiva. Es allí precisamente, donde se deben acordar e
impulsar objetivos comunes y desde donde se proyecten unas mismas
prioridades.
491
Fuente: La CPP, identidades y propósitos (CSV).
El proyecto de la CPP se gestó, maduró y creció adscrito a la

sociedad colombiana. Cimentado en ella, se rige como un esquema
institucional que permite una deliberación renovadora y orientadora de
largo plazo sobre la sociedad, con la participación de todos los actores
sin distingo. Por eso,
«... no resulta extraño que haya sido en esta fecunda tierra

colombiana, donde eclosionan continuamente las ideas y las
personalidades que han de servir a la sociedad, el lugar en que
haya brotado y germinado la decisión de impulsar un instituto
como la Corporación de Políticas Públicas (CPP). Desde el primer
momento fuimos conscientes de que estaba surgiendo en nuestro
medio algo que no podía limitarse a los —ya amplios y siempre
definidos— ámbitos de nuestra comunidad académica. Por eso,
desde su mismo inicio, quisimos que participara en su gestación
el sector público y privado, la industria, el sector financiero,
los gremios, las diversas organizaciones no gubernamentales,
profesores de varias universidades y profesionales de distintas
ramas del saber» (Alberto Fernández De Castro).
La CPP tiene entonces, como fin primordial, convertirse en centro de

reflexión permanente así como en un foro para el diálogo y la discusión
pública, toda vez que,
492
«las universidades, el sector privado, las corporaciones, no

pueden confiar en que en el Estado hay un mundo de gente
estudiosa. Eso no es así. La gente que trabaja en el Estado vive
embolatada, tomando decisiones y pocos de sus miembros están
pensando en el futuro del país y en sus problemas» (Darío Abad
Arango).
Igualmente, uno de los cometidos de la CPP es la producción creativa

de ideas y la confección de iniciativas de políticas públicas útiles para
responder a los grandes desafíos venideros de la nación. Con ello,
«Se le presta un gran servicio al país, al hacer que la gente trabaje

en unas líneas de acción y de pensamiento, aportando ideas,
cuantificaciones y elementos de juicio para el desarrollo de esta
nación. Por eso creo que en el país hay una gran cantidad de
líneas de pensamiento, de trabajo que no constituyen un ejercicio
intelectual, sino el ejercicio normal de cualquier empresa o de
cualquier sociedad consistente en saber para dónde va» (Peter
Sandiford).
Temas de infraestructura, de inversión, de seguridad ciudadana, de

salud deben ser los lineamientos de trabajo de la CPP, si pretende
lograr su objetivo.
«De manera que sí hay una serie de temas, ocho o diez, quince
o veinte, en que hay que poner a trabajar la gente. Que aporten
ideas, que ventilen temas, que el país empiece a madurar. Es
muy difícil que las personas que llegan a las responsabilidades
públicas encuentren apoyo, ideas y material para leer sobre
estos temas. No hay. Y si los hay no fluyen o no se encuentran en
ninguna parte» (Pascual Riccardi).
La Corporación de Políticas Públicas como Think Tank
Las reformas no se logran con algarabía. Lo que se necesita

es pensar fuertemente... por eso, Sydney ha estado planeando
persuadir a los otros fideicomisarios de la Fabian Society,
para que dediquen gran parte del dinero a incentivar la
493
CARLOS SAL.AZAR VARGAS
investigación y el estudio de la Economía y la Política.

Su ideal es fundar, lenta y sosegadamente, una Escuela de
Economía y Ciencia Política de Londres, centro no sólo
de instrucción, sino una verdadera asociación
para llevar a cabo trabajos originales".
Así le escribía a George Bernard Shaw a Beatrice Webb (1958-1943)

quien junto con su esposo Sydney fueron fundadores de la
London School of Economics and Political Science.
Del diario de Beatrice Webb, citado por RalfDahrendorfi
en A history of the LSE, 1895-1995.
(Traducción libre del autor).
La CPP significa entonces reflexión, pero también respuesta; confección

de propuestas de política pública, pero también su promoción y
penetración a nivel de los sectores sociales que deciden y actúan y,
finalmente, seguimiento y verificación de derroteros estratégicos para el
desarrollo. El objetivo esencial de la Corporación de Políticas Públicas es
convertirse en un Think Tank, entendido como una entidad generadora
y propulsora de un pensamiento de futuro sobre Colombia.
«Discernir, cavilar y pensar en el futuro de Colombia no son

tareas abstractas. Sencillamente, la gente que toda su vida se ha
dedicado a ver cómo sobrevivimos y a observar las decisiones
diarias que tomamos, se sienta a pensar hacia delante, hacia
dónde va la nación, y no con una visión pesimista. Me parece
que el país está empezando a sentir que puede pensar, que
puede planear, que puede anticiparse a su problemas». (Raúl
Soto Rosas).
494
SEGUNDA PAUTE • Los THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTH
GRÁFICO 2
Fuente: CCP, identidades y propósitos (CSV)

