RODRIGUEZ Libardo La Estructura Del Poder Publico en Colombia 14 Ed PDF

TE MIS
Estructura
del poder
públic
en Colombia
TEMIS
14. ed,
Ej .2
Decimocuarta edición
DESPUES DE LA PAGINA 166
ORGANIGRAMA DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL
ADM INISTR ACIÓN NACIO NAL
PRESIDENTE
VICEPRESIDENTE
I~ ~~~- ----- - -- -- - - --- - ----
•
COM IS IÓN
BANCO DE LA
NAC IONA L DEL
REPÚBLICA
SERVICIO CIVIL ORGANJSMOS
PRINCIPALES
ENTLDADES
DE
CARÁCTER
ESPECIAL MINISTERIOS DEPARTAMENTOS
DE ORIGEN ADM INISTRATIVOS
CONSTITU-
CIONAL
ENTES CORPO RAC IONES
UNIVERSITARIOS AUTÓNOMAS -- - - - - - - - - ,
AUTÓNO MOS REGIONALES - - ---1
- _¡ -- - - --
UNID ADES EMPRESAS OFICIALES ORGANJS MOS
SUPE RINTENDENCIAS AD MINISTR ATIV AS ESTABLECIM IENTOS EMPRESAS DE SERVICIOS ADSCRITOS
CON Y SIN ESPEC IALES CON Y SIN PÚBLICOS SOCIALES PÚBLICOS
PERSONERÍA JURÍDI CA DEL ESTADO DOMICIL IAR IOS
PERSONE RÍA JURÍDICA
.L - - - - - -
INSTITUTOS FONDO DE
CIENTÍFICOS GA RANT ÍAS DE
ASOCIACIONES INSTITUCIONES
SOCIEDADES ENTRE ENT IDADES
YTECNOLÓG ICOS
1 PÚBLICAS FINANCIER AS
1 PÚBLICAS
EMPRESAS SOCIEDA DES DE FONDO
INDUSTRIALES ECONOMÍA MIXTA DE GA RANTÍAS
ICETEX
Y COMERC IALES DE ENTIDADES
DEL ESTADO ~--~---~1 ASOCIACIONES COOPERATIVAS
1
L- - J
Y FUNDACIONES
DE PARTICIPACIÓN
ORGANISMOS
L - - _! MIXTA ICFES COLPENS IONES
1
VINCULADOS
ANTV ANI
1 1
ENT LD ADES
DESCENTRALIZA DAS
lNDlRECTAS ANM ANH
1 1
SECTOR CENTRAL: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, VICEPRES ID ENC IA. CONSEJOS SU PERIORES DE LA ADMIN ISTRACIÓN. ENTIDADES DE CARÁCTER
MINISTER IOS, DE PARTAMENTOS ADMINISTRATI VOS. SUPERINTENDENCIAS Y UNIDADES ADM INISTRATIVAS ESPECIALES ESPECIAL DE ORIGEN LEGA L
SIN PERSONE RÍ A JURÍD ICA Y LOS DEMÁS ORGANISMOS ADM INISTRATIVOS NAC IO NALES S IN PERSONER ÍA JUR ÍDICA QUE
CREE, ORGANICE O AUTORICE LA LEY.
SECTOR DESCENTl/AllZADO POR SERVICIOS: ESTAB LE CIMIENTOS PÚBLICOS. EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL
ESTADO, SUPERINTENDENC IAS Y UNIDADES ADMTNlSTRATI VAS ESPEC IALES CON PERSONERÍA JURÍDI CA , EMPR ESAS SOC IA-
LES DEL ESTADO , EMPRESAS OFICIAL ES DE SERVTCIOS PÚB LI COS DOMICILIAR IOS. lNSTlTUTOS CIENT ÍF ICOS Y TECNOLÓGICOS,
SOCTEDAD ES PÚBLICAS, SOC IEDADES DE ECONOMÍA MlXTA Y LAS DEMÁS ENT IDADES ADMINISTRAT IVAS NAC IONALES CON
PERSON ERÍA JURÍDICA QUE CREE. ORGANICE O AUTORI CE LA LEY. DISEÑO : L!BARDO RODRÍGUEZ R.
ORGANIGRAMA DEL MINISTERIO PÚBLICO

DESPACHO DEL PROCURADOR
GENERAL
DEFENSORÍA DEL
PUEBLO
PROCURA DURiAAUX IU AR 1 PROCURA DURiAAUX ILIAR
PA RA ASUNTOS PARA ASUNTOS
CONSTITUCIONALES DISCLPLINARIOS
DESPACHO DEL
DEFENSOR
DIRECCIÓN NACIONAL
DE INVESTIGACIONES OFICINA DE PLANEAC IÓN
ESPECIALES
DEFENSORÍAS VEEDU RÍA

DELEGADAS
OFICINA DE SELECCIÓN OFICINA DE CONTROL
Y CA RRER A INTERNO
OFICINA DE PRENSA OFICINA JUR ÍDICA
DIRECC IONES SECRETA RÍA

NACIONA LES GENERAL
OFICINA DE S ISTEMAS
DEFENSORÍAS
REG IONALES DESPACHO DEL
VICEPROCURADOR
DIV ISIÓN DE REGISTRO Y DI VISIÓN DE

CONTROL Y DOCUMENTACIÓN
CORRESPONDENCIA
DI VISIÓN DE SEGU RIDAD
PROCU RADU RÍAS INSTmrro DE ESTUDIOS DEL SEC RET ARÍA GEN ERAL VEEDURÍA
SA LA DISCIPLINAR IA
DELEG ADAS (3 1) MINlSTERIOPÚBUCO
ROCURADURÍAS
JUDICIALES
CONSFJOACADÉM ICO
DIVISIÓN DE
GESTIÓN HUMANA
PROCURADURÍA DELEGADA PARA PROCURADURÍA DELEGADA PARA
LA VIGILANCIA PREVENTIVA LA DEl--"'ENSA Dfl..MENOR
DELA FUNCIÓN PÚBLICA Y LA FAM ILIA
DIRECCIÓN
DIVISIÓN
PROCURADURÍA DELEGADA PROCURADURÍ1\ DELEGADA ADMINISTRATIVA
PARA ASUNTOS LABORALES PARA ASUNTOS CIVILES
DIVI SIÓN DE
INVESTIGACIONES
PROCURADURÍA DELEGADA PARA PROCURADURÍA DELEGADA PARA SOCIOPOLITICAS DIVISIÓN
LA DESCENTRALIZACIÓN Y LAS ASUNTOS AMBIENTALES Y ASUN TOS FINANCIERA
&nDADESTERRITORIALES YAGRARIOS SOCIOECONÓMICOS
PROCURADURÍA DELEGADA PARA

LA PREVEi'ICIÓNEN MAlERIA DE PROCURADURÍA DELEGADA PARA DIVISIÓN DE DIVISIÓN CENTRO
DERECHOS HUMANOS L.AMORALIDADPÚBLICA CAPACITACIÓN DE ATENCIÓN
YASUNTOS ÉTNICOS
AL PÚBLICO
PARA ASUNTOS
PROCURADURÍAS DELEGADAS PROCURADURÍAS DELEGADAS PARA ADMIN ISTR A TI-
PARA LA VIGILANCIA LACONTRATACIÓNESTATAL(2) DIVISIÓN
ADMINISTRA11VA(2) ADM INISTRATIVA
Y FINANCIERA
PROCURADURÍA DELEGADA PARA PROCURADURÍA DELEGADt\ P1\RA

LA ECONOMÍA Y LA HACIENDA LA POLICÍA NACIONAL
PÚBL!CA
NIVEL TERRITORIAL
PROCURADURÍA DFl..EGADA PROCURADURÍAS DELEGADAS

DISCIPLINARIA PARA LA DEFENSA ANTEELCONSEJODEESTAD0(7)
DELOS DERECHOS HUMANOS
PR OCURA DUR ÍAS

PROCURADURiA DELEGADA PARA PROCURADURÍA DELEGADA PARA REGIONALES
ELMINlSTERIOPÚBUCO LA VIGILANCIA JUDICIAL YLA
EN ASUl\'TOS PENALES POLICiAJUDlCIAL
PROCURADURÍAS
PROCURADURÍAS DELEGADAS PROCURADURÍA DELEGADA PARA DISTRITALES
PARALACASACIÓNPENALH) LAS FUERZAS MILITARES
PROCURADURÍAS
PROCURADURÍAS DELEGADAS PROVINC IALES
PARJ\ LA INVESTIGACIÓN Y
JUZGAMIENTOPENAL(2)
PERSONERÍAS
MUN IC IPALES
DISEÑO: LIBAR.DO RODRÍGUEZ R.
DELOS DE FISCAL
ORDEN NACIONAL
CONTRALORÍA GENERAL DE
LA REPÚBLICA AUDITORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
DESPACHO DEL CONTRALOR
GENERAL DESPACHO DEL AUDITOR
ÓRGANOS DE ---------------- ------------------,
ASESORÍA Y -------- - - - - -
COORDINACIÓN 1
r - - - - , 1
I FONDO CUENTA ¡
1 - - - - SECRETARÍA
PRIVADA
OFICJ'.'JA JURfD1CA
DE 1
1 ~ P~B~IC~C~N~S ~ I
r- - JUNTA DE LlCIT ACIONES OFICINA DE OFICINA DE
O ADQUISICIONES CONTROL CONTROL
1 INTERNO DISCIPLINARIO FONDO DE 1
1 BIE'.\IESTAR SOCIAL
,---- Of'ICINA DE UNIDAD DE APOYO
COMISIÓN DE PERSONAL COMUNICACIONES TÉCNICO
1 Y PUBLICACIONES AL CONGRESO
1
UNIDADDECOOPERACIÓN
1 '"m"" r UNIDAD
- - COMITÉ DIRECTIVO ~,~:,A~-·-· ~ DE INVESTIGACIONES
1
u>i ·e,),,.._,,.~·~,
ESPECIALES CO:t'ffRA
LA CORRUPCIÓN
1 "'"''" '" IDEBIENES
I_ - COMITÉ DE CONTROL
UNIDAD DE SEGURIDAD
1 INTERNO
Y ASEGURAMIENTO
1 TECJ\'OLÓGICO
~
E INFORrvIATICO
1- - - CONSEJO SUPERIOR DE
CARRERA ADMINISTRA TIV 1 1
DESPACHO DEL
VICECONTRALOR DESPACHO DEL
AUDITOR y
AUXILIAR
OFICINA DE
OFICINA DE -
PLANEACIÓN CAPACITACIÓN.
- PRODUCCIÓN DE
TECNOLOGÍA Y
COOPERACIÓN TÉCNICA
INTER!'\AC!ONAL
OFICINA DE SISTEMAS 1 1
DE INFORMÁTICA NIVEL
AUDITORÍA
SECRETARÍA DELEGADA PARA CENTRAL
LA VIGILANCIA DE
GENERAL
LA GESTIÓN
FISCAL
1
CONTRALORÍAS GERENCIAS 1
SECTORIAL DELEGADAS NACIONALES
1
DIRECCIÓN DE
1 1
FISCAL PARA EL SECTOR

AGROPECUARIO 1 GERENCI.ADE 1 GERENCIA DEL 1
GESTION
TALENTO
DIRECCIÓN DE AD.MJNlSTRA.T!V A
HU.t'vlt\NO
ESTCDTOS YFINAJ"\¡CfBRA
1
SECTORIALES ~·~ .~
", •• ~'"uuCURAFÍSICA
PARJ-1.ELSECTOR YIB.ECO!Vfl.P..ilCA.cJONES,
T~::;~::~o
SOCIAL COMEROOEX1ERIORY
DESARROlLOREGIONAL'
1---1 DIRECCIÓN DE
H 1
1
RECURSOS FÍSICOS
1
I~ I~
PARA LA GESTIÓN PJ\R-\ELSECTOR DIRECCIÓN DE
PÚBLICA E DIRECCIÓN
DEFENSA, JUSTICIA Y CARRERA
IN"S1TIUCJON'"ES FINANCIERA.. ADM!NlSTRA.TlVA
DffiECCIÓN DE FINANCIERAS-1
SEGURIDAD 1
1 1
ATENCIÓN
DIRECOÓNDE 1
CIUDADANA
~
li\,lPRENTAARCHIVOY
PARA LA PARA EL CORRESPONDEN"CIA
PARTICIPACIÓ:\f lVIEDIO AMBIENTE"
CIUDADANA
DIRECCTÓNDE GRUPOSDEEXÁiv!ENES
PROMOCTÓNY ESPECIALESGERFJ\'C!AS
NAOONt\LES
DESARROLLO PARA
DELCONTROI, INVESTIGACIONES, PARA ECONO.!VlÍA Y
CIUDADANO '"'uw. 'º~ALES FINANZAS PÚBLICAS
COACTIVA
DIRECCIÓN DE
INVESTIGACIONES
FISCALES
1 1 DIRElc:JÓNDE
ESTIJDIOS
MACROE.c:ONÓMICOS f- GERENCIAS
DEPARTAMENTALES o
"'"'
DIRECCIÓN DE
JUICIOS FISCALES
1 1
DIRECCIÓN DE
=~c~s f- GERENCIAS
SECCIONALES
~ ti~
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GRL~OSDE
1 1 u
1 1 '.2
~
DffiECCIÓN DE 1 GRUPOSDELEGADOSDE 1 INVESTIGACIONES.
JURISDTCOÓN
COACINA
VIGJLANCIA RSCAL JUICIOS FISCALES Y "
JURISDICCIÓN COACTJV A
ORDE'\J
DEPARTAMENTAL
CONTRALORfAS
DEPARTAMENTALES
ORDEN DISTRIT AL
YMUNICIPAL
CONTRALORÍAS DJSTRITALES
YlVIl.Jl\1CIPALES
LAS CONTRALORÍAS DELEGADAS SEÑALADAS CONe'·J, SE

SUBDIVIDEN DE LA MISMA FORMA QUE LA CONTRALORÍA
DELEGADA PARA EL SECTOR AGROPECUARIO, ES DECIR,
EN DIRECCIÓN DE VIGILANCIA FISCAL Y DIRECCIÓN DE
ESTUDIOS SECTORIALES, DISEÑO: LIBARDO RODRÍGUEZR
LIBARDO RODRÍGUEZ R.
Profesor de derecho administrativo. Exconsejero de Estado de Colombia.
Presidente de la Asociación Internacional de De¡echo Administrativo. Miembro
de la Asociación Iberoamericana de Derecho Administrativo, del Foro
~eroamericano de Derecho Administrativo y de la Academia
Internacional de Derecho Comparado.
ESTRUCTURA
DEL PODER PÚBLICO
EN COLOMBIA
Actualizada con la reforma administrativa de 201 1 y con referencias
al nuevo Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo
Decimocuarta edición,
puesta al día
EDITORIAL TEMIS S. A.
Bogotá - Colombia
2012
ANTES QUE EL LIBRO CIENTÍFICO MUERA
El libro científico es un organismo que se basa en un delicado equilibrio. Los elevados

costos iniciales (las horas de trabajo que requieren el autor, los redactores, los correctores,
los ilustradores) solo se recuperan si las ventas alcanzan determinado número de ejempla-
res.
La fotocopia, en un primer momento, reduce las ventas y por este motivo contribuye al
aumento del precio. En un segundo momento, elimina de raíz la posibilidad económica de
producir nuevos libros, sobre todo científicos.
De conformidad con la ley colombiana, la fotocopia de un libro (o de parte.de este)
protegido por derecho de autor (copyright) es ilícita. Por consiguiente, toda fotocopia que
burle la compra de un libro, es delito.
La fotocopia no solo es ilícita, sino que amenaza la supervivencia de un modo de trans-
mitir la ciencia.
Quien fotocopia un libro, quien pone a disposición los medios para fotocopiar, quien de
cualquier modo fomenta esta práctica, no solo se alza contra la ley, sino que particu-
larmente se encuentra en la situación de quien recoge una flor de una especie protegida,
y tal vez se dispone a coger la última flor de esa especie.
© Libardo Rodríguez R., 2012

correo elec.: libardorr@etb.net.co
© Editorial Temis S. A., 2012
Calle 17 No. 68D-46, Bogotá, D. C.
www.editorialternis.com
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Hecho el depósito que exige la ley.

Impreso en Editorial Nomos, S. A.
Carrera 39B, núm. 17-85, Bogotá, D. C.
ISBN 978-958-35-0904-9
2603 201200047000
Queda prohibida la reproducción parcial o total de este

libro, sin la autorización escrita de los titulares del copyright,
por medio de cualquier proceso, comprendidos la repro-
grafía y el tratamiento informático.
Esta edición y sus características gráficas son propiedad de
Editorial Temis S. A.
PRINCIPALES ABREVIATURAS UTILIZADAS EN ESTE LIBRO:
act. leg. Acto legislativo

Anales Anales del Consejo de Estado
art. artículo
e.e.A. Código Contencioso Administrativo
CE. Consejo de Estado
C.R .D. Código de Régimen Departamental
C.R.M. Código de Régimen Municipal
C.R.P. y M. Código de Régimen Político y Mun icipal
Const. Pol. Constitución Política
Corte Const. Corte Constitucional
C.S.J. Corte Suprema de Justicia
CPACA Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo
decr. decreto
exp. expediente
G.J. Gaceta Judicial
lit. literal
num. numeral
ord. ordinal
parag. parágrafo
rad. radicación
sen t. sentencia
SCA Sala de lo Contencioso Administrativo
scc Sala de Casación Civil
SCL Sala de Casación Laboral
scsc Sala de Consulta y Servicio Civil
SPCA Sala Plena de _lo Contencioso Administrativo
Sl! Sección Primera
$2! Sección Segunda
S3! Sección Tercera
S4! Sección Cuarta
$5! Sección Quinta
PRESENTACIÓN DE LA DECIMOCUARTA EDICIÓN
Para dar continuidad a esta pequeña obra que ha contado con la genero-
sa acogida tanto de los especialistas en los temas del Estado, como de los
estudiantes y de los ciudadanos en general, entregamos una nueva edición con
el fin de actualizar su contenido en los aspectos normativos de carácter cons-
titucional y legal y en algunos puntos que han sido objeto de comentarios
jurisprudenciales y doctrinales recientes y pertinentes sobre los temas trata-
dos. En esta edición se destacan las actualizaciones a la estructura de la rama
ejecutiva derivadas de la ley 1444 de 2011 y de los decretos extraordinarios
expedidos con fundamento en la misma, así como las reformas introducidas
al régimen de los municipios por la ley 1551 de 2012. Igualmente, se hicieron
algunos desarrollos adicionales al tema de la separación de poderes, como uno
de los principios rectores de la organización del Estado.
Como ha sido tradicional, la obra analiza en forma sistemática los prin-
cipios básicos más importantes de la organización estatal dese el punto de vista
de la teoría general y presenta la estructura de las diferentes partes que inte-
gran actualmente la organización del Estado colombiano, con una metodolo-
gía sencilla que busca poner al alcance de todos una visión global de esa es-
tructura, que permita conocer y comprender con relativa facilidad sus
instituciones y funcionamiento.
Esperamos con esta nueva edición mantener vigente este trabajo como
instrumento de conocimiento, consulta y análisis para todos aquellos que por
razones académicas, profesionales, o por su simple calidad de ciudadanos que
se interesan por los asuntos del Estado.
El autor expresa su agradecimiento por la acogida que el público en
general ha dispensado a la obra, que le ha permitido mantenerse presente y
actualizada en la literatura jurídica colombiana por cerca de treinta años.
Para la actualización de esta edición, como ha sucedido respecto de las
últimas ediciones, el autor ha contado con la especial colaboración del abo-
gado y profesor Jorge Enrique Santos Rodríguez, a quien expresa su recono-
cimiento por su valioso concurso en las labores de investigación necesarias
para la nueva edición.
EL AUTOR
Bogotá, julio de 2012
ÍNDICE GENERAL
PÁG.
Presentación de la decimocuarta edición ............ .. ....... .......................... .... IX
CAPÍTULO I
PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL
A) El principio de la separación de poderes ............................................. 1

B) Estado federal o Estado unitario.......................................................... 16
1) El Estado federal ............................................................................. 19
2) El Estado unitario............................................................................ 21
3) Evolución histórico-política en Colombia...................................... 21
C) Los principios básicos de la estructura y funcionamiento del Estado
unitario .......... .. .. ....... .......... .. ............... .................. ...... ...... .. .... ......... .. .. 22
1) La centralización .... ......................................................................... 22
2) La desconcentración. ............ ........... ... ... ... ........... ....... ........ ....... ... .. . 23
3) La delegación .................................................................................. 25
4) La descentralización ....................................................................... 27
a) Descentralización territorial ....... .......... .. ............ .... ....... .. ....... .. .. 29
b) Descentralización especializada o por servicios ........................ 30
c) Descentralización por colaboración........................................... 32
5) Los controles en los sistemas de centralización y descentralización 34
a) Control jerárquico....................................................................... 35
b) Control de tutela......................................................................... 36
D) El principio de la centralización política y descentralización adminis-
trativa.................................................................................................... 40
1) Fundamento y noción...................................................................... 40
2) Expresión práctica........................................................................... 41
3) Evolución del principio a partir de 1886 ........................................ 42
E) Las personas jurídicas públicas .... ...................... .. ....... ................ ..... .. .. 44
1) Noción de persona........................................................................... 44
2) Clases de personas .......................................................................... 44
3) Las personas en el derecho público ................................................ 45
4) Personas jurídicas privadas y públicas ........................................... 45
5) Enumeración de las personas jurídicas públicas en Colombia....... 46
XII ÍNDICE GENERAL
CAPÍTULO u
LA RAMA LEGISLATIVA
PÁG.
A) El Senado de la República ..... ... .. .. .............. ................ ............... ... .. .. .. . 54

B) La Cámara de Representantes.............................................................. 56
C) Las mesas directivas............................................................................. 58
D) La secretaría general ............................................................................ 59
E) Las comisiones constitucionales permanentes..................................... 60
1) Comisión primera ........................................................................... 60
2) Comisión segunda........................................................................... 61
3) Comisión tercera............................................................................. 61
4) Comisión cuarta.............................................................................. 61
5) Comisión quinta ... .......... ....... .. ............... ........ .. ... ........................ ... . 61
6) Comisión sexta................................................................................ 61
7) Comisión séptima ........................................................................... 61
F) Las comisiones legales ............ .. ............. ............ ... ... ............... .. ........... 62
1) Comisión de los derechos humanos y audiencias .......................... 62
2) Comisión de ética y estatuto del congresista.................................. 62
3) Comisión de acreditación documental............................................ 63
4) Comisión para la equidad de la mujer............................................ 63
5) Comisión de investigación y acusación.......................................... 63
6) Comisión de instrucción .......................................................... ....... 63
7) Comisión de cuentas ...................... ."......... .. ...................... ............... 64
G) Las comisiones especiales ............... ............ .................... ............... ...... 64
1) Comisiones adscritas a organismos nacionales o internacionales . 64
2) Comisiones especiales de seguimiento. ........ ... .... .................... ....... 64
3) Comisión de crédito público........................................................... 64
4) Comisión especial de modernización del Congreso ...... :.. ....... ....... 65
H) Las comisiones accidentales ......................................................... ....... 65
I) Servicios administrativos y técnicos.................................................... 65
J) Organigrama......................................................................................... 68
CAPÍTULO m
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA
A) Los organismos principales.................................................................. 75

1) La Presidencia de la República....................................................... 75
a) Organización............................................................................... 75
b) Preeminencia del presidente de la república.............................. 75
ÍNDICE GENERAL XIII
PÁG.
c) Funciones del presidente de la república................................... 76

d) La Vicepresidencia de la República ................. .. . ......... .. ........ ... . 86
2) Los ministerios ........ ............. ...................... ...... .. .......... ...... .. ........... 87
a) Organización............................................................................... 88
b) Modelo de organigrama ............................................................. 88
c) Funciones.................................................................................... 89
3) Los departamentos administrativos ................................................ 95
a) Organización............................................................................... 96
b) Funciones ........................................................................ ............ 96
B) Los organismos adscritos ..................................................................... 97
1) Las superintendencias ..................................................................... 97
a) Enumeración de las superintendencias ...................................... 98
b) Organización............................................................................... 98
c) Funciones .................................................................................... 99
2) Los establecimientos públicos........................................................ 99
a) Noción de establecimiento público ............................................ 100
b) Elementos de la noción ............ .. .................................... ............ 103
c) Organización de los establecimientos públicos. ........................ 108
d) Modelo de organigrama ............................................................. 110
e) Funciones de los establecimientos públicos ......... ... ... .... ......... .. 111
3) Las unidades administrativas especiales ........................................ 114
a) Concepto .. ........ ............ ............... .............. .. ........ ....... ... ... ........ .. . 114
b) Ejemplos de unidades administrativas especiales...................... 114
c) Organización............................................................................... 116
d) Funciones .................................................................................... 116
4) Los consejos y comisiones.............................................................. 116
a) Los consejos superiores de la administración............................ 116
b) Las comisiones intersectoriales ...................................... ............ 118
c) El consejo de ministros .............................................................. 119
C) Los organismos vinculados ...................................................... ............ 119
1) Las empresas industriales y comerciales del Estado ...................... 119
a) Definición................................................................................... 119
b) Ejemplos..................................................................................... 120
c) Elementos de la noción .............................................................. 120
d) Organización de las empresas .................................................... 125
e) Funciones de las empresas ............................ ............................. 126
2) Las sociedades de economía mixta................................................. 127
a) Definición................................................................................... 127
b) Ejemplos..................................................................................... 127
c) Elementos de la noción .............................................................. 128
d) Organización de las sociedades de economía mixta.................. 137
e) Funciones de las sociedades de economía mixta ....... ... ... .......... 137
XIV ÍNDICE GENERAL
PÁG.
D) Las entidades descentralizadas indirectas............................................ 138

1) Asociaciones de empresas industriales y comerciales del Estado . 140
a) Noción de filiales de las empresas industriales y comerciales .. 140
b) Características jurídicas de las filiales ....................................... 141
c) Creación de filiales ..................................................................... 141
d) Régimen jurídico de las filiales.................................................. 141
e) Régimen especial de las filiales creadas con participación de
particulares ............. ............. .............. .. ................ .. ...... ......... ... ... 142
f) Control administrativo sobre las empresas filiales .. .... ........... ... 142
2) Asociaciones entre entidades públicas ........................................... 142
3) Asociaciones y fundaciones de participación mixta ...................... 142
E) Las entidades de régimen o carácter especial...................................... 143
1) Las entidades de régimen o carácter especial de origen constitu-
cional............................................................................................... 145
a) El Banco de la República ........................................................... 151
b) Los entes universitarios autónomos .................................... ....... 151
c) Las corporaciones autónomas regionales................................... 152
2) Las entidades de régimen o carácter especial de origen legal........ 155
a) Las empresas sociales del Estado............................................... 155
b) Las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios ...... 156
c) Los institutos científicos y tecnológicos.................................... 157
d) El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.................. 158
e) El Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas.................... 159
f) El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Téc-
nicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez, Icetex ................... 159
g) El Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior,
Icfes ............................................................................................ 160
h) La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones ... 161
i) La Autoridad Nacional de Televisión, ANTV ........................... 162
j) La Agencia Nacional de Infraestructura, ANI ........................... 163
k) La Agencia Nacional de Minería, ANM .................................... 164
1) La Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH .......................... 165
F) Organigrama de la administración nacional ........................................ 166
CAPÍTULO IV
LA RAMA JUDICIAL
A) La jurisdicción común u ordinaria ............. ........................ ........... ....... 169

1) La Corte Suprema de Justicia .............. ................ .. .......... .... .... ....... 170
ÍNDICE GENERAL XV
PÁG.
2) Los tribunales superiores de distrito judicial.................................. 171

3) Los juzgados ................................................................................... 172
B) La jurisdicción contencioso-administrativa......................................... 172
1) El Consejo de Estado ... .................... .. ..... .......... .. .......... .. ... ... ........ .. 173
a) Sala plena.................................................................................... 174
b) Sala de lo contencioso administrativo........................................ 174
c) Sala de consulta y servicio civil ................... ... .. ......... ... .... ....... .. 17 5
d) Sala de gobierno ......................................................................... 175
2) Los tribunales administrativos........................................................ 175
3) Los juzgados administrativos ......................................................... 176
C) La jurisdicción constitucional ....................... .. ........................ ............. 177
1) Conformación ................................................................................. 177
2) Funciones .... .......... ............. ............ ... ...... .......... .. ... ......... .. ...... ..... .. . 177
D) Las jurisdicciones especiales ........ ... ............... ..... ...... ...... ..... ... .......... .. 179
1) La jurisdicción de los pueblos indígenas ....................... ""............... 179
2) La jurisdicción de paz ......... ... ......... .. ... ............... ... ......... .. ........... .. . 180
E) La Fiscalía General de la Nación......................................................... 180
1) Aspectos generales ................................. ............................ ............. 180
2) Funciones .. ........... ....... ..... .. .............. .. .. .. ............. .... ... ....... ........... .. . 181
3) Organización................................................................................... 183
F) El Consejo Superior de la Judicatura................................................... 184
1) La sala administrativa..................................................................... 184
2) La sala jurisdiccional disciplinaria .... ... ............ .. ..... ........... .......... .. 186
3) La sala plena ................................................................................... 186
4) La comisión interinstitucional de la rama judicial .... ..... .. ........ ... .. . 187
5) La dirección ejecutiva de administración judicial.......................... 188
6) Los consejos seccionales de la judicatura ... ....... ... .... ....... .. .......... .. 189
7) Las comisiones seccionales interinstitucionales ............................ 189
8) Las direcciones seccionales de administración judicial .. ... ... ....... .. 189
G) Organigrama......................................................................................... 190
CAPÍTULO V
EL MINISTERIO PÚBLICO
A) La Procuraduría General de la Nación................................................. 192

B) La Defensoría del Pueblo..................................................................... 196
C) Los personeros municipales .......... .. ...................... ..... ........ ... ... .... ... ... .. 198
D) Organigrama......................................................................................... 199
XVI ÍNDICE GENERAL
CAPÍTULO VI
LOS ÓRGANOS DE CONTROL FISCAL
PÁG.
A) La Contraloría General de la República.............................................. 201

1) Antecedentes y principios generales ............................................... 201
2) Organización .......... ............. ................. .......................... ...... ..... ...... 203
3) Funciones del contralor................................................................... 205
4) La Auditoría General de la República............................................ 207
B) Las contralorías departamentales ........... ........... .. .... .. .. ......................... 208
C) Las contralorías distritales y municipales .. .............. .. ...... ................ .... 209
D) Organigrama......................................................................................... 210
CAPÍTULO VII
LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL
A) El Consejo Nacional Electoral............................................................. 212

B) La Registraduría Nacional del Estado Civil ........................................ 214
1) El registrador nacional del estado civil .......................................... 217
2) Las registradurías delegadas nacionales......................................... 219
3) Las delegaciones departamentales.................................................. 220
4) La registraduría del Distrito Capital............................................... 222
5) Las registradurías especiales y municipales ................................... 224
6) Las registradurías auxiliares ... ... .. ................ .. ................................. 227
C) Organigrama ...... .................... ............................................................... 228
CAPÍTULO VIII
LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
A) Los departamentos ............................................................................... 236

1) Creación........................................................................................ 236
2) Funciones .............................................................................. ........ 237
3) Bienes departamentales ................................................................ 237
4) Organización ................................................................................. 240
5) La asamblea departamental .. .. .. .. .. ............ .. ..... .. ..... .. .. .. ................ 240
6) Calidades para ser diputado.......................................................... 240
7) Remuneración de los diputados.................................................... 241
8) Inhabilidades de los diputados ..................................................... 241
9) Incompatibilidades de los diputados ................... .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. 242
10) Funciones de las asambleas .......................... .. ................ ........... ... 243
ÍNDICE GENERAL XVII
PÁG.
11) El gobernador................................................................................ 245

12) Inhabilidades del gobernador ....................................................... 246
13) Incompatibilidades del gobernador.............................................. 247
14) Funciones del gobernador............................................................. 248
15) Otras dependencias departamentales .. .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. .. .. .. . 250
.~B) Las regiones.......................................................................................... 250
C) Los municipios..................................................................................... 252
1) Creación........................................................................................ 252
2) Derechos ....................................................................................... 254
3) Principios rectores de la administración municipal..................... 254
4) Funciones...................................................................................... 256
5) Principios rectores del ejercicio de competencias........................ 259
6) Distribución de competencias .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. ... . .. .. .. .. ... .. .. .. . .. .. .. .. .. . 260
7) Organización................................................................................. 261
8) Órganos principales ...................................................................... 261
9) La personería municipal ............................................................... 261
10) La contraloría municipal .. ..................... ........... .... .. ...... ... ............. 262
11) Las comunas, corregimientos, juntas administradoras locales y
corregidores ....................................................................... ........... 263
12) Las inspecciones de policía.......................................................... 264
13) Diversas categorías de municipios ............................................... 264
14) El concejo municipal .................................................................... 266
a) Calidades para ser concejal .. .. ................ .......... ........................ 267
b) Inhabilidades de los concejales ............. ........... ........... ............. 267
c) Incompatibilidades de los concejales....................................... 268
d) Funciones de los concejos municipales ........ ..... ..... ................. 269
15) El alcalde ...................................................................................... 270
a) Calidades .................. ....................... ............ .... ....... .... ..... ...... . 270
b) Posesión .... .. .. .. ..... ...... ..... ... .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... ... .. .. .. ... .. ... .. ... 271
c) Inhabilidades.......................................................................... 271
d) Incompatibilidades .......... .......... ..... .... ............ ..... ..... .... .......... 272
e) Prohibiciones .... .. .. .. .. .. ..... .. ...... .. .. .. .. .. .. .. ..... .. ... .. .. .. ... .. . .. .. .. .. .. . 273
f) Faltas absolutas y temporales ............ ......... ...... ..... .. ....... ....... 273
g) Causales de destitución.......................................................... 274
h) Vacancia por abandono del cargo.......................................... 274
i) Causales de suspensión.......................................................... 274
j) Revocatoria del mandato ....................................................... 275
k) Formas de llenar las faltas del alcalde................................... 276
1) Revisión de los actos de los alcaldes .............. ...... ...... ........... 277
m) Régimen laboral de los alcaldes ................... .... ...... .... ........... 277
n) Funciones de los alcaldes....................................................... 278
XVIII ÍNDICE GENERAL
PÁG.
D) Las provincias ...................................................................................... 279

~ E) Los distritos .................................................................................... ...... 280
1) El Distrito Capital de Bogotá ......................................................... 280
a) El concejo distrital............................................................... ....... 283
b) El alcalde mayor ......................................................................... 285
c) Otras dependencias distritales .................................................... 287
2) El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el Distrito
Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y el Distrito Espe-
cial, Industrial y Portuario.de Barranquilla .................................... 291
3) El Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturís-
tico de Buenaventura ...................................................................... 291
F) Las áreas metropolitanas...................................................................... 291
1) Definición ..... ........ .............. .............. .. .............. .... ................... .... ... 292
2) Naturaleza jurídica.......................................................................... 292
3) Jurisdicción y domicilio.................................................................. 292
4) Creación .......................................................................................... 292
5) Dirección y administración .. ........ ........ .. ........ .... .. ........................... 294
6) La junta metropolitana .. ..... ....... .. ............ .. .. ... .. ... ......... .. ...... .... ....... 295
7) El alcalde metropolitano ......... .. ................. .. ..................... ....... ....... 295
8) El gerente .................... ............ ............. .............. .. ...... ............... .. ... . 295
9) Funciones de la junta metropolitana............................................... 295
a) De planeación ............................................................................. 295
b) De obras públicas y vivienda ... ... ............... .. ... ...... ................ .. ... 296
c) Sobre recursos naturales y conservación del ambiente.............. 296
d) Sobre prestación de servicios públicos .. .. .... ...... ....... .. ........ ....... 296
e) Sobre valorización...................................................................... 296
f) De orden fiscal . .. .......... ......... ... .......... ............... ... ............. ... ....... 296
g) De orden administrativo ................. ....... .. .... .. ................ .. .... ... .. .. 297
10) Funciones del alcalde metropolitano .. ............. ......... .. ......... .... ....... 297
11) Funciones del gerente ..................................................................... 298
12) El consejo metropolitano de planificación..................................... 298
13) Régimen patrimonial ...................................................................... 299
G) Los territorios indígenas....................................................................... 299
H) Los esquemas asociativos territoriales................................................. 301
1) Las regiones administrativas y de planificación-RAP .. .......... ....... 302
2) La región administrativa y de planificación especial del Distrito
Capital, el departamento de Cundinamarca y los departamentos
contiguos-RAPE............................................................................. 302
3) Las regiones de planeación y gestión-RPG ................................... 303
4) Las asociaciones de departamentos-ADEP .................................... 303
5) Las asociaciones de distritos especiales-ADIS ........... .. ................. 304
ÍNDICE GENERAL XIX
PÁG.
6) Las asociaciones de áreas metropolitanas-AAM ...... .... .......... ....... 304

7) Las provincias administrativas y de planificación-PAP .. ......... .. .. . 304
8) Las asociaciones de municipios-AMUN ....... .. ....... .... .. .... .... ......... 305
a) Formación y funcionamiento ........ ... .............. ........ ..... .. ... .......... 305
b) Organización............................................................................... 306
I) Las entidades descentralizadas locales ................................................ 306
J) Organigrama......................................................................................... 308
Bibliografía................................................................................................. 311
Índice de autores......................................................................................... 315
Índice de disposiciones .................................................................. ............ 317
CAPÍTULO I
Para aproximarnos al conocimiento de la estructura del poder públi-

co en Colombia, debemos, en primer lugar, acudir a algunos principios
que están en la base de la organización de cualquier Estado. En ese orden
de ideas nos referiremos al principio de la separación de poderes; a la dis-
yuntiva entre Estado federal o Estado unitario, una y otra como principales
formas de organización estatal; a los conceptos de centralización, descon-
centración, delegación y descentralización; al principio de la centralización
política y descentralización administrati va, y al concepto de personas jurí-
dicas públicas. En relación con estos temas haremos referencia a los con-
ceptos fundamentales, al mismo tiempo que nos aproximaremos a las prin-
cipales expresiones de su aplicación en Colombia.
A) El principio de la separación de poderes
Al interior de cualquier sociedad organizada se manifiestan diver-

sos poderes o factores de poder. En ese sentido encontramos el poder re-
ligioso, que se manifiesta mediante diversas organizaciones de esa clase,
como la Iglesia Católica y otras; el poder político, representado por las di-
versas organizaciones que tienen como objetivo el manejo del Estado,
como es el caso de los partidos y movimientos políticos; el poder de los
gremios, ejercido por intermedio de organizaciones de ese carácter, como
los sindicatos, las organizaciones de empresarios, de profesionales, etc.;
el poder de la información, reflejado y ejercido por los medios de comu-
nicación; el poder de otras organizaciones sociales, como las llamadas
modernamente "organizaciones no gubernamentales", y, fundamental-
mente, el poder del Estado, que es el poder institucional por excelencia,
que regula toda la vida social, incluso la actividad de los demás poderes
mencionados.
Cada uno de esos diversos poderes tiene sus propias formas y me-
canismos de organización, tendentes al mejor logro de sus objetivos, y ellos
2 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA
son objeto de estudio en diversas disciplinas como la sociología, la cien-

cia política, la administración de empresas, las ciencias de la comunica-
ción, etc.
En relación con el poder del Estado, esas formas y mecanismos de
organización son especialmente importantes en la medida en que el Es-
tado concentra, como hemos dicho, el poder por excelencia en cuanto a
él están sometidos los demás poderes y todos los miembros de la socie-
dad. Por tanto, la organización del Estado es el centro de nuestra preocu-
pación.
Uno de los aspectos fundamentales en el estudio de un Estado es, en-
tonces, el conocimiento de la forma como él se organiza para ejercer su
poder. Esa forma se presenta de múltiples maneras y puede variar de
Estado a Estado, pero podemos decir que las diversas posibilidades giran
alrededor del problema de la monopolización o del reparto o distribución
del poder.
En una primera etapa predominó la monopolización del poder en ca-
beza del gobernante: el rey, el monarca, el príncipe, el emperador, etc. Fue
la época en que los gobernantes monopolizaban el poder de tal manera,
que se consideraba y aceptaba que ellos tenían todos los derechos frente
a los demás miembros de su comunidad, mientras que estos no poseían
ninguno frente a las autoridades. Los ejemplos históricos más típicos y
concretos de esta situación los encontramos en el Estado anterior a la Re-
volución francesa, sin que ello quiera decir que ese fenómeno no se haya
presentado en diversas épocas, aún recientes, y en diversas sociedades
diferentes de la francesa. En todo caso, como expresión histórica y sim-
bólica de esta concepción del ejercicio del poder público, podemos citar
la famosa frase del rey Luis xrv: "el Estado soy yo" 1 •
Fue solo en el siglo xvrn cuando comenzó a tener vigencia la idea de
que el poder no pertenece exclusivamente al gobernante, sino a toda la co-
munidad, porque la soberanía reside en el pueblo y de él emana el poder
público. Esta idea, que es la esencia de la democracia, había sido enun-
ciada desde la época de los grandes pensadores griegos, como ArusTóTELES
en el libro sexto de La política, y defendida aun por filósofos anteriores
a la Revolución francesa, entre los que se puede citar a JoHN LocKE en el
1
Sobre la concentración del poder público en la figura del monarca, véase a
ROBERTO L. BLANCO V ALDÉS, El valor de la Constitución, Madrid, Alianza Editorial,
1994, pág. 30, quien expresa que en "la monarquía absoluta, [el] principal elemento
definidor desde el punto de vista institucional será la extremada concentración del poder
en manos del monarca".
PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 3
capítulo vn del Ensayo sobre el gobierno civil, pero apenas como una
reflexión teórica, sin resultados prácticos. De tal manera que aunque se
le reconoce generalmente a RoussEAU la paternidad de esta idea, la rea-
lidad es que su gran mérito no consistió en una especial originalidad, sino
en la sistematización de las reflexiones anteriores mediante una presen-
tación seductora en un momento histórico propicio, que permitió su im-
plantacíón revolucionaria en Estados Unidos de América y en Francia2 •
En este orden de ideas, si el poder ya no es monopolizado por un go-
bernante, sino que pertenece a toda la comunidad, su difusión es inevitable.
Por tanto, se hace indispensable establecer mecanismos prácticos que ca-
nalicen el ejercicio de ese poder, para garantizar el necesario orden social.
Respecto de estos antecedentes, quizás el aporte más importante es
de LocKE, quien distinguió cuatro funciones del Estado, al manifestar:
"quien sea que tenga el legislativo o supremo poder en cualquier comu-
nidad está obligado a gobernar mediante leyes establecidas, promulgadas
y conocidas por el pueblo y no mediante decretos extemporáneos; median-
te jueces imparciales y rectos, llamados a decidir controversias mediante
esas leyes; y para emplear la fuerza de la comunidad en el interior; solo
en ejecución de dichas leyes, o en el extranjero para prevenir o repeler ata-
ques foráneos, y asegurar la comunidad contra asaltos e invasiones" 3 .
De acuerdo con lo anterior, al interior del Estado se distinguen las
funciones de legislar, juzgar, emplear la fuerza para ejecutar las leyes
internamente y emplear la fuerza para la defensa de la comunidad en el
extranjero. A su vez, según las ideas de LocKE, la primera función le co-
rresponde ejercerla al poder legislativo, la segunda al poder judicial, la
tercera al poder ejecutivo y la cuarta al poder federativo.
Es en este contexto donde aparece el aporte de MoNTESQUIEU, quien
desarrolló la idea de que el poder público no era realmente un solo poder
sino que era necesario distinguir claramente tres poderes separados: el le-
gislativo, el ejecutivo y el judicial, que correspondían, respectivamente,
a las funciones de dictar las normas generales, aplicarlas y resolver los con-
flictos que resultaran de esa aplicación 4 . La concepción original de MoN-
2
En relación con estos antecedentes, véase a JAVIER PÉREZ RoYo, Curso de dere-
cho constitucional, 12ª ed., Madrid, Marcial Pons, 2008, págs. 716 y ss.
3
JoHN LocKE, Two Treatises of Government, parágrafo 131, citado por ALLAN
BREWER-CARÍAS, Reflexiones sobre la revolución norteamericana (1776), la revolución
francesa (1789) y sus aportes al constitucionalismo moderno, Caracas, Editorial Jurí-
dica Venezolana, 1992, pág. 61.
4
Al respecto, la doctrina ha señalado que "siendo inglés tanto el origen teórico
como práctico de la separación de poderes, sería a través de la exposición de la misma
TESQUIEU implicaba, en términos generales, una coincidencia total entre

cada uno de los poderes y la función que le correspondía ejercer. Es decir,
que al poder legislativo correspondía ejercer total y exclusivamente la
función legislativa, al poder ejecutivo la función ejecutiva y al poder ju-
dicial la función judicial. Para llegar a esta concepción, MüNTESQUIEU
partió de la idea de que todo hombre que tiene poder en algún momento
se siente tentado a abusar de él, de tal manera que es necesario dividirlo
para impedir que su ejercicio se tome arbitrario 5 .
Además, en la construcción del principio de separación de poderes
deben igualmente tenerse en cuenta los aportes del pensamiento que sus-
tentó la revolución norteamericana, los cuales se encuentran expresados
en las diversas colaboraciones al periódico revolucionario El F ederalis-
ta, especialmente por parte de MADISON. En efecto, la doctrina ha seña-
lado que uno de los grandes aportes de dicha revolución al constitu-
cionalismo moderno es precisamente la idea de la separación de poderes 6.
Fue así como la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciu-
dadano, de 1789, en su artículo 16 consagró el principio según el cual toda
sociedad en la que la separación de poderes no esté consagrada, debe
considerarse desprovista de Constitución7 •
que efectuaría MoNTESQUIEU en Del espíritu de las leyes como la teoría se transformaría
en la «doctrina» de la separación de poderes y conseguiría aceptación universal" (JA-
VIER PÉREZ RoYo, ob. cit., pág. 716). En iguál sentido se ha afirmado que la obra de
MoNTESQUIEU corresponde a "la exposición depurada y final de la organización equili-
brada del gobierno mediante poderes contrapesados y coordinados" (SANTIAGO
MuÑoz MACHADO, Tratado de derecho administrativo y derecho público general, t. 1, 2ª
ed., Madrid, Iustel, 2006, pág. 114).
5 Véase el libro XI "De las leyes que dan origen a la libertad política en su relación
con la Constitución" de MoNTESQUIEU, Del espíritu de las leyes, Madrid, Tecnos, 1998,
págs. 105 y ss., y a GEORGES BURDEAU, Derecho constitucional e instituciones políticas,
traducción de la 18ª edición francesa realizada por Ramón Falcón Tello, Madrid, Edi-
tora Nacional de Cultura y Sociedad Torregalindo, 1981, págs. 139 y ss.
6
Véase a ALLAN BREWER-CARÍAS, ob. cit., págs. 110 y ss, quien cita como expre-
sión concreta de estos antecedentes el artículo m de la Constitución de Virginia de 177 6,
según el cual, "Los departamentos legislativo, ejecutivo y judicial deberán estar separa-
dos y distintos de manera que ninguno ejerza los poderes correspondientes a otro; ni per-
sona alguna debe ejercer más de uno de esos poderes al mismo tiempo". Sobre estos an-
tecedentes, también puede verse a ROBERTO L. BLANCO V ALDÉS, ob. cit., págs. 103 y ss.
7
El texto de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano puede
consultarse en GEORG JELLINEK, La declaración de los derechos del hombre y del ciu-
dadano, 2ª ed., México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2003, págs. 193
y SS.
A partir de entonces, un gran número de Estados han tomado como

base de su organización política este principio de la separación de los po-
deres.
En nuestro país, ya desde la Constitución de Cundinamarca, de 1811,
a pesar de su reconocimiento a la monarquía española, en su artículo 5º
se expresaba que "los poderes ejecutivo, legislativo y judicial se ejerci-
tarán con independencia unos de otros; aunque con el derecho de objetar
el poder ejecutivo lo que estime conveniente a las libertades del legisla-
dor en su caso y lugar".
Y en la Constitución de 1886, en su artículo 57 original, todavía se
consagraba simple y llanamente la separación de los poderes en los siguien-
tes términos: "todos los poderes públicos son limitados, y ejercen sepa-
radamente sus respectivas atribuciones" 8 •
Lógicamente, como la generalidad de las instituciones sociales y po-
líticas, esta de la separación de poderes ha experimentado diversas evo-
luciones, de las cuales podemos destacar como las más importantes las si-
guientes:
• Primera evolución.-Regreso a la idea de que el poder público
es uno solo, aunque integrado por varios órganos o ramas. Con poste-
rioridad a la adopción del principio de separación de poderes con base en
las experiencias inglesa, norteamericana y francesa, se planteó la con-
troversia de que siendo el Estado internamente uno solo, no era comprén-
sible ni lógico que se considerara la existencia de tres poderes al interior
del mismo, totalmente separados y autónomos. Esta crítica es resumida
por la doctrina, al hacer referencia a los autores de comienzos del siglo
xx que critican la formulación original del principio, en los siguientes tér-
minos: "CARRÉ DE MALBERG, recogiendo posiciones como la de JELLINEK
y adhiriéndose al criterio de autores como DuGUIT, MoREAU, CAHEN y
SEIGNOBOS frente a algunos defensores del principio como ESMEIN y M1-
CHOUD, ha señalado tres grandes reparos al principio de separación de po-
deres. En primer lugar, esta idea tal y como fue formulada por MoNTES-
QUIEU -y se trata de un reparo de tono general o filosófico- atenta contra
el principio de la unidad del Estado, rasgo consustancial de la moderna
forma política. «La influencia del dogma de MoNTESQUIEU -escribe
CARRÉ- es ciertamente disolvente, ya que la separación de poderes, al
8
Un análisis completo de la consagración del principio en los documentos cons-
titucionales del siglo XIX en Colombia, puede verse en JoRGE ENRIQUE lBÁÑEZ NAJAR,
Estudios de derecho constitucional y administrativo, Bogotá, Legis Editores y Univer-
sidad Sergio Arboleda, 2007, págs. 46 y ss.
descomponer el poder estatal en tres poderes, que no tienen cada uno sino
una capacidad de acción insuficiente, no conduce a otra cosa que a des-
truir en el Estado la unidad que es el mismo principio de su fuerza.» Según
CARRÉ, el principio de la unidad estatal se observa reconociendo al Esta-
do una personalidad jurídica que opera a través de determinados órganos
que ejercen los poderes de que están investidos no como capacidades
personales, sino como competencias estatales" 9 .
Como resultado de esa controversia, se aceptó que la concepción de
la división tripartita del poder, según la concepción de MoNTESQUIEU, no
era incompatible con la idea de un solo poder público, el del Estado, divi-
dido en tres partes a las cuales se les dio la denominación de órganos o
ramas del poder.
Así, en nuestro medio, la reforma constitucional de 1936, en su artícu-
lo 21 definió que "son órganos del poder público: el legislativo, el ejecu-
tivo y el judicial"; más tarde, la reforma constitucional de 1945 introdujo
la terminología de "ramas del poder público'', para referirse a la legisla-
tiva, la ejecutiva y la jurisdiccional (art. 6º de la reforma, que modificó el
art. 52 de la Constitución). Esta terminología de "ramas del poder públi-
co" se ha conservado hasta la actualidad como se observa en el artículo
113 de la Constitución de 1991.
" Segunda evolución.-El principio de colaboración entre los di-
ferentes órganos o ramas del poder público. Esta evolución consistió en
que, concomitantemente con el reconocimiento de la idea de un solo poder,
dividido en tres órganos o ramas, el principio de la separación fue atenuado
con la consideración de que ella no podía ser absoluta, como algunos
habían interpretado originalmente a MoNTESQUIEU, a pesar de que él mis-
mo expresaba algunas ideas de colaboración entre los poderes, sino que,
tratándose de un solo poder, sus partes debían estar relacionadas y co-
laborarse entre sí en la búsqueda de los intereses comunes del Estado 10 •
En este sentido, la doctrina ha señalado:"[ ... ] los tres poderes orgáni-
camente separados nunca han sido considerados, desde la propia for-
mulación de MoNTESQUIEU, como funcionalmente independientes. Por el
contrario, los poderes, particularmente el gobierno y el parlamento, se rela-
9 JuAN JosÉ SoLOZÁBAL EcHEVARRÍA, "Sobre el principio de separación de poderes",

en Revista de Estudios Políticos (nueva época), Madrid, Centro de Estudios Políticos
y Constitucionales, núm. 24, noviembre-diciembre 1981, pág. 227.
10
Al respecto, MoNTESQUIEU afirmó: "los tres poderes permanecerían así en repo-
so o inacción, pero como por el movimiento necesario de las cosas, están obligados a
moverse, se verán forzados a hacerlo de común acuerdo", ob. cit., pág. 113.
cionan intensamente" 11 . Igualmente, la doctrina ha resumido las críticas

que desde esta perspectiva ha tenido la formulación original del princi-
pio al decir: "La segunda crítica que realiza CARRÉ se refiere al principio
de la separación funcional entre los órganos: la exclusividad funcional ni
es de hecho practicada ni conviene que lo sea. Como ya señalaba JELLINEK,
órganos legislativos cumplen funciones judiciales (cuando actúan, sobre
todo las Cámaras Altas, como Tribunal Supremo); órganos administrati-
vos funciones judiciales (tribunales administrativos, operando según el
principio juger e' est encare administrer) y órganos judiciales funciones
legislativas (tribunales constitucionales) y funciones administrativas (de-
cisiones sobre tutela, teneduría de libros, etc.). Las constituciones no solo
instituyen vetos o poderes de frenar, sino que instrumentan la cooperación
positiva entre los diversos poderes. MoNTESQUIEU se ocupó sólo de la neu-
tralización pasiva (le pouvoir arréte le pouvoir), pero creyó en la solución
automática, como veíamos, de los problemas de cooperación en el seno
del Estado. No cabe, en efecto, admitir la independencia extrema de los
órganos. El legislativo necesita conocer las sugerencias que el ejecutivo
puede plantearle y debe poder vigilar el desarrollo de su propia obra le-
gislativa. «Es preciso ciertamente reservar al ejecutivo una cierta parti-
cipación en la confección de las leyes, concediéndole al menos la facul-
tad de iniciativa y, además, el derecho de concurrir a su discusión; conviene
asimismo no sólo reconocer al cuerpo legislativo medios de control o de
acción sobre la autoridad ejecutiva, sino asociar al Parlamento de algún
modo a !~función ejercida por el poder ejecutivo». Sin duda, la ignoran-
cia constitucional de estos problemas conduce a la desunión y, a través
de la anarquía, al despotismo del poder más fuerte" 12 .
En este sentido también desde la reforma de 1936 (art. 21), así como
en la reforma de 1945 (art. 6º) y ha sido ratificado en la Constitución Po-
lítica de 1991(art.113), los órganos o ramas del poder público o del Estado
"tienen funciones separadas" (principio de la separación de poderes), "pero
colaboran armónicamente en la realización de los fines del Estado" (prin-
cipio de la colaboración armónica).
11
Lurs CoscULLELA MoNTANER, Manual de derecho administrativo, t. 1, 17ª ed.,
Madrid, Thomson Civitas, 2006, pág. 26.
12
JuAN JosÉ SoLOZÁBAL EcHEVARRÍA, ob. cit., págs. 227 y 228. En relación con estas
críticas a la formulación inicial, véase también a JAVIER GARCÍA RocA, "Del principio de
la división de poderes", en Revista de Estudios Políticos (nueva época), Madrid, Cen-
tro de Estudios Políticos y Constitucionales, núm. 108, abril-junio 2000, págs. 41 y ss.
Como consecuencia de lo anterior, en la actualidad, si bien se con-

serva como principio que cada una de las ramas (legislativa, ejecutiva y
judicial) ejerce de manera principal la función que originalmente le corres-
ponde (legislativa, ejecutiva y judicial, respectivamente), ese ejercicio no
es exclusivo ni excluyente, pues no impide que las otras ramas colaboren
en el ejercicio de la función, participen de ella o la ejerzan efectivamente 13 .
La evolución de este principio de colaboración permite comprobar
que ella se presenta en diversos grados. Para una mejor comprensión
podemos identificar dos grados principales en la colaboración, que llama-
remos colaboración simple, para aquellos casos en los cuales una rama u
órgano del poder realiza una actividad que contribuye al ejercicio de una
función que corresponde a otra rama u órgano, y colaboración plena, para
aquellos casos en los cuales una rama u órgano del poder público cumple
o ejerce efectivamente una función que corresponde a otra rama u órgano.
Así, algunas veces la rama legislativa contribuye al ejercicio de las
funciones ejecutiva y judicial (colaboración simple), mientras que otras
veces ejerce efectivamente la función ejecutiva o la función judicial (co-
laboración plena).
A su vez, la rama ejecutiva en algunos casos contribuye al ejercicio
de las funciones legislativa y judicial (colaboración simple), mientras que
en otros ejerce efectivamente esas funciones que en principio no le corres-
ponden (colaboración plena).
Por su parte, a veces la rama judicial contribuye al ejercicio de las
funciones legislativa y ejecutiva (colaboración simple), mientras que otras
ejerce efectivamente la función ejecutiva (colaboración plena). En rela-
ción con la colaboración plena de la rama judicial con la rama legislativa,
mediante el ejercicio de la función legislativa, esta posibilidad es objeto
de especiales polémicas, como lo explicaremos más adelante.
Respecto de cada una de esas posibilidades de colaboración pode-
mos identificar algunos ejemplos que se presentan en el régimen colombia-
no, así:
13
La doctrina ha calificado esta evolución como la consagración de "los princi-
pios de separación funcional y de colaboración armónica": véase a JORGE ENRIQUE lBÁ-
ÑEZ NAJAR, ob. cit., págs. 63 y ss., quien, además, hace referencia a la jurisprudencia co-
lombiana sobre el deber de colaboración armónica entre los órganos o ramas del poder
público, tanto en vigencia de las reformas constitucionales de 1936 y 1945, como en
vigencia de la Constitución Política de 1991.
'" Colaboración de la rama legislativa con la rama ejecutiva:

Colaboración simple: aprobación por el Congreso del presupuesto
destinado a la rama ejecutiva; expedición por el Congreso de las leyes
necesarias para el desarrollo de la Constitución en los aspectos que tie-
nen que ver con la rama ejecutiva (creación de órganos o entidades admi-
nistrativas, expedición del estatuto de contratación de la administración
pública). La citación a debates a los ministros y otras autoridades y la
eventual moción de censura de los mismos (Const. Pol., arts. 135-8, 135-
9 y 137).
Colaboración plena: adopción de decisiones por los órganos del Con-
greso para la ejecución del presupuesto asignado a la rama legislativa;
adopción de decisiones por parte de los mismos órganos o autoridades en
materia de régimen de personal (elecciones, nombramientos, retiro del
servicio, sanciones, reconocimientos de derechos, etc.); decisiones de
aplicación interna del reglamento del Congreso .
.. Colaboración de la rama legislativa con la rama judicial:
Colaboración simple: aprobación por el Congreso del presupuesto
destinado a la rama judicial; expedición por el Congreso de las leyes nece-
sarias para el desarrollo de la Constitución en los aspectos que tienen que
ver con la rama judicial (expedición de códigos de procedimiento, expe-
dición de la ley estatutaria de la administración de justicia).
Colaboración plena: ejercicio de la función de juzgamiento de los
altos funcionarios del Estado, prevista en los artículos 174, 175 y 178 de
la Constitución.
• Colaboración de la rama ejecutiva con la rama legislativa:
Colaboración simple: la iniciativa en la presentación de proyectos
de ley, prevista en el artículo 154 de la Constitución; las objeciones a los
proyectos de ley, previstas en el artículo 200-1 de la Carta; la sanción de
los proyectos de ley, establecida en el artículo 189-9 de la Constitución
Política; la convocatoria a sesiones extraordinarias, consagrada en el ar-
tículo 200-2 de la misma Carta; el ejercicio del poder reglamentario, esta-
blecido en el artículo 189-11 de la Constitución; la prestación de apoyo
a las cámaras cuando ellas lo soliciten, poniendo a su disposición la fuer-
za pública, si fuere necesario (Const. Pol., art. 200-6).
Colaboración plena: expedición de decretos con fuerza de ley, en
los casos previstos en los siguientes artículos de la Constitución Política:
212 (estado de guerra exterior); 213 (estado de conmoción interior); 215
(estado de emergencia económica, social y ecológica); 150-6 (facultades
extraordinarias); 150-3 (planes de desarrollo y de inversiones públicas).
.. Colaboración de la rama ejecutiva con la rama judicial:

Colaboración simple: la prestación a los funcionarios judiciales de
los auxilios necesarios para hacer efectivas sus providencias (Const. Pol.,
art. 201-1); la concesión de indultos por delitos políticos (Const. Pol., art.
201-2); la concesión de la extradición (C. de P. P., art. 491).
Colaboración plena: el ejercicio de la función judicial penal a tra-
vés de la jurisdicción penal militar (Const. Pol., art. 221); el ejercicio de
la función judicial por parte de algunas superintendencias en materias
como procesos de insolvencia y liquidaciones obligatorias de sociedades
(Const. Pol., art. 116 y ley 1116 de 2006) y competencia desleal (Const.
Pol., art. 116 y ley 446 de 1998, arts. 143 y ss.) .
.. Colaboración de la rama judicial con la rama legislativa:
Colaboración simple: la interpretación de la ley por parte de los
jueces, para resolver los conflictos o controversias de su competencia
(Const. Pol., art. 228); la aplicación analógica de la ley para casos seme-
jantes (ley 153 de 1887, art. 8º); control de constitucionalidad de las le-
yes (Const. Pol., arts. 241-4 y 241-1 O); iniciativa en la presentación de pro-
yectos de ley por las altas Cortes y el Consejo Superior de la Judicatura
(Const. Pol., art. 156).
Colaboración plena: esta clase de colaboración, como garantía de-
mocrática de protección de los derechos de los ciudadanos contra la ar-
bitrariedad, no ha sido tradicionalmente aceptada. Como muestra de ello,
la Constitución Política de 1991 no ofrece ejemplos expresos de ese tipo
de colaboración, como sí lo hace para las otras. Sin embargo, en el marco
de la Constitución Política vigente, algunos consideran que la Corte
Constitucional puede ejercer este tipo de colaboración bajo el argumento
de que sus decisiones dan alcance real al contenido de la Constitución, lo
cual ha sido objeto de una importante polémica sobre los alcances de los
poderes del juez constitucional, debate que aún no termina.
Como expresión de esta clase de colaboración, el artículo 4º del acto
legislativo 2 de 2004 autorizó al Consejo de Estado, en caso de que el Con-
greso no profiriera la ley estatutaria de igualdad electoral entre los can-
didatos a la presidencia de la república en un plazo determinado, para expe-
dir la reglamentación jurídica con fuerza de ley que regulara la materia.
No obstante, la Corte Constitucional declaró inexequible el aparte del ar-
tículo 4º que otorgaba la citada autorización al Consejo de Estado; bajo
el argumento de que existía una sustitución de la Constitución, ya que se
creaba un poder legislativo transitorio que no había sido elegido por el
pueblo de manera directa o indirecta y que no era representativo de la so-
ciedad, carente de controles parlamentarios y judiciales efectivos que lo

sujeten a la Constitución y de un procedimiento legislativo predefinido y
público, con lo cual se violaba el "el principio democrático", la división
del poder público y la supremacía de la Constitución 14 .
'" Colaboración de la rama judicial con la rama ejecutiva:
Colaboración simple: concepto de la Corte Suprema de Justicia para
la concesión de la extradición (C. de P. P., art. 492); control de legalidad
de los actos administrativos (Const. Poi., art. 237).
Colaboración plena: adopción de decisiones por parte de las auto-
ridades de la rama judicial en materia de régimen de personal (convoca-
toria y realización de concursos para el ingreso al servicio, nombramien-
tos o elecciones, participación en la elaboración de listas o temas para la
elección de funcionarios, retiro del servicio, sanciones, reconocimiento
de derechos, etc.); adopción de decisiones por el Consejo Superior de la
Judicatura o de los Consejos Seccionales para la ejecución del presupuesto
asignado a la rama judicial (Const. Poi., art. 256-6); expedición de regla-
mentos internos por las cortes y tribunales.
Igualmente, el artículo 187 del CPACA prevé la posibilidad de que,
para efectos de lograr el restablecimiento del derecho derivado de la anu-
lación de un acto administrativo, el juez contencioso administrativo pueda
"estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar
0 reformar estas". En similar sentido, como consecuencia del reconoci-
miento de la necesidad de dotar de mayores poderes a los jueces para la
protección de los derechos constitucionales, se prevé la posibilidad de que
el juez imponga obligaciones de hacer a las autoridades administrativas
para efectos de la protección de los derechos fundamentales, con ocasión
de la acción de tutela (decr. 2591 de 1991, art. 23), y de los derechos co-
lectivos, con ocasión de las acciones populares (ley 472 de 1998, art. 34).
• Tercera evoludón.-Ampliación del objeto de la función ejecu-
tiva y del concepto de rama ejecutiva. Como ya lo hemos indicado, en la
concepción original de MoNTESQurnu las funciones públicas tenían cada
una un objeto bien definido, así: la legislativa consistía en dictar las nor-
mas generales necesarias para la convivencia social; la ejecutiva, en apli-
car esas normas generales, y la judicial, en resolver los conflictos origi-
nados en dicha aplicación. A su vez, también ya hemos anotado que en
virtud del principio de la colaboración armónica de los órganos o ramas
del poder entre sí, cada una de las ramas u órganos dejó de ejercer su fun-
14 Véase Corte Constitucional, sen t. C-1040 de 2005.

ción original de manera exclusiv~ y excluyente, pues, en casos excepcio-

nales, un órgano o rama puede ejercer funciones que corresponden a otro
u otra.
Pero la evolución no consiste solo en lo anterior, especialmente en
relación con la rama ejecutiva y su correspondiente función, pues a esta
rama se le ha ido reconociendo el poder de ejercer funciones que de acuer-
do con la concepción original harían parte de otra función, ya no a título
de colaboración sino por el reconocimiento del cambio de la naturale-
za de la función. Así, esta etapa de la evolución del principio de sepa-
ración de poderes parte de la aceptación de que ciertas funciones que de-
sarrolla comúnmente la rama ejecutiva, a pesar de que materialmente y
de acuerdo con el concepto tradicional podrían ser entendidas como fun-
ciones propiamente legislativas o jurisdiccionales, en la actualidad son en-
tendidas como parte de la función ejecutiva, con lo cual se amplía el con-
cepto tradicional de esta función, así como el campo de acción natural de
la rama ejecutiva.
Este ha sido el caso, en primer lugar y como la aplicación más im-
portante, del reconocimiento de la facultad de reglamentar la ley por parte
de autoridades pertenecientes a la rama ejecutiva. En efecto, este poder
o facultad consiste en la expedición de las normas generales necesarias
para hacer posible y efectiva la aplicación de las leyes que, como se ha
visto, son las normas generales por excelencia. De tal manera que si re-
cordamos que la función legislativa en su concepción original consistía
en la expedición de normas generales, la llamada potestad reglamentaria
sería una expresión de dicha función legislativa. Sin embargo, la evolu-
ciC>t¿~que estamos anali_zando lle?,ó hasta considerar, y hoy _es así plena-
meftre aceptado, que dicha func1on o potestad reglamentana hace parte
de la función ejecutiva, con lo cual el objeto de esta función se amplió con-
siderablemente respecto de su concepción original.
En otras palabras, en la actualidad el ejercicio de la potestad regla-
mentaria se considera un aspecto más del ejercicio de la función ejecuti-
va, hasta el punto de que, en Colombia y otros países, se considera que
los actos expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria son actos
administrativos y son, por lo mismo, una expresión del ejercicio de la fun-
ción ejecutiva15 .
15
Sobre la naturaleza jurídica de los actos expedidos por el presidente de la repú-
blica y otras autoridades en ejercicio de la potestad reglamentaria, véase a LIBARDO
RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, Derecho administrativo. General y colombiano, 17ª ed., Bogo-
tá, Temis, 2011, núm. 490.
En segundo lugar, la ampliación del concepto de función ejecutiva

también se comprueba en el hecho de que ha llegado a considerarse corno
parte de la misma el ejercicio de algunas funciones cuyo objeto en el fondo
es la solución de conflictos derivados de la aplicación de la ley, por lo cual,
igualmente de acuerdo con los conceptos originales, constituirían ejerci-
cio de la función judicial. Tal es el caso de la llamada genéricamente fun-
ción sancionadora, la cual, excluyendo la aplicación de las sanciones pena-
les que continúa considerándose una típica función judicial, no solo se ha
venido radicando en cabeza del ejecutivo sino que ha llegado a conside-
rarse como una típica función ejecutiva, tanto en relación con las sancio-
nes policivas como también con las disciplinarias, urbanísticas, ambien-
tales, carnbiarias, etcétera. Así, en la actualidad se reconoce la existencia
de un derecho administrativo sancionador, el cual parte de la idea de que
la función ejecutiva comprende la de imponer sanciones 16 .
Sobre este terna, debe hacerse notar, además, que los actos sancio-
natorios proferidos en materia disciplinaria se consideran administrativos,
sometidos al mismo régimen jurídico de esa función y de esa clase de actos
y, por lo mismo, son expresión de la función ejecutiva 17 . Lo mismo su-
cede con el ejercicio de la potestad sancionadora en otros campos dife-
rentes del penal, corno es el caso de las sanciones de control fiscal, tri-
butarias, aduaneras, urbanísticas, de control de cambios, ambientales y
financieras, entre otras, las cuales también son consideradas corno ejer-
cicio de la función administrativa.
Así mismo, dicha reflexión es aplicable respecto de algunas potes-
tades derivadas de la actividad de regulación, mediante las cuales se re-
suelven conflictos entre particulares, situación que se considera parte' de
la función ejecutiva y no de la jurisdiccional corno tradicionalmente se
había entendido, al punto que en la actualidad es común hablar de funcio-
nes "cuasi-judiciales" de la administración, cuyo concepto es de origen
anglosajón y son definidas corno "la función administrativa que la ley exige
16
Véase a JAIME OssA ARBELÁEZ, Derecho administrativo sancionador, 2ª ed.,
Bogotá, Legis, 2009, págs. 18 y ss. Desde el punto de vistajurisprudencial, véase Corte
Constitucional, sent. C-506 de 2002.
17
Sobre la naturaleza jurídica de los actos expedidos en ejercicio de la función de
control disciplinario, véanse Corte Constitucional, sents. C-661 de 2000, C-996 de 2001
y C-835 de 2005; C. de E., Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 8 marzo 1996,
rad. 792, y C. de E., Sala de lo Contencioso Administrativo, S2ª, sent. de 30 enero 1997,
exp. 11.634.
que sea ejercida, en ciertos aspectos, como si fuera una función judicial" 18 .
Tal es el caso, en derecho colombiano, de la solución de controversias entre
proveedores de servicios de telecomunicaciones que, según el artículo 41
de la ley 1341 de 2009, constituye una "actuación administrativa" 19 .
Además, el ejercicio de la llamada jurisdicción coactiva, mediante
la cual la administración tramita directamente un proceso ejecutivo para
el cobro de las obligaciones pecuniarias a su favor, de acuerdo con los
artículos 98 y siguientes del CPACA, constituye una actuación adminis-
trativa. Esta concepción refleja una evolución frente a la visión tradicio-
nal de los procesos ejecutivos por parte de la misma administración que
se consideraban expresión del ejercicio de la función judicial por parte de
la tnisma administración.
Inclusive, la existencia de otras funciones públicas, que tilnden a
considerarse nuevas y especiales, como la de banca central, la disciplina-
ria, la fiscal y la electoral, a pesar de ser ejercidas por órganos que han lle-
gado a ser reconocidos como autónomos de las ramas del poder, no han
llegado realmente al reconocimiento de esa novedad y especialidad como
funciones públicas, pues se continúan considerando como expresiones del
concepto genérico de "función administrativa", hasta el punto de que los
actos que en ejercicio de ellas se expiden continúan considerándose "ac-
tos administrativos" y están sometidos al control de la jurisdicción admi-
nistrativa, lo cual constituye otra manifestación de la ampliación del objeto
de esa función pública, que refleja una evolución de la concepción origi-
nal de función ejecutiva.
Las ampliaciones anteriores del objeto de la función ejecutiva, res-
pecto de su concepción original, que implican que esta función ya no solo
consiste en la ejecución individualizada de la ley, pues implica la facul-
tad de desarrollarla o reglamentarla y aun de resolver algunos conflictos
resultantes de su aplicación, han llevado a reconocer una mayor amplitud
del concepto, que se ha traducido, a su vez, en una terminología más amplia
por medio de los conceptos de "función administrativa" y de "rama ad-
ministrativa" o "administración pública".
" Cuarta evoludón.-Abandono de la concepción trip91tita de la
separación de poderes. El principio de la separación de poderes fue
18
WrLLIAM WADE y CHISTOPHER FoRSYTH, Administrative law, 9ª ed., Oxford,
Oxford University Press, 2004, pág. 41.
19
Sobre la naturaleza de esta clase de decisiones adoptadas por las autoridades
o agencias de regulación, véase Corte Constitucional, sent. C-1120 de 2005.
concebido por MoNTESQUIEU sobre la base de una separación tripartita, es

decir, la existencia de los tres poderes ya mencionados: legislativo, eje-
cutivo y judicial. Esa concepción ha mantenido su vigencia durante lar-
go tiempo, como una característica básica del principio de la separación,
a pesar de ensayos esporádicos sobre el reconocimiento de otros poderes,
como la propuesta de BOLÍVAR sobre el reconocimiento de un "poder mo-
ral" como cuarto poder. Es así como dicha concepción tripartita se ma-
nifiesta todavía hoy en la Constitución Política colombiana de 1991, cuan-
do el artículo 113 expresa de manera contundente que "son ramas del poder
público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial".
Sin embargo, esta característica del principio de la separación de po-
deres tampoco ha resistido a la presión de la evolución del Estado con-
temporáneo, en el cual ha venido apareciendo la tendencia a reconocer la
existencia de órganos autónomos de las ramas tradicionales.
Es así como el citado artículo 113 de la Constitución Política, que
precisamente hace parte del capítulo l del título v de la Carta, que tratan
"de la estructura del Estado" y "de la organización del Estado", respec-
tivamente, a pesar de reconocer como principio la separación del poder
en las tres ramas tradicionales, como ya quedó expresado, a renglón se-
guido manifiesta que "además de los órganos que las integran existen otros,
autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funcio-
nes del Estado". A su vez, en desarrollo de esta manifestación, el artículo
117 expresa que "el ministerio público y la Contraloría General de la Re-
pública son órganos de control", y el artículo 120 se refiere a "la organi-
zación electoral", la cual tiene a su cargo la organización de las eleccio-
nes, su dirección y v~gilancia, así como lo relativo a la identidad de las
personas. Finalmente, la nueva Constitución Política dedica su título xr
a la "organización territorial", la cual constituye la expresión de la estruc-
tura del poder público en los órdenes secciona! y local, pero que propia-
mente hace parte de la concepción amplia de la "administración pública"
en esos órdenes.
Debe tenerse en cuenta, no obstante lo anterior, que algunos consi-
deran, entre ellos la Corte Constitucional, que la figura de los órganos
autónomos a que se refiere el artículo 113 de la Constitución se extiende
a algunos órganos a los cuales, aun por fuera del capítulo I del título v, la
Carta les otorga reconocimiento constitucional y les reconoce autonomía,
como es el caso del Banco de la República (arts. 371a373) y la Comisión
Nacional del Servicio Civil (art. 130), y era el caso de la Comisión Na-
cional de Televisión, antes de la reforma de los artículos 76 y 77 por el
acto legislativo 2 de 2011. Sin embargo, en nuestro concepto, y con fun-

damento en una visión sistemática, armónica y lógica de la estructura del
Estado y de la manera como la Constitución de 1991 reguló la materia,
esos órganos, aun con autonomía de origen constitucional, forman o for-
maban parte, como entidades de carácter especial, de la concepción amplia
de rama ejecutiva, entendida como rama administrativa, como lo presen-
taremos en el capítulo rn de esta obra.
"Expresión actual del Estado colombiano. Lo anterior quiere decir
que el Estado colombiano ha adoptado como esquema básico de organiza-
ción del poder público, el resultante de la aplicación de la teoría de la
separación de los poderes de MoNTESQurnu, con las adaptaciones mencio-
nadas sobre reconocimiento de un solo poder, la colaboración entre sus
diferentes ramas y la ampliación del objeto de la función ejecutiva y del
concepto de rama ejecutiva.
Igualmente, el Estado colombiano ha venido ampliando ese esquema
básico mediante el reconocimiento de órganos autónomos e independien-
tes de las ramas tradicionales del poder público.
Con base en estas consideraciones preliminares, se puede expresar
gráficamente la estructura general del poder público en Colombia por me-
dio del organigrama de la página siguiente, para proceder más adelante,
en consecuencia, a desarrollar con mayor precisión y detalle la estructura
de las diferentes ramas y de los órganos autónomos, en el orden enunciado.
B) Estado federal o Estado unitario
Frente a la distribución del poder en razón de las funciones del Es-

tado, que ideó MoNTESQUIEU y que concretó el principio de la separación
de poderes, la organización de un Estado también implica plantearse si el
ejercicio del poder y de las funciones públicas se distribuye o no desde
el punto de vista territorial. Es decir, si el poder se concentra exclusiva-
mente en manos del Estado o si, por el contrario, se distribuye entre él y
las diversas comunidades que habitan parte del territorio estatal.
Al respecto, tal vez exceptuando las antiguas ciudades-Estado y los
Estados que podemos llamar minúsculos, de los cuales encontramos al-
gunos ejemplos modernos como el Principado de Mónaco, la República
de San Marino, la República de Andorra, Singapur, así como algunas
pequeñas islas que han venido obteniendo reconocimiento como Estados,
en la generalidad de los demás Estados encontramos que el territorio
nacional se divide en sectores territoriales que permiten identificar, de una

parte, la comunidad nacional y, de otra, comunidades que habitan los cita-
dos sectores territoriales.
Esta división territorial encuentra su fundamento en dos razones
principales: por una parte, una razón práctica consistente en la imposibi-
lidad física de resolver todos los asuntos desde el centro del Estado, o sea,
desde la capital y, por otra, una razón política relacionada con la existen-
cia de necesidades locales, respecto de las cuales las comunidades que
habitan los diferentes sectores territoriales ejercen presión sobre el Esta-
do para que este les permita resolver directamente esas necesidades que
ellas mismas viven y sufren.
Concordantemente con esa división territorial, encontramos en la
generalidad de los Estados dos órdenes de autoridades claramente dife-
renciadas: unas que manejan, administran o gobiernan el Estado en su con-
junto y otras que manejan, administran o gobiernan las diferentes partes,
secciones o sectores en que se divide el territorio de dicho Estado.
La existencia o inexistencia de las mencionadas divisiones del terri-
torio estatal y de las correspondientes autoridades con poder nacional o
local dan lugar a diferentes modelos de organización estatal, según que
las relaciones entre las divisiones territoriales y el Estado, y entre las auto-
ridades nacionales y locales, sean de menor o mayor dependencia o, di-
cho de otra manera, de mayor o menor autonomía. Las clases de Estado
que de allí resultan son, básicamente, el Estado federal y el Estado uni-
tario. Además de estas dos clases de Estado, la doctrina reconoce otras
organizaciones que resultan de la unión de Estados, como las confedera-
ciones, las uniones personales y reales de Estados, pero podemos decir que
estas son agrupaciones fundamentalmente de carácter internacional o su-
pranacional, cuya configuración es independiente de la organización in-
terna que tenga cada uno de los Estados que las conforman y cuya exis-
tencia y permanencia, más que por razones de organización de la respectiva
comunidad nacional, dependen de factores externos como las necesida-
des de defensa de la soberanía, la unión resultante de conquistas militares,
de intereses económicos comunes, de factores familiares o monárquicos,
etcétera.
Dentro de las organizaciones supranacionales, en los últimos tiem-
pos han desempeñado un papel muy importante las llamadas comunida-
des económicas, la primera y más importante de las cuales ha sido la Co-
munidad Económica Europea, creada en 1957 con el Tratado de Roma y
a la cual han seguido otros ejemplos como el Mercado Común Centro-
americano, creado mediante el Tratado de Managua de 1960; el Acuerdo

de Cartagena, firmado en 1968, que reunió los países del área andina como
mercado común, hoy Comunidad Andina de Naciones; el Mercado Co-
mún del Sur -Mercosur-, creado en 1991, mediante el Tratado de
Asunción; la Unión Económica de los Estados Árabes, constituida en 1957,
y la Unión Económica del África Central, creada por el Tratado de Gine-
bra en 1964.
La importancia de este tipo de Uniones de Estado ha radicado en que,
además de su multiplicación, unas veces con mayor vocación de perma-
nencia que otras, la principal de ellas, la citada Comunidad Económica
Europea, ha venido evolucionando hacia una unión ya no simplemente
económica sino de naturaleza política, que se refleja en la unión alrededor
de otros intereses de la sociedad, como la educación, la circulación de per-
sonas, la protección social, la defensa de los derechos, etc. El resultado
de esta nueva tendencia ha sido la transformación, a partir de 1992, con
el Tratado de Maastricht, en la denominación actualmente Unión Europea,
que ha llegado a una organización muy depurada, con órganos supranacio-
nales muy parecidos a los nacionales (parlamento europeo, consejo euro-
peo, tribunal de justicia europeo), hasta tal punto de que la organización
y las funciones de los órganos internos de cada Estado miembro de la unión
se ven afectadas y limitadas cada día más por las funciones de los órga-
nos de la unión, que ejercen, como los órganos internos, las funciones le-
gislativa, la ejecutiva o administrativa y la judicial, aunque en el orden su-
pranacional pero con incidencia en cada uno de los Estados miembros.
De otra parte, también debemos mencionar los llamados Estados
regionales, como España e Italia. El profesor JAIME VrnAL PERDOMO ca-
lifica al Estado regional como un modelo de organización territorial del
Estado, intermedio entre el Estado federal y el Estado unitario 20 , cuyo
diseño constitucional, según la doctrina, "proyecta una modalidad de rela-
ción entre el Estado y la región basada en la repartición de competencias
según el criterio de la materia. De tal forma que en las materias atribui-
das a la región el Estado puede intervenir únicamente fijando principios
fundamentales, lo cual significa que el sistema de relaciones entre los dos
niveles se basa en la coordinación legislativa, entre leyes cuadro y leyes
regionales, es una expresión de la denominada competencia compartida.
Desde el punto de vista de las relaciones financieras, en la Constitución
se denota un modelo de coordinación e integración entre sistemas autó-
20
JAIME VmAL PERDOMO, La región en la organización territorial del Estado, Bo-
gotá, Centro Editorial Universidad del Rosario, 2001, págs. 19 y ss.
nomos en lo que tiene que ver con este aspecto. A las regiones se les con-
cede una autonomía no solo desde el punto de vista de los gastos sino de
la posibilidad de percibir recursos a través del recaudo de impuestos.
"De esta manera, el modelo constitucional se caracteriza por una
retroalimentación autónoma entre, el centro y la periferia, de tipo verti-
cal, en donde por cada materia de competencia regional se presupone la
existencia de principios generales y directivas estatales" 21 •
No obstante, como también lo hace notar la doctrina, en la práctica
se tienden a desdibujar las características que los teóricos han buscado
diseñar para diferenciar esta modalidad de Estado de las dos modalida-
des tradicionales, por lo cual puede afirmarse, para los efectos de nuestro
estudio, que las principales clases de Estado, desde el punto de vista de
su organización interna territorial, continúan siendo el Estado federal y
el Estado unitario 22 .
1) El Estado federal. De acuerdo con la definición que da el profe-
sor GEoRGES BuRDEAU, "el Estado federal es una asociación de Estados so-
metidos en parte a un poder único, y que, en parte, conservan su indepen-
dencia"23. Como ejemplos de este tipo de organización estatal podemos
mencionar a Estados U nidos de América, Suiza, Canadá, México, Brasil,
Argentina y Venezuela. Nuestro país, durante el siglo xrx, también estu-
vo organizado como Estado federal durante varios períodos.
Como sistema de organización estatal, el federalismo presenta las
siguientes características principales 24 :
1ª. Desde el punto de vista internacional, el Estado federal constituye
una unidad, es decir, es una sola persona jurídica internacional.
2ª. Desde el punto de vista interno, existe una pluralidad política,
representada por la existencia de los diferentes Estados federados.
21
JoRGE LoNDOÑO, "El federalismo, una salida al conflicto de violencia colombia-
no", en El derecho público a comienzas del siglo xx1. Estudios en homenaje al profesor
Allan R. Brewer Carías, t. r, Madrid, Editorial Civitas, 2003, págs. 6.21 y ss.
22
Sobre la imprecisión de las características diferenciadoras de los Estados regio-
nales, véase a SANDRA MoRELLI Rrco, "La autonomía territorial en Colombia", en Jor-
nadas colombo-venezolanas de derecho público, Santa Fe de Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 1996, págs. 405 y ss.
23
GEORGES BURDEAU, ob. cit., pág. 73.
24
Para mayores detalles sobre este tema, puede verse a GEORGES B URDEAU, ibídem;
a MAURICE CROISAT, El federalismo en las democracias contemporáneas, Barcelona, Edit.
Hacer, 1995; y a VLADIMIRO NARANJO MESA, Teoría constitucional e instituciones polí-
ticas, 10~ ed., Bogotá, Edit. Temis, 2006, págs. 306 y ss.
3ª. El Estado federal ejerce en el ámbito nacional todas las funciones

estatales: la constitucional, la legislativa, la ejecutiva y la judicial, pues
existe una Constítución nacional y órganos que ejercen las otras tres fun-
ciones fundamentales. Obviamente, los Estados federados participan en
la conformación de los órganos nacionales y, consecuentemente, en la
toma de las decisiones que afectan a todo el país.
4ª. Pero los Estados federados también conservan el poder de ejer-
cer las tres funciones básicas: legislativa, ejecutiva y judicial, por medio
de órganos propios, no sometidos jerárquicamente a los órganos nacio-
nales que ejercen la función correspondiente. En algunos casos, los Es-
tados federados conservan también un poder constitucional para su terri-
torio, por lo cual existirán, en consecuencia, constituciones de cada uno
de los Estados federados, además de la Constitución nacional, que será
expresión de una especie de función supraconstitucional. Es decir, que
habrá un reparto claro de competencias entre el Estado federal y los Es-
tados federados en relación con cada función. Esto explica el que haya,
por ejemplo, diversos códigos sobre una misma rama del derecho, como
muestra de que cada Estado federado puede ejercer de manera autónoma
la función legislativa sobre este tema.
Veamos cómo se advierten las anteriores características en la siguien-
te explicación de BuRDEAU:
"El Estado federal es, pues, el que, apareciendo como único en las
relaciones internacionales está constituido por Estados miembros que
conservan ciertas prerrogativas de soberanía interna y sobre todo el po-
der legislativo. Lo que distingue estos Estados miembros de las colecti-
vidades descentralizadas de un Estado unitario es que los primeros par-
ticipan en la formación de la voluntad del Estado central. En efecto, la
organización política del Estado federal lleva consigo, en general, al lado
de una asamblea que representa al conjunto de la población, otra cámara
que representa a los Estados. Además los Estados miembros disponen de
una competencia propia, fijada por una Constitución federal en materia
legislativa, ejecutiva o judicial. La distribución de las competencias en-
tre gobierno federal y gobiernos locales se hace ya por la enumeración de
las respectivas competencias, ya por la enumeración de las competencias
federales, lo que presume que el resto es de la competencia de los Esta-
dos miembros, ya por la enumeración de las competencias de los Estados
miembros, presumiéndose lo contrario" 25 .
25
GEORGES BURDEAU, ob. cit., pág. 74.
2) El Estado unitario. Tomando aquí los conceptos de BuRDEAU, el

