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TE MIS

Estructura
del poder
pblic
en Colombia
TEMIS

14. ed,
Ej .2

Decimocuarta edicin
DESPUES DE LA PAGINA 166

ORGANIGRAMA DE LA ADMINISTRACIN NACIONAL

ADM INISTR ACIN NACIO NAL

PRESIDENTE

VICEPRESIDENTE

I~ ~~~- ----- - -- -- - - --- - ----


COM IS IN
BANCO DE LA
NAC IONA L DEL
REPBLICA
SERVICIO CIVIL ORGANJSMOS
PRINCIPALES
ENTLDADES
DE
CARCTER
ESPECIAL MINISTERIOS DEPARTAMENTOS
DE ORIGEN ADM INISTRATIVOS
CONSTITU-
CIONAL
ENTES CORPO RAC IONES
UNIVERSITARIOS AUTNOMAS -- - - - - - - - - ,
AUTNO MOS REGIONALES - - ---1
- _ -- - - --
UNID ADES EMPRESAS OFICIALES ORGANJS MOS
SUPE RINTENDENCIAS AD MINISTR ATIV AS ESTABLECIM IENTOS EMPRESAS DE SERVICIOS ADSCRITOS
CON Y SIN ESPEC IALES CON Y SIN PBLICOS SOCIALES PBLICOS
PERSONERA JURDI CA DEL ESTADO DOMICIL IAR IOS
PERSONE RA JURDICA
.L - - - - - -
INSTITUTOS FONDO DE
CIENTFICOS GA RANT AS DE
ASOCIACIONES INSTITUCIONES
SOCIEDADES ENTRE ENT IDADES
YTECNOLG ICOS
1 PBLICAS FINANCIER AS
1 PBLICAS
EMPRESAS SOCIEDA DES DE FONDO
INDUSTRIALES ECONOMA MIXTA DE GA RANTAS
ICETEX
Y COMERC IALES DE ENTIDADES
DEL ESTADO ~--~---~1 ASOCIACIONES COOPERATIVAS
1
L- - J
Y FUNDACIONES
DE PARTICIPACIN
ORGANISMOS
L - - _! MIXTA ICFES COLPENS IONES
1
VINCULADOS

ANTV ANI
1 1
ENT LD ADES
DESCENTRALIZA DAS
lNDlRECTAS ANM ANH
1 1

SECTOR CENTRAL: PRESIDENCIA DE LA REPBLICA, VICEPRES ID ENC IA. CONSEJOS SU PERIORES DE LA ADMIN ISTRACIN. ENTIDADES DE CARCTER
MINISTER IOS, DE PARTAMENTOS ADMINISTRATI VOS. SUPERINTENDENCIAS Y UNIDADES ADM INISTRATIVAS ESPECIALES ESPECIAL DE ORIGEN LEGA L
SIN PERSONE R A JURD ICA Y LOS DEMS ORGANISMOS ADM INISTRATIVOS NAC IO NALES S IN PERSONER A JUR DICA QUE
CREE, ORGANICE O AUTORICE LA LEY.
SECTOR DESCENTl/AllZADO POR SERVICIOS: ESTAB LE CIMIENTOS PBLICOS. EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL
ESTADO, SUPERINTENDENC IAS Y UNIDADES ADMTNlSTRATI VAS ESPEC IALES CON PERSONERA JURDI CA , EMPR ESAS SOC IA-
LES DEL ESTADO , EMPRESAS OFICIAL ES DE SERVTCIOS PB LI COS DOMICILIAR IOS. lNSTlTUTOS CIENT F ICOS Y TECNOLGICOS,
SOCTEDAD ES PBLICAS, SOC IEDADES DE ECONOMA MlXTA Y LAS DEMS ENT IDADES ADMINISTRAT IVAS NAC IONALES CON
PERSON ERA JURDICA QUE CREE. ORGANICE O AUTORI CE LA LEY. DISEO : L!BARDO RODRGUEZ R.
DESPUES DE LA PAGINA 190
ORGANIGRAMA DEL MINISTERIO PBLICO

DESPUES DE LA PAGINA 200


DESPACHO DEL PROCURADOR
GENERAL

DEFENSORA DEL
PUEBLO
PROCURA DURiAAUX IU AR 1 PROCURA DURiAAUX ILIAR
PA RA ASUNTOS PARA ASUNTOS
CONSTITUCIONALES DISCLPLINARIOS

DESPACHO DEL
DEFENSOR
DIRECCIN NACIONAL
DE INVESTIGACIONES OFICINA DE PLANEAC IN
ESPECIALES

DEFENSORAS VEEDU RA
DELEGADAS
OFICINA DE SELECCIN OFICINA DE CONTROL
Y CA RRER A INTERNO

OFICINA DE PRENSA OFICINA JUR DICA

DIRECC IONES SECRETA RA


NACIONA LES GENERAL
OFICINA DE S ISTEMAS

DEFENSORAS
REG IONALES DESPACHO DEL
VICEPROCURADOR

DIV ISIN DE REGISTRO Y DI VISIN DE


CONTROL Y DOCUMENTACIN
CORRESPONDENCIA

DI VISIN DE SEGU RIDAD

PROCU RADU RAS INSTmrro DE ESTUDIOS DEL SEC RET ARA GEN ERAL VEEDURA
SA LA DISCIPLINAR IA
DELEG ADAS (3 1) MINlSTERIOPBUCO
ROCURADURAS
JUDICIALES

CONSFJOACADM ICO
DIVISIN DE
GESTIN HUMANA
PROCURADURA DELEGADA PARA PROCURADURA DELEGADA PARA
LA VIGILANCIA PREVENTIVA LA DEl--"'ENSA Dfl..MENOR
DELA FUNCIN PBLICA Y LA FAM ILIA
DIRECCIN
DIVISIN
PROCURADURA DELEGADA PROCURADUR1\ DELEGADA ADMINISTRATIVA
PARA ASUNTOS LABORALES PARA ASUNTOS CIVILES

DIVI SIN DE
INVESTIGACIONES
PROCURADURA DELEGADA PARA PROCURADURA DELEGADA PARA SOCIOPOLITICAS DIVISIN
LA DESCENTRALIZACIN Y LAS ASUNTOS AMBIENTALES Y ASUN TOS FINANCIERA
&nDADESTERRITORIALES YAGRARIOS SOCIOECONMICOS

PROCURADURA DELEGADA PARA


LA PREVEi'ICINEN MAlERIA DE PROCURADURA DELEGADA PARA DIVISIN DE DIVISIN CENTRO
DERECHOS HUMANOS L.AMORALIDADPBLICA CAPACITACIN DE ATENCIN
YASUNTOS TNICOS
AL PBLICO
PARA ASUNTOS
PROCURADURAS DELEGADAS PROCURADURAS DELEGADAS PARA ADMIN ISTR A TI-
PARA LA VIGILANCIA LACONTRATACINESTATAL(2) DIVISIN
ADMINISTRA11VA(2) ADM INISTRATIVA
Y FINANCIERA

PROCURADURA DELEGADA PARA PROCURADURA DELEGADt\ P1\RA


LA ECONOMA Y LA HACIENDA LA POLICA NACIONAL
PBL!CA
NIVEL TERRITORIAL

PROCURADURA DFl..EGADA PROCURADURAS DELEGADAS


DISCIPLINARIA PARA LA DEFENSA ANTEELCONSEJODEESTAD0(7)
DELOS DERECHOS HUMANOS

PR OCURA DUR AS
PROCURADURiA DELEGADA PARA PROCURADURA DELEGADA PARA REGIONALES
ELMINlSTERIOPBUCO LA VIGILANCIA JUDICIAL YLA
EN ASUl\'TOS PENALES POLICiAJUDlCIAL

PROCURADURAS
PROCURADURAS DELEGADAS PROCURADURA DELEGADA PARA DISTRITALES
PARALACASACINPENALH) LAS FUERZAS MILITARES

PROCURADURAS
PROCURADURAS DELEGADAS PROVINC IALES
PARJ\ LA INVESTIGACIN Y
JUZGAMIENTOPENAL(2)

PERSONERAS
MUN IC IPALES
DISEO: LIBAR.DO RODRGUEZ R.
DESPUES DE LA PAGINA 210
DELOS DE FISCAL

ORDEN NACIONAL

CONTRALORA GENERAL DE
LA REPBLICA AUDITORA GENERAL
DE LA REPBLICA
DESPACHO DEL CONTRALOR
GENERAL DESPACHO DEL AUDITOR
RGANOS DE ---------------- ------------------,
ASESORA Y -------- - - - - -
COORDINACIN 1
r - - - - , 1
I FONDO CUENTA
1 - - - - SECRETARA
PRIVADA
OFICJ'.'JA JURfD1CA
DE 1

1 ~ P~B~IC~C~N~S ~ I
r- - JUNTA DE LlCIT ACIONES OFICINA DE OFICINA DE
O ADQUISICIONES CONTROL CONTROL
1 INTERNO DISCIPLINARIO FONDO DE 1
1 BIE'.\IESTAR SOCIAL
,---- Of'ICINA DE UNIDAD DE APOYO
COMISIN DE PERSONAL COMUNICACIONES TCNICO
1 Y PUBLICACIONES AL CONGRESO
1
UNIDADDECOOPERACIN
1 '"m"" r UNIDAD
- - COMIT DIRECTIVO ~,~:,A~-- ~ DE INVESTIGACIONES
1
u>i e,),,.._,,.~~,
ESPECIALES CO:t'ffRA
LA CORRUPCIN
1 "'"''" '" IDEBIENES
I_ - COMIT DE CONTROL
UNIDAD DE SEGURIDAD
1 INTERNO
Y ASEGURAMIENTO
1 TECJ\'OLGICO

~
E INFORrvIATICO
1- - - CONSEJO SUPERIOR DE
CARRERA ADMINISTRA TIV 1 1
DESPACHO DEL
VICECONTRALOR DESPACHO DEL
AUDITOR y
AUXILIAR

OFICINA DE
OFICINA DE -
PLANEACIN CAPACITACIN.
- PRODUCCIN DE
TECNOLOGA Y
COOPERACIN TCNICA
INTER!'\AC!ONAL
OFICINA DE SISTEMAS 1 1

DE INFORMTICA NIVEL
AUDITORA
SECRETARA DELEGADA PARA CENTRAL
LA VIGILANCIA DE
GENERAL
LA GESTIN
FISCAL
1
CONTRALORAS GERENCIAS 1
SECTORIAL DELEGADAS NACIONALES

1
DIRECCIN DE
1 1

FISCAL PARA EL SECTOR


AGROPECUARIO 1 GERENCI.ADE 1 GERENCIA DEL 1
GESTION
TALENTO
DIRECCIN DE AD.MJNlSTRA.T!V A
HU.t'vlt\NO
ESTCDTOS YFINAJ"\CfBRA
1
SECTORIALES ~~ .~

", ~'"uuCURAFSICA
PARJ-1.ELSECTOR YIB.ECO!Vfl.P..ilCA.cJONES,

T~::;~::~o
SOCIAL COMEROOEX1ERIORY
DESARROlLOREGIONAL'
1---1 DIRECCIN DE
H 1
1
RECURSOS FSICOS
1

I~ I~
PARA LA GESTIN PJ\R-\ELSECTOR DIRECCIN DE
PBLICA E DIRECCIN
DEFENSA, JUSTICIA Y CARRERA
IN"S1TIUCJON'"ES FINANCIERA.. ADM!NlSTRA.TlVA
DffiECCIN DE FINANCIERAS-1
SEGURIDAD 1
1 1

ATENCIN
DIRECONDE 1
CIUDADANA

~
li\,lPRENTAARCHIVOY
PARA LA PARA EL CORRESPONDEN"CIA
PARTICIPACI:\f lVIEDIO AMBIENTE"
CIUDADANA
DIRECCTNDE GRUPOSDEEXiv!ENES
PROMOCTNY ESPECIALESGERFJ\'C!AS
NAOONt\LES
DESARROLLO PARA
DELCONTROI, INVESTIGACIONES, PARA ECONO.!VlA Y
CIUDADANO '"'uw. '~ALES FINANZAS PBLICAS

COACTIVA

DIRECCIN DE
INVESTIGACIONES
FISCALES
1 1 DIRElc:JNDE
ESTIJDIOS
MACROE.c:ONMICOS f- GERENCIAS
DEPARTAMENTALES o
"'"'
DIRECCIN DE
JUICIOS FISCALES
1 1
DIRECCIN DE

=~c~s f- GERENCIAS
SECCIONALES
~ ti~
;z

GRL~OSDE
1 1 u
1 1 '.2

~
DffiECCIN DE 1 GRUPOSDELEGADOSDE 1 INVESTIGACIONES.
JURISDTCON
COACINA
VIGJLANCIA RSCAL JUICIOS FISCALES Y "
JURISDICCIN COACTJV A

ORDE'\J
DEPARTAMENTAL

CONTRALORfAS
DEPARTAMENTALES

ORDEN DISTRIT AL
YMUNICIPAL

CONTRALORAS DJSTRITALES
YlVIl.Jl\1CIPALES

LAS CONTRALORAS DELEGADAS SEALADAS CONe'J, SE


SUBDIVIDEN DE LA MISMA FORMA QUE LA CONTRALORA
DELEGADA PARA EL SECTOR AGROPECUARIO, ES DECIR,
EN DIRECCIN DE VIGILANCIA FISCAL Y DIRECCIN DE
ESTUDIOS SECTORIALES, DISEO: LIBARDO RODRGUEZR
LIBARDO RODRGUEZ R.
Profesor de derecho administrativo. Exconsejero de Estado de Colombia.
Presidente de la Asociacin Internacional de Deecho Administrativo. Miembro
de la Asociacin Iberoamericana de Derecho Administrativo, del Foro
~eroamericano de Derecho Administrativo y de la Academia
Internacional de Derecho Comparado.

ESTRUCTURA
DEL PODER PBLICO
EN COLOMBIA
Actualizada con la reforma administrativa de 201 1 y con referencias
al nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo

Decimocuarta edicin,
puesta al da

EDITORIAL TEMIS S. A.
Bogot - Colombia
2012
ANTES QUE EL LIBRO CIENTFICO MUERA

El libro cientfico es un organismo que se basa en un delicado equilibrio. Los elevados


costos iniciales (las horas de trabajo que requieren el autor, los redactores, los correctores,
los ilustradores) solo se recuperan si las ventas alcanzan determinado nmero de ejempla-
res.
La fotocopia, en un primer momento, reduce las ventas y por este motivo contribuye al
aumento del precio. En un segundo momento, elimina de raz la posibilidad econmica de
producir nuevos libros, sobre todo cientficos.
De conformidad con la ley colombiana, la fotocopia de un libro (o de parte.de este)
protegido por derecho de autor (copyright) es ilcita. Por consiguiente, toda fotocopia que
burle la compra de un libro, es delito.
La fotocopia no solo es ilcita, sino que amenaza la supervivencia de un modo de trans-
mitir la ciencia.
Quien fotocopia un libro, quien pone a disposicin los medios para fotocopiar, quien de
cualquier modo fomenta esta prctica, no solo se alza contra la ley, sino que particu-
larmente se encuentra en la situacin de quien recoge una flor de una especie protegida,
y tal vez se dispone a coger la ltima flor de esa especie.

Libardo Rodrguez R., 2012


correo elec.: libardorr@etb.net.co
Editorial Temis S. A., 2012
Calle 17 No. 68D-46, Bogot, D. C.
www.editorialternis.com
correo elec.: editorial@editorialternis.com

Hecho el depsito que exige la ley.


Impreso en Editorial Nomos, S. A.
Carrera 39B, nm. 17-85, Bogot, D. C.

ISBN 978-958-35-0904-9
2603 201200047000

Queda prohibida la reproduccin parcial o total de este


libro, sin la autorizacin escrita de los titulares del copyright,
por medio de cualquier proceso, comprendidos la repro-
grafa y el tratamiento informtico.
Esta edicin y sus caractersticas grficas son propiedad de
Editorial Temis S. A.
PRINCIPALES ABREVIATURAS UTILIZADAS EN ESTE LIBRO:

act. leg. Acto legislativo


Anales Anales del Consejo de Estado
art. artculo
e.e.A. Cdigo Contencioso Administrativo
CE. Consejo de Estado
C.R .D. Cdigo de Rgimen Departamental
C.R.M. Cdigo de Rgimen Municipal
C.R.P. y M. Cdigo de Rgimen Poltico y Mun icipal
Const. Pol. Constitucin Poltica
Corte Const. Corte Constitucional
C.S.J. Corte Suprema de Justicia
CPACA Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo
decr. decreto
exp. expediente
G.J. Gaceta Judicial
lit. literal
num. numeral
ord. ordinal
parag. pargrafo
rad. radicacin
sen t. sentencia
SCA Sala de lo Contencioso Administrativo
scc Sala de Casacin Civil
SCL Sala de Casacin Laboral
scsc Sala de Consulta y Servicio Civil
SPCA Sala Plena de _lo Contencioso Administrativo
Sl! Seccin Primera
$2! Seccin Segunda
S3! Seccin Tercera
S4! Seccin Cuarta
$5! Seccin Quinta
PRESENTACIN DE LA DECIMOCUARTA EDICIN

Para dar continuidad a esta pequea obra que ha contado con la genero-
sa acogida tanto de los especialistas en los temas del Estado, como de los
estudiantes y de los ciudadanos en general, entregamos una nueva edicin con
el fin de actualizar su contenido en los aspectos normativos de carcter cons-
titucional y legal y en algunos puntos que han sido objeto de comentarios
jurisprudenciales y doctrinales recientes y pertinentes sobre los temas trata-
dos. En esta edicin se destacan las actualizaciones a la estructura de la rama
ejecutiva derivadas de la ley 1444 de 2011 y de los decretos extraordinarios
expedidos con fundamento en la misma, as como las reformas introducidas
al rgimen de los municipios por la ley 1551 de 2012. Igualmente, se hicieron
algunos desarrollos adicionales al tema de la separacin de poderes, como uno
de los principios rectores de la organizacin del Estado.
Como ha sido tradicional, la obra analiza en forma sistemtica los prin-
cipios bsicos ms importantes de la organizacin estatal dese el punto de vista
de la teora general y presenta la estructura de las diferentes partes que inte-
gran actualmente la organizacin del Estado colombiano, con una metodolo-
ga sencilla que busca poner al alcance de todos una visin global de esa es-
tructura, que permita conocer y comprender con relativa facilidad sus
instituciones y funcionamiento.
Esperamos con esta nueva edicin mantener vigente este trabajo como
instrumento de conocimiento, consulta y anlisis para todos aquellos que por
razones acadmicas, profesionales, o por su simple calidad de ciudadanos que
se interesan por los asuntos del Estado.
El autor expresa su agradecimiento por la acogida que el pblico en
general ha dispensado a la obra, que le ha permitido mantenerse presente y
actualizada en la literatura jurdica colombiana por cerca de treinta aos.
Para la actualizacin de esta edicin, como ha sucedido respecto de las
ltimas ediciones, el autor ha contado con la especial colaboracin del abo-
gado y profesor Jorge Enrique Santos Rodrguez, a quien expresa su recono-
cimiento por su valioso concurso en las labores de investigacin necesarias
para la nueva edicin.

EL AUTOR
Bogot, julio de 2012
NDICE GENERAL
PG.

Presentacin de la decimocuarta edicin ............ .. ....... .......................... .... IX

CAPTULO I

PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL

A) El principio de la separacin de poderes ............................................. 1


B) Estado federal o Estado unitario.......................................................... 16
1) El Estado federal ............................................................................. 19
2) El Estado unitario............................................................................ 21
3) Evolucin histrico-poltica en Colombia...................................... 21
C) Los principios bsicos de la estructura y funcionamiento del Estado
unitario .......... .. .. ....... .......... .. ............... .................. ...... ...... .. .... ......... .. .. 22
1) La centralizacin .... ......................................................................... 22
2) La desconcentracin. ............ ........... ... ... ... ........... ....... ........ ....... ... .. . 23
3) La delegacin .................................................................................. 25
4) La descentralizacin ....................................................................... 27
a) Descentralizacin territorial ....... .......... .. ............ .... ....... .. ....... .. .. 29
b) Descentralizacin especializada o por servicios ........................ 30
c) Descentralizacin por colaboracin........................................... 32
5) Los controles en los sistemas de centralizacin y descentralizacin 34
a) Control jerrquico....................................................................... 35
b) Control de tutela......................................................................... 36
D) El principio de la centralizacin poltica y descentralizacin adminis-
trativa.................................................................................................... 40
1) Fundamento y nocin...................................................................... 40
2) Expresin prctica........................................................................... 41
3) Evolucin del principio a partir de 1886 ........................................ 42
E) Las personas jurdicas pblicas .... ...................... .. ....... ................ ..... .. .. 44
1) Nocin de persona........................................................................... 44
2) Clases de personas .......................................................................... 44
3) Las personas en el derecho pblico ................................................ 45
4) Personas jurdicas privadas y pblicas ........................................... 45
5) Enumeracin de las personas jurdicas pblicas en Colombia....... 46
XII NDICE GENERAL

CAPTULO u
LA RAMA LEGISLATIVA

PG.

A) El Senado de la Repblica ..... ... .. .. .............. ................ ............... ... .. .. .. . 54


B) La Cmara de Representantes.............................................................. 56
C) Las mesas directivas............................................................................. 58
D) La secretara general ............................................................................ 59
E) Las comisiones constitucionales permanentes..................................... 60
1) Comisin primera ........................................................................... 60
2) Comisin segunda........................................................................... 61
3) Comisin tercera............................................................................. 61
4) Comisin cuarta.............................................................................. 61
5) Comisin quinta ... .......... ....... .. ............... ........ .. ... ........................ ... . 61
6) Comisin sexta................................................................................ 61
7) Comisin sptima ........................................................................... 61
F) Las comisiones legales ............ .. ............. ............ ... ... ............... .. ........... 62
1) Comisin de los derechos humanos y audiencias .......................... 62
2) Comisin de tica y estatuto del congresista.................................. 62
3) Comisin de acreditacin documental............................................ 63
4) Comisin para la equidad de la mujer............................................ 63
5) Comisin de investigacin y acusacin.......................................... 63
6) Comisin de instruccin .......................................................... ....... 63
7) Comisin de cuentas ...................... ."......... .. ...................... ............... 64
G) Las comisiones especiales ............... ............ .................... ............... ...... 64
1) Comisiones adscritas a organismos nacionales o internacionales . 64
2) Comisiones especiales de seguimiento. ........ ... .... .................... ....... 64
3) Comisin de crdito pblico........................................................... 64
4) Comisin especial de modernizacin del Congreso ...... :.. ....... ....... 65
H) Las comisiones accidentales ......................................................... ....... 65
I) Servicios administrativos y tcnicos.................................................... 65
J) Organigrama......................................................................................... 68

CAPTULO m
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA

A) Los organismos principales.................................................................. 75


1) La Presidencia de la Repblica....................................................... 75
a) Organizacin............................................................................... 75
b) Preeminencia del presidente de la repblica.............................. 75
NDICE GENERAL XIII

PG.

c) Funciones del presidente de la repblica................................... 76


d) La Vicepresidencia de la Repblica ................. .. . ......... .. ........ ... . 86
2) Los ministerios ........ ............. ...................... ...... .. .......... ...... .. ........... 87
a) Organizacin............................................................................... 88
b) Modelo de organigrama ............................................................. 88
c) Funciones.................................................................................... 89
3) Los departamentos administrativos ................................................ 95
a) Organizacin............................................................................... 96
b) Funciones ........................................................................ ............ 96
B) Los organismos adscritos ..................................................................... 97
1) Las superintendencias ..................................................................... 97
a) Enumeracin de las superintendencias ...................................... 98
b) Organizacin............................................................................... 98
c) Funciones .................................................................................... 99
2) Los establecimientos pblicos........................................................ 99
a) Nocin de establecimiento pblico ............................................ 100
b) Elementos de la nocin ............ .. .................................... ............ 103
c) Organizacin de los establecimientos pblicos. ........................ 108
d) Modelo de organigrama ............................................................. 110
e) Funciones de los establecimientos pblicos ......... ... ... .... ......... .. 111
3) Las unidades administrativas especiales ........................................ 114
a) Concepto .. ........ ............ ............... .............. .. ........ ....... ... ... ........ .. . 114
b) Ejemplos de unidades administrativas especiales...................... 114
c) Organizacin............................................................................... 116
d) Funciones .................................................................................... 116
4) Los consejos y comisiones.............................................................. 116
a) Los consejos superiores de la administracin............................ 116
b) Las comisiones intersectoriales ...................................... ............ 118
c) El consejo de ministros .............................................................. 119
C) Los organismos vinculados ...................................................... ............ 119
1) Las empresas industriales y comerciales del Estado ...................... 119
a) Definicin................................................................................... 119
b) Ejemplos..................................................................................... 120
c) Elementos de la nocin .............................................................. 120
d) Organizacin de las empresas .................................................... 125
e) Funciones de las empresas ............................ ............................. 126
2) Las sociedades de economa mixta................................................. 127
a) Definicin................................................................................... 127
b) Ejemplos..................................................................................... 127
c) Elementos de la nocin .............................................................. 128
d) Organizacin de las sociedades de economa mixta.................. 137
e) Funciones de las sociedades de economa mixta ....... ... ... .......... 137
XIV NDICE GENERAL

PG.

D) Las entidades descentralizadas indirectas............................................ 138


1) Asociaciones de empresas industriales y comerciales del Estado . 140
a) Nocin de filiales de las empresas industriales y comerciales .. 140
b) Caractersticas jurdicas de las filiales ....................................... 141
c) Creacin de filiales ..................................................................... 141
d) Rgimen jurdico de las filiales.................................................. 141
e) Rgimen especial de las filiales creadas con participacin de
particulares ............. ............. .............. .. ................ .. ...... ......... ... ... 142
f) Control administrativo sobre las empresas filiales .. .... ........... ... 142
2) Asociaciones entre entidades pblicas ........................................... 142
3) Asociaciones y fundaciones de participacin mixta ...................... 142
E) Las entidades de rgimen o carcter especial...................................... 143
1) Las entidades de rgimen o carcter especial de origen constitu-
cional............................................................................................... 145
a) El Banco de la Repblica ........................................................... 151
b) Los entes universitarios autnomos .................................... ....... 151
c) Las corporaciones autnomas regionales................................... 152
2) Las entidades de rgimen o carcter especial de origen legal........ 155
a) Las empresas sociales del Estado............................................... 155
b) Las empresas oficiales de servicios pblicos domiciliarios ...... 156
c) Los institutos cientficos y tecnolgicos.................................... 157
d) El Fondo de Garantas de Instituciones Financieras.................. 158
e) El Fondo de Garantas de Entidades Cooperativas.................... 159
f) El Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tc-
nicos en el Exterior, Mariano Ospina Prez, Icetex ................... 159
g) El Instituto Colombiano de Fomento a la Educacin Superior,
Icfes ............................................................................................ 160
h) La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones ... 161
i) La Autoridad Nacional de Televisin, ANTV ........................... 162
j) La Agencia Nacional de Infraestructura, ANI ........................... 163
k) La Agencia Nacional de Minera, ANM .................................... 164
1) La Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH .......................... 165
F) Organigrama de la administracin nacional ........................................ 166

CAPTULO IV

LA RAMA JUDICIAL

A) La jurisdiccin comn u ordinaria ............. ........................ ........... ....... 169


1) La Corte Suprema de Justicia .............. ................ .. .......... .... .... ....... 170
NDICE GENERAL XV

PG.

2) Los tribunales superiores de distrito judicial.................................. 171


3) Los juzgados ................................................................................... 172
B) La jurisdiccin contencioso-administrativa......................................... 172
1) El Consejo de Estado ... .................... .. ..... .......... .. .......... .. ... ... ........ .. 173
a) Sala plena.................................................................................... 174
b) Sala de lo contencioso administrativo........................................ 174
c) Sala de consulta y servicio civil ................... ... .. ......... ... .... ....... .. 17 5
d) Sala de gobierno ......................................................................... 175
2) Los tribunales administrativos........................................................ 175
3) Los juzgados administrativos ......................................................... 176
C) La jurisdiccin constitucional ....................... .. ........................ ............. 177
1) Conformacin ................................................................................. 177
2) Funciones .... .......... ............. ............ ... ...... .......... .. ... ......... .. ...... ..... .. . 177
D) Las jurisdicciones especiales ........ ... ............... ..... ...... ...... ..... ... .......... .. 179
1) La jurisdiccin de los pueblos indgenas ....................... ""............... 179
2) La jurisdiccin de paz ......... ... ......... .. ... ............... ... ......... .. ........... .. . 180
E) La Fiscala General de la Nacin......................................................... 180
1) Aspectos generales ................................. ............................ ............. 180
2) Funciones .. ........... ....... ..... .. .............. .. .. .. ............. .... ... ....... ........... .. . 181
3) Organizacin................................................................................... 183
F) El Consejo Superior de la Judicatura................................................... 184
1) La sala administrativa..................................................................... 184
2) La sala jurisdiccional disciplinaria .... ... ............ .. ..... ........... .......... .. 186
3) La sala plena ................................................................................... 186
4) La comisin interinstitucional de la rama judicial .... ..... .. ........ ... .. . 187
5) La direccin ejecutiva de administracin judicial.......................... 188
6) Los consejos seccionales de la judicatura ... ....... ... .... ....... .. .......... .. 189
7) Las comisiones seccionales interinstitucionales ............................ 189
8) Las direcciones seccionales de administracin judicial .. ... ... ....... .. 189
G) Organigrama......................................................................................... 190

CAPTULO V

EL MINISTERIO PBLICO

A) La Procuradura General de la Nacin................................................. 192


B) La Defensora del Pueblo..................................................................... 196
C) Los personeros municipales .......... .. ...................... ..... ........ ... ... .... ... ... .. 198
D) Organigrama......................................................................................... 199
XVI NDICE GENERAL

CAPTULO VI

LOS RGANOS DE CONTROL FISCAL

PG.

A) La Contralora General de la Repblica.............................................. 201


1) Antecedentes y principios generales ............................................... 201
2) Organizacin .......... ............. ................. .......................... ...... ..... ...... 203
3) Funciones del contralor................................................................... 205
4) La Auditora General de la Repblica............................................ 207
B) Las contraloras departamentales ........... ........... .. .... .. .. ......................... 208
C) Las contraloras distritales y municipales .. .............. .. ...... ................ .... 209
D) Organigrama......................................................................................... 210

CAPTULO VII

LA ORGANIZACIN ELECTORAL

A) El Consejo Nacional Electoral............................................................. 212


B) La Registradura Nacional del Estado Civil ........................................ 214
1) El registrador nacional del estado civil .......................................... 217
2) Las registraduras delegadas nacionales......................................... 219
3) Las delegaciones departamentales.................................................. 220
4) La registradura del Distrito Capital............................................... 222
5) Las registraduras especiales y municipales ................................... 224
6) Las registraduras auxiliares ... ... .. ................ .. ................................. 227
C) Organigrama ...... .................... ............................................................... 228

CAPTULO VIII

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL

A) Los departamentos ............................................................................... 236


1) Creacin........................................................................................ 236
2) Funciones .............................................................................. ........ 237
3) Bienes departamentales ................................................................ 237
4) Organizacin ................................................................................. 240
5) La asamblea departamental .. .. .. .. .. ............ .. ..... .. ..... .. .. .. ................ 240
6) Calidades para ser diputado.......................................................... 240
7) Remuneracin de los diputados.................................................... 241
8) Inhabilidades de los diputados ..................................................... 241
9) Incompatibilidades de los diputados ................... .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. 242
10) Funciones de las asambleas .......................... .. ................ ........... ... 243
NDICE GENERAL XVII

PG.

11) El gobernador................................................................................ 245


12) Inhabilidades del gobernador ....................................................... 246
13) Incompatibilidades del gobernador.............................................. 247
14) Funciones del gobernador............................................................. 248
15) Otras dependencias departamentales .. .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. .. .. .. . 250
.~B) Las regiones.......................................................................................... 250
C) Los municipios..................................................................................... 252
1) Creacin........................................................................................ 252
2) Derechos ....................................................................................... 254
3) Principios rectores de la administracin municipal..................... 254
4) Funciones...................................................................................... 256
5) Principios rectores del ejercicio de competencias........................ 259
6) Distribucin de competencias .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. ... . .. .. .. .. ... .. .. .. . .. .. .. .. .. . 260
7) Organizacin................................................................................. 261
8) rganos principales ...................................................................... 261
9) La personera municipal ............................................................... 261
10) La contralora municipal .. ..................... ........... .... .. ...... ... ............. 262
11) Las comunas, corregimientos, juntas administradoras locales y
corregidores ....................................................................... ........... 263
12) Las inspecciones de polica.......................................................... 264
13) Diversas categoras de municipios ............................................... 264
14) El concejo municipal .................................................................... 266
a) Calidades para ser concejal .. .. ................ .......... ........................ 267
b) Inhabilidades de los concejales ............. ........... ........... ............. 267
c) Incompatibilidades de los concejales....................................... 268
d) Funciones de los concejos municipales ........ ..... ..... ................. 269
15) El alcalde ...................................................................................... 270
a) Calidades .................. ....................... ............ .... ....... .... ..... ...... . 270
b) Posesin .... .. .. .. ..... ...... ..... ... .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... ... .. .. .. ... .. ... .. ... 271
c) Inhabilidades.......................................................................... 271
d) Incompatibilidades .......... .......... ..... .... ............ ..... ..... .... .......... 272
e) Prohibiciones .... .. .. .. .. .. ..... .. ...... .. .. .. .. .. .. .. ..... .. ... .. .. .. ... .. . .. .. .. .. .. . 273
f) Faltas absolutas y temporales ............ ......... ...... ..... .. ....... ....... 273
g) Causales de destitucin.......................................................... 274
h) Vacancia por abandono del cargo.......................................... 274
i) Causales de suspensin.......................................................... 274
j) Revocatoria del mandato ....................................................... 275
k) Formas de llenar las faltas del alcalde................................... 276
1) Revisin de los actos de los alcaldes .............. ...... ...... ........... 277
m) Rgimen laboral de los alcaldes ................... .... ...... .... ........... 277
n) Funciones de los alcaldes....................................................... 278
XVIII NDICE GENERAL

PG.

D) Las provincias ...................................................................................... 279


~ E) Los distritos .................................................................................... ...... 280
1) El Distrito Capital de Bogot ......................................................... 280
a) El concejo distrital............................................................... ....... 283
b) El alcalde mayor ......................................................................... 285
c) Otras dependencias distritales .................................................... 287
2) El Distrito Turstico y Cultural de Cartagena de Indias, el Distrito
Turstico, Cultural e Histrico de Santa Marta y el Distrito Espe-
cial, Industrial y Portuario.de Barranquilla .................................... 291
3) El Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturs-
tico de Buenaventura ...................................................................... 291
F) Las reas metropolitanas...................................................................... 291
1) Definicin ..... ........ .............. .............. .. .............. .... ................... .... ... 292
2) Naturaleza jurdica.......................................................................... 292
3) Jurisdiccin y domicilio.................................................................. 292
4) Creacin .......................................................................................... 292
5) Direccin y administracin .. ........ ........ .. ........ .... .. ........................... 294
6) La junta metropolitana .. ..... ....... .. ............ .. .. ... .. ... ......... .. ...... .... ....... 295
7) El alcalde metropolitano ......... .. ................. .. ..................... ....... ....... 295
8) El gerente .................... ............ ............. .............. .. ...... ............... .. ... . 295
9) Funciones de la junta metropolitana............................................... 295
a) De planeacin ............................................................................. 295
b) De obras pblicas y vivienda ... ... ............... .. ... ...... ................ .. ... 296
c) Sobre recursos naturales y conservacin del ambiente.............. 296
d) Sobre prestacin de servicios pblicos .. .. .... ...... ....... .. ........ ....... 296
e) Sobre valorizacin...................................................................... 296
f) De orden fiscal . .. .......... ......... ... .......... ............... ... ............. ... ....... 296
g) De orden administrativo ................. ....... .. .... .. ................ .. .... ... .. .. 297
10) Funciones del alcalde metropolitano .. ............. ......... .. ......... .... ....... 297
11) Funciones del gerente ..................................................................... 298
12) El consejo metropolitano de planificacin..................................... 298
13) Rgimen patrimonial ...................................................................... 299
G) Los territorios indgenas....................................................................... 299
H) Los esquemas asociativos territoriales................................................. 301
1) Las regiones administrativas y de planificacin-RAP .. .......... ....... 302
2) La regin administrativa y de planificacin especial del Distrito
Capital, el departamento de Cundinamarca y los departamentos
contiguos-RAPE............................................................................. 302
3) Las regiones de planeacin y gestin-RPG ................................... 303
4) Las asociaciones de departamentos-ADEP .................................... 303
5) Las asociaciones de distritos especiales-ADIS ........... .. ................. 304
NDICE GENERAL XIX

PG.

6) Las asociaciones de reas metropolitanas-AAM ...... .... .......... ....... 304


7) Las provincias administrativas y de planificacin-PAP .. ......... .. .. . 304
8) Las asociaciones de municipios-AMUN ....... .. ....... .... .. .... .... ......... 305
a) Formacin y funcionamiento ........ ... .............. ........ ..... .. ... .......... 305
b) Organizacin............................................................................... 306
I) Las entidades descentralizadas locales ................................................ 306
J) Organigrama......................................................................................... 308
Bibliografa................................................................................................. 311
ndice de autores......................................................................................... 315
ndice de disposiciones .................................................................. ............ 317
CAPTULO I

PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL

Para aproximarnos al conocimiento de la estructura del poder pbli-


co en Colombia, debemos, en primer lugar, acudir a algunos principios
que estn en la base de la organizacin de cualquier Estado. En ese orden
de ideas nos referiremos al principio de la separacin de poderes; a la dis-
yuntiva entre Estado federal o Estado unitario, una y otra como principales
formas de organizacin estatal; a los conceptos de centralizacin, descon-
centracin, delegacin y descentralizacin; al principio de la centralizacin
poltica y descentralizacin administrati va, y al concepto de personas jur-
dicas pblicas. En relacin con estos temas haremos referencia a los con-
ceptos fundamentales, al mismo tiempo que nos aproximaremos a las prin-
cipales expresiones de su aplicacin en Colombia.

A) El principio de la separacin de poderes

Al interior de cualquier sociedad organizada se manifiestan diver-


sos poderes o factores de poder. En ese sentido encontramos el poder re-
ligioso, que se manifiesta mediante diversas organizaciones de esa clase,
como la Iglesia Catlica y otras; el poder poltico, representado por las di-
versas organizaciones que tienen como objetivo el manejo del Estado,
como es el caso de los partidos y movimientos polticos; el poder de los
gremios, ejercido por intermedio de organizaciones de ese carcter, como
los sindicatos, las organizaciones de empresarios, de profesionales, etc.;
el poder de la informacin, reflejado y ejercido por los medios de comu-
nicacin; el poder de otras organizaciones sociales, como las llamadas
modernamente "organizaciones no gubernamentales", y, fundamental-
mente, el poder del Estado, que es el poder institucional por excelencia,
que regula toda la vida social, incluso la actividad de los dems poderes
mencionados.
Cada uno de esos diversos poderes tiene sus propias formas y me-
canismos de organizacin, tendentes al mejor logro de sus objetivos, y ellos
2 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

son objeto de estudio en diversas disciplinas como la sociologa, la cien-


cia poltica, la administracin de empresas, las ciencias de la comunica-
cin, etc.
En relacin con el poder del Estado, esas formas y mecanismos de
organizacin son especialmente importantes en la medida en que el Es-
tado concentra, como hemos dicho, el poder por excelencia en cuanto a
l estn sometidos los dems poderes y todos los miembros de la socie-
dad. Por tanto, la organizacin del Estado es el centro de nuestra preocu-
pacin.
Uno de los aspectos fundamentales en el estudio de un Estado es, en-
tonces, el conocimiento de la forma como l se organiza para ejercer su
poder. Esa forma se presenta de mltiples maneras y puede variar de
Estado a Estado, pero podemos decir que las diversas posibilidades giran
alrededor del problema de la monopolizacin o del reparto o distribucin
del poder.
En una primera etapa predomin la monopolizacin del poder en ca-
beza del gobernante: el rey, el monarca, el prncipe, el emperador, etc. Fue
la poca en que los gobernantes monopolizaban el poder de tal manera,
que se consideraba y aceptaba que ellos tenan todos los derechos frente
a los dems miembros de su comunidad, mientras que estos no posean
ninguno frente a las autoridades. Los ejemplos histricos ms tpicos y
concretos de esta situacin los encontramos en el Estado anterior a la Re-
volucin francesa, sin que ello quiera decir que ese fenmeno no se haya
presentado en diversas pocas, an recientes, y en diversas sociedades
diferentes de la francesa. En todo caso, como expresin histrica y sim-
blica de esta concepcin del ejercicio del poder pblico, podemos citar
la famosa frase del rey Luis xrv: "el Estado soy yo" 1
Fue solo en el siglo xvrn cuando comenz a tener vigencia la idea de
que el poder no pertenece exclusivamente al gobernante, sino a toda la co-
munidad, porque la soberana reside en el pueblo y de l emana el poder
pblico. Esta idea, que es la esencia de la democracia, haba sido enun-
ciada desde la poca de los grandes pensadores griegos, como ArusTTELES
en el libro sexto de La poltica, y defendida aun por filsofos anteriores
a la Revolucin francesa, entre los que se puede citar a JoHN LocKE en el

1
Sobre la concentracin del poder pblico en la figura del monarca, vase a
ROBERTO L. BLANCO V ALDS, El valor de la Constitucin, Madrid, Alianza Editorial,
1994, pg. 30, quien expresa que en "la monarqua absoluta, [el] principal elemento
definidor desde el punto de vista institucional ser la extremada concentracin del poder
en manos del monarca".
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 3

captulo vn del Ensayo sobre el gobierno civil, pero apenas como una
reflexin terica, sin resultados prcticos. De tal manera que aunque se
le reconoce generalmente a RoussEAU la paternidad de esta idea, la rea-
lidad es que su gran mrito no consisti en una especial originalidad, sino
en la sistematizacin de las reflexiones anteriores mediante una presen-
tacin seductora en un momento histrico propicio, que permiti su im-
plantacn revolucionaria en Estados Unidos de Amrica y en Francia2
En este orden de ideas, si el poder ya no es monopolizado por un go-
bernante, sino que pertenece a toda la comunidad, su difusin es inevitable.
Por tanto, se hace indispensable establecer mecanismos prcticos que ca-
nalicen el ejercicio de ese poder, para garantizar el necesario orden social.
Respecto de estos antecedentes, quizs el aporte ms importante es
de LocKE, quien distingui cuatro funciones del Estado, al manifestar:
"quien sea que tenga el legislativo o supremo poder en cualquier comu-
nidad est obligado a gobernar mediante leyes establecidas, promulgadas
y conocidas por el pueblo y no mediante decretos extemporneos; median-
te jueces imparciales y rectos, llamados a decidir controversias mediante
esas leyes; y para emplear la fuerza de la comunidad en el interior; solo
en ejecucin de dichas leyes, o en el extranjero para prevenir o repeler ata-
ques forneos, y asegurar la comunidad contra asaltos e invasiones" 3 .
De acuerdo con lo anterior, al interior del Estado se distinguen las
funciones de legislar, juzgar, emplear la fuerza para ejecutar las leyes
internamente y emplear la fuerza para la defensa de la comunidad en el
extranjero. A su vez, segn las ideas de LocKE, la primera funcin le co-
rresponde ejercerla al poder legislativo, la segunda al poder judicial, la
tercera al poder ejecutivo y la cuarta al poder federativo.
Es en este contexto donde aparece el aporte de MoNTESQUIEU, quien
desarroll la idea de que el poder pblico no era realmente un solo poder
sino que era necesario distinguir claramente tres poderes separados: el le-
gislativo, el ejecutivo y el judicial, que correspondan, respectivamente,
a las funciones de dictar las normas generales, aplicarlas y resolver los con-
flictos que resultaran de esa aplicacin 4 . La concepcin original de MoN-

2
En relacin con estos antecedentes, vase a JAVIER PREZ RoYo, Curso de dere-
cho constitucional, 12 ed., Madrid, Marcial Pons, 2008, pgs. 716 y ss.
3
JoHN LocKE, Two Treatises of Government, pargrafo 131, citado por ALLAN
BREWER-CARAS, Reflexiones sobre la revolucin norteamericana (1776), la revolucin
francesa (1789) y sus aportes al constitucionalismo moderno, Caracas, Editorial Jur-
dica Venezolana, 1992, pg. 61.
4
Al respecto, la doctrina ha sealado que "siendo ingls tanto el origen terico
como prctico de la separacin de poderes, sera a travs de la exposicin de la misma
4 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

TESQUIEU implicaba, en trminos generales, una coincidencia total entre


cada uno de los poderes y la funcin que le corresponda ejercer. Es decir,
que al poder legislativo corresponda ejercer total y exclusivamente la
funcin legislativa, al poder ejecutivo la funcin ejecutiva y al poder ju-
dicial la funcin judicial. Para llegar a esta concepcin, MNTESQUIEU
parti de la idea de que todo hombre que tiene poder en algn momento
se siente tentado a abusar de l, de tal manera que es necesario dividirlo
para impedir que su ejercicio se tome arbitrario 5 .
Adems, en la construccin del principio de separacin de poderes
deben igualmente tenerse en cuenta los aportes del pensamiento que sus-
tent la revolucin norteamericana, los cuales se encuentran expresados
en las diversas colaboraciones al peridico revolucionario El F ederalis-
ta, especialmente por parte de MADISON. En efecto, la doctrina ha sea-
lado que uno de los grandes aportes de dicha revolucin al constitu-
cionalismo moderno es precisamente la idea de la separacin de poderes 6.
Fue as como la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciu-
dadano, de 1789, en su artculo 16 consagr el principio segn el cual toda
sociedad en la que la separacin de poderes no est consagrada, debe
considerarse desprovista de Constitucin7

que efectuara MoNTESQUIEU en Del espritu de las leyes como la teora se transformara
en la doctrina de la separacin de poderes y conseguira aceptacin universal" (JA-
VIER PREZ RoYo, ob. cit., pg. 716). En igul sentido se ha afirmado que la obra de
MoNTESQUIEU corresponde a "la exposicin depurada y final de la organizacin equili-
brada del gobierno mediante poderes contrapesados y coordinados" (SANTIAGO
Muoz MACHADO, Tratado de derecho administrativo y derecho pblico general, t. 1, 2
ed., Madrid, Iustel, 2006, pg. 114).
5 Vase el libro XI "De las leyes que dan origen a la libertad poltica en su relacin

con la Constitucin" de MoNTESQUIEU, Del espritu de las leyes, Madrid, Tecnos, 1998,
pgs. 105 y ss., y a GEORGES BURDEAU, Derecho constitucional e instituciones polticas,
traduccin de la 18 edicin francesa realizada por Ramn Falcn Tello, Madrid, Edi-
tora Nacional de Cultura y Sociedad Torregalindo, 1981, pgs. 139 y ss.
6
Vase a ALLAN BREWER-CARAS, ob. cit., pgs. 110 y ss, quien cita como expre-
sin concreta de estos antecedentes el artculo m de la Constitucin de Virginia de 177 6,
segn el cual, "Los departamentos legislativo, ejecutivo y judicial debern estar separa-
dos y distintos de manera que ninguno ejerza los poderes correspondientes a otro; ni per-
sona alguna debe ejercer ms de uno de esos poderes al mismo tiempo". Sobre estos an-
tecedentes, tambin puede verse a ROBERTO L. BLANCO V ALDS, ob. cit., pgs. 103 y ss.
7
El texto de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano puede
consultarse en GEORG JELLINEK, La declaracin de los derechos del hombre y del ciu-
dadano, 2 ed., Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2003, pgs. 193
y SS.
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 5

A partir de entonces, un gran nmero de Estados han tomado como


base de su organizacin poltica este principio de la separacin de los po-
deres.
En nuestro pas, ya desde la Constitucin de Cundinamarca, de 1811,
a pesar de su reconocimiento a la monarqua espaola, en su artculo 5
se expresaba que "los poderes ejecutivo, legislativo y judicial se ejerci-
tarn con independencia unos de otros; aunque con el derecho de objetar
el poder ejecutivo lo que estime conveniente a las libertades del legisla-
dor en su caso y lugar".
Y en la Constitucin de 1886, en su artculo 57 original, todava se
consagraba simple y llanamente la separacin de los poderes en los siguien-
tes trminos: "todos los poderes pblicos son limitados, y ejercen sepa-
radamente sus respectivas atribuciones" 8
Lgicamente, como la generalidad de las instituciones sociales y po-
lticas, esta de la separacin de poderes ha experimentado diversas evo-
luciones, de las cuales podemos destacar como las ms importantes las si-
guientes:
Primera evolucin.-Regreso a la idea de que el poder pblico
es uno solo, aunque integrado por varios rganos o ramas. Con poste-
rioridad a la adopcin del principio de separacin de poderes con base en
las experiencias inglesa, norteamericana y francesa, se plante la con-
troversia de que siendo el Estado internamente uno solo, no era comprn-
sible ni lgico que se considerara la existencia de tres poderes al interior
del mismo, totalmente separados y autnomos. Esta crtica es resumida
por la doctrina, al hacer referencia a los autores de comienzos del siglo
xx que critican la formulacin original del principio, en los siguientes tr-
minos: "CARR DE MALBERG, recogiendo posiciones como la de JELLINEK
y adhirindose al criterio de autores como DuGUIT, MoREAU, CAHEN y
SEIGNOBOS frente a algunos defensores del principio como ESMEIN y M1-
CHOUD, ha sealado tres grandes reparos al principio de separacin de po-
deres. En primer lugar, esta idea tal y como fue formulada por MoNTES-
QUIEU -y se trata de un reparo de tono general o filosfico- atenta contra
el principio de la unidad del Estado, rasgo consustancial de la moderna
forma poltica. La influencia del dogma de MoNTESQUIEU -escribe
CARR- es ciertamente disolvente, ya que la separacin de poderes, al

8
Un anlisis completo de la consagracin del principio en los documentos cons-
titucionales del siglo XIX en Colombia, puede verse en JoRGE ENRIQUE lBEZ NAJAR,
Estudios de derecho constitucional y administrativo, Bogot, Legis Editores y Univer-
sidad Sergio Arboleda, 2007, pgs. 46 y ss.
6 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

descomponer el poder estatal en tres poderes, que no tienen cada uno sino
una capacidad de accin insuficiente, no conduce a otra cosa que a des-
truir en el Estado la unidad que es el mismo principio de su fuerza. Segn
CARR, el principio de la unidad estatal se observa reconociendo al Esta-
do una personalidad jurdica que opera a travs de determinados rganos
que ejercen los poderes de que estn investidos no como capacidades
personales, sino como competencias estatales" 9 .
Como resultado de esa controversia, se acept que la concepcin de
la divisin tripartita del poder, segn la concepcin de MoNTESQUIEU, no
era incompatible con la idea de un solo poder pblico, el del Estado, divi-
dido en tres partes a las cuales se les dio la denominacin de rganos o
ramas del poder.
As, en nuestro medio, la reforma constitucional de 1936, en su artcu-
lo 21 defini que "son rganos del poder pblico: el legislativo, el ejecu-
tivo y el judicial"; ms tarde, la reforma constitucional de 1945 introdujo
la terminologa de "ramas del poder pblico'', para referirse a la legisla-
tiva, la ejecutiva y la jurisdiccional (art. 6 de la reforma, que modific el
art. 52 de la Constitucin). Esta terminologa de "ramas del poder pbli-
co" se ha conservado hasta la actualidad como se observa en el artculo
113 de la Constitucin de 1991.
" Segunda evolucin.-El principio de colaboracin entre los di-
ferentes rganos o ramas del poder pblico. Esta evolucin consisti en
que, concomitantemente con el reconocimiento de la idea de un solo poder,
dividido en tres rganos o ramas, el principio de la separacin fue atenuado
con la consideracin de que ella no poda ser absoluta, como algunos
haban interpretado originalmente a MoNTESQUIEU, a pesar de que l mis-
mo expresaba algunas ideas de colaboracin entre los poderes, sino que,
tratndose de un solo poder, sus partes deban estar relacionadas y co-
laborarse entre s en la bsqueda de los intereses comunes del Estado 10
En este sentido, la doctrina ha sealado:"[ ... ] los tres poderes orgni-
camente separados nunca han sido considerados, desde la propia for-
mulacin de MoNTESQUIEU, como funcionalmente independientes. Por el
contrario, los poderes, particularmente el gobierno y el parlamento, se rela-

9 JuAN Jos SoLOZBAL EcHEVARRA, "Sobre el principio de separacin de poderes",


en Revista de Estudios Polticos (nueva poca), Madrid, Centro de Estudios Polticos
y Constitucionales, nm. 24, noviembre-diciembre 1981, pg. 227.
10
Al respecto, MoNTESQUIEU afirm: "los tres poderes permaneceran as en repo-
so o inaccin, pero como por el movimiento necesario de las cosas, estn obligados a
moverse, se vern forzados a hacerlo de comn acuerdo", ob. cit., pg. 113.
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 7

cionan intensamente" 11 . Igualmente, la doctrina ha resumido las crticas


que desde esta perspectiva ha tenido la formulacin original del princi-
pio al decir: "La segunda crtica que realiza CARR se refiere al principio
de la separacin funcional entre los rganos: la exclusividad funcional ni
es de hecho practicada ni conviene que lo sea. Como ya sealaba JELLINEK,
rganos legislativos cumplen funciones judiciales (cuando actan, sobre
todo las Cmaras Altas, como Tribunal Supremo); rganos administrati-
vos funciones judiciales (tribunales administrativos, operando segn el
principio juger e' est encare administrer) y rganos judiciales funciones
legislativas (tribunales constitucionales) y funciones administrativas (de-
cisiones sobre tutela, tenedura de libros, etc.). Las constituciones no solo
instituyen vetos o poderes de frenar, sino que instrumentan la cooperacin
positiva entre los diversos poderes. MoNTESQUIEU se ocup slo de la neu-
tralizacin pasiva (le pouvoir arrte le pouvoir), pero crey en la solucin
automtica, como veamos, de los problemas de cooperacin en el seno
del Estado. No cabe, en efecto, admitir la independencia extrema de los
rganos. El legislativo necesita conocer las sugerencias que el ejecutivo
puede plantearle y debe poder vigilar el desarrollo de su propia obra le-
gislativa. Es preciso ciertamente reservar al ejecutivo una cierta parti-
cipacin en la confeccin de las leyes, concedindole al menos la facul-
tad de iniciativa y, adems, el derecho de concurrir a su discusin; conviene
asimismo no slo reconocer al cuerpo legislativo medios de control o de
accin sobre la autoridad ejecutiva, sino asociar al Parlamento de algn
modo a !~funcin ejercida por el poder ejecutivo. Sin duda, la ignoran-
cia constitucional de estos problemas conduce a la desunin y, a travs
de la anarqua, al despotismo del poder ms fuerte" 12 .
En este sentido tambin desde la reforma de 1936 (art. 21), as como
en la reforma de 1945 (art. 6) y ha sido ratificado en la Constitucin Po-
ltica de 1991(art.113), los rganos o ramas del poder pblico o del Estado
"tienen funciones separadas" (principio de la separacin de poderes), "pero
colaboran armnicamente en la realizacin de los fines del Estado" (prin-
cipio de la colaboracin armnica).
11
Lurs CoscULLELA MoNTANER, Manual de derecho administrativo, t. 1, 17 ed.,
Madrid, Thomson Civitas, 2006, pg. 26.
12
JuAN Jos SoLOZBAL EcHEVARRA, ob. cit., pgs. 227 y 228. En relacin con estas
crticas a la formulacin inicial, vase tambin a JAVIER GARCA RocA, "Del principio de
la divisin de poderes", en Revista de Estudios Polticos (nueva poca), Madrid, Cen-
tro de Estudios Polticos y Constitucionales, nm. 108, abril-junio 2000, pgs. 41 y ss.
8 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

Como consecuencia de lo anterior, en la actualidad, si bien se con-


serva como principio que cada una de las ramas (legislativa, ejecutiva y
judicial) ejerce de manera principal la funcin que originalmente le corres-
ponde (legislativa, ejecutiva y judicial, respectivamente), ese ejercicio no
es exclusivo ni excluyente, pues no impide que las otras ramas colaboren
en el ejercicio de la funcin, participen de ella o la ejerzan efectivamente 13 .
La evolucin de este principio de colaboracin permite comprobar
que ella se presenta en diversos grados. Para una mejor comprensin
podemos identificar dos grados principales en la colaboracin, que llama-
remos colaboracin simple, para aquellos casos en los cuales una rama u
rgano del poder realiza una actividad que contribuye al ejercicio de una
funcin que corresponde a otra rama u rgano, y colaboracin plena, para
aquellos casos en los cuales una rama u rgano del poder pblico cumple
o ejerce efectivamente una funcin que corresponde a otra rama u rgano.
As, algunas veces la rama legislativa contribuye al ejercicio de las
funciones ejecutiva y judicial (colaboracin simple), mientras que otras
veces ejerce efectivamente la funcin ejecutiva o la funcin judicial (co-
laboracin plena).
A su vez, la rama ejecutiva en algunos casos contribuye al ejercicio
de las funciones legislativa y judicial (colaboracin simple), mientras que
en otros ejerce efectivamente esas funciones que en principio no le corres-
ponden (colaboracin plena).
Por su parte, a veces la rama judicial contribuye al ejercicio de las
funciones legislativa y ejecutiva (colaboracin simple), mientras que otras
ejerce efectivamente la funcin ejecutiva (colaboracin plena). En rela-
cin con la colaboracin plena de la rama judicial con la rama legislativa,
mediante el ejercicio de la funcin legislativa, esta posibilidad es objeto
de especiales polmicas, como lo explicaremos ms adelante.
Respecto de cada una de esas posibilidades de colaboracin pode-
mos identificar algunos ejemplos que se presentan en el rgimen colombia-
no, as:

13
La doctrina ha calificado esta evolucin como la consagracin de "los princi-
pios de separacin funcional y de colaboracin armnica": vase a JORGE ENRIQUE lB-
EZ NAJAR, ob. cit., pgs. 63 y ss., quien, adems, hace referencia a la jurisprudencia co-
lombiana sobre el deber de colaboracin armnica entre los rganos o ramas del poder
pblico, tanto en vigencia de las reformas constitucionales de 1936 y 1945, como en
vigencia de la Constitucin Poltica de 1991.
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 9

'" Colaboracin de la rama legislativa con la rama ejecutiva:


Colaboracin simple: aprobacin por el Congreso del presupuesto
destinado a la rama ejecutiva; expedicin por el Congreso de las leyes
necesarias para el desarrollo de la Constitucin en los aspectos que tie-
nen que ver con la rama ejecutiva (creacin de rganos o entidades admi-
nistrativas, expedicin del estatuto de contratacin de la administracin
pblica). La citacin a debates a los ministros y otras autoridades y la
eventual mocin de censura de los mismos (Const. Pol., arts. 135-8, 135-
9 y 137).
Colaboracin plena: adopcin de decisiones por los rganos del Con-
greso para la ejecucin del presupuesto asignado a la rama legislativa;
adopcin de decisiones por parte de los mismos rganos o autoridades en
materia de rgimen de personal (elecciones, nombramientos, retiro del
servicio, sanciones, reconocimientos de derechos, etc.); decisiones de
aplicacin interna del reglamento del Congreso .
.. Colaboracin de la rama legislativa con la rama judicial:
Colaboracin simple: aprobacin por el Congreso del presupuesto
destinado a la rama judicial; expedicin por el Congreso de las leyes nece-
sarias para el desarrollo de la Constitucin en los aspectos que tienen que
ver con la rama judicial (expedicin de cdigos de procedimiento, expe-
dicin de la ley estatutaria de la administracin de justicia).
Colaboracin plena: ejercicio de la funcin de juzgamiento de los
altos funcionarios del Estado, prevista en los artculos 174, 175 y 178 de
la Constitucin.
Colaboracin de la rama ejecutiva con la rama legislativa:
Colaboracin simple: la iniciativa en la presentacin de proyectos
de ley, prevista en el artculo 154 de la Constitucin; las objeciones a los
proyectos de ley, previstas en el artculo 200-1 de la Carta; la sancin de
los proyectos de ley, establecida en el artculo 189-9 de la Constitucin
Poltica; la convocatoria a sesiones extraordinarias, consagrada en el ar-
tculo 200-2 de la misma Carta; el ejercicio del poder reglamentario, esta-
blecido en el artculo 189-11 de la Constitucin; la prestacin de apoyo
a las cmaras cuando ellas lo soliciten, poniendo a su disposicin la fuer-
za pblica, si fuere necesario (Const. Pol., art. 200-6).
Colaboracin plena: expedicin de decretos con fuerza de ley, en
los casos previstos en los siguientes artculos de la Constitucin Poltica:
212 (estado de guerra exterior); 213 (estado de conmocin interior); 215
(estado de emergencia econmica, social y ecolgica); 150-6 (facultades
extraordinarias); 150-3 (planes de desarrollo y de inversiones pblicas).
10 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

.. Colaboracin de la rama ejecutiva con la rama judicial:


Colaboracin simple: la prestacin a los funcionarios judiciales de
los auxilios necesarios para hacer efectivas sus providencias (Const. Pol.,
art. 201-1); la concesin de indultos por delitos polticos (Const. Pol., art.
201-2); la concesin de la extradicin (C. de P. P., art. 491).
Colaboracin plena: el ejercicio de la funcin judicial penal a tra-
vs de la jurisdiccin penal militar (Const. Pol., art. 221); el ejercicio de
la funcin judicial por parte de algunas superintendencias en materias
como procesos de insolvencia y liquidaciones obligatorias de sociedades
(Const. Pol., art. 116 y ley 1116 de 2006) y competencia desleal (Const.
Pol., art. 116 y ley 446 de 1998, arts. 143 y ss.) .
.. Colaboracin de la rama judicial con la rama legislativa:
Colaboracin simple: la interpretacin de la ley por parte de los
jueces, para resolver los conflictos o controversias de su competencia
(Const. Pol., art. 228); la aplicacin analgica de la ley para casos seme-
jantes (ley 153 de 1887, art. 8); control de constitucionalidad de las le-
yes (Const. Pol., arts. 241-4 y 241-1 O); iniciativa en la presentacin de pro-
yectos de ley por las altas Cortes y el Consejo Superior de la Judicatura
(Const. Pol., art. 156).
Colaboracin plena: esta clase de colaboracin, como garanta de-
mocrtica de proteccin de los derechos de los ciudadanos contra la ar-
bitrariedad, no ha sido tradicionalmente aceptada. Como muestra de ello,
la Constitucin Poltica de 1991 no ofrece ejemplos expresos de ese tipo
de colaboracin, como s lo hace para las otras. Sin embargo, en el marco
de la Constitucin Poltica vigente, algunos consideran que la Corte
Constitucional puede ejercer este tipo de colaboracin bajo el argumento
de que sus decisiones dan alcance real al contenido de la Constitucin, lo
cual ha sido objeto de una importante polmica sobre los alcances de los
poderes del juez constitucional, debate que an no termina.
Como expresin de esta clase de colaboracin, el artculo 4 del acto
legislativo 2 de 2004 autoriz al Consejo de Estado, en caso de que el Con-
greso no profiriera la ley estatutaria de igualdad electoral entre los can-
didatos a la presidencia de la repblica en un plazo determinado, para expe-
dir la reglamentacin jurdica con fuerza de ley que regulara la materia.
No obstante, la Corte Constitucional declar inexequible el aparte del ar-
tculo 4 que otorgaba la citada autorizacin al Consejo de Estado; bajo
el argumento de que exista una sustitucin de la Constitucin, ya que se
creaba un poder legislativo transitorio que no haba sido elegido por el
pueblo de manera directa o indirecta y que no era representativo de la so-
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 11

ciedad, carente de controles parlamentarios y judiciales efectivos que lo


sujeten a la Constitucin y de un procedimiento legislativo predefinido y
pblico, con lo cual se violaba el "el principio democrtico", la divisin
del poder pblico y la supremaca de la Constitucin 14 .
'" Colaboracin de la rama judicial con la rama ejecutiva:
Colaboracin simple: concepto de la Corte Suprema de Justicia para
la concesin de la extradicin (C. de P. P., art. 492); control de legalidad
de los actos administrativos (Const. Poi., art. 237).
Colaboracin plena: adopcin de decisiones por parte de las auto-
ridades de la rama judicial en materia de rgimen de personal (convoca-
toria y realizacin de concursos para el ingreso al servicio, nombramien-
tos o elecciones, participacin en la elaboracin de listas o temas para la
eleccin de funcionarios, retiro del servicio, sanciones, reconocimiento
de derechos, etc.); adopcin de decisiones por el Consejo Superior de la
Judicatura o de los Consejos Seccionales para la ejecucin del presupuesto
asignado a la rama judicial (Const. Poi., art. 256-6); expedicin de regla-
mentos internos por las cortes y tribunales.
Igualmente, el artculo 187 del CPACA prev la posibilidad de que,
para efectos de lograr el restablecimiento del derecho derivado de la anu-
lacin de un acto administrativo, el juez contencioso administrativo pueda
"estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar
0 reformar estas". En similar sentido, como consecuencia del reconoci-
miento de la necesidad de dotar de mayores poderes a los jueces para la
proteccin de los derechos constitucionales, se prev la posibilidad de que
el juez imponga obligaciones de hacer a las autoridades administrativas
para efectos de la proteccin de los derechos fundamentales, con ocasin
de la accin de tutela (decr. 2591 de 1991, art. 23), y de los derechos co-
lectivos, con ocasin de las acciones populares (ley 472 de 1998, art. 34).
Tercera evoludn.-Ampliacin del objeto de la funcin ejecu-
tiva y del concepto de rama ejecutiva. Como ya lo hemos indicado, en la
concepcin original de MoNTESQurnu las funciones pblicas tenan cada
una un objeto bien definido, as: la legislativa consista en dictar las nor-
mas generales necesarias para la convivencia social; la ejecutiva, en apli-
car esas normas generales, y la judicial, en resolver los conflictos origi-
nados en dicha aplicacin. A su vez, tambin ya hemos anotado que en
virtud del principio de la colaboracin armnica de los rganos o ramas
del poder entre s, cada una de las ramas u rganos dej de ejercer su fun-

14 Vase Corte Constitucional, sen t. C-1040 de 2005.


12 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

cin original de manera exclusiv~ y excluyente, pues, en casos excepcio-


nales, un rgano o rama puede ejercer funciones que corresponden a otro
u otra.
Pero la evolucin no consiste solo en lo anterior, especialmente en
relacin con la rama ejecutiva y su correspondiente funcin, pues a esta
rama se le ha ido reconociendo el poder de ejercer funciones que de acuer-
do con la concepcin original haran parte de otra funcin, ya no a ttulo
de colaboracin sino por el reconocimiento del cambio de la naturale-
za de la funcin. As, esta etapa de la evolucin del principio de sepa-
racin de poderes parte de la aceptacin de que ciertas funciones que de-
sarrolla comnmente la rama ejecutiva, a pesar de que materialmente y
de acuerdo con el concepto tradicional podran ser entendidas como fun-
ciones propiamente legislativas o jurisdiccionales, en la actualidad son en-
tendidas como parte de la funcin ejecutiva, con lo cual se ampla el con-
cepto tradicional de esta funcin, as como el campo de accin natural de
la rama ejecutiva.
Este ha sido el caso, en primer lugar y como la aplicacin ms im-
portante, del reconocimiento de la facultad de reglamentar la ley por parte
de autoridades pertenecientes a la rama ejecutiva. En efecto, este poder
o facultad consiste en la expedicin de las normas generales necesarias
para hacer posible y efectiva la aplicacin de las leyes que, como se ha
visto, son las normas generales por excelencia. De tal manera que si re-
cordamos que la funcin legislativa en su concepcin original consista
en la expedicin de normas generales, la llamada potestad reglamentaria
sera una expresin de dicha funcin legislativa. Sin embargo, la evolu-
ciC>t~que estamos anali_zando lle?, hasta considerar, y hoy _es as plena-
meftre aceptado, que dicha func1on o potestad reglamentana hace parte
de la funcin ejecutiva, con lo cual el objeto de esta funcin se ampli con-
siderablemente respecto de su concepcin original.
En otras palabras, en la actualidad el ejercicio de la potestad regla-
mentaria se considera un aspecto ms del ejercicio de la funcin ejecuti-
va, hasta el punto de que, en Colombia y otros pases, se considera que
los actos expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria son actos
administrativos y son, por lo mismo, una expresin del ejercicio de la fun-
cin ejecutiva15 .