Como respuesta, la CPP pretende con espíritu vigoroso e ideas, imaginar
y contribuir a hacer posible nuestra sociedad del mañana. Para ello debe
tener en cuenta los siguientes aspectos de manera interrelacionada:
1. La CPP como un Think Tank puede ser un modelo innovador

y efectivo de fomento del desarrollo a largo plazo, mediante el
impulso en el país de una rigurosa corriente de pensamiento
estratégico, que haga énfasis en una panorámica internacional
y en la generación de ideas y propuestas de política, en lo
económico-empresarial, social, institucional, ambiental,
etcétera.
2. La CPP es un renovado núcleo dirigente, un generador y

promotor permanente de conceptos y conductas inspiradas
en valores fundamentales, tanto humanos como comunitarios.
Con ello, vincula el primer propósito —centrado en valores
de visión de futuro, estabilidad de derroteros y persistencia
de esfuerzos y acciones—, con un vigoroso compromiso de
orientación hacia la sociedad.
3. La CPP es un ente que interactúa e impulsa la cooperación

entre el Estado, la empresa privada, la academia y la opinión
495
pública. Un lugar independiente, pero equidistante y próximo,

que permite su encuentro y convergencia. De esta manera, se
vincula el pensamiento con las actuaciones de los protagonistas
de la vida de la nación, se abre para ellos un espacio de reflexión
y aproximación, se asocian experiencias y visión, y se articula
el mundo del conocimiento con el de las decisiones y la política
pública.
Precisamente, una de las funciones principales de los institutos

de políticas públicas —los llamados Think Tanks— consiste en realizar
análisis de políticas que ofrezcan soluciones creativas y reveladoras para
los complejos problemas de importancia pública. No obstante, es poco
probable que estos institutos desarrollen una buena reputación si no
se concentran en soluciones alternativas para problemas determinados
—en lugar de ceñirse a la supuesta seguridad de que una sola política
podrá resolver tal o cual problema— y no utilizan, de una manera
razonada, estrategias como las presentadas en los capítulos anteriores
para la formulación de recomendaciones sobre políticas públicas.
Así, la CPP debe desarrollar estrategias específicas para

comunicar políticas contingentes que orienten la elaboración de
documentos y la realización de sesiones informativas. Después de todo,
la rnisión de estos institutos es mejorar la política pública maximizando
la probabilidad de que sus análisis sean aplicados para resolver
problemas del mundo real.
Durante años los Think Tanks fueron vistos con recelo, pero en
la última década han sido los principales proveedores de cerebros de los
gobiernos democráticos. La educación y la producción de conocimiento
no son un lujo que países en desarrollo puedan postergar hasta que
las condiciones sean favorables. Por el contrario, diversos analistas
internacionales sostienen que en la economía global triunfarán las
naciones con mejor educación y con mano de obra más capacitada. El
conocimiento y la formación profesional serán las ventajas competitivas
primordiales del siglo XXI.
Por eso, durante los últimos cincuenta años hemos sido testigos
de un crecimiento fenomenal de institutos de políticas públicas que
realizan funciones básicas de investigación, análisis y cabildeo activo
de políticas. La edición más reciente de la Encyclopedia of Associations,
por ejemplo, incluye más de 25.000 organizaciones nacionales e
internacionales que operan en Estados Unidos, de las cuales varios
miles realizan todas o algunas de estas funciones básicas.
496
En otras regiones, especialmente en Europa, se observa un

patrón similar de crecimiento exponencial. Aunque no se dispone de
cifras precisas, las estimaciones sugieren que el período de duplicación
para los institutos está entre 8 y 10 años.
En la práctica, los institutos de políticas no se ven limitados

a realizar funciones básicas de investigación, análisis y cabildeo
activo. También se dedican a actividades de educación, capacitación,
conferencias, publicación, mercadeo y diversas formas de enlace con
organismos gubernamentales. Conjuntamente con su crecimiento
explosivo a partir de 1980, los institutos de políticas públicas han
diferenciado y especializado sus funciones como respuesta práctica a
la demanda cada vez mayor de conocimientos aplicables a las políticas
por parte de los formuladores en los sectores público y privado.
Históricamente, este proceso de diferenciación y especialización

comenzó con el auge de la investigación de políticas en la Europa del
siglo XIX, donde eminentes investigadores de políticas como Quételet,
Mayhew y Le Play, conjuntamente con institutos de investigación tales
como las sociedades estadísticas de Manchester y Londres, procuraron
satisfacer demandas cada vez mayores de información con aplicabilidad
a las políticas respecto a la pobreza, al crimen y las enfermedades.
El auge de estos institutos responde a problemas prácticos