Estado unitario "es el que solo posee un centro de impulsión política y
gubernamental. El poder público, en la totalidad de sus atributos y fun-
ciones cuenta en él con un único titular, que es la persona jurídica Estado.
Todos los individuos colocados bajo su soberanía obedecen una misma y
única autoridad, viven bajo el mismo régimen constitucional y están regi-
dos por las mismas leyes" 26 .
Como ejemplos de esta forma unitaria de Estado podemos citar a
Francia, Portugal, la República Checa, Chile, Ecuador y Colombia. En
efecto, en relación con nuestro país, el artículo 1º de la Constitución
Política expresa que "Colombia es un Estado social de derecho, organi-
zado en forma de república unitaria, descentralizada[ ... ]".
Sin embargo, en la práctica el Estado unitario difícilmente se presen-
ta tal como lo define BuRDEAU, pues hay una serie de matices que regulan
las relaciones entre las autoridades centrales y las locales. Tal vez sería
mejor definir el Estado unitario como aquella forma de organización estatal
en la cual existen unas autoridades centrales muy fuertes, frente a unas
autoridades locales con muy poca autonomía, de manera que la mayoría
de funciones públicas las desempeña directamente la persona jurídica Esta-
do, mientras que a las colectividades locales solo se les permite el ejerci-
cio autónomo de unas cuantas tareas.
Los matices que hemos mencionado para concretar las relaciones que
pueden existir entre las autoridades centrales y las autoridades locales
dentro de un Estado unitario, se derivan de los conceptos de centraliza-
ción, desconcentración, delegación, descentralización, centralización
política y descentralización administrativa y de los controles que existen
en esas situaciones. En consecuencia, para comprender la realidad prác-
tica de un Estado unitario, y concretamente del nuestro, es necesario es-
tudiar esos conceptos, por lo cual a ellos nos referiremos más adelante.
3) Evolución histórico-política en Colombia. En primer lugar, en-
contramos antecedentes histórico-políticos fundamentalmente en el siglo
x1x, por cuanto podría afirmarse, así no sea con carácter absoluto, que la
mayor preocupación durante dicho siglo, época en la cual el Estado co-
lombiano estaba en procese¡ de estructuración, fue la referente al sistema
federal o unitario que debía imponerse en el país. Incluso, puede llegar
a afirmarse que la mayoría, o por lo menos buena parte de las guerras
civiles, tuvieron origen en la discusión sobre el tema del federalismo o del
26
Ibídem, pág. 40.
centralismo, que no es más que la discusión del tema del Estado unitario
y la autonomía regional.
Durante ese siglo la organización del Estado fue bastante inestable,
por circunstancias explicables de la vida republicana que se iniciaba. Fue
así como el Estado colombiano estuvo unas veces organizado como Es-
tado federal (Constituciones de 1853, 1858 y 1863), mientras que en otros
períodos del mismo siglo su organización fue la de Estado unitario (Cons-
tituciones de 1821, 1830, 1832, 1843 y 1886). Podría también decirse que
ese tipo de organización era casi siempre resultado de la victoria en las
guerras civiles, porque las Constituciones que se produjeron durante el
transcurso del siglo obedecieron a la imposición o al marco jurídico que
los vencedores en cada guerra decidían darle a la organización estatal. Por
ello mismo, dentro de ese proceso tiene especial significado la situación
de finales de siglo con la Constitución Política de 1886, puesto que la espi-
na dorsal de esa Constitución fue el principio de la centralización política
y la descentralización administrativa. La implantación de ese principio
se explica fundamentalmente por la búsqueda de un sistema intermedio
entre el federalismo que, como ya vimos, tuvo vigencia durante varios
períodos en ese siglo, y el nuevo sistema unitario que se implantó efec-
tivamente a partir de ese año y que se conserva hasta nuestros días.
C) Los principios básicos de la estructura y funcionamiento

del Estado unitario
Como ya se expresó, para comprender mejor el funcionamiento de

un Estado unitario como el nuestro, es necesario estudiar los conceptos
de centralización, desconcentración, delegación y descentralización, así
como los controles que se presentan en esos sistemas.
1) La centralización. Es el fenómeno jurídico-político que consiste
en que todas las tareas y funciones públicas se radican en manos de la per-
sona jurídica Estado. Es decir, que el Estado monopoliza todas esas ta-
reas y funciones públicas. Sobre este fenómeno podemos analizar varios
aspectos:
Respecto de las relaciones entre el Estado y las colectividades loca-
les, no se les reconoce vida jurídica a estas últimas, de manera que el Estado
es la única persona jurídica pública. Las divisiones territoriales no exis-
tirán o, si aparecen, serán simples circunscripciones, tenc!ientes a permi-
tir una gestión más práctica de los servicios públicos estataks.
Como sistema de manejo del Estado, implica una administración
rigurosamente jerarquizada, es decir, que realmente no hay autoridades
locales o, si existen algunas que parecen serlo, no son propiamente tales,

pues están completamente subordinadas a las autoridades centrales y, por
tanto, solo transmiten y ejecutan órdenes, pero no toman decisiones. Como
lo expresa gráficamente el profesor RIVERO, "mediante la centralización,
una voluntad única, que parte del centro del Estado, se transmite hasta las
últimas extremidades" 27 •
Lo anterior quiere decir que conceptualmente la centralización pue-
de presentarse en dos grados: una centralización absoluta, cuando no se
reconoce forma alguna de división territorial y, por ende, tampoco auto-
ridades diferentes de las que gobiernan el territorio del Estado en su con-
junto, y una centralización atenuada o limitada, cuando se reconoce la exis-
tencia de divisiones territoriales y de autoridades que ejercen funciones
estatales en esas divisiones, aunque en ambos casos sin autonomía.
Sin embargo, la centralización en el sentido extremo que hemos men-
cionado, difícilmente se presenta en la práctica. En efecto, a través de la
historia la existencia del municipio, que es una colectividad casi natural
y que ha buscado siempre alguna autonomía, se ha constituido en un
obstáculo para la centralización absoluta. Además, las dimensiones geo-
gráficas de la gran mayoría de los Estados modernos hacen imposible en
la práctica que el Estado sea manejado totalmente desde el centro, es decir,
desde la capital. Estas circunstancias han traído como consecuencia que,
salvo la posibilidad de aquellos Estados que hemos denominado minús-
culos, la centralización no es aplicada en términos absolutos.
2) La desconcentración. Es la primera limitación que encontramos
a la centralización absoluta. De acuerdo con el artículo 8º de la ley 489
de 1998, "es la radicación de competencias y funciones en dependencias
ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administra-
tiva, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción
que corresponde ejercer a los jefes superiores de la administración". Es
decir, que a pesar de que las funciones continúan monopolizadas por las
entidades nacionales, algunas de esas funciones son desempeñadas por
agentes de aquellas, que se desplazan físicamente a las diversas partes
del territorio, dada la imposibilidad o inconveniencia de ejercerlas des-
de la capital. Si bien pueden tomar algunas decisiones, lo hacen en nom-
bre de la entidad nacional y no de la colectividad seccional donde ejercen
la función.
27
Véase a JEAN RrvERO, Derecho administrativo, traducción de la 9~ ed., Caracas,
Instituto de Derecho Público, Universidad Central de Venezuela, 1984, pág. 339.
Por ejemplo, cuando el Estado actúa por medio del Ministerio de

Defensa Nacional y establece una brigada militar en una región del país,
se está produciendo el fenómeno de la desconcentración, pues simplemen-
te se está desplazando a unas personas que van a ejercer en ese territorio
una actividad nacional, sin que se le otorgue ninguna autonomía a la co-
lectividad allí establecida para manejar esa función. Igualmente, cuando
un establecimiento público nacional crea oficinas o agencias seccionales
o regionales, está utilizando la figura de la desconcentración, pues sim-
plemente está desplazando algunas funciones para que se desarrollen más
ágilmente en la respectiva región pero la actividad sigue siendo nacional.
En estos casos las divisiones del territorio en las cuales se ejercen las fun-
ciones del Estado se denominan circunscripciones territoriales, por cons-
tituir simples divisiones físicas del territorio estatal, sin reconocimiento
de autonomía.
A su vez, para efectos de la contratación estatal, de conformidad con
el artículo 21 de la ley 1150 de 2007, se entiende por desconcentración,
"la distribución adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante
legal de la entidad, sin que ello implique autonomía administrativa en su
ejercicio", de tal manera que "contra las actividades cumplidas en virtud
de la desconcentración administrativa no procederá ningún recurso".
Es decir que, en definitiva, la desconcentración es un fenómeno de
limitación a la excesiva centralización, pero que se ubica todavía dentro
de esta última, pues el Estado continúa monopolizando el ejercicio de las
funciones. Podría decirse que es una centralización atenuada28 .
-Desconcentración territorial y simplemente jerárquica o funcio-
nal. Si consideramos la desconcentración como un fenómeno más am-
plio en el sentido de que es el instrumento utilizado por el Estado para des-
congestionar los despachos públicos y de esta manera evitar la excesiva
concentración de poder en unas pocas manos, encontramos varias clases.
Así, además del fenómeno ya analizado de desconcentración que implica
desplazamiento de funciones de la capital hacia las provincias y que pode-
mos denominar desconcentración territorial, encontramos otra modali-
dad que podemos llamar desconcentración simplemente jerárquica o
funcional, que consiste en el otorgamiento de funciones de las autorida-
28
Otros puntos de vista pueden verse en ENRIQUE SAYAGUÉS LASO, Tratado de dere-
cho administrativo, t. r, 8ª ed., Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, 2002,
págs. 223 y ss.; igualmente en AGUSTÍN A. GORDILLO, Tratado de derecho administrativo,
Parte general, t. r, 10ª ed., Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2009,
págs. xrv-1 y ss.
des superiores a las inferiores sin que exista desplazamiento físico, es decir,
que continúan siendo ejercidas desde la capital. Por ejemplo, al presidente
de la república, como suprema autoridad administrativa, le corresponde-
ría teóricamente ejercer todas las funciones administrativas. Sin embar-
go, por aspectos prácticos, muchas de esas funciones son otorgadas a los
ministros. A su vez, dentro de cada ministerio, a pesar de que el ministro
es la autoridad superior, también se otorgan funciones a los demás fun-
cionarios inferiores, con el fin de descongestionar el despacho ministe-
rial. Si esas funciones continúan ejerciéndose desde la capital no podrá
hablarse de desconcentración territorial sino simplemente jerárquica o
funcional. A este respecto debe tenerse en cuenta que la ley 489 de 1998,
si bien al definir en su artículo 8º el concepto de desconcentración, hace
énfasis en que se trata de radicación de competencias y funciones "en de-
pendencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad
administrativa" (desconcentración territorial), termina aceptando que
dicha desconcentración "podrá hacerse por territorio y por funciones".
Por lo anterior, podemos afirmar que la desconcentración tipificada
por la ley colombiana corresponde a la figura que en la teoría general se
conoce como adscripción de funciones o desconcentración por adscrip-
ción, mediante la cual la ley u otra norma de carácter general otorgan direc-
tamente a una autoridad determinada función que corresponde, en prin-
cipio, a otra autoridad.
3) La delegación. A pesar de que en anteriores ediciones de esta obra,
partiendo del concepto amplio ya expresado, según el cual la desconcen-
tración es el instrumento utilizado por el Estado para descongestionar los
despachos públicos con el fin de evitar la excesiva concentración de poder,
considerábamos la delegación como una de las modalidades de descon-
centración, frente a los términos expresos de los artículos 209 y 211 de la
Constitución Política, y 8º y 9º de la ley 489 de 1998, debernos diferen-
ciar los dos fenómenos, aunque ratificando que, al igual que la descon-
centración, la delegación es apenas una atenuación de la centralización,
pues por intermedio de ella las autoridades conservan el monopolio de su
poder.
Así, de acuerdo con el artículo 8º de la citada ley 489, la desconcen-
tración "no implica delegación" y según los términos del artículo 9º ibídem,
la delegación administrativa consiste en que las autoridades pueden "trans-
ferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades,
con funciones afines o complementarias". Es decir, que mediante la dele-
gación el funcionario que es titular de una función (delegan te) la traslada
a otra autoridad (delegatario ), para que esta la ejerza en nombre de aquel.
La misma ley 489 consagra las principales reglas que regulan la de-
legación, así:
-Los ministros, directores de departamento administrativo, superin-
tendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean
una estructura independiente y autonomía administrativa, podrán delegar
la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos
orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo
y asesor (art. 9º).
- Los representantes legales de las entidades descentralizadas po-
drán hacerlo de conformidad con la ley, con los requisitos y en las con-
diciones que establezcan los estatutos internos (art. 9º, parg.).
- El acto de delegación siempre será escrito y en él se determinará
la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos objeto de ella
(art. 10).
-El presidente de la república, los ministros, los directores de depar-
tamento administrativo y los representantes legales de entidades descen-
tralizadas, deberán informarse, en todo momento, sobre el desarrollo de
las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones generales
sobre el ejercicio de las funciones delegadas (art. 10).
-Salvo norma especial, no podrán transferirse mediante delegación:
la expedición de reglamentos de carácter general; las funciones, atribu-
ciones y potestades recibidas en virtud de delegación; y las funciones que
por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son suscepti-
bles de delegación (art. 11).
- Los actos expedidos en virtud de la delegación estarán sometidos
a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad
o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes k'On-
tra los actos de dicha autoridad o entidad (art. 12).
- La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual, en
consecuencia, estará radicada exclusivamente en cabeza del delegatario,
sin perjuicio de que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Consti-
tución Política, la autoridad delegante pueda, en cualquier tiempo, reasu-
mir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con
sujeción a las disposiciones del Código de Procedimiento Administrati-
vo y de lo Contencioso Administrativo, y sea responsable por su deber de
vigilancia y control del ejercicio de las funciones delegadas. En materia
de contratación, el acto de la firma expresamente delegada no exime de
responsabilidad legal civil y penal al agente principal (art. 12). A su vez,
también para efectos de la contratación estatal, el artículo 21 de la ley 1150
de 2007 precisa que los jefes y representantes legales de las entidades

estatales, por virtud de la delegación, no quedarán exonerados de respon-
sabilidad por sus deberes de control y vigilancia de la actividad
precontractual y contractual.
- Por regla general, es decir, salvo norma especial, el presidente de
la república podrá delegar en los ministros, directores de departamentos
administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas,
superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado, el ejer-
cicio de las funciones a que se refieren los numerales 13, 18, 20, 21, 22,
23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la Constitución Política (art. 13,
modificado por el art. 45 del decr.-ley 19 de 2012).
- Los organismos y entidades administrativos del orden nacional
podrán delegar sus funciones en favor de entidades descentralizadas o enti-
dades territoriales, caso en el cual deberán celebrarse convenios en los que
se fijen los derechos y obligaciones de las entidades delegante y dele-
gataria, así como el funcionario que tendrá a su cargo el ejercicio de las
funciones delegadas. Estos convenios solo estarán sujetos a los requisi-
tos que la ley exige para los convenios o contratos entre entidades públi-
cas o interadministrativos. Por otra parte, si las funciones o servicios
delegados no son de competencia de la entidad delegataria, deberán pre-
verse los recursos necesarios para el ejercicio o prestación de tales fun-
ciones o servicios (art. 14). En este caso, como el delegatario no es un
colaborador del delegante, es decir, no se encuentra bajo su subordina-
ción, la delegación no se concreta en un acto administrativo unilateral, por
lo cual podrá hablarse de "delegación impropia", para diferenciarla de la
delegación propiamente dicha, que es la que se origina en la voluntad ex-
clusiva del superior delegante.
Además, debe tenerse en cuenta que el artículo 20 de la ley 1454 de
2011 establece que la nación y los diferentes órganos del nivel central
podrán delegar en las entidades territoriales o en los diferentes esquemas
asociativos territoriales y en las áreas metropolitanas, por medio de con-
venios o contratos plan, atribucipnes propias de los organismos y entida-
des públicas de la nación así como de las entidades e institutos descentra-
lizados del orden nacional.
4) La descentralización. Desde un punto de vista jurídico muy ge-
neral, la descentralización es la facultad que se otorga a las entidades pú-
blicas diferentes del Estado para gobernarse por sí mismas, mediante la
radicación de funciones en sus manos para que las ejerzan autónomamente.
Como las facultades para gobernar una colectividad comprenden las

funciones constitucional, legislativa, ejecutiva y jurisdiccional, podemos
afirmar que el máximo grado de descentralización se confunde con el fede-
ralismo, ya que, según podemos recordar, dentro de un Estado federal las
colectividades que lo componen (Estados federados) poseen esas cuatro
funciones o, por lo menos, las tres últimas. Por esta razón, cuando se habla
de descentralización no se hace mención realmente a ese caso extremo,
sino que el fenómeno se ubica especialmente en el Estado unitario, pues
a pesar de que este es, en principio, centralista, ya hemos afirmado que
esa centralización, por regla general, tampoco se presenta en la práctica
en términos absolutos.
Por la misma razón, no obstante que podría hablarse de descentra-
lización legislativa, ejecutiva o administrativa y judicial, desde el punto
de vista jurídico solo se habla de descentralización administrativa, pues
las otras son expresiones del fenómeno federal. A su vez, dentro del fe-
nómeno de la descentralización administrativa se identifican los concep-
tos de descentralización política, funcional y fiscal, según se trate de un
mayor grado de participación de la comunidad en la toma de decisiones,
del traslado de competencias o funciones a las entidades territoriales o de
la transferencia de recursos para financiar las funciones trasladadas, res-
pectivamente.
-La descentralización administrativa. Consiste en el otorgamiento
de competencias o funciones administrativas a personas públicas diferen-
tes del Estado, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia
responsabilidad.
Si se analiza en detalle este concepto se pueden ver más claramente
las diferencias entre la desconcentración y la descentralización: en am-
bas se trata de otorgamiento de funciones, pero mientras en esta se trata
de funciones propias, en aquella se trata de funciones del Estado; en esta
es la persona jurídica diferente del Estado quien toma la decisión, mien-
tras que en aquella es el Estado o la entidad nacional quien decide por in-
termedio de un agente 29 .
A su vez, la descentralización administrativa presenta modernamente
tres modalidades principales: la descentralización territorial, la descen-
tralización especializada o por servicios y la descentralización por cola-
boración.
29
Sobre estas diferencias veánse C. E., sent. 14 mayo 1985, S2ª, exp. 10274, y C.
E., sent. 24 agosto 1994, S2ª, exp. 8183, y Corte Const., sents. T-024 de 1996; C-496
de 1998 y C-036 de 2005.
a) Descentralización territorial. Es el otorgamiento de competen-

cias o funciones administrativas a las colectividades regionales o locales,
para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabili-
dad. Es decir, que se les otorga a las colectividades locales cierta auto-
nomía para que se manejen por sí mismas. En Colombia, esta descentra-
lización se manifiesta en los departamentos, los distritos y los municipios
que, por lo mismo, reciben el nombre de entidades territoriales. Además,
de acuerdo con lo previsto en el artículo 286 de la Constitución de 1991,
podrán existir en el futuro corno entidades territoriales las regiones, las
provincias y los territorios indígenas.
Esta descentralización tiene, por una parte, un fundamento de con-
veniencia, en el sentido de que se considera que es favorable para la comu-
nidad tener capacidad para resolver sus propios asuntos y no que ellos le
sean resueltos directamente por el Estado.
Por otra parte, tiene también un fundamento político en cuanto se dice
que es manifestación de democracia en la medida que permite un cierto
grado de autogobierno.
Para que se presente realmente esta descentralización, se requiere que
existan varios elementos, a saber:
-Necesidades locales, es decir, diferentes de aquellas que son co-
munes a toda la nación. Es, precisamente, en relación con esas necesidades
propias que se presenta la autonomía. La determinación de las necesida-
des nacionales y locales le corresponde hacerla a la Constitución y a la
ley. Así, la Constitución en los artículos 298 y siguientes y 311 y siguientes
establece las funciones de los departamentos y los municipios. A su vez,
de acuerdo con los artículos 288 y 356 de la misma Constitución, corres-
ponde a la ley distribuir las competencias y servicios entre la nación y las
entidades territoriales, lo cual ha sido hecho, en parte, por la ley 715 de
2001, modificada por las leyes 117 6 de 2007, 1294 de 2009, y 1446 y 1450
de 2011, y por el decreto 1188 de 2003, así como por el artículo 29 de la
ley 1454 de 2011 en materia de ordenamiento territorial. A su vez, el ar-
tículo 7º de la ley 489 de 1998 establece que el gobierno será especialmente
cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales y lega-
les sobre la descentralización administrativa y la autonomía de las enti-
dades territoriales y que, en consecuencia, procurará desarrollar disposi-
ciones y normas que profundicen la distribución de competencias entre
los diversos niveles de la administración siguiendo, en lo posible, el cri-
terio de que la prestación de los servicios corresponda a los municipios,
el control sobre dicha prestación a los departamentos y la definición de
IMPORTANTE EN EL TEMA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
planes, políticas y estrategias a la nación. Igualmente, debe tenerse en

cuenta que el artículo 27 de la ley 1454 de 2011 señala como principios
rectores del ejercicio de competencias la coordinación, la concurrencia,
la subsidiariedad, la complementariedad, la eficacia, el equilibrio entre
competencias y recursos, la gradualidad y la responsabilidad.
- Personería jurídica; pues es evidente que para que una colecti-
vidad pueda realmente manejarse a sí misma, requiere tener la capacidad
de ser sujeto de derechos y obligaciones. Así, por ejemplo, el artículo 3º
del Código de Régimen Departamental reconoce expresamente la cali-
dad de personas jurídicas a los departamentos y el artículo 4º del decreto
1333 de 1986 a los municipios.
- Autonomía presupuesta! y financiera; es decir, que la entidad
territorial tenga su propio patrimonio y presupuesto, diferentes de los de
la nación. Así, según el artículo 362 de la Constitución "los bienes y ren-
tas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de mono-
polios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y go-
zan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares".
-Autonomía administrativa; es decir, que se puedan organizar
internamente de manera autónoma. Por ejemplo, los departamentos y
municipios establecen sus propias dependencias, el número de sus emplea-
dos, las normas de funcionamiento interno, etc.
-Autoridades locales; en el sentido de autoridades propias, elegi-
das por la misma comunidad o nombradas por sus representantes. En este
sentido encontramos que los miembros de las asambleas departamenta-
les, concejos municipales, gobernadores y alcaldes son elegidos popular-
mente por los habitantes del respectivo territorio. A su vez, esos órganos
y autoridades son los encargados de designar los demás funcionarios del
respectivo departamento o municipio.
- Control por el poder central; pues si bien se parte de la base del
reconocimiento de autonomía, tratándose de un sistema unitario no pue-
de pensarse que las entidades territoriales gocen de autonomía absoluta,
como lo veremos más adelante.
b) Descentralización especializada o por servicios. Consiste en el
otorgamiento de competencias o funciones de la administración a entida-
des que se crean para ejercer una actividad especializada. En el derecho
colombiano esta descentralización se traduce en la existencia de estable-
cimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, so-
ciedades públicas y sociedades de economía mixta, superintendencias y
unidades administrativas especiales con personería jurídica, empresas
ENTIDAD DESCENTRALIZADA: EMPRESAS ESTATALES DE SPD, IMPORTANTE!
sociales del Estado, empresas oficiales de servicios públicos y las demás
entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal
sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios
públicos o la realización de actividades industriales o comerciales, con per-
sonería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a los cua-
les, precisamente, el artículo 68 de la ley 489 de 1998 califica de entida-
des descentralizadas.
Este tipo de descentralización encuentra su fundamento en la nece-
sidad de especialización y tecnificación que se vive en el mundo moder-
no, pues el Estado es una entidad muy heterogénea, con funciones muy
amplias, lo cual le dificulta actuar de acuerdo con esos postulados. Para
lograrlo, se despoja entonces de algunas funciones y las entrega a entida-
des creadas exclusivamente para que las ejerzan de manera más técnica
y especializada.
Como la territorial, la descentralización por servicios también requie-
re la presencia de ciertos elementos, a saber:
-Existencia de una actividad especial digna de autonomía; es decir,
que en un momento dado el Estado considera que determinada actividad
ha adquirido tal importancia, que será mejor desarrollada si se desprende
de su competencia global, y se le entrega a otra entidad con el fin de que
la ejerza autónomamente. Por ejemplo, en cierto momento el Estado co-
lombiano consideró que la función de capacitar a los funcionarios públi-
cos era de tal magnitud e importancia, que debía ser confiada a una entidad
que de manera especializada y técnica se dedicara a esa actividad, para lo
cual se creó la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-.
Es decir, que aquí no se trata de necesidades propias de un territorio,
como en la descentralización territorial, sino que la figura se refiere a una
actividad determinada.
-Personería jurídica; pues en el mismo sentido que lo hemos afir-
mado respecto de la descentralización territorial, las entidades descentra-
lizadas por servicios requieren la capacidad de ser sujetos de derechos y
obligaciones, con el fin de poder desarrollar autónomamente la actividad
que les ha sido confiada. Es así como los artículos 68, 70, 82 y 85 de la
ley 489 de 1998 les confieren el atributo de personas jurídicas a estas en-
tidades.
-Autonomía presupuestal y financiera; pues también deben tener
patrimonio y presupuesto propios, diferentes del patrimonio y presupuesto
del Estado. Igualmente, las normas citadas en el inciso anterior otorgan
esta característica a las entidades descentralizadas por servicios.
- Autonomía administrativa; para que estas entidades puedan

autoorganizarse, creando dependencias, empleos, estableciendo reglamen-
tos propios para la actividad que desarrollan. Las mismas normas citadas
les confieren este elemento.
-Autoridades propias; nombradas por la misma entidad y, en lo
posible, relacionadas con su actividad. Sin embargo, en la práctica este
elemento está limitado, ya que la mayoría de las autoridades directivas
provienen del poder central, como es el caso del gerente, director o presi-
dente y de algunos miembros de la junta directiva. Pero, fuera de esas auto-
ridades, las de los niveles inferiores son nombradas por la misma entidad.
Además, en la junta directiva, por regla general, también se encuentran
algunos representantes de las colectividades o gremios relacionados con
la actividad desarrollada por la entidad.
- Control por el poder central; tampoco en este caso se trata de en-
tidades independientes sino que hacen parte de la organización estatal, por
lo cual las autoridades centrales tienen alguna injerencia en ellas, como lo
analizaremos en detalle más adelante.
c) Descentralización por colaboración. Consiste en el otorgamien-
to de competencias o funciones de la administración a particulares para
que las ejerzan en nombre de ella30 •
Son ejemplos tradicionales de esta modalidad de descentralización
los casos de la actividad notarial, el registro público de comercio, en manos
de las cámaras de comercio, y algunas funciones de la Federación N acio-
nal de Cafeteros, que obedecieron en su momento a consideraciones muy
particulares. No obstante, en los últimos tiempos puede comprobarse una
tendencia a formalizar y reglamentar este fenómeno.
Es así como, con la expedición del Código Contencioso Adminis-
trativo de 1984, se reconoció expresamente esta posibilidad, al estable-
cerse en los artículos 1ºy 82 que sus normas se aplican a las personas pri-
vadas cuando cumplan funciones administrativas. Los artículos 2 ºy 104
de CPACA reiteran la idea de que dicho Código se aplica a los particula-
res cuando cumplan funciones administrativas.
30
Véanse ÁLv ARO T AFUR GAL vrs, Las entidades descentralizadas, 3ª ed., Bogotá,
Montoya y Araújo Ltda., 1984, págs. 31 y ss.; y a GusTAvo HuMBERTO RODRÍGUEZ, De-
recho administrativo general, 2ª ed., Santa Fe de Bogotá, Edic. Ciencia y Derecho, 1995,
pág. 107. Desde el punto de vista de la jurisprudencia, véase Corte Const., sents. C-308
de 1994, C-166 de 1995, C-181de1997, C-866.de 1999, C-543 de 2001, C-482 de 2002,
C-1150 de 2003, C-909 de 2007 y C-259 de 2008.
Por su parte, la Carta Política de 1991 constitucionalizó y le dio un

mayor sustento a esta modalidad al referirse a ella expresamente en va-
rias normas. Así, el artículo 123 de la Constitución manifiesta que "la ley
determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente
desempeñan funciones públicas y regulará su ejercicio" y el artículo 210
de la misma Carta afirma que "los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señale la ley". Además, otras nor-
mas constitucionales también tienen que ver con esta posibilidad, como
son los artículos 267, según el cual la Contraloría vigilará la gestión fis-
cal de la administración "y de los particulares o entidades que manejen
fondos o bienes de la Nación", y 365, de acuerdo con el cual los servicios
públicos "podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por
comunidades organizadas, o por particulares", aunque debe advertirse, en
relación con esta última norma, que lo allí previsto no quiere decir que
siempre que los particulares presten servicios públicos estén ejerciendo
funciones administrativas, pues dentro de la evolución actual del Estado
la prestación de algunos servicios se considera una actividad propia de los
particulares, de tal manera que solamente cuando la prestación misma del
servicio se considere una actividad propia y de competencia del Estado,
su traslado a particulares implicará el ejercicio de funciones administra-
tivas por estos.
Finalmente, la ley 489 de 1998 vino a regular y concretar más esta
modalidad al dedicar su capítulo XVI precisamente al "ejercicio de funcio-
nes administrativas por particulares". Allí se prevé que las personas na-
turales y jurídicas privadas podrán ejercer funciones administrativas, salvo
disposición legal en contrario, bajo las siguientes condiciones:
a) La regulación, el control, la vigilancia y la orientación de la fun-
ción administrativa corresponde a la autoridad o entidad pública titular de
la función, la cual, en consecuencia, deberá impartir las instrucciones y
directrices necesarias para su ejercicio;
b) Sin perjuicio de los controles pertinentes por razón de la natura-
leza de la actividad, la entidad pública titular de la función ejercerá di-
rectamente un control sobre el cumplimiento de las finalidades, objetivos,
políticas y programas que deban ser observados por el particular;
c) La entidad o autoridad que confiera a los particulares el ejercicio
de las funciones administrativas puede, por motivos de interés público o
social, dar por terminada la autorización en cualquier momento;
d) La atribución de las funciones administrativas deberá estar pre-
cedida de acto administrativo y acompañada de convenio, si fuere el caso;
e) El acto administrativo previo de autorización será sometido a la

aprobación del presidente de la república, o por delegación del mismo, de
los ministros o directores de departamentos administrativos, o la de los
gobernadores o alcaldes, según el orden a que pertenezca la entidad u orga-
msmo;
f) El acto administrativo debe precisar lo siguiente: las funciones
específicas que se encomendarán a los particulares; las calidades y requi-
sitos que deben reunir las entidades o personas privadas; las condiciones
del ejercicio de las funciones; la forma de remuneración, si fuere el caso;
la duración del encargo y las garantías que deben prestar los particulares;
g) Si hay lugar a la celebración de convenio, su plazo de ejecución
será de cinco años 31 y para dicha celebración la entidad o autoridad debe-
rá elaborar un pliego o términos de referencia, con fundamento en el acto
administrativo expedido, y formular convocatoria pública teniendo en
cuenta los principios establecidos en la ley 80 de 1993 para la contrata-
ción por las entidades estatales, y pactar las cláusulas excepcionales pre-
vistas en la misma ley;
h) La atribución de funciones administrativas no modifica la naturale-
za ni el régimen aplicable a la entidad o persona privada que recibe el
encargo de ejercer dichas funciones, pero los actos unilaterales que expi-
da estarán sujetos a los procedimientos de comunicación e impugnación
y a las disposiciones propias de los actos administrativos. A su vez, si se
celebran contratos por cuenta de las entidades privadas, para el ejercicio
de las funciones atribuidas, los mismos se sujetarán a las normas de con-
tratación de las entidades estatales;
i) Los representantes legales de las entidades privadas encargadas del
ejercicio de funciones administrativas, o quienes hagan sus veces, están
sometidos a las prohibiciones e incompatibilidades aplicables a los servi-
dores públicos, en relación con la función conferida. Por otra parte, di-
chos representantes legales, así como los miembros de las juntas directi-
vas u órganos de decisión de las personas jurídicas privadas que hayan
ejercido funciones administrativas, no podrán ser contratistas ejecutores
de las decisiones en cuya regulación y adopción hayan participado.
5) Los controles en los sistemas de centralización y descentraliza-
ción. Tanto la centralización como la descentralización implican cierto
31
Debe tenerse en cuenta que el num. 2 del art. 111 de la ley 489 de 1998 preveía
que el plazo de ejecución del convenio sería de cinco años "prorrogables", pero esta
última expresión fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la sen-
tencia C-702 de 1999.
control por las autoridades centrales. En efecto, si en la centralización el

Estado monopoliza todas las actividades públicas, es obvio que tendrá bajo
su mando directo a los órganos y empleados que las realizan en su nom-
bre. Además, si bien la descentralización implica autonomía de las en-
tidades y de sus respectivos funcionarios, es claro que aquellas y estos
continúan formando parte de la organización estatal, es decir, que son
autónomos, pero no independientes; en consecuencia, también están su-
jetos a cierto control.
De acuerdo con la teoría general del derecho administrativo, el con-
trol existente en caso de centralización se denomina control jerárquico,
mientras que el que se aplica en caso de descentralización se conoce con
el nombre de control de tutela. A este respecto vale la pena anotar que el
capítulo xv de la ley 489 de 1998 hace referencia al "control administra-
tivo", con fundamento en lo cual podría pensarse que dicha ley modificó
los conceptos anteriores, a fin de unificarlos. Sin embargo, el examen de
las disposiciones contenidas en ese capítulo permite comprobar que las
mismas simplemente se refieren a algunos aspectos del control general
sobre las entidades y organismos públicos y a prescripciones específi-
cas sobre el control respecto de las entidades descentralizadas, de lo cual
puede concluirse que los aspectos no regulados allí continúan rigiéndose
por la teoría general que, como se ha dicho, diferencia el control jerárqui-
co y el control de tutela, cada uno con sus propias particularidades.
a) Control jerárquico. Es aquel que ejerce la autoridad superior sobre
las autoridades o funcionarios inferiores, con fundamento en su rango y
autoridad. Es decir, como ya se ha afirmado, este control se presenta res-
pecto de los organismos centralizados, que son los que se encuentran some-
tidos a una estructura jerárquica.
Además, debe tenerse en cuenta que dentro de las entidades descen-
tralizadas, territorialmente y por servicios, también se presenta el control
jerárquico, pues esas entidades son descentralizadas respecto del poder
central, pero internamente son centralizadas y organizadas jerárqui-
camente.
Este tipo de control se ejerce mediante varios procedimientos, según
dos campos de acción diferentes:
- Control sobre las personas de los funcionarios. Comprende las
facultades de designación, poder disciplinario y retiro del servicio. La ley
determina, entonces, cuál es el funcionario superior competente para nom-
brar los empleados del respectivo organismo, para sancionarlos y para
tomar decisiones sobre el retiro del servicio de esos empleados inferio-
res. Obviamente, estas facultades están reglamentadas, en especial por

las normas de carrera administrativa u otras carreras especializadas. En
el ejercicio de este control tiene una colaboración importante la Procu-
raduría General de la Nación.
-Control sobre los actos de los funcionarios. Comprende las facul-
tades de revocarlos y reformarlos, una vez interpuesto el recurso de ape-
lación o mediante la revocatoria directa. Además, debe diferenciarse si
el acto del inferior fue dictado con base en una delegación o en el fenó-
meno de la desconcentración. En el primer caso, el superior delegante
puede retomar en cualquier momento su competencia, de manera que pue-
de dictar directamente un acto de aquellos que había delegado en el in-
ferior; en el segundo caso, el superior no puede dictar el acto inicial en
reemplazo del inferior, sino que deberá esperar que este ejerza su compe-
tencia para poderlo revocar o reformar, si es el caso.
Además de las facultades de revocación y reforma de los actos, existe
dentro del control jerárquico el llamado poder de instrucción, que con-
siste en la facultad que tiene el superior de dar órdenes a sus inferiores y
hacer que ellas sean cumplidas, tratándose, obviamente, de órdenes le-
gales32.
b) Control de tutela. Es aquel que ejerce el poder central sobre las
entidades y autoridades descentralizadas, tanto territorialmente como por
serv1c1os.
En relación con las entidades descentralizadas territorialmente, el
control de tutela que el Estado ejerce sobre ellas está generalmente en ma-
nos del Congreso y del gobierno. El primero, por medio de la regulación
legal de las actividades que son objeto de descentralización hacia las enti-
32
El art. 91 de la Constitución Política establece que "en caso de infracción ma-
nifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato supe-
rior no exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta.
"Los militares en servicio quedan exceptuados de esta disposición. Respecto de
ellos, la responsabilidad recaerá únicamente en el superior que da la orden".
Este precepto, relacionado con la excepción de inconstitucionalidad, implica que
los funcionarios inferiores, salvo los militares en servicio, no están obligados a cumplir
las órdenes de sus superiores que sean manifiestamente inconstitucionales. La sana lógica
jurídica permite extender este principio a los demás grados de la jerarquía jurídica, es
decir, que el inferior no está obligado a cumplir las órdenes manifiestamente ilegales de
sus superiores. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que en relación con los militares
la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha consagrado una interpretación restricti-
va de la norma constitucional citada, como puede verse en las sents. C-578 de 1995 y
C-431 de 2004.
dades territoriales. El segundo, mediante el ejercicio del poder reglamen-

tario como desarrollo de esa misma regulación legal.
Respecto de las entidades descentralizadas por servicios, el artículo
103 de la ley 489 de 1998 confía el ejercicio del control de tutela al pre-
sidente de la república, a los ministros y directores de departamentos
administrativos a los cuales se halle adscrita o vinculada la respectiva en-
tidad.
También en este caso podemos analizar los diversos procedimientos
de tutela respecto de las personas de los funcionarios y respecto de sus
actos. Sin embargo, en relación con este tipo de control, debe tenerse en
cuenta que la regla general es la autonomía, es decir, que solo existe control
en los casos determinados por la ley.
- Control sobre las personas de los funcionarios. En estricta teo-
ría y según el espíritu de la descentralización, no debería existir control
de tutela sobre las personas de los funcionarios descentralizados, pues ese
control personal implica algún grado de subordinación jerárquica, lo cual
es extraño a esta institución. Sin embargo, el derecho positivo colombia-
no consagra algunos casos de control personal sobre autoridades que hacen
parte de organismos descentralizados. Así, los gobernadores, en virtud
del artículo 304 de la Constitución Política pueden ser suspendidos o des-
tituidos por el presidente de la república, en los casos taxativamente seña-
lados por la ley. A su vez, los alcaldes municipales, a pesar de ser funcio-
narios de elección popular, también pueden ser suspendidos o destituidos
por el presidente de la república o los gobernadores, según sus respecti-
vas competencias, en los casos taxativamente señalados por la ley (Const.
Pol., art. 314 y ley 136 de 1994, arts. 104 y 105)33 .
Respecto de las entidades descentralizadas por servicios y de con-
formidad con el numeral 13 del artículo 189 de la Constitución, los direc-
tores y gerentes de los estableciÍ:nientos públicos nacionales son de libre
nombramiento y remoción del presidente de la república. Igualmente, el
artículo 91 de la ley 489 de 1998 extiende esa calidad de agentes del pre-
sidente a los directores, gerentes o presidentes de las empresas industria-
les y comerciales del Estado.
Si, como hemos afirmado, en teoría no debería existir este control
personal, al establecerlo las normas se está produciendo una disminución
de la descentralización a favor de la centralización.
33
Al respecto puede verse Corte Const., sents. C-032 de 1993; C-229 y C-586 de
1995; C. E., sent. 26 marzo 1998, S2ª, exp. 11670, y C.E., sent. 16 noviembre2001, S2ª,
exp. 1253-00.
- Control sobre los actos o la actividad de las entidades descen-

tralizadas. El control de tutela se ejerce fundamentalmente sobre los actos
que expiden las entidades y autoridades descentralizadas, lo mismo que
sobre su actividad general. Sin embargo, este control se lleva a cabo en
un grado bastante menos estricto que el que se realiza en caso de control
jerárquico. En efecto, el control de tutela no permite, por regla general,
la revocación o reforma de los actos, sino que se efectúa mediante otros
mecanismos, entre los cuales los principales son los siguientes:
En relación con las entidades descentralizadas territorialmente:
1) La iniciativa para la adopción de ciertas decisiones de los órga-
nos deliberantes puede corresponder de manera exclusiva a la autoridad
encargada del control. Así, los artículos 300 y 313 de la Constitución
Política, que establecen las atribuciones de las asambleas departamentales
y concejos municipales, condicionan el ejercicio de algunas de ellas a la
iniciativa del gobernador o del alcalde, respectivamente.
2) Los gobernadores y alcaldes pueden objetar los proyectos de
ordenanzas y acuerdos, cuando los consideren ilegales o inconvenientes.
3) El gobernador puede pasar al tribunal de lo contencioso adminis-
trativo correspondiente, los acuerdos municipales aprobados y sanciona-
dos, cuando considere que son ilegales.
4) Con fundamento en el artículo 159 del CPACA, las autoridades ad-
ministrativas centrales pueden demandar los actos de las entidades terri-
toriales que consideren ilegales 34 .
En relación con las entidades descentralizadas por servicios:
l) El poder central participa, por medio de representantes suyos, en
los órganos directivos de estas entidades. Por ejemplo, el ministro o di-
rector del departamento administrativo de tutela es el presidente de la junta
directiva. Además, podrán hacer parte de ella otros ministros o autorida-
des del poder central y representantes personales del presidente de la re-
pública.
2) El control se orientará a comprobar y asegurar que las activida-
des y funciones de los organismos y entidades que integran el respectivo
sector administrativo se cumplan en armonía con las políticas guberna-
mentales, dentro de los principios de la ley y de conformidad con los planes
y programas adoptados (ley 489 de 1998, art. 104).
34
Véase MIGUEL GüNZÁLEZ RODRÍGUEZ, Derecho procesal administrativo, t. n, 7ª
ed., Bogotá, Librería Jurídicas Wilches, 1989, pág. 335.
3) El control sobre las entidades descentralizadas no comprenderá

la autorización o aprobación de los actos específicos que conforme a la
ley competa expedir a sus órganos internos, salvo el presupuesto anual,
el cual debe someterse a los trámites y aprobaciones señalados en la ley
orgánica de presupuesto (art. 105, ibídem).
4) El control administrativo de las empresas industriales y comercia-
les del Estado y las sociedades de economía mixta se cumplirá en los tér-
minos de los correspondientes convenios, planes o programas que debe-
rán celebrarse periódicamente con la nación, por intermedio del respectivo
ministerio o departamento administrativo (arts. 106, 107 y 108, ibídem).
5) El control sobre las actividades y programas de las entidades des-
centralizadas indirectas, las filiales de las empresas industriales y comer-
ciales del Estado y las sociedades de economía mixta se ejercerá mediante
la intervención de los representantes legales de los organismos y entida-
des participantes, o sus delegados, en los órganos internos de deliberación
y dirección de la entidad (art. 109, ibídem).
6) También con fundamento en el artículo 159 del CPACA, las auto-
ridades centrales pueden demandar los actos de las entidades descentra-
lizadas por servicios, cuando los consideren ilegales.
En relación con estos controles del poder central sobre las activida-
des de las entidades descentralizadas por servicios, vale la pena advertir
que la Corte Suprema de Justicia ha considerado que pueden clasificarse
en cuatro clases, a saber35 :
-El control administrativo, que es el ejercido directamente por los
ministros y directores de departamento administrativo e indirectamente,
en algunos casos, por las superintendencias, bajo la vigilancia y respon-
sabilidad del presidente de la república 36 •
- El control presupuesta!, que es el ejercido principalmente por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre la elaboración y ejecu-
ción de los presupuestos de rentas y gastos de las entidades mencionadas,
de acuerdo con lo previsto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto (decr.
111 de 1996).
-El control fiscal, que es el ejercido por la Contraloría General de
la República, el cual, según el artículo 267 de la Constitución, comprende
35
C. S. de J., sent. 25 abril 1974, sala plena, "G. J.", t. cxlix-cL, núms. 2390 y 2391,
págs. 332 y SS. .
36
Sobre esta clase de control, véanse C. E., sent. 12 diciembre 1996, S3ª, exp. 8.752;
C. E., concepto 13 noviembre 1997, SCSC, rad. 1.045; C. E., sent. 18 enero 2000, SPCA,
exp. AI-046, y Corte Const., sent. C-727 de 2000.
el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado

en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos am-
bientales37.
-El control político, que lleva a cabo el Congreso de la República
mediante la regulación de las actividades confiadas a estas entidades y por
medio de las citaciones que las comisiones pueden hacer a sus represen-
tantes legales 38 .
A estos controles mencionados por la Corte, debemos agregar el con-
trol jurisdiccional, ejercido por la rama judicial del poder público, y que
recae sobre la legalidad de las actuaciones de estas entidades 39.
D) El principio de la centralización política

y descentralización administrativa
1) Fundamento y noción. Como es sabido, las funciones básicas del

Estado son la constituyente, la legislativa, la ejecutiva o administrativa y
la judicial. También hemos afirmado que en los Estados federales, los
Estados miembros ejercen todas esas funciones, o por lo menos las tres
últimas. A su vez, en los Estados unitarios completamente centralistas,
el Estado ejerce todas las funciones, mientras las secciones que lo compo-
37
Sobre esta clase de control puede verse a GusTAVO PENAGOS V., Curso de con-
trol fiscal, Bogotá, Edic. :Librería del Profesional, 1979; Drnoo YouNES MORENO, Régi-
men del control fiscal y el control interno, 5ª ed., Bogotá, Grupo Editorial Ibáñez, 2005;
Iván Duque Escobar, El control fiscal en Colombia, Bogotá, Edit. L. Canal y Asociados,
1980; U RIEL ALBERTO AMAYA ÜLAYA, Teoría de la responsabilidad fiscal: aspectos sus-
tanciales y procesales, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2000; HERNÁN AL-
FONSO MAZO GIRALDO, Apuntes para una teoría del control fiscal en Colombia, 2ª ed.,
Medellín, Editorial Universidad Pontificia Bolivariana, 1997; y El nuevo control fiscal
en Colombia. Normas constitucionales y legales, Santa Fe de Bogotá, publicación de la
Contraloría General de la República, 1994. Desde el punto de vista de la jurisprudencia,
véase C. E., conceptos 18junio 1996, SCSC, rad. 825; y 10 septiembre 1997, SCSC, rad.
1009; así mismo, véase C. E., sent. 10 marzo 1999, S2ª, exp. ACU-615; C. E., sent. 12
julio 2001, Sl ª, exp. 6.733; C. E., sent. 29 noviembre 2001, Slª, exp. 6.391; C. E., con-
ceptos 12 diciembre 2001, SCSC, rad. 1.375, y 31agosto2005, SCSC, rad. 1.662; C. E.,
sent. 26 agosto 2004, Sl ª, exp. 1997-2093, y Corte Const., sents. C-374 de 1995, C-499
de 1998, C-648 de 2002, C-716 de 2002, C-1176 de 2004, C-382 de 2008 y C-557 de
2009.
38
Sobre esta clase de control, véase C. E., concepto 25 julio 1994, SCSC, rad. 615,
y Corte Const., sent. C-198 de 1994.
39
Sobre este tema de los controles pueden verse otras clasificaciones y comenta-
rios más extensos en ÁLvARO TAFUR GALvrs, ob. cit., págs. 259 y ss.
nen no desempeñan ninguna de ellas, pues tan solo existirán, dado el caso,
autoridades desconcentradas.
En Colombia, en el siglo XIX, como ya también lo analizamos, los mo-
vimientos políticos giraron en gran parte alrededor del sistema de organiza-
ción que debía dársele al país. Durante varios períodos, el Estado se orga-
nizó como sistema federal. No obstante, las luchas políticas continuaron
hasta que, en 1886, para la expedición de la Constitución de ese año, se
buscó un tipo de organización intermedia entre el sistema federal y el cen-
tralismo absoluto 40 , mediante la fórmula conocida como "centralización
política y descentralización administrativa", la cual, desde entonces, ha
sido aplicada en Colombia y ratificada por la Constitución de 1991, al
expresar en su artículo 1ºque "Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de república unitaria, descentralizada[ ... ]".
Esta fórmula jurídico-política quiere decir que las funciones políti-
cas son objeto de centralización, mientras que la función administrativa
es objeto de descentralización. Dicho en otras palabras, el Estado se re-
serva el ejercicio de las funciones constitucional, legislativa y judicial,
mientras que la función administrativa la comparte con las secciones o pro-
vmcias.
2) Expresión práctica. En realidad, la fórmula se traduce en que solo
existe en Colombia una Constitución para todo el país, que las leyes y los
principales códigos, también son necesariamente nacionales y que la
administración de justicia se imparte siempre en nombre de la república.
Por ello, la rama legislativa del poder está integrada solamente por el
Congreso Nacional, con sus dos cámaras, sin que existan organismos re-
gionales de carácter legislativo. De manera que la rama legislativa está
completamente centralizada y ni siquiera utiliza el fenómeno de la descon-
centración territorial, pues ejerce todas sus funciones desde la capital. Las
asambleas departamentales y los concejos municipales son "corporacio-
nes político-administrativas", como los denomina la Constitución Políti-
ca en sus artículos 299 y 312, respectivamente, modificados por los ar-
tículos 3º y 5º del acto legislativo 1 de 2007.
A su vez, la rama judicial también está centralizada, es decir, en ma-
nos del Estado, pero en relación con ella se utiliza el mecanismo de la des-
concentración territorial, pues existen tribunales y juzgados en todos los
40
En relación con los aspectos históricos de este problema puede verse a JAVIER
HENAO HIDRÓN, Panorama del de re cho constitucional colombiano, 13ª ed., Bogotá, Edit.
Temis, 2004, págs. 3 y ss.
departamentos y municipios del país, los cuales administran justicia en

nombre de la república.
Por su parte, la rama administrativa, según la fórmula que venimos
estudiando, está descentralizada. Sin embargo, esto no quiere decir que
esta función esté otorgada totalmente a los departamentos y municipios.
Simplemente quiere decir que parte de esa función se otorga a las entida-
des territoriales, pero que el Estado se reserva otra parte, que es la más
importante, al conservar las funciones del presidente de la república, los
ministros y demás autoridades administrativas nacionales. Ya se sabe
igualmente que se presenta también descentralización administrativa en
relación con las entidades descentralizadas por servicios.
En conclusión, la fórmula de la "centralización política y descentra-
lización administrativa", que pretendía ser intermedia, realmente impli-
ca un predominio de la centralización sobre la descentralización, aun en
lo correspondiente a la función administrativa, aunque debe reconocerse
que en los últimos años se ha presentado una tendencia hacia el fortale-
cimiento de la descentralización, como pasaremos a verlo.
3) Evolución del principio a partir de 1886. Una vez consagrado este
principio en la Constitución de 1886, puede decirse que desde el punto de
vista político logró el objetivo que con su implantación se buscaba, en
cuanto permitió disminuir las tensiones alrededor del tema de la mayor o
menor autonomía de las entidades locales, hasta el punto que la disyun-
tiva entre centralismo o federalismo dejó de ser un elemento promotor de
violencia política en nuestro medio.
Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que el tema haya desapa-
recido de nuestro escenario político y jurídico, pues permanentemente ha
sido preocupación en materia de organización del Estado la de regular las
relaciones entre las autoridades centrales y locales. En este orden de ideas
podemos identificar dos grandes etapas y tendencias.
Así, en primer lugar, como consecuencia del predominio del fenó-
meno de la centralización dentro del principio de la centralización polí-
tica y descentralización administrativa, a partir de 1886 se presentó una
tendencia hacia el fortalecimiento progresivo del centralismo, especial-
mente por el progresivo aumento del intervencionismo del Estado y el con-
secuente aumento de funciones y recursos en manos de la nación. Esta
tendencia produjo, como contrapartida lógica, el debilitamiento progre-
sivo de las entidades territoriales, tanto desde el punto de vista de su par-
ticipación en los recursos del tesoro público, como en lo referente a sus
funciones propias, hasta el punto que se produjo una mentalidad de "Estado
patemalista" en el sentido de que las mismas entidades territoriales pro-

piciaban el traslado total o compartido de responsabilidades propias del
orden territorial hacia la nación.
Esta tendencia no se detuvo sino que, paradójicamente, se afianzó
con el auge de la descentralización especializada o por servicios, pues la
creación de entidades descentralizadas de este tipo, especialmente de esta-
blecimientos públicos, se utilizó o aprovechó en varios casos para crear
entidades del orden nacional cuyo objeto era más propio de las entidades
territoriales que de la nación. Tal fue el caso, por ejemplo, del Instituto
de Fomento Municipal -Insfopal- y de las corporaciones autónomas
regionales, cuyo objeto era prestar servicios y promover el desarrollo eco-
nómico y social del territorio comprendido en su jurisdicción, que si bien
unas veces correspondía a verdaderas regiones homogéneas desde el punto
de vista geográfico y económico, otras veces se trataba simplemente del
territorio de un departamento.
El fortalecimiento de esta tendencia fue de tal grado que llegó a cali-
ficarse la situación como de un "centralismo asfixiante" y a propiciar un
cambio de mentalidad que poco a poco se fue convirtiendo en una tenden-
cia inversa: la de la necesidad de favorecer una mayor autonomía de las
colectividades y entidades territoriales.
Esta segunda etapa o tendencia comenzó a mostrar sus primeros
resultados con la expedición de la ley 14 de 1983, que tuvo por objeto hacer
un replanteamiento en materia tributaria con el fin de fortalecer los fiscos
departamentales y municipales.
Pocos años más tarde, en 1986 y 1987, se expidieron varias nor-
mas que contribuyeron a consolidar esta tendencia, como fueron: el acto
legislativo l de 1986, mediante el cual se estableció la elección popular
de los alcaldes y que fue desarrollado por las leyes 78 de 1986 y 49 de 1987;
la ley 31! de 1986, por la cual se expidieron nuevas normas para los depar-
tamentos y se concedieron facultades extraordinarias al gobierno para
expedir el Código de Régimen Departamental (decr.-ley 1222 de 1986);
la ley 11 de 1986, por medio de la cual se expidieron normas reformatorias
del régimen municipal y se concedieron igualmente facultades al gobier-
no para expedir el Código de Régimen Municipal (decr. 1333 de 1986);
la ley 12 de 1986, por la cual se incrementó la proporción de cesión del
impuesto al valor agregado (IV A) a los departamentos y municipios; y
los decretos-leyes 77 a 81 de 1987, mediante los cuales se trasladaron
a los municipios funciones que venían siendo ejercidas por entidades
nacionales.
Finalmente, la Constitución Política de 1991 consolidó aún más este

proceso descentralizador, a partir del reconocimiento en su artículo 1ºde
que Colombia "es un Estado organizado en forma de república unitaria",
pero "descentralizada" y "con autonomía de sus entidades territoriales",
y con la inclusión de nuevas instituciones y disposiciones tendentes al for-
talecimiento de las colectividades territoriales, como la elección popular
de los gobernadores, la consagración de nuevos instrumentos de partici-
pación ciudadana en el manejo de los asuntos públicos, el aumento pro-
gresivo del porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que son trans-
feridos a los departamentos, distritos y municipios y la previsión de nuevas
entidades como las regiones, las provincias y los territorios indígenas .
De acuerdo con lo anterior, podemos concluir que el principio de la
centralización política y descentralización administrativa actualmente se
encuentra en una etapa favorable a una mayor y progresiva descentrali-
zación, que se traduce en tres aspectos principales:
- Descentralización político-administrativa, en la medida en que
se ha buscado una mayor participación de los miembros de las comuni-
dades en el manejo de sus propios asuntos públicos.
-Descentralización fiscal, consistente en el fortalecimiento de los
recursos económicos y financieros de las entidades territoriales, en aras
de lograr una mejor prestación de las actividades y servicios a su cargo.
- Descentralización funcional, en el sentido del aumento y preci-
sión de las funciones propias a cargo de las entidades territoriales, a fin
de que puedan ser ejercidas con autonomía por ellas y sin interferencias
mayores por parte de las entidades de otros órdenes administrativos.
E) Las personas jurídicas públicas
1) Noción de persona. Este concepto no es propio del derecho pú-

blico sino que proviene del derecho civil. Según un criterio generalizado,
desde el punto de vista jurídico, persona es todo ente capaz de ser sujeto
de derechos y obligaciones. O como lo ha dicho en alguna ocasión nues-
tra Corte Suprema de Justicia, "en lenguaje jurídico son personas, los seres
capaces de tener derechos y contraer obligaciones"41 .
2) Clases de personas. Según lo establece el artículo 73 del Código
Civil, "las personas son naturales o jurídicas". En terminología corriente,
41
C. S. de J., sent. 21 agosto 1940, "G. J.", t. L, pág. 97, y Corte Const., sent. C-
591 de 1995.
las personas naturales reciben el nombre de personas físicas y las perso-

nas jurídicas el de personas morales. Por su parte, el artículo 74 del mis-
mo Código, refiriéndose a las personas naturales, manifiesta que son "to-
dos los individuos de la especie humana, cualquiera que sea su edad, sexo,
estirpe o condición". Y el artículo 633 expresa que "se llama persona ju-
rídica, una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obliga-
ciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente". Vea-
mos cómo la Corte Suprema de Justicia, en la misma sentencia citada, nos
explica esta división: "La doctrina corriente reconoce dos clases de per-
sonas: 1ª)los individuos de la especie humana considerados como hom-
bres y llamados personas físicas, y 2ª) ciertos establecimientos, fundacio-
nes o seres colectivos a los cuales se les da indiferentemente el nombre
de personas morales o personas jurídicas" 42 .
3) Las personas en el derecho público. Dentro de la administración
pública y en sus relaciones encontramos tanto personas naturales o físi-
cas como personas jurídicas o morales. Por ejemplo, los empleados de la
administración son personas naturales que trabajan para una persona ju-
rídica. Sin embargo, las personas jurídicas tienen dentro de este campo
una importancia especial, pues la actividad de la administración se lleva
a cabo siempre dentro del marco de una persona jurídica. De tal manera
que a pesar de que la administración esté representada por personas na-
turales, como lo dice el profesor RlvERO, "los agentes públicos desaparecen
detrás de las colectividades en nombre y por cuenta de las cuales ellos
actúan" 43 . Es decir que, salvo en algunos casos relacionados con la res-
ponsabilidad, la actuación de los funcionarios no es personal, sino que ella
se.lleva a cabo en nombre de una persona jurídica a la cual ellos represen-
tan y que es, en consecuencia, la afectada por esa actuación. Esta situa-
ción implica que en toda relación de derecho público estará presente, por
lo menos, una persona jurídica, presencia que no es necesaria en las rela-
ciones jurídicas de derecho privado.
4) Personas jurídicas privadas y públicas. Las personas jurídicas o
morales pueden clasificarse desde diferentes puntos de vista. Para nues-
tros efectos, la clasificación que más nos interesa es aquella que las divi-
de en personas jurídicas privadas y personas jurídicas públicas. A este
42
Véase sent. de la C. S. de J. citada en la nota anterior.
43
ob. cit. (ed. en español), pág. 41. También puede verse a MrouEL
JEAN RIVERO,
MARIENHOFF, Tratado de derecho administrativo, t. r, 5ª ed., Buenos Aires, Abeledo-Pe-
rrot, 1995, págs. 365 y ss.
respecto, según nuestro Código Civil, las personas jurídicas privadas son
las corporaciones y fundaciones; a su vez, las corporaciones se clasifican
en asociaciones y sociedades o compañías44 . El artículo 71 de la ley 222
de 1995, que reformó el Código de Comercio, creó una nueva modali-
dad de persona jurídica al introducir el concepto de empresa unipersonal,
que para algunos es asimilable a una sociedad45 .
En relación con las personas jurídicas públicas, en la doctrina y la
jurisprudencia encontramos diversos factores de los cuales se hace depen-
der esa calidad. Los principales de esos factores son los relacionados con
el fin perseguido, la iniciativa en la creación, la naturaleza del capital y el
régimen jurídico aplicable. Así, para algunos, las personas públicas son
las que persiguen fines de interés público o social; para otros, son las crea-
das por iniciativa del mismo Estado; para un tercer grupo, son aquellas
cuyo capital es estatal o público; y para un grupo final, aquellas que están
sometidas al derecho público46 .
Con fundamento en varios textos legales, como los decretos-leyes
1222 de 1986, 1333 de 1986 y las leyes 128 y 136 de 1994, 489 de 1998
y 1454 de 2011, así como la Constitución Política de 1991, puede decirse
que en el régimen jurídico colombiano las personas jurídicas públicas, o
"entidades públicas", son aquellos organismos de origen estatal, cuyo
capital o patrimonio también es estatal o público, a los cuales el ordena-
miento jurídico les ha reconocido el carácter de personas jurídicas y que,
por regla general, se encuentran sometidos al derecho público, salvo ex-
cepciones legales.
5) Enumeración de las personas jurídicas públicas en Colombia.
Según las normas mencionadas en el numeral anterior, podemos concluir
que las personas jurídicas públicas o entidades públicas en Colombia son
las siguientes:
44
Véanse ARTURO VALENCIA ZEA y ÁLVARO ÜRTIZ MoNSALVE, Derecho civil, t. I,
Parte general y personas, 16~ ed., Bogotá, Edit. Temis, 2010, págs. 440 y ss.
45
Sobre la empresa unipersonal puede verse Corte Const., sents. C-624 de 1998
y C-392 de 2007. En la doctrina véase a FRANCISCO REYES VILLAMIZAR, Derecho socie-
tario, t. I, Bogotá, Edit. Temis, 2002, págs. 345 y ss., y a PABLO ANDRÉS CóRDOBA AcosTA,
"La sociedad unipersonal y los grupos societarios", en Revista de Derecho Privado, núm.
3, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998, págs. 13 y ss.
46
Para un análisis más detallado sobre este tema puede verse a ENRIQUE SAYA-
GUÉS LASO, ob. cit., t. I, págs. 163 y ss.; y AGUSTÍN A. GORDILLO, ob. cit., t. I, págs. XIV-
1 y ss. También puede verse a ÁLvARO TAFUR GALVIS, ob. cit., págs. 41 y ss.
- la nación o el Estado (ley 153 de 1887, art. 60) 47 ;

- los departamentos (decr. 1222 de 1986, art. 3º);
- los municipios (decr. 1333 de 1986, art. 4º);
-los distritos (decr. 1421de1993, art. 2º; ley 768 de 2002, art. 2º,
y decreto 1333 de 1986, art. 4º);
- las áreas metropolitanas (ley 128 de 1994, art. 2º);
- los establecimientos públicos (ley 489 de 1998, art. 70);
- las empresas industriales y comerciales del Estado, o de las otras
entidades territoriales (ley 489 de 1998, art. 85);
- las superintendencias con personería jurídica (ley 489 de 1998,
art. 82);
- las unidades administrativas especiales con personería jurídica
(ley 489 de 1998, art. 82);
- las empresas sociales del Estado (ley 100 de 1993, art. 194);
-las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios (ley 142
de 1994, art 17 y C. de Co., art. 98);
- los institutos científicos y tecnológicos (decr. 393 de 1991, art
1º);
-las sociedades públicas (ley 489 de 1998, art. 94 y C. de Co., art.
98);
- las sociedades de economía mixta (ley 489 de 1998, art. 97 y C.
de Co., art. 98);
- el Banco de la República (Const. Pol., art. 371);
- los entes universitarios autónomos (ley 30 de 1992, art. 57);
- las corporaciones autónomas regionales (ley 99 de 1993, art. 23);
-la Comisión Nacional del Servicio Civil (ley 909 de 2004, art. 7º);
- el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (decr. 663 de
1994, art. 316);
47
En estricto sentido los conceptos de nación y Estado se diferencian, pues el pri-
mero de ellos tiene un contenido fundamentalmente sociológico, mientras que el segundo
es fundamentalmente jurídico, ya que se refiere a la nación organizada como persona
jurídica. Sin embargo, utilizamos aquí ambos términos teniendo en cuenta que nuestra
legislación, lo mismo que la jurisprudencia, los utilizan indistintamente para referirse
a la persona jurídica nacional. Esta persona jurídica tradicionalmente se ha considerado
conformada por los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y
otros organismos nacionales sin personalidad jurídica propia. Véanse C. E., sent. 25 julio
1985, S2ª, exp. 8108; C. E., auto 9 octubre 1986, S2ª, exp. 1959; C. E., auto4marzo1987,
SIª, exp. 77, y Corte Const., sent. C-221de1997.
-el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas (decr. 2206 de

1998, art. 1º);
- el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técni-
cos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez (ley 1002 de 2005, art. 1º);
- el Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior (ley
1324 de 2009, art. 12);
- la Administradora Colombiana de Pensiones (ley 1151 de 2007,
art. 155 y decr.-ley 4121de2011, art.1º);
-la Autoridad Nacional de Televisión (ley 1507 de 2012, art. 2º);
-la Agencia Nacional de Infraestructura (decr.-ley 4165 de 2011,
art. 1º);
- la Agencia Nacional de Minería (decr.-ley 4134 de 2011, art.
1º),y
-la Agencia Nacional de Hidrocarburos (decr.-ley 4137 de 2011,
art. 1º).
Por otra parte, la Constitución Política de 1991 prevé la posibilidad
de que en el futuro existan igualmente las regiones (art. 306), las provin-
cias (art. 321) y los territorios indígenas (arts. 329 y 330), como entidades
territoriales, lógicamente también con el carácter de personas jurídicas.
Además, la ley 1454 de 2011 prevé la existencia de las regiones admi-
nistrativas y de planificación-RAP- (art. 30), la región administrativa
y de planificación especial entre el Distrito Capital de Bogotá, el Depar-
tamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos-RAPE-(art.
30), las regiones de planeación y gestión -RPG- (art. 19), las asocia-
ciones de departamentos (art. 12), las asociaciones de distritos especiales
(art. 13), las asociaciones de áreas metropolitanas (art. 15), las asociacio-
nes de municipios (art. 14) y las provincias administrativas y de planifi-
cación-PAP-(art. 16), como "esquemas asociativos territoriales" con
personería jurídica. Sin embargo, la existencia de estos esquemas ape-
nas se encuentra prevista en la nueva ley citada, salvo el caso de las aso-
ciaciones de municipios que existen desde la reforma constitucional de
1968 y, en vigencia de la Constitución de 1991, con fundamento en la ley
136 de 1994.
No obstante, debe tenerse en cuenta que la ley 80 de 1993, que con-
tiene el estatuto general de contratación de la administra.:::ión pública, re-
conoce capacidad para contratar a todas las que denomina entidades es-
tatales, entre las cuales se encuentran, además de la nación propiamente
dicha y de las entidades territoriales y descentralizadas por servicios,
algunas que tradicionalmente se han considerado apenas como órganos

de la nación, como es el caso del Senado de la República, la Cámara de
Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General
de la Nación, la Contraloría General de la República, la Procuraduría Ge-
neral de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los minis-
terios, los departamentos administrativos y las superintendencias, así como
en el orden territorial las contralorías departamentales, distritales y mu-
nicipales y, en general, "todos los organismos o dependencias del Estado
a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos" (art. 2Q), lo cual
parece implicar la ampliación del reconocimiento de personalidad jurídi-
ca a todas estas entidades 48 •
48
El Consejo de Estado, ya ha reconocido la calidad de persona jurídica a la
Contraloría General de la República y a las contralorías departamentales, municipales
y distritales (véanse C. E., auto I I septiembre I995, SIª, exp. 3405; C. E., sen t. 6 febre-
ro I997, SIª, exp. 4144; C. E., sent. 30 enero I997, SIª, exp. 4168, y C. E., sent. 6 julio
2000, S2ª, exp. 647-2000). No obstante, esta jurisprudencia no es generalizada y, por el
contrario, existen pronunciamientos en sentido opuesto (véanse, por ejemplo, C. E.,
conceptos I2 noviembre I992, SCSC, rad. 485, y 23 noviembre 1993, SCSC, rad. 550).
En relación con la capacidad de contratación de las entidades estatales, véase Corte
Const., sent. C-374 de I994, y a JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, Tratado de dere-
cho administrativo, t. IV, Contratación indebida, Bogotá, Universidad Externado de Co-
lombia, 2004, págs. 344 y ss.
CAPÍTULO II
LA RAMA LEGISLATIVA
La rama legislativa del poder público está integrada en Colombia por

el Congreso de la República. Este, a su vez, está integrado por el Senado
de la República y la Cámara de Representantes, según lo indica el artícu-
lo 114 de la Constitución Política, por lo cual se dice que es un sistema
bicameral. Por su parte, el artículo 142 de la misma Constitución prevé
que tanto el Senado como la Cámara de Representantes tendrán "comi-
siones permanentes", encargadas de tramitar en primer debate los proyec-
tos de acto legislativo o de ley y cuyo número y el de sus miembros, así
como las materias de su competencia, serán determinados por la ley. Ade-
más, el reglamento del Congreso prevé la existencia de comisiones lega-
les, especiales y accidentales.
En cuanto a las funciones generales del Congreso, el artículo 114 de
la Constitución Política expresa que a él le corresponde reformar la Cons-
titución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la
administración. En relación con la función legislativa propiamente dicha,
el artículo 150 manifiesta que corresponde al Congreso "hacer las leyes",
y precisa que por medio de ellas ejerce Ías siguientes funciones:
1. Interpretar, reformar y derogar las leyes.
2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar
sus disposiciones.
3. Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas
que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los re-
cursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y las medidas
necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.
4. Definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto
en la Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, mo-
dificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias.
5. Conferir atribuciones especiales a las asambleas departamentales.
6. Variar, en circunstancias extraordinarias y por graves motivos de
conveniencia pública, la actual residencia de los altos poderes nacionales.
7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, su-

primir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superinten-
dencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional,
señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y
funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un
régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de em-
presas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía
mixta.
8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el
ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Cons-
titución.
9. Conceder autorizaciones al gobierno para celebrar contratos,
negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, respecto de cuyo ejer-
cicio el gobierno deberá rendir periódicamente informes al Congreso.
10. Revestir, hasta por seis meses, al presidente de la república de
precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley
cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales
facultades deberán ser solicitadas expresamente por el gobierno y su apro-
bación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cá-
mara.
El Congreso podrá, en todo tiempo y por inicíativa propia, modificar
los decretos-leyes dictados por el gobierno en uso de facultades extraor-
dinarias.
Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes
estatutarias, orgánicas, ni las leyes-marco sobre los temas previstos en el
numeral 19 del artículo 150, ni para decretar impuestos.
11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la adminis-
tración.
12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contri-
buciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca
la ley.
13. Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de
su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas.
14. Aprobar o improbar los contratos o convenios que, por razones
de evidente necesidad nacional, hubiere celebrado el presidente de la re-
pública con particulares, compañías o entidades públicas, sin autorización
previa.
15. Decretar honores a los ciudadanos que hayan prestado servicios
a la patria.
LA RAMA LEGISLATIVA 53
16. Aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros
Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos
tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conve-
niencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a
organismos internacionales que tengan por objeto promover o consolidar
la integración económica con otros Estados.
17. Conceder, por mayoría de los dos tercios de los votos de los miem-
bros de una y otra cámara y por graves motivos de conveniencia pública,
amnistías o indultos generales por delitos políticos. En caso de que los
favorecidos fueren eximidos de la responsabilidad civil respecto de par-
ticulares, el Estado quedará obligado a las indemnizaciones a que hubiere
lugar.
18. Dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recupera-
ción de tierras baldías.
19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y crite-
rios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:
a) Organizar el crédito público;
b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio in-
ternacional, en concordancia con las funciones que la Constitución con-
sagra para la junta directiva del Banco de la República;
c) Modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tari-
fas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas;
d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cual-
quier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público;
e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos,
de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, y
f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los traba-
jadores oficiales.
Las anteriores funciones, en lo pertinente a prestaciones sociales, son
indelegables en las corporaciones públicas territoriales y estas no podrán
arrogárselas.
20. Crear los servicios administrativos y técnicos de las cámaras.
21. Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el ar-
tículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites
a la libertad económica.
22. Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y
con las funciones que compete desempeñar a su junta directiva.
23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públi-
cas y la prestación de los servicios públicos.
24. Regular el régimen de propiedad industrial, patentes y marcas,
y las otras formas de propiedad intelectual.
25. Unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio
de la república.
El citado artículo 150 agrega, finalmente, que corresponde al Con-
greso expedir el estatuto general de contratación de la administración
pública y en especial de la administración nacional.
Por su parte, el artículo 136 de la Constitución Política establece que
está prohibido al Congreso y a cada una de sus cámaras:
1. Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de
competencia privativa de otras autoridades.
2. Exigir al gobierno información sobre instrucciones en materia
diplomática o sobre negociaciones de carácter reservado.
3. Dar votos de aplauso a los actos oficiales.
4. Decretar a favor de personas o entidades donaciones, gratificacio-
nes, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estén
destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la
ley preexistente.
5. Decretar actos de proscripción o persecución contra personas
naturales o jurídicas.
6. Autorizar viajes al exterior con dineros del erario, salvo en cum-
plimiento de misiones específicas, aprobadas al menos por las tres cuar-
tas partes de los miembros de la respectiva cámara.
A su vez, el artículo 141 de la Constitución Política señala que el
Congreso se reunirá en un solo cuerpo únicamente para la instalación y
clausura de sus sesiones, para dar posesión al presidente de la república,
para recibir a jefes de Estado o de gobierno de otros países, para elegir
contralor general de la república, para elegir vicepresidente cuando sea
menester reemplazar al electo por el pueblo y para decidir sobre la mo-
ción de censura.
A) El Senado de la República
Según lo establece el artículo 171 de la Constitución Política, el Sena-

do está integrado por cien miembros, elegidos en circunscripción nacional,
y por dos senadores adicionales elegidos por las comunidades indígenas.
Al Senado, como función propiamente legislativa, le corresponde

participar en el trámite de los proyectos de ley, dentro del procedimiento
establecido en los artículos 154 y siguientes de la Constitución. Además,
le corresponde ejercer las funciones comunes para ambas cámaras que con-
sagra el artículo 135 de la Constitución, modificado por los actos legis-
lativos 1de2003 y 1de2007, así como las especiales que le otorgan los
artículos 173 y 174 de la misma Carta.
Dichas funciones son las siguientes:
De conformidad con el artículo 135, son facultades de cada cámara:
1. Elegir sus mesas directivas.
2. Elegir a su secretario general, para períodos de cuatro años, con-
tados a partir del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades se-
ñaladas para ser miembro de la respectiva cámara.
3. Solicitar al gobierno los informes que necesite, salvo lo dispuesto
en el numeral 2 del artículo 136.
4. Determinar la celebración de sesiones reservadas en forma prio-
ritaria a las preguntas orales que formulen los congresistas a los ministros
y a las respuestas de estos, de acuerdo con el reglamento.
5. Proveer los empleos creados por la ley para el cumplimiento de
sus funciones.
6. Recabar del gobierno la cooperación de los organismos de la ad-
ministración pública para el mejor desempeño de sus atribuciones.
7. Organizar su policía interior.
8. Citar y requerir a los ministros, superintendentes y directores de
departamentos administrativos para que concurran a las sesiones. Las
citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días
y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los ministros, super-
intendentes o directores de departamentos administrativos no concurran,
sin excusa aceptada por la respectiva cámara, esta podrá proponer moción
de censura. Los ministros, superintendentes o directores de departamen-
tos administrativos deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron cita-
dos, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por
decisión de la respectiva cámara. El debate no podrá extenderse a asun-
tos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.
9. Proponer moción de censura respecto de los ministros, superin-
tendentes y directores de departamentos administrativos por asuntos rela-
cionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los re-
querimientos y citaciones del Congreso de la República. La moción de
censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la déci-

ma parte de los miembros que componen la respectiva cámara. La vota-
ción se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación
del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aproba-
ción requerirá el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes
de la cámara que la haya propuesto. Una vez aprobada, el funcionario
quedará separado de su cargo. Si friere rechazada, no podrá presentarse
otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La
renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de
censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto
en este artículo. Pronunciada una cámara sobre la moción de censura su
decisión inhibe a la otra para pronunciarse sobre la misma.
Según el artículo 173, son atribuciones especiales del Senado:
1. Admitir o no las renuncias que hagan de sus empleos el presiden-
te de la república o el vicepresidente.
2. Aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el gobier-
no, desde oficiales generales y oficiales de insignia de la fuerza pública,
hasta el más alto grado.
3. Conceder licencia al presidente de la república para separarse tem-
poralmente del cargo, no siendo caso de enfermedad, y decidir sobre las
excusas del vicepresidente para ejercer la presidencia de la república.
4. Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la re-
pública.
5. Autorizar al gobierno para declarar la guerra a otra nación.
6. Elegir a los magistrados de la Corte Constitucional.
7. Elegir al procurador general de la nación.
Además, de acuerdo con el artículo 174, corresponde al Senado
conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes con-
tra el presidente de la república o quien haga sus veces; contra los magis-
trados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte
Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el
fiscal general de la nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus
cargos. En este caso, conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el
desempeño de los mismos.
B) La Cámara de Representantes
De conformidad con el artículo 176 de la Constitución, modificado

por el artículo 1ºdel acto legislativo 3 de 2005, la Cámara de Represen-
tantes será elegida en circunscripciones territoriales, circunscripciones es-

peciales y una circunscripción internacional. En cuanto a las circunscrip-
ciones territoriales, la Cámara se compondrá de dos representantes por
cada departamento y por el Distrito Capital de Bogotá, y uno más por cada
trescientos sesenta y cinco mil habitantes o fracción mayor de ciento
ochenta y dos mil quinientos que tengan en exceso sobre los primeros
trescientos sesenta y cinco mil.
Consagra la misma norma que la ley podrá establecer una circuns-
cripción especial para3.segmar la participación de los grupos étnicos y de
las minorías políticas, por la cual se podrán elegir hasta cuatro represen-
tantes. Finalmente, el citado artículo 176 dispone que para los colombia-
nos residentes en el exterior existirá una circunscripción internacional, por
la cual se elegirá un representante y en la que solo se contabilizarán los
votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes
en el exterior.
Esta disposición constitucional fue desarrollada, con anterioridad al
acto legislativo 3 de 2005, mediante la ley 649 de 2001, en la cual se pre-
cisaba que la circunscripción especial constaría de cinco emules: dos para
las comunidades negras, una para las comunidades indígenas, una para las
minorías políticas y otra para los colombianos residentes en el exterior.
No obstante, como el artículo 1ºdel acto legislativo 3 de 2005, dispuso
que existiría una circunscripción especial por la cual se pueden elegir hasta
cuatro representantes, se ha entendido que en la actualidad esta circuns-
cripción consta de cuatro emules: dos para las comunidades negras, una
para las comunidades indígenas y una para las minorías políticas, a la que
se agrega la internacional, con un representante, como puede verse en el
decreto 300 de 2010.
Como en el caso del Senado, a la Cámara de Representantes le co-
rresponde, como función propiamente legislativa, participar en el trámi-
te de los proyectos de ley, según el procedimiento consagrado en los ar-
tículos 154 y siguientes de la Constitución. También le corresponde ejercer
las funciones comunes para ambas cámaras que consagra el artículo 135
y que ya fueron indicadas para el caso del Senado de la República.
De otra parte, el artículo 178 le otorga las siguientes atribuciones
especiales:
1. Elegir al defensor del pueblo.
2. Examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro
que le presente el contralor general de la república.
3. Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales,

al presidente de la república o a quien haga sus veces, a los magistrados
de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los ma-
gistrados del Consejo de Estado y al fiscal general de la nación.
4. Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por
el fiscal general de la nación o por los particulares contra los expresados
funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación ante el Senado.
5. Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las
investigaciones que le competen, y comisionar para la práctica de prue-
bas cuando lo considere conveniente.
C) Las mesas directivas
La Constitución Política y el reglamento del Congreso consagran la

existencia de una mesa directiva en cada una de las cámaras, compuesta
de un presidente y dos vicepresidentes, elegidos para un período de un año
contado a partir del 20 de julio (ley 5ª de 1992, art. 40).
Estas mesas directivas son los órganos de orientación y dirección de
la cámara respectiva, y ejercen las siguientes funciones previstas en el ar-
tículo 41 de la ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 7º de la ley 97 4
de 2005:
1. Adoptar las decisiones y medidas necesarias y procedentes para
una mejor organización interna, en orden a una eficiente labor legislativa
y administrativa.
2. Presentar, en asocio con la mesa directiva de la otra cámara, el pro-
yecto de presupuesto anual del Congreso, y enviarlo al gobierno para su
consideración en el proyecto de ley definitivo sobre rentas y gastos de la
nación.
3. Solicitar informes a los órganos encargados del manejo y organi-
zación administrativa de cada una de las cámaras sobre las gestiones ade-
lantadas y los planes a desarrollar, y controlar la ejecución del presupuesto
anual del Congreso.
4. Expedir las normas complementarias de funcionamiento de la se-
cretaría general y las secretarías de las comisiones.
5. Disponer la celebración de sesiones conjuntas de las comisiones
constitucionales permanentes de la misma o de ambas cámaras, cuando
sea conveniente o necesaria su realización, y en acuerdo con la mesa di-
rectiva de la otra cámara, tratándose del segundo caso. Sendas resolucio-

nes así lo expresarán.
6. Vigilar el funcionamiento de las comisiones y velar por el cum-
plimiento oportuno de las actividades encomendadas.
7. Solicitar al Consejo de Estado la declaratoria de pérdida de la
investidura de congresista, en los términos del artículo 184 constitucional
y del reglamento.
8. Autorizar comisiones oficiales de congresistas fuera de la sede del
Congreso, siempre que no impliquen utilización de dineros del erario.
9. Expedir mociones de duelo y de reconocimiento cuando ellas sean
conducentes.
10. Darles cumplimiento a las sanciones disciplinarias impuestas a
los miembros de las bancadas.
11. Ejercer las demás funciones que en el orden y gestión interna de
cada Cámara no estén adscritas a un órgano específico, y las demás que
establezca el reglamento.
D) La secretaría general
También la Constitución Política y el reglamento del Congreso pre-

vén la existencia de una secretaría general en cada una de las cámaras, diri-
gida por un secretario general, elegido para períodos de cuatro años, y
quien tendrá las siguientes funciones consagradas en el artículo 47 de la
ley 5ª de 1992:
1. Asistir a todas las sesiones.
2. Llevar y firmar las actas debidamente.
3. Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y
mensajes que deban ser leídos en sesión plenaria.
4. Informar sobre los resultados de toda clase de votación que se cum-
pla en la corporación.
5. Elaborar las comunicaciones oficiales que deban ser enviadas por
el presidente.
6. Informar regularmente al presidente de todos los mensajes y do-
cumentos dirigidos a la corporación, y acusar oportunamente su recibo.
7. Mantener organizado y actualizado un registro de entrega y devolu-
ción de los documentos y mensajes enviados a las respectivas comisiones.
8. Coordinar la grabación de las sesiones plenarias y vigilar la segu-
ridad de las cintas magnetofónicas y las acta~.
9. Entregar a su sucesor, por riguroso inventario, todos los documen-

tos, enseres y demás elementos a su cargo.
1O. Dirigir la formación del archivo legislativo de cada legislatura y
entregarlo a la oficina de archivo del Congreso, acompañado de un inven-
tario general y un índice de las diversas materias que lo componen.
11. Disponer la publicidad de la Gaceta del Congreso.
12. Expedir las certificaciones e informes -si no fueren reserva-
dos- que soliciten las autoridades o los particulares.
13. Mantener debidamente vigilados y custodiados l.os expedientes
sobre investigaciones que se adelanten en la corporación a los altos
funcionarios del gobierno, y darles el trámite debido. Así mismo, las actas
y documentos que de ella emanen.
14. Disponer, de acuerdo con la presÍdencia, de las instalaciones lo-
cativas de la corporación cuando se lo requiera.
15. Los demás deberes que señale la corporación, la mesa directiva,
y los inherentes a la misma naturaleza del cargo.
E) Las comisiones constitucionales permanentes
De conformidad con el artículo 142 de la Constitución, en cada cá-

mara se elegirán comisiones permanentes, encargadas de tramitar en pri-
mer debate los proyectos de acto legislativo o de ley.
Estas comisiones permanentes deben ser elegidas por cada una de
las cámaras para el respectivo período constitucional, y su número, lo
mismo que el número de sus miembros y las materias de las que cada una
deberá ocuparse, serán determinadas por la ley.
Con fundamento en esta norma constitucional, la ley 3ª de 1992, mo-
dificada por el artículo l º de la ley 7 54 de 2002, creó siete comisiones
constitucionales permanentes en cada cámara, con la siguiente distribu-
ción de competencias y número de miembros:
1) Comisión primera.-Compuesta por diecinueve miembros en el
Senado y treinta y cinco en la Cámara de Representantes, conoce de: refor-
ma constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; reglamentos
de los organismos de control; normas generales sobre contratación admi-
nistrativa; notariado y registro; estructura y organizaci6n de la administra-
ción nacional central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama
legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual; va-
riación de la residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos.
2) Comisión segunda.-Compuesta por trece miembros en el Senado

y diecinueve miembros en la Cámara de Representantes, conoce de: po-
lítica internacional; defensa nacional y fuerza pública; tratados públicos;
carrera diplomática y consular; comercio exterior e integración económica;
política portuaria; relaciones parlamentarias, internacionales y suprana-
cionales; asuntos diplomáticos no reservados constitucionalmente al
gobierno; fronteras; nacionalidad; extranjeros; migración; honores y mo-
numentos públicos; servicio militar; zonas francas y de libre comercio;
contratación internacional.
3) Comisión tercera.-Compuesta de quince miembros en el Sena-
do y veintinueve en la Cámara de Representantes, conoce de: hacienda y
crédito público; impuestos y contribuciones; exenciones tributarias; ré-
gimen monetario; leyes sobre el Banco de la República; sistema de banca
central; leyes sobre monopolios; autorización de empréstitos; mercado de
valores; regulación económica; planeación nacional; régimen de cambios,
actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorro.
4) Comisión cuarta.-Compuesta de quince miembros en el Sena-
do y veintisiete en la Cámara de Representantes, conoce de: leyes orgá-
nicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenación y
destinación de bienes nacionales; regulación del régimen de propiedad
industrial, patentes y marcas; creación, supresión, reforma u organizaci9n
de establecimientos públicos nacionales; control de calidad y precios y
contratación administrativa.
5) Comisión quinta.-Compuesta de trece miembros en el Senado
y diecinueve miembros en la Cámara de Representantes, conoce de: régi-
men agropecuario; ecología; medio ambiente y recursos naturales; adju-
dicación y recuperación de tierras; recursos ictiológicos y asuntos del mar;
minas y energía; corporaciones autónomas regionales.
6) Comisión sexta.-Compuesta por trece miembros en el Senado y
dieciocho miembros en la Cámara de Representantes, conoce de: comuni-
caciones; tarifas; calamidades públicas; funciones públicas y prestación
de los servicios públicos; medios de comunicación; investigación cientí-
fica y tecnológica; espectros electromagnéticos; órbita geoestacionaria;
sistemas digitales de comunicación e informática; espacio aéreo; obras pú-
blicas y transporte; turismo y desarrollo turístico; educación y cultura.
7) Comisión séptima.-Compuesta por catorce miembros en el Se-
nado y por diecinueve miembros en la Cámara de Representantes, cono-
ce de: estatuto del servidor público y del trabajador particular; régimen
salarial y prestacional del servidor público; organizaciones sindicales;

sociedades de auxilio mutuo; seguridad social; cajas de previsión social;
fondos de prestaciones; carrera administrativa; servicio civil; recreación;
deportes; salud; organizaciones comunitarias; vivienda; economía solida-
ria; asuntos de la mujer y la familia.
Debe señalarse que los parágrafos l 2 y 22 del artículo 12 de la ley 754
de 2002, modificatoria de la ley 3ª de 1992, prevén que para resolver los
conflictos que se presenten entre las comisiones primará el principio de
la especialidad y que cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley
no esté claramente adscrita a una comisión, el presidente de la respectiva
cámara lo enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para
conocer de materias afines.
F) Las comisiones legales
Además de las comisiones permanentes enunciadas, la ley 5ª de 1992