15
Sobre la naturaleza jurdica de los actos expedidos por el presidente de la rep-
blica y otras autoridades en ejercicio de la potestad reglamentaria, vase a LIBARDO
RODRGUEZ RODRGUEZ, Derecho administrativo. General y colombiano, 17 ed., Bogo-
t, Temis, 2011, nm. 490.
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 13

En segundo lugar, la ampliacin del concepto de funcin ejecutiva


tambin se comprueba en el hecho de que ha llegado a considerarse corno
parte de la misma el ejercicio de algunas funciones cuyo objeto en el fondo
es la solucin de conflictos derivados de la aplicacin de la ley, por lo cual,
igualmente de acuerdo con los conceptos originales, constituiran ejerci-
cio de la funcin judicial. Tal es el caso de la llamada genricamente fun-
cin sancionadora, la cual, excluyendo la aplicacin de las sanciones pena-
les que contina considerndose una tpica funcin judicial, no solo se ha
venido radicando en cabeza del ejecutivo sino que ha llegado a conside-
rarse como una tpica funcin ejecutiva, tanto en relacin con las sancio-
nes policivas como tambin con las disciplinarias, urbansticas, ambien-
tales, carnbiarias, etctera. As, en la actualidad se reconoce la existencia
de un derecho administrativo sancionador, el cual parte de la idea de que
la funcin ejecutiva comprende la de imponer sanciones 16 .
Sobre este terna, debe hacerse notar, adems, que los actos sancio-
natorios proferidos en materia disciplinaria se consideran administrativos,
sometidos al mismo rgimen jurdico de esa funcin y de esa clase de actos
y, por lo mismo, son expresin de la funcin ejecutiva 17 . Lo mismo su-
cede con el ejercicio de la potestad sancionadora en otros campos dife-
rentes del penal, corno es el caso de las sanciones de control fiscal, tri-
butarias, aduaneras, urbansticas, de control de cambios, ambientales y
financieras, entre otras, las cuales tambin son consideradas corno ejer-
cicio de la funcin administrativa.
As mismo, dicha reflexin es aplicable respecto de algunas potes-
tades derivadas de la actividad de regulacin, mediante las cuales se re-
suelven conflictos entre particulares, situacin que se considera parte' de
la funcin ejecutiva y no de la jurisdiccional corno tradicionalmente se
haba entendido, al punto que en la actualidad es comn hablar de funcio-
nes "cuasi-judiciales" de la administracin, cuyo concepto es de origen
anglosajn y son definidas corno "la funcin administrativa que la ley exige

16
Vase a JAIME OssA ARBELEZ, Derecho administrativo sancionador, 2 ed.,
Bogot, Legis, 2009, pgs. 18 y ss. Desde el punto de vistajurisprudencial, vase Corte
Constitucional, sent. C-506 de 2002.
17
Sobre la naturaleza jurdica de los actos expedidos en ejercicio de la funcin de
control disciplinario, vanse Corte Constitucional, sents. C-661 de 2000, C-996 de 2001
y C-835 de 2005; C. de E., Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 8 marzo 1996,
rad. 792, y C. de E., Sala de lo Contencioso Administrativo, S2, sent. de 30 enero 1997,
exp. 11.634.
14 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

que sea ejercida, en ciertos aspectos, como si fuera una funcin judicial" 18 .
Tal es el caso, en derecho colombiano, de la solucin de controversias entre
proveedores de servicios de telecomunicaciones que, segn el artculo 41
de la ley 1341 de 2009, constituye una "actuacin administrativa" 19 .
Adems, el ejercicio de la llamada jurisdiccin coactiva, mediante
la cual la administracin tramita directamente un proceso ejecutivo para
el cobro de las obligaciones pecuniarias a su favor, de acuerdo con los
artculos 98 y siguientes del CPACA, constituye una actuacin adminis-
trativa. Esta concepcin refleja una evolucin frente a la visin tradicio-
nal de los procesos ejecutivos por parte de la misma administracin que
se consideraban expresin del ejercicio de la funcin judicial por parte de
la tnisma administracin.
Inclusive, la existencia de otras funciones pblicas, que tilnden a
considerarse nuevas y especiales, como la de banca central, la disciplina-
ria, la fiscal y la electoral, a pesar de ser ejercidas por rganos que han lle-
gado a ser reconocidos como autnomos de las ramas del poder, no han
llegado realmente al reconocimiento de esa novedad y especialidad como
funciones pblicas, pues se continan considerando como expresiones del
concepto genrico de "funcin administrativa", hasta el punto de que los
actos que en ejercicio de ellas se expiden continan considerndose "ac-
tos administrativos" y estn sometidos al control de la jurisdiccin admi-
nistrativa, lo cual constituye otra manifestacin de la ampliacin del objeto
de esa funcin pblica, que refleja una evolucin de la concepcin origi-
nal de funcin ejecutiva.
Las ampliaciones anteriores del objeto de la funcin ejecutiva, res-
pecto de su concepcin original, que implican que esta funcin ya no solo
consiste en la ejecucin individualizada de la ley, pues implica la facul-
tad de desarrollarla o reglamentarla y aun de resolver algunos conflictos
resultantes de su aplicacin, han llevado a reconocer una mayor amplitud
del concepto, que se ha traducido, a su vez, en una terminologa ms amplia
por medio de los conceptos de "funcin administrativa" y de "rama ad-
ministrativa" o "administracin pblica".
" Cuarta evoludn.-Abandono de la concepcin trip91tita de la
separacin de poderes. El principio de la separacin de poderes fue

18
WrLLIAM WADE y CHISTOPHER FoRSYTH, Administrative law, 9 ed., Oxford,
Oxford University Press, 2004, pg. 41.
19
Sobre la naturaleza de esta clase de decisiones adoptadas por las autoridades
o agencias de regulacin, vase Corte Constitucional, sent. C-1120 de 2005.
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 15

concebido por MoNTESQUIEU sobre la base de una separacin tripartita, es


decir, la existencia de los tres poderes ya mencionados: legislativo, eje-
cutivo y judicial. Esa concepcin ha mantenido su vigencia durante lar-
go tiempo, como una caracterstica bsica del principio de la separacin,
a pesar de ensayos espordicos sobre el reconocimiento de otros poderes,
como la propuesta de BOLVAR sobre el reconocimiento de un "poder mo-
ral" como cuarto poder. Es as como dicha concepcin tripartita se ma-
nifiesta todava hoy en la Constitucin Poltica colombiana de 1991, cuan-
do el artculo 113 expresa de manera contundente que "son ramas del poder
pblico, la legislativa, la ejecutiva y la judicial".
Sin embargo, esta caracterstica del principio de la separacin de po-
deres tampoco ha resistido a la presin de la evolucin del Estado con-
temporneo, en el cual ha venido apareciendo la tendencia a reconocer la
existencia de rganos autnomos de las ramas tradicionales.
Es as como el citado artculo 113 de la Constitucin Poltica, que
precisamente hace parte del captulo l del ttulo v de la Carta, que tratan
"de la estructura del Estado" y "de la organizacin del Estado", respec-
tivamente, a pesar de reconocer como principio la separacin del poder
en las tres ramas tradicionales, como ya qued expresado, a rengln se-
guido manifiesta que "adems de los rganos que las integran existen otros,
autnomos e independientes, para el cumplimiento de las dems funcio-
nes del Estado". A su vez, en desarrollo de esta manifestacin, el artculo
117 expresa que "el ministerio pblico y la Contralora General de la Re-
pblica son rganos de control", y el artculo 120 se refiere a "la organi-
zacin electoral", la cual tiene a su cargo la organizacin de las eleccio-
nes, su direccin y v~gilancia, as como lo relativo a la identidad de las
personas. Finalmente, la nueva Constitucin Poltica dedica su ttulo xr
a la "organizacin territorial", la cual constituye la expresin de la estruc-
tura del poder pblico en los rdenes secciona! y local, pero que propia-
mente hace parte de la concepcin amplia de la "administracin pblica"
en esos rdenes.
Debe tenerse en cuenta, no obstante lo anterior, que algunos consi-
deran, entre ellos la Corte Constitucional, que la figura de los rganos
autnomos a que se refiere el artculo 113 de la Constitucin se extiende
a algunos rganos a los cuales, aun por fuera del captulo I del ttulo v, la
Carta les otorga reconocimiento constitucional y les reconoce autonoma,
como es el caso del Banco de la Repblica (arts. 371a373) y la Comisin
Nacional del Servicio Civil (art. 130), y era el caso de la Comisin Na-
cional de Televisin, antes de la reforma de los artculos 76 y 77 por el
16 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

acto legislativo 2 de 2011. Sin embargo, en nuestro concepto, y con fun-


damento en una visin sistemtica, armnica y lgica de la estructura del
Estado y de la manera como la Constitucin de 1991 regul la materia,
esos rganos, aun con autonoma de origen constitucional, forman o for-
maban parte, como entidades de carcter especial, de la concepcin amplia
de rama ejecutiva, entendida como rama administrativa, como lo presen-
taremos en el captulo rn de esta obra.
"Expresin actual del Estado colombiano. Lo anterior quiere decir
que el Estado colombiano ha adoptado como esquema bsico de organiza-
cin del poder pblico, el resultante de la aplicacin de la teora de la
separacin de los poderes de MoNTESQurnu, con las adaptaciones mencio-
nadas sobre reconocimiento de un solo poder, la colaboracin entre sus
diferentes ramas y la ampliacin del objeto de la funcin ejecutiva y del
concepto de rama ejecutiva.
Igualmente, el Estado colombiano ha venido ampliando ese esquema
bsico mediante el reconocimiento de rganos autnomos e independien-
tes de las ramas tradicionales del poder pblico.
Con base en estas consideraciones preliminares, se puede expresar
grficamente la estructura general del poder pblico en Colombia por me-
dio del organigrama de la pgina siguiente, para proceder ms adelante,
en consecuencia, a desarrollar con mayor precisin y detalle la estructura
de las diferentes ramas y de los rganos autnomos, en el orden enunciado.

B) Estado federal o Estado unitario

Frente a la distribucin del poder en razn de las funciones del Es-


tado, que ide MoNTESQUIEU y que concret el principio de la separacin
de poderes, la organizacin de un Estado tambin implica plantearse si el
ejercicio del poder y de las funciones pblicas se distribuye o no desde
el punto de vista territorial. Es decir, si el poder se concentra exclusiva-
mente en manos del Estado o si, por el contrario, se distribuye entre l y
las diversas comunidades que habitan parte del territorio estatal.
Al respecto, tal vez exceptuando las antiguas ciudades-Estado y los
Estados que podemos llamar minsculos, de los cuales encontramos al-
gunos ejemplos modernos como el Principado de Mnaco, la Repblica
de San Marino, la Repblica de Andorra, Singapur, as como algunas
pequeas islas que han venido obteniendo reconocimiento como Estados,
en la generalidad de los dems Estados encontramos que el territorio
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 17

nacional se divide en sectores territoriales que permiten identificar, de una


parte, la comunidad nacional y, de otra, comunidades que habitan los cita-
dos sectores territoriales.
Esta divisin territorial encuentra su fundamento en dos razones
principales: por una parte, una razn prctica consistente en la imposibi-
lidad fsica de resolver todos los asuntos desde el centro del Estado, o sea,
desde la capital y, por otra, una razn poltica relacionada con la existen-
cia de necesidades locales, respecto de las cuales las comunidades que
habitan los diferentes sectores territoriales ejercen presin sobre el Esta-
do para que este les permita resolver directamente esas necesidades que
ellas mismas viven y sufren.
Concordantemente con esa divisin territorial, encontramos en la
generalidad de los Estados dos rdenes de autoridades claramente dife-
renciadas: unas que manejan, administran o gobiernan el Estado en su con-
junto y otras que manejan, administran o gobiernan las diferentes partes,
secciones o sectores en que se divide el territorio de dicho Estado.
La existencia o inexistencia de las mencionadas divisiones del terri-
torio estatal y de las correspondientes autoridades con poder nacional o
local dan lugar a diferentes modelos de organizacin estatal, segn que
las relaciones entre las divisiones territoriales y el Estado, y entre las auto-
ridades nacionales y locales, sean de menor o mayor dependencia o, di-
cho de otra manera, de mayor o menor autonoma. Las clases de Estado
que de all resultan son, bsicamente, el Estado federal y el Estado uni-
tario. Adems de estas dos clases de Estado, la doctrina reconoce otras
organizaciones que resultan de la unin de Estados, como las confedera-
ciones, las uniones personales y reales de Estados, pero podemos decir que
estas son agrupaciones fundamentalmente de carcter internacional o su-
pranacional, cuya configuracin es independiente de la organizacin in-
terna que tenga cada uno de los Estados que las conforman y cuya exis-
tencia y permanencia, ms que por razones de organizacin de la respectiva
comunidad nacional, dependen de factores externos como las necesida-
des de defensa de la soberana, la unin resultante de conquistas militares,
de intereses econmicos comunes, de factores familiares o monrquicos,
etctera.
Dentro de las organizaciones supranacionales, en los ltimos tiem-
pos han desempeado un papel muy importante las llamadas comunida-
des econmicas, la primera y ms importante de las cuales ha sido la Co-
munidad Econmica Europea, creada en 1957 con el Tratado de Roma y
a la cual han seguido otros ejemplos como el Mercado Comn Centro-
18 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

americano, creado mediante el Tratado de Managua de 1960; el Acuerdo


de Cartagena, firmado en 1968, que reuni los pases del rea andina como
mercado comn, hoy Comunidad Andina de Naciones; el Mercado Co-
mn del Sur -Mercosur-, creado en 1991, mediante el Tratado de
Asuncin; la Unin Econmica de los Estados rabes, constituida en 1957,
y la Unin Econmica del frica Central, creada por el Tratado de Gine-
bra en 1964.
La importancia de este tipo de Uniones de Estado ha radicado en que,
adems de su multiplicacin, unas veces con mayor vocacin de perma-
nencia que otras, la principal de ellas, la citada Comunidad Econmica
Europea, ha venido evolucionando hacia una unin ya no simplemente
econmica sino de naturaleza poltica, que se refleja en la unin alrededor
de otros intereses de la sociedad, como la educacin, la circulacin de per-
sonas, la proteccin social, la defensa de los derechos, etc. El resultado
de esta nueva tendencia ha sido la transformacin, a partir de 1992, con
el Tratado de Maastricht, en la denominacin actualmente Unin Europea,
que ha llegado a una organizacin muy depurada, con rganos supranacio-
nales muy parecidos a los nacionales (parlamento europeo, consejo euro-
peo, tribunal de justicia europeo), hasta tal punto de que la organizacin
y las funciones de los rganos internos de cada Estado miembro de la unin
se ven afectadas y limitadas cada da ms por las funciones de los rga-
nos de la unin, que ejercen, como los rganos internos, las funciones le-
gislativa, la ejecutiva o administrativa y la judicial, aunque en el orden su-
pranacional pero con incidencia en cada uno de los Estados miembros.
De otra parte, tambin debemos mencionar los llamados Estados
regionales, como Espaa e Italia. El profesor JAIME VrnAL PERDOMO ca-
lifica al Estado regional como un modelo de organizacin territorial del
Estado, intermedio entre el Estado federal y el Estado unitario 20 , cuyo
diseo constitucional, segn la doctrina, "proyecta una modalidad de rela-
cin entre el Estado y la regin basada en la reparticin de competencias
segn el criterio de la materia. De tal forma que en las materias atribui-
das a la regin el Estado puede intervenir nicamente fijando principios
fundamentales, lo cual significa que el sistema de relaciones entre los dos
niveles se basa en la coordinacin legislativa, entre leyes cuadro y leyes
regionales, es una expresin de la denominada competencia compartida.
Desde el punto de vista de las relaciones financieras, en la Constitucin
se denota un modelo de coordinacin e integracin entre sistemas aut-

20
JAIME VmAL PERDOMO, La regin en la organizacin territorial del Estado, Bo-
got, Centro Editorial Universidad del Rosario, 2001, pgs. 19 y ss.
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL

nomos en lo que tiene que ver con este aspecto. A las regiones se les con-
cede una autonoma no solo desde el punto de vista de los gastos sino de
la posibilidad de percibir recursos a travs del recaudo de impuestos.
"De esta manera, el modelo constitucional se caracteriza por una
retroalimentacin autnoma entre, el centro y la periferia, de tipo verti-
cal, en donde por cada materia de competencia regional se presupone la
existencia de principios generales y directivas estatales" 21
No obstante, como tambin lo hace notar la doctrina, en la prctica
se tienden a desdibujar las caractersticas que los tericos han buscado
disear para diferenciar esta modalidad de Estado de las dos modalida-
des tradicionales, por lo cual puede afirmarse, para los efectos de nuestro
estudio, que las principales clases de Estado, desde el punto de vista de
su organizacin interna territorial, continan siendo el Estado federal y
el Estado unitario 22 .
1) El Estado federal. De acuerdo con la definicin que da el profe-
sor GEoRGES BuRDEAU, "el Estado federal es una asociacin de Estados so-
metidos en parte a un poder nico, y que, en parte, conservan su indepen-
dencia"23. Como ejemplos de este tipo de organizacin estatal podemos
mencionar a Estados U nidos de Amrica, Suiza, Canad, Mxico, Brasil,
Argentina y Venezuela. Nuestro pas, durante el siglo xrx, tambin estu-
vo organizado como Estado federal durante varios perodos.
Como sistema de organizacin estatal, el federalismo presenta las
siguientes caractersticas principales 24 :
1. Desde el punto de vista internacional, el Estado federal constituye
una unidad, es decir, es una sola persona jurdica internacional.
2. Desde el punto de vista interno, existe una pluralidad poltica,
representada por la existencia de los diferentes Estados federados.

21
JoRGE LoNDOO, "El federalismo, una salida al conflicto de violencia colombia-
no", en El derecho pblico a comienzas del siglo xx1. Estudios en homenaje al profesor
Allan R. Brewer Caras, t. r, Madrid, Editorial Civitas, 2003, pgs. 6.21 y ss.
22
Sobre la imprecisin de las caractersticas diferenciadoras de los Estados regio-
nales, vase a SANDRA MoRELLI Rrco, "La autonoma territorial en Colombia", en Jor-
nadas colombo-venezolanas de derecho pblico, Santa Fe de Bogot, Universidad
Externado de Colombia, 1996, pgs. 405 y ss.
23
GEORGES BURDEAU, ob. cit., pg. 73.
24
Para mayores detalles sobre este tema, puede verse a GEORGES B URDEAU, ibdem;
a MAURICE CROISAT, El federalismo en las democracias contemporneas, Barcelona, Edit.
Hacer, 1995; y a VLADIMIRO NARANJO MESA, Teora constitucional e instituciones pol-
ticas, 10~ ed., Bogot, Edit. Temis, 2006, pgs. 306 y ss.
20 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

3. El Estado federal ejerce en el mbito nacional todas las funciones


estatales: la constitucional, la legislativa, la ejecutiva y la judicial, pues
existe una Consttucin nacional y rganos que ejercen las otras tres fun-
ciones fundamentales. Obviamente, los Estados federados participan en
la conformacin de los rganos nacionales y, consecuentemente, en la
toma de las decisiones que afectan a todo el pas.
4. Pero los Estados federados tambin conservan el poder de ejer-
cer las tres funciones bsicas: legislativa, ejecutiva y judicial, por medio
de rganos propios, no sometidos jerrquicamente a los rganos nacio-
nales que ejercen la funcin correspondiente. En algunos casos, los Es-
tados federados conservan tambin un poder constitucional para su terri-
torio, por lo cual existirn, en consecuencia, constituciones de cada uno
de los Estados federados, adems de la Constitucin nacional, que ser
expresin de una especie de funcin supraconstitucional. Es decir, que
habr un reparto claro de competencias entre el Estado federal y los Es-
tados federados en relacin con cada funcin. Esto explica el que haya,
por ejemplo, diversos cdigos sobre una misma rama del derecho, como
muestra de que cada Estado federado puede ejercer de manera autnoma
la funcin legislativa sobre este tema.
Veamos cmo se advierten las anteriores caractersticas en la siguien-
te explicacin de BuRDEAU:
"El Estado federal es, pues, el que, apareciendo como nico en las
relaciones internacionales est constituido por Estados miembros que
conservan ciertas prerrogativas de soberana interna y sobre todo el po-
der legislativo. Lo que distingue estos Estados miembros de las colecti-
vidades descentralizadas de un Estado unitario es que los primeros par-
ticipan en la formacin de la voluntad del Estado central. En efecto, la
organizacin poltica del Estado federal lleva consigo, en general, al lado
de una asamblea que representa al conjunto de la poblacin, otra cmara
que representa a los Estados. Adems los Estados miembros disponen de
una competencia propia, fijada por una Constitucin federal en materia
legislativa, ejecutiva o judicial. La distribucin de las competencias en-
tre gobierno federal y gobiernos locales se hace ya por la enumeracin de
las respectivas competencias, ya por la enumeracin de las competencias
federales, lo que presume que el resto es de la competencia de los Esta-
dos miembros, ya por la enumeracin de las competencias de los Estados
miembros, presumindose lo contrario" 25 .
25
GEORGES BURDEAU, ob. cit., pg. 74.
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 21

2) El Estado unitario. Tomando aqu los conceptos de BuRDEAU, el


Estado unitario "es el que solo posee un centro de impulsin poltica y
gubernamental. El poder pblico, en la totalidad de sus atributos y fun-
ciones cuenta en l con un nico titular, que es la persona jurdica Estado.
Todos los individuos colocados bajo su soberana obedecen una misma y
nica autoridad, viven bajo el mismo rgimen constitucional y estn regi-
dos por las mismas leyes" 26 .
Como ejemplos de esta forma unitaria de Estado podemos citar a
Francia, Portugal, la Repblica Checa, Chile, Ecuador y Colombia. En
efecto, en relacin con nuestro pas, el artculo 1 de la Constitucin
Poltica expresa que "Colombia es un Estado social de derecho, organi-
zado en forma de repblica unitaria, descentralizada[ ... ]".
Sin embargo, en la prctica el Estado unitario difcilmente se presen-
ta tal como lo define BuRDEAU, pues hay una serie de matices que regulan
las relaciones entre las autoridades centrales y las locales. Tal vez sera
mejor definir el Estado unitario como aquella forma de organizacin estatal
en la cual existen unas autoridades centrales muy fuertes, frente a unas
autoridades locales con muy poca autonoma, de manera que la mayora
de funciones pblicas las desempea directamente la persona jurdica Esta-
do, mientras que a las colectividades locales solo se les permite el ejerci-
cio autnomo de unas cuantas tareas.
Los matices que hemos mencionado para concretar las relaciones que
pueden existir entre las autoridades centrales y las autoridades locales
dentro de un Estado unitario, se derivan de los conceptos de centraliza-
cin, desconcentracin, delegacin, descentralizacin, centralizacin
poltica y descentralizacin administrativa y de los controles que existen
en esas situaciones. En consecuencia, para comprender la realidad prc-
tica de un Estado unitario, y concretamente del nuestro, es necesario es-
tudiar esos conceptos, por lo cual a ellos nos referiremos ms adelante.
3) Evolucin histrico-poltica en Colombia. En primer lugar, en-
contramos antecedentes histrico-polticos fundamentalmente en el siglo
x1x, por cuanto podra afirmarse, as no sea con carcter absoluto, que la
mayor preocupacin durante dicho siglo, poca en la cual el Estado co-
lombiano estaba en procese de estructuracin, fue la referente al sistema
federal o unitario que deba imponerse en el pas. Incluso, puede llegar
a afirmarse que la mayora, o por lo menos buena parte de las guerras
civiles, tuvieron origen en la discusin sobre el tema del federalismo o del

26
Ibdem, pg. 40.
22 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

centralismo, que no es ms que la discusin del tema del Estado unitario


y la autonoma regional.
Durante ese siglo la organizacin del Estado fue bastante inestable,
por circunstancias explicables de la vida republicana que se iniciaba. Fue
as como el Estado colombiano estuvo unas veces organizado como Es-
tado federal (Constituciones de 1853, 1858 y 1863), mientras que en otros
perodos del mismo siglo su organizacin fue la de Estado unitario (Cons-
tituciones de 1821, 1830, 1832, 1843 y 1886). Podra tambin decirse que
ese tipo de organizacin era casi siempre resultado de la victoria en las
guerras civiles, porque las Constituciones que se produjeron durante el
transcurso del siglo obedecieron a la imposicin o al marco jurdico que
los vencedores en cada guerra decidan darle a la organizacin estatal. Por
ello mismo, dentro de ese proceso tiene especial significado la situacin
de finales de siglo con la Constitucin Poltica de 1886, puesto que la espi-
na dorsal de esa Constitucin fue el principio de la centralizacin poltica
y la descentralizacin administrativa. La implantacin de ese principio
se explica fundamentalmente por la bsqueda de un sistema intermedio
entre el federalismo que, como ya vimos, tuvo vigencia durante varios
perodos en ese siglo, y el nuevo sistema unitario que se implant efec-
tivamente a partir de ese ao y que se conserva hasta nuestros das.

C) Los principios bsicos de la estructura y funcionamiento


del Estado unitario

Como ya se expres, para comprender mejor el funcionamiento de


un Estado unitario como el nuestro, es necesario estudiar los conceptos
de centralizacin, desconcentracin, delegacin y descentralizacin, as
como los controles que se presentan en esos sistemas.
1) La centralizacin. Es el fenmeno jurdico-poltico que consiste
en que todas las tareas y funciones pblicas se radican en manos de la per-
sona jurdica Estado. Es decir, que el Estado monopoliza todas esas ta-
reas y funciones pblicas. Sobre este fenmeno podemos analizar varios
aspectos:
Respecto de las relaciones entre el Estado y las colectividades loca-
les, no se les reconoce vida jurdica a estas ltimas, de manera que el Estado
es la nica persona jurdica pblica. Las divisiones territoriales no exis-
tirn o, si aparecen, sern simples circunscripciones, tenc!ientes a permi-
tir una gestin ms prctica de los servicios pblicos estataks.
Como sistema de manejo del Estado, implica una administracin
rigurosamente jerarquizada, es decir, que realmente no hay autoridades
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 23

locales o, si existen algunas que parecen serlo, no son propiamente tales,


pues estn completamente subordinadas a las autoridades centrales y, por
tanto, solo transmiten y ejecutan rdenes, pero no toman decisiones. Como
lo expresa grficamente el profesor RIVERO, "mediante la centralizacin,
una voluntad nica, que parte del centro del Estado, se transmite hasta las
ltimas extremidades" 27
Lo anterior quiere decir que conceptualmente la centralizacin pue-
de presentarse en dos grados: una centralizacin absoluta, cuando no se
reconoce forma alguna de divisin territorial y, por ende, tampoco auto-
ridades diferentes de las que gobiernan el territorio del Estado en su con-
junto, y una centralizacin atenuada o limitada, cuando se reconoce la exis-
tencia de divisiones territoriales y de autoridades que ejercen funciones
estatales en esas divisiones, aunque en ambos casos sin autonoma.
Sin embargo, la centralizacin en el sentido extremo que hemos men-
cionado, difcilmente se presenta en la prctica. En efecto, a travs de la
historia la existencia del municipio, que es una colectividad casi natural
y que ha buscado siempre alguna autonoma, se ha constituido en un
obstculo para la centralizacin absoluta. Adems, las dimensiones geo-
grficas de la gran mayora de los Estados modernos hacen imposible en
la prctica que el Estado sea manejado totalmente desde el centro, es decir,
desde la capital. Estas circunstancias han trado como consecuencia que,
salvo la posibilidad de aquellos Estados que hemos denominado mins-
culos, la centralizacin no es aplicada en trminos absolutos.
2) La desconcentracin. Es la primera limitacin que encontramos
a la centralizacin absoluta. De acuerdo con el artculo 8 de la ley 489
de 1998, "es la radicacin de competencias y funciones en dependencias
ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administra-
tiva, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientacin e instruccin
que corresponde ejercer a los jefes superiores de la administracin". Es
decir, que a pesar de que las funciones continan monopolizadas por las
entidades nacionales, algunas de esas funciones son desempeadas por
agentes de aquellas, que se desplazan fsicamente a las diversas partes
del territorio, dada la imposibilidad o inconveniencia de ejercerlas des-
de la capital. Si bien pueden tomar algunas decisiones, lo hacen en nom-
bre de la entidad nacional y no de la colectividad seccional donde ejercen
la funcin.

27
Vase a JEAN RrvERO, Derecho administrativo, traduccin de la 9~ ed., Caracas,
Instituto de Derecho Pblico, Universidad Central de Venezuela, 1984, pg. 339.
24 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

Por ejemplo, cuando el Estado acta por medio del Ministerio de


Defensa Nacional y establece una brigada militar en una regin del pas,
se est produciendo el fenmeno de la desconcentracin, pues simplemen-
te se est desplazando a unas personas que van a ejercer en ese territorio
una actividad nacional, sin que se le otorgue ninguna autonoma a la co-
lectividad all establecida para manejar esa funcin. Igualmente, cuando
un establecimiento pblico nacional crea oficinas o agencias seccionales
o regionales, est utilizando la figura de la desconcentracin, pues sim-
plemente est desplazando algunas funciones para que se desarrollen ms
gilmente en la respectiva regin pero la actividad sigue siendo nacional.
En estos casos las divisiones del territorio en las cuales se ejercen las fun-
ciones del Estado se denominan circunscripciones territoriales, por cons-
tituir simples divisiones fsicas del territorio estatal, sin reconocimiento
de autonoma.
A su vez, para efectos de la contratacin estatal, de conformidad con
el artculo 21 de la ley 1150 de 2007, se entiende por desconcentracin,
"la distribucin adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante
legal de la entidad, sin que ello implique autonoma administrativa en su
ejercicio", de tal manera que "contra las actividades cumplidas en virtud
de la desconcentracin administrativa no proceder ningn recurso".
Es decir que, en definitiva, la desconcentracin es un fenmeno de
limitacin a la excesiva centralizacin, pero que se ubica todava dentro
de esta ltima, pues el Estado contina monopolizando el ejercicio de las
funciones. Podra decirse que es una centralizacin atenuada28 .
-Desconcentracin territorial y simplemente jerrquica o funcio-
nal. Si consideramos la desconcentracin como un fenmeno ms am-
plio en el sentido de que es el instrumento utilizado por el Estado para des-
congestionar los despachos pblicos y de esta manera evitar la excesiva
concentracin de poder en unas pocas manos, encontramos varias clases.
As, adems del fenmeno ya analizado de desconcentracin que implica
desplazamiento de funciones de la capital hacia las provincias y que pode-
mos denominar desconcentracin territorial, encontramos otra modali-
dad que podemos llamar desconcentracin simplemente jerrquica o
funcional, que consiste en el otorgamiento de funciones de las autorida-

28
Otros puntos de vista pueden verse en ENRIQUE SAYAGUS LASO, Tratado de dere-
cho administrativo, t. r, 8 ed., Montevideo, Fundacin de Cultura Universitaria, 2002,
pgs. 223 y ss.; igualmente en AGUSTN A. GORDILLO, Tratado de derecho administrativo,
Parte general, t. r, 10 ed., Buenos Aires, Fundacin de Derecho Administrativo, 2009,
pgs. xrv-1 y ss.
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 25

des superiores a las inferiores sin que exista desplazamiento fsico, es decir,
que continan siendo ejercidas desde la capital. Por ejemplo, al presidente
de la repblica, como suprema autoridad administrativa, le corresponde-
ra tericamente ejercer todas las funciones administrativas. Sin embar-
go, por aspectos prcticos, muchas de esas funciones son otorgadas a los
ministros. A su vez, dentro de cada ministerio, a pesar de que el ministro
es la autoridad superior, tambin se otorgan funciones a los dems fun-
cionarios inferiores, con el fin de descongestionar el despacho ministe-
rial. Si esas funciones continan ejercindose desde la capital no podr
hablarse de desconcentracin territorial sino simplemente jerrquica o
funcional. A este respecto debe tenerse en cuenta que la ley 489 de 1998,
si bien al definir en su artculo 8 el concepto de desconcentracin, hace
nfasis en que se trata de radicacin de competencias y funciones "en de-
pendencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad
administrativa" (desconcentracin territorial), termina aceptando que
dicha desconcentracin "podr hacerse por territorio y por funciones".
Por lo anterior, podemos afirmar que la desconcentracin tipificada
por la ley colombiana corresponde a la figura que en la teora general se
conoce como adscripcin de funciones o desconcentracin por adscrip-
cin, mediante la cual la ley u otra norma de carcter general otorgan direc-
tamente a una autoridad determinada funcin que corresponde, en prin-
cipio, a otra autoridad.
3) La delegacin. A pesar de que en anteriores ediciones de esta obra,
partiendo del concepto amplio ya expresado, segn el cual la desconcen-
tracin es el instrumento utilizado por el Estado para descongestionar los
despachos pblicos con el fin de evitar la excesiva concentracin de poder,
considerbamos la delegacin como una de las modalidades de descon-
centracin, frente a los trminos expresos de los artculos 209 y 211 de la
Constitucin Poltica, y 8 y 9 de la ley 489 de 1998, debernos diferen-
ciar los dos fenmenos, aunque ratificando que, al igual que la descon-
centracin, la delegacin es apenas una atenuacin de la centralizacin,
pues por intermedio de ella las autoridades conservan el monopolio de su
poder.
As, de acuerdo con el artculo 8 de la citada ley 489, la desconcen-
tracin "no implica delegacin" y segn los trminos del artculo 9 ibdem,
la delegacin administrativa consiste en que las autoridades pueden "trans-
ferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades,
con funciones afines o complementarias". Es decir, que mediante la dele-
gacin el funcionario que es titular de una funcin (delegan te) la traslada
a otra autoridad (delegatario ), para que esta la ejerza en nombre de aquel.
26 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

La misma ley 489 consagra las principales reglas que regulan la de-
legacin, as:
-Los ministros, directores de departamento administrativo, superin-
tendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean
una estructura independiente y autonoma administrativa, podrn delegar
la atencin y decisin de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos
orgnicos respectivos, en los empleados pblicos de los niveles directivo
y asesor (art. 9).
- Los representantes legales de las entidades descentralizadas po-
drn hacerlo de conformidad con la ley, con los requisitos y en las con-
diciones que establezcan los estatutos internos (art. 9, parg.).
- El acto de delegacin siempre ser escrito y en l se determinar
la autoridad delegataria y las funciones o asuntos especficos objeto de ella
(art. 10).
-El presidente de la repblica, los ministros, los directores de depar-
tamento administrativo y los representantes legales de entidades descen-
tralizadas, debern informarse, en todo momento, sobre el desarrollo de
las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones generales
sobre el ejercicio de las funciones delegadas (art. 10).
-Salvo norma especial, no podrn transferirse mediante delegacin:
la expedicin de reglamentos de carcter general; las funciones, atribu-
ciones y potestades recibidas en virtud de delegacin; y las funciones que
por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son suscepti-
bles de delegacin (art. 11).
- Los actos expedidos en virtud de la delegacin estarn sometidos
a los mismos requisitos establecidos para su expedicin por la autoridad
o entidad delegante y sern susceptibles de los recursos procedentes k'On-
tra los actos de dicha autoridad o entidad (art. 12).
- La delegacin exime de responsabilidad al delegante, la cual, en
consecuencia, estar radicada exclusivamente en cabeza del delegatario,
sin perjuicio de que, en virtud de lo dispuesto en el artculo 211 de la Consti-
tucin Poltica, la autoridad delegante pueda, en cualquier tiempo, reasu-
mir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con
sujecin a las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Administrati-
vo y de lo Contencioso Administrativo, y sea responsable por su deber de
vigilancia y control del ejercicio de las funciones delegadas. En materia
de contratacin, el acto de la firma expresamente delegada no exime de
responsabilidad legal civil y penal al agente principal (art. 12). A su vez,
tambin para efectos de la contratacin estatal, el artculo 21 de la ley 1150
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 27

de 2007 precisa que los jefes y representantes legales de las entidades


estatales, por virtud de la delegacin, no quedarn exonerados de respon-
sabilidad por sus deberes de control y vigilancia de la actividad
precontractual y contractual.
- Por regla general, es decir, salvo norma especial, el presidente de
la repblica podr delegar en los ministros, directores de departamentos
administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas,
superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado, el ejer-
cicio de las funciones a que se refieren los numerales 13, 18, 20, 21, 22,
23, 24, 26, 27 y 28 del artculo 189 de la Constitucin Poltica (art. 13,
modificado por el art. 45 del decr.-ley 19 de 2012).
- Los organismos y entidades administrativos del orden nacional
podrn delegar sus funciones en favor de entidades descentralizadas o enti-
dades territoriales, caso en el cual debern celebrarse convenios en los que
se fijen los derechos y obligaciones de las entidades delegante y dele-
gataria, as como el funcionario que tendr a su cargo el ejercicio de las
funciones delegadas. Estos convenios solo estarn sujetos a los requisi-
tos que la ley exige para los convenios o contratos entre entidades pbli-
cas o interadministrativos. Por otra parte, si las funciones o servicios
delegados no son de competencia de la entidad delegataria, debern pre-
verse los recursos necesarios para el ejercicio o prestacin de tales fun-
ciones o servicios (art. 14). En este caso, como el delegatario no es un
colaborador del delegante, es decir, no se encuentra bajo su subordina-
cin, la delegacin no se concreta en un acto administrativo unilateral, por
lo cual podr hablarse de "delegacin impropia", para diferenciarla de la
delegacin propiamente dicha, que es la que se origina en la voluntad ex-
clusiva del superior delegante.
Adems, debe tenerse en cuenta que el artculo 20 de la ley 1454 de
2011 establece que la nacin y los diferentes rganos del nivel central
podrn delegar en las entidades territoriales o en los diferentes esquemas
asociativos territoriales y en las reas metropolitanas, por medio de con-
venios o contratos plan, atribucipnes propias de los organismos y entida-
des pblicas de la nacin as como de las entidades e institutos descentra-
lizados del orden nacional.
4) La descentralizacin. Desde un punto de vista jurdico muy ge-
neral, la descentralizacin es la facultad que se otorga a las entidades p-
blicas diferentes del Estado para gobernarse por s mismas, mediante la
radicacin de funciones en sus manos para que las ejerzan autnomamente.
28 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

Como las facultades para gobernar una colectividad comprenden las


funciones constitucional, legislativa, ejecutiva y jurisdiccional, podemos
afirmar que el mximo grado de descentralizacin se confunde con el fede-
ralismo, ya que, segn podemos recordar, dentro de un Estado federal las
colectividades que lo componen (Estados federados) poseen esas cuatro
funciones o, por lo menos, las tres ltimas. Por esta razn, cuando se habla
de descentralizacin no se hace mencin realmente a ese caso extremo,
sino que el fenmeno se ubica especialmente en el Estado unitario, pues
a pesar de que este es, en principio, centralista, ya hemos afirmado que
esa centralizacin, por regla general, tampoco se presenta en la prctica
en trminos absolutos.
Por la misma razn, no obstante que podra hablarse de descentra-
lizacin legislativa, ejecutiva o administrativa y judicial, desde el punto
de vista jurdico solo se habla de descentralizacin administrativa, pues
las otras son expresiones del fenmeno federal. A su vez, dentro del fe-
nmeno de la descentralizacin administrativa se identifican los concep-
tos de descentralizacin poltica, funcional y fiscal, segn se trate de un
mayor grado de participacin de la comunidad en la toma de decisiones,
del traslado de competencias o funciones a las entidades territoriales o de
la transferencia de recursos para financiar las funciones trasladadas, res-
pectivamente.
-La descentralizacin administrativa. Consiste en el otorgamiento
de competencias o funciones administrativas a personas pblicas diferen-
tes del Estado, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia
responsabilidad.
Si se analiza en detalle este concepto se pueden ver ms claramente
las diferencias entre la desconcentracin y la descentralizacin: en am-
bas se trata de otorgamiento de funciones, pero mientras en esta se trata
de funciones propias, en aquella se trata de funciones del Estado; en esta
es la persona jurdica diferente del Estado quien toma la decisin, mien-
tras que en aquella es el Estado o la entidad nacional quien decide por in-
termedio de un agente 29 .
A su vez, la descentralizacin administrativa presenta modernamente
tres modalidades principales: la descentralizacin territorial, la descen-
tralizacin especializada o por servicios y la descentralizacin por cola-
boracin.

29
Sobre estas diferencias vense C. E., sent. 14 mayo 1985, S2, exp. 10274, y C.
E., sent. 24 agosto 1994, S2, exp. 8183, y Corte Const., sents. T-024 de 1996; C-496
de 1998 y C-036 de 2005.
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 29

a) Descentralizacin territorial. Es el otorgamiento de competen-


cias o funciones administrativas a las colectividades regionales o locales,
para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabili-
dad. Es decir, que se les otorga a las colectividades locales cierta auto-
noma para que se manejen por s mismas. En Colombia, esta descentra-
lizacin se manifiesta en los departamentos, los distritos y los municipios
que, por lo mismo, reciben el nombre de entidades territoriales. Adems,
de acuerdo con lo previsto en el artculo 286 de la Constitucin de 1991,
podrn existir en el futuro corno entidades territoriales las regiones, las
provincias y los territorios indgenas.
Esta descentralizacin tiene, por una parte, un fundamento de con-
veniencia, en el sentido de que se considera que es favorable para la comu-
nidad tener capacidad para resolver sus propios asuntos y no que ellos le
sean resueltos directamente por el Estado.
Por otra parte, tiene tambin un fundamento poltico en cuanto se dice
que es manifestacin de democracia en la medida que permite un cierto
grado de autogobierno.
Para que se presente realmente esta descentralizacin, se requiere que
existan varios elementos, a saber:
-Necesidades locales, es decir, diferentes de aquellas que son co-
munes a toda la nacin. Es, precisamente, en relacin con esas necesidades
propias que se presenta la autonoma. La determinacin de las necesida-
des nacionales y locales le corresponde hacerla a la Constitucin y a la
ley. As, la Constitucin en los artculos 298 y siguientes y 311 y siguientes
establece las funciones de los departamentos y los municipios. A su vez,
de acuerdo con los artculos 288 y 356 de la misma Constitucin, corres-
ponde a la ley distribuir las competencias y servicios entre la nacin y las
entidades territoriales, lo cual ha sido hecho, en parte, por la ley 715 de
2001, modificada por las leyes 117 6 de 2007, 1294 de 2009, y 1446 y 1450
de 2011, y por el decreto 1188 de 2003, as como por el artculo 29 de la
ley 1454 de 2011 en materia de ordenamiento territorial. A su vez, el ar-
tculo 7 de la ley 489 de 1998 establece que el gobierno ser especialmente
cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales y lega-
les sobre la descentralizacin administrativa y la autonoma de las enti-
dades territoriales y que, en consecuencia, procurar desarrollar disposi-
ciones y normas que profundicen la distribucin de competencias entre
los diversos niveles de la administracin siguiendo, en lo posible, el cri-
terio de que la prestacin de los servicios corresponda a los municipios,
el control sobre dicha prestacin a los departamentos y la definicin de
IMPORTANTE EN EL TEMA DE SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS
30 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

planes, polticas y estrategias a la nacin. Igualmente, debe tenerse en


cuenta que el artculo 27 de la ley 1454 de 2011 seala como principios
rectores del ejercicio de competencias la coordinacin, la concurrencia,
la subsidiariedad, la complementariedad, la eficacia, el equilibrio entre
competencias y recursos, la gradualidad y la responsabilidad.
- Personera jurdica; pues es evidente que para que una colecti-
vidad pueda realmente manejarse a s misma, requiere tener la capacidad
de ser sujeto de derechos y obligaciones. As, por ejemplo, el artculo 3
del Cdigo de Rgimen Departamental reconoce expresamente la cali-
dad de personas jurdicas a los departamentos y el artculo 4 del decreto
1333 de 1986 a los municipios.
- Autonoma presupuesta! y financiera; es decir, que la entidad
territorial tenga su propio patrimonio y presupuesto, diferentes de los de
la nacin. As, segn el artculo 362 de la Constitucin "los bienes y ren-
tas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotacin de mono-
polios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y go-
zan de las mismas garantas que la propiedad y renta de los particulares".
-Autonoma administrativa; es decir, que se puedan organizar
internamente de manera autnoma. Por ejemplo, los departamentos y
municipios establecen sus propias dependencias, el nmero de sus emplea-
dos, las normas de funcionamiento interno, etc.
-Autoridades locales; en el sentido de autoridades propias, elegi-
das por la misma comunidad o nombradas por sus representantes. En este
sentido encontramos que los miembros de las asambleas departamenta-
les, concejos municipales, gobernadores y alcaldes son elegidos popular-
mente por los habitantes del respectivo territorio. A su vez, esos rganos
y autoridades son los encargados de designar los dems funcionarios del
respectivo departamento o municipio.
- Control por el poder central; pues si bien se parte de la base del
reconocimiento de autonoma, tratndose de un sistema unitario no pue-
de pensarse que las entidades territoriales gocen de autonoma absoluta,
como lo veremos ms adelante.
b) Descentralizacin especializada o por servicios. Consiste en el
otorgamiento de competencias o funciones de la administracin a entida-
des que se crean para ejercer una actividad especializada. En el derecho
colombiano esta descentralizacin se traduce en la existencia de estable-
cimientos pblicos, empresas industriales y comerciales del Estado, so-
ciedades pblicas y sociedades de economa mixta, superintendencias y
unidades administrativas especiales con personera jurdica, empresas
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 31
ENTIDAD DESCENTRALIZADA: EMPRESAS ESTATALES DE SPD, IMPORTANTE!
sociales del Estado, empresas oficiales de servicios pblicos y las dems
entidades creadas por la ley o con su autorizacin, cuyo objeto principal
sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestacin de servicios
pblicos o la realizacin de actividades industriales o comerciales, con per-
sonera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio, a los cua-
les, precisamente, el artculo 68 de la ley 489 de 1998 califica de entida-
des descentralizadas.
Este tipo de descentralizacin encuentra su fundamento en la nece-
sidad de especializacin y tecnificacin que se vive en el mundo moder-
no, pues el Estado es una entidad muy heterognea, con funciones muy
amplias, lo cual le dificulta actuar de acuerdo con esos postulados. Para
lograrlo, se despoja entonces de algunas funciones y las entrega a entida-
des creadas exclusivamente para que las ejerzan de manera ms tcnica
y especializada.
Como la territorial, la descentralizacin por servicios tambin requie-
re la presencia de ciertos elementos, a saber:
-Existencia de una actividad especial digna de autonoma; es decir,
que en un momento dado el Estado considera que determinada actividad
ha adquirido tal importancia, que ser mejor desarrollada si se desprende
de su competencia global, y se le entrega a otra entidad con el fin de que
la ejerza autnomamente. Por ejemplo, en cierto momento el Estado co-
lombiano consider que la funcin de capacitar a los funcionarios pbli-
cos era de tal magnitud e importancia, que deba ser confiada a una entidad
que de manera especializada y tcnica se dedicara a esa actividad, para lo
cual se cre la Escuela Superior de Administracin Pblica -ESAP-.
Es decir, que aqu no se trata de necesidades propias de un territorio,
como en la descentralizacin territorial, sino que la figura se refiere a una
actividad determinada.
-Personera jurdica; pues en el mismo sentido que lo hemos afir-
mado respecto de la descentralizacin territorial, las entidades descentra-
lizadas por servicios requieren la capacidad de ser sujetos de derechos y
obligaciones, con el fin de poder desarrollar autnomamente la actividad
que les ha sido confiada. Es as como los artculos 68, 70, 82 y 85 de la
ley 489 de 1998 les confieren el atributo de personas jurdicas a estas en-
tidades.
-Autonoma presupuestal y financiera; pues tambin deben tener
patrimonio y presupuesto propios, diferentes del patrimonio y presupuesto
del Estado. Igualmente, las normas citadas en el inciso anterior otorgan
esta caracterstica a las entidades descentralizadas por servicios.
32 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

- Autonoma administrativa; para que estas entidades puedan


autoorganizarse, creando dependencias, empleos, estableciendo reglamen-
tos propios para la actividad que desarrollan. Las mismas normas citadas
les confieren este elemento.
-Autoridades propias; nombradas por la misma entidad y, en lo
posible, relacionadas con su actividad. Sin embargo, en la prctica este
elemento est limitado, ya que la mayora de las autoridades directivas
provienen del poder central, como es el caso del gerente, director o presi-
dente y de algunos miembros de la junta directiva. Pero, fuera de esas auto-
ridades, las de los niveles inferiores son nombradas por la misma entidad.
Adems, en la junta directiva, por regla general, tambin se encuentran
algunos representantes de las colectividades o gremios relacionados con
la actividad desarrollada por la entidad.
- Control por el poder central; tampoco en este caso se trata de en-
tidades independientes sino que hacen parte de la organizacin estatal, por
lo cual las autoridades centrales tienen alguna injerencia en ellas, como lo
analizaremos en detalle ms adelante.
c) Descentralizacin por colaboracin. Consiste en el otorgamien-
to de competencias o funciones de la administracin a particulares para
que las ejerzan en nombre de ella30
Son ejemplos tradicionales de esta modalidad de descentralizacin
los casos de la actividad notarial, el registro pblico de comercio, en manos
de las cmaras de comercio, y algunas funciones de la Federacin N acio-
nal de Cafeteros, que obedecieron en su momento a consideraciones muy
particulares. No obstante, en los ltimos tiempos puede comprobarse una
tendencia a formalizar y reglamentar este fenmeno.
Es as como, con la expedicin del Cdigo Contencioso Adminis-
trativo de 1984, se reconoci expresamente esta posibilidad, al estable-
cerse en los artculos 1y 82 que sus normas se aplican a las personas pri-
vadas cuando cumplan funciones administrativas. Los artculos 2 y 104
de CPACA reiteran la idea de que dicho Cdigo se aplica a los particula-
res cuando cumplan funciones administrativas.
30
Vanse Lv ARO T AFUR GAL vrs, Las entidades descentralizadas, 3 ed., Bogot,
Montoya y Arajo Ltda., 1984, pgs. 31 y ss.; y a GusTAvo HuMBERTO RODRGUEZ, De-
recho administrativo general, 2 ed., Santa Fe de Bogot, Edic. Ciencia y Derecho, 1995,
pg. 107. Desde el punto de vista de la jurisprudencia, vase Corte Const., sents. C-308
de 1994, C-166 de 1995, C-181de1997, C-866.de 1999, C-543 de 2001, C-482 de 2002,
C-1150 de 2003, C-909 de 2007 y C-259 de 2008.
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 33

Por su parte, la Carta Poltica de 1991 constitucionaliz y le dio un


mayor sustento a esta modalidad al referirse a ella expresamente en va-
rias normas. As, el artculo 123 de la Constitucin manifiesta que "la ley
determinar el rgimen aplicable a los particulares que temporalmente
desempean funciones pblicas y regular su ejercicio" y el artculo 210
de la misma Carta afirma que "los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que seale la ley". Adems, otras nor-
mas constitucionales tambin tienen que ver con esta posibilidad, como
son los artculos 267, segn el cual la Contralora vigilar la gestin fis-
cal de la administracin "y de los particulares o entidades que manejen
fondos o bienes de la Nacin", y 365, de acuerdo con el cual los servicios
pblicos "podrn ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por
comunidades organizadas, o por particulares", aunque debe advertirse, en
relacin con esta ltima norma, que lo all previsto no quiere decir que
siempre que los particulares presten servicios pblicos estn ejerciendo
funciones administrativas, pues dentro de la evolucin actual del Estado
la prestacin de algunos servicios se considera una actividad propia de los
particulares, de tal manera que solamente cuando la prestacin misma del
servicio se considere una actividad propia y de competencia del Estado,
su traslado a particulares implicar el ejercicio de funciones administra-
tivas por estos.
Finalmente, la ley 489 de 1998 vino a regular y concretar ms esta
modalidad al dedicar su captulo XVI precisamente al "ejercicio de funcio-
nes administrativas por particulares". All se prev que las personas na-
turales y jurdicas privadas podrn ejercer funciones administrativas, salvo
disposicin legal en contrario, bajo las siguientes condiciones:
a) La regulacin, el control, la vigilancia y la orientacin de la fun-
cin administrativa corresponde a la autoridad o entidad pblica titular de
la funcin, la cual, en consecuencia, deber impartir las instrucciones y
directrices necesarias para su ejercicio;
b) Sin perjuicio de los controles pertinentes por razn de la natura-
leza de la actividad, la entidad pblica titular de la funcin ejercer di-
rectamente un control sobre el cumplimiento de las finalidades, objetivos,
polticas y programas que deban ser observados por el particular;
c) La entidad o autoridad que confiera a los particulares el ejercicio
de las funciones administrativas puede, por motivos de inters pblico o
social, dar por terminada la autorizacin en cualquier momento;
d) La atribucin de las funciones administrativas deber estar pre-
cedida de acto administrativo y acompaada de convenio, si fuere el caso;
34 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

e) El acto administrativo previo de autorizacin ser sometido a la


aprobacin del presidente de la repblica, o por delegacin del mismo, de
los ministros o directores de departamentos administrativos, o la de los
gobernadores o alcaldes, segn el orden a que pertenezca la entidad u orga-
msmo;
f) El acto administrativo debe precisar lo siguiente: las funciones
especficas que se encomendarn a los particulares; las calidades y requi-
sitos que deben reunir las entidades o personas privadas; las condiciones
del ejercicio de las funciones; la forma de remuneracin, si fuere el caso;
la duracin del encargo y las garantas que deben prestar los particulares;
g) Si hay lugar a la celebracin de convenio, su plazo de ejecucin
ser de cinco aos 31 y para dicha celebracin la entidad o autoridad debe-
r elaborar un pliego o trminos de referencia, con fundamento en el acto
administrativo expedido, y formular convocatoria pblica teniendo en
cuenta los principios establecidos en la ley 80 de 1993 para la contrata-
cin por las entidades estatales, y pactar las clusulas excepcionales pre-
vistas en la misma ley;
h) La atribucin de funciones administrativas no modifica la naturale-
za ni el rgimen aplicable a la entidad o persona privada que recibe el
encargo de ejercer dichas funciones, pero los actos unilaterales que expi-
da estarn sujetos a los procedimientos de comunicacin e impugnacin
y a las disposiciones propias de los actos administrativos. A su vez, si se
celebran contratos por cuenta de las entidades privadas, para el ejercicio
de las funciones atribuidas, los mismos se sujetarn a las normas de con-
tratacin de las entidades estatales;
i) Los representantes legales de las entidades privadas encargadas del
ejercicio de funciones administrativas, o quienes hagan sus veces, estn
sometidos a las prohibiciones e incompatibilidades aplicables a los servi-
dores pblicos, en relacin con la funcin conferida. Por otra parte, di-
chos representantes legales, as como los miembros de las juntas directi-
vas u rganos de decisin de las personas jurdicas privadas que hayan
ejercido funciones administrativas, no podrn ser contratistas ejecutores
de las decisiones en cuya regulacin y adopcin hayan participado.
5) Los controles en los sistemas de centralizacin y descentraliza-
cin. Tanto la centralizacin como la descentralizacin implican cierto

31
Debe tenerse en cuenta que el num. 2 del art. 111 de la ley 489 de 1998 prevea
que el plazo de ejecucin del convenio sera de cinco aos "prorrogables", pero esta
ltima expresin fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la sen-
tencia C-702 de 1999.
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 35

control por las autoridades centrales. En efecto, si en la centralizacin el


Estado monopoliza todas las actividades pblicas, es obvio que tendr bajo
su mando directo a los rganos y empleados que las realizan en su nom-
bre. Adems, si bien la descentralizacin implica autonoma de las en-
tidades y de sus respectivos funcionarios, es claro que aquellas y estos
continan formando parte de la organizacin estatal, es decir, que son
autnomos, pero no independientes; en consecuencia, tambin estn su-
jetos a cierto control.
De acuerdo con la teora general del derecho administrativo, el con-
trol existente en caso de centralizacin se denomina control jerrquico,
mientras que el que se aplica en caso de descentralizacin se conoce con
el nombre de control de tutela. A este respecto vale la pena anotar que el
captulo xv de la ley 489 de 1998 hace referencia al "control administra-
tivo", con fundamento en lo cual podra pensarse que dicha ley modific
los conceptos anteriores, a fin de unificarlos. Sin embargo, el examen de
las disposiciones contenidas en ese captulo permite comprobar que las
mismas simplemente se refieren a algunos aspectos del control general
sobre las entidades y organismos pblicos y a prescripciones especfi-
cas sobre el control respecto de las entidades descentralizadas, de lo cual
puede concluirse que los aspectos no regulados all continan rigindose
por la teora general que, como se ha dicho, diferencia el control jerrqui-
co y el control de tutela, cada uno con sus propias particularidades.
a) Control jerrquico. Es aquel que ejerce la autoridad superior sobre
las autoridades o funcionarios inferiores, con fundamento en su rango y
autoridad. Es decir, como ya se ha afirmado, este control se presenta res-
pecto de los organismos centralizados, que son los que se encuentran some-
tidos a una estructura jerrquica.
Adems, debe tenerse en cuenta que dentro de las entidades descen-
tralizadas, territorialmente y por servicios, tambin se presenta el control
jerrquico, pues esas entidades son descentralizadas respecto del poder
central, pero internamente son centralizadas y organizadas jerrqui-
camente.
Este tipo de control se ejerce mediante varios procedimientos, segn
dos campos de accin diferentes:
- Control sobre las personas de los funcionarios. Comprende las
facultades de designacin, poder disciplinario y retiro del servicio. La ley
determina, entonces, cul es el funcionario superior competente para nom-
brar los empleados del respectivo organismo, para sancionarlos y para
tomar decisiones sobre el retiro del servicio de esos empleados inferio-
36 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

res. Obviamente, estas facultades estn reglamentadas, en especial por


las normas de carrera administrativa u otras carreras especializadas. En
el ejercicio de este control tiene una colaboracin importante la Procu-
radura General de la Nacin.
-Control sobre los actos de los funcionarios. Comprende las facul-
tades de revocarlos y reformarlos, una vez interpuesto el recurso de ape-
lacin o mediante la revocatoria directa. Adems, debe diferenciarse si
el acto del inferior fue dictado con base en una delegacin o en el fen-
meno de la desconcentracin. En el primer caso, el superior delegante
puede retomar en cualquier momento su competencia, de manera que pue-
de dictar directamente un acto de aquellos que haba delegado en el in-
ferior; en el segundo caso, el superior no puede dictar el acto inicial en
reemplazo del inferior, sino que deber esperar que este ejerza su compe-
tencia para poderlo revocar o reformar, si es el caso.
Adems de las facultades de revocacin y reforma de los actos, existe
dentro del control jerrquico el llamado poder de instruccin, que con-
siste en la facultad que tiene el superior de dar rdenes a sus inferiores y
hacer que ellas sean cumplidas, tratndose, obviamente, de rdenes le-
gales32.
b) Control de tutela. Es aquel que ejerce el poder central sobre las
entidades y autoridades descentralizadas, tanto territorialmente como por
serv1c1os.
En relacin con las entidades descentralizadas territorialmente, el
control de tutela que el Estado ejerce sobre ellas est generalmente en ma-
nos del Congreso y del gobierno. El primero, por medio de la regulacin
legal de las actividades que son objeto de descentralizacin hacia las enti-

32
El art. 91 de la Constitucin Poltica establece que "en caso de infraccin ma-
nifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato supe-
rior no exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta.
"Los militares en servicio quedan exceptuados de esta disposicin. Respecto de
ellos, la responsabilidad recaer nicamente en el superior que da la orden".
Este precepto, relacionado con la excepcin de inconstitucionalidad, implica que
los funcionarios inferiores, salvo los militares en servicio, no estn obligados a cumplir
las rdenes de sus superiores que sean manifiestamente inconstitucionales. La sana lgica
jurdica permite extender este principio a los dems grados de la jerarqua jurdica, es
decir, que el inferior no est obligado a cumplir las rdenes manifiestamente ilegales de
sus superiores. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que en relacin con los militares
la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha consagrado una interpretacin restricti-
va de la norma constitucional citada, como puede verse en las sents. C-578 de 1995 y
C-431 de 2004.
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 37

dades territoriales. El segundo, mediante el ejercicio del poder reglamen-


tario como desarrollo de esa misma regulacin legal.
Respecto de las entidades descentralizadas por servicios, el artculo
103 de la ley 489 de 1998 confa el ejercicio del control de tutela al pre-
sidente de la repblica, a los ministros y directores de departamentos
administrativos a los cuales se halle adscrita o vinculada la respectiva en-
tidad.
Tambin en este caso podemos analizar los diversos procedimientos
de tutela respecto de las personas de los funcionarios y respecto de sus
actos. Sin embargo, en relacin con este tipo de control, debe tenerse en
cuenta que la regla general es la autonoma, es decir, que solo existe control
en los casos determinados por la ley.
- Control sobre las personas de los funcionarios. En estricta teo-
ra y segn el espritu de la descentralizacin, no debera existir control
de tutela sobre las personas de los funcionarios descentralizados, pues ese
control personal implica algn grado de subordinacin jerrquica, lo cual
es extrao a esta institucin. Sin embargo, el derecho positivo colombia-
no consagra algunos casos de control personal sobre autoridades que hacen
parte de organismos descentralizados. As, los gobernadores, en virtud
del artculo 304 de la Constitucin Poltica pueden ser suspendidos o des-
tituidos por el presidente de la repblica, en los casos taxativamente sea-
lados por la ley. A su vez, los alcaldes municipales, a pesar de ser funcio-
narios de eleccin popular, tambin pueden ser suspendidos o destituidos
por el presidente de la repblica o los gobernadores, segn sus respecti-
vas competencias, en los casos taxativamente sealados por la ley (Const.
Pol., art. 314 y ley 136 de 1994, arts. 104 y 105)33 .
Respecto de las entidades descentralizadas por servicios y de con-
formidad con el numeral 13 del artculo 189 de la Constitucin, los direc-
tores y gerentes de los estableci:nientos pblicos nacionales son de libre
nombramiento y remocin del presidente de la repblica. Igualmente, el
artculo 91 de la ley 489 de 1998 extiende esa calidad de agentes del pre-
sidente a los directores, gerentes o presidentes de las empresas industria-
les y comerciales del Estado.
Si, como hemos afirmado, en teora no debera existir este control
personal, al establecerlo las normas se est produciendo una disminucin
de la descentralizacin a favor de la centralizacin.

33
Al respecto puede verse Corte Const., sents. C-032 de 1993; C-229 y C-586 de
1995; C. E., sent. 26 marzo 1998, S2, exp. 11670, y C.E., sent. 16 noviembre2001, S2,
exp. 1253-00.
38 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

- Control sobre los actos o la actividad de las entidades descen-


tralizadas. El control de tutela se ejerce fundamentalmente sobre los actos
que expiden las entidades y autoridades descentralizadas, lo mismo que
sobre su actividad general. Sin embargo, este control se lleva a cabo en
un grado bastante menos estricto que el que se realiza en caso de control
jerrquico. En efecto, el control de tutela no permite, por regla general,
la revocacin o reforma de los actos, sino que se efecta mediante otros
mecanismos, entre los cuales los principales son los siguientes:
En relacin con las entidades descentralizadas territorialmente:
1) La iniciativa para la adopcin de ciertas decisiones de los rga-
nos deliberantes puede corresponder de manera exclusiva a la autoridad
encargada del control. As, los artculos 300 y 313 de la Constitucin
Poltica, que establecen las atribuciones de las asambleas departamentales
y concejos municipales, condicionan el ejercicio de algunas de ellas a la
iniciativa del gobernador o del alcalde, respectivamente.
2) Los gobernadores y alcaldes pueden objetar los proyectos de
ordenanzas y acuerdos, cuando los consideren ilegales o inconvenientes.
3) El gobernador puede pasar al tribunal de lo contencioso adminis-
trativo correspondiente, los acuerdos municipales aprobados y sanciona-
dos, cuando considere que son ilegales.
4) Con fundamento en el artculo 159 del CPACA, las autoridades ad-
ministrativas centrales pueden demandar los actos de las entidades terri-
toriales que consideren ilegales 34 .
En relacin con las entidades descentralizadas por servicios:
l) El poder central participa, por medio de representantes suyos, en
los rganos directivos de estas entidades. Por ejemplo, el ministro o di-
rector del departamento administrativo de tutela es el presidente de la junta
directiva. Adems, podrn hacer parte de ella otros ministros o autorida-
des del poder central y representantes personales del presidente de la re-
pblica.
2) El control se orientar a comprobar y asegurar que las activida-
des y funciones de los organismos y entidades que integran el respectivo
sector administrativo se cumplan en armona con las polticas guberna-
mentales, dentro de los principios de la ley y de conformidad con los planes
y programas adoptados (ley 489 de 1998, art. 104).