creados a raíz de tópicos como la urbanización, la industrialización,
el crecimiento económico y, más recientemente, las sacudidas y el
desplazamiento que acompañan el establecimiento de sociedades y
poscapitalistas; la globalización de los negocios y del comercio, y el
desarrollo del medio ambiente.
Dentro del universo creciente que les es propio, estos institutos

están situados en un punto medio entre los ámbitos gubernamentales
y académico. Un instituto de políticas no es ni un organismo
gubernamental ni un instituto universitario. Los analistas de políticas
comparten el empleo de numerosas herramientas de comunicación,
y algunas de ellas pueden ser aplicadas en forma singular por los
institutos, dado el lugar especial que éstos ocupan en la sociedad.
En el que hacer de la Corporación de Políticas Públicas, vale la

pena resaltar las siguientes:
497
CARLO: SALAZAR VARGAS
1. En cuanto instituto de políticas públicas, la CPP se debe

enfocar en la socialización de sus conocimientos y en
generar multiplicadores dentro de este proceso.
2. Teniendo en cuenta que el análisis de políticas es una

actividad cognoscitiva incorporada al proceso de
formulación de políticas de carácter público, la CPP debe
utilizar una amplia variedad de métodos, con el fin de
fortalecer el ejercicio de formular políticas, proporcionando
información reveladora sobre cinco puntos críticos: la
naturaleza de los problemas de políticas, los resultados de
políticas actuales y pasadas, el valor de estos resultados
para la resolución de problemas, las alternativas nuevas o
existentes en materia de políticas y sus resultados probables
y las alternativas que efectivamente deberán ponerse
en marcha para resolver el problema. Las respuestas a
estos interrogantes generan información sobre problemas
relacionados con las políticas públicas, su futuro, las
acciones por ejecutar, los resultados y su desempeño.
3. Además de los elementos centrales del análisis de políticas

que pueden ser utilizados por la CPP, también existe una
amplia variedad de técnicas analíticas que pueden ser
aplicadas como resultado de la posición que ocupan los
Think Tanks, dada la diversidad de su competencia y su
situación especial en la sociedad. Vale la pena retomar
algunas de las técnicas abordadas en los capítulos anteriores
para adaptarlas concretamente a la CPP. A continuación se
describen brevemente algunos de los procesos que puede
utilizar la Corporación de Políticas Públicas para aumentar
el valor de sus trabajos de investigación y análisis para los
formuladores de políticas públicas.
a) Integración multidisciplinaria
Comité, es un grupo de personas
carentes de decisión,
nombrado por otras carentes de preparación,
para hacer algo carente de importancia.
Jorge Valencia Caro
498
SEGUNDA PARTí: • LOS THINK TANKS: LABORATORIOS PARA ¡A ACCIÓN DEMOCRÁTICA
La CPP puede aumentar el valor de su trabajo adoptando un enfoque

explícitamente multidisciplinario que combine métodos basados en
la estructuración de los problemas, el seguimiento, la evaluación y
las recomendaciones. Al respecto, puede realizar lo que se denomina
«análisis integrado de políticas», el cual implica investigación,
análisis y cabildeo activo, tanto antes como después de la adopción e
implementación de una política pública determinada.
b) Perspectiva centrada en los problemas
Lo que puede medirse no siempre es importante,
y lo que es importante no siempre puede medirse.
Albert Einstein
Otra forma de mejorar la eficacia de la CPP es centrarse en la importancia

de los problemas y no en la creencia de que una sola política producirá
una solución adecuada. Esta perspectiva centrada en los problemas
debe contrastarse con una política orientada hacia la búsqueda de
soluciones y que asume que las respuestas a las preguntas prácticas
están fácilmente disponibles en forma de teorías y métodos estudiados
por las ciencias sociales, o en la autoridad de dirigentes políticos,
ideológicos o religiosos.
c) Cabildeo múltiple
O nos salvamos juntos o perecemos todos.
Profesor Yenks, ex director de la OIT
499
En su búsqueda de soluciones creativas y reveladoras, la CPP puede

emplear el cabildeo múltiple. Esta estrategia no tiene que ver con los
esfuerzos del instituto por hacer llegar sus recomendaciones a los
formuladores de políticas. Se refiere a un proceso por medio del cual
instan a diversos grupos interesados para que expresen abiertamente sus
opiniones. Al analizar y coordinar estas perspectivas tan diversificadas,
la CPP se encontrará en mejores condiciones de comprender y definir
los problemas en cuestión. Más aún, su naturaleza independiente le
permitirá convocar a grupos que tienen puntos de vista conflictivos
para sostener discusiones abiertas y desarrollar recomendaciones
objetivas con base en los criterios presentados.
La Corporación de Políticas Públicas debería reconocer