(reglamento del Congreso) contempla la existencia de otras comisiones
de carácter legal, que son las siguientes:
1) Comisión de los derechos humanos y audiencias. Los artículos
56 y 57 del reglamento del Congreso, y el artículo 12 de la ley 1202 de 2008,
consagran la existencia de esta comisión, en cada una de las cámaras,
aunque podrán sesionar conjuntamente. Esta comisión se encuentra con-
formada por diez senadores y quince representantes y está encargada de
la defensa de los derechos humanos; la vigilancia y control de las auto-
ridades responsables de velar por el respeto de los mismos; promover las
audiencias sobre aspectos de la legislación existente y sobre los proyec-
tos que cursan en las cámaras y realizar la promoción y difusión de los ins-
trumentos normativos para la protección y ejercicio de los derechos de las
mujeres; la preparación de proyectos de ley para proteger a la mujer en el
ejercicio de sus derechos y adecuar la legislación a las normas internacio-
nales en la materia, así como del seguimiento del ejercicio real y efectivo
de los derechos de las mujeres en los ámbitos públicos y privados en los
que se desarrollen.
2) Comisión de ética y estatuto del congresista. Los artículos 58 y
59 del reglamento del Congreso establecen que en cada una de las cáma-
ras funcionará una comisión de ética y estatuto del congresista, compuesta
por once miembros en el Senado y diecisiete en la Cámara de Represen-
tantes. Sus funciones son las de conocer del conflicto de interés y de las
violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los con-
gresistas, así como del comportamiento indecoroso, ÜTegular o inmoral

que pueda afectar a alguno de los miembros de las cámaras en su gestión
pública, de conformidad con el Código de Ética expedido por el Congre-
so. Al respecto, el Código de Ética del Congreso no ha sido expedido, pero
tanto la Constitución como los artículos 279 y siguientes de la ley 5ª de
1992 consagran normas sobre inhabilidades, incompatibilidades y con-
flictos de interés de los congresistas.
3) Comisión de acreditación documental. Esta comisión, prevista
en los artículos 60 y 61 del reglamento del Congreso, está conformada por
cinco miembros en cada una de las cámaras y su función es la de revisar
los documentos que acrediten las calidades exigidas de quienes aspiran a
ocupar cargos de elección del Congreso o de cada una de las cámaras en
particular y presentar el informe respectivo a la plenaria de la corporación.
4) Comisión para la equidad de la mujer. La ley 1434 de 2011 creó
esta comisión que está integrada por diecinueve miembros, diez de la Cá-
mara de Representantes y nueve del Senado de la República, quienes deben
sesionar conjuntamente, y tiene como objeto fomentar y promover las
acciones necesarias para la consolidación de una política de Estado que
repercuta en el mejoramiento de las circunstancias materiales e inmate-
riales de la mujer, propendiendo por la eliminación de cualquier situación
de desigualdad y discriminación que se presente en el ejercicio de la ciuda-
danía por parte de las mujeres.
5) Comisión de investigación y acusación. Se trata igualmente de
una comisión propia de la Cámara de Representantes, conformada por
quince miembros y encargada de preparar los proyectos de acusación que
deberá aprobar la plenaria de la Cámara, ante el Senado, cuando hubiere
causas constitucionales, contra el presidente de la república, los magistra-
dos de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo
·de Estado, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el fiscal
general de la nación y conocer de las denuncias y quejas que ante ella se
presenten por el fiscal general o por los particulares contra los citados
funcionarios (arts. 311 y 312 del reglamento del Congreso).
6) Comisión de instrucción. Es una comisión propia del Senado de
la República, integrada por siete miembros y encargada de presentar un
informe motivado con el proyecto de resolución que deba adoptarse cuan-
do la Cámara de Representantes formule acusación ante el Senado contra
los funcionarios que pueden ser objeto de investigación por la Comisión
de investigación y acusación, e instruir el proceso correspondiente, si fuere
el caso (arts. 327 y 328 del reglamento del Congreso).
7) Comisión de cuentas. Es una comisión propia de la Cámara de

Representantes, que está integrada por nueve miembros y cuya función
primordial es la de examinar y proponer a consideración de la Cámara el
fenecimiento de la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le pre-
sente el contralor general d~ la república (arts. 309 y 310 del reglamento
del Congreso).
G) Las comisiones especiales
El reglamento del Congreso prevé las siguientes:

1) Comisiones adscritas a organismos nacionales o internacionales.
El artículo 62 del reglamento consagra que la ley puede establecer en forma
permanente algunas comisiones especiales, con participación de senado-
res o representantes, o de unos y otros, que cumplirán las funciones que
determinen esas mismas disposiciones y podrán estar adscritas a organis-
mos o instituciones nacionales o internacionales que tengan carácter deci-
sorio o asesor.
2) Comisiones especiales de seguimiento. De acuerdo con el artícu-
lo 63 del reglamento del Congreso, en cada una de las cámaras podrán
establecerse comisiones especiales de seguimiento o vigilancia de los
organismos de control público, del organismo electoral y del proceso de
descentralización y ordenamiento territorial, integradas por once miem-
bros en el Senado y quince en la Cámara, encargadas de vigilar el cum-
plimiento de las disposiciones constitucionales y legales, de acuerdo con
la reglamentación que al efecto expidan las respectivas mesas directivas
atendiendo a la naturaleza y finalidad de cada una de ellas, y las cuales
rendirán los informes del caso y presentarán las propuestas alternativas
de legislación a las comisiones constitucionales permanentes y a la ple-
naria de cada una de las cámaras.
3) Comisión de crédito público. Los artículos 64 y 65 del reglamen-
to establecen que habrá una comisión asesora del crédito público, interpar-
lamentaria, integrada por seis miembros, elegida por cada una de las co-
misiones terceras constitucionales a razón de tres miembros por cada
comisión, con la función de presentar informes al Congreso sobre las ope-
raciones de crédito externo autorizadas por ley al gobierno nacional y sobre
los correctivos que deban adoptarse cuando el gobierno esté comprome-
tiendo la capacidad del país para atender el servicio de la deuda exterior
más allá de límites razonables, o cuando las condiciones de los emprés-
titos resulten gravosas o inaceptables, así como las demás funciones que
les asignen leyes especiales.
4) Comisión especial de modernización del Congreso. Los artícu-
los 1ºy2º de la ley 1147 de 2007 consagran la existencia de una comisión
especial de modernización del Congreso, la cual estará inte grada por cuatro
senadores y cuatro representantes a la Cámara, elegidos por la plenaria
de la respectiva cámara legislativa, dentro de los 15 días siguientes a la
iniciación del cuatrienio constitucional, para un período de cuatro años.
Así mismo, el presidente del Senado y el presidente de la Cámara hacen
parte de la comisión, y tienen la calidad de presidente y vicepresidente de
la misma, respetivamente. Las funciones de esta comisión, según el ar-
tículo 5º de la misma ley 1147 de 2007, consisten en estudiar, proponer
y crear procesos de modernización en forma permanente dentro del Con-
greso, a través del Sistema de Información Parlamentaria; brindar apoyo
a las mesas directivas en la planificación y monitoreo de los procesos de
modernización; coordinar, orientar y vigilar el funcionamiento de la Uni-
dad de Información Parlamentaria; coordinar con las mesas directivas los
apoyos de la cooperación internacional, y establecer los términos y pro-
cedimientos necesarios para la actualización de la información conteni-
da en la página de internet del Congreso de la República.
H) Las comisiones accidentales
El artículo 66 del reglamento prevé que para el mejor desarrollo de

la labor legislativa y administrativa, los presidentes y las mesas directi-
vas de las cámaras y sus comisiones permanentes podrán designar comi-
siones accidentales para que cumplan misiones específicas y esporádicas,
tales como transmitir mensajes a otras entidades o personas, elaborar o
estudiar proyectos de ley, realizar el escrutinio de las votaciones, rendir
informes y representar a las cámaras en actos especiales.
I) Servicios administrativos y técnicos
Por último, además de las cámaras y de las subdivisiones de ellas en

comisiones, el Congreso tiene un aparato administrativo como soporte para
el desarrollo de su función legislativa. Este aparato administrativo está
compuesto por las dependencias y funcionarios que la ley determine y
actualmente está previsto en los artículos 367 y siguientes del reglamento
del Congreso (ley 5ª de 1992).
La estructura u organización básica de los servicios administrativos

y técnicos del Senado se encuentra prevista en el artículo 368 del regla-
mento, de la siguiente forma:
l. Mesa Directiva:
1.1 Presidencia.
1.1. l Oficina de Información y Prensa.
1.1.2 Oficina de Protocolo.
1.2 Primera Vicepresidencia.
1.3 Segunda Vicepresidencia.
2. Secretaría General:
2.1 Subsecretaría General.
2.2 Sección de Leyes.
2.3 Sección de Relatoría.
2.4 Sección de Grabación.
2.5 Unidad de Gaceta del Congreso.
2.6 Comisiones Constitucionales, Legales y Especiales.
3. Dirección General Administrativa:
3 .1 División Jurídica.
3.2 División de Planeación y Sistemas.
3.3 División de Recursos Humanos.
3.3. l Sección de Registro y Control.
3.3.2 Sección de Selección y Capacitación.
3.3.3 Sección de Bienestar y Urgencia Médica.
3.4 División Financiera y Presupuesto.
3 .4.1 Sección de Contabilidad.
3.4.2 Sección de Pagaduría.
3.4.3 Sección de Presupuesto.
3.5 División de Bienes y Servicios.
3.5.1 Unidad de Correspondencia.
3.5.2 Unidad de Archivo Administrativo.
3.5.3 Unidad de Fotocopiado.
3.5.4 Sección de Suministros.
3.5.5 Unidad de Almacén.
Las funciones de las mencionadas dependencias se encuentran pre-
vistas en los artículos 370 y siguientes del reglamento del Congreso.
A su vez, en el caso de la Cámara de Representantes, la estructura

u organización básica de los servicios administrativos y técnicos, de acuer-
do con el artículo 382 de la ley 5ª de 1992, adicionado por el artículo 1º
de la ley 868 de 2003, se encuentra conformada de la siguiente manera:
l. Mesa Directiva
1.1 Presidencia
1.2 Primera Vicepresidencia
1.3 Segunda Vicepresidencia
1.4 Oficina de Protocolo
1.5 Oficina de Información y Prensa
1.6 Oficina de Planeación y Sistemas
2. Secretaría General
2.1 Subsecretaría General
2.1. l Sección Relatoría
2.1.2 Sección Grabación
3. Comisiones Constitucionales y Legales Permanentes
3 .1 Comisión Primera
3.2 Comisión Segunda
3 .3 Comisión Tercera
3.4 Comisión Cuarta
3 .5 Comisión Quinta
3.6 Comisión Sexta
3.7 Comisión Séptima
3.8 Comisión de Investigación y Acusación
3 .9 Comisión Legal de Cuentas
3.9.1 Unidad de Auditoría Interna
3 .1 O Comisión de Ética y Estatuto del Congresista
3.11 Comisión de los Derechos Humanos y Audiencias
3.12 Comisiones Especiales
4. Dirección Administrativa
4.1 División de Personal
4.1.1 Sección Registro y Control
4.1.2 Sección Bienestar Social y Urgencias Médicas
4.2 División Jurídica
4.3 División Financiera y Presupuesto

4.3. l Sección de Pagaduría
4.3.2 Sección de Contabilidad
4.4. División de Servicios
4.4.1 Sección de Suministros.
En cuanto a las funciones de las mencionadas dependencias, ellas se
encuentran previstas en los artículos 384 y siguientes de la misma ley 5"'
de 1992.
J) Organigrama
Como resultado de lo expresado en los puntos anteriores, se puede

concluir que la organización o estructura de la rama legislativa del poder
público en Colombia se traduce en el siguiente organigrama:
ORGANIGRAMA DE LA RAMA LEGISLATIVA

DEL PODER PÚBLICO
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
SENADO DELA CÁMARA DE

REPÚBLICA REPRESENTANTES
COMISIÓN
PRIMERA
COMISIÓN
SEGUNDA
COMISIÓN
TERCERA
COMISIÓN
CUARTA
COMISIÓN
QUINTA
COMISIÓN
SEXTA
COMISIÓN
SÉPTIMA
COMISIÓN DE LOS DERECHOS

HUMANOS Y AUDIENCIAS
DISEÑO: L!BARDO RODRÍGUEZ R.

CAPÍTULO III
Del artículo 115 y del título vn de la Constitución Política, así como

de algunas normas legales sobre la materia, se deduce que la rama ejecu-
tiva está integrada por el presidente de la república, el vicepresidente, los
ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias,
los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del
Estado y, con algunas precisiones, las sociedades de economía mixta y
otras entidades que indicaremos más adelante.
Además, según lo expresa el citado artículo 115, las gobernaciones
y las alcaldías también forman parte de la rama ejecutiva. Sin embargo,
como estos órganos se ubican, a su vez, como parte de la organización te-
rritorial, los analizaremos en el capítulo correspondiente a esta última.
Lo anterior quiere decir que como consecuencia de la coordinación
del sistema unitario que la Constitución consagra en su artículo 1º,con el
carácter descentralizado que menciona el mismo artículo y que encuen-
tra sus antecedentes en el famoso principio de la centralización política ·
y la descentralización administrativa 1, la rama ejecutiva en Colombia, con
fundamento en el concepto amplio de administración pública, presenta tres
órdenes principales: el orden nacional, el orden seccional o departamen-
tal y el orden local o municipal. A este respecto, como ya hemos expre-
sado que la Constitución Política consagra un título a la "organización
territorial", que comprende la administración secciona! y locál, a la cual
en este ensayo también dedicaremos un capítulo, en este momento nos
limitaremos al análisis de la rama ejecutiva del orden nacional. ~
La organización actual de la administración nacional está prevista
en la ley 489 de 1998 (modificada porlaley 1474 de 2011 y el decr.-ley
19 de 2012), la cual derogó los decretos extraordinarios 1050 y 3130 de
1968 y 130 de 1976, que regularon esa organización durante los treinta
años anteriores a la ley actual. Esta ley diferencia entre la organización
1
Sobre el significado de esta expresión, véase supra, capítulo r, literal D).
de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional y la estructu-

ra de la administración pública, en la siguiente forma:
-Integración de la rama ejecutiva nacional. De acuerdo con el ar-
tículo 38 de la citada ley, la rama ejecutiva del poder público en el orden
nacional está integrada por los siguientes organismos y entidades:
- 1. Sector central:
a) La Presidencia de la República;
b) La Vicepresidencia de la República;
c) Los consejos superiores de la administración y los demás organis-
mos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de
ella, con carácter permanente o temporal y con representación de varias
entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, que la ley deter-
mine, para lo cual en cada caso se indicará el ministerio o departamento
administrativo al cual estarán adscritos (art. 38, parg. 2º);
d) Los ministerios;
e) Los departamentos administrativos;
f) Las superintendencias sin personería jurídica;
g) Las unidades administrativas especiales sin personería jurídica;
h) Los demás organismos administrativos nacionales sin personería
jurídica que cree, organice o autorice la ley, para que formen parte de la
rama ejecutiva del poder público (aunque no lo dice el num. 1 del art. 38,
se deduce del lit. g del num. 2 del mismo artículo).
2. Sector descentralizado por servicios:
a) Los establecimientos públicos;
b) Las empresas industriales y comerciales del Estado;
c) Las superintendencias con personería jurídica;
d) Las unidades administrativas especiales con personería jurídica;
e) Las empresas sociales del Estado;
f) Las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios;
g) Los institutos científicos y tecnológicos;
h) Las sociedades públicas;
i) Las sociedades de economía mixta, y
j) Las demás entidades administrativas nacionales con personería ju-
rídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la ra-
ma ejecutiva del poder público.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 73
-Integración de la administración pública. Por otra parte, de acuer-

do con el artículo 39 de la ley, la administración pública está integrada
por los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder público
y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que
de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades
y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Es-
tado colombiano.
Esta integración de la "administración pública" refleja la evolución
de la estructura del Estado, específicamente respecto de la concepción ori-
ginal de la "rama ejecutiva" del poder público, en el sentido de que esta
rama ha venido ampliando su radio de acción en cuanto se le ha venido
reconociendo el poder de ejercer funciones que ya no solo consisten en
la ejecución individualizada de la ley, sino en las facultades de desa-
rrollarla o reglamentarla, imponer sanciones y resolver ciertos conflic-
tos, que de acuerdo con la concepción original de la separación de po-
deres y de funciones corresponderían a otras funciones del Estado, lo
cual ha llevado a reconocer una mayor amplitud de los conceptos, que
se ha traducido, a su vez, en una terminología más amplia por medio de
las nociones de "función administrativa" y de "rama administrativa" o
"administración pública".
A su vez, de los artículos 39 y siguientes y el parágrafo del artículo
50 de la ley se desprende que, aunque de manera un tanto confusa, tam-
bién se ha querido conservar la clasificación entre organismos principa-
les, organismos adscritos y organismos vinculados, que venía aplicándo-
se desde el decreto-ley 1050 de 1968. Finalmente, el artículo 40 reconoce
la existencia de unas entidades y organismos estatales sujetos a régimen
especial, entre los cuales menciona a la Comisión Nacional de Televisión,
que fue eliminada mediante el acto legislativo 2 de 2011.
En consecuencia, con fundamento en las disposiciones citadas, puede
decirse que la administración pública está integrada u organizada de la
siguiente manera:
Administración pública nacional:
1. Organismos principales:
a) Presidencia de la República;
b) Ministerios, y
c) Departamentos administrativos.
2. Organismos adscritos:
a) Superintendencias;
b) Establecimientos públicos;
c) Unidades administrativas especiales, y
d) Los demás organismos y entidades en cuyo acto de creación se
determinare que están adscritos a un ministerio o departamento adminis-
trativo.
3. Organismos vinculados:
a) Empresas industriales y comerciales del Estado;
b) Sociedades de economía mixta;
c) Los demás organismos y entidades en cuyo acto de creación se
determinare que están vinculados a un ministerio o departamento admi-
nistrativo.
4. Entidades y organismos de carácter o régimen especial de origen
constitucional:
a) El Banco de la República;
b) Los entes universitarios autónomos;
c) Las corporaciones autónomas regionales;
d) "Los demás organismos y entidades con régimen especial otor-
gado por la Constitución Política, los cuales se sujetan a las disposicio-
nes que para ellos establezcan las respectivas leyes" (art. 40).
Administración pública territorial:
1. Organismos principales:
a) Gobernaciones y alcaldías;
b) Secretarías de despacho, y
c) Departamentos administrativos.
2. Organismos adscritos:
a) Los que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen que
tienen esta calidad.
3. Organismos vinculados:
a) Los que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen que
tienen esta calidad.
4. Las asambleas departamentales y los concejos distritales y muni-
cipales, que son "corporaciones administrativas de elección popular que
cumplen las funciones que les señalan la Constitución Política y la ley"
(art. 39, inc. final).
Además, a pesar de que el citado artículo 39 no las menciona, hacen
parte de la administración pública territorial, aunque con un carácter
eventual y voluntario, las regiones, las provincias, los territorios indíge-

nas, las áreas metropolitanas, las regiones administrativas y de planifica-
ción -RAP-, la región administrativa y de planificación especial entre
el Distrito Capital de Bogotá, el Departamento de Cundinarnarca y los
departamentos contiguos -RAPE-, las regiones de planeación y gestión
-RPG-, las asociaciones de departamentos, las asociaciones de distritos
especiales, las asociaciones de áreas metropolitanas, las asociaciones de mu-
nicipios y las provincias administrativas y de planificación-PAP-, corno
lo veremos en el capítulo vm, en el cual será analizada la administración
pública territorial.
De acuerdo con lo anterior, podernos analizar la organización de la
administración pública nacional sucesivamente desde el punto de vista de
los organismos principales, los organismos adscritos, los organismos
vinculados, las llamadas entidades descentralizadas indirectas y las que
denominarnos entidades de carácter especial.
A) Los organismos principales
Y a se ha dicho que los organismos principales de la administración

son la Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos ad-
ministrativos.
1) La Presidencia de la República
a) Organización. De conformidad con el artículo 56 de la ley 489
de 1998, la Presidencia de la República está integrada por el conjunto de
servicios auxiliares del presidente y su régimen es el de un departamento
administrativo, cuyo estatuto orgánico está contenido en los decretos 3443 ·
y 3445 de 2010, 123 y 4637 de 2011y394 de 2012. Considerado el ca-
rácter general de este libro, concentraremos nuestra atención en el presi-
dente de la república, dejando de lado el estudio de las dependencias auxi-
liares.
b) Preeminencia del presidente de la república. El sistemaJmlítico
colombiano se caracteriza por una fuerte preeminencia del poder ejecu-
tivo, y aunque este fenómeno existe desde los comienzos de la república,
tiende a acrecentarse caaa vez más.
Este régimen de "preponderancia presidencialista" corno lo califica
JACQUES LAMBERr tiene su explicación y orígenes en los fundamentos del
2
J ACQUES LAMBERT ,América Latina, estructuras sociales e instituciones políticas,
Barcelona, Edic. Ariel, Colección Demos, 1973, págs. 54 y ss.
derecho público colombiano, influido en mayor o menor medida por los

sistemas jurídico-políticos de España, Estados Unidos y Francia. Ade-
más de esas influencias, esta preeminencia del poder ejecutivo en Co-
lombia se configura por la naturaleza y características propias de nuestro
régimen, que han llevado a los constitucionalistas y politólogos a incluir-
lo dentro de los llamados sistemas "presidencialistas"3 , para mostrar una
nueva versión acentuada del sistema presidencial norteamericano 4 .
c) Funciones del presidente de la república. El presidente es la máxi-
ma autoridad de la rama ejecutiva del poder público. Así lo consagra ex-
presamente el artículo 115 de la Constitución, al manifestar que "el pre-
sidente de la república es jefe del Estado,. jefe del gobierno y suprema
autoridad administrativa". Debe notarse que en los sistemas presidencia~
les, como es el caso de Colombia, existe una concentración de funciones
de jefe de Estado y de gobierno en la persona del presidente de la repú-
blica, funciones estas que están separadas en los sistemas parlamentarios,
en los cuales el monarca o presidente de la república es el jefe de Estado,
mientras que el primer ministro o presidente del consejo de ministros es
el jefe de gobierno 5 . Es así como el artículo 189 de la Constitución con-
sagra las funciones del presidente como jefe del Estado, jefe del gobierno
y suprema autoridad administrativa.
Además, el fenómeno de la preeminencia del presidente, que hemos
estudiado en el numeral anterior, junto con el principio de la colaboración
entre las diferentes ramas del poder, implican en la práctica que esta autori-
dad no solo tiene funciones administrativas, sino que también ejerce
funciones en relación con las otras ramas. Así, el artículo 200 de la Cons-
titución consagra funciones del gobierno en relación con el Congreso y
el artículo 201 le otorga al gobierno funciones en relación con la rama
judicial.
1. Funciones como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema au-
toridad administrativa. El artículo 189 de la Constitución Política otorga
al presidente una serie de competencias, muchas de las cuales son objeto
3
Véase MARCEL PRÉLOT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 9eme ed.,
París, Dalloz, 1984, págs. 152 y ss.
4
Sobre estas influencias y la naturaleza del régimen colombiano, puede verse
nuestro estudio titulado Los actos del ejecutivo en el derecho colombiano, Bogotá, Edit.
Temis, 1977, págs. 6 a 15.
5
Véanse JAIME VIDAL PERDOMO, Derecho administrativo, 13ª ed., Bogotá, Legis
Editores, 2008, pág. 138; y JAVIER HENAO HIDRÓN, Panorama del derecho constitucio-
nal colombiano, 13ª ed., Bogotá, Edit. Temis, 2004, págs. 271 y ss.
de estudio del derecho constitucional, pero que vale la pena enumerar en

este momento con el fin de tener una visión global de las funciones de la
máxima autoridad de la rama ejecutiva. Estas competencias son las si-
guientes:
1. Nombrar y separar libremente a los ministros del despacho y a los
directores de departamentos administrativos.
2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes di-
plomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con
otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios
que se someterán a la aprobación del Congreso.
3. Dirigir la fuerza pública y disponer de ella como comandante
supremo de las fuerzas armadas de la república.
4. Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo
donde fuere turbado.
5. Dirigir las operaciones de guerra cuando lo estime conveniente.
6. Proveer la seguridad exterior de la república, defendiendo la in-
dependencia y la honra de la nación y la inviolabilidad del territorio;
declarar la guerra con permiso del Senado, o hacerla sin tal autorización
para repeler una agresión extranjera, y convenir y ratificar los tratados de
paz, de todo lo cual dará cuenta inmediata al Congreso.
7. Permitir, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de
Estado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la república.
8. Instalar y clausurar las sesiones del Congreso en cada legislatura.
9. Sancionar las leyes.
1O. Promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumpli-
miento.
11. Ejer.cer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los
decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de
las leyes. ·
12. Presentar un informe al Congreso, al iniciarse cada legislatura,
sobre los actos de la administración, sobre la ejecución de los planes y pro-
gramas de desarrollo económico y social, sobre los proyectos que el go-
bierno se proponga adelantar durante la vigencia de la nueva legislatura.
13. Nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los estable-
cimientos públicos nacionales y a las personas que deban desempeñar
empleos nacionales cuya provisión no sea por concurso o no correspon-
da a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o la ley.
En todo caso, el gobierno tiene la facultad de nombrar y remover libre-

mente a sus agentes.
14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que
demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar
sus dotaciones y emolumentos. El gobierno no podrá crear, con cargo al
tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respecti-
vo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.
15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales de conformidad con la ley.
16. Modificar la estructura de los ministerios, departamentos admi-
nistrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales,
con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
17. Distribuir los negocios según su naturaleza, entre ministerios, de-
partamentos administrativos y establecimientos públicos.
18. Conceder permiso a los empleados públicos nacionales que lo so-
liciten, para aceptar, con carácter temporal, cargos o mercedes de gobier-
nos extranjeros.
19. Conferir grados a los miembros de la fuerza pública y someter
a la aprobación del Senado, los ascensos desde oficiales generales y ofi-
ciales de insignia hasta el grado más alto.
20. Velar por la estricta recaudación y administración de las rentas
y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes.
21. Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a
la ley.
22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios
públicos.
23. Celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la
Constitución y la ley.
24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y con-
trol sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, ase-
guradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o
inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobre las entida-
des cooperativas y las sociedades mercantiles.
25. Organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arre-
glar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior, y ejer-
cer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión
de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley.
26. Ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad

común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y
para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores.
27. Conceder patente de privilegio temporal a los autores de inven-
ciones o perfeccionamientos útiles, con arreglo a la ley.
28. Expedir cartas de naturalización, conforme a la ley.
2. Funciones en relación con el Congreso. De conformidad con el
artículo 200 de la Constitución Política, corresponde al gobierno, cuyo jefe
es el presidente de la república, en relación con el Congreso:
1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por
intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cum-
pliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución.
2. Convocarlo a sesiones extraordinarias.
3. Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas,
conforme a lo dispuesto en el artículo 150.
4. Enviar a la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto
de rentas y gastos.
5. Rendir a las cámaras los informes que estas soliciten sobre nego-
cios que no demanden reserva.
6. Prestar eficaz apoyo a las cámaras cuando ellas lo soliciten, po-
niendo a su disposición la fuerza pública, si fuere necesario.
3. Funciones en relación con la rama judicial. A este respecto, el
artículo 20 l otorga al gobierno, encabezado por el presidente de la repú-
blica, las siguientes funciones:
1. Prestar a los funcionarios judiciales, con arreglo a las leyes, los
auxilios necesarios para hacer efectivas sus providencias.
2. Conceder indultos por delitos políticos, 'con arreglo a la ley, e in-
formar al Congreso sobre el ejercicio de esta facultad. En ningún caso,
estos indultos podrán comprender la responsabilidad que tengan los fa-
vorecidos respecto de los particulares. '
4. Clasificación de las funciones administrativas del presidente. Li-
mitándose a las funciones de carácter administrativo, JAIME VIDAL PERDO-
MO las agrupa en seis funciones generales: ejecutar las leyes, ejercer lapo-
testad reglamentaria, conservar el orden público, nombrar los funcionarios
públicos, organizar la vida administrativa nacional y funciones de inspec-
ción y vigilancia6 :
6
Véase JAIME VIDAL PERDOMO, ob. cit., págs. 142 y ss.
'G - Ejecutar las leyes. Esta función está contenida en los numerales
1Oy 11 del artículo 189 de la Constitución, que dicen: "1 O. Promulgar las
leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento; 11. Ejercer lapo-
testad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones
y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes".
Esta ejecución de las leyes corresponde a la función tradicional de
la rama ejecutiva o administrativa y de su cabeza, el presidente de la re-
pública. En efecto, la teoría tradicional de la división del poder en tres
ramas, a pesar de que las consideraba autónomas y, por consiguiente, no
dependientes jerárquicamente unas de otras, sí estimaba que desde el punto
de vista de las funciones jurídicas la rama ejecutiva estaba subordinada
a la legislativa, es decir, que aquella solo podía hacer lo que esta le per-
mitiera. De ahí el nombre de rama "ejecutiva": su función era "ejecutar"
la ley.
Esta función de ejecutar las leyes comprende, a su vez, varias eta-
pas o funciones más concretas.
En primer lugar, la promulgación de la ley, que es la formalidad des-
tinada a llevar a conocimiento de los ciudadanos el contenido de aquella.
Esta promulgación está reglamentada en los artículos 52 y siguientes del
Código de Régimen Político y Municipal, en la ley 57 de 1985, y última-
mente en el artículo 119 de la ley 489 de 1998.
Las normas del Código citado establecen que la promulgación con-
siste en insertar la ley en el periódico oficial, que hoy es el llamado Dia-
rio Oficial. Estas normas prevén igualmente que, por regla general, "la
ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia prin-
cipia dos meses después de promulgada". Sin embargo, es común que el
Congreso haga uso de la excepción autorizada en el ordinal 1ºdel artículo
53 del Código de Régimen Político y Municipal, según el cual la misma
ley fija el día en que debe principiar a regir, o autoriza al gobierno para fi-
jarlo. En alguna época el Congreso hizo uso de la esta excepción, interpre-
tándola con un criterio exageradamente elástico, según el cual la vigencia
podía empezar aun antes de la promulgación, de tal manera que, por deci-
sión de la misma ley, se pretendía que su vigencia comenzara desde la fecha
de la sanción presidencial, caso en el cual la promulgación se producía
cuando la ley ya estaba vigente y, por consiguiente, dicha promulgación
no tenía mayor importancia jurídica.
Al respecto, siempre hemos considerado que las excepciones previs-
tas en el artículo 53 del Código de Régimen Político y Municipal se refie-
ren a la posibilidad de eliminar, disminuir o aumentar el término de dos
meses para que comience la vigencia de la ley, pero no a la posibilidad de

eliminar la promulgación como requisito esencial.
Frente a esta situación se expidió la ley 57 de 1985, la cual, en su ar-
tículo 8º, ordena que las leyes solo regirán después de la fecha de su pu-
blicación, eliminándose así la posibilidad de que se determinara que la
vigencia pudiera empezar antes de la promulgación. Actualmente la obli-
gatoriedad de la publicación de las leyes en el Diario Oficial está prevista
en el artículo 119 de la ley 489 de 1998, el cual ratifica que la vigencia y
oponibilidad de la ley requieren necesariamente de su publicación, sin que
ello implique que se elimine el término de dos meses consagrado en el Có-
digo de Régimen Político y Municipal como regla general para la entrada
en vigencia de la ley después de su promulgación, ni la excepción de que
la ley puede comenzar a regir antes de ese término si ella misma así lo
indica. Además, el artículo 65 del CPACA señala que los actos adminis-
trativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido
publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso.
En segundo lugar, la ejecución de las leyes comprende su obediencia,
de tal manera que el presidente de la república es el primer obligado por
la ley. Deberá, por tanto, hacer aquello y solo aquello que ordene o per-
mita la ley.
En tercer lugar, como parte de la ejecución de las leyes, corresponde
al presidente velar por su exacto cumplimiento. Es decir, que no solo debe
cumplirlas y obedecerlas él personalmente, sino que debe hacer que los
demás, funcionarios y particulares, también las cumplan y obedezcan.
Finalmente, hace parte de esta función lo que el profesor VrnAL PER-
DOMO llama "el aspecto específico de la ejecución de las leyes", que con-
siste en la expedición de normas para precisar las circunstancias genera-
les previstas en la ley y de los demás actos necesarios para obedecer sus
mandatos.
- Ejercer la potestad reglamentaria. El llamado poder reglamen:-
tario, o potestad reglamentaria, consiste en la facultad que tienen algunas
autoridades administrativas para dictar normas de carácter general o "re-
glamentos". Dado el carácter de suprema autoridad administrativa que
tiene el presidente de la república, es él quien goza en primer lugar de esa
atribución.
Pero esta potestad reglamentaria no ha sido reconocida siempre a las
autoridades administrativas, y cuando ese reconocimiento se produce, no
siempre tiene el mismo contenido. En efecto, dentro de la vigencia de la
teoría de la división del poder público en tres ramas, inicialmente se consi-
deró que el poder legislativo era el único que podía dictar normas de
carácter general, pues esta era una de las características esenciales de la
ley. Pero no tardó la época en que las necesidades prácticas obligaron al
cambio de mentalidad, pues muchas veces el legislador dictaba normas muy
generales, las cuales, para ser aplicadas, requerían algunas normas su-
plementarias más concretas. Así llegó a reconocerse expresamente el
poder reglamentario a las autoridades administrativas. En la actualidad,
se considera que esa facultad está dada por la necesidad de concretar las
leyes, así no esté prevista expresamente por las normas.
Nuestra Constitución consagra expresamente esta facultad para el
presidente de la república, en el numeral 11 del artículo 189, que estable-
ce: "Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los de-
cretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las
leyes".
De modo que el presidente de la república, al encontrarse ante una
ley, puede dictar normas también generales como la ley, respetando esta
última, pero que concreten más su contenido para facilitar o hacer posi-
ble su aplicación práctica. En el derecho colombiano estas normas reci-
ben el nombre de decretos reglamentarios.
Nos resta agregar simplemente que a pesar de que el profesor JAIME
VID AL PERDOMO clasifica esta función del ejercicio de la potestad reglamen-
taria como una función diferente de la consistente en ejecutar las leyes,
en estricto sentido aquella hace parte de esta, pues en el numeral anterior
veíamos que "el aspecto específico de la ejecución de las leyes" consiste
en la expedición de normas para precisar las circunstancias generales
previstas en la ley y para obedecer sus mandatos. Sucede que la ejecu-
ción de la ley implica la expedición de normas generales e individuales
para su aplicación concreta. Entonces, cuando el presidente dicta normas
generales con fundamento en una ley para procurar su aplicación, estará
ejerciendo la potestad reglamentaria, pero esta función se encuentra to-
davía dentro de la "ejecución de las leyes".
i - . Conservar el orden público. La vida de todos los Estados está su-
jeta·a la existencia de unas condiciones mínimas que le permitan a la or-
ganización jurídica estatal ofrecer a sus miembros la posibilidad de vivir
correcta y normalmente en comunidad. Es el llamado orden público. Tra-
dicionalmente se ha dicho que esas condiciones mínimas están constitui-
das por la tranquilidad, seguridad y salubridad que deben existir en toda
comunidad para su buena marcha. De manera que el Estado debe tomar
las medidas necesarias para evitar que se presenten fallas en esas condi-
ciones o, por lo menos, para impedir que las fallas se prolonguen cuando
ya se han presentado. Esta facultad se conoce jurídicamente con el nom-
bre de poder de policía.
A este respecto, si bien ese poder de policía está dado a diferentes
autoridades, es el presidente de la república el principal encargado de uti-
lizarlo. Así, la Constitución Política le confiere ese poder en dos grados
diferentes. Por una parte, un poder de policía normal u ordinario consagra-
do en el numeral 4 del artículo 189, según el cual corresponde al presi-
dente "conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde
fuere turbado". Por otra parte, un poder de policía extraordinario consa-
grado en los artículos 212 a215 de la Constitución, para los casos de guerra
exterior, conmoción interior y estado de emergencia.
",
,/""
~\-Nombrar funcionarios. Siendo el presidente de la república la su-

prema autoridad administrativa, es a él a quien corresponde por lógica el
noml;'ramiento de sus subalternos, ya que ello garantiza en alguna medi-
da la unidad de criterio dentro de la administración y cierta uniformidad
en la aplicación de las políticas estatales.
Pero es claro que el presidente no podrá ocuparse del nombramiento
de todos los funcionarios, pues ello implicaría una excesiva e innecesaria
acumulación de tareas en sus manos. Así, en primer lugar, se excluye el
nombramiento de los funcionarios de las entidades descentralizadas tan-
to territorialmente como por servicios, salvo algunos funcionarios direc-
tivos, como lo veremos un poco más adelante. En efecto, al estudiar el
fenómeno de la descentralización vimos que una de sus características .era
la autonomía administrativa, la cual implica la facultad de que esas ¡en-
tidades nombren sus propios funcionarios. Es decir, que salvo algunas! ex-
cepciones, el presidente solo nombra los funcionarios del sector central
nacional.
En segundo lugar, y con fundamento en la facultad de delegación con-
sagrada en el artículo 211 de la Constitución, el presidente ha delegado
en los ministros y directores de departamentos administrativos el nombra-
miento de la mayoría de los funcionarios de sus respectivas unidades
administrativas. En la actualidad esa delegación está contenida en el de-
creto 1679 de 1991.
En síntesis, corresponde al presidente el nombramiento y remoción
de los siguientes funcionarios:
1º)Los ministros del despacho y directores de departamentos admi-
nistrativos (Const. Pol., art. 189, num. 1).
2º) Los agentes diplomáticos y consulares (Const. Pol., art. 189,
num. 2).
3Q) Los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos pú-

blicos nacionales (Const. Pol., art. 189, num. 13).
4Q) Las personas que deban desempeñar cualesquier empleos nacio-
nales cuya provisión no sea por concurso o no corresponda a otros fun-
cionarios o corporaciones, según la Constitución o la ley (Const. Pol., art.
189, num. 13).
5Q) Los gerentes o presidentes de las empresas industriales y comer-
ciales del Estado (ley 489 de 1998, art. 91).
- Organizar la vida administrativa nacional. En esta función el pro-
fesor VIDAL PERDOMO agrupa una serie de poderes del presidente que no
constituyen necesariamente atribuciones de simple ejecución de la ley,
como los referentes a la creación de empleos nacionales, su supresión y
fusión y el señalamiento de sus funciones (Const. Pol., art. 189, num. 14);
la distribución de negocios entre los ministerios, departamentos adminis-
trativos y establecimientos públicos (art. 189, num. 17), y la delegación
de funciones que puede realizar en favor de los ministros, directores de
departamentos administrativos, representantes legales de entidades des-
centralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y otras agencias
del Estado que la ley determine (Const. Pol., art. 211).
Nos parece que hace parte importante de esta gran función, a pesar
de que el autor citado la incluye dentro de la de ejecutar las leyes, la atri-
bución residual prevista en el artículo 66 del Código de Régimen Político
y Municipal, según el cual: "Todo lo relativo a la administración general
de la república, que no esté especialmente atribuido a otros poderes pú-
blicos, conforme a la Constitución y a las leyes, corresponde al presidente".
- Funciones de inspección y vigilancia. Estas funciones se encuen-
tran consagradas de manera general en el numeral 8 del artículo 150 de
la Constitución Política, en el sentido de que corresponde al Congreso
"expedir las normas a las cuales debe sujetarse el ejercicio de las funcio-
nes de inspección y vigilancia que le señale la Constitución".
A su vez, el artículo 189 de la Carta precisa los siguientes sectores,
actividades o personas, ante las cuales corresponde al presidente de la repú-
blica ejercer funciones de inspección y vigilancia: la enseñanza (num. 21 );
la prestación de los servicios públicos (num. 22); las personas que reali-
cen actividades financiera, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del públi-
co, así como las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles (num.
24), y las instituciones de utilidad común (num. 26).
Además, de acuerdo con los artículos 370 y 372 de la Constitución,

también le corresponde al presidente ejercer el control, inspección y vi-
gilancia de las entidades que prestan los servicios públicos domiciliarios
y del Banco de la República.
Finalmente, el profesor VrnAL PERDOMO considera como función de
inspección y vigilancia la prevista en el numeral 20 del artículo 189 de la
Carta, de acuerdo con el cual corresponde al presidente "velar por la es-
tricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos".
Vale la pena anotar que estas funciones de inspección y vigilancia
las realiza el presidente de la república especialmente por medio de las
superintendencias, como veremos al estudiar estas entidades.
5. Otra posible clasificación de las funciones del presidente. Desde
un punto de vista jerárquico, creemos que puede darse otra clasificación
a las funciones del presidente. En efecto, todas las funciones estudiadas
son de ejecución. Así vimos que la potestad reglamentaria de las leyes es
parte de la ejecución de estas últimas; igualmente, el mantenimiento del
orden público, el nombramiento de funcionarios y la organización de la
vida administrativa son ejecuciones de los mandatos o atribuciones cons-
titucionales o legales a que está sujeto el presidente.
De modo que podemos afirmar que realmente la primera diferencia
que se encuentr.a respecto de las funciones del presidente, se refiere a la
categoría o jerarquía de la ejecución que esas funciones implican. En este
orden de ideas, la potestad reglamentaria puede consistir en reglamentar
directamente la Constitución Política, como en el caso de los llamados en
la doctrina universal reglamentos constitucionales, o reglamentar la ley
como en la función contenida en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta;
el mantenimiento del orden público puede basarse en una función cons-
titucional directa, como en los artículos 212 a 215 de la Constitución, o
consistir en una función derivada de la ley, como en las mecl!das que puede
tomar el presidente con fundamento en el Código Nacional de Policía;
igualmente, el nombramiento de funcionarios puede hacerlo el presiden-
te por disposición directa de la Constitución, como en el caso de los mi-
nistros, directores de departamentos administrativos y gerentes de esta-
blecimientos públicos, o por disposición de la ley, como en el caso de los
gerentes de empresas industriales y comerciales del Estado y de los vice-
ministros y secretarios generales de los ministerios. De la misma manera,
la función de organizar la vida administrativa puede entenderse como de-
sarrollo de atribuciones tanto de carácter constitucional como legal.
86 ESTRUCTURA DEL PODER PUBLICO EN COLOMBIA
Por consiguiente, desde este punto de vista, podemos dividir las fun-
ciones del presidente en dos categorías:
-Funciones legislativas, aqÚellas que consisten en ejecutar direc-
tamente la Constitución y que, por tanto, se encuentran en la misma jerar-
quía que las funciones que ejerce el legislador formal, es decir, el Congre-
so. Por ejemplo, el artículo 215 de la Constitución establece que en estado
de emergencia el presidente puede dictar decretos con fuerza de ley.
-Funciones administrativas, aquellas que consisten en ejecutar la
ley, es decir, que se encuentran en una jerarquía inferior a ella. Estas fun-
ciones pueden estar contenidas en la Constitución, pero el presidente debe
ejercerlas basándose en las leyes que se dicten sobre la materia. Por ejem-
plo, el numeral 28 del artículo 189 dice que corresponde al presidente "ex-
pedir cartas de naturalización, conforme a la ley".
d) La Vicepresidencia de la República. La Constitución Política de
1991 creó la figura del vicepresidente, prevista en los artículos 202 a 205,
elegido por votación popular el mismo día y en la misma fórmula con el
presidente, encargado de reemplazarlo en sus faltas temporales o abso-
lutas. Igualmente, el presidente le podrá confiar misiones o encargos es-
peciales y designarlo en cualquier cargo de la rama ejecutiva.
Además, el parágrafo del artículo 56 de la ley 489 de 1998 recuerda
que el vicepresidente ejercerá las misiones o encargos especiales que le
confíe el presidente de la república, de conformidad con lo establecido en
la Constitución Política, y expresa que la Vicepresidencia estará integra-
da por el conjunto de servicios auxiliares que señale el presidente de la
república.
Debe anotarse que la situación jurídica del vicepresidente no se
encuentra claramente definida, así como tampoco la de la Vicepresiden-
cia como organismo o entidad, hasta el punto de que la ley 489 de 1998,
en su artículo 38, indica a la Vicepresidencia como uno de los organis-
mos o entidades que integran la rama ejecutiva del poder público en el
orden nacional, pero luego no la incluye entre los organismos principales
ni adscritos ni vinculados y, por el contrario, posteriormente solo se re-
fiere a ella en el parágrafo del artículo 56, que regula la Presidencia de la
República.
A su vez, el artículo 52 del decreto 3443 de 20 l Oincluye al despacho
del vicepresidente como parte de la estructura del departamento adminis-
trativo de la Presidencia de la República, y el artículo 72 señala como sus

funciones las misiones o encargos especiales que le confíe el presidente7 .
2) Los ministerios '·
La ley no define el concepto de ministerio, pero podemos decir que
son los organismos de la administración nacional central que siguen en
importancia a la Presidencia de la República y que están encargados de
dirigir, coordinar y ejecutar un conjunto de servicios públicos ..
De conformidad con el artículo 206 de la Constitución, el número,
nomenclatura y precedencia de los ministerios son determinados por la
ley. En la actualidad, los ministerios son dieciséis, según la siguiente
nomenclatura y orden de precedencia, establecidos en el artículo 17 de la
ley 1444 de 2011, con la indicación de las principales normas orgánicas
vigentes para cada uno de ellos:
- Ministerio del Interior (<leer. 2893 de 2011);
- Ministerio de Relaciones Exteriores (<leer. 3355 de 2009);
-Ministerio de Hacienda y Crédito Público (decrs. 4712 de 2008,
4173 de 2011y645 de 2012);
- Ministerio de Justicia y del Derecho (decr. 2897 de 2011);
- Ministerio de Defensa Nacional (decrs. 1512 de 2000, 49 de
2003, 4222 de 2006, 3123 de 2007, 5057 de 2009, 4320 de 2010, 4177 y
4890 de 2011, y 233 de 2012);
-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (decrs. 2478 de 1999,
4486 de 2006, 4909 de 2007 y 4943 de 2011);
- Ministerio de Salud y Protección Social (<leer. 4107 de 2011);
- Ministerio de Trabajo (<leer. 4108 de 2011);
- Ministerio de Minas y Energía (<leer. 381de2012);
-Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (decrs. 210 de 2003,
4269 de 2005, 2785 de 2006, 2700 de 2008, 1714 de 2009 y 4176 de 2011);
-Ministerio de Educación Nacional (decrs. 5012 de 2009 y 854 de
2011);
- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (<leer. 3570 de
2011);
7
Véase JAVIERHENAO HrnRóN, ob. cit., págs. 267 y ss. Sobre diversos aspectos con-
troversiales de las figuras del vicepresidente y de la Vicepresidencia, pueden verse C.
E., concepto 10 junio 1993, SCSC, rad. 520; C. E., sent., 14 julio 1998, SPCA, exp. AI-
042; C. E., concepto 20 septiembre 2001, SCSC, rad. 1378, y Corte Const., sents. C-428
de 1993, C-594 de 1995 y C-727 de 2000.
-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (decr. 3571de2011);

-Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunica-
ciones (decr. 91 de 2010);
- Ministerio de Transporte (decr. 87 de 2011);
-Ministerio de Cultura (decrs. 1746 de 2003, 4827 de 2008 y 4141
de 2011).
El orden de precedencia de los ministerios expuesto anteriormente
presenta, por una parte, una consecuencia de carácter simplemente for-
mal, consistente en que en ese mismo orden se acostumbra firmar los
decretos del gobierno. Además, una consecuencia más importante, con-
sistente en que con fundamento en ese orden de precedencia se determi-
na el ministro que debe reemplazar al presidente de la república cuando
se traslade a territorio extranjero en ejercicio del cargo, caso este último
en el cual el ministro actuará como delegatario y deberá pertenecer al
mismo partido o movimiento político del presidente, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 196 de la Constitución, o cuando, a falta del vice-
presidente que estuviere ejerciendo la Presidencia, esta deba asumirla un
ministro, según lo establecido en el artículo 203 de la Carta.
a) Organización. La ley 489 de 1998, contrariamente a lo que suce-
día en vigencia de los decretos 1050 y 3130 de 1968, que establecían un
modelo de organización interna para los diferentes organismos, no con-
tiene normas que consagren una estructura tipo para dichos organismos,
sino que se limita a expresar algunas reglas generales sobre la materia. Así,
el artículo 60 manifiesta que la dirección de los ministerios corresponde
al ministro, quien la ejercerá con la inmediata colaboración del viceminis-
tro o viceministros. A su vez, el artículo 63 expresa que la nomenclatura
y jerarquía de las unidades ministeriales será establecida en el acto que
determine la estructura del correspondiente ministerio, con sujeción a la
misma ley y a la reglamentación del gobierno. El artículo 54 consagra los
principios y reglas generales con sujeción a los cuales el gobierno nacio-
nal puede modificar la estructura de los ministerios, con fundamento en
el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política8•
b) Modelo de organigrama. No obstante que en el literal anterior se
manifestó que la ley 489 de 1998 no contiene normas que consagren una
8
Véase Corte Const., sent. C-702 de 1999, mediante la cual la Corte analizó la
constitucionalidad del art. 54 de la ley 489 de 1998 y declaró inexequibles algunos de
sus literales.
estructura tipo para los ministerios, el análisis de las diferentes disposi-

ciones de organización interna de cada uno nos permite proponer un mo-
delo de organigrama básico, con la advertencia de que este no es obliga-
torio, pues para cada caso específico el gobierno, con fundamento en el
numeral 16 del artículo 189 de la Constitución y las normas generales de
la citada ley 489 de 1998, puede fijar la estructura que se requiera para
cada uno de ellos 9 . (Véase organigrama de la pág. 90).
c) Funciones. Las funciones de los ministerios provienen de varias
fuentes y están distribuidas entre las diferentes dependencias y autorida-
des que los componen. Esta distribución detallada de funciones obedece
a un principio esencial en la administración moderna, según el cual no debe
existir ningún empleo sin funciones previamente establecidas. Así, el ar-
tículo 4º del decreto-ley 770 de 2005 establece la naturaleza general de
las funciones de los diferentes empleos públicos de las entidades y orga-
nismos nacionales, según los niveles jerárquicos de dichos empleos. En
desarrollo de dicha norma legal, el decreto reglamentario 2772 de 2005,
modificado por los decretos 871 de 2006, 4476 de 2007, 3717 de 2010 y
509 de 2012, consagra las funciones generales de los diferentes empleos
nacionales, también de acuerdo con los diferentes niveles jerárquicos. A
su vez, el artículo 28 del mismo decreto ordena que cada uno de los or-
ganismos nacionales deberá expedir su propio manual específico de fun-
ciones, según los empleos de su planta de personal, de acuerdo con el ma-
nual general.
Pero dada la naturaleza de este trabajo, es obvio que no podernos es-
tudiar las funciones de cada uno de los empleados de los ministerios. Nos
limitaremos, entonces, a conocer las funciones de los ministerios corno
entidades y las de su principal autoridad, que es el ministro.
l. Funciones de los ministerios. Pueden clasificarse endos grupos:
generales y específicas.
- Generales. Son aquellas comunes para todos los ministerios y se
encuentran consagradas en el artículo 59 de la ley 489 de 1998, en la
siguiente forma:
1) Preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo.
2) Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que
deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al presi-
9
Para el análisis de la estructura interna de cada ministerio pueden verse los de-
cretos citados en supra, literal A), numeral 2) de este mismo capítulo.
ORGANIGRAMA MODELO DE LOS MINISTERIOS
CONSEJOS DESPACHO DEL

MINISTRO
OFICINA OFICINA DE
JURÍDICA PLANEACIÓN
DESPACHO DEL
VICEMINISTRO
O VICEMINISTROS
OFICINA DE
CONTROL
INTERNO
SECRETARÍA
GENERAL
DIRECCIÓN DIRECCIÓN DIRECCIÓN
GRUPOS GRUPOS GRUPOS

DE DE DE
TRABAJO TRABAJO TRABAJO
DISEÑO: LIBARDO RODRÍGUEZ R.

dente de la república como suprema autoridad administrativa y dar desarro-

llo a las órdenes del presidente que se relacionen con tales atribuciones.
3) Cumplir las funciones y atender los servicios que les están asig-
nados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las
normas necesarias para tal efecto.
4) Preparar los anteproyect9s de planes o programas de inversiones
y otros desembolsos públicos correspondientes a su sector y los planes de
desarrollo administrativo del mismo.
5) Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entida-
des territoriales y prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica.
6) Participar en la formulación de la política del gobierno en los temas
que les correspondan y adelantar su ejecución.
7) Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las
respectivas leyes y estructuras orgánicas, las superintendencias, las enti-
dades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que a cada uno
de ellos estén adscritas o vinculadas.
8) Impulsar y poner en ejecución planes de desconcentración y de-
legación de las actividades y funciones en el respectivo sector.
9) Promover, de conformidad con los principios constitucionales, la
participación de entidades y personas privadas en la prestación de servi-
cios y actividades relacionados con su ámbito de competencia;-
1O) Organizar y coordinar el comité sectorial de desarrollo adminis-
trativo correspondiente.
11) Velar por la conformación del sistema sectorial de información
respectivo y hacer su supervisión y seguimiento.
- Especificas. Llamamos así las funciones concretas que le corres-
ponden a cada uno de los ministerios en particular. Como la brevedad no
nos permite estudiar en detalle los diferentes ministerios, tampoco pode-
mos detallar estas funciones. Nos limitaremos, por tanto, a decir que es-
tas funciones específicas son las relacionadas con el sector a que se re-
fiere la denominación de cada ministerio y provienen de las siguientes
fuentes:
1) Las leyes o decretos mediante los cuales se crea o reorganiza el
respectivo ministerio.v
2) La distribución de los negocios entre los diferentes ministerios,
que puede hacer el presidente de la república, con fundamento en el nu-
meral 17 del artículo 189 de la Constitución Política.
3) La delegación de funciones que puede hacer en los ministros el

presidente de la república, con base en el artículo 211 de la misma Cons-
titución.
2. Funciones de los ministros. El artículo 208 de la Constitución esta-
blece que los ministros son los jefes de la administración en su respectiva
dependencia y que, bajo la dirección del presidente de la república, les co-
rresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la activi-
dad administrativa y ejecutar la ley. Estas atribuciones genéricas se tra-
ducen en unas funciones políticas y otras administrativas .
- Políticas. Son aquellas que corresponden a los ministros en re-
lación con el Congreso y que, de acuerdo con el citado artículo 208 de la
Carta, son las siguientes:
l) Ser voceros del gobierno ante esa corporación política.
2) Presentar a las cámaras proyectos de ley.
3) Atender las citaciones que les hagan las cámaras.
4) Tomar parte en los debates de las cámaras en pleno o de lasco-
misiones, directamente o por conducto de los viceministros.
5) Presentar al Congreso, dentro de los primeros quince días de cada
legislatura, un informe sobre el estado de los negocios adscritos al minis-
terio y sobre las reformas que consideren convenientes.
-Administrativas. Son aquellas que corresponden a los ministros
como colaboradores del presidente y como jefes superiores de cada uno
de los sectores administrativos que están confiados a sus ministerios. Estas
funciones también pueden ser generales y específicas, según que se re-
fieran a todos los ministros o a cada ministro en particular.
*Generales. Están contenidas principalmente en el artículo 75 del
Código de Régimen Político y Municipal y en el artículo 61 de la ley 489
de 1998. Veamos estas últimas:
1) Ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que el pre-
sidente de la república les delegue o la ley les confiera y vigilar el cum-
plimiento de las que por mandato legal se hayan otorgado a dependencias
del ministerio, así como de las que se hayan delegado en funcionarios del
mismo.
2) Participar en la orientación, coordinación y control de las super-
intendencias, entidades descentralizadas y de las sociedades de economía
mixta, adscritas o vinculadas a su despacho, conforme a las leyes y a los
respectivos estatutos.
3) Dirigir y orientar la función de planeación del sector administra-

tivo a su cargo.
4) Revisar y aprobar los anteproyectos de presupuestos de inversión
y de funcionamiento y el prospecto de utilización de los recursos del crédito
público que se contemplen para el sector a su cargo.
5) Vigilar el curso de la ejecución del presupuesto correspondiente
al ministerio.
6) Suscribir en nombre de la nación y de conformidad con el estatu-
to general de contratación y la ley orgánica de presupuesto, los contratos
relativos a asuntos propios del ministerio, previa delegación del presidente
de la república.
7) Dirigir las funciones de administración de personal conforme a las
normas sobre la materia.
8) Actuar como supe_rior irnpediªto, sin perjuicio de la función no-
minadora, de los superintendentes y representantes legales de entidades
descentralizadas adscritas o vinculadas.
*Especificas. Son las que corresponden a cada ministro en particu-
lar, según la cartera que desempeña, y provienen de varias fuentes ya men-
cionadas:
1) Las leyes o decretos con fuerza de ley mediante los cuales sedea
o reorganiza el respectivo ministerio.
2) La distribución de los negocios entre los diferentes ministerios que
puede hacer el presidente de la república, con fundamento en el numeral
17 del artículo 189 de la Constitución.
3) La delegación de funciones que puede hacer en los ministros el
presidente, con base en el artículo 211 de la Constitución.
- Otra clasificación. En relación con las funciones administrati-
vas de los ministros también podemos acoger la clasificación que pre-
sentaba el profesor VIDAL PERDOMo 10, según la cual estas funciones pue-
den agruparse en tres principales: decidir sobre los asuntos de su despacho,
ejercer el poder jerárquico y colaborar en el ejercicio de la potestad re-
glamentaria. Se puede agregar una cuarta consistente en ejercer el poder
de tutela.
*Decidir sobre los asuntos de su despacho. Es decir, aquellas fun-
ciones que hemos llamado específicas, o sea, las que han sido conferidas
a cada uno de los ministros, cuyas fuentes ya estudiamos.
10 Véase JAIME VroAL PERDOMO, ob. cit., 11 ª ed., 1997, págs. 90 y ss.
* Ejercer el poder jerárquico. Es decir, que dentro de cada minis-

terio es el ministro quien ejerce el control jerárquico sobre las personas
de los funcionarios y sobre sus actos, según lo estudiado en un capítulo
anterior.
*Colaborar en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Recorde-
mos nuevamente que la potestad reglamentaria consiste en la facultad que
tienen algunas autoridades administrativas para dictar normas de carác-
ter general; y que el presidente de la república, corno suprema autoridad
administrativa, es quien tiene de manera principal esta potestad. Pero los
ministros colaboran en el ejercicio de este poder de diversas maneras:
En primer lugar, ya hemos visto que en los ministerios es donde se
preparan los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que debe ex-
pedir el presidente. Esa preparación se hace, por tanto, bajo la dirección
del ministro.
En segundo lugar, de conformidad con el artículo 115 de la Constitu-
ción, los ministros deben suscribir y comunicar los actos del presidente
que se relacionen con su sector administrativo, con excepción de los de
nombramiento y remoción de los ministros y directores de departamentos
administrativos y de los expedidos en su calidad de jefe de Estado y de
suprema autoridad administrativa.
En tercer lugar, los ministros tienen un poder reglamentario propio
para la organización de los servicios que dirigen, según la atribución
otorgada por el ordinal 9º del artículo 75 del Código de Régimen Político
y Municipal.
Finalmente, en cuarto lugar, los ministros pueden tener en algunos
casos un poder reglamentario especial dado por la ley para ciertas materias.
* Ejercer el poder de tutela. En efecto, de conformidad con el ar-
tículo 103 de la ley 489 de 1998, a los ministros les corresponde ejercer
control administrativo sobre los organismos o entidades que integran la
administración pública, orientado a constatar y asegurar que las activida-
des y funciones de los citados organismos y entidades que integran el res-
pectivo sector administrativo se cumplan en armonía con las políticas gu-
bernamentales, dentro de los principios de la ley y de conformidad con
los planes y programas adoptados. A su vez, según lo previsto por el ar-
tículo 106 de la misma ley 489 de 1998, los ministerios son los organis-
mos encargados de ejercer el control de tutela sobre las empresas indus-
triales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta en los
términos de los correspondientes convenios, planes o programas que
deberán celebrarse periódicamente con la nación. Y dentro del ministerio
es al ministro a quien le corresponde primordialmente el ejercicio de este

control, pues el literal b) del artículo 61 de la ley 489 de 1998 consagra
como una de sus funciones la de "participar en la orientación, coordina-
ción y control" de las entidades descentralizadas. Los mecanismos por
medio de los cuales se ejerce este control de tutela ya fueron estudiados
en su oportunidad 11 •
3) Los departamentos administrativos
Fueron creados en la reforma constitucional de 1945, como resultado
de una preocupación existente en ese momento que buscaba tecnificar
algunos servicios especiales y separarlos un poco del ambiente político
propio de los ministerios. Podemos decir que los departamentos adminis-
trativos son organismos de la administración nacional central, que se en-
cuentran en la misma jerarquía de los ministerios, pero más técnicos y es-
pecializados que estos, de tal manera que están encargados de dirigir,
coordinar y ejecutar un servicio público. El artículo 58 de la ley 489 de
1998 expresa que los departamentos administrativos, como los ministerios,
tienen como objetivos primordiales la formulación y adopción de las po-
líticas, planes generales, programas y proyectos del sector administrati-
vo que dirigen.
A pesar de que su jerarquía dentro de la organización de la rama ejecu-
tiva es la misma de los ministerios, en la práctica, debido a la importancia
del elemento político en nuestro medio y a la disminución de algunas de
sus funciones respecto de aquellos, puede afirmarse que los departamen-
tos administrativos siguen en importancia a los ministerios.
Actualmente, los departamentos administrativos son los siguientes,
con indicación de las principales normas orgánicas vigentes para cada uno
de ellos:
- Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
(decrs. 3443 y 3445 de 2010, 123 y 4637 de 2011 y 394 de 2012);
- Departamento Nacional de Planeación (decrs. 3517 de 2009 y
4325 de 2011);
-Departamento Administrativo Dirección Nacional de Inteligen-
cia (decr. 4179 de 2011);
-Departamento Administrativo de la Función Pública (decrs. 188
de 2004, 264 de 2007 y 3715 de 2010);
-Departamento Administrativo Nacional de Estadística-DANE-
(decrs. 262 de 2004 y 4178 de 2011);
11
Véase supra, capítulo r, literal C), num. 5-b).
- Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innova-

ción -COLCIENCIAS- (ley 1286 de 2009 y decr. 1904 de 2009);
- Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (art. 170
de la ley 1448 de 2011 y decr. 4155 de 2011), y
- Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la
Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre -COLDE-
PORTES-. (decr. 4183 de 2011).
a) Organización. Sobre la organización de los departamentos admi-
nistrativos, el artículo 65 de la ley 489 de 1998 expresa que la estructura
orgánica de estos organismos se rige por las normas de creación y orga-
nización y que en cada uno de ellos habrá un director y un subdirector,
que tendrán las funciones correspondientes a los ministros y los vice-
ministros, respectivamente, en cuanto fueren pertinentes, y que además
existirán las unidades, consejos, comisiones o comités técnicos que para
cada uno se determinen. Además, el artículo 54 de la misma ley consagra
los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el gobierno na-
cional puede modificar la estructura de los departamentos administrati-
vos con fundamento en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución 12 •
b) Funciones. Las funciones de los departamentos administrativos
también están distribuidas según el manual general de funciones y requi-
sitos mínimos y su propio manual interno, de acuerdo con lo estudiado para
los ministerios. Nos limitaremos al estudio de las funciones de los departa-
mentos administrativos como organismos y las correspondientes a los
directores.
l. Funciones de los departamentos administrativos. Igualmente
pueden clasificarse en generales y específicas. Las generales, según el
artículo 59 de la ley 489 de 1998, son las mismas que fueron estudiadas
para los ministerios. Las específicas son las que corresponden a cada uno
de los departamentos administrativos en particular, según el objeto para
el cual fue creado, y provienen de las fuentes ya analizadas: las leyes o
decretos de creación o reorganización, la distribución de negocios por el
presidente y la delegación de funciones hecha por este.
2. Funciones de los directores. Lo mismo que para los ministros, el
artículo 208 de la Constitución establece que los directores de departamen-
12
sus literales.
tos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva

dependencia y que, bajo la dirección del presidente de la república, les
corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la ac-
tividad administrativa y ejecutar la ley. Esas funciones también pueden
dividirse en políticas y administrativas. No obstante, respecto de las pri-
meras, los directores de departamentos administrativos las tienen dismi-
nuidas debido al carácter técnico de estos funcionarios. En efecto, por una
parte, mientras los ministros pueden presentar proyectos de ley, los direc-
tores de departamentos administrativos no tienen esa facultad, y, por otra,
mientras los ministros pueden ser citados a las cámaras plenas, los direc-
tores de departamentos solo pueden serlo a las comisiones permanentes,
que son foros más limitados y en las cuales el ambiente es de menos agi-
tación política que en aquellas.
Respecto de las funciones administrativas de los jefes de departamen-
to, su análisis es similar al realizado con ocasión de las funciones admi-
nistrativas de los ministros. En ese sentido, las generales son las mismas
contenidas en el artículo 61 de la ley 489 de 1998, según lo ordenado por
el artículo 65 de la misma ley. En relación con las específicas, !ªmbién
variarán según cada uno de los departamentos administrativos y tendrán
como fuentes las mismas estudiadas para las funciones específicas de los
ministros.
B) Los organismos adscritos
De conformidad con los parágrafos de los artículos 38 y 50 de la ley

489 de 1998, son organismos adscritos las superintendencias, los estable-
cimientos públicos, las unidades administrativas especiales, los consejos
y comisiones y los demás organismos y entidades que en su acto de crea-
ción así se determine.
1) Las superintendencias. El artículo 66 de la ley 489 de 1998 de-
fine las superintendencias como organismos creados por la ley y que, den-
tro de los límites de la autonomía administrativa y financiera que la mis-
ma les señala, cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por
la ley o mediante delegación que haga el presidente de la república.
De acuerdo con el artículo 38 de la citada ley, las superintendencias
pueden carecer de personería jurídica, caso en el cual pertenecerán al sector
ce~iftral; pero también podrán tener personería jurídica, caso en el cual harán
partedel sector descentralizado. En este último caso, se sujetan al régi-
menjurídico contenido en la ley que las crea y, en lo no previsto en ella,

al de los establecimientos públicos (art. 82) 13 .
a) Enumeración de las superintendencias. En la actualidad existen
las siguientes superintendencias, en relación con cada una de las cuales
indicamos el ministerio al cual están adscritas y las principales normas
orgánicas vigentes para cada una de ellas:
- Superintendencia de Notariado y Registro (Ministerio de Justi-
cia y del Derecho) (decr. 2163 de 2011);
- Superintendencia Financiera (Ministerio de Haci.enda y Crédito
Público) (decrs. 4327 de 2005, 422 de2006, 2555 de2010y710de2012);
- Superintendencia del Subsidio Familiar (Ministerio de Trabajo)
(decr. 2150 de 1992 y ley 789 de 2002, arts. 16 a 24);
- Superintendencia Nacional de Salud (Ministerio de Salud y Pro-
tección Social) (decrs. 1018 de 2007 y 221 de 2008);
- Superintendencia de Industria y Comercio (Ministerio de Comer-
cio, Industria y Turismo) (decrs. 2153de1992, 3523 de 2009, 1687 de 2010
y 4886 de 2011);
- Superintendencia de Sociedades (Ministerio de Comercio, Indus-
tria y Turismo) (decr. 1023 de 2012);
- Superintendencia de Puertos y Transporte (Ministerio de Trans-
porte) (decrs. 101, 540, 1016 y 1402 de 2000, 136 y 2741de2001, 2053
de 2003 y 260 de 2004);
- Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada (Ministerio
de Defensa Nacional) (decr. 2355 de 2006);
- Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Ministe-
rio de Vivienda, Ciudad y Territorio) (decrs. 990 de 2002 y 2590 de 2007);
- Superintendencia de Economía Solidaria (Ministerio de Hacien-
da y Crédito Público) (ley 454 de 1998, arts. 33 a 38 y decrs. 186 de 2004
y 689 de 2005).
b) Organización. Según lo establecido por el artículo 66 de la ley
489 de 1998, la dirección de las superintendencias está a cargo de un su-
perintendente. Respecto de las demás dependencias, la ley guarda silen-
cio, por lo cual debe entenderse que la estructura interna es la que se define
13
Sobre algunos aspectos de las superintendencias, véase a ÁLv ARO T AFUR GAL vis,
Estudios de derecho público, Santa Fe de Bogotá, Edic. Jurídicas Gustavo Ibáñez, 1997,
págs. 165 y ss.; y Corte Const., sents. C-397 de 1995; C-561de1999; C-727 de 2000,
C-452 de 2003 y C-805 de 2006.
para cada caso en la ley de creación o en los decretos de reestructuración,

de acuerdo con las reglas generales consagradas en el artículo 54 de la mis-
ma ley 14 . Igualmente podrán existir dependencias regionales, para la mejor
y más inmediata prestación del servicio, mediante el fenómeno de la des-
concentración.
c) Funciones. La reforma administrativa de 1998 no consagró expre-
samente funciones generales para todas las superintendencias. De este
modo, las funciones de cada una de ellas dependen de las normas de crea-
ción o reorganización. Esas funciones serán, obviamente, las relaciona-
das con el nombre de cada superintendencia, sobre todo en materia de
inspección y vigilancia. También debe tenerse en cuenta que según la
definición dada sobre estos organismos, ellos ejercen unas veces funcio-
nes que pertenecen al presidente de la república, y otras veces aquellas
que la ley les otorgue. Entre las que ejercen funciones propias del presi-
dente tenemos la Superintendencia Financiera, que ejerce la inspección
sobre los establecimientos de crédito y bancos, según el numeral 24 del
artículo 189 de la Constitución; la Superintendencia de Sociedades, que
ejerce la inspección necesaria sobre las sociedades mercantiles, prevista
en el mismo numeral 24 del artículo 189; y la Superintendencia de Indus-
tria y Comercio, que, entre otras, ejerce la función otorgada al presidente
por el numeral 27 del mismo artículo 189, consistente en conceder paten-
te de privilegio temporal a los autores de invenciones o perfeccionamientos
útiles. Las otras superintendencias ejercen las funciones que para cada
una de ellas han previsto las normas de creación o reorganización y que
son, repetimos, especialmente funciones de inspección, control y vigilan-
cia en su respectivo campo.
2) Los establecimientos públicos. Como ya es de nuestro conoci-
miento por el plan que venimos desarrollando, los establecimientos
públicos hacen parte, junto con las superintendencias, de los llamados
organisnicJs adscritos. Pero desde el punto de vista de la centralización
--y-desZ~ntralización, los establecimientos públicos, junto con las empre-
sas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía
mixta y las demás entidades nacionales con personería jurídica, confor-
man el grupo de las llamadas entidades descentralizadas o sector des-
centralizado, que se opone al sector central, representado por la persona
14
sus literales.
jurídica nación, de la cual hacen parte la Presidencia de la República, los

ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias y las
unidades administrativas especiales sin personería jurídica.
Dentro de la descentralización, los establecimientos públicos s911 uria
expresión de la descentralización especializada o por servicios, que fue
objeto de estudio al comienzo de este título 15 .
En la actualidad existe un buen número de establecimientos públi-
cos adscritos a los diferentes ministerios y departamentos administrativos.
Algunos ejemplos de ellos, con la indicación del organismo al cual están
adscritos, son los siguientes:
- Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos
-INVIMA- (Ministerio de Salud y Protección Social).
-Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC-(Minis-
terio de Justicia y del Derecho).
- Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Departamento Adminis-
trativo Nacional de Estadística -DANE-).
-· Hospital Militar Central (Ministerio de Defensa Nacional).
~Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- (Mi-
nisterio de Agricultura y Desarrollo Rural).
- Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- (Ministerio de
Trabajo).
-Instituto Colombiano de Bienestar Farniliar-ICBF- (Departa-
mento Administrativo para la Prosperidad Social).
-Instituto Colombiano Agropecuario -ICA- (Ministerio de Agri-
cultura y Desarrollo Rural).
- Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- (Ministerio de Trans-
porte).
- Escuela Superior de Administración Pública -ESAP- (Depar-
tamento Administrativo de la Función Pública).
a) Noción de establecimiento público. Corno muchas de las nocio-
nes propias del derecho administrativo, la de establecimiento público
originalmente fue de carácter jurisprudencia!. En Colombia, con ocasión
de la reforma administrativa de 1968, este concepto se volvió legislado,
es decir, que la misma ley dio una definición de establecimiento público,
caracterizándolo con una serie de elementos. Actualmente, la definición
15
Véase supra, capítulo r, literal C), numeral 4-b).
está contenida en la ley 489 de 1998. Veamos, pues, la evolución, la defi-

nición y los elementos de la noción de establecimiento público.
Dado el origen de este concepto, se analizará, así sea brevemente,
su evolución en el derecho francés para llegar a su análisis posterior en
Colombia.
La noción de establecimiento público se originó en Francia. Des-
pués de algunas incertidumbres sobre este concepto, a finales del siglo XIX
se llegó a una noción clara, según la cual se denominaban establecimien-
tos públicos a todas las personas jurídicas de origen estatal distintas de la
nación, los departamentos y los municipios, es decir, distintas de las en-
tidades territoriales. Además, según las teorías de la época, esas entidades
se caracterizaban porque ejercían una función especializada pero propia
del Estado, es decir, lo que entonces se conocía como servicios públicos,
que giraban alrededor de la noción de interés general.
Pero la proliferación de los servicios y actividades del Estado, que
produjeron la llamada crisis de la noción de servicio público, trajo como
consecuencia paralela la crisis de la noción de establecimiento público.
En efecto, aparecieron entidades creadas por el Estado, ya no para pres-
tar servicios públicos en el sentido clásico, sino para ejercer actividades
similares a las de los particulares, explotadas con ánimo de lucro. Fueron
los denominados servicios públicos industriales y comerciales. Ante esta
nueva situación, la noción de establecimiento público que hemos mencio-
nado ya no era clara porque no siempre se refería a la misma clase de enti-
dad. Fue así como la jurisprudencia y la doctrina francesas decidieron
dividir la noción para hablar, por tanto, de establecimientos públicos admi-
nistrativos y de establecimientos públicos industriales y comerciales. Los
primeros, para identificar las entidades creadas por el Estado para reali-
zar autónomamente funciones propias de él y sometidos, en consecuen-
cia, al mismo régimen jurídico del Estado, es decir, al derecho adminis-
trativo. Los segundos, para identificar aquellas otras entidades también
creadas por el Estado, pero no para prestar servicios públicos tradiciona-
les, sino para ejercer funciones que hasta entonces eran propias de los par-
ticulares y sometidas fundamentalmente al derecho privado. Esta dualidad
de la noción de establecimiento público tomó forma a partir de la segunda
guerra mundial y se conserva en la actualidad en Francia.
En el derecho colombiano también se presentó confusión alrededor
de la noción de establecimiento público. Hasta el año de 1968 esta con-
fusión se encontraba en todos los órdenes: en la doctrina, en la jurispru-
dencia y en la misma ley. En efecto, el tema se debatía en el campo doctri-
nal y en el jurisprudencia!, pero sin que existieran elementos básicos y

claros, pues la ley no aportaba definiciones sobre las diferentes clases de
entidades estatales y, al crearlas o reglamentarlas, utilizaba gran variedad
de denominaciones, contribuyendo con ello a acentuar la ambigüedad. Así
la ley, y con base en ella los tratadistas y la jurisprudencia, hablaban de
institutos descentralizados, empresas descentralizadas, institutos oficiales
y semioficiales, empresas oficiales y mixtas, servicios oficiales y semi-
oficiales, empresas públicas, etc., sin que en cada caso se tuviera un con-
cepto claro de las razones que llevaban a utilizar una u otra denominación.
Ese caos reinante motivó a los autores de la reforma administrativa de 1968
a ocuparse del tema y fue así como se dedicó parte del decreto-ley 1050
de 1968 a las entidades descentralizadas como organismos que integran
la rama ejecutiva del poder o, por lo menos, están relacionados con ella.
Además se expidió el decreto-ley 3130 del mismo año, dedicado comple-
tamente a este terna. Actualmente es la ley 489 de 1998 la que regula la
estructura básica de la rama administrativa del poder público y, por con-
siguiente, la que contiene los conceptos fundamentales sobre los diferen-
tes tipos de entidades.
De esta manera, puede verse que la crisis de la noción de estableci-
miento público que se presentó en Francia y que se reflejó en el derecho
colombiano, fue resuelta entre nosotros, aunque más tarde, con termino-
logía un tanto diferente a la francesa. En efecto, mientras en Francia se
habló de establecimientos públicos administrativos y de establecimien-
tos públicos industriales y comerciales, aquí se utilizó la terminología de
establecimientos públicos, así simplemente, y de empresas industriales y
comerciales del Estado. A estas entidades puramente estatales se agre-
gan las sociedades de economía mixta cuando existe participación eco-
nómica de los particulares y actualmente otras tipificadas en la ley.
En cuanto al concepto legal propiamente dicho, el artículo 70 de la
ley 489 de 1998 los define corno "organismos encargados principalmen-
te de atender funciones administrativas y de prestar servicios públicos con-
. forme a las reglas del derecho público, que reúnen las siguientes carac-
terísticas:
"a) Personería jurídica;,/
"b) Autonomía administrativa y financiera;
"c) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos pú-
blicos comunes, el producto de impuestos, rentas contractuales, ingresos
propios, tasas o contribuciones de destinación especial, en los casos au-
torizados por la Constitución y en las disposiciones legales pertinentes".
b) Elementos de la noción. De la anterior definición pueden extrac-

tarse los siguientes elementos que tipifican los establecimientos públicos.
- Creación o autorización legal. Es decir, que los establecimien-
tos públicos deben ser creados por ley, entendido este concepto no en el
sentido amplio que se refiere a toda norma de carácter jurídico, sino en
el restringido que se refiere solo a las normas expedidas por el Congreso
o por el presidente de la república cuando por excepción ejerce funciones
legislativas. Esto se traduce en la práctica en que las entidades estudia-
das deben ser creadaspor una ley del Congreso o por un decreto del pre-
sidente con fuerza de ley.
-Atribución de funciones administrativas. El origen de los esta-
blecimientos públicos, como se anotó, se encuentra en la idea de crear
personas jurídicas diferentes del Estado para ejercer de manera más téc-
nica y especializada algunas funciones propias de aquel. Esto es, la
creación de un establecimiento público implica trasladar funciones que
el Estado venía desempeñando a la nueva entidad que se crea. Por ejem-
plo, la función de construcción de carreteras y caminos originalmente la
ejercía el Estado directamente por medio de la Dirección General de Cons-
trucción del Ministerio de Obras Públicas pero, posteriormente, estas
funciones le fueron asignadas a los establecimientos públicos Fondo Vial
Nacional y Fondo de Caminos Vecinales, creados para ejercerlas y que
luego se fusionaron en el actual Instituto Nacional de Vías -INVIAS-.
De este modo, cuando el artículo 70 de la ley 489 de 1998 afirma que
los establecimientos públicos desempeñan "funciones administrativas",
se refiere a funciones que son propias del Estado y que se diferencian de
otras que a pesar de ser ejercidas por aquel no son propias de él sino más
bien de los particulares. Esas funciones son verdaderos servicios públi-
cos y se ejercen sin ánimo de lucro.
-Personería jurídica. Los establecimientos públicos adquieren la
calidad de personas jurídicas por el hecho de su creación. Es decir, que
a pesar de ser entidades estatales, poseen una personalidad diferente de
la que tiene el Estado propiamente dicho o la persona jurídica nación. Re-
cordemos que la personería.jurídica esla facultad de ser sujeto de dere- '
chos y obligaciones, lo cual se traduce fundamentalmente en la capacidad
para contratar y para acudir ante la justicia como demandante o deman-
dado. iEl representante legal de esa persona jurídica que es el estableci-
miento público, es su respectivo gerente, director o presidente, según la
terminología que se adopte para cada uno de ellos.
-Autonomía administrativa. Es la facultad que tiene la entidad de

manejarse por sí misma. Es una condición necesaria del fenómeno de la
descentralización y busca una mayor agilidad y tecnificación en la pres-
tación del servicio, al poner su gestión en manos de personas expertas y
vinculadas con la respectiva actividad.
Algunos ejemplos importantes en que se observa esta autonomía ad-
ministrativa, son los siguientes:
En primer lugar, en los actos de creación o reorganización de cada
establecimiento público (actos que son, como ya lo hemos afirmado, de
carácter legal), se establecen las normas básicas de funcionamiento, es-
pecialmente en lo relacionado con las funciones que va a desempeñar y
con las principales autoridades que van a dirigirlo. Con fundamento en
este acto legal de creación o reorganización, el establecimiento público,
por medio de su junta directiva, dicta sus estatutos, que tienen por objeto
desarrollar las normas básicas mencionadas, con el fin de detallarlas y
reglamentar su aplicación práctica. La competencia para dictar estos es-
tatutos es reflejo de autonomía, pues quiere decir que los establecimien-
tos públicos tienen cierta potestad reglamentaria respecto de las normas
de carácter legal que los crean o reorganizan.
Lógicamente esta autonomía no es absoluta, puesto que, por una par-
te, es el poder central el que, en virtud de las normas de creación y reor-
ganización, establece las pautas, y, por otra, todos los miembros de los
consejos directivos de los establecimientos públicos deberán obrar con-
sultando la política gubernamental del respectivo sector, según lo previs-
to en el artículo 73 de la ley 489 de 1998. A su vez, el artículo 68 esta-
blece que las entidades descentralizadas, aunque gozan de autonomía
administrativa, están sujetas al control político y a la suprema dirección
del órgano de la administración al cual están adscritas. Además, debe
tenerse en cuenta que el presidente de la república conserva su potestad
reglamentaria normal, de manera que él también puede dictar normas
relacionadas con los establecimientos públicos, dentro del marco y en de- ·
sarrollo de la ley.
En segundo lugar, los establecimientos públicos gozan de iniciativa
para establecer su propia planta de personal. Son ellos, también, por medio
de su junta o consejo directivo, quienes con fundamento en el conocimien-
to de sus propias necesidades y recursos, establecen las plantas de personal
o sus modificaciones. Sin embargo, esta autonomía tampoco es absoluta,
pues esas plantas de personal deben ajustarse a las normas que sobre no-
menclatura de cargos y escalas salariales establece la ley para todos los
empleados nacionales.
En tercer lugar, una vez establecida la planta de personal, es el mis-

mo establecimiento público quien tiene la facultad autónoma, por regla
general, para designar y remover sus propios empleados, lo mismo que
para tomar las decisiones de administración de personal relacionadas con
ellos, como conceder vacaciones, licencias, permisos, etc. Las excepcio-
nes a esta autonomía solo están dadas por el nombramiento y remoción
del gerente, director o presidente, cuya competencia corresponde direc-
tamente al presidente de la república, según lo previsto en el numeral 13
del artículo 189 de la Constitución y el artículo 77 de la ley 489 de 1998,
y por el nombramiento y remoción, aunque no tienen la calidad de emplea-
dos, de algunos miembros de la junta o consejo directivo que corresponde
a autoridades o entidades externas, según lo establecido en las respecti-
vas normas de creación o reorganización. Todos los demás empleados son
nombrados por el gerente o director o por la junta directiva, según los res-
pectivos estatutos. Pero en relación con la materia laboral, debe tenerse
en cuenta que los establecimientos públicos han perdido la facultad de es-
tablecer o modificar las condiciones laborales de sus empleados. En efecto,
la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 13 de diciembre de
1972 16 , declaró lainexequíbilidaddel artículo 38 del decreto 3130 de 1968,
que otorgaba a las juntas directivas la facultad de establecer el régimen
de personal. Es así como actualmente los establecimientos públicos no
pueden crear o modificar sueldos o prestaciones para sus empleados, pues
esa facultad le corresponde exclusivamente a la ley, salvo en los casos en
que por existir trabajadores oficiales pueden celebrarse convenciones
colectivas para establecer condiciones laborales más favorables que las
previstas en la ley. Actualmente este aspecto está definido de manera clara
por la Constitución Política, la cual, en su artículo 150, numeral 19, lite-
rales e) y :f), otorga expresamente al Congreso la facultad de "fijar el ré-
gimen salarial y prestacional de los empleados públicos ... " y "regular el
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales".
También en relación con el régimen de personal, debe destacarse que
los artículos 7º y 8º de la ley 411 de 1997, que aprobó el Convenio 151 de
la OIT sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimien-
tos para determinar las condiciones de empleo en la administración pú-
blica, establecieron la obligación de adoptar mecanismos de negociación
colectiva entre las organizaciones de empleados públicos y las entidades
públicas empleadoras, los cuales se adoptaron mediante el decreto 1092
de 2012, corregido por el decreto 1195 de 2012.
16
C. S. de J., sent. 13 diciembre 1972, Foro Colombiano, núm. 42, diciembre de
1972.
Finalmente, otra prueba de la autonomía administrativa consiste en

que los establecimientos públicos tienen capacidad para reglamentar su
propia actividad, al determinar, por ejemplo, los trámites internos, orga-
nizar los horarios de atención al público, establecer las tarifas de los ser-
vicios que prestan, etc.
-Patrimonio público y autonomía financiera. Consiste esta última
en que cada establecimiento público tiene su propio patrimonio y su pro-
pio presupuesto, como persona jurídica que es, diferente del Estado, y que
los puede manejar directamente. No quiere ello decir que el presupuesto
sea completamente extraño al presupuesto nacional, puesto que, por una
parte, el presupuesto de los establecimientos públicos es aprobado por el
Congreso como parte del presupuesto nacional, y, por la otra, porque
algunas partidas del presupuesto de los establecimientos públicos provie-
nen de la nación. Es así como todos los dineros de los establecimientos
públicos tienen la calidad de dineros públicos.
Así, el patrimonio de los establecimientos públicos proviene de las
siguientes fuentes:
1ª· De los aportes regulares u ordinarios de la nación y que figuran
bajo el nombre de transferencias en el presupuesto del ministerio o
departamento administrativo de tutela.
2ª. De los aportes extraordinarios de la nación, que se producen, por
ejemplo, cuando se aprueban adiciones presupuestales que incluyen par-
tidas para los establecimientos públicos.
3ª. Del producto de impuestos y rentas contractuales que la ley esta-
blezca a su favor.
4ª. De las tasas que la entidad cobra por los servicios que presta.
5ª. Del producto de compraventas, donaciones, legados y, en general,
de cualquier operación que realicen como personas jurídicas.
Con fundamento en las anteriores fuentes de ingresos, el respectivo
establecimiento público prepara su proyecto global de presupuesto anual
de rentas y gastos, en coordinación con el ministro o director del departa-
mento administrativo de tutela, el Ministerio de Hacienda y Crédito Pú-
blico y el Departamento Nacional de Planeación, según lo ordenado por
los artículos 47 y 48 del decreto 111 de 1996, decreto este último "por el
cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995
que conforman el estatuto orgánico del presupuesto".
El proyecto de presupuesto así preparado pasa, como parte del pre-
supuesto general de la nación, a la aprobación del Congreso, de conformi-
dad con el procedimiento previsto en los artículos 51 y siguientes del citado

decreto 111 de 1996.
Lógicamente, la autonomía presupuesta! y financiera se ve limitada
en la práctica no solo por la aprobación del presupuesto por el Congreso,
sino también en la etapa de su ejecución. En efecto, al Congreso le corres-
ponde también el control político; a la Dirección General del Presupues-
to del Ministerio de Hacienda, el control de la ejecución y el seguimiento
financiero, y al Departamento Nacional de Planeación, la evaluación de
resultados y el seguimiento de los proyectos de inversión pública. Todo
lo anterior de conformidad con los artículos 90 y siguientes del mencio-
nado decreto 111 de 1996, y sin perjuicio del control fiscal que corresponde
a la Contraloría General de la República.
Por último, debe notarse que una de las principales manifestaciones
de la autonomía financiera consiste en la facultad de afectar el presupuesto
por medio de la ordenación de gastos y la celebración de contratos.
- Control por el poder central. Los establecimientos públicos son
organismos que hacen parte de la rama administrativa, pero dentro de la
descentralización, es decir, que gozan de autonomía, tal como lo hemos
visto al estudiar los elementos anteriores. Sin embargo, esa autonomía
no quiere decir que estas entidades sean independientes, pues están suje-
tas a cierto control por el poder central, el cual se justifica por el hecho de
que ejercen funciones públicas y porque manejan dineros públicos. Este
control se conoce con el nombre de control de tutela, cuyos rasgos prin-
cipales ya hemos estudiado. En relación concretamente con el control fis-
cal, de conformidad con lo previsto en el artículo 267 de la Constitución,
se ejerce por la Contraloría General de la República en forma posterior y
selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que esta-
blezca la ley, pudiendo esta autorizar que, en casos especiales, se realice
por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de mé-
ritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado. La misma
norma prevé que este control incluye el ejercicio de un control financie-
ro, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la
eql1}ciady la valoración de los costos ambientales. Además, el artículo
269 ordena que en las entidades públicas, las autoridades están obligadas
a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y pro-
cedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley,
pudiendo esta establecer excepciones y autorizar la contratación de dichos
servicios con empresas privadas colombianas, lo cual está desarrollado
actualmente en las leyes 87 de 1993 y 1474 de 2011.
-Aplicación del derecho público. Aunque en estricto sentido se

trata propiamente de una consecuencia, el artículo 70 de la ley 489 de 1998
incluye como elemento de la noción de establecimiento público la apli-
cación del derecho público. Es decir, que tratándose de entidades que ha-
cen parte de la administración nacional, que desempeñan funciones pro-
pias del Estado y que manejan íntegramente dineros públicos, su régimen
jurídico debe ser, por regla general, el mismo que se aplica a la nación.
Este régimen jurídico de derecho público está dado por las normas exis-
tentes sobre la materia en la Constitución Política y por el derecho admi-
nistrativo, que, como sabemos es, precisamente, un derecho especial para
la administración. Así, los actos que ellos expiden son actos administra-
tivos, sujetos al proj:edimiento administrativo establecido en el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de-
mandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo de con-
formidad con las normas del mismo Código. Los contratos que celebren
están sometidos al mismo régimen de los de la nación y las controversias
que de ellos resulten son competencia de la jurisdicción de lo contencio-
so administrativo. Los empleados son en su totalidad servidores públi-
cos y, por regla general, tienen la calidad de empleados públicos como la
mayoría de los de la nación, a los que se les aplican normas laborales
propias y diferentes de aquellas aplicables a los empleados particulares.
Solo excepcionalmente se aplica el derecho privado o el derecho co-
mún de los particulares. Así, en materia laboral, si bien hemos dicho que
por regla general los empleados son públicos, el artículo 5º del decreto
3135 de 1968 prevé que excepcionalmente los trabajadores de la construc-
ción y sostenimiento de obras públicas tienen la calidad de trabajadores
oficiales vinculados por contrato de trabajo. A estos trabajadores oficia-
les se les aplica una mezcla de derecho público y común, pues si bien, como
empleados oficiales que son, están sujetos a normas especiales, en algu-
nos casos se les aplica el derecho laboral común, como en materia de dere-
cho colectivo del trabajo, ya que ellos pueden celebrar convenciones
colectivas regidas por el Código Sustantivo del Trabajo y sus litigios están
sometidos a la jurisdicción laboral ordinaria.
c) Organización de los establecimientos públicos. De manera seme-
jante a lo visto para los ministerios y departamentos administrativos, la
ley 489 de 1998 no establece un modelo de organización detallada para
los establecimientos públicos y solo se refiere expresamente a sus órga-
nos de dirección.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA I09
1. Dirección. De conformidad con lo previsto por el artículo 72 de

la ley 489 de 1998, la dirección de los establecimientos públicos está a
cargo de una junta o consejo directivo y de un gerente, director o presi-
dente. Debe notarse desde ahora que se trata de una dualidad ~n la direc-
ción y no de una dirección estrictamente jerarquizada, como podría pen-
sarse a primera vista.
~-Junta o consejo directivo. Órgano colegiado y deliberante que
se encuentra a la cabeza del establecimiento público. Su presidente es el
ministro o director de departamento administrativo de tutela, o su dele-
gado. Los demás miembros los determinan en las normas de creación o
reorganización de cada establecimiento, de acuerdo con las siguientes
ideas generales:
1) Además del ministro o director de departamento administrativo
de tutela, pueden tener asiento allí otros funcionarios públicos relaciona-
dos con la actividad del establecimiento, ya sean ministros, directores de
departamentos administrativos, gerentes, directores o presidentes de otros
establecimientos públicos, etc.
2) Pueden existir, igualmente, representantes personales del presi-
dente de la república.
3) Finalmente, con frecuencia se da participación a los particulares,
por medio de representantes de entidades o gremios relacionados con la
actividad del establecimiento.
A título de ejemplo, el consejo directivo de la Escuela Superior de
Administración Pública -ESAP-, está compuesto por los siguientes
miembros, de acuerdo con el artículo 6º del decreto 219 de 2004:
Presidente: el director del Departamento Administrativo de la Fun-
ción Pública o su delegado.
Otros funcionarios públicos: el ministro de Educación Nacional o su
delegado; el director de empleo público del Departamento Administrati-
vo de la Función Pública; un alcalde en representación de la Federación
Colombiana de Municipios; un gobernador en representación de la Con-
federación de Gobernadores, y un profesor de la ESAP.
Representantes personales del presidente de la república: uno.
Particulares: un estudiante regular de la ESAP.
El gerente, director o presidente del establecimiento público asiste
a las sesiones del consejo directivo con voz, pero sin voto.
Las funciones de secretario de la junta directiva las desempeña casi
siempre el secretario general del establecimiento público.
ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA
- Gerente, director o presidente. De conformidad con lo estable-

cido por el artículo 78 de la ley 489 de 1998, el gerente, director o presi-
dente es el representante legal del establecimiento público, es decir, quien
lo representa como persona jurídica. La denominación de gerente, direc-
tor o presidente se determina en las normas de creación o en los estatutos,
pero debe aclararse que si se escoge la denominación de presidente, este,
que es el representante legal, debe diferenciarse del presidente de la jun-
ta o consejo directivo, que es el ministro o director de departamento ad-
ministrativo de tutela, según es ya de nuestro conocimiento.
El gerente, director o presidente es un agente del presidente de la re-
pública, por lo cual es de su libre nombramiento y remoción, según el nu-
meral 13 del artículo 189 de la Constitución y el artículo 77 de la ley 489
de 1998.
2. Otras unidades de estructura interna. De acuerdo con lo previsto
por el artículo 50 de la ley 489 de 1998, la ley que disponga la creación
de un organismo o entidad administrativa, como es el caso de los estable-
cimientos públicos, deberá determinar sus objetivos y estructura orgáni-
ca, lo cual implica que, salvo lo expresado en relación con los órganos de
dirección, no existe actualmente un modelo legal de organización de estas
entidades. En consecuencia, dicha organización estará dada por lamen-
cionada ley de creación o por los decretos de reestructuración que dicte
el presidente de la república con fundamento en el numeral 16 del artícu-
lo 189 de la Constitución Política y de acuerdo con las reglas estableci-
das en el citado artículo 54 de la ley 489 de 1998 17.
3. Organización regional. Además de los principios de organización
anteriores, el parágrafo del artículo 78 de la ley 489 de 1998 dispone que
los establecimientos públicos podrán organizar seccionales o regionales,
siempre y cuando que las funciones correspondientes no estén asignadas
a las entidades del orden territorial. Lo anterior es una manifestación de
desconcentración, ya que, como habíamos dicho, las entidades descentra-
lizadas presentan internamente un fenómeno de centralización, el cual es
atenuado por medio de esta posible organización regional.
d) Modelo de organigrama. Al igual de lo que sucede con los mi-
nisterios, la ley 489 de 1998 no contiene normas que consagren una es-
tructura tipo para los establecimientos públicos. No obstante, el análisis
17
sus literales.
de las disposiciones de organización interna de cada una de estas entida-

des nos permite proponer un modelo de organigrama básico, con la ad-
vertencia de que en cada caso específico la organización interna puede
variar, dado que el gobierno, con fundamento en el numeral 16 del artí-
culo 189 de la Constitución y las normas generales de la citada ley 489 de
1998, está facultado para fijar la estructura que se requiera para cada uno
de ellos (véase organigrama de la pág. 112).
e) Funciones de los establecimientos públicos. Estos organismos
desarrollan funciones relacionadas con la actividad especializada para la
cual fueron creados. Esas funciones están detalladas para cada estable-
cimiento en las normas de creación y reorganización, las cuales, igualmen-
te, las distribuyen entre las diferentes autoridades, sobre todo entre la junta
directiva y el gerente, director o presidente. El ejercicio de las funciones
por los establecimientos públicos, como personas jurídicas que son, está
limitado por el principio de especialidad, según el cual solo pueden rea-
lizar aquellos actos y operaciones relacionados con el objeto para el cual
fueron creados. Este principio se encuentra consagrado en el artículo 71
de la ley 489 de 1998, que dice: "La autonomía administrativa y financie-
ra de los establecimientos públicos se ejercerá conforme a los actos que
los rigen y en el cumplimiento de sus funciones, se ceñirán a la ley o norma
que los creó o autorizó y a sus estatutos internos; y no podrán desarrollar
actividades o ejecutar actos distintos de los allí previstos ni destinar cual-
quier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contem-
plados en ellos".
1. Funciones del consejo directivo. Además de las funciones propias
y especiales que corresponden al consejo directivo de cada establecimien-
to, según su especialidad, el artículo 76 de la ley 489 de 1998 consagra
algunas funciones que son comunes para todos los consejos directivos y
que son las siguientes:
a) Formular, a propuesta del representante legal, la política general
del organismo, los planes y programas que, conforme a la ley orgánica de
planeación y a la ley orgánica del presupuesto, deben proponerse para su
incorporación a los planes sectoriales y mediante estos, al plan nacional
de desarrollo;
b) Formular, a propuesta del representante legal, la política de mejora-
miento continuo de la entidad, así como los programas orientados a ga-
rantizar el desarrollo administrativo;
c) Conocer de las evaluaciones semestrales de ejecución presenta-
das por la administración de la entidad;
ORGANIGRAMA MODELO DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS
JUNTA O CONSEJO DIRECTIVO
ÓRGANOS DE
ASESORÍA Y DESPACHO DEL GERENTE, DIRECTOR
COORDINACIÓN O PRESIDENTE
SECRETARfA GENERAL
COMITÉS Y OFICINA JURÍDICA OFICINA DE PLANEACIÓN