34
Vase MIGUEL GNZLEZ RODRGUEZ, Derecho procesal administrativo, t. n, 7
ed., Bogot, Librera Jurdicas Wilches, 1989, pg. 335.
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 39

3) El control sobre las entidades descentralizadas no comprender


la autorizacin o aprobacin de los actos especficos que conforme a la
ley competa expedir a sus rganos internos, salvo el presupuesto anual,
el cual debe someterse a los trmites y aprobaciones sealados en la ley
orgnica de presupuesto (art. 105, ibdem).
4) El control administrativo de las empresas industriales y comercia-
les del Estado y las sociedades de economa mixta se cumplir en los tr-
minos de los correspondientes convenios, planes o programas que debe-
rn celebrarse peridicamente con la nacin, por intermedio del respectivo
ministerio o departamento administrativo (arts. 106, 107 y 108, ibdem).
5) El control sobre las actividades y programas de las entidades des-
centralizadas indirectas, las filiales de las empresas industriales y comer-
ciales del Estado y las sociedades de economa mixta se ejercer mediante
la intervencin de los representantes legales de los organismos y entida-
des participantes, o sus delegados, en los rganos internos de deliberacin
y direccin de la entidad (art. 109, ibdem).
6) Tambin con fundamento en el artculo 159 del CPACA, las auto-
ridades centrales pueden demandar los actos de las entidades descentra-
lizadas por servicios, cuando los consideren ilegales.
En relacin con estos controles del poder central sobre las activida-
des de las entidades descentralizadas por servicios, vale la pena advertir
que la Corte Suprema de Justicia ha considerado que pueden clasificarse
en cuatro clases, a saber35 :
-El control administrativo, que es el ejercido directamente por los
ministros y directores de departamento administrativo e indirectamente,
en algunos casos, por las superintendencias, bajo la vigilancia y respon-
sabilidad del presidente de la repblica 36
- El control presupuesta!, que es el ejercido principalmente por el
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico sobre la elaboracin y ejecu-
cin de los presupuestos de rentas y gastos de las entidades mencionadas,
de acuerdo con lo previsto en el Estatuto Orgnico del Presupuesto (decr.
111 de 1996).
-El control fiscal, que es el ejercido por la Contralora General de
la Repblica, el cual, segn el artculo 267 de la Constitucin, comprende

35
C. S. de J., sent. 25 abril 1974, sala plena, "G. J.", t. cxlix-cL, nms. 2390 y 2391,
pgs. 332 y SS. .
36
Sobre esta clase de control, vanse C. E., sent. 12 diciembre 1996, S3, exp. 8.752;
C. E., concepto 13 noviembre 1997, SCSC, rad. 1.045; C. E., sent. 18 enero 2000, SPCA,
exp. AI-046, y Corte Const., sent. C-727 de 2000.
40 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

el ejercicio de un control financiero, de gestin y de resultados, fundado


en la eficiencia, la economa, la equidad y la valoracin de los costos am-
bientales37.
-El control poltico, que lleva a cabo el Congreso de la Repblica
mediante la regulacin de las actividades confiadas a estas entidades y por
medio de las citaciones que las comisiones pueden hacer a sus represen-
tantes legales 38 .
A estos controles mencionados por la Corte, debemos agregar el con-
trol jurisdiccional, ejercido por la rama judicial del poder pblico, y que
recae sobre la legalidad de las actuaciones de estas entidades 39.

D) El principio de la centralizacin poltica


y descentralizacin administrativa

1) Fundamento y nocin. Como es sabido, las funciones bsicas del


Estado son la constituyente, la legislativa, la ejecutiva o administrativa y
la judicial. Tambin hemos afirmado que en los Estados federales, los
Estados miembros ejercen todas esas funciones, o por lo menos las tres
ltimas. A su vez, en los Estados unitarios completamente centralistas,
el Estado ejerce todas las funciones, mientras las secciones que lo compo-

37
Sobre esta clase de control puede verse a GusTAVO PENAGOS V., Curso de con-
trol fiscal, Bogot, Edic. :Librera del Profesional, 1979; Drnoo YouNES MORENO, Rgi-
men del control fiscal y el control interno, 5 ed., Bogot, Grupo Editorial Ibez, 2005;
Ivn Duque Escobar, El control fiscal en Colombia, Bogot, Edit. L. Canal y Asociados,
1980; U RIEL ALBERTO AMAYA LAYA, Teora de la responsabilidad fiscal: aspectos sus-
tanciales y procesales, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2000; HERNN AL-
FONSO MAZO GIRALDO, Apuntes para una teora del control fiscal en Colombia, 2 ed.,
Medelln, Editorial Universidad Pontificia Bolivariana, 1997; y El nuevo control fiscal
en Colombia. Normas constitucionales y legales, Santa Fe de Bogot, publicacin de la
Contralora General de la Repblica, 1994. Desde el punto de vista de la jurisprudencia,
vase C. E., conceptos 18junio 1996, SCSC, rad. 825; y 10 septiembre 1997, SCSC, rad.
1009; as mismo, vase C. E., sent. 10 marzo 1999, S2, exp. ACU-615; C. E., sent. 12
julio 2001, Sl , exp. 6.733; C. E., sent. 29 noviembre 2001, Sl, exp. 6.391; C. E., con-
ceptos 12 diciembre 2001, SCSC, rad. 1.375, y 31agosto2005, SCSC, rad. 1.662; C. E.,
sent. 26 agosto 2004, Sl , exp. 1997-2093, y Corte Const., sents. C-374 de 1995, C-499
de 1998, C-648 de 2002, C-716 de 2002, C-1176 de 2004, C-382 de 2008 y C-557 de
2009.
38
Sobre esta clase de control, vase C. E., concepto 25 julio 1994, SCSC, rad. 615,
y Corte Const., sent. C-198 de 1994.
39
Sobre este tema de los controles pueden verse otras clasificaciones y comenta-
rios ms extensos en LvARO TAFUR GALvrs, ob. cit., pgs. 259 y ss.
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 41

nen no desempean ninguna de ellas, pues tan solo existirn, dado el caso,
autoridades desconcentradas.
En Colombia, en el siglo XIX, como ya tambin lo analizamos, los mo-
vimientos polticos giraron en gran parte alrededor del sistema de organiza-
cin que deba drsele al pas. Durante varios perodos, el Estado se orga-
niz como sistema federal. No obstante, las luchas polticas continuaron
hasta que, en 1886, para la expedicin de la Constitucin de ese ao, se
busc un tipo de organizacin intermedia entre el sistema federal y el cen-
tralismo absoluto 40 , mediante la frmula conocida como "centralizacin
poltica y descentralizacin administrativa", la cual, desde entonces, ha
sido aplicada en Colombia y ratificada por la Constitucin de 1991, al
expresar en su artculo 1que "Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de repblica unitaria, descentralizada[ ... ]".
Esta frmula jurdico-poltica quiere decir que las funciones polti-
cas son objeto de centralizacin, mientras que la funcin administrativa
es objeto de descentralizacin. Dicho en otras palabras, el Estado se re-
serva el ejercicio de las funciones constitucional, legislativa y judicial,
mientras que la funcin administrativa la comparte con las secciones o pro-
vmcias.
2) Expresin prctica. En realidad, la frmula se traduce en que solo
existe en Colombia una Constitucin para todo el pas, que las leyes y los
principales cdigos, tambin son necesariamente nacionales y que la
administracin de justicia se imparte siempre en nombre de la repblica.
Por ello, la rama legislativa del poder est integrada solamente por el
Congreso Nacional, con sus dos cmaras, sin que existan organismos re-
gionales de carcter legislativo. De manera que la rama legislativa est
completamente centralizada y ni siquiera utiliza el fenmeno de la descon-
centracin territorial, pues ejerce todas sus funciones desde la capital. Las
asambleas departamentales y los concejos municipales son "corporacio-
nes poltico-administrativas", como los denomina la Constitucin Polti-
ca en sus artculos 299 y 312, respectivamente, modificados por los ar-
tculos 3 y 5 del acto legislativo 1 de 2007.
A su vez, la rama judicial tambin est centralizada, es decir, en ma-
nos del Estado, pero en relacin con ella se utiliza el mecanismo de la des-
concentracin territorial, pues existen tribunales y juzgados en todos los

40
En relacin con los aspectos histricos de este problema puede verse a JAVIER
HENAO HIDRN, Panorama del de re cho constitucional colombiano, 13 ed., Bogot, Edit.
Temis, 2004, pgs. 3 y ss.
42 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

departamentos y municipios del pas, los cuales administran justicia en


nombre de la repblica.
Por su parte, la rama administrativa, segn la frmula que venimos
estudiando, est descentralizada. Sin embargo, esto no quiere decir que
esta funcin est otorgada totalmente a los departamentos y municipios.
Simplemente quiere decir que parte de esa funcin se otorga a las entida-
des territoriales, pero que el Estado se reserva otra parte, que es la ms
importante, al conservar las funciones del presidente de la repblica, los
ministros y dems autoridades administrativas nacionales. Ya se sabe
igualmente que se presenta tambin descentralizacin administrativa en
relacin con las entidades descentralizadas por servicios.
En conclusin, la frmula de la "centralizacin poltica y descentra-
lizacin administrativa", que pretenda ser intermedia, realmente impli-
ca un predominio de la centralizacin sobre la descentralizacin, aun en
lo correspondiente a la funcin administrativa, aunque debe reconocerse
que en los ltimos aos se ha presentado una tendencia hacia el fortale-
cimiento de la descentralizacin, como pasaremos a verlo.
3) Evolucin del principio a partir de 1886. Una vez consagrado este
principio en la Constitucin de 1886, puede decirse que desde el punto de
vista poltico logr el objetivo que con su implantacin se buscaba, en
cuanto permiti disminuir las tensiones alrededor del tema de la mayor o
menor autonoma de las entidades locales, hasta el punto que la disyun-
tiva entre centralismo o federalismo dej de ser un elemento promotor de
violencia poltica en nuestro medio.
Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que el tema haya desapa-
recido de nuestro escenario poltico y jurdico, pues permanentemente ha
sido preocupacin en materia de organizacin del Estado la de regular las
relaciones entre las autoridades centrales y locales. En este orden de ideas
podemos identificar dos grandes etapas y tendencias.
As, en primer lugar, como consecuencia del predominio del fen-
meno de la centralizacin dentro del principio de la centralizacin pol-
tica y descentralizacin administrativa, a partir de 1886 se present una
tendencia hacia el fortalecimiento progresivo del centralismo, especial-
mente por el progresivo aumento del intervencionismo del Estado y el con-
secuente aumento de funciones y recursos en manos de la nacin. Esta
tendencia produjo, como contrapartida lgica, el debilitamiento progre-
sivo de las entidades territoriales, tanto desde el punto de vista de su par-
ticipacin en los recursos del tesoro pblico, como en lo referente a sus
funciones propias, hasta el punto que se produjo una mentalidad de "Estado
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 43

patemalista" en el sentido de que las mismas entidades territoriales pro-


piciaban el traslado total o compartido de responsabilidades propias del
orden territorial hacia la nacin.
Esta tendencia no se detuvo sino que, paradjicamente, se afianz
con el auge de la descentralizacin especializada o por servicios, pues la
creacin de entidades descentralizadas de este tipo, especialmente de esta-
blecimientos pblicos, se utiliz o aprovech en varios casos para crear
entidades del orden nacional cuyo objeto era ms propio de las entidades
territoriales que de la nacin. Tal fue el caso, por ejemplo, del Instituto
de Fomento Municipal -Insfopal- y de las corporaciones autnomas
regionales, cuyo objeto era prestar servicios y promover el desarrollo eco-
nmico y social del territorio comprendido en su jurisdiccin, que si bien
unas veces corresponda a verdaderas regiones homogneas desde el punto
de vista geogrfico y econmico, otras veces se trataba simplemente del
territorio de un departamento.
El fortalecimiento de esta tendencia fue de tal grado que lleg a cali-
ficarse la situacin como de un "centralismo asfixiante" y a propiciar un
cambio de mentalidad que poco a poco se fue convirtiendo en una tenden-
cia inversa: la de la necesidad de favorecer una mayor autonoma de las
colectividades y entidades territoriales.
Esta segunda etapa o tendencia comenz a mostrar sus primeros
resultados con la expedicin de la ley 14 de 1983, que tuvo por objeto hacer
un replanteamiento en materia tributaria con el fin de fortalecer los fiscos
departamentales y municipales.
Pocos aos ms tarde, en 1986 y 1987, se expidieron varias nor-
mas que contribuyeron a consolidar esta tendencia, como fueron: el acto
legislativo l de 1986, mediante el cual se estableci la eleccin popular
de los alcaldes y que fue desarrollado por las leyes 78 de 1986 y 49 de 1987;
la ley 31! de 1986, por la cual se expidieron nuevas normas para los depar-
tamentos y se concedieron facultades extraordinarias al gobierno para
expedir el Cdigo de Rgimen Departamental (decr.-ley 1222 de 1986);
la ley 11 de 1986, por medio de la cual se expidieron normas reformatorias
del rgimen municipal y se concedieron igualmente facultades al gobier-
no para expedir el Cdigo de Rgimen Municipal (decr. 1333 de 1986);
la ley 12 de 1986, por la cual se increment la proporcin de cesin del
impuesto al valor agregado (IV A) a los departamentos y municipios; y
los decretos-leyes 77 a 81 de 1987, mediante los cuales se trasladaron
a los municipios funciones que venan siendo ejercidas por entidades
nacionales.
44 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

Finalmente, la Constitucin Poltica de 1991 consolid an ms este


proceso descentralizador, a partir del reconocimiento en su artculo 1de
que Colombia "es un Estado organizado en forma de repblica unitaria",
pero "descentralizada" y "con autonoma de sus entidades territoriales",
y con la inclusin de nuevas instituciones y disposiciones tendentes al for-
talecimiento de las colectividades territoriales, como la eleccin popular
de los gobernadores, la consagracin de nuevos instrumentos de partici-
pacin ciudadana en el manejo de los asuntos pblicos, el aumento pro-
gresivo del porcentaje de los ingresos corrientes de la nacin que son trans-
feridos a los departamentos, distritos y municipios y la previsin de nuevas
entidades como las regiones, las provincias y los territorios indgenas .
De acuerdo con lo anterior, podemos concluir que el principio de la
centralizacin poltica y descentralizacin administrativa actualmente se
encuentra en una etapa favorable a una mayor y progresiva descentrali-
zacin, que se traduce en tres aspectos principales:
- Descentralizacin poltico-administrativa, en la medida en que
se ha buscado una mayor participacin de los miembros de las comuni-
dades en el manejo de sus propios asuntos pblicos.
-Descentralizacin fiscal, consistente en el fortalecimiento de los
recursos econmicos y financieros de las entidades territoriales, en aras
de lograr una mejor prestacin de las actividades y servicios a su cargo.
- Descentralizacin funcional, en el sentido del aumento y preci-
sin de las funciones propias a cargo de las entidades territoriales, a fin
de que puedan ser ejercidas con autonoma por ellas y sin interferencias
mayores por parte de las entidades de otros rdenes administrativos.

E) Las personas jurdicas pblicas

1) Nocin de persona. Este concepto no es propio del derecho p-


blico sino que proviene del derecho civil. Segn un criterio generalizado,
desde el punto de vista jurdico, persona es todo ente capaz de ser sujeto
de derechos y obligaciones. O como lo ha dicho en alguna ocasin nues-
tra Corte Suprema de Justicia, "en lenguaje jurdico son personas, los seres
capaces de tener derechos y contraer obligaciones"41 .
2) Clases de personas. Segn lo establece el artculo 73 del Cdigo
Civil, "las personas son naturales o jurdicas". En terminologa corriente,

41
C. S. de J., sent. 21 agosto 1940, "G. J.", t. L, pg. 97, y Corte Const., sent. C-
591 de 1995.
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 45

las personas naturales reciben el nombre de personas fsicas y las perso-


nas jurdicas el de personas morales. Por su parte, el artculo 74 del mis-
mo Cdigo, refirindose a las personas naturales, manifiesta que son "to-
dos los individuos de la especie humana, cualquiera que sea su edad, sexo,
estirpe o condicin". Y el artculo 633 expresa que "se llama persona ju-
rdica, una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obliga-
ciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente". Vea-
mos cmo la Corte Suprema de Justicia, en la misma sentencia citada, nos
explica esta divisin: "La doctrina corriente reconoce dos clases de per-
sonas: 1)los individuos de la especie humana considerados como hom-
bres y llamados personas fsicas, y 2) ciertos establecimientos, fundacio-
nes o seres colectivos a los cuales se les da indiferentemente el nombre
de personas morales o personas jurdicas" 42 .
3) Las personas en el derecho pblico. Dentro de la administracin
pblica y en sus relaciones encontramos tanto personas naturales o fsi-
cas como personas jurdicas o morales. Por ejemplo, los empleados de la
administracin son personas naturales que trabajan para una persona ju-
rdica. Sin embargo, las personas jurdicas tienen dentro de este campo
una importancia especial, pues la actividad de la administracin se lleva
a cabo siempre dentro del marco de una persona jurdica. De tal manera
que a pesar de que la administracin est representada por personas na-
turales, como lo dice el profesor RlvERO, "los agentes pblicos desaparecen
detrs de las colectividades en nombre y por cuenta de las cuales ellos
actan" 43 . Es decir que, salvo en algunos casos relacionados con la res-
ponsabilidad, la actuacin de los funcionarios no es personal, sino que ella
se.lleva a cabo en nombre de una persona jurdica a la cual ellos represen-
tan y que es, en consecuencia, la afectada por esa actuacin. Esta situa-
cin implica que en toda relacin de derecho pblico estar presente, por
lo menos, una persona jurdica, presencia que no es necesaria en las rela-
ciones jurdicas de derecho privado.
4) Personas jurdicas privadas y pblicas. Las personas jurdicas o
morales pueden clasificarse desde diferentes puntos de vista. Para nues-
tros efectos, la clasificacin que ms nos interesa es aquella que las divi-
de en personas jurdicas privadas y personas jurdicas pblicas. A este
42
Vase sent. de la C. S. de J. citada en la nota anterior.
43
ob. cit. (ed. en espaol), pg. 41. Tambin puede verse a MrouEL
JEAN RIVERO,
MARIENHOFF, Tratado de derecho administrativo, t. r, 5 ed., Buenos Aires, Abeledo-Pe-
rrot, 1995, pgs. 365 y ss.
46 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

respecto, segn nuestro Cdigo Civil, las personas jurdicas privadas son
las corporaciones y fundaciones; a su vez, las corporaciones se clasifican
en asociaciones y sociedades o compaas44 . El artculo 71 de la ley 222
de 1995, que reform el Cdigo de Comercio, cre una nueva modali-
dad de persona jurdica al introducir el concepto de empresa unipersonal,
que para algunos es asimilable a una sociedad45 .
En relacin con las personas jurdicas pblicas, en la doctrina y la
jurisprudencia encontramos diversos factores de los cuales se hace depen-
der esa calidad. Los principales de esos factores son los relacionados con
el fin perseguido, la iniciativa en la creacin, la naturaleza del capital y el
rgimen jurdico aplicable. As, para algunos, las personas pblicas son
las que persiguen fines de inters pblico o social; para otros, son las crea-
das por iniciativa del mismo Estado; para un tercer grupo, son aquellas
cuyo capital es estatal o pblico; y para un grupo final, aquellas que estn
sometidas al derecho pblico46 .
Con fundamento en varios textos legales, como los decretos-leyes
1222 de 1986, 1333 de 1986 y las leyes 128 y 136 de 1994, 489 de 1998
y 1454 de 2011, as como la Constitucin Poltica de 1991, puede decirse
que en el rgimen jurdico colombiano las personas jurdicas pblicas, o
"entidades pblicas", son aquellos organismos de origen estatal, cuyo
capital o patrimonio tambin es estatal o pblico, a los cuales el ordena-
miento jurdico les ha reconocido el carcter de personas jurdicas y que,
por regla general, se encuentran sometidos al derecho pblico, salvo ex-
cepciones legales.
5) Enumeracin de las personas jurdicas pblicas en Colombia.
Segn las normas mencionadas en el numeral anterior, podemos concluir
que las personas jurdicas pblicas o entidades pblicas en Colombia son
las siguientes:

44
Vanse ARTURO VALENCIA ZEA y LVARO RTIZ MoNSALVE, Derecho civil, t. I,
Parte general y personas, 16~ ed., Bogot, Edit. Temis, 2010, pgs. 440 y ss.
45
Sobre la empresa unipersonal puede verse Corte Const., sents. C-624 de 1998
y C-392 de 2007. En la doctrina vase a FRANCISCO REYES VILLAMIZAR, Derecho socie-
tario, t. I, Bogot, Edit. Temis, 2002, pgs. 345 y ss., y a PABLO ANDRS CRDOBA AcosTA,
"La sociedad unipersonal y los grupos societarios", en Revista de Derecho Privado, nm.
3, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 1998, pgs. 13 y ss.
46
Para un anlisis ms detallado sobre este tema puede verse a ENRIQUE SAYA-
GUS LASO, ob. cit., t. I, pgs. 163 y ss.; y AGUSTN A. GORDILLO, ob. cit., t. I, pgs. XIV-
1 y ss. Tambin puede verse a LvARO TAFUR GALVIS, ob. cit., pgs. 41 y ss.
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 47

- la nacin o el Estado (ley 153 de 1887, art. 60) 47 ;


- los departamentos (decr. 1222 de 1986, art. 3);
- los municipios (decr. 1333 de 1986, art. 4);
-los distritos (decr. 1421de1993, art. 2; ley 768 de 2002, art. 2,
y decreto 1333 de 1986, art. 4);
- las reas metropolitanas (ley 128 de 1994, art. 2);
- los establecimientos pblicos (ley 489 de 1998, art. 70);
- las empresas industriales y comerciales del Estado, o de las otras
entidades territoriales (ley 489 de 1998, art. 85);
- las superintendencias con personera jurdica (ley 489 de 1998,
art. 82);
- las unidades administrativas especiales con personera jurdica
(ley 489 de 1998, art. 82);
- las empresas sociales del Estado (ley 100 de 1993, art. 194);
-las empresas oficiales de servicios pblicos domiciliarios (ley 142
de 1994, art 17 y C. de Co., art. 98);
- los institutos cientficos y tecnolgicos (decr. 393 de 1991, art
1);
-las sociedades pblicas (ley 489 de 1998, art. 94 y C. de Co., art.
98);
- las sociedades de economa mixta (ley 489 de 1998, art. 97 y C.
de Co., art. 98);
- el Banco de la Repblica (Const. Pol., art. 371);
- los entes universitarios autnomos (ley 30 de 1992, art. 57);
- las corporaciones autnomas regionales (ley 99 de 1993, art. 23);
-la Comisin Nacional del Servicio Civil (ley 909 de 2004, art. 7);
- el Fondo de Garantas de Instituciones Financieras (decr. 663 de
1994, art. 316);

47
En estricto sentido los conceptos de nacin y Estado se diferencian, pues el pri-
mero de ellos tiene un contenido fundamentalmente sociolgico, mientras que el segundo
es fundamentalmente jurdico, ya que se refiere a la nacin organizada como persona
jurdica. Sin embargo, utilizamos aqu ambos trminos teniendo en cuenta que nuestra
legislacin, lo mismo que la jurisprudencia, los utilizan indistintamente para referirse
a la persona jurdica nacional. Esta persona jurdica tradicionalmente se ha considerado
conformada por los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y
otros organismos nacionales sin personalidad jurdica propia. Vanse C. E., sent. 25 julio
1985, S2, exp. 8108; C. E., auto 9 octubre 1986, S2, exp. 1959; C. E., auto4marzo1987,
SI, exp. 77, y Corte Const., sent. C-221de1997.
48 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

-el Fondo de Garantas de Entidades Cooperativas (decr. 2206 de


1998, art. 1);
- el Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcni-
cos en el Exterior, Mariano Ospina Prez (ley 1002 de 2005, art. 1);
- el Instituto Colombiano de Fomento a la Educacin Superior (ley
1324 de 2009, art. 12);
- la Administradora Colombiana de Pensiones (ley 1151 de 2007,
art. 155 y decr.-ley 4121de2011, art.1);
-la Autoridad Nacional de Televisin (ley 1507 de 2012, art. 2);
-la Agencia Nacional de Infraestructura (decr.-ley 4165 de 2011,
art. 1);
- la Agencia Nacional de Minera (decr.-ley 4134 de 2011, art.
1),y
-la Agencia Nacional de Hidrocarburos (decr.-ley 4137 de 2011,
art. 1).
Por otra parte, la Constitucin Poltica de 1991 prev la posibilidad
de que en el futuro existan igualmente las regiones (art. 306), las provin-
cias (art. 321) y los territorios indgenas (arts. 329 y 330), como entidades
territoriales, lgicamente tambin con el carcter de personas jurdicas.
Adems, la ley 1454 de 2011 prev la existencia de las regiones admi-
nistrativas y de planificacin-RAP- (art. 30), la regin administrativa
y de planificacin especial entre el Distrito Capital de Bogot, el Depar-
tamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos-RAPE-(art.
30), las regiones de planeacin y gestin -RPG- (art. 19), las asocia-
ciones de departamentos (art. 12), las asociaciones de distritos especiales
(art. 13), las asociaciones de reas metropolitanas (art. 15), las asociacio-
nes de municipios (art. 14) y las provincias administrativas y de planifi-
cacin-PAP-(art. 16), como "esquemas asociativos territoriales" con
personera jurdica. Sin embargo, la existencia de estos esquemas ape-
nas se encuentra prevista en la nueva ley citada, salvo el caso de las aso-
ciaciones de municipios que existen desde la reforma constitucional de
1968 y, en vigencia de la Constitucin de 1991, con fundamento en la ley
136 de 1994.
No obstante, debe tenerse en cuenta que la ley 80 de 1993, que con-
tiene el estatuto general de contratacin de la administra.:::in pblica, re-
conoce capacidad para contratar a todas las que denomina entidades es-
tatales, entre las cuales se encuentran, adems de la nacin propiamente
dicha y de las entidades territoriales y descentralizadas por servicios,
PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN ESTATAL 49

algunas que tradicionalmente se han considerado apenas como rganos


de la nacin, como es el caso del Senado de la Repblica, la Cmara de
Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscala General
de la Nacin, la Contralora General de la Repblica, la Procuradura Ge-
neral de la Nacin, la Registradura Nacional del Estado Civil, los minis-
terios, los departamentos administrativos y las superintendencias, as como
en el orden territorial las contraloras departamentales, distritales y mu-
nicipales y, en general, "todos los organismos o dependencias del Estado
a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos" (art. 2Q), lo cual
parece implicar la ampliacin del reconocimiento de personalidad jurdi-
ca a todas estas entidades 48

48
El Consejo de Estado, ya ha reconocido la calidad de persona jurdica a la
Contralora General de la Repblica y a las contraloras departamentales, municipales
y distritales (vanse C. E., auto I I septiembre I995, SI, exp. 3405; C. E., sen t. 6 febre-
ro I997, SI, exp. 4144; C. E., sent. 30 enero I997, SI, exp. 4168, y C. E., sent. 6 julio
2000, S2, exp. 647-2000). No obstante, esta jurisprudencia no es generalizada y, por el
contrario, existen pronunciamientos en sentido opuesto (vanse, por ejemplo, C. E.,
conceptos I2 noviembre I992, SCSC, rad. 485, y 23 noviembre 1993, SCSC, rad. 550).
En relacin con la capacidad de contratacin de las entidades estatales, vase Corte
Const., sent. C-374 de I994, y a JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, Tratado de dere-
cho administrativo, t. IV, Contratacin indebida, Bogot, Universidad Externado de Co-
lombia, 2004, pgs. 344 y ss.
CAPTULO II

LA RAMA LEGISLATIVA

La rama legislativa del poder pblico est integrada en Colombia por


el Congreso de la Repblica. Este, a su vez, est integrado por el Senado
de la Repblica y la Cmara de Representantes, segn lo indica el artcu-
lo 114 de la Constitucin Poltica, por lo cual se dice que es un sistema
bicameral. Por su parte, el artculo 142 de la misma Constitucin prev
que tanto el Senado como la Cmara de Representantes tendrn "comi-
siones permanentes", encargadas de tramitar en primer debate los proyec-
tos de acto legislativo o de ley y cuyo nmero y el de sus miembros, as
como las materias de su competencia, sern determinados por la ley. Ade-
ms, el reglamento del Congreso prev la existencia de comisiones lega-
les, especiales y accidentales.
En cuanto a las funciones generales del Congreso, el artculo 114 de
la Constitucin Poltica expresa que a l le corresponde reformar la Cons-
titucin, hacer las leyes y ejercer control poltico sobre el gobierno y la
administracin. En relacin con la funcin legislativa propiamente dicha,
el artculo 150 manifiesta que corresponde al Congreso "hacer las leyes",
y precisa que por medio de ellas ejerce as siguientes funciones:
1. Interpretar, reformar y derogar las leyes.
2. Expedir cdigos en todos los ramos de la legislacin y reformar
sus disposiciones.
3. Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones pblicas
que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinacin de los re-
cursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecucin y las medidas
necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.
4. Definir la divisin general del territorio con arreglo a lo previsto
en la Constitucin, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, mo-
dificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias.
5. Conferir atribuciones especiales a las asambleas departamentales.
6. Variar, en circunstancias extraordinarias y por graves motivos de
conveniencia pblica, la actual residencia de los altos poderes nacionales.
52 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

7. Determinar la estructura de la administracin nacional y crear, su-


primir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superinten-
dencias, establecimientos pblicos y otras entidades del orden nacional,
sealando sus objetivos y estructura orgnica; reglamentar la creacin y
funcionamiento de las corporaciones autnomas regionales dentro de un
rgimen de autonoma; as mismo, crear o autorizar la constitucin de em-
presas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economa
mixta.
8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el
ejercicio de las funciones de inspeccin y vigilancia que le seala la Cons-
titucin.
9. Conceder autorizaciones al gobierno para celebrar contratos,
negociar emprstitos y enajenar bienes nacionales, respecto de cuyo ejer-
cicio el gobierno deber rendir peridicamente informes al Congreso.
10. Revestir, hasta por seis meses, al presidente de la repblica de
precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley
cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pblica lo aconseje. Tales
facultades debern ser solicitadas expresamente por el gobierno y su apro-
bacin requerir la mayora absoluta de los miembros de una y otra c-
mara.
El Congreso podr, en todo tiempo y por inicativa propia, modificar
los decretos-leyes dictados por el gobierno en uso de facultades extraor-
dinarias.
Estas facultades no se podrn conferir para expedir cdigos, leyes
estatutarias, orgnicas, ni las leyes-marco sobre los temas previstos en el
numeral 19 del artculo 150, ni para decretar impuestos.
11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la adminis-
tracin.
12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contri-
buciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca
la ley.
13. Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de
su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas.
14. Aprobar o improbar los contratos o convenios que, por razones
de evidente necesidad nacional, hubiere celebrado el presidente de la re-
pblica con particulares, compaas o entidades pblicas, sin autorizacin
previa.
15. Decretar honores a los ciudadanos que hayan prestado servicios
a la patria.
LA RAMA LEGISLATIVA 53

16. Aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros
Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos
tratados podr el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conve-
niencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a
organismos internacionales que tengan por objeto promover o consolidar
la integracin econmica con otros Estados.
17. Conceder, por mayora de los dos tercios de los votos de los miem-
bros de una y otra cmara y por graves motivos de conveniencia pblica,
amnistas o indultos generales por delitos polticos. En caso de que los
favorecidos fueren eximidos de la responsabilidad civil respecto de par-
ticulares, el Estado quedar obligado a las indemnizaciones a que hubiere
lugar.
18. Dictar las normas sobre apropiacin o adjudicacin y recupera-
cin de tierras baldas.
19. Dictar las normas generales, y sealar en ellas los objetivos y crite-
rios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:
a) Organizar el crdito pblico;
b) Regular el comercio exterior y sealar el rgimen de cambio in-
ternacional, en concordancia con las funciones que la Constitucin con-
sagra para la junta directiva del Banco de la Repblica;
c) Modificar, por razones de poltica comercial, los aranceles, tari-
fas y dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas;
d) Regular las actividades financiera, burstil, aseguradora y cual-
quier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversin de los
recursos captados del pblico;
e) Fijar el rgimen salarial y prestacional de los empleados pblicos,
de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pblica, y
f) Regular el rgimen de prestaciones sociales mnimas de los traba-
jadores oficiales.
Las anteriores funciones, en lo pertinente a prestaciones sociales, son
indelegables en las corporaciones pblicas territoriales y estas no podrn
arrogrselas.
20. Crear los servicios administrativos y tcnicos de las cmaras.
21. Expedir las leyes de intervencin econmica, previstas en el ar-
tculo 334, las cuales debern precisar sus fines y alcances y los lmites
a la libertad econmica.
22. Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la Repblica y
con las funciones que compete desempear a su junta directiva.
54 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

23. Expedir las leyes que regirn el ejercicio de las funciones pbli-
cas y la prestacin de los servicios pblicos.
24. Regular el rgimen de propiedad industrial, patentes y marcas,
y las otras formas de propiedad intelectual.
25. Unificar las normas sobre polica de trnsito en todo el territorio
de la repblica.
El citado artculo 150 agrega, finalmente, que corresponde al Con-
greso expedir el estatuto general de contratacin de la administracin
pblica y en especial de la administracin nacional.
Por su parte, el artculo 136 de la Constitucin Poltica establece que
est prohibido al Congreso y a cada una de sus cmaras:
1. Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de
competencia privativa de otras autoridades.
2. Exigir al gobierno informacin sobre instrucciones en materia
diplomtica o sobre negociaciones de carcter reservado.
3. Dar votos de aplauso a los actos oficiales.
4. Decretar a favor de personas o entidades donaciones, gratificacio-
nes, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estn
destinadas a satisfacer crditos o derechos reconocidos con arreglo a la
ley preexistente.
5. Decretar actos de proscripcin o persecucin contra personas
naturales o jurdicas.
6. Autorizar viajes al exterior con dineros del erario, salvo en cum-
plimiento de misiones especficas, aprobadas al menos por las tres cuar-
tas partes de los miembros de la respectiva cmara.
A su vez, el artculo 141 de la Constitucin Poltica seala que el
Congreso se reunir en un solo cuerpo nicamente para la instalacin y
clausura de sus sesiones, para dar posesin al presidente de la repblica,
para recibir a jefes de Estado o de gobierno de otros pases, para elegir
contralor general de la repblica, para elegir vicepresidente cuando sea
menester reemplazar al electo por el pueblo y para decidir sobre la mo-
cin de censura.

A) El Senado de la Repblica

Segn lo establece el artculo 171 de la Constitucin Poltica, el Sena-


do est integrado por cien miembros, elegidos en circunscripcin nacional,
y por dos senadores adicionales elegidos por las comunidades indgenas.
LA RAMA LEGISLATIVA 55

Al Senado, como funcin propiamente legislativa, le corresponde


participar en el trmite de los proyectos de ley, dentro del procedimiento
establecido en los artculos 154 y siguientes de la Constitucin. Adems,
le corresponde ejercer las funciones comunes para ambas cmaras que con-
sagra el artculo 135 de la Constitucin, modificado por los actos legis-
lativos 1de2003 y 1de2007, as como las especiales que le otorgan los
artculos 173 y 174 de la misma Carta.
Dichas funciones son las siguientes:
De conformidad con el artculo 135, son facultades de cada cmara:
1. Elegir sus mesas directivas.
2. Elegir a su secretario general, para perodos de cuatro aos, con-
tados a partir del 20 de julio, quien deber reunir las mismas calidades se-
aladas para ser miembro de la respectiva cmara.
3. Solicitar al gobierno los informes que necesite, salvo lo dispuesto
en el numeral 2 del artculo 136.
4. Determinar la celebracin de sesiones reservadas en forma prio-
ritaria a las preguntas orales que formulen los congresistas a los ministros
y a las respuestas de estos, de acuerdo con el reglamento.
5. Proveer los empleos creados por la ley para el cumplimiento de
sus funciones.
6. Recabar del gobierno la cooperacin de los organismos de la ad-
ministracin pblica para el mejor desempeo de sus atribuciones.
7. Organizar su polica interior.
8. Citar y requerir a los ministros, superintendentes y directores de
departamentos administrativos para que concurran a las sesiones. Las
citaciones debern hacerse con una anticipacin no menor de cinco das
y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los ministros, super-
intendentes o directores de departamentos administrativos no concurran,
sin excusa aceptada por la respectiva cmara, esta podr proponer mocin
de censura. Los ministros, superintendentes o directores de departamen-
tos administrativos debern ser odos en la sesin para la cual fueron cita-
dos, sin perjuicio de que el debate contine en las sesiones posteriores por
decisin de la respectiva cmara. El debate no podr extenderse a asun-
tos ajenos al cuestionario y deber encabezar el orden del da de la sesin.
9. Proponer mocin de censura respecto de los ministros, superin-
tendentes y directores de departamentos administrativos por asuntos rela-
cionados con funciones propias del cargo, o por desatencin a los re-
querimientos y citaciones del Congreso de la Repblica. La mocin de
56 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

censura, si hubiere lugar a ella, deber proponerla por lo menos la dci-


ma parte de los miembros que componen la respectiva cmara. La vota-
cin se har entre el tercero y el dcimo da siguientes a la terminacin
del debate, con audiencia pblica del funcionario respectivo. Su aproba-
cin requerir el voto afirmativo de la mitad ms uno de los integrantes
de la cmara que la haya propuesto. Una vez aprobada, el funcionario
quedar separado de su cargo. Si friere rechazada, no podr presentarse
otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La
renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido mocin de
censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto
en este artculo. Pronunciada una cmara sobre la mocin de censura su
decisin inhibe a la otra para pronunciarse sobre la misma.
Segn el artculo 173, son atribuciones especiales del Senado:
1. Admitir o no las renuncias que hagan de sus empleos el presiden-
te de la repblica o el vicepresidente.
2. Aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el gobier-
no, desde oficiales generales y oficiales de insignia de la fuerza pblica,
hasta el ms alto grado.
3. Conceder licencia al presidente de la repblica para separarse tem-
poralmente del cargo, no siendo caso de enfermedad, y decidir sobre las
excusas del vicepresidente para ejercer la presidencia de la repblica.
4. Permitir el trnsito de tropas extranjeras por el territorio de la re-
pblica.
5. Autorizar al gobierno para declarar la guerra a otra nacin.
6. Elegir a los magistrados de la Corte Constitucional.
7. Elegir al procurador general de la nacin.
Adems, de acuerdo con el artculo 174, corresponde al Senado
conocer de las acusaciones que formule la Cmara de Representantes con-
tra el presidente de la repblica o quien haga sus veces; contra los magis-
trados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte
Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el
fiscal general de la nacin, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus
cargos. En este caso, conocer por hechos u omisiones ocurridos en el
desempeo de los mismos.

B) La Cmara de Representantes

De conformidad con el artculo 176 de la Constitucin, modificado


por el artculo 1del acto legislativo 3 de 2005, la Cmara de Represen-
LA RAMA LEGISLATIVA 57

tantes ser elegida en circunscripciones territoriales, circunscripciones es-


peciales y una circunscripcin internacional. En cuanto a las circunscrip-
ciones territoriales, la Cmara se compondr de dos representantes por
cada departamento y por el Distrito Capital de Bogot, y uno ms por cada
trescientos sesenta y cinco mil habitantes o fraccin mayor de ciento
ochenta y dos mil quinientos que tengan en exceso sobre los primeros
trescientos sesenta y cinco mil.
Consagra la misma norma que la ley podr establecer una circuns-
cripcin especial para3.segmar la participacin de los grupos tnicos y de
las minoras polticas, por la cual se podrn elegir hasta cuatro represen-
tantes. Finalmente, el citado artculo 176 dispone que para los colombia-
nos residentes en el exterior existir una circunscripcin internacional, por
la cual se elegir un representante y en la que solo se contabilizarn los
votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes
en el exterior.
Esta disposicin constitucional fue desarrollada, con anterioridad al
acto legislativo 3 de 2005, mediante la ley 649 de 2001, en la cual se pre-
cisaba que la circunscripcin especial constara de cinco emules: dos para
las comunidades negras, una para las comunidades indgenas, una para las
minoras polticas y otra para los colombianos residentes en el exterior.
No obstante, como el artculo 1del acto legislativo 3 de 2005, dispuso
que existira una circunscripcin especial por la cual se pueden elegir hasta
cuatro representantes, se ha entendido que en la actualidad esta circuns-
cripcin consta de cuatro emules: dos para las comunidades negras, una
para las comunidades indgenas y una para las minoras polticas, a la que
se agrega la internacional, con un representante, como puede verse en el
decreto 300 de 2010.
Como en el caso del Senado, a la Cmara de Representantes le co-
rresponde, como funcin propiamente legislativa, participar en el trmi-
te de los proyectos de ley, segn el procedimiento consagrado en los ar-
tculos 154 y siguientes de la Constitucin. Tambin le corresponde ejercer
las funciones comunes para ambas cmaras que consagra el artculo 135
y que ya fueron indicadas para el caso del Senado de la Repblica.
De otra parte, el artculo 178 le otorga las siguientes atribuciones
especiales:
1. Elegir al defensor del pueblo.
2. Examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro
que le presente el contralor general de la repblica.
58 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

3. Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales,


al presidente de la repblica o a quien haga sus veces, a los magistrados
de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los ma-
gistrados del Consejo de Estado y al fiscal general de la nacin.
4. Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por
el fiscal general de la nacin o por los particulares contra los expresados
funcionarios y, si prestan mrito, fundar en ellas acusacin ante el Senado.
5. Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las
investigaciones que le competen, y comisionar para la prctica de prue-
bas cuando lo considere conveniente.

C) Las mesas directivas

La Constitucin Poltica y el reglamento del Congreso consagran la


existencia de una mesa directiva en cada una de las cmaras, compuesta
de un presidente y dos vicepresidentes, elegidos para un perodo de un ao
contado a partir del 20 de julio (ley 5 de 1992, art. 40).
Estas mesas directivas son los rganos de orientacin y direccin de
la cmara respectiva, y ejercen las siguientes funciones previstas en el ar-
tculo 41 de la ley 5 de 1992, modificado por el artculo 7 de la ley 97 4
de 2005:
1. Adoptar las decisiones y medidas necesarias y procedentes para
una mejor organizacin interna, en orden a una eficiente labor legislativa
y administrativa.
2. Presentar, en asocio con la mesa directiva de la otra cmara, el pro-
yecto de presupuesto anual del Congreso, y enviarlo al gobierno para su
consideracin en el proyecto de ley definitivo sobre rentas y gastos de la
nacin.
3. Solicitar informes a los rganos encargados del manejo y organi-
zacin administrativa de cada una de las cmaras sobre las gestiones ade-
lantadas y los planes a desarrollar, y controlar la ejecucin del presupuesto
anual del Congreso.
4. Expedir las normas complementarias de funcionamiento de la se-
cretara general y las secretaras de las comisiones.
5. Disponer la celebracin de sesiones conjuntas de las comisiones
constitucionales permanentes de la misma o de ambas cmaras, cuando
sea conveniente o necesaria su realizacin, y en acuerdo con la mesa di-
LA RAMA LEGISLATIVA 59

rectiva de la otra cmara, tratndose del segundo caso. Sendas resolucio-


nes as lo expresarn.
6. Vigilar el funcionamiento de las comisiones y velar por el cum-
plimiento oportuno de las actividades encomendadas.
7. Solicitar al Consejo de Estado la declaratoria de prdida de la
investidura de congresista, en los trminos del artculo 184 constitucional
y del reglamento.
8. Autorizar comisiones oficiales de congresistas fuera de la sede del
Congreso, siempre que no impliquen utilizacin de dineros del erario.
9. Expedir mociones de duelo y de reconocimiento cuando ellas sean
conducentes.
10. Darles cumplimiento a las sanciones disciplinarias impuestas a
los miembros de las bancadas.
11. Ejercer las dems funciones que en el orden y gestin interna de
cada Cmara no estn adscritas a un rgano especfico, y las dems que
establezca el reglamento.

D) La secretara general

Tambin la Constitucin Poltica y el reglamento del Congreso pre-


vn la existencia de una secretara general en cada una de las cmaras, diri-
gida por un secretario general, elegido para perodos de cuatro aos, y
quien tendr las siguientes funciones consagradas en el artculo 47 de la
ley 5 de 1992:
1. Asistir a todas las sesiones.
2. Llevar y firmar las actas debidamente.
3. Dar lectura a los proyectos, proposiciones y dems documentos y
mensajes que deban ser ledos en sesin plenaria.
4. Informar sobre los resultados de toda clase de votacin que se cum-
pla en la corporacin.
5. Elaborar las comunicaciones oficiales que deban ser enviadas por
el presidente.
6. Informar regularmente al presidente de todos los mensajes y do-
cumentos dirigidos a la corporacin, y acusar oportunamente su recibo.
7. Mantener organizado y actualizado un registro de entrega y devolu-
cin de los documentos y mensajes enviados a las respectivas comisiones.
8. Coordinar la grabacin de las sesiones plenarias y vigilar la segu-
ridad de las cintas magnetofnicas y las acta~.
60 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

9. Entregar a su sucesor, por riguroso inventario, todos los documen-


tos, enseres y dems elementos a su cargo.
1O. Dirigir la formacin del archivo legislativo de cada legislatura y
entregarlo a la oficina de archivo del Congreso, acompaado de un inven-
tario general y un ndice de las diversas materias que lo componen.
11. Disponer la publicidad de la Gaceta del Congreso.
12. Expedir las certificaciones e informes -si no fueren reserva-
dos- que soliciten las autoridades o los particulares.
13. Mantener debidamente vigilados y custodiados l.os expedientes
sobre investigaciones que se adelanten en la corporacin a los altos
funcionarios del gobierno, y darles el trmite debido. As mismo, las actas
y documentos que de ella emanen.
14. Disponer, de acuerdo con la presdencia, de las instalaciones lo-
cativas de la corporacin cuando se lo requiera.
15. Los dems deberes que seale la corporacin, la mesa directiva,
y los inherentes a la misma naturaleza del cargo.

E) Las comisiones constitucionales permanentes

De conformidad con el artculo 142 de la Constitucin, en cada c-


mara se elegirn comisiones permanentes, encargadas de tramitar en pri-
mer debate los proyectos de acto legislativo o de ley.
Estas comisiones permanentes deben ser elegidas por cada una de
las cmaras para el respectivo perodo constitucional, y su nmero, lo
mismo que el nmero de sus miembros y las materias de las que cada una
deber ocuparse, sern determinadas por la ley.
Con fundamento en esta norma constitucional, la ley 3 de 1992, mo-
dificada por el artculo l de la ley 7 54 de 2002, cre siete comisiones
constitucionales permanentes en cada cmara, con la siguiente distribu-
cin de competencias y nmero de miembros:
1) Comisin primera.-Compuesta por diecinueve miembros en el
Senado y treinta y cinco en la Cmara de Representantes, conoce de: refor-
ma constitucional; leyes estatutarias; organizacin territorial; reglamentos
de los organismos de control; normas generales sobre contratacin admi-
nistrativa; notariado y registro; estructura y organizaci6n de la administra-
cin nacional central; de los derechos, las garantas y los deberes; rama
legislativa; estrategias y polticas para la paz; propiedad intelectual; va-
riacin de la residencia de los altos poderes nacionales; asuntos tnicos.
LA RAMA LEGISLATIVA 61

2) Comisin segunda.-Compuesta por trece miembros en el Senado


y diecinueve miembros en la Cmara de Representantes, conoce de: po-
ltica internacional; defensa nacional y fuerza pblica; tratados pblicos;
carrera diplomtica y consular; comercio exterior e integracin econmica;
poltica portuaria; relaciones parlamentarias, internacionales y suprana-
cionales; asuntos diplomticos no reservados constitucionalmente al
gobierno; fronteras; nacionalidad; extranjeros; migracin; honores y mo-
numentos pblicos; servicio militar; zonas francas y de libre comercio;
contratacin internacional.
3) Comisin tercera.-Compuesta de quince miembros en el Sena-
do y veintinueve en la Cmara de Representantes, conoce de: hacienda y
crdito pblico; impuestos y contribuciones; exenciones tributarias; r-
gimen monetario; leyes sobre el Banco de la Repblica; sistema de banca
central; leyes sobre monopolios; autorizacin de emprstitos; mercado de
valores; regulacin econmica; planeacin nacional; rgimen de cambios,
actividad financiera, burstil, aseguradora y de captacin de ahorro.
4) Comisin cuarta.-Compuesta de quince miembros en el Sena-
do y veintisiete en la Cmara de Representantes, conoce de: leyes org-
nicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenacin y
destinacin de bienes nacionales; regulacin del rgimen de propiedad
industrial, patentes y marcas; creacin, supresin, reforma u organizaci9n
de establecimientos pblicos nacionales; control de calidad y precios y
contratacin administrativa.
5) Comisin quinta.-Compuesta de trece miembros en el Senado
y diecinueve miembros en la Cmara de Representantes, conoce de: rgi-
men agropecuario; ecologa; medio ambiente y recursos naturales; adju-
dicacin y recuperacin de tierras; recursos ictiolgicos y asuntos del mar;
minas y energa; corporaciones autnomas regionales.
6) Comisin sexta.-Compuesta por trece miembros en el Senado y
dieciocho miembros en la Cmara de Representantes, conoce de: comuni-
caciones; tarifas; calamidades pblicas; funciones pblicas y prestacin
de los servicios pblicos; medios de comunicacin; investigacin cient-
fica y tecnolgica; espectros electromagnticos; rbita geoestacionaria;
sistemas digitales de comunicacin e informtica; espacio areo; obras p-
blicas y transporte; turismo y desarrollo turstico; educacin y cultura.
7) Comisin sptima.-Compuesta por catorce miembros en el Se-
nado y por diecinueve miembros en la Cmara de Representantes, cono-
ce de: estatuto del servidor pblico y del trabajador particular; rgimen
62 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

salarial y prestacional del servidor pblico; organizaciones sindicales;


sociedades de auxilio mutuo; seguridad social; cajas de previsin social;
fondos de prestaciones; carrera administrativa; servicio civil; recreacin;
deportes; salud; organizaciones comunitarias; vivienda; economa solida-
ria; asuntos de la mujer y la familia.
Debe sealarse que los pargrafos l 2 y 22 del artculo 12 de la ley 754
de 2002, modificatoria de la ley 3 de 1992, prevn que para resolver los
conflictos que se presenten entre las comisiones primar el principio de
la especialidad y que cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley
no est claramente adscrita a una comisin, el presidente de la respectiva
cmara lo enviar a aquella que, segn su criterio, sea competente para
conocer de materias afines.

F) Las comisiones legales

Adems de las comisiones permanentes enunciadas, la ley 5 de 1992


(reglamento del Congreso) contempla la existencia de otras comisiones
de carcter legal, que son las siguientes:
1) Comisin de los derechos humanos y audiencias. Los artculos
56 y 57 del reglamento del Congreso, y el artculo 12 de la ley 1202 de 2008,
consagran la existencia de esta comisin, en cada una de las cmaras,
aunque podrn sesionar conjuntamente. Esta comisin se encuentra con-
formada por diez senadores y quince representantes y est encargada de
la defensa de los derechos humanos; la vigilancia y control de las auto-
ridades responsables de velar por el respeto de los mismos; promover las
audiencias sobre aspectos de la legislacin existente y sobre los proyec-
tos que cursan en las cmaras y realizar la promocin y difusin de los ins-
trumentos normativos para la proteccin y ejercicio de los derechos de las
mujeres; la preparacin de proyectos de ley para proteger a la mujer en el
ejercicio de sus derechos y adecuar la legislacin a las normas internacio-
nales en la materia, as como del seguimiento del ejercicio real y efectivo
de los derechos de las mujeres en los mbitos pblicos y privados en los
que se desarrollen.
2) Comisin de tica y estatuto del congresista. Los artculos 58 y
59 del reglamento del Congreso establecen que en cada una de las cma-
ras funcionar una comisin de tica y estatuto del congresista, compuesta
por once miembros en el Senado y diecisiete en la Cmara de Represen-
tantes. Sus funciones son las de conocer del conflicto de inters y de las
violaciones al rgimen de incompatibilidades e inhabilidades de los con-
LA RAMA LEGISLATIVA 63

gresistas, as como del comportamiento indecoroso, Tegular o inmoral


que pueda afectar a alguno de los miembros de las cmaras en su gestin
pblica, de conformidad con el Cdigo de tica expedido por el Congre-
so. Al respecto, el Cdigo de tica del Congreso no ha sido expedido, pero
tanto la Constitucin como los artculos 279 y siguientes de la ley 5 de
1992 consagran normas sobre inhabilidades, incompatibilidades y con-
flictos de inters de los congresistas.
3) Comisin de acreditacin documental. Esta comisin, prevista
en los artculos 60 y 61 del reglamento del Congreso, est conformada por
cinco miembros en cada una de las cmaras y su funcin es la de revisar
los documentos que acrediten las calidades exigidas de quienes aspiran a
ocupar cargos de eleccin del Congreso o de cada una de las cmaras en
particular y presentar el informe respectivo a la plenaria de la corporacin.
4) Comisin para la equidad de la mujer. La ley 1434 de 2011 cre
esta comisin que est integrada por diecinueve miembros, diez de la C-
mara de Representantes y nueve del Senado de la Repblica, quienes deben
sesionar conjuntamente, y tiene como objeto fomentar y promover las
acciones necesarias para la consolidacin de una poltica de Estado que
repercuta en el mejoramiento de las circunstancias materiales e inmate-
riales de la mujer, propendiendo por la eliminacin de cualquier situacin
de desigualdad y discriminacin que se presente en el ejercicio de la ciuda-
dana por parte de las mujeres.
5) Comisin de investigacin y acusacin. Se trata igualmente de
una comisin propia de la Cmara de Representantes, conformada por
quince miembros y encargada de preparar los proyectos de acusacin que
deber aprobar la plenaria de la Cmara, ante el Senado, cuando hubiere
causas constitucionales, contra el presidente de la repblica, los magistra-
dos de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo
de Estado, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el fiscal
general de la nacin y conocer de las denuncias y quejas que ante ella se
presenten por el fiscal general o por los particulares contra los citados
funcionarios (arts. 311 y 312 del reglamento del Congreso).
6) Comisin de instruccin. Es una comisin propia del Senado de
la Repblica, integrada por siete miembros y encargada de presentar un
informe motivado con el proyecto de resolucin que deba adoptarse cuan-
do la Cmara de Representantes formule acusacin ante el Senado contra
los funcionarios que pueden ser objeto de investigacin por la Comisin
de investigacin y acusacin, e instruir el proceso correspondiente, si fuere
el caso (arts. 327 y 328 del reglamento del Congreso).
64 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

7) Comisin de cuentas. Es una comisin propia de la Cmara de


Representantes, que est integrada por nueve miembros y cuya funcin
primordial es la de examinar y proponer a consideracin de la Cmara el
fenecimiento de la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le pre-
sente el contralor general d~ la repblica (arts. 309 y 310 del reglamento
del Congreso).

G) Las comisiones especiales

El reglamento del Congreso prev las siguientes:


1) Comisiones adscritas a organismos nacionales o internacionales.
El artculo 62 del reglamento consagra que la ley puede establecer en forma
permanente algunas comisiones especiales, con participacin de senado-
res o representantes, o de unos y otros, que cumplirn las funciones que
determinen esas mismas disposiciones y podrn estar adscritas a organis-
mos o instituciones nacionales o internacionales que tengan carcter deci-
sorio o asesor.
2) Comisiones especiales de seguimiento. De acuerdo con el artcu-
lo 63 del reglamento del Congreso, en cada una de las cmaras podrn
establecerse comisiones especiales de seguimiento o vigilancia de los
organismos de control pblico, del organismo electoral y del proceso de
descentralizacin y ordenamiento territorial, integradas por once miem-
bros en el Senado y quince en la Cmara, encargadas de vigilar el cum-
plimiento de las disposiciones constitucionales y legales, de acuerdo con
la reglamentacin que al efecto expidan las respectivas mesas directivas
atendiendo a la naturaleza y finalidad de cada una de ellas, y las cuales
rendirn los informes del caso y presentarn las propuestas alternativas
de legislacin a las comisiones constitucionales permanentes y a la ple-
naria de cada una de las cmaras.
3) Comisin de crdito pblico. Los artculos 64 y 65 del reglamen-
to establecen que habr una comisin asesora del crdito pblico, interpar-
lamentaria, integrada por seis miembros, elegida por cada una de las co-
misiones terceras constitucionales a razn de tres miembros por cada
comisin, con la funcin de presentar informes al Congreso sobre las ope-
raciones de crdito externo autorizadas por ley al gobierno nacional y sobre
los correctivos que deban adoptarse cuando el gobierno est comprome-
tiendo la capacidad del pas para atender el servicio de la deuda exterior
ms all de lmites razonables, o cuando las condiciones de los emprs-
LA RAMA LEGISLATIVA 65

titos resulten gravosas o inaceptables, as como las dems funciones que


les asignen leyes especiales.
4) Comisin especial de modernizacin del Congreso. Los artcu-
los 1y2 de la ley 1147 de 2007 consagran la existencia de una comisin
especial de modernizacin del Congreso, la cual estar inte grada por cuatro
senadores y cuatro representantes a la Cmara, elegidos por la plenaria
de la respectiva cmara legislativa, dentro de los 15 das siguientes a la
iniciacin del cuatrienio constitucional, para un perodo de cuatro aos.
As mismo, el presidente del Senado y el presidente de la Cmara hacen
parte de la comisin, y tienen la calidad de presidente y vicepresidente de
la misma, respetivamente. Las funciones de esta comisin, segn el ar-
tculo 5 de la misma ley 1147 de 2007, consisten en estudiar, proponer
y crear procesos de modernizacin en forma permanente dentro del Con-
greso, a travs del Sistema de Informacin Parlamentaria; brindar apoyo
a las mesas directivas en la planificacin y monitoreo de los procesos de
modernizacin; coordinar, orientar y vigilar el funcionamiento de la Uni-
dad de Informacin Parlamentaria; coordinar con las mesas directivas los
apoyos de la cooperacin internacional, y establecer los trminos y pro-
cedimientos necesarios para la actualizacin de la informacin conteni-
da en la pgina de internet del Congreso de la Repblica.

H) Las comisiones accidentales

El artculo 66 del reglamento prev que para el mejor desarrollo de


la labor legislativa y administrativa, los presidentes y las mesas directi-
vas de las cmaras y sus comisiones permanentes podrn designar comi-
siones accidentales para que cumplan misiones especficas y espordicas,
tales como transmitir mensajes a otras entidades o personas, elaborar o
estudiar proyectos de ley, realizar el escrutinio de las votaciones, rendir
informes y representar a las cmaras en actos especiales.

I) Servicios administrativos y tcnicos

Por ltimo, adems de las cmaras y de las subdivisiones de ellas en


comisiones, el Congreso tiene un aparato administrativo como soporte para
el desarrollo de su funcin legislativa. Este aparato administrativo est
compuesto por las dependencias y funcionarios que la ley determine y
actualmente est previsto en los artculos 367 y siguientes del reglamento
del Congreso (ley 5 de 1992).
66 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

La estructura u organizacin bsica de los servicios administrativos


y tcnicos del Senado se encuentra prevista en el artculo 368 del regla-
mento, de la siguiente forma:
l. Mesa Directiva:
1.1 Presidencia.
1.1. l Oficina de Informacin y Prensa.
1.1.2 Oficina de Protocolo.
1.2 Primera Vicepresidencia.
1.3 Segunda Vicepresidencia.
2. Secretara General:
2.1 Subsecretara General.
2.2 Seccin de Leyes.
2.3 Seccin de Relatora.
2.4 Seccin de Grabacin.
2.5 Unidad de Gaceta del Congreso.
2.6 Comisiones Constitucionales, Legales y Especiales.
3. Direccin General Administrativa:
3 .1 Divisin Jurdica.
3.2 Divisin de Planeacin y Sistemas.
3.3 Divisin de Recursos Humanos.
3.3. l Seccin de Registro y Control.
3.3.2 Seccin de Seleccin y Capacitacin.
3.3.3 Seccin de Bienestar y Urgencia Mdica.
3.4 Divisin Financiera y Presupuesto.
3 .4.1 Seccin de Contabilidad.
3.4.2 Seccin de Pagadura.
3.4.3 Seccin de Presupuesto.
3.5 Divisin de Bienes y Servicios.
3.5.1 Unidad de Correspondencia.
3.5.2 Unidad de Archivo Administrativo.
3.5.3 Unidad de Fotocopiado.
3.5.4 Seccin de Suministros.
3.5.5 Unidad de Almacn.
Las funciones de las mencionadas dependencias se encuentran pre-
vistas en los artculos 370 y siguientes del reglamento del Congreso.
LA RAMA LEGISLATIVA 67

A su vez, en el caso de la Cmara de Representantes, la estructura


u organizacin bsica de los servicios administrativos y tcnicos, de acuer-
do con el artculo 382 de la ley 5 de 1992, adicionado por el artculo 1
de la ley 868 de 2003, se encuentra conformada de la siguiente manera:
l. Mesa Directiva
1.1 Presidencia
1.2 Primera Vicepresidencia
1.3 Segunda Vicepresidencia
1.4 Oficina de Protocolo
1.5 Oficina de Informacin y Prensa
1.6 Oficina de Planeacin y Sistemas
2. Secretara General
2.1 Subsecretara General
2.1. l Seccin Relatora
2.1.2 Seccin Grabacin
3. Comisiones Constitucionales y Legales Permanentes
3 .1 Comisin Primera
3.2 Comisin Segunda
3 .3 Comisin Tercera
3.4 Comisin Cuarta
3 .5 Comisin Quinta
3.6 Comisin Sexta
3.7 Comisin Sptima
3.8 Comisin de Investigacin y Acusacin
3 .9 Comisin Legal de Cuentas
3.9.1 Unidad de Auditora Interna
3 .1 O Comisin de tica y Estatuto del Congresista
3.11 Comisin de los Derechos Humanos y Audiencias
3.12 Comisiones Especiales
4. Direccin Administrativa
4.1 Divisin de Personal
4.1.1 Seccin Registro y Control
4.1.2 Seccin Bienestar Social y Urgencias Mdicas
4.2 Divisin Jurdica
68 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

4.3 Divisin Financiera y Presupuesto


4.3. l Seccin de Pagadura
4.3.2 Seccin de Contabilidad
4.4. Divisin de Servicios
4.4.1 Seccin de Suministros.
En cuanto a las funciones de las mencionadas dependencias, ellas se
encuentran previstas en los artculos 384 y siguientes de la misma ley 5"'
de 1992.

J) Organigrama

Como resultado de lo expresado en los puntos anteriores, se puede


concluir que la organizacin o estructura de la rama legislativa del poder
pblico en Colombia se traduce en el siguiente organigrama:
LA RAMA LEGISLATIVA 69

ORGANIGRAMA DE LA RAMA LEGISLATIVA


DEL PODER PBLICO
CONGRESO DE LA REPBLICA

SENADO DELA CMARA DE


REPBLICA REPRESENTANTES

COMISIN
PRIMERA

COMISIN
SEGUNDA

COMISIN
TERCERA

COMISIN
CUARTA

COMISIN
QUINTA

COMISIN
SEXTA

COMISIN
SPTIMA

COMISIN DE LOS DERECHOS


HUMANOS Y AUDIENCIAS

DISEO: L!BARDO RODRGUEZ R.