abiertamente la escasez de soluciones para los urgentes problemas
sociales y económicos, poniendo en tela de juicio las afirmaciones
exageradas de especialistas en políticas, tanto en el ámbito universitario
como en el privado. No sólo es mucho más limitado el volumen actual
de conocimientos aplicables a las políticas; también es cierto que si
estuvieran fácilmente disponibles teorías de tipo general, las mismas
no garantizarían el éxito en la formulación de problemas.
Por último, tal y como quedó claro en la segunda parte de este

documento, un Think Tank efectivo debe —idealmente— contar con
las Características descritas, resultado del estudio de benchmarking. De
acuerdo con lo expresado anteriormente la CPP debe:
• Alcanzar fuerza y profundidad intelectual.
• Construir un sólido y reconocido cuerpo de creatividad e

innovación.
• Orientar su trabajo dentro de concepciones estratégicas.
• Cumplir con un papel pionero en propuestas concretas y

formulaciones viables y pragmáticas.
• Influir con ideas e iniciativas en los centros reales de decisión

de la sociedad colombiana y / o internacional según el caso.
• Divulgar ampliamente sus pensamientos.
• Perseguir una importante y continua comunicación —de doble

vía— con la opinión pública.
500
• Enfocar su actividad —de modo principal— en la

investigación, el debate y la confección de políticas públicas,
como vía efectiva para trasformar y crear realidades.
• Ser fuente independiente de formación y opinión.
Como Think Tank,, la CPP será un núcleo de la inteligencia

efectiva, lo que significa que sus planes de abstracción se conectarán
con la praxis de los actores sociales. Se trata, entonces, de articular el
pensamiento con la acción, y la formulación con la puesta en marcha,
de manera que las ideas iluminen las decisiones y las actuaciones de los
diferentes estamentos de la sociedad colombiana.
Los rasgos fundamentales de la CPP deben ser, entonces:
• Su compromiso exclusivo con el interés general de la

sociedad.
• Su independencia financiera, intelectual y administrativa.
• Su rigor y solidez académica.
• Su disposición hacia la apertura y el pluralismo.
• Su estructura multidisciplinaria.
Para llevar a cabo lo anterior la Corporación de Políticas

Públicas debe combinar y expresar una finalidad intelectual tanto como
social, impulsando el saber, la inteligencia, la experiencia, las fuerzas
morales, el trabajo duro y el aprovechamiento de capacidades esenciales
de la nación. Igualmente debe guiar sus esfuerzos hacia actitudes
renovadoras y profundas de naturaleza cultural y comunitaria.
En su ordenamiento operativo la CPP se visualiza como un

organismo de tres niveles:
501
GRÁFICA 3
Fuente: CPP, identidades y propósitos (CSV)
El primer nivel corresponde a una infraestructura de servicios

de alto valor intelectual, conformada por bases de datos especializadas,
redes de información y comunicación, modelos prospectivos, etcétera.
Estos recursos institucionales y los apoyos tecnológicos de última
generación estarán disponibles para que los utilicen quienes desarrollen
iniciativas acordes con la filosofía y propósitos de la entidad.
El segundo nivel corresponde al foro para el diálogo permanente

y la discusión pública. La Corporación contará para ello con una
moderna infraestructura para la información y las comunicaciones.
Estas posibilidades de la CPP se extenderán a los individuos y a las
organizaciones representativas de los cuatro sectores que enmarcan y
permean sus actividades, asegurando una funcionalidad hacia fuera, de
forma tal que propicien y faciliten la atención y seguimiento a dichos
estamentos.
502
El tercer y último nivel está reservado para una planta muy

calificada de pensadores que adelantarán los productos institucionales
de la CPP, en especial aquellos que impulsarán alrededor del eje central
del desarrollo estratégico.
Como corporación, la entidad tendrá miembros provenientes

del Estado, la empresa, la academia y la comunidad. Ellos —además
de encontrar en la CPP un lugar para la expresión y la deliberación-
participarán activamente en la dirección de la identidad.
Si deseamos que la nación del futuro esté edificada sobre
una comunidad digna y próspera como un legado que dejaremos a
futuras generaciones, es prioritario que desde ya elaboremos nuestras
políticas con inteligencia y ahínco. Sólo si dialogamos con la sociedad,
si inculcamos valores fundamentales, si acordamos y compartimos
entre todos grandes propósitos nacionales, si erigimos —palmo a palmo
y codo a codo— nuestro destino colectivo, podremos edificar —con
seguridad— una Colombia mejor: la Colombia que todos queremos.
Por todo lo anterior, nuestro mayor desafío a corto plazo, es el