COMISIONES
OFICINA DE CONTROL
INTERNO
SUB GERENCIA SUB GERENCIA

O SUBDIRECCIÓN O SUBDIRECCIÓN
,- D~IS~N - , ¡- DIVISIÓN - ¡ DIVISIÓN DIVISIÓN
REGIONALES
GERENCIA O DIRECCIÓN GERENCIA O DIRECCIÓN GERENCIA O DIRECCIÓN

REGIONAL REGIONAL REGIONAL
GRUPOS DE GRUPOS DE GRUPOS DE

DISEÑO: LIBARDO RODRÍGUEZ R. TRABAJO TRABAJO TRABAJO
d) Proponer al gobierno nacional las modificaciones de la estructu-

ra orgánica que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos de
la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca de conformidad
con lo dispuesto en sus actos de creación o reestructuración;
e) Aprobar el proyecto de presupuesto anual del respectivo orga-
msmo;
f) Las demás que les señalen la ley, el acto de creación y los estatu-
tos internos.
2. Funciones di los gerentes, directores o presidentes. También estos
funcionarios tienen señaladas sus funciones específicas en las normas
propias del establecimiento público que ellos dirigen. Sin embargo, la ley
489 de 1998, en su artículo 78, también ha previsto funciones generales
o comunes para todos los gerentes, directores o presidentes de los estable-
cimientos públicos. Estas funciones son las siguientes:
a) Celebrar en nombre de la entidad los actos y contratos necesarios
para el cumplimiento de sus objetivos y funciones, representarla judicial
y extrajudicialmente y nombrar los apoderados especiales que demande
la mejor defensa de los intereses de la entidad;
b) Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funcio-
nes o programas de la organización y de su personal;
c) Rendir informes generales, periódicos y particulares al presiden-
te de la república, al ministro o director del departamento administrativo
respectivo, sobre las actividades desarrolladas, la situación general de la
entidad y las medidas adoptadas que puedan afectar el curso de la políti-
ca del gobierno, y
d) Todas aquellas funciones que se relacionen con la organización
y funcionamiento de la entidad y que no se hallen expresamente atribui-
das a otra autoridad.
3. Delegación de funciones. Las funciones que desarrollan los es-
tablecimientos públicos, al igual que las de todas las autoridades admi-
nistrativas, pueden ser delegadas siguiendo los criterios previstos en los
artículos 9º a 14 de la ley 489 de 1998, con las modificaciones introduci-
das por el decreto 19 de 2012.
De acuerdo con estas disposiciones, los representantes legales de or-
ganismos y entidades que posean una estructura independiente y autono-
mía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos
a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los em-
pleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organis-
mo correspondiente o en otras autoridades con funciones afines o com-

plementarias, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la fun-
ción administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución y en
la misma ley.
En el acto de delegación, que siempre debe ser escrito, se determina
la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos que se de-
legan.
No obstante, no pueden transferirse mediante esta figura la compe-
tencia para expedir reglamentos de carácter general, salvo en los casos
expresamente autorizados por la ley; las funciones, atribuciones y potes-
tades recibidas en virtud de delegación, ni aquellas que por su naturaleza
o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación 18 •
3) Las unidades administrativas especiales
a) Concepto. De los artículos 67 y 82 de la ley 489 de 1998 puede
deducirse que las unidades administrativas especiales son organismos
creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que ella
les señale, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o eje-
cutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo.
Como en el caso de las superintendencias, conforme a las normas citadas
y con el artículo 38 de la misma ley, las unidades administrativas espe-
ciales pueden tener personería jurídica o carecer de ella. En el segundo
caso formarán parte del sector central, mientras que en el primero serán
entidades descentralizadas, sujetas al régimen contenido en la ley que las
crea y, en lo no previsto en ella, al de los establecimientos públicos.
b) Ejemplos de unidades administrativas especiales. Como ejemplos
de estos organismos o entidades podemos citar los siguientes:
- La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-,
adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (con personería ju-
rídica).
-La Unidad Administrativa Especial de Aeronaútica Civil, adscrita
al Ministerio de Transporte (con personería jurídica).
-La Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Natura-
les de Colombia, adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Soste-
nible (sin personería jurídica).
-La Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), adscrita
al Ministerio de Minas y Energía (sin personería jurídica).
18
Para más detalles sobre la figura de la delegación, véase supra, capítulo r, lite-
ral C), num. 3).
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA ii5
-La Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Bási-

co, adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (sin per-
sonería jurídica).
-La Comisión de Regulación de Comunicaciones, adscrita al Minis-
terio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (sin per-
sonería jurídica).
- La Comisión de Regulación en Salud, adscrita al Ministerio de
Salud y Protección Social (con personería jurídica).
( La Contaduría General de la Nación, adscrita al Ministerio de Ha-
cienda y Crédito Público (con personería jurídica). ·
- La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-,
adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (sin personería
jurídica).
-La U ni dad Administrativa Especial Migración Colombia, adscrita
al Ministerio de Relaciones Exteriores (con personería jurídica).
-La Unidad Nacional de Protección-UNP-, adscrita al Minis-
terio del Interior (con personería jurídica).
- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, adscrita al
Ministerio de Justicia y del Derecho (con personería jurídica).
-La Unidad Administrativa de Organizaciones Solidarias, adscri-
ta al Ministerio de Trabajo (con personería jurídica).
- La Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y
Grupos Alzados en Armas, adscrita al Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República (con personería jurídica).
-La Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contri-
buciones Parafiscales -ITRC-, adscrita al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público (sin personería jurídica).
- La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -SPC-,
adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho (con personería jurídica).
- La Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de
Tierras y U sos Agropecuarios -UPRA-, adscrita al Ministerio de Agri-
cultura y Desarrollo Rural (sin personería jurídica).
- La Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca -AUNAP-,
adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (con personería
jurídica).
-El Instituto Nacional de Metrología-INM-, adscrita al Minis-
terio de Comercio, Industria y Turismo (con personería jurídica).
- La Agencia Nacional del Espectro -ANE-, adscrita al Minis-

terio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (con
personería jurídica).
-La Unidad Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres, adscri-
ta al Departamento Administrativo de Presidencia de la República (con
-La Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colom-
bia-APC-, adscrita al Departamento Administrativo de Presidencia de
la República (con personería jurídica).
-La Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema,
adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (con
-La Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Terri-
torial, adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad So-
cial (con personería jurídica).
-La Agencia Nacional de Contratación Pública-Colombia Com-
pra Eficiente-, adscrita al Departamento Nacional de Planeación (con
- La Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación
Financiera-URF-, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Públi-
co (sin personería jurídica).
c) Organización. La ley 489 de 1998 no estableció normas específi-
cas para la organización de las unidades administrativas especiales, por
lo cual la estructura interna es la que se defina para cada una de ellas en
la ley de creación o en los decretos de reestructuración, de acuerdo con
las reglas generales consagradas en el artículo 54 de la citada ley 19 .
d) Funciones. La ley 489 de 1998 tampoco consagró expresamente
funciones generales para las unidades administrativas especiales. En
consecuencia, las funciones de cada una de ellas serán las previstas en las
respectivas normas de creación o reorganización.
4) Los consejos y comisiones
a) Los consejos superiores de la administración. A pesar de que el
artículo 38 de la ley 489 de 1998 incluye, entre los organismos que inte-
gran el sector central de la rama ejecutiva del poder público en el orden
19
sus literales.
nacional, los que denomina "consejos superiores de la administración",

en ninguna de sus otras disposiciones hace referencia a estos organismos.
En esas circunstancias, nos parece que debe entenderse dicha referencia
a los órganos de asesoría que bajo la denominación de "consejos superio-
res" preveía el artículo 16 del decreto 1050 de 1968 y que, con fundamento
en esa norma, vienen existiendo dentro de algunos ministerios o adscri-
tos a ellos. En efecto, la norma establecía que en los ministerios que el
gobierno determine habrá un cuerpo de esta naturaleza, encargado de ase-
sorar al ministro en la formulación, coordinación y ejecución de la polí-
tica o planes de acción. También se proveía que según las normas de crea-
ción, estos consejos pueden tener igualmente funciones decisorias sobre
asuntos específicos 2º.
De acuerdo con la misma norma citada, en su composición y funcio-
namiento se buscará una estrecha cooperación entre el sector público y el
sector privado. Estos organismos son presididos por el ministro respec-
tivo. Además, pueden formar parte de ellos el viceministro, el secretario
general y los gerentes o directores de las entidades adscritas o vinculadas
al ministerio. También pueden ser llamados funcionarios de otras repar-
ticiones administrativas, lo mismo que técnicos y representantes del sec-
tor privado. Su secretario será el jefe de la oficina de planeación u otro
funcionario designado para el efecto.
Son ejemplos de estos consejos los siguientes:
- El Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS- (Ministerio
de Hacienda y Crédito Público).
- El Consejo Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural).
- El Consejo Superior del Subsidio Familiar (Ministerio de Tra-
bajo).
-El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (Ministerio de
Salud y Protección Social).
-El Consejo Superior de Desarrollo Urbano (Ministerio de Vivien-
da, Ciudad y Territorio).
-El Consejo Superior de Comercio Exterior (Ministerio de Comer-
cio, Industria y Turismo).
-El Consejo Consultivo de Transporte (Ministerio de Transporte).
20 Sobre este tema, puede consultarse a JAIME VIDAL PERDOMO, ob. cit., 13~ ed., 2008,
págs. 190 y SS.
-El Consejo Nacional Ambiental (Ministerio de Ambiente y De-

sarrollo Sostenible).
-El Consejo Nacional de Patrimonio Cultural (Ministerio de Cul-
tura).
- El Consejo Técnico de la Contaduría Pública (Ministerio de Ha-
cienda y Crédito Público).
Además, en virtud de normas específicas, existen algunos consejos
con carácter especial, que no están relacionados con un ministerio o de-
partamento administrativo en particular, y que dada su importancia, son
presididos directamente por el presidente de la república; como es el caso
del Consejo Superior de Política Económica y Social -CONPES-, la
Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, el Consejo de Política Ex-
terior y Relaciones Internacionales, el Consejo Superior de Seguridad y
Defensa Nacional, el Consejo Nacional de Policía y Seguridad Ciudada-
na y el Consejo Superior de Comercio Exterior.
b) Las comisiones intersectoriales. El artículo 45 de la ley 489 de
1998 prevé que el gobierno nacional podrá crear comisiones intersectoria-
les para la coordinación y orientación superior de la ejecución de ciertas
funciones y servicios públicos, cuando por mandato legal o en razón de
sus características, estén a cargo de dos o más ministerios, departamen-
tos administrativos o entidades descentralizadas, sin perjuicio de las com-
petencias específicas de cada uno de ellos. Agrega que el gobierno podrá
establecer la sujeción de las medidas y actos concretos de los organismos
y entidades competentes a la previa adopción de los programas y proyec-
tos de acción por la comisión intersectorial y delegarle algunas de las
funciones que le corresponden.
Precisa que estas comisiones estarán integradas por los ministros,
directores de departamento administrativo, superintendentes y represen-
tantes legales de los organismos y entidades que tengan a su cargo las
funciones y actividades en referencia. Como ejemplo de estos organis-
mos podemos citar la Comisión Nacional Intersectorial de Migración, crea-
da mediante el decreto 1239 de 2003, la Comisión Intersectorial de Inte-
gración y Desarrollo Fronterizo, creada mediante el decreto 569 de 2001,
la Comisión Intersectorial de Propiedad Intelectual, creada mediante de-
creto 1162 de 2010, la Comisión Intersectorial de Derechos Humanos y
Derecho Internacional Humanitario, creada mediante decreto 4100 de
2011, la Comisión Intersectorial para el Estudio de las Solicitudes de Re-
patriación de Presos, creada mediante decreto 4328 de 2011, y la Comi-
sión Intersectorial para la Atención Integral de la Primera Infancia, crea-
da mediante decreto 4875 de 2011.
c) El consejo de ministros. También debe mencionarse en este pun-

to la existencia del consejo de ministros, que de acuerdo con el artículo
47 de la ley 489 de 1998 está formado por todos los ministros del despa-
cho y es convocado por el presidente de la república, aunque por citación
expresa podrían concurrir también los directores de departamento admi-
nistrativo así corno los demás funcionarios o particulares que considere
pertinente el presidente. Este consejo tiene funciones consultivas, aseso-
ras y decisorias en los aspectos que la ley determine. Sus normas orgá-
nicas están contenidas en la ley 63 de 1923 y en el decreto 823 de 2012,
y corresponde al presidente de la república fijar sus funciones especia-
les y las reglas necesarias para su funcionarniento 21 .
C) Los organismos vinculados
Son las empresas industriales y comerciales del Estado, las socieda-

des de economía mixta y los demás organismos y entidades que en su acto
de creación así se determine. La denominación de organismos vinculados
que reciben estas entidades se explica por la clase de relación que tienen
con la administración central, en el sentido de que gozan de mayor auto-
nomía respecto de esta, comparativamente con la situación de las entida-
des adscritas.
1) Las empresas industriales y comerciales del Estado. Este concep-
to, corno el de los establecimientos públicos, también lo da la ley con una
definición que consagra sus elementos esenciales.
a) Definición. El artículo 85 de la ley 489 de 1998 dice que las em-
presas industriales y comerciales del Estado "son organismos creados por
la ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza in-
dustrial o comercial y de gestión económica, conforme a las reglas del de-
recho privado, salv.o las excepciones que consagra la ley, y que reúnen las
siguientes características:
"a) Personería jurídica;
"b) Autonomía administrativa y financiera;
"c) Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fon-
dos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de tasas
21
Para más detalles sobre el consejo de ministros, véanse a JAIME V IDAL PERDOMO,
ob. cit., págs. 188 y ss., la ley 63 de 1923 y el decreto 823 de 2012. Sobre la cons-
titucionalidad del art. 47 de la ley 489 de 1998, véase Corte Const., sent. C-702 de 1999.
que perciben por las funciones o servicios, y contribuciones de destina-

ción especial en los casos autorizados por la Constitución".
b) Ejemplos. Como ejemplos de estas empresas, junto con el orga-
nismo al cual están vinculadas, podemos citar las siguientes:
-Servicio Aéreo a Territorios Nacionales-SATENA-(Ministe-
rio de Defensa Nacional).
- Industria Militar -INDUMIL- (Ministerio de Defensa Nacio-
nal);
- Caja Promotora de Vivienda Militar (Ministerio de Defensa Na-
cional);
-Radio Televisión Nacional de Colombia (Ministerio de las Tec-
nologías de la Información y las Comunicaciones);
- Caja de Previsión Social de Comunicaciones -CAPRECOM-
(Ministerio de Salud y Protección Social);
- Imprenta Nacional (Ministerio de Justicia y del Derecho);
- Banco Agrario de Colombia (Ministerio de Agricultura y Desa-
rrollo Rural);
-Fondo Nacional del Ahorro (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Te-
rritorio);
- Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -FONADE-
(Departamento Nacional de Planeación).
-Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suer-
te y Azar -COLJUEGOS- (Ministerio de Hacienda y Crédito Público).
c) Elementos de la noción. De la definición transcrita pueden tomarse
los siguientes elementos que caracterizan a las empresas industriales y
comerciales del Estado.
- Creación o autorización legal. Es decir, que las empresas indus-
triales y comerciales del Estado también deben ser creadas por una nor-
ma con categoría de ley, como ocurre en el caso de los establecimientos
públicos.
-Atribución de funciones industriales o comerciales. Como loma-
nifiesta la definición, estas entidades desarrollan actividades de naturaleza
industrial o comercial y de gestión económica. Esto quiere decir que, con-
trariamente a lo sucedido con los establecimientos públicos, las empre-
sas desarrollan funciones que no son tradicionalmente propias del Estado
sino propias de los particulares 22 . Esas actividades de industria y comer-

cio se ejercen, por tanto, con ánimo de lucro. Sin embargo, este ánimo de
lucro no es igual al que mueve a los particulares, pues estos se proponen
obtener utilidades con fines egoístas y personales, mientras que una em-
presa industrial y comercial del Estado intenta obtenerlas para beneficio
de la empresa e indirectamente de la comunidad. Estas actividades pue-
den ser aun de servicio público, pues en el Estado moderno algunas ac-
tividades, inclusive particulares, han llegado a ser consideradas como tales;
v. gr., la actividad del transporte, en el caso del Servicio Aéreo a Terri-
torios Nacionales-SATENA-. Pueden ser también actividades de pro-
ducción de bienes, como en la Industria Militar-INDUMIL-, o finan-
cieras, como en el Banco Agrario.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que excepcionalmente la ley
puede conferirle a las empresas funciones de carácter administrativo.
-Personería jurídica. Como entidades descentralizadas que son,
las empresas industriales y comerciales del Estado poseen este atributo.
Por lo mismo, pueden repetirse los mismos comentarios hechos para los
establecimientos públicos.
- Autonomía administrativa. Ya sabemos que es la facultad que
tiene la entidad para manejarse por sí misma. Sin embargo, debe obser-
varse que esta autonomía es mayor, en términos generales, para las empre-
sas industriales y comerciales del Estado que para los establecimientos
públicos, según los siguientes comentarios:
Como en el caso de los establecimientos públicos, los actos legales
de creación o reorganización de cada empresa establecen las normas bá-
sicas de funcionamiento y organización y, con fundamento en ellas, la junta
directiva dicta los estatutos que desarrollan aquellas normas básicas.
En segundo lugar,. las empresas industriales o comerciales estable-
cen su propia planta de personal. Pero a diferencia de los establecimien-
tos públicos, estas plantas de personal no están sujetas a las normas ge-
nerales sobre nomenclatura, clasificación y remuneración existentes para
las otras entidades nacionales, ni requieren la aprobación del gobierno
nacional. Así lo ha ratificado el Consejo de Estado al manifestar que las
correspondientes juntas o consejos directivos "disponen en principio, salvo
excepción expresa consagrada en sus propios estatutos básicos, de un poder
discrecional para los efectos indicados, que la ley les otorga con la finali-
a ÁLv ARO TAFUR GAL vrs, Las entidades descentralizadas, 3~ ed., Bogotá,
22 Véase
Edit. Montoya y Araújo Ltda., 1984, págs. 141 y ss.

dad de lograr una mejor adecuación de su organización con los fines que
persiguen y con la índole propia de las actividades que deben desarrollar" 23 •
En tercer lugar, es la misma empresa quien tiene la facultad para de-
signar, remover y manejar sus propios empleados, salvo el gerente, director
o presidente, que es de libre nombramiento y remoción del presidente de
la república (ley 489 de 1998, art. 91).
Finalmente, son también las mismas empresas quienes tienen la capa-
cidad de reglamentar su propia actividad, corno determinar los trámites
internos, establecer las tarifas de los servicios que prestan y el precio de
los productos que producen o comercializan, salvo cuando la fijación de
estas tarifas y precios está encomendada expresamente al gobierno.
- Capital público y autonomía financiera. Consiste esta última, ya
lo sabemos también, en que cada empresa tiene su propio patrimonio, dife-
rente del patrimonio del Estado. Así, de acuerdo con el artículo 85, literal
c), de la ley 489 de 1998, el capital de las empresas, que es independiente
y totalmente público, está constituido por los bienes o fondos públicos
comunes, los productos de ellos, las tasas que perciban por las funciones
o servicios, las contribuciones de destinación especial, y el rendimiento
de dichas tasas y contribuciones. Dentro de estas fuentes sobresale el
producto económico de su actividad industrial o comercial, que es la que
desarrolla la empresa principalmente.
Aquí también se presenta una mayor autonomía de las empresas
respecto de la que tienen los establecimientos públicos. En efecto, como
desarrollan actividades con ánimo de lucro, las empresas tendrán propor-
cionalmente mayores recursos propios que los establecimientos públicos,
por lo cual dependerán en menor medida de aportes del presupuesto na-
cional. El decreto 111 de 1996, que compiló las leyes que integran el es-
tatuto orgánico del presupuesto, expresa en su artículo 3º que a las em-
presas industriales y comerciales del Estado se les aplicará dicho estatuto
solamente en cuanto las normas se refieran expresamente a ellas, lo cual
implica una mayor autonomía presupuestal y financiera de estas entidades.
- Control por el poder central. Como entidades descentralizadas
que son, las empresas industriales y comerciales del Estado también es-
tán sujetas a un control de tutela por el poder central. Sin embargo, este
control es menos fuerte que aquel al cual están sometidos los estableci-
mientos públicos. Hemos visto, en efecto, que en materia laboral y pre-
supuesta! tienen mayor autonomía, puesto que, por una parte, sus plantas
23
C. E., sent. 15 marzo 1976, S2ª, exp. 2334.
de personal no están sujetas a las normas generales sobre nomenclatura,

clasificación y remuneración de cargos, ni a la aprobación del gobierno
central y, por otra, el manejo de su capital tampoco está sometido ama-
yores controles.
Recordemos también que sobre todas las entidades descentralizadas
se ejerce un control político por el Congreso y un control jurisdiccional
sobre la legalidad de sus actos.
Por último, algunas empresas industriales y comerciales del Estado
están sujetas al control administrativo especial por parte de las Superin-
tendencias Financiera, de Salud y de Industria y Comercio, según la cla-
se de sus funciones y la actividad que desarrollen 24 •
-Aplicación del derecho privado. Los artículos 85 y 93 de la ley
489 de 1998 manifiestan que las empresas industriales y comerciales del
Estado desarrollan sus actividades conforme a las reglas del derecho pri-
vado, salvo las excepciones que consagra la ley. La aplicación de esteré-
gimen jurídico se explica porque, como ya lo hemos afirmado, a pesar de
ser las empresas entidades estatales ejer~~n funcioil_~s prn_¡:úas delos par-
.tkulai;:~.s. Por tanto, se ha querido que, como ejercen funciones propias
del sector privado, se sometan consecuentemente al mismo régimen de los
particulares con el fin de que puedan actuar como estos. Este régimen de
derecho privado está representado fundamentalmente por el Código Ci-
vil y por el Código de Comercio. Igualmente se les aplica en parte el dere-
cho laboral común, es decir, el Código Sustantivo del Trabajo 25 .
En consecuencia, se puede decir que la regla general de aplicación
del derecho privado se presenta respecto de las actividades normales de
la empresa, que son las de carácter industrial, comercial o de gestión eco-
nómica.
Pero puede haber excepciones, es decir, aplicación del derecho pú-
blico, casos en los cuales los actos serán administrativos y estarán sujetos
a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los principales ejem-
plos de estas excepciones son los siguientes:
En primer lugar, según lo conceptuado por el Consejo de Estado, se
aplica el derecho público a las actividades atinentes a su creación, orga-
nización, control fiscal y, en general, las que tienen que ver con sus rela-
ciones con la administración central26 .
24
Véase a ÁLVARO TAFUR GALVIS, ob. cit., págs. 280 y ss.
25
Sobre este tema, véase C. E., sent. 26 febrero 1998, SIª, exp. ACU-171.
26
C. E., concepto 11diciembre1970, SCSC, rad. 487.
En segundo lugar, cuando la ley le confiere a la empresa funciones

de carácter administrativo, como sería el caso de atribuirle competencias
que normalmente le corresponderían al Estado.
En tercer lugar, en materia laboral, todos los empleados tienen la cali-
dad de empleados oficiales, pero la mayoría de ellos son trabajadores ofi~
ciales que se asemejan un poco a los trabajadores particulares porque están
vinculados mediante contrato de trabajo, pueden celebrar convenciones
colectivas y sus litigios están sometidos a la jurisdicción laboral ordina-
ria. En relación con el contrato de trabajo, se aplican a estos trabajadores
principalmente las normas especiales contenidas en las leyes 6ª de 1945,
64 de 1946 y el decreto 2127 de 1945. En lo referente al régimen de dere-
cho colectivo se les aplica el Código Sustantivo del Trabajo, es decir, las
mismas normas que se aplican a los trabajadores particulares. Pero tam-
bién en esta materia se presenta excepcionalmente una aplicación clara
del derecho público, pues según el artículo 5º del decreto 3135 de 1968,
los estatutos de las empresas precisarán qué actividades de dirección o
confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de
empleados públicos, a los cuales, ya sabernos, se les aplican las normas
de derecho administrativo, es decir, régimen de derecho público por re-
gla general27 .
En cuarto lugar, el artículo 93 de la ley 489 de 1998 dispone que los
contratos que celebren estas empresas se sujetan a las disposiciones del
estatuto general de contratación de las entidades estatales, aunque esta
remisión general debe entenderse sin perjuicio de las excepciones esta-
blecidas en normas especiales. A su vez, el artículo 14 de la ley 1150 de
2007, modificado por el artículo 93 de la ley 1474 de 2011, confirma que
a estas empresas se les aplica como regla general el citado estatuto, pero
exceptúa a las empresas que desarrollen actividades comerciales en com-
petencia con el sector privado o público nacional o internacional o en mer-
cados regulados, a las cuales se les aplicarán las normas que rigen la acti-
vidad de gestión económica y comercial que desarrollen.
Finalmente, frente al régimen jurídico aplicable a las empresas in-
dustriales y comerciales del Estado, debe señalarse que de acuerdo con la
teoría general, cuando las actividades de una entidad pública se rigen por
normas de derecho privado, la competencia en materia de conflictos debe
corresponderle a la jurisdicción común u ordinaria, por lo cual la com-
Véanse C. E., sent. 15 septiembre 1995, s2~, exp. 7446; C. E., sent. 28 septiem-
27
bre 1995, S2ª, exp. 8464; C. E., sent. 4 junio 1998, S2ª, exp. 15134; C. E., sent. 4 octu-
bre 2001, S2ª, exp. 3065-98 y Corte Const., sents. C-579 de 1996 y C-283 de 2002.
petencia para resolver los conflictos de las citadas empresas debería ser
de la jurisdicción ordinaria. No obstante, la ley 1107 de 2006 había pre-
visto que, salvo en relación con ciertas materias, como en asuntos labo-
rales y en algunos aspectos referentes a las empresas de servicios públicos
domiciliarios, la jurisdicción administra ti va era competente para juzgar,
en general, las controversias originadas en la actividad de estas empresas.
Actualmente, el artículo 104 del CPACA retorna a la idea de la apli-
cación del criterio material de atribución de competencias a la jurisdicción
administrativa, en el sentido de ser competente para conocer de las con-
troversias sujetas al derecho administrativo, del tal manera que, por regla
general, no será competente para conocer de las controversias de las em-
presas industriales y comerciales del Estado, salvo cuando se trata de con-
troversias relacionadas con aspectos regidos en cuanto al fondo por el
derecho administrativo. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la misma
norma señala algunas excepciones de controversias atribuidas a la juris-
dicción administrativa con base en la naturaleza pública de las entidades
y no en el régimen jurídico aplicable, como son los casos de los procesos
relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública
y a los contratos en los que sea parte una entidad pública, de los procesos
relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos
y el Estado, de los procesos ejecutivos derivados de conciliaciones apro-
badas y condenas impuestas por la jurisdicción administrativa o por un
laudo arbitral en el cual hubiera sido parte una entidad pública, y de los
recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos
relativos a contratos celebrados por entidades públicas. En consecuen-
cia, en esos casos y en todos aquellos en los cuales el régimen jurídico apli-
cable es el derecho administrativo, la jurisdicción administrativa será la
competente para conocer de los procesos en los cuales sean parte estas em-
presas. En los demás casos, debe entenderse que la competencia corres-
ponde a la jurisdicción ordinaria.
d) Organización de las empresas. De conformidad con lo previsto
en el artículo 88 de la ley 489 de 1998, la dirección y administración de
las empresas industriales y comerciales del Estado estará a cargo de una
junta directiva y de un gerente o presidente.
1. Junta directiva. Se trata de un cuerpo colegiado, cuya integración,
calidad y deberes de sus miembros, remuneración y régimen de sus inhabi-
lidades e incompatibilidades se rigen por las disposiciones aplicables a los
establecimientos públicos conforme a la ley.
Los delegados de organizaciones privadas en las juntas directivas de

las empresas no podrán ostentar cargos de dirección en empresas priva-
das que desarrollen actividades similares a las de la empresa ante la cual
actúan, y en todo caso deberán declararse impedidos cuando se presen-
ten conflictos de intereses (ley 489 de 1998, art. 89).
2. Funciones de las juntas directivas. De conformidad con el artículo
90 de la ley 489 de 1998, a las juntas directivas de las empresas industria-
les y comerciales del Estado les corresponde:
a) Formular la política general de la empresa, el plan de desarrollo
administrativo y los planes y programas que, conforme a la ley orgánica
de planeación y a la ley orgánica del presupuesto, deben proponerse para
su incorporación a los planes sectoriales y, mediante estos, al plan nacio-
nal de desarrollo;
b) Proponer al gobierno nacional las modificaciones a la estructura
orgánica que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos de la
entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca;
c) Aprobar el proyecto de presupuesto del respectivo organismo;
d) Controlar el funcionamiento general de la organización y verifi-
car su conformidad con la política adoptada;
e) Las demás que les señalen la ley y los estatutos internos.
3. Gerente o presidente. El artículo 92 de la ley 489 de 1998 prevé
que el gerente o presidente es el representante legal de la empresa indus-
trial y comercial del Estado, es decir, quien la representa corno persona
jurídica y cumple con todas aquellas funciones que se relacionen con la
organización y funcionamiento de la empresa que no se hallen expresa-
mente atribuidas a otra autoridad.
El gerente o presidente es agente del presidente de la república, de
su libre nombramiento y remoción, según lo establecido por el artículo 91
de la ley 489 de 1998.
e) Funciones de las empresas. Recordemos que las funciones que de-
sarrollan por lo regular las empresas industriales y comerciales del Esta-
do son en esencia diferentes de las desempeñadas por los establecimientos
públicos, pues aquellas son de carácter industrial o comercial o de ges-
tión económica, mientras estas son de carácter administrativo. Las fun-
ciones propias de cada empresa están detalladas en sus respectivas nor-
mas de creación y reorganización y en sus propios estatutos.
El artículo 86 de la ley 489 de 1998, al referirse a la autonomía admi-
nistrativa y financiera de las empresas, precisa que en el cumplimiento de
sus actividades se ceñirán a la ley o norma que las creó o autorizó y a sus
estatutos internos, y que no podrán destinar parte alguna de sus bienes o
recursos para fines diferentes de los contemplados en la ley o en sus es-
tatutos internos o que no sean necesarios para el cumplimiento del objeto
asignado. Además, el artículo 87 expresa que las empresas industriales
y comerciales del Estado gozan de los privilegios y prerrogativas que la
Constitución y las leyes confieren a la nación y a las entidades territoria-
les, pero no podrán ejercer las prerrogativas y privilegios que impliquen
menoscabo de los principios de igualdad y de libre competencia frente a
las empresas privadas con las cuales compitan en razón de su objeto.
2) Las sociedades de economía mixta. El concepto básico está dado
por la ley y de él resultan igualmente sus elementos.
a) Definición. El artículo 97 de la ley 489 de 1998 define las socie-
dades de economía mixta como "organismos autorizados por la ley, cons- "
tituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y
de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o
comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepcio-
nes que consagra la ley".
A su vez, el Código de Comercio, en su artículo 461, dice que "son
de economía mixta las sociedades comerciales que se constituyen con
aportes estatales y de capital privado. Las sociedades de economía mixta
se sujetan a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria,
salvo disposición legal en contrario".
No obstante, debe tenerse en cuenta que el inciso 2º del citado artículo
97 de la ley 489 de 1998, precisaba que solo se consideraban sociedades
de economía mixta aquellas cuyo aporte estatal no fuera inferior al cin-
cuenta por ciento del total del capital social, efectivamente suscrito y
pagado; pero esta disposición fue declarada inexequible por la Corte Cons-
titucional, la cual manifestó que la existencia de una sociedad de econo-
mía mixta tan solo requiere, conforme a la Carta Política, que surja de la
voluntad del legislador si se trata de una perteneciente a la nación, o, por
así disponerlo, de una ordenanza departamental o de un acuerdo municipal,
si se trata de entidades territoriales, sin que se hubieren señalado por la
Constitución porcentajes mínimos de participación de los organismos esta-
tales en la composición del capital de tales sociedades 28 .
b) Ejemplos. Como ejemplos de estas sociedades, junto con la indi-
cación del organismo principal al cual están vinculadas, tenemos las si-
guientes:
28
Véase Corte Const., sent. C-953 de 1999.
- La Previsora S. A. (Ministerio de Hacienda y Crédito Público).

- Banco de Comercio Exterior de Colombia S. A. -BAN-
COLDEX- (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo).
-Fondos Ganaderos (Ministerio de Agricultura y Desanollo Rural).
- Artesanías de Colombia S. A. (Ministerio de Comercio, Indus-
tria y Turismo).
- Hotel San Diego S. A. (Ministerio de Defensa Nacional).
-Fiduciaria de Comercio Exterior-FIDUCOLDEX- (Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo).
-Financiera de Desarrollo Nacional S. A. (Ministerio de Hacien-
da y Crédito Público);
- Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario -FI-
NAGRO- (Ministerio de Agricultura y Desanollo Rural);
- Empresa Colombiana de Productos Veterinarios S. A. -VECOL
S. A.- (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural);
- Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana -CIAC-
(Ministerio de Defensa Nacional);
-Financiera de Desanollo Territorial S. A. -FINDETER- (Mi-
nisterio de Hacienda y Crédito Público).
c) Elementos de la noción. De las definiciones transcritas y de su
comparación con los conceptos de las otras entidades descentralizadas,
podemos deducir los elementos que caracterizan a las sociedades de eco-
nonúa mixta.
-Autorización legal y creación contractual. Es decir, que como
las otras entidades descentralizadas, las sociedades de econonúa mixta
tamsbién deben ser autorizadas por la ley. Pero la autorización legal no
basta en este caso. En efecto, como se trata de "organismos constituidos
bajo la forma de sociedades comerciales", se requiere, además, la cele-
bración de un contrato de sociedad por el Estado, o sus entidades, con los
particulares que van a participar en la nueva entidad. Este contrato de so-
ciedad se rige por las normas del Código de Comercio y requiere, por con-
siguiente, la solemnidad de escritura pública y el registro de esta en la cá-
mara de comercio del domicilio de la sede social.
-Atribución defunciones industriales o comerciales. De manera
que en cuanto a su actividad se asemejan a las empresas industriales y
comerciales del Estado. Pero como aquí se trata de una sociedad, es de-
cir, con participación de varios socios, el ánimo de lucro se asemeja más
a las sociedades completamente particulares, pues habrá reparto de utili-
dades o pérdidas, situaciones que no se presentan con las empresas in-

dustriales y comerciales, ya que en estas existe un único dueño que es el
Estado. Pero, igualmente, debe tenerse en cuenta que según la definición
legal que hemos visto, a estas sociedades también puede adscribirles la
ley funciones de carácter administrativo de manera excepcional.
- Personería jurídica. Por una parte, corno entidades descentrali-
zadas, las sociedades de economía mixta tienen su propia personería ju-
rídica. Por otra parte, como sociedades que son, el Código de Comercio,
en su artículo 98, confirma este atributo al manifestar que "la sociedad,
una vez constituida legalmente, forma una persona jurídica distinta de los
socios individualmente considerados".
-Autonomía administrativa. En las sociedades de economía mix-
ta se presenta una mayor autonomía respecto del poder central que en las
empresas industriales y comerciales del Estado. Esta autonomía, a su vez,
presenta varios grados según el poder económico que tengan los particu-
lares o el Estado en la sociedad. Así, podernos afirmar que a menor par-
ticipación económica del Estado existirá mayor autonomía de la sociedad
y viceversa.
Esta autonomía administrativa se presenta especialmente en los si-
guientes aspectos:
Según la norma legal que autoriza la creación, los socios expiden los
estatutos que estarán contenidos en el contrato social mediante el cual se
le da realmente vida a la sociedad.
Las sociedades autónomamente establecen su propia planta de per-
sonal según sus necesidades y sin mayor control. Igualmente, es ella mis-
ma quien maneja su personal, incluso en cierta forma su representante
legal, pues este ya no necesariamente es agente del presidente de la repú-
blica, sino que es nombrado de conformidad con lo que se establezca en
los estatutos.
Como en las otras entidades, y en estas con mayor razón, son ellas
mismas quienes reglamentan su propia actividad, como la determinación
de sus trámites internos, el establecimiento de tarifas y precios para sus
servicios y productos, cuya fijación no corresponda directamente al go-
bierno por norma expresa, etc.
- Capital público y privado y autonomía financiera. De conformi-
dad con las definiciones dadas por la ley, las sociedades de economía mixta
se caracterizan, corno su denominación lo expresa, porque se constituyen
con aportes estatales y de capital privado. Esta conformación de su ca-
pital hace que también en este aspecto las sociedades de economía mixta
sean más autónomas respecto del poder central que las empresas indus-
triales y comerciales del Estado. En efecto, al existir participación eco-
nómica de los particulares, estos intervienen en el manejo y adopción de
decisiones según el monto de su aporte. Esto es, que ya no es el Estado
quien decide por sí solo, sino que tiene que utilizar el acuerdo de volun-
tades con sus socios.
Los aportes que integran el capital de una sociedad de economía
mixta, como los de cualquier sociedad, pueden ser en dinero efectivo o
en bienes corporales o incorporales. Pero tratándose de los aportes esta-
tales, estos pueden ser muy variados, ya que según el artículo 100 de la
ley 489 de 1998, podrán consistir, entre otros, en ventajas financieras o
fiscales, garantía de las obligaciones de la sociedad o suscripción de los
bonos que la misma emita, así como títulos mineros y aportes para la explo-
tación de recursos naturales de propiedad del Estado. En términos seme-
jantes, según el artículo 463 del Código de Comercio, dichos aportes pue-
den consistir en ventajas financieras o fiscales, garantía de las obligaciones
de la sociedad o suscripción de los bonos que ella emita, auxilios es-
peciales, concesiones, etc. Se entiende aquí como aporte del Estado, o
mejor, estatal, tanto aquel que proviene del Estado propiamente dicho
como también de cualquier otra entidad de derecho público o aun de otras
sociedades de economía mixta. A este respecto, el artículo 467 del Có-
digo de Comercio dispone que "se entienden por aportes estatales los que
hacen la nación o las entidades territoriales o los organismos descentra-
lizados de las mismas personas. Cuando el aporte lo haga una sociedad
de economía mixta, se entiende que hay aporte de capital público en el
mismo porcentaje o proporción en que la sociedad aportante tiene, a su
vez, capital público o estatal dentro de su capital social".
También debe tenerse en cuenta que, de conformidad con el artícu-
lo 97 de la citada ley 489, las inversiones temporales de carácter finan-
ciero no afectan la naturaleza jurídica ni el régimen de las sociedades de
economía mixta.
Desde otra perspectiva, debe tenerse en cuenta que la simple parti-
cipación económica estatal en una entidad privada no implica necesaria-
mente la existencia de una sociedad de economía mixta. Al respecto ma-
nifiesta el autor ÜASPAR CABALLERO SIERRA:
"Se ha discutido mucho en doctrina, especialmente en la extranjera,
acerca de los caracteres generales de la sociedad de economía mixta. Des-
de un principio se puede decir que ella implica una colaboración entre el
Estado o un ente público y los particulares a través de una organización
societaria. Pero debe tenerse el cuidado de no caer en confusiones. No

toda colaboración o ayuda estatal a los asociados implica de suyo la gé-
nesis de un ente mixto. Por la circunstancia de que el Estado conceda una
subvención u otorgue alguna ventaja particular a una explotación econó-
mica, no se infiere de ello la existencia de una sociedad mixta, ni siquiera
irregular, ni mucho menos de hecho. Tampoco existirá tal tipo de socie-
dad por virtud de que el Estado participe en los beneficios de la explota-
ción económica como una contraprestación a la subvención o ventaja por
aquel otorgados. No habrá así mismo, sociedad de economía mixta aun
cuando las subvenciúnes o ventajas se otorguen a una sociedad comercial,
estipulándose como contrapartida una participación estatal en los bene-
ficios; en ese supuesto, habrá cualquier otro contrato entre el Estado y la
sociedad, pero esta no se convertirá en sociedad de economía mixta. En
el mismo orden de ideas, no podrá afirmarse la existencia de una socie-
dad de tal tipo por el mero hecho de que el Estado posea un pequeño nú-
mero de acciones en una compañía mercantil, ni tampoco porque el ente
público haya adquirido por legado o por cualquier otra causa acciones de
una sociedad, limitándose, en uno y otro caso tan solo a cobrar sus divi-
dendos y a participar cuando mucho en las deliberaciones de las juntas o
asambleas de socios.
"Para nosotros, la simple inversión de capitales por parte del Estado
a una compañía mercantil, sin haber influido aquel en su configuración
jurídica a través de un acto creador de derecho público, no otorga la cate-
goría de sociedad de economía mixta, ya que, como bien lo sostiene FE-
LIPE DE SOLA CAÑIZARES, para que exista una sociedad de este tipo no solo
es preciso que uno o varios entes públicos participen conjuntamente con
personas privadas en la formación del capital, sino también en la admi-
nistración de la sociedad" 29 .
- Control por el poder central. Aunque de los elementos anteriores
se desprende que las sociedades de economía mixta son los organismos
descentralizados que gozan de mayor autonomía, de todas maneras ellos
están sujetos a cierto control por el poder central. Es así como la ley 489
de 1998 establece muy pocas normas generales sobre control a las socieda-
des de economía mixta.
En este orden de ideas, el artículo 98 de la ley 489 de 1998 establece
que en el acto de constitución de toda sociedad de economía mixta se seña-
29
GASPAR CABALLERO SIERRA, Las entidades descentralizadas en el derecho ad-
ministrativo, Bogotá, Edit. Temis, 1972, págs. 96 y ss. También puede verse, en el mismo
sentido, a ROBERTO DRoMr, Derecho administrativo, 12ª ed., Buenos Aires, Ediciones
Ciudad Argentina, 2009, págs. 716 y ss.
larán las condiciones para la participación del Estado de acuerdo con la

disposición que autorice su creación, el carácter nacional, departamental,
distrital o municipal de la sociedad, así como su vinculación a los distin-
tos organismos para efectos del control que ha de ejercerse sobre ella.
A su vez, el artículo 99 establece que la representación de las accio-
nes que posean las entidades públicas o la nación en una sociedad de eco-
nomía mixta, corresponde al ministro o jefe de departamento administra-
tivo a cuyo despacho se halle vinculada dicha sociedad, salvo cuando se
trate de inversiones temporales de carácter financiero en el mercado bur-
sátil. Cuando el accionista sea un establecimiento público o una empresa
industrial y comercial del Estado, su representación corresponderá al
respectivo representante legal, pero podrá ser delegada en los funciona-
rios que indiquen los estatutos internos.
Pero como las anteriores normas son muy generales e implican un
control muy indirecto, el artículo 41 de la ley 489 de 1998 establece que
la orientación, control y evaluación general de las actividades de los or-
ganismos y entidades administrativas cmTesponde al presidente de la re-
pública y en su respectivo nivel, a los ministros, los directores de depar-
tamento administrativo, los superintendentes, los gobernadores, los
alcaldes y los representantes legales de las entidades descentralizadas y
sociedades de economía mixta de cualquier nivel administrativo.
Adicionalmente, prevé la misma norma que en el orden nacional, los
ministros y directores de departamento administrativo orientan y coordi-
nan el cumplimiento de las funciones a cargo de las superintendencias, las
entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que les
estén adscritas o vinculadas o integren el sector administrativo correspon-
diente.
En cuanto al control presupuesta!, el artículo 3º del decreto 111 de
1996, que constituye el estatuto orgánico del presupuesto, establece que
a las sociedades de economía mixta con régimen de empresa industrial y
comercial del Estado, solo se aplican las normas del estatuto que expre-
samente se refieran a ellas, lo cual implica una mayor autonomía finan-
ciera en relación con las demás entidades del Estado y, por consiguiente,
un menor control del Estado en este aspecto.
Respecto del control político, lo ejerce el Congreso por medio de las
comisiones constitucionales permanentes, de acuerdo con las competen-
cias previstas en la ley 7 54 de 2002.
Finalmente, debe observarse que estas sociedades también podrán
estar sujetas a los controles que ejercen la Superintendencia de Socieda-
des y la Superintendencia Financiera, sobre algunas personas jurídicas de

derecho privado, según las normas que rigen la actividad de aquellas super-
intendencias30.
-Aplicación del derecho privado. Si, como hemos visto, a las em-
presas industriales y comerciales del Estado se les aplica por regla gene-
ral el derecho privado, con mayor razón este mismo régimen se aplica a
las sociedades de economía mixta, ya que estas últimas se asemejan aún
más a las personas jurídicas privadas.
De manera que, como en el caso de las empresas industriales y co-
merciales, se aplica el derecho privado en las actividades normales de la
sociedad de economía mixta.
Pero existen también algunas excepciones, aunque en menor medi-
da que las que se presentan en el caso de las empresas. Cuando se presen-
tan excepciones el régimen será de derecho público, los actos expedidos
serán actos administrativos y los conflictos serán competencia de la ju-
risdicción contencioso-administrativa. Las más importantes son las si-
guientes:
En primer lugar, se aplica el derecho público en las actividades de
las sociedades de economía mixta que tienen que ver con sus relaciones
con la administración, como sucede, en general, con los particulares.
En segundo lugar, cuando la ley confiera excepcionalmente a la
sociedad el ejercicio de funciones administrativas.
En tercer lugar, en materia de contratación, cuando la sociedad de
economía mixta de que se trate tenga participación estatal superior al 50
por ciento, por así preverlo el literal a) del artículo 2Q de la ley 80 de 199:r 1.
A este respecto nótese que si bien la Corte Constitucional, al declarar la
inexequibilidad del inciso 2Q del artículo 97 de la ley 489 de 1998, expre-
só que las sociedades de economía mixta no solo son aquellas cuyo capi-
tal público sea superior al 50 por ciento del capital social, sino que basta
que exista un capital estatal para que se predique su carácter de mixta, en '
esta misma sentencia manifestó que, "en atención al porcentaje de la parti-
cipación del Estado o de sus entes territoriales en las empresas de econo-
mía mixta, puede el legislador en ejercicio de sus atribuciones constitu-
cionales, establecer, si así lo considera pertinente, regímenes jurídicos
30
Véase a ÁLVARO TAFUR GALVIS, ob. cit., págs. 280 y ss.
31
Sobre la sujeción de las sociedades de economía mixta al régimen estatal de con-
tratación, puede verse Corte Const., sent. C-629 de 2003; C. E., concepto 30 abril 1997,
SCSC, rad. 975, y C. E., concepto 29 mayo 2003, SCSC, rad. 1488.
comunes o diferenciados total o parcialmente, pues es claro que para el

efecto existe libertad de configuración legislativa". Por consiguiente, debe
entenderse que dicha libertad de configuración legislativa sustenta el
régimen jurídico especial de contratación previsto en el literal a) del artícu-
lo 2º de la ley 80 para las sociedades de economía mixta con participa-
ción estatal superior al 50 por ciento 32 • Igualmente aquí debe destacarse
que el artículo 14 de la ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 93
de la ley 1474 de 2011, ratifica que a las sociedades de economía mixta
con participación pública mayoritaria se les aplica como regla general el
estatuto general de contratación de la administración pública, pero excep-
túa a las sociedades que desarrollen actividades comerciales en com-
petencia con el sector privado y/o público nacional o internacional o en
mercados regulados, a las cuales se les aplicarán las normas que rigen la
actividad de gestión económica y comercial que desarrollen.
En cuarto lugar, en materia laboral, se han presentado algunas polé-
micas sobre la calidad de los empleados de las sociedades de economía
mixta. Al respecto, puede decirse que la jurisprudencia y la doctrina admi-
nistrativas, ante la ausencia de norma expresa para las sociedades de eco-
nomía mixta del orden nacional, han sostenido un criterio que puede ex-
traerse de la sentencia del Consejo de Estado del 18 de noviembre de 1970,
según la cual pueden presentarse tres posibilidades 33 :
1ª) En aquellas sociedades en que la participación económica esta-
.tal sea menor del 50 por ciento de su capital social, los empleados se con-
sideran particulares, sujetos, por tanto, íntegramente al Código Sustantivo
del Trabajo y a la jurisdicción laboral común.
2ª) En las sociedades en que la participación estatal sea igual o su-
perior al 50 por ciento y menor del 90 por ciento del capital social, los
empleados tienen la calidad de trabajadores oficiales, sometidos, en con-
secuencia, a una mezcla de derecho laboral administrativo y de derecho
laboral común, lo mismo que a la jurisdicción laboral común.
3ª) En aquellas sociedades en que la participación estatal sea igual
o superior al 90 por ciento del capital social, la mayoría de los empleados
32
33
Véanse aÁLVAROTAFUR GALVIS, ob. cit., págs. 203 y ss.; aJArRo VrLLEGAs AR-
BELÁEZ, Derecho administrativo laboral, t. r, 9ª ed., Bogotá, Le gis Editores, 2010, págs.
172 y ss., y a DIEGO YouNES MORENO, Derecho administrativo laboral, 11 ª ed., Bogotá,
Edit. Temis, 2009, pág. 414. Desde el punto de vista de la jurisprudencia, véase e:.E.,
sent. 18 noviembre 1970, S2ª, exp. 2334. Igualmente, en el mismo sentido, véase C.
E., concepto 22 abril 1977, SCSC, rad. 1137. No obstante lo anterior, una nueva preci-
sión puede verse en C. E., concepto de 24 noviembre de 1987, SCSC, rad. 149.
RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 135
serán ~ª1Jl.ljadores oficiales,lpero los de d!n~cción o confianza que se seña-

len en los estatutos serán eJ:npleados públicos, sometidos, por lo mismo, í
al derecho público y a la jurisdicción contencioso-administrativa.
No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que la Corte Supre-
ma de Justicia ha venido reiterando el criterio según el cual, como las so-
ciedades de economía mixta se rigen por las reglas del derecho privado,
ello incluye lo referente al estatuto laboral de sus servidores, los cuales,
en consecuencia, son trabajadores particulares, pues solo por excepción,
cuando el aporte oficial es o excede del 90 por ciento del capital social,
sus actividades se regulan por los preceptos aplicables a las empresas in-
dustriales y comerciales del Estado y, en consecuencia, sus empleados
serán, por regla general, trabajadores oficiales 34 .
En relación con esta polémica, en la práctica ha predominado la in-
terpretación de la Corte Suprema de Justicia, pues, como lo hemos visto,
la jurisdicción laboral común es la competente para resolver los conflic-
tos relacionados tanto con los trabajadores particulares como con los tra-
bajadores oficiales, lo cual debe entenderse ratificado por el numeral
4) del artículo 105 del CPACA que dispone que la jurisdicción adminis-
trativa no es competente para conocer de los conflictos de carácter labo-
ral entre las 'entidades públicas y sus trabajadores oficiales. \)
Además, en cuanto al régimen jurídico aplicable, debe tenerse muy
en cuenta que el parágrafo del artículo 97 de la ley 489 de 1998, establece
que las sociedades de economía mixta en las que la nación o las entidades
descentralizadas o territoriales tengan aportes iguales o superiores al 90
por ciento del capital social, se sujetan al régimen previsto para las em-
presas industriales y comerciales del Estado. Debe notarse que no se trata
de aplicarles por regla general el derecho público, ya que a las empresas
también se les aplica por regla general el derecho privado. Lo que suce-
de es que, como ya lo hemos visto, en relación con algunas materias, las
empresas presentan mayor número de excepciones en las que se aplica el
derecho público.
En todo caso es muy importante recordar siempre este principio: las
sociedades de economía mixta en las cuales su capital social sea en un
90 por ciento o más de carácter estatal o público, se asimilan a empresas
industriales y comerciales del Estado.
34
Sobre esta posición, véanse C. S. J., sent. 28 septiembre 1988, SCL, exp. 2084,
"G. J.", 1988, núm. 2433, págs. 579 y ss.; C. S. J., sent. 9julio1993, SCL, exp. 5928, "G.
J.", 1993, núm. 2465, págs. 125 y ss.; y C. S. J., sent. 3 abril 2000, SCL, exp. 11715, sin
publicar.
Por último, en relación con la competencia para resolver los conflictos

originados en la actividad de las sociedades de economía mixta, debe se-
ñalarse que de acuerdo con la teoría general, cuando las actividades de una
entidad pública se rigen por normas de derecho privado, la competencia
en materia de conflictos debe corresponderle a la jurisdicción común u or-
dinaria, por lo cual la competencia para resolver los conflictos de las ci-
tadas sociedades debería ser de la jurisdicción ordinaria. No obstante, la
ley 1107 de 2006 preveía que, salvo en relación con ciertas materias, como
en asuntos laborales y en algunos aspectos referentes a las empresas de
servicios públicos domiciliarios, la jurisdicción administrativa era com-
petente para juzgar, en general, las controversias originadas en la activi-
dad de estas sociedades cuando el capital público fuera igual o superior
al 50 por ciento.
Actualmente, el artículo 104 del CPACA, de una parte, dispone que
la jurisdicción administrativa es competente para conocer de las contro-
versias sujetas al derecho administrativo en las cuales se encuentren
involucradas entidades públicas y, de otra, precisa que, para efectos del
CPACA, solamente las sociedades de economía mixta que tengan capital
público igual o superior al 50 por ciento pueden calificarse como entida-
des públicas. Dentro de ese contexto, por regla general, la jurisdicción
ordinaria será la competente para conocer de los litigios en que sea parte
una sociedad de economía mixta, y la jurisdicción administrativa excep-
cionalmente será competente para conocer de las controversias de las
sociedades de economía mixta con capital público igual o superior al 50
por ciento cuando las mismas se encuentren relacionadas con aspectos
regidos en cuanto al fondo por el derecho administrativo. Sin embargo,
debe tenerse en cuenta que la misma norma señala algunas excepciones
de controversias atribuidas a la jurisdicción administrativa con base en la
naturaleza pública de las entidades y no en el régimen jurídico aplicable,
como son los casos de los procesos relativos a la responsabilidad extracon-
tractual de cualquier entidad pública y a los contratos en los que sea parte
una entidad pública, de los procesos relativos a la relación legal y regla-
mentaria entre los servidores públicos y el Estado, de los procesos ejecu-
tivos derivados de conciliaciones aprobadas y condenas impuestas por la
jurisdicción administrativa o por un laudo arbitral en el cual hubiera sido
parte una entidad pública, y de los recursos extraordinarios contra laudos
arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por enti-
dades públicas. En consecuencia, en esos casos y en todos aquellos en
los cuales el régimen jurídico aplicable es el derecho administrativo, la
jurisdicción administrativa será la competente para conocer de los proce-

sos en los cuales sean parte las sociedades de economía mixta con capital
público igual o superior al 50 por ciento. En los demás casos, así corno
respecto de las sociedades de economía mixta con capital inferior al 50
por ciento, debe entenderse que la competencia corresponde a la jurisdic-
ción ordinaria.
d) Organización de las sociedades de economía mixta. Como se trata
de organismos que están constituidos "bajo la forma de sociedades comer-
ciales", según la definición que da el artículo 97 de la ley 489 de 1998, las
sociedades de economía mixta tendrán, por esa misma razón, la organiza-
ción propia de las sociedades comerciales. Esta organización está prevista
en el Código de Comercio e implica la existencia de una asamblea de accio-
nistas o junta de socios, de una junta o consejo directivo y de representantes
legales que, generalmente, tienen la denominación de gerentes o presiden-
tes designados de acuerdo con los estatutos. En todos los demás aspectos,
la sociedad de economía mixta es completamente autónoma para estable-
cer su organización, corno sucede con las sociedades enteramente priva-
das, de manera que cada sociedad establecerá las dependencias y ofici-
nas que considere pertinentes.
Sin embargo, de acuerdo con algunas normas legales, podemos decir
que el régimen de organización de las sociedades de economía mixta pre-
senta la particularidad de que, según el artículo 464 del Código de Comer-
cio, cuando los aportes estatales sean iguales o superiores al 90 por ciento
del capital social, un mismo órgano o autoridad podrá cumplir las funcio-
nes de asamblea de accionistas o junta de socios y de junta directiva.
e) Funciones de las sociedades de economía mixta. Las sociedades
de economía mixta desarrollan normalmente funciones de la misma na-
turaleza de las empresas industriales y comerciales del Estado, es decir,
funciones propias delos particulares, con ánimo de lucro. Pero recorde-
mos que también pueden ejercer excepcionalmente funciones de tipo
administrativo cuando la ley se las confiere. Las funciones que corres-
ponde ejercer a cada sociedad estarán consignadas en la norma legal de
autorización o creación y en la escritura pública de constitución. Las fun-
ciones generales de la junta de socios o asamblea de accionistas, de la junta
o consejo directivo y del gerente o presidente será necesario consultarlas
en el Código de Comercio, mientras que las específicas se encontrarán en
los respectivos estatutos. Así, a título de ejemplo, el artículo 187 del Có-
digo de Comercio establece que "La junta o asamblea ejercerá las siguien-
tes funciones generales, sin perjuicio de las especiales propias de cada tipo
de sociedad:
"1ª. Estudiar y aprobar las reformas de los estatutos;

"2ª. Examinar, aprobar o improbar los balances de fin de ejercicio y
las cuentas que deban rendir los administradores;
"3ª. Disponer de las utilidades sociales conforme al contrato y a las
leyes;
"4ª. Hacer las elecciónes que corresponda, según los estatutos o las
leyes, fijar las asignaciones de las personas así elegidas y removerlas li-
bremente;
"5ª. Considerar los informes de los administradores. o del represen-
tante legal sobre el estado de los negocios sociales, y el informe del revi-
sor fiscal, en su caso;
"6ª. Adoptar, en general, todas las medidas que reclamen el cumpli-
miento de los estatutos y el interés común de los asociados;
"7ª. Constituir las reservas ocasionales, y
"8ª. Las demás que les señalen los estatutos o las leyes".
D) Las entidades descentralizadas indirectas
Las entidades descentralizadas ya estudiadas son creadas directamen-

te por el Estado. Al estudiar la administración local veremos que los de-
partamentos y los municipios también pueden crear directamente esta-
blecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades
de economía mixta. Esas entidades descentralizadas pueden llamarse, por
tanto, entidades descentralizadas directas o de primer grado.
Pero las entidades descentralizadas directas, lo mismo que las enti-
dades territoriales, por ser personas jurídicas, pueden, a su vez, participar
con otras personas en la creación de nuevas entidades, las cuales corres-
ponderán, por tanto, a la figura de entidades descentralizadas indirectas
o de segundo grado.
Con fundamento en ese concepto básico mencionado, se presentan
varias posibilidades de existencia de entidades descentralizadas indirec-
tas, según la sistematización que nos hace ÁLVARO TAFUR GALv1s 35 :
1) Por participación de la nación y entidades territoriales;
2) Por participación de la nación y entidades descentralizadas (por
servicios, se entiende);
35
ÁLVARO TAFUR GALvrs, ob. cit., págs. 209 y ss.
3) Por participación de la nación y entidades territoriales y descen-

tralizadas;
4) Por asociación de entidades territoriales;
5) Por asociación de entidades descentralizadas;
6) Aunque no la menciona el profesor T AFUR, podemos agregar aquí
la de asociación de entidades territoriales y descentralizadas entre sí;
7) En cualquiera de los anteriores supuestos, con participación de per-
sonas privadas, ya sean naturales o jurídicas;
8) Por adquisición de derechos o acciones en entidades privadas que
hagan las entidades descentralizadas;
9) Agrega el profesor T AFUR el caso especial que preveía el inciso 2º
del artículo 7º del decreto 3130de1968, consistente en la creación de fun-
daciones o instituciones de utilidad común por los establecimientos pú-
blicos y las empresas industriales y comerciales del Estado.
De acuerdo con las anteriores posibilidades y teniendo en cuenta el
fin para el cual es creada la nueva entidad, el decreto 130 de 1976, dero-
gado por la ley 489 de 1998, tipificó las siguientes clases de entidades des-
centralizadas indirectas: las sociedades de economía mixta indirectas, las
sociedades entre entidades públicas, las asociaciones o corporaciones de
participación mixta, las asociaciones entre entidades públicas y las fun-
daciones de participación mixta.
La reforma administrativa de 1998 no reglamentó de manera preci-
sa este tipo de entidades, sino que se limitó a consignar algunas disposi-
ciones generales, como las siguientes:
El parágrafo del artículo 49 de la ley 489 de 1998 establece que las
entidades descentralizadas indirectas se constituirán con arreglo a las dis-
posiciones de la misma ley y, en todo caso, previa autorización del gobier-
no nacional si se tratare de entidades de ese orden o del gobernador o el
alcalde en tratándose de entidades del orden departamental o municipal.
En cuanto al control de estas entidades, el artículo 109 de la ley 489
de 1998 establece que se ejercerá sobre sus actividades y programas,
mediante la intervención de los representantes legales de los organismos
y entidades participantes o sus delegados, en los órganos internos de deli-
beración y dirección de la entidad.
Pero además de las normas generales mencionadas, la ley 489 de
1998, aunque de manera no muy sistemática, consagra otras normas más
específicas para diferentes entidades que son expresión del concepto bási-
co de entidades descentralizadas indirectas y que podemos presentar de
la siguiente manera:
1) Asociaciones de empresas industriales y comerciales del Estado.

Según los términos del artículo 94 de la ley 489 de 1998, son las empre-
sas y sociedades que se creen con la participación exclusiva de una o varias
empresas industriales y comerciales del Estado o entre estas y otras enti-
dades descentralizadas y entidades territoriales 36 . Cuando estas entidades
están conformadas exclusivamente por entidades públicas y se crean como
sociedades, debe entenderse que se trata de "las sociedades públicas", a
las cuales se refiere el literal f) del artículo 38 de la ley 489 de 1998, como
integrantes del sector descentralizado de la rama ejeci,Itiva del poder pú-
blico en el orden nacional. ·
Como ejemplos de "sociedades públicas" podemos mencionar a Ser-
vicios Postales Nacionales S. A., creada por el decreto 431Ode2005 como
sociedad pública por acciones, vinculada al Ministerio de las Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones, y a la Empresa Nacional de
Renovación y Desarrollo Urbano -Virgilio Barco Vargas SAS-, crea-
da por el decreto 4184 de 2011 como sociedad pública por acciones sim-
plificada, vinculada al Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República.
Estas entidades se someten a las disposiciones establecidas en los ac-
tos de creación y a las normas del Código de Comercio, salvo las reglas
siguientes especiales para las filiales de las empresas industriales y comer-
ciales del Estado:
a) Noción de filiales de las empresas industriales y comerciales. Se
entiende por empresa filial de una empresa industrial y comercial del Esta-
do, aquella en que participe una empresa industrial y comercial del Estado
con un porcentaje superior al 51 por ciento del capital total. A su vez, esta
participación en el capital social por parte de la empresa industrial y co-
mercial del Estado controlante o matriz implica que el poder de decisión
de la filial se encuentra sometido directamente a la voluntad de aquella,
lo cual tiene como consecuencia el que la empresa matriz responderá de
manera subsidiaria por las obligaciones de la filial, en los casos estable-
cidos en la legislación comercial.
En consecuencia, puede afirmarse que las filiales en el derecho admi-
nistrativo son aquellas entidades con personalidad jurídica, en las cuales
más del 51 por ciento del capital social pertenece a una empresa indus-
trial y comercial del Estado, por lo que su poder de decisión se encuentra
36
Sobre la constitucionalidad del artículo 94 de la ley 489 de 1998, véase Corte
Const., sent. C-691 de 2007.
sometido a la voluntad de esta última, quien tendrá, en consecuencia, el

carácter de matriz.
b) Características jurídicas de las filiales. Cuando en el capital de
las empresas filiales participen más de una empresa industrial y comer-
cial del Estado, entidad territorial u otra entidad descentralizada, la em-
presa filial se organizará como sociedad comercial de conformidad con
las disposiciones del Código de Comercio.
Puede afirmarse, entonces, que la filial de una empresa industrial y
comercial del Estado, cuando en su capital participe más de una entidad
pública, debe organizarse de acuerdo con las reglas del Código de Comer-
cio, de tal manera que deberá ser una sociedad colectiva, una sociedad en
comandita, una sociedad limitada o una sociedad anónima.
c) Creación de filiales. Las empresas industriales y comerciales del
Estado y las entidades territoriales que concurran a la creación de una em-
presa filial, actuarán previa autorización de la ley, la ordenanza departa-
mental o el acuerdo del respectivo concejo distrital o municipal, la cual
podrá constar en norma especial o en el correspondiente acto de creación
y organización de la entidad o entidades participantes.
De conformidad con lo anterior y con el artículo 49 de la ley 489 de
1998, existen dos clases de autorizaciones para la creación de filiales: la
primera por parte de la ley, ordenanza o acuerdo que autorice directamente
su creación, o indirectamente en el acto de creación de las entidades partici-
pantes; y una segunda autorización expresa y específica por parte del go-
bierno nacional, el gobernador o el alcalde, según el caso, para la crea-
ción.
d) Régimen jurídico de las filiales. El funcionamiento y, en general,
el régimen jurídico de los actos, contratos, servidores y las relaciones con
terceros, se sujetarán a las disposiciones del derecho privado, en especial
las propias de las empresas y sociedades previstas en el Código de Comer-
cio y legislación complementaria.
No obstante, debe tenerse en cuenta que cuando se trata de filiales
organizadas bajo la forma societaria y con capital exclusivamente públi-
co, estas son "sociedades públicas", por lo cual, según el parágrafo del
artículo 38 de la ley 489 de 1998, el régimen jurídico aplicable será el de-
recho privado y sus estatutos como regla general, y excepcionalmente el
derecho público en los aspectos que el acto de creación o de autorización
u otras normas de rango legal así lo dispongan. Así, por ejemplo, el ar-
tículo 14 de la ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 93 de la ley
1474 de 2011, señala que a las filiales de las empresas industriales y co-
merciales se le aplica el estatuto general de contratación de la administra-
ción pública, salvo a las filiales que desarrollen actividades comerciales
en competencia con el sector privado o público nacional o internacional,
o en mercados regulados, a las cuales se les aplicarán las normas que rigen
la actividad de gestión económica y comercial que desarrollen.
e) Régimen especial de las filiales creadas con participación de
particulares. Las empresas filiales en las cuales participen particulares
se sujetarán a las disposiciones previstas en la ley 489 de 1998, o en otras
normas de igual categoría, para las sociedades de economía mixta;
f) Control administrativo sobre las empresas filiales. En el acto de
constitución de una empresa filial, cualquiera sea la forma que revista,
deberán establecerse los instrumentos mediante los cuales la empresa
industrial y comercial del Estado que ostente la participación mayorita-
ria, asegure la conformidad de la gestión con los planes y programas y las
políticas del sector administrativo dentro del cual actúen.
2) Asociaciones entre entidades públicas. El artículo 95 de la ley co-
mentada prevé que las entidades públicas podrán asociarse con el fin de
cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar con-
juntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de
convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas
sin ánimo de lucro, las cuales se sujetan a las disposiciones previstas en
el Código Civil y en las normas existentes para las entidades de este gé-
nero. Sus juntas o consejos directivos estarán integrados en la forma que
prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán
también sobre la designación de su representante legal. Como ejemplo
de esta clase de entidades, podemos mencionar la Asociación Computa-
dores para Educar, adscrita al Ministerio de las Tecnologías de la Infor-
mación y las Comunicaciones, constituida en cumplimiento del artículo
3º del decreto 2324 de 2000.
3) Asociaciones y fundaciones de participación mixta. Las entida-
des públicas podrán asociarse con personas jurídicas particulares, mediante
la celebración de convenios de asociación o la creación de personas ju-
rídicas, para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con los
cometidos y funciones que les asigna la ley (art. 96).
En el caso de los convenios, se celebrarán de conformidad con lo dis-
puesto en el artículo 355 de la Constitución, es decir, que las personas
privadas deben ser sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad y el con-
venio tener como fin impulsar programas y actividades de interés público

acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo, y en
los mismos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones
de las partes, aportes, coordinación y todos los demás aspectos que se con-
sideren pertinentes.
Cuando se trate de la creación de personas jurídicas, estas se suje-
tarán a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociacio-
nes civiles de utilidad común y en el acto constitutivo se dispondrá sobre
los siguientes aspectos:
a) Los objetivos y actividades a cargo, con precisión de la conexidad
con los objetivos, funciones y controles propios de las entidades públicas
participantes;
b) Los compromisos o aportes iniciales de las entidades asociadas y
su naturaleza y forma de pago, con sujeción, para el caso de las entidades
públicas, a las disposiciones presupuestales y fiscales;
c) La participación de las entidades asociadas en el sostenimiento y
funcionamiento de la nueva entidad;
d) La integración de los órganos de dirección y administración, en
los que deben participar representantes de las entidades públicas y de los
particulares;
e) La duración y las causales de disolución.
Las fundaciones se diferencian de las asociaciones o corporaciones
sin ánimo de lucro, en que las primeras están constituidas únicamente por
un conjunto de bienes afectado a una finalidad de utilidad común o de
interés público o social, mientras que las segundas obedecen, además, a
una agrupación de personas. Es decir, que en la fundación no hay perso-
nas asociadas sino simplemente un conjunto de bienes dotados de per-
sonería jurídica y afectados a una finalidad pública o social3 7 •
E) Las entidades de régimen o carácter especial
El capítulo 1 del título v de la Constitución Política establece la es-

tructura del Estado y precisa los órganos que conforman cada una de las
ramas del poder público, los órganos autónomos e independientes de
control y la organización electoral. A su vez, los títulos v1 a xr de la misma
Carta desarrollan los aspectos básicos referentes a cada una de las citadas
37
Sobre la diferencia entre fundaciones y asociaciones, véase a ARTURO VA-
LENCIA ZEA y ÁLVARO ÜRTIZ MoNSALVE, Derecho civil, t. r, ob. cit., págs. 478 y ss.
partes que conforman la estructura del Estado, dedicando un título espe-

cífico a la organización territorial.
En lo que respecta a la rama ejecutiva, el artículo 115 identifica los
principales órganos que la conforman, aunque no de manera taxativa. Es
así como el artículo 150-7 de la misma Constitución, al referirse a la fa-
cultad del Congreso para determinar la estructura de la administración
nacional, además de identificar nuevamente los principales órganos que
conforman la rama ejecutiva, se refiere a "otras entidades del orden na-
cional". Igualmente, el artículo 189-16 de la Carta, al precisar una de las
funciones del presidente de la república, hace referencia alos ministerios,
departamentos administrativos "y demás entidades u organismos admi-
nistrativos nacionales".
Debe advertirse, además, que la Constitución, en otros títulos que no
hacen parte de los que desarrollan la estructura del Estado, se refiere directa
y específicamente a otras entidades como el Banco de la República, la
Comisión Nacional del Servicio Civil, las universidades del Estado y las
corporaciones autónomas regionales, unas de cuyas características, según
los mismos términos de la Constitución respecto de la mayoría de ellas,
consisten en tener autonomía y un régimen legal propio, lo cual ha lleva-
do a algunos, incluida la propia Corte Constitucional, a considerar, de
manera discutible, que algunas de esas entidades constituyen órganos
autónomos e independientes, de aquellos a que se refiere el artículo 113
de la Carta, con el mismo nivel e importancia de las ramas del poder pú-
blico y que, por lo mismo, no hacen parte de ninguna de esas ramas ni de
los demás órganos autónomos 38 .
En desarrollo de estas normas constitucionales, la ley 489 de 1998
que, como ya sabemos, regula "la organización y funcionamiento de las
38
Sobre este aspecto, véanse C. E., concepto 30 octubre 1997, SCSC, rad. 1044;
concepto 12 octubre 1999, SCSC, rad. 1224; concepto 3 diciembre 2001, SCSC, rad. 1388,
y Corte Const., sents. C-529 de 1993, C-310 de 1996, C-341de1996, C-275 de 1998,
C-372 de 1999, C-208 de 2000, C-794 de 2000, C-401de2001, C-560 de 2001, C-775
de 2001, C-827 de 2001, C-351 de 2004 y C-719 de 2004. Al respecto, debe anotarse
que algunos de estos denominados órganos autónomos e independientes pueden corres-
ponder a la categoría que en el derecho comparado se denomina autoridades adminis-
trativas independientes, como lo insinúa la Corte Constitucional, en la sent. C-150 de
2003 categoría que, no obstante, no ha sido objeto de estudio sistemático y riguroso en
Colombia. Sobre esta categoría de entidades, véase a GuY BRAIBANT et BERNARD STIRN,
Le droit administratiffranr;ais, 7ª ed., París, Pres ses de Sciences Po et Dalloz, 2005, págs.
83 y ss., y a MARÍA SALVADOR MARTÍNEZ, Autoridades independientes, Madrid, Edic.
Ariel, 2002.
entidades del orden nacional", además de las tipificadas legal y tradicio-

nalmente, como son las que hemos estudiado hasta ahora en las seccio-
nes anteriores, se refiere a otras que en virtud de la Constitución o de leyes
específicas tienen régimen especial, como son las siguientes:
a) El artículo 38 menciona dentro de las entidades y organismos que
integran la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, a las
empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públi-
cos domiciliarios, los institutos científicos y tecnológicos y "las demás
entidades administrativas nacionales que cree, organice o autorice la ley
para que formen parte de la rama ejecutiva del poder público";
b) El artículo 39 incluye dentro de los organismos que integran la ad-
ministración pública, además de los que conforman la rama ejecutiva, a
"todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de
manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y fun-
ciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado
colombiano";
c) Finalmente, en el artículo 40, sobre "entidades y organismos es-
tatales sujetos a régimen especial", se refiere al Banco de la República,
los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regio-
nales, la Comisión Nacional de Televisión (esta última suprimida por el
acto legislativo 2 de 2011) "y los demás organismos y entidades con ré-
gimen especial otorgado por la Constitución", los cuales se sujetan a las
disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.
Lo anterior permite deducir, para efectos de presentación metodoló-
gica, que dentro de la organización de la rama ejecutiva o administrativa
existen unas entidades con régimen especial y autonomía propia previs-
tas directamente en la Constitución Política y otras con régimen especial
consagrado en la ley.
1) Las entidades de régimen o carácter especial de origen constitu-
cional. Sobre algunas de estas entidades, como ya lo hemos menciona-
do, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado consideran que por su
reconocimiento directo en la Constitución no hacen parte de ninguna de
las ramas del poder público, de tal manera que constituyen órganos autó-
nomos e independientes, de aquellos a que se refiere el artículo 113 de la
Carta y, por consiguiente, cada una de ellas constituye una nueva parte
de la estructura del Estado.
Sin embargo, como posición doctrinal, debemos expresar nuestra
discrepancia con esa posición de la jurisprudencia respecto del Banco de
la República, la Comisión Nacional de Televisión (suprimida por el acto
legislativo 2 de 2011) y la Comisión Nacional del Servicio Civil, en cuanto