CAPTULO III

LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA

Del artculo 115 y del ttulo vn de la Constitucin Poltica, as como


de algunas normas legales sobre la materia, se deduce que la rama ejecu-
tiva est integrada por el presidente de la repblica, el vicepresidente, los
ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias,
los establecimientos pblicos, las empresas industriales y comerciales del
Estado y, con algunas precisiones, las sociedades de economa mixta y
otras entidades que indicaremos ms adelante.
Adems, segn lo expresa el citado artculo 115, las gobernaciones
y las alcaldas tambin forman parte de la rama ejecutiva. Sin embargo,
como estos rganos se ubican, a su vez, como parte de la organizacin te-
rritorial, los analizaremos en el captulo correspondiente a esta ltima.
Lo anterior quiere decir que como consecuencia de la coordinacin
del sistema unitario que la Constitucin consagra en su artculo 1,con el
carcter descentralizado que menciona el mismo artculo y que encuen-
tra sus antecedentes en el famoso principio de la centralizacin poltica
y la descentralizacin administrativa 1, la rama ejecutiva en Colombia, con
fundamento en el concepto amplio de administracin pblica, presenta tres
rdenes principales: el orden nacional, el orden seccional o departamen-
tal y el orden local o municipal. A este respecto, como ya hemos expre-
sado que la Constitucin Poltica consagra un ttulo a la "organizacin
territorial", que comprende la administracin secciona! y locl, a la cual
en este ensayo tambin dedicaremos un captulo, en este momento nos
limitaremos al anlisis de la rama ejecutiva del orden nacional. ~
La organizacin actual de la administracin nacional est prevista
en la ley 489 de 1998 (modificada porlaley 1474 de 2011 y el decr.-ley
19 de 2012), la cual derog los decretos extraordinarios 1050 y 3130 de
1968 y 130 de 1976, que regularon esa organizacin durante los treinta
aos anteriores a la ley actual. Esta ley diferencia entre la organizacin
1
Sobre el significado de esta expresin, vase supra, captulo r, literal D).
72 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

de la rama ejecutiva del poder pblico en el orden nacional y la estructu-


ra de la administracin pblica, en la siguiente forma:
-Integracin de la rama ejecutiva nacional. De acuerdo con el ar-
tculo 38 de la citada ley, la rama ejecutiva del poder pblico en el orden
nacional est integrada por los siguientes organismos y entidades:
- 1. Sector central:
a) La Presidencia de la Repblica;
b) La Vicepresidencia de la Repblica;
c) Los consejos superiores de la administracin y los dems organis-
mos consultivos o coordinadores, para toda la administracin o parte de
ella, con carcter permanente o temporal y con representacin de varias
entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, que la ley deter-
mine, para lo cual en cada caso se indicar el ministerio o departamento
administrativo al cual estarn adscritos (art. 38, parg. 2);
d) Los ministerios;
e) Los departamentos administrativos;
f) Las superintendencias sin personera jurdica;
g) Las unidades administrativas especiales sin personera jurdica;
h) Los dems organismos administrativos nacionales sin personera
jurdica que cree, organice o autorice la ley, para que formen parte de la
rama ejecutiva del poder pblico (aunque no lo dice el num. 1 del art. 38,
se deduce del lit. g del num. 2 del mismo artculo).
2. Sector descentralizado por servicios:
a) Los establecimientos pblicos;
b) Las empresas industriales y comerciales del Estado;
c) Las superintendencias con personera jurdica;
d) Las unidades administrativas especiales con personera jurdica;
e) Las empresas sociales del Estado;
f) Las empresas oficiales de servicios pblicos domiciliarios;
g) Los institutos cientficos y tecnolgicos;
h) Las sociedades pblicas;
i) Las sociedades de economa mixta, y
j) Las dems entidades administrativas nacionales con personera ju-
rdica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la ra-
ma ejecutiva del poder pblico.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 73

-Integracin de la administracin pblica. Por otra parte, de acuer-


do con el artculo 39 de la ley, la administracin pblica est integrada
por los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder pblico
y por todos los dems organismos y entidades de naturaleza pblica que
de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades
y funciones administrativas o la prestacin de servicios pblicos del Es-
tado colombiano.
Esta integracin de la "administracin pblica" refleja la evolucin
de la estructura del Estado, especficamente respecto de la concepcin ori-
ginal de la "rama ejecutiva" del poder pblico, en el sentido de que esta
rama ha venido ampliando su radio de accin en cuanto se le ha venido
reconociendo el poder de ejercer funciones que ya no solo consisten en
la ejecucin individualizada de la ley, sino en las facultades de desa-
rrollarla o reglamentarla, imponer sanciones y resolver ciertos conflic-
tos, que de acuerdo con la concepcin original de la separacin de po-
deres y de funciones corresponderan a otras funciones del Estado, lo
cual ha llevado a reconocer una mayor amplitud de los conceptos, que
se ha traducido, a su vez, en una terminologa ms amplia por medio de
las nociones de "funcin administrativa" y de "rama administrativa" o
"administracin pblica".
A su vez, de los artculos 39 y siguientes y el pargrafo del artculo
50 de la ley se desprende que, aunque de manera un tanto confusa, tam-
bin se ha querido conservar la clasificacin entre organismos principa-
les, organismos adscritos y organismos vinculados, que vena aplicndo-
se desde el decreto-ley 1050 de 1968. Finalmente, el artculo 40 reconoce
la existencia de unas entidades y organismos estatales sujetos a rgimen
especial, entre los cuales menciona a la Comisin Nacional de Televisin,
que fue eliminada mediante el acto legislativo 2 de 2011.
En consecuencia, con fundamento en las disposiciones citadas, puede
decirse que la administracin pblica est integrada u organizada de la
siguiente manera:
Administracin pblica nacional:
1. Organismos principales:
a) Presidencia de la Repblica;
b) Ministerios, y
c) Departamentos administrativos.
2. Organismos adscritos:
a) Superintendencias;
74 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

b) Establecimientos pblicos;
c) Unidades administrativas especiales, y
d) Los dems organismos y entidades en cuyo acto de creacin se
determinare que estn adscritos a un ministerio o departamento adminis-
trativo.
3. Organismos vinculados:
a) Empresas industriales y comerciales del Estado;
b) Sociedades de economa mixta;
c) Los dems organismos y entidades en cuyo acto de creacin se
determinare que estn vinculados a un ministerio o departamento admi-
nistrativo.
4. Entidades y organismos de carcter o rgimen especial de origen
constitucional:
a) El Banco de la Repblica;
b) Los entes universitarios autnomos;
c) Las corporaciones autnomas regionales;
d) "Los dems organismos y entidades con rgimen especial otor-
gado por la Constitucin Poltica, los cuales se sujetan a las disposicio-
nes que para ellos establezcan las respectivas leyes" (art. 40).
Administracin pblica territorial:
1. Organismos principales:
a) Gobernaciones y alcaldas;
b) Secretaras de despacho, y
c) Departamentos administrativos.
2. Organismos adscritos:
a) Los que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen que
tienen esta calidad.
3. Organismos vinculados:
a) Los que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen que
tienen esta calidad.
4. Las asambleas departamentales y los concejos distritales y muni-
cipales, que son "corporaciones administrativas de eleccin popular que
cumplen las funciones que les sealan la Constitucin Poltica y la ley"
(art. 39, inc. final).
Adems, a pesar de que el citado artculo 39 no las menciona, hacen
parte de la administracin pblica territorial, aunque con un carcter
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 75

eventual y voluntario, las regiones, las provincias, los territorios indge-


nas, las reas metropolitanas, las regiones administrativas y de planifica-
cin -RAP-, la regin administrativa y de planificacin especial entre
el Distrito Capital de Bogot, el Departamento de Cundinarnarca y los
departamentos contiguos -RAPE-, las regiones de planeacin y gestin
-RPG-, las asociaciones de departamentos, las asociaciones de distritos
especiales, las asociaciones de reas metropolitanas, las asociaciones de mu-
nicipios y las provincias administrativas y de planificacin-PAP-, corno
lo veremos en el captulo vm, en el cual ser analizada la administracin
pblica territorial.
De acuerdo con lo anterior, podernos analizar la organizacin de la
administracin pblica nacional sucesivamente desde el punto de vista de
los organismos principales, los organismos adscritos, los organismos
vinculados, las llamadas entidades descentralizadas indirectas y las que
denominarnos entidades de carcter especial.

A) Los organismos principales

Y a se ha dicho que los organismos principales de la administracin


son la Presidencia de la Repblica, los ministerios y los departamentos ad-
ministrativos.
1) La Presidencia de la Repblica
a) Organizacin. De conformidad con el artculo 56 de la ley 489
de 1998, la Presidencia de la Repblica est integrada por el conjunto de
servicios auxiliares del presidente y su rgimen es el de un departamento
administrativo, cuyo estatuto orgnico est contenido en los decretos 3443
y 3445 de 2010, 123 y 4637 de 2011y394 de 2012. Considerado el ca-
rcter general de este libro, concentraremos nuestra atencin en el presi-
dente de la repblica, dejando de lado el estudio de las dependencias auxi-
liares.
b) Preeminencia del presidente de la repblica. El sistemaJmltico
colombiano se caracteriza por una fuerte preeminencia del poder ejecu-
tivo, y aunque este fenmeno existe desde los comienzos de la repblica,
tiende a acrecentarse caaa vez ms.
Este rgimen de "preponderancia presidencialista" corno lo califica
JACQUES LAMBERr tiene su explicacin y orgenes en los fundamentos del

2
J ACQUES LAMBERT ,Amrica Latina, estructuras sociales e instituciones polticas,
Barcelona, Edic. Ariel, Coleccin Demos, 1973, pgs. 54 y ss.
76 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

derecho pblico colombiano, influido en mayor o menor medida por los


sistemas jurdico-polticos de Espaa, Estados Unidos y Francia. Ade-
ms de esas influencias, esta preeminencia del poder ejecutivo en Co-
lombia se configura por la naturaleza y caractersticas propias de nuestro
rgimen, que han llevado a los constitucionalistas y politlogos a incluir-
lo dentro de los llamados sistemas "presidencialistas"3 , para mostrar una
nueva versin acentuada del sistema presidencial norteamericano 4 .
c) Funciones del presidente de la repblica. El presidente es la mxi-
ma autoridad de la rama ejecutiva del poder pblico. As lo consagra ex-
presamente el artculo 115 de la Constitucin, al manifestar que "el pre-
sidente de la repblica es jefe del Estado,. jefe del gobierno y suprema
autoridad administrativa". Debe notarse que en los sistemas presidencia~
les, como es el caso de Colombia, existe una concentracin de funciones
de jefe de Estado y de gobierno en la persona del presidente de la rep-
blica, funciones estas que estn separadas en los sistemas parlamentarios,
en los cuales el monarca o presidente de la repblica es el jefe de Estado,
mientras que el primer ministro o presidente del consejo de ministros es
el jefe de gobierno 5 . Es as como el artculo 189 de la Constitucin con-
sagra las funciones del presidente como jefe del Estado, jefe del gobierno
y suprema autoridad administrativa.
Adems, el fenmeno de la preeminencia del presidente, que hemos
estudiado en el numeral anterior, junto con el principio de la colaboracin
entre las diferentes ramas del poder, implican en la prctica que esta autori-
dad no solo tiene funciones administrativas, sino que tambin ejerce
funciones en relacin con las otras ramas. As, el artculo 200 de la Cons-
titucin consagra funciones del gobierno en relacin con el Congreso y
el artculo 201 le otorga al gobierno funciones en relacin con la rama
judicial.
1. Funciones como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema au-
toridad administrativa. El artculo 189 de la Constitucin Poltica otorga
al presidente una serie de competencias, muchas de las cuales son objeto

3
Vase MARCEL PRLOT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 9eme ed.,
Pars, Dalloz, 1984, pgs. 152 y ss.
4
Sobre estas influencias y la naturaleza del rgimen colombiano, puede verse
nuestro estudio titulado Los actos del ejecutivo en el derecho colombiano, Bogot, Edit.
Temis, 1977, pgs. 6 a 15.
5
Vanse JAIME VIDAL PERDOMO, Derecho administrativo, 13 ed., Bogot, Legis
Editores, 2008, pg. 138; y JAVIER HENAO HIDRN, Panorama del derecho constitucio-
nal colombiano, 13 ed., Bogot, Edit. Temis, 2004, pgs. 271 y ss.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 77

de estudio del derecho constitucional, pero que vale la pena enumerar en


este momento con el fin de tener una visin global de las funciones de la
mxima autoridad de la rama ejecutiva. Estas competencias son las si-
guientes:
1. Nombrar y separar libremente a los ministros del despacho y a los
directores de departamentos administrativos.
2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes di-
plomticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con
otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios
que se sometern a la aprobacin del Congreso.
3. Dirigir la fuerza pblica y disponer de ella como comandante
supremo de las fuerzas armadas de la repblica.
4. Conservar en todo el territorio el orden pblico y restablecerlo
donde fuere turbado.
5. Dirigir las operaciones de guerra cuando lo estime conveniente.
6. Proveer la seguridad exterior de la repblica, defendiendo la in-
dependencia y la honra de la nacin y la inviolabilidad del territorio;
declarar la guerra con permiso del Senado, o hacerla sin tal autorizacin
para repeler una agresin extranjera, y convenir y ratificar los tratados de
paz, de todo lo cual dar cuenta inmediata al Congreso.
7. Permitir, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de
Estado, el trnsito de tropas extranjeras por el territorio de la repblica.
8. Instalar y clausurar las sesiones del Congreso en cada legislatura.
9. Sancionar las leyes.
1O. Promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumpli-
miento.
11. Ejer.cer la potestad reglamentaria, mediante la expedicin de los
decretos, resoluciones y rdenes necesarias para la cumplida ejecucin de
las leyes.
12. Presentar un informe al Congreso, al iniciarse cada legislatura,
sobre los actos de la administracin, sobre la ejecucin de los planes y pro-
gramas de desarrollo econmico y social, sobre los proyectos que el go-
bierno se proponga adelantar durante la vigencia de la nueva legislatura.
13. Nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los estable-
cimientos pblicos nacionales y a las personas que deban desempear
empleos nacionales cuya provisin no sea por concurso o no correspon-
da a otros funcionarios o corporaciones, segn la Constitucin o la ley.
78 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

En todo caso, el gobierno tiene la facultad de nombrar y remover libre-


mente a sus agentes.
14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que
demande la administracin central, sealar sus funciones especiales y fijar
sus dotaciones y emolumentos. El gobierno no podr crear, con cargo al
tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respecti-
vo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.
15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales de conformidad con la ley.
16. Modificar la estructura de los ministerios, departamentos admi-
nistrativos y dems entidades u organismos administrativos nacionales,
con sujecin a los principios y reglas generales que defina la ley.
17. Distribuir los negocios segn su naturaleza, entre ministerios, de-
partamentos administrativos y establecimientos pblicos.
18. Conceder permiso a los empleados pblicos nacionales que lo so-
liciten, para aceptar, con carcter temporal, cargos o mercedes de gobier-
nos extranjeros.
19. Conferir grados a los miembros de la fuerza pblica y someter
a la aprobacin del Senado, los ascensos desde oficiales generales y ofi-
ciales de insignia hasta el grado ms alto.
20. Velar por la estricta recaudacin y administracin de las rentas
y caudales pblicos y decretar su inversin de acuerdo con las leyes.
21. Ejercer la inspeccin y vigilancia de la enseanza conforme a
la ley.
22. Ejercer la inspeccin y vigilancia de la prestacin de los servicios
pblicos.
23. Celebrar los contratos que le correspondan con sujecin a la
Constitucin y la ley.
24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspeccin, vigilancia y con-
trol sobre las personas que realicen actividades financiera, burstil, ase-
guradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o
inversin de recursos captados del pblico. As mismo, sobre las entida-
des cooperativas y las sociedades mercantiles.
25. Organizar el crdito pblico; reconocer la deuda nacional y arre-
glar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y dems disposiciones
concernientes al rgimen de aduanas; regular el comercio exterior, y ejer-
cer la intervencin en las actividades financiera, burstil, aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversin
de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 79

26. Ejercer la inspeccin y vigilancia sobre instituciones de utilidad


comn para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y
para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores.
27. Conceder patente de privilegio temporal a los autores de inven-
ciones o perfeccionamientos tiles, con arreglo a la ley.
28. Expedir cartas de naturalizacin, conforme a la ley.
2. Funciones en relacin con el Congreso. De conformidad con el
artculo 200 de la Constitucin Poltica, corresponde al gobierno, cuyo jefe
es el presidente de la repblica, en relacin con el Congreso:
1. Concurrir a la formacin de las leyes, presentando proyectos por
intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cum-
pliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitucin.
2. Convocarlo a sesiones extraordinarias.
3. Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones pblicas,
conforme a lo dispuesto en el artculo 150.
4. Enviar a la Cmara de Representantes el proyecto de presupuesto
de rentas y gastos.
5. Rendir a las cmaras los informes que estas soliciten sobre nego-
cios que no demanden reserva.
6. Prestar eficaz apoyo a las cmaras cuando ellas lo soliciten, po-
niendo a su disposicin la fuerza pblica, si fuere necesario.
3. Funciones en relacin con la rama judicial. A este respecto, el
artculo 20 l otorga al gobierno, encabezado por el presidente de la rep-
blica, las siguientes funciones:
1. Prestar a los funcionarios judiciales, con arreglo a las leyes, los
auxilios necesarios para hacer efectivas sus providencias.
2. Conceder indultos por delitos polticos, 'con arreglo a la ley, e in-
formar al Congreso sobre el ejercicio de esta facultad. En ningn caso,
estos indultos podrn comprender la responsabilidad que tengan los fa-
vorecidos respecto de los particulares. '
4. Clasificacin de las funciones administrativas del presidente. Li-
mitndose a las funciones de carcter administrativo, JAIME VIDAL PERDO-
MO las agrupa en seis funciones generales: ejecutar las leyes, ejercer lapo-
testad reglamentaria, conservar el orden pblico, nombrar los funcionarios
pblicos, organizar la vida administrativa nacional y funciones de inspec-
cin y vigilancia6 :
6
Vase JAIME VIDAL PERDOMO, ob. cit., pgs. 142 y ss.
80 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

'G - Ejecutar las leyes. Esta funcin est contenida en los numerales
1Oy 11 del artculo 189 de la Constitucin, que dicen: "1 O. Promulgar las
leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento; 11. Ejercer lapo-
testad reglamentaria, mediante la expedicin de los decretos, resoluciones
y rdenes necesarios para la cumplida ejecucin de las leyes".
Esta ejecucin de las leyes corresponde a la funcin tradicional de
la rama ejecutiva o administrativa y de su cabeza, el presidente de la re-
pblica. En efecto, la teora tradicional de la divisin del poder en tres
ramas, a pesar de que las consideraba autnomas y, por consiguiente, no
dependientes jerrquicamente unas de otras, s estimaba que desde el punto
de vista de las funciones jurdicas la rama ejecutiva estaba subordinada
a la legislativa, es decir, que aquella solo poda hacer lo que esta le per-
mitiera. De ah el nombre de rama "ejecutiva": su funcin era "ejecutar"
la ley.
Esta funcin de ejecutar las leyes comprende, a su vez, varias eta-
pas o funciones ms concretas.
En primer lugar, la promulgacin de la ley, que es la formalidad des-
tinada a llevar a conocimiento de los ciudadanos el contenido de aquella.
Esta promulgacin est reglamentada en los artculos 52 y siguientes del
Cdigo de Rgimen Poltico y Municipal, en la ley 57 de 1985, y ltima-
mente en el artculo 119 de la ley 489 de 1998.
Las normas del Cdigo citado establecen que la promulgacin con-
siste en insertar la ley en el peridico oficial, que hoy es el llamado Dia-
rio Oficial. Estas normas prevn igualmente que, por regla general, "la
ley no obliga sino en virtud de su promulgacin, y su observancia prin-
cipia dos meses despus de promulgada". Sin embargo, es comn que el
Congreso haga uso de la excepcin autorizada en el ordinal 1del artculo
53 del Cdigo de Rgimen Poltico y Municipal, segn el cual la misma
ley fija el da en que debe principiar a regir, o autoriza al gobierno para fi-
jarlo. En alguna poca el Congreso hizo uso de la esta excepcin, interpre-
tndola con un criterio exageradamente elstico, segn el cual la vigencia
poda empezar aun antes de la promulgacin, de tal manera que, por deci-
sin de la misma ley, se pretenda que su vigencia comenzara desde la fecha
de la sancin presidencial, caso en el cual la promulgacin se produca
cuando la ley ya estaba vigente y, por consiguiente, dicha promulgacin
no tena mayor importancia jurdica.
Al respecto, siempre hemos considerado que las excepciones previs-
tas en el artculo 53 del Cdigo de Rgimen Poltico y Municipal se refie-
ren a la posibilidad de eliminar, disminuir o aumentar el trmino de dos
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 81

meses para que comience la vigencia de la ley, pero no a la posibilidad de


eliminar la promulgacin como requisito esencial.
Frente a esta situacin se expidi la ley 57 de 1985, la cual, en su ar-
tculo 8, ordena que las leyes solo regirn despus de la fecha de su pu-
blicacin, eliminndose as la posibilidad de que se determinara que la
vigencia pudiera empezar antes de la promulgacin. Actualmente la obli-
gatoriedad de la publicacin de las leyes en el Diario Oficial est prevista
en el artculo 119 de la ley 489 de 1998, el cual ratifica que la vigencia y
oponibilidad de la ley requieren necesariamente de su publicacin, sin que
ello implique que se elimine el trmino de dos meses consagrado en el C-
digo de Rgimen Poltico y Municipal como regla general para la entrada
en vigencia de la ley despus de su promulgacin, ni la excepcin de que
la ley puede comenzar a regir antes de ese trmino si ella misma as lo
indica. Adems, el artculo 65 del CPACA seala que los actos adminis-
trativos de carcter general no sern obligatorios mientras no hayan sido
publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, segn el caso.
En segundo lugar, la ejecucin de las leyes comprende su obediencia,
de tal manera que el presidente de la repblica es el primer obligado por
la ley. Deber, por tanto, hacer aquello y solo aquello que ordene o per-
mita la ley.
En tercer lugar, como parte de la ejecucin de las leyes, corresponde
al presidente velar por su exacto cumplimiento. Es decir, que no solo debe
cumplirlas y obedecerlas l personalmente, sino que debe hacer que los
dems, funcionarios y particulares, tambin las cumplan y obedezcan.
Finalmente, hace parte de esta funcin lo que el profesor VrnAL PER-
DOMO llama "el aspecto especfico de la ejecucin de las leyes", que con-
siste en la expedicin de normas para precisar las circunstancias genera-
les previstas en la ley y de los dems actos necesarios para obedecer sus
mandatos.
- Ejercer la potestad reglamentaria. El llamado poder reglamen:-
tario, o potestad reglamentaria, consiste en la facultad que tienen algunas
autoridades administrativas para dictar normas de carcter general o "re-
glamentos". Dado el carcter de suprema autoridad administrativa que
tiene el presidente de la repblica, es l quien goza en primer lugar de esa
atribucin.
Pero esta potestad reglamentaria no ha sido reconocida siempre a las
autoridades administrativas, y cuando ese reconocimiento se produce, no
siempre tiene el mismo contenido. En efecto, dentro de la vigencia de la
teora de la divisin del poder pblico en tres ramas, inicialmente se consi-
82 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

der que el poder legislativo era el nico que poda dictar normas de
carcter general, pues esta era una de las caractersticas esenciales de la
ley. Pero no tard la poca en que las necesidades prcticas obligaron al
cambio de mentalidad, pues muchas veces el legislador dictaba normas muy
generales, las cuales, para ser aplicadas, requeran algunas normas su-
plementarias ms concretas. As lleg a reconocerse expresamente el
poder reglamentario a las autoridades administrativas. En la actualidad,
se considera que esa facultad est dada por la necesidad de concretar las
leyes, as no est prevista expresamente por las normas.
Nuestra Constitucin consagra expresamente esta facultad para el
presidente de la repblica, en el numeral 11 del artculo 189, que estable-
ce: "Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedicin de los de-
cretos, resoluciones y rdenes necesarios para la cumplida ejecucin de las
leyes".
De modo que el presidente de la repblica, al encontrarse ante una
ley, puede dictar normas tambin generales como la ley, respetando esta
ltima, pero que concreten ms su contenido para facilitar o hacer posi-
ble su aplicacin prctica. En el derecho colombiano estas normas reci-
ben el nombre de decretos reglamentarios.
Nos resta agregar simplemente que a pesar de que el profesor JAIME
VID AL PERDOMO clasifica esta funcin del ejercicio de la potestad reglamen-
taria como una funcin diferente de la consistente en ejecutar las leyes,
en estricto sentido aquella hace parte de esta, pues en el numeral anterior
veamos que "el aspecto especfico de la ejecucin de las leyes" consiste
en la expedicin de normas para precisar las circunstancias generales
previstas en la ley y para obedecer sus mandatos. Sucede que la ejecu-
cin de la ley implica la expedicin de normas generales e individuales
para su aplicacin concreta. Entonces, cuando el presidente dicta normas
generales con fundamento en una ley para procurar su aplicacin, estar
ejerciendo la potestad reglamentaria, pero esta funcin se encuentra to-
dava dentro de la "ejecucin de las leyes".
i - . Conservar el orden pblico. La vida de todos los Estados est su-
jetaa la existencia de unas condiciones mnimas que le permitan a la or-
ganizacin jurdica estatal ofrecer a sus miembros la posibilidad de vivir
correcta y normalmente en comunidad. Es el llamado orden pblico. Tra-
dicionalmente se ha dicho que esas condiciones mnimas estn constitui-
das por la tranquilidad, seguridad y salubridad que deben existir en toda
comunidad para su buena marcha. De manera que el Estado debe tomar
las medidas necesarias para evitar que se presenten fallas en esas condi-
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 83

ciones o, por lo menos, para impedir que las fallas se prolonguen cuando
ya se han presentado. Esta facultad se conoce jurdicamente con el nom-
bre de poder de polica.
A este respecto, si bien ese poder de polica est dado a diferentes
autoridades, es el presidente de la repblica el principal encargado de uti-
lizarlo. As, la Constitucin Poltica le confiere ese poder en dos grados
diferentes. Por una parte, un poder de polica normal u ordinario consagra-
do en el numeral 4 del artculo 189, segn el cual corresponde al presi-
dente "conservar en todo el territorio el orden pblico y restablecerlo donde
fuere turbado". Por otra parte, un poder de polica extraordinario consa-
grado en los artculos 212 a215 de la Constitucin, para los casos de guerra
exterior, conmocin interior y estado de emergencia.
",
,/""

~\-Nombrar funcionarios. Siendo el presidente de la repblica la su-


prema autoridad administrativa, es a l a quien corresponde por lgica el
noml;'ramiento de sus subalternos, ya que ello garantiza en alguna medi-
da la unidad de criterio dentro de la administracin y cierta uniformidad
en la aplicacin de las polticas estatales.
Pero es claro que el presidente no podr ocuparse del nombramiento
de todos los funcionarios, pues ello implicara una excesiva e innecesaria
acumulacin de tareas en sus manos. As, en primer lugar, se excluye el
nombramiento de los funcionarios de las entidades descentralizadas tan-
to territorialmente como por servicios, salvo algunos funcionarios direc-
tivos, como lo veremos un poco ms adelante. En efecto, al estudiar el
fenmeno de la descentralizacin vimos que una de sus caractersticas .era
la autonoma administrativa, la cual implica la facultad de que esas en-
tidades nombren sus propios funcionarios. Es decir, que salvo algunas! ex-
cepciones, el presidente solo nombra los funcionarios del sector central
nacional.
En segundo lugar, y con fundamento en la facultad de delegacin con-
sagrada en el artculo 211 de la Constitucin, el presidente ha delegado
en los ministros y directores de departamentos administrativos el nombra-
miento de la mayora de los funcionarios de sus respectivas unidades
administrativas. En la actualidad esa delegacin est contenida en el de-
creto 1679 de 1991.
En sntesis, corresponde al presidente el nombramiento y remocin
de los siguientes funcionarios:
1)Los ministros del despacho y directores de departamentos admi-
nistrativos (Const. Pol., art. 189, num. 1).
2) Los agentes diplomticos y consulares (Const. Pol., art. 189,
num. 2).
84 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

3Q) Los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos p-


blicos nacionales (Const. Pol., art. 189, num. 13).
4Q) Las personas que deban desempear cualesquier empleos nacio-
nales cuya provisin no sea por concurso o no corresponda a otros fun-
cionarios o corporaciones, segn la Constitucin o la ley (Const. Pol., art.
189, num. 13).
5Q) Los gerentes o presidentes de las empresas industriales y comer-
ciales del Estado (ley 489 de 1998, art. 91).
- Organizar la vida administrativa nacional. En esta funcin el pro-
fesor VIDAL PERDOMO agrupa una serie de poderes del presidente que no
constituyen necesariamente atribuciones de simple ejecucin de la ley,
como los referentes a la creacin de empleos nacionales, su supresin y
fusin y el sealamiento de sus funciones (Const. Pol., art. 189, num. 14);
la distribucin de negocios entre los ministerios, departamentos adminis-
trativos y establecimientos pblicos (art. 189, num. 17), y la delegacin
de funciones que puede realizar en favor de los ministros, directores de
departamentos administrativos, representantes legales de entidades des-
centralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y otras agencias
del Estado que la ley determine (Const. Pol., art. 211).
Nos parece que hace parte importante de esta gran funcin, a pesar
de que el autor citado la incluye dentro de la de ejecutar las leyes, la atri-
bucin residual prevista en el artculo 66 del Cdigo de Rgimen Poltico
y Municipal, segn el cual: "Todo lo relativo a la administracin general
de la repblica, que no est especialmente atribuido a otros poderes p-
blicos, conforme a la Constitucin y a las leyes, corresponde al presidente".
- Funciones de inspeccin y vigilancia. Estas funciones se encuen-
tran consagradas de manera general en el numeral 8 del artculo 150 de
la Constitucin Poltica, en el sentido de que corresponde al Congreso
"expedir las normas a las cuales debe sujetarse el ejercicio de las funcio-
nes de inspeccin y vigilancia que le seale la Constitucin".
A su vez, el artculo 189 de la Carta precisa los siguientes sectores,
actividades o personas, ante las cuales corresponde al presidente de la rep-
blica ejercer funciones de inspeccin y vigilancia: la enseanza (num. 21 );
la prestacin de los servicios pblicos (num. 22); las personas que reali-
cen actividades financiera, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento o inversin de recursos captados del pbli-
co, as como las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles (num.
24), y las instituciones de utilidad comn (num. 26).
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 85

Adems, de acuerdo con los artculos 370 y 372 de la Constitucin,


tambin le corresponde al presidente ejercer el control, inspeccin y vi-
gilancia de las entidades que prestan los servicios pblicos domiciliarios
y del Banco de la Repblica.
Finalmente, el profesor VrnAL PERDOMO considera como funcin de
inspeccin y vigilancia la prevista en el numeral 20 del artculo 189 de la
Carta, de acuerdo con el cual corresponde al presidente "velar por la es-
tricta recaudacin y administracin de las rentas y caudales pblicos".
Vale la pena anotar que estas funciones de inspeccin y vigilancia
las realiza el presidente de la repblica especialmente por medio de las
superintendencias, como veremos al estudiar estas entidades.
5. Otra posible clasificacin de las funciones del presidente. Desde
un punto de vista jerrquico, creemos que puede darse otra clasificacin
a las funciones del presidente. En efecto, todas las funciones estudiadas
son de ejecucin. As vimos que la potestad reglamentaria de las leyes es
parte de la ejecucin de estas ltimas; igualmente, el mantenimiento del
orden pblico, el nombramiento de funcionarios y la organizacin de la
vida administrativa son ejecuciones de los mandatos o atribuciones cons-
titucionales o legales a que est sujeto el presidente.
De modo que podemos afirmar que realmente la primera diferencia
que se encuentr.a respecto de las funciones del presidente, se refiere a la
categora o jerarqua de la ejecucin que esas funciones implican. En este
orden de ideas, la potestad reglamentaria puede consistir en reglamentar
directamente la Constitucin Poltica, como en el caso de los llamados en
la doctrina universal reglamentos constitucionales, o reglamentar la ley
como en la funcin contenida en el numeral 11 del artculo 189 de la Carta;
el mantenimiento del orden pblico puede basarse en una funcin cons-
titucional directa, como en los artculos 212 a 215 de la Constitucin, o
consistir en una funcin derivada de la ley, como en las mecl!das que puede
tomar el presidente con fundamento en el Cdigo Nacional de Polica;
igualmente, el nombramiento de funcionarios puede hacerlo el presiden-
te por disposicin directa de la Constitucin, como en el caso de los mi-
nistros, directores de departamentos administrativos y gerentes de esta-
blecimientos pblicos, o por disposicin de la ley, como en el caso de los
gerentes de empresas industriales y comerciales del Estado y de los vice-
ministros y secretarios generales de los ministerios. De la misma manera,
la funcin de organizar la vida administrativa puede entenderse como de-
sarrollo de atribuciones tanto de carcter constitucional como legal.
86 ESTRUCTURA DEL PODER PUBLICO EN COLOMBIA

Por consiguiente, desde este punto de vista, podemos dividir las fun-
ciones del presidente en dos categoras:
-Funciones legislativas, aqellas que consisten en ejecutar direc-
tamente la Constitucin y que, por tanto, se encuentran en la misma jerar-
qua que las funciones que ejerce el legislador formal, es decir, el Congre-
so. Por ejemplo, el artculo 215 de la Constitucin establece que en estado
de emergencia el presidente puede dictar decretos con fuerza de ley.
-Funciones administrativas, aquellas que consisten en ejecutar la
ley, es decir, que se encuentran en una jerarqua inferior a ella. Estas fun-
ciones pueden estar contenidas en la Constitucin, pero el presidente debe
ejercerlas basndose en las leyes que se dicten sobre la materia. Por ejem-
plo, el numeral 28 del artculo 189 dice que corresponde al presidente "ex-
pedir cartas de naturalizacin, conforme a la ley".
d) La Vicepresidencia de la Repblica. La Constitucin Poltica de
1991 cre la figura del vicepresidente, prevista en los artculos 202 a 205,
elegido por votacin popular el mismo da y en la misma frmula con el
presidente, encargado de reemplazarlo en sus faltas temporales o abso-
lutas. Igualmente, el presidente le podr confiar misiones o encargos es-
peciales y designarlo en cualquier cargo de la rama ejecutiva.
Adems, el pargrafo del artculo 56 de la ley 489 de 1998 recuerda
que el vicepresidente ejercer las misiones o encargos especiales que le
confe el presidente de la repblica, de conformidad con lo establecido en
la Constitucin Poltica, y expresa que la Vicepresidencia estar integra-
da por el conjunto de servicios auxiliares que seale el presidente de la
repblica.
Debe anotarse que la situacin jurdica del vicepresidente no se
encuentra claramente definida, as como tampoco la de la Vicepresiden-
cia como organismo o entidad, hasta el punto de que la ley 489 de 1998,
en su artculo 38, indica a la Vicepresidencia como uno de los organis-
mos o entidades que integran la rama ejecutiva del poder pblico en el
orden nacional, pero luego no la incluye entre los organismos principales
ni adscritos ni vinculados y, por el contrario, posteriormente solo se re-
fiere a ella en el pargrafo del artculo 56, que regula la Presidencia de la
Repblica.
A su vez, el artculo 52 del decreto 3443 de 20 l Oincluye al despacho
del vicepresidente como parte de la estructura del departamento adminis-
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 87

trativo de la Presidencia de la Repblica, y el artculo 72 seala como sus


funciones las misiones o encargos especiales que le confe el presidente7 .
2) Los ministerios '
La ley no define el concepto de ministerio, pero podemos decir que
son los organismos de la administracin nacional central que siguen en
importancia a la Presidencia de la Repblica y que estn encargados de
dirigir, coordinar y ejecutar un conjunto de servicios pblicos ..
De conformidad con el artculo 206 de la Constitucin, el nmero,
nomenclatura y precedencia de los ministerios son determinados por la
ley. En la actualidad, los ministerios son diecisis, segn la siguiente
nomenclatura y orden de precedencia, establecidos en el artculo 17 de la
ley 1444 de 2011, con la indicacin de las principales normas orgnicas
vigentes para cada uno de ellos:
- Ministerio del Interior (<leer. 2893 de 2011);
- Ministerio de Relaciones Exteriores (<leer. 3355 de 2009);
-Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (decrs. 4712 de 2008,
4173 de 2011y645 de 2012);
- Ministerio de Justicia y del Derecho (decr. 2897 de 2011);
- Ministerio de Defensa Nacional (decrs. 1512 de 2000, 49 de
2003, 4222 de 2006, 3123 de 2007, 5057 de 2009, 4320 de 2010, 4177 y
4890 de 2011, y 233 de 2012);
-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (decrs. 2478 de 1999,
4486 de 2006, 4909 de 2007 y 4943 de 2011);
- Ministerio de Salud y Proteccin Social (<leer. 4107 de 2011);
- Ministerio de Trabajo (<leer. 4108 de 2011);
- Ministerio de Minas y Energa (<leer. 381de2012);
-Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (decrs. 210 de 2003,
4269 de 2005, 2785 de 2006, 2700 de 2008, 1714 de 2009 y 4176 de 2011);
-Ministerio de Educacin Nacional (decrs. 5012 de 2009 y 854 de
2011);
- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (<leer. 3570 de
2011);

7
Vase JAVIERHENAO HrnRN, ob. cit., pgs. 267 y ss. Sobre diversos aspectos con-
troversiales de las figuras del vicepresidente y de la Vicepresidencia, pueden verse C.
E., concepto 10 junio 1993, SCSC, rad. 520; C. E., sent., 14 julio 1998, SPCA, exp. AI-
042; C. E., concepto 20 septiembre 2001, SCSC, rad. 1378, y Corte Const., sents. C-428
de 1993, C-594 de 1995 y C-727 de 2000.
88 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (decr. 3571de2011);


-Ministerio de las Tecnologas de la Informacin y las Comunica-
ciones (decr. 91 de 2010);
- Ministerio de Transporte (decr. 87 de 2011);
-Ministerio de Cultura (decrs. 1746 de 2003, 4827 de 2008 y 4141
de 2011).
El orden de precedencia de los ministerios expuesto anteriormente
presenta, por una parte, una consecuencia de carcter simplemente for-
mal, consistente en que en ese mismo orden se acostumbra firmar los
decretos del gobierno. Adems, una consecuencia ms importante, con-
sistente en que con fundamento en ese orden de precedencia se determi-
na el ministro que debe reemplazar al presidente de la repblica cuando
se traslade a territorio extranjero en ejercicio del cargo, caso este ltimo
en el cual el ministro actuar como delegatario y deber pertenecer al
mismo partido o movimiento poltico del presidente, de acuerdo con lo
previsto en el artculo 196 de la Constitucin, o cuando, a falta del vice-
presidente que estuviere ejerciendo la Presidencia, esta deba asumirla un
ministro, segn lo establecido en el artculo 203 de la Carta.
a) Organizacin. La ley 489 de 1998, contrariamente a lo que suce-
da en vigencia de los decretos 1050 y 3130 de 1968, que establecan un
modelo de organizacin interna para los diferentes organismos, no con-
tiene normas que consagren una estructura tipo para dichos organismos,
sino que se limita a expresar algunas reglas generales sobre la materia. As,
el artculo 60 manifiesta que la direccin de los ministerios corresponde
al ministro, quien la ejercer con la inmediata colaboracin del viceminis-
tro o viceministros. A su vez, el artculo 63 expresa que la nomenclatura
y jerarqua de las unidades ministeriales ser establecida en el acto que
determine la estructura del correspondiente ministerio, con sujecin a la
misma ley y a la reglamentacin del gobierno. El artculo 54 consagra los
principios y reglas generales con sujecin a los cuales el gobierno nacio-
nal puede modificar la estructura de los ministerios, con fundamento en
el numeral 16 del artculo 189 de la Constitucin Poltica8
b) Modelo de organigrama. No obstante que en el literal anterior se
manifest que la ley 489 de 1998 no contiene normas que consagren una

8
Vase Corte Const., sent. C-702 de 1999, mediante la cual la Corte analiz la
constitucionalidad del art. 54 de la ley 489 de 1998 y declar inexequibles algunos de
sus literales.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 89

estructura tipo para los ministerios, el anlisis de las diferentes disposi-


ciones de organizacin interna de cada uno nos permite proponer un mo-
delo de organigrama bsico, con la advertencia de que este no es obliga-
torio, pues para cada caso especfico el gobierno, con fundamento en el
numeral 16 del artculo 189 de la Constitucin y las normas generales de
la citada ley 489 de 1998, puede fijar la estructura que se requiera para
cada uno de ellos 9 . (Vase organigrama de la pg. 90).
c) Funciones. Las funciones de los ministerios provienen de varias
fuentes y estn distribuidas entre las diferentes dependencias y autorida-
des que los componen. Esta distribucin detallada de funciones obedece
a un principio esencial en la administracin moderna, segn el cual no debe
existir ningn empleo sin funciones previamente establecidas. As, el ar-
tculo 4 del decreto-ley 770 de 2005 establece la naturaleza general de
las funciones de los diferentes empleos pblicos de las entidades y orga-
nismos nacionales, segn los niveles jerrquicos de dichos empleos. En
desarrollo de dicha norma legal, el decreto reglamentario 2772 de 2005,
modificado por los decretos 871 de 2006, 4476 de 2007, 3717 de 2010 y
509 de 2012, consagra las funciones generales de los diferentes empleos
nacionales, tambin de acuerdo con los diferentes niveles jerrquicos. A
su vez, el artculo 28 del mismo decreto ordena que cada uno de los or-
ganismos nacionales deber expedir su propio manual especfico de fun-
ciones, segn los empleos de su planta de personal, de acuerdo con el ma-
nual general.
Pero dada la naturaleza de este trabajo, es obvio que no podernos es-
tudiar las funciones de cada uno de los empleados de los ministerios. Nos
limitaremos, entonces, a conocer las funciones de los ministerios corno
entidades y las de su principal autoridad, que es el ministro.
l. Funciones de los ministerios. Pueden clasificarse endos grupos:
generales y especficas.
- Generales. Son aquellas comunes para todos los ministerios y se
encuentran consagradas en el artculo 59 de la ley 489 de 1998, en la
siguiente forma:
1) Preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo.
2) Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que
deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al presi-

9
Para el anlisis de la estructura interna de cada ministerio pueden verse los de-
cretos citados en supra, literal A), numeral 2) de este mismo captulo.
ORGANIGRAMA MODELO DE LOS MINISTERIOS

CONSEJOS DESPACHO DEL


MINISTRO

OFICINA OFICINA DE
JURDICA PLANEACIN

DESPACHO DEL
VICEMINISTRO
O VICEMINISTROS
OFICINA DE
CONTROL
INTERNO
SECRETARA
GENERAL

DIRECCIN DIRECCIN DIRECCIN

GRUPOS GRUPOS GRUPOS


DE DE DE
TRABAJO TRABAJO TRABAJO

DISEO: LIBARDO RODRGUEZ R.


LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 91

dente de la repblica como suprema autoridad administrativa y dar desarro-


llo a las rdenes del presidente que se relacionen con tales atribuciones.
3) Cumplir las funciones y atender los servicios que les estn asig-
nados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las
normas necesarias para tal efecto.
4) Preparar los anteproyect9s de planes o programas de inversiones
y otros desembolsos pblicos correspondientes a su sector y los planes de
desarrollo administrativo del mismo.
5) Coordinar la ejecucin de sus planes y programas con las entida-
des territoriales y prestarles asesora, cooperacin y asistencia tcnica.
6) Participar en la formulacin de la poltica del gobierno en los temas
que les correspondan y adelantar su ejecucin.
7) Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las
respectivas leyes y estructuras orgnicas, las superintendencias, las enti-
dades descentralizadas y las sociedades de economa mixta que a cada uno
de ellos estn adscritas o vinculadas.
8) Impulsar y poner en ejecucin planes de desconcentracin y de-
legacin de las actividades y funciones en el respectivo sector.
9) Promover, de conformidad con los principios constitucionales, la
participacin de entidades y personas privadas en la prestacin de servi-
cios y actividades relacionados con su mbito de competencia;-
1O) Organizar y coordinar el comit sectorial de desarrollo adminis-
trativo correspondiente.
11) Velar por la conformacin del sistema sectorial de informacin
respectivo y hacer su supervisin y seguimiento.
- Especificas. Llamamos as las funciones concretas que le corres-
ponden a cada uno de los ministerios en particular. Como la brevedad no
nos permite estudiar en detalle los diferentes ministerios, tampoco pode-
mos detallar estas funciones. Nos limitaremos, por tanto, a decir que es-
tas funciones especficas son las relacionadas con el sector a que se re-
fiere la denominacin de cada ministerio y provienen de las siguientes
fuentes:
1) Las leyes o decretos mediante los cuales se crea o reorganiza el
respectivo ministerio.v
2) La distribucin de los negocios entre los diferentes ministerios,
que puede hacer el presidente de la repblica, con fundamento en el nu-
meral 17 del artculo 189 de la Constitucin Poltica.
92 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

3) La delegacin de funciones que puede hacer en los ministros el


presidente de la repblica, con base en el artculo 211 de la misma Cons-
titucin.
2. Funciones de los ministros. El artculo 208 de la Constitucin esta-
blece que los ministros son los jefes de la administracin en su respectiva
dependencia y que, bajo la direccin del presidente de la repblica, les co-
rresponde formular las polticas atinentes a su despacho, dirigir la activi-
dad administrativa y ejecutar la ley. Estas atribuciones genricas se tra-
ducen en unas funciones polticas y otras administrativas .
- Polticas. Son aquellas que corresponden a los ministros en re-
lacin con el Congreso y que, de acuerdo con el citado artculo 208 de la
Carta, son las siguientes:
l) Ser voceros del gobierno ante esa corporacin poltica.
2) Presentar a las cmaras proyectos de ley.
3) Atender las citaciones que les hagan las cmaras.
4) Tomar parte en los debates de las cmaras en pleno o de lasco-
misiones, directamente o por conducto de los viceministros.
5) Presentar al Congreso, dentro de los primeros quince das de cada
legislatura, un informe sobre el estado de los negocios adscritos al minis-
terio y sobre las reformas que consideren convenientes.
-Administrativas. Son aquellas que corresponden a los ministros
como colaboradores del presidente y como jefes superiores de cada uno
de los sectores administrativos que estn confiados a sus ministerios. Estas
funciones tambin pueden ser generales y especficas, segn que se re-
fieran a todos los ministros o a cada ministro en particular.
*Generales. Estn contenidas principalmente en el artculo 75 del
Cdigo de Rgimen Poltico y Municipal y en el artculo 61 de la ley 489
de 1998. Veamos estas ltimas:
1) Ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que el pre-
sidente de la repblica les delegue o la ley les confiera y vigilar el cum-
plimiento de las que por mandato legal se hayan otorgado a dependencias
del ministerio, as como de las que se hayan delegado en funcionarios del
mismo.
2) Participar en la orientacin, coordinacin y control de las super-
intendencias, entidades descentralizadas y de las sociedades de economa
mixta, adscritas o vinculadas a su despacho, conforme a las leyes y a los
respectivos estatutos.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 93

3) Dirigir y orientar la funcin de planeacin del sector administra-


tivo a su cargo.
4) Revisar y aprobar los anteproyectos de presupuestos de inversin
y de funcionamiento y el prospecto de utilizacin de los recursos del crdito
pblico que se contemplen para el sector a su cargo.
5) Vigilar el curso de la ejecucin del presupuesto correspondiente
al ministerio.
6) Suscribir en nombre de la nacin y de conformidad con el estatu-
to general de contratacin y la ley orgnica de presupuesto, los contratos
relativos a asuntos propios del ministerio, previa delegacin del presidente
de la repblica.
7) Dirigir las funciones de administracin de personal conforme a las
normas sobre la materia.
8) Actuar como supe_rior irnpedito, sin perjuicio de la funcin no-
minadora, de los superintendentes y representantes legales de entidades
descentralizadas adscritas o vinculadas.
*Especificas. Son las que corresponden a cada ministro en particu-
lar, segn la cartera que desempea, y provienen de varias fuentes ya men-
cionadas:
1) Las leyes o decretos con fuerza de ley mediante los cuales sedea
o reorganiza el respectivo ministerio.
2) La distribucin de los negocios entre los diferentes ministerios que
puede hacer el presidente de la repblica, con fundamento en el numeral
17 del artculo 189 de la Constitucin.
3) La delegacin de funciones que puede hacer en los ministros el
presidente, con base en el artculo 211 de la Constitucin.
- Otra clasificacin. En relacin con las funciones administrati-
vas de los ministros tambin podemos acoger la clasificacin que pre-
sentaba el profesor VIDAL PERDOMo 10, segn la cual estas funciones pue-
den agruparse en tres principales: decidir sobre los asuntos de su despacho,
ejercer el poder jerrquico y colaborar en el ejercicio de la potestad re-
glamentaria. Se puede agregar una cuarta consistente en ejercer el poder
de tutela.
*Decidir sobre los asuntos de su despacho. Es decir, aquellas fun-
ciones que hemos llamado especficas, o sea, las que han sido conferidas
a cada uno de los ministros, cuyas fuentes ya estudiamos.

10 Vase JAIME VroAL PERDOMO, ob. cit., 11 ed., 1997, pgs. 90 y ss.
94 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

* Ejercer el poder jerrquico. Es decir, que dentro de cada minis-


terio es el ministro quien ejerce el control jerrquico sobre las personas
de los funcionarios y sobre sus actos, segn lo estudiado en un captulo
anterior.
*Colaborar en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Recorde-
mos nuevamente que la potestad reglamentaria consiste en la facultad que
tienen algunas autoridades administrativas para dictar normas de carc-
ter general; y que el presidente de la repblica, corno suprema autoridad
administrativa, es quien tiene de manera principal esta potestad. Pero los
ministros colaboran en el ejercicio de este poder de diversas maneras:
En primer lugar, ya hemos visto que en los ministerios es donde se
preparan los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que debe ex-
pedir el presidente. Esa preparacin se hace, por tanto, bajo la direccin
del ministro.
En segundo lugar, de conformidad con el artculo 115 de la Constitu-
cin, los ministros deben suscribir y comunicar los actos del presidente
que se relacionen con su sector administrativo, con excepcin de los de
nombramiento y remocin de los ministros y directores de departamentos
administrativos y de los expedidos en su calidad de jefe de Estado y de
suprema autoridad administrativa.
En tercer lugar, los ministros tienen un poder reglamentario propio
para la organizacin de los servicios que dirigen, segn la atribucin
otorgada por el ordinal 9 del artculo 75 del Cdigo de Rgimen Poltico
y Municipal.
Finalmente, en cuarto lugar, los ministros pueden tener en algunos
casos un poder reglamentario especial dado por la ley para ciertas materias.
* Ejercer el poder de tutela. En efecto, de conformidad con el ar-
tculo 103 de la ley 489 de 1998, a los ministros les corresponde ejercer
control administrativo sobre los organismos o entidades que integran la
administracin pblica, orientado a constatar y asegurar que las activida-
des y funciones de los citados organismos y entidades que integran el res-
pectivo sector administrativo se cumplan en armona con las polticas gu-
bernamentales, dentro de los principios de la ley y de conformidad con
los planes y programas adoptados. A su vez, segn lo previsto por el ar-
tculo 106 de la misma ley 489 de 1998, los ministerios son los organis-
mos encargados de ejercer el control de tutela sobre las empresas indus-
triales y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta en los
trminos de los correspondientes convenios, planes o programas que
debern celebrarse peridicamente con la nacin. Y dentro del ministerio
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 95

es al ministro a quien le corresponde primordialmente el ejercicio de este


control, pues el literal b) del artculo 61 de la ley 489 de 1998 consagra
como una de sus funciones la de "participar en la orientacin, coordina-
cin y control" de las entidades descentralizadas. Los mecanismos por
medio de los cuales se ejerce este control de tutela ya fueron estudiados
en su oportunidad 11
3) Los departamentos administrativos
Fueron creados en la reforma constitucional de 1945, como resultado
de una preocupacin existente en ese momento que buscaba tecnificar
algunos servicios especiales y separarlos un poco del ambiente poltico
propio de los ministerios. Podemos decir que los departamentos adminis-
trativos son organismos de la administracin nacional central, que se en-
cuentran en la misma jerarqua de los ministerios, pero ms tcnicos y es-
pecializados que estos, de tal manera que estn encargados de dirigir,
coordinar y ejecutar un servicio pblico. El artculo 58 de la ley 489 de
1998 expresa que los departamentos administrativos, como los ministerios,
tienen como objetivos primordiales la formulacin y adopcin de las po-
lticas, planes generales, programas y proyectos del sector administrati-
vo que dirigen.
A pesar de que su jerarqua dentro de la organizacin de la rama ejecu-
tiva es la misma de los ministerios, en la prctica, debido a la importancia
del elemento poltico en nuestro medio y a la disminucin de algunas de
sus funciones respecto de aquellos, puede afirmarse que los departamen-
tos administrativos siguen en importancia a los ministerios.
Actualmente, los departamentos administrativos son los siguientes,
con indicacin de las principales normas orgnicas vigentes para cada uno
de ellos:
- Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica
(decrs. 3443 y 3445 de 2010, 123 y 4637 de 2011 y 394 de 2012);
- Departamento Nacional de Planeacin (decrs. 3517 de 2009 y
4325 de 2011);
-Departamento Administrativo Direccin Nacional de Inteligen-
cia (decr. 4179 de 2011);
-Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (decrs. 188
de 2004, 264 de 2007 y 3715 de 2010);
-Departamento Administrativo Nacional de Estadstica-DANE-
(decrs. 262 de 2004 y 4178 de 2011);

11
Vase supra, captulo r, literal C), num. 5-b).
96 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

- Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innova-


cin -COLCIENCIAS- (ley 1286 de 2009 y decr. 1904 de 2009);
- Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (art. 170
de la ley 1448 de 2011 y decr. 4155 de 2011), y
- Departamento Administrativo del Deporte, la Recreacin, la
Actividad Fsica y el Aprovechamiento del Tiempo Libre -COLDE-
PORTES-. (decr. 4183 de 2011).
a) Organizacin. Sobre la organizacin de los departamentos admi-
nistrativos, el artculo 65 de la ley 489 de 1998 expresa que la estructura
orgnica de estos organismos se rige por las normas de creacin y orga-
nizacin y que en cada uno de ellos habr un director y un subdirector,
que tendrn las funciones correspondientes a los ministros y los vice-
ministros, respectivamente, en cuanto fueren pertinentes, y que adems
existirn las unidades, consejos, comisiones o comits tcnicos que para
cada uno se determinen. Adems, el artculo 54 de la misma ley consagra
los principios y reglas generales con sujecin a los cuales el gobierno na-
cional puede modificar la estructura de los departamentos administrati-
vos con fundamento en el numeral 16 del artculo 189 de la Constitucin 12
b) Funciones. Las funciones de los departamentos administrativos
tambin estn distribuidas segn el manual general de funciones y requi-
sitos mnimos y su propio manual interno, de acuerdo con lo estudiado para
los ministerios. Nos limitaremos al estudio de las funciones de los departa-
mentos administrativos como organismos y las correspondientes a los
directores.
l. Funciones de los departamentos administrativos. Igualmente
pueden clasificarse en generales y especficas. Las generales, segn el
artculo 59 de la ley 489 de 1998, son las mismas que fueron estudiadas
para los ministerios. Las especficas son las que corresponden a cada uno
de los departamentos administrativos en particular, segn el objeto para
el cual fue creado, y provienen de las fuentes ya analizadas: las leyes o
decretos de creacin o reorganizacin, la distribucin de negocios por el
presidente y la delegacin de funciones hecha por este.
2. Funciones de los directores. Lo mismo que para los ministros, el
artculo 208 de la Constitucin establece que los directores de departamen-

12
Vase Corte Const., sent. C-702 de 1999, mediante la cual la Corte analiz la
constitucionalidad del art. 54 de la ley 489 de 1998 y declar inexequibles algunos de
sus literales.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 97

tos administrativos son los jefes de la administracin en su respectiva


dependencia y que, bajo la direccin del presidente de la repblica, les
corresponde formular las polticas atinentes a su despacho, dirigir la ac-
tividad administrativa y ejecutar la ley. Esas funciones tambin pueden
dividirse en polticas y administrativas. No obstante, respecto de las pri-
meras, los directores de departamentos administrativos las tienen dismi-
nuidas debido al carcter tcnico de estos funcionarios. En efecto, por una
parte, mientras los ministros pueden presentar proyectos de ley, los direc-
tores de departamentos administrativos no tienen esa facultad, y, por otra,
mientras los ministros pueden ser citados a las cmaras plenas, los direc-
tores de departamentos solo pueden serlo a las comisiones permanentes,
que son foros ms limitados y en las cuales el ambiente es de menos agi-
tacin poltica que en aquellas.
Respecto de las funciones administrativas de los jefes de departamen-
to, su anlisis es similar al realizado con ocasin de las funciones admi-
nistrativas de los ministros. En ese sentido, las generales son las mismas
contenidas en el artculo 61 de la ley 489 de 1998, segn lo ordenado por
el artculo 65 de la misma ley. En relacin con las especficas, !mbin
variarn segn cada uno de los departamentos administrativos y tendrn
como fuentes las mismas estudiadas para las funciones especficas de los
ministros.

B) Los organismos adscritos

De conformidad con los pargrafos de los artculos 38 y 50 de la ley


489 de 1998, son organismos adscritos las superintendencias, los estable-
cimientos pblicos, las unidades administrativas especiales, los consejos
y comisiones y los dems organismos y entidades que en su acto de crea-
cin as se determine.
1) Las superintendencias. El artculo 66 de la ley 489 de 1998 de-
fine las superintendencias como organismos creados por la ley y que, den-
tro de los lmites de la autonoma administrativa y financiera que la mis-
ma les seala, cumplen funciones de inspeccin y vigilancia atribuidas por
la ley o mediante delegacin que haga el presidente de la repblica.
De acuerdo con el artculo 38 de la citada ley, las superintendencias
pueden carecer de personera jurdica, caso en el cual pertenecern al sector
ce~iftral; pero tambin podrn tener personera jurdica, caso en el cual harn
partedel sector descentralizado. En este ltimo caso, se sujetan al rgi-
98 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

menjurdico contenido en la ley que las crea y, en lo no previsto en ella,


al de los establecimientos pblicos (art. 82) 13 .
a) Enumeracin de las superintendencias. En la actualidad existen
las siguientes superintendencias, en relacin con cada una de las cuales
indicamos el ministerio al cual estn adscritas y las principales normas
orgnicas vigentes para cada una de ellas:
- Superintendencia de Notariado y Registro (Ministerio de Justi-
cia y del Derecho) (decr. 2163 de 2011);
- Superintendencia Financiera (Ministerio de Haci.enda y Crdito
Pblico) (decrs. 4327 de 2005, 422 de2006, 2555 de2010y710de2012);
- Superintendencia del Subsidio Familiar (Ministerio de Trabajo)
(decr. 2150 de 1992 y ley 789 de 2002, arts. 16 a 24);
- Superintendencia Nacional de Salud (Ministerio de Salud y Pro-
teccin Social) (decrs. 1018 de 2007 y 221 de 2008);
- Superintendencia de Industria y Comercio (Ministerio de Comer-
cio, Industria y Turismo) (decrs. 2153de1992, 3523 de 2009, 1687 de 2010
y 4886 de 2011);
- Superintendencia de Sociedades (Ministerio de Comercio, Indus-
tria y Turismo) (decr. 1023 de 2012);
- Superintendencia de Puertos y Transporte (Ministerio de Trans-
porte) (decrs. 101, 540, 1016 y 1402 de 2000, 136 y 2741de2001, 2053
de 2003 y 260 de 2004);
- Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada (Ministerio
de Defensa Nacional) (decr. 2355 de 2006);
- Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (Ministe-
rio de Vivienda, Ciudad y Territorio) (decrs. 990 de 2002 y 2590 de 2007);
- Superintendencia de Economa Solidaria (Ministerio de Hacien-
da y Crdito Pblico) (ley 454 de 1998, arts. 33 a 38 y decrs. 186 de 2004
y 689 de 2005).
b) Organizacin. Segn lo establecido por el artculo 66 de la ley
489 de 1998, la direccin de las superintendencias est a cargo de un su-
perintendente. Respecto de las dems dependencias, la ley guarda silen-
cio, por lo cual debe entenderse que la estructura interna es la que se define

13
Sobre algunos aspectos de las superintendencias, vase a Lv ARO T AFUR GAL vis,
Estudios de derecho pblico, Santa Fe de Bogot, Edic. Jurdicas Gustavo Ibez, 1997,
pgs. 165 y ss.; y Corte Const., sents. C-397 de 1995; C-561de1999; C-727 de 2000,
C-452 de 2003 y C-805 de 2006.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 99

para cada caso en la ley de creacin o en los decretos de reestructuracin,


de acuerdo con las reglas generales consagradas en el artculo 54 de la mis-
ma ley 14 . Igualmente podrn existir dependencias regionales, para la mejor
y ms inmediata prestacin del servicio, mediante el fenmeno de la des-
concentracin.
c) Funciones. La reforma administrativa de 1998 no consagr expre-
samente funciones generales para todas las superintendencias. De este
modo, las funciones de cada una de ellas dependen de las normas de crea-
cin o reorganizacin. Esas funciones sern, obviamente, las relaciona-
das con el nombre de cada superintendencia, sobre todo en materia de
inspeccin y vigilancia. Tambin debe tenerse en cuenta que segn la
definicin dada sobre estos organismos, ellos ejercen unas veces funcio-
nes que pertenecen al presidente de la repblica, y otras veces aquellas
que la ley les otorgue. Entre las que ejercen funciones propias del presi-
dente tenemos la Superintendencia Financiera, que ejerce la inspeccin
sobre los establecimientos de crdito y bancos, segn el numeral 24 del
artculo 189 de la Constitucin; la Superintendencia de Sociedades, que
ejerce la inspeccin necesaria sobre las sociedades mercantiles, prevista
en el mismo numeral 24 del artculo 189; y la Superintendencia de Indus-
tria y Comercio, que, entre otras, ejerce la funcin otorgada al presidente
por el numeral 27 del mismo artculo 189, consistente en conceder paten-
te de privilegio temporal a los autores de invenciones o perfeccionamientos
tiles. Las otras superintendencias ejercen las funciones que para cada
una de ellas han previsto las normas de creacin o reorganizacin y que
son, repetimos, especialmente funciones de inspeccin, control y vigilan-
cia en su respectivo campo.
2) Los establecimientos pblicos. Como ya es de nuestro conoci-
miento por el plan que venimos desarrollando, los establecimientos
pblicos hacen parte, junto con las superintendencias, de los llamados
organisnicJs adscritos. Pero desde el punto de vista de la centralizacin
--y-desZ~ntralizacin, los establecimientos pblicos, junto con las empre-
sas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economa
mixta y las dems entidades nacionales con personera jurdica, confor-
man el grupo de las llamadas entidades descentralizadas o sector des-
centralizado, que se opone al sector central, representado por la persona

14
Vase Corte Const., sent. C-702 de 1999, mediante la cual la Corte analiz la
constitucionalidad del art. 54 de la ley 489 de 1998 y declar inexequibles algunos de
sus literales.
100 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

jurdica nacin, de la cual hacen parte la Presidencia de la Repblica, los


ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias y las
unidades administrativas especiales sin personera jurdica.
Dentro de la descentralizacin, los establecimientos pblicos s911 uria
expresin de la descentralizacin especializada o por servicios, que fue
objeto de estudio al comienzo de este ttulo 15 .
En la actualidad existe un buen nmero de establecimientos pbli-
cos adscritos a los diferentes ministerios y departamentos administrativos.
Algunos ejemplos de ellos, con la indicacin del organismo al cual estn
adscritos, son los siguientes:
- Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos
-INVIMA- (Ministerio de Salud y Proteccin Social).
-Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC-(Minis-
terio de Justicia y del Derecho).
- Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (Departamento Adminis-
trativo Nacional de Estadstica -DANE-).
- Hospital Militar Central (Ministerio de Defensa Nacional).
~Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- (Mi-
nisterio de Agricultura y Desarrollo Rural).
- Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- (Ministerio de
Trabajo).
-Instituto Colombiano de Bienestar Farniliar-ICBF- (Departa-
mento Administrativo para la Prosperidad Social).
-Instituto Colombiano Agropecuario -ICA- (Ministerio de Agri-
cultura y Desarrollo Rural).
- Instituto Nacional de Vas -INVAS- (Ministerio de Trans-
porte).
- Escuela Superior de Administracin Pblica -ESAP- (Depar-
tamento Administrativo de la Funcin Pblica).
a) Nocin de establecimiento pblico. Corno muchas de las nocio-
nes propias del derecho administrativo, la de establecimiento pblico
originalmente fue de carcter jurisprudencia!. En Colombia, con ocasin
de la reforma administrativa de 1968, este concepto se volvi legislado,
es decir, que la misma ley dio una definicin de establecimiento pblico,
caracterizndolo con una serie de elementos. Actualmente, la definicin
15
Vase supra, captulo r, literal C), numeral 4-b).
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 101

est contenida en la ley 489 de 1998. Veamos, pues, la evolucin, la defi-


nicin y los elementos de la nocin de establecimiento pblico.
Dado el origen de este concepto, se analizar, as sea brevemente,
su evolucin en el derecho francs para llegar a su anlisis posterior en
Colombia.
La nocin de establecimiento pblico se origin en Francia. Des-
pus de algunas incertidumbres sobre este concepto, a finales del siglo XIX
se lleg a una nocin clara, segn la cual se denominaban establecimien-
tos pblicos a todas las personas jurdicas de origen estatal distintas de la
nacin, los departamentos y los municipios, es decir, distintas de las en-
tidades territoriales. Adems, segn las teoras de la poca, esas entidades
se caracterizaban porque ejercan una funcin especializada pero propia
del Estado, es decir, lo que entonces se conoca como servicios pblicos,
que giraban alrededor de la nocin de inters general.
Pero la proliferacin de los servicios y actividades del Estado, que
produjeron la llamada crisis de la nocin de servicio pblico, trajo como
consecuencia paralela la crisis de la nocin de establecimiento pblico.
En efecto, aparecieron entidades creadas por el Estado, ya no para pres-
tar servicios pblicos en el sentido clsico, sino para ejercer actividades
similares a las de los particulares, explotadas con nimo de lucro. Fueron
los denominados servicios pblicos industriales y comerciales. Ante esta
nueva situacin, la nocin de establecimiento pblico que hemos mencio-
nado ya no era clara porque no siempre se refera a la misma clase de enti-
dad. Fue as como la jurisprudencia y la doctrina francesas decidieron
dividir la nocin para hablar, por tanto, de establecimientos pblicos admi-
nistrativos y de establecimientos pblicos industriales y comerciales. Los
primeros, para identificar las entidades creadas por el Estado para reali-
zar autnomamente funciones propias de l y sometidos, en consecuen-
cia, al mismo rgimen jurdico del Estado, es decir, al derecho adminis-
trativo. Los segundos, para identificar aquellas otras entidades tambin
creadas por el Estado, pero no para prestar servicios pblicos tradiciona-
les, sino para ejercer funciones que hasta entonces eran propias de los par-
ticulares y sometidas fundamentalmente al derecho privado. Esta dualidad
de la nocin de establecimiento pblico tom forma a partir de la segunda
guerra mundial y se conserva en la actualidad en Francia.
En el derecho colombiano tambin se present confusin alrededor
de la nocin de establecimiento pblico. Hasta el ao de 1968 esta con-
fusin se encontraba en todos los rdenes: en la doctrina, en la jurispru-
dencia y en la misma ley. En efecto, el tema se debata en el campo doctri-
102 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

nal y en el jurisprudencia!, pero sin que existieran elementos bsicos y


claros, pues la ley no aportaba definiciones sobre las diferentes clases de
entidades estatales y, al crearlas o reglamentarlas, utilizaba gran variedad
de denominaciones, contribuyendo con ello a acentuar la ambigedad. As
la ley, y con base en ella los tratadistas y la jurisprudencia, hablaban de
institutos descentralizados, empresas descentralizadas, institutos oficiales
y semioficiales, empresas oficiales y mixtas, servicios oficiales y semi-
oficiales, empresas pblicas, etc., sin que en cada caso se tuviera un con-
cepto claro de las razones que llevaban a utilizar una u otra denominacin.
Ese caos reinante motiv a los autores de la reforma administrativa de 1968
a ocuparse del tema y fue as como se dedic parte del decreto-ley 1050
de 1968 a las entidades descentralizadas como organismos que integran
la rama ejecutiva del poder o, por lo menos, estn relacionados con ella.
Adems se expidi el decreto-ley 3130 del mismo ao, dedicado comple-
tamente a este terna. Actualmente es la ley 489 de 1998 la que regula la
estructura bsica de la rama administrativa del poder pblico y, por con-
siguiente, la que contiene los conceptos fundamentales sobre los diferen-
tes tipos de entidades.
De esta manera, puede verse que la crisis de la nocin de estableci-
miento pblico que se present en Francia y que se reflej en el derecho
colombiano, fue resuelta entre nosotros, aunque ms tarde, con termino-
loga un tanto diferente a la francesa. En efecto, mientras en Francia se
habl de establecimientos pblicos administrativos y de establecimien-
tos pblicos industriales y comerciales, aqu se utiliz la terminologa de
establecimientos pblicos, as simplemente, y de empresas industriales y
comerciales del Estado. A estas entidades puramente estatales se agre-
gan las sociedades de economa mixta cuando existe participacin eco-
nmica de los particulares y actualmente otras tipificadas en la ley.
En cuanto al concepto legal propiamente dicho, el artculo 70 de la
ley 489 de 1998 los define corno "organismos encargados principalmen-
te de atender funciones administrativas y de prestar servicios pblicos con-
. forme a las reglas del derecho pblico, que renen las siguientes carac-
tersticas:
"a) Personera jurdica;,/
"b) Autonoma administrativa y financiera;
"c) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos p-
blicos comunes, el producto de impuestos, rentas contractuales, ingresos
propios, tasas o contribuciones de destinacin especial, en los casos au-
torizados por la Constitucin y en las disposiciones legales pertinentes".
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 103

b) Elementos de la nocin. De la anterior definicin pueden extrac-


tarse los siguientes elementos que tipifican los establecimientos pblicos.
- Creacin o autorizacin legal. Es decir, que los establecimien-
tos pblicos deben ser creados por ley, entendido este concepto no en el
sentido amplio que se refiere a toda norma de carcter jurdico, sino en
el restringido que se refiere solo a las normas expedidas por el Congreso
o por el presidente de la repblica cuando por excepcin ejerce funciones
legislativas. Esto se traduce en la prctica en que las entidades estudia-
das deben ser creadaspor una ley del Congreso o por un decreto del pre-
sidente con fuerza de ley.
-Atribucin de funciones administrativas. El origen de los esta-
blecimientos pblicos, como se anot, se encuentra en la idea de crear
personas jurdicas diferentes del Estado para ejercer de manera ms tc-
nica y especializada algunas funciones propias de aquel. Esto es, la
creacin de un establecimiento pblico implica trasladar funciones que
el Estado vena desempeando a la nueva entidad que se crea. Por ejem-
plo, la funcin de construccin de carreteras y caminos originalmente la
ejerca el Estado directamente por medio de la Direccin General de Cons-
truccin del Ministerio de Obras Pblicas pero, posteriormente, estas
funciones le fueron asignadas a los establecimientos pblicos Fondo Vial
Nacional y Fondo de Caminos Vecinales, creados para ejercerlas y que
luego se fusionaron en el actual Instituto Nacional de Vas -INVIAS-.
De este modo, cuando el artculo 70 de la ley 489 de 1998 afirma que
los establecimientos pblicos desempean "funciones administrativas",
se refiere a funciones que son propias del Estado y que se diferencian de
otras que a pesar de ser ejercidas por aquel no son propias de l sino ms
bien de los particulares. Esas funciones son verdaderos servicios pbli-
cos y se ejercen sin nimo de lucro.
-Personera jurdica. Los establecimientos pblicos adquieren la
calidad de personas jurdicas por el hecho de su creacin. Es decir, que
a pesar de ser entidades estatales, poseen una personalidad diferente de
la que tiene el Estado propiamente dicho o la persona jurdica nacin. Re-
cordemos que la personera.jurdica esla facultad de ser sujeto de dere- '
chos y obligaciones, lo cual se traduce fundamentalmente en la capacidad
para contratar y para acudir ante la justicia como demandante o deman-
dado. iEl representante legal de esa persona jurdica que es el estableci-
miento pblico, es su respectivo gerente, director o presidente, segn la
terminologa que se adopte para cada uno de ellos.
104 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

-Autonoma administrativa. Es la facultad que tiene la entidad de


manejarse por s misma. Es una condicin necesaria del fenmeno de la
descentralizacin y busca una mayor agilidad y tecnificacin en la pres-
tacin del servicio, al poner su gestin en manos de personas expertas y
vinculadas con la respectiva actividad.
Algunos ejemplos importantes en que se observa esta autonoma ad-
ministrativa, son los siguientes:
En primer lugar, en los actos de creacin o reorganizacin de cada
establecimiento pblico (actos que son, como ya lo hemos afirmado, de
carcter legal), se establecen las normas bsicas de funcionamiento, es-
pecialmente en lo relacionado con las funciones que va a desempear y
con las principales autoridades que van a dirigirlo. Con fundamento en
este acto legal de creacin o reorganizacin, el establecimiento pblico,
por medio de su junta directiva, dicta sus estatutos, que tienen por objeto
desarrollar las normas bsicas mencionadas, con el fin de detallarlas y
reglamentar su aplicacin prctica. La competencia para dictar estos es-
tatutos es reflejo de autonoma, pues quiere decir que los establecimien-
tos pblicos tienen cierta potestad reglamentaria respecto de las normas
de carcter legal que los crean o reorganizan.
Lgicamente esta autonoma no es absoluta, puesto que, por una par-
te, es el poder central el que, en virtud de las normas de creacin y reor-
ganizacin, establece las pautas, y, por otra, todos los miembros de los
consejos directivos de los establecimientos pblicos debern obrar con-
sultando la poltica gubernamental del respectivo sector, segn lo previs-
to en el artculo 73 de la ley 489 de 1998. A su vez, el artculo 68 esta-
blece que las entidades descentralizadas, aunque gozan de autonoma
administrativa, estn sujetas al control poltico y a la suprema direccin
del rgano de la administracin al cual estn adscritas. Adems, debe
tenerse en cuenta que el presidente de la repblica conserva su potestad
reglamentaria normal, de manera que l tambin puede dictar normas
relacionadas con los establecimientos pblicos, dentro del marco y en de-
sarrollo de la ley.
En segundo lugar, los establecimientos pblicos gozan de iniciativa
para establecer su propia planta de personal. Son ellos, tambin, por medio
de su junta o consejo directivo, quienes con fundamento en el conocimien-
to de sus propias necesidades y recursos, establecen las plantas de personal
o sus modificaciones. Sin embargo, esta autonoma tampoco es absoluta,
pues esas plantas de personal deben ajustarse a las normas que sobre no-
menclatura de cargos y escalas salariales establece la ley para todos los
empleados nacionales.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 105

En tercer lugar, una vez establecida la planta de personal, es el mis-


mo establecimiento pblico quien tiene la facultad autnoma, por regla
general, para designar y remover sus propios empleados, lo mismo que
para tomar las decisiones de administracin de personal relacionadas con
ellos, como conceder vacaciones, licencias, permisos, etc. Las excepcio-
nes a esta autonoma solo estn dadas por el nombramiento y remocin
del gerente, director o presidente, cuya competencia corresponde direc-
tamente al presidente de la repblica, segn lo previsto en el numeral 13
del artculo 189 de la Constitucin y el artculo 77 de la ley 489 de 1998,
y por el nombramiento y remocin, aunque no tienen la calidad de emplea-
dos, de algunos miembros de la junta o consejo directivo que corresponde
a autoridades o entidades externas, segn lo establecido en las respecti-
vas normas de creacin o reorganizacin. Todos los dems empleados son
nombrados por el gerente o director o por la junta directiva, segn los res-
pectivos estatutos. Pero en relacin con la materia laboral, debe tenerse
en cuenta que los establecimientos pblicos han perdido la facultad de es-
tablecer o modificar las condiciones laborales de sus empleados. En efecto,
la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 13 de diciembre de
1972 16 , declar lainexequbilidaddel artculo 38 del decreto 3130 de 1968,
que otorgaba a las juntas directivas la facultad de establecer el rgimen
de personal. Es as como actualmente los establecimientos pblicos no
pueden crear o modificar sueldos o prestaciones para sus empleados, pues
esa facultad le corresponde exclusivamente a la ley, salvo en los casos en
que por existir trabajadores oficiales pueden celebrarse convenciones
colectivas para establecer condiciones laborales ms favorables que las
previstas en la ley. Actualmente este aspecto est definido de manera clara
por la Constitucin Poltica, la cual, en su artculo 150, numeral 19, lite-
rales e) y :f), otorga expresamente al Congreso la facultad de "fijar el r-
gimen salarial y prestacional de los empleados pblicos ... " y "regular el
rgimen de prestaciones sociales mnimas de los trabajadores oficiales".
Tambin en relacin con el rgimen de personal, debe destacarse que
los artculos 7 y 8 de la ley 411 de 1997, que aprob el Convenio 151 de
la OIT sobre la proteccin del derecho de sindicacin y los procedimien-
tos para determinar las condiciones de empleo en la administracin p-
blica, establecieron la obligacin de adoptar mecanismos de negociacin
colectiva entre las organizaciones de empleados pblicos y las entidades
pblicas empleadoras, los cuales se adoptaron mediante el decreto 1092
de 2012, corregido por el decreto 1195 de 2012.