de proyectar y consolidar esta institución. Desarrollar la Corporación
de Políticas Públicas exige el concurso de todos sin distingos.
Uno de los documentos en que están registrados los verdaderos

derroteros para la CPP es la declaración de principios suscrita por sus
fundadores. A continuación el lector puede observar la riqueza de sus
intenciones, la gran responsabilidad de sus compromisos y el inmenso
esfuerzo en que están comprometidos un grupo de profesionales
—nacionales y extranjeros— de diferentes disciplinas.
«Es voluntad de quienes acuden a suscribir el acta de

constitución de la Corporación de Políticas Públicas, consignar
en una declaración de principios las razones que nos han
movido a crear la CPP.
Se realiza este propósito mediante el impulso sistemático de
un pensamiento renovador en torno al presente y al mañana
de la nación, con miras a buscar reales alternativas de camino
que hagan posible una sociedad más justa, actual, próspera y
amable.
La contribución de la CPP tendrá como característica

fundamental un trabajo institucional que signifique
permanencia y continuidad, y que fructifique en la generación
de ideas sobre el desarrollo nacional e internacional, con
proyección de largo plazo, y dentro de un marco de libertad,
pluralismo e innovación.
503
Asumimos la CPP como una empresa del espíritu y la

inteligencia, que suscite también un compromiso hacia el
cumplimiento de la responsabilidad histórica que nos cabe
como ciudadanos de Colombia; compromiso que se deriva de
nuestra auténtico sentir hacia ella.
Defenderemos los principios morales que son fundamento de

una edificación social, y promoveremos los valores naturales y
fundamentales con los cuales llegaremos a otorgar la vigencia
que reclama el sentir de trascendencia y dignidad del hombre.
Se trata de que persigamos ante todo una sociedad más humana
y una entidad comunitaria coherente y orgánica; que en ella
todo colombiano tenga un lugar y alcance una importancia, y
que le sea permitido cumplir su misión como persona.
Esta organización ha sido concebida especialmente para

el futuro, como un ente moderno, abierto y favorable a la
creatividad humana y a la alta productividad intelectual.
La CPP tiene como misión convertirse en un núcleo estable de

reflexión sobre el destino nacional. Además de propender por
una innovación de conceptos, visiones y derroteros, responderá
con iniciativas concomitantes el reto de las más graves dolencias
de nuestra comunidad, así como de nuevos requerimientos y
problemas.
Por consiguiente, la Corporación trabajará en campos de

indudable desafío académico y social. Así mismo, en análisis
e investigación de políticas y estrategia como en impulsar el
diálogo y el debate civilizado entre los colombianos: nos asiste
la convicción de que son estos medios insustituibles para que
entre todos podamos definir y realizar un proyecto de sociedad
y protagonizar nuestro futuro.
Creemos que será sólo observando y proyectando con

amplia visión, mentalidad fresca y sentido de preparación
del desarrollo nacional, entendido como [la construcción de]
una nación unitaria, global y de hondo significado humano y
comunitario, como seremos capaces de moldear una influyente
institución del pensamiento colombiano que oriente el diseño y
puesta en marcha de determinantes y audaces programas para
la nación de las próximas décadas.
Debemos avanzar sin premura pero sin tregua en la dirección

de la prosperidad y el bienestar colectivo. Con la Corporación
504
SEGUNDA PARTE • Los THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIÓN DEMOCRATH
se aportará a la sociedad vigor intelectual y firmeza moral,

[pues somos] conscientes de que el destino de cada colombiano
es el nuestro propio y el de todos, y estamos convencidos de
que sin libertad resultará vano todo intento de pensamiento y
ejecutoria constructiva».
También son importantes y útiles como marco de referencia

las palabras de Darío Abad Arango, relacionadas con la identidad y
los propósitos de la CPP. A continuación se presentan los aportes más
importantes.
«En la sociedad colombiana ha surgido la idea de impulsar

la creación de un instituto de pensamiento para el desarrollo
estratégico colombiano. Se pretende que esta sea una
contribución positiva al país, en tiempos de confusión y
dificultad, pero también en un momento de enormes retos
y oportunidades para configurar y consolidar propósitos y
respuestas de largo plazo en materia de progreso y bienestar
para la nación.
La gestación de la CPP, sigla acogida para designar la
Corporación de Políticas Públicas, simboliza nuestra creencia
de que es a través de actos reales y afirmativos, con optimismo
y determinación, convocando voluntades y dispuestos a
recoger un ininterrumpido camino de compromiso, trabajo,
cooperación y esfuerzos lucidos como los colombianos debemos
construir el mañana de nuestra sociedad. Hacia allá, hacia ese
fin motivante de aporte se orienta la Corporación.
Al promover la presente iniciativa, se está respaldando una
idea por Colombia. Aspecto esencial de la CPP, es contar
con un organismo para la permanente generación de ideas e
iniciativas sobre nuestro desarrollo venidero, organismo que
resulte un agente de cohesión de los sectores protagónicos de la
vida de la nación. Por ello, el ente propuesto se situará como un
espacio de reflexión activa entre la academia colombiana, los
sectores productivos, los medios de comunicación, los gremios,
el gobierno y la opinión publica, en general; será entonces un
punto tangente o cruce de caminos entre los principales agentes
de desarrollo, para articular, con su participación creativa,
el pensamiento con la acción, y para fundir concepciones y
actuaciones, en un marco de derroteros de amplio alcance que
el país debe seguir en procura de finalidades compartidas y un
único destino como colectividad. La entidad que ha nacido hoy
505
funcionará con independencia en lo intelectual, académico,