son considerados "órganos autónomos e independientes", de la categoría
de los así identificados en el artículo 113 de la Constitución Política. Esta
discrepancia la podemos sustentar en las siguientes razones:
-El artículo 113 de la Constitución Política establece que además
de los órganos que integran las ramas del poder público (legislativa, eje-
cutiva y judicial), existen otros, "autónomos e independientes", para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado. Para determinar cuá-
les son dichos órganos autónomos e independientes, debe analizarse sis-
temática y coherentemente la forma como la Constitución, en su conjun-
to, presenta la estructura del Estado, que es uno de los temas básicos de
todas las constituciones modernas.
Al respecto, el capítulo 1 del título V (capítulo titulado precisamen-
te "De la estructura del Estado"), del cual hace parte el citado artículo 113,
consagra las normas básicas de esa estructura. Es así como, en forma or-
denada y sucesiva, en las demás disposiciones que conforman el citado
capítulo l sobre estructura del Estado se expresan los aspectos básicos de
la rama legislativa (art. 114); de la rama ejecutiva (art. 115); de la rama
judicial (art. 116); de los órganos de control (art. 117), como son el mi-
nisterio público (art. 118) y la Contraloría General de la República (art.
119), y de la organización electoral, integrada por el Consejo Nacional
Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás orga-
nismos que establezca la ley para hacer parte de esta última organización
(art. 120).
De manera coherente con lo anterior, la Constitución Política dedi-
ca los títulos siguientes a desarrollar en forma un poco más precisa las
normas básicas de cada una de las ramas y de cada uno de los órganos iden-
tificados en el capítulo sobre la estructura del Estado, según la denomina-
ción de cada uno de esos títulos, así: el título vr, "De la rama legislativa";
el título vn, "De la rama ejecutiva"; el título vm, "De la rama judicial"; el
título IX, "De las elecciones y la organización electoral", y el título x, "De
los organismos de control", dividido en dos capítulos dedicados a la Con-
traloría General de la República y al ministerio público.
Con fundamento en ello, consideramos que la interpretación siste-
mática, lógica y coherente de las disposiciones constitucionales citadas
permite concluir que, en materia de estructura u organización del Estado
colombiano, la Constitución, tal como fue expedida y se encuentra vigente,
establece que dicha estructura está conformada por las tres ramas tradi-
cionales del poder y, como "órganos autónomos e independientes", los
organismos de control (ministerio público y Contraloría General de la Re-

pública) y la organización electoral.
- Es cierto que la Constitución Política, en otras normas que hacen
parte de títulos o capítulos diferentes de los indicados, consagra la exis-
tencia de otros órganos del Estado, corno son: el Banco de la República
(art. 371), la Comisión Nacional del Servicio Civil (art. 130), las corpo-
raciones autónomas regionales (arts. 150-7 y 331), las universidades del
Estado (art. 69), la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
(art. 370) y las entidades territoriales (arts. 285 y ss.), a la mayoría de las
cuales les reconoce expresamente autonomía.
Sin embargo, no creernos que el hecho de que la Constitución reco-
nozca autonomía a algunas entidades específicas, corno lo hace en el caso
del Banco de la República o a tipos de entidades corno las corporaciones
autónomas o las universidades del Estado, pueda implicar que se trata de
los mismos "órganos autónomos e independientes" de las ramas del po-
der público, a los que se refiere el artículo 113 pues, corno lo hemos anali-
zado, la estructura formal y metodológica de la Constitución consagra
claramente la organización básica del Estado. Si así fuera, todos los órga-
nos a los cuales la Constitución reconoce autonomía constituirían "órganos
autónomos e independientes" de las ramas del poder público, pues no se
ve razón para considerar que algunos de ellos sí lo sean, mientras que otros
sean simples órganos que hacen parte de alguna de esas ramas.
Además, es lógico entender que el ordenamiento jurídico de un Es-
tado reconoce la existencia de órganos con diversos grados de autonomía,
sin que la autonomía por sí misma implique que se predica respecto de las
ramas del poder público. En ese sentido, puede entenderse, con lógica y
coherencia, que la Constitución colombiana reconoce autonomía respec-
to de las ramas solamente a los órganos que ella misma de manera clara
y sistemática asílo indica, como son los citados organismos de control (mi-
nisterio público y Contraloría General de la República) y la organización
electoral. Los demás, a los cuales también reconoce directamente auto-
nomía, así como aquellos a los que también la ley reconoce dicha auto-
nomía, serán autónomos, según el grado que se establezca en las normas
que los rigen, pero en el contexto del sector al cual pertenecen, que gene-
ralmente es el de la administración pública.
Así, por ejemplo, podemos citar los siguientes casos: en el artículo
287, la Constitución establece que las "entidades territoriales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses" e, inclusive, dedica a ellas todo
un Título de la Carta (título XI, "De la organización territorial"), lo cual
no es óbice para que, sin duda alguna, dentro de la concepción de Estado

unitario, dichas entidades sean consideradas como parte de la administra-
ción pública. En el artículo 150-7, la Constitución señala que es función
del Congreso "reglamentar la creación y funcionamiento de las corpora-
ciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía", res-
pecto de las cuales la Corte Constitucional ha afirmado que "son entida-
des administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación
dentro del régimen de autonomía que les garantiza la Constitución" 39 . En
el artículo 69, la Constitución "garantiza la autonomía universitaria", se-
ñala que "las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus
propios estatutos" y respecto de las universidades del Estado dispone que
"la ley establecerá un régimen especial" para las mismas. Frente a estas
últimas, la jurisprudencia ha insistido reiteradamente en su grado espe-
cial de autonomía, pero dentro del marco de la rama ejecutiva, hasta el pun-
to de que están adscritas al Ministerio de Educación Nacional.
-En relación con las funciones que desempeñan el Banco de la Re-
pública y la Comisión Nacional del Servicio Civil, ellas no son funciones
de naturaleza diferente de las que tienen a su cargo las ramas tradiciona-
les del poder público. En efecto, si bien pudiera afirmarse que las funcio-
nes de regulación monetaria, crediticia y cambiaria, o función de banca
central y la función de administración de la carrera administrativa son fun-
ciones especiales, la realidad es que esa especialidad no tiene la entidad
para permitir predicar respecto de ellas que se trata de funciones de na-
turaleza diferente a la función administrativa del Estado, pues los actos
mediante los cuales se ejercen esas funciones son indiscutiblemente ad-
ministrativos, sometidos al régimen previsto para esta clase de actos.
- En este orden de ideas nos parece que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado no tiene en cuenta la evolución
de los conceptos de rama ejecutiva y de función ejecutiva. En efecto, estos
conceptos han evolucionado en el sentido de reconocerles progresivamente
un objeto más amplio que el tradicional, evolución que permite actualmen-
te utilizar los términos de "rama administrativa del poder público" o "ad-
ministración pública" y de "función administrativa", que son más com-
prensivos del objeto actual de las tradicionales "rama ejecutiva" y "función
ejecutiva".
A la luz del concepto moderno y ampliado de "rama administrativa
del poder público" o "administración pública", en reemplazo del tradicio-
39
nal de "rama ejecutiva", debe entenderse que el Banco de la República y

la Comisión Nacional del Servicio Civil forman parte de la misma. Lo
anterior, en la medida en que no forman parte de dicha rama solamente
los órganos que tradicionalmente se han considerado "ejecutivos", sino
todos aquellos que "de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio
de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios
públicos del Estado", como lo expresa el artículo 39 de la ley 489de1998,
y que no corresponden a las otras ramas del poder, a la organización elec-
toral o a los órganos autónomos e independientes de control que, de acuer-
do con el capítulo 1 dd título v de la Constitución, integran la estructura
básica del Estado colombiano.
- En concordancia con lo expresado, podemos también hacer no-
tar que la calificación de "autoridades independientes" que en otros mo-
mentos ha utilizado la jurisprudencia para calificar la naturaleza de algu-
nas de las entidades que se vienen estudiando, contribuye igualmente a la
idea de que dichos órganos pertenecen a la administración pública. En
efecto, si se analiza con detenimiento la noción de "autoridades indepen-
dientes" en el derecho comparado, puede constatarse que el concepto se
refiere realmente a "autoridades administrativas independientes", en el
sentido de que las mismas hacen parte de la administración pública, aun-
que con un grado de autonomía muy importante tanto en su organización
como en su funcionamiento, y sometidas a un régimen jurídico especial
en esos mismos aspectos, lo cual ha permitido configurar un nuevo tipo
de órganos administrativos 40 .
En conclusión, con fundamento en las anteriores reflexiones, no es-
tamos de acuerdo con la afirmación que hace la jurisprudencia en el sen-
tido de que el Banco de la República y la Comisión Nacional del Servicio
Civil son "órganos autónomos e independientes" de los identificados así
en el artículo 113 de la Constitución Política y, por lo mismo, que no per-
tenecen a ninguna de las ramas del poder público. Para nosotros, a pesar
del respeto debido a la jurisprudencia, en realidad las citadas entidades
40
Véase a GuY BRAIBANT et BERNARD SnRN, Le droit administratiffranr;;ais, ob.
cit., págs. 83 y ss.; a CHARLES DEBBASCH etFRÉDÉRIC CouN, Droit administratif, geme éd.,
Paris, Economica, 2007, págs. 172 y ss.; a ENRIQUE GARCÍA LLOVET, "Autoridades ad-
ministrativas independientes y Estado de derecho", en Revista de Administración Pú-
blica, núm. 131, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, mayo-agosto de 1993,
págs. 61 y ss; a RAMóN PARADA, Derecho administrativo, t. n, Organización y empleo
público, 2Ped., Madrid, Editorial Marcial Pons, 2010, págs. 263 y ss., y a JuAN CARLOS
CASSAGNE, La intervención administrativa, 2ª ed., Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1994,
págs. 166 y SS.
forman parte de la administración pública, como concepto moderno y

ampliado de la rama ejecutiva tradicional, aunque gozan del mayor gra-
do de autonomía al interior de dicha rama, superior a la de los demás órga-
nos de la misma, y están sometidas a un régimen especial en materia de
organización y funcionamiento, todo lo cual permite diferenciarlas tanto
de los órganos de la administración central como, especialmente, de las
llamadas entidades descentralizadas.
Nos parece que esta interpretación no solo corresponde más armó-
nicamente a la estructura básica del Estado expresada en el capítulo 1 del
título v de la Constitución, sino que está más acorde con la naturaleza de
las funciones que corresponden a esas entidades y a sus relaciones nece-
sarias con el ejecutivo, aunque con especial grado de autonomía, al mis-
mo tiempo que contribuye a una concepción y comprensión de la estruc-
tura del Estado más armónica y menos compleja.
Considerar las mencionadas expresiones de la jurisprudencia en su
sentido literal, implicaría que la estructura básica del Estado colombiano
no sería simplemente la integrada por las tres ramas del poder público, la
organización electoral y los dos órganos autónomos e independientes de
control, que la Constitución Política identifica claramente en el citado
capítulo 1 del título v, que trata precisamente "De la estructura del Esta-
do", sino que dicha estructura estaría conformada no solo por las seis partes
mencionadas, sino, además, por el Banco de la República y la Comisión
Nacional del Servicio Civil, lo cual llevaría a la conclusión de que la
estructura básica del Estado comprendería ocho partes, cada una de ellas
autónoma e independiente de las demás, conclusión que va en contravía
de los más elementales principios de organización, racionalidad y cohe-
rencia de la estructura del poder público.
Por último, debe observarse que la anterior posición no desconoce
la autonomía reconocida directamente por la Constitución a las entidades
especiales mencionadas, pues es claramente aceptado que al interior de
las diferentes ramas del poder público existen entidades y órganos autó-
nomos, aunque con diferentes grados de autonomía y régimen propio,
como es el caso de los establecimientos públicos, las empresas industria-
les y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, entre
otros, al interior de la rama ejecutiva, así como el Senado y la Cámara de
Representantes al interior de la rama legislativa, y las diferentes cortes,
tribunales y juzgados al interior de la rama judicial41 •
41
Mayores precisiones sobre este punto pueden verse en LIBARDO RODRÍGUEZ Ro-
DRÍGUEZ, "Posiciones de la jurisprudencia colombiana sobre la independencia o autono-
a) El Banco de la República. De conformidad con el artículo 371 de

la Constitución Política, el Banco de la República es el encargado de ejer-
cer las funciones de banca central, para lo cual está organizado como una
persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patri-
monial y técnica, sujeto a un régimen legal propio. Sus funciones básicas
son las de regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito;
emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser pres-
tamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito;
y servir como agente fiscal del gobierno. A su vez, de acuerdo con el ar-
tículo 372 de la Constitución, la junta directiva del Banco es la autoridad
monétaria, cambiaria y crediticia y tiene a su cargo la dirección y ejecu-
ción de las funciones del Banco. Esta junta tiene siete miembros: el minis-
tro de Hacienda y Crédito Público, quien la preside, el gerente del Banco
y cinco miembros designados por el presidente de la república.
El régimen legal del Banco está contenido en la ley 31 de 1992 y en
el decreto 2520de1993, piodificadoporlos decretos 2867 de 2001 1y 1458
~e 2004, 1que la desarrollan. En los artículos 1ºy 3º de la ley se expresa
que-es una "entidad de naturaleza propia y especial" cuyo régimen jurí-
dico es el contenido en la Constitución, en la mencionada ley y en esos
estatutos42 •
b) Los entes universitarios autónomos. El artículo 69 de la Constitu-
ción Política ordena que la ley establezca un régimen especial para las uni-
versidades del Estado. En desarrollo de esta norma constitucional, la ley
30 de 1992, modificada por las leyes 64 7 de 2001, 1O12 de 2006, 1443 de
2011, 1450 de 2011 y 1503 de 2011, consagra ese régimen especial y
estatuye en su artículo 57 que las universidades estatales u oficiales de-
mía de las agencias reguladoras", en Derecho administrativo iberoamericano (discrecio-

nalidad,justicia administrativa y entes reguladores), Panamá, Congrex, 2009, págs. 199
y ss., y "Las decisiones de los organismos de regulación en Colombia", en El acto admi-
nistrativo como faente del derecho administrativo en Iberoamérica (Actas del VIII Foro
Iberoamericano de Derecho Administrativo), Panamá, Congrex, 2009, págs. 157 y ss.
42
Sobre el régimen especial del Banco de la República, véanse C. E., concepto 22
agosto 1995, SCSC, rad. 717; C. E., auto 30 julio 1998, S3ª, exp. 14.363; C. E., concep-
to 16 septiembre 2004, SCSC, rad. 1.580, y Corte Const., sents. C-050 de 1994, C-341
de 1996, C-383 de 1999, C-481de1999, C-208 de 2000, C-566 de 2000, C-827 de 2001,
C-719 de 2004 y C-354 de 2006. Desde el punto de vista de su evolución histórica, véanse
C. S. de J., sent.15diciembre1973, SP, Foro Colombiano, t. rx, núm. 54, diciembre 1973,
págs. 673 y ss.; C. E., concepto 6 mayo 1975, SCSC, rad. 946; C. E., sent. 9 septiembre
1981, Slª, exp. 3322, y C. E., sent. 17 julio 1987, Slª, exp. 01.
i52 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA
ben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen espe-

cial, vinculados al Ministerio de Educación Nacional y con las siguientes
características: personería jurídica, autonomía académica, administrati-
va y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su
presupuesto de acuerdo con las funciones que les correspondan43 .
Agrega la norma que el carácter especial del régimen de estos entes
comprende la organización y elección de directivas, del personal docente
y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el
régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, todo lo
cual se regula en la misma ley y en los actos de creación o reorganización
de cada institución.
Se precisa, igualmente, que las instituciones estatales u oficiales de
educación superior que no tengan el carácter de universidad, deberán orga-
nizarse como establecimientos públicos del orden nacional, departamen-
tal, distrital o municipal, según el caso.
Como ejemplos de entes universitarios autónomos, podemos citar los
siguientes: la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad de Cal-
das, la Universidad de Pamplona, la Universidad Militar Nueva Granada
y la Universidad Surcolombiana.
c) Las corporaciones autónomas regionales. Hasta la expedición de
la Constitución Política de 1991, estas entidades constituían un grupo
especial de establecimientos públicos, con jurisdicción regional, cuyo
objetivo común era promover y encauzar el desarrollo económico y so-
cial del territorio comprendido bajo su jurisdicción, atendiendo de mane-
ra especial a la conservación, defensa y adecuado aprovechamiento de los
recursos naturales.
No obstante lo anterior, el artículo 150-7 de la Constitución Política
de 1991, al precisar las funciones del Congreso en cuanto a la determina-
ción de la estructura de la administración nacional, se refirió no solo a los
establecimientos públicos sino, además, a las corporaciones autónomas
regionales.
A su vez, mediante la ley 99 de 1993, expedida en desarrollo de la
Constitución Política de 1991, se transformaron las corporaciones existen-
tes y se crearon algunas nuevas y, al precisar su naturaleza jurídica, el
43
Sobre diversos aspectos del régimen jurídico especial y de la autonomía univer-
sitaria, véase C. E., concepto 15 abril 1998; SCSC, rad. 1076, y Corte Const., sents. C-
547 de 1994; C-220 de 1997; C-053 de 1998; C-1435 de 2000; C-918 de 2002; C-121
de 2003; C-810 de 2003; C-926 de 2005, y T-020 de 2010.
artículo 23 dispone que "son entes corporativos de carácter público, crea-

dos por ley, integrados por las entidades territoriales que por sus carac-
terísticas constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman
una unidad geopolítica, biogeográfica o hidro geográfica, dotados de auto-
nomía administrativa, financiera, patrimonio propio y personería jurídi-
ca, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdic-
ción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender
su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y
las políticas del Ministerio del Medio Ambiente" 44 •
Como ejemplos de corporaciones autónomas regionales podemos
citar las siguientes:
- Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San
Jorge -CVS-;
- Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía -Corporino-
quia-;
- Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia-Co-
rantioquia-;
- Corporación Autónoma Regional de Santander -CAS-;
- Corporación Autónoma Regional de Boyacá -Corpoboyacá-;
- Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca --CVC-;
- Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos
Bogotá, Ubaté y Suárez -CAR-;
-Corporación Autónoma Regional de Defensa de la Meseta de Bu-
caramanga -CDMB-.
El régimen jurídico especial de estas entidades está contenido en la
ley 99 de 1993, modificada por las leyes 1263 de 2008, 1333 de 2009 y
1450 de 2011, y por el decreto legislativo 4629 de 2010, y en las normas
que la desarrollan en esta materia. Además, debe tenerse en cuenta que
el artículo 331 de la Constitución creó directamente la Corporación Au-
tónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, cuyo régimen jurídi-
co está consagrado en la ley 161 de 199445 • Igualmente, debe hacerse notar
44
En relación con estas entidades, véase Corte Const., sents. C-423 de 1994, C-
275 de 1998, C-596 de 1998, C-794 de 2000, C-894 de 2003 y C-462 de 2008. Igual-
mente, véase C. E., sent. 14 diciembre 1995, S5~, exp. 1360; C. E., concepto de 14 abril
1997, SCSC, rad. 964, y C. E., concepto 3 de diciembre 2001 SCSC, rad. 1388.
45
Sobre el régimen jurídico especial de la Corporación Autónoma del Río Gran-
de de la Magdalena, véanse, C. E., concepto 6 marzo 1997, SCSC, rad. 948, y Corte
Const., sents. C-593 de 1995 y C-894 de 2003.
que el artículo 24 de la ley 1150 de 2007 ordena que las corporaciones autó-
nomas regionales, comprendida la Corporación Autónoma Regional del
Río Grande de la Magdalena, dejan de tener un régimen especial de con-
tratación y quedan sometidas al Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública.
d) La Comisión Nacional del Servicio Civil. El artículo 130 de la
Constitución establece que existirá esta Comisión, responsable de la ad-
ministración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con
excepción de las carreras que tengan carácter especial. En desarrollo de
la citada disposición constitucional, a través de la ley 443 de 1998 se
dictaron normas sobre la integración de la Comisión y sus funciones, lama-
yoría de las cuales, no obstante, fueron declaradas inexequibles por la Cor-
te Constitucional, quien ordenó que "el Congreso nacional, en desarrollo
de los artículos 113 y 130 de la Constitución Política, señalará la estruc-
tura de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como órgano autónomo
e independiente, responsable de la administración y vigilancia de las ca-
rreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carác-
ter especial"46 •
En cumplimiento de la citada jurisprudencia, el Congreso expidió la
ley 909 de 2004, en cuyo artículo 7Q se establece que la Comisión Nacional
del Servicio Civil es un órgano de garantía y protección del sistema de mé-
rito en el empleo público, de carácter permanente, del orden nacional, inde-
pendiente de las ramas y órganos del poder público, con personería jurí-
dica, autonomía administrativa y patrimonio propio. A su vez, el artículo
8Q de la misma ley, establece que la Comisión Nacional del Servicio Civil
está conformada por tres miembros y los artículos 11 y 12 detallan sus fun-
ciones. En cuanto a la organización interna, el artículo 13 dispone que la
46
Véase Corte Const., sent. C-372 de 1999. A pesar de su natural obligatoriedad,
esta sentencia constituye uno de los ejemplos más discutibles en materia de estructura
del Estado, pues de una norma constitucional que simplemente prevé que "habrá una Co-
misión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las
carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial",
interpretada a la luz del sistema de carrera, llega a concluir que la integración, período,
organización y funcionamiento de la citada Comisión deben ser determinados por la ley,
no obstante lo cual afirma que ella "no hace parte del ejecutivo ni de otras ramas u órganos
del poder público y debe ser dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometidos constituciona-
les que le corresponden". Posteriormente la Corte ha reiterado y desarrollado esta inter-
pretación, como puede verse en Corte Const., sents. C-918 de 2002, C-1265 de 2005 y
C-109 de 2006.
Comisión debe adoptar su reglamento de organización y funcionamien-

to, la estructura y planta de personal necesaria para el cumplimiento de
sus funciones y designar entre sus miembros a su representante legal.
2) Las entidades de régimen o carácter especial de origen legal.
Como hemos visto, existen y pueden existir otras entidades, diferentes de
las tipificadas legal y tradicionalmente, que pueden ser creadas por la ley
con un régimen especial para ellas y que, sin duda, hacen parte de la admi-
nistración nacional, como las siguientes:
a) Las empresas sociales del Estado. De acuerdo con el artículo 83
de la ley 489 de 1998, son las entidades creadas por la nación o por las
entidades territoriales para la prestación en forma directa de servicios de
salud, los cuales se sujetan al régimen previsto en las leyes 100 de 1993,
344 de 1996 y 1122 de 2007 y, en los aspectos no regulados por estas, en
la citada ley 489.
De acuerdo con lo anterior, el artículo 194 de la ley 100 de 1993 esta-
blece que la prestación de los servicios de salud en forma directa por la
nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente por inter-
medio de las empresas sociales del Estado, que constituyen "una catego-
ría especial de entidad pública descentralizada", con personería jurídica,
patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las
asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico espe-
cial previsto en el artículo 195 de la misma ley, el cual es desarrollado en
los decretos 1876 de 1994, 139 de 1996 y 1750 de 2003
Entre las normas que contienen ese régimen especial, vale la pena
destacar que el artículo 15 del decreto 1876 de 1994 establece que estas
empresas estarán sujetas, por regla general, al régimen jurídico propio de
las personas de derecho público, mientras que el artículo 16 estipula que
en materia de contratación se aplicarán las normas del dere_clio Q¡-iyagQ_y
los contratos estarán sujetos a la jurisdicción ordinaria. Al respecto, debe
precisarse que el numeral 2 del artículo 104 del CPACA señala que la juris-
dicción administrativa es competente para conocer de los conflictos rela-
tivos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte
una entidad pública, por lo cual debe entenderse que será competente para
conocer de las controversias derivadas de los contratos de las empresas
sociales del Estado. Estas empresas pueden constituirse, a su vez, en ins-
tituciones prestadoras de servicios de salud, de acuerdo con las normas
previstas en los artículos 185 y siguientes de la ley 100 de 1993 y en las
disposiciones que las desarrollen.
Como ejemplos de estas empresas podemos mencionar el Centro

Dermatológico "Federico Lleras Acosta", el Sanatorio de Contratación,
el Sanatorio de Agua de Dios y el Instituto Nacional de Cancerología.
b) Las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios. De
conformidad con el artículo 365 de la Constitución, los servicios públi-
cos podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por co-
munidades organizadas, o por particulares y estarán sometidos al régimen
jurídico que fije la ley. En desarrollo de esa norma constitucional, me-
diante la ley 142 de 1994 se expidió el régimen de los ll~mados servicios
públicos domiciliarios, en cuyo artículo 17 se dispone que las empresas
cuyo objeto es la prestación de los citados servicios, deben ser, por regla
general, sociedades por acciones o empresas industriales y comerciales
del Estado, de los departamentos o de los municipios 47 •
De lo anterior resulta que las empresas de servicios públicos pueden
ser privadas, cuando las acciones son en su totalidad de particulares;
mixtas, cuando existe participación accionaria de particulares y de enti-
dades públicas; u oficiales, cuando el capital es en su totalidad de entida-
des estatales. Y en todos esos casos, es decir, aun cuando se trate de so-
ciedades de economía mixta, de sociedades entre entidades públicas o de
empresas industriales y comerciales del Estado, el régimen jurídico aplica-
ble es el previsto en la citada ley 142 de 1994, con algunas modificaciones
posteriores, y no en las normas generales aplicables a esos tipos de entida-
des descentralizadas, salvo las remisiones expresas que allí estén previstas
o las aplicaciones analógicas que puedan ser necesarias y prncedentes. Al
respecto, debe precisarse que los numerales 1) y 3) del artículo 104 del
CPACA señalan que la jurisdicción administrativa es competente para
conocer de los conflictos derivados de la responsabilidad extracontractual
de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable y de
los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios pú-
blicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláu-
sulas exorbitantes. En consecuencia, debe entenderse que en esos casos
será competente la jurisdicción administrativa respecto de las controver-
sias de las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios.
De otra parte, el artículo 84 de la ley 489 de 1998 expresa que las
empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios y las entidades
públicas que tienen por objeto la prestación de los mismos, se sujetarán
47
Véase Corte Const., sent. C-483 de 1996, C-558 de 2001 y C-741de2003 y C-
736 de 2007.
a lo dispuesto en la citada ley 142 de 1994 y a la ley 489 de 1998 en los

aspectos no regulados por aquella.
c) Los institutos científicos y tecnológicos. Al definir la integración
de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, el artículo
38 de la ley 489 de 1998 incluye a estas entidades corno integrantes del
sector descentralizado por servicios. Sin embargo, en ninguna otra nor-
ma la citada ley se refiere a estas entidades. Ante esa falta de claridad nos
parece que esa denominación debe entenderse referida a las personas ju-
rídicas conternpladc..s en el decreto-ley 393 de 1991, "por el cual se dictan
normas sobre asociación para actividades científicas y tecnológicas, pro-
yectos de investigación y creación de tecnologías", expedido en ejerci-
cio de las facultades extraordinarias conferidas por la ley 29 de 1990, "por
la cual se dictan disposiciones para el fomento de la investigación cien-
tífica y el desarrollo tecnológico".
De conformidad con el citado decreto, la nación y sus entidades des-
centralizadas podrán asociarse con los particulares o con otras entidades
públicas de cualquier orden, para adelantar actividades científicas y
tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías, me-
diante la celebración de convenios o mediante la creación y organización
de sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de lucro,
corno corporaciones y fundaciones (arts. 1ºy 9º).
A su vez, de acuerdo con el artículo 5º del mismo decreto, estas enti-
dades se rigen por las normas del derecho privado, lo cual no obsta para
que formen parte de la rama ejecutiva corno lo prevé la ley 489 de 1998,
a semejanza de lo que sucede con las empresas industriales y comercia-
les del Estado y sociedades de economía mixta que, corno ya se sabe,
también se rigen por el derecho privado pero, igualmente, hacen parte de
la administración pública48 •
De otra parte, debe observarse que estas entidades, así previstas en
la norrnatividad, también son expresión de la figura genérica que hemos
denominado "entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado",
aunque con el régimen propio previsto en las citadas normas legales.
Además, debe tenerse en cuenta que la ley 99 de 1993, en sus artícu-
los 18 a 21, dispone que el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras
"José Benito Vives de Andreis" -Invernar-, el Instituto de Investiga-
ción de Recursos Biológicos "Alexander von Humboldt", el Instituto
48
Sobre la constitucionalidad del decr.-ley 393 de 1991, véase Corte Const., sents.
C-506 de 1994 y C-316 de 1995.
Amazónico de Investigaciones Científicas "Sinchi" y el Instituto de In-

vestigaciones Ambientales del Pacífico "John von Neumann", son cor-
poraciones civiles sin ánimo de lucro, de carácter público, que están so-
metidas a las reglas de derecho privado, organizadas en los términos
establecidos por la citada ley 29 de 1990 y el también citado decreto-ley
393 de 1991. De acuerdo con el artículo 3º del decreto 3570 de 2011, estas
entidades se encuentran vinculadas al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.
Igualmente, el artículo 1º del decreto 4109 de 2011 cambió la natu-
raleza jurídica del Instituto Nacional de Salud de establecimiento públi-
co a "instituto científico y técnico, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio", adscrito al Ministerio de Salud y
Protección Social. Por su parte, el artículo 1º del decreto 4131de2011
modificó la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de Geología y
Minería-INGEOMINAS- de establecimiento público a "instituto cien-
tífico y técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, técni-
ca, financiera y patrimonio independiente", adscrito al Departamento Ad-
ministrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación.
d) El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. El artículo
1ºde la ley 117 de 1985 creó esta entidad como una "persona jurídica autó-
noma de derecho públicoy de naturaleza única", características que son
reiteradas por el artículo 316 del decreto 663 de 1993, modificado por los
artículos 29 de la ley 51 Ode 1999, 62 de la ley 795 de 2003 y 41 de la ley
1328 de 2009, que contiene actualmente las normas básicas que regulan
esta institución. Esta misma norma advierte que las operaciones del Fondo
se regirán únicamente por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y
por las normas del derecho privado, principio que se encuentra ratificado
en el artículo 3º del decreto 2757 de 1991, que contiene los estatutos de
la entidad, al expresar que por su naturaleza única al Fondo no le es apli-
cable el régimen de las entidades del sector público del orden nacional49 .
Como consecuencia de ese régimen jurídico de derecho privado, de
acuerdo con los artículos 104 y 105 del CPACA, como regla general, será
la jurisdicción común u ordinaria la competente para conocer las contro-
versias derivadas de las actividades de esta entidad. Sin embargo, de acuer-
do con el mismo artículo 104 del CPACA, la jurisdicción administrativa
49
Sobre la naturaleza y régimen jurídico de esta entidad, véanse C. S. J., sent. 9
junio 1987, SP, exp. 1541, "G. J.", t. cxc1, núm. 2346, 1987, primer semestre, págs. 62
y ss.; y C. E., sent. 19 octubre 1999, SPCA, exp. CA-038.
será competente para conocer de sus controversias regidas en cuanto al

fondo por el derecho administrativo, así como de los procesos relativos
a su responsabilidad extracontractual y a sus contratos, de los procesos rela-
tivos a la relación legal y reglamentaria con sus servidores públicos, de
los procesos ejecutivos derivados de conciliaciones aprobadas y conde-
nas impuestas por la jurisdicción administrativa o por un laudo arbitral en
el cual hubiera sido parte, y de los recursos extraordinarios contra laudos
arbitrales que definan conflictos relativos a sus contratos.
e) El Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas. Esta entidad
fue creada mediante el decreto-ley 2206 de 1998 (modificado por la ley
1328 de 2009), "como una persona jurídica de naturaleza única", sujeta
al régimen especial previsto en el mismo decreto, organizada como una
entidad financiera vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Como aspectos relevantes de su régimen especial, los artículos 23 y
24 del citado decreto establecen que los actos y contratos se sujetarán a
las reglas del derecho privado y que, salvo los cargos de dirección y con-
fianza que estén señalados en sus estatutos, sus empleados estarán vincu-
lados mediante contrato de trabajo regulado por las normas del Código
Sustantivo del Trabajo y demás normas aplicables a los trabajadores par-
ticulares. Además, de acuerdo con el artículo 1ºdel decreto, en lo no pre-
visto en el mismo se aplicará al Fondo las disposiciones vigentes para las
empresas industriales y comerciales del Estado.
Como consecuencia de ese régimen jurídico de derecho privado, de
acuerdo con los artículos 104 y l 05 del CPACA, como regla general, será
la jurisdicción común u ordinaria la competente para conocer las contro-
versias derivadas de las actividades de esta entidad. Sin embargo, de acuer-
será competente para conocer de sus controversias regidas en cuanto al
fondo por el derecho administrativo, así como de los procesos relativos
a su responsabilidad extracontractual y a sus contratos, de los procesos rela-
tivos a la relación legal y reglamentaria con sus servidores públicos, de
los procesos ejecutivos derivados de conciliaciones aprobadas y conde-
nas impuestas por la jurisdicción administrativa o por un laudo arbitral en
el cual hubiera sido parte, y de los recursos extraordinarios contra laudos
arbitrales que definan conflictos relativos a sus contratos.
f) El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técni-
cos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez, ICETEX. Esta entidad fue crea-
da mediante el decreto 2586 de 1950. Sin embargo, con posterioridad, la
ley 1002 de 2005 la convirtió en una "entidad financiera de naturaleza
especial", con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimo-

nio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional.
En lo que se refiere al régimen jurídico especial de esta entidad, cabe
destacar que el artículo 8º de la citada ley, señala que los actos que realice
el ICETEX para el desarrollo de sus actividades comerciales o de gestión
económica y financiera, estarán sujetos al derecho privado. A su vez, la
misma norma dispone que los actos que expida para el cumplimiento de
las funciones administrativas, se sujetarán a las reglas previstas en el dere-
cho público, En cuanto al régimen laboral, el artículo 10 dispone que sus
servidores serán empleados públicos sujetos al régimen que regula el em-
pleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública.
g) El Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior,
ICFES. Esta entidad fue creada e históricamente había funcionado como
un establecimiento público del orden nacional. Sin embargo, el artículo
12 de la ley 1324 de 2009 modificó su naturaleza y la convirtió en "una
empresa estatal de carácter social del sector educación nacional, entidad
pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial", con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vincu-
lada al Ministerio de Educación Nacional, cuyas funciones principales
consisten en ofrecer el servicio de evaluación de la educación en todos sus
niveles y adelantar investigaciones sobre los factores que inciden en la cali-
dad de la educación, con la finalidad de ofrecer información para mejo-
rar dicha calidad.
A su vez, en cuanto al régimen jurídico aplicable a la entidad, de
acuerdo con el mismo artículo 12, los actos que realice para el desarrollo
de sus actividades estarán sujetos a las disposiciones del derecho públi-
co, mientras que los contratos que deba celebrar como entidad de natura-
leza especial, en desarrollo de su objeto, se regirán por el derecho priva-
do. Respecto del régimen laboral, la misma norma prevé que los servidores
vinculados a la planta de personal de la entidad serán empleados públi-
cos sometidos al régimen que regula el empleo público, la carrera admi-
nistrativa y la gerencia pública.
Como consecuencia de ese régimen jurídico, de acuerdo con los
artículos 104 y 105 del CPACA, será la jurisdicción administrativa la
competente para conocer de las controversias derivadas de las activida-
des de esta entidad regidas en cuanto al fondo por el derecho administra-
tivo y la jurisdicción común u ordinaria respecto de las controversias some-
tidas al derecho privado. Sin embargo, de acuerdo con el mismo artículo
104 del CPACA, la jurisdicción administrativa será competente para co-
nocer de los procesos relativos a su responsabilidad extracontractual y a

sus contratos aun cuando éstos se sometan al derecho privado, de los pro-
cesos relativos a la relación legal y reglamentaria con sus servidores pú-
blicos, de los procesos ejecutivos derivados de conciliaciones aprobadas
y condenas impuestas por la jurisdicción administrativa o por un laudo
arbitral en el cual hubiera sido parte, y de los recursos extraordinarios con-
tra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a sus contratos.
h) La Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES.
El artículo 155 de la ley 1151 de 2007 creó a esta entidad como una empresa
industrial y comercial del Estado. Sin embargo, mediante el decreto 4121
de 2011 se modificó su naturaleza jurídica y se convirtió en una "entidad
financiera de carácter especial", vinculada al Ministerio de Trabajo, la cual,
de acuerdo con el mencionado artículo 155 de la ley 1151 de 2007, tiene
personalidad jurídica, autonomía administrativa y patrimonio indepen-
diente. El objeto principal de esta entidad consiste en la administración
estatal del régimen de prima media con prestación definida, de las pres-
taciones especiales que las normas legales le asignen y del Sistema de Aho-
rro de Beneficios Económicos Periódicos de que trata el acto legislativo
1 de 2005.
En cuanto al régimen jurídico aplicable a esta entidad, el artículo 3º
del decreto 4121 de 2011 señala que las operaciones de la entidad se regirán
por el citado decreto, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sus
propios estatutos. A su vez, la estructura interna de la entidad se encuen-
tra determinada en los artículos 6º y siguientes del decreto 4936 de 2011.
De acuerdo con los artículos 104 y 105 del CPACA, será la jurisdic-
ción administrativa la competente para conocer de las controversias de-
rivadas de las actividades de esta entidad regidas en cuanto al fondo por
el derecho administrativo y la jurisdicción común u ordinaria respecto de
las controversias sometidas al derecho privado. Sin embargo, de acuer-
será competente para conocer de los procesos relativos a su responsabi-
lidad extracontractual y a sus contratos, de los procesos relativos a la rela-
ción legal y reglamentaria con sus servidores públicos, de los procesos re-
lativos a la administración de pensiones de los servidores del Estado
sometidos a una relación legal y reglamentaria, de los procesos ejecutivos
derivados de conciliaciones aprobadas y condenas impuestas por la juris-
dicción administrativa o por un laudo arbitral en el cual hubiera sido parte,
y de los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan
conflictos relativos a sus contratos.
i) La Autoridad Nacional de Televisión, ANTV. La redacción origi-

nal de los artículos 76 y 77 de la Constitución Política preveían que la inter-
vención estatal en el espectro electromagnético utilizado por los servicios
de televisión, el desarrollo y ejecución de los planes y programas del Esta-
do en esos servicios, la dirección de la política y la regulación de la tele-
visión, estaría a cargo de "un organismo de derecho público con personería
jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régi-
men legal propio". En desarrollo de los citados preceptos constituciona-
les, se creó la Comisión Nacional de Televisión para realizar las referidas
actividades, sometiéndola a un régimen legal especial.
No obstante, mediante el acto legislativo 2 de 2011 se derogó el ar-
tículo 76 y se modificó el artículo 77 en el sentido de que es competencia
del Congreso de la República expedir la ley que fije la política en materia
de televisión. Igualmente, el citado acto legislativo ordenó al Congreso
expedir las normas mediante las cuales se defina la distribución de com-
petencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la formu-
lación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los
servicios de televisión.
En cumplimiento de ese mandato, se expidió la ley 1507 de 2012,
cuyo artículo 2º creó la Autoridad Nacional de Televisión como una "agen-
cia nacional estatal de naturaleza especial del orden nacional", con per-
sonería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial, presupuesta! y
técnica, y que forma parte del sector de las Tecnologías de la Información
y las Telecomunicaciones. Como función principal de esta entidad, el mis-
mo artículo 2º señala la de brindar las herramientas para la ejecución de
los planes y programas de la prestación del servicio público de televisión,
con el fin de velar por el acceso a la televisión, garantizar el pluralismo e
imparcialidad informativa, la competencia y la eficiencia en la prestación
del servicio, así como evitar las prácticas monopolísticas en su operación
y explotación, en los términos de la Constitución y la ley.
En cuanto al régimen jurídico aplicable a la entidad, el parágrafo 1º
del mencionado artículo 2º señala que la Autoridad Nacional de Televi-
sión se asimila a un establecimiento público del orden nacional. Sin em-
bargo, el parágrafo 2º de la misma norma advierte que la entidad no es-
tará sujeta a control jerárquico o de tutela alguno y sus actos solo son
susceptibles de control ante la jurisdicción competente.
Finalmente, el capítulo n del título n de ley 1507 de 2012 establece
la organización y estructura de la Agencia Nacional de Televisión, en la
cual se destaca la creación de una Junta Nacional de Televisión con par-

ticipación de autoridades nacionales y territoriales, y personas privadas.
j) La Agencia Nacional de Infraestructura, ANI. Desde el punto de
vista histórico, el decreto-ley 1800 de 2003 creó el Instituto Nacional de Con-
cesiones como establecimiento público del orden nacional, encargado de
la estructuración y administración de contratos de concesión de infraes-
tructura de transporte. Posteriormente, con las finalidades de lograr mayor
eficiencia y eficacia en la administración de la infraestructura; fortalecer
la vinculación de capital privado a los proyectos asociados con la infra-
estructura del sector transporte y el desarrollo de las asociaciones público
privadas, y hacer coherente la organización y funcionamiento de la ad-
ministración de los proyectos de infraestructura, se consideró necesario
cambiar la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Concesiones para
adaptarla a las condiciones del mercado y otorgarle una estructura acor-
de con las actuales necesidades y potencialidades del país.
En ese orden de ideas, mediante decreto-ley 4165 de 2011 se modi-
ficó la denominación y la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de
Concesiones. El artículo 1ºdel citado decreto creó la Agencia Nacional
de Infraestructura con la naturaleza de "agencia nacional estatal de natu-
raleza especial", perteneciente al sector descentralizado de la rama eje-
cutiva del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y
autonomía administrativa, financiera y técnica, adscrita al Ministerio de
Transporte. El objeto principal de esta Agencia, de acuerdo con el artícu-
lo 3º, es planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y
evaluar proyectos de concesiones y otras formas de asociación público
privada, para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, admi-
nistración y/o explotación de la infraestructura pública de transporte en
todos sus modos y de los servicios conexos o relacionados y el desarrollo
de proyectos de asociación público privada para otro tipo de infraestruc-
tura pública cuando así lo determine expresamente el gobierno nacional
respecto de infraestructuras semejantes.
En cuanto al régimen jurídico aplicable a esta Agencia Nacional de
Infraestructura, el decreto-ley 4165 de 2011 solo mencionó el régimen de
personal en el artículo 23 en el sentido de que el sistema de nomenclatura
y clasificación de los empleos, así como su régimen salarial y prestacional,
será el señalado por el presidente de la república en desarrollo de las
normas generales contenidas en la ley 4ª de 1992, lo cual equivale a decir
que se rigen por las reglas aplicables a los empleados públicos. Sobre los
demás aspectos del régimen jurídico, el citado decreto guardó silencio. En

consecuencia, consideramos que en materia de actos serán aplicables las
normas generales de los actos administrativos ya que la función que ejer-
ce es de naturaleza administrativa. Respecto de la contratación, teniendo
en cuenta que no se consagran normas especiales, de acuerdo con los
artículos 1º y 2º de la ley 80 de 1993, será aplicable el Estatuto General
de Contratación de la Administración Pública. Finalmente, en materia
presupuestal, dada su naturaleza jurídica y la inexistencia de normas es-
peciales, de conformidad con el artículo 4º del decreto-ley 111 de 1996,
la Agencia estará sometida a las reglas de los establecimientos públicos
del orden nacional.
k) La Agencia Nacional de Minería, ANM. El artículo 1ºdel decreto
4134 de 2011 creó esta entidad como una "agencia estatal de naturaleza
especial, del sector descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacio-
nal, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administra-
tiva, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Minas y Energía". El
objeto principal de la Agencia es administrar integralmente los recursos
minerales de propiedad del Estado; promover el aprovechamiento ópti-
mo y sostenible de los recursos mineros de conformidad con las normas
pertinentes y en coordinación con las autoridades ambientales en los te-
mas que lo requieran, y hacer seguimiento a los títulos de propiedad pri-
vada del subsuelo cuando le sea delegada esta función por el Ministerio
de Minas y Energía.
En relación con el régimen jurídico aplicable a esta entidad, el artículo
23 del decreto 4134 de 2011 se limita a establecer el régimen de personal
en el sentido de que los servidores de la Agencia en materia de adminis-
tración de personal y de carrera administrativa se regirán por lo señalado
en el régimen previsto en la ley 909 de 2004 y el decreto-ley 2400 de
1968, mientras que en materia salarial y prestacional se someterán a lo
dispuesto por el gobierno nacional en ejercicio de las facultades consa-
gradas en la ley 4"' de 1992, lo cual equivale a decir que se rigen por las
reglas aplicables a los empleados públicos. Sobre los demás aspectos del
régimen jurídico, el citado decreto guardó silencio. En consecuencia, con-
sideramos que en materia de actos serán aplicables las normas generales
de los actos administrativos ya que la función que ejerce es de naturaleza
administrativa. Respecto de la contratación, teniendo en cuenta que no
se consagran normas especiales, de acuerdo con los artículos 1ºy 2º de la
ley 80 de 1993, será aplicable el Estatuto General de Contratación de la Ad-
ministración Pública. Finalmente, en materia presupuesta!, dada su na-

turaleza jurídica y la inexistencia de normas especiales, de conformidad
con el artículo 4º del decreto-ley 111 de 1996, la Agencia estará sometida
a las reglas de los establecimientos públicos del orden nacional.
l) La Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH. Esta entidad fue
creada mediante el decreto 17 60 de 2003 como una unidad administrati-
va especial cuyo objeto era la administración integral de las reservas de
hidrocarburos de propiedad de la Nación. Posteriormente, con el fin de
que la Agencia responda a las nuevas condiciones del mercado y a las nece-
sidades y potencialidades del país, se consideró necesario modificar su na-
turaleza jurídica.
En consecuencia, el artículo 1ºdel decreto 4137 de 2011 cambió la
naturaleza de la Agencia Nacional de Hidrocarburos de unidad adminis-
trativa especial a la de "agencia estatal, del sector descentralizado de la
rama ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio pro-
pio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministe-
rio de Minas y Energía". Esta Agencia, de acuerdo con el artículo 2º del
mismo decreto 4137 de 2011, tiene como objetivo administrar integral-
mente las reservas y recursos hidrocarburíferos de propiedad de la Nación;
promover el aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos hidro-
carburíferos, y contribuir a la seguridad energética nacional. A su vez, la
estructura interna de la Agencia se encuentra determinada en los artícu-
los 4º y siguientes del decreto 714 de 2012.
En cuanto al régimen jurídico aplicable a esta Agencia, el artículo
12 del decreto 4137 de 2011 se limita a señalar que los servidores de la
Agencia, en materia de administración de personal y de carrera admi-
nistrativa, se regirán por lo señalado en el régimen previsto en la ley 909
de 2004 y el decreto-ley 2400 de 1968, mientras que en materia salarial
y prestacional se someterán a lo dispuesto por el gobierno nacional en ejer-
cicio de las facultades consagradas en la ley 4ª de 1992, lo cual equivale
a decir que se someten a las reglas propias de los empleados públicos.
Sobre los demás aspectos del régimen jurídico, el mencionado decreto
guardó silencio. En consecuencia, consideramos que en materia de actos
le serán aplicables las normas generales de los actos administrativos ya
que la función que ejerce es de naturaleza administrativa. Respecto de la
contratación, teniendo en cuenta que no se consagran normas especiales,
de acuerdo con los artículos 1ºy2º de la ley 80 de 1993, le será aplicable
el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Final-
mente, en materia presupuestal, dada su naturaleza jurídica y la inexisten-

cia de normas especiales, de conformidad con el artículo 4Q del decreto-
ley 111de1996, la Agencia estará sometida a las reglas de los estableci-
mientos públicos del orden nacional.
F) Organigrama de la administración nacional
De acuerdo con las explicaciones anteriores, se puede representar la

administración nacional en el organigrama de la página siguiente:
CAPÍTULO IV
LA RAMA JUDICIAL
De acuerdo con lo expresado por el artículo 116 de la Constitución

Política, la administración de justicia está a cargo de la Corte Constitu-
cional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo
Superior de la Ju di catura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales
y los jueces, los cuales conforman, en consecuencia, la rama judicial del
poder público.
Además, el artículo 246 de la Constitución establece que las autori-
dades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales
dentro de su territorio, de conformidad con sus propias normas y proce-
dimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la
repúblid.
A su vez, el artículo 247 de la Carta prevé que la ley podrá crear jueces
de paz encargados de resolver en equidad conflictos individuales y comu-
nitarios.
En desarrollo de las anteriores y demás normas constitucionales que
se refieren a este tema, se expidió la ley 270 de 1996, estatutaria de la admi-
nistración de justicia, en cuyo artículo 11, modificado por el artículo 4º de
la ley 1285 de 2009, precisó que la rama judicial está integrada por las si-
guientes jurisdicciones y organismos:
-La jurisdicción común u ordinaria, conformada por la Corte Su-
prema de Justicia, los tribunales superiores de distrito judicial y los juzga-
dos civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de
ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los
demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley, encar-
gados de resolver los asuntos relacionados con los temas mencionados.
-La jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituida por
el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados admi-
nistrativos, encargada de dirimir los litigios en que es parte la administra-
ción pública.
-La jurisdicción constitucional, encargada de garantizar la integri-

dad y la supremacía de la Constitución, integrada exclusivamente por la
Corte Constitucional. A este respecto, vale la pena hacer notar que a pesar
de que el proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, pre-
veía que de esta jurisdicción también hacían parte "las demás corporacio-
nes y juzgados que excepcionalmente cumplan funciones de control ju-
dicial constitucional, en los casos previstos en la Constitución y la ley",
como serían realmente todas las demás autoridades judiciales en la medi-
da en que, por ejemplo, conocen de las acciones de tutela, la misma Corte
Constitucional, en la sentencia de revisión del proyecto de esta ley, hizo
claridad en el sentido de que no basta ejercer eventualmente control de
constitucionalidad para hacer parte de la jurisdicción constitucional, pues
la estructura de la rama es un aspecto orgánico de acuerdo con lo previsto
en el título vrn de la Carta Política. Por lo anterior, declaró inexequible
la disposición comentada 1•
-La jurisdicción de paz, conformada por los jueces de paz, previstos
en la Constitución para resolver en equidad conflictos individuales y co-
munitarios.
-,
. La Fiscalía General de la Nación, organismo creado por la Cons-
titución de 1991 para la investigación de los delitos y la acusación de los
presuntos infractores ante los jueces competentes.
-El Consejo Superior de la Judicatura, organismo creado también
en la Constitución de 1991 y encargado, en términos generales, del manejo
de los asuntos administrativos y disciplinarios de la rama judicial.
El artículo 116 de la Constitución advierte que también administran
justicia, la justicia penal militar, el Congreso en determinados casos, las
autoridades administrativas en materias precisas que les atribuya la ley,
y aun los particulares cuando, de acuerdo con la ley, sean investidos tran-
sitoriamente de esa facultad en condición de conciliadores o de árbitros,
habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, o
de jurados en causas criminales, según lo consagró el artículo 1ºdel acto
legislativo 3 de 2002."ero lo anterior no quiere decir que los citados órga-
nos o personas formen parte de la rama judicial, por diversas razones:
La justicia penal militar, porque aunque efectivamente ejerce fun-
ciones judiciales, los órganos que la componen, excluyendo la Corte Su-
prema de Justicia, que ejerce algunas funciones en relación con aquella,
son de origen gubernamental, por lo cual se trata de uno de los casos ex-
1
LA RAMA JUDICIAL 169
cepcionales en que autoridades de la rama ejecutiva o administrativa ejer-

cen funciones judiciales2 • Lo mismo sucede con la llamada jurisdicción
coactiva, encargada de ejecutar el cobro de deudas a favor del tesoro
público, y que es otro caso de ejercicio de funciones judiciales por auto-
ridades administrativas.
A su vez, como es sabido, el Congreso hace parte de la rama legis-
lativa por lo cual no pertenece a la estructura de la rama judicial a pesar
de que ejerza algunas funciones de esta naturaleza. Tampoco los particu-
lares, cuando actúan como conciliadores, árbitros o jurados hacen parte
de la rama judicial, pues en esos casos su actuación es eminentemente tran-
sitoria.
Finalmente, debe hacerse notar que si bien el proyecto de modifica-
ción de la ley estatutaria de administración de justicia que dio lugar a la
expedición de la ley 1285 de 2009, previó que la jurisdicción de lasco-
munidades indígenas, integrada por las autoridades judiciales de los te-
rritorios indígenas, formaba parte de la rama judicial, la Corte Constitu-
cional, al analizar la constitucionalidad del proyecto de ley, expresó que
si bien desde el punto de vista funcional la jurisdicción indígena forma
parte de la rama judicial, lo cierto es que las autoridades indígenas no
pertenecen a la estructura orgánica de la rama mencionada3 .
A) La jurisdicción común u ordinaria
Ya hemos dicho que la jurisdicción común u ordinaria es la encar-

gada de resolver los litigios atinentes a los asuntos civiles, penales, labo-
rales, agrarios y de familia. Su calificativo de "común" se explica como
oposición a las jurisdicciones "especiales" que se han venido configurando
en forma independiente y cuyo primer ejemplo fue el de la jurisdicción
contencioso-administrativa.
Esta jurisdicción está conformada por los siguientes órganos:
2
En relación con este tema debe resaltarse que el proyecto de ley estatutaria de la
administración de justicia incluía como parte constitutiva de la rama judicial a la jurisdic-
ción penal militar, pero la disposición respectiva fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional, sobre la base de que la estructura de la rama es un aspecto orgánico y
que los jueces penales militares, a pesar de que administran justicia, no se encuentran
incluidos dentro de los órganos previstos en el título vm de la Constitución, ya que ellos
realmente forman parte de la fuerza pública, es decir, de la rama ejecutiva. Véase Corte
3
1) La Corte Suprema de Justicia, máximo tribunal de esta jurisdic-

ción, integrada por 23 magistrados, elegidos por la misma corporación para
períodos individuales de ocho años, de listas formadas por más de cinco
candidatos por cada vacante que se presente, enviadas por la Sala Admi-
nistrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Los requisitos para ser
magistrado de la Corte están establecidos en el artículo 232 de la Cons-
titución y son los siguientes: ser colombiano de nacimiento y ciudadano
en ejercicio, ser abogado, no haber sido condenado por sentencia judicial
a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, y
haber desempeñado, durante diez años, cargos en la rama judicial o en el
ministerio público, o haber ejercido, con buen crédito, por el mismo tiem-
po, la profesión de abogado, o la cátedra universitaria en disciplinas ju-
rídicas en establecimientos reconocidos oficialmente.
El artículo 235 de la Constitución, modificado por el artículo 1º del
acto legislativo 6 de 2011, consagra como funciones generales de la Corte
las siguientes:
1. Actuar como tribunal de casación.
2. Juzgar al presidente de la república o a quien haga sus veces y a
los altos funcionarios de que trata el artículo 174, por cualquier hecho pu-
nible que se les impute, conforme al artículo 175, numerales 2 y 3 de la
misma Constitución.
3. Investigar y juzgar a los miembros del Congreso.
4. Juzgar, previa acusación del fiscal general de la nación, del vicefis-
cal general de la nación o de sus delegados de la unidad de fiscalías ante
la Corte Suprema de Justicia, a los ministros del despacho, al procurador
general, al defensor del pueblo, a los agentes del ministerio público ante
la Corte Suprema de Justicia, ante el Consejo de Estado y ante los tribu-
nales; a los directores de los departamentos administrativos, al contralor
general de la república, a los embajadores y jefes de misión diplomática
o consular, a los gobernadores, a los magistrados de tribunales y a los
generales y almirantes de la fuerza pública, por los hechos punibles que
se les imputen.
5. Conocer de todos los negocios contenciosos de los agentes diplo-
máticos acreditados ante el gobierno de la nación, en los casos previstos
por el derecho internacional.
6. Darse su propio reglamento.
7. Las demás atribuciones que señale la ley.
Los aspectos básicos de su funcionamiento son los siguientes:
a) La Corte cumple sus funciones por medio de cinco salas, a saber:

la sala plena, integrada por todos los magistrados; la sala de gobierno, in-
tegrada por el presidente, el vicepresidente y los presidentes de cada una
de las salas especializadas; la sala de casación civil y agraria, integrada
por siete magistrados; la sala de casación laboral, integrada por siete ma-
gistrados; y la sala de casación penal, integrada por nueve magistrados;
b) El presidente y el vicepresidente son elegidos por la corporación,
la representan, en su orden, y tienen las funciones que les señalen la ley
y el reglamento;
c) Las salas especializadas actúan en su campo como tribunal de ca-
sación, y pueden seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento,
para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los dere-
chos constitucionales y control de legalidad de los fallos. También cono-
cen de los conflictos de competencia que, en el aspecto de sus especiali-
dades, se susciten entre las salas de un mismo tribunal, o entre tribunales,
o entre estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de diferentes dis-
tritos;
d) En términos generales, puede decirse que a la sala plena le corres-
ponde expedir el reglamento de la corporación y las principales funcio-
nes administrativas, precisadas en el artículo 17 de la ley 270 de 1996 y
en el artículo 2º de la ley 585 de 2000;
e) Aunque la ley no lo dice, de lo anterior se desprende que a la sala
de gobierno corresponden las funciones que establezca el reglamento y
que serán fundamentalmente las referentes a los asuntos administrativos
internos de la corporación.
2) Los tribunales superiores de distrito judicial, que son creados por
la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y les corres-
ponde ejercer la función jurisdiccional en cada distrito judicial en los que
se divide el país, según las competencias que establecen los diferentes có-
digos procesales.
Los tribunales superiores tienen el número de magistrados que para
cada uno de ellos determine el Consejo Superior de la Judicatura, con un
mínimo de tres, y ejercen sus funciones por intermedio de la sala plena,
integrada por la totalidad de los magistrados, la sala de gobierno, las salas
especializadas y las salas de decisión, plurales e impares, que en cada uno
de ellos se organicen según las necesidades de la respectiva jurisdicción.
La sala plena ejerce funciones esencialmente administrativas, entre
las cuales se destaca la de elegir los jueces del respectivo distrito judicial,
de listas elaboradas por la sala administrativa del Consejo Secciona! de

la Judicatura, de acuerdo con las normas de carrera judicial.
3) Los juzgados, que constituyen la célula básica de la organización
judicial, están integrados por el juez, el secretario y el personal auxiliar
que determine el Consejo Superior de la Judicatura.
Los juzgados pueden ser civiles, penales, de familia, laborales, de
ejecución de penas y de pequeñas causas, según las necesidades que esta-
blezca la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; su ca-
tegoría y jurisdicción territorial pueden ser referidas a cada circuito o mu-
nicipio, y sus características, denominación y número son establecidos por
el mismo Consejo Superior. Los juzgados también podrán ser promiscuos,
es decir, para el conocimiento de procesos civiles, penales, laborales, agra-
rios o de familia, cuando el número de asuntos no justifique la creación
de juzgados especializados. A su vez, según las necesidades de cada ciu-
dad y de cada municipio, podrán existir jueces municipales de pequeñas
causas y competencia múltiple sobre asuntos de competencia de la juris-
dicción ordinaria, definidos por la ley como conflictos menores 4 .
La competencia de cada uno de los juzgados está determinada por la
ley y la encontramos consignada especialmente en los diferentes códigos
de procedimiento.
B) La jurisdicción contencioso-administrativa
Esta jurisdicción encuentra sus raíces en Francia5 y, como lo mani-

fiesta el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, está instituida para conocer de las contro-
versias sujetas al derecho administrativo, del tal manera que, por regla ge-
neral, no será competente para conocer de las controversias de entidades
públicas sometidas a derecho privado. Sin embargo, debe tenerse en cuen-
ta que la misma norma señala algunas excepciones de controversias atri-
buidas a la jurisdicción administrativa con base en la naturaleza pública
4
Las competencias de los jueces de pequeñas causas y competencia múltiple se
encuentran señaladas en el art. 22 de la ley 1395 de 2010, el cual adicionó un art. 14A
al Código de Procedimiento Civil.
5
Para un conocimiento más detallado sobre los orígenes de es ta jurisdicción, puede
verse a LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, "Origen y evolución de la jurisdicción admi-
nistrativa en Colombia", en Universitas, núm. 101, Bogotá, Pontificia Universidad Jave-
riana, junio de 2001, págs. 603 yss.
de las entidades y no en el régimen jurídico aplicable, por lo cual dicha

jurisdicción será competente para conocer de ciertos procesos de entida-
des públicas en los cuales se aplique el derecho privado.
De acuerdo con la ley estatutaria de la administración de justicia y
el título u de la parte segunda del CPACA, esta jurisdicción está integrada
por tres órdenes jerárquicos:
1) El Consejo de Estado, máximo tribunal de la jurisdicción, inte-
grado por treinta y un magistrados, elegidos por la misma corporación para
períodos individuales de ocho años, de listas superiores a cinco candida-
tos, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judi-
catura y quienes deben reunir las mismas calidades exigidas para ser ma-
gistrado de la Corte Suprema de Justicia.
De acuerdo con el artículo 237 de la Constitución Política, adicio-
nado por el artículo 8º del acto legislativo 1 de 2009, son atribuciones del
Consejo de Estado:
1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, conforme a las reglas que señale la ley.
2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los
decretos que dicta el gobierno nacional, cuya competencia no correspon-
da a la Corte Constitucional.
3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos
de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos
casos que la Constitución y las leyes determinen. En los casos de tránsito
de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de
buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en es-
pacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de
Estado.
4. Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Cons-
titución y proyectos de ley.
5. Conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los con-
gresistas, de conformidad con la Constitución y la ley.
6. Darse su propio reglamento y ejercer las demás funciones que de-
termine la ley.
7. Conocer de la acción de nulidad electoral, con sujeción a las re-
glas de competencia establecidas en la ley.
El Consejo de Estado ejerce sus funciones por intermedio de cuatro
salas, a saber:
a) Sala plena, integrada por todos sus miembros, que tiene funcio-
nes administrativas especialmente referidas a la elección de consejeros,
magistrados de los tribunales administrativos, secretario general del Con-
sejo y demás empleados con excepción de los de las salas, secciones y
despachos; elección del auditor ante la Contraloría General de la Repú-
blica, del reemplazo temporal del contralor general de la república, de los
miembros de temas para la elección de magistrados de la Corte Consti-
tucional, procurador general de la nación y contralor general de la repú-
blica; distribuir las funciones entre las secciones de la sala de lo conten-
cioso administrativo; integrar las comisiones que fueren necesarias; hacer
la evaluación cualitativa de los magistrados de los tribunales administra-
tivos; y expedir el reglamento del Consejo.
b) Sala de lo contencioso administrativo, integrada por veintisiete
consejeros, dividida en cinco secciones, cada una de las cuales ejerce las
funciones que le asigne la sala plena del Consejo de Estado, de acuerdo
con criterios de especialidad y cantidad de trabajo. A su vez, los artícu-
los 149 y siguientes del CPACA señalan las competencias de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Actualmente la distribución de competencias entre las secciones es,
en términos generales, la siguiente, de conformidad con el acuerdo 55 de
2003 de la sala plena, modificado por los acuerdos 117 y 140 de 2010 y
15 de 2011:
-La sección primera, integrada por cuatro consejeros, tiene la com-
petencia general y residual, en cuanto le corresponde tramitar y decidir
los asuntos que no están asignados a ninguna de las otras secciones.
- La sección segunda, integrada por seis consejeros y dividida, a
su vez, en dos subsecciones, a la cual le corresponden los asuntos de
carácter laboral.
- La sección tercera, integrada por nueve consejeros y dividida, a
su vez, en tres subsecciones, encargada de los procesos de carácter con-
tractual y de responsabilidad estatal.
- La sección cuarta, de la cual hacen parte cuatro consejeros y tie-
ne a su cargo los asuntos tributarios y de derecho económico en general.
-La sección quinta, conformada por cuatro consejeros y encarga-
da de los procesos de carácter electoral y de los asuntos referentes a la juris-
dicción coactiva.
Además, de conformidad con lo dispuesto en el reglamento del Con-
sejo de Estado, en la actualidad la distribución de competencias entre las
secciones, en lo que tiene que ver con las acciones constitucionales, es la
siguiente:
-Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado son

de competencia de la sección tercera.
- Las acciones populares que versen sobre asuntos contractuales y
las relacionadas con el derecho a la moralidad administrativa, las conoce
la sección tercera; las demás acciones populares son de competencia de la
sección primera.
- Las acciones de cumplimiento son de competencia de la sección
quinta.
- Las acciones de tutela son de conocimiento de las secciones pri-
mera, segunda, cuarta y quinta, cada una en diferentes porcentajes del total
de acciones que lleguen a conocimiento del Consejo de Estado.
La sala plena de lo contencioso administrativo tiene una serie de fun-
ciones especiales, consistentes principalmente en resolver conflictos de
competencia al interior de las secciones de la misma sala; conocer de los
procesos que específicamente no se hayan atribuido a las secciones; resol-
ver recursos extraordinarios; resol ver los asuntos que les remitan las sec-
ciones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o por
necesidad de unificar o sentar jurisprudencia de la corporación; conocer
de las solicitudes de pérdida de investidura de los congresistas; y decidir
las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedi-
dos por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional.
c) Sala de consulta y servicio civil, integrada por cuatro consejeros
y encargada de absolver las consultas jurídicas que le formule el gobier-
no nacional; preparar proyectos de ley y de códigos; revisar los contratos
y conceptuar sobre los mismos, en los casos previstos en la ley; verificar
si los candidatos a la Presidencia de la República reúnen o no los requi-
sitos constitucionales y expedir la correspondiente certificación.
d) Sala de gobierno, aunque la ley estatutaria no la menciona, de
acuerdo con los artículos 107 y 114 del Código de Procedimiento Admi-
nistrativo y de lo Contencioso Administrativo está formada por el presi-
dente del Consejo, el vicepresidente y los presidentes de las salas o sec-
ciones y ejerce las funciones que determine el reglamento, las cuales son
fundamentalmente administrativas de carácter interno.
2) Los tribunales administrativos, creados por la sala administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura en cada distrito judicial adminis-
trativo, que en la actualidad son veintiséis, la mayoría de ellos coinciden-

tes con los departamentos.
Estos tribunales están integrados por un número mínimo de tres ma-
gistrados, según lo determine en cada caso la sala administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura y ejercen sus funciones por conducto
de las siguientes salas: la sala plena, integrada por la totalidad de los ma-
gistrados; la sala de gobierno; las salas especializadas y las demás salas
de decisión plurales e impares que se creen en cada tribunal.
La sala plena ejerce las funciones de elegir a los jueces adminis-
trativos de listas que, conforme a las normas sobre carrera judicial, envíe
la sala administrativa del respectivo Consejo Secciona! de la Judicatura;
hacer la evaluación cualitativa de los citados jueces; nominar los candi-
datos que han de integrar las ternas para las elecciones de contralor de-
partamental, contralores distritales y municipales; y dirimir los conflic-
tos de competencia que se presenten al interior del tribunal o entre jueces
administrativos del mismo distrito.
Las funciones jurisdiccionales que según el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo u otras normas pro-
cesales corresponden a los tribunales administrativos, son ejercidas por
las secciones o subsecciones especializadas o, si ellas no existen, por la
sala plena del tribunal. Hoy, los artículos 151 y siguientes del CPACA
disponen cuáles son las competencias de los tribunales administrativos.
A su vez, a la sala de gobierno corresponden las funciones adminis-
trativas internas.
3) Los juzgados administrativos, que determine la sala administra-
tiva del Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con las necesida-
des, para el cumplimiento en los municipios o circuitos de las funciones
que fije la ley procesal. Estos juzgados son novedosos en cuanto fueron
previstos por primera vez en la ley 270 de 1996, y solo comenzaron a
funcionar en 2006.
Para el efecto, el Consejo Superior de la Judicatura creó circuitos
judiciales administrativos en los diferentes distritos judiciales administra-
tivos, con un total de 257 juzgados administrativos que ejercen sus com-
petencias en los citados distritos, además de diversos juzgados adminis-
trativos de descongestión que se crean periódicamente.
Las competencias de estos juzgados están previstas en los artículos
154 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Con-
tencioso Administrativo.
C) La jurisdicción constitucional
1) Conformación. Esta jurisdicción está formada por la Corte Cons-

titucional, integrada por nueve magistrados, elegidos por el Senado de la
República para períodos de ocho años, de ternas que le presentan el pre-
sidente de la república, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Es-
tado, atendiendo al criterio de la diversidad de especialidades dentro del
derecho. Dichos magistrados no podrán ser reelegidos ni tampoco podrán
ser elegidos como tales quienes durante el año anterior a la elección se
hayan desempeñado como ministros o magistrados de la Corte Suprema
de Justicia o del Consejo de Estado.
2) Funciones. Las funciones de la Corte Constitucional están con-
sagradas en el artículo 241 de la Constitución y son las siguientes:
1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promue-
van los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución,
cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su for-
mación.
2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la
constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una asamblea
constituyente para reformar la Constitución, solo por vicios de procedi-
miento en su formación.
3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes
y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últi-
mos solo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.
4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten
los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación.
5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten
los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el go-
bierno con fundamento en los artículos 150, numeral 1Oy341 de la Cons-
titución Política, por su contenido material o por vicios de procedimiento
en su formación.
6. Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137 de la Consti-
tución.
7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decre-
tos legislativos que dicte el gobierno con fundamento en los artículos 212,
213 y 215 de la Constitución.
8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyec-
tos de ley que hayan sido objetados como inconstitucionales por el gobier-
no, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido mate-

rial como por vicios de procedimiento en su formación.
9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales
relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales.
10. Decidir sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y
de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el gobierno los remitirá a la Cor-
te, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciuda-
dano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si
la Corte los declara constitucionales, el gobierno podrá efectuar el canje
de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias
normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte
Constitucional, el presidente de la república solo podrá manifestar el
consentimiento formulando la correspondiente reserva.
Respecto de las decisiones proferidas por la Corte Constitucional, la
ley estatutaria de la administración de justicia precisa los siguientes as-
pectos:
a) La Corte Constitucional debe confrontar las disposiciones some-
tidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, es
decir que, como lo ha dicho la misma Corte en su sentencia de revisión
del proyecto de ley estatutaria, "a través de la norma bajo examen se bus-
ca que la Corte, en caso de encontrar que un determinado canon cons-
titucional ha sido violado por una norma legal, o que, por el contrario, él
sirve para declarar su exequibilidad, entonces pueda fundarse la senten-
cia en ese precepto, así este no haya sido invocado por el demandante";
b) Las sentencias dictadas como resultado del ejercicio de la acción
de inexequibilidad o inconstitucionalidad, de revisión previa cuando ella
es procedente, o con motivo del ejercicio del control automático de cons-
titucionalidad, solo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga
omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá criterio auxiliar
para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en
general. A su vez, la interpretación que por vía de autoridad hace la Corte
tiene carácter obligatorio general. Sobre este aspecto, en la sentencia de
revisión del proyecto de ley estatutaria, la Corte explica que solo tendrán
fuerza vinculante los conceptos consignados en la parte motiva que guar-
den una relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva.
Posteriormente, la misma Corte Constitucional ha distinguido entre
el decisum, la ratio decidendi y los obiter dictum. El decisum es la re-
solución concreta del caso, es decir, la parte resolutiva de la sentencia, la
LA RAMA JUDICIAL i 79
cual tiene fuerza vinculante. La ratio decidendi, también obligatoria, son

los apartes de las consideraciones de la sentencia en donde se establece
el principio, regla o razón general de la decisión tomada, los que guardan
unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia y los que están en re-
lación estrecha, directa e inescindible con la parte resol uti va, que es la parte
de la argumentación del juez que constituye el verdadero precedente ju-
dicial. Finalmente, los obiter dictum son todos los demás razonamientos
hechos por el juez constitucional que no constituyen ratio decidendi y que,
por lo mismo, no forman parte del precedente, son los pasajes de la sen-
tencia hechos por abundancia argumentativa donde se realizan afirmacio-
nes incidentales que no tienen directa relación con la parte resolutiva de
la sentencia6 .
c) Las decisiones adoptadas como resultado del ejercicio de la ac-
ción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes y su
motivación constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces.
D) Las jurisdicciones especiales
Como se advirtió al comienzo de este capítulo, los artículos 246 y

24 7 de la Constitución Política de 1991 consagraron dos nuevas juris-
dicciones con el carácter de especiales: la jurisdicción de los pueblos indí-
genas y la jurisdicción de paz.
1) La jurisdicción de los pueblos indígenas. Se encuentra contem-
plada en el artículo 246 de la Constitución Política, el cual prevé que las
autoridades de esas comunidades puedan ejercer funciones jurisdicciona-
les dentro de su campo territorial, de conformidad con sus propias nor-
mas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución
y las leyes.
Como esta jurisdicción es nueva dentro de la estructura institucional
de Colombia, parecería que, de acuerdo con la norma constitucional ci-
tada, su organización y relación con las otras jurisdicciones, así como su
puesta en marcha efectiva, dependieran de lo que establezca la ley espe-
cial que se dicte sobre ella, la cual aún no ha sido expedida.
No obstante lo anterior, la Corte Constitucional ha reconocido la exis-
tencia y vigencia de la jurisdicción de los pueblos indígenas, al manifes-
tar que "no es cierto que la vigencia de la jurisdicción indígena esté en
6Véase Corte Const., sent. SU-047de1999. En igual sentido puede verse aDrn-
oo EDUARDO LóPEZ MEDINA, El derecho de los jueces, 2ª ed., Bogotá, Edit. Legis, 2008,
págs. 173 y SS.
suspenso hasta que se expida la ley de coordinación con el sistema judi-

cial nacional. La Constitución tiene efectos normativos directos, como
lo ha afirmado esta Corte reiteradamente, de tal manera que si bien es de
competencia del legislador coordinar el funcionamiento de la jurisdicción
indígena y la jurisdicción nacional, el funcionamiento mismo de esta no
depende de dicho acto del legislativo" 7 . Además, debe recordarse que,
según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, si bien esta jurisdic-
ción ejerce funciones judiciales, no forma parte de la estructura orgánica
de la rama judicial8.
2) La jurisdicción de paz. El artículo 247 de la Constitución Políti-
ca permite que la ley cree jueces encargados de resolver en equidad con-
flictos individuales y comunitarios. Actualmente, los jueces de paz se
encuentran regulados por la ley 497 de 1999, la cual prevé que se trata de
particulares que conocerán de los conflictos que las personas o la comu-
nidad, en forma voluntaria y de común acuerdo, sometan a su conocimien-
to, que versen sobre asuntos susceptibles de transacción, conciliación o
desistimiento y que no estén sujetos a solemnidades de acuerdo con la ley,
y cuya cuantía no sea superior a los cien salarios mínimos legales men-
suales vigentes.
Los jueces de paz y de reconsideración, así denominados por la ley,
son elegidos mediante votación popular por los ciudadanos de las comu-
nidades ubicados en las respectivas circunscripciones electorales que se
establezcan al interior del municipio o distrito, por un período de cinco
años y son reelegibles de manera indefinida. Para el efecto, a iniciativa
del alcalde o del personero o de la mayoría de miembros del concejo mu-
nicipal o de grupos organizados de vecinos inscritos en la respectiva cir-
cunscripción electoral municipal o distrital existente, el concejo municipal,
por medio de acuerdo, convocará a elecciones y determinará las circuns-
cripciones electorales que sean necesarias para la elección. Actualmen-
te, estos jueces han sido elegidos y están ejerciendo sus funciones solo en
algunos municipios del país.
E) La Fiscalía General de la Nación
1) Aspectos generales. Como un órgano con su propia autonomía

administrativa y presupuesta!, pero haciendo parte de la rama judicial, la
7
Véase Corte Const., sent. C-139 de 1996. En igual sentido pueden verse las sents.
T-254 de 1996, T-266 de 1999, T-934 de 1999, T-552 de 2003 y T-811de2004 de la
Corte Constitucional.
8
LA RAMA JUDICIAL
Constitución Política de 1991 creó la Fiscalía General de la Nación, en-

cargada fundamentalmente de investigar los delitos y acusar a los presuntos
infractores ante los juzgados y tribunales competentes.
La Fiscalía se encuentra integrada por el fiscal general, los fiscales
delegados y los demás funcionarios que determine la ley.
El fiscal general es elegido para un período de cuatro años por la Corte
Suprema de Justicia, de terna enviada por el presidente de la república y
no podrá ser reelegido. Debe reunir las mismas calidades exigidas para
ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
El fiscal general de la nación y sus delegados tienen competencia en
todo el territorio nacional.
2) Funciones. En materia de funciones, el artículo 250 de la Carta
Política, modificado por los actos legislativos 3 de 2002 y 6 de 2011, esta-
tuye que a la Fiscalía General de la Nación corresponde:
1. Solicitar al juez que ejerza las funciones de control de garantías,
las medidas necesarias que aseguren la comparecencia de los imputados
al proceso penal, la conservación de la prueba y la protección de la co-
munidad, en especial de las víctimas.
El juez que ejerza las funciones de control de garantías no podrá ser,
en ningún caso, el juez de conocimiento en aquellos asuntos en que haya
ejercido esta función.
La ley podrá facultar a la Fiscalía General de la Nación para realizar
excepcionalmente capturas; igualmente, la ley fijará los límites y los casos
en que proceda la captura. En estos casos el juez a quien corresponda
cumplir la función de control de garantías lo realizará a más tardar dentro
de las treinta y seis horas siguientes.
2. Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptacio-
nes de comunicaciones. En estos casos el juez que ejerza las funciones
de control de garantías efectuará el control posterior respectivo, a más tar-
dar dentro de las treinta y seis horas siguientes.
3. Asegurar los elementos materiales probatorios, garantizando la ca-
dena de custodia mientras se ejerce su contradicción. En caso de reque-
rirse medidas adicionales que impliquen afectación de derechos fundamen-
tales, deberá obtenerse la respectiva autorización por el juez que ejerza
las funciones de control de garantías para poder proceder a ello.
4. Presentar escrito de acusación ante el juez de conocimiento, con
el fin de dar inicio a un juicio público, oral, contradictorio, concentrado,
con inmediación de las pruebas, y con todas las garantías.
5. Solicitar ante el juez de conocimiento la preclusión de las investiga-

ciones cuando según lo dispuesto en la ley no hubiere mérito para acusar.
6. Solicitar ante el juez de conocimiento las medidas judiciales ne-
cesarias para la asistencia a las víctimas, lo mismo que disponer el resta-
blecimiento del derecho y la reparación integral a los afectados con el
delito.
7. Velar por la protección de las víctimas, los jurados, los testigos y
demás intervinientes en el proceso penal; la ley fijará los términos en que
podrán intervenir las víctimas en el proceso penal y los mecanismos de
justicia restaurativa.
8. Dirigir y coordinar las funciones de policía judicial que en forma
permanente cumple la policía nacional y los demás organismos que seña-
le la ley.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que atendiendo la naturaleza del
bien jurídico o la menor lesividad de la conducta punible, el legislador
puede asignarle el ejercicio de la acción penal a la víctima o a otras au-
toridades distintas a la fiscalía general de la nación, pero, en todo caso,
dicha autoridad podrá actuar en forma preferente.
Además, el artículo 251, modificado por los actos legislativos 3 de
2002 y 6 de 2011, expresa que son funciones especiales del fiscal general
las siguientes:
1. Investigar y acusar, si hubiere lugar, directamente o por conducto
del vicefiscal general de la nación o de sus delegados de la unidad de fis-
calías ante la Corte Suprema de Justicia, a los altos funcionarios que gocen
de fuero constitucional, con las excepciones previstas en la Constitución.
2. Nombrar y remover, de conformidad con la ley, a los empleados
bajo su dependencia.
3. Asumir directamente las investigaciones y procesos, cualquiera
que sea el estado en que se encuentren, lo mismo que asignar y desplazar
libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos. Igualmen-
te, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía, deter-
minar el criterio y la posición que la Fiscalía deba asumir, sin perjuicio
de la autonomía de los fiscales delegados, en los términos y condiciones
fijados por la ley.
4. Participar en el diseño de la política del Estado en materia crimi-
nal y presentar proyectos de ley al respecto.
5. Otorgar atribuciones transitorias a organismos públicos que pue-
dan cumplir funciones de policía judicial, bajo la responsabilidad y de-
pendencia funcional de la Fiscalía General de la Nación.
LA RAMA JUDICIAL
183
6. Suministrar al gobierno información sobre las investigaciones que

se estén adelantando, cuando sea necesaria para la preservación del or-
den público.
3) Organización. Los principales aspectos de su organización, prin-
cipios y funcionamiento, entre otros, se encuentran desarrollados en los
artículos 23 a 33 de la ley 270 de 1996. Su estructura orgánica interna está
prevista en el artículo 1º de la ley 938 de 2004, en la siguiente forma:
1. Despacho del Fiscal General de la Nación.
1.1. Unidad de Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Jus-
ticia.
1.2. Dirección de Asuntos Internacionales.
1.3. Oficina de Planeación.
1.4. Oficina Jurídica.
1.5. Oficina de Control Interno.
1.6. Oficina de Protección y Asistencia.
1.7. Oficina de Veeduría y Control Disciplinario Interno.
1.8. Oficina de Divulgación y Prensa.
1.9. Oficina de Informática.
2. Despacho del Vicefiscal General de la Nación.
3. Despacho del Secretario General.
3 .1. Oficina de Personal.
3 .2. Escuela de Estudios e Investigaciones Criminalísticas y Cien-
cias Forenses.
4. Dirección Nacional de Fiscalías.
4.1. Direcciones Seccionales de Fiscalías.
5. Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación.
5.1. Direcciones Seccionales del Cuerpo Técnico de Investiga-
ción.
6. Dirección Nacional Administrativa y Financiera.
6.1. Direcciones Seccionales Administrativas y Financieras.
7. Entidades Adscritas.
7 .1. Establecimiento Público-Instituto Nacional de Medicina Le-
gal y Ciencias Forenses.
Además, conforme a lo previsto en el parágrafo del artículo 1º de la

ley 938 de 2004, la estructura no definida en el estatuto orgánico será
desarrollada por el fiscal general de la nación, para lograr un equilibrio

racional de los recursos humanos, técnicos, financieros y logísticos en las
diferentes áreas. Para ello se tendrán en cuenta, entre otros principios, los
de racionalización del gasto, eficiencia y fortalecimiento de la gestión
administrativa e investigativa y el mejoramiento de la prestación del ser-
v1c10.
Por último, debe señalarse que en el artículo 33 de la ley 975 de 2005,
"por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros
de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de
manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras dis-
posiciones para acuerdos humanitarios", se creó la Unidad Nacional de
Fiscalía para la Justicia y la Paz.
F) El Consejo Superior de la Judicatura
De acuerdo con los artículos 254 y siguientes de la Constitución y

75 y siguientes de la ley estatutaria de la administración de justicia, la ad-
ministración, gestión y control de la rama judicial corresponden al Con-
sejo Superior y a los consejos seccionales de la judicatura.
El Consejo Superior de la Judicatura es, entonces, el máximo orga-
nismo encargado de la administración de la rama judicial y de ejercer la
función disciplinaria en relación con los funcionarios, empleados judicia-
les y abogados en ejercicio, para lo cual, de conformidad con el artículo
76 de la ley en mención, además de la sala plena, se divide en dos salas,
cada una de ellas con competencia sobre los asuntos mencionados.
Adicionalmente a lo anterior, el Consejo Superior y los consejos sec-
cionales cuentan con la colaboración de otros órganos que también forman
parte de la estructura administrativa de la rama judicial, como son la comi-
sión interinstitucional de la rama judicial, la dirección ejecutiva de ad-
ministración judicial, las direcciones seccionales de administración judi-
cial y las comisiones seccionales interinstitucionales de la rama judicial.
1) La sala administrativa. Está integrada por seis magistrados ele-
gidos para un período de ocho años, así: uno por la Corte Constitucional,
dos por la Corte Suprema de Justicia y tres por el Consejo de Estado.
En lo referente a atribuciones, el artículo 85 de la ley estatutaria, en
concordancia con 19s artículos 256 y 257 de la Constitución, expresa que
corresponde a la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatu-
ra ejercer las siguientes funciones principales:
1. Elaborar el proyecto de presupuesto, de acuerdo con las reglas pre-

vistas en el artículo 88 de la misma Constitución.
2. Elaborar el proyecto de plan sectorial de desarrollo y someterlo a
la aprobación del Consejo pleno. La elaboración y contenido de este plan
debe sujetarse a las indicaciones establecidas en el artículo 87 de la ley.
3. Autorizar la celebración de contratos y convenios, declarar la
urgencia manifiesta para contratar cuando fuere el caso y aprobar los
proyectos de inversión.
4. Fijar la división del territorio para efectos judiciales y crear, ubi-
car, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir tribunales y
juzgados, así como determinar su estructura y planta de personal y las fun-
ciones y requisitos mínimos de los cargos, todo ello de conformidad con
las reglas previstas en los artículos 87 a 92 de la ley.
5. Determinar la estructura y la planta de personal del Consejo Su-
perior y designar los empleados de la sala administrativa cuya provisión
no corresponda al director ejecutivo de administración judicial, incluyendo
al director de la escuela judicial y al auditor del Consejo.
6. Enviar a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado las
listas para proveer las vacantes de magistrados que se presenten en estas
corporaciones y en los tribunales, estos últimos de conformidad con las
normas sobre carrera judicial.
7. Reglamentar los trámites judiciales y administrativos que se ade-
lanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legis-
lador y que no correspondan a la regulación del ejercicio de las acciones
ni de las etapas de los procesos, pudiendo establecer servicios adminis-
trativos comunes a los diferentes despachos judiciales.
8. Dictar los reglamentos sobre seguridad y bienestar social de los
funcionarios y empleados y coadyuvar para la protección y seguridad
personal de los mismos.
9. Reglamentar y administrar la carrera judicial y establecer indica-
dores de gestión de los despachos judiciales e índices de rendimiento, así
como indicadores de desempeño, sobre la base mínima de congestión, re-
traso, productividad y eficacia, con fundamento en los cuales se realice
el control y evaluación correspondiente.
10. Realizar la calificación integral de servicios de los magistrados
de tribunales y llevar el control del rendimiento y gest~n de las altas cor-
poraciones y de la Fiscalía General de la Nación.
11. Regular, organizar y llevar el registro nacional de abogados y

expedir la tarjeta profesional.
12. Establecer el régimen y la remuneración de los auxiliares de la
justicia.
13. Elaborar y desarrollar el plan de formación, capacitación y adies-
tramiento de los funcionarios y empleados, así como aprobar los recono-
cimientos y distinciones que se les otorguen.
14. Fijar los días y horas de servicio de los despachos judiciales.
Las demás funciones de la sala administrativa pueden consultarse en
el citado artículo 85 de la ley 270 de 1996 y en el artículo 17 de la ley 1285
de 2009.
2) La sala jurisdiccional disciplinaria. Está integrada por siete ma-
gistrados elegidos por el Congreso Nacional, de temas enviadas por el go-
bierno para un período de ocho años.
En cuanto a sus funciones, el artículo 112 de la ley estatutaria, en
concordancia con los artículos 256 y 257 de la Constitución, precisa que
corresponde a esta sala ejercer las siguientes funciones:
1. Resolver los impedimentos y recusaciones que se presenten con
ocasión de las actuaciones de los miembros de la corporación.
2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las dis-
tintas jurisdicciones, entre estas y las autoridades administrativas a las
cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales y entre los con-
sejos seccionales o entre las salas de un mismo consejo secciona!.
3. Conocer, en única instancia, de los procesos disciplinarios que se
adelantan contra los magistrados de los tribunales y consejos seccionales
de la judicatura, el vicefiscal, los fiscales delegados ante la Corte Supre-
ma de Justicia y los tribunales.
4. Conocer de los recursos de apelación y de hecho, así como de la
consulta, en los procesos disciplinarios de que conocen en primera ins-
tancia las salas jurisdiccionales disciplinarias de los consejos seccionales
de la judicatura.
5. Designar a los magistrados de las salas disciplinarias de los con-
sejos seccionales de la judicatura, de las listas de aspirantes que hayan
aprobado el concurso previamente convocado por la dirección adminis-
trativa judicial.
6. Designar a los empleados de la sala.
3) La sala plena. De conformidad con lo establecido en el artículo
79 de la ley estatutaria, además de las funciones administrativas y discipli-
narias que corresponden a cada una de las salas, estas en su conjunto for-
man el Consejo en pleno para el cumplimiento de las siguientes funcio-
nes: adoptar el informe anual que debe ser presentado al Congreso de la
República, sobre el estado de la administración de justicia; adoptar el plan
de desarrollo de la rama judicial y presentarlo al gobierno para su in-
corporación al plan nacional de desarrollo, previo concepto de la comi-
sión interinstitucional de la rama judicial; dictar los reglamentos necesa-
rios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia; adoptar
y proponer proyectos de ley relativos a la administración de justicia y a
los códigos sustantivos y procedimentales; elegir al presidente y al vice-
presidente de la corporación; promover y contribuir a la buena imagen de
la rama judicial, en todos sus órdenes, frente a la comunidad; y dictar el
reglamento interno del Consejo.
4) La comisión interinstitucional de la rama judicial. En desarrollo
del principio consagrado en los artículos 113 de la Constitución y 86 de
la ley estatutaria, en el sentido de que los órganos del poder público y en
este caso específicamente el Consejo Superior de la Judicatura deben ac-
tuar en coordinación con los órganos de las otras ramas y con los demás
del sector justicia, la ley estatutaria creó esta comisión, como mecanismo
de información recíproca entre las corporaciones judiciales y foro para la
discusión de los asuntos que interesen a la administración de justicia.
Esta comisión está integrada por los presidentes de la Corte Suprema
de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Con-
sejo Superior de la Judicatura, quien la presidirá, el fiscal general de la
nación y un representante de los funcionarios y empleados de la rama, ele-
gido por ellos mismos de acuerdo con el reglamento que se expida. Ade-
más, el ministro de Justicia participa por derecho propio en las reuniones
de la comisión en las que se discutan asuntos relativos al presupuesto y al
plan sectorial de desarrollo.
Las funciones de la comisión son las siguientes:
1. Contribuir a la coordinación de las actividades de los diferentes
organismos administrativos de la rama.
2. Solicitar informes al auditor responsable de dirigir el sistema de
control interno de la rama.
3. Emitir concepto previo, no obligatorio, para el ejercicio de las si-
guientes funciones de la sala administrativa del Consejo Superior de la Ju-
dicatura: la creación, ubicación, redistribución, fusión, traslado, transfor-
mación y supresión de tribunales, salas y juzgados; determinar la estructura
y las plantas de personal de las corporaciones y juzgados; dictar los re-
glamentos sobre seguridad y bienestar social de los funcionarios y emplea-

dos; elaborar y desarrollar el plan de formación, capacitación y adiestra-
miento de los funcionarios y empleados.
4. Emitir concepto previo, aunque no obligatorio, sobre los proyectos
de presupuesto y plan sectorial de desarrollo para la rama.
5. Dictar su propio reglamento y el de las comisiones seccionales in-
terinstitucionales de la rama.
6. Postular tres candidatos de los cuales debe ser elegido el director
ejecutivo de administración judicial por la sala administrativa del Conse-
jo Superior de la Judicatura.
7. Las demás que le atribuyan la ley y el reglamento.
Debe anotarse que la creación de esta comisión fue objeto de polé-
mica y críticas, especialmente por algunos miembros del Consejo Supe-
rior de la Judicatura, que consideraban que ella limitaba sus propias y
autónomas funciones. No obstante, al revisar el proyecto de ley la Corte
Constitucional declaró exequibles las normas correspondientes, con ex-
cepción del numeral 6 del artículo 97, que otorgaba a la comisión la fun-
ción de evaluar la gestión de los diferentes organismos administrativos de
la rama y promover las acciones disciplinarias respectivas 9 •
5) La dirección ejecutiva de administración judicial. Con el fin de
mejorar la eficiencia y la labor de ejecución de las políticas administrativas
de la rama judicial, la ley estatutaria creó esta figura como órgano técni-
co y administrativo que tiene a su cargo la ejecución de las mencionadas
actividades, con sujeción a las políticas y decisiones de la sala adminis-
trativa del Consejo Superior de la Judicatura.
El director ejecutivo es elegido por la sala administrativa entre tres
candidatos postulados por la comisión interinstitucional de la rama judi-
cial, para períodos de cuatro años. Sus funciones son las siguientes:
l. Ser el secretario general del Consejo Superior de la Judicatura y
secretario de la sala administrativa.
2. Ejecutar el plan sectorial y las demás políticas definidas para la
rama judicial.
3. Administrar los bienes y recursos de la rama.
4. Suscribir en nombre de la nación-Consejo Superior de la Judica-
tura, los actos y contratos que deban expedirse o celebrarse.
9
Véase Corte Const., sen t. C-03 7 de 1996.
5. Nombrar y remover los empleados del Consejo Superior de la Judi-

catura y definir sus situaciones administrativas, cuando no correspondan
a las salas del Consejo.
6. Nombrar a los directores ejecutivos seccionales, de temas prepa-
radas por la sala administrativa del Consejo Superior.
7. Elaborar y presentar al Consejo Superior los balances y estados
financieros.
8. Actuar corno ordenador del gasto para el cumplimiento de las obli-
gaciones económicas.
9. Representar a la nación-rama judicial en los procesos judiciales,
para lo cual podrá constituir apoderados especiales.
1O. Las demás funciones que estén previstas en otras normas legales.
6) Los consejos seccionales de la judicatura. Son organismos que
ejercen las funciones administrativas y disciplinarias en materia judicial
en cada distrito judicial o en los grupos de distritos que determine la sala
administrativa del Consejo Superior. Estos consejos seccionales también
se dividen en sala administrativa y sala jurisdiccional disciplinaria, la reu-
nión de las cuales integra la sala plena, y están conformadas por magis-
trados elegidos por cada una de las salas del Consejo Superior, todos ellos
de carrera judicial.
7) Las comisiones seccionales interinstitucionales. El artículo 102
de la ley estatutaria establece que habrá una comisión secciona! interinsti-
tucional de la rama judicial, integrada por el presidente del tribunal superior
de distrito judicial, y si hay más de uno, por los presidentes; por el presiden-
te del tribunal contencioso administrativo; por el director secciona! de fis-
calías; por el presidente del consejo secciona! de la judicatura, quien la pre-
sidirá, y por un representante de los funcionarios y empleados de la rama
judicial, elegido por estos en la forma que señale el reglamento. Esta comi-
sión actuará corno mecanismo de integración de la rama judicial en la res-
pectiva jurisdicción.
8) Las direcciones seccionales de administración judicial. Concor-
danternente con el sistema de desconcentración que se aplica en materia
de administración de justicia, existen los directores seccionales de la rama
judicial, encargados de ejercer en el ámbito del respectivo distrito judi-
cial o grupo de distritos de su jurisdicción, funciones semejantes a las que
corresponden al director ejecutivo de la administración judicial en el árn-
bito nacional, bajo las órdenes, directrices y orientaciones de este último.