16
C. S. de J., sent. 13 diciembre 1972, Foro Colombiano, nm. 42, diciembre de
1972.
106 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

Finalmente, otra prueba de la autonoma administrativa consiste en


que los establecimientos pblicos tienen capacidad para reglamentar su
propia actividad, al determinar, por ejemplo, los trmites internos, orga-
nizar los horarios de atencin al pblico, establecer las tarifas de los ser-
vicios que prestan, etc.
-Patrimonio pblico y autonoma financiera. Consiste esta ltima
en que cada establecimiento pblico tiene su propio patrimonio y su pro-
pio presupuesto, como persona jurdica que es, diferente del Estado, y que
los puede manejar directamente. No quiere ello decir que el presupuesto
sea completamente extrao al presupuesto nacional, puesto que, por una
parte, el presupuesto de los establecimientos pblicos es aprobado por el
Congreso como parte del presupuesto nacional, y, por la otra, porque
algunas partidas del presupuesto de los establecimientos pblicos provie-
nen de la nacin. Es as como todos los dineros de los establecimientos
pblicos tienen la calidad de dineros pblicos.
As, el patrimonio de los establecimientos pblicos proviene de las
siguientes fuentes:
1 De los aportes regulares u ordinarios de la nacin y que figuran
bajo el nombre de transferencias en el presupuesto del ministerio o
departamento administrativo de tutela.
2. De los aportes extraordinarios de la nacin, que se producen, por
ejemplo, cuando se aprueban adiciones presupuestales que incluyen par-
tidas para los establecimientos pblicos.
3. Del producto de impuestos y rentas contractuales que la ley esta-
blezca a su favor.
4. De las tasas que la entidad cobra por los servicios que presta.
5. Del producto de compraventas, donaciones, legados y, en general,
de cualquier operacin que realicen como personas jurdicas.
Con fundamento en las anteriores fuentes de ingresos, el respectivo
establecimiento pblico prepara su proyecto global de presupuesto anual
de rentas y gastos, en coordinacin con el ministro o director del departa-
mento administrativo de tutela, el Ministerio de Hacienda y Crdito P-
blico y el Departamento Nacional de Planeacin, segn lo ordenado por
los artculos 47 y 48 del decreto 111 de 1996, decreto este ltimo "por el
cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995
que conforman el estatuto orgnico del presupuesto".
El proyecto de presupuesto as preparado pasa, como parte del pre-
supuesto general de la nacin, a la aprobacin del Congreso, de conformi-
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 107

dad con el procedimiento previsto en los artculos 51 y siguientes del citado


decreto 111 de 1996.
Lgicamente, la autonoma presupuesta! y financiera se ve limitada
en la prctica no solo por la aprobacin del presupuesto por el Congreso,
sino tambin en la etapa de su ejecucin. En efecto, al Congreso le corres-
ponde tambin el control poltico; a la Direccin General del Presupues-
to del Ministerio de Hacienda, el control de la ejecucin y el seguimiento
financiero, y al Departamento Nacional de Planeacin, la evaluacin de
resultados y el seguimiento de los proyectos de inversin pblica. Todo
lo anterior de conformidad con los artculos 90 y siguientes del mencio-
nado decreto 111 de 1996, y sin perjuicio del control fiscal que corresponde
a la Contralora General de la Repblica.
Por ltimo, debe notarse que una de las principales manifestaciones
de la autonoma financiera consiste en la facultad de afectar el presupuesto
por medio de la ordenacin de gastos y la celebracin de contratos.
- Control por el poder central. Los establecimientos pblicos son
organismos que hacen parte de la rama administrativa, pero dentro de la
descentralizacin, es decir, que gozan de autonoma, tal como lo hemos
visto al estudiar los elementos anteriores. Sin embargo, esa autonoma
no quiere decir que estas entidades sean independientes, pues estn suje-
tas a cierto control por el poder central, el cual se justifica por el hecho de
que ejercen funciones pblicas y porque manejan dineros pblicos. Este
control se conoce con el nombre de control de tutela, cuyos rasgos prin-
cipales ya hemos estudiado. En relacin concretamente con el control fis-
cal, de conformidad con lo previsto en el artculo 267 de la Constitucin,
se ejerce por la Contralora General de la Repblica en forma posterior y
selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que esta-
blezca la ley, pudiendo esta autorizar que, en casos especiales, se realice
por empresas privadas colombianas escogidas por concurso pblico de m-
ritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado. La misma
norma prev que este control incluye el ejercicio de un control financie-
ro, de gestin y de resultados, fundado en la eficiencia, la economa, la
eql1}ciady la valoracin de los costos ambientales. Adems, el artculo
269 ordena que en las entidades pblicas, las autoridades estn obligadas
a disear y aplicar, segn la naturaleza de sus funciones, mtodos y pro-
cedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley,
pudiendo esta establecer excepciones y autorizar la contratacin de dichos
servicios con empresas privadas colombianas, lo cual est desarrollado
actualmente en las leyes 87 de 1993 y 1474 de 2011.
108 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

-Aplicacin del derecho pblico. Aunque en estricto sentido se


trata propiamente de una consecuencia, el artculo 70 de la ley 489 de 1998
incluye como elemento de la nocin de establecimiento pblico la apli-
cacin del derecho pblico. Es decir, que tratndose de entidades que ha-
cen parte de la administracin nacional, que desempean funciones pro-
pias del Estado y que manejan ntegramente dineros pblicos, su rgimen
jurdico debe ser, por regla general, el mismo que se aplica a la nacin.
Este rgimen jurdico de derecho pblico est dado por las normas exis-
tentes sobre la materia en la Constitucin Poltica y por el derecho admi-
nistrativo, que, como sabemos es, precisamente, un derecho especial para
la administracin. As, los actos que ellos expiden son actos administra-
tivos, sujetos al proj:edimiento administrativo establecido en el Cdigo de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de-
mandables ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo de con-
formidad con las normas del mismo Cdigo. Los contratos que celebren
estn sometidos al mismo rgimen de los de la nacin y las controversias
que de ellos resulten son competencia de la jurisdiccin de lo contencio-
so administrativo. Los empleados son en su totalidad servidores pbli-
cos y, por regla general, tienen la calidad de empleados pblicos como la
mayora de los de la nacin, a los que se les aplican normas laborales
propias y diferentes de aquellas aplicables a los empleados particulares.
Solo excepcionalmente se aplica el derecho privado o el derecho co-
mn de los particulares. As, en materia laboral, si bien hemos dicho que
por regla general los empleados son pblicos, el artculo 5 del decreto
3135 de 1968 prev que excepcionalmente los trabajadores de la construc-
cin y sostenimiento de obras pblicas tienen la calidad de trabajadores
oficiales vinculados por contrato de trabajo. A estos trabajadores oficia-
les se les aplica una mezcla de derecho pblico y comn, pues si bien, como
empleados oficiales que son, estn sujetos a normas especiales, en algu-
nos casos se les aplica el derecho laboral comn, como en materia de dere-
cho colectivo del trabajo, ya que ellos pueden celebrar convenciones
colectivas regidas por el Cdigo Sustantivo del Trabajo y sus litigios estn
sometidos a la jurisdiccin laboral ordinaria.
c) Organizacin de los establecimientos pblicos. De manera seme-
jante a lo visto para los ministerios y departamentos administrativos, la
ley 489 de 1998 no establece un modelo de organizacin detallada para
los establecimientos pblicos y solo se refiere expresamente a sus rga-
nos de direccin.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA I09

1. Direccin. De conformidad con lo previsto por el artculo 72 de


la ley 489 de 1998, la direccin de los establecimientos pblicos est a
cargo de una junta o consejo directivo y de un gerente, director o presi-
dente. Debe notarse desde ahora que se trata de una dualidad ~n la direc-
cin y no de una direccin estrictamente jerarquizada, como podra pen-
sarse a primera vista.
~-Junta o consejo directivo. rgano colegiado y deliberante que
se encuentra a la cabeza del establecimiento pblico. Su presidente es el
ministro o director de departamento administrativo de tutela, o su dele-
gado. Los dems miembros los determinan en las normas de creacin o
reorganizacin de cada establecimiento, de acuerdo con las siguientes
ideas generales:
1) Adems del ministro o director de departamento administrativo
de tutela, pueden tener asiento all otros funcionarios pblicos relaciona-
dos con la actividad del establecimiento, ya sean ministros, directores de
departamentos administrativos, gerentes, directores o presidentes de otros
establecimientos pblicos, etc.
2) Pueden existir, igualmente, representantes personales del presi-
dente de la repblica.
3) Finalmente, con frecuencia se da participacin a los particulares,
por medio de representantes de entidades o gremios relacionados con la
actividad del establecimiento.
A ttulo de ejemplo, el consejo directivo de la Escuela Superior de
Administracin Pblica -ESAP-, est compuesto por los siguientes
miembros, de acuerdo con el artculo 6 del decreto 219 de 2004:
Presidente: el director del Departamento Administrativo de la Fun-
cin Pblica o su delegado.
Otros funcionarios pblicos: el ministro de Educacin Nacional o su
delegado; el director de empleo pblico del Departamento Administrati-
vo de la Funcin Pblica; un alcalde en representacin de la Federacin
Colombiana de Municipios; un gobernador en representacin de la Con-
federacin de Gobernadores, y un profesor de la ESAP.
Representantes personales del presidente de la repblica: uno.
Particulares: un estudiante regular de la ESAP.
El gerente, director o presidente del establecimiento pblico asiste
a las sesiones del consejo directivo con voz, pero sin voto.
Las funciones de secretario de la junta directiva las desempea casi
siempre el secretario general del establecimiento pblico.
ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

- Gerente, director o presidente. De conformidad con lo estable-


cido por el artculo 78 de la ley 489 de 1998, el gerente, director o presi-
dente es el representante legal del establecimiento pblico, es decir, quien
lo representa como persona jurdica. La denominacin de gerente, direc-
tor o presidente se determina en las normas de creacin o en los estatutos,
pero debe aclararse que si se escoge la denominacin de presidente, este,
que es el representante legal, debe diferenciarse del presidente de la jun-
ta o consejo directivo, que es el ministro o director de departamento ad-
ministrativo de tutela, segn es ya de nuestro conocimiento.
El gerente, director o presidente es un agente del presidente de la re-
pblica, por lo cual es de su libre nombramiento y remocin, segn el nu-
meral 13 del artculo 189 de la Constitucin y el artculo 77 de la ley 489
de 1998.
2. Otras unidades de estructura interna. De acuerdo con lo previsto
por el artculo 50 de la ley 489 de 1998, la ley que disponga la creacin
de un organismo o entidad administrativa, como es el caso de los estable-
cimientos pblicos, deber determinar sus objetivos y estructura orgni-
ca, lo cual implica que, salvo lo expresado en relacin con los rganos de
direccin, no existe actualmente un modelo legal de organizacin de estas
entidades. En consecuencia, dicha organizacin estar dada por lamen-
cionada ley de creacin o por los decretos de reestructuracin que dicte
el presidente de la repblica con fundamento en el numeral 16 del artcu-
lo 189 de la Constitucin Poltica y de acuerdo con las reglas estableci-
das en el citado artculo 54 de la ley 489 de 1998 17.
3. Organizacin regional. Adems de los principios de organizacin
anteriores, el pargrafo del artculo 78 de la ley 489 de 1998 dispone que
los establecimientos pblicos podrn organizar seccionales o regionales,
siempre y cuando que las funciones correspondientes no estn asignadas
a las entidades del orden territorial. Lo anterior es una manifestacin de
desconcentracin, ya que, como habamos dicho, las entidades descentra-
lizadas presentan internamente un fenmeno de centralizacin, el cual es
atenuado por medio de esta posible organizacin regional.
d) Modelo de organigrama. Al igual de lo que sucede con los mi-
nisterios, la ley 489 de 1998 no contiene normas que consagren una es-
tructura tipo para los establecimientos pblicos. No obstante, el anlisis

17
Vase Corte Const., sent. C-702 de 1999, mediante la cual la Corte analiz la
constitucionalidad del art. 54 de la ley 489 de 1998 y declar inexequibles algunos de
sus literales.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 111

de las disposiciones de organizacin interna de cada una de estas entida-


des nos permite proponer un modelo de organigrama bsico, con la ad-
vertencia de que en cada caso especfico la organizacin interna puede
variar, dado que el gobierno, con fundamento en el numeral 16 del art-
culo 189 de la Constitucin y las normas generales de la citada ley 489 de
1998, est facultado para fijar la estructura que se requiera para cada uno
de ellos (vase organigrama de la pg. 112).
e) Funciones de los establecimientos pblicos. Estos organismos
desarrollan funciones relacionadas con la actividad especializada para la
cual fueron creados. Esas funciones estn detalladas para cada estable-
cimiento en las normas de creacin y reorganizacin, las cuales, igualmen-
te, las distribuyen entre las diferentes autoridades, sobre todo entre la junta
directiva y el gerente, director o presidente. El ejercicio de las funciones
por los establecimientos pblicos, como personas jurdicas que son, est
limitado por el principio de especialidad, segn el cual solo pueden rea-
lizar aquellos actos y operaciones relacionados con el objeto para el cual
fueron creados. Este principio se encuentra consagrado en el artculo 71
de la ley 489 de 1998, que dice: "La autonoma administrativa y financie-
ra de los establecimientos pblicos se ejercer conforme a los actos que
los rigen y en el cumplimiento de sus funciones, se ceirn a la ley o norma
que los cre o autoriz y a sus estatutos internos; y no podrn desarrollar
actividades o ejecutar actos distintos de los all previstos ni destinar cual-
quier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contem-
plados en ellos".
1. Funciones del consejo directivo. Adems de las funciones propias
y especiales que corresponden al consejo directivo de cada establecimien-
to, segn su especialidad, el artculo 76 de la ley 489 de 1998 consagra
algunas funciones que son comunes para todos los consejos directivos y
que son las siguientes:
a) Formular, a propuesta del representante legal, la poltica general
del organismo, los planes y programas que, conforme a la ley orgnica de
planeacin y a la ley orgnica del presupuesto, deben proponerse para su
incorporacin a los planes sectoriales y mediante estos, al plan nacional
de desarrollo;
b) Formular, a propuesta del representante legal, la poltica de mejora-
miento continuo de la entidad, as como los programas orientados a ga-
rantizar el desarrollo administrativo;
c) Conocer de las evaluaciones semestrales de ejecucin presenta-
das por la administracin de la entidad;
ORGANIGRAMA MODELO DE LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS

JUNTA O CONSEJO DIRECTIVO

RGANOS DE
ASESORA Y DESPACHO DEL GERENTE, DIRECTOR
COORDINACIN O PRESIDENTE

SECRETARfA GENERAL

COMITS Y OFICINA JURDICA OFICINA DE PLANEACIN


COMISIONES
OFICINA DE CONTROL
INTERNO

SUB GERENCIA SUB GERENCIA


O SUBDIRECCIN O SUBDIRECCIN

,- D~IS~N - , - DIVISIN - DIVISIN DIVISIN

REGIONALES

GERENCIA O DIRECCIN GERENCIA O DIRECCIN GERENCIA O DIRECCIN


REGIONAL REGIONAL REGIONAL

GRUPOS DE GRUPOS DE GRUPOS DE


DISEO: LIBARDO RODRGUEZ R. TRABAJO TRABAJO TRABAJO
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 113

d) Proponer al gobierno nacional las modificaciones de la estructu-


ra orgnica que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos de
la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca de conformidad
con lo dispuesto en sus actos de creacin o reestructuracin;
e) Aprobar el proyecto de presupuesto anual del respectivo orga-
msmo;
f) Las dems que les sealen la ley, el acto de creacin y los estatu-
tos internos.
2. Funciones di los gerentes, directores o presidentes. Tambin estos
funcionarios tienen sealadas sus funciones especficas en las normas
propias del establecimiento pblico que ellos dirigen. Sin embargo, la ley
489 de 1998, en su artculo 78, tambin ha previsto funciones generales
o comunes para todos los gerentes, directores o presidentes de los estable-
cimientos pblicos. Estas funciones son las siguientes:
a) Celebrar en nombre de la entidad los actos y contratos necesarios
para el cumplimiento de sus objetivos y funciones, representarla judicial
y extrajudicialmente y nombrar los apoderados especiales que demande
la mejor defensa de los intereses de la entidad;
b) Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecucin de las funcio-
nes o programas de la organizacin y de su personal;
c) Rendir informes generales, peridicos y particulares al presiden-
te de la repblica, al ministro o director del departamento administrativo
respectivo, sobre las actividades desarrolladas, la situacin general de la
entidad y las medidas adoptadas que puedan afectar el curso de la polti-
ca del gobierno, y
d) Todas aquellas funciones que se relacionen con la organizacin
y funcionamiento de la entidad y que no se hallen expresamente atribui-
das a otra autoridad.
3. Delegacin de funciones. Las funciones que desarrollan los es-
tablecimientos pblicos, al igual que las de todas las autoridades admi-
nistrativas, pueden ser delegadas siguiendo los criterios previstos en los
artculos 9 a 14 de la ley 489 de 1998, con las modificaciones introduci-
das por el decreto 19 de 2012.
De acuerdo con estas disposiciones, los representantes legales de or-
ganismos y entidades que posean una estructura independiente y autono-
ma administrativa podrn delegar la atencin y decisin de los asuntos
a ellos confiados por la ley y los actos orgnicos respectivos, en los em-
pleados pblicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organis-
114 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

mo correspondiente o en otras autoridades con funciones afines o com-


plementarias, con el propsito de dar desarrollo a los principios de la fun-
cin administrativa enunciados en el artculo 209 de la Constitucin y en
la misma ley.
En el acto de delegacin, que siempre debe ser escrito, se determina
la autoridad delegataria y las funciones o asuntos especficos que se de-
legan.
No obstante, no pueden transferirse mediante esta figura la compe-
tencia para expedir reglamentos de carcter general, salvo en los casos
expresamente autorizados por la ley; las funciones, atribuciones y potes-
tades recibidas en virtud de delegacin, ni aquellas que por su naturaleza
o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegacin 18
3) Las unidades administrativas especiales
a) Concepto. De los artculos 67 y 82 de la ley 489 de 1998 puede
deducirse que las unidades administrativas especiales son organismos
creados por la ley, con la autonoma administrativa y financiera que ella
les seale, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o eje-
cutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo.
Como en el caso de las superintendencias, conforme a las normas citadas
y con el artculo 38 de la misma ley, las unidades administrativas espe-
ciales pueden tener personera jurdica o carecer de ella. En el segundo
caso formarn parte del sector central, mientras que en el primero sern
entidades descentralizadas, sujetas al rgimen contenido en la ley que las
crea y, en lo no previsto en ella, al de los establecimientos pblicos.
b) Ejemplos de unidades administrativas especiales. Como ejemplos
de estos organismos o entidades podemos citar los siguientes:
- La Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-,
adscrita al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (con personera ju-
rdica).
-La Unidad Administrativa Especial de Aeronatica Civil, adscrita
al Ministerio de Transporte (con personera jurdica).
-La Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Natura-
les de Colombia, adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Soste-
nible (sin personera jurdica).
-La Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG), adscrita
al Ministerio de Minas y Energa (sin personera jurdica).
18
Para ms detalles sobre la figura de la delegacin, vase supra, captulo r, lite-
ral C), num. 3).
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA ii5

-La Comisin Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Bsi-


co, adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (sin per-
sonera jurdica).
-La Comisin de Regulacin de Comunicaciones, adscrita al Minis-
terio de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (sin per-
sonera jurdica).
- La Comisin de Regulacin en Salud, adscrita al Ministerio de
Salud y Proteccin Social (con personera jurdica).
( La Contadura General de la Nacin, adscrita al Ministerio de Ha-
cienda y Crdito Pblico (con personera jurdica).
- La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-,
adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (sin personera
jurdica).
-La U ni dad Administrativa Especial Migracin Colombia, adscrita
al Ministerio de Relaciones Exteriores (con personera jurdica).
-La Unidad Nacional de Proteccin-UNP-, adscrita al Minis-
terio del Interior (con personera jurdica).
- La Agencia Nacional de Defensa Jurdica del Estado, adscrita al
Ministerio de Justicia y del Derecho (con personera jurdica).
-La Unidad Administrativa de Organizaciones Solidarias, adscri-
ta al Ministerio de Trabajo (con personera jurdica).
- La Agencia Colombiana para la Reintegracin de Personas y
Grupos Alzados en Armas, adscrita al Departamento Administrativo de
la Presidencia de la Repblica (con personera jurdica).
-La Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contri-
buciones Parafiscales -ITRC-, adscrita al Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico (sin personera jurdica).
- La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -SPC-,
adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho (con personera jurdica).
- La Unidad de Planificacin de Tierras Rurales, Adecuacin de
Tierras y U sos Agropecuarios -UPRA-, adscrita al Ministerio de Agri-
cultura y Desarrollo Rural (sin personera jurdica).
- La Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca -AUNAP-,
adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (con personera
jurdica).
-El Instituto Nacional de Metrologa-INM-, adscrita al Minis-
terio de Comercio, Industria y Turismo (con personera jurdica).
116 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

- La Agencia Nacional del Espectro -ANE-, adscrita al Minis-


terio de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (con
personera jurdica).
-La Unidad Nacional de Gestin de Riesgos de Desastres, adscri-
ta al Departamento Administrativo de Presidencia de la Repblica (con
personera jurdica).
-La Agencia Presidencial de Cooperacin Internacional de Colom-
bia-APC-, adscrita al Departamento Administrativo de Presidencia de
la Repblica (con personera jurdica).
-La Agencia Nacional para la Superacin de la Pobreza Extrema,
adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (con
personera jurdica).
-La Unidad Administrativa Especial para la Consolidacin Terri-
torial, adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad So-
cial (con personera jurdica).
-La Agencia Nacional de Contratacin Pblica-Colombia Com-
pra Eficiente-, adscrita al Departamento Nacional de Planeacin (con
personera jurdica).
- La Unidad de Proyeccin Normativa y Estudios de Regulacin
Financiera-URF-, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crdito Pbli-
co (sin personera jurdica).
c) Organizacin. La ley 489 de 1998 no estableci normas especfi-
cas para la organizacin de las unidades administrativas especiales, por
lo cual la estructura interna es la que se defina para cada una de ellas en
la ley de creacin o en los decretos de reestructuracin, de acuerdo con
las reglas generales consagradas en el artculo 54 de la citada ley 19 .
d) Funciones. La ley 489 de 1998 tampoco consagr expresamente
funciones generales para las unidades administrativas especiales. En
consecuencia, las funciones de cada una de ellas sern las previstas en las
respectivas normas de creacin o reorganizacin.
4) Los consejos y comisiones
a) Los consejos superiores de la administracin. A pesar de que el
artculo 38 de la ley 489 de 1998 incluye, entre los organismos que inte-
gran el sector central de la rama ejecutiva del poder pblico en el orden

19
Vase Corte Const., sent. C-702 de 1999, mediante la cual la Corte analiz la
constitucionalidad del art. 54 de la ley 489 de 1998 y declar inexequibles algunos de
sus literales.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 117

nacional, los que denomina "consejos superiores de la administracin",


en ninguna de sus otras disposiciones hace referencia a estos organismos.
En esas circunstancias, nos parece que debe entenderse dicha referencia
a los rganos de asesora que bajo la denominacin de "consejos superio-
res" prevea el artculo 16 del decreto 1050 de 1968 y que, con fundamento
en esa norma, vienen existiendo dentro de algunos ministerios o adscri-
tos a ellos. En efecto, la norma estableca que en los ministerios que el
gobierno determine habr un cuerpo de esta naturaleza, encargado de ase-
sorar al ministro en la formulacin, coordinacin y ejecucin de la pol-
tica o planes de accin. Tambin se provea que segn las normas de crea-
cin, estos consejos pueden tener igualmente funciones decisorias sobre
asuntos especficos 2.
De acuerdo con la misma norma citada, en su composicin y funcio-
namiento se buscar una estrecha cooperacin entre el sector pblico y el
sector privado. Estos organismos son presididos por el ministro respec-
tivo. Adems, pueden formar parte de ellos el viceministro, el secretario
general y los gerentes o directores de las entidades adscritas o vinculadas
al ministerio. Tambin pueden ser llamados funcionarios de otras repar-
ticiones administrativas, lo mismo que tcnicos y representantes del sec-
tor privado. Su secretario ser el jefe de la oficina de planeacin u otro
funcionario designado para el efecto.
Son ejemplos de estos consejos los siguientes:
- El Consejo Superior de Poltica Fiscal -CONFIS- (Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico).
- El Consejo Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural).
- El Consejo Superior del Subsidio Familiar (Ministerio de Tra-
bajo).
-El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (Ministerio de
Salud y Proteccin Social).
-El Consejo Superior de Desarrollo Urbano (Ministerio de Vivien-
da, Ciudad y Territorio).
-El Consejo Superior de Comercio Exterior (Ministerio de Comer-
cio, Industria y Turismo).
-El Consejo Consultivo de Transporte (Ministerio de Transporte).

20 Sobre este tema, puede consultarse a JAIME VIDAL PERDOMO, ob. cit., 13~ ed., 2008,
pgs. 190 y SS.
118 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

-El Consejo Nacional Ambiental (Ministerio de Ambiente y De-


sarrollo Sostenible).
-El Consejo Nacional de Patrimonio Cultural (Ministerio de Cul-
tura).
- El Consejo Tcnico de la Contadura Pblica (Ministerio de Ha-
cienda y Crdito Pblico).
Adems, en virtud de normas especficas, existen algunos consejos
con carcter especial, que no estn relacionados con un ministerio o de-
partamento administrativo en particular, y que dada su importancia, son
presididos directamente por el presidente de la repblica; como es el caso
del Consejo Superior de Poltica Econmica y Social -CONPES-, la
Comisin Asesora de Relaciones Exteriores, el Consejo de Poltica Ex-
terior y Relaciones Internacionales, el Consejo Superior de Seguridad y
Defensa Nacional, el Consejo Nacional de Polica y Seguridad Ciudada-
na y el Consejo Superior de Comercio Exterior.
b) Las comisiones intersectoriales. El artculo 45 de la ley 489 de
1998 prev que el gobierno nacional podr crear comisiones intersectoria-
les para la coordinacin y orientacin superior de la ejecucin de ciertas
funciones y servicios pblicos, cuando por mandato legal o en razn de
sus caractersticas, estn a cargo de dos o ms ministerios, departamen-
tos administrativos o entidades descentralizadas, sin perjuicio de las com-
petencias especficas de cada uno de ellos. Agrega que el gobierno podr
establecer la sujecin de las medidas y actos concretos de los organismos
y entidades competentes a la previa adopcin de los programas y proyec-
tos de accin por la comisin intersectorial y delegarle algunas de las
funciones que le corresponden.
Precisa que estas comisiones estarn integradas por los ministros,
directores de departamento administrativo, superintendentes y represen-
tantes legales de los organismos y entidades que tengan a su cargo las
funciones y actividades en referencia. Como ejemplo de estos organis-
mos podemos citar la Comisin Nacional Intersectorial de Migracin, crea-
da mediante el decreto 1239 de 2003, la Comisin Intersectorial de Inte-
gracin y Desarrollo Fronterizo, creada mediante el decreto 569 de 2001,
la Comisin Intersectorial de Propiedad Intelectual, creada mediante de-
creto 1162 de 2010, la Comisin Intersectorial de Derechos Humanos y
Derecho Internacional Humanitario, creada mediante decreto 4100 de
2011, la Comisin Intersectorial para el Estudio de las Solicitudes de Re-
patriacin de Presos, creada mediante decreto 4328 de 2011, y la Comi-
sin Intersectorial para la Atencin Integral de la Primera Infancia, crea-
da mediante decreto 4875 de 2011.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA

c) El consejo de ministros. Tambin debe mencionarse en este pun-


to la existencia del consejo de ministros, que de acuerdo con el artculo
47 de la ley 489 de 1998 est formado por todos los ministros del despa-
cho y es convocado por el presidente de la repblica, aunque por citacin
expresa podran concurrir tambin los directores de departamento admi-
nistrativo as corno los dems funcionarios o particulares que considere
pertinente el presidente. Este consejo tiene funciones consultivas, aseso-
ras y decisorias en los aspectos que la ley determine. Sus normas org-
nicas estn contenidas en la ley 63 de 1923 y en el decreto 823 de 2012,
y corresponde al presidente de la repblica fijar sus funciones especia-
les y las reglas necesarias para su funcionarniento 21 .

C) Los organismos vinculados

Son las empresas industriales y comerciales del Estado, las socieda-


des de economa mixta y los dems organismos y entidades que en su acto
de creacin as se determine. La denominacin de organismos vinculados
que reciben estas entidades se explica por la clase de relacin que tienen
con la administracin central, en el sentido de que gozan de mayor auto-
noma respecto de esta, comparativamente con la situacin de las entida-
des adscritas.
1) Las empresas industriales y comerciales del Estado. Este concep-
to, corno el de los establecimientos pblicos, tambin lo da la ley con una
definicin que consagra sus elementos esenciales.
a) Definicin. El artculo 85 de la ley 489 de 1998 dice que las em-
presas industriales y comerciales del Estado "son organismos creados por
la ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza in-
dustrial o comercial y de gestin econmica, conforme a las reglas del de-
recho privado, salv.o las excepciones que consagra la ley, y que renen las
siguientes caractersticas:
"a) Personera jurdica;
"b) Autonoma administrativa y financiera;
"c) Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fon-
dos pblicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de tasas

21
Para ms detalles sobre el consejo de ministros, vanse a JAIME V IDAL PERDOMO,
ob. cit., pgs. 188 y ss., la ley 63 de 1923 y el decreto 823 de 2012. Sobre la cons-
titucionalidad del art. 47 de la ley 489 de 1998, vase Corte Const., sent. C-702 de 1999.
120 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

que perciben por las funciones o servicios, y contribuciones de destina-


cin especial en los casos autorizados por la Constitucin".
b) Ejemplos. Como ejemplos de estas empresas, junto con el orga-
nismo al cual estn vinculadas, podemos citar las siguientes:
-Servicio Areo a Territorios Nacionales-SATENA-(Ministe-
rio de Defensa Nacional).
- Industria Militar -INDUMIL- (Ministerio de Defensa Nacio-
nal);
- Caja Promotora de Vivienda Militar (Ministerio de Defensa Na-
cional);
-Radio Televisin Nacional de Colombia (Ministerio de las Tec-
nologas de la Informacin y las Comunicaciones);
- Caja de Previsin Social de Comunicaciones -CAPRECOM-
(Ministerio de Salud y Proteccin Social);
- Imprenta Nacional (Ministerio de Justicia y del Derecho);
- Banco Agrario de Colombia (Ministerio de Agricultura y Desa-
rrollo Rural);
-Fondo Nacional del Ahorro (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Te-
rritorio);
- Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -FONADE-
(Departamento Nacional de Planeacin).
-Administradora del Monopolio Rentstico de los Juegos de Suer-
te y Azar -COLJUEGOS- (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico).
c) Elementos de la nocin. De la definicin transcrita pueden tomarse
los siguientes elementos que caracterizan a las empresas industriales y
comerciales del Estado.
- Creacin o autorizacin legal. Es decir, que las empresas indus-
triales y comerciales del Estado tambin deben ser creadas por una nor-
ma con categora de ley, como ocurre en el caso de los establecimientos
pblicos.
-Atribucin de funciones industriales o comerciales. Como loma-
nifiesta la definicin, estas entidades desarrollan actividades de naturaleza
industrial o comercial y de gestin econmica. Esto quiere decir que, con-
trariamente a lo sucedido con los establecimientos pblicos, las empre-
sas desarrollan funciones que no son tradicionalmente propias del Estado
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 121

sino propias de los particulares 22 . Esas actividades de industria y comer-


cio se ejercen, por tanto, con nimo de lucro. Sin embargo, este nimo de
lucro no es igual al que mueve a los particulares, pues estos se proponen
obtener utilidades con fines egostas y personales, mientras que una em-
presa industrial y comercial del Estado intenta obtenerlas para beneficio
de la empresa e indirectamente de la comunidad. Estas actividades pue-
den ser aun de servicio pblico, pues en el Estado moderno algunas ac-
tividades, inclusive particulares, han llegado a ser consideradas como tales;
v. gr., la actividad del transporte, en el caso del Servicio Areo a Terri-
torios Nacionales-SATENA-. Pueden ser tambin actividades de pro-
duccin de bienes, como en la Industria Militar-INDUMIL-, o finan-
cieras, como en el Banco Agrario.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que excepcionalmente la ley
puede conferirle a las empresas funciones de carcter administrativo.
-Personera jurdica. Como entidades descentralizadas que son,
las empresas industriales y comerciales del Estado poseen este atributo.
Por lo mismo, pueden repetirse los mismos comentarios hechos para los
establecimientos pblicos.
- Autonoma administrativa. Ya sabemos que es la facultad que
tiene la entidad para manejarse por s misma. Sin embargo, debe obser-
varse que esta autonoma es mayor, en trminos generales, para las empre-
sas industriales y comerciales del Estado que para los establecimientos
pblicos, segn los siguientes comentarios:
Como en el caso de los establecimientos pblicos, los actos legales
de creacin o reorganizacin de cada empresa establecen las normas b-
sicas de funcionamiento y organizacin y, con fundamento en ellas, la junta
directiva dicta los estatutos que desarrollan aquellas normas bsicas.
En segundo lugar,. las empresas industriales o comerciales estable-
cen su propia planta de personal. Pero a diferencia de los establecimien-
tos pblicos, estas plantas de personal no estn sujetas a las normas ge-
nerales sobre nomenclatura, clasificacin y remuneracin existentes para
las otras entidades nacionales, ni requieren la aprobacin del gobierno
nacional. As lo ha ratificado el Consejo de Estado al manifestar que las
correspondientes juntas o consejos directivos "disponen en principio, salvo
excepcin expresa consagrada en sus propios estatutos bsicos, de un poder
discrecional para los efectos indicados, que la ley les otorga con la finali-

a Lv ARO TAFUR GAL vrs, Las entidades descentralizadas, 3~ ed., Bogot,


22 Vase

Edit. Montoya y Arajo Ltda., 1984, pgs. 141 y ss.


122 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

dad de lograr una mejor adecuacin de su organizacin con los fines que
persiguen y con la ndole propia de las actividades que deben desarrollar" 23
En tercer lugar, es la misma empresa quien tiene la facultad para de-
signar, remover y manejar sus propios empleados, salvo el gerente, director
o presidente, que es de libre nombramiento y remocin del presidente de
la repblica (ley 489 de 1998, art. 91).
Finalmente, son tambin las mismas empresas quienes tienen la capa-
cidad de reglamentar su propia actividad, corno determinar los trmites
internos, establecer las tarifas de los servicios que prestan y el precio de
los productos que producen o comercializan, salvo cuando la fijacin de
estas tarifas y precios est encomendada expresamente al gobierno.
- Capital pblico y autonoma financiera. Consiste esta ltima, ya
lo sabemos tambin, en que cada empresa tiene su propio patrimonio, dife-
rente del patrimonio del Estado. As, de acuerdo con el artculo 85, literal
c), de la ley 489 de 1998, el capital de las empresas, que es independiente
y totalmente pblico, est constituido por los bienes o fondos pblicos
comunes, los productos de ellos, las tasas que perciban por las funciones
o servicios, las contribuciones de destinacin especial, y el rendimiento
de dichas tasas y contribuciones. Dentro de estas fuentes sobresale el
producto econmico de su actividad industrial o comercial, que es la que
desarrolla la empresa principalmente.
Aqu tambin se presenta una mayor autonoma de las empresas
respecto de la que tienen los establecimientos pblicos. En efecto, como
desarrollan actividades con nimo de lucro, las empresas tendrn propor-
cionalmente mayores recursos propios que los establecimientos pblicos,
por lo cual dependern en menor medida de aportes del presupuesto na-
cional. El decreto 111 de 1996, que compil las leyes que integran el es-
tatuto orgnico del presupuesto, expresa en su artculo 3 que a las em-
presas industriales y comerciales del Estado se les aplicar dicho estatuto
solamente en cuanto las normas se refieran expresamente a ellas, lo cual
implica una mayor autonoma presupuestal y financiera de estas entidades.
- Control por el poder central. Como entidades descentralizadas
que son, las empresas industriales y comerciales del Estado tambin es-
tn sujetas a un control de tutela por el poder central. Sin embargo, este
control es menos fuerte que aquel al cual estn sometidos los estableci-
mientos pblicos. Hemos visto, en efecto, que en materia laboral y pre-
supuesta! tienen mayor autonoma, puesto que, por una parte, sus plantas
23
C. E., sent. 15 marzo 1976, S2, exp. 2334.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 123

de personal no estn sujetas a las normas generales sobre nomenclatura,


clasificacin y remuneracin de cargos, ni a la aprobacin del gobierno
central y, por otra, el manejo de su capital tampoco est sometido ama-
yores controles.
Recordemos tambin que sobre todas las entidades descentralizadas
se ejerce un control poltico por el Congreso y un control jurisdiccional
sobre la legalidad de sus actos.
Por ltimo, algunas empresas industriales y comerciales del Estado
estn sujetas al control administrativo especial por parte de las Superin-
tendencias Financiera, de Salud y de Industria y Comercio, segn la cla-
se de sus funciones y la actividad que desarrollen 24
-Aplicacin del derecho privado. Los artculos 85 y 93 de la ley
489 de 1998 manifiestan que las empresas industriales y comerciales del
Estado desarrollan sus actividades conforme a las reglas del derecho pri-
vado, salvo las excepciones que consagra la ley. La aplicacin de ester-
gimen jurdico se explica porque, como ya lo hemos afirmado, a pesar de
ser las empresas entidades estatales ejer~~n funcioil_~s prn_:as delos par-
.tkulai;:~.s. Por tanto, se ha querido que, como ejercen funciones propias
del sector privado, se sometan consecuentemente al mismo rgimen de los
particulares con el fin de que puedan actuar como estos. Este rgimen de
derecho privado est representado fundamentalmente por el Cdigo Ci-
vil y por el Cdigo de Comercio. Igualmente se les aplica en parte el dere-
cho laboral comn, es decir, el Cdigo Sustantivo del Trabajo 25 .
En consecuencia, se puede decir que la regla general de aplicacin
del derecho privado se presenta respecto de las actividades normales de
la empresa, que son las de carcter industrial, comercial o de gestin eco-
nmica.
Pero puede haber excepciones, es decir, aplicacin del derecho p-
blico, casos en los cuales los actos sern administrativos y estarn sujetos
a la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. Los principales ejem-
plos de estas excepciones son los siguientes:
En primer lugar, segn lo conceptuado por el Consejo de Estado, se
aplica el derecho pblico a las actividades atinentes a su creacin, orga-
nizacin, control fiscal y, en general, las que tienen que ver con sus rela-
ciones con la administracin central26 .

24
Vase a LVARO TAFUR GALVIS, ob. cit., pgs. 280 y ss.
25
Sobre este tema, vase C. E., sent. 26 febrero 1998, SI, exp. ACU-171.
26
C. E., concepto 11diciembre1970, SCSC, rad. 487.
124 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

En segundo lugar, cuando la ley le confiere a la empresa funciones


de carcter administrativo, como sera el caso de atribuirle competencias
que normalmente le corresponderan al Estado.
En tercer lugar, en materia laboral, todos los empleados tienen la cali-
dad de empleados oficiales, pero la mayora de ellos son trabajadores ofi~
ciales que se asemejan un poco a los trabajadores particulares porque estn
vinculados mediante contrato de trabajo, pueden celebrar convenciones
colectivas y sus litigios estn sometidos a la jurisdiccin laboral ordina-
ria. En relacin con el contrato de trabajo, se aplican a estos trabajadores
principalmente las normas especiales contenidas en las leyes 6 de 1945,
64 de 1946 y el decreto 2127 de 1945. En lo referente al rgimen de dere-
cho colectivo se les aplica el Cdigo Sustantivo del Trabajo, es decir, las
mismas normas que se aplican a los trabajadores particulares. Pero tam-
bin en esta materia se presenta excepcionalmente una aplicacin clara
del derecho pblico, pues segn el artculo 5 del decreto 3135 de 1968,
los estatutos de las empresas precisarn qu actividades de direccin o
confianza deben ser desempeadas por personas que tengan la calidad de
empleados pblicos, a los cuales, ya sabernos, se les aplican las normas
de derecho administrativo, es decir, rgimen de derecho pblico por re-
gla general27 .
En cuarto lugar, el artculo 93 de la ley 489 de 1998 dispone que los
contratos que celebren estas empresas se sujetan a las disposiciones del
estatuto general de contratacin de las entidades estatales, aunque esta
remisin general debe entenderse sin perjuicio de las excepciones esta-
blecidas en normas especiales. A su vez, el artculo 14 de la ley 1150 de
2007, modificado por el artculo 93 de la ley 1474 de 2011, confirma que
a estas empresas se les aplica como regla general el citado estatuto, pero
excepta a las empresas que desarrollen actividades comerciales en com-
petencia con el sector privado o pblico nacional o internacional o en mer-
cados regulados, a las cuales se les aplicarn las normas que rigen la acti-
vidad de gestin econmica y comercial que desarrollen.
Finalmente, frente al rgimen jurdico aplicable a las empresas in-
dustriales y comerciales del Estado, debe sealarse que de acuerdo con la
teora general, cuando las actividades de una entidad pblica se rigen por
normas de derecho privado, la competencia en materia de conflictos debe
corresponderle a la jurisdiccin comn u ordinaria, por lo cual la com-

Vanse C. E., sent. 15 septiembre 1995, s2~, exp. 7446; C. E., sent. 28 septiem-
27

bre 1995, S2, exp. 8464; C. E., sent. 4 junio 1998, S2, exp. 15134; C. E., sent. 4 octu-
bre 2001, S2, exp. 3065-98 y Corte Const., sents. C-579 de 1996 y C-283 de 2002.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 125

petencia para resolver los conflictos de las citadas empresas debera ser
de la jurisdiccin ordinaria. No obstante, la ley 1107 de 2006 haba pre-
visto que, salvo en relacin con ciertas materias, como en asuntos labo-
rales y en algunos aspectos referentes a las empresas de servicios pblicos
domiciliarios, la jurisdiccin administra ti va era competente para juzgar,
en general, las controversias originadas en la actividad de estas empresas.
Actualmente, el artculo 104 del CPACA retorna a la idea de la apli-
cacin del criterio material de atribucin de competencias a la jurisdiccin
administrativa, en el sentido de ser competente para conocer de las con-
troversias sujetas al derecho administrativo, del tal manera que, por regla
general, no ser competente para conocer de las controversias de las em-
presas industriales y comerciales del Estado, salvo cuando se trata de con-
troversias relacionadas con aspectos regidos en cuanto al fondo por el
derecho administrativo. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la misma
norma seala algunas excepciones de controversias atribuidas a la juris-
diccin administrativa con base en la naturaleza pblica de las entidades
y no en el rgimen jurdico aplicable, como son los casos de los procesos
relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pblica
y a los contratos en los que sea parte una entidad pblica, de los procesos
relativos a la relacin legal y reglamentaria entre los servidores pblicos
y el Estado, de los procesos ejecutivos derivados de conciliaciones apro-
badas y condenas impuestas por la jurisdiccin administrativa o por un
laudo arbitral en el cual hubiera sido parte una entidad pblica, y de los
recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos
relativos a contratos celebrados por entidades pblicas. En consecuen-
cia, en esos casos y en todos aquellos en los cuales el rgimen jurdico apli-
cable es el derecho administrativo, la jurisdiccin administrativa ser la
competente para conocer de los procesos en los cuales sean parte estas em-
presas. En los dems casos, debe entenderse que la competencia corres-
ponde a la jurisdiccin ordinaria.
d) Organizacin de las empresas. De conformidad con lo previsto
en el artculo 88 de la ley 489 de 1998, la direccin y administracin de
las empresas industriales y comerciales del Estado estar a cargo de una
junta directiva y de un gerente o presidente.
1. Junta directiva. Se trata de un cuerpo colegiado, cuya integracin,
calidad y deberes de sus miembros, remuneracin y rgimen de sus inhabi-
lidades e incompatibilidades se rigen por las disposiciones aplicables a los
establecimientos pblicos conforme a la ley.
126 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

Los delegados de organizaciones privadas en las juntas directivas de


las empresas no podrn ostentar cargos de direccin en empresas priva-
das que desarrollen actividades similares a las de la empresa ante la cual
actan, y en todo caso debern declararse impedidos cuando se presen-
ten conflictos de intereses (ley 489 de 1998, art. 89).
2. Funciones de las juntas directivas. De conformidad con el artculo
90 de la ley 489 de 1998, a las juntas directivas de las empresas industria-
les y comerciales del Estado les corresponde:
a) Formular la poltica general de la empresa, el plan de desarrollo
administrativo y los planes y programas que, conforme a la ley orgnica
de planeacin y a la ley orgnica del presupuesto, deben proponerse para
su incorporacin a los planes sectoriales y, mediante estos, al plan nacio-
nal de desarrollo;
b) Proponer al gobierno nacional las modificaciones a la estructura
orgnica que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos de la
entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca;
c) Aprobar el proyecto de presupuesto del respectivo organismo;
d) Controlar el funcionamiento general de la organizacin y verifi-
car su conformidad con la poltica adoptada;
e) Las dems que les sealen la ley y los estatutos internos.
3. Gerente o presidente. El artculo 92 de la ley 489 de 1998 prev
que el gerente o presidente es el representante legal de la empresa indus-
trial y comercial del Estado, es decir, quien la representa corno persona
jurdica y cumple con todas aquellas funciones que se relacionen con la
organizacin y funcionamiento de la empresa que no se hallen expresa-
mente atribuidas a otra autoridad.
El gerente o presidente es agente del presidente de la repblica, de
su libre nombramiento y remocin, segn lo establecido por el artculo 91
de la ley 489 de 1998.
e) Funciones de las empresas. Recordemos que las funciones que de-
sarrollan por lo regular las empresas industriales y comerciales del Esta-
do son en esencia diferentes de las desempeadas por los establecimientos
pblicos, pues aquellas son de carcter industrial o comercial o de ges-
tin econmica, mientras estas son de carcter administrativo. Las fun-
ciones propias de cada empresa estn detalladas en sus respectivas nor-
mas de creacin y reorganizacin y en sus propios estatutos.
El artculo 86 de la ley 489 de 1998, al referirse a la autonoma admi-
nistrativa y financiera de las empresas, precisa que en el cumplimiento de
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 127

sus actividades se ceirn a la ley o norma que las cre o autoriz y a sus
estatutos internos, y que no podrn destinar parte alguna de sus bienes o
recursos para fines diferentes de los contemplados en la ley o en sus es-
tatutos internos o que no sean necesarios para el cumplimiento del objeto
asignado. Adems, el artculo 87 expresa que las empresas industriales
y comerciales del Estado gozan de los privilegios y prerrogativas que la
Constitucin y las leyes confieren a la nacin y a las entidades territoria-
les, pero no podrn ejercer las prerrogativas y privilegios que impliquen
menoscabo de los principios de igualdad y de libre competencia frente a
las empresas privadas con las cuales compitan en razn de su objeto.
2) Las sociedades de economa mixta. El concepto bsico est dado
por la ley y de l resultan igualmente sus elementos.
a) Definicin. El artculo 97 de la ley 489 de 1998 define las socie-
dades de economa mixta como "organismos autorizados por la ley, cons- "
tituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y
de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o
comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepcio-
nes que consagra la ley".
A su vez, el Cdigo de Comercio, en su artculo 461, dice que "son
de economa mixta las sociedades comerciales que se constituyen con
aportes estatales y de capital privado. Las sociedades de economa mixta
se sujetan a las reglas del derecho privado y a la jurisdiccin ordinaria,
salvo disposicin legal en contrario".
No obstante, debe tenerse en cuenta que el inciso 2 del citado artculo
97 de la ley 489 de 1998, precisaba que solo se consideraban sociedades
de economa mixta aquellas cuyo aporte estatal no fuera inferior al cin-
cuenta por ciento del total del capital social, efectivamente suscrito y
pagado; pero esta disposicin fue declarada inexequible por la Corte Cons-
titucional, la cual manifest que la existencia de una sociedad de econo-
ma mixta tan solo requiere, conforme a la Carta Poltica, que surja de la
voluntad del legislador si se trata de una perteneciente a la nacin, o, por
as disponerlo, de una ordenanza departamental o de un acuerdo municipal,
si se trata de entidades territoriales, sin que se hubieren sealado por la
Constitucin porcentajes mnimos de participacin de los organismos esta-
tales en la composicin del capital de tales sociedades 28 .
b) Ejemplos. Como ejemplos de estas sociedades, junto con la indi-
cacin del organismo principal al cual estn vinculadas, tenemos las si-
guientes:

28
Vase Corte Const., sent. C-953 de 1999.
128 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

- La Previsora S. A. (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico).