financiero y jurídico.
Por todas estas razones, las características principales de la CPP

se pueden sintetizar en los siguientes aspectos:
Organizacionalmente, la CPP...
• Se ha constituido para asumir una deliberación libre —pero con

propósitos—, independiente, renovadora, innovadora y abierta
sobre el porvenir de nuestra sociedad.
• Tiene como fin contribuir a través de la elaboración de ideas
y difusión de valores, así como mediante la confección y
penetración de propuestas de amplio espectro y alcance, a
forjar y sostener condiciones de convivencia, modernización,
progreso y bienestar para la nación.
• Representa un espacio institucional desde donde, con
estabilidad y permanencia, se examinará y proyectará el
desarrollo colombiano como estrategia de largo plazo.
• Originará concepciones que, luego, se orienten deliberadamente
hacia la producción o clarificación de opciones y directrices
de política con las que se busquen transformaciones en la
sociedad.
'• Realizará también un seguimiento o monitoreo, y una
verificación o evaluación de objetivos y derroteros de largo
plazo sobre el desarrollo.
• Encarna un propósito tanto intelectual como social. Su
significado es el de un marco que acogerá las ideas y los ideales;
las elaboraciones de la mente y móviles del espíritu; el orden
racional y los valores y actitudes de un contenido humanístico,
comunitario y cultural, así como las dimensiones estratégicas y
utópicas del pensamiento.
Jurídicamente, la CPP...
Es una sociedad civil de participación mixta.

Es un organismo de interés público y sin ánimo de lucro.
Es una corporación con personería jurídica, autónoma
intelectual, administrativa y financieramente. Está inscrita
en la Cámara de Comercio con el número s0016131 el I o de
agosto de 2001; establecida con una duración indefinida.
Está organizada bajo las leyes colombianas, las normas de
ciencia y tecnología y demás disposiciones pertinentes,
regida por el código civil, sus estatutos y sus reglamentos.
506
Tiene su domicilio en la ciudad de Bogotá y puede

establecer seccionales, capítulos, centros de actividad y
oficinas en cualquier lugar de Colombia o del exterior.
Dinámicamente, la CPP...
• Se ubica en una posición equidistante, pero próxima, con

respecto a cuatro sectores protagónicos de la vida, de la nación:
el Estado, la empresa, la academia y la opinión pública.
• Adquiere una disposición que la faculta como referente de
pensamiento para la orientación de las decisiones y actuaciones
de dichos sectores.
• Entrelaza, a través de los mecanismos de un permanente
diálogo, sus planos de abstracción con la praxis y actuaciones
de dichos sectores.
• Configura entonces un núcleo de reflexión, tanto como un foro
para el diálogo y una instancia pluralista de discusión pública;
• Tiende a cimentar un espacio común para el encuentro,
el entendimiento y la cooperación entre los principales
estamentos de la sociedad, en procura de propósitos venideros
compartidos.
• Proyecta, bajo el esquema de «tanque de pensamiento» (Think
Tank) una acción creadora e innovadora (ente empresarial que
gesta y promueve) y una acción catalizadora (ente gerencial
moderno que potencia hacia el futuro nuestra capacidad
humana, cultural y comunitaria, productiva, tecnológica y
natural).
Por consiguiente, la CPP...
• Con la intención no sólo de imaginar y elaborar futuros deseables

para Colombia, sino también de promover su realización,
trabajará alrededor del proceso integral de políticas públicas
(policy research) y procesos articuladores de los agentes sociales:
Estado, empresa, academia y opinión pública.
La CPP deberá, entonces,
• Trabajar tanto en la formulación de concepciones sobre nuestro

esquema de nación del mañana, como en la búsqueda de su
realización.
• Establecer, como su primera responsabilidad, la configuración
de escenarios prospectivos y de objetivos del desarrollo a largo
plazo.
• Posteriormente deberá averiguar la forma de alcanzar tales
507
escenarios y objetivos: idear y promover rutas y mecanismos

que posibiliten una marcha franca del país hacia estadios que
le resulten promisorios.
A la CPP le será dado, en esta antesala del nuevo siglo:
• Influir efectivamente en la orientación y manejo de los grandes

asuntos del desarrollo por medio de la conciencia, mentalidad
y compromiso que se habrá generado en el país con un
pensamiento y unas actuaciones con visión y sentido de largo
plazo.
• Convocar y aglutinar recursos fundamentales de inteligencia,
experiencia y voluntad, puestos al servicio de la construcción
de la nueva sociedad.
• Impulsar y canalizar, en una misma dirección futura, visiones,
valores y significados compartidos entre los principales
estamentos de la nación.
La Corporación de Políticas Públicas