Estos directores seccionales deben tener título profesional en ciencias ju-
rídicas, económicas, financieras o administrativas, y experiencia no infe-
rior a cinco años en esas materias.
G) Organigrama
De acuerdo con los comentarios anteriores, se puede expresar grá-

ficamente la estructura de la rama judicial del poder público mediante el
siguiente organigrama:
CAPÍTULO V
El ministerio público surgió en Colombia a mediados del siglo xvr,

como un órgano dependiente directamente de la Real Audiencia de Santa
Fe, con las funciones de velar por los intereses públicos y los derechos de
los habitantes.
Posteriormente, en 1819, Simón Bolívar crea el cargo de procura-
dor general de la nación, con la función de velar por la observancia de las
leyes en la rama judicial.
En 1830, el ministerio público aparece como órgano dependiente del
poder ejecutivo, y desaparece en la Constitución de 1832, reapareciendo
de manera definitiva en la Constitución granadina de 1853, como órga-
no de la rama ejecutiva, para velar por el cumplimiento de una debida ad-
ministración de justicia.
Actualmente se puede definir al ministerio público como el órgano
autónomo de control encargado de adelantar las investigaciones discipli-
narias relacionadas con la conducta oficial de quienes desempeñan fun-
ciones públicas, ejercer la vigilancia superior, el control de gestión, in-
tervenir en algunos procesos de la justicia ordinaria y emitir conceptos ante
los altos tribunales, con el fin de velar por la correcta aplicación de la Cons-
titución y la ley, y por los intereses generales de la sociedad.
De manera más precisa, el artículo 118 de la Constitución de 1991
expresa que al ministerio público corresponde la guarda y promoción de
los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia
de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
La misma norma constitucional citada indica que el ministerio pú-
blico será ejercido por el procurador general de la nación, por el defensor
del pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio
público ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros munici-
pales y por los demás funcionarios que determine la ley.
De acuerdo con lo anterior y con la forma como ha estado organizado
tradicionalmente el ministerio público en Colombia, podemos distinguir
claramente dos niveles en el ejercicio de esta función: de una parte, la Pro-

curaduría General de la Nación, que tiene a su cargo el ejercicio de la fun-
ción en los órdenes nacional, regional, distrítal y provincial y, por otra,
los personeros municipales que ejercen el ministerio público en el orden
municipal de manera descentralizada en cuanto dependen orgánicamen-
te del mismo municipio, aunque también lo ejercen en forma concurrente
con los agentes regionales y provinciales de la Procutaduría General de
la Nación. /
Además, la Constitución Política de 1991 cre7 ia Defensoría del Pue-
blo como parte del ministerio público. /
A) La Procuraduría General de la Nación
El supremo director de este organismo, así como en general del minis-

terio público, es el procurador general de la nación, quien es elegido por
el Senado, para un período de cuatro años, de terna integrada por candi-
datos del presidente de la república, la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado (Const. Pol., arts. 275 y 276). ,
A su vez, el artículo 279 de la Constitución establece que la ley deter-
minará lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Procuraduría Ge-
neral de la Nación.
Actualmente, dicha estructura está consagrada en el artículo 22 del
decreto-ley 262 de 2000 en la siguiente forma:
l. Nivel central.
1.1. Despacho del Procurador General.
1.1.1. Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales.
1.1.2. Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios.
1.1.3. Dirección Nacional de Investigaciones Especiales.
1.1.4. Oficina de Planeación.
1.1.5. Oficina de Selección y Carrera.
1.1.6. Oficina de Control Interno.
1.1. 7. Oficina de Prensa.
1.1. 8. Oficina Jurídica.
1.1.9. Oficina de Sistemas.
1.2. Despacho del Viceprocurador General.
1.2.1. División de Registro y Control y Correspondencia.
1.2.2. División de Documentación.
1.2.3. División de Seguridad.
EL MINISTERIO PÚBLICO 193
1.3. Sala Disciplinaria.

1.4. Procuradurías Delegadas.
1.4.1. Procuradurías Judiciales.
1.5. Instituto de Estudios del Ministerio Público.
1.5.1. Consejo Académico.
1.5.2. Dirección.
1.5.3. División de Investigaciones Sociopolíticas y Asuntos
Socio-económicos.
1.5.4. División de Capacitación.
1.5.5. División Administrativa y Financiera.
1.6. Secretaría General.
1.6.l. División de Gestión Humana.
1.6.2. División Administrativa.
1.6.3. División Financiera.
1.6.4. División Centro de Atención al Público.
1.7. Veeduría.
2. Nivel territorial.
2.1. Procuradurías regionales.
2.2. Procuradurías distritales.
2.3. Procuradurías provinciales.
El mismo decreto 262 de 2000, adicionado por la ley 1367 de 2009,
y por el decreto 2246 de 2011, especifica las funciones de cada una de las
dependencias que hacen parte de la organización indicada anteriormente.
A su vez, en desarrollo del citado decreto-ley 262 de 2000, el pro-
curador general de la nación expidió la resolución 17 de 2000, modifica-
da por las resoluciones 496 de 2008 y 194 de 2011, en la que se precisan
las procuradurías delegadas en las cuales se delegan y distribuyen las fun-
ciones, según su especialidad, así:
- Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Fun-
ción Pública.
- Procuraduría Delegada para la Defensa del Menor y la Familia.
- Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles.
- Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales.
- Procuraduría Delegada para la Descentralización y las Entidades
Territoriales.
194 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA\
- Procuraduría Delegada para Asuntos Ambiental~s y Agrarios.

-Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Derechos
Humanos y Asuntos Étnicos.
- Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública.
-Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa.
- Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administra-
tiva.
- Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal.
- Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal.
- Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública.
- Procuraduría Delegada para la Policía Nacional.
- Procuraduría Delegada para las Fuerzas Militares.
- Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los De-
rechos Humanos.
- Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Ju-
dicial.
-Procuraduría Delegada para el Ministerio Público en Asuntos Pe-
nales.
- Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado.
- Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado.
- Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado.
- Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado.
- Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado.
- Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado.
- Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado.
- Procuraduría Primera Delegada para la Casación Penal.
- Procuraduría Segunda Delegada para la Casación Penal.
- Procuraduría Tercera Delegada para la Casación Penal.
- Procuraduría Cuarta Delegada para la Casación Penal
- Procuraduría Primera Delegada para la Investigación y Juzga-
miento Penal.
- Procuraduría Segunda Delegada para la Investigación y Juzga-
miento Penal.
Por su parte, el artículo 30 de la citada resolución 17 de 2000, iden-
tifica las siguientes procuradurías judiciales, que ejercen sus funciones ante
las autoridades judiciales diferentes de la Corte Suprema de Justicia y el

Consejo de Estado, según la especialidad, así:
- Procuradurías judiciales penales.
- Procuradurías judiciales laborales.
- Procuradurías judiciales de familia.
- Procuradurías judiciales civiles.
- Procuradurías judiciales agrarias.
- Procuradurías judiciales para asuntos administrativos.
Finalmente, en desarrollo del mismo decreto-ley 262 de 2000, el
procurador general expidió la resolución 18 de 2000, modificada por las
resoluciones 355 de 2000 y 89 de 2007, mediante la cual precisó la deno-
minación, sede y competencia territorial de las procuradurías regionales,
distritales y provinciales que cubren las diferentes divisiones del territo-
rio nacional.
Respecto del procurador general de la nación, la Constitución Polí-
tica establece directamente sus funciones, así:
El artículo 277 expresa que el procurador, por sí o por medio de sus
delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisio-
nes judiciales y los actos administrativos.
2. Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el
auxilio del defensor del pueblo.
3. Defender los intereses de la sociedad.
4. Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente.
5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones admi-
nistrativas.
6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desem-
peñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer prefe-
rentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspon-
dientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o ad-
ministrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del pa-
trimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.
8. Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso.
9. Exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la informa-
ción que considere necesaria.
10. Las demás que determine la ley.
Para el cumplimiento de sus funciones, la Procuraduría tiene atribu-

ciones de policía judicial y puede interponer las acciones que considere
necesarias.
El artículo 278 establece que el procurador general de la nación ejer-
cerá directamente las siguientes funciones:
1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión moti-
vada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes fal-
tas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evi-
dente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus
funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice
la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con
manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas discipli-
narias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los he-
chos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.
2. Emitir conceptos en los procesos disciplinarios que se adelanten
contra funcionarios sometidos a fuero especial.
3. Presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su compe-
tencia.
4. Exhortar al Congreso para que expida las leyes que aseguren la
promoción, el ejercicio y la protección de los derechos humanos, y exigir
su cumplimiento a las autoridades competentes.
5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad.
6. Nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios
y empleados de su dependencia.
Por último, el artículo 3º de la ley 734 de 2002, por la cual se adopta
el Código Disciplinario Único, establece que en desarrollo del poder dis-
ciplinario preferente el procurador general de la nación, por sí o por medio
de sus delegados o agentes, puede avocar mediante decisión motivada, de
oficio o a petición de parte, el conocimiento de aquellos asuntos discipli-
narios que se tramiten internamente ante cualquiera de las ramas u órga-
nos del poder público.
B) La Defensoría del Pueblo
La Constitución Política de 1991 creó este nuevo organismo como

parte del ministerio público, encabezado por el defensor del pueblo, pero
estableció que este ejercerá sus funciones bajo la suprema dirección del
procurador general de la nación.
197
El artículo 283 de la Carta Política prevé que la ley determinará la

organización y funcionamiento de la defensoría del pueblo.
Actualmente, su estructura está consagrada en el artículo 18 de la ley
24 de 1992 en la siguiente forma 1:
1. Despacho del Defensor del Pueblo.
1.1. Defensorías Delegadas.
1.2. Veeduría.
2. Direcciones.
2.1. Dirección de Defensoría Pública.
2.2. Dirección de Recursos y Acciones Judiciales.
2.3. Dirección de Atención y Trámite de Quejas.
2.4. Dirección de Promoción y Divulgación de Derechos Humanos.
3. Defensorías del Pueblo Regionales.
4. Secretaría General.
4.1. Subdirección de Servicios Administrativos.
4.2. Subdirección Financiera.
4.5. Oficina de Sistemas.
4.6. Oficina de Prensa.
Respecto del defensor del pueblo, la Constitución Política se ocupa
directamente de establecer que será elegido por la Cámara de Represen-
tantes, para un período de cuatro años, de terna presentada por el presi-
dente de la república, y en su artículo 282 prevé que dicho funcionario vela-
rá por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos,
para lo cual ejercerá las siguientes funciones:
1. Orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los
colombianos en el exterior, en el ejercicio y defensa de sus derechos ante
las autoridades competentes o entidades de carácter privado.
1
El parg. 1Q del art. 43 de la ley 1448 de 2011, conocida como la ley de víctimas,
prevé que la estructura orgánica de la Defensoría del Pueblo debe modificarse con el fin
de garantizar el cumplimiento de las funciones otorgadas por dicha ley. Sin embargo,
con posterioridad a dicha norma únicamente se han expedido los decretos 4628 y 4629
de 2011 mediante los cuales se modificó la planta de personal y la nomenclatura de em-
pleos de la Defensoría del Pueblo, respectivamente.
2. Divulgar los derechos humanos y recomendar las políticas para

su enseñanza.
3. Invocar el derecho de habeas corpus e interponer las acciones de
tutela, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados.
4. Organizar y dirigir la defensoría pública en los términos que se-
ñale la ley.
5. Interponer acciones populares en asuntos relacionados con su com-
petencia.
6. Presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su compe-
tencia.
7. Rendir informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus fun-
ciones.
8. Las demás que determine la ley.
C) Los personeros municipales
Como agente del ministerio público en el municipio existe el perso-

nero municipal, funcionario que según el numeral 8 del artículo 313 de la
Constitución, es elegido por el concejo para el período que fije la ley.
De acuerdo con el artículo 170 de la ley 136 de 1994, modificado por
el artículo 35 de la ley 1551de2012, los concejos municipales o distritales,
según el caso, elegirán al personero municipal o distrital para un período
institucional de cuatro años, dentro de los diez primeros días del mes de
enero del año en que se inicia el período constitucional del concejo, pre-
vio concurso público de méritos que realizará la Procuraduría General de
la Nación. El personero así elegido, iniciará su período el l º de marzo
siguiente a su elección y lo concluirá el último día del mes de febrero del
cuarto año.
Según la misma norma, para ser elegido personero municipal se re-
quieren los siguientes requisitos: en los municipios de categorías especial,
primera y segunda, títulos de abogado y de postgrado; en los municipios
de tercera, cuarta y quinta categorías, título de abogado, y en los munici-
pios de las demás categorías, podrán participar en el concurso egresados
de facultades de derecho, pero en la calificación del concurso se dará pre-
lación al título de abogado.
A su vez, el artículo 169 de la ley 136 de 1994 señala que correspon-
de al personero municipal o distrital, en cumplimiento de sus funciones de
ministerio público, la guarda y promoción de los derechos humanos, la
protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes

desempeñan funciones públicas dentro de la jurisdicción de su territorio.
Las funciones generales indicadas se traducen en una serie de fun-
ciones específicas que se encuentran detalladas principalmente en los ar-
tículos 139 y siguientes del Código de Régimen Municipal, 4º de la ley 3!!
de 1990 y 178 de la ley 136 de 1994, modificado por el artículo 38 de la
ley 1551de2012. Además, el artículo 24 de la ley 617 de 2000 otorga a
los personeros atribuciones como veedor del tesoro público 2 •
De otra parte, el artículo 23 del CPACA consagra como deberes
especiales de los personeros municipales los siguientes: prestar asisten-
cia eficaz e inmediata a toda persona que la solicite, para garantizarle el
ejercicio del derecho constitucional de petición; intervenir, si fuere nece-
sario, ante las autoridades competentes con el objeto de exigirles, en cada
caso concreto, el cumplimiento de sus deberes legales, y recibir, en sus-
titución de las autoridades, las peticiones, quejas, reclamos o recursos que
aquellas se hubieren abstenido de recibir, y cerciorarse de su debida tra-
mitación.
Debe tenerse en cuenta, entonces, que si bien el personero municipal
tiene el carácter de agente del ministerio público, no depende jerárquica-
mente de la Procuraduría General de la Nación, pues debido a una tradi-
ción que se ha conservado del derecho español, el personero es un fun-
cionario municipal, elegido por el concejo del respectivo municipio.
D) Organigrama
Como resultado de las normas citadas y de los comentarios expre-

sados, puede representarse la estructura del ministerio público por medio
del siguiente organigrama:
2 Mediante sent. C-1105 de 2001, la Corte Const. declaró inexequible el aparte del
art. 24 de la ley 617 de 2000 que disponía que solo en los casos en que en un municipio
no existiera contraloría, el personero municipal sería veedor del tesoro público.
CAPÍTULO VI
LOS ÓRGANOS DE CONTROL FISCAL
Como lo afirmamos en la introducción de este estudio, el principio

de la separación del poder en ramas se ha venido transformando hasta
llegar a la situación de que si bien se considera que las ramas básicas son
tres, la legislativa, la ejecutiva y la judicial, junto a ellas se han venido
estructurando otros organismos separados de las mismas, pero que hacen
parte de la estructura del Estado.
En ese sentido, los artículos 117 y 119 de la Constitución Política,
consagran la existencia de la Contraloría General de la República como
uno de los órganos de control, encargado de la vigilancia de la gestión fiscal
y el control de resultados de la administración, de acuerdo con las normas
consagradas en los artículos 267 a 271 de la misma Carta.
A su vez, el artículo 272 se refiere a las contralorías departamentales,
distritales y municipales, encargadas de la vigilancia de la gestión fiscal
de los departamentos, distritos y municipios.
A) La Contraloría General de la República
1) Antecedentes y principios generales. Los primeros antecedentes

del control fiscal en Colombia datan de la época de la colonia con la insti-
tución denominada Visita y Juicios de Residencia, que consistía en que
la Corona enviaba visitadores oficiales para que controlaran las finanzas
de las colonias y el comportamiento de los gobernantes en cuanto a las tri-
butaciones.
Y a en el siglo xx, el antecedente más conocido es el de 1923, año en
el cual, en virtud de una misión extranjera liderada por el profesor Edwin
Walter Kemmerer, encargada de estudiar la hacienda pública, la contabi-
lidad oficial, el presupuesto y los bancos, entre otros temas, se hizo la re-
comendación de que paralelamente a la función pública de la administra-
ción se creara un órgano de control fiscal, cuya función fuera únicamente
la de manejar las técnicas y procedimientos para cumplir con las leyes y
reglamentos relacionados con el manejo de propiedades y fondos públi-

cos, con independencia y autonomía de las demás organizaciones del
Estado, ejerciendo así el control fiscal al recaudo y los gastos públicos.
De allí surgió la ley 42 de 1923, mediante la cual se creó la Contraloría
General de la República como departamento independiente de los demás
de la administración.
Hoy, según lo establece el artículo 267 de la Constitución Política,
la Contraloría General de la República es la encargada del control fiscal,
que es una función pública consistente en la vigilancia del manejo de los
recursos por la administración y los particulares o entidades que manejen
fondos o bienes de la nación.
La misma norma prevé que dicho control se ejercerá en forma pos-
terior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios
que establezca la ley, la cual podrá autorizar que, en casos especiales, la
vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por
concurso público de méritos.
También precisa la Constitución que la vigilancia de la gestión fis-
cal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y
de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valo-
ración de los costos ambientales. Además se prevé que en casos excep-
cionales, de acuerdo con la ley, la Contraloría podrá ejercer control pos-
terior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.
Indica, igualmente, que la Contraloría es una entidad de carácter téc-
nico con autonomía administrativa y presupuestal, pero que no tendrá fun-
ciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización.
Respecto del contralor general de la república, la Constitución se
ocupa directamente de establecer que será elegido por el Congreso en pleno
para un período igual al del presidente de la república, de terna integrada
por candidatos presentados a razón de uno por la Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y que no podrá ser ree-
legido ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo.
También establece la Constitución que para ser elegido en este car-
go se requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciuda-
danía, tener más de treinta y cinco años de edad, tener título universitario
o haber sido profesor universitario durante un tiempo no menor de cinco
años y acreditar las calidades adicionales que exija la ley. En desarrollo
de lo anterior, el artículo 59 de la ley 43 de 1993 señala que para ser ele-
gido contralor general de la república se requiere, además de los requisi-
tos constitucionales, acreditar título universitario y haber ejercido funcio-
LOS ÓRGANOS DE CONTROL FISCAL 203
nes públicas por un periodo no menor de cinco años 1• Actualmente, los

artículos 36 y 37 del decreto-ley 267 de 2000 establecen que las calida-
des que deben acreditarse para ser elegido contralor general de la repú-
blica son las exigidas en la Constitución y en la ley, es decir, las mencio-
nadas anteriormente.
Estos principios constitucionales los desarrolla la ley 42 de 1993, que
comprende el conjunto de preceptos que regulan los principios, sistemas
y procedimientos de control fiscal financiero, los organismos que lo ejer-
cen en los órdenes n2.cional, departamental y municipal y los procedimien-
tos jurídicos aplicables, así como en las leyes 61Ode2000 y 1474 de 2011
que establecen el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de com-
petencia de las contralorias.
2) Organización. En cuanto a la estructura orgánica, la Contraloria
General de la República está dirigida por el contralor y comprende las de-
más dependencias previstas en el decreto-ley 267 de 2000, que en su ar-
tículo 11, adicionado por el artículo 128 de la ley 1474 de 2011, establece
la siguiente organización:
Nivel central
Nivel superior de dirección
1. Contralor General de la República.
1.1. Despacho del Contralor General.
1.2. Secretaría Privada.
1.5. Oficina de Control Disciplinario.
1.6. Oficina de Comunicaciones y Publicaciones.
1. 7. Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción.
1.8. Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Pre-
vención, Investigación e Incautación de Bienes.
1.9. Unidad de Apoyo Técnico al Congreso.
1.10. Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e In-
formático.
1
Sobre el requisito de "haber ejercido funciones públicas por un período no in-
ferior a cinco años", véase C. E., sent. 5 junio 2012, SY, exp. 2010-00115.
2. Despacho del Vicecontralor.

2.2. Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Coo-
peración Técnica Internacional.
2.3. Oficina de Sistemas e Informática.
Contralorías delegadas
3. Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario 2 .
3.1. Dirección de Vigilancia Fiscal.
3.2. Dirección de Estudios Sectoriales.
4. Contraloría Delegada para el Sector Minas y Energía*.
5. Contraloría Delegada para el Sector Social*.
6. Contraloría Delegada para el Sector de Infraestructura Física y
Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional*.
7. Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Fi-
. *
nanc1eras .
8. Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad*.
9. Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana.
9 .1. Dirección de Atención Ciudadana.
9 .2. Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.
10. Contraloría Delegada para el Medio Ambiente*.
11. Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y
Jurisdicción Coactiva.
11.1. Dirección de Investigaciones Fiscales.
11.2. Dirección de Juicios Fiscales.
11.3. Dirección de Jurisdicción Coactiva.
12. Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas.
12.1. Dirección de Estudios Macroeconómicos.
12.2. Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales.
13. Fondo Cuenta de Publicaciones.
14. Comité de Evaluación Sectorial.
15. Grupos de Exámenes Especiales Gerencias Nacionales.
2
Las contralorías delegadas señaladas con tienen la misma forma que la
Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario, es decir, en Dirección de Vigilancia
Fiscal y Dirección de Estudios Sectoriales.
16. Gerencia de Gestión Administrativa y Financiera.

16.1. Dirección de Recursos Físicos.
16.2. Dirección Financiera.
16.3. Dirección de Imprenta, Archivo y Correspondencia.
17. Gerencia del Talento Humano.
17 .1. Dirección de Gestión del Talento Humano.
17 .2. Dirección de Carrera Administrativa.
Nivel desconcentrado
18. Gerencias Departamentales.
19. Grupos Delegados de Vigilancia Fiscal.
20. Grupos de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción
Coactiva.
Órganos de asesoría y coordinación

21. Junta de Licitaciones o Adquisiciones.
22. Comisión de Personal.
23. Comité Directivo.
24. Comité de Control Interno.
25. Consejo Superior de Carrera Administrativa.
Las funciones de las unidades que forman parte del despacho del
contralor general de la república, de las contralorías delegadas y de las
gerencias departamentales en lo relacionado con los procesos de res-
ponsabilidad fiscal se encuentran actualmente previstas en la resolución
orgánica 5500 de 2003 del contralor general de la república, modificada
por las resoluciones orgánicas 6397 de 2011 y 6497 y 6541 de 2012.
Además, los artículos 89 y siguientes de la ley 106 de 1993 crean y
regulan el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría, como un ente con
personería jurídica, autonomía administrativa y presupuesto propio, cu-
yos objetivos y funciones son los relacionados con el bienestar social de
los empleados de la Contraloría. La estructura actual de este Fondo se
encuentra establecida en el decreto 279 de 2000.
3) Funciones del contralor. El artículo 268 de la Constitución expresa
que el contralor general de la república tendrá las siguientes funciones:
1. Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsa-

bles del manejo de fondos o bienes de la nación e indicar los criterios de
evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse.
2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del
erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que
hayan obrado.
3. Llevar un registro de la deuda pública de la nación y de las enti-
dades territoriales.
4. Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales
de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que ad-
ministre fondos o bienes de la nación.
5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, im-
poner las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y
ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.
6. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno
de las entidades y organismos del Estado.
7. Presentar al Congreso de la República un informe anual sobre el
estado de los recursos naturales y del ambiente.
8. Promover ante las autoridades competentes, aportando las prue-
bas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes
hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. La Con-
traloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe
guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las
investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios.
9. Presentar proyectos de ley relativos al régimen del control fiscal
y a la organización y funcionamiento de la Contraloría General.
10. Proveer por medio de concurso público, los empleos de su de-
pendencia que haya creado la ley. Esta determinará un régimen especial
de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los fun-
cionarios de la Contraloría. Se prohíbe a quienes formen parte de las cor-
poraciones que intervienen en la postulación y elección del contralor, dar
recomendaciones personales y políticas para empleos en su despacho.
11. Presentar informes al Congreso y al presidente de la república
sobre el cumplimiento de sus funciones y certificación sobre la situación
de las finanzas del Estado, de acuerdo con la ley.
12. Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control
fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial.
13. Las demás que señale la ley.
Finalmente, según esta norma, es función del contralor presentar a

la Cámara de Representantes la cuenta general del presupuesto y del te-
soro y certificar el balance de la hacienda presentado al Congreso por el
contador general.
4) La Auditoría General de la República. El artículo 274 de la Cons-
titución Política establece que la vigilancia de la gestión fiscal de la Con-
traloría General de la República se ejercerá por un auditor elegido para
períodos de dos años por el Consejo de Estado, de terna enviada por la
Corte Suprema de Justicia. A su vez, el artículo 10 de la ley 330 de 1996
establece que a la Auditoría General de la República le corresponde tam-
bién ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías departa-
mentales.
En desarrollo del citado artículo 274, se expidió el decreto-ley 272
de 2000 que establece en su artículo 9º la organización de la auditoría en
la siguiente forma:
Nivel central
1. Despacho del Auditor General de la República.
1.4. Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico.
2. Despacho del Auditor Auxiliar.
3. Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal.
3 .1. Dirección de Control Fiscal.
3.2. Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva.
4.1. Dirección de Recursos Financieros.
4.2. Dirección de Talento Humano.
4.3. Dirección de Recursos Físicos.
5. Órganos de Asesoría y Coordinación.
5.1. Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno.
5.2. Comisión de Personal.
6. Gerencias Seccionales.
B) Las contralorías departamentales
El artículo 272 de la Constitución de 1991 establece que la vigilancia

de la gestión fiscal de los departamentos corresponde a las contralorías
departamentales, como entidades técnicas dotadas de autonomía adminis-
trativa y presupuesta!, cuya organización es competencia de la respectiva
asamblea.
A las mismas asambleas les corresponde elegir contralor para período
igual al del gobernador, de temas integradas con dos candidatos presen-
tados por el tribunal superior de distrito judicial y uno por el correspon-
diente tribunal contencioso administrativo.
Para ser elegido contralor departamental se requiere ser colombiano
por nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de veinticinco años,
acreditar título universitario y las demás calidades que establezca la ley.
Estas, según el artículo 68 de la ley 43 de 1993, consisten en haber ejer-
cido funciones públicas por un período no inferior a dos años. Los contra-
lores departamentales no pueden ser reelegidos.
Estos funcionarios ejercerán, en el ámbito de su departamento, las
funciones que correspondan al contralor general de la república y podrán,
según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el
ejercicio de la vigilancia fiscal.
Además, el Código de Régimen Departamental (decr.-ley 1222 de
1986), en sus artículos 244 a 251, establece algunas normas referentes a
las contralorías departamentales. Entre ellas vale la pena destacar el ar-
tículo 247, según el cual "las contralorías solo ejercerán como funciones
administrativas las inherentes a su propia organización. Por tanto, no po-
drán intervenir en la formación y elaboración de los actos que corresponda
expedir a otras autoridades departamentales".
Así mismo, la ley 330 de 1996 consagra normas especiales para las
contralorías departamentales; entre estas normas el artículo 2º determina
que las contralorías departamentales son organismos de carácter técnico
dotados de autonomía administrativa, presupuesta! y contractual.
De tal manera que como resultado de la autonomía administrativa y
financiera de los departamentos, como entidades descentralizadas que son,
la Constitución y la ley les han reconocido la facultad de organizar su
propio control fiscal por intermedio de las contralorías departamentales.
Lo anterior implica que estas contralorías de los departamentos no
son dependencias regionales de la Contraloría General de la República,
sino que son autónomas respecto de ella.
Al respecto, como ya quedó visto, la Contraloría General de la Re-

pública tiene dependencias regionales, las cuales son parte de su estruc-
tura interna, necesaria para ejercer el control fiscal sobre las dependen-
cias nacionales que tengan asiento en el territorio de los departamentos,
pero estas dependencias no forman parte en forma alguna de la respecti-
va contraloría departamental.
En cuanto a la organización propiamente dicha de las contralorías
departamentales, no existe regla al respecto, pues dicha organización es
competencia autónoma de la asamblea departamental respectiva, como ya
se expresó, por lo cual en cada departamento la contraloría podrá tener
una estructura diferente.
C) Las contralorías distritales y municipales
Según el texto del inciso 2º del artículo 272 de la Constitución Po-

lítica, en principio la vigilancia de la gestión fiscal de los distritos y munici-
pios le corresponde a la contraloría departamental. Sin embargo, la misma
norma prevé que la ley puede dictar normas especiales relacionadas con
contralorías municipales.
A este respecto, el artículo 21 de la ley 617 de 2000, que modifica
el artículo 156 de la ley 136 de 1994, establece que únicamente los mu-
nicipios y distritos clasificados en categoría especial y primera, y aque-
llos de segunda categoría que tengan más de 100.000 habitantes, podrán
crear y organizar sus propias contralorías. Así mismo prevé que las con-
tralorías de los municipios y distritos referidos anteriormente deberán su-
primirse cuando se establezca la incapacidad económica del municipio o
distrito para financiar los gastos de funcionamiento del órgano de control
fiscal, según lo certifique la Contaduría General de la Nación.
El parágrafo de esta misma norma dispone, a su vez, que en los mu-
nicipios o distritos en los cuales no haya contraloría municipal, la vigi-
lancia de la gestión fiscal corresponderá a la respectiva contraloría depar-
tamental, pero que en estos casos no podrá cobrarse cuota de fiscalización
u otra modalidad de imposición similar a los municipios o distritos.
De acuerdo con el artículo 272 de la Constitución, los contralores
distritales y municipales son elegidos por el concejo respectivo, para pe-
ríodo igual al del alcalde, de ternas integradas con dos candidatos presen-
tados por el tribunal superior de distrito judicial y uno por el correspon-
diente tribunal contencioso administrativo. No pueden ser reelegidos.
Según la misma norma, para ser contralor distrital o municipal se re-

quiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más
de veinticinco años, acreditar algún título universitario y las demás cali-
dades que exija la ley. Estas últimas, según el artículo 68 de la ley 43 de
1993, consisten en haber ejercido funciones públicas por un período no
inferior a dos años. Los contralores ejercerán, en su distrito o municipio,
las funciones atribuidas al contralor general de la república. También po-
drán, según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombia-
nas el ejercicio de la vigilancia fiscal.
El artículo 155 de la ley 136 de 1994 reitera que las contralorías no
ejercerán funciones administrativas distintas de las inherentes a su pro-
pia organización, por lo cual no podrán intervenir en la formación y elabo-
ración de actos que corresponda expedir a otras autoridades municipales.
La organización de las contralorías distritales y municipales también
corresponde autónomamente al respectivo concejo, por lo cual en cada dis-
trito o municipio la contraloría podrá tener una estructura diferente.
D) Organigrama
Por lo anterior, se puede decir que los órganos de control fiscal pre-
sentan la estructura básica que se refleja en el siguiente organigrama:
l
CAPÍTULO VII
La Constitución Política de 1991 consagra el título IX a las elecciones

y a la organización electoral. Allí se establecen los principios generales
del régimen electoral.
A su vez, corresponde a la ley el desarrollo de esos principios, lo cual
ha dado lugar a la configuración de todo un régimen normativo que em-
pieza a conocerse como, derecho
_electoral
_ y a toda una estructura institu-
cional encargada de aplicar ese régimen, con autonomía frente a las ra-
mas del poder público 1.
En ese orden"de ideas, el artículo 120 de la Constitución expresa que
la organización electoral está formada por el Consejo Nacional Electoral,
por la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos
que establezca la ley. Esta organización tiene a su cargo las elecciones,
su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas.
En el orden legal las normas vigentes más recientes sobre organiza-
ción electoral están contenidas en el decreto-ley 2241de1986, por el cual
se adopta el Código Electoral (Cód. El.), con algunas reformas introdu-
cidas por las leyes 62 de 1988, 6ª de 1990 y 1350 de 2009, la cual regula
la carrera administrativa especial en la Registraduría Nacional del Esta-
do Civil. Además, el decreto-ley 1010 de 2000 establece la estructura
interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y la ley 1475 de 2011
contiene reglas de organización y funcionamiento de los partidos y mo-
vimientos políticos y de los procesos electorales.
El citado decreto 2241 de 1986 dedica su título n a este tema de la
organización electoral. Concretamente el artículo 9º, consagra que la or-
ganización electoral está a cargo de:
a. El Consejo Nacional Electoral;
b. El registrador nacional del Estado civil;
1
Sobre este tema puede consultarse a CARLOS ARIBL SÁNCHEZ TORRES, Derecho
electoral colombiano, 3ª ed., Bogotá, Legis Editores, 2000.
c. Los delegados del registrador nacional del Estado civil;

d. Los registradores distritales, municipales y auxiliares;
e. Los delegados de los registradores distritales y municipales.
Los órganos indicados en los literales b, c, d y e forman parte de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, de acuerdo con la estructura más
detallada indicada en el decreto-ley 1010 de 2000.
En consecuencia, analizaremos lo referente, de una parte, al Conse-
jo Nacional Electoral y, de otra, a la Registraduría Nacional del Estado
Civil que, como ya lo expresamos, conforman la organización electoral.
Además, debe tenerse en cuenta que por medio del decreto 2390 de
2003, adicionado por el decreto 81Ode2007 y modificado por los decre-
tos 1465 de 2007 y 4 231 de 2009, se creó la Comisión para la Coordinación
y Seguimiento de los Procesos Electorales, cuyas funciones tienen como
objeto contribuir a asegurar y garantizar el normal desarrollo de dichos
procesos electorales, el cumplimiento de las garantías electorales y la sal-
vaguarda de los derechos y deberes de los partidos y movimientos polí-
ticos.
A) El Consejo Nacional Electoral
Es el órgano superior de la organización electoral, integrado por

nueve miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, para
un período institucional de cuatro años, mediante el sistema de cifra re-
partidora, previa postulación de los partidos o movimientos políticos con
personería jurídica o por coaliciones entre ellos (Const. Pol., art. 264,
modificado por acto leg. 1de2003, art. 14).
Sus miembros, que tienen la calidad de servidores públicos de dedi-
cación exclusiva y podrán ser reelegidos por una sola vez, deben reunir
las mismas calidades exigidas para ser magistrado de la Corte Suprema
de Justicia. Además, se requiere no haber sido elegido para corporación
popular ni haber actuado como miembro de directorio político, en los dos
años anteriores a su nombramiento (Cód. El., art. 17).
Los miembros del Consejo Nacional Electoral no podrán ser'elegidos
para cargos de elección popular durante el período para el cual fueron de-
signados, ni dentro del año siguiente, contado a partir del día en que hayan
cesado en el ejercicio de sus funciones (Cód. El., art. 22).
Las funciones básicas del Consejo Nacional Electoral están consagra-
das en el artículo 265 de la Constitución, modificado por el artículo 12 del
acto legislativo l de 2009, y son las siguientes:
LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL 213
l. Ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la organi-

zac!c)11~!~~_t9ral. -
2. Dar posesión de su cargo al registra~()~12~~i~1:1<l!_del estado civil.
3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se-rnterpon-
gan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y
en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales
correspondientes.
4. De oficio, o por solicitud, revisar escrutinios y los documentos elec-
torales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrati-
vo de elección con el objeto de que se garantice la verdad de los resultados.
5. Servir de cuerpo consultivo del gobierno en materias de su com-
petencia, presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar
proyectos de decreto.
6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movi-
mientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de
opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por
el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.
7. DigtflbuirlQ§_'!¡:mr!~§ ~u~para el financiamiento de las campañas
electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciu-
dadanos, establezca la ley.
8. Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la
declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar.
9. Reconocer y revocar la personería jurídica de los partidos y movi-
mientos políticos.
10. Reglamentar la participación de los partidos y movimientos
políticos en los medios de comunicación social del Estado.
11. Colaborar para la realización de consultas de los partidos y movi-
mientos para la toma de decisiones y la escogencia de sus candidatos.
12. Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corpora-
ciones públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba
de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la cons-
titución y la ley. En ningún caso podrá declarar la elección de dichos can-
didatos.
14. Las demás que le confiera la ley.
A su vez, el artículo 12 del Código Electoral precisa las siguientes
funciones del Consejo Nacional Electoral:
l. ...
2 .. ..2.
3. Designar sus delegados para que realicen los escrutinios genera-
les en cada circunscripción electoral.
4. Aprobar el presupuesto que le presente el registrador nacional del
Estado Civil, así como sus adiciones, traslaciones, créditos o contra-
créditos.
5... .
6 .... 3.
7. Realizar el escrutinio para presidente de la república y expedir la
respectiva credencial.
8. Conocer y decidir de los recursos que se interpongan contra las
decisiones de sus delegados para los escrutinios generales, resolver sus
desacuerdos y llenar sus vacíos u omisiones en la decisión de las peticio-
nes que se les hubieren presentado legalmente.
9. Reunirse por derecho propio cuando lo estime conveniente.
10. Expedir su propio reglamento de trabajo.
11. Nombrar y remover sus propios empleados.
12. Las demás que le atribuyan las leyes de la república.
B) La Registraduría Nacional del Estado Civil
La Registraduría es un órgano de rango constitucional señalado por

el artículo 120 de la Constitución Política como parte integrante de la
organización electoral. Sus servidores públicos, a excepción de aquellos
2
Los nums. 1 y 2 del art. 12 del Código Electoral, que prevén como fun~iones del
Consejo Nacional Electoral elegir y remover al registrador nacional del estado civil, no
se encuentran expresamente derogados, pero el art. 266 de la Constitución Política,
modificado por el art. 15 del acto legislativo 1 de 2003, dispone que el registrador na-
cional del estado civil será escogido por los presidentes de la Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, por lo cual estas funciones del Con-
sejo Nacional Electoral deben entenderse tácitamente derogadas.
3
Los nums. 5 y 6 del art. 12 del Código Electoral disponen que son funciones del
Consejo Nacional Electoral la de aprobar los nombramientos de secretario general,
visitadores nacionales, delegados del registrador nacional del estado civil y registrado-
res distritales de Bogotá, y la de aprobar las resoluciones que dicte el registrador nacio-
nal del estado civil sobre creación, fusión y supresión de cargos, lo mismo que respecto
de la fijación de sus sueldos y viáticos. No obstante, la Corte Constitucional declaró
inexequibles dichas funciones mediante sentencia C-230A de 2008.
215
que desempeñen cargos de responsabilidad administrativa o electoral

quienes serán de libre nombramiento y remoción, deben ser, por regla ge~
neral, de carrera administrativa (Const. Pol., art. 266, modificado por el
act. leg. 1 de 2003, art. 15). Su organización interna se encuentra descrita
en el decreto-ley 1010 de 2000, el cual le otorga como características
especiales las de autonomía administrativa, contractual y presupuestal.
El artículo 3º del citado decreto establece que es el órgano encarga-
do de contribuir, conjuntamente con las demás autoridades competentes,
a la organización de. las elecciones y los mecanismos de participación
ciudadana, su dirección y vigilancia, así como lo atinente a la identidad
de las personas y el registro civil.
El artículo 4º establece que la Registraduría Nacional del Estado Civil
tiene como misión garantizar la organización y tnms12arencia del proceso
~ ~
electoral, la oportunidad y confiabilidad de los escrutinios y resultados~-

electorales, contribuir al fortalecimiento de la democracia mediante su
neutralidad y objetividad, promover la participación social en la cual se
requiera la expresión de la voluntad popular mediante sistemas de tipo
electoral en cualquiera de sus modalidades, así como promover y garan-
tizar en cada situación legal en que deba registrarse el estado civil de las
personas, que se registren tales casos, se disponga de su información a
quien deba legalmente solicitarla, se certifique tal situación mediante los
instrumentos idóneos establecidos por las disposiciones legales y, final-
mente, se garantice su confiabilidad y seguridad plenas.
En cuanto a su estructura orgánica, la Registraduría Nacional del Es-
tado Civil está dirigida por el registrador y se encuentra organizada inter-
namente en la siguiente forma, de acuerdo con el artículo 11 del citado
decreto:
Nivel central
1. Despacho del registrador nacional del Estado civil.
1.1. Secretaría Privada.
1.2. Oficina de Comunicaciones y Prensa.
1.4. Oficina de Control Disciplinario.
3. Registraduría Delegada en lo Electoral.

3.1. Dirección de Gestión Electoral.
3 .2. Dirección de Censo Electoral.
4. Registraduría Delegada para el Registro Civil y la Identificación.
4.1. Dirección Nacional de Identificación.
4.2. Dirección Nacional de Registro Civil.
5. Gerencia de Informática.
6. Gerencia Administrativa y Financiera.
6.1. Dirección Administrativa.
6.2. Dirección Financiera.
7. Gerencia del Talento Humano.
8. Delegaciones Departamentales de la Registraduría.
9. Registradurías Distritales y Municipales.
10. Registradurías Auxiliares.
11. Registraduría del Distrito Capital.
Órganos de asesoría y coordinación

12. Comité Directivo.
13. Comisión de Personal.
14. Comité de Coordinación de Control Interno.
Fondos
15. Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
16. Fondo Social de Vivienda de la Registraduría Nacional del Esta-
do Civil.
En los siguientes acápites nos referiremos a las diferentes dependen-
cias que forman la organización descrita y que tienen a su cargo las fun-
ciones de carácter propiamente electoral y de registro civil, dejando de lado
aquellas cuyas funciones son básicamente administrativas, tales como la
secretaría general, las gerencias y los fondos, así como las que tienen fun-
ciones de asesoría y coordinación, como es el caso de los comités y co-
nns1ones.
1) El registrador nacional del estado civil. Es el responsable del fun-

cionamiento de todas las dependencias de la Registraduría Nacional, ele-
gido por los presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de méritos organiza-
do según la ley, para un período de cuatro años (Const. Pol., art. 266, mo-
dificado por el act. leg. 1de2003, art. 15). La reglamentación del concur-
so de méritos se encuentra contenida en la ley 1134 de 2007.
Para ser registrador nacional del estado civil se requieren las mismas
calidades que para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no
haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos
políticos dentro del año inmediatamente anterior a su elección. Además
podrá ser reelegido por una sola vez (Const. Poi., art. 266, modificado por
el act. leg. 1 de 2003, art. 15).
La elección del registrador nacional del estado civil no podrá recaer
en quien haya aceptado candidatura a una corporación de elección popu-
lar en los dos años anteriores a la elección, o hubiere hecho parte de un
directorio político en el mismo lapso, ni en el cónyuge de este o aquel, o
en quien sea pariente, él o su cónyuge, de alguno de los miembros del Con-
sejo Nacional Electoral, hasta el cuarto grado de consanguinidad, segun-
do de afinidad o primero civil (Cód. El., art. 29).
El artículo 30 del Código establece que el registrador nacional del
estado civil no podrá ser elegido miembro de corporaciones de elección
popular durante el período para el cual fue nombrado, ni dentro del año
siguiente, contado a partir del día en que haya cesado en el ejercicio de
sus funciones.
Sus funciones están consagradas en el artículo 26 del Código Electo-
ral, en la siguiente forma:
1ª) Dirigir el funcionamiento de todas las dependencias de la Re-
gistraduría Nacional.
2ª) Organizar y vigilar el proceso electoral.
3ª) Convocar el Consejo Nacional Electoral.
4ª) Señalar y supervisar el trámite para la expedición de las cédulas
de ciudadanía y tarjetas de identidad.
5ª) Ordenar investigaciones y visitas para asegurar el correcto fun-
cionamiento de la organización electoral.
6ª) Actuar como secretario del Consejo Nacional Electoral y como
clavero del arca triclave de la misma corporación.
7ª) Crear, fusionar, suprimir cargos y señalar las asignaciones corres-

pondientes ... 4 .
8ª) Nombrar al secretario general, ... así como a los visitadores na-
cionales, delegados del registrador nacional del estado civil y registrado-
res distritales de Bogotá, ... y a los demás empleados de las oficinas cen-
trales. Tanto el secretario general, como los visitadores nacionales deberán
reunir las calidades de magistrado de tribunal superior, o haber desempe-
ñado uno de estos cargos por un período no menor de dos años 5 •
9ª) Aprobar los nombramientos de registradores de las capitales de
departamentos y de aquellas ciudades que tengan más de 100.000 cédu-
las vigentes.
10) Disponer el movimiento del personal de las oficinas centrales de
la Registraduría.
11) Dictar las medidas relativas a la preparación, tramitación, expedi-
ción de duplicados, rectificación, altas, bajas y cancelaciones de cédulas
y tarjetas de identidad.
12) Dictar y hacer conocer las resoluciones que fijen los términos para
la entrega de los pliegos electorales de los corregimientos, inspecciones
de policía y sectores rurales al respectivo registrador del estado civil.
13) Resolver el recurso de apelación que se interponga contra las
sanciones impuestas por los delegados del registrador nacional del esta-
do civil y por los registradores distritales de Bogotá.
14) Fijar el precio de las fotografías que impriman y revelen los em-
pleados de la Registraduría para la cédula de ciudadanía y tarjetas de
identidad.
15) Elaborar el presupuesto de la Registraduría.
16) Fijar los viáticos para las comisiones escrutadoras distritales, mu-
nicipales y auxiliares, los jurados de votación cuando presten el servicio
fuera del lugar donde residen y los empleados de la Registraduría del Esta-
do Civil6 .
4
Según el texto original del artículo 26 del Código Electoral, esta función debía
ser ejercida con aprobación del Consejo Nacional Electoral. Sin embargo, la Corte Cons-
titucional declaró inexequible esa condición mediante sentencia C-230A de 2008.
5
ser ejercida con aprobación del Consejo Nacional Electoral y el secretario general de-
bía ser de distinta filiación política a la del registrador. Sin embargo, la Corte Consti-
tucional declaró inexequibles esas condiciones mediante sentencia C-230A de 2008.
6
ser ejercida con aprobación del Consejo Nacional Electoral. Sin embargo, la Corte
Constitucional declaró inexequible esa condición mediante sentencia C-230A de 2008.
17) Autorizar el pago de viáticos y gastos de transporte y reconocer

y ordenar el pago de los demás gastos, a nivel nacional, que afecten el pre-
supuesto de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
18) Suscribir los contratos administrativos que deba celebrar la Re-
gistraduría Nacional.
19) Elaborar y publicar las listas sobre el número de concejales que
corresponda a cada municipio, de acuerdo con la ley.
20) Resolver los desacuerdos que se susciten entre los delegados del
registrador nacional del estado civil y entre los registradores distritales de
Bogotá.
21) Organizar la difusión de los resultados electorales a medida que
se vayan conociendo los escrutinios practicados por las comisiones es-
crutadoras distritales, municipales y zonales y por los delegados del Con-
sejo Nacional Electoral (ley 6ª de 1990, art. 1º).
22) Las demás que le señale el Consejo Nacional Electoral.
El artículo 25 del decreto-ley 1O1 Ode 2000 adicionó a las funciones
señaladas, las siguientes:
1. Fijar las políticas, planes, programas y estrategias para el desarrollo
de la organización y vigilancia electoral, la identificación de las personas
y el registro civil y de las demás funciones asignadas a la Registraduría
Nacional del Estado Civil, de conformidad con la Constitución y la ley.
2. Fijar las políticas, planes, programas y estrategias necesarias para
el adecuado manejo administrativo y financiero de la Registraduría Na-
cional, en desarrollo de la autonomía administrativa y presupuesta! den-
tro de los límites establecidos por la Constitución y la ley.
3. Fijar las políticas, planes y programas para el desarrollo, ejecu-
ción y control del sistema presupuesta! de la Registraduría Nacional del
Estado Civil.
4. Dirigir como autoridad de la organización electoral las labores ad-
ministrativas y técnicas de las diferentes dependencias de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, de acuerdo con la Constitución y la ley.
5. Llevar la representación legal, dentro del marco de sus competen-
cias que le correspondan al interior de la organización electoral, de todos
los asuntos que en el ejercicio de sus funciones se presenten a favor o en
contra de la entidad.
6. Las demás que le señalen la ley y el Consejo Nacional Electoral.
2) Las registradurías delegadas nacionales. Son dependencias que
forman parte integral del nivel directivo de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, cuyo objetivo es el de contribuir de forma inmediata con el

registrador nacional en la orientación y conducción institucional, en las
áreas misionales de la entidad, así como a la formulación de las políticas
de los servicios a su cargo y garantizar la prestación de los mismos. De
acuerdo con el decreto-ley 1010 de 2000 son dos: la Registraduría Dele-
gada en lo Electoral y la Registraduría Delegada para el Registro Civil y
la Identificación, cuyas funciones específicas se encuentran determina-
das en los artículos 35 y 38 del mismo decreto.
3) Las delegaciones departamentales. Conforme al artículo 46 del
decreto-ley 1010 de 2000, las delegaciones departamentales, que a nues-
tro juicio deberían ser llamadas registradurías departamentales con el fin
de conservar la uniformidad en la terminología, son las dependencias
encargadas de representar a la Registraduría Nacional del Estado Civil en
el territorio de su jurisdicción, y servir de apoyo al ejercicio de las fun-
ciones asignadas en las disposiciones legales a los delegados del registra-
dor nacional, teniendo funciones asignadas tanto para asuntos electora-
les, como para asuntos atinentes al registro civil, la identificación de las
personas, asuntos administrativos, financieros y de personal en esa mis-
ma jurisdicción.
Una interpretación sistemática de las normas, tanto del Código Elec-
toral como del decreto-ley 1010 de 2000, permite afirmar que estas dele-
gaciones constituyen la organización administrativa dentro de la cual ejer-
cen sus funciones los delegados del registrador nacional del estado civil,
que son los funcionarios que tienen la responsabilidad y vigilancia de la
organización electoral y del funcionamiento de las dependencias de la Re-
gistraduría Nacional en las diversas secciones del país.
En cuanto a los delegados del registrador nacional del estado civil,
son dos en cada circunscripción electoral y son nombrados por el regis-
trador nacionaF.
Para ser delegado del registrador nacional del estado civil se requie-
ren las mismas calidades que para ser magistrado de tribunal superior o
haber ejercido aquel cargo en propiedad por un término no menor de dos
años o haber desempeñado cargos en la organización electoral por un
término no menor de cinco años, dos de ellos en cargo de nivel ejecutivo
o profesional (ley 6~ de 1990, art. 2º).
7
Según el texto original de los '\rtículos 26 y 32 del Código Electoral, estos dele-
gados debían ser de distinta filiación política y su nombramiento debía ser aprobado por
el Consejo Nacional Electoral. Sin embargo, la Corte Constitucional declaró inexequibles
esas condiciones mediante sentencia G-230A de 2008.
LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL 22i
La designación de delegado del registrador nacional del estado civil

no podrá recaer en quien haya sido elegido para cargo de elección popu-
lar o hubiere actuado como miembro de directorio político en los dos años
anteriores a su nombramiento, o sea pariente, él o su cónyuge, del regis-
trador nacional del estado civil o de alguno de los miembros del Consejo
Nacional Electoral hasta el cuarto grado civil de consanguinidad o segundo
de afinidad (Cód. El., art. 37).
Los delegados del registrador nacional del estado civil no podrán ser
elegidos miembros de corporaciones públicas mientras permanezcan en
el cargo, ni dentro delos seis meses siguientes al día en que hayan cesado
en el ejercicio de sus funciones (Cód. El., art. 38).
Las funciones de estos delegados están indicadas en el artículo 33
del Código Electoral, así:
l ª)Nombrar a los registradores del estado civil y demás empleados
de la circunscripción electoral. El nombramiento de los registradores
municipales de las capitales de departamento y de las ciudades de más
100.000 cédulas vigentes requiere la aprobación del registrador nacional
del estado civil.
2ª) Vigilar las elecciones, lo mismo que la preparación de las cédu-
las de ciudadanía y las tarjetas de identidad.
3ª) Investigar las actuaciones y conducta administrativa de los em-
pleados subalternos e imponer las sanciones a que hubiere lugar.
4ª) Disponer el movimiento del personal! en sus respectivas depen-
dencias.
5ª) Reconocer el subsidio familiar, los viáticos y transporte y demás
gastos a que haya lugar, a nivel secciona!, dentro de su disponibilidad pre-
supuesta!.
6ª) Autorizar el pago de sueldos y primas para los empleados de la
respectiva circunscripción.
7ª) Actuar como secretarios de los delegados del Consejo Nacional
Electoral y como claveros del arca triclave, que estará bajo su custodia.
8ª) Aprobar o reformar las resoluciones sobre nombramiento de
jurados de votación.
9ª) Decidir, por medio de resolución, las apelaciones que se inter-
pongan contra las sanciones impuestas por los registradores del estado civil
a los jurados de votación.
10) Celebrar contratos, dentro de su disponibilidad presupuesta!
y ordenar gastos conforme a lo dispuesto en el artículo 215 del Código
Electoral.
11) Recibir y entregar bajo inventario los elementos de oficina.

12) Instruir al personal sobre las funciones que les competen.
13) Resolver consultas sobre materia electoral y las concernientes a
su cargo.
14) Publicar los resultados electorales parciales o totales que sumi-
nistren al registrador nacional, y
15) Las demás que les asigne el registrador nacional del estado civil.
4) La registraduría del Distrito Capital. De forma similar a como
se prevé para los departamentos, el artículo 46 del decreto-ley 1010 de
2000 contempla la Registraduría del Distrito Capital como la dependen-
cia encargada de representar a la Registraduría Nacional del Estado Civil
en el territorio de su jurisdicción, y para que sirva de apoyo al ejercicio
de las funciones asignadas en las disposiciones legales a los registradores
distritales. Sus funciones específicas son las mismas señaladas para las
delegaciones departamentales, y se encuentran en el artículo 46 del de-
creto-ley 1010 de 2000.
En cuanto a los registradores distritales, son dos funcionarios que
representan al registrador nacional en el Distrito Capital de Bogotá, nom-
brados por este 8 .
Son los funcionarios que tienen a su cargo la responsabilidad y vi-
gilancia de la organizacidn electoral en el Distrito Capital de Bogotá, lo
mismo que el funcionamiento de las dependencias de la Registraduría
Distrital.
Los registradores distritales deberán tener las mismas calidades de
los delegados del registrador nacional del estado civil (Cód. El., art. 43).
No podrán ser elegidos miembros de corporaciones públicas durante el
ejercicio de sus funciones, ni dentro de los seis meses siguientes, conta-
dos a partir del día en que hayan cesado en el desempeño de su cargo (Cód.
El., art. 44).
No podrán ser registradores distritales quienes hayan sido elegidos
para cargo de elección popular, o hubieran actuado como miembros de
directorio político en los dos años anteriores a su designación, o sean pa-
rientes, ellos o sus cónyuges, del registrador nacional o de alguno de los
8
Según el texto original de los artículos 26 y 40 del Código Electoral, estos de-
legados debían ser de distinta filiación política y su nombramiento debía ser aprobado
por el Consejo Nacional Electoral. Sin embargo, Ja Corte Constitucional declaró in-
exequibles esas condiciones mediante sentencia C-230A de 2008.
miembros del Consejo Nacional Electoral hasta el cuarto grado civil de

consanguinidad o segundo de afinidad (Cód. El., art. 45).
Sus funciones son las siguientes (Cód. El., art. 41):
1ª)Nombrar a los registradores auxiliares y demás empleados de la
Registraduría Distrital.
2ª) Disponer los movimientos de personal.
3ª) Reconocer el subsidio familiar, transporte y demás gastos a que
haya lugar, dentro de su disponibilidad presupuesta!.
4ª) Autorizar el pago de sueldos y primas.
5ª) Celebrar contratos dentro de su disponibilidad presupuestal y
ordenar aquellos gastos delegados por el registrador nacional.
6ª) Recibir y entregar inventariado los elementos de oficina.
7ª) Instruir al personal sobre las funciones que les competen.
8ª) Resolver las consultas sobre materia electoral y todas aquellas
concernientes a su cargo.
9ª) Investigar las actuaciones y conductas administrativas de los em-
pleados subalternos e imponer las sanciones a que hubiere lugar.
10) Disponer la preparación de cédulas y tarjetas de identidad, aten-
der las solicitudes de duplicados, rectificaciones, correcciones, renovacio-
nes, impugnaciones y cancelaciones de esos documentos y ordenar las
inscripciones de cédulas.
11) Atender y vigilar la preparación y realización de las elecciones.
12) Nombrar los jurados de votación.
13) Reemplazar los jurados de votación que se excusen o estén im-
pedidos para ejercer el cargo.
14) Sancionar con multas a los jurados de votación en los casos
señalados en el Código.
15) Nombrar para el día de las elecciones visitadores de mesas, con
facultad para reemplazar a los jurados que no concurran a desempeñar sus
funciones o que abandonen el cargo.
16) Comunicar el día mismo de las elecciones, conjuntamente con
otro de los claveros, por lo menos, al registrador nacional del estado ci-
vil, a los delegados de este, al ministro del interior y al alcalde mayor los
resultados de las votaciones y publicarlos.
17) Actuar como claveros de la correspondiente arca triclave, que
estará bajo su custodia.
18) Conducir y entregar personalmente a los delegados del registra-

dor nacional del estado civil de Cundinamarca los documentos relacio-
nados con el escrutinio distrital, y
19) Las demás que les asigne el registrador nacional del estado civil.
Es conveniente resaltar que, en virtud de los artículos 41y55 del Có-
digo Electoral, los registradores distritales tienen la facultad de nombrar
delegados encargados del proceso electoral en los corregimientos, inspec-
ciones de policía y sectores rurales en los cuales el Consejo Nacional
Electoral autorice el funcionamiento de mesas de votación.
Los delegados de los registradores distritales tienen funciones limi-
tadas, las cuales están determinadas en el artículo 56 del Código Electo-
ral, así:
lª) Atender la preparación y realización de las elecciones y consul-
tas populares que les corresponda (ley 6ª de 1990, art. 4º).
2ª) Reemplazar oportunamente a los jurados de votación que no con-
curran a desempeñar sus funciones, abandonen el cargo o lo ejerzan sin
la imparcialidad o corrección debidas.
3ª) Comunicar al registrador el incumplimiento o mal desempeño de
las funciones de los jurados de votación, para las sanciones a que hubiere
lugar.
4ª) Conducir, custodiados por la fuerza pública, y entregar personal-
mente al respectivo registrador, todos los documentos provenientes de las
mesas de votación.
5ª) Comunicar, el día mismo de las elecciones, al registrador los re-
sultados de las votaciones, y
6ª) Las demás que les señalen el registrador nacional del estado ci-
vil o sus delegados.
5) Las registradurías especiales y municipales. Por virtud de los ar-
tículos 19 y 47 del decreto-ley 1010 de 2000, las registradurías especia-
les y municipales son dependencias encargadas de representar a la Re-
gistraduría Nacional del Estado Civil en el territorio de su jurisdicción, y
sirven de apoyo al ejercicio de las funciones atribuidas a los registradores
especiales y municipales en asuntos electorales y en lo atinente al regis-
tro civil y la identificación.
No obstante lo anterior, al analizar las disposiciones tanto del Códi-
go Electoral, como del decreto-ley 1010 de 2000, se evidencia la ausen-
cia de norma expresa que se refiera a los registradores especiales.
Frente a ese vacío, un análisis sistemático de las funciones de todos

los registradores, con apoyo en el decreto 1011de2000, que establece la
nomenclatura y clasificación de los empleos de la Registraduría N acio-
nal del Estado Civil, y que en su artículo 11 trata de las equivalencias para
incorporación, nos permite inferir que los registradores especiales son
aquellos asignados para Cali, Medellín, Barranquilla y Cartagena y las
capitales de departamento con más de ciento cincuenta mil habitantes, así
como para las ciudades no capitales con más de doscientos mil habitantes
y las restantes capitales de departamento y demás municipios que se en-
cuentren clasificados como especiales.
De otra, consideramos que la denominación de registradurías dis-
tritales y municipales, que trae el numeral 9 del artículo 11 del decreto-
ley 1010 de 2000 (estructura orgánica de la Registraduría), es imprecisa
y debe entenderse referida a las registradurías especiales y municipales,
pues tanto en el Código Electoral (art. 40), al hacer mención a los "regis-
tradores distritales" y a la "registraduría distrital", como en la nueva es-
tructura orgánica de la Registraduría Nacional del Estado Civil, que hace
referencia a la "registraduría distrital", esas denominaciones correspon-
den a la "registraduría del Distrito Capital", señalada en el numeral 11 de
la nueva estructura y que estudiamos en el numeral precedente.
Aclarado lo anterior, se puede precisar que los registradores muni-
cipales son los funcionarios que tienen a su cargo la responsabilidad y vigi-
lancia de la organización electoral y el funcionamiento de las dependen-
cias de las registradurías en cada municipio.
Por regla general, en cada municipio existe un registrador munici-
pal, pero en las ciudades con más de 100.000 cédulas vigentes los regis-
tradores municipales son dos 9 •
Son nombrados por los delegados del registrador nacional del esta-
do civil.
Las funciones de los registradores municipales están definidas en el
artículo 48 del Código Electoral, de la siguiente manera:
l ª)Disponer la preparación de cédulas y tarjetas de identidad, aten-
der las solicitudes de duplicados, rectificaciones, correcciones, renova-
ciones, impugnaciones y cancelaciones de esos documentos y ordenar las
inscripciones de cédulas.
9
Según el texto original del art. 47 del Código Electoral, estos delegados debían
ser de distinta filiación política. Sin embargo, la Corte Constitucional declaró inexequible
esa condición mediante sentencia C-230A de 2008.
2ª) Atender la preparación y realización de las elecciones.

3ª) Nombrar los jurados de votación.
4ª) Reemplazar a los jurados de votación que no concurran a desem-
peñar sus funciones, abandonen el cargo o lo ejerzan sin la imparcialidad
o corrección debidas, así como a los que estén impedidos para ejercer el
cargo.
5ª) Sancionar con multas a los jurados de votación, que no fueren em-
pleados oficiales, y que sin justa causa no concurran a desempeñar sus fun-
ciones o las abandonen.
6ª) Nombrar para el día de las elecciones, en las ciudades donde fun-
cionen más de veinte mesas de votación, visitadores de mesas, con facul-
tad de reemplazar a los jurados que no concurran a desempeñar sus fun-
ciones o abandonen el cargo.
7ª) Transmitir el día mismo de las elecciones, conjuntamente con otro
de los claveros, por lo menos, al registrador nacional del estado civil, al
ministro del interior, a los delegados del registrador nacional del estado
civil y al respectivo gobernador, los resultados de las votaciones y publi-
carlos.
8ª) Actuar corno claveros del arca triclave, que estará bajo su custo-
dia y corno secretarios de la comisión escrutadora.
9ª) Conducir y entregar personalmente a los delegados del registra-
dor nacional, los documentos que las comisiones escrutadoras hayan te-
nido presentes y las actas de escrutinio levantadas por estas.
1O) Recibir y entregar bajo inventario los elementos de oficina, y
11) Las demás que les asignen el registrador nacional del estado civil
o sus delegados.
Para ser registrador municipal de capital de departamento o de ciu-
dad de más de 100.000 cédulas vigentes se requieren las mismas calida-
des que para ser juez de circuito, o haber ejercido el cargo en propiedad
por un término no menor de dos años, o haber desempeñado cargos en la
organización electoral por un término no menor de tres años (ley 6ª de
1990, art. 3º).
Para ser registrador en las ciudades distintas de las anotadas en el ar-
tículo anterior se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en
ejercicio, además haber obtenido el título de bachiller o haber sido emplea-
do de la rama electoral por término no menor de un año (Cód. El., art. 51).
La designación del registrador municipal no podrá recaer en quien
haya sido elegido para cargo de elección popular o hubiere actuado corno
miembro de directorio político en los dos años anteriores a su nombramien-

to, o sea pariente, él o su cónyuge, de quienes los designen o del registra-
dor nacional hasta el cuarto grado civil de consanguinidad o segundo de
afinidad (Cód. El., art. 52).
Los registradores municipales no podrán ser elegidos miembros de
corporaciones públicas durante el ejercicio de su cargo, ni dentro de los
seis meses siguientes, contados a partir del día en que hayan cesado en el
desempeño de sus funciones (Cód. El., art. 53).
En relación con las funciones, calidades, inhabilidades e incompa-
tibilidades de los registradores especiales, ni el Código Electoral ni el de-
creto-ley 1010 de 2000 consagran normas expresas sobre esos aspectos.
Sin embargo, si, como ha quedado aclarado, los registradores especiales
son los de algunos municipios importantes, consideramos que las normas
sobre registradores municipales les son aplicables a los especiales.
Finalmente, debemos anotar que los registradores municipales, a su
vez, pueden tener delegados, que son nombrados por los delegados del re-
gistrador nacional del estado civil, conforme a lo dispuesto en el artículo
55 del Código Electoral, cuyas funciones son las mismas señaladas para
los delegados de los registradores distritales, que se encuentran conteni-
das en el artículo 56 ibídem y que ya fueron indicadas en su oportunidad,
con la precisión de que en las capitales de departamento y en las ciudades
zonificadas atenderán, además, la inscripción y registro de cédulas (ley
6ª de 1990, art. 4º).
6) Las registradurías auxiliares. Se encuentran contempladas en el
numeral 10 del artículo 11 del decreto-ley 1010 de 2000, que las señala
como parte de la estructura orgánica de la Registraduría Nacional del Es-
tado Civil, la cual ya fue indicada al inicio del literal B) de este mismo
capítulo.
No obstante, el decreto-ley 1010 de 2000 no consagra normas espe-
cíficas para estas registradurías, por lo cual debemos acudir al contenido
de los artículos 19 y 47 del citado decreto, en los cuales, al señalar el obje-
tivo de las delegaciones departamentales y de las registradurías munici-
pales y especiales, se establecen funciones de apoyo a los registradores
auxiliares, por lo que debe entenderse que lo dispuesto en estas normas
es igualmente aplicable a las registradurías auxiliares y que, en consecuen-
cia, a estas dependencias les están asignadas igualmente funciones gene-
rales en asuntos electorales, registro civil e identificación.
Respecto de los registradores auxiliares en el orden distrital, el ar-
tículo 41 del Código Electoral establece que son nombrados por los re-
gistradores distritales. En el orden municipal, el artículo 49 del citado Có-

digo señala que tendrán las mismas funciones de los registradores muni-
cipales, con excepción de las contempladas en los numerales 3, 5 y 6 del
artículo 48. Además, agrega que las comunicaciones y documentos de que
tratan los numerales 7 y 9 del artículo 48, deberán enviarse y entregarse
a los respectivos registradores distritales o municipales, de donde puede
concluirse que estas registradurías dependen y sirven de apoyo a las regis-
tradurías distritales y municipales.
En cuanto al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, a los re-
gistradores auxiliares les son aplicables las mismas normas que a los regis-
tradores municipales, contenidas en los artículos 52 y 53 del Código Elec-
toral, lo cual quiere decir que no podrá ser designado registrador auxiliar
quien haya sido elegido para cargo de elección popular o hubiere actuado
como miembro de directorio político en los dos años anteriores a su nom-
bramiento, o sea pariente, él o su cónyuge, de quienes los designen o del
registrador nacional hasta el cuarto grado civil de consanguinidad o se-
gundo de afinidad.
Así mismo, no podrán ser elegidos miembros de corporaciones pú-
blicas durante el ejercicio de su cargo, ni dentro de los seis meses siguientes
contados a partir del día en que hayan cesado en el desempeño de sus fun-
c10nes.
C) Organigrama
De conformidad con lo expresado en los puntos anteriores, se puede

traducir la estructura de la organización electoral en el siguiente organi-
grama:
CONSEJO NACIONAL
ELECTORAL
REGISTRAD DRÍA
NACIONAL
DEL ESTADO CIVIL
DESPACHO DEL
REGISTRADOR
ÓRGANOS DE
ASESORÍA Y 1--------------------~,4-------r - - - - - - - - - - - - -1 JONDOS 1
COORDINACIÓN
OFICINAD'
SECRETARÍA ¡r J . f ' . • - - - - - - - - l - - - - - - - - - - 1 ¡- -
PRIVADA FONDO
COMITÉ
ROTATORIO
DIRECTIVO OFICINA DE OFICINA DE
CONTROL CONTROL
DISCIPLINARIO FONDO
COMISIÓN DE
PERSONAL
INTERNO
,,/ SOCIAL
DE VIVIENDA
NIVEL
CENTRAL
SECRETARÍA
/GENERAL
COMITÉ DE
COORDINACIÓN OFICINA OFICINA DE
DE CONTROL JURÍDICA PLANEACIÓN
INTERNO
REGISTRADURÍA REGISTRADURÍA GERENCIA GERENCIA GERENCIA DEL

DELEGADA DELEGADA PARA DE ADMINISTRATIVA TALENTO
ENLO EL REGISTRO CIVIL INFORMÁTICA Y FINANCIERA HUMANO
ELECTORAL Y LA IDENTIFICACIÓN
DIRECCIÓN DIRECCIÓN DIRECCIÓN DIRECCIÓN DIRECCIÓN DIRECCIÓN