- Banco de Comercio Exterior de Colombia S. A. -BAN-
COLDEX- (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo).
-Fondos Ganaderos (Ministerio de Agricultura y Desanollo Rural).
- Artesanas de Colombia S. A. (Ministerio de Comercio, Indus-
tria y Turismo).
- Hotel San Diego S. A. (Ministerio de Defensa Nacional).
-Fiduciaria de Comercio Exterior-FIDUCOLDEX- (Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo).
-Financiera de Desarrollo Nacional S. A. (Ministerio de Hacien-
da y Crdito Pblico);
- Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario -FI-
NAGRO- (Ministerio de Agricultura y Desanollo Rural);
- Empresa Colombiana de Productos Veterinarios S. A. -VECOL
S. A.- (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural);
- Corporacin de la Industria Aeronutica Colombiana -CIAC-
(Ministerio de Defensa Nacional);
-Financiera de Desanollo Territorial S. A. -FINDETER- (Mi-
nisterio de Hacienda y Crdito Pblico).
c) Elementos de la nocin. De las definiciones transcritas y de su
comparacin con los conceptos de las otras entidades descentralizadas,
podemos deducir los elementos que caracterizan a las sociedades de eco-
nona mixta.
-Autorizacin legal y creacin contractual. Es decir, que como
las otras entidades descentralizadas, las sociedades de econona mixta
tamsbin deben ser autorizadas por la ley. Pero la autorizacin legal no
basta en este caso. En efecto, como se trata de "organismos constituidos
bajo la forma de sociedades comerciales", se requiere, adems, la cele-
bracin de un contrato de sociedad por el Estado, o sus entidades, con los
particulares que van a participar en la nueva entidad. Este contrato de so-
ciedad se rige por las normas del Cdigo de Comercio y requiere, por con-
siguiente, la solemnidad de escritura pblica y el registro de esta en la c-
mara de comercio del domicilio de la sede social.
-Atribucin defunciones industriales o comerciales. De manera
que en cuanto a su actividad se asemejan a las empresas industriales y
comerciales del Estado. Pero como aqu se trata de una sociedad, es de-
cir, con participacin de varios socios, el nimo de lucro se asemeja ms
a las sociedades completamente particulares, pues habr reparto de utili-
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 129

dades o prdidas, situaciones que no se presentan con las empresas in-


dustriales y comerciales, ya que en estas existe un nico dueo que es el
Estado. Pero, igualmente, debe tenerse en cuenta que segn la definicin
legal que hemos visto, a estas sociedades tambin puede adscribirles la
ley funciones de carcter administrativo de manera excepcional.
- Personera jurdica. Por una parte, corno entidades descentrali-
zadas, las sociedades de economa mixta tienen su propia personera ju-
rdica. Por otra parte, como sociedades que son, el Cdigo de Comercio,
en su artculo 98, confirma este atributo al manifestar que "la sociedad,
una vez constituida legalmente, forma una persona jurdica distinta de los
socios individualmente considerados".
-Autonoma administrativa. En las sociedades de economa mix-
ta se presenta una mayor autonoma respecto del poder central que en las
empresas industriales y comerciales del Estado. Esta autonoma, a su vez,
presenta varios grados segn el poder econmico que tengan los particu-
lares o el Estado en la sociedad. As, podernos afirmar que a menor par-
ticipacin econmica del Estado existir mayor autonoma de la sociedad
y viceversa.
Esta autonoma administrativa se presenta especialmente en los si-
guientes aspectos:
Segn la norma legal que autoriza la creacin, los socios expiden los
estatutos que estarn contenidos en el contrato social mediante el cual se
le da realmente vida a la sociedad.
Las sociedades autnomamente establecen su propia planta de per-
sonal segn sus necesidades y sin mayor control. Igualmente, es ella mis-
ma quien maneja su personal, incluso en cierta forma su representante
legal, pues este ya no necesariamente es agente del presidente de la rep-
blica, sino que es nombrado de conformidad con lo que se establezca en
los estatutos.
Como en las otras entidades, y en estas con mayor razn, son ellas
mismas quienes reglamentan su propia actividad, como la determinacin
de sus trmites internos, el establecimiento de tarifas y precios para sus
servicios y productos, cuya fijacin no corresponda directamente al go-
bierno por norma expresa, etc.
- Capital pblico y privado y autonoma financiera. De conformi-
dad con las definiciones dadas por la ley, las sociedades de economa mixta
se caracterizan, corno su denominacin lo expresa, porque se constituyen
con aportes estatales y de capital privado. Esta conformacin de su ca-
pital hace que tambin en este aspecto las sociedades de economa mixta
130 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

sean ms autnomas respecto del poder central que las empresas indus-
triales y comerciales del Estado. En efecto, al existir participacin eco-
nmica de los particulares, estos intervienen en el manejo y adopcin de
decisiones segn el monto de su aporte. Esto es, que ya no es el Estado
quien decide por s solo, sino que tiene que utilizar el acuerdo de volun-
tades con sus socios.
Los aportes que integran el capital de una sociedad de economa
mixta, como los de cualquier sociedad, pueden ser en dinero efectivo o
en bienes corporales o incorporales. Pero tratndose de los aportes esta-
tales, estos pueden ser muy variados, ya que segn el artculo 100 de la
ley 489 de 1998, podrn consistir, entre otros, en ventajas financieras o
fiscales, garanta de las obligaciones de la sociedad o suscripcin de los
bonos que la misma emita, as como ttulos mineros y aportes para la explo-
tacin de recursos naturales de propiedad del Estado. En trminos seme-
jantes, segn el artculo 463 del Cdigo de Comercio, dichos aportes pue-
den consistir en ventajas financieras o fiscales, garanta de las obligaciones
de la sociedad o suscripcin de los bonos que ella emita, auxilios es-
peciales, concesiones, etc. Se entiende aqu como aporte del Estado, o
mejor, estatal, tanto aquel que proviene del Estado propiamente dicho
como tambin de cualquier otra entidad de derecho pblico o aun de otras
sociedades de economa mixta. A este respecto, el artculo 467 del C-
digo de Comercio dispone que "se entienden por aportes estatales los que
hacen la nacin o las entidades territoriales o los organismos descentra-
lizados de las mismas personas. Cuando el aporte lo haga una sociedad
de economa mixta, se entiende que hay aporte de capital pblico en el
mismo porcentaje o proporcin en que la sociedad aportante tiene, a su
vez, capital pblico o estatal dentro de su capital social".
Tambin debe tenerse en cuenta que, de conformidad con el artcu-
lo 97 de la citada ley 489, las inversiones temporales de carcter finan-
ciero no afectan la naturaleza jurdica ni el rgimen de las sociedades de
economa mixta.
Desde otra perspectiva, debe tenerse en cuenta que la simple parti-
cipacin econmica estatal en una entidad privada no implica necesaria-
mente la existencia de una sociedad de economa mixta. Al respecto ma-
nifiesta el autor ASPAR CABALLERO SIERRA:
"Se ha discutido mucho en doctrina, especialmente en la extranjera,
acerca de los caracteres generales de la sociedad de economa mixta. Des-
de un principio se puede decir que ella implica una colaboracin entre el
Estado o un ente pblico y los particulares a travs de una organizacin
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 131

societaria. Pero debe tenerse el cuidado de no caer en confusiones. No


toda colaboracin o ayuda estatal a los asociados implica de suyo la g-
nesis de un ente mixto. Por la circunstancia de que el Estado conceda una
subvencin u otorgue alguna ventaja particular a una explotacin econ-
mica, no se infiere de ello la existencia de una sociedad mixta, ni siquiera
irregular, ni mucho menos de hecho. Tampoco existir tal tipo de socie-
dad por virtud de que el Estado participe en los beneficios de la explota-
cin econmica como una contraprestacin a la subvencin o ventaja por
aquel otorgados. No habr as mismo, sociedad de economa mixta aun
cuando las subvencines o ventajas se otorguen a una sociedad comercial,
estipulndose como contrapartida una participacin estatal en los bene-
ficios; en ese supuesto, habr cualquier otro contrato entre el Estado y la
sociedad, pero esta no se convertir en sociedad de economa mixta. En
el mismo orden de ideas, no podr afirmarse la existencia de una socie-
dad de tal tipo por el mero hecho de que el Estado posea un pequeo n-
mero de acciones en una compaa mercantil, ni tampoco porque el ente
pblico haya adquirido por legado o por cualquier otra causa acciones de
una sociedad, limitndose, en uno y otro caso tan solo a cobrar sus divi-
dendos y a participar cuando mucho en las deliberaciones de las juntas o
asambleas de socios.
"Para nosotros, la simple inversin de capitales por parte del Estado
a una compaa mercantil, sin haber influido aquel en su configuracin
jurdica a travs de un acto creador de derecho pblico, no otorga la cate-
gora de sociedad de economa mixta, ya que, como bien lo sostiene FE-
LIPE DE SOLA CAIZARES, para que exista una sociedad de este tipo no solo
es preciso que uno o varios entes pblicos participen conjuntamente con
personas privadas en la formacin del capital, sino tambin en la admi-
nistracin de la sociedad" 29 .
- Control por el poder central. Aunque de los elementos anteriores
se desprende que las sociedades de economa mixta son los organismos
descentralizados que gozan de mayor autonoma, de todas maneras ellos
estn sujetos a cierto control por el poder central. Es as como la ley 489
de 1998 establece muy pocas normas generales sobre control a las socieda-
des de economa mixta.
En este orden de ideas, el artculo 98 de la ley 489 de 1998 establece
que en el acto de constitucin de toda sociedad de economa mixta se sea-
29
GASPAR CABALLERO SIERRA, Las entidades descentralizadas en el derecho ad-
ministrativo, Bogot, Edit. Temis, 1972, pgs. 96 y ss. Tambin puede verse, en el mismo
sentido, a ROBERTO DRoMr, Derecho administrativo, 12 ed., Buenos Aires, Ediciones
Ciudad Argentina, 2009, pgs. 716 y ss.
132 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

larn las condiciones para la participacin del Estado de acuerdo con la


disposicin que autorice su creacin, el carcter nacional, departamental,
distrital o municipal de la sociedad, as como su vinculacin a los distin-
tos organismos para efectos del control que ha de ejercerse sobre ella.
A su vez, el artculo 99 establece que la representacin de las accio-
nes que posean las entidades pblicas o la nacin en una sociedad de eco-
noma mixta, corresponde al ministro o jefe de departamento administra-
tivo a cuyo despacho se halle vinculada dicha sociedad, salvo cuando se
trate de inversiones temporales de carcter financiero en el mercado bur-
stil. Cuando el accionista sea un establecimiento pblico o una empresa
industrial y comercial del Estado, su representacin corresponder al
respectivo representante legal, pero podr ser delegada en los funciona-
rios que indiquen los estatutos internos.
Pero como las anteriores normas son muy generales e implican un
control muy indirecto, el artculo 41 de la ley 489 de 1998 establece que
la orientacin, control y evaluacin general de las actividades de los or-
ganismos y entidades administrativas cmTesponde al presidente de la re-
pblica y en su respectivo nivel, a los ministros, los directores de depar-
tamento administrativo, los superintendentes, los gobernadores, los
alcaldes y los representantes legales de las entidades descentralizadas y
sociedades de economa mixta de cualquier nivel administrativo.
Adicionalmente, prev la misma norma que en el orden nacional, los
ministros y directores de departamento administrativo orientan y coordi-
nan el cumplimiento de las funciones a cargo de las superintendencias, las
entidades descentralizadas y las sociedades de economa mixta que les
estn adscritas o vinculadas o integren el sector administrativo correspon-
diente.
En cuanto al control presupuesta!, el artculo 3 del decreto 111 de
1996, que constituye el estatuto orgnico del presupuesto, establece que
a las sociedades de economa mixta con rgimen de empresa industrial y
comercial del Estado, solo se aplican las normas del estatuto que expre-
samente se refieran a ellas, lo cual implica una mayor autonoma finan-
ciera en relacin con las dems entidades del Estado y, por consiguiente,
un menor control del Estado en este aspecto.
Respecto del control poltico, lo ejerce el Congreso por medio de las
comisiones constitucionales permanentes, de acuerdo con las competen-
cias previstas en la ley 7 54 de 2002.
Finalmente, debe observarse que estas sociedades tambin podrn
estar sujetas a los controles que ejercen la Superintendencia de Socieda-
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 133

des y la Superintendencia Financiera, sobre algunas personas jurdicas de


derecho privado, segn las normas que rigen la actividad de aquellas super-
intendencias30.
-Aplicacin del derecho privado. Si, como hemos visto, a las em-
presas industriales y comerciales del Estado se les aplica por regla gene-
ral el derecho privado, con mayor razn este mismo rgimen se aplica a
las sociedades de economa mixta, ya que estas ltimas se asemejan an
ms a las personas jurdicas privadas.
De manera que, como en el caso de las empresas industriales y co-
merciales, se aplica el derecho privado en las actividades normales de la
sociedad de economa mixta.
Pero existen tambin algunas excepciones, aunque en menor medi-
da que las que se presentan en el caso de las empresas. Cuando se presen-
tan excepciones el rgimen ser de derecho pblico, los actos expedidos
sern actos administrativos y los conflictos sern competencia de la ju-
risdiccin contencioso-administrativa. Las ms importantes son las si-
guientes:
En primer lugar, se aplica el derecho pblico en las actividades de
las sociedades de economa mixta que tienen que ver con sus relaciones
con la administracin, como sucede, en general, con los particulares.
En segundo lugar, cuando la ley confiera excepcionalmente a la
sociedad el ejercicio de funciones administrativas.
En tercer lugar, en materia de contratacin, cuando la sociedad de
economa mixta de que se trate tenga participacin estatal superior al 50
por ciento, por as preverlo el literal a) del artculo 2Q de la ley 80 de 199:r 1.
A este respecto ntese que si bien la Corte Constitucional, al declarar la
inexequibilidad del inciso 2Q del artculo 97 de la ley 489 de 1998, expre-
s que las sociedades de economa mixta no solo son aquellas cuyo capi-
tal pblico sea superior al 50 por ciento del capital social, sino que basta
que exista un capital estatal para que se predique su carcter de mixta, en '
esta misma sentencia manifest que, "en atencin al porcentaje de la parti-
cipacin del Estado o de sus entes territoriales en las empresas de econo-
ma mixta, puede el legislador en ejercicio de sus atribuciones constitu-
cionales, establecer, si as lo considera pertinente, regmenes jurdicos

30
Vase a LVARO TAFUR GALVIS, ob. cit., pgs. 280 y ss.
31
Sobre la sujecin de las sociedades de economa mixta al rgimen estatal de con-
tratacin, puede verse Corte Const., sent. C-629 de 2003; C. E., concepto 30 abril 1997,
SCSC, rad. 975, y C. E., concepto 29 mayo 2003, SCSC, rad. 1488.
134 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

comunes o diferenciados total o parcialmente, pues es claro que para el


efecto existe libertad de configuracin legislativa". Por consiguiente, debe
entenderse que dicha libertad de configuracin legislativa sustenta el
rgimen jurdico especial de contratacin previsto en el literal a) del artcu-
lo 2 de la ley 80 para las sociedades de economa mixta con participa-
cin estatal superior al 50 por ciento 32 Igualmente aqu debe destacarse
que el artculo 14 de la ley 1150 de 2007, modificado por el artculo 93
de la ley 1474 de 2011, ratifica que a las sociedades de economa mixta
con participacin pblica mayoritaria se les aplica como regla general el
estatuto general de contratacin de la administracin pblica, pero excep-
ta a las sociedades que desarrollen actividades comerciales en com-
petencia con el sector privado y/o pblico nacional o internacional o en
mercados regulados, a las cuales se les aplicarn las normas que rigen la
actividad de gestin econmica y comercial que desarrollen.
En cuarto lugar, en materia laboral, se han presentado algunas pol-
micas sobre la calidad de los empleados de las sociedades de economa
mixta. Al respecto, puede decirse que la jurisprudencia y la doctrina admi-
nistrativas, ante la ausencia de norma expresa para las sociedades de eco-
noma mixta del orden nacional, han sostenido un criterio que puede ex-
traerse de la sentencia del Consejo de Estado del 18 de noviembre de 1970,
segn la cual pueden presentarse tres posibilidades 33 :
1) En aquellas sociedades en que la participacin econmica esta-
.tal sea menor del 50 por ciento de su capital social, los empleados se con-
sideran particulares, sujetos, por tanto, ntegramente al Cdigo Sustantivo
del Trabajo y a la jurisdiccin laboral comn.
2) En las sociedades en que la participacin estatal sea igual o su-
perior al 50 por ciento y menor del 90 por ciento del capital social, los
empleados tienen la calidad de trabajadores oficiales, sometidos, en con-
secuencia, a una mezcla de derecho laboral administrativo y de derecho
laboral comn, lo mismo que a la jurisdiccin laboral comn.
3) En aquellas sociedades en que la participacin estatal sea igual
o superior al 90 por ciento del capital social, la mayora de los empleados

32
Vase Corte Const., sent. C-953 de 1999.
33
Vanse aLVAROTAFUR GALVIS, ob. cit., pgs. 203 y ss.; aJArRo VrLLEGAs AR-
BELEZ, Derecho administrativo laboral, t. r, 9 ed., Bogot, Le gis Editores, 2010, pgs.
172 y ss., y a DIEGO YouNES MORENO, Derecho administrativo laboral, 11 ed., Bogot,
Edit. Temis, 2009, pg. 414. Desde el punto de vista de la jurisprudencia, vase e:.E.,
sent. 18 noviembre 1970, S2, exp. 2334. Igualmente, en el mismo sentido, vase C.
E., concepto 22 abril 1977, SCSC, rad. 1137. No obstante lo anterior, una nueva preci-
sin puede verse en C. E., concepto de 24 noviembre de 1987, SCSC, rad. 149.
RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 135

sern ~1Jl.ljadores oficiales,lpero los de d!n~ccin o confianza que se sea-


len en los estatutos sern eJ:npleados pblicos, sometidos, por lo mismo,
al derecho pblico y a la jurisdiccin contencioso-administrativa.
No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que la Corte Supre-
ma de Justicia ha venido reiterando el criterio segn el cual, como las so-
ciedades de economa mixta se rigen por las reglas del derecho privado,
ello incluye lo referente al estatuto laboral de sus servidores, los cuales,
en consecuencia, son trabajadores particulares, pues solo por excepcin,
cuando el aporte oficial es o excede del 90 por ciento del capital social,
sus actividades se regulan por los preceptos aplicables a las empresas in-
dustriales y comerciales del Estado y, en consecuencia, sus empleados
sern, por regla general, trabajadores oficiales 34 .
En relacin con esta polmica, en la prctica ha predominado la in-
terpretacin de la Corte Suprema de Justicia, pues, como lo hemos visto,
la jurisdiccin laboral comn es la competente para resolver los conflic-
tos relacionados tanto con los trabajadores particulares como con los tra-
bajadores oficiales, lo cual debe entenderse ratificado por el numeral
4) del artculo 105 del CPACA que dispone que la jurisdiccin adminis-
trativa no es competente para conocer de los conflictos de carcter labo-
ral entre las 'entidades pblicas y sus trabajadores oficiales. \)
Adems, en cuanto al rgimen jurdico aplicable, debe tenerse muy
en cuenta que el pargrafo del artculo 97 de la ley 489 de 1998, establece
que las sociedades de economa mixta en las que la nacin o las entidades
descentralizadas o territoriales tengan aportes iguales o superiores al 90
por ciento del capital social, se sujetan al rgimen previsto para las em-
presas industriales y comerciales del Estado. Debe notarse que no se trata
de aplicarles por regla general el derecho pblico, ya que a las empresas
tambin se les aplica por regla general el derecho privado. Lo que suce-
de es que, como ya lo hemos visto, en relacin con algunas materias, las
empresas presentan mayor nmero de excepciones en las que se aplica el
derecho pblico.
En todo caso es muy importante recordar siempre este principio: las
sociedades de economa mixta en las cuales su capital social sea en un
90 por ciento o ms de carcter estatal o pblico, se asimilan a empresas
industriales y comerciales del Estado.

34
Sobre esta posicin, vanse C. S. J., sent. 28 septiembre 1988, SCL, exp. 2084,
"G. J.", 1988, nm. 2433, pgs. 579 y ss.; C. S. J., sent. 9julio1993, SCL, exp. 5928, "G.
J.", 1993, nm. 2465, pgs. 125 y ss.; y C. S. J., sent. 3 abril 2000, SCL, exp. 11715, sin
publicar.
136 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

Por ltimo, en relacin con la competencia para resolver los conflictos


originados en la actividad de las sociedades de economa mixta, debe se-
alarse que de acuerdo con la teora general, cuando las actividades de una
entidad pblica se rigen por normas de derecho privado, la competencia
en materia de conflictos debe corresponderle a la jurisdiccin comn u or-
dinaria, por lo cual la competencia para resolver los conflictos de las ci-
tadas sociedades debera ser de la jurisdiccin ordinaria. No obstante, la
ley 1107 de 2006 prevea que, salvo en relacin con ciertas materias, como
en asuntos laborales y en algunos aspectos referentes a las empresas de
servicios pblicos domiciliarios, la jurisdiccin administrativa era com-
petente para juzgar, en general, las controversias originadas en la activi-
dad de estas sociedades cuando el capital pblico fuera igual o superior
al 50 por ciento.
Actualmente, el artculo 104 del CPACA, de una parte, dispone que
la jurisdiccin administrativa es competente para conocer de las contro-
versias sujetas al derecho administrativo en las cuales se encuentren
involucradas entidades pblicas y, de otra, precisa que, para efectos del
CPACA, solamente las sociedades de economa mixta que tengan capital
pblico igual o superior al 50 por ciento pueden calificarse como entida-
des pblicas. Dentro de ese contexto, por regla general, la jurisdiccin
ordinaria ser la competente para conocer de los litigios en que sea parte
una sociedad de economa mixta, y la jurisdiccin administrativa excep-
cionalmente ser competente para conocer de las controversias de las
sociedades de economa mixta con capital pblico igual o superior al 50
por ciento cuando las mismas se encuentren relacionadas con aspectos
regidos en cuanto al fondo por el derecho administrativo. Sin embargo,
debe tenerse en cuenta que la misma norma seala algunas excepciones
de controversias atribuidas a la jurisdiccin administrativa con base en la
naturaleza pblica de las entidades y no en el rgimen jurdico aplicable,
como son los casos de los procesos relativos a la responsabilidad extracon-
tractual de cualquier entidad pblica y a los contratos en los que sea parte
una entidad pblica, de los procesos relativos a la relacin legal y regla-
mentaria entre los servidores pblicos y el Estado, de los procesos ejecu-
tivos derivados de conciliaciones aprobadas y condenas impuestas por la
jurisdiccin administrativa o por un laudo arbitral en el cual hubiera sido
parte una entidad pblica, y de los recursos extraordinarios contra laudos
arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por enti-
dades pblicas. En consecuencia, en esos casos y en todos aquellos en
los cuales el rgimen jurdico aplicable es el derecho administrativo, la
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 137

jurisdiccin administrativa ser la competente para conocer de los proce-


sos en los cuales sean parte las sociedades de economa mixta con capital
pblico igual o superior al 50 por ciento. En los dems casos, as corno
respecto de las sociedades de economa mixta con capital inferior al 50
por ciento, debe entenderse que la competencia corresponde a la jurisdic-
cin ordinaria.
d) Organizacin de las sociedades de economa mixta. Como se trata
de organismos que estn constituidos "bajo la forma de sociedades comer-
ciales", segn la definicin que da el artculo 97 de la ley 489 de 1998, las
sociedades de economa mixta tendrn, por esa misma razn, la organiza-
cin propia de las sociedades comerciales. Esta organizacin est prevista
en el Cdigo de Comercio e implica la existencia de una asamblea de accio-
nistas o junta de socios, de una junta o consejo directivo y de representantes
legales que, generalmente, tienen la denominacin de gerentes o presiden-
tes designados de acuerdo con los estatutos. En todos los dems aspectos,
la sociedad de economa mixta es completamente autnoma para estable-
cer su organizacin, corno sucede con las sociedades enteramente priva-
das, de manera que cada sociedad establecer las dependencias y ofici-
nas que considere pertinentes.
Sin embargo, de acuerdo con algunas normas legales, podemos decir
que el rgimen de organizacin de las sociedades de economa mixta pre-
senta la particularidad de que, segn el artculo 464 del Cdigo de Comer-
cio, cuando los aportes estatales sean iguales o superiores al 90 por ciento
del capital social, un mismo rgano o autoridad podr cumplir las funcio-
nes de asamblea de accionistas o junta de socios y de junta directiva.
e) Funciones de las sociedades de economa mixta. Las sociedades
de economa mixta desarrollan normalmente funciones de la misma na-
turaleza de las empresas industriales y comerciales del Estado, es decir,
funciones propias delos particulares, con nimo de lucro. Pero recorde-
mos que tambin pueden ejercer excepcionalmente funciones de tipo
administrativo cuando la ley se las confiere. Las funciones que corres-
ponde ejercer a cada sociedad estarn consignadas en la norma legal de
autorizacin o creacin y en la escritura pblica de constitucin. Las fun-
ciones generales de la junta de socios o asamblea de accionistas, de la junta
o consejo directivo y del gerente o presidente ser necesario consultarlas
en el Cdigo de Comercio, mientras que las especficas se encontrarn en
los respectivos estatutos. As, a ttulo de ejemplo, el artculo 187 del C-
digo de Comercio establece que "La junta o asamblea ejercer las siguien-
tes funciones generales, sin perjuicio de las especiales propias de cada tipo
de sociedad:
138 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

"1. Estudiar y aprobar las reformas de los estatutos;


"2. Examinar, aprobar o improbar los balances de fin de ejercicio y
las cuentas que deban rendir los administradores;
"3. Disponer de las utilidades sociales conforme al contrato y a las
leyes;
"4. Hacer las eleccines que corresponda, segn los estatutos o las
leyes, fijar las asignaciones de las personas as elegidas y removerlas li-
bremente;
"5. Considerar los informes de los administradores. o del represen-
tante legal sobre el estado de los negocios sociales, y el informe del revi-
sor fiscal, en su caso;
"6. Adoptar, en general, todas las medidas que reclamen el cumpli-
miento de los estatutos y el inters comn de los asociados;
"7. Constituir las reservas ocasionales, y
"8. Las dems que les sealen los estatutos o las leyes".

D) Las entidades descentralizadas indirectas

Las entidades descentralizadas ya estudiadas son creadas directamen-


te por el Estado. Al estudiar la administracin local veremos que los de-
partamentos y los municipios tambin pueden crear directamente esta-
blecimientos pblicos, empresas industriales y comerciales y sociedades
de economa mixta. Esas entidades descentralizadas pueden llamarse, por
tanto, entidades descentralizadas directas o de primer grado.
Pero las entidades descentralizadas directas, lo mismo que las enti-
dades territoriales, por ser personas jurdicas, pueden, a su vez, participar
con otras personas en la creacin de nuevas entidades, las cuales corres-
pondern, por tanto, a la figura de entidades descentralizadas indirectas
o de segundo grado.
Con fundamento en ese concepto bsico mencionado, se presentan
varias posibilidades de existencia de entidades descentralizadas indirec-
tas, segn la sistematizacin que nos hace LVARO TAFUR GALv1s 35 :
1) Por participacin de la nacin y entidades territoriales;
2) Por participacin de la nacin y entidades descentralizadas (por
servicios, se entiende);

35
LVARO TAFUR GALvrs, ob. cit., pgs. 209 y ss.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 139

3) Por participacin de la nacin y entidades territoriales y descen-


tralizadas;
4) Por asociacin de entidades territoriales;
5) Por asociacin de entidades descentralizadas;
6) Aunque no la menciona el profesor T AFUR, podemos agregar aqu
la de asociacin de entidades territoriales y descentralizadas entre s;
7) En cualquiera de los anteriores supuestos, con participacin de per-
sonas privadas, ya sean naturales o jurdicas;
8) Por adquisicin de derechos o acciones en entidades privadas que
hagan las entidades descentralizadas;
9) Agrega el profesor T AFUR el caso especial que prevea el inciso 2
del artculo 7 del decreto 3130de1968, consistente en la creacin de fun-
daciones o instituciones de utilidad comn por los establecimientos p-
blicos y las empresas industriales y comerciales del Estado.
De acuerdo con las anteriores posibilidades y teniendo en cuenta el
fin para el cual es creada la nueva entidad, el decreto 130 de 1976, dero-
gado por la ley 489 de 1998, tipific las siguientes clases de entidades des-
centralizadas indirectas: las sociedades de economa mixta indirectas, las
sociedades entre entidades pblicas, las asociaciones o corporaciones de
participacin mixta, las asociaciones entre entidades pblicas y las fun-
daciones de participacin mixta.
La reforma administrativa de 1998 no reglament de manera preci-
sa este tipo de entidades, sino que se limit a consignar algunas disposi-
ciones generales, como las siguientes:
El pargrafo del artculo 49 de la ley 489 de 1998 establece que las
entidades descentralizadas indirectas se constituirn con arreglo a las dis-
posiciones de la misma ley y, en todo caso, previa autorizacin del gobier-
no nacional si se tratare de entidades de ese orden o del gobernador o el
alcalde en tratndose de entidades del orden departamental o municipal.
En cuanto al control de estas entidades, el artculo 109 de la ley 489
de 1998 establece que se ejercer sobre sus actividades y programas,
mediante la intervencin de los representantes legales de los organismos
y entidades participantes o sus delegados, en los rganos internos de deli-
beracin y direccin de la entidad.
Pero adems de las normas generales mencionadas, la ley 489 de
1998, aunque de manera no muy sistemtica, consagra otras normas ms
especficas para diferentes entidades que son expresin del concepto bsi-
co de entidades descentralizadas indirectas y que podemos presentar de
la siguiente manera:
140 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

1) Asociaciones de empresas industriales y comerciales del Estado.


Segn los trminos del artculo 94 de la ley 489 de 1998, son las empre-
sas y sociedades que se creen con la participacin exclusiva de una o varias
empresas industriales y comerciales del Estado o entre estas y otras enti-
dades descentralizadas y entidades territoriales 36 . Cuando estas entidades
estn conformadas exclusivamente por entidades pblicas y se crean como
sociedades, debe entenderse que se trata de "las sociedades pblicas", a
las cuales se refiere el literal f) del artculo 38 de la ley 489 de 1998, como
integrantes del sector descentralizado de la rama ejeci,Itiva del poder p-
blico en el orden nacional.
Como ejemplos de "sociedades pblicas" podemos mencionar a Ser-
vicios Postales Nacionales S. A., creada por el decreto 431Ode2005 como
sociedad pblica por acciones, vinculada al Ministerio de las Tecnologas
de la Informacin y las Comunicaciones, y a la Empresa Nacional de
Renovacin y Desarrollo Urbano -Virgilio Barco Vargas SAS-, crea-
da por el decreto 4184 de 2011 como sociedad pblica por acciones sim-
plificada, vinculada al Departamento Administrativo de la Presidencia de
la Repblica.
Estas entidades se someten a las disposiciones establecidas en los ac-
tos de creacin y a las normas del Cdigo de Comercio, salvo las reglas
siguientes especiales para las filiales de las empresas industriales y comer-
ciales del Estado:
a) Nocin de filiales de las empresas industriales y comerciales. Se
entiende por empresa filial de una empresa industrial y comercial del Esta-
do, aquella en que participe una empresa industrial y comercial del Estado
con un porcentaje superior al 51 por ciento del capital total. A su vez, esta
participacin en el capital social por parte de la empresa industrial y co-
mercial del Estado controlante o matriz implica que el poder de decisin
de la filial se encuentra sometido directamente a la voluntad de aquella,
lo cual tiene como consecuencia el que la empresa matriz responder de
manera subsidiaria por las obligaciones de la filial, en los casos estable-
cidos en la legislacin comercial.
En consecuencia, puede afirmarse que las filiales en el derecho admi-
nistrativo son aquellas entidades con personalidad jurdica, en las cuales
ms del 51 por ciento del capital social pertenece a una empresa indus-
trial y comercial del Estado, por lo que su poder de decisin se encuentra

36
Sobre la constitucionalidad del artculo 94 de la ley 489 de 1998, vase Corte
Const., sent. C-691 de 2007.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 141

sometido a la voluntad de esta ltima, quien tendr, en consecuencia, el


carcter de matriz.
b) Caractersticas jurdicas de las filiales. Cuando en el capital de
las empresas filiales participen ms de una empresa industrial y comer-
cial del Estado, entidad territorial u otra entidad descentralizada, la em-
presa filial se organizar como sociedad comercial de conformidad con
las disposiciones del Cdigo de Comercio.
Puede afirmarse, entonces, que la filial de una empresa industrial y
comercial del Estado, cuando en su capital participe ms de una entidad
pblica, debe organizarse de acuerdo con las reglas del Cdigo de Comer-
cio, de tal manera que deber ser una sociedad colectiva, una sociedad en
comandita, una sociedad limitada o una sociedad annima.
c) Creacin de filiales. Las empresas industriales y comerciales del
Estado y las entidades territoriales que concurran a la creacin de una em-
presa filial, actuarn previa autorizacin de la ley, la ordenanza departa-
mental o el acuerdo del respectivo concejo distrital o municipal, la cual
podr constar en norma especial o en el correspondiente acto de creacin
y organizacin de la entidad o entidades participantes.
De conformidad con lo anterior y con el artculo 49 de la ley 489 de
1998, existen dos clases de autorizaciones para la creacin de filiales: la
primera por parte de la ley, ordenanza o acuerdo que autorice directamente
su creacin, o indirectamente en el acto de creacin de las entidades partici-
pantes; y una segunda autorizacin expresa y especfica por parte del go-
bierno nacional, el gobernador o el alcalde, segn el caso, para la crea-
cin.
d) Rgimen jurdico de las filiales. El funcionamiento y, en general,
el rgimen jurdico de los actos, contratos, servidores y las relaciones con
terceros, se sujetarn a las disposiciones del derecho privado, en especial
las propias de las empresas y sociedades previstas en el Cdigo de Comer-
cio y legislacin complementaria.
No obstante, debe tenerse en cuenta que cuando se trata de filiales
organizadas bajo la forma societaria y con capital exclusivamente pbli-
co, estas son "sociedades pblicas", por lo cual, segn el pargrafo del
artculo 38 de la ley 489 de 1998, el rgimen jurdico aplicable ser el de-
recho privado y sus estatutos como regla general, y excepcionalmente el
derecho pblico en los aspectos que el acto de creacin o de autorizacin
u otras normas de rango legal as lo dispongan. As, por ejemplo, el ar-
tculo 14 de la ley 1150 de 2007, modificado por el artculo 93 de la ley
142 ESTRUCTURA DEL PODER PUBLICO EN COLOMBIA

1474 de 2011, seala que a las filiales de las empresas industriales y co-
merciales se le aplica el estatuto general de contratacin de la administra-
cin pblica, salvo a las filiales que desarrollen actividades comerciales
en competencia con el sector privado o pblico nacional o internacional,
o en mercados regulados, a las cuales se les aplicarn las normas que rigen
la actividad de gestin econmica y comercial que desarrollen.
e) Rgimen especial de las filiales creadas con participacin de
particulares. Las empresas filiales en las cuales participen particulares
se sujetarn a las disposiciones previstas en la ley 489 de 1998, o en otras
normas de igual categora, para las sociedades de economa mixta;
f) Control administrativo sobre las empresas filiales. En el acto de
constitucin de una empresa filial, cualquiera sea la forma que revista,
debern establecerse los instrumentos mediante los cuales la empresa
industrial y comercial del Estado que ostente la participacin mayorita-
ria, asegure la conformidad de la gestin con los planes y programas y las
polticas del sector administrativo dentro del cual acten.
2) Asociaciones entre entidades pblicas. El artculo 95 de la ley co-
mentada prev que las entidades pblicas podrn asociarse con el fin de
cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar con-
juntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebracin de
convenios interadministrativos o la conformacin de personas jurdicas
sin nimo de lucro, las cuales se sujetan a las disposiciones previstas en
el Cdigo Civil y en las normas existentes para las entidades de este g-
nero. Sus juntas o consejos directivos estarn integrados en la forma que
prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveern
tambin sobre la designacin de su representante legal. Como ejemplo
de esta clase de entidades, podemos mencionar la Asociacin Computa-
dores para Educar, adscrita al Ministerio de las Tecnologas de la Infor-
macin y las Comunicaciones, constituida en cumplimiento del artculo
3 del decreto 2324 de 2000.
3) Asociaciones y fundaciones de participacin mixta. Las entida-
des pblicas podrn asociarse con personas jurdicas particulares, mediante
la celebracin de convenios de asociacin o la creacin de personas ju-
rdicas, para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con los
cometidos y funciones que les asigna la ley (art. 96).
En el caso de los convenios, se celebrarn de conformidad con lo dis-
puesto en el artculo 355 de la Constitucin, es decir, que las personas
privadas deben ser sin nimo de lucro y de reconocida idoneidad y el con-
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 143

venio tener como fin impulsar programas y actividades de inters pblico


acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo, y en
los mismos se determinar con precisin su objeto, trmino, obligaciones
de las partes, aportes, coordinacin y todos los dems aspectos que se con-
sideren pertinentes.
Cuando se trate de la creacin de personas jurdicas, estas se suje-
tarn a las disposiciones previstas en el Cdigo Civil para las asociacio-
nes civiles de utilidad comn y en el acto constitutivo se dispondr sobre
los siguientes aspectos:
a) Los objetivos y actividades a cargo, con precisin de la conexidad
con los objetivos, funciones y controles propios de las entidades pblicas
participantes;
b) Los compromisos o aportes iniciales de las entidades asociadas y
su naturaleza y forma de pago, con sujecin, para el caso de las entidades
pblicas, a las disposiciones presupuestales y fiscales;
c) La participacin de las entidades asociadas en el sostenimiento y
funcionamiento de la nueva entidad;
d) La integracin de los rganos de direccin y administracin, en
los que deben participar representantes de las entidades pblicas y de los
particulares;
e) La duracin y las causales de disolucin.
Las fundaciones se diferencian de las asociaciones o corporaciones
sin nimo de lucro, en que las primeras estn constituidas nicamente por
un conjunto de bienes afectado a una finalidad de utilidad comn o de
inters pblico o social, mientras que las segundas obedecen, adems, a
una agrupacin de personas. Es decir, que en la fundacin no hay perso-
nas asociadas sino simplemente un conjunto de bienes dotados de per-
sonera jurdica y afectados a una finalidad pblica o social3 7

E) Las entidades de rgimen o carcter especial

El captulo 1 del ttulo v de la Constitucin Poltica establece la es-


tructura del Estado y precisa los rganos que conforman cada una de las
ramas del poder pblico, los rganos autnomos e independientes de
control y la organizacin electoral. A su vez, los ttulos v1 a xr de la misma
Carta desarrollan los aspectos bsicos referentes a cada una de las citadas
37
Sobre la diferencia entre fundaciones y asociaciones, vase a ARTURO VA-
LENCIA ZEA y LVARO RTIZ MoNSALVE, Derecho civil, t. r, ob. cit., pgs. 478 y ss.
144 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

partes que conforman la estructura del Estado, dedicando un ttulo espe-


cfico a la organizacin territorial.
En lo que respecta a la rama ejecutiva, el artculo 115 identifica los
principales rganos que la conforman, aunque no de manera taxativa. Es
as como el artculo 150-7 de la misma Constitucin, al referirse a la fa-
cultad del Congreso para determinar la estructura de la administracin
nacional, adems de identificar nuevamente los principales rganos que
conforman la rama ejecutiva, se refiere a "otras entidades del orden na-
cional". Igualmente, el artculo 189-16 de la Carta, al precisar una de las
funciones del presidente de la repblica, hace referencia alos ministerios,
departamentos administrativos "y dems entidades u organismos admi-
nistrativos nacionales".
Debe advertirse, adems, que la Constitucin, en otros ttulos que no
hacen parte de los que desarrollan la estructura del Estado, se refiere directa
y especficamente a otras entidades como el Banco de la Repblica, la
Comisin Nacional del Servicio Civil, las universidades del Estado y las
corporaciones autnomas regionales, unas de cuyas caractersticas, segn
los mismos trminos de la Constitucin respecto de la mayora de ellas,
consisten en tener autonoma y un rgimen legal propio, lo cual ha lleva-
do a algunos, incluida la propia Corte Constitucional, a considerar, de
manera discutible, que algunas de esas entidades constituyen rganos
autnomos e independientes, de aquellos a que se refiere el artculo 113
de la Carta, con el mismo nivel e importancia de las ramas del poder p-
blico y que, por lo mismo, no hacen parte de ninguna de esas ramas ni de
los dems rganos autnomos 38 .
En desarrollo de estas normas constitucionales, la ley 489 de 1998
que, como ya sabemos, regula "la organizacin y funcionamiento de las

38
Sobre este aspecto, vanse C. E., concepto 30 octubre 1997, SCSC, rad. 1044;
concepto 12 octubre 1999, SCSC, rad. 1224; concepto 3 diciembre 2001, SCSC, rad. 1388,
y Corte Const., sents. C-529 de 1993, C-310 de 1996, C-341de1996, C-275 de 1998,
C-372 de 1999, C-208 de 2000, C-794 de 2000, C-401de2001, C-560 de 2001, C-775
de 2001, C-827 de 2001, C-351 de 2004 y C-719 de 2004. Al respecto, debe anotarse
que algunos de estos denominados rganos autnomos e independientes pueden corres-
ponder a la categora que en el derecho comparado se denomina autoridades adminis-
trativas independientes, como lo insina la Corte Constitucional, en la sent. C-150 de
2003 categora que, no obstante, no ha sido objeto de estudio sistemtico y riguroso en
Colombia. Sobre esta categora de entidades, vase a GuY BRAIBANT et BERNARD STIRN,
Le droit administratiffranr;ais, 7 ed., Pars, Pres ses de Sciences Po et Dalloz, 2005, pgs.
83 y ss., y a MARA SALVADOR MARTNEZ, Autoridades independientes, Madrid, Edic.
Ariel, 2002.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 145

entidades del orden nacional", adems de las tipificadas legal y tradicio-


nalmente, como son las que hemos estudiado hasta ahora en las seccio-
nes anteriores, se refiere a otras que en virtud de la Constitucin o de leyes
especficas tienen rgimen especial, como son las siguientes:
a) El artculo 38 menciona dentro de las entidades y organismos que
integran la rama ejecutiva del poder pblico en el orden nacional, a las
empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios pbli-
cos domiciliarios, los institutos cientficos y tecnolgicos y "las dems
entidades administrativas nacionales que cree, organice o autorice la ley
para que formen parte de la rama ejecutiva del poder pblico";
b) El artculo 39 incluye dentro de los organismos que integran la ad-
ministracin pblica, adems de los que conforman la rama ejecutiva, a
"todos los dems organismos y entidades de naturaleza pblica que de
manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y fun-
ciones administrativas o la prestacin de servicios pblicos del Estado
colombiano";
c) Finalmente, en el artculo 40, sobre "entidades y organismos es-
tatales sujetos a rgimen especial", se refiere al Banco de la Repblica,
los entes universitarios autnomos, las corporaciones autnomas regio-
nales, la Comisin Nacional de Televisin (esta ltima suprimida por el
acto legislativo 2 de 2011) "y los dems organismos y entidades con r-
gimen especial otorgado por la Constitucin", los cuales se sujetan a las
disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.
Lo anterior permite deducir, para efectos de presentacin metodol-
gica, que dentro de la organizacin de la rama ejecutiva o administrativa
existen unas entidades con rgimen especial y autonoma propia previs-
tas directamente en la Constitucin Poltica y otras con rgimen especial
consagrado en la ley.
1) Las entidades de rgimen o carcter especial de origen constitu-
cional. Sobre algunas de estas entidades, como ya lo hemos menciona-
do, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado consideran que por su
reconocimiento directo en la Constitucin no hacen parte de ninguna de
las ramas del poder pblico, de tal manera que constituyen rganos aut-
nomos e independientes, de aquellos a que se refiere el artculo 113 de la
Carta y, por consiguiente, cada una de ellas constituye una nueva parte
de la estructura del Estado.
Sin embargo, como posicin doctrinal, debemos expresar nuestra
discrepancia con esa posicin de la jurisprudencia respecto del Banco de
la Repblica, la Comisin Nacional de Televisin (suprimida por el acto
146 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

legislativo 2 de 2011) y la Comisin Nacional del Servicio Civil, en cuanto


son considerados "rganos autnomos e independientes", de la categora
de los as identificados en el artculo 113 de la Constitucin Poltica. Esta
discrepancia la podemos sustentar en las siguientes razones:
-El artculo 113 de la Constitucin Poltica establece que adems
de los rganos que integran las ramas del poder pblico (legislativa, eje-
cutiva y judicial), existen otros, "autnomos e independientes", para el
cumplimiento de las dems funciones del Estado. Para determinar cu-
les son dichos rganos autnomos e independientes, debe analizarse sis-
temtica y coherentemente la forma como la Constitucin, en su conjun-
to, presenta la estructura del Estado, que es uno de los temas bsicos de
todas las constituciones modernas.
Al respecto, el captulo 1 del ttulo V (captulo titulado precisamen-
te "De la estructura del Estado"), del cual hace parte el citado artculo 113,
consagra las normas bsicas de esa estructura. Es as como, en forma or-
denada y sucesiva, en las dems disposiciones que conforman el citado
captulo l sobre estructura del Estado se expresan los aspectos bsicos de
la rama legislativa (art. 114); de la rama ejecutiva (art. 115); de la rama
judicial (art. 116); de los rganos de control (art. 117), como son el mi-
nisterio pblico (art. 118) y la Contralora General de la Repblica (art.
119), y de la organizacin electoral, integrada por el Consejo Nacional
Electoral, la Registradura Nacional del Estado Civil y los dems orga-
nismos que establezca la ley para hacer parte de esta ltima organizacin
(art. 120).
De manera coherente con lo anterior, la Constitucin Poltica dedi-
ca los ttulos siguientes a desarrollar en forma un poco ms precisa las
normas bsicas de cada una de las ramas y de cada uno de los rganos iden-
tificados en el captulo sobre la estructura del Estado, segn la denomina-
cin de cada uno de esos ttulos, as: el ttulo vr, "De la rama legislativa";
el ttulo vn, "De la rama ejecutiva"; el ttulo vm, "De la rama judicial"; el
ttulo IX, "De las elecciones y la organizacin electoral", y el ttulo x, "De
los organismos de control", dividido en dos captulos dedicados a la Con-
tralora General de la Repblica y al ministerio pblico.
Con fundamento en ello, consideramos que la interpretacin siste-
mtica, lgica y coherente de las disposiciones constitucionales citadas
permite concluir que, en materia de estructura u organizacin del Estado
colombiano, la Constitucin, tal como fue expedida y se encuentra vigente,
establece que dicha estructura est conformada por las tres ramas tradi-
cionales del poder y, como "rganos autnomos e independientes", los
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 147

organismos de control (ministerio pblico y Contralora General de la Re-


pblica) y la organizacin electoral.
- Es cierto que la Constitucin Poltica, en otras normas que hacen
parte de ttulos o captulos diferentes de los indicados, consagra la exis-
tencia de otros rganos del Estado, corno son: el Banco de la Repblica
(art. 371), la Comisin Nacional del Servicio Civil (art. 130), las corpo-
raciones autnomas regionales (arts. 150-7 y 331), las universidades del
Estado (art. 69), la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios
(art. 370) y las entidades territoriales (arts. 285 y ss.), a la mayora de las
cuales les reconoce expresamente autonoma.
Sin embargo, no creernos que el hecho de que la Constitucin reco-
nozca autonoma a algunas entidades especficas, corno lo hace en el caso
del Banco de la Repblica o a tipos de entidades corno las corporaciones
autnomas o las universidades del Estado, pueda implicar que se trata de
los mismos "rganos autnomos e independientes" de las ramas del po-
der pblico, a los que se refiere el artculo 113 pues, corno lo hemos anali-
zado, la estructura formal y metodolgica de la Constitucin consagra
claramente la organizacin bsica del Estado. Si as fuera, todos los rga-
nos a los cuales la Constitucin reconoce autonoma constituiran "rganos
autnomos e independientes" de las ramas del poder pblico, pues no se
ve razn para considerar que algunos de ellos s lo sean, mientras que otros
sean simples rganos que hacen parte de alguna de esas ramas.
Adems, es lgico entender que el ordenamiento jurdico de un Es-
tado reconoce la existencia de rganos con diversos grados de autonoma,
sin que la autonoma por s misma implique que se predica respecto de las
ramas del poder pblico. En ese sentido, puede entenderse, con lgica y
coherencia, que la Constitucin colombiana reconoce autonoma respec-
to de las ramas solamente a los rganos que ella misma de manera clara
y sistemtica aslo indica, como son los citados organismos de control (mi-
nisterio pblico y Contralora General de la Repblica) y la organizacin
electoral. Los dems, a los cuales tambin reconoce directamente auto-
noma, as como aquellos a los que tambin la ley reconoce dicha auto-
noma, sern autnomos, segn el grado que se establezca en las normas
que los rigen, pero en el contexto del sector al cual pertenecen, que gene-
ralmente es el de la administracin pblica.
As, por ejemplo, podemos citar los siguientes casos: en el artculo
287, la Constitucin establece que las "entidades territoriales gozan de
autonoma para la gestin de sus intereses" e, inclusive, dedica a ellas todo
un Ttulo de la Carta (ttulo XI, "De la organizacin territorial"), lo cual
148 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

no es bice para que, sin duda alguna, dentro de la concepcin de Estado


unitario, dichas entidades sean consideradas como parte de la administra-
cin pblica. En el artculo 150-7, la Constitucin seala que es funcin
del Congreso "reglamentar la creacin y funcionamiento de las corpora-
ciones autnomas regionales dentro de un rgimen de autonoma", res-
pecto de las cuales la Corte Constitucional ha afirmado que "son entida-
des administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nacin
dentro del rgimen de autonoma que les garantiza la Constitucin" 39 . En
el artculo 69, la Constitucin "garantiza la autonoma universitaria", se-
ala que "las universidades podrn darse sus directivas y regirse por sus
propios estatutos" y respecto de las universidades del Estado dispone que
"la ley establecer un rgimen especial" para las mismas. Frente a estas
ltimas, la jurisprudencia ha insistido reiteradamente en su grado espe-
cial de autonoma, pero dentro del marco de la rama ejecutiva, hasta el pun-
to de que estn adscritas al Ministerio de Educacin Nacional.
-En relacin con las funciones que desempean el Banco de la Re-
pblica y la Comisin Nacional del Servicio Civil, ellas no son funciones
de naturaleza diferente de las que tienen a su cargo las ramas tradiciona-
les del poder pblico. En efecto, si bien pudiera afirmarse que las funcio-
nes de regulacin monetaria, crediticia y cambiaria, o funcin de banca
central y la funcin de administracin de la carrera administrativa son fun-
ciones especiales, la realidad es que esa especialidad no tiene la entidad
para permitir predicar respecto de ellas que se trata de funciones de na-
turaleza diferente a la funcin administrativa del Estado, pues los actos
mediante los cuales se ejercen esas funciones son indiscutiblemente ad-
ministrativos, sometidos al rgimen previsto para esta clase de actos.
- En este orden de ideas nos parece que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado no tiene en cuenta la evolucin
de los conceptos de rama ejecutiva y de funcin ejecutiva. En efecto, estos
conceptos han evolucionado en el sentido de reconocerles progresivamente
un objeto ms amplio que el tradicional, evolucin que permite actualmen-
te utilizar los trminos de "rama administrativa del poder pblico" o "ad-
ministracin pblica" y de "funcin administrativa", que son ms com-
prensivos del objeto actual de las tradicionales "rama ejecutiva" y "funcin
ejecutiva".
A la luz del concepto moderno y ampliado de "rama administrativa
del poder pblico" o "administracin pblica", en reemplazo del tradicio-

39
Vase Corte Const., sent. C-593 de 1995.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 149

nal de "rama ejecutiva", debe entenderse que el Banco de la Repblica y


la Comisin Nacional del Servicio Civil forman parte de la misma. Lo
anterior, en la medida en que no forman parte de dicha rama solamente
los rganos que tradicionalmente se han considerado "ejecutivos", sino
todos aquellos que "de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio
de las actividades y funciones administrativas o la prestacin de servicios
pblicos del Estado", como lo expresa el artculo 39 de la ley 489de1998,
y que no corresponden a las otras ramas del poder, a la organizacin elec-
toral o a los rganos autnomos e independientes de control que, de acuer-
do con el captulo 1 dd ttulo v de la Constitucin, integran la estructura
bsica del Estado colombiano.
- En concordancia con lo expresado, podemos tambin hacer no-
tar que la calificacin de "autoridades independientes" que en otros mo-
mentos ha utilizado la jurisprudencia para calificar la naturaleza de algu-
nas de las entidades que se vienen estudiando, contribuye igualmente a la
idea de que dichos rganos pertenecen a la administracin pblica. En
efecto, si se analiza con detenimiento la nocin de "autoridades indepen-
dientes" en el derecho comparado, puede constatarse que el concepto se
refiere realmente a "autoridades administrativas independientes", en el
sentido de que las mismas hacen parte de la administracin pblica, aun-
que con un grado de autonoma muy importante tanto en su organizacin
como en su funcionamiento, y sometidas a un rgimen jurdico especial
en esos mismos aspectos, lo cual ha permitido configurar un nuevo tipo
de rganos administrativos 40 .
En conclusin, con fundamento en las anteriores reflexiones, no es-
tamos de acuerdo con la afirmacin que hace la jurisprudencia en el sen-
tido de que el Banco de la Repblica y la Comisin Nacional del Servicio
Civil son "rganos autnomos e independientes" de los identificados as
en el artculo 113 de la Constitucin Poltica y, por lo mismo, que no per-
tenecen a ninguna de las ramas del poder pblico. Para nosotros, a pesar
del respeto debido a la jurisprudencia, en realidad las citadas entidades

40
Vase a GuY BRAIBANT et BERNARD SnRN, Le droit administratiffranr;;ais, ob.
cit., pgs. 83 y ss.; a CHARLES DEBBASCH etFRDRIC CouN, Droit administratif, geme d.,
Paris, Economica, 2007, pgs. 172 y ss.; a ENRIQUE GARCA LLOVET, "Autoridades ad-
ministrativas independientes y Estado de derecho", en Revista de Administracin P-
blica, nm. 131, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, mayo-agosto de 1993,
pgs. 61 y ss; a RAMN PARADA, Derecho administrativo, t. n, Organizacin y empleo
pblico, 2Ped., Madrid, Editorial Marcial Pons, 2010, pgs. 263 y ss., y a JuAN CARLOS
CASSAGNE, La intervencin administrativa, 2 ed., Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1994,
pgs. 166 y SS.
150 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

forman parte de la administracin pblica, como concepto moderno y


ampliado de la rama ejecutiva tradicional, aunque gozan del mayor gra-
do de autonoma al interior de dicha rama, superior a la de los dems rga-
nos de la misma, y estn sometidas a un rgimen especial en materia de
organizacin y funcionamiento, todo lo cual permite diferenciarlas tanto
de los rganos de la administracin central como, especialmente, de las
llamadas entidades descentralizadas.
Nos parece que esta interpretacin no solo corresponde ms arm-
nicamente a la estructura bsica del Estado expresada en el captulo 1 del
ttulo v de la Constitucin, sino que est ms acorde con la naturaleza de
las funciones que corresponden a esas entidades y a sus relaciones nece-
sarias con el ejecutivo, aunque con especial grado de autonoma, al mis-
mo tiempo que contribuye a una concepcin y comprensin de la estruc-
tura del Estado ms armnica y menos compleja.
Considerar las mencionadas expresiones de la jurisprudencia en su
sentido literal, implicara que la estructura bsica del Estado colombiano
no sera simplemente la integrada por las tres ramas del poder pblico, la
organizacin electoral y los dos rganos autnomos e independientes de
control, que la Constitucin Poltica identifica claramente en el citado
captulo 1 del ttulo v, que trata precisamente "De la estructura del Esta-
do", sino que dicha estructura estara conformada no solo por las seis partes
mencionadas, sino, adems, por el Banco de la Repblica y la Comisin
Nacional del Servicio Civil, lo cual llevara a la conclusin de que la
estructura bsica del Estado comprendera ocho partes, cada una de ellas
autnoma e independiente de las dems, conclusin que va en contrava
de los ms elementales principios de organizacin, racionalidad y cohe-
rencia de la estructura del poder pblico.
Por ltimo, debe observarse que la anterior posicin no desconoce
la autonoma reconocida directamente por la Constitucin a las entidades
especiales mencionadas, pues es claramente aceptado que al interior de
las diferentes ramas del poder pblico existen entidades y rganos aut-
nomos, aunque con diferentes grados de autonoma y rgimen propio,
como es el caso de los establecimientos pblicos, las empresas industria-
les y comerciales del Estado y las sociedades de economa mixta, entre
otros, al interior de la rama ejecutiva, as como el Senado y la Cmara de
Representantes al interior de la rama legislativa, y las diferentes cortes,
tribunales y juzgados al interior de la rama judicial41
41
Mayores precisiones sobre este punto pueden verse en LIBARDO RODRGUEZ Ro-
DRGUEZ, "Posiciones de la jurisprudencia colombiana sobre la independencia o autono-
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 151

a) El Banco de la Repblica. De conformidad con el artculo 371 de


la Constitucin Poltica, el Banco de la Repblica es el encargado de ejer-
cer las funciones de banca central, para lo cual est organizado como una
persona jurdica de derecho pblico, con autonoma administrativa, patri-
monial y tcnica, sujeto a un rgimen legal propio. Sus funciones bsicas
son las de regular la moneda, los cambios internacionales y el crdito;
emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser pres-
tamista de ltima instancia y banquero de los establecimientos de crdito;
y servir como agente fiscal del gobierno. A su vez, de acuerdo con el ar-
tculo 372 de la Constitucin, la junta directiva del Banco es la autoridad
montaria, cambiaria y crediticia y tiene a su cargo la direccin y ejecu-
cin de las funciones del Banco. Esta junta tiene siete miembros: el minis-
tro de Hacienda y Crdito Pblico, quien la preside, el gerente del Banco
y cinco miembros designados por el presidente de la repblica.
El rgimen legal del Banco est contenido en la ley 31 de 1992 y en
el decreto 2520de1993, piodificadoporlos decretos 2867 de 2001 1y 1458
~e 2004, 1que la desarrollan. En los artculos 1y 3 de la ley se expresa
que-es una "entidad de naturaleza propia y especial" cuyo rgimen jur-
dico es el contenido en la Constitucin, en la mencionada ley y en esos
estatutos42
b) Los entes universitarios autnomos. El artculo 69 de la Constitu-
cin Poltica ordena que la ley establezca un rgimen especial para las uni-
versidades del Estado. En desarrollo de esta norma constitucional, la ley
30 de 1992, modificada por las leyes 64 7 de 2001, 1O12 de 2006, 1443 de
2011, 1450 de 2011 y 1503 de 2011, consagra ese rgimen especial y
estatuye en su artculo 57 que las universidades estatales u oficiales de-

ma de las agencias reguladoras", en Derecho administrativo iberoamericano (discrecio-


nalidad,justicia administrativa y entes reguladores), Panam, Congrex, 2009, pgs. 199
y ss., y "Las decisiones de los organismos de regulacin en Colombia", en El acto admi-
nistrativo como faente del derecho administrativo en Iberoamrica (Actas del VIII Foro
Iberoamericano de Derecho Administrativo), Panam, Congrex, 2009, pgs. 157 y ss.
42
Sobre el rgimen especial del Banco de la Repblica, vanse C. E., concepto 22
agosto 1995, SCSC, rad. 717; C. E., auto 30 julio 1998, S3, exp. 14.363; C. E., concep-
to 16 septiembre 2004, SCSC, rad. 1.580, y Corte Const., sents. C-050 de 1994, C-341
de 1996, C-383 de 1999, C-481de1999, C-208 de 2000, C-566 de 2000, C-827 de 2001,
C-719 de 2004 y C-354 de 2006. Desde el punto de vista de su evolucin histrica, vanse
C. S. de J., sent.15diciembre1973, SP, Foro Colombiano, t. rx, nm. 54, diciembre 1973,
pgs. 673 y ss.; C. E., concepto 6 mayo 1975, SCSC, rad. 946; C. E., sent. 9 septiembre
1981, Sl, exp. 3322, y C. E., sent. 17 julio 1987, Sl, exp. 01.
i52 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

ben organizarse como entes universitarios autnomos, con rgimen espe-


cial, vinculados al Ministerio de Educacin Nacional y con las siguientes
caractersticas: personera jurdica, autonoma acadmica, administrati-
va y financiera, patrimonio independiente y podrn elaborar y manejar su
presupuesto de acuerdo con las funciones que les correspondan43 .
Agrega la norma que el carcter especial del rgimen de estos entes
comprende la organizacin y eleccin de directivas, del personal docente
y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el
rgimen financiero y el rgimen de contratacin y control fiscal, todo lo
cual se regula en la misma ley y en los actos de creacin o reorganizacin
de cada institucin.
Se precisa, igualmente, que las instituciones estatales u oficiales de
educacin superior que no tengan el carcter de universidad, debern orga-
nizarse como establecimientos pblicos del orden nacional, departamen-
tal, distrital o municipal, segn el caso.
Como ejemplos de entes universitarios autnomos, podemos citar los
siguientes: la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad de Cal-
das, la Universidad de Pamplona, la Universidad Militar Nueva Granada
y la Universidad Surcolombiana.
c) Las corporaciones autnomas regionales. Hasta la expedicin de
la Constitucin Poltica de 1991, estas entidades constituan un grupo
especial de establecimientos pblicos, con jurisdiccin regional, cuyo
objetivo comn era promover y encauzar el desarrollo econmico y so-
cial del territorio comprendido bajo su jurisdiccin, atendiendo de mane-
ra especial a la conservacin, defensa y adecuado aprovechamiento de los
recursos naturales.
No obstante lo anterior, el artculo 150-7 de la Constitucin Poltica
de 1991, al precisar las funciones del Congreso en cuanto a la determina-
cin de la estructura de la administracin nacional, se refiri no solo a los
establecimientos pblicos sino, adems, a las corporaciones autnomas
regionales.
A su vez, mediante la ley 99 de 1993, expedida en desarrollo de la
Constitucin Poltica de 1991, se transformaron las corporaciones existen-
tes y se crearon algunas nuevas y, al precisar su naturaleza jurdica, el

43
Sobre diversos aspectos del rgimen jurdico especial y de la autonoma univer-
sitaria, vase C. E., concepto 15 abril 1998; SCSC, rad. 1076, y Corte Const., sents. C-
547 de 1994; C-220 de 1997; C-053 de 1998; C-1435 de 2000; C-918 de 2002; C-121
de 2003; C-810 de 2003; C-926 de 2005, y T-020 de 2010.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 153

artculo 23 dispone que "son entes corporativos de carcter pblico, crea-


dos por ley, integrados por las entidades territoriales que por sus carac-
tersticas constituyen geogrficamente un mismo ecosistema o conforman
una unidad geopoltica, biogeogrfica o hidro geogrfica, dotados de auto-
noma administrativa, financiera, patrimonio propio y personera jurdi-
ca, encargados por la ley de administrar, dentro del rea de su jurisdic-
cin, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender
su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y
las polticas del Ministerio del Medio Ambiente" 44
Como ejemplos de corporaciones autnomas regionales podemos
citar las siguientes:
- Corporacin Autnoma Regional de los Valles del Sin y San
Jorge -CVS-;
- Corporacin Autnoma Regional de la Orinoqua -Corporino-
quia-;
- Corporacin Autnoma Regional del Centro de Antioquia-Co-
rantioquia-;
- Corporacin Autnoma Regional de Santander -CAS-;
- Corporacin Autnoma Regional de Boyac -Corpoboyac-;
- Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca --CVC-;
- Corporacin Autnoma Regional de las Cuencas de los Ros
Bogot, Ubat y Surez -CAR-;
-Corporacin Autnoma Regional de Defensa de la Meseta de Bu-
caramanga -CDMB-.
El rgimen jurdico especial de estas entidades est contenido en la
ley 99 de 1993, modificada por las leyes 1263 de 2008, 1333 de 2009 y
1450 de 2011, y por el decreto legislativo 4629 de 2010, y en las normas
que la desarrollan en esta materia. Adems, debe tenerse en cuenta que
el artculo 331 de la Constitucin cre directamente la Corporacin Au-
tnoma Regional del Ro Grande de la Magdalena, cuyo rgimen jurdi-
co est consagrado en la ley 161 de 199445 Igualmente, debe hacerse notar

44
En relacin con estas entidades, vase Corte Const., sents. C-423 de 1994, C-
275 de 1998, C-596 de 1998, C-794 de 2000, C-894 de 2003 y C-462 de 2008. Igual-
mente, vase C. E., sent. 14 diciembre 1995, S5~, exp. 1360; C. E., concepto de 14 abril
1997, SCSC, rad. 964, y C. E., concepto 3 de diciembre 2001 SCSC, rad. 1388.
45
Sobre el rgimen jurdico especial de la Corporacin Autnoma del Ro Gran-
de de la Magdalena, vanse, C. E., concepto 6 marzo 1997, SCSC, rad. 948, y Corte
Const., sents. C-593 de 1995 y C-894 de 2003.
154 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

que el artculo 24 de la ley 1150 de 2007 ordena que las corporaciones aut-
nomas regionales, comprendida la Corporacin Autnoma Regional del
Ro Grande de la Magdalena, dejan de tener un rgimen especial de con-
tratacin y quedan sometidas al Estatuto General de Contratacin de la
Administracin Pblica.
d) La Comisin Nacional del Servicio Civil. El artculo 130 de la
Constitucin establece que existir esta Comisin, responsable de la ad-
ministracin y vigilancia de las carreras de los servidores pblicos, con
excepcin de las carreras que tengan carcter especial. En desarrollo de
la citada disposicin constitucional, a travs de la ley 443 de 1998 se
dictaron normas sobre la integracin de la Comisin y sus funciones, lama-
yora de las cuales, no obstante, fueron declaradas inexequibles por la Cor-
te Constitucional, quien orden que "el Congreso nacional, en desarrollo
de los artculos 113 y 130 de la Constitucin Poltica, sealar la estruc-
tura de la Comisin Nacional del Servicio Civil, como rgano autnomo
e independiente, responsable de la administracin y vigilancia de las ca-
rreras de los servidores pblicos, excepcin hecha de las que tengan carc-
ter especial"46
En cumplimiento de la citada jurisprudencia, el Congreso expidi la
ley 909 de 2004, en cuyo artculo 7Q se establece que la Comisin Nacional
del Servicio Civil es un rgano de garanta y proteccin del sistema de m-
rito en el empleo pblico, de carcter permanente, del orden nacional, inde-
pendiente de las ramas y rganos del poder pblico, con personera jur-
dica, autonoma administrativa y patrimonio propio. A su vez, el artculo
8Q de la misma ley, establece que la Comisin Nacional del Servicio Civil
est conformada por tres miembros y los artculos 11 y 12 detallan sus fun-
ciones. En cuanto a la organizacin interna, el artculo 13 dispone que la

46
Vase Corte Const., sent. C-372 de 1999. A pesar de su natural obligatoriedad,
esta sentencia constituye uno de los ejemplos ms discutibles en materia de estructura
del Estado, pues de una norma constitucional que simplemente prev que "habr una Co-
misin Nacional del Servicio Civil responsable de la administracin y vigilancia de las
carreras de los servidores pblicos, excepcin hecha de las que tengan carcter especial",
interpretada a la luz del sistema de carrera, llega a concluir que la integracin, perodo,
organizacin y funcionamiento de la citada Comisin deben ser determinados por la ley,
no obstante lo cual afirma que ella "no hace parte del ejecutivo ni de otras ramas u rganos
del poder pblico y debe ser dotada de personera jurdica, autonoma administrativa y
patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometidos constituciona-
les que le corresponden". Posteriormente la Corte ha reiterado y desarrollado esta inter-
pretacin, como puede verse en Corte Const., sents. C-918 de 2002, C-1265 de 2005 y
C-109 de 2006.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 155

Comisin debe adoptar su reglamento de organizacin y funcionamien-


to, la estructura y planta de personal necesaria para el cumplimiento de
sus funciones y designar entre sus miembros a su representante legal.
2) Las entidades de rgimen o carcter especial de origen legal.
Como hemos visto, existen y pueden existir otras entidades, diferentes de
las tipificadas legal y tradicionalmente, que pueden ser creadas por la ley
con un rgimen especial para ellas y que, sin duda, hacen parte de la admi-
nistracin nacional, como las siguientes:
a) Las empresas sociales del Estado. De acuerdo con el artculo 83
de la ley 489 de 1998, son las entidades creadas por la nacin o por las
entidades territoriales para la prestacin en forma directa de servicios de
salud, los cuales se sujetan al rgimen previsto en las leyes 100 de 1993,
344 de 1996 y 1122 de 2007 y, en los aspectos no regulados por estas, en
la citada ley 489.
De acuerdo con lo anterior, el artculo 194 de la ley 100 de 1993 esta-
blece que la prestacin de los servicios de salud en forma directa por la
nacin o por las entidades territoriales, se har principalmente por inter-
medio de las empresas sociales del Estado, que constituyen "una catego-
ra especial de entidad pblica descentralizada", con personera jurdica,
patrimonio propio y autonoma administrativa, creadas por la ley o por las
asambleas o concejos, segn el caso, sometidas al rgimen jurdico espe-
cial previsto en el artculo 195 de la misma ley, el cual es desarrollado en
los decretos 1876 de 1994, 139 de 1996 y 1750 de 2003
Entre las normas que contienen ese rgimen especial, vale la pena
destacar que el artculo 15 del decreto 1876 de 1994 establece que estas
empresas estarn sujetas, por regla general, al rgimen jurdico propio de
las personas de derecho pblico, mientras que el artculo 16 estipula que
en materia de contratacin se aplicarn las normas del dere_clio Q-iyagQ_y
los contratos estarn sujetos a la jurisdiccin ordinaria. Al respecto, debe
precisarse que el numeral 2 del artculo 104 del CPACA seala que la juris-
diccin administrativa es competente para conocer de los conflictos rela-
tivos a los contratos, cualquiera que sea su rgimen, en los que sea parte
una entidad pblica, por lo cual debe entenderse que ser competente para
conocer de las controversias derivadas de los contratos de las empresas
sociales del Estado. Estas empresas pueden constituirse, a su vez, en ins-
tituciones prestadoras de servicios de salud, de acuerdo con las normas
previstas en los artculos 185 y siguientes de la ley 100 de 1993 y en las
disposiciones que las desarrollen.
156 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

Como ejemplos de estas empresas podemos mencionar el Centro


Dermatolgico "Federico Lleras Acosta", el Sanatorio de Contratacin,
el Sanatorio de Agua de Dios y el Instituto Nacional de Cancerologa.
b) Las empresas oficiales de servicios pblicos domiciliarios. De
conformidad con el artculo 365 de la Constitucin, los servicios pbli-
cos podrn ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por co-
munidades organizadas, o por particulares y estarn sometidos al rgimen
jurdico que fije la ley. En desarrollo de esa norma constitucional, me-
diante la ley 142 de 1994 se expidi el rgimen de los ll~mados servicios
pblicos domiciliarios, en cuyo artculo 17 se dispone que las empresas
cuyo objeto es la prestacin de los citados servicios, deben ser, por regla
general, sociedades por acciones o empresas industriales y comerciales
del Estado, de los departamentos o de los municipios 47
De lo anterior resulta que las empresas de servicios pblicos pueden
ser privadas, cuando las acciones son en su totalidad de particulares;
mixtas, cuando existe participacin accionaria de particulares y de enti-
dades pblicas; u oficiales, cuando el capital es en su totalidad de entida-
des estatales. Y en todos esos casos, es decir, aun cuando se trate de so-
ciedades de economa mixta, de sociedades entre entidades pblicas o de
empresas industriales y comerciales del Estado, el rgimen jurdico aplica-
ble es el previsto en la citada ley 142 de 1994, con algunas modificaciones
posteriores, y no en las normas generales aplicables a esos tipos de entida-
des descentralizadas, salvo las remisiones expresas que all estn previstas
o las aplicaciones analgicas que puedan ser necesarias y prncedentes. Al
respecto, debe precisarse que los numerales 1) y 3) del artculo 104 del
CPACA sealan que la jurisdiccin administrativa es competente para
conocer de los conflictos derivados de la responsabilidad extracontractual
de cualquier entidad pblica, cualquiera que sea el rgimen aplicable y de
los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios p-
blicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse clu-
sulas exorbitantes. En consecuencia, debe entenderse que en esos casos
ser competente la jurisdiccin administrativa respecto de las controver-
sias de las empresas oficiales de servicios pblicos domiciliarios.
De otra parte, el artculo 84 de la ley 489 de 1998 expresa que las
empresas oficiales de servicios pblicos domiciliarios y las entidades
pblicas que tienen por objeto la prestacin de los mismos, se sujetarn