De la teoría a la práctica
Un discurso sobresaliente es inútil

e incluso amenaza nuestra credibilidad,
si no mueve a la acción.
Peter-Hans Kolvenbach, S. J.
La creación de la Corporación de Políticas Públicas es la puesta en escena

de todo lo expuesto en los capítulos anteriores, los cuales constituyen,
además, el fundamento para formular las recomendaciones que se
hacen a continuación, teniendo en cuenta que la CPP, luego de un largo
período de obligada transición, deberá atravesar con paso firme el
esperado y necesario recorrido que la trasf orme en un verdadero Think
Tank. Para ello es menester que defina —sin lugar a equívocos— las
líneas prioritarias de acción concomitantes con su gran responsabilidad
ante el país, la sociedad y ante la misma universidad.
Con certera y lógicamente lo aseveraba nuestro buen amigo
Óscar Delgado, en el mismo acto de lanzamiento de la Corporación:
«Hay que identificar unas áreas, unos temas principales y empezar a

trabajar en ellos con seriedad»... y será posible realizar este ejercicio en
la medida en que se conjuguen las estrategias de la CPP, precisamente
con aquellas directrices que la orienten en la selección de unas áreas y
508
que la ampararán de ser tildada como un instituto «todero». Si el lector

quiere precisar este asunto, puede repasar el resultado del ejercicio
de bechmarking y aquellos temas que hacen referencia a la importante
consideración del posicionamiento de los Think Tanks.
Para entrar en materia, sólo se hará referencia a uno de esos
temas por su significación en la creación de la CPP: el nexo y la
fundamental sinergia que deben existir entre cualquier Think Tank con
el centro, entidad, institución o movimiento que origina, promueve o
fomenta su creación o establecimiento; en este caso, el de la CPP con
la sociedad colombiana. El estrecho vínculo entre ellas será el que
enmarcará, caracterizará y delimitará su extenso campo de acción, a la
vez que ofrecerá las pautas rectoras para definir sus líneas prioritarias
de reflexión y acción, de formulación e implementación, de pensamiento
y de acción.
En este sentido, se proponen cuatro líneas de acción que no son
coyunturales, que a la vez que son concretas y específicas, prioritarias
dentro del proceso de globalización, requieren el soporte de pensamiento
a largo plazo, se enmarcan dentro de un contexto eminentemente
social y, así como representan utilidad para el futuro de Colombia,
son de gran ayuda para la gobernabilidad del país, bien sea por los
recursos que pueden generar o bien por las prioridades de orden social
que pueden satisfacer. Estas cuatro líneas de acción se derivan de los
sectores energético, ambiental, de la salud y de telecomunicaciones.
Se ha establecido —desde tiempo atrás— una singular y
estrecha relación con cada uno de estos importantes sectores, con los
que la CPP ha venido interactuando con reconocido éxito académico, a
través de la docencia, la investigación y la consultoría, colocando a su
servicio valiosa y actualizada información —tanto de orden primario
como secundario—, amplios conocimientos acumulados, investigación
desarrollada, personal administrativa y académicamente preparado
y, sobre todo, reconocimiento nacional e internacional, lo que, sin
lugar a duda, le otorgaría a la Corporación una verdadera ventaja
comparativa.
Con estos invaluables recursos, es notorio el alto valor agregado
que la delimitación de estas líneas le aportaría a la CPP. Resultaría
por demás paradójico que no se aprovechara este valioso capital.
Son temas con sinergia, con alto contenido social y en torno de los
cuales es prioritario conseguir un acuerdo básico entre los diferentes
actores. Además, constituyen una premisa y un requisito para la tan
anhelada paz, por cuanto de su adecuado tratamiento depende una
real contribución a las actuales necesidades.
Como puede observarse, son temas que por su misma naturaleza
y urgencia, justifican con creces la valiosa, particular y especializada
contribución de la CPP al país, cual voz autorizada en cada uno de
ellos.
509
CARLQS SALAZAR VARGAS
Ahora bien, ahondando en el análisis, para dilucidar y encontrar