DE GESTIÓN DE CENSO NACIONAL DE NACIONAL DE ADMINISTRATIVA FINANCIERA
ELECTORAL ELECTORAL IDENTIFICACIÓN REGISTRO CIVIL
REGISTRADURÍA
DELEGACIONES
DEL NJVEL
DEPARTAMENTALES
DISTRITO CAPITAL DESCONCENTRADO
REGISTRADURÍAS
ESPECIALES Y REGISTRADURÍAS
MUNICIPALES AUXILIARES
)ISEÑO: LIBARDO RODRÍGUEZ R.
CAPÍTULO VIII
Como efecto de1 principio de la centralización política y descentra-

lización administrativa, la administración pública presenta dos niveles: el
nacional, y el seccional y local. El primero ya fue estudiado. El segundo,
cuyo análisis nos corresponde hacer ahora, está previsto y desarrollado
en el título xr de la Constitución Política bajo el nombre "De la organiza-
ción territorial" y está conformado por los departamentos, las regiones,
los municipios, las provincias, los distritos, las áreas metropolitanas, las
asociaciones de municipios, los territorios indígenas y las entidades des-
centralizadas locales.
La Constitución Política consagra algunas disposiciones generales
para la organización territorial, como las siguientes:
1. De acuerdo con el artículo 286, las entidades territoriales son: los
departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.
Además, podrán existir como entidades territoriales, las regiones y las pro-
vincias.
A su vez, el artículo 285 prevé que fuera de la división general del
territorio, pueden existir otras que determine la ley para el cumplimiento
de las funciones y servicios a cargo del Estado. En virtud de lo anterior,
el artículo 44 de la ley 1551 de 2012 creó veintiún territorios especiales
biodiversos y fronterizos en las zonas no municipalizadas correspondientes
a los antiguos corregimientos departamentales, respecto de los cuales se
prevé que, de acuerdo con la reglamentación que dicte el gobierno nacio-
nal, tendrán una estructura institucional mínima, cuya autoridad político-
administrativa será de elección popular, para prestar los servicios públi-
cos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local,
garantizar los servicios de salud, educación y saneamiento básico, orde-
nar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria,
el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
2. Se consagra constitucionalmente la autonomía de las entidades
territoriales para la gestión de sus intereses, en virtud de lo cual tendrán
los siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias; ejercer las

competencias que les correspondan; administrar los recursos y establecer
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y partici-
par en las rentas nacionales (art. 287).
3. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distri-
bución de competencias entre la nación y las entidades territoriales, las
cuales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concu-
rrencia y subsidi~riedad (art. 288).
4. Por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados
en zonas fronterizas podrán adelantar directamente con la entidad terri-
torial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperación
e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación
de servicios públicos y la preservación del ambiente (art. 289).
5. Los límites de las entidades territoriales se examinarán periódica-
mente y en igual forma se publicará el mapa oficial de la república, de
acuerdo con los requisitos y formalidades que señale la ley (art. 290). Este
tema ha sido desarrollado por la ley 1447 de 2011.
6. Los miembros de las corporaciones públicas de las entidades te-
rritoriales no podrán, so pena de perder su investidura, aceptar cargo al-
guno en la administración pública (art. 291, inc. lº).
7. Los contralores y personeros solo asistirán a las juntas directivas
y consejos de administración que operen en las respectivas entidades terri-
toriales, cuando sean expresamente invitados con fines específicos (art.
291, inc. 2º).
8. Los diputados y concejales y sus parientes dentro del grado que
señale la ley, no podrán formar parte de las juntas directivas de las entida-
des descentralizadas del respectivo departamento, distrito o municipio.
Tampoco podrán ser designados funcionarios de la correspondiente enti-
dad territorial los cónyuges o compañeros permanentes de los diputados
y concejales, ni sus parientes en el segundo grado de consanguinidad,
primero de afinidad o único civil (art. 292).
9. La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales
en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, así
como tampoco imponer recargos sobre sus impuestos (art. 294).
10. Las entidades territoriales podrán emitir títulos y bonos de deu-
da pública con sujeción a las condiciones del mercado financiero y con-
tratar crédito externo, de acuerdo con la ley que regule la materia (art. 295).
11. Para la conservación del orden público o para su restablecimiento,
los actos y órdenes del presidente de la república se aplicarán de manera
LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL 233
inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; a su vez, los actos

y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los
mismos efectos en relación con los de los alcaldes (art. 296).
Ahora bien, corno desarrollo de algunas de esas previsiones consti-
tucionales fue expedida la ley 1454 de 2011, que contiene normas orgá-
nicas sobre ordenamiento territorial. De acuerdo con el artículo 2Q de dicha
ley, el ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de
gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva
de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con respon-
sabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político
administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo ins-
titucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo terri-
torial, esto es, un desarrollo económicamente competitivo, socialmente
justo, ambiental y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, cul-
turalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográ-
fica de Colombia.
Igualmente, según la misma norma, el ordenamiento territorial tie-
ne como finalidades las de promover el aumento de la capacidad de des-
centralización, planeación, gestión y administración de sus propios inte-
reses para las entidades e instancias de integración territorial; fomentar
el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales
o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territo-
rial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos, y propiciar
las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las enti-
dades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geográfica, históri-
ca, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y nacional.
Corno principios rectores en materia de ordenamiento territorial, los
cuales deben ser desarrollados y aplicados por el legislador en cada ma-
teria específica, así como por los departamentos, municipios, entidades
territoriales indígenas y demás autoridades que expidan normas que afec-
ten, reformen o modifiquen la organización político administrativa del
Estado en el territorio, el artículo 3Q de la ley 1454 de 2011 enuncia los si-
guientes:
1. Soberanía y unidad nacional: el ordenamiento territorial debe pro-
piciar la integridad territorial, su seguridad y defensa, y fortalecer el Estado
social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentra-
lizada, con autonomía de sus entidades territoriales.
2. Autonomía: las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley.
3. Descentralización: la distribución de competencias entre la nación,

las entidades territoriales y los demás esquemas asociativos se realizará
trasladando el correspondiente poder de decisión de los órganos centra-
les del Estado hacia el nivel territorial pertinente, en lo que corresponda,
de tal manera que se promueva una mayor capacidad de planeación, ges-
tión y de administración de sus propios intereses, garantizando la nación
los recursos necesarios para su cumplimiento.
4. Integración: los departamentos y los municipios ubicados en zo-
.nas fronterizas pueden adelantar programas de cooperación dirigidos al
fomento del desarrollo comunitario, la prestación de los servicios públi-
cos, la preservación del ambiente y el desarrollo productivo y social, con
entidades territoriales limítrofes de un Estado.
5. Regionalización: el ordenamiento territorial promoverá el estable-
cimiento de regiones de planeación y gestión, regiones administrativas y
de planificación y la proyección de regiones territoriales como marcos de
relaciones geográficas, económicas, culturales y funcionales, a partir de eco-
sistemas bióticos y biofísicos, de identidades culturales locales, de equi-
pamientos e infraestructuras económicas y productivas y de relaciones
entre las formas de vida rural y urbana, en el que se desarrolla la sociedad
colombiana y hacia donde debe tender el modelo de Estado republicano
unitario. En tal sentido, la creación y el desarrollo de regiones de planea-
ción y gestión, regiones administrativas y de planificación, y la regionali-
zación de competencias y recursos públicos se enmarcan en una visión del
desarrollo hacia la complementariedad, con el fin de fortalecer la unidad
nacional.
6. Sostenibilidad: el ordenamiento territorial conciliará el crecimiento
económico, la sostenibilidad fiscal, la equidad social y la sostenibilidad
ambiental, para garantizar adecuadas condiciones de vida de la población.
7. Participación: la política de ordenamiento territorial promoverá
la participación, concertación y cooperación para que los ciudadanos to-
men parte activa en las decisiones que inciden en la orientación y orga-
nización territorial.
8. Solidaridad y equidad territorial: con el fin de contribuir al desa-
rrollo armónico del territorio colombiano, la nación, las entidades territo-
riales y las figuras de integración territorial de mayor capacidad política,
económica y fiscal, apoyarán aquellas entidades de menor desarrollo re-
lativo, en procura de garantizar el acceso equitativo a las oportunidades
y beneficios del desarrollo, para elevar la calidad de vida de la población.
235
9. Diversidad: el ordenamiento territorial reconoce las diferencias

geográficas, institucionales, económicas, sociales, étnicas y culturales del
país, como fundamento de la unidad e identidad nacional, la convivencia
pacífica y la dignidad humana.
1O. Gradualidad y flexibilidad: el ordenamiento territorial reconoce
la diversidad de las comunidades y de las áreas geográficas que compo-
nen el país; por tanto, ajustará las diferentes formas de división territorial.
Las entidades e instancias de integración territorial se adaptarán progre-
sivamente, para lo cual podrá asignárseles las competencias y recursos que
les permitan aumentar su capacidad planificadora, administrativa y de
gestión. En el caso de las instancias de integración, las competencias y
recursos serán asignados por las respectivas entidades territoriales que las
componen.
11. Prospectiva: el ordenamiento territorial estará orientado por una
visión compartida de país a largo plazo, con propósitos estratégicos que
guíen el tipo de organización territorial requerida.
12. Paz y convivencia: el ordenamiento territorial promoverá y re-
conocerá los esfuerzos de convivencia pacífica en el territorio e impulsa-
rá políticas y programas de desarrollo para la construcción de la paz, el
fortalecimiento del tejido social y la legitimidad del Estado.
13. Asociatividad: el ordenamiento territorial propiciará la formación
de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integración
territorial para producir economías de escala, generar sinergias y alian-
zas competitivas, para la consecución de objetivos de desarrollo eco-
nómico y territorial comunes.
14. Responsabilidad y transparencia: las autoridades del nivel nacio-
nal y territorial promoverán de manera activa el control social de la ges-
tión pública incorporando ejercicios participativos en la planeación, eje-
cución y rendición final de cuentas, como principio de responsabilidad
política y administrativa de los asuntos públicos.
15. Equidad social y equilibrio territorial: la ley reconoce los de-
sequilibrios en el desarrollo económico, social y ambiental que existen
entre diferentes regiones geográficas del país y busca crear instrumentos
para superar dichos desequilibrios. Por ello, la nación y las entidades terri-
toriales propiciarán el acceso equitativo de todos los habitantes del territo-
rio colombiano a las oportunidades y beneficios del desarrollo, buscando
reducir los desequilibrios enunciados. Así mismo, los procesos de orde-
namiento procurarán el desarrollo equilibrado de las diferentes formas de
división territorial.
16. Economía y buen gobierno: la organización territorial deberá ga-

rantizar la planeación y participación decisoria de los entes territoriales
en el desarrollo de sus regiones, la autosostenibilidad económica, el sane-
amiento fiscal y la profesionalización de las administraciones territoria-
les, por lo cual se promoverán mecanismos asociativos que privilegien la
optimización del gasto público y el buen gobierno en su conformación y
funcionamiento.
La ley determinará los principios de economía y buen gobierno mí-
nimos que deberán garantizar los departamentos, los distritos, los muni-
cipios, las áreas metropolitanas, sus entidades descentralizadas, así como
cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o con-
venios plan o delegaciones previstas en la presente ley.
17. Multietnicidad: para que los pueblos indígenas, las comunidades
afrodescendientes, los raizales y la población romo gitana ejerzan su dere-
cho de planeación y gestión dentro de la entidad territorial respectiva en
armonía y concordancia con las demás comunidades y entidades territo-
riales.
A) Los departamentos
1) Creación. De acuerdo con el artículo 297 de la Constitución, la

creación de departamentos corresponde al Congreso, siempre que se
cumplan los requisitos que exija la ley orgánica de ordenamiento territo-
rial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popu-
lar dispuestos por la misma Constitución. Por tanto, deben entenderse
derogados los requisitos que antes estaban previstos en el artículo 5º de
la Constitución anterior y en el artículo 8º del Código de Régimen Depar-
tamental y será necesario esperar que se expida la llamada ley orgánica
de ordenamiento territorial para conocer los requisitos que permitan la
creación de nuevos departamentos.
Por otra parte, el artículo 23 de la ley 1454 de 2011, que consagra
normas orgánicas sobre ordenamiento territorial, para el caso concreto de
la creación de departamentos cuyos territorios correspondan parcial o
totalmente a una o varias regiones administrativas y de planificación, se
limita a señalar que deberá contar con el concepto de la Comisión de Or-
denamiento Territorial, del Departamento Nacional de Planeación y la
aprobación del Congreso de la República, previa convocatoria a consulta
popular, de acuerdo con los lineamientos legales establecidos por el le-
gislador y la Constitución, que debe entenderse son los contenidos en la
ley 134 de 1994.
2) Funciones. De acuerdo con el artículo 298 de la Constitución Po-

lítica, las funciones generales de los departamentos son las siguientes: ad-
ministrar los asuntos seccionales; planificar y promover el desarrollo eco-
nómico y social dentro de su territorio; ejercer funciones administrativas,
de coordinación y de complementariedad de la acción municipal; de inter-
mediación entre la nación y los municipios; y de prestación de los servicios
que determinen la Constitución y las leyes: Estas funciones generales se··
desarrollan por medio de las que se otorgan a las asambleas y a los gober-
nadores.
A su vez, el artículo 7º del Código de Régimen Departamental expre-
sa que corresponde a los departamentos:
a) Participar en la elaboración de los planes y programas nacionales
de desarrollo económico, social y de obras públicas y coordinar la ejecu-
ción de los mismos;
b) Cumplir funciones y prestar servicios nacionales, o coordinar su
cumplimiento y prestación, en las condiciones que prevean las delegacio-
nes que reciban y los contratos o convenios que para el efecto celebren;
c) Promover y ejecutar, en cumplimiento de los respectivos planes
y programas nacionales y departamentales, actividades económicas que
interesen a su desarrollo y al bienestar de sus habitantes;
d) Prestar asistencia administrativa, técnica y financiera a los muni-
cipios, promover su desarrollo y ejercer sobre ellos la tutela que las leyes
señalen;
e) Colaborar con las autoridades competentes en la ejecución de las
tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y disponer lo
que requiera la adecuada preservación de los recursos naturales;
f) Cumplir las demás funciones administrativas y prestar los servi-
cios que les señalen la Constitución y las leyes.
Además, la ley 715 de 2001, modificada por las leyes 117 6 de 2007,
1294 de 2009 y 1446 y 1450 de 2011, sobre distribución de competencias
y recursos entre las entidades territoriales y la nación, en su artículo 6º pre-
cisa algunas funciones de los departamentos. Igualmente, el artículo 29
de la ley 1454 de 2011 señala las competencias de los departamentos en
materia de ordenamiento del territorio.
3) Bienes departamentales. El departamento, como persona jurídi-
ca que es y para poder atender a sus necesidades, tiene su propio patrimo-
nio y presupuesto. Es así como el artículo 362 de la Constitución Política
establece que "los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes
de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su

propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y
renta de los particulares. Los impuestos departamentales y municipales
gozan de protección constitucional y, en consecuencia, la ley no podrá
trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior".
El artículo 338 de la Constitución prevé que las asambleas departa-
mentales, así como el Congreso y los concejos municipales, pueden impo-
ner contribuciones fiscales o parafiscales dentro del territorio respectivo.
De otra parte, la Constitución prevé en su artículo 356, modificado
por los actos legislativos 1 de 2001y4 de 2007, que salvo lo dispuesto
directamente por la Carta, la ley, a iniciativa del gobierno, fijará los ser-
vicios a cargo de la nación, los departamentos, los distritos y los munici-
pios. Para atender los servicios a cargo de las citadas entidades territo-
riales y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación,
se creó el Sistema General de Participaciones de los departamentos, dis-
tritos y municipios. Igualmente, esta norma establece que los distritos ten-
drán las mismas competencias que los municipios y departamentos para
efectos de la distribución del Sistema General de Participaciones que es-
tablezca la ley, pudiendo ser beneficiarias las entidades territoriales indí-
genas, una vez constituidas, y los resguardos indígenas, siempre y cuan-
do estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena.
Los recursos del sistema se destinarán a la financiación de los ser-
vicios a cargo de los departamentos, distritos y municipios, dando prio-
ridad al servicio de salud, los servicios de educación preescolar, primaria,
secundaria y media, y los servicios públicos domiciliarios de agua pota-
ble y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de
su cobertura con énfasis en la población pobre. La ley, atendiendo los prin-
cipios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, señalará los
casos en los cuales la nación podrá concurrir a la financiación de los gastos
de competencia de los departamentos, distritos y municipios.
Prevé igualmente la norma, que la ley reglamentará los criterios de
distribución del Sistema General de Participaciones, de acuerdo con las com-
petencias que le asigne a cada una de estas entidades y establecerá las dis-
posiciones necesarias para poner en operación el sistema, incorporando
principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios:
a) Para educación, salud, agua potable y saneamiento básico: pobla-
ción atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, efi-
ciencia administrativa y fiscal, y equidad. En todo caso, en la distribu-
ción por entidad territorial de cada uno de los componentes del Sistema
General de Participaciones se dará prioridad a factores que favorezcan a
la población pobre;
b) Para otros sectores: población, reparto entre población urbana y
rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
El mismo artículo dispone que no se podrán descentralizar compe-
tencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para
atenderlas, y que los recursos del Sistema General de Participaciones se
distribuirán por sectores que defina la ley, sin que el monto de recursos
que se asigne para salud y educación, pueda ser inferior al que existía con
anterioridad al acto legislativo 1 de 2001.
Así mismo, el citado artículo señala que el gobierno nacional debe-
rá definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al
gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema Ge-
neral de Participaciones, para asegurar el cumplimiento de las metas de
cobertura y calidad. Esta estrategia deberá fortalecer los espacios para la
participación ciudadana en el control social y en los procesos de rendi-
ción de cuentas. El sistema de monitoreo, seguimiento y control integral,
se encuentra desarrollado por el decreto 28 de 2008.
A su vez, el artículo 357 de la Constitución, modificado por el artícu-
lo 4º del acto legislativo 4 de 2007, regula la forma de incrementar anual-
mente el monto del sistema de participaciones comentado.
Este sistema general de participaciones se encuentra reglamentado
en la ley 715 de 2001, modificada por las leyes 1176 de 2007, 1294 de 2009
y 1446 y 1450 de 2011, en la cual se precisan los sectores y criterios de
distribución de los recursos, de acuerdo con los principios y porcentajes
de variación anual previstos en los artículos 356 y 357 de la Constitución
y teniendo en cuenta, además, que la descentralización de competencias
se hace con la asignación previa a las entidades territoriales de los recur-
sos fiscales necesarios para atender las nuevas competencias.
Además, los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, modi-
ficados por el acto legislativo 5 de 2011, establecen que la explotación de
los recursos naturales no renovables causará a favor del Estado, una con-
traprestación económica a título de regalía, y prevén que los departamen-
tos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones
de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos
con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recur-
sos o productos derivados de los mismos, tienen derecho a participar en
las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente esos re-
cursos. Estas normas constitucionales fueron desarrolladas mediante la

ley 1530 de 2012, por la cual se regula la organización y el funcionamiento
del Sistema General de Regalías.
Como consecuencia de su patrimonio autónomo, los departamen-
tos pueden, en principio, manejar libremente sus bienes y recursos. Pero
existen algunas limitaciones previstas expresamente por la Constitución
Política, como las siguientes: la ley puede limitar las apropiaciones de-
partamentales destinadas a honorarios de los diputados y a gastos de fun-
cionamiento de las asambleas y de las contralorías departamentales (art.
308); la ley orgánica del presupuesto debe regular lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de
los departamentos y de sus entidades descentralizadas (art. 352); los prin-
cipios y disposiciones establecidos en la Constitución para el presupues-
to nacional se aplican, en lo pertinente, al presupuesto departamental (art.
353); la organización, administración, control y explotación de los mo-
nopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen especial fijado por la
ley (art. 336); el presupuesto departamental está sujeto a planes de desa-
rrollo que deben elaborar los departamentos de acuerdo con lo previsto
en la Constitución y en la ley (arts. 339 y ss.).
4) Organización. La administración del departamento está confiada
a un órgano colegiado y deliberante que se denomina asamblea departa-
mental, y a un órgano ejecutor que es el gobernador. Además, la Cons-
titución prevé la existencia de una contraloría departamental, encargada
de ejercer el control fiscal sobre el manejo de los bienes y rentas depar-
tamentales, la cual está encabezada por un contralor. Por otra parte, pueden
existir otras dependencias como las secretarías, establecimientos públi-
cos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mix-
ta, según la estructura orgánica que determine la respectiva asamblea.
5) La asamblea departamental. Está compuesta de diputados, ele-
gidos popularmente, con calidad de servidores públicos,¡en número de 11
a 31, según la población del departamento, para períodos institucionales
de cuatro años, y quienes pueden ser reelegidos indefinidamente 1.
6) Calidades para ser diputado. Las calidades para ser diputado son
las de ser ciudadano en ejercicio, no haber sido condenado a pena privativa
1
Al respecto, debe tenerse en cuenta que el art. 16 del acto legislativo 1de2003
señalaba que para el caso de las comisarías erigidas en departamento por el art. 309 de
la Constitución, la asamblea estaría integrada por solo siete miembros. Sin embargo, me-
diante sen t. C-668 de 2003, la Corte Constitucional declaró inexequible el citado artículo.
de la libertad, con excepción de los delitos políticos o culposos, y haber

residido en la respectiva circunscripción electoral durante el año inme-
diatamente anterior a la fecha de la elección (Const. Pol., art. 299, modi-
ficado por el art. 3º del act. leg. 1 de 2007).
7) Remuneración de los diputados. Los diputados tienen la calidad
de servidores públicos y tienen derecho a una remuneración por su asis-
tencia a las sesiones correspondientes. Además se encuentran ampara-
dos por el régimen de prestaciones y seguridad social fijado por la ley
(Const. Pol., art. 299, modificado por el art. 3º del act. leg. 1de2007, y
ley 617 de 2000, art. 28).
8) Inhabilidades de los diputados. El artículo 33 de la ley 617 de
2000, establece el régimen de inhabilidades para ser inscrito como can-
didato o elegido diputado. Según esta norma, no podrá ser inscrito como
candidato ni elegido diputado:
1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial a pena privati-
va de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido
la investidura de congresista o, la de diputado o concejal; o excluido del
ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejerci-
cio de funciones públicas.
2. Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos
por nacimiento.
3. Quien dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elec-
ción haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad po-
lítica, civil, administrativa o militar, en el respectivo departamento, o quien
como empleado público del orden nacional, departamental o municipal,
haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de
inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en
el respectivo departamento.
4. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la
gestión de negocios ante entidades públicas departamentales o en la ce-
lebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel, en in-
terés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o
cumplirse en el respectivo departamento. Así mismo, quien dentro del año
anterior haya sido representante legal de entidades que administren tribu-
tos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públi-
cos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado
en el respectivo departamento.
5. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de pa-
rentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o único
civil, con funcionarios que dentro de los doce meses anteriores a la elec-
ción hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en
el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan
sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o
contribuciones, o de entidades encargadas de prestar servicios públicos
domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en
el respectivo departamento. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por
matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba.por el
mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corpo-
raciones públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la
misma fecha 2 .
Además, de conformidad con el artículo 122 de la Constitución Po-
lítica, modificado por el acto legislativo 1 de 2009, no podrá ser inscrito
para las elecciones de diputado ni elegido como tal quien haya sido con-
denado, en cualquier tiempo, por delitos que afecten el patrimonio del Esta-
do; quien haya sido condenado por delitos relacionados con la pertenencia,
promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa hu-
manidad o por narcotráfico en Colombia o en el exterior, o quien haya dado
lugar, como servidor público, por dolo o culpa grave, a que el Estado sea
condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con su patri-
monio el valor del daño.
9) Incompatibilidades de los diputados. El régimen de incompati-
bilidades de los diputados está contenido en el artículo 34 de la ley 617
de 2000. Conforme a esta norma, los diputados no podrán:
l. Aceptar o desempeñar cargo como empleado oficial, ni vincular-
se como contratista con el respectivo departamento.
2. Intervenir en la gestión de negocios o ser apoderado ante entida-
des del respectivo departamento o ante las personas que administren tri-
butos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por sí o por interpues-
ta persona, contrato alguno, con las excepciones de que trata el artículo
2
Al respecto, debe hacerse notar que si bien el artículo 33 de la ley 617 de 2000
establecía que la mencionada inhabilidad se extendía a quien tuviera parentesco en
"segundo grado de consanguinidad", la Corte Constitucional, en sentencia C-325 de 2009
decidió declarar inexequible la expresión "segundo grado de consanguinidad", conte-
nida en la parte inicial del numeral 5 del artículo 33 y sustituirla por la expresión "tercer
grado de consanguinidad", porque, a través de ella, el legislador reguló una inhabilidad
por parentesco para los diputados menos gravosa que la misma prohibición prevista por
la Constitución para los congresistas.
243
35 de la misma ley, relacionadas con las diligencias o actuaciones admi-

nistrativas y jurisdiccionales en las cuales ellos mismos, su cónyuge, sus
padres o sus hijos tengan interés; los reclamos por el cobro de impuestos
contribuciones, tasas y multas que graven a las mismas personas; la uti~
lización de bienes y servicios que las entidades oficiales de cualquier clase,
las prestadoras de servicios públicos domiciliarios y de seguridad social
ofrezcan al público bajo condiciones comunes a todos los que la solici-
ten, y ser apoderados o defensores en los procesos que se tramiten ante la
rama jurisdiccional del poder público.
3. Ser miembro de juntas o consejos directivos del sector central o
descentralizado de cualquier nivel del respectivo departamento, o de insti-
tuciones que administren tributos, tasas o contribuciones procedentes del
mismo.
4. Celebrar contratos o realizar gestiones con quienes administren,
manejen o inviertan fondos públicos procedentes del respectivo departa-
mento, o sean contratistas del mismo, o reciban donaciones de este.
5. Ser representante legal, miembro de juntas o consejos directivos,
auditor o revisor fiscal, empleado o contratista de empresas que presten
servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo de-
partamento.
10) Funciones de las asambleas. La Constitución misma determina,
en el artículo 300, adicionado por el artículo 4º del acto legislativo 1 de
2007, las funciones principales de las asambleas departamentales de la si-
guiente manera:
1. Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los ser-
vicios a cargo del departamento.
2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el de-
sarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los muni-
cipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías
de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera.
3. Adoptar de acuerdo con la ley los planes y programas de desarrollo
económico y social y los de obras públicas, con la determinación de las
inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su eje-
cución y asegurar su cumplimiento. Estos planes serán coordinados e inte-
grados con los planes y programas municipales, regionales y nacionales.
4. Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones
necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales.
5. Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el
presupuesto anual de rentas y gastos.
6. Con sujeción a los requisitos que señale la ley, crear y suprimir

municipios, segregar y agregar territorios municipales, y organizar pro-
vincias.
7. Determinar la estructura de la administración departamental, las
funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspon-
dientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos
públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y
autorizar la formación de sociedades de economía mixta.
8. Dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de dis-
posición legal. ·
9. Autorizar al gobernador para celebrar contratos, negociar emprés-
titos, enajenar bienes y ejercer,pro tempore, precisas funciones de las que
corresponden a las asambleas departamentales.
l O. Regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la educa-
ción y la salud en los términos que determine la ley.
11. Solicitar informes sobre el ejercicio de sus funciones al contralor
general del departamento, secretarios de gabinete, jefes de departamen-
tos administrativos y directores de institutos descentralizados del orden
departamental.
12. Cumplir las demás funciones que les asignen la Constitución y
la ley.
13. Citar y requerir a los secretarios del despacho del gobernador para
que concurran a las sesiones de la asamblea.
14. Proponer moción de censura respecto de los secretarios de des-
pacho del gobernador por asuntos relacionados con funciones propias del
cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones de la asamblea.
La moción de censura deberá ser propuesta por la tercera parte de los
miembros que componen la asamblea. La votación se hará entre el ter-
cero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia
pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afir-
mativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corpo-
ración. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo.
Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a me-
nos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto
del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que esta sea
aprobada.
Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3, 5 y 7, las que de-
creten inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departa-
245
mentales y las que creen servicios a cargo del departamento o los traspasen
a él, solo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del gobernador.
Con fundamento en el numeral 12 del artículo 300 de la Constitución
la ley ha conferido a las asambleas departamentales otras funciones. La~
más importantes están contenidas en el artículo 62 del Código de Régi-
men Departamental. Conviene también observar que para el ejercicio de
sus funciones, las asambleas departamentales poseen el poder reglamen-
tario3.
Además, debe tenerse en cuenta que la Constitución prevé que las
asambleas podrán deiegar en los concejos municipales las funciones que
ella misma determine, previa autorización de la ley, pudiendo reasumir
en cualquier momento el ejercicio de las funciones delegadas.
Por último, la Constitución también prevé que la ley podrá establecer
para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de
gestión administrativa y fiscal, distintas de las señaladas para ellos en la
misma Carta, en atención a la necesidad de mejorar la administración o
la prestación de los servicios públicos, de acuerdo con su población, re-
cursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y eco-
lógicas, en desarrollo de lo cual la ley podrá delegar, a uno o varios de-
partamentos, atribuciones propias de los organismos o entidades públicas
nacionales.
El ejercicio de sus funciones lo realizan las asambleas en sus sesio-
nes y con la expedición de actos que se denominan ordenanzas y resolu-
ciones.
11) El gobernador. Es funcionario de elección popular, para un pe-
ríodo de cuatro años, sin que pueda ser reelegido para el período siguien-
te. Es el jefe de la administración secciona!, representante legal del depar-
tamento y agente del presidente de la república para el mantenimiento del
orden público, para la ejecución de la política económica general y para
los asuntos que mediante convenios la nación acuerde con el departamento.
Es decir, que el gobernador es una autoridad en la cual se manifiestan tanto
el fenómeno de la descentralización como el de la centralización, aunque
predomina el primero de ellos: cuando actúa como jefe de la administra-
ción secciona! y representante legal del departamento es una autoridad des-
centralizada; mientras que cuando lo hace como agente del presidente de
la república, es una autoridad centralizada, aunque desconcentrada.
3
Véanse, por ejemplo, C. E., sent. 24 mayo 1973, S4ª, exp. 2226; C. E., concepto
19 febrero 1998, SCSC, rad. 1059; C. E., sent. 8 febrero 2000, SPCA, exp. S-761, y Corte
Const., sents. C-338 de 1997 y C-593 de 2005.
La Constitución prevé, igualmente, que la ley fijará las calidades, re-

quisitos, inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores; regla-
mentará su elección; determinará sus faltas absolutas y temporales y for-
ma de llenarlas, y dictará las demás disposiciones necesarias para el normal
desempeño de sus cargos. En relación con los requisitos, calidades, fal-
tas absolutas y temporales y forma de llenarlas, no ha sido expedida la ley
que los fije. Además, el presidente de la república podrá suspender o des-
tituir a los gobernadores en los casos señalados por la ley4.
12) Inhabilidades del gobernador. El artículo 30 de la ley 617 de
2000 establece el régimen de inhabilidades para ser inscrito como candi-
dato, elegido o designado gobernador. Según esta norma, no podrá ser
inscrito como candidato, elegido o designado gobernador:
1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia
judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o cul-
posos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigen-
cia de la citada ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de
una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funcio-
nes públicas.
2. Quienes tengan doble nacionalidad exceptuando los colombianos
por nacimiento.
3. Quien dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elec"."
ción haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad po-
lítica, civil, administrativa o militar, en el respectivo departamento, o quien
como empleado público del orden nacional, departamental o municipal,
haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de
inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en
el respectivo departamento.
4. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la
gestión de negocios ante entidades públicas departamentales o en la ce-
lebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel, en inte-
rés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o
cumplirse en el respectivo departamento. Así mismo, quien dentro del año
anterior haya sido representante legal de entidades que administren tribu-
4
Debe tenerse en cuenta que el decreto-ley 169 de 2000, en sus arts. 42 y ss. se-
ñaló las causales de suspensión y destitución de los gobernadores por el presidente de
la república, pero dicho decreto fue declarado inexequible mediante sent. C-1318 de
2000, por lo que actualmente no existe ley que precise estas causales específicamente
para los gobernadores, aunque sí existen otras normas que consagran causales de esta
naturaleza, en especial en materia penal y disciplinaria.
tos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públi-

cos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado
5. Quien tenga vínculo mediante matrimonio, o unión permanente,
o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afini-
dad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce meses anterio-
res a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o
militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo
lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tri-
butos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios pú-
.blicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado
6. Quien haya desempeñado el cargo de contralor departamental o
procurador delegado en el respectivo departamento durante un período de
doce meses antes de la elección de gobernador.
7. Quien haya desempeñado un año antes de la elección, uno de los
siguientes cargos: ministro, director de departamento administrativo, ma-
gistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del
Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura o del Consejo
Nacional Electoral, procurador general de la nación, defensor del pueblo,
contralor general de la República, fiscal general de la nación, registrador
nacional del estado civil, comandante de las fuerzas militares, director ge-
neral de la policía, gobernador de departamento o alcalde.
Además, de conformidad con el artículo 122 de la Constitución Polí-
tica, modificado por el acto legislativo 1 de 2009, no podrá ser inscrito para
las elecciones de gobernador ni elegido como tal quien haya sido conde-
nado, en cualquier tiempo, por delitos que afecten el patrimonio del Es-
tado; quien haya sido condenado por delitos relacionados con la pertenen-
cia, promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa
humanidad o por narcotráfico en Colombia o en el exterior, o quien haya
dado lugar, como servidor público, por dolo o culpa grave, a que el Es-
tado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con
su patrimonio el valor del daño.
13) Incompatibilidades del gobernador. El régimen de incompati-
bilidades de los gobernadores está contenido en el artículo 31 de la ley 617
de 2000. Conforme a esta norma, los gobernadores, así como quienes sean
designados en su reemplazo, no podrán:
1. Celebrar en su interés particular, por sí o por interpuesta persona
o en representación de otro, contrato alguno con el respectivo departamen-
to, con sus entidades públicas o privadas que manejen o administren re-
cursos públicos provenientes del mismo.
2. Tomar parte en las actividades de los partidos o movimientos
políticos, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.
3. Intervenir en cualquier forma, fuera del ejercicio de sus funcio-
nes, en la celebración de contratos con la administración pública.
4. Intervenir, en nombre propio o ajeno, en procesos o asuntos, fue-
ra del ejercicio de sus funciones, en los cuales tenga interés el departa-
mento o sus entidades descentralizadas.
5. Ser apoderado o gestor ante entidades o autoridades administra-
tivas o jurisdiccionales del respectivo departamento, o que administren
tributos, tasas o contribuciones del mismo.
6. Desempeñar simultáneamente otro cargo o empleo público o pri-
vado.
7. Inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de
elección popular durante el período para el cual fue elegido.
14) Funciones del gobernador. El artículo 305 de la Constitución
consagra las atribuciones más importantes de los gobernadores, a saber:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los decretos
del gobierno y las ordenanzas de las asambleas departamentales.
2. Dirigir y coordinar la acción administrativa del departamento y
actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su
territorio, de conformidad con la Constitución y las leyes.
3. Dirigir y coordinar los servicios nacionales en las condiciones de
la delegación que le confiera el presidente de la república.
4. Presentar oportunamente a la asamblea departamental los proyec-
tos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo económico y
social, obras públicas y presupuesto anual de rentas y gastos.
5. Nombrar y remover libremente a los gerentes o directores de los
establecimientos públicos y de las empresas industriales o comerciales del
departamento. Los representantes del departamento en las juntas direc-
tivas de tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son
agentes del gobernador.
6. Fomentar, de acuerdo con los planes y programas generales, las
empresas, industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural, so-
cial y económico del departamento que no correspondan a la nación y a
los municipios.
249
7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, se-

ñalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la
ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no
podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el res-
pectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado.
8. Suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad
con las ordenanzas.
9. Objetar por motivos de inconstitucionalidad, ilegalidad o incon-
veniencia, los proyectos de ordenanza, o sancionarlos y promulgarlos.
10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes
y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al tribunal
competente para que decida sobre su validez.
11. Velar por la exacta recaudación de las rentas departamentales,
de las entidades descentralizadas y las que sean objeto de transferencias
por la nación.
12. Convocar a la asamblea departamental a sesiones extraordinarias
en las que solo se ocupará de los ternas y materias para los cuales fue
convocada.
13. Escoger de las ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, los
gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos del orden na-
cional que operen en el departamento, de acuerdo con la ley.
14. Ejercer las funciones administrativas que le delegue el presidente
de la república.
15. Las demás que le señalen la Constitución, las leyes y las orde-
nanzas.
El artículo 95 del Código de Régimen Departamental confirma y de-
talla sus funciones 5 .
Conviene observar que entre las funciones previstas por ese Código,
se encuentra expresamente la relativa al poder de policía dentro del mar-
co del departamento, el cual debe ser ejercido de conformidad con las leyes
y las ordenanzas departarnentales 6 •
5
Pueden verse los comentarios hechos en relación con las funciones previstas en
este artículo, en CARLOS H. PAREJA, Curso de derecho administrativo teórico y prácti-
co, 2ª ed., Bogotá, Edit. El Escolar, 1939, págs. 120 y ss., ya que la mayoría de ellas
provienen del Código de Régimen Político y Municipal.
6 Las disposiciones actuales más importantes en materia de policía están consig-
nadas en los decrs. extraordinarios 1355 y 2055 de 1970 y 522 de 1971.

Conviene también observar que para el ejercicio de sus funciones los

gobernadores poseen el poder reglamentario. En efecto, después de al-
gunas vacilaciones a este respecto 7 , la jurisprudencia del Consejo de Es-
tado considera hoy implícito ese poder reglamentario en los textos lega-
les que consagran las atribuciones de los gobernadores8 y en la necesidad
de precisar las ordenanzas 9 .
15) Otras dependencias departamentales. Además de la asamblea
y el gobernador, es lógico que el departamento requiera de otros organis-
mos y autoridades para desarrollar su función administrativa. En conse-
cuencia, con fundamento en su autonomía administrativa, el departamento,
por conducto de la asamblea departamental y por iniciativa del goberna-
dor, puede determinar su propia estructura y las funciones de los organis-
mos y dependencias que así se creen.
En aplicación de lo anterior, normalmente existen en los departamen-
tos otras dependencias como las secretarías y los departamentos adminis-
trativos. Además, también se presenta allí la descentralización especia-
lizada o por servicios, por lo cual pueden existir establecimientos públicos,
empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta de-
partamentales, así como otras entidades.
La Constitución también prevé la existencia de una contraloría de-
partamental, pero como este organismo es el encargado de ejercer el con-
trol fiscal sobre el manejo de los bienes y rentas del departamento, lo hemos
estudiado en el capítulo correspondiente a los órganos de control fiscal.
B) Las regiones
La Constitución de 1991 prevé en su artículo 306 que dos o más de-

partamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de plani-
ficación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio, cuyo ob-
jeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio.
7
Véase, por ejemplo, C. E., sents. de 5 junio 1935, Anales, núm. 231, pág. 556;
6 noviembre 1935, Anales, t. xxvm, pág. 684; y 20 agosto 1937, Anales, núms. 257 a
262, pág. 725, sentencias en las cuales el Consejo de Estado consideraba que los gober-
nadores solo tenían la potestad reglamentaria cuando la ley o la ordenanza la conferían
expresamente.
8
Véase, por ejemplo, C. E., sents. de5 julio 1940,Anales, t. XLII, pág. 623; 25 mayo
1943, Anales, t. 1, pág. 134, y C. E., sent., 25 abril 1991, Slª, exp. 1373.
9
C. E., sent. 24 mayo 1973, S4ª, Derecho Colombiano, núm. 138,junio 1973, pág.
673; C.E., sent. 12 abril 1987, Slª,exp.110,yC. E., sent., 25abril1991, Slª,exp.1373.
Para el desarrollo de esta nueva figura dentro de la organización del

Estado colombiano, el artículo 307 de la Constitución ordena que una ley
orgánica establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la re-
gión en entidad territorial y que la decisión, que será tomada por el Con-
greso, se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los de-
partamentos interesados.
Ordena, igualmente, que la misma ley establecerá las atribuciones,
los órganos de administración, los recursos de las regiones y su participa-
ción en los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías. Así
mismo, esa ley definirá los principios para la adopción del estatuto espe-
cial de cada región.
Lo expresado por las normas constitucionales implica que la Cons-
titución prevé dos tipos de regiones. De una parte, las denominadas re-
giones administrativas y de planificación y, de otra, las regiones con ca-
lidad de entidades territoriales. Aquellas podrán convertirse en entidades
territoriales de acuerdo con las condiciones que señale la ley.
A pesar de lo anterior, la Corte Constitucional, al analizar una ley
que consagraba el concepto de "proyecto regional", concluyó que el Con-
greso, en ejercicio de sus facultades ordinarias y de acuerdo con las ne-
cesidades de la administración y las demandas de la comunidad, puede
crear diversos tipos de regiones o de proyectos regionales que no sean en-
tidades territoriales 10 •
En aplicación de las normas constitucionales y de lo concluido por
la Corte Constitucional, la ley 1454 de 2011 prevé la existencia y los re-
quisitos de creación y funcionamiento de los siguientes tipos de regiones:
las regiones administrativas y de planificación-RAP, la región adminis-
trativa y de planificación especial entre el Distrito Capital, el departamento
de Cundinamarca y los departamentos contiguos-RAPE y las regiones de
planeación y gestión-RPG, como "esquemas asociativos territoriales" y
no como entidades territoriales, los cuales serán estudiados más adelante
en el literal H) de este capítulo.
Respecto de las regiones con carácter de entidades territoriales, el
artículo 36 de la ley 1454 de 2011 se limita a reiterar que las regiones ad-
ministrativas y de planificación podrán transformarse en "regiones enti-
dades territoriales" -RET, de acuerdo con las condiciones que fije otra ley
10
Sobre el tema de las regiones, véase C. E., concepto 6 septiembre 2001, SCSC,
exp. 1361, y Corte Const., sent. C-207 de 2000. Desde el punto de vista doctrinal, véase
a JAIME VIDAL PERDOMO, La región en la organización territorial del Estado, ob. cit.
que para el efecto expida el Congreso. En consecuencia, las regiones con

carácter de entidades territoriales apenas están previstas constitucional-
mente, pero todavía no podrán existir en la práctica.
C) Los municipios
1) Creación. La creación y supresión de los municipios correspon-

de a la asamblea departamental, de acuerdo con los requisitos que para el
efecto exija la ley, conforme a lo previsto en el numeral 6 del artículo 300
de la Constitución Política. Actualmente, esos requisitos están previstos
en el artículo 8º de la ley 136 de 1994, modificado por los artículos 15 de
la ley 617 de 2000 y 11 de la ley 1551de2012, así:
1º) Que el área del municipio propuesto tenga identidad, atendidas
las características naturales, sociales, económicas y culturales.
2º) Que cuente, por lo menos, con veinticinco mil habitantes y que
el municipio o municipios de los cuales se pretende segregar no disminu-
ya su población por debajo de este límite, según certificación del Depar-
tamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. El mencionado
número de habitantes crecerá anualmente según la tasa de crecimiento
poblacional del año anterior certificada por el DANE.
3º) Que el municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos
corrientes de libre destinación anuales equivalentes a doce mil salarios mí-
nimos mensuales vigentes, durante un período no inferior a cuatro años,
de conformidad con certificación previa del Ministerio de Hacienda y Cré-
dito Público.
4º) Previamente a la presentación del proyecto de ordenanza por la
cual se cree un municipio, el órgano departamental de planeación, de acuerdo
con la metodología elaborada por el Departamento Nacional de Pla-
neación, debe elaborar el respectivo estudio, sobre la conveniencia eco-
nómica y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad, teniendo
en cuenta sus posibilidades económicas, de infraestructura y su identi-
ficación como área de desarrollo. Con fundamento en dicho estudio, el
órgano departamental de planeación deberá expedir concepto sobre la via-
bilidad de crear o no el municipio, debiendo pronunciarse sobre la conve-
niencia de la medida para el municipio o los municipios de los cuales se
segregaría el nuevo.
En ningún caso podrá crearse un municipio que sustraiga más de la
tercera parte del territorio del municipio o municipios de los cuales se se-
grega. Antes de la sanción de la ordenanza de creación del municipio, el
253
tribunal contencioso administrativo ejercerá control automático previo

sobre la legalidad de la misma. Si el proyecto no se encontrare ajustado
a la ley, no podrá sancionarse.
El proyecto de ordenanza podrá ser presentado por el gobernador,
los miembros de la asamblea departamental o por iniciativa popular. Igual-
mente, cuando así se decida por consulta popular, el gobernador estará
obligado a presentar el proyecto.
En caso de que a la ordenanza que apruebe la creación de un nuevo
municipio no hubiere precedido la consulta popular, una vez se expida
dicha ordenanza, deberá ser sometida a referéndum en el que participen
los ciudadanos del respectivo territorio. El referéndum deberá realizarse
en un plazo máximo de seis meses, contados a partir de la fecha de san-
ción de la ordenanza. Si el proyecto de ordenanza fuere negado, se archi-
vará y una nueva iniciativa en el mismo sentido solo podrá presentarse dos
años después.
No obstante lo anterior, el artículo 16 de la citada ley 617 (que modi-
fica el art. 9Q de la ley 136 de 1994), prevé que las asambleas podrán crear
municipios, sin el lleno de los requisitos, cuando, previo a la presentación
del proyecto de ordenanza, el presidente de la república considere su
creación corno de conveniencia por razones de defensa nacional. Igual-
mente, podrán las asambleas departamentales elevar a municipios, sin el
lleno de los requisitos generales, los corregimientos creados por el gobier-
no nacional antes de 1991 que se encuentren ubicados en las zonas de
frontera, siempre y cuando no hagan parte de ningún municipio, previo
visto bueno del presidente de la república.
Finalmente, la ordenanza que expida la respectiva asamblea deberá
establecer los activos y pasivos que le son inherentes tanto al nuevo muni-
cipio, como al municipio del cual se escindió este.
De otra parte, de conformidad con lo previsto en el artículo 12 de la
ley 1551de2012, para agregar o segregar territorios municipales, deben
llenarse las siguientes condiciones:
a) Que se presente petición motivada ante la asamblea departamen-
tal por parte de la mayoría simple de los concejos municipales o por la
mitad de los ciudadanos de la región que se intenta segregar y/o agregar;
b) Que la segregación se produzca por falta de identidad de los ha-
bitantes del territorio, por la excesiva distancia entre la cabecera munici-
pal y el territorio que se pretende segregar que impide su adecuada admi-
nistración, por la dificultad permanente de acceso a la cabecera municipal
por parte de los habitantes que habitan este territorio y la correlativa cer-
canía con la cabecera municipal vecina, entre otras circunstancias;
c) Que se obtenga concepto del gobernador, el cual no tiene carácter
vinculante, y
d) Que se obtenga concepto favorable del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público sobre la viabilidad presupuesta! del municipio que pier-
de parte de su territorio.
Una vez cumplidas las anteriores condiciones, la respectiva asam-
blea departamental decidirá si autoriza o no la agregación o segregación
del respectivo territorio municipal. En caso de que los municipios corres-
pondan a departamentos distintos, cada Asamblea deberá decidir lo con-
cerniente a su respectivo municipio.
2) Derechos. Los municipios gozan de autonomía para la gestión de
sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley y, de con-
formidad con el artículo 2º de la ley 1551de2012, gozan de los siguien-
tes derechos:
1. Elegir a sus autoridades mediante procedimientos democráticos
y participativos de acuerdo con la Constitución y la ley.
2. Ejercer las competencias que les correspondan conforme a la Cons-
titución y a la ley.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales, de acuerdo a las normas espe-
ciales que se dicten en dicha materia.
5. Adoptar la estructura administrativa que puedan financiar y que
se determine conveniente para dar cumplimiento a las competencias que
les son asignadas por la Constitución y la ley.
3) Principios rectores de la administración municipal. El artículo
5º de la ley 136 de 1994, adicionado por el artículo 4º de la ley 1551 de
2012, establece que la organización y el funcionamiento de los munici-
pios se desarrollará con arreglo a los postulados que rigen la función admi-
nistrativa y regulan la conducta de los servidores públicos, de acuerdo con
los siguientes principios rectores de la administración municipal:
a) Eficacia: los municipios determinarán con claridad la misión, pro-
pósito y metas de cada una de sus dependencias o entidades; definirán al
ciudadano como centro de su actuación dentro de un enfoque de excelen-
cia en la prestación de sus servicios y establecerán rigurosos sistemas de
control de resultados y evaluación de programas y proyectos.
b) Eficiencia: los municipios deberán optimizar el uso de los recur-

sos financieros, humanos y técnicos, definir una organización adminis-
trativa racional que les permita cumplir de manera adecuada las funcio-
nes y servicios a su cargo, crear sistemas adecuados de información,
evaluación y control de resultados, y aprovechar las ventajas comparati-
vas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de carácter público o
privado. En desarrollo de este principio, se establecerán los procedimien-
tos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las
funciones y servicios a cargo del municipio, evitar dilaciones que retar-
den el trámite y la culminación de las actuaciones administrativas o per-
judiquen los intereses del municipio.
c) Publicidad y transparencia: los actos de la administración muni-
cipal son públicos y es obligación de la misma facilitar el acceso de los
ciudadanos a su conocimiento y fiscalización, de conformidad con la ley.
d) Moralidad: las actuaciones de los servidores públicos municipa-
les deberán regirse por la ley y la ética propias del ejercicio de la función
pública.
e) Responsabilidad: la responsabilidad por el cumplimiento de las
funciones y atribuciones establecidas en la Constitución y en la ley, será
de las respectivas autoridades municipales en lo de su competencia. Sus
actuaciones no podrán conducir a la desviación o abuso de poder y se ejer-
cerán para los fines previstos en la ley. Las omisiones antijurídicas de sus
actos darán lugar a indemnizar los daños causados y a repetir contra los
funcionarios responsables de los mismos.
f) Imparcialidad: las actuaciones de las autoridades y en general, de
los servidores públicos municipales y distritales se regirán por la Cons-
titución y la ley, asegurando y garantizando los derechos de todas las
personas sin ningún género de discriminación.
g) Sostenibilidad: el municipio como entidad territorial, en concur-
so con la nación y el departamento, buscará las adecuadas condiciones de
vida de su población. Para ello adoptará acciones tendientes a mejorar la
sostenibilidad ambiental y la equidad social; propiciando el acceso equi-
tativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y beneficios
de desarrollo; buscando reducir los desequilibrios; haciendo énfasis en lo
rural y promover la conservación de la biodiversidad y los servicios
ecosistémicos.
h) Asociatividad: las autoridades municipales, con el fin de lograr
objetivos de desarrollo económico y territorial, propiciarán la formación
de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integración
territorial para producir economías de escala, generar sinergias y alian-

zas competitivas. Así mismo, promoverán la celebración de contratos plan
y alianzas público-privadas para el desarrollo rural.
i) Economía y buen gobierno: El municipio buscará garantizar su
autosostenibilidad económica y fiscal, y deberá propender por la pro-
fesionalización de su administración, para lo cual promoverá esquemas
asociativos que privilegien la reducción del gasto y el buen gobierno en
su conformación y funcionamiento.
4) Funciones. El municipio constituye una colectividad descentra-
lizada, dotada de personería jurídica y encargada de administrar sus pro-
pias necesidades. Es así como el artículo 311 de la Constitución afirma
que al municipio, como entidad fundamental de la división político-ad-
ministrativa del Estado, le corresponde prestar los servicios públicos que
determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, orde-
nar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria,
el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás
funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
A su vez, el artículo 3º de la ley 136 de 1994, modificado por el ar-
tículo 6º de la ley 1551de2012, precisa un poco más estas funciones al
expresar que corresponde al municipio:
1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públi-
cos que determine la ley.
2. Elaborar los planes de desarrollo municipal, en concordancia con
el plan de desarrollo departamental, los planes de vida de los territorios
y resguardos indígenas, incorporando las visiones de las minorías étnicas,
de las organizaciones comunales y de los grupos de población vulnera-
bles presentes en su territorio, teniendo en cuenta los criterios e instrumen-
tos definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y Usos
Agropecuarios -UPRA-, para el ordenamiento y el uso eficiente del
suelo rural, los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, y en
armonía con el Plan Nacional de Desarrollo, según la ley orgánica de la
materia. Los planes de desarrollo municipal deberán incluir estrategias
y políticas dirigidas al respeto y garantía de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario;
3. Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que
demande el progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en cuen-
ta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas
y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos
de acción comunal.
4. Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciuda-

dana, en coordinación con las autoridades locales de policía y promover
la convivencia entre sus habitantes.
5. Promover la participación comunitaria, la cultura de derechos
humanos y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. El fomento
de la cultura será prioridad de los municipios y los recursos públicos in-
vertidos en actividades culturales tendrán, para todos los efectos legales,
el carácter de gasto público social de conformidad con el numeral 8 del
artículo 1ºde la ley 397 de 1997.
6. Promover alianzas y sinergias público-privadas que contribuyan
al desarrollo económico, social y ambiental del municipio y de la región,
mediante el empleo de los mecanismos de integración dispuestos en la ley.
7. Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de
los habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con espe-
cial énfasis en los niños, las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza
de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condición de
discapacidad y los demás sujetos de especial protección constitucional.
8. En asocio con los departamentos y la nación, contribuir al goce
efectivo de los derechos de la población víctima del desplazamiento for-
zado, teniendo en cuenta los principios de coordinación, concurrencia,
complementariedad, subsidiariedad y las normas jurídicas vigentes.
9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, regla-
mentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas,
de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los
instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente
del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar
los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos. Los planes de ordenamiento territo-
rial serán presentados para revisión ante el concejo municipal o distrital
cada 12 años.
10. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del
ambiente, de conformidad con la Constitución y la ley.
11. Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes
del respectivo municipio, fomentando la industria nacional, el comercio
y el consumo interno en sus territorios de conformidad con la legislación
vigente para estas materias.
12. Fomentar y promover el turismo, en coordinación con la políti-
ca nacional.
13. Los municipios fronterizos podrán celebrar convenios con enti-

dades territoriales limítrofes del mismo nivel y de países vecinos para el
fomento de la convivencia y seguridad ciudadana, el desarrollo económico
y comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del
ambiente.
14. Autorizar y aprobar, de acuerdo con la disponibilidad de servi-
cios públicos, programas de desarrollo de vivienda ejerciendo las funcio-
nes de vigilancia necesarias.
15. Incorporar el uso de nuevas tecnologías, energías renovables,
reciclaje y producción limpia en los planes municipales de desarrollo.
16. En concordancia con lo establecido en el artículo 355 de la
Constitución Política, los municipios y distritos podrán celebrar conve-
nios solidarios con los cabildos, las autoridades y organizaciones indíge-
nas, los organismos de acción comunal y demás organizaciones civiles y
asociaciones residentes en el territorio, para el desarrollo conjunto de
programas y actividades establecidas por la ley a los municipios y distri-
tos, acorde con sus planes de desarrollo.
17. Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento, con
la correspondiente afectación presupuestal, de los cabildos, autoridades
y organizaciones indígenas, organismos de acción comunal, organizacio-
nes civiles y asociaciones residentes en el territorio. Lo anterior deberá
construirse de manera concertada con esas organizaciones y teniendo en
cuenta sus necesidades y los lineamientos de los respectivos planes de
desarrollo.
18. Celebrar convenios de uso de bienes públicos y/o de usufructo
comunitario con los cabildos, autoridades y organizaciones indígenas y
con los organismos de acción comunal y otros organismos comunitarios.
19. Garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamien-
to básico a los habitantes de la jurisdicción de acuerdo con la normativa
vigente en materia de servicios públicos domiciliarios.
20. Ejecutar el programa de alimentación escolar con sus propios
recursos y los provenientes del departamento y la nación, quienes podrán
realizar el acompañamiento técnico, acorde con sus competencias.
21. Publicar los informes de rendición de cuentas en la respectiva pá-
gina web del municipio.
22. Las demás que señalen la Constitución y la ley.
23. En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la construc-
ción y mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal. Con-
259
tinuarán a cargo de la nación, las vías urbanas que formen parte de las ca-
rreteras nacionales, y del departamento las que sean departamentales.
5) Principios rectores del ejercicio de competencias. Para el ejer-
cicio de sus funciones, los municipios, como entidades descentralizadas
que son, gozan de autonomía administrativa, autonomía financiera y au-
toridades propias, además de la personería jurídica ya mencionada. Ló-
gicamente su autonomía está sujeta a control de tutela por el Estado, el
cual se ejerce fundamentalmente por medio del departamento.
Igualmente, dr,be tenerse en cuenta que el artículo 27 de la ley 1454
de 2011 señala como principios rectores del ejercicio de competencias la
coordinación, el equilibrio entre las competencias y recursos, la gradua-
lidad y la responsabilidad. Por su parte, el artículo 4º de la ley 136 de 1994,
modificado por el artículo 2º de la ley 1551de2012, establece que los mu-
nicipios ejercen las competencias que les atribuyen la Constitución y la
ley, conforme a los principios señalados en la ley orgánica de ordenamiento
territorial y la ley de distribución de recursos y competencias que desa-
rrolla el artículo 356 de la Constitución Política, y en especial con suje-
ción a los siguientes principios:
a) Coordinación: las autoridades municipales, al momento de ejer-
cer sus competencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actua-
ción con la de otras entidades estatales de diferentes niveles.
b) Concurrencia: los municipios y otras entidades estatales de dife-
rentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las
cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron
las mismas. Las competencias de los diferentes órganos de las entidades
territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que coexisten
y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal. Las entidades com-
petentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio
deberán realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas
previstas en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar dupli-
cidades y hacer más eficiente y económica la actividad administrativa. Los
municipios de categoría especial y primera podrán asumir la competen-
cia si demuestran la capacidad institucional que para el efecto defina la
entidad correspondiente. Las entidades nacionales podrán transferir las
competencias regulatorias, las de inspección y vigilancia a las entidades
territoriales.
c) Subsidiariedad: la nación, las entidades territoriales y los esque-
mas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las
entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus

competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debi-
damente.
d) Complementariedad: para complementar o perfeccionar la pres-
tación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los
municipios podrán hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación
y/o convenios;
e) Eficiencia: los municipios garantizarán que el uso de los recursos
públicos y las inversiones que se realicen en su territorio produzcan los
mayores beneficios sociales, económicos y ambientales;
f) Responsabilidad y transparencia: los municipios asumirán las
competencias a su cargo, previendo los recursos necesarios sin compro-
meter la sostenibilidad financiera de su entidad territorial, garantizando
su manejo transparente. En desarrollo de este principio, las autoridades
municipales promoverán el control de las actuaciones de la administra-
ción, por parte de los ciudadanos, a través de ejercicios que los involucren
en la planeación, ejecución y rendición final de cuentas, como principio
de responsabilidad política y administrativa de los asuntos oficiales, a
fin de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción relacionados con la
ejecución del presupuesto y la contratación estatal, en cumplimiento de
la legislación especial que se expida en la materia.
g) Participación: las autoridades municipales garantizarán el acce-
so de los ciudadanos a lo público a través de la concertación y coopera-
ción para que tomen parte activa en las decisiones que inciden en el ejer-
cicio de sus derechos y libertades políticas, con arreglo a los postulados
de la democracia participativa, vinculando activamente en estos procesos
a particulares, organizaciones civiles, asociaciones residentes del sector
y grupos de acción comunal.
6) Distribución de competencias. De acuerdo con los artículos 288
y 356 de la Constitución, corresponde a la ley distribuir las competen-
cias y servicios entre la nación y las entidades territoriales, lo cual ha sido
hecho, en parte, por la ley 715 de 2001, modificada por las leyes 1176 de
2007, 1294 de 2009 y 1446 y 1450 de 2011, así como por el artículo 29
de la ley 1454 de 2011 en materia de ordenamiento territorial. A su vez,
el artículo 7º de la ley 489 de 1998 establece que el gobierno será espe-
cialmente cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales
y legales sobre la descentralización administrativa y la autonomía de las
entidades territoriales y que, en consecuencia, procurará desarrollar dis-
posiciones y normas que profundicen la distribución de competencias entre
los diversos niveles de la administración siguiendo, en lo posible, el cri-

terio de que la prestación de los servicios corresponda a los municipios,
el control sobre dicha prestación a los departamentos y la definición de
planes, políticas y estrategias a la nación.
7) Organización. Para el desarrollo de su gestión, el municipio tie-
ne su propia organización cuyos principios básicos se encuentran en la
Constitución Política y en diversas normas legales, los cuales son desa-
rrollados en la práctica por las propias autoridades municipales.
8) Órganos principales. El ejercicio de las atribuciones municipales
está confiado a dos órganos principales: un órgano colegiado y deliberan-
te, el concejo municipal, y un órgano de ejecución, el alcalde. A ellos nos
referiremos en puntos posteriores. Además, pueden existir otras depen-
dencias como las secretarías, departamentos administrativos, oficinas,
establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del mu-
nicipio y sociedades de economía mixta, de acuerdo con la estructura que
establezca el correspondiente concejo municipal.
9) La personería municipal. La Constitución Política, en el nume-
ral 8 del artículo 313, prevé la existencia del personero municipal como
un funcionario elegido por el concejo, para el período que fije la ley.
De acuerdo con el artículo 170 de la ley 136 de 1994, modificado por
el artículo 35 de la ley 1551de2012, los concejos municipales o distritales,
según el caso, elegirán al personero municipal o distrital para un período
institucional de cuatro años, dentro de los diez primeros días del mes de
enero del año en que se inicia el período constitucional del concejo, previo
concurso público de méritos que realizará la Procuraduría General de la
Nación. El personero así elegido, iniciará su período el 1ºde marzo si-
guiente a su elección y lo concluirá el último día del mes de febrero del
cuarto año.
Según la misma norma, para ser elegido personero municipal se re-
quieren los siguientes requisitos: en los municipios de categorías especial,
primera y segunda, títulos de abogado y de postgrado; en los municipios
de tercera, cuarta y quinta categorías, título de abogado, y en los munici-
pios de las demás categorías, podrán participar en el concurso egresados
de facultades de derecho, pero en la calificación del concurso se dará pre-
lación al título de abogado.
A su vez, el artículo 169 de la ley 136 de 1994 señala que correspon-
de al personero municipal o distrital, en cumplimiento de sus funciones de
ministerio público, la guarda y promoción de los derechos humanos, la pro-
262 ESTRUCTURA DEL PODER PÜBLICO EN COLOMBIA
tección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes des-

empeñan funciones públicas dentro de la jurisdicción de su territorio.
Las funciones generales indicadas se traducen en una serie de fun-
ciones específicas que se encuentran detalladas principalmente en los ar-
tículos 139 y siguientes del Código de Régimen Municipal, 42 de la ley 3ª
de 1990 y 178 de la ley 136 de 1994, modificado por el artículo 38 de la
ley 1551de2012. Además, el artículo 24 de la ley 617 de 2000 otorga a
los personeros atribuciones como veedor del tesoro público 11 .
Finalmente, el artículo 23 del CPACA consagra como deberes espe-
ciales de los personeros municipales los siguientes: prestar asistencia efi-
caz e inmediata a toda persona que la solicite, para garantizarle el ejerci-
cio del derecho constitucional de petición; intervenir, si fuere necesario,
ante las autoridades competentes con el objeto de exigirles, en cada caso
concreto, el cumplimiento de sus deberes legales, y recibir, en sustitución
de las autoridades, las peticiones, quejas, reclamos o recursos que aquellas
se hubieren abstenido de recibir, y cerciorarse de su debida tramitación.
10) La contraloría municipal. De conformidad con el artículo 272
de la Constitución, el control fiscal de los municipios corresponde a las
contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de
contralorías municipales.
En desarrollo de esa previsión, el artículo 21 de la ley 617 de 2000
establece que únicamente los municipios clasificados en categoría espe-
cial y primera, y aquellos de segunda que tengan más de cien mil habitan-
tes, podrán crear y organizar sus propias contralorías, con arreglo a los cri-
terios señalados por la ley. Así mismo prevé que las contralorías de los
municipios referidos deberán suprimirse cuando se establezca la incapa-
cidad económica del municipio para financiar los gastos de funcionamien-
to del órgano de control fiscal, según lo certifique la Contaduría General
de la Nación.
El parágrafo de esta misma norma dispone, a su vez, que en los mu-
nicipios en los cuales no haya contraloría municipal, la vigilancia de la
gestión fiscal corresponderá a la respectiva contraloría departamental, pero
que en estos casos no podrá cobrarse cuota de fiscalización u otra moda-
lidad de imposición similar a los municipios.
11
Mediante sent. C-1105 de 2001, la Corte Const. declaró inexequible el aparte
del art. 24 de la ley 617 de 2000 que disponía que solo en los casos en que en un muni-
cipio no existiera contraloría, el personero municipal sería veedor del tesoro público.
De conformidad con la norma constitucional citada anteriormente,

les corresponde a los concejos organizar las respectivas contralorías, como
entidades técnicas, dotadas de autonomía administrativa y presupuesta!,
por lo cual en cada distrito o municipio la contraloría podrá tener una es-
tructura diferente. También a los concejos les corresponde elegir contralor
para período igual al del alcalde, de ternas integradas con dos candidatos
presentados por el tribunal superior de distrito judicial y uno por el tribu-
nal de lo contencioso administrativo, sin que pueda ser reelegido para el
período inmediato.
Para ser contralor distrital o municipal se requiere ser colombiano
por nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de veinticinco años,
acreditar algún título universitario y las demás calidades que exija la ley,
las cuales, según el artículo 68 de la ley 43 de 1993, consisten en haber
ejercido funciones públicas por un período no inferior a dos años.
A los contralores municipales les corresponde ejercer, en el ámbito
de su jurisdicción, las funciones atribuidas al contralor general de la re-
pública en el orden nacional. También podrán, según lo autorice la ley,
contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia
fiscal.
Finalmente, el artículo 155 de la ley 136 de 1994 reitera que las con-
tralorías no ejercerán funciones administrativas distintas de las inheren-
tes a su propia organización, por lo cual no podrán intervenir en la forma-
ción y elaboración de actos que corresponda expedir a otras autoridades
municipales.
11) Las comunas, corregimientos, juntas administradoras locales y
corregidores. El artículo 318 de la Constitución Política prevé que con
el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación
de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local,
los concejos podrán dividir el territorio municipal en comunas, cuando se
trata de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rura-
les. En cada uno de dichos corregimientos o comunas habrá una junta ad-
ministradora local, de elección popular, integrada por el número de miem-
bros que determine la ley, la cual tendrá funciones de participación en la
elaboración de planes y programas; vigilancia y control de la prestación
de los servicios públicos y de las inversiones; formulación de propuestas de
inversión; distribución de las partidas globales que les asigne el presupues-
to municipal y las demás que les deleguen el concejo y otras autoridades
locales.
Los artículos 117 a 140 de la ley 136 de 1994, algunos de ellos

modificados por el capítulo vm de la ley 1551 de 2012, consagran las
normas básicas para la creación y funcionamiento de estas instituciones,
entre las cuales debe destacarse que el número de integrantes de las jun-
tas es de tres a nueve miembros, elegidos por votación popular para pe-
ríodos de cuatro años, que deberán coincidir con el período del alcalde y
de los concejos municipales (act. leg. 2 de 2002, art. 6º) y que dichos miem-
bros de las juntas ejercerán sus funciones ad honorem. En los corregi-
mientos existirán corregidores, designados por el alcalde de ternas pre-
sentadas por la respectiva junta administradora local, como autoridades
administrativas ad honorem que cumplirán, en coordinación con la comu-
nidad, las funciones que les asignen los acuerdos, las que le delegue el
alcalde y las asignadas a los inspectores de policía. Además, el artículo
131 otorga a las juntas administradoras locales funciones adicionales a las
previstas en la Constitución.
12) Las inspecciones de policía. Son oficinas creadas por los con-
cejos o por las asambleas, dependientes del respectivo alcalde municipal,
encargadas fundamentalmente de conocer de las contravenciones sobre
las cuales les atribuyen competencia las normas nacionales de policía, de
aquellos asuntos o negocios que les asignen la lyy, las ordenanzas o los
acuerdos y de ejercer las funciones que les deleguen los alcaldes. Las ins-
pecciones de policía pueden ser urbanas o rurales. Las normas básicas para
su creación y funcionamiento están indicadas en los artículos 320 a 323
del decreto 1333 de 1986.
13) Diversas categorías de municipios. El artículo 320 de la Constitu-
ción Política preceptúa que la ley podrá establecer diversas categorías de
municipios, de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia
económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su or-
ganización, gobierno y administración.
En desarrollo de la citada norma constitucional, el artículo 6º de la
ley 136 de 1994, modificado por el artículo 7º de la ley 1551de2012, cla-
sifica los municipios de la siguiente manera:
I. Primer grupo (grandes municipios):
1. Categoría especial. Los distritos o municipios con población su-

perior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingre-
sos corrientes de libre destinación anuales superen los cuatrocientos mil
(400.000) salarios mínimos legales mensuales.
2. Primera categoría. Los distritos o municipios con población com-

prendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habi-
tantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean supe-
riores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios
mínimos legales mensuales.
II. Segundo grupo (municipios intermedios):
3. Segunda categoría. Los distritos o municipios con población
comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habi-
tantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean su-
periores a cincuenta mil (50.000) y hasta cien mil (100.000) salarios
mínimos legales mensuales.
4. Tercera categoría. Los distritos o municipios con población com-
prendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitan-
tes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superio-
res a treinta mil (30.000) y hasta cincuenta mil (50.000) salarios mínimos
legales mensuales.
5. Cuarta categoría. Los distritos o municipios con población com-
prendida entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes
y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores
a veinticinco mil (25.000) y hasta de treinta mil (30.000) salarios míni-
mos legales mensuales.
III. Tercer grupo (municipios básicos):
6. Quinta categoría. Los distritos o municipios con población com-
prendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y
cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a
quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) salarios mínimos
legales mensuales.
7. Sexta categoría. Los distritos o municipios con población igual
o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre
destinación anuales no superiores a quince mil ( 15 .000) salarios mínimos
legales mensuales.
Al respecto, el parágrafo 1º del artículo 6º de la ley 136 de 1994,
modificado por el artículo 7º de la ley 1551 de 2012, precisa que los mu-
nicipios que de acuerdo con su población deban clasificarse en una deter-
minada categoría, pero superen el monto de ingresos corrientes de libre
destinación anuales señalados en dicho artículo para la misma, se clasi-
ficarán en la categoría inmediatamente superior. A su vez, los munici-

pios cuya población corresponda a una categoría determinada, pero cu-
yos ingresos corrientes de libre destinación anuales no alcancen el monto
señalado en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la catego-
ría correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinación anuales.
Por su parte, el parágrafo 5º de la misma norma señala que los muni-
cipios de frontera con población superior a setenta mil (70.000) habitan-
tes, por su condición estratégica, se clasificarán como mínimo en la cuarta
categoría, y en ningún caso los gastos de funcionamiento de dichos mu-
nicipios podrán superar el ochenta por ciento de sus ingresos corrientes
de libre destinación.
Finalmente, el parágrafo 6º de la citada norma dispone que los muni-
cipios pertenecientes a cada uno de los grupos mencionados, tendrán dis-
tinto régimen en su organización, gobierno y administración, y que el ré-
gimen correspondiente a cada categoría será desarrollado por la ley.
14) El concejo municipal. Los concejos municipales son los órganos
deliberantes de los municipios. Están compuestos de concejales elegidos
por voto popular para períodos de cuatro años, cuyo número varía de siete
a veintiuno, según la población del municipio, de conformidad con el
artículo 312 de la Constitución. Según el artículo 22 de la ley 136 de 1994,
el número de concejales es el siguiente:
Municipios con población:
Hasta 5.000 habitantes ........................................... 7 concejales

De 5.001 a 10.000 habitantes ................ 9 concejales
De 250.001 a 1'000.000 de habitantes ........... 19 concejales
De 1'000.001 en adelante ................................. 21 concejales
La determinación y publicación oportuna del número de concejales

que puede elegir cada municipio corresponde a la Registraduría Nacio-
nal del Estado Civil.
a) Calidades para ser concejal. De acuerdo con el artícufo 42 de la

ley 136 de 1994, para ser elegido concejal se requiere ser ciudadano en
ejercicio y haber nacido o ser residente del respectivo municipio o de la
correspondiente área metropolitana durante los seis meses anteriores a
la fecha de inscripción o durante un período mínimo de tres años conse-
cutivos en cualquier época.
b) Inhabilidades de los concejales. El artículo 40 de la ley 617 de
2000 establece el régimen de inhabilidades para ser inscrito como candi-
dato o elegido concejal. Según esta norma, no podrán ser inscritos como
candidatos ni elegidos concejales:
l. Quienes hayan sido condenados por sentencia judicial a pena pri-
vativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o hayan per-
dido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la misma
ley, la de diputado o concejal; o excluidos del ejercicio de una profesión;
o se encuentren en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.
2. Quienes dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elec-
ción hayan ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad
política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o dis-
trito, o quienes como empleados públicos del orden nacional, departa-
mental o municipal, hayan intervenido corno ordenadores de gasto en la
ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.
3. Quienes dentro del año anterior a la elección hayan intervenido
en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o
distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cual-
quier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo,
quienes dentro del año anterior hayan sido representantes legales de en-
tidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entida-
des que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en
el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.
4. Quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o
de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad
o único civil, con funcionarios que dentro de los doce meses anteriores a
la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o mi-
litar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mis-
mo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren
tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios
públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en
el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quienes estén vinculados

entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del se-
gundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se
inscriban por el mismo partido o movimiento político para elección de
cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo mu-
nicipio o distrito en la misma fecha.
lítica, modificado por el acto legislativo 1de2009, no podrá ser inscrito
para las elecciones de concejal ni elegido como tal quien haya sido con-
denado, en cualquier tiempo, por delitos que afecten el patrimonio del
Estado; quien haya sido condenado por delitos relacionados con la per-
tenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos
de lesa humanidad o por narcotráfico en Colombia o en el exterior, o quien
haya dado lugar, como servidor público, por dolo o culpa grave, a que el
Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con
c) Incompatibilidades de los concejales. El régimen de incompati-
bilidades de los concejales está contenido en el artículo 45 de la ley 136
de 1994, adicionado por el artículo 41 de la ley 617 de 2000. Conforme
a estas normas, los concejales no podrán:
l. Ser apoderados ante las entidades públicas del respectivo muni-
cipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo,
o celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con
las excepciones que más adelante se establecen.
2. Ser miembros de juntas o consejos directivos de los sectores cen-
tral o descentralizado del respectivo municipio, o de instituciones que ad-
ministren tributos procedentes del mismo.
3. Celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o
jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fon-
dos públicos procedentes del municipio o que sean contratistas del mis-
mo o reciban donaciones de este.
4. Ser representantes legales, miembros de juntas o consejos direc-
tivos, auditores o revisores fiscales, empleados o contratistas de empre-
sas que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en
el respectivo municipio.
Finalmente, el artículo 82 de la ley 1368 de 2009 advierte que los con-
cejales podrán ejercer su profesión u oficio, siempre y cuando con ello no
se interfieran las funciones que ejercen como tales, ni se trate de asuntos
en los cuales el municipio o sus entidades descentralizadas sean parte.
d) Funciones de los concejos municipales. La Constitución Política

en su artículo 313, adicionado por el artículo 6º del acto legislativo 1 de
2007, consagra las principales funciones de los concejos municipales así:
1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servi-
cios a cargo del municipio.
2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo
económico y social y de obras públicas.
3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempo re
precisas funciones de las que corresponden al concejo.
4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y
los gastos locales.
5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmen-
te el presupuesto de rentas y gastos.
6. Determinar la estructura de la administración municipal y las fun-
ciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes
a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, esta-
blecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar
la constitución de sociedades de economía mixta.
7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la
ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y
enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
8. Elegir personero para el período que fije la ley y los demás fun-
cionarios que esta determine.
9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y de-
fensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.
10. Las demás que la Constitución y la ley les asignen.
11. En las capitales de los departamentos y los municipios con po-
blación mayor de veinticinco mil habitantes, citar y requerir a los secre-
tarios del despacho del alcalde para que concurran a las sesiones, so pena
de moción de censura. Los concejos de los demás municipios podrán citar
y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran
a las sesiones, so pena de moción de observaciones, que requerirá el voto
afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la cor-
poración, pero que no conlleva el retiro del secretario.
12. Proponer moción de censura respecto de los secretarios del des-
pacho del alcalde, en los municipios en los cuales procede dicha moción,
por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desaten-
ción a los requerimientos y citaciones del concejo municipal. La moción
de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que
componen el concejo. La votación se hará entre el tercero y el décimo día
siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcio-
nario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos
terceras partes de los miembros que integran la corporación. Una vez apro-
bada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada,
no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven
hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya pro-
movido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada.
La ley ha conferido a los concejos municipales otras funciones. Así,
por ejemplo, el artículo 32 de la ley 136 de 1994, modificado por el artí-
culo 18 de la ley 1551de2012, hace una enumeración detallada de otras
funciones conferidas a estos organismos. Entre ellas conviene observar
particularmente que la atribución a que se refiere el numeral 1) del artículo
citado les confiere el poder de policía en el municipio, aunque sometido
este poder a las leyes, decretos del gobierno nacional, ordenanzas y actos
del gobernador.
Finalmente, conviene advertir que para el ejercicio de sus funciones,
los concejos municipales gozan, como las asambleas departamentales, de
poder reglamentario 12 •
De otra parte, es preciso señalar que el artículo 14 de la ley 1551 de
2012 dispone que los concejos municipales actuarán en las sesiones de con-
formidad con el régimen de bancadas previsto en ley 974 de 2005, y en
las normas que la complementen y desarrollen.
15) El alcalde. De conformidad con el artículo 314 de la Constitu-
ción, el alcalde es el jefe de la administración local y representante legal
del municipio, elegido por voto popular para períodos de cuatro años, sin
que pueda ser reelegido para el período siguiente.
Los aspectos más importantes del régimen de los alcaldes se encuen-
tran contenidos en la ley 136 de 1994, con algunas modificaciones intro-
ducidas por las leyes 177 de 1994 y 617 de 2000, entre los cuales deben
destacarse las siguientes:
a) Calidades. Para ser elegido alcalde se requiere ser ciudadano
colombiano en ejercicio y haber nacido o ser residente en el respectivo mu-
nicipio o la correspondiente área metropolitana durante el año anterior a
la fecha de su inscripción como candidato, o durante un período mínimo
de tres años consecutivos en cualquier época (art. 86).
Véanse, por ejemplo, C. E., sent. 24 mayo 1973, S4~, exp. 2226; C. E., sent. 12
12
marzo 1998, SIª, exp. 4302, y C. E., sent. 10 febrero 2000, SIª, exp. 5782.
En relación con lo anterior, para efectos del cumplimiento del requi-

sito de residencia, la Corte Constitucional la ha asimilado al concepto de
vecindad o domicilio civil, contenido en el artículo 78 del Código Civil,
según el cual es el lugar donde un individuo está de asiento o donde ejer-
ce habitualmente su profesión u oficio 13 •
b) Posesión. Los alcaldes deberán posesionarse del cargo ante juez
o notario público, prestando el juramento de rigor. Si no lo hacen dentro
del término legal sin justa causa, se producirá la vacancia y deberá pro-
cederse a la provisión del cargo (art. 94).
c) Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido
ni designado alcalde quien (ley 617 de 2000, art. 37):
·.i. Haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a
pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o
haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la
citada ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una pro-
fesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones pú-
blicas.
2. Dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección haya
ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil,
administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como emplea-
do público del orden nacional, departamental o municipal, haya interve-
nido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión
o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respec-
tivo municipio.
3. Dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la ges-
tión de negocios ante entidades públicas municipales o en la celebración
de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio
o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en
el respectivo municipio. Así mismo, quien dentro del año anterior a la elec-
ción, haya sido representante legal de entidades que administren tributos,
tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos
domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en
el respectivo municipio.
4. Tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de paren-
tesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o
13
Sobre este tema, véanse Corte Const., sent. C-1412 de 2000, y C.E., sent. 21
febrero 1991, S5ª, exp. 474.
único civil, con funcionarios que dentro de los doce meses anteriores a la
elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar
en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan
sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o
contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domici-
liarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el res-
pectivo municipio.
5. Haya desempeñado el cargo de contralor o personero del respec-
tivo municipio en un período de doce meses antes de la fech.a de la elec-
ción.
lítica, modificado por el acto legislativo l de 2009, no podrá ser inscrito
para las elecciones de alcalde ni elegido como tal quien haya sido conde-
nado, en cualquier tiempo, por delitos que afecten el patrimonio del Es-
tado; quien haya sido condenado por delitos relacionados con la pertenen-
cia, promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa
humanidad o por narcotráfico en Colombia o en el exterior, o quien haya
dado lugar, como servidor público, por dolo o culpa grave, a que el Es-
tado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con
d) Incompatibilidades. Los alcaldes desde el momento de su elec-
ción y hasta cuando pierdan la investidura, así como quienes los reem-
placen en el ejercicio del cargo, no podrán (ley 617 de 2000, art. 38):
1. Celebrar en su interés particular por sí o por interpuesta persona
o en representación de otro, contrato alguno con el respectivo municipio,
con sus entidades públicas o privadas que manejen o administren recur-
sos públicos provenientes del mismo.
2. Tomar parte en las actividades de los partidos sin perjuicio de
ejercer el derecho al sufragio.
3. Intervenir en cualquier forma, fuera del ejercicio de sus funcio-
nes, en la celebración de contratos con la administración pública.
4. Intervenir, en nombre propio o ajeno, en procesos o asuntos, fue-
ra del ejercicio de sus funciones, en los cuales tenga interés el municipio,
distrito, o sus entidades descentralizadas.
5. Ser apoderado o gestor ante entidades o autoridades administra-
tivas o jurisdiccionales, o que administren tributos.
6. Desempeñar simultáneamente otro cargo o empleo público o pri-
vado.
7. Inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección popular

durante el período para el cual fue elegido.
Las incompatibilidades anteriores se entienden sin perjuicio de las
excepciones de que tratan los literales a, b, c y d del artículo 46 de la ley
136 de 1994, que contempla los asuntos en los cuales los concejales pue-
den actuar directamente o por apoderado.
El artículo 39 de la ley 617 de 2000 dispone que las incompatibili-
dades a que se refieren los numerales 1 y 4 del artículo 38 tendrán vigen-
cia no solo durante el período constitucional sino doce meses más después
del vencimiento del mismo o de la aceptación de la renuncia. En el caso
de la incompatibilidad del numeral 7, tal término será de veinticuatro meses
en la respectiva circunscripción.
e) Prohibiciones. Es prohibido a los alcaldes (art. 97):
1) Inmiscuirse en asuntos o actos que no sean de su competencia.
2) Decretar a favor de cualquier persona o entidad gratificaciones,
indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estén destinadas
a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley, los acuer-
dos y las decisiones jurisdiccionales.
3) Decretar actos de proscripción o persecución contra personas o
corporaciones, así como insubsistencias masivas.
:f) Faltas absolutas y temporales. Son faltas absolutas del alcalde:
la muerte, la renuncia aceptada, la incapacidad física permanente, la de-
claratoria de nulidad de su elección, la interdicción judicial, la destitución,
la revocatoria del mandato y la incapacidad por enfermedad superior a 180
días (art. 98).
Son faltas temporales: las vacaciones, los permisos para separarse
del cargo, las licencias, la incapacidad física transitoria, la suspensión
provisional en el desempeño de sus funciones dentro de un proceso dis-
ciplinario, fiscal o penal, la suspensión provisional de la elección dispuesta
por la jurisdicción contencioso-administrativa y la ausencia forzada e
involuntaria (art. 99).
La renuncia del alcalde o la licencia o permiso para separarse transi-
toriamente del cargo, la aceptará o concederá el gobernador respectivo.
Las incapacidades médicas serán certificadas por la respectiva entidad
promotora de salud a la que se encuentre afiliado el mandatario local (art.
100, modificado por el art. 31 de la ley 1551de2012).
En caso de haberse declarado la incapacidad permanente del alcal-
de mediante el procedimiento establecido en el artículo 41 de la ley 100
de 1993 y este se vea impedido definitivamente para continuar desempe-

ñándose como tal, el respectivo gobernador declarará la vacancia por falta
absoluta y se procederá a nombrar su reemplazo de acuerdo a las normas
legales (art. 101, modificado por el art. 32 de la ley 1551 de 2012).
g) Causales de destitución. Una vez en firme la sentencia penal
proferida en contra del alcalde, aun habiéndose decretado a su favor
cualquier beneficio, el juez la comunicará al presidente de la república en
tratándose de alcaldes distritales, y a los gobernadores en los demás ca-
sos, con el fin de ordenar la destitución y proceder conforme a lo dispues-
to para la falta absoluta del alcalde (art. 104, modificado por el art. 33 de
la ley 1551 de 2012).
Igualmente, la Procuraduría General de la Nación destituirá a los al-
caldes cuando incurran en causal que implique dicha sanción, de acuerdo
con el régimen disciplinario previsto por la ley 14 .
h) Vacancia por abandono del cargo. Se produce vacancia por aban-
dono del cargo cuando, sin justa causa, el alcalde (ley 136 de 1994, art.
115):
l. No reasume sus funciones dentro de los tres días siguientes con-
tados a partir del vencimiento de las vacaciones, permiso, licencia, comi-
sión o incapacidad médica inferior a 180 días.
2. Abandona el territorio de su jurisdicción por tres o más días há-
biles consecutivos.
3. No se reintegra a sus actividades una vez haya concluido el térmi-
no de la suspensión del cargo.
i) Causales de suspensión. El presidente de la república y los gober-
nadores suspenderán a los alcaldes, según sus respectivas competencias,
en los siguientes casos (ley 136 de 1994, art. 105):
1. Por haberse dictado en su contra sentencia debidamente ejecuto-
riada, con privación de la libertad, aunque se decrete en favor del alcalde
la suspensión condicional de la ejecución de la pena (numeral modifica-
do por el art. 34 de la ley 1551 de 2012) 15 .
14
Véase Corte Const., sents. C-032 de 1993, C-229 y C-586 de 1995; y C. E., 26
marzo 1998, S2ª, exp. 11670, y C. E., sent., 16 noviembre 2001, S2ª, exp. 1253-00.
15
Respecto de esta causal de suspensión de los alcaldes, debe anotarse que la misma
resulta contradictoria con la causal de destitución prevista en el artículo 104 de la ley
136 de 1994, según el texto modificado por el artículo 33 de la ley 1551de2012, pues
en dicha norma se prevé como causal de destitución cualquier sentencia penal profe-
rida en contra del alcalde. Habrá que esperar el pronunciamiento de la jurisprudencia
sobre esta contradicción.
2. Por haberse dictado en su contra medida de aseguramiento, con

privación efectiva de la libertad, siempre que esté debidamente ejecutoria-
da. En caso de delitos culposos, solamente habrá lugar a la suspensión
cuando no se decrete en favor del alcalde la excarcelación u otro benefi-
cio que implique la libertad física.
3. A solicitud de autoridad jurisdiccional competente, de acuerdo con
el régimen disciplinario previsto en la ley 16 .
4. Cuando la Contraloría solicite la suspensión provisional de con-
formidad con lo establecido en el numeral 8 del artículo 268 de la Cons-
titución Política. La Contraloría bajo su responsabilidad podrá exigir,
verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funciona-
rios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos pe-
nales o disciplinarios 17 .
En caso de delitos culposos, solamente habrá lugar a la suspensión
de que trata el numeral 2 cuando no se decrete en favor del alcalde la
excarcelación u otro beneficio que implique la libertad física.
j) Revocatoria del mandato. Los artículos 40 y 103 de la Constitu-
ción prevén que los ciudadanos pueden revocar el mandato de los elegi-
dos, de acuerdo con la reglamentación de la ley. Para el caso de los al-
caldes, las leyes 131 y 134 de 1994, modificadas en algunos detalles por
la ley 741 de 2002, establecen los requisitos y el procedimiento, que se
traducen en una votación popular que puede dar como resultado dicha
revocatoria, caso en el cual se produce la vacante absoluta y deberá proce-
derse a la elección de un nuevo alcalde.
16
La redacción original del num. 3 del art. 105 de la ley 136 de 1994 señalaba que
la suspensión procedía "A solicitud de la Procuraduría General de la Nación o de auto-
ridad jurisdiccional competente, de acuerdo con el régimen disciplinario previsto en la
ley''. No obstante, la Corte Constitucional, en sent. C-229 de 1995 declaró inexequible
la frase"[ ... ] de la Procuraduría General de la Nación o[ ... ]", por considerar que dicha
entidad puede suspender directamente a los alcaldes sin que sea necesario que lo soli-
cite al presidente de la república o al gobernador, de tal manera que debe entenderse que
en la actualidad los alcaldes pueden ser también suspendidos directamente por la Pro-
curaduría General de la Nación, de acuerdo con las normas disciplinarias.
17
El num. 5 del art. 105 de la ley 136 de 1994 preveía que esta suspensión proce-
día a solicitud de la Contraloría General de la República, pero la Corte Constitucional,
mediante sent. C-603 de 2000, declaró inexequible la expresión "General de la Repú-
blica", contenida en esta norma, por considerar que la facultad prevista en el num. 8 del
art. 268 de la Constitución Política no es exclusiva del contralor general de la república,
sino que puede ser ejercida, dentro de sus competencias, por los contralores seccionales
y locales. Sobre este tema puede verse, C. E., sent. 13 julio 2000, S2ª, exp. 78-2000.
k) Formas de llenar las faltas del alcalde. En los casos de falta abso-
luta o de suspensión, el presidente de la república y los gobernadores desig-
narán alcaldes del mismo movimiento y filiación política del titular, de
tema que para el efecto presente el movimiento al cual pertenecía en el
momento de la elección. Si la falta fuere temporal, salvo la suspensión,
el alcalde encargará el despacho a uno de los secretarios o al secretario.
Si no pudiere hacerlo, el secretario de gobierno o de la alcaldía asumirá
las funciones mientras el titular se reintegra o encarga a uno de los secre-
tarios (ley 136 de 1994, art. 106).
A su vez, el artículo 107 de la ley comentada establecía que si la falta
absoluta se produjere antes de transcurridos veinticuatro meses del período
del alcalde, el presidente de la república o el gobernador respectivo, se-
gún sus competencias, en el decreto de encargo señalarían la fecha para
elección de nuevo alcalde, la cual debería realizarse dentro de los dos
meses siguientes a la expedición del decreto, que el alcalde así elegido lo
sería para el resto del período y que si la falta absoluta se producía des-
pués de transcurridos veinticuatro meses del período del alcalde, el pre-
sidente de la república o el gobernador respectivo, según sus competen-
cias, designarían el alcalde para el resto del período, de la misma filiación
política del anterior y quien debería gobernar con base en el programa que
presentó el alcalde electo. No obstante, este artículo fue declarado inexe-
quible por la Corte Constitucional, al considerar que tal disposición vul-
nera mandatos constitucionales relativos a la elección popular de los al-
caldes y contraría principios constitucionales fundamentales como la
soberanía popular y la naturaleza participativa de nuestra democracia, por
lo que cualquiera sea la causa de vacancia de la alcaldía, habrá de convo-
carse a elecciones para designar al sucesor, quien asumirá su cargo por
un período completo 18 •
Posteriormente, el artículo 3º del acto legislativo 2 de 2002, quemo-
dificó el artículo 314 de la Constitución, dispuso que el período del alcalde
es institucional y que, en caso de falta absoluta del alcalde a más de diecio-
cho meses de la terminación del período, se elegirá alcalde para el tiempo
que reste. En caso de que faltaren menos de dieciocho meses, el gober-
nador designará un alcalde para lo que reste del período, respetando el par-
tido, grupo político o coalición por el cual fue inscríto el alcalde elegido.
Cuando se trate de suspensión provisional de la elección de un alcalde
por la jurisdicción contencioso-administrativa, el presidente de la república
18
o el gobernador, según sea el caso, antes de cinco días, procederán a to-

mar las medidas conducentes a hacer efectiva la cesación de funciones
durante el tiempo de suspensión y designarán su reemplazo (art. 108).
1) Revisión de los actos de los alcaldes. De acuerdo con el artículo
305, numeral 1Ode la Constitución, los actos de los alcaldes están sujetos
a revisión por el gobernador, para lo cual se seguirá el procedimiento esta-
blecido en los artículos 73, 74 y 75 de la ley 11de1986 (ley 78 de 1986,
art. 23), y que es el siguiente:
Si el gobernador encontrare que el acto del alcalde es contrario a la
Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte días
siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al tribunal de lo contencioso
administrativo para que este decida sobre su validez.
El gobernador enviará al tribunal copia del acto del alcalde acom-
pañada de un escrito que contenga los requisitos señalados en el artículo
162 del CPACA, es decir, los requisitos de toda demanda. El mismo día
en que el gobernador remita el acto del alcalde al tribunal, enviará copia
de su escrito a los respectivos alcalde, personero y presidente del concejo
para que estos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
Al escrito de que trata el acápite anterior, en el tribunal administra-
tivo se le dará el siguiente trámite:
1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el magistrado sustanciador
ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez días, duran-
te los cuales el agente del ministerio público ante la corporación y cual-
quiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la cons-
titucionalidad o legalidad del acto y solicitar la práctica de pruebas.
2. Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas
pedidas por el gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de
las mismas se señalará un término no superior a diez días.
3. Practicadas las pruebas, pasará el asunto al despacho para fallo.
El magistrado dispondrá de diez días para la elaboración de la ponencia
y el tribunal de otros diez días para decidir. Contra esta decisión, que pro-
duce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucio-
nales y legales confrontados, no procederá recurso alguno.
m) Régimen laboral de los alcaldes. Los alcaldes tienen el carácter
de empleados municipales. El señalamiento de su asignación será hecho
por los concejos, y se pagará con cargo al respectivo presupuesto munici-
pal, teniendo en cuenta la categoría del municipio y dentro de los límites
que fije el gobierno nacional 19 . Su régimen disciplinario es el consagrado

en la ley 734 de 2002, por la cual se adopta el Código Disciplinario Único.
n) Funciones de los alcaldes. El artículo 315 de la Constitución con-
sagra las siguientes como principales atribuciones de los alcaldes:
l. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del
gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del concejo.
2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con
la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del presidente de la repú-
blica y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de
policía del municipio. La policía nacional cumplirá con prontitud y dili-
gencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo
comandante.
3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cum-
plimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; re-
presentarlo judicial y extrajudicialmente; nombrar y remover a los fun-
cionarios que estén bajo su dependencia y a los gerentes o directores de
los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales
de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
4. Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de con-
formidad con los acuerdos respectivos.
5. Presentar oportunamente al concejo municipal los proyectos de
acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras
públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime con-
venientes para la buena marcha del municipio.
6. Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el con-
cejo y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamien-
to jurídico.
7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, se-
ñalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los
acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el
monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente
aprobado.
8. Colaborar con el concejo para el buen desempeño de sus funcio-
nes, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo
a sesiones extraordinarias, en las que solo se ocupará de los temas y ma-
terias para los cuales fue citado.
19
9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inver-

sión y el presupuesto.
10. Las demás que la Constitución y la ley les señalen.
El artículo 91 de la ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29
de la ley 1551 de 2012, adiciona y precisa una serie de funciones de los
alcaldes en relación con el concejo, con el orden público, con la nación,
el departamento y las autoridades jurisdiccionales, con la administración
municipal, con la ciudadanía y con la prosperidad integral de su región.
D) Las provincias
El artículo 321 de la Constitución Política prevé la posibilidad de

organizar provincias, constituidas con municipios o territorios indígenas
circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento.
La misma norma establece que la ley dictará el estatuto básico y fija-
rá el régimen administrativo de las provincias, que podrán organizarse para
el cumplimiento de las funciones que les deleguen entidades nacionales
o departamentales y que les asignen la ley y los municipios que las inte-
gran.
Se consagra, igualmente, que las provincias serán creadas por orde-
nanza, a iniciativa del gobernador, de los alcaldes de los respectivos muni-
cipios o del número de ciudadanos que determine la ley. También se esta-
blece que para el ingreso a una provincia ya constituida, debe realizarse
una consulta popular en los municipios interesados.
Finalmente, se prevé que el departamento y los municipios aportarán
a las provincias el porcentaje de sus ingresos corrientes que determinen
la asamblea y los concejos respectivos.
De otra parte, el artículo 286 de la Constitución prevé que la ley podrá
darles el carácter de entidades territoriales a las provincias que se cons-
tituyan en los términos de la Constitución y la ley.
De las anteriores previsiones constitucionales se desprende que pue-
den existir dos clases de provincias: unas con el carácter de entidades terri-
toriales, y otras como simples formas de asociación, sin dicho carácter.
En aplicación de esas normas constitucionales, el artículo 16 de la
ley 1454 de 2011 prevé la existencia y los requisitos de creación y fun-
cionamiento de las "provincias administrativas y de planificación" como
uno de los "esquemas asociativos territoriales", que serán estudiados en
el literal H) de este capítulo.
Respecto de las provincias con carácter de entidades territoriales,

debe entenderse que no están reguladas en la citada ley 1454 de 2011, de
tal manera que, al igual que lo anotamos para la figura de las regiones, las
provincias de esta clase todavía no pueden tener aplicación práctica, debi-
do a que el Congreso no ha expedido la ley que el artículo 286 de la Cons-
titución prevé para darles viabilidad2º.
E) Los distritos
La Constitución Política de 1991 consagra la existencia de tres en-