47
Vase Corte Const., sent. C-483 de 1996, C-558 de 2001 y C-741de2003 y C-
736 de 2007.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 157

a lo dispuesto en la citada ley 142 de 1994 y a la ley 489 de 1998 en los


aspectos no regulados por aquella.
c) Los institutos cientficos y tecnolgicos. Al definir la integracin
de la rama ejecutiva del poder pblico en el orden nacional, el artculo
38 de la ley 489 de 1998 incluye a estas entidades corno integrantes del
sector descentralizado por servicios. Sin embargo, en ninguna otra nor-
ma la citada ley se refiere a estas entidades. Ante esa falta de claridad nos
parece que esa denominacin debe entenderse referida a las personas ju-
rdicas conternpladc..s en el decreto-ley 393 de 1991, "por el cual se dictan
normas sobre asociacin para actividades cientficas y tecnolgicas, pro-
yectos de investigacin y creacin de tecnologas", expedido en ejerci-
cio de las facultades extraordinarias conferidas por la ley 29 de 1990, "por
la cual se dictan disposiciones para el fomento de la investigacin cien-
tfica y el desarrollo tecnolgico".
De conformidad con el citado decreto, la nacin y sus entidades des-
centralizadas podrn asociarse con los particulares o con otras entidades
pblicas de cualquier orden, para adelantar actividades cientficas y
tecnolgicas, proyectos de investigacin y creacin de tecnologas, me-
diante la celebracin de convenios o mediante la creacin y organizacin
de sociedades civiles y comerciales y personas jurdicas sin nimo de lucro,
corno corporaciones y fundaciones (arts. 1y 9).
A su vez, de acuerdo con el artculo 5 del mismo decreto, estas enti-
dades se rigen por las normas del derecho privado, lo cual no obsta para
que formen parte de la rama ejecutiva corno lo prev la ley 489 de 1998,
a semejanza de lo que sucede con las empresas industriales y comercia-
les del Estado y sociedades de economa mixta que, corno ya se sabe,
tambin se rigen por el derecho privado pero, igualmente, hacen parte de
la administracin pblica48
De otra parte, debe observarse que estas entidades, as previstas en
la norrnatividad, tambin son expresin de la figura genrica que hemos
denominado "entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado",
aunque con el rgimen propio previsto en las citadas normas legales.
Adems, debe tenerse en cuenta que la ley 99 de 1993, en sus artcu-
los 18 a 21, dispone que el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras
"Jos Benito Vives de Andreis" -Invernar-, el Instituto de Investiga-
cin de Recursos Biolgicos "Alexander von Humboldt", el Instituto

48
Sobre la constitucionalidad del decr.-ley 393 de 1991, vase Corte Const., sents.
C-506 de 1994 y C-316 de 1995.
158 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

Amaznico de Investigaciones Cientficas "Sinchi" y el Instituto de In-


vestigaciones Ambientales del Pacfico "John von Neumann", son cor-
poraciones civiles sin nimo de lucro, de carcter pblico, que estn so-
metidas a las reglas de derecho privado, organizadas en los trminos
establecidos por la citada ley 29 de 1990 y el tambin citado decreto-ley
393 de 1991. De acuerdo con el artculo 3 del decreto 3570 de 2011, estas
entidades se encuentran vinculadas al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.
Igualmente, el artculo 1 del decreto 4109 de 2011 cambi la natu-
raleza jurdica del Instituto Nacional de Salud de establecimiento pbli-
co a "instituto cientfico y tcnico, con personera jurdica, autonoma
administrativa y patrimonio propio", adscrito al Ministerio de Salud y
Proteccin Social. Por su parte, el artculo 1 del decreto 4131de2011
modific la naturaleza jurdica del Instituto Colombiano de Geologa y
Minera-INGEOMINAS- de establecimiento pblico a "instituto cien-
tfico y tcnico, con personera jurdica, autonoma administrativa, tcni-
ca, financiera y patrimonio independiente", adscrito al Departamento Ad-
ministrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin.
d) El Fondo de Garantas de Instituciones Financieras. El artculo
1de la ley 117 de 1985 cre esta entidad como una "persona jurdica aut-
noma de derecho pblicoy de naturaleza nica", caractersticas que son
reiteradas por el artculo 316 del decreto 663 de 1993, modificado por los
artculos 29 de la ley 51 Ode 1999, 62 de la ley 795 de 2003 y 41 de la ley
1328 de 2009, que contiene actualmente las normas bsicas que regulan
esta institucin. Esta misma norma advierte que las operaciones del Fondo
se regirn nicamente por el Estatuto Orgnico del Sistema Financiero y
por las normas del derecho privado, principio que se encuentra ratificado
en el artculo 3 del decreto 2757 de 1991, que contiene los estatutos de
la entidad, al expresar que por su naturaleza nica al Fondo no le es apli-
cable el rgimen de las entidades del sector pblico del orden nacional49 .
Como consecuencia de ese rgimen jurdico de derecho privado, de
acuerdo con los artculos 104 y 105 del CPACA, como regla general, ser
la jurisdiccin comn u ordinaria la competente para conocer las contro-
versias derivadas de las actividades de esta entidad. Sin embargo, de acuer-
do con el mismo artculo 104 del CPACA, la jurisdiccin administrativa

49
Sobre la naturaleza y rgimen jurdico de esta entidad, vanse C. S. J., sent. 9
junio 1987, SP, exp. 1541, "G. J.", t. cxc1, nm. 2346, 1987, primer semestre, pgs. 62
y ss.; y C. E., sent. 19 octubre 1999, SPCA, exp. CA-038.
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 159

ser competente para conocer de sus controversias regidas en cuanto al


fondo por el derecho administrativo, as como de los procesos relativos
a su responsabilidad extracontractual y a sus contratos, de los procesos rela-
tivos a la relacin legal y reglamentaria con sus servidores pblicos, de
los procesos ejecutivos derivados de conciliaciones aprobadas y conde-
nas impuestas por la jurisdiccin administrativa o por un laudo arbitral en
el cual hubiera sido parte, y de los recursos extraordinarios contra laudos
arbitrales que definan conflictos relativos a sus contratos.
e) El Fondo de Garantas de Entidades Cooperativas. Esta entidad
fue creada mediante el decreto-ley 2206 de 1998 (modificado por la ley
1328 de 2009), "como una persona jurdica de naturaleza nica", sujeta
al rgimen especial previsto en el mismo decreto, organizada como una
entidad financiera vinculada al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Como aspectos relevantes de su rgimen especial, los artculos 23 y
24 del citado decreto establecen que los actos y contratos se sujetarn a
las reglas del derecho privado y que, salvo los cargos de direccin y con-
fianza que estn sealados en sus estatutos, sus empleados estarn vincu-
lados mediante contrato de trabajo regulado por las normas del Cdigo
Sustantivo del Trabajo y dems normas aplicables a los trabajadores par-
ticulares. Adems, de acuerdo con el artculo 1del decreto, en lo no pre-
visto en el mismo se aplicar al Fondo las disposiciones vigentes para las
empresas industriales y comerciales del Estado.
Como consecuencia de ese rgimen jurdico de derecho privado, de
acuerdo con los artculos 104 y l 05 del CPACA, como regla general, ser
la jurisdiccin comn u ordinaria la competente para conocer las contro-
versias derivadas de las actividades de esta entidad. Sin embargo, de acuer-
do con el mismo artculo 104 del CPACA, la jurisdiccin administrativa
ser competente para conocer de sus controversias regidas en cuanto al
fondo por el derecho administrativo, as como de los procesos relativos
a su responsabilidad extracontractual y a sus contratos, de los procesos rela-
tivos a la relacin legal y reglamentaria con sus servidores pblicos, de
los procesos ejecutivos derivados de conciliaciones aprobadas y conde-
nas impuestas por la jurisdiccin administrativa o por un laudo arbitral en
el cual hubiera sido parte, y de los recursos extraordinarios contra laudos
arbitrales que definan conflictos relativos a sus contratos.
f) El Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcni-
cos en el Exterior, Mariano Ospina Prez, ICETEX. Esta entidad fue crea-
da mediante el decreto 2586 de 1950. Sin embargo, con posterioridad, la
ley 1002 de 2005 la convirti en una "entidad financiera de naturaleza
160 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

especial", con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimo-


nio propio, vinculada al Ministerio de Educacin Nacional.
En lo que se refiere al rgimen jurdico especial de esta entidad, cabe
destacar que el artculo 8 de la citada ley, seala que los actos que realice
el ICETEX para el desarrollo de sus actividades comerciales o de gestin
econmica y financiera, estarn sujetos al derecho privado. A su vez, la
misma norma dispone que los actos que expida para el cumplimiento de
las funciones administrativas, se sujetarn a las reglas previstas en el dere-
cho pblico, En cuanto al rgimen laboral, el artculo 10 dispone que sus
servidores sern empleados pblicos sujetos al rgimen que regula el em-
pleo pblico, la carrera administrativa y la gerencia pblica.
g) El Instituto Colombiano de Fomento a la Educacin Superior,
ICFES. Esta entidad fue creada e histricamente haba funcionado como
un establecimiento pblico del orden nacional. Sin embargo, el artculo
12 de la ley 1324 de 2009 modific su naturaleza y la convirti en "una
empresa estatal de carcter social del sector educacin nacional, entidad
pblica descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial", con
personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio, vincu-
lada al Ministerio de Educacin Nacional, cuyas funciones principales
consisten en ofrecer el servicio de evaluacin de la educacin en todos sus
niveles y adelantar investigaciones sobre los factores que inciden en la cali-
dad de la educacin, con la finalidad de ofrecer informacin para mejo-
rar dicha calidad.
A su vez, en cuanto al rgimen jurdico aplicable a la entidad, de
acuerdo con el mismo artculo 12, los actos que realice para el desarrollo
de sus actividades estarn sujetos a las disposiciones del derecho pbli-
co, mientras que los contratos que deba celebrar como entidad de natura-
leza especial, en desarrollo de su objeto, se regirn por el derecho priva-
do. Respecto del rgimen laboral, la misma norma prev que los servidores
vinculados a la planta de personal de la entidad sern empleados pbli-
cos sometidos al rgimen que regula el empleo pblico, la carrera admi-
nistrativa y la gerencia pblica.
Como consecuencia de ese rgimen jurdico, de acuerdo con los
artculos 104 y 105 del CPACA, ser la jurisdiccin administrativa la
competente para conocer de las controversias derivadas de las activida-
des de esta entidad regidas en cuanto al fondo por el derecho administra-
tivo y la jurisdiccin comn u ordinaria respecto de las controversias some-
tidas al derecho privado. Sin embargo, de acuerdo con el mismo artculo
104 del CPACA, la jurisdiccin administrativa ser competente para co-
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 161

nocer de los procesos relativos a su responsabilidad extracontractual y a


sus contratos aun cuando stos se sometan al derecho privado, de los pro-
cesos relativos a la relacin legal y reglamentaria con sus servidores p-
blicos, de los procesos ejecutivos derivados de conciliaciones aprobadas
y condenas impuestas por la jurisdiccin administrativa o por un laudo
arbitral en el cual hubiera sido parte, y de los recursos extraordinarios con-
tra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a sus contratos.
h) La Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES.
El artculo 155 de la ley 1151 de 2007 cre a esta entidad como una empresa
industrial y comercial del Estado. Sin embargo, mediante el decreto 4121
de 2011 se modific su naturaleza jurdica y se convirti en una "entidad
financiera de carcter especial", vinculada al Ministerio de Trabajo, la cual,
de acuerdo con el mencionado artculo 155 de la ley 1151 de 2007, tiene
personalidad jurdica, autonoma administrativa y patrimonio indepen-
diente. El objeto principal de esta entidad consiste en la administracin
estatal del rgimen de prima media con prestacin definida, de las pres-
taciones especiales que las normas legales le asignen y del Sistema de Aho-
rro de Beneficios Econmicos Peridicos de que trata el acto legislativo
1 de 2005.
En cuanto al rgimen jurdico aplicable a esta entidad, el artculo 3
del decreto 4121 de 2011 seala que las operaciones de la entidad se regirn
por el citado decreto, el Estatuto Orgnico del Sistema Financiero y sus
propios estatutos. A su vez, la estructura interna de la entidad se encuen-
tra determinada en los artculos 6 y siguientes del decreto 4936 de 2011.
De acuerdo con los artculos 104 y 105 del CPACA, ser la jurisdic-
cin administrativa la competente para conocer de las controversias de-
rivadas de las actividades de esta entidad regidas en cuanto al fondo por
el derecho administrativo y la jurisdiccin comn u ordinaria respecto de
las controversias sometidas al derecho privado. Sin embargo, de acuer-
do con el mismo artculo 104 del CPACA, la jurisdiccin administrativa
ser competente para conocer de los procesos relativos a su responsabi-
lidad extracontractual y a sus contratos, de los procesos relativos a la rela-
cin legal y reglamentaria con sus servidores pblicos, de los procesos re-
lativos a la administracin de pensiones de los servidores del Estado
sometidos a una relacin legal y reglamentaria, de los procesos ejecutivos
derivados de conciliaciones aprobadas y condenas impuestas por la juris-
diccin administrativa o por un laudo arbitral en el cual hubiera sido parte,
y de los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan
conflictos relativos a sus contratos.
162 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

i) La Autoridad Nacional de Televisin, ANTV. La redaccin origi-


nal de los artculos 76 y 77 de la Constitucin Poltica prevean que la inter-
vencin estatal en el espectro electromagntico utilizado por los servicios
de televisin, el desarrollo y ejecucin de los planes y programas del Esta-
do en esos servicios, la direccin de la poltica y la regulacin de la tele-
visin, estara a cargo de "un organismo de derecho pblico con personera
jurdica, autonoma administrativa, patrimonial y tcnica, sujeto a un rgi-
men legal propio". En desarrollo de los citados preceptos constituciona-
les, se cre la Comisin Nacional de Televisin para realizar las referidas
actividades, sometindola a un rgimen legal especial.
No obstante, mediante el acto legislativo 2 de 2011 se derog el ar-
tculo 76 y se modific el artculo 77 en el sentido de que es competencia
del Congreso de la Repblica expedir la ley que fije la poltica en materia
de televisin. Igualmente, el citado acto legislativo orden al Congreso
expedir las normas mediante las cuales se defina la distribucin de com-
petencias entre las entidades del Estado que tendrn a su cargo la formu-
lacin de planes, la regulacin, la direccin, la gestin y el control de los
servicios de televisin.
En cumplimiento de ese mandato, se expidi la ley 1507 de 2012,
cuyo artculo 2 cre la Autoridad Nacional de Televisin como una "agen-
cia nacional estatal de naturaleza especial del orden nacional", con per-
sonera jurdica, autonoma administrativa, patrimonial, presupuesta! y
tcnica, y que forma parte del sector de las Tecnologas de la Informacin
y las Telecomunicaciones. Como funcin principal de esta entidad, el mis-
mo artculo 2 seala la de brindar las herramientas para la ejecucin de
los planes y programas de la prestacin del servicio pblico de televisin,
con el fin de velar por el acceso a la televisin, garantizar el pluralismo e
imparcialidad informativa, la competencia y la eficiencia en la prestacin
del servicio, as como evitar las prcticas monopolsticas en su operacin
y explotacin, en los trminos de la Constitucin y la ley.
En cuanto al rgimen jurdico aplicable a la entidad, el pargrafo 1
del mencionado artculo 2 seala que la Autoridad Nacional de Televi-
sin se asimila a un establecimiento pblico del orden nacional. Sin em-
bargo, el pargrafo 2 de la misma norma advierte que la entidad no es-
tar sujeta a control jerrquico o de tutela alguno y sus actos solo son
susceptibles de control ante la jurisdiccin competente.
Finalmente, el captulo n del ttulo n de ley 1507 de 2012 establece
la organizacin y estructura de la Agencia Nacional de Televisin, en la
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 163

cual se destaca la creacin de una Junta Nacional de Televisin con par-


ticipacin de autoridades nacionales y territoriales, y personas privadas.
j) La Agencia Nacional de Infraestructura, ANI. Desde el punto de
vista histrico, el decreto-ley 1800 de 2003 cre el Instituto Nacional de Con-
cesiones como establecimiento pblico del orden nacional, encargado de
la estructuracin y administracin de contratos de concesin de infraes-
tructura de transporte. Posteriormente, con las finalidades de lograr mayor
eficiencia y eficacia en la administracin de la infraestructura; fortalecer
la vinculacin de capital privado a los proyectos asociados con la infra-
estructura del sector transporte y el desarrollo de las asociaciones pblico
privadas, y hacer coherente la organizacin y funcionamiento de la ad-
ministracin de los proyectos de infraestructura, se consider necesario
cambiar la naturaleza jurdica del Instituto Nacional de Concesiones para
adaptarla a las condiciones del mercado y otorgarle una estructura acor-
de con las actuales necesidades y potencialidades del pas.
En ese orden de ideas, mediante decreto-ley 4165 de 2011 se modi-
fic la denominacin y la naturaleza jurdica del Instituto Nacional de
Concesiones. El artculo 1del citado decreto cre la Agencia Nacional
de Infraestructura con la naturaleza de "agencia nacional estatal de natu-
raleza especial", perteneciente al sector descentralizado de la rama eje-
cutiva del orden nacional, con personera jurdica, patrimonio propio y
autonoma administrativa, financiera y tcnica, adscrita al Ministerio de
Transporte. El objeto principal de esta Agencia, de acuerdo con el artcu-
lo 3, es planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y
evaluar proyectos de concesiones y otras formas de asociacin pblico
privada, para el diseo, construccin, mantenimiento, operacin, admi-
nistracin y/o explotacin de la infraestructura pblica de transporte en
todos sus modos y de los servicios conexos o relacionados y el desarrollo
de proyectos de asociacin pblico privada para otro tipo de infraestruc-
tura pblica cuando as lo determine expresamente el gobierno nacional
respecto de infraestructuras semejantes.
En cuanto al rgimen jurdico aplicable a esta Agencia Nacional de
Infraestructura, el decreto-ley 4165 de 2011 solo mencion el rgimen de
personal en el artculo 23 en el sentido de que el sistema de nomenclatura
y clasificacin de los empleos, as como su rgimen salarial y prestacional,
ser el sealado por el presidente de la repblica en desarrollo de las
normas generales contenidas en la ley 4 de 1992, lo cual equivale a decir
que se rigen por las reglas aplicables a los empleados pblicos. Sobre los
164 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

dems aspectos del rgimen jurdico, el citado decreto guard silencio. En


consecuencia, consideramos que en materia de actos sern aplicables las
normas generales de los actos administrativos ya que la funcin que ejer-
ce es de naturaleza administrativa. Respecto de la contratacin, teniendo
en cuenta que no se consagran normas especiales, de acuerdo con los
artculos 1 y 2 de la ley 80 de 1993, ser aplicable el Estatuto General
de Contratacin de la Administracin Pblica. Finalmente, en materia
presupuestal, dada su naturaleza jurdica y la inexistencia de normas es-
peciales, de conformidad con el artculo 4 del decreto-ley 111 de 1996,
la Agencia estar sometida a las reglas de los establecimientos pblicos
del orden nacional.
k) La Agencia Nacional de Minera, ANM. El artculo 1del decreto
4134 de 2011 cre esta entidad como una "agencia estatal de naturaleza
especial, del sector descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacio-
nal, con personera jurdica, patrimonio propio y autonoma administra-
tiva, tcnica y financiera, adscrita al Ministerio de Minas y Energa". El
objeto principal de la Agencia es administrar integralmente los recursos
minerales de propiedad del Estado; promover el aprovechamiento pti-
mo y sostenible de los recursos mineros de conformidad con las normas
pertinentes y en coordinacin con las autoridades ambientales en los te-
mas que lo requieran, y hacer seguimiento a los ttulos de propiedad pri-
vada del subsuelo cuando le sea delegada esta funcin por el Ministerio
de Minas y Energa.
En relacin con el rgimen jurdico aplicable a esta entidad, el artculo
23 del decreto 4134 de 2011 se limita a establecer el rgimen de personal
en el sentido de que los servidores de la Agencia en materia de adminis-
tracin de personal y de carrera administrativa se regirn por lo sealado
en el rgimen previsto en la ley 909 de 2004 y el decreto-ley 2400 de
1968, mientras que en materia salarial y prestacional se sometern a lo
dispuesto por el gobierno nacional en ejercicio de las facultades consa-
gradas en la ley 4"' de 1992, lo cual equivale a decir que se rigen por las
reglas aplicables a los empleados pblicos. Sobre los dems aspectos del
rgimen jurdico, el citado decreto guard silencio. En consecuencia, con-
sideramos que en materia de actos sern aplicables las normas generales
de los actos administrativos ya que la funcin que ejerce es de naturaleza
administrativa. Respecto de la contratacin, teniendo en cuenta que no
se consagran normas especiales, de acuerdo con los artculos 1y 2 de la
ley 80 de 1993, ser aplicable el Estatuto General de Contratacin de la Ad-
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 165

ministracin Pblica. Finalmente, en materia presupuesta!, dada su na-


turaleza jurdica y la inexistencia de normas especiales, de conformidad
con el artculo 4 del decreto-ley 111 de 1996, la Agencia estar sometida
a las reglas de los establecimientos pblicos del orden nacional.
l) La Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH. Esta entidad fue
creada mediante el decreto 17 60 de 2003 como una unidad administrati-
va especial cuyo objeto era la administracin integral de las reservas de
hidrocarburos de propiedad de la Nacin. Posteriormente, con el fin de
que la Agencia responda a las nuevas condiciones del mercado y a las nece-
sidades y potencialidades del pas, se consider necesario modificar su na-
turaleza jurdica.
En consecuencia, el artculo 1del decreto 4137 de 2011 cambi la
naturaleza de la Agencia Nacional de Hidrocarburos de unidad adminis-
trativa especial a la de "agencia estatal, del sector descentralizado de la
rama ejecutiva del orden nacional, con personera jurdica, patrimonio pro-
pio y autonoma administrativa, tcnica y financiera, adscrita al Ministe-
rio de Minas y Energa". Esta Agencia, de acuerdo con el artculo 2 del
mismo decreto 4137 de 2011, tiene como objetivo administrar integral-
mente las reservas y recursos hidrocarburferos de propiedad de la Nacin;
promover el aprovechamiento ptimo y sostenible de los recursos hidro-
carburferos, y contribuir a la seguridad energtica nacional. A su vez, la
estructura interna de la Agencia se encuentra determinada en los artcu-
los 4 y siguientes del decreto 714 de 2012.
En cuanto al rgimen jurdico aplicable a esta Agencia, el artculo
12 del decreto 4137 de 2011 se limita a sealar que los servidores de la
Agencia, en materia de administracin de personal y de carrera admi-
nistrativa, se regirn por lo sealado en el rgimen previsto en la ley 909
de 2004 y el decreto-ley 2400 de 1968, mientras que en materia salarial
y prestacional se sometern a lo dispuesto por el gobierno nacional en ejer-
cicio de las facultades consagradas en la ley 4 de 1992, lo cual equivale
a decir que se someten a las reglas propias de los empleados pblicos.
Sobre los dems aspectos del rgimen jurdico, el mencionado decreto
guard silencio. En consecuencia, consideramos que en materia de actos
le sern aplicables las normas generales de los actos administrativos ya
que la funcin que ejerce es de naturaleza administrativa. Respecto de la
contratacin, teniendo en cuenta que no se consagran normas especiales,
de acuerdo con los artculos 1y2 de la ley 80 de 1993, le ser aplicable
el Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica. Final-
166 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

mente, en materia presupuestal, dada su naturaleza jurdica y la inexisten-


cia de normas especiales, de conformidad con el artculo 4Q del decreto-
ley 111de1996, la Agencia estar sometida a las reglas de los estableci-
mientos pblicos del orden nacional.

F) Organigrama de la administracin nacional

De acuerdo con las explicaciones anteriores, se puede representar la


administracin nacional en el organigrama de la pgina siguiente:
CAPTULO IV

LA RAMA JUDICIAL

De acuerdo con lo expresado por el artculo 116 de la Constitucin


Poltica, la administracin de justicia est a cargo de la Corte Constitu-
cional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo
Superior de la Ju di catura, la Fiscala General de la Nacin, los tribunales
y los jueces, los cuales conforman, en consecuencia, la rama judicial del
poder pblico.
Adems, el artculo 246 de la Constitucin establece que las autori-
dades de los pueblos indgenas podrn ejercer funciones jurisdiccionales
dentro de su territorio, de conformidad con sus propias normas y proce-
dimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitucin y leyes de la
repblid.
A su vez, el artculo 247 de la Carta prev que la ley podr crear jueces
de paz encargados de resolver en equidad conflictos individuales y comu-
nitarios.
En desarrollo de las anteriores y dems normas constitucionales que
se refieren a este tema, se expidi la ley 270 de 1996, estatutaria de la admi-
nistracin de justicia, en cuyo artculo 11, modificado por el artculo 4 de
la ley 1285 de 2009, precis que la rama judicial est integrada por las si-
guientes jurisdicciones y organismos:
-La jurisdiccin comn u ordinaria, conformada por la Corte Su-
prema de Justicia, los tribunales superiores de distrito judicial y los juzga-
dos civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de
ejecucin de penas, de pequeas causas y de competencia mltiple, y los
dems especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley, encar-
gados de resolver los asuntos relacionados con los temas mencionados.
-La jurisdiccin de lo contencioso administrativo, constituida por
el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados admi-
nistrativos, encargada de dirimir los litigios en que es parte la administra-
cin pblica.
168 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

-La jurisdiccin constitucional, encargada de garantizar la integri-


dad y la supremaca de la Constitucin, integrada exclusivamente por la
Corte Constitucional. A este respecto, vale la pena hacer notar que a pesar
de que el proyecto de ley estatutaria de la administracin de justicia, pre-
vea que de esta jurisdiccin tambin hacan parte "las dems corporacio-
nes y juzgados que excepcionalmente cumplan funciones de control ju-
dicial constitucional, en los casos previstos en la Constitucin y la ley",
como seran realmente todas las dems autoridades judiciales en la medi-
da en que, por ejemplo, conocen de las acciones de tutela, la misma Corte
Constitucional, en la sentencia de revisin del proyecto de esta ley, hizo
claridad en el sentido de que no basta ejercer eventualmente control de
constitucionalidad para hacer parte de la jurisdiccin constitucional, pues
la estructura de la rama es un aspecto orgnico de acuerdo con lo previsto
en el ttulo vrn de la Carta Poltica. Por lo anterior, declar inexequible
la disposicin comentada 1
-La jurisdiccin de paz, conformada por los jueces de paz, previstos
en la Constitucin para resolver en equidad conflictos individuales y co-
munitarios.
-,
. La Fiscala General de la Nacin, organismo creado por la Cons-
titucin de 1991 para la investigacin de los delitos y la acusacin de los
presuntos infractores ante los jueces competentes.
-El Consejo Superior de la Judicatura, organismo creado tambin
en la Constitucin de 1991 y encargado, en trminos generales, del manejo
de los asuntos administrativos y disciplinarios de la rama judicial.
El artculo 116 de la Constitucin advierte que tambin administran
justicia, la justicia penal militar, el Congreso en determinados casos, las
autoridades administrativas en materias precisas que les atribuya la ley,
y aun los particulares cuando, de acuerdo con la ley, sean investidos tran-
sitoriamente de esa facultad en condicin de conciliadores o de rbitros,
habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, o
de jurados en causas criminales, segn lo consagr el artculo 1del acto
legislativo 3 de 2002."ero lo anterior no quiere decir que los citados rga-
nos o personas formen parte de la rama judicial, por diversas razones:
La justicia penal militar, porque aunque efectivamente ejerce fun-
ciones judiciales, los rganos que la componen, excluyendo la Corte Su-
prema de Justicia, que ejerce algunas funciones en relacin con aquella,
son de origen gubernamental, por lo cual se trata de uno de los casos ex-

1
Vase Corte Const., sent. C-037 de 1996.
LA RAMA JUDICIAL 169

cepcionales en que autoridades de la rama ejecutiva o administrativa ejer-


cen funciones judiciales2 Lo mismo sucede con la llamada jurisdiccin
coactiva, encargada de ejecutar el cobro de deudas a favor del tesoro
pblico, y que es otro caso de ejercicio de funciones judiciales por auto-
ridades administrativas.
A su vez, como es sabido, el Congreso hace parte de la rama legis-
lativa por lo cual no pertenece a la estructura de la rama judicial a pesar
de que ejerza algunas funciones de esta naturaleza. Tampoco los particu-
lares, cuando actan como conciliadores, rbitros o jurados hacen parte
de la rama judicial, pues en esos casos su actuacin es eminentemente tran-
sitoria.
Finalmente, debe hacerse notar que si bien el proyecto de modifica-
cin de la ley estatutaria de administracin de justicia que dio lugar a la
expedicin de la ley 1285 de 2009, previ que la jurisdiccin de lasco-
munidades indgenas, integrada por las autoridades judiciales de los te-
rritorios indgenas, formaba parte de la rama judicial, la Corte Constitu-
cional, al analizar la constitucionalidad del proyecto de ley, expres que
si bien desde el punto de vista funcional la jurisdiccin indgena forma
parte de la rama judicial, lo cierto es que las autoridades indgenas no
pertenecen a la estructura orgnica de la rama mencionada3 .

A) La jurisdiccin comn u ordinaria

Ya hemos dicho que la jurisdiccin comn u ordinaria es la encar-


gada de resolver los litigios atinentes a los asuntos civiles, penales, labo-
rales, agrarios y de familia. Su calificativo de "comn" se explica como
oposicin a las jurisdicciones "especiales" que se han venido configurando
en forma independiente y cuyo primer ejemplo fue el de la jurisdiccin
contencioso-administrativa.
Esta jurisdiccin est conformada por los siguientes rganos:

2
En relacin con este tema debe resaltarse que el proyecto de ley estatutaria de la
administracin de justicia inclua como parte constitutiva de la rama judicial a la jurisdic-
cin penal militar, pero la disposicin respectiva fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional, sobre la base de que la estructura de la rama es un aspecto orgnico y
que los jueces penales militares, a pesar de que administran justicia, no se encuentran
incluidos dentro de los rganos previstos en el ttulo vm de la Constitucin, ya que ellos
realmente forman parte de la fuerza pblica, es decir, de la rama ejecutiva. Vase Corte
Const., sent. C-037 de 1996.
3
Vase Corte Const., sent. C-713 de 2008.
170 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

1) La Corte Suprema de Justicia, mximo tribunal de esta jurisdic-


cin, integrada por 23 magistrados, elegidos por la misma corporacin para
perodos individuales de ocho aos, de listas formadas por ms de cinco
candidatos por cada vacante que se presente, enviadas por la Sala Admi-
nistrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Los requisitos para ser
magistrado de la Corte estn establecidos en el artculo 232 de la Cons-
titucin y son los siguientes: ser colombiano de nacimiento y ciudadano
en ejercicio, ser abogado, no haber sido condenado por sentencia judicial
a pena privativa de la libertad, excepto por delitos polticos o culposos, y
haber desempeado, durante diez aos, cargos en la rama judicial o en el
ministerio pblico, o haber ejercido, con buen crdito, por el mismo tiem-
po, la profesin de abogado, o la ctedra universitaria en disciplinas ju-
rdicas en establecimientos reconocidos oficialmente.
El artculo 235 de la Constitucin, modificado por el artculo 1 del
acto legislativo 6 de 2011, consagra como funciones generales de la Corte
las siguientes:
1. Actuar como tribunal de casacin.
2. Juzgar al presidente de la repblica o a quien haga sus veces y a
los altos funcionarios de que trata el artculo 174, por cualquier hecho pu-
nible que se les impute, conforme al artculo 175, numerales 2 y 3 de la
misma Constitucin.
3. Investigar y juzgar a los miembros del Congreso.
4. Juzgar, previa acusacin del fiscal general de la nacin, del vicefis-
cal general de la nacin o de sus delegados de la unidad de fiscalas ante
la Corte Suprema de Justicia, a los ministros del despacho, al procurador
general, al defensor del pueblo, a los agentes del ministerio pblico ante
la Corte Suprema de Justicia, ante el Consejo de Estado y ante los tribu-
nales; a los directores de los departamentos administrativos, al contralor
general de la repblica, a los embajadores y jefes de misin diplomtica
o consular, a los gobernadores, a los magistrados de tribunales y a los
generales y almirantes de la fuerza pblica, por los hechos punibles que
se les imputen.
5. Conocer de todos los negocios contenciosos de los agentes diplo-
mticos acreditados ante el gobierno de la nacin, en los casos previstos
por el derecho internacional.
6. Darse su propio reglamento.
7. Las dems atribuciones que seale la ley.
Los aspectos bsicos de su funcionamiento son los siguientes:
LA RAMA JUDICIAL 171

a) La Corte cumple sus funciones por medio de cinco salas, a saber:


la sala plena, integrada por todos los magistrados; la sala de gobierno, in-
tegrada por el presidente, el vicepresidente y los presidentes de cada una
de las salas especializadas; la sala de casacin civil y agraria, integrada
por siete magistrados; la sala de casacin laboral, integrada por siete ma-
gistrados; y la sala de casacin penal, integrada por nueve magistrados;
b) El presidente y el vicepresidente son elegidos por la corporacin,
la representan, en su orden, y tienen las funciones que les sealen la ley
y el reglamento;
c) Las salas especializadas actan en su campo como tribunal de ca-
sacin, y pueden seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento,
para los fines de unificacin de la jurisprudencia, proteccin de los dere-
chos constitucionales y control de legalidad de los fallos. Tambin cono-
cen de los conflictos de competencia que, en el aspecto de sus especiali-
dades, se susciten entre las salas de un mismo tribunal, o entre tribunales,
o entre estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de diferentes dis-
tritos;
d) En trminos generales, puede decirse que a la sala plena le corres-
ponde expedir el reglamento de la corporacin y las principales funcio-
nes administrativas, precisadas en el artculo 17 de la ley 270 de 1996 y
en el artculo 2 de la ley 585 de 2000;
e) Aunque la ley no lo dice, de lo anterior se desprende que a la sala
de gobierno corresponden las funciones que establezca el reglamento y
que sern fundamentalmente las referentes a los asuntos administrativos
internos de la corporacin.
2) Los tribunales superiores de distrito judicial, que son creados por
la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y les corres-
ponde ejercer la funcin jurisdiccional en cada distrito judicial en los que
se divide el pas, segn las competencias que establecen los diferentes c-
digos procesales.
Los tribunales superiores tienen el nmero de magistrados que para
cada uno de ellos determine el Consejo Superior de la Judicatura, con un
mnimo de tres, y ejercen sus funciones por intermedio de la sala plena,
integrada por la totalidad de los magistrados, la sala de gobierno, las salas
especializadas y las salas de decisin, plurales e impares, que en cada uno
de ellos se organicen segn las necesidades de la respectiva jurisdiccin.
La sala plena ejerce funciones esencialmente administrativas, entre
las cuales se destaca la de elegir los jueces del respectivo distrito judicial,
172 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

de listas elaboradas por la sala administrativa del Consejo Secciona! de


la Judicatura, de acuerdo con las normas de carrera judicial.
3) Los juzgados, que constituyen la clula bsica de la organizacin
judicial, estn integrados por el juez, el secretario y el personal auxiliar
que determine el Consejo Superior de la Judicatura.
Los juzgados pueden ser civiles, penales, de familia, laborales, de
ejecucin de penas y de pequeas causas, segn las necesidades que esta-
blezca la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; su ca-
tegora y jurisdiccin territorial pueden ser referidas a cada circuito o mu-
nicipio, y sus caractersticas, denominacin y nmero son establecidos por
el mismo Consejo Superior. Los juzgados tambin podrn ser promiscuos,
es decir, para el conocimiento de procesos civiles, penales, laborales, agra-
rios o de familia, cuando el nmero de asuntos no justifique la creacin
de juzgados especializados. A su vez, segn las necesidades de cada ciu-
dad y de cada municipio, podrn existir jueces municipales de pequeas
causas y competencia mltiple sobre asuntos de competencia de la juris-
diccin ordinaria, definidos por la ley como conflictos menores 4 .
La competencia de cada uno de los juzgados est determinada por la
ley y la encontramos consignada especialmente en los diferentes cdigos
de procedimiento.

B) La jurisdiccin contencioso-administrativa

Esta jurisdiccin encuentra sus races en Francia5 y, como lo mani-


fiesta el artculo 104 del Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, est instituida para conocer de las contro-
versias sujetas al derecho administrativo, del tal manera que, por regla ge-
neral, no ser competente para conocer de las controversias de entidades
pblicas sometidas a derecho privado. Sin embargo, debe tenerse en cuen-
ta que la misma norma seala algunas excepciones de controversias atri-
buidas a la jurisdiccin administrativa con base en la naturaleza pblica

4
Las competencias de los jueces de pequeas causas y competencia mltiple se
encuentran sealadas en el art. 22 de la ley 1395 de 2010, el cual adicion un art. 14A
al Cdigo de Procedimiento Civil.
5
Para un conocimiento ms detallado sobre los orgenes de es ta jurisdiccin, puede
verse a LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ, "Origen y evolucin de la jurisdiccin admi-
nistrativa en Colombia", en Universitas, nm. 101, Bogot, Pontificia Universidad Jave-
riana, junio de 2001, pgs. 603 yss.
LA RAMA JUDICIAL 173

de las entidades y no en el rgimen jurdico aplicable, por lo cual dicha


jurisdiccin ser competente para conocer de ciertos procesos de entida-
des pblicas en los cuales se aplique el derecho privado.
De acuerdo con la ley estatutaria de la administracin de justicia y
el ttulo u de la parte segunda del CPACA, esta jurisdiccin est integrada
por tres rdenes jerrquicos:
1) El Consejo de Estado, mximo tribunal de la jurisdiccin, inte-
grado por treinta y un magistrados, elegidos por la misma corporacin para
perodos individuales de ocho aos, de listas superiores a cinco candida-
tos, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judi-
catura y quienes deben reunir las mismas calidades exigidas para ser ma-
gistrado de la Corte Suprema de Justicia.
De acuerdo con el artculo 237 de la Constitucin Poltica, adicio-
nado por el artculo 8 del acto legislativo 1 de 2009, son atribuciones del
Consejo de Estado:
1. Desempear las funciones de tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, conforme a las reglas que seale la ley.
2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los
decretos que dicta el gobierno nacional, cuya competencia no correspon-
da a la Corte Constitucional.
3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos
de administracin, debiendo ser necesariamente odo en todos aquellos
casos que la Constitucin y las leyes determinen. En los casos de trnsito
de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estacin o trnsito de
buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en es-
pacio areo de la nacin, el gobierno debe or previamente al Consejo de
Estado.
4. Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Cons-
titucin y proyectos de ley.
5. Conocer de los casos sobre prdida de la investidura de los con-
gresistas, de conformidad con la Constitucin y la ley.
6. Darse su propio reglamento y ejercer las dems funciones que de-
termine la ley.
7. Conocer de la accin de nulidad electoral, con sujecin a las re-
glas de competencia establecidas en la ley.
El Consejo de Estado ejerce sus funciones por intermedio de cuatro
salas, a saber:
174 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

a) Sala plena, integrada por todos sus miembros, que tiene funcio-
nes administrativas especialmente referidas a la eleccin de consejeros,
magistrados de los tribunales administrativos, secretario general del Con-
sejo y dems empleados con excepcin de los de las salas, secciones y
despachos; eleccin del auditor ante la Contralora General de la Rep-
blica, del reemplazo temporal del contralor general de la repblica, de los
miembros de temas para la eleccin de magistrados de la Corte Consti-
tucional, procurador general de la nacin y contralor general de la rep-
blica; distribuir las funciones entre las secciones de la sala de lo conten-
cioso administrativo; integrar las comisiones que fueren necesarias; hacer
la evaluacin cualitativa de los magistrados de los tribunales administra-
tivos; y expedir el reglamento del Consejo.
b) Sala de lo contencioso administrativo, integrada por veintisiete
consejeros, dividida en cinco secciones, cada una de las cuales ejerce las
funciones que le asigne la sala plena del Consejo de Estado, de acuerdo
con criterios de especialidad y cantidad de trabajo. A su vez, los artcu-
los 149 y siguientes del CPACA sealan las competencias de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Actualmente la distribucin de competencias entre las secciones es,
en trminos generales, la siguiente, de conformidad con el acuerdo 55 de
2003 de la sala plena, modificado por los acuerdos 117 y 140 de 2010 y
15 de 2011:
-La seccin primera, integrada por cuatro consejeros, tiene la com-
petencia general y residual, en cuanto le corresponde tramitar y decidir
los asuntos que no estn asignados a ninguna de las otras secciones.
- La seccin segunda, integrada por seis consejeros y dividida, a
su vez, en dos subsecciones, a la cual le corresponden los asuntos de
carcter laboral.
- La seccin tercera, integrada por nueve consejeros y dividida, a
su vez, en tres subsecciones, encargada de los procesos de carcter con-
tractual y de responsabilidad estatal.
- La seccin cuarta, de la cual hacen parte cuatro consejeros y tie-
ne a su cargo los asuntos tributarios y de derecho econmico en general.
-La seccin quinta, conformada por cuatro consejeros y encarga-
da de los procesos de carcter electoral y de los asuntos referentes a la juris-
diccin coactiva.
Adems, de conformidad con lo dispuesto en el reglamento del Con-
sejo de Estado, en la actualidad la distribucin de competencias entre las
secciones, en lo que tiene que ver con las acciones constitucionales, es la
siguiente:
LA RAMA JUDICIAL 175

-Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado son


de competencia de la seccin tercera.
- Las acciones populares que versen sobre asuntos contractuales y
las relacionadas con el derecho a la moralidad administrativa, las conoce
la seccin tercera; las dems acciones populares son de competencia de la
seccin primera.
- Las acciones de cumplimiento son de competencia de la seccin
quinta.
- Las acciones de tutela son de conocimiento de las secciones pri-
mera, segunda, cuarta y quinta, cada una en diferentes porcentajes del total
de acciones que lleguen a conocimiento del Consejo de Estado.
La sala plena de lo contencioso administrativo tiene una serie de fun-
ciones especiales, consistentes principalmente en resolver conflictos de
competencia al interior de las secciones de la misma sala; conocer de los
procesos que especficamente no se hayan atribuido a las secciones; resol-
ver recursos extraordinarios; resol ver los asuntos que les remitan las sec-
ciones por importancia jurdica, trascendencia econmica o social o por
necesidad de unificar o sentar jurisprudencia de la corporacin; conocer
de las solicitudes de prdida de investidura de los congresistas; y decidir
las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedi-
dos por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional.
c) Sala de consulta y servicio civil, integrada por cuatro consejeros
y encargada de absolver las consultas jurdicas que le formule el gobier-
no nacional; preparar proyectos de ley y de cdigos; revisar los contratos
y conceptuar sobre los mismos, en los casos previstos en la ley; verificar
si los candidatos a la Presidencia de la Repblica renen o no los requi-
sitos constitucionales y expedir la correspondiente certificacin.
d) Sala de gobierno, aunque la ley estatutaria no la menciona, de
acuerdo con los artculos 107 y 114 del Cdigo de Procedimiento Admi-
nistrativo y de lo Contencioso Administrativo est formada por el presi-
dente del Consejo, el vicepresidente y los presidentes de las salas o sec-
ciones y ejerce las funciones que determine el reglamento, las cuales son
fundamentalmente administrativas de carcter interno.
2) Los tribunales administrativos, creados por la sala administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura en cada distrito judicial adminis-
176 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

trativo, que en la actualidad son veintisis, la mayora de ellos coinciden-


tes con los departamentos.
Estos tribunales estn integrados por un nmero mnimo de tres ma-
gistrados, segn lo determine en cada caso la sala administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura y ejercen sus funciones por conducto
de las siguientes salas: la sala plena, integrada por la totalidad de los ma-
gistrados; la sala de gobierno; las salas especializadas y las dems salas
de decisin plurales e impares que se creen en cada tribunal.
La sala plena ejerce las funciones de elegir a los jueces adminis-
trativos de listas que, conforme a las normas sobre carrera judicial, enve
la sala administrativa del respectivo Consejo Secciona! de la Judicatura;
hacer la evaluacin cualitativa de los citados jueces; nominar los candi-
datos que han de integrar las ternas para las elecciones de contralor de-
partamental, contralores distritales y municipales; y dirimir los conflic-
tos de competencia que se presenten al interior del tribunal o entre jueces
administrativos del mismo distrito.
Las funciones jurisdiccionales que segn el Cdigo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo u otras normas pro-
cesales corresponden a los tribunales administrativos, son ejercidas por
las secciones o subsecciones especializadas o, si ellas no existen, por la
sala plena del tribunal. Hoy, los artculos 151 y siguientes del CPACA
disponen cules son las competencias de los tribunales administrativos.
A su vez, a la sala de gobierno corresponden las funciones adminis-
trativas internas.
3) Los juzgados administrativos, que determine la sala administra-
tiva del Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con las necesida-
des, para el cumplimiento en los municipios o circuitos de las funciones
que fije la ley procesal. Estos juzgados son novedosos en cuanto fueron
previstos por primera vez en la ley 270 de 1996, y solo comenzaron a
funcionar en 2006.
Para el efecto, el Consejo Superior de la Judicatura cre circuitos
judiciales administrativos en los diferentes distritos judiciales administra-
tivos, con un total de 257 juzgados administrativos que ejercen sus com-
petencias en los citados distritos, adems de diversos juzgados adminis-
trativos de descongestin que se crean peridicamente.
Las competencias de estos juzgados estn previstas en los artculos
154 y siguientes del Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Con-
tencioso Administrativo.
LA RAMA JUDICIAL 177

C) La jurisdiccin constitucional

1) Conformacin. Esta jurisdiccin est formada por la Corte Cons-


titucional, integrada por nueve magistrados, elegidos por el Senado de la
Repblica para perodos de ocho aos, de ternas que le presentan el pre-
sidente de la repblica, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Es-
tado, atendiendo al criterio de la diversidad de especialidades dentro del
derecho. Dichos magistrados no podrn ser reelegidos ni tampoco podrn
ser elegidos como tales quienes durante el ao anterior a la eleccin se
hayan desempeado como ministros o magistrados de la Corte Suprema
de Justicia o del Consejo de Estado.
2) Funciones. Las funciones de la Corte Constitucional estn con-
sagradas en el artculo 241 de la Constitucin y son las siguientes:
1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promue-
van los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitucin,
cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su for-
macin.
2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la
constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una asamblea
constituyente para reformar la Constitucin, solo por vicios de procedi-
miento en su formacin.
3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes
y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos lti-
mos solo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realizacin.
4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten
los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formacin.
5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten
los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el go-
bierno con fundamento en los artculos 150, numeral 1Oy341 de la Cons-
titucin Poltica, por su contenido material o por vicios de procedimiento
en su formacin.
6. Decidir sobre las excusas de que trata el artculo 137 de la Consti-
tucin.
7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decre-
tos legislativos que dicte el gobierno con fundamento en los artculos 212,
213 y 215 de la Constitucin.
8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyec-
tos de ley que hayan sido objetados como inconstitucionales por el gobier-
178 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

no, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido mate-


rial como por vicios de procedimiento en su formacin.
9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales
relacionadas con la accin de tutela de los derechos constitucionales.
10. Decidir sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y
de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el gobierno los remitir a la Cor-
te, dentro de los seis das siguientes a la sancin de la ley. Cualquier ciuda-
dano podr intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si
la Corte los declara constitucionales, el gobierno podr efectuar el canje
de notas; en caso contrario no sern ratificados. Cuando una o varias
normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte
Constitucional, el presidente de la repblica solo podr manifestar el
consentimiento formulando la correspondiente reserva.
11. Darse su propio reglamento.
Respecto de las decisiones proferidas por la Corte Constitucional, la
ley estatutaria de la administracin de justicia precisa los siguientes as-
pectos:
a) La Corte Constitucional debe confrontar las disposiciones some-
tidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitucin, es
decir que, como lo ha dicho la misma Corte en su sentencia de revisin
del proyecto de ley estatutaria, "a travs de la norma bajo examen se bus-
ca que la Corte, en caso de encontrar que un determinado canon cons-
titucional ha sido violado por una norma legal, o que, por el contrario, l
sirve para declarar su exequibilidad, entonces pueda fundarse la senten-
cia en ese precepto, as este no haya sido invocado por el demandante";
b) Las sentencias dictadas como resultado del ejercicio de la accin
de inexequibilidad o inconstitucionalidad, de revisin previa cuando ella
es procedente, o con motivo del ejercicio del control automtico de cons-
titucionalidad, solo sern de obligatorio cumplimiento y con efecto erga
omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituir criterio auxiliar
para la actividad judicial y para la aplicacin de las normas de derecho en
general. A su vez, la interpretacin que por va de autoridad hace la Corte
tiene carcter obligatorio general. Sobre este aspecto, en la sentencia de
revisin del proyecto de ley estatutaria, la Corte explica que solo tendrn
fuerza vinculante los conceptos consignados en la parte motiva que guar-
den una relacin estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva.
Posteriormente, la misma Corte Constitucional ha distinguido entre
el decisum, la ratio decidendi y los obiter dictum. El decisum es la re-
solucin concreta del caso, es decir, la parte resolutiva de la sentencia, la
LA RAMA JUDICIAL i 79

cual tiene fuerza vinculante. La ratio decidendi, tambin obligatoria, son


los apartes de las consideraciones de la sentencia en donde se establece
el principio, regla o razn general de la decisin tomada, los que guardan
unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia y los que estn en re-
lacin estrecha, directa e inescindible con la parte resol uti va, que es la parte
de la argumentacin del juez que constituye el verdadero precedente ju-
dicial. Finalmente, los obiter dictum son todos los dems razonamientos
hechos por el juez constitucional que no constituyen ratio decidendi y que,
por lo mismo, no forman parte del precedente, son los pasajes de la sen-
tencia hechos por abundancia argumentativa donde se realizan afirmacio-
nes incidentales que no tienen directa relacin con la parte resolutiva de
la sentencia6 .
c) Las decisiones adoptadas como resultado del ejercicio de la ac-
cin de tutela tienen carcter obligatorio nicamente para las partes y su
motivacin constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces.

D) Las jurisdicciones especiales

Como se advirti al comienzo de este captulo, los artculos 246 y


24 7 de la Constitucin Poltica de 1991 consagraron dos nuevas juris-
dicciones con el carcter de especiales: la jurisdiccin de los pueblos ind-
genas y la jurisdiccin de paz.
1) La jurisdiccin de los pueblos indgenas. Se encuentra contem-
plada en el artculo 246 de la Constitucin Poltica, el cual prev que las
autoridades de esas comunidades puedan ejercer funciones jurisdicciona-
les dentro de su campo territorial, de conformidad con sus propias nor-
mas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitucin
y las leyes.
Como esta jurisdiccin es nueva dentro de la estructura institucional
de Colombia, parecera que, de acuerdo con la norma constitucional ci-
tada, su organizacin y relacin con las otras jurisdicciones, as como su
puesta en marcha efectiva, dependieran de lo que establezca la ley espe-
cial que se dicte sobre ella, la cual an no ha sido expedida.
No obstante lo anterior, la Corte Constitucional ha reconocido la exis-
tencia y vigencia de la jurisdiccin de los pueblos indgenas, al manifes-
tar que "no es cierto que la vigencia de la jurisdiccin indgena est en

6Vase Corte Const., sent. SU-047de1999. En igual sentido puede verse aDrn-
oo EDUARDO LPEZ MEDINA, El derecho de los jueces, 2 ed., Bogot, Edit. Legis, 2008,
pgs. 173 y SS.
180 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

suspenso hasta que se expida la ley de coordinacin con el sistema judi-


cial nacional. La Constitucin tiene efectos normativos directos, como
lo ha afirmado esta Corte reiteradamente, de tal manera que si bien es de
competencia del legislador coordinar el funcionamiento de la jurisdiccin
indgena y la jurisdiccin nacional, el funcionamiento mismo de esta no
depende de dicho acto del legislativo" 7 . Adems, debe recordarse que,
segn la jurisprudencia de la Corte Constitucional, si bien esta jurisdic-
cin ejerce funciones judiciales, no forma parte de la estructura orgnica
de la rama judicial8.
2) La jurisdiccin de paz. El artculo 247 de la Constitucin Polti-
ca permite que la ley cree jueces encargados de resolver en equidad con-
flictos individuales y comunitarios. Actualmente, los jueces de paz se
encuentran regulados por la ley 497 de 1999, la cual prev que se trata de
particulares que conocern de los conflictos que las personas o la comu-
nidad, en forma voluntaria y de comn acuerdo, sometan a su conocimien-
to, que versen sobre asuntos susceptibles de transaccin, conciliacin o
desistimiento y que no estn sujetos a solemnidades de acuerdo con la ley,
y cuya cuanta no sea superior a los cien salarios mnimos legales men-
suales vigentes.
Los jueces de paz y de reconsideracin, as denominados por la ley,
son elegidos mediante votacin popular por los ciudadanos de las comu-
nidades ubicados en las respectivas circunscripciones electorales que se
establezcan al interior del municipio o distrito, por un perodo de cinco
aos y son reelegibles de manera indefinida. Para el efecto, a iniciativa
del alcalde o del personero o de la mayora de miembros del concejo mu-
nicipal o de grupos organizados de vecinos inscritos en la respectiva cir-
cunscripcin electoral municipal o distrital existente, el concejo municipal,
por medio de acuerdo, convocar a elecciones y determinar las circuns-
cripciones electorales que sean necesarias para la eleccin. Actualmen-
te, estos jueces han sido elegidos y estn ejerciendo sus funciones solo en
algunos municipios del pas.

E) La Fiscala General de la Nacin

1) Aspectos generales. Como un rgano con su propia autonoma


administrativa y presupuesta!, pero haciendo parte de la rama judicial, la

7
Vase Corte Const., sent. C-139 de 1996. En igual sentido pueden verse las sents.
T-254 de 1996, T-266 de 1999, T-934 de 1999, T-552 de 2003 y T-811de2004 de la
Corte Constitucional.
8
Vase Corte Const., sent. C-713 de 2008.
LA RAMA JUDICIAL

Constitucin Poltica de 1991 cre la Fiscala General de la Nacin, en-


cargada fundamentalmente de investigar los delitos y acusar a los presuntos
infractores ante los juzgados y tribunales competentes.
La Fiscala se encuentra integrada por el fiscal general, los fiscales
delegados y los dems funcionarios que determine la ley.
El fiscal general es elegido para un perodo de cuatro aos por la Corte
Suprema de Justicia, de terna enviada por el presidente de la repblica y
no podr ser reelegido. Debe reunir las mismas calidades exigidas para
ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
El fiscal general de la nacin y sus delegados tienen competencia en
todo el territorio nacional.
2) Funciones. En materia de funciones, el artculo 250 de la Carta
Poltica, modificado por los actos legislativos 3 de 2002 y 6 de 2011, esta-
tuye que a la Fiscala General de la Nacin corresponde:
1. Solicitar al juez que ejerza las funciones de control de garantas,
las medidas necesarias que aseguren la comparecencia de los imputados
al proceso penal, la conservacin de la prueba y la proteccin de la co-
munidad, en especial de las vctimas.
El juez que ejerza las funciones de control de garantas no podr ser,
en ningn caso, el juez de conocimiento en aquellos asuntos en que haya
ejercido esta funcin.
La ley podr facultar a la Fiscala General de la Nacin para realizar
excepcionalmente capturas; igualmente, la ley fijar los lmites y los casos
en que proceda la captura. En estos casos el juez a quien corresponda
cumplir la funcin de control de garantas lo realizar a ms tardar dentro
de las treinta y seis horas siguientes.
2. Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptacio-
nes de comunicaciones. En estos casos el juez que ejerza las funciones
de control de garantas efectuar el control posterior respectivo, a ms tar-
dar dentro de las treinta y seis horas siguientes.
3. Asegurar los elementos materiales probatorios, garantizando la ca-
dena de custodia mientras se ejerce su contradiccin. En caso de reque-
rirse medidas adicionales que impliquen afectacin de derechos fundamen-
tales, deber obtenerse la respectiva autorizacin por el juez que ejerza
las funciones de control de garantas para poder proceder a ello.
4. Presentar escrito de acusacin ante el juez de conocimiento, con
el fin de dar inicio a un juicio pblico, oral, contradictorio, concentrado,
con inmediacin de las pruebas, y con todas las garantas.
182 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

5. Solicitar ante el juez de conocimiento la preclusin de las investiga-


ciones cuando segn lo dispuesto en la ley no hubiere mrito para acusar.
6. Solicitar ante el juez de conocimiento las medidas judiciales ne-
cesarias para la asistencia a las vctimas, lo mismo que disponer el resta-
blecimiento del derecho y la reparacin integral a los afectados con el
delito.
7. Velar por la proteccin de las vctimas, los jurados, los testigos y
dems intervinientes en el proceso penal; la ley fijar los trminos en que
podrn intervenir las vctimas en el proceso penal y los mecanismos de
justicia restaurativa.
8. Dirigir y coordinar las funciones de polica judicial que en forma
permanente cumple la polica nacional y los dems organismos que sea-
le la ley.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que atendiendo la naturaleza del
bien jurdico o la menor lesividad de la conducta punible, el legislador
puede asignarle el ejercicio de la accin penal a la vctima o a otras au-
toridades distintas a la fiscala general de la nacin, pero, en todo caso,
dicha autoridad podr actuar en forma preferente.
Adems, el artculo 251, modificado por los actos legislativos 3 de
2002 y 6 de 2011, expresa que son funciones especiales del fiscal general
las siguientes:
1. Investigar y acusar, si hubiere lugar, directamente o por conducto
del vicefiscal general de la nacin o de sus delegados de la unidad de fis-
calas ante la Corte Suprema de Justicia, a los altos funcionarios que gocen
de fuero constitucional, con las excepciones previstas en la Constitucin.
2. Nombrar y remover, de conformidad con la ley, a los empleados
bajo su dependencia.
3. Asumir directamente las investigaciones y procesos, cualquiera
que sea el estado en que se encuentren, lo mismo que asignar y desplazar
libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos. Igualmen-
te, en virtud de los principios de unidad de gestin y de jerarqua, deter-
minar el criterio y la posicin que la Fiscala deba asumir, sin perjuicio
de la autonoma de los fiscales delegados, en los trminos y condiciones
fijados por la ley.
4. Participar en el diseo de la poltica del Estado en materia crimi-
nal y presentar proyectos de ley al respecto.
5. Otorgar atribuciones transitorias a organismos pblicos que pue-
dan cumplir funciones de polica judicial, bajo la responsabilidad y de-
pendencia funcional de la Fiscala General de la Nacin.
LA RAMA JUDICIAL
183

6. Suministrar al gobierno informacin sobre las investigaciones que


se estn adelantando, cuando sea necesaria para la preservacin del or-
den pblico.
3) Organizacin. Los principales aspectos de su organizacin, prin-
cipios y funcionamiento, entre otros, se encuentran desarrollados en los
artculos 23 a 33 de la ley 270 de 1996. Su estructura orgnica interna est
prevista en el artculo 1 de la ley 938 de 2004, en la siguiente forma:
1. Despacho del Fiscal General de la Nacin.
1.1. Unidad de Fiscala Delegada ante la Corte Suprema de Jus-
ticia.
1.2. Direccin de Asuntos Internacionales.
1.3. Oficina de Planeacin.
1.4. Oficina Jurdica.
1.5. Oficina de Control Interno.
1.6. Oficina de Proteccin y Asistencia.
1.7. Oficina de Veedura y Control Disciplinario Interno.
1.8. Oficina de Divulgacin y Prensa.
1.9. Oficina de Informtica.
2. Despacho del Vicefiscal General de la Nacin.
3. Despacho del Secretario General.
3 .1. Oficina de Personal.
3 .2. Escuela de Estudios e Investigaciones Criminalsticas y Cien-
cias Forenses.
4. Direccin Nacional de Fiscalas.
4.1. Direcciones Seccionales de Fiscalas.
5. Direccin Nacional del Cuerpo Tcnico de Investigacin.
5.1. Direcciones Seccionales del Cuerpo Tcnico de Investiga-
cin.
6. Direccin Nacional Administrativa y Financiera.
6.1. Direcciones Seccionales Administrativas y Financieras.
7. Entidades Adscritas.
7 .1. Establecimiento Pblico-Instituto Nacional de Medicina Le-
gal y Ciencias Forenses.

Adems, conforme a lo previsto en el pargrafo del artculo 1 de la


ley 938 de 2004, la estructura no definida en el estatuto orgnico ser
184 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

desarrollada por el fiscal general de la nacin, para lograr un equilibrio


racional de los recursos humanos, tcnicos, financieros y logsticos en las
diferentes reas. Para ello se tendrn en cuenta, entre otros principios, los
de racionalizacin del gasto, eficiencia y fortalecimiento de la gestin
administrativa e investigativa y el mejoramiento de la prestacin del ser-
v1c10.
Por ltimo, debe sealarse que en el artculo 33 de la ley 975 de 2005,
"por la cual se dictan disposiciones para la reincorporacin de miembros
de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de
manera efectiva a la consecucin de la paz nacional y se dictan otras dis-
posiciones para acuerdos humanitarios", se cre la Unidad Nacional de
Fiscala para la Justicia y la Paz.

F) El Consejo Superior de la Judicatura

De acuerdo con los artculos 254 y siguientes de la Constitucin y


75 y siguientes de la ley estatutaria de la administracin de justicia, la ad-
ministracin, gestin y control de la rama judicial corresponden al Con-
sejo Superior y a los consejos seccionales de la judicatura.
El Consejo Superior de la Judicatura es, entonces, el mximo orga-
nismo encargado de la administracin de la rama judicial y de ejercer la
funcin disciplinaria en relacin con los funcionarios, empleados judicia-
les y abogados en ejercicio, para lo cual, de conformidad con el artculo
76 de la ley en mencin, adems de la sala plena, se divide en dos salas,
cada una de ellas con competencia sobre los asuntos mencionados.
Adicionalmente a lo anterior, el Consejo Superior y los consejos sec-
cionales cuentan con la colaboracin de otros rganos que tambin forman
parte de la estructura administrativa de la rama judicial, como son la comi-
sin interinstitucional de la rama judicial, la direccin ejecutiva de ad-
ministracin judicial, las direcciones seccionales de administracin judi-
cial y las comisiones seccionales interinstitucionales de la rama judicial.
1) La sala administrativa. Est integrada por seis magistrados ele-
gidos para un perodo de ocho aos, as: uno por la Corte Constitucional,
dos por la Corte Suprema de Justicia y tres por el Consejo de Estado.
En lo referente a atribuciones, el artculo 85 de la ley estatutaria, en
concordancia con 19s artculos 256 y 257 de la Constitucin, expresa que
corresponde a la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatu-
ra ejercer las siguientes funciones principales:
LA RAMA JUDICIAL 185

1. Elaborar el proyecto de presupuesto, de acuerdo con las reglas pre-


vistas en el artculo 88 de la misma Constitucin.
2. Elaborar el proyecto de plan sectorial de desarrollo y someterlo a
la aprobacin del Consejo pleno. La elaboracin y contenido de este plan
debe sujetarse a las indicaciones establecidas en el artculo 87 de la ley.
3. Autorizar la celebracin de contratos y convenios, declarar la
urgencia manifiesta para contratar cuando fuere el caso y aprobar los
proyectos de inversin.
4. Fijar la divisin del territorio para efectos judiciales y crear, ubi-
car, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir tribunales y
juzgados, as como determinar su estructura y planta de personal y las fun-
ciones y requisitos mnimos de los cargos, todo ello de conformidad con
las reglas previstas en los artculos 87 a 92 de la ley.
5. Determinar la estructura y la planta de personal del Consejo Su-
perior y designar los empleados de la sala administrativa cuya provisin
no corresponda al director ejecutivo de administracin judicial, incluyendo
al director de la escuela judicial y al auditor del Consejo.
6. Enviar a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado las
listas para proveer las vacantes de magistrados que se presenten en estas
corporaciones y en los tribunales, estos ltimos de conformidad con las
normas sobre carrera judicial.
7. Reglamentar los trmites judiciales y administrativos que se ade-
lanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legis-
lador y que no correspondan a la regulacin del ejercicio de las acciones
ni de las etapas de los procesos, pudiendo establecer servicios adminis-
trativos comunes a los diferentes despachos judiciales.
8. Dictar los reglamentos sobre seguridad y bienestar social de los
funcionarios y empleados y coadyuvar para la proteccin y seguridad
personal de los mismos.
9. Reglamentar y administrar la carrera judicial y establecer indica-
dores de gestin de los despachos judiciales e ndices de rendimiento, as
como indicadores de desempeo, sobre la base mnima de congestin, re-
traso, productividad y eficacia, con fundamento en los cuales se realice
el control y evaluacin correspondiente.
10. Realizar la calificacin integral de servicios de los magistrados
de tribunales y llevar el control del rendimiento y gest~n de las altas cor-
poraciones y de la Fiscala General de la Nacin.
186 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

11. Regular, organizar y llevar el registro nacional de abogados y


expedir la tarjeta profesional.
12. Establecer el rgimen y la remuneracin de los auxiliares de la
justicia.
13. Elaborar y desarrollar el plan de formacin, capacitacin y adies-
tramiento de los funcionarios y empleados, as como aprobar los recono-
cimientos y distinciones que se les otorguen.
14. Fijar los das y horas de servicio de los despachos judiciales.
Las dems funciones de la sala administrativa pueden consultarse en
el citado artculo 85 de la ley 270 de 1996 y en el artculo 17 de la ley 1285
de 2009.
2) La sala jurisdiccional disciplinaria. Est integrada por siete ma-
gistrados elegidos por el Congreso Nacional, de temas enviadas por el go-
bierno para un perodo de ocho aos.
En cuanto a sus funciones, el artculo 112 de la ley estatutaria, en
concordancia con los artculos 256 y 257 de la Constitucin, precisa que
corresponde a esta sala ejercer las siguientes funciones:
1. Resolver los impedimentos y recusaciones que se presenten con
ocasin de las actuaciones de los miembros de la corporacin.
2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las dis-
tintas jurisdicciones, entre estas y las autoridades administrativas a las
cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales y entre los con-
sejos seccionales o entre las salas de un mismo consejo secciona!.
3. Conocer, en nica instancia, de los procesos disciplinarios que se
adelantan contra los magistrados de los tribunales y consejos seccionales
de la judicatura, el vicefiscal, los fiscales delegados ante la Corte Supre-
ma de Justicia y los tribunales.
4. Conocer de los recursos de apelacin y de hecho, as como de la
consulta, en los procesos disciplinarios de que conocen en primera ins-
tancia las salas jurisdiccionales disciplinarias de los consejos seccionales
de la judicatura.
5. Designar a los magistrados de las salas disciplinarias de los con-
sejos seccionales de la judicatura, de las listas de aspirantes que hayan
aprobado el concurso previamente convocado por la direccin adminis-
trativa judicial.
6. Designar a los empleados de la sala.
3) La sala plena. De conformidad con lo establecido en el artculo
79 de la ley estatutaria, adems de las funciones administrativas y discipli-
LA RAMA JUDICIAL 187

narias que corresponden a cada una de las salas, estas en su conjunto for-
man el Consejo en pleno para el cumplimiento de las siguientes funcio-
nes: adoptar el informe anual que debe ser presentado al Congreso de la
Repblica, sobre el estado de la administracin de justicia; adoptar el plan
de desarrollo de la rama judicial y presentarlo al gobierno para su in-
corporacin al plan nacional de desarrollo, previo concepto de la comi-
sin interinstitucional de la rama judicial; dictar los reglamentos necesa-
rios para el eficaz funcionamiento de la administracin de justicia; adoptar
y proponer proyectos de ley relativos a la administracin de justicia y a
los cdigos sustantivos y procedimentales; elegir al presidente y al vice-
presidente de la corporacin; promover y contribuir a la buena imagen de
la rama judicial, en todos sus rdenes, frente a la comunidad; y dictar el
reglamento interno del Consejo.
4) La comisin interinstitucional de la rama judicial. En desarrollo
del principio consagrado en los artculos 113 de la Constitucin y 86 de
la ley estatutaria, en el sentido de que los rganos del poder pblico y en
este caso especficamente el Consejo Superior de la Judicatura deben ac-
tuar en coordinacin con los rganos de las otras ramas y con los dems
del sector justicia, la ley estatutaria cre esta comisin, como mecanismo
de informacin recproca entre las corporaciones judiciales y foro para la
discusin de los asuntos que interesen a la administracin de justicia.
Esta comisin est integrada por los presidentes de la Corte Suprema
de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Con-
sejo Superior de la Judicatura, quien la presidir, el fiscal general de la
nacin y un representante de los funcionarios y empleados de la rama, ele-
gido por ellos mismos de acuerdo con el reglamento que se expida. Ade-
ms, el ministro de Justicia participa por derecho propio en las reuniones
de la comisin en las que se discutan asuntos relativos al presupuesto y al
plan sectorial de desarrollo.
Las funciones de la comisin son las siguientes:
1. Contribuir a la coordinacin de las actividades de los diferentes
organismos administrativos de la rama.
2. Solicitar informes al auditor responsable de dirigir el sistema de
control interno de la rama.
3. Emitir concepto previo, no obligatorio, para el ejercicio de las si-
guientes funciones de la sala administrativa del Consejo Superior de la Ju-
dicatura: la creacin, ubicacin, redistribucin, fusin, traslado, transfor-
macin y supresin de tribunales, salas y juzgados; determinar la estructura
y las plantas de personal de las corporaciones y juzgados; dictar los re-
188 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

glamentos sobre seguridad y bienestar social de los funcionarios y emplea-


dos; elaborar y desarrollar el plan de formacin, capacitacin y adiestra-
miento de los funcionarios y empleados.
4. Emitir concepto previo, aunque no obligatorio, sobre los proyectos
de presupuesto y plan sectorial de desarrollo para la rama.
5. Dictar su propio reglamento y el de las comisiones seccionales in-
terinstitucionales de la rama.
6. Postular tres candidatos de los cuales debe ser elegido el director
ejecutivo de administracin judicial por la sala administrativa del Conse-
jo Superior de la Judicatura.
7. Las dems que le atribuyan la ley y el reglamento.
Debe anotarse que la creacin de esta comisin fue objeto de pol-
mica y crticas, especialmente por algunos miembros del Consejo Supe-
rior de la Judicatura, que consideraban que ella limitaba sus propias y
autnomas funciones. No obstante, al revisar el proyecto de ley la Corte
Constitucional declar exequibles las normas correspondientes, con ex-
cepcin del numeral 6 del artculo 97, que otorgaba a la comisin la fun-
cin de evaluar la gestin de los diferentes organismos administrativos de
la rama y promover las acciones disciplinarias respectivas 9
5) La direccin ejecutiva de administracin judicial. Con el fin de
mejorar la eficiencia y la labor de ejecucin de las polticas administrativas
de la rama judicial, la ley estatutaria cre esta figura como rgano tcni-
co y administrativo que tiene a su cargo la ejecucin de las mencionadas
actividades, con sujecin a las polticas y decisiones de la sala adminis-
trativa del Consejo Superior de la Judicatura.
El director ejecutivo es elegido por la sala administrativa entre tres
candidatos postulados por la comisin interinstitucional de la rama judi-
cial, para perodos de cuatro aos. Sus funciones son las siguientes:
l. Ser el secretario general del Consejo Superior de la Judicatura y
secretario de la sala administrativa.
2. Ejecutar el plan sectorial y las dems polticas definidas para la
rama judicial.
3. Administrar los bienes y recursos de la rama.
4. Suscribir en nombre de la nacin-Consejo Superior de la Judica-
tura, los actos y contratos que deban expedirse o celebrarse.