fortalezas, con base en las necesarias diferencias, vale la pena resaltar
las inevitables especificidades y características propias que otorgan un
saludable posicionamiento a esta institución.
Surge, entonces, la inevitable pregunta: ¿hasta qué punto se
justificaría —en términos de rentabilidad social, de responsabilidad
académica y de economía de los siempre escasos recursos— que la
sociedad colombiana abundara en las mismas áreas de especialización
de la CPP, comprometiéndose con la tarea de estudiarlas sin contar
con sus mismas fortalezas —las cuales posee en otras áreas—, ni con
los recursos técnicos, financieros, de información, ni con aquellos
representados por el talento humano, ni con los necesarios antecedentes,
ni con la conveniente sinergia para ello?
Si bien es cierto que propuestas como el «observatorio»
o «mirador» de políticas públicas llaman la atención y, en cuanto
tienen por objeto problemas neurálgicos de preocupación nacional,
estimulan el aporte de recursos financieros, no es menos cierto que
tales propuestas constituyen temas coyunturales, que ya cuentan con
escenarios propicios de investigación y estudio, gracias al afortunado
posicionamiento de la CPP.
En todo caso, quienes diseñen las directrices de la Corporación
de Políticas Públicas deberán ser conscientes y consecuentes con
las fortalezas que esta institución ha conquistado, de manera que la
sinergia constituya el hilo conductor de las líneas de acción en que se
comprometerán.
No puede perderse de vista, además, que la CPP se constituye
en modelo y útil parámetro de comparación y ejemplo para otros centros
de investigación. Bienvenidos todos, y en buena hora, estos propicios
ejemplos de deseable especialización.
510
Los THINK TANKS: LABORATORIOS VARA i A ACCIÓN DKMOCRATÍCA
Anexo 2
Los Think Tanks en América Latina
Aún mas importante que aprender a recordar las cosas,

es descubrir cómo olvidar las que ya no sirven.
Eric Butterworth
A continuación se presenta la lista de los Think Tanks de los países de

América Latina cuya fuente es el Instituto Nacional para el Avance de
la Investigación (National Institute for Research Advancement, NIRA),
actualizada en la 5 a edición del 2005. En ella, sólo están relacionados
318 institutos de 89 naciones y aparecen 12 países latinoamericanos.
Una nueva actualización aparecerá en el 2010.
Argentina
Center for the Implementation of Public Policies Promoting

Equity and Growth (CIPPEC) / Buenos Aires, Argentina
Institute for the Integration of Latin America and the

Caribbean (INTAL) / Buenos Aires, Argentina
Institute for the Study of the Argentine and Latin American

Reality (IERAL) / Cordoba, Argentina
Bolivia
The Bolivian Confederation of Private Entrepreneurs (CEPB)

/ La Paz, Bolivia
Brasil
Future Brazil Institute (IFB) / San Paulo SP, Brasil
Institute of International Relations (IRI) / Rio de Janeiro,

Brasil
Liberal Institute (IL) / Rio De Janeiro RJ, Brasil
511
Chile
Foundation for Social Peace (FPC) / Santiago, Chile
Latin American and Caribbean Institute for Economic and

Social Planning (ILPES) / Santiago, Chile
Colombia
Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF) /

Bogota, D. C, Colombia
Center for Entrepreneurship Development-ICESI University

(CDEE-ICESI) / Santiago de Cali, Colombia
Economic Development Research Center (CEDE) / Bogota,

Colombia
The Foundation for the Superior Education and Development

(FEDESARROLLO) / Bogotá, Colombia
Costa Rica
Central American Institute of Public Administration (ICAP) /

San José, Costa Rica
Cuba
Center on Studies for Defense Information (CSDI) / La

Habana, Cuba
Ecuador
Institute of Economic and Technology Research (INSOTEC) /

Quito, Ecuador
Jamaica
The Private Sector Organization of Jamaica (PSOJ) / Kingston,

Jamaica
512
SEGUNDA PARTE • Los THINK TANKS: LABORATORIOS RARA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA
México
Teaching and Research in the Social Sciences (CIDE) / Lomas

de Santa Fe D.F., México
Nicaragua
International Foundation for Global Economic Challenge

(FIDEG) / Managua, Nicaragua
Perú
APOYO Institute (IA) / Lima, Perú
Group for the Analysis of Development (GRADE) / Lima,

Perú
Institute for Liberty and Democracy (ILD) / Lima, Perú
Research Center of the University of the Pacific (CIUP) /

Lima, Perú
South Peru Development Institute / Arequipa, Perú
La batalla por, de y para las ideas

no puede dejarse, aplazarse y menos olvidarse,
pues es la misma supervivencia de la especie humana
la que depende siempre y enteramente de ella. (CSV).
513
C,4K/,o.s SALAZAR VARGAS
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POLÍTICAS PÚBLICAS

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