tidades territoriales del orden local sometidas a régimen especial respec-
to de los municipios comunes, que les da el carácter de distritos, a saber:
el Distrito Capital de Bogotá, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena
de Indias y el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta. Ade-
más, mediante el acto legislativo 1 de 1993, se creó el Distrito Especial,
Industrial y Portuario de Barranquilla. Finalmente, mediante el acto le-
gislativo 2 de 2007 se creó el Distrito Especial, Industrial, Portuario,
Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura21 .
1) El Distrito Capital de Bogotá. La existencia del distrito capital
de Bogotá encuentra su explicación en el derecho comparado, ya que, por
lo general, la organización administrativa de las grandes ciudades del mun-
do, y particularmente de las capitales de los países, están sometidas a un
régimen especial y diferente del que tienen los municipios normales. Esta
situación se justifica por los problemas específicos que presentan esas ciu-
dades, debido al gigantismo urbanístico, a la calidad de metrópoli por la
mezcla de gentes de diferente procedencia y al hecho de ser sede de las
autoridades nacionales.
Fue así como desde comienzos del siglo xx, Bogotá comenzó a te-
ner un tratamiento especial.
La última manifestación de la evolución del régimen de la capital de
la república está dada por la Constitución Política de 1991, que en sus ar-
20
Sobre la existencia histórica de las provincias, véase a JAVIER HENAO HmRóN,
El poder municipal, 15ª ed., Medellín, L. Vieco e Hijas Ltda., 2011, págs. 386 y ss., y
a JAIME VmAL PERDOMO, La región en la organización territorial del Estado, ob. cit.
21
Al respecto, debe hacerse notar que mediante el acto legislativo 2 de 2007 se
crearon igualmente el Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico
de Tumaco, el Distrito Especial Ecoturístico, Histórico y Universitario de Popayán, el
Distrito Histórico y Cultural de Tunja, el Distrito Especial de Turbo (Antioquia) y el Dis-
trito Especial Fronterizo y Turístico de Cúcuta, pero la Corte Constitucional, en senten-
cia C-033 de 2009, declaró inexequible la creación de dichos distritos.
LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL 28i
tículos 322 a 327 (modificados por los act. leg. 1 de 2000, 2 de 2002 y 3
de 2007) consagra los siguientes aspectos:
- Conservando su carácter de capital de la república y del departa-
mento de Cundinamarca, transformó su carácter de distrito especial a dis-
trito capital22•
- Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine
la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las dis-
posiciones vigentes para los municipios.
- Con fundamento en las normas generales que establezca la ley,
el concejo, a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localida-
des, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará
el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.
- A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarro-
llo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los ser-
vicios a cargo del distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios
de su territorio.
-El concejo distrital se compondrá de cuarenta y cinco concejales.
- En cada una de las localidades habrá una junta administradora,
elegida popularmente para períodos de cuatro años (act. leg. 2 de 2002,
art. 5º), que estará integrada por no menos de siete ediles, según lo deter-
mine el concejo distrital, atendida la población respectiva.
- La elección del alcalde mayor, de los concejales distritales y de
los ediles se hará en un mismo día para períodos de cuatro años. Los alcal-
des locales serán designados por el alcalde mayor de tema enviada por la
correspondiente junta administradora.
- Siempre que se presente falta absoluta a más de 18 meses de la
terminación del período, se elegirá alcalde mayor para el tiempo que reste.
En caso de que faltaren menos de 18 meses, el presidente de la república
designará alcalde mayor para lo que reste del período, respetando el par-
tido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el alcalde elegido.
-En los casos taxativamente señalados por la ley, el presidente de
la república suspenderá o destituirá al alcalde mayor.
22
Sobre el significado y las consecuencias de esta transformación, véase a
Lms CARLOS SÁCHICA, Nuevo constitucionalismo colombiano, 12ª ed., Santa Fe de Bo-
gotá, Editorial Temis, 1996, pág. 301, y a CARLOS LLERAS DE LA FUENTE, y otros, Inter-
pretación y génesis de la Constitución colombiana, Santa Fe de Bogotá, Cámara de
Comercio de Bogotá, 1992, pág. 538.
- Los concejales y los ediles no podrán hacer parte de las juntas

directivas de las entidades descentralizadas.
- Las juntas administradoras locales distribuirán y apropiarán las
partidas globales que en el presupuesto anual del distrito se asignen a
las localidades, teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas
de su población.
- Sobre las rentas departamentales que se causen en Bogotá, la ley
determinará la participación que le corresponda a la capital de la repúbli-
ca. Tal participación no podrá ser superior a la establecida en la fecha de
iniciación de vigencia de la Constitución.
- Con el fin de garantizar la ejecución de planes y programas de de-
sarrollo integral y la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su
cargo, dentro de las condiciones que fijen la Constitución y la ley, el dis-
trito capital podrá conformar un área metropolitana con los municipios
circunvecinos y una región con otras entidades territoriales de carácter
departamental.
-Los municipios circunvecinos podrán incorporarse al distrito ca-
pital si así lo determinan los ciudadanos que residan en ellos mediante vo-
tación que tendrá lugar cuando el concejo distrital haya manifestado su
acuerdo con esta vinculación. Si esta ocurre, al antiguo municipio se le
aplicarán las normas constitucionales y legales vigentes para las demás lo-
calidades que conforman el distrito capital.
- En las elecciones de gobernador y de diputados a la asamblea de-
partamental de Cundinamarca no participarán los ciudadanos inscritos en
el censo electoral del distrito capital.
En desarrollo de estas disposiciones constitucionales, el actual esta-
tuto orgánico de Bogotá está contenido en el decreto 1421de1993, modi-
ficado en algunos aspectos por las leyes 617 de 2000, 1031 de 2006 y 1136
de 2007, dictado por el presidente de la república con fundamento en la
facultad especial que le fue conferida por el artículo transitorio 41 de la Cons-
titución Política de 1991.
De acuerdo con el artículo 5º del citado estatuto, el gobierno y la ad-
ministración del distrito capital están a cargo de los siguientes órganos:
el concejo distrital, el alcalde mayor, las juntas administradoras locales,
los alcaldes y demás autoridades locales, y las entidades que cree y orga-
nice el concejo distrital. La misma norma expresa que son organismos
de control y vigilancia la personería, la contraloría y la veeduría.
Además, el artículo 54 del estatuto precisa que la estructura adminis-
trativa del distrito capital comprende el sector central, el sector descentrali-
zado y el de las localidades. El sector central está conformado por el des-

pacho del alcalde mayor, las secretarías y los departamentos administra-
tivos. El sector descentralizado, por los establecimientos públicos, las
empresas industriales o comerciales, las sociedades de economía mixta y
los entes universitarios autónomos. El sector de las localidades, por las
juntas administradoras y los alcaldes locales.
a) El concejo distrital. Como ya quedó expresado, en virtud del ar-
tículo 323 de la Constitución, modificado por el artículo 1º del acto le-
gislativo 3 de 2007, eLconcejo distrital está integrado por cuarenta y cin-
co concejales. A su vez, de conformidad con el artículo 27 del estatuto,
modificado por el artículo 1ºde la ley 1136 de 2007, para ser concejal del
distrito capital se requiere ser ciudadano en ejercicio y haber residido en
la ciudad durante los dos años anteriores a la elección o haber nacido en ella.
Como funciones generales, el artículo 8º del estatuto expresa que el
concejo es la suprema autoridad del distrito capital, que en materia admi-
nistrativa sus atribuciones son de carácter normativo y que, además, debe
vigilar y controlar la gestión que cumplan las demás autoridades distritales.
Como atribuciones específicas, el artículo 12 señala al concejo dis-
trital las siguientes:
1ª) Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cum-
plimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo
del distrito.
2ª) Adoptar el plan general de desarrollo económico y social y de
obras públicas. Este plan de inversiones, que forma parte del plan general
de desarrollo, contendrá los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos y la determinación de los recursos financieros re-
queridos para su ejecución.
3ª) Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impues-
tos y sobretasas; ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de
retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aque-
llos.
4ª) Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente
el presupuesto de rentas y gastos.
5ª) Adoptar el plan general de ordenamiento físico del territorio, el
cual incluirá entre otras materias, la reglamentación de los usos del suelo
y el desarrollo físico en las áreas urbanas y rurales. Con tal fin, dictará
las normas que demanden los procesos de urbanización y parcelación, la
construcción de vías y el equipamiento urbano.
6ª) Determinar los sistemas y métodos con base en los cuales las jun-
tas administradoras locales podrán establecer el cobro de derechos por con-
cepto de uso del espacio público para la realización de actos culturales,
deportivos, recreacionales o de mercados temporales.
7ª) Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y de-
fensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el ambiente.
8ª) Determinar la estructura general de la administración central, las
funciones básicas de sus entidades y adoptar las escalas de remuneración
de las distintas categorías de empleos.
9ª) Crear, suprimir y fusionar establecimientos públicos y empresas
industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades de eco-
nomía mixta y la participación del distrito en otras entidades de carácter
asociativo, de acuerdo con las normas que definan sus características.
1O) Dictar las normas que garanticen la descentralización, la des-
concentración y la participación y veeduría ciudadanas.
11) Revestir pro tempo re al alcalde mayor de precisas facultades para
el ejercicio de funciones que corresponden al concejo. El alcalde le in-
formará sobre el uso que haga de las facultades al término de su venci-
miento.
12) Promover y estimular la industria de la construcción, en particu-
lar la de vivienda, fijar los procedimientos que permitan verificar su so-
metimiento a las normas vigentes sobre uso del suelo, y disponer las sancio-
nes correspondientes. Igualmente, expedir las reglamentaciones que le
autorice la ley para la vigilancia y control de las actividades relacionadas
con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
13) Regular la preservación y defensa del patrimonio cultural.
14) Fijar la cuantía hasta la cual se pueden celebrar contratos direc-
tamente y prescindir de la formalidad del escrito, según la naturaleza del
contrato y de la entidad contratante.
15) Organizar la personería y la contraloría distritales y dictar las nor-
mas necesarias para su funcionamiento.
16) Dividir el territorio del distrito en localidades, asignarles compe-
tencias y asegurar su funcionamiento y recursos.
17) Autorizar el cupo de endeudamiento del distrito y de sus entida-
des descentralizadas.
18) Expedir los Códigos Fiscal y de Policía.
19) Dictar normas de tránsito y transporte.
20) Crear los empleos necesarios para su funcionamiento.
21) Expedir las normas que autorice la ley para regular las relaciones
del distrito con sus servidores, especialmente las de carrera administrativa.
22) Evaluar los informes periódicos que deban rendir los funciona-
rios y servidores distritales.
23) Ejercer de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7º del esta-
tuto, las atribuciones que la Constitución y las leyes asignen a las asam-
bleas departamentales.
24) Darse su propio reglamento, y
25) Cumplir las demás funciones que le asignen las disposiciones vi-
gentes.
Además, debe tenerse en cuenta que de conformidad con el artículo
313 de la Constitución, adicionado por el artículo 6º del acto legislativo
1 de 2007, el concejo distrital podrá citar y requerir a los secretarios del
despacho del alcalde para que concurran a las sesiones, so pena de mo-
ción de censura. Esta moción también puede ser propuesta por asuntos
relacionados con funciones propias del cargo. En ambos casos, la moción
de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que
componen el concejo distrital. La votación se hará entre el tercero y el
décimo día siguiente a la terminación del debate, con audiencia pública
del secretario respectivo y su aprobación requerirá el voto afirmativo de
las dos terceras partes de los concejales. Una vez aprobada, el secretario
quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse
otra moción sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nue-
vos. La renuncia del secretario respecto del cual se haya promovido
moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada.
b) El alcalde mayor. El alcalde mayor del distrito capital es el jefe
del gobierno y de la administración distritales y a la vez representa legal,
judicial y extrajudicialmente al distrito.
Para ser elegido alcalde mayor del distrito capital se requieren los
mismos requisitos que para ser senador de la república y haber residido
en el distrito durante los tres años anteriores a la fecha de la inscripción
de la candidatura.
Como atribuciones principales o generales, además de las de ser jefe
del gobierno y de la administración y de ser el representante legal, el artícu-
lo 35 del estatuto orgánico expresa que como primera autoridad de poli-
cía en la ciudad, el alcalde mayor dictará, de conformidad con la ley y el
Código de Policía del distrito, los reglamentos, impartirá las órdenes, adop-
tará las medidas y utilizará los medios de policía necesarios para garan-
tizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades
públicas.
Como atribuciones específicas, el artículo 38 del estatuto le señala
las siguientes:
1ª) Hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno
nacional y los acuerdos del concejo.
2ª) Conservar el orden público en el distrito y tomar las medidas ne-
cesarias para su restablecimiento cuando fuere turbado, todo de confor-
midad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la repú-
blica.
3ª) Dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las
funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a
cargo del distrito.
4ª) Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, ór-
denes y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los
acuerdos.
5ª) Cumplir las funciones que le deleguen el presidente de la repú-
blica y otras autoridades nacionales.
6ª) Distribuir los negocios según su naturaleza entre las secretarías,
los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas.
7ª) Coordinar y vigilar las funciones que ejerzan y los servicios que
presten en el distrito las entidades nacionales, en las condiciones de la de-
legación que le confiera el presidente de la república.
8ª) Nombrar y remover libremente los secretarios del despacho, los
jefes de departamento administrativo, los gerentes de entidades descen-
tralizadas, el tesorero distrital y otros agentes suyos. De conformidad con
las disposiciones pertinentes, nombrar y remover a los demás funcionarios
de la administración central. Igualmente, velar por el cumplimiento de
las funciones de los servidores distritales y ejercer la potestad disciplina-
ria frente a los mismos.
9ª) Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración cen-
tral, señalarles sus funciones especiales y determinar sus emolumentos con
arreglo a los acuerdos correspondientes. Conforme a esta facultad, no
podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos
de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
l O) Suprimir o fusionar las entidades distritales de conformidad con
los acuerdos del concejo.
11) Conceder licencias y aceptar la renuncia a los funcionarios cu-

yos nombramientos correspondan al concejo distrital, cuando este no se
encuentre reunido, y nombrar interinamente sus reemplazos. Cuando por
otra causa esos mismos funcionarios falten absolutamente, también nom-
brará interinamente a quienes deban reemplazarlos.
12) Presentar al concejo los proyectos de acuerdo sobre plan de de-
sarrollo económico y social y de obras públicas, presupuesto anual de ren-
tas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha
del distrito.
13) Colaborar con el concejo para el buen desempeño de sus funcio-
nes y presentarle un informe anual sobre la marcha de la administración.
14) Asegurar la exacta recaudación y administración de las rentas y
caudales del erario y decretar su inversión con arreglo a las leyes y acuer-
dos.
15) Adjudicar y celebrar los contratos de la administración central,
de conformidad con la ley y los acuerdos del concejo. Tales facultades
podrán ser delegadas en los secretarios y jefes de departamento adminis-
trativo.
16) Velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso
común.
17) Colaborar con las autoridades judiciales de acuerdo con la ley.
18) Dictar los actos y tomar las medidas que autoricen la ley y los
acuerdos municipales en los casos de emergencia e informar al concejo
sobre su contenido y alcances.
19) Ejercer, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7º del estatu-
to, las atribuciones que la Constitución y las leyes asignen a los goberna-
dores. Conforme a la ley, escogerá a los gerentes o jefes seccionales de
los establecimientos públicos nacionales que operen en el distrito. Si la
respectiva secciona! operare en el distrito y el departamento de Cundi-
namarca, la escogencia la harán el alcalde y el gobernador de común acuer-
do, y
20) Cumplir las demás funciones que le asignen las disposiciones
vigentes.
c) Otras dependencias distritales. Como se expresó al comienzo de
este tema, además del concejo distrital y del alcalde mayor, el estatuto orgá-
nico del distrito capital consagra la existencia de secretarías, departamen-
tos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales o
comerciales, sociedades de economía mixta, entes universitarios autóno-
mos, juntas administradoras locales, alcaldes locales, la personería, la con-

traloría y la veeduría.
En relación con las juntas administradoras y los alcaldes locales, debe
tenerse en cuenta que obedecen a la división del territorio del distrito ca-
pital en "localidades", con el fin principal de que las comunidades que resi-
dan en ellas se organicen, se expresen institucionalmente y contribuyan
al mejoramiento de sus condiciones y calidad de vida y participen en la
dirección, manejo y prestación de los servicios públicos, la construcción
de obras de interés común y en el ejercicio de las funciones que corres-
ponden a las autoridades. Además, el capítulo v del título v del estatuto
orgánico crea igualmente en cada una de las localidades un fondo de de-
sarrollo local, con personería jurídica y patrimonio propio, con el objeto
de manejar los recursos destinados a la respectiva localidad.
Respecto de la personería y la contraloría distritales, debe recordarse
que constituyen en el orden distrital las expresiones del ministerio públi-
co y del órgano de control fiscal, que fueron analizadas en los capítulos
correspondientes.
En relación con la veeduría, debe tenerse en cuenta que se trata de
un organismo especial de control y vigilancia creado por el estatuto orgá-
nico actual del distrito capital, encargada de apoyar a los funcionarios
responsables de garantizar la moral pública en la gestión administrativa,
así como a los funcionarios de control interno, para lo cual los artículos
118 a 121 del estatuto le asignan una serie de funciones.
2) El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el Distri-
to Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y el Distrito Especial,
Industrial y Portuario de Barranquilla. En relación con los dos primeros,
lo único que expresa la Constitución, en su artículo 328, es que ellos "con-
servan su régimen y carácter", lo cual quiere decir que la nueva Consti-
tución conservó la vigencia de los actos legislativos 1de1987 y 3 de 1990
que los crearon. De acuerdo con dichos actos legislativos, el legislador
podrá dictar para ellos un estatuto especial que contenga su régimen fis-
cal y administrativo y normas especiales para su fomento económico, so-
cial, cultural, turístico e histórico.
Respecto del distrito de Barranquilla, fue creado, como ya se indi-
có, por el acto legislativo 1 de 1993, en el cual se expresa que su régimen
político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución y
las leyes especiales que para el efecto se dicten y, en lo no dispuesto en
ellas, las disposiciones vigentes para los municipios.
El régimen político, administrativo y fiscal especial para los citados

distritos se encuentra contenido actualmente en la ley 768 de 2002, de la
cual podemos destacar los siguientes aspectos:
a) El objeto del estatuto es el de dotar a los distritos de las faculta-
des, instrumentos y recursos que les permitan cumplir las funciones y
prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su
territorio para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes, a partir del aprovechamiento de sus recursos y ventajas deri-
vadas de las características, condiciones y circunstancias especiales que
presentan (art. 1º).
b) Las disposiciones especiales expedidas para los distritos prevale-
cerán sobre las de carácter general que integran el régimen ordinario de
los municipios y/o de los otros entes territoriales; pero en los aspectos no
regulados por las normas especiales o que no se hubieren remitido expre-
samente a las disposiciones aplicables a algunos de los otros tipos de en-
tidades territoriales previstas en la Constitución y la ley, ni a las que está
sujeto el Distrito Capital de Bogotá, se aplicarán las disposiciones previstas
para los municipios (art. 2º).
c) Los distritos especiales estarán divididos en localidades, defini-
das como divisiones administrativas con homogeneidad relativa desde el
punto de vista geográfico, cultural, social y económico. Cada localidad
tendrá un alcalde local, nombrado por el alcalde mayor, de terna elabo-
rada por la correspondiente junta administradora local, en asamblea pú-
blica citada por el alcalde mayor (arts. 3º y 5º) 23 .
d) Los concejos distritales ejercerán, además de las atribuciones que
la Constitución y la ley atribuyen a los concejos municipales, las siguien-
tes (art. 6º):
"Expedir las normas con base en las cuales se reglamentarán las ac-
tividades turísticas, recreacionales, culturales, deportivas en las playas y
1
demás 'espacios de uso público, exceptuando las zonas de bajamar.
•Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y de-
fensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales, el espacio público
y el medio ambiente .
.. Gravar con impuesto predial y complementarios las construccio-
nes, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público
de la nación, cuando estén en manos de particulares.
23
Sobre la constitucionalidad del artículo 3Q de la ley 768 de 2002, véase Corte
e) Los alcaldes de los distritos, además de las funciones que por ley
o acuerdo les puedan ser asignadas, ejercerán las siguientes atribuciones
dentro de la jurisdicción de su distrito (art. 9º):
.. Orientar la acción administrativa de los gobiernos distritales hacia
el desarrollo industrial, portuario y/o turístico del distrito, considerados
como factores determinantes para impulsar el desarrollo económico y me-
joramiento social de la población del respectivo distrito.
" Presentar proyectos de acuerdo sobre los planes o programas de
desarrollo económico y social y de obras públicas, co.q énfasis en aque-
llos que sean de especial interés para el distrito, en las áreas del turismo,
la industria, la actividad portuaria, el transporte multimodal, las teleco-
municaciones y la educación .
.. Coordinar, vigilar y controlar las actividades que se desarrollen
dentro de su jurisdicción, encaminadas a la recuperación de bienes y te-
soros pertenecientes al patrimonio de la nación ubicados en jurisdicción
de uno u otro distrito.
f) Los órganos y autoridades de cada uno de los distritos tendrán a
su cargo determinadas atribuciones de carácter especial en lo relaciona-
do con el manejo, uso, preservación, recuperación, control y aprovecha-
miento de·sus recursos y de los bienes de uso público o que formen parte
del espacio público o estén afectados al uso público dentro del territorio
de sus respectivas jurisdicciones, con sujeción a las disposiciones y regla-
mentaciones que expidan los órganos y autoridades distritales encarga-
das de esos asuntos, sin perjuicio de las funciones de la Dimar (art. 11).
g) Los distritos ejercerán, dentro del perímetro urbano de la cabece-
ra distrital, las mismas funciones atribuidas a las corporaciones autóno-
mas regionales en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano, en los
mismos términos del artículo 66 de la ley 99 de 1993, para lo cual crearán
un establecimiento público que desempeñará las funciones de autoridad
ambiental en el área de su jurisdicción (art. 13).
h) Podrán conformar junto con los municipios y entidades territoriales
contiguos a cada uno de ellos que estén localizados dentro de la franja lito-
ral existente entre los tres distritos, un área metropolitana con el fin de for-
mular, adoptar y adelantar planes para el desarrollo armónico e integrado
del territorio que quede bajo jurisdicción de aquella; racionalizar la pres-
tación de servicios a cargo de las entidades que la conforman y eventual-
mente asumir la prestación común de los mismos; ejecutar obras de in-
terés metropolitano y adelantar proyectos de interés común (art. 42 de la

ley 768 de 2002 y lit. b) del num. 3 del art. 29 de la ley 1454 de 2011).
Por último, nótese que en el artículo 4 7 de la citada ley se consagró
al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias como sede alterna
de la Presidencia de la República y del Ministerio de Relaciones Exte-
riores, exclusivamente para efectos protocolarios y para la recepción de
delegaciones e invitados especiales del exterior, para lo cual esa misma
disposición estableció que el Ministerio de Relaciones Exteriores debe pro-
ceder, en coordinación.con las entidades y autoridades distritales, las cuales
tendrán el deber de brindar toda la cooperación a su alcance.
3) El Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturís-
tico de Buenaventura. En relación con este Distrito, el acto legislativo 2
de 2007 señala que su régimen político, fiscal y administrativo será el que
determinen la Constitución y las leyes especiales que para el efecto se dic-
ten y, en lo no dispuesto en ellas, las normas vigentes para los municipios.
Sin embargo, las leyes especiales sobre el régimen de este nuevo
distrito aún no han sido expedidas.
F) Las áreas metropolitanas
El artículo 319 de la Constitución Política prevé que cuando dos o

más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den
al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse
bajo esta figura como entidad administrativa encargada de las siguientes
funciones:
-Programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del terri-
torio respectivo;
- Racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de
quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos, y
- Ejecutar obras de interés metropolitano.
También prevé la norma constitucional citada que la ley de ordena-
miento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen ad-
ministrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos
de administración tengan adecuada participación las respectivas autori-
dades municipales, y señalará la forma de convocar y realizar las consul-
tas populares que decidan la vinculación de los municipios. Una vez
cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y concejos muni-

cipales protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribucio-
nes, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley.
Finalmente prevé la norma constitucional citada que las áreas me-
tropolitanas podrán convertirse en distritos, de acuerdo con las condiciones
y regulaciones que fije la ley.
En desarrollo de la citada norma constitucional fue expedida la ley
128 de 1994, de cuyas disposiciones podemos destacar los siguientes
aspectos:
1) Definición. El artículo l º de la ley 128 de 1994 define las áreas
metropolitanas como entidades administrativas formadas por un conjun-
to de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo
o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico,
económico y social, que para la programación y coordinación de su de-
sarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una
administración coordinada.
2) Naturaleza jurídica. En cuanto a su naturaleza jurídica, el artícu-
lo 2º de la ley expresa que están dotados de personalidad jurídica de de-
recho público, autonomía administrativa, patrimonio propio y autoridad
y régim~n especial.
3) Jurisdicción y domicilio. El artículo 3º de la ley prevé que la ju-
risdicción del área metropolitana comprende el territorio de los municipios
que la conforman y que el área tendrá como sede el municipio que sea
capital de departamento o el de mayor número de habitantes, cuando entre
los miembros no exista un municipio capital.
4) Creación. Respecto de los requisitos para su constitución, el ar-
tículo 5º manifiesta que se hará de acuerdo con las siguientes normas:
1ª)Tendrán iniciativa para promover su creación los alcaldes de los
municipios interesados, la tercera parte de los concejales de dichos mu-
nicipios, o el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo
electoral totalizado de los mismos municipios.
2ª) Los promotores del área metropolitana elaborarán el proyecto de
constitución de la nueva entidad administrativa, donde se precisarán, al
menos, los siguientes aspectos: municipios que integrarían el área; muni-
cipio núcleo o metrópoli; razones que justifican su creación.
3ª) El proyecto se entregará a la Registraduría del Estado Civil para

que, dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de recibo, lo pu-
blique y lo difunda con el propósito de que se debata ampliamente.
4ª) La Registraduría convocará a consulta popular para una fecha
determinada que será posterior a un mínimo de tres meses contados a partir
del día que se dio publicidad al proyecto y que deberá coincidir con las
fechas previstas para consultas municipales en la ley estatutaria de meca-
nismos de participación ciudadana. La Registraduría Nacional del Esta-
do Civil proveerá los medios necesarios para la organización de la con-
sulta popular.
5ª) El texto del proyecto de constitución del área metropolitana será
sometido a consulta popular, la cual se entenderá aprobada por el voto afir-
mativo de la mayoría de los sufragantes. Solo podrá convocarse de nue-
vo a consulta popular, sobre la misma materia, cuando se hubiesen reno-
vado los concejos municipales.
6ª) Cumplida la consulta popular y si el resultado fuere favorable,
los alcaldes y los presidentes de los respectivos concejos municipales
protocolizarán la conformación del área en un plazo no mayor de treinta
días y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades de acuerdo
con la ley, en la notaría primera del municipio núcleo o metrópoli, así como
las funciones generales que cumplirá el ente metropolitano, particularmen-
te en materia de planeación, obras, servicios públicos y obras de desarro-
llo económico y social.
Cuando se trate de anexar uno o más municipios vecinos a un área
metropolitana ya existente, se convocará a consulta popular. Su aproba-
ción se hará por mayoría absoluta de votos en cada uno de los municipios
vecinos interesados en la anexión, mediante la concurrencia al menos de
la cuarta parte de la población registrada en el respectivo censo electoral.
La iniciativa para proponer la anexión la tendrán, además de quie-
nes se indican en el citado artículo, el gobernador del departamento co-
rrespondiente o la junta metropolitana, según decisión adoptada por
mayoría absoluta.
La vinculación del nuevo o nuevos municipios al área, en este caso,
será protocolizada por el alcalde o alcaldes y presidente o presidentes de
los concejos de las entidades que ingresan, y el alcalde metropolitano.
La ley prevé que las áreas metropolitanas ya existentes continuarán
vigentes sin el lleno de los requisitos señalados anteriormente, pero se-
guirán funcionando con las atribuciones, financiación y autoridades es-
tablecidas en la nueva ley.
Como ejemplos de estas entidades podemos citar el área metropo-

litana del Valle de Aburrá24 ; el área metropolitana de Bucaramanga25 ; el
área metropolitana de Barranquilla26 , el área metropolitana de Cúcuta27 ,
y el área metropolitana del Centro Occidente28 •
A su vez, el artículo 28 de la ley prevé que las áreas metropolitanas
podrán convertirse en distritos si así lo aprueban en consulta popular los
ciudadanos residentes en el área, por mayoría de votos en cada uno de los
municipios que las conforman, y siempre que participe en la votación al
menos la cuarta parte de los ciudadanos inscritos en el registro electoral.
En este caso, los municipios integrantes del área desaparecerán como en-
tidades territoriales y quedarán como localidades, de acuerdo con el ré-
gimen que a estas se aplica en el Distrito Capital de Bogotá.
5) Dirección y administración. Como lo establece el artículo 72 de
la citada ley, la dirección y administración del área metropolitana estará
a cargo de una junta metropolitana, un alcalde metropolitano, un gerente
y las demás unidades técnicas que sean indispensables para el cumplimien-
24
Conformada por Medellín y los municipios vecinos de Caldas, La Estrella, Saba-
neta, Itagüí, Bello, Copacabana, Girardota y Barbosa, cuyo funcionamiento se dispuso
por medio de la ordenanza núm. 34 de 1980, de la asamblea departamental de Antioquia.
Debe tenerse en cuenta, no obstante, que el Consejo de Estado declaró ilegal la orde-
nanza núm. 34 de 1980 en cuanto se incluía en el área metropolitana del valle de Aburrá
a los municipios de Caldas, Sabaneta y Envigado, por considerar que dentro del régimen
de la Constitución anterior la opinión de los concejos de los municipios interesados debía
ser necesariamente favorable a su participación en el área (C. E., sent. 28 febrero 1983,
S 1ª, exp. 3938). Posteriormente, mediante la ordenanza núm. 61 de 1983, se incluyeron
nuevamente los municipios de Caldas y Sabaneta.
25
Integrada por Bucaramanga y sus municipios vecinos de Floridablanca, Girón
y Piedecuesta, puesta en marcha mediante la ordenanza núm. 20 de 1981, de la asam-
blea departamental de Santander, adicionada posteriormente por la ordenanza 46 de 1984,
mediante la cual se anexó a esta área metropolitana el municipio de Piedecuesta.
26
Formada por Barranquilla y sus municipios vecinos de Puerto Colombia, Galapa,
Malambo y Soledad, cuyo funcionamiento se dispuso mediante la ordenanza núm. 82
del 10 de diciembre de 1981, de la asamblea departamental del Atlántico.
27
Integrada por los municipios de Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia
y San Cayetano, cuyo funcionamiento se dispuso mediante la ordenanza núm. 40 de 1991,
de la asamblea departamental de Norte de Santander y el decreto 508 de 1991, del go-
bernador de ese departamento.
28
Formada por Pereira y los municipios vecinos de Dosquebradas y La Virginia,
puesta en funcionamiento mediante la ordenanza núm. 1 de 1981, bajo el nombre de Área
Metropolitana Pereira-Dosquebradas, y modificada posteriormente por la ordenanza
núm. 14 de 1991, mediante la cual se integró el municipio de La Virginia y se denominó
con el nombre de Área Metropolitana del Centro Occidente.
to de sus funciones, entre las cuales se destaca el consejo metropolitano

de planificación previsto en el artículo 20 de la misma ley.
6) La junta metropolitana. La junta metropolitana estará integrada
por los siguientes miembros: los alcaldes de cada uno de los municipios
que la integran; el gobernador del departamento o el secretario o jefe de
planeación departamental como su representante; un representante del con-
cejo del municipio que constituye el núcleo principal; y un representante
de los concejos de los municipios distintos al núcleo, elegido entre los pre-
sidentes de los respectivos concejos municipales. En caso de que el área
esté formada por municipios pertenecientes a más de un departamento,
formarán parte de la junta los correspondientes gobernadores o los secre-
tarios o jefes de planeación respectivos.
7) El alcalde metropolitano. En cuanto al alcalde metropolitano, es
el mismo del municipio núcleo o metrópoli y a quien le corresponde presi-
dir la junta metropolitana.
8) El gerente. A su vez, el gerente es el representante legal del área
y su elección corresponde a la junta, de terna que le presente el alcalde
metropolitano.
Respecto de las funciones que corresponden al área metropolitana,
están distribuidas entre la junta, el alcalde metropolitano y el gerente, así:
9) Funciones de la junta metropolitana. Corresponden a la junta me-
tropolitana las siguientes atribuciones básicas, enumeradas en el artículo
14 de la ley 128 de 1994:
a) De planeación
Adoptar el plan integral de desarrollo metropolitano, así como dic-
tar, a iniciativa del gerente y con sujeción a la ley orgánica de planeación,
las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que
deban sujetarse los concejos municipales para los siguientes efectos:
1. Adoptar el plan integral de desarrollo municipal, de conformidad
con la ley orgánica de planeación. El plan integral de desarrollo metro-
politano en cuanto se refiere a los hechos metropolitanos, prevalecerá sobre
los planes que adopten los municipios que integran el área.
2. Dictar normas sobre uso del suelo urbano y rural en el municipio
y definir los mecanismos necesarios que aseguren su cabal cumplimiento.
3. Adoptar el plan vial y los planes maestros de servicios y de obras
de carácter municipal.
4. Fijar el perímetro urbano, suburbano y sanitario del municipio.
b) De obras públicas y vivienda

1. Declarar de utilidad pública o de interés social aquellos inmuebles
urbanos, suburbanos y rurales necesarios para desarrollar las necesidades
previstas en el plan integral de desarrollo metropolitano, así corno iniciar
los procesos de expropiación de conformidad con las normas pertinentes.
2. Afectar aquellos inmuebles que sean necesarios para la realiza-
ción de una obra pública contemplada en el plan integral de desarrollo
metropolitano.
3. Coordinar en su respectivo territorio el sistema nacional de vivien-
da de interés social, de conformidad con lo previsto en los artículos 4º y
17 de la ley 3ª de 199129 .
c) Sobre recursos naturales y conservación del ambiente
Adoptar, si no existen corporaciones autónomas regionales en la
totalidad de su jurisdicción, un plan metropolitano para la protección de
los recursos naturales y defensa del ambiente, de conformidad con las
disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.
d) Sobre prestación de servicios públicos
1 Determinar cuáles servicios son de carácter metropolitano y adop-
tar las medidas necesarias para su adecuada prestación.
2. Autorizar la participación del área metropolitana en la constitu-
ción de entidades públicas o privadas destinadas a la prestación de servi-
cios públicos.
3. Las demás que en materia de servicios públicos le asignen la ley
o los estatutos.
e) Sobre valorización
1. Dictar el estatuto general de valorización metropolitana para es-
tablecer, distribuir, ejecutar, recaudar, liquidar e invertir las contribuciones
de valorización generadas por las obras de carácter metropolitano y de-
finir las autoridades encargadas de su aplicación de acuerdo con la ley.
2. Disponer la ejecución de las obras de carácter metropolitano.
f) De orden fiscal
1. Formular recomendaciones en materia de política fiscal y finan-
ciera a los municipios integrantes del área, procurando en especial la uni-
ficación de las tarifas de los impuestos locales.
29
Debe tenerse en cuenta que el art. 96 de la ley 617 de 2000 derogó el art. 17 de
la ley 3~ de 1991, el cual preveía la posibilidad para las respectivas entidades territoria-
les de crear un fondo de vivienda de interés social y reforma urbana.
2. Fijar políticas y criterios para la unificación y manejo integral del

sistema de catastro.
3. Aprobar el plan de inversiones y presupuesto anual de rentas y gas-
tos del área.
g) De orden administrativo
1. En concordancia con la ley, fijar los límites, naturaleza y cuantía
dentro de los cuales el gerente pueda celebrar contratos, así como señalar
los casos en que requiere obtener autorización previa de la junta para el
ejercicio de esta facnltad.
2. Autorizar al gerente para negociar empréstitos, contratos de fiducia
pública y la ejecución de obras por el sistema de concesión según la ley.
3. Modificar los estatutos del área metropolitana.
4. Aprobar la planta de personal de los empleados al servicio del área
metropolitana, así como las escalas de remuneración correspondientes.
5. Las demás que le asigne la ley.
Además, de conformidad con el artículo 15, en los estatutos del área
se definirán otras atribuciones que se considere conveniente asignar a la
junta, dentro de los límites de la Constitución y la ley, siempre y cuando
versen sobre hechos o asuntos metropolitanos.
10) Funciones del alcalde metropolitano. A su vez, al alcalde me-
tropolitano corresponden las siguientes funciones, consagradas en el ar-
tículo 17 de la ley comentada:
1. Hacer cumplir la Constitución, la ley y los acuerdos de la junta
metropolitana.
2. Reglamentar por medio de decretos los acuerdos que expida la
junta metropolitana.
3. Presentar a la junta metropolitana los proyectos de acuerdo con
su competencia para el normal desarrollo de la gestión metropolitana.
4. Convocar a sesiones extraordinarias a la junta metropolitana y pre-
sidirlas.
5. Presentar a la junta metropolitana una tema de candidatos para que
elija el gerente.
6. Delegar en el gerente otras funciones que determine la junta metro-
politana.
7. Sancionar o someter a la revisión del tribunal de lo contencioso
administrativo los acuerdos metropolitanos, cuando los considere contra-
rios al orden jurídico. Para el ejercicio de esta función el alcalde metro-

politano dispondrá de ocho días si se trata de acuerdos que no consten de
más de veinte artículos y de quince días si son más extensos.
8. Las demás que le asignen la ley y los estatutos del área.
11) Funciones del gerente. En cuanto al gerente, de conformidad con
el artículo 19, le corresponden las siguientes funciones:
1. Velar por la ejecución del plan integral de desarrollo metropoli-
tano.
2. Vincular y remover el personal del área metropolitana con suje-
ción a las normas vigentes sobre la materia.
3. Dirigir la acción administrativa del área metropolitana con suje-
ción a la ley y a los acuerdos metropolitanos.
4. Celebrar los contratos necesarios para la administración de los
servicios, la ejecución de las obras metropolitanas y, en general, para el
buen desempeño y cumplimiento de las funciones propias del área, con
sujeción a lo previsto en el estatuto general de contratación de la admi-
nistración pública y a las autorizaciones, límites y cuantías que le fije la
junta metropolitana.
5. De conformidad con las normas vigentes, establecer los manuales
administrativos de procedimiento interno y los controles necesarios para
el buen funcionamiento de la entidad.
6. Presentar los proyectos de acuerdo relativos al plan integral de de-
sarrollo, plan de inversiones y presupuesto. El proyecto de presupuesto
deberá ser presentado antes del 1º de noviembre para la vigencia fiscal que
comienza el primero de enero del año siguiente.
7. Presentar a la junta metropolitana los proyectos de acuerdo que
considere necesarios.
8. Convocar a la junta metropolitana a sesiones ordinarias o extraor-
dinarias y ejercer las funciones de secretario de la misma, con derecho a
voz pero sin voto.
12) El consejo metropolitano de planificación. Finalmente, en rela-
ción con el consejo metropolitano de planificación, el artículo 20 establece
que será un organismo asesor de las autoridades administrativas del área
para la preparación, elaboración y evaluación de los planes del área y para
recomendar los ajustes que deben introducirse. Este consejo está integrado
por el gerente del área, quien lo preside, los directores o jefes de planea-
ción de los municipios integrantes del área o representantes de los respec-
ti vos alcaldes de los municipios donde no exista dicha oficina, y el director

o directores de planeación de los respectivos departamentos.
13) Régimen patrimonial. Como persona jurídica que es, el área me-
tropolitana tiene su propio patrimonio y sus propias rentas, que según el
artículo 22 de la ley 128 de 1994 están constituidos por: el producto de
una sobretasa del dos por mil sobre el avalúo catastral de las propiedades
situadas dentro de la jurisdicción del área30 ; las sumas recaudadas por con-
cepto de la contribución de valorización para obras metropolitanas; los
derechos o tasas que pueda percibir por la prestación de servicios públi-
cos metropolitanos; las partidas presupuestales que se destinen para el área
en los presupuestos de las diversas entidades públicas; el producto oren-
dimiento de su patrimonio o de la enajenación de sus bienes; los recursos
provenientes del crédito; los recursos que establezcan las leyes, ordenan-
zas y acuerdos; las. donaciones que reciba de entidades públicas o privadas;
las sumas que reciba por contratos de prestación de servicios; la sobretasa
a la gasolina que se cobre dentro de la jurisdicción del área; los ingresos
que reciba por la ejecución de obras por concesión; y los demás bienes
muebles e inmuebles que adquiera a cualquier título.
En concordancia con lo anterior, el artículo 25 de la ley 1454 de 2011
señala que en el acto de constitución del área metropolitana y en el acto
de anexión de un municipio deben precisarse las fuentes de los aportes de
las entidades territoriales que formarán parte de la misma, así corno el por-
centaje de tales aportes.
El control fiscal sobre el manejo de los bienes y recursos del área co-
rresponde a la contraloría departamental, salvo que los municipios perte-
nezcan a varios departamentos, caso en el cual ese control lo ejercerá la
Contraloría General de la República, según lo previsto en el artículo 24
de la ley comentada.
G) Los territorios indígenas
La conformación de estas nuevas entidades territoriales previstas en

la Constitución Política de 1991 se hará, de acuerdo con lo expresado por
30
Debe tenerse en cuenta que mediante la sent. C-1096 de 2001, la Corte Cons-
titucional declaró condicionalmente exequible el lit. a) del art. 22 de la ley 128 de 1994
" ... en el entendido de que el producto de la sobretasa al cual hace referencia esta norma
pertenecerá a las áreas metropolitanas siempre y cuando no existan corporaciones autó-
nomas regionales en la totalidad de la jurisdicción de la correspondiente área metropo-
litana".
su artículo 329, con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordena-

miento territorial, y su delimitación se hará por el gobierno nacional, con
participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo
concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial.
Afirma igualmente esta norma que la ley definirá las relaciones y la
coordinación de estas entidades con aquellas de las cuales formen parte
y que, en el caso de un territorio indígena que comprenda el territorio de
dos o más departamentos, su administración se hará por los consejos in-
dígenas en coordinación con los gobernadores de los respectivos depar-
tamentos. Si este territorio que comprende parte de dos o más departa-
mentos decide constituirse como una sola entidad territorial, ello se hará
con el cumplimiento de los requisitos que establezca la ley orgánica de
ordenamiento territorial.
La Constitución prevé igualmente, en su artículo 330, que los territo-
rios indígenas estarán gobernados por consejos conformados según los
usos y costumbres de sus comunidades, los cuales ejercerán las siguien-
tes funciones:
1ª·Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo
y poblamiento de sus territorios.
2ª. Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo eco-
nómico y social, dentro de su territorio, en armonía con el plan nacional
de desarrollo.
3ª. Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por
la debida ejecución.
4ª. Percibir y distribuir sus recursos.
5ª. Velar por la preservación de los recursos naturales.
6ª. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferen-
tes comunidades en su territorio.
7ª. Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su
territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del gobierno
nacional.
8ª. Representar a los territorios ante el gobierno nacional y las de-
más entidades a las cuales se integren, y
9ª. Las que les señalen la Constitución y la ley.
Establece también la Constitución que los resguardos son de propie-
dad colectiva y no enajenable (art. 329), y que la explotación de los re-
cursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la inte-
gridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas, para
lo cual en las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el

gobierno propiciará la participación de los representantes de las respec-
tivas comunidades (art. 330, parg.).
No obstante lo expresado, aquí también debe advertirse que hasta el
momento de esta edición, el Congreso no ha expedido la ley orgánica de
ordenamiento territorial prevista en la Constitución, que permita poner en
funcionamiento esta figura de los territorios indígenas. Sin embargo, debe
igualmente advertirse que la Corte Constitucional ha expresado que, pese
a la ausencia de la cit;:tda ley orgánica, a las comunidades indígenas de-
ben reconocérseles los principios constitucionales consagrados en la Cons-
titución, como las autonomías administrativa, presupuesta!, financiera,
política y jurídica31 •
H) Los esquemas asociativos territoriales
El artículo 9º de la ley 1454 de 2011 señala que el Estado debe pro-

mover procesos asociativos entre entidades territoriales para la libre y vo-
luntaria formación de alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo autó-
nomo y autosostenible de las comunidades. Para esta función, el gobierno
debe dar incentivos a las entidades territoriales y a los esquemas asociati-
vos más desarrollados para que se asocien con los más débiles, con el fin
de hacer efectivos los principios de solidaridad, equidad territorial, equi-
dad social, sostenibilidad ambiental y equilibrio territorial, a los que alude
el artículo 3º de la misma ley.
Como esquemas asociativos territoriales, concretamente el artículo
1Ode la citada ley 1454 de 2011 identifica a las regiones administrativas
y de planificación, las regiones de planeación y gestión, las asociaciones
de departamentos, las asociaciones de áreas metropolitanas, las asocia-
ciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planifi-
cación, y las asociaciones de municipios.
De acuerdo con el artículo 17 de la misma ley 1454 de 2011, estos
esquemas asociativos territoriales son entidades administrativas de dere-
cho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente
de los entes que las integran. Además, las entidades territoriales que for-
31
Al respecto, véase Corte Const., sents. C-139 de 1996, T-634 de 1999 y T-973
de 2009. Igualmente, sobre algunos aspectos de los resguardos indígenas y los territo-
rios indígenas, véase C. E., concepto 20 marzo 1997, SCSC, rad. 968, y C. E., concep-
to 15 agosto 2002, SCSC, rad. 1.443.
man los diversos esquemas asociativos conservarán su identidad política

y territorial. Según el artículo 11 de la misma ley, la integración de estos
esquemas tiene como finalidad prestar conjuntamente servicios públicos,
funciones administrativas propias o asignadas al ente territorial por el nivel
nacional, ejecutar obras de interés común, cumplir funciones de planifi-
cación y procurar el desarrollo integral de sus territorios, sin que sea po-
sible, conforme al artículo 17 ibídem, que las entidades territoriales que
se asocien generen gastos de funcionamiento adicionales con cargo a su
presupuesto o al presupuesto general de la nación, ni incrementen la planta
burocrática de las entidades que las integren.
1) Las regiones administrativas y de planificación-RAP. El artículo
30 de la ley 1454 de 2011 dispone que "son regiones administrativas y de
planificación las entidades conformadas por dos o más departamentos, con
personería jurídica, autonomía financiera y patrimonio propio, cuya fina-
lidad está orientada al desarrollo regional, la inversión y la competitivi-
dad". Al respecto, debe destacarse que entre los departamentos que for-
man la región debe haber continuidad geográfica.
Para la constitución de esta clase de regiones se requiere, según el
mismo artículo 30, de una parte, autorización de las asambleas de los de-
partamentos, y, de otra, concepto de la Comisión de Ordenamiento Terri-
torial del Senado. Una vez obtenidos esta autorización y concepto, la
creación de la región se formalizará mediante la suscripción de un con-
venio por los respectivos gobernadores.
Respecto de su organización, el artículo 31 de la misma ley 1454 de
2011 advierte que en ellas debe existir un consejo regional administrati-
vo y de planificación, integrado por los gobernadores de los respectivos
departamentos y por los alcaldes de las áreas metropolitanas que existan
en la región, el cual estará encargado de servir de instancia técnica y ase-
sora de la región.
En cuanto a su financiación, el artículo 32 señala que su funciona-
miento se hará con cargo a los recursos o aportes que las respectivas enti-
dades territoriales que la formen destinen para ello y a los incentivos que
defina el gobierno nacional. Los recursos de inversión podrán ser uti-
lizados en todo el territorio de la región, con el objetivo de alcanzar el
desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus
habitantes.
2) La región administrativa y de planificación especial del Distrito
Capital, el departamento de Cundinamarca y los departamentos conti-
guos-RAPE. El parágrafo 3º del artículo 30 de la ley 1454 de 2011 seña-
la que, de acuerdo con el artículo 325 de la Constitución Política, "el Dis-

trito Capital de Bogotá, el departamento de Cundinamarca y los departa-
mentos contiguos a este podrán asociarse en una Región Administrativa
de Planeación Especial (RAPE), con personería jurídica, autonomía y pa-
trimonio propio cuyo objeto principal será el desarrollo económico y social
de la respectiva región".
Para la constitución de esta región, la misma norma prevé que se re-
quiere aprobación de las asambleas y concejo respectivos y de la celebra-
ción de un convenio entre los mandatarios seccionales. En los demás as-
pectos, de acuerdo con el parágrafo 2º del mismo artículo 30, esta región
especial se someterá al régimen general de las regiones administrativas y
de planificación.
3) Las regiones de planeación y gestión-RPG. El artículo 19 de la
ley 1454 de 2011 establece que "se consideran regiones de planeación y
gestión las instancias de asociación de entidades territoriales que permi-
tan promover y aplicar de manera armónica y sostenible los principios de
complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el desarrollo y eje-
cución de las competencias asignadas a las entidades territoriales".
De acuerdo con la citada norma, las asociaciones entre entidades terri-
toriales podrán formar libremente entre sí diversas regiones de planeación
y gestión. Estas regiones podrán actuar como bancos de proyectos de
inversión estratégicos de impacto regional durante el tiempo de su desa-
rrollo y ejecución, y serán los mecanismos encargados de planear y eje-
cutar la designación de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional, el
cual, según el artículo 33 de la ley 1454 de 2011, tendrá como finalidad
la financiación de proyectos regionales de desarrollo en los términos que
defina la ley.
4) Las asociaciones de departamentos-ADEP. Según el artículo 12
de la ley 1454 de 2011, "dos o más departamentos podrán asociarse ad-
ministrativa y políticamente para organizar conjuntamente la prestación
de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cum-
plimiento de funciones administrativas propias".
De acuerdo con la misma norma, para la formación de la asociación
se requiere la autorización de las asambleas departamentales al respecti-
vo gobernador; que el objeto de la asociación sea el ejercicio de compe-
tencias concertadas entre sí en un marco de acción que integre sus respec-
tivos planes de desarrollo en un modelo de planificación integral conjunto,
y la celebración por los gobernadores respectivos de un convenio o con-
trato-plan que formalice la constitución de la asociación.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que el artículo 17 de la ley 1454

de 2011 dispone que las asociaciones de departamentos podrán constituirse
en regiones administrativas y de planificación, previa autorización de sus
asambleas departamentales, lo cual no debe entenderse, en nuestra opi-
nión, en el sentido de que no se requiera cumplir los demás requisitos
previstos en la ley para la constitución de las mencionadas regiones.
5) Las asociaciones de distritos especiales-ADIS. El artículo 13 de
la ley 1454 de 2011 señala que "dos o más distritos especiales podrán aso-
ciarse política y administrativamente para organizar conjuntamente la
prestación de servicios o la ejecución de obras públicas de interés común".
Para llevar a cabo esta asociación, la misma norma exige que su consti-
tución no comporte una alteración de las características esenciales de cada
uno de los distritos especiales asociados.
En cuanto a los requisitos necesarios para su formación, según el
citado artículo 13, se requiere autorización de los concejos distritales a los
alcaldes mayores, y la celebración por esos alcaldes de un convenio o con-
trato-plan que formalice la constitución de la asociación, el cual configu-
rará un modelo de desarrollo y planificación integral conjunto, y estará
enmarcado en un plan de acción de mediano plazo.
6) Las asociaciones de áreas metropolitanas-AAM. El artículo 15
de la ley 1454 de 2011 establece que "dos o más áreas metropolitanas de
un mismo departamento o de varios departamentos, podrán asociarse para
organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución
de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones administra-
tivas propias".
Para su constitución, según la mism"': norma, serequiere la autoriza-
ción de las juntas metropolitanas a los respec~ivos directores de las áreas
metropolitanas, y la celebración por estos de un convenio o contrato-plan
que formalice la constitución de la asociación, el c:µal se asimilará a un
convenio interadministrativo y establecerá las competencias específicas
para delegar o transferir entre las distintas entidades.
7) Las provincias administrativas y de planificación-PAF. Según el
artículo 16 de la ley 1454 de 2011, dos o más municipios contiguos geo-
gráficamente de un mismo departamento, pueden constituirse como pro-
vincia administrativa y de planificación con el propósito de organizar
conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras
de ámbito regional y la ejecución de proyectos de desarrollo integral, así
como la gestión ambiental.
'• ,,
Para la constitución de esta clase de provincias se requiere la auto-

rización de los concejos de los municipios interesados en formarla; la so-
licitud de los respectivos alcaldes municipales, del gobernador o del diez
por ciento de los ciudadanos que componen el censo electoral de los res-
pectivos municipios, y la expedición de ordenanza por la asamblea depar-
tamental que formaliza la constitución de la provincia.
8) Las asociaciones de municipios-AMUN. El artículo 148 de la ley
136 de 1994 manifestaba que "dos o más municipios de uno o más depar-
tamentos podrán asociarse para organizar conjuntamente la prestación de
servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de.funciones
administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, así como
el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la eje-
cución de obras públicas". En la actualidad, el artículo 14 de la ley 1454
de 2011 señala que "dos o más municipios de un mismo departamento o de
varios departamentos, podrán asociarse administrativa y políticamente
para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la eje-
cución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones ad-
ministrativas propias", con lo cual debe entenderse subrogado el citado
artículo 148 de la ley 136 de 1994.
El fundamento de esta figura, originaria de la reforma constitucio-
nal de 1968, es la necesidad y conveniencia de unir esfuerzos para la pres-
tación de servicios por los municipios. En efecto, la tradicional pobreza
presupuesta! de la mayoría de nuestros municipios hace a veces imposi-
ble la prestación de algunos servicios indispensables para la comunidad,
p solo permite otras veces una prestación deficiente. Esta situación po-
drá ser remediada en algunos casos por la unión de varios municipios con
el fin de prestar servicios comunes, corno serían los de transporte, aseo,
teléfonos, etcétera.
a) Formación y fancionamiento. Para su formación y funcionamiento
las asociaciones de municipios deben sujetarse a ciertas reglas, conteni-
das en el artículo 14 de la ley 1454 de 2011, así corno en el artículo 150
de la ley 136 de 1994, que debe entenderse vigente en cuanto no es con-
trario a la nueva ley. Dichas reglas son las siguientes:
-Toda asociación de municipios será siempre voluntaria. Se for-
mará mediante convenio o contrato-plan suscrito por los alcaldes respec-
tivos, previa autorización de los respectivos concejos;
-En el convenio de formación se aprobarán sus estatutos, que deben
determinar corno mínimo: el nombre, domicilio, dirección de la asocia-
ción, entidades que la forman; objeto, especificando los servicios, obras,
funciones que asume; tiempo por el cual se pacta la asociación; órganos

de administración, representante legal, procedimiento para reformar los
estatutos; modos de resolver las diferencias que ocurran entre los asocia-
dos; disolución y liquidación; régimen interno de administración; patri-
monio, especificando los aportes de los municipios que la integran y, ade-
más, bienes que la forman, al igual que las rentas, que les ceden o aportan,
total o parcialmente la nación, los departamentos y otras entidades públi-
cas o privadas; los recursos que cobre por las tarifas de los servicios que
preste; las contribuciones que cobre por valorización; los demás bienes
que adquiera como persona jurídica; y el producto de los ingresos o apro-
vechamiento que obtengan por cualquier otro concepto;
-El convenio con sus estatutos se publicará en un medio de amplia
circulación.
Además, el artículo 151 de la ley 136 de 1994 establece que los mu-
nicipios asociados tienen libertad para formar parte, a la vez, de otras aso-
ciaciones que atiendan distintos objetivos, pero no podrán prestar sepa-
radamente los servicios o funciones encomendados a la asociación o
asociaciones a que pertenezcan.
Así mismo, el artículo 152 dela misma ley 136de1994reconoceque
los municipios no pierden ni comprometen su autonomía física, política
o administrativa por afiliarse o pertenecer a una asociación, pero sí están
obligados por el hecho de asociarse a cumplir sus estatutos y demás re-
glamentos de la asociación, y a acatar las decisiones que adopten sus direc-
tivas para el cabal cumplimiento de sus fines.
b) Organización. El artículo 153 de la ley 136 de 1994, que también
debe entenderse vigente en cuanto no es contrario a la ley 1454 de 2011,
prevé que las asociaciones de municipios podrán tener como órganos de
administración, la asamblea general de socios, una junta administradora
elegida por aquella y un director ejecutivo, nombrado por la junta, quien
será el representante legal.
I) Las entidades descentralizadas locales
Comentarios generales32 . Las entidades descentralizadas estudiadas

dentro de la organización administrativa nacional también pueden existir
en el orden local. Es decir, que los departamentos y municipios también
32
Comentarios más detallados sobre este tema pueden verse en ÁLVARO TA-
FUR GALVIS, ob. cit., págs. 241 y SS.
pueden crear establecimientos públicos, empresas industriales y comercia-

les, sociedades de economía mixta y otras entidades descentralizadas por
servicios. Esta posibilidad, que antes de 1968 era objeto de alguna dis-
cusión33, fue consagrada expresamente por la reforma constitucional de
ese año y ratificada por la Constitución Política de 1991.
En el orden departamental se encuentra que mediante la ley 3ª de 1986
se expidieron algunas normas reglamentarias de las entidades descentrali-
zadas de ese nivel, y se otorgaron facultades extraordinarias al presiden-
te de la república para expedir el estatuto básico de dichas entidades. Ese
estatuto fue expedido por el gobierno mediante el decreto-ley 1221 de
1986, cuyas normas, junto con las de la ley citada, se encuentran recopila-
das en el título x (arts. 252 a 326) del Código de Régimen Departamental.
En el orden municipal, el artículo 156 del decreto 1333de1986 prevé
que las entidades descentralizadas de los municipios se someten a las nor-
mas que contenga la ley y a las disposiciones que, dentro de sus respec-
tivas competencias, expidan los concejos y las autoridades locales en lo
atinente a su definición, características, organización, funcionamiento,
régimen jurídico de sus actos, inhabilidades, incompatibilidades y respon-
sabilidades de sus juntas directivas, de los miembros de estas y de sus re-
presentantes legales.
Por consiguiente, el régimen jurídico de las entidades descentraliza-
das locales está dado por algunos preceptos constitucionales, por las nor-
mas legales citadas anteriormente y por reglamentaciones expedidas por
las asambleas y los concejos municipales. Debe tenerse en cuenta que,
de conformidad con el parágrafo del artículo 2º de la ley 489 de 1998, las
normas relativas a las características y régimen de las entidades descen-
tralizadas previstas en dicha ley, se aplican, en lo pertinente, a las entida-
des territoriales. Además, la jurisprudencia ha considerado que, en lo no
previsto por sus propias normas, a estas entidades se aplican por analogía
las disposiciones relativas a las entidades descentralizadas de carácter na-
cional34.
Desde el punto de vista constitucional, los artículos 300, numeral 7
y 313, numeral 6 de la Carta, disponen que la creación o autorización co-
rresponde a las asambleas y concejos, mediante ordenanzas y acuerdos,
respectivamente, pero a iniciativa del gobernador o el alcalde.
33
Véase C. E., sent. 2 agosto 1963, SCA, exp. 1731.
34
Véanse C. E., concepto 21noviembre1986, SCSC, rad. 076, y C. E., sent. 29
julio 1987, S 1~, exp. 173, Anales, t. LXII, 1987, págs. 817 y ss.
Acerca del nombramiento de los representantes legales y miembros

de las juntas directivas, el numeral 5 del artículo 305 establece que los re-
presentantes del departamento en las juntas directivas y los directores o
gerentes son agentes del gobernador, de su libre nombramiento y remo-
ción. En el orden municipal, el numeral 3 del artículo 315 de la Consti-
tución consagra igual facultad para el alcalde respecto de los directores
o gerentes de los establecimientos públicos y de las empresas industria-
les o comerciales de carácter local.
Por último, respecto del control de tutela a que están sometidas es-
tas entidades, el artículo 265 del Código de Régimen Departamental es-
tablece que le corresponde a la secretaría o departamento administrativo
al cual se halla adscrita o vinculada la entidad. Para las entidades del orden
municipal, este control corresponderá a la autoridad o despacho que se
indique en las normas locales generales o en las de creación de la entidad,
que será normalmente el alcalde, o la secretaría o departamento adminis-
trativo correspondiente a la actividad desarrollada por la institución.
J) Organigrama
De acuerdo con lo anterior, se puede expresar la estructura de la orga-

nización territorial por medio del siguiente organigrama:
ORGANIGRAMA DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
- - _I_ - - - , r - - - _I - - - , r - - - - - - - - - , r - - _I _ - - , r - - - l---,
1 1 1 1 REGIÓN ADMINISTRATNA 11 1 1 1
REGIONES 1
I Y DE PLANIFICACIÓN
1
1 REGIONES 1 1 I
REGIONES 11 ESPECIAL DEL 1 DE 1 ASOCIACIONES D
ENTIDADES 1 1
ADMINISTRATIVAS
DISTRITO CAPITAL, 1 1 PLANIFICACIÓN 1 1 E1
rERRITORIALES - 1 1 YDE ELDEPARTAMIENTO 1I , 1 DEPARTAMENTOS- 1
RET 1 1 PLANIFICACIÓN 1 1
DECUNDINAMARCA I Y GESTION
1
ADEP
-RAP YLOSDEPARTAMENTOS I -RPG
,- - - - "
1 1
e - - - -¡ - - - -
I I
"
CONTIGUOS-RAPE
e _ - - ______ "
I 1
e ___ 1___ "
1 I
L - - -
r - - - - - - - - ,
ENTIDADES 1 1
DEPARTAMENTOS-----, DESCENTRALIZADAS 1
DEPARTAMENTALES-
1 1
EDEP
e - - - - - - - - "
l_--
,
r
r - - - - - -
ASOCIACIONES
1 1
DE ÁREAS I
METROPOLITANAS- 1
AAM
L------.J
PROVINCIAS
"'1r - - - - - - - - 1r - - -ÁREAS- - - "'1r - - -
PROVINCIAS
- - - ,r - - - - - - - - ,
ENTIDADES 11 ADMINISTRATIVAS y DE 11 METROPOLITANAS- l 1 ASOCIACIONES DE 11 ASOCIACIONES DE 1
R_R!IOBI~LES- PET"11 PLANIFICACIÓN-PAP 11 AM 11 DISTRITOS-ADIS 11 MUNICIPIOS-AMUN 1
- - - L - - - - - ..:.... - - - .JL - - - - - - - .JL - - - - ---.JL--- - - - - .J
DISTRITOS TERRITORIOS
MUNICIPIOS
INDÍGENAS-TI
r - - -------,
[ - - ENTIDADES - - ,
ENTIDADES 1
1 1 DESCENTRALIZADAS
DESC ENTRALIZADAS 1
1 DISTRITALES-EDIS MUNICIPALES-EDMUN
______ .J -----.J
L - - -
r - - - - - - - -
- - - _¡_ - - -
1 1
COMUNAS CORREGIMIENTOS
1 1
ORGANIZACIONES EVENTUALES Y VOLUNTARIAS

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Temis, 2003.
Derecho administrativo laboral, 11 ª ed., Bogotá, Edit. Temis, 2009.
Régimen del control fiscal y el control interno, 5ª ed., Bogotá, Grupo Edito-
rial Ibañez, 2005.
ÍNDICE DE AUTORES
-A- González Rodríguez, Miguel: 38.

Gordillo, Agustín A.: 24, 46.
Amaya Olaya, Uriel Alberto: Li-0.
Aristóteles: 2. -H-
-B- Henao Hidrón, Javier: 41, 76, 87, 280.
Blanco Valdés, Roberto L.: 2, 4.

Braibant, Guy: 144, 149. -1-
Brewer-Carías, Allan: 3, 4.
Burdeau, Georges: 4, 19, 20, 21. Ibañez Najar, Jorge Enrique: 5, 8.
-C- -J-
Caballero Sierra, Gaspar: 130, 131. Jellinek, Georg: 4, 5, 7.

Cahen: 5.
Carré de Malberg: 5, 6. -L-
Cassagne, Juan Carlos: 149.
Colin, Frédéric: 149. Lambert, Jacques: 75.
Córdoba Acosta, Pablo Andrés: 46. Lleras de la Fuente, Carlos: 281.
Coscullela Montaner, Luis: 7. Locke, John: 2, 3.
Croisat, Maurice: 19. Londoño, Jorge: 19.
López Medina, Diego Eduardo: 179.
-D-
-M-
De Sola Cañizares, Felipe: 131.
Debbasch, Charles: 149. Madison: 4.
Dromi, Roberto: 131. Marienhoff, Miguel: 45.
Duguit: 5. Mazo Giraldo, Hernán Alfonso: 40.
Duque Escobar, Iván: 40. Michoud: 5.
Montesquieu: 3, 4, 5, 6, 7, 11, 15, 16.
-E- Moreau: 5.
Morelli Rico, Sandra: 19.
Esmein: 5. Muñoz Machado, Santiago: 4.
-F- -N-
Forsyth, Chistopher: 14. Naranjo Mesa, Vladimiro: 19.
-G- -0-
García Llovet, Enrique: 149. Ortiz Monsalve, Álvaro: 46, 143.

García Roca, Javier: 7. Ossa Arbeláez, Jaime: 13.
316 ÍNDICE DE AUTORES
-P- Seignobos: 5.
Solozábal Echevarría, Juan José: 6, 7.
Parada, Ramón: 149. Stirn, Bernard: 144, 149.
Pareja, Carlos H.: 249.
Penagos, Gustavo V: 40. -T-
Pérez Royo, Javier: 3, 4.
Prélot, Marce!: 76. Tafur Gal vis, Álvaro: 32, 40, 46, 98, 121, 123, 133,
134, 138, 139, 306.
R-
-V-
Reyes Villamizar, Francisco: 46.
Rivera, Jean: 23, 45. Valencia Zea, Arturo: 46, 143.
Rodríguez Gustavo Humberto: 32. Vidal Perdomo, Jaime: 18, 76, 79, 81, 82, 84, 85,
Rodríguez Rodríguez, Libardo: 12, 150, 172. 93, 117, 119, 251, 280.
Rousseau: 3. Villegas Arbeláez, Jairo: 134.
-S- -W-
Sáchica, Luis Carlos: 281. Wade, William: 14.

Salvador Martínez, María: 144.
Sánchez Torres, Carlos Ariel: 211. -Y-
Santofimio Gamboa, Jaime Orlando,: 49.
Sayagués Laso, Enrique: 24, 46. Younes Moreno, Diego: 40, 134.
ÍNDICE DE DISPOSICIONES
Actos legislativos Código de Procedimiento Administrativo

y de lo Contencioso Administrativo
Núm. Año Pág. Art. Pág.
1 1986 ................................................... 43 98 .......................................................... . 14

1 1987 ··················································· 288 104 32, 125, 136, 155, 156, 158, 159, 160, 161
3 1990 ................................................... 288 172
1 1993 ············································ 280, 288 105 .......................... 135, 158, 159, 160, 161
1 2000 ··················································· 281 107 175
1 2001 ············································ 238, 239 114 175
2 2002 ................................... 264, 276, 281 149 174
3 2002 ................................... 168, 181, 182 151 176
1 2003 ............. 55,212,214,215,217, 240 154 176
2 2004 ................................................... 10 159 ······················································ 38, 39
3 2005 ·············································· 56, 57 162 277
1 2007 ............... 41, 55, 241, 243, 269, 285 187 11
2 2007 ············································ 280, 291
3 2007 ............................................ 281, 283 Código de Comercio
4 2007 ............................................ 238, 239
1 2009 ........... 173, 212, 242,247,268, 272 98 ...................................................... 47, 129
2 2011 ....................... 16, 73, 145, 146, 162 187 137
5 2011 ................................................... 239 461 127
6 2011 ............................................ 170, 182 463 130
464 137
Código Civil 467 130
Art. Pág. Código de Procedimiento Civil
73 44 14A 172
74 45
78 271 Código de Procedimiento Penal
633 45
491 10
Código Contencioso Administrativo 492 11
1º ··························································· 32 Código de Régimen Departamental

82 32
3º .......................................................... . 30
Código de Procedimiento Administrativo 7º 237
y de lo Contencioso Administrativo 8º 236
62 245
2º ··························································· 32 95 249
23 ···················································· 199, 262 244 208
65 ··························································· 81 247 208
318 ÍNDICE DE DISPOSICIONES
Código de Régimen Departamental Constitución Política de 1991
Art. Pág. Art. Pág.
251 208 1º ................................................ 21, 41, 44

252 307 23 .......................................................... . 153
265 308 40 ··························································· 275
326 307 41t. .......................................................... . 282
69 ........................................... 147, 148, 151
Código de Régimen Político y Municipal 76 ...................................................... 15, 162
77 ...................................................... 15, 162
52 ··························································· 80 88 .......................................................... . 185
53 80 91 .......................................................... . 36
66 84 1m .......................................................... . 275
75 ...................................................... 92, 94 113 6, 7, 15, 144, 145, 146, 147, 149, 154, 187
139 .................................................... 199, 262 114 ...................................................... 51, 146
115 ................................. 71, 76, 94, 144, 146
Código Electoral 116 ..................................... 10, 146, 167, 168
117 ............................................. 15, 146, 201
12 .................................................... 213, 214 118 .................................................... 146, 191
17 .......................................................... . 212 119 .................................................... 146, 201
22 ··························································· 212 120 ............................................ 15,, 146, 211
26 ................................... 217, 218, 220, 222 122 ................................... 242, 247, 268, 272
29 .......................................................... . 217 In .......................................................... . 33
30 217 130 ............................................. 15, 147, 154
32 .......................................................... . 220 135 .................................................. 9, 55, 57
33 .......................................................... . 221 136 ............................................... ~ ...... 54, 55
37 .......................................................... . 221 137 ........................................................ 9, 177
38 ........................................................... 221 141 .......................................................... . 54
40 .................................................... 222, 225 142 ...................................................... 51, 60
41 ........................................... 223, 224, 227 150 9, 51, 52, 54, 79, 84, 105, 144, 147, 148
43 .......................................................... . 222 .................................................... 152, 177
44 222 154 .................................................. 9, 55, 57
45 ........................................................... 223 156 ··························································· 10
47 ........................................................... 225 171 ··························································· 54
48 .................................................... 225, 228 173 ...................................................... 55, 56
49 .......................................................... . 228 174 ........................................... 9, 55, 56, 170
51 226 175 ........................................................ 9, 170
52 .................................................... 227, 228 176 ...................................................... 56, 57
53 .................................................... 227, 228 178 ........................................................ 9, 57
55 .................................................... 224, 227 184 59
56 .................................................... 224, 227 189 9, 27, 37, 76, 80, 82, 83, 84, 85, 86, 88
215 221 .... 89, 91, 93, 96, 99, 105, 110, 111, 144
196 88
Constitución de 1811 200 .................................................. 9, 76, 79
201 ................................................ 10, 76, 79
202 86
5º .......................................................... . 236
203 88
205 86
Constitución de 1886 206 87
208 ...................................................... 92, 96
5º .......................................................... . 236 209 ...................................................... 25, 114
52 6 210 33
57 .......................................................... . 5 211 ............................. 25, 26, 83, 84, 92, 93
ÍNDICE DE DISPOSICIONES 319
Constitución Política de 1991 Constitución Política de 1991
Art. Pág. Art. Pág.
212 ........................................... 9, 83, 85, 177 308 ........................................................... 240

213 ........................................................ 9, 177 309 ··························································· 240
215 ····································· 9, 83, 85, 86, 177 311 ........................................................... 29
221 ··························································· 10 312 ...................................................... 41, 266
228 10 313 ..................... 38, 198, 261, 269, 285, 307
232 170 314 ............................................. 37, 270, 276
235 170 315 .................................................... 278, 308
237 ······················································ 11, 173 318 ........................................................... 263
241 ...................................................... 10, 177 319 ........................................................... 291
246 ···················································· 167, 179 320 ··························································· 264
247 ··········································· 167, 179, 180 321 ...................................................... 48, 279
250 181 322 ........................................................... 281
251 182 323 ........................................................... 283
254 184 325 ··························································· 303
256 ............................................. 11,184, 186 327 ........................................................... 281
257 .................................................... 184, 186 328 ........................................................... 288
264 212 329 ...................................................... 48, 300
265 212 330 ............................................. 48, 300, 301
266 ........................................... 214, 215, 217 331 ........................................... 147, 153, 256
267 ............................... 33, 39, 107, 201, 202 334 ··························································· 53
268 ···················································· 205, 275 336 ........................................................... 240
269 107 338 ........................................................... 238
271 201 339 ··························································· 240
272 ................................... 201, 208, 209, 262 352 ........................................................... 240
274 207 353 ........................................................... 240
275 192 355 ···················································· 142, 258
276 192 356 ..................................... 29, 238, 239, 259
277 195 357 ··························································· 239
278 196 362 ...................................................... 30, 237
279 ...................................................... 63, 192 365 ...................................................... 33, 156
282 197 370 ...................................................... 85, 147
283 197 371 ....................................... 15, 47, 147, 151
285 .................................................... 147, 231 372 ...................................................... 85, 151
286 ..................................... 29, 231, 279, 280 373 ........................................................... 15
287 .................................................... 147, 232
288 ...................................................... 29, 232 Decretos
289 232
291 232 Núm. Año Pág.
292 232
294 232 2127 1945 ................................................... 124
295 232 2586 1950 ................................................... 159
296 233 1050 1968 ......................... 71, 73, 88,102, 117
297 236 2400 1968 ............................................ 164, 165
298 ...................................................... 29, 237 3130 1968 ....................... 71, 88, 102, 105, 139
299 ...................................................... 41, 241 3135 1968 ............................................ 108, 124
300 ............................. 38,243,245,252, 307 1355 1970 ................................................... 249
304 37 2055 1970 ................................................... 249
305 ........................................... 248, 277, 308 522 1971 ................................................... 249
306 ...................................................... 48, 250 130 1976 .............................................. 71, 139
307 251 1221 1986 ................................................... 307
Decretos Decretos
Núm. Año Pág. Núm. Año Pág.
1222 1986 ................................. 43, 46, 47, 208 188 2004 ................................................... 95
1333 1986 ................... 30, 43, 46, 47, 264, 307 219 2004 ··················································· 109
2241 1986 ··················································· 211 260 2004 ··················································· 98
77 1987 ··················································· 43 262 2004 ................................................... 95
81 1987 ··················································· 43 1458 2004 ··················································· 151
393 1991 ..................................... 47, 157, 158 689 2005 ··················································· 98
508 1991 ··················································· 294 770 2005 ··················································· 89
1679 1991 ··················································· 83 2772 2005 ··················································· 89
2591 1991 ................................................... 11 4269 2005 ··················································· 87
2757 1991 ··················································· 158 4310 2005 ··················································· 140
2150 1992 ................................................... 98 4327 2005 ··················································· 98
2153 1992 ................................................... 98 422 2006 ··················································· 98
663 1993 ··················································· 158 871 2006 ··················································· 89
1421 1993 ·············································· 47, 282 2355 2006 ··················································· 98
2520·1993 ··················································· 151 2785 2006 ··················································· 87
663 1994 ................................................... 47 4222 2006 ··················································· 87
1876 1994 ................................................... 155 4486 2006 ··················································· 87
111 1996 39, 106, 107, 122, 132, 164, 165, 166 264 2007 ··················································· 95
139 1996 ................................................... 155 810 2007 ................................................... 212
2206 1998 ·············································· 48, 159 1018 2007 ................................................... 98
2478 1999 ··················································· 87 1465 2007 ··················································· 212
101 2000 ··················································· 98 2590 2007 ................................................... 98
169 2000 ................................................... 246 3123 2007 ................................................... 87
262 2000 ··································· 192, 193, 195 4476 2007 ··················································· 89
267 2000 ................................................... 203 4909 2007 ··················································· 87
272 2000 ··················································· 207 28 2008 ................................................... 239
279 2000 ................................................... 205 221 2008 ··················································· 98
540 2000 ··················································· 98 2700 2008 ................................................... 87
1010 2000 211, 212, 215, 219, 220, 222, 224 4712 2008 ··················································· 87
.................................................... 225, 227 4827 2008 ··················································· 88
1016 2000 ................................................... 98 1714 2009 ................................................... 87
1402 2000 ................................................... 98 1904 2009 ··················································· 96
1512 2000 ··················································· 87 3355 2009 ··················································· 87
2324 2000 ··················································· 142 3517 2009 ··················································· 95
136 2001 ··················································· 98 3523 2009 ··················································· 98
569 2001 ··················································· 118 4231 2009 ................................................... 212
2741 2001 ··················································· 98 5012 2009 ··················································· 87
2867 2001 ··················································· 151 5057 2009 ................................................... 87
990 2002 ··················································· 98 91 2010 ··················································· 88
49 2003 ··················································· 87 300 2010 ··················································· 57
210 2003 ··················································· 87 1162 2010 ................................................... 118
1188 2003 ................................................... 29 1687 2010 ··················································· 98
1239 2003 ··················································· 118 2555 2010 ··················································· 98
1746 2003 ··················································· 88 3443 2010 ········································ 75, 86, 95
1750 2003 ................................................... 155 3445 2010 .............................................. 75, 95
1760 2003 ··················································· 165 3715 2010 ................................................... 95
1800 2003 ··················································· 163 3717 2010 ··················································· 89
2053 2003 ··················································· 98 4320 2010 ··················································· 87
2390 2003 ··················································· 212 4629 2010 ··················································· 153
186 2004 ··················································· 98 87 2011 ··················································· 88
ÍNDICE DE DISPOSICIONES 321
Decretos Leyes
123 2011 .............................................. 75, 95 6ª 1945 .................................................. . 124

854 2011 ··················································· 87 64 1946 ··················································· 124
2163 2011 ··················································· 98 14 1983 .................................................. . 43
2246 2011 ··················································· 193 57 1985 .............................................. 80, 81
2893 2011 ··················································· 87 117 1985 .................................................. . 158
2897 2011 ··················································· 87 3ª 1986 .............................................. 43, 307
3570 2011 ·············································· 87, 158 11 1986 ·············································· 43, 277
3571 2011 ................................................... 88 12 1986 ··················································· 43
4100 2011 ................................................... 118 277
78 1986 ·············································· 43,
4107 2011 ··················································· 87 49 1987 .................................................. . 43
4108 2011 ................................................... 87 211
62 1988 ···················································
4109 2011 ................................................... 158 106
4121 2011 .............................................. 48, 161 38 1989 ···················································
3ª 1990 ............................................ 199, 262
4131 2011 ................................................... 158
6ª 1990 ........... 211, 219, 220, 224, 226, 227
41342011 ............................................. .48, 164
29 1990 ............................................ 157, 158
4137 2011 .............................................. 48, 165
3ª 1991 ··················································· 296
4141 2011 ··················································· 88 3ª 1992 .............................................. 60, 62
4155 2011 ··················································· 96 4ª 1992 ................................... 163, 164, 165
4165 2011 .............................................. 48, 163
4173 2011 ................................................... 87 5ª 1992 ............... 58,59,62,63,65,67, 68
4176 2011 ................................................... 87 24 1992 .................................................. . 197
4177 2011 ................................................... 87 30 1992 .............................................. 47, 151
31 1992 .................................................. . 151
4178 2011 ··················································· 95
43 1993 ................... 202, 203, 208, 210, 263
4179 2011 ··················································· 95
80 1993 ............... 34, 48, 133, 134, 164, 165
4183 2011 ··················································· 96
4184 2011 ................................................... 140 87 1993 ··················································· 107
4325 2011 ··················································· 95 99 1993 ..................... 47, 152, 153, 157, 290
4328 2011 ................................................... 118 100 1993 ............................. 47, 155, 205, 273
4628 2011 ................................................... 197 128 1994 46,47,292,294,295,297,298, 299
4629 2011 ··················································· 197 131 1994 .................................................. . 275
4637 2011 .............................................. 75, 95 134 1994 ............................................ 236, 275
4875 2011 ................................................... 118 136 1994 37, 46, 48, 198, 199, 209, 210, 252
4886 2011 ................................................... 98 253, 254, 256, 259, 261, 262, 263
4890 2011 ................................................... 87 264, 265, 266, 267, 268, 270, 271
4936 2011 ··················································· 161 273, 274, 275, 276, 277, 279, 305
4943 2011 . ·················································· 87 306
19 2012 ........................................ 27, 71, 113 142 1994 ..................................... 47, 156, 157
233 2012 ··················································· 87 161 1994 ··················································· 153
381 2012 ··················································· 87 177 1994 .................................................. . 270
394 2012 ·············································· 75, 95 179 1994 ··················································· 106
509 2012 ................................................... 89 46
222 1995 ···················································
645 2012 ··················································· 87 225 1995 ··················································· 106
710 2012 ··················································· 98 270 1996 167, 171, 176, 183, 184, 185, 186
714 2012 ··················································· 165 189
8232012 ................................................... 119
330 1996 ............................................ 207, 208
1023 2012 ................................................... 98
344 1996 .................................................. . 155
1092 2012 ................................................... 105
397 1997 .................................................. . 257
1195 2012 ................................................... 105
411 1997 ··················································· 105
Leyes 443 1998 ··················································· 154
446 1998 ··················································· 10
153 1887 .............................................. 10, 47 454 1998 ··················································· 98
63 1923 ............................................ 119, 202 472 1998 .................................................. . 11
Leyes Leyes
489 1998 23,25,26,29,31,33,34,35,37, 38 1136 2007 ............................................ 282, 283

39,46,47, 71, 72, 73, 75,80,81, 84 1147 2007 ................................................... 65
86,88,89,92,94,95,96,97,98, 99 1150 2007 ............... 24, 26, 124, 134, 141, 154
101, 102, 103,, 104, 105, 108, 109 1151 2007 ............................................. .48, 161
110, 111, 113, 114, 116, 118, 119 1176 2007 ............................. 29, 237, 239, 260
122, 123, 124, 125, 126, 127, 130 1202 2008 ................................................... 62
131, 132, 133, 135, 137, 139, 140 1263 2008 ··················································· 153
141, 142, 144, 149, 155, 156, 157 1285 2009 ................................... 167, 169, 186
............................................ 260, 307 1286 2009 ................................................... 96
497 1999 ··················································· 180 1294 2009 ............................. 29, 237, 239, 260
5101999 ................................................... 158 1324 2009 .............................................. 48, 160
5852000 ................................................... 171 1328 2009 ............................................ 158, 159
610 2000 .. .. ... .. .. ...... ... ... ... ..... ..... ..... .. .. .. .... 203 1333 2009 ................................................... 153
617 2000 199, 209, 241, 242, 243, 246, 247 1341 2009 ................................................... 14
252,253,262,267,268,270, 271 1350 2009 ................................................... 211
........................... 272, 273, 282, 296 1367 2009 ................................................... 193
647 2001 ··················································· 151 1368 2009 ................................................... 268
649 2001 ................................................... 57
1395 2010 ................................................... 172
715 2001 ............................. 29, 237, 239, 260
1434 2011 ................................................... 63
734 2002 ............................................ 196, 278
1443 2011 ................................................... 151
741 2002 ................................................... 275
1444 2011 ................................................... 87
754 2002 ........................................ 60, 62, 132
768 2002 ............................. 47, 289, 290, 291 1446 2011 ............................. 29, 237, 239, 260
789 2002 ................................................... 98 1447 2011 ................................................... 232
795 2003 ................................................... 158 1448 2011 .............................................. 96, 197
868 2003 ................................................... 67 1450 2011 .............. 29, 151,153, 237, 239, 260
909 2004 ............................. 47, 154, 164, 165 1454 2011 27, 29, 30, 46, 48, 233, 236, 237, 251
938 2004 ................................................... 183 259, 260, 279, 280, 291, 299, 301
974 2005 .............................................. 58, 270 ................... 302, 303, 304, 305, 306
975 2005 ................................................... 184 1474 2011 ............. 71, 107, 124, 134, 142, 203
1002 2005 ····································· 48, 159, 160 1475 2011 ................................................... 211
1012 2006 ··················································· 151 1503 2011 ................................................... 151
1031 2006 ................................................... 282 1507 2012 ............................................. .48, 162
1107 2006 ............................................ 125, 136 1530 2012 ................................................... 240
11162006 ................................................... 10 1551 2012 198, 199, 231, 252, 253, 254, 256
1122 2007 ................................................... 155 259, 261,262, 264, 265, 270, 273
1134 2007 ............. .,.................................... 217 ............................................ 274, 279

RODRIGUEZ Libardo La Estructura Del Poder Publico en Colombia 14 Ed PDF

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TE MIS

ORGANIGRAMA DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL

ADM INISTR ACIÓN NACIO NAL

I~ ~~~- ----- - -- -- - - --- - ----

DESPUES DE LA PAGINA 200

DEFENSORÍAS VEEDU RÍA

OFICINA DE PRENSA OFICINA JUR ÍDICA

DIRECC IONES SECRETA RÍA

DIV ISIÓN DE REGISTRO Y DI VISIÓN DE

DI VISIÓN DE SEGU RIDAD

PROCURADURÍA DELEGADA PARA

PROCURADURÍA DELEGADA PARA PROCURADURÍA DELEGADt\ P1\RA

PROCURADURÍA DFl..EGADA PROCURADURÍAS DELEGADAS

PR OCURA DUR ÍAS

FISCAL PARA EL SECTOR

LAS CONTRALORÍAS DELEGADAS SEÑALADAS CONe'·J, SE

El libro científico es un organismo que se basa en un delicado equilibrio. Los elevados

© Libardo Rodríguez R., 2012

Hecho el depósito que exige la ley.

Queda prohibida la reproducción parcial o total de este

act. leg. Acto legislativo

Presentación de la decimocuarta edición ............ .. ....... .......................... .... IX

PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL

A) El principio de la separación de poderes ............................................. 1

A) El Senado de la República ..... ... .. .. .............. ................ ............... ... .. .. .. . 54

A) Los organismos principales.................................................................. 75

c) Funciones del presidente de la república................................... 76

D) Las entidades descentralizadas indirectas............................................ 138

A) La jurisdicción común u ordinaria ............. ........................ ........... ....... 169

2) Los tribunales superiores de distrito judicial.................................. 171

A) La Procuraduría General de la Nación................................................. 192

LOS ÓRGANOS DE CONTROL FISCAL

A) La Contraloría General de la República.............................................. 201

A) El Consejo Nacional Electoral............................................................. 212

A) Los departamentos ............................................................................... 236

11) El gobernador................................................................................ 245

D) Las provincias ...................................................................................... 279

6) Las asociaciones de áreas metropolitanas-AAM ...... .... .......... ....... 304

PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL

Para aproximarnos al conocimiento de la estructura del poder públi-

A) El principio de la separación de poderes

Al interior de cualquier sociedad organizada se manifiestan diver-

son objeto de estudio en diversas disciplinas como la sociología, la cien-

TESQUIEU implicaba, en términos generales, una coincidencia total entre

A partir de entonces, un gran número de Estados han tomado como

9 JuAN JosÉ SoLOZÁBAL EcHEVARRÍA, "Sobre el principio de separación de poderes",

cionan intensamente" 11 . Igualmente, la doctrina ha resumido las críticas

Como consecuencia de lo anterior, en la actualidad, si bien se con-

'" Colaboración de la rama legislativa con la rama ejecutiva:

.. Colaboración de la rama ejecutiva con la rama judicial:

ciedad, carente de controles parlamentarios y judiciales efectivos que lo

14 Véase Corte Constitucional, sen t. C-1040 de 2005.

ción original de manera exclusiv~ y excluyente, pues, en casos excepcio-

En segundo lugar, la ampliación del concepto de función ejecutiva

concebido por MoNTESQUIEU sobre la base de una separación tripartita, es

acto legislativo 2 de 2011. Sin embargo, en nuestro concepto, y con fun-

B) Estado federal o Estado unitario

Frente a la distribución del poder en razón de las funciones del Es-

nacional se divide en sectores territoriales que permiten identificar, de una

americano, creado mediante el Tratado de Managua de 1960; el Acuerdo

3ª. El Estado federal ejerce en el ámbito nacional todas las funciones

2) El Estado unitario. Tomando aquí los conceptos de BuRDEAU, el

C) Los principios básicos de la estructura y funcionamiento