9
Vase Corte Const., sen t. C-03 7 de 1996.
LA RAMA JUDICIAL 189

5. Nombrar y remover los empleados del Consejo Superior de la Judi-


catura y definir sus situaciones administrativas, cuando no correspondan
a las salas del Consejo.
6. Nombrar a los directores ejecutivos seccionales, de temas prepa-
radas por la sala administrativa del Consejo Superior.
7. Elaborar y presentar al Consejo Superior los balances y estados
financieros.
8. Actuar corno ordenador del gasto para el cumplimiento de las obli-
gaciones econmicas.
9. Representar a la nacin-rama judicial en los procesos judiciales,
para lo cual podr constituir apoderados especiales.
1O. Las dems funciones que estn previstas en otras normas legales.
6) Los consejos seccionales de la judicatura. Son organismos que
ejercen las funciones administrativas y disciplinarias en materia judicial
en cada distrito judicial o en los grupos de distritos que determine la sala
administrativa del Consejo Superior. Estos consejos seccionales tambin
se dividen en sala administrativa y sala jurisdiccional disciplinaria, la reu-
nin de las cuales integra la sala plena, y estn conformadas por magis-
trados elegidos por cada una de las salas del Consejo Superior, todos ellos
de carrera judicial.
7) Las comisiones seccionales interinstitucionales. El artculo 102
de la ley estatutaria establece que habr una comisin secciona! interinsti-
tucional de la rama judicial, integrada por el presidente del tribunal superior
de distrito judicial, y si hay ms de uno, por los presidentes; por el presiden-
te del tribunal contencioso administrativo; por el director secciona! de fis-
calas; por el presidente del consejo secciona! de la judicatura, quien la pre-
sidir, y por un representante de los funcionarios y empleados de la rama
judicial, elegido por estos en la forma que seale el reglamento. Esta comi-
sin actuar corno mecanismo de integracin de la rama judicial en la res-
pectiva jurisdiccin.
8) Las direcciones seccionales de administracin judicial. Concor-
danternente con el sistema de desconcentracin que se aplica en materia
de administracin de justicia, existen los directores seccionales de la rama
judicial, encargados de ejercer en el mbito del respectivo distrito judi-
cial o grupo de distritos de su jurisdiccin, funciones semejantes a las que
corresponden al director ejecutivo de la administracin judicial en el rn-
190 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

bito nacional, bajo las rdenes, directrices y orientaciones de este ltimo.


Estos directores seccionales deben tener ttulo profesional en ciencias ju-
rdicas, econmicas, financieras o administrativas, y experiencia no infe-
rior a cinco aos en esas materias.

G) Organigrama

De acuerdo con los comentarios anteriores, se puede expresar gr-


ficamente la estructura de la rama judicial del poder pblico mediante el
siguiente organigrama:
CAPTULO V

EL MINISTERIO PBLICO

El ministerio pblico surgi en Colombia a mediados del siglo xvr,


como un rgano dependiente directamente de la Real Audiencia de Santa
Fe, con las funciones de velar por los intereses pblicos y los derechos de
los habitantes.
Posteriormente, en 1819, Simn Bolvar crea el cargo de procura-
dor general de la nacin, con la funcin de velar por la observancia de las
leyes en la rama judicial.
En 1830, el ministerio pblico aparece como rgano dependiente del
poder ejecutivo, y desaparece en la Constitucin de 1832, reapareciendo
de manera definitiva en la Constitucin granadina de 1853, como rga-
no de la rama ejecutiva, para velar por el cumplimiento de una debida ad-
ministracin de justicia.
Actualmente se puede definir al ministerio pblico como el rgano
autnomo de control encargado de adelantar las investigaciones discipli-
narias relacionadas con la conducta oficial de quienes desempean fun-
ciones pblicas, ejercer la vigilancia superior, el control de gestin, in-
tervenir en algunos procesos de la justicia ordinaria y emitir conceptos ante
los altos tribunales, con el fin de velar por la correcta aplicacin de la Cons-
titucin y la ley, y por los intereses generales de la sociedad.
De manera ms precisa, el artculo 118 de la Constitucin de 1991
expresa que al ministerio pblico corresponde la guarda y promocin de
los derechos humanos, la proteccin del inters pblico y la vigilancia
de la conducta oficial de quienes desempean funciones pblicas.
La misma norma constitucional citada indica que el ministerio p-
blico ser ejercido por el procurador general de la nacin, por el defensor
del pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio
pblico ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros munici-
pales y por los dems funcionarios que determine la ley.
De acuerdo con lo anterior y con la forma como ha estado organizado
tradicionalmente el ministerio pblico en Colombia, podemos distinguir
192 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

claramente dos niveles en el ejercicio de esta funcin: de una parte, la Pro-


curadura General de la Nacin, que tiene a su cargo el ejercicio de la fun-
cin en los rdenes nacional, regional, distrtal y provincial y, por otra,
los personeros municipales que ejercen el ministerio pblico en el orden
municipal de manera descentralizada en cuanto dependen orgnicamen-
te del mismo municipio, aunque tambin lo ejercen en forma concurrente
con los agentes regionales y provinciales de la Procutadura General de
la Nacin. /
Adems, la Constitucin Poltica de 1991 cre7 ia Defensora del Pue-
blo como parte del ministerio pblico. /

A) La Procuradura General de la Nacin

El supremo director de este organismo, as como en general del minis-


terio pblico, es el procurador general de la nacin, quien es elegido por
el Senado, para un perodo de cuatro aos, de terna integrada por candi-
datos del presidente de la repblica, la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado (Const. Pol., arts. 275 y 276). ,
A su vez, el artculo 279 de la Constitucin establece que la ley deter-
minar lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Procuradura Ge-
neral de la Nacin.
Actualmente, dicha estructura est consagrada en el artculo 22 del
decreto-ley 262 de 2000 en la siguiente forma:
l. Nivel central.
1.1. Despacho del Procurador General.
1.1.1. Procuradura Auxiliar para Asuntos Constitucionales.
1.1.2. Procuradura Auxiliar para Asuntos Disciplinarios.
1.1.3. Direccin Nacional de Investigaciones Especiales.
1.1.4. Oficina de Planeacin.
1.1.5. Oficina de Seleccin y Carrera.
1.1.6. Oficina de Control Interno.
1.1. 7. Oficina de Prensa.
1.1. 8. Oficina Jurdica.
1.1.9. Oficina de Sistemas.
1.2. Despacho del Viceprocurador General.
1.2.1. Divisin de Registro y Control y Correspondencia.
1.2.2. Divisin de Documentacin.
1.2.3. Divisin de Seguridad.
EL MINISTERIO PBLICO 193

1.3. Sala Disciplinaria.


1.4. Procuraduras Delegadas.
1.4.1. Procuraduras Judiciales.
1.5. Instituto de Estudios del Ministerio Pblico.
1.5.1. Consejo Acadmico.
1.5.2. Direccin.
1.5.3. Divisin de Investigaciones Sociopolticas y Asuntos
Socio-econmicos.
1.5.4. Divisin de Capacitacin.
1.5.5. Divisin Administrativa y Financiera.
1.6. Secretara General.
1.6.l. Divisin de Gestin Humana.
1.6.2. Divisin Administrativa.
1.6.3. Divisin Financiera.
1.6.4. Divisin Centro de Atencin al Pblico.
1.7. Veedura.
2. Nivel territorial.
2.1. Procuraduras regionales.
2.2. Procuraduras distritales.
2.3. Procuraduras provinciales.
El mismo decreto 262 de 2000, adicionado por la ley 1367 de 2009,
y por el decreto 2246 de 2011, especifica las funciones de cada una de las
dependencias que hacen parte de la organizacin indicada anteriormente.
A su vez, en desarrollo del citado decreto-ley 262 de 2000, el pro-
curador general de la nacin expidi la resolucin 17 de 2000, modifica-
da por las resoluciones 496 de 2008 y 194 de 2011, en la que se precisan
las procuraduras delegadas en las cuales se delegan y distribuyen las fun-
ciones, segn su especialidad, as:
- Procuradura Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Fun-
cin Pblica.
- Procuradura Delegada para la Defensa del Menor y la Familia.
- Procuradura Delegada para Asuntos Civiles.
- Procuradura Delegada para Asuntos Laborales.
- Procuradura Delegada para la Descentralizacin y las Entidades
Territoriales.
194 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA\

- Procuradura Delegada para Asuntos Ambiental~s y Agrarios.


-Procuradura Delegada para la Prevencin en Materia de Derechos
Humanos y Asuntos tnicos.
- Procuradura Delegada para la Moralidad Pblica.
-Procuradura Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa.
- Procuradura Segunda Delegada para la Vigilancia Administra-
tiva.
- Procuradura Primera Delegada para la Contratacin Estatal.
- Procuradura Segunda Delegada para la Contratacin Estatal.
- Procuradura Delegada para la Economa y la Hacienda Pblica.
- Procuradura Delegada para la Polica Nacional.
- Procuradura Delegada para las Fuerzas Militares.
- Procuradura Delegada Disciplinaria para la Defensa de los De-
rechos Humanos.
- Procuradura Delegada para la Vigilancia Judicial y la Polica Ju-
dicial.
-Procuradura Delegada para el Ministerio Pblico en Asuntos Pe-
nales.
- Procuradura Primera Delegada ante el Consejo de Estado.
- Procuradura Segunda Delegada ante el Consejo de Estado.
- Procuradura Tercera Delegada ante el Consejo de Estado.
- Procuradura Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado.
- Procuradura Quinta Delegada ante el Consejo de Estado.
- Procuradura Sexta Delegada ante el Consejo de Estado.
- Procuradura Sptima Delegada ante el Consejo de Estado.
- Procuradura Primera Delegada para la Casacin Penal.
- Procuradura Segunda Delegada para la Casacin Penal.
- Procuradura Tercera Delegada para la Casacin Penal.
- Procuradura Cuarta Delegada para la Casacin Penal
- Procuradura Primera Delegada para la Investigacin y Juzga-
miento Penal.
- Procuradura Segunda Delegada para la Investigacin y Juzga-
miento Penal.
Por su parte, el artculo 30 de la citada resolucin 17 de 2000, iden-
tifica las siguientes procuraduras judiciales, que ejercen sus funciones ante
EL MINISTERIO PBLICO 195

las autoridades judiciales diferentes de la Corte Suprema de Justicia y el


Consejo de Estado, segn la especialidad, as:
- Procuraduras judiciales penales.
- Procuraduras judiciales laborales.
- Procuraduras judiciales de familia.
- Procuraduras judiciales civiles.
- Procuraduras judiciales agrarias.
- Procuraduras judiciales para asuntos administrativos.
Finalmente, en desarrollo del mismo decreto-ley 262 de 2000, el
procurador general expidi la resolucin 18 de 2000, modificada por las
resoluciones 355 de 2000 y 89 de 2007, mediante la cual precis la deno-
minacin, sede y competencia territorial de las procuraduras regionales,
distritales y provinciales que cubren las diferentes divisiones del territo-
rio nacional.
Respecto del procurador general de la nacin, la Constitucin Pol-
tica establece directamente sus funciones, as:
El artculo 277 expresa que el procurador, por s o por medio de sus
delegados y agentes, tendr las siguientes funciones:
1. Vigilar el cumplimiento de la Constitucin, las leyes, las decisio-
nes judiciales y los actos administrativos.
2. Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el
auxilio del defensor del pueblo.
3. Defender los intereses de la sociedad.
4. Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente.
5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones admi-
nistrativas.
6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desem-
peen funciones pblicas, inclusive las de eleccin popular; ejercer prefe-
rentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspon-
dientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o ad-
ministrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurdico, del pa-
trimonio pblico, o de los derechos y garantas fundamentales.
8. Rendir anualmente informe de su gestin al Congreso.
9. Exigir a los funcionarios pblicos y a los particulares la informa-
cin que considere necesaria.
10. Las dems que determine la ley.
196 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

Para el cumplimiento de sus funciones, la Procuradura tiene atribu-


ciones de polica judicial y puede interponer las acciones que considere
necesarias.
El artculo 278 establece que el procurador general de la nacin ejer-
cer directamente las siguientes funciones:
1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisin moti-
vada, al funcionario pblico que incurra en alguna de las siguientes fal-
tas: infringir de manera manifiesta la Constitucin o la ley; derivar evi-
dente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus
funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice
la Procuradura o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con
manifiesta negligencia en la investigacin y sancin de las faltas discipli-
narias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los he-
chos punibles de que tenga conocimiento en razn del ejercicio de su cargo.
2. Emitir conceptos en los procesos disciplinarios que se adelanten
contra funcionarios sometidos a fuero especial.
3. Presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su compe-
tencia.
4. Exhortar al Congreso para que expida las leyes que aseguren la
promocin, el ejercicio y la proteccin de los derechos humanos, y exigir
su cumplimiento a las autoridades competentes.
5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad.
6. Nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios
y empleados de su dependencia.
Por ltimo, el artculo 3 de la ley 734 de 2002, por la cual se adopta
el Cdigo Disciplinario nico, establece que en desarrollo del poder dis-
ciplinario preferente el procurador general de la nacin, por s o por medio
de sus delegados o agentes, puede avocar mediante decisin motivada, de
oficio o a peticin de parte, el conocimiento de aquellos asuntos discipli-
narios que se tramiten internamente ante cualquiera de las ramas u rga-
nos del poder pblico.

B) La Defensora del Pueblo

La Constitucin Poltica de 1991 cre este nuevo organismo como


parte del ministerio pblico, encabezado por el defensor del pueblo, pero
estableci que este ejercer sus funciones bajo la suprema direccin del
procurador general de la nacin.
EL MINISTERIO PBLICO
197

El artculo 283 de la Carta Poltica prev que la ley determinar la


organizacin y funcionamiento de la defensora del pueblo.
Actualmente, su estructura est consagrada en el artculo 18 de la ley
24 de 1992 en la siguiente forma 1:
1. Despacho del Defensor del Pueblo.
1.1. Defensoras Delegadas.
1.2. Veedura.
2. Direcciones.
2.1. Direccin de Defensora Pblica.
2.2. Direccin de Recursos y Acciones Judiciales.
2.3. Direccin de Atencin y Trmite de Quejas.
2.4. Direccin de Promocin y Divulgacin de Derechos Humanos.
3. Defensoras del Pueblo Regionales.
4. Secretara General.
4.1. Subdireccin de Servicios Administrativos.
4.2. Subdireccin Financiera.
4.3. Oficina de Planeacin.
4.4. Oficina Jurdica.
4.5. Oficina de Sistemas.
4.6. Oficina de Prensa.
Respecto del defensor del pueblo, la Constitucin Poltica se ocupa
directamente de establecer que ser elegido por la Cmara de Represen-
tantes, para un perodo de cuatro aos, de terna presentada por el presi-
dente de la repblica, y en su artculo 282 prev que dicho funcionario vela-
r por la promocin, el ejercicio y la divulgacin de los derechos humanos,
para lo cual ejercer las siguientes funciones:
1. Orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los
colombianos en el exterior, en el ejercicio y defensa de sus derechos ante
las autoridades competentes o entidades de carcter privado.

1
El parg. 1Q del art. 43 de la ley 1448 de 2011, conocida como la ley de vctimas,
prev que la estructura orgnica de la Defensora del Pueblo debe modificarse con el fin
de garantizar el cumplimiento de las funciones otorgadas por dicha ley. Sin embargo,
con posterioridad a dicha norma nicamente se han expedido los decretos 4628 y 4629
de 2011 mediante los cuales se modific la planta de personal y la nomenclatura de em-
pleos de la Defensora del Pueblo, respectivamente.
198 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

2. Divulgar los derechos humanos y recomendar las polticas para


su enseanza.
3. Invocar el derecho de habeas corpus e interponer las acciones de
tutela, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados.
4. Organizar y dirigir la defensora pblica en los trminos que se-
ale la ley.
5. Interponer acciones populares en asuntos relacionados con su com-
petencia.
6. Presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su compe-
tencia.
7. Rendir informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus fun-
ciones.
8. Las dems que determine la ley.

C) Los personeros municipales

Como agente del ministerio pblico en el municipio existe el perso-


nero municipal, funcionario que segn el numeral 8 del artculo 313 de la
Constitucin, es elegido por el concejo para el perodo que fije la ley.
De acuerdo con el artculo 170 de la ley 136 de 1994, modificado por
el artculo 35 de la ley 1551de2012, los concejos municipales o distritales,
segn el caso, elegirn al personero municipal o distrital para un perodo
institucional de cuatro aos, dentro de los diez primeros das del mes de
enero del ao en que se inicia el perodo constitucional del concejo, pre-
vio concurso pblico de mritos que realizar la Procuradura General de
la Nacin. El personero as elegido, iniciar su perodo el l de marzo
siguiente a su eleccin y lo concluir el ltimo da del mes de febrero del
cuarto ao.
Segn la misma norma, para ser elegido personero municipal se re-
quieren los siguientes requisitos: en los municipios de categoras especial,
primera y segunda, ttulos de abogado y de postgrado; en los municipios
de tercera, cuarta y quinta categoras, ttulo de abogado, y en los munici-
pios de las dems categoras, podrn participar en el concurso egresados
de facultades de derecho, pero en la calificacin del concurso se dar pre-
lacin al ttulo de abogado.
A su vez, el artculo 169 de la ley 136 de 1994 seala que correspon-
de al personero municipal o distrital, en cumplimiento de sus funciones de
ministerio pblico, la guarda y promocin de los derechos humanos, la
EL MINISTERIO PBLICO 199

proteccin del inters pblico y la vigilancia de la conducta de quienes


desempean funciones pblicas dentro de la jurisdiccin de su territorio.
Las funciones generales indicadas se traducen en una serie de fun-
ciones especficas que se encuentran detalladas principalmente en los ar-
tculos 139 y siguientes del Cdigo de Rgimen Municipal, 4 de la ley 3!!
de 1990 y 178 de la ley 136 de 1994, modificado por el artculo 38 de la
ley 1551de2012. Adems, el artculo 24 de la ley 617 de 2000 otorga a
los personeros atribuciones como veedor del tesoro pblico 2
De otra parte, el artculo 23 del CPACA consagra como deberes
especiales de los personeros municipales los siguientes: prestar asisten-
cia eficaz e inmediata a toda persona que la solicite, para garantizarle el
ejercicio del derecho constitucional de peticin; intervenir, si fuere nece-
sario, ante las autoridades competentes con el objeto de exigirles, en cada
caso concreto, el cumplimiento de sus deberes legales, y recibir, en sus-
titucin de las autoridades, las peticiones, quejas, reclamos o recursos que
aquellas se hubieren abstenido de recibir, y cerciorarse de su debida tra-
mitacin.
Debe tenerse en cuenta, entonces, que si bien el personero municipal
tiene el carcter de agente del ministerio pblico, no depende jerrquica-
mente de la Procuradura General de la Nacin, pues debido a una tradi-
cin que se ha conservado del derecho espaol, el personero es un fun-
cionario municipal, elegido por el concejo del respectivo municipio.

D) Organigrama

Como resultado de las normas citadas y de los comentarios expre-


sados, puede representarse la estructura del ministerio pblico por medio
del siguiente organigrama:

2 Mediante sent. C-1105 de 2001, la Corte Const. declar inexequible el aparte del
art. 24 de la ley 617 de 2000 que dispona que solo en los casos en que en un municipio
no existiera contralora, el personero municipal sera veedor del tesoro pblico.
CAPTULO VI

LOS RGANOS DE CONTROL FISCAL

Como lo afirmamos en la introduccin de este estudio, el principio


de la separacin del poder en ramas se ha venido transformando hasta
llegar a la situacin de que si bien se considera que las ramas bsicas son
tres, la legislativa, la ejecutiva y la judicial, junto a ellas se han venido
estructurando otros organismos separados de las mismas, pero que hacen
parte de la estructura del Estado.
En ese sentido, los artculos 117 y 119 de la Constitucin Poltica,
consagran la existencia de la Contralora General de la Repblica como
uno de los rganos de control, encargado de la vigilancia de la gestin fiscal
y el control de resultados de la administracin, de acuerdo con las normas
consagradas en los artculos 267 a 271 de la misma Carta.
A su vez, el artculo 272 se refiere a las contraloras departamentales,
distritales y municipales, encargadas de la vigilancia de la gestin fiscal
de los departamentos, distritos y municipios.

A) La Contralora General de la Repblica

1) Antecedentes y principios generales. Los primeros antecedentes


del control fiscal en Colombia datan de la poca de la colonia con la insti-
tucin denominada Visita y Juicios de Residencia, que consista en que
la Corona enviaba visitadores oficiales para que controlaran las finanzas
de las colonias y el comportamiento de los gobernantes en cuanto a las tri-
butaciones.
Y a en el siglo xx, el antecedente ms conocido es el de 1923, ao en
el cual, en virtud de una misin extranjera liderada por el profesor Edwin
Walter Kemmerer, encargada de estudiar la hacienda pblica, la contabi-
lidad oficial, el presupuesto y los bancos, entre otros temas, se hizo la re-
comendacin de que paralelamente a la funcin pblica de la administra-
cin se creara un rgano de control fiscal, cuya funcin fuera nicamente
la de manejar las tcnicas y procedimientos para cumplir con las leyes y
202 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

reglamentos relacionados con el manejo de propiedades y fondos pbli-


cos, con independencia y autonoma de las dems organizaciones del
Estado, ejerciendo as el control fiscal al recaudo y los gastos pblicos.
De all surgi la ley 42 de 1923, mediante la cual se cre la Contralora
General de la Repblica como departamento independiente de los dems
de la administracin.
Hoy, segn lo establece el artculo 267 de la Constitucin Poltica,
la Contralora General de la Repblica es la encargada del control fiscal,
que es una funcin pblica consistente en la vigilancia del manejo de los
recursos por la administracin y los particulares o entidades que manejen
fondos o bienes de la nacin.
La misma norma prev que dicho control se ejercer en forma pos-
terior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios
que establezca la ley, la cual podr autorizar que, en casos especiales, la
vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por
concurso pblico de mritos.
Tambin precisa la Constitucin que la vigilancia de la gestin fis-
cal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestin y
de resultados, fundado en la eficiencia, la economa, la equidad y la valo-
racin de los costos ambientales. Adems se prev que en casos excep-
cionales, de acuerdo con la ley, la Contralora podr ejercer control pos-
terior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.
Indica, igualmente, que la Contralora es una entidad de carcter tc-
nico con autonoma administrativa y presupuestal, pero que no tendr fun-
ciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizacin.
Respecto del contralor general de la repblica, la Constitucin se
ocupa directamente de establecer que ser elegido por el Congreso en pleno
para un perodo igual al del presidente de la repblica, de terna integrada
por candidatos presentados a razn de uno por la Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y que no podr ser ree-
legido ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo.
Tambin establece la Constitucin que para ser elegido en este car-
go se requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciuda-
dana, tener ms de treinta y cinco aos de edad, tener ttulo universitario
o haber sido profesor universitario durante un tiempo no menor de cinco
aos y acreditar las calidades adicionales que exija la ley. En desarrollo
de lo anterior, el artculo 59 de la ley 43 de 1993 seala que para ser ele-
gido contralor general de la repblica se requiere, adems de los requisi-
tos constitucionales, acreditar ttulo universitario y haber ejercido funcio-
LOS RGANOS DE CONTROL FISCAL 203

nes pblicas por un periodo no menor de cinco aos 1 Actualmente, los


artculos 36 y 37 del decreto-ley 267 de 2000 establecen que las calida-
des que deben acreditarse para ser elegido contralor general de la rep-
blica son las exigidas en la Constitucin y en la ley, es decir, las mencio-
nadas anteriormente.
Estos principios constitucionales los desarrolla la ley 42 de 1993, que
comprende el conjunto de preceptos que regulan los principios, sistemas
y procedimientos de control fiscal financiero, los organismos que lo ejer-
cen en los rdenes n2.cional, departamental y municipal y los procedimien-
tos jurdicos aplicables, as como en las leyes 61Ode2000 y 1474 de 2011
que establecen el trmite de los procesos de responsabilidad fiscal de com-
petencia de las contralorias.
2) Organizacin. En cuanto a la estructura orgnica, la Contraloria
General de la Repblica est dirigida por el contralor y comprende las de-
ms dependencias previstas en el decreto-ley 267 de 2000, que en su ar-
tculo 11, adicionado por el artculo 128 de la ley 1474 de 2011, establece
la siguiente organizacin:

Nivel central
Nivel superior de direccin
1. Contralor General de la Repblica.
1.1. Despacho del Contralor General.
1.2. Secretara Privada.
1.3. Oficina Jurdica.
1.4. Oficina de Control Interno.
1.5. Oficina de Control Disciplinario.
1.6. Oficina de Comunicaciones y Publicaciones.
1. 7. Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupcin.
1.8. Unidad de Cooperacin Nacional e Internacional de Pre-
vencin, Investigacin e Incautacin de Bienes.
1.9. Unidad de Apoyo Tcnico al Congreso.
1.10. Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnolgico e In-
formtico.

1
Sobre el requisito de "haber ejercido funciones pblicas por un perodo no in-
ferior a cinco aos", vase C. E., sent. 5 junio 2012, SY, exp. 2010-00115.
204 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

2. Despacho del Vicecontralor.


2.1. Oficina de Planeacin.
2.2. Oficina de Capacitacin, Produccin de Tecnologa y Coo-
peracin Tcnica Internacional.
2.3. Oficina de Sistemas e Informtica.
Contraloras delegadas
3. Contralora Delegada para el Sector Agropecuario 2 .
3.1. Direccin de Vigilancia Fiscal.
3.2. Direccin de Estudios Sectoriales.
4. Contralora Delegada para el Sector Minas y Energa*.
5. Contralora Delegada para el Sector Social*.
6. Contralora Delegada para el Sector de Infraestructura Fsica y
Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional*.
7. Contralora Delegada para la Gestin Pblica e Instituciones Fi-
. *
nanc1eras .
8. Contralora Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad*.
9. Contralora Delegada para la Participacin Ciudadana.
9 .1. Direccin de Atencin Ciudadana.
9 .2. Direccin de Promocin y Desarrollo del Control Ciudadano.
10. Contralora Delegada para el Medio Ambiente*.
11. Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y
Jurisdiccin Coactiva.
11.1. Direccin de Investigaciones Fiscales.
11.2. Direccin de Juicios Fiscales.
11.3. Direccin de Jurisdiccin Coactiva.
12. Contralora Delegada para Economa y Finanzas Pblicas.
12.1. Direccin de Estudios Macroeconmicos.
12.2. Direccin de Cuentas y Estadsticas Fiscales.
13. Fondo Cuenta de Publicaciones.
14. Comit de Evaluacin Sectorial.
15. Grupos de Exmenes Especiales Gerencias Nacionales.

2
Las contraloras delegadas sealadas con tienen la misma forma que la
Contralora Delegada para el Sector Agropecuario, es decir, en Direccin de Vigilancia
Fiscal y Direccin de Estudios Sectoriales.
LOS RGANOS DE CONTROL FISCAL 205

16. Gerencia de Gestin Administrativa y Financiera.


16.1. Direccin de Recursos Fsicos.
16.2. Direccin Financiera.
16.3. Direccin de Imprenta, Archivo y Correspondencia.
17. Gerencia del Talento Humano.
17 .1. Direccin de Gestin del Talento Humano.
17 .2. Direccin de Carrera Administrativa.

Nivel desconcentrado
18. Gerencias Departamentales.
19. Grupos Delegados de Vigilancia Fiscal.
20. Grupos de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdiccin
Coactiva.

rganos de asesora y coordinacin


21. Junta de Licitaciones o Adquisiciones.
22. Comisin de Personal.
23. Comit Directivo.
24. Comit de Control Interno.
25. Consejo Superior de Carrera Administrativa.
Las funciones de las unidades que forman parte del despacho del
contralor general de la repblica, de las contraloras delegadas y de las
gerencias departamentales en lo relacionado con los procesos de res-
ponsabilidad fiscal se encuentran actualmente previstas en la resolucin
orgnica 5500 de 2003 del contralor general de la repblica, modificada
por las resoluciones orgnicas 6397 de 2011 y 6497 y 6541 de 2012.
Adems, los artculos 89 y siguientes de la ley 106 de 1993 crean y
regulan el Fondo de Bienestar Social de la Contralora, como un ente con
personera jurdica, autonoma administrativa y presupuesto propio, cu-
yos objetivos y funciones son los relacionados con el bienestar social de
los empleados de la Contralora. La estructura actual de este Fondo se
encuentra establecida en el decreto 279 de 2000.
3) Funciones del contralor. El artculo 268 de la Constitucin expresa
que el contralor general de la repblica tendr las siguientes funciones:
206 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

1. Prescribir los mtodos y la forma de rendir cuentas los responsa-


bles del manejo de fondos o bienes de la nacin e indicar los criterios de
evaluacin financiera, operativa y de resultados que debern seguirse.
2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del
erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economa con que
hayan obrado.
3. Llevar un registro de la deuda pblica de la nacin y de las enti-
dades territoriales.
4. Exigir informes sobre su gestin fiscal a los empleados oficiales
de cualquier orden y a toda persona o entidad pblica o privada que ad-
ministre fondos o bienes de la nacin.
5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestin fiscal, im-
poner las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y
ejercer la jurisdiccin coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.
6. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno
de las entidades y organismos del Estado.
7. Presentar al Congreso de la Repblica un informe anual sobre el
estado de los recursos naturales y del ambiente.
8. Promover ante las autoridades competentes, aportando las prue-
bas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes
hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. La Con-
tralora, bajo su responsabilidad, podr exigir, verdad sabida y buena fe
guardada, la suspensin inmediata de funcionarios mientras culminan las
investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios.
9. Presentar proyectos de ley relativos al rgimen del control fiscal
y a la organizacin y funcionamiento de la Contralora General.
10. Proveer por medio de concurso pblico, los empleos de su de-
pendencia que haya creado la ley. Esta determinar un rgimen especial
de carrera administrativa para la seleccin, promocin y retiro de los fun-
cionarios de la Contralora. Se prohbe a quienes formen parte de las cor-
poraciones que intervienen en la postulacin y eleccin del contralor, dar
recomendaciones personales y polticas para empleos en su despacho.
11. Presentar informes al Congreso y al presidente de la repblica
sobre el cumplimiento de sus funciones y certificacin sobre la situacin
de las finanzas del Estado, de acuerdo con la ley.
12. Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control
fiscal de todas las entidades pblicas del orden nacional y territorial.
13. Las dems que seale la ley.
LOS RGANOS DE CONTROL FISCAL 207

Finalmente, segn esta norma, es funcin del contralor presentar a


la Cmara de Representantes la cuenta general del presupuesto y del te-
soro y certificar el balance de la hacienda presentado al Congreso por el
contador general.
4) La Auditora General de la Repblica. El artculo 274 de la Cons-
titucin Poltica establece que la vigilancia de la gestin fiscal de la Con-
tralora General de la Repblica se ejercer por un auditor elegido para
perodos de dos aos por el Consejo de Estado, de terna enviada por la
Corte Suprema de Justicia. A su vez, el artculo 10 de la ley 330 de 1996
establece que a la Auditora General de la Repblica le corresponde tam-
bin ejercer la vigilancia de la gestin fiscal de las contraloras departa-
mentales.
En desarrollo del citado artculo 274, se expidi el decreto-ley 272
de 2000 que establece en su artculo 9 la organizacin de la auditora en
la siguiente forma:

Nivel central
1. Despacho del Auditor General de la Repblica.
1.1. Oficina Jurdica.
1.2. Oficina de Planeacin.
1.3. Oficina de Control Interno.
1.4. Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Tcnico.
2. Despacho del Auditor Auxiliar.
3. Auditora Delegada para la Vigilancia de la Gestin Fiscal.
3 .1. Direccin de Control Fiscal.
3.2. Direccin de Responsabilidad Fiscal y Jurisdiccin Coactiva.
4. Secretara General.
4.1. Direccin de Recursos Financieros.
4.2. Direccin de Talento Humano.
4.3. Direccin de Recursos Fsicos.
5. rganos de Asesora y Coordinacin.
5.1. Comit de Coordinacin del Sistema de Control Interno.
5.2. Comisin de Personal.

Nivel desconcentrado
6. Gerencias Seccionales.
208 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

B) Las contraloras departamentales

El artculo 272 de la Constitucin de 1991 establece que la vigilancia


de la gestin fiscal de los departamentos corresponde a las contraloras
departamentales, como entidades tcnicas dotadas de autonoma adminis-
trativa y presupuesta!, cuya organizacin es competencia de la respectiva
asamblea.
A las mismas asambleas les corresponde elegir contralor para perodo
igual al del gobernador, de temas integradas con dos candidatos presen-
tados por el tribunal superior de distrito judicial y uno por el correspon-
diente tribunal contencioso administrativo.
Para ser elegido contralor departamental se requiere ser colombiano
por nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener ms de veinticinco aos,
acreditar ttulo universitario y las dems calidades que establezca la ley.
Estas, segn el artculo 68 de la ley 43 de 1993, consisten en haber ejer-
cido funciones pblicas por un perodo no inferior a dos aos. Los contra-
lores departamentales no pueden ser reelegidos.
Estos funcionarios ejercern, en el mbito de su departamento, las
funciones que correspondan al contralor general de la repblica y podrn,
segn lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el
ejercicio de la vigilancia fiscal.
Adems, el Cdigo de Rgimen Departamental (decr.-ley 1222 de
1986), en sus artculos 244 a 251, establece algunas normas referentes a
las contraloras departamentales. Entre ellas vale la pena destacar el ar-
tculo 247, segn el cual "las contraloras solo ejercern como funciones
administrativas las inherentes a su propia organizacin. Por tanto, no po-
drn intervenir en la formacin y elaboracin de los actos que corresponda
expedir a otras autoridades departamentales".
As mismo, la ley 330 de 1996 consagra normas especiales para las
contraloras departamentales; entre estas normas el artculo 2 determina
que las contraloras departamentales son organismos de carcter tcnico
dotados de autonoma administrativa, presupuesta! y contractual.
De tal manera que como resultado de la autonoma administrativa y
financiera de los departamentos, como entidades descentralizadas que son,
la Constitucin y la ley les han reconocido la facultad de organizar su
propio control fiscal por intermedio de las contraloras departamentales.
Lo anterior implica que estas contraloras de los departamentos no
son dependencias regionales de la Contralora General de la Repblica,
sino que son autnomas respecto de ella.
LOS RGANOS DE CONTROL FISCAL 209

Al respecto, como ya qued visto, la Contralora General de la Re-


pblica tiene dependencias regionales, las cuales son parte de su estruc-
tura interna, necesaria para ejercer el control fiscal sobre las dependen-
cias nacionales que tengan asiento en el territorio de los departamentos,
pero estas dependencias no forman parte en forma alguna de la respecti-
va contralora departamental.
En cuanto a la organizacin propiamente dicha de las contraloras
departamentales, no existe regla al respecto, pues dicha organizacin es
competencia autnoma de la asamblea departamental respectiva, como ya
se expres, por lo cual en cada departamento la contralora podr tener
una estructura diferente.

C) Las contraloras distritales y municipales

Segn el texto del inciso 2 del artculo 272 de la Constitucin Po-


ltica, en principio la vigilancia de la gestin fiscal de los distritos y munici-
pios le corresponde a la contralora departamental. Sin embargo, la misma
norma prev que la ley puede dictar normas especiales relacionadas con
contraloras municipales.
A este respecto, el artculo 21 de la ley 617 de 2000, que modifica
el artculo 156 de la ley 136 de 1994, establece que nicamente los mu-
nicipios y distritos clasificados en categora especial y primera, y aque-
llos de segunda categora que tengan ms de 100.000 habitantes, podrn
crear y organizar sus propias contraloras. As mismo prev que las con-
traloras de los municipios y distritos referidos anteriormente debern su-
primirse cuando se establezca la incapacidad econmica del municipio o
distrito para financiar los gastos de funcionamiento del rgano de control
fiscal, segn lo certifique la Contadura General de la Nacin.
El pargrafo de esta misma norma dispone, a su vez, que en los mu-
nicipios o distritos en los cuales no haya contralora municipal, la vigi-
lancia de la gestin fiscal corresponder a la respectiva contralora depar-
tamental, pero que en estos casos no podr cobrarse cuota de fiscalizacin
u otra modalidad de imposicin similar a los municipios o distritos.
De acuerdo con el artculo 272 de la Constitucin, los contralores
distritales y municipales son elegidos por el concejo respectivo, para pe-
rodo igual al del alcalde, de ternas integradas con dos candidatos presen-
tados por el tribunal superior de distrito judicial y uno por el correspon-
diente tribunal contencioso administrativo. No pueden ser reelegidos.
210 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

Segn la misma norma, para ser contralor distrital o municipal se re-


quiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener ms
de veinticinco aos, acreditar algn ttulo universitario y las dems cali-
dades que exija la ley. Estas ltimas, segn el artculo 68 de la ley 43 de
1993, consisten en haber ejercido funciones pblicas por un perodo no
inferior a dos aos. Los contralores ejercern, en su distrito o municipio,
las funciones atribuidas al contralor general de la repblica. Tambin po-
drn, segn lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombia-
nas el ejercicio de la vigilancia fiscal.
El artculo 155 de la ley 136 de 1994 reitera que las contraloras no
ejercern funciones administrativas distintas de las inherentes a su pro-
pia organizacin, por lo cual no podrn intervenir en la formacin y elabo-
racin de actos que corresponda expedir a otras autoridades municipales.
La organizacin de las contraloras distritales y municipales tambin
corresponde autnomamente al respectivo concejo, por lo cual en cada dis-
trito o municipio la contralora podr tener una estructura diferente.

D) Organigrama

Por lo anterior, se puede decir que los rganos de control fiscal pre-
sentan la estructura bsica que se refleja en el siguiente organigrama:
l
CAPTULO VII

LA ORGANIZACIN ELECTORAL

La Constitucin Poltica de 1991 consagra el ttulo IX a las elecciones


y a la organizacin electoral. All se establecen los principios generales
del rgimen electoral.
A su vez, corresponde a la ley el desarrollo de esos principios, lo cual
ha dado lugar a la configuracin de todo un rgimen normativo que em-
pieza a conocerse como, derecho
_electoral
_ y a toda una estructura institu-
cional encargada de aplicar ese rgimen, con autonoma frente a las ra-
mas del poder pblico 1.
En ese orden"de ideas, el artculo 120 de la Constitucin expresa que
la organizacin electoral est formada por el Consejo Nacional Electoral,
por la Registradura Nacional del Estado Civil y por los dems organismos
que establezca la ley. Esta organizacin tiene a su cargo las elecciones,
su direccin y vigilancia, as como lo relativo a la identidad de las personas.
En el orden legal las normas vigentes ms recientes sobre organiza-
cin electoral estn contenidas en el decreto-ley 2241de1986, por el cual
se adopta el Cdigo Electoral (Cd. El.), con algunas reformas introdu-
cidas por las leyes 62 de 1988, 6 de 1990 y 1350 de 2009, la cual regula
la carrera administrativa especial en la Registradura Nacional del Esta-
do Civil. Adems, el decreto-ley 1010 de 2000 establece la estructura
interna de la Registradura Nacional del Estado Civil, y la ley 1475 de 2011
contiene reglas de organizacin y funcionamiento de los partidos y mo-
vimientos polticos y de los procesos electorales.
El citado decreto 2241 de 1986 dedica su ttulo n a este tema de la
organizacin electoral. Concretamente el artculo 9, consagra que la or-
ganizacin electoral est a cargo de:
a. El Consejo Nacional Electoral;
b. El registrador nacional del Estado civil;

1
Sobre este tema puede consultarse a CARLOS ARIBL SNCHEZ TORRES, Derecho
electoral colombiano, 3 ed., Bogot, Legis Editores, 2000.
212 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

c. Los delegados del registrador nacional del Estado civil;


d. Los registradores distritales, municipales y auxiliares;
e. Los delegados de los registradores distritales y municipales.
Los rganos indicados en los literales b, c, d y e forman parte de la
Registradura Nacional del Estado Civil, de acuerdo con la estructura ms
detallada indicada en el decreto-ley 1010 de 2000.
En consecuencia, analizaremos lo referente, de una parte, al Conse-
jo Nacional Electoral y, de otra, a la Registradura Nacional del Estado
Civil que, como ya lo expresamos, conforman la organizacin electoral.
Adems, debe tenerse en cuenta que por medio del decreto 2390 de
2003, adicionado por el decreto 81Ode2007 y modificado por los decre-
tos 1465 de 2007 y 4 231 de 2009, se cre la Comisin para la Coordinacin
y Seguimiento de los Procesos Electorales, cuyas funciones tienen como
objeto contribuir a asegurar y garantizar el normal desarrollo de dichos
procesos electorales, el cumplimiento de las garantas electorales y la sal-
vaguarda de los derechos y deberes de los partidos y movimientos pol-
ticos.

A) El Consejo Nacional Electoral

Es el rgano superior de la organizacin electoral, integrado por


nueve miembros elegidos por el Congreso de la Repblica en pleno, para
un perodo institucional de cuatro aos, mediante el sistema de cifra re-
partidora, previa postulacin de los partidos o movimientos polticos con
personera jurdica o por coaliciones entre ellos (Const. Pol., art. 264,
modificado por acto leg. 1de2003, art. 14).
Sus miembros, que tienen la calidad de servidores pblicos de dedi-
cacin exclusiva y podrn ser reelegidos por una sola vez, deben reunir
las mismas calidades exigidas para ser magistrado de la Corte Suprema
de Justicia. Adems, se requiere no haber sido elegido para corporacin
popular ni haber actuado como miembro de directorio poltico, en los dos
aos anteriores a su nombramiento (Cd. El., art. 17).
Los miembros del Consejo Nacional Electoral no podrn ser'elegidos
para cargos de eleccin popular durante el perodo para el cual fueron de-
signados, ni dentro del ao siguiente, contado a partir del da en que hayan
cesado en el ejercicio de sus funciones (Cd. El., art. 22).
Las funciones bsicas del Consejo Nacional Electoral estn consagra-
das en el artculo 265 de la Constitucin, modificado por el artculo 12 del
acto legislativo l de 2009, y son las siguientes:
LA ORGANIZACIN ELECTORAL 213

l. Ejercer la suprema inspeccin, vigilancia y control de la organi-


zac!c)11~!~~_t9ral. -
2. Dar posesin de su cargo al registra~()~12~~i~1:1<l!_del estado civil.
3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se-rnterpon-
gan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y
en tales casos hacer la declaratoria de eleccin y expedir las credenciales
correspondientes.
4. De oficio, o por solicitud, revisar escrutinios y los documentos elec-
torales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrati-
vo de eleccin con el objeto de que se garantice la verdad de los resultados.
5. Servir de cuerpo consultivo del gobierno en materias de su com-
petencia, presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar
proyectos de decreto.
6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movi-
mientos polticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de
opinin poltica; por los derechos de la oposicin y de las minoras, y por
el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantas.
7. DigtflbuirlQ_'!:mr!~ ~u~para el financiamiento de las campaas
electorales y para asegurar el derecho de participacin poltica de los ciu-
dadanos, establezca la ley.
8. Efectuar el escrutinio general de toda votacin nacional, hacer la
declaratoria de eleccin y expedir las credenciales a que haya lugar.
9. Reconocer y revocar la personera jurdica de los partidos y movi-
mientos polticos.
10. Reglamentar la participacin de los partidos y movimientos
polticos en los medios de comunicacin social del Estado.
11. Colaborar para la realizacin de consultas de los partidos y movi-
mientos para la toma de decisiones y la escogencia de sus candidatos.
12. Decidir la revocatoria de la inscripcin de candidatos a corpora-
ciones pblicas o cargos de eleccin popular, cuando exista plena prueba
de que aquellos estn incursos en causal de inhabilidad prevista en la cons-
titucin y la ley. En ningn caso podr declarar la eleccin de dichos can-
didatos.
13. Darse su propio reglamento.
14. Las dems que le confiera la ley.
A su vez, el artculo 12 del Cdigo Electoral precisa las siguientes
funciones del Consejo Nacional Electoral:
214 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

l. ...
2 .. ..2.
3. Designar sus delegados para que realicen los escrutinios genera-
les en cada circunscripcin electoral.
4. Aprobar el presupuesto que le presente el registrador nacional del
Estado Civil, as como sus adiciones, traslaciones, crditos o contra-
crditos.
5... .
6 .... 3.
7. Realizar el escrutinio para presidente de la repblica y expedir la
respectiva credencial.
8. Conocer y decidir de los recursos que se interpongan contra las
decisiones de sus delegados para los escrutinios generales, resolver sus
desacuerdos y llenar sus vacos u omisiones en la decisin de las peticio-
nes que se les hubieren presentado legalmente.
9. Reunirse por derecho propio cuando lo estime conveniente.
10. Expedir su propio reglamento de trabajo.
11. Nombrar y remover sus propios empleados.
12. Las dems que le atribuyan las leyes de la repblica.

B) La Registradura Nacional del Estado Civil

La Registradura es un rgano de rango constitucional sealado por


el artculo 120 de la Constitucin Poltica como parte integrante de la
organizacin electoral. Sus servidores pblicos, a excepcin de aquellos

2
Los nums. 1 y 2 del art. 12 del Cdigo Electoral, que prevn como fun~iones del
Consejo Nacional Electoral elegir y remover al registrador nacional del estado civil, no
se encuentran expresamente derogados, pero el art. 266 de la Constitucin Poltica,
modificado por el art. 15 del acto legislativo 1 de 2003, dispone que el registrador na-
cional del estado civil ser escogido por los presidentes de la Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, por lo cual estas funciones del Con-
sejo Nacional Electoral deben entenderse tcitamente derogadas.
3
Los nums. 5 y 6 del art. 12 del Cdigo Electoral disponen que son funciones del
Consejo Nacional Electoral la de aprobar los nombramientos de secretario general,
visitadores nacionales, delegados del registrador nacional del estado civil y registrado-
res distritales de Bogot, y la de aprobar las resoluciones que dicte el registrador nacio-
nal del estado civil sobre creacin, fusin y supresin de cargos, lo mismo que respecto
de la fijacin de sus sueldos y viticos. No obstante, la Corte Constitucional declar
inexequibles dichas funciones mediante sentencia C-230A de 2008.
LA ORGANIZACIN ELECTORAL
215

que desempeen cargos de responsabilidad administrativa o electoral


quienes sern de libre nombramiento y remocin, deben ser, por regla ge~
neral, de carrera administrativa (Const. Pol., art. 266, modificado por el
act. leg. 1 de 2003, art. 15). Su organizacin interna se encuentra descrita
en el decreto-ley 1010 de 2000, el cual le otorga como caractersticas
especiales las de autonoma administrativa, contractual y presupuestal.
El artculo 3 del citado decreto establece que es el rgano encarga-
do de contribuir, conjuntamente con las dems autoridades competentes,
a la organizacin de. las elecciones y los mecanismos de participacin
ciudadana, su direccin y vigilancia, as como lo atinente a la identidad
de las personas y el registro civil.
El artculo 4 establece que la Registradura Nacional del Estado Civil
tiene como misin garantizar la organizacin y tnms12arencia del proceso
~ ~

electoral, la oportunidad y confiabilidad de los escrutinios y resultados~-


electorales, contribuir al fortalecimiento de la democracia mediante su
neutralidad y objetividad, promover la participacin social en la cual se
requiera la expresin de la voluntad popular mediante sistemas de tipo
electoral en cualquiera de sus modalidades, as como promover y garan-
tizar en cada situacin legal en que deba registrarse el estado civil de las
personas, que se registren tales casos, se disponga de su informacin a
quien deba legalmente solicitarla, se certifique tal situacin mediante los
instrumentos idneos establecidos por las disposiciones legales y, final-
mente, se garantice su confiabilidad y seguridad plenas.
En cuanto a su estructura orgnica, la Registradura Nacional del Es-
tado Civil est dirigida por el registrador y se encuentra organizada inter-
namente en la siguiente forma, de acuerdo con el artculo 11 del citado
decreto:

Nivel central
1. Despacho del registrador nacional del Estado civil.
1.1. Secretara Privada.
1.2. Oficina de Comunicaciones y Prensa.
1.3. Oficina de Control Interno.
1.4. Oficina de Control Disciplinario.
2. Secretara General.
2.1. Oficina Jurdica.
2.2. Oficina de Planeacin.
216 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

3. Registradura Delegada en lo Electoral.


3.1. Direccin de Gestin Electoral.
3 .2. Direccin de Censo Electoral.
4. Registradura Delegada para el Registro Civil y la Identificacin.
4.1. Direccin Nacional de Identificacin.
4.2. Direccin Nacional de Registro Civil.
5. Gerencia de Informtica.
6. Gerencia Administrativa y Financiera.
6.1. Direccin Administrativa.
6.2. Direccin Financiera.
7. Gerencia del Talento Humano.

Nivel desconcentrado
8. Delegaciones Departamentales de la Registradura.
9. Registraduras Distritales y Municipales.
10. Registraduras Auxiliares.
11. Registradura del Distrito Capital.

rganos de asesora y coordinacin


12. Comit Directivo.
13. Comisin de Personal.
14. Comit de Coordinacin de Control Interno.

Fondos
15. Fondo Rotatorio de la Registradura Nacional del Estado Civil.
16. Fondo Social de Vivienda de la Registradura Nacional del Esta-
do Civil.
En los siguientes acpites nos referiremos a las diferentes dependen-
cias que forman la organizacin descrita y que tienen a su cargo las fun-
ciones de carcter propiamente electoral y de registro civil, dejando de lado
aquellas cuyas funciones son bsicamente administrativas, tales como la
secretara general, las gerencias y los fondos, as como las que tienen fun-
ciones de asesora y coordinacin, como es el caso de los comits y co-
nns1ones.
LA ORGANIZACIN ELECTORAL 217

1) El registrador nacional del estado civil. Es el responsable del fun-


cionamiento de todas las dependencias de la Registradura Nacional, ele-
gido por los presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de mritos organiza-
do segn la ley, para un perodo de cuatro aos (Const. Pol., art. 266, mo-
dificado por el act. leg. 1de2003, art. 15). La reglamentacin del concur-
so de mritos se encuentra contenida en la ley 1134 de 2007.
Para ser registrador nacional del estado civil se requieren las mismas
calidades que para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no
haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos
polticos dentro del ao inmediatamente anterior a su eleccin. Adems
podr ser reelegido por una sola vez (Const. Poi., art. 266, modificado por
el act. leg. 1 de 2003, art. 15).
La eleccin del registrador nacional del estado civil no podr recaer
en quien haya aceptado candidatura a una corporacin de eleccin popu-
lar en los dos aos anteriores a la eleccin, o hubiere hecho parte de un
directorio poltico en el mismo lapso, ni en el cnyuge de este o aquel, o
en quien sea pariente, l o su cnyuge, de alguno de los miembros del Con-
sejo Nacional Electoral, hasta el cuarto grado de consanguinidad, segun-
do de afinidad o primero civil (Cd. El., art. 29).
El artculo 30 del Cdigo establece que el registrador nacional del
estado civil no podr ser elegido miembro de corporaciones de eleccin
popular durante el perodo para el cual fue nombrado, ni dentro del ao
siguiente, contado a partir del da en que haya cesado en el ejercicio de
sus funciones.
Sus funciones estn consagradas en el artculo 26 del Cdigo Electo-
ral, en la siguiente forma:
1) Dirigir el funcionamiento de todas las dependencias de la Re-
gistradura Nacional.
2) Organizar y vigilar el proceso electoral.
3) Convocar el Consejo Nacional Electoral.
4) Sealar y supervisar el trmite para la expedicin de las cdulas
de ciudadana y tarjetas de identidad.
5) Ordenar investigaciones y visitas para asegurar el correcto fun-
cionamiento de la organizacin electoral.
6) Actuar como secretario del Consejo Nacional Electoral y como
clavero del arca triclave de la misma corporacin.
218 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

7) Crear, fusionar, suprimir cargos y sealar las asignaciones corres-


pondientes ... 4 .
8) Nombrar al secretario general, ... as como a los visitadores na-
cionales, delegados del registrador nacional del estado civil y registrado-
res distritales de Bogot, ... y a los dems empleados de las oficinas cen-
trales. Tanto el secretario general, como los visitadores nacionales debern
reunir las calidades de magistrado de tribunal superior, o haber desempe-
ado uno de estos cargos por un perodo no menor de dos aos 5
9) Aprobar los nombramientos de registradores de las capitales de
departamentos y de aquellas ciudades que tengan ms de 100.000 cdu-
las vigentes.
10) Disponer el movimiento del personal de las oficinas centrales de
la Registradura.
11) Dictar las medidas relativas a la preparacin, tramitacin, expedi-
cin de duplicados, rectificacin, altas, bajas y cancelaciones de cdulas
y tarjetas de identidad.
12) Dictar y hacer conocer las resoluciones que fijen los trminos para
la entrega de los pliegos electorales de los corregimientos, inspecciones
de polica y sectores rurales al respectivo registrador del estado civil.
13) Resolver el recurso de apelacin que se interponga contra las
sanciones impuestas por los delegados del registrador nacional del esta-
do civil y por los registradores distritales de Bogot.
14) Fijar el precio de las fotografas que impriman y revelen los em-
pleados de la Registradura para la cdula de ciudadana y tarjetas de
identidad.
15) Elaborar el presupuesto de la Registradura.
16) Fijar los viticos para las comisiones escrutadoras distritales, mu-
nicipales y auxiliares, los jurados de votacin cuando presten el servicio
fuera del lugar donde residen y los empleados de la Registradura del Esta-
do Civil6 .

4
Segn el texto original del artculo 26 del Cdigo Electoral, esta funcin deba
ser ejercida con aprobacin del Consejo Nacional Electoral. Sin embargo, la Corte Cons-
titucional declar inexequible esa condicin mediante sentencia C-230A de 2008.
5
Segn el texto original del artculo 26 del Cdigo Electoral, esta funcin deba
ser ejercida con aprobacin del Consejo Nacional Electoral y el secretario general de-
ba ser de distinta filiacin poltica a la del registrador. Sin embargo, la Corte Consti-
tucional declar inexequibles esas condiciones mediante sentencia C-230A de 2008.
6
Segn el texto original del artculo 26 del Cdigo Electoral, esta funcin deba
ser ejercida con aprobacin del Consejo Nacional Electoral. Sin embargo, la Corte
Constitucional declar inexequible esa condicin mediante sentencia C-230A de 2008.
LA ORGANIZACIN ELECTORAL 219

17) Autorizar el pago de viticos y gastos de transporte y reconocer


y ordenar el pago de los dems gastos, a nivel nacional, que afecten el pre-
supuesto de la Registradura Nacional del Estado Civil.
18) Suscribir los contratos administrativos que deba celebrar la Re-
gistradura Nacional.
19) Elaborar y publicar las listas sobre el nmero de concejales que
corresponda a cada municipio, de acuerdo con la ley.
20) Resolver los desacuerdos que se susciten entre los delegados del
registrador nacional del estado civil y entre los registradores distritales de
Bogot.
21) Organizar la difusin de los resultados electorales a medida que
se vayan conociendo los escrutinios practicados por las comisiones es-
crutadoras distritales, municipales y zonales y por los delegados del Con-
sejo Nacional Electoral (ley 6 de 1990, art. 1).
22) Las dems que le seale el Consejo Nacional Electoral.
El artculo 25 del decreto-ley 1O1 Ode 2000 adicion a las funciones
sealadas, las siguientes:
1. Fijar las polticas, planes, programas y estrategias para el desarrollo
de la organizacin y vigilancia electoral, la identificacin de las personas
y el registro civil y de las dems funciones asignadas a la Registradura
Nacional del Estado Civil, de conformidad con la Constitucin y la ley.
2. Fijar las polticas, planes, programas y estrategias necesarias para
el adecuado manejo administrativo y financiero de la Registradura Na-
cional, en desarrollo de la autonoma administrativa y presupuesta! den-
tro de los lmites establecidos por la Constitucin y la ley.
3. Fijar las polticas, planes y programas para el desarrollo, ejecu-
cin y control del sistema presupuesta! de la Registradura Nacional del
Estado Civil.
4. Dirigir como autoridad de la organizacin electoral las labores ad-
ministrativas y tcnicas de las diferentes dependencias de la Registradura
Nacional del Estado Civil, de acuerdo con la Constitucin y la ley.
5. Llevar la representacin legal, dentro del marco de sus competen-
cias que le correspondan al interior de la organizacin electoral, de todos
los asuntos que en el ejercicio de sus funciones se presenten a favor o en
contra de la entidad.
6. Las dems que le sealen la ley y el Consejo Nacional Electoral.
2) Las registraduras delegadas nacionales. Son dependencias que
forman parte integral del nivel directivo de la Registradura Nacional del
220 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

Estado Civil, cuyo objetivo es el de contribuir de forma inmediata con el


registrador nacional en la orientacin y conduccin institucional, en las
reas misionales de la entidad, as como a la formulacin de las polticas
de los servicios a su cargo y garantizar la prestacin de los mismos. De
acuerdo con el decreto-ley 1010 de 2000 son dos: la Registradura Dele-
gada en lo Electoral y la Registradura Delegada para el Registro Civil y
la Identificacin, cuyas funciones especficas se encuentran determina-
das en los artculos 35 y 38 del mismo decreto.
3) Las delegaciones departamentales. Conforme al artculo 46 del
decreto-ley 1010 de 2000, las delegaciones departamentales, que a nues-
tro juicio deberan ser llamadas registraduras departamentales con el fin
de conservar la uniformidad en la terminologa, son las dependencias
encargadas de representar a la Registradura Nacional del Estado Civil en
el territorio de su jurisdiccin, y servir de apoyo al ejercicio de las fun-
ciones asignadas en las disposiciones legales a los delegados del registra-
dor nacional, teniendo funciones asignadas tanto para asuntos electora-
les, como para asuntos atinentes al registro civil, la identificacin de las
personas, asuntos administrativos, financieros y de personal en esa mis-
ma jurisdiccin.
Una interpretacin sistemtica de las normas, tanto del Cdigo Elec-
toral como del decreto-ley 1010 de 2000, permite afirmar que estas dele-
gaciones constituyen la organizacin administrativa dentro de la cual ejer-
cen sus funciones los delegados del registrador nacional del estado civil,
que son los funcionarios que tienen la responsabilidad y vigilancia de la
organizacin electoral y del funcionamiento de las dependencias de la Re-
gistradura Nacional en las diversas secciones del pas.
En cuanto a los delegados del registrador nacional del estado civil,
son dos en cada circunscripcin electoral y son nombrados por el regis-
trador nacionaF.
Para ser delegado del registrador nacional del estado civil se requie-
ren las mismas calidades que para ser magistrado de tribunal superior o
haber ejercido aquel cargo en propiedad por un trmino no menor de dos
aos o haber desempeado cargos en la organizacin electoral por un
trmino no menor de cinco aos, dos de ellos en cargo de nivel ejecutivo
o profesional (ley 6~ de 1990, art. 2).
7
Segn el texto original de los '\rtculos 26 y 32 del Cdigo Electoral, estos dele-
gados deban ser de distinta filiacin poltica y su nombramiento deba ser aprobado por
el Consejo Nacional Electoral. Sin embargo, la Corte Constitucional declar inexequibles
esas condiciones mediante sentencia G-230A de 2008.
LA ORGANIZACIN ELECTORAL 22i

La designacin de delegado del registrador nacional del estado civil


no podr recaer en quien haya sido elegido para cargo de eleccin popu-
lar o hubiere actuado como miembro de directorio poltico en los dos aos
anteriores a su nombramiento, o sea pariente, l o su cnyuge, del regis-
trador nacional del estado civil o de alguno de los miembros del Consejo
Nacional Electoral hasta el cuarto grado civil de consanguinidad o segundo
de afinidad (Cd. El., art. 37).
Los delegados del registrador nacional del estado civil no podrn ser
elegidos miembros de corporaciones pblicas mientras permanezcan en
el cargo, ni dentro delos seis meses siguientes al da en que hayan cesado
en el ejercicio de sus funciones (Cd. El., art. 38).
Las funciones de estos delegados estn indicadas en el artculo 33
del Cdigo Electoral, as:
l )Nombrar a los registradores del estado civil y dems empleados
de la circunscripcin electoral. El nombramiento de los registradores
municipales de las capitales de departamento y de las ciudades de ms
100.000 cdulas vigentes requiere la aprobacin del registrador nacional
del estado civil.
2) Vigilar las elecciones, lo mismo que la preparacin de las cdu-
las de ciudadana y las tarjetas de identidad.
3) Investigar las actuaciones y conducta administrativa de los em-
pleados subalternos e imponer las sanciones a que hubiere lugar.
4) Disponer el movimiento del personal! en sus respectivas depen-
dencias.
5) Reconocer el subsidio familiar, los viticos y transporte y dems
gastos a que haya lugar, a nivel secciona!, dentro de su disponibilidad pre-
supuesta!.
6) Autorizar el pago de sueldos y primas para los empleados de la
respectiva circunscripcin.
7) Actuar como secretarios de los delegados del Consejo Nacional
Electoral y como claveros del arca triclave, que estar bajo su custodia.
8) Aprobar o reformar las resoluciones sobre nombramiento de
jurados de votacin.
9) Decidir, por medio de resolucin, las apelaciones que se inter-
pongan contra las sanciones impuestas por los registradores del estado civil
a los jurados de votacin.
10) Celebrar contratos, dentro de su disponibilidad presupuesta!
y ordenar gastos conforme a lo dispuesto en el artculo 215 del Cdigo
Electoral.
222 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

11) Recibir y entregar bajo inventario los elementos de oficina.


12) Instruir al personal sobre las funciones que les competen.
13) Resolver consultas sobre materia electoral y las concernientes a
su cargo.
14) Publicar los resultados electorales parciales o totales que sumi-
nistren al registrador nacional, y
15) Las dems que les asigne el registrador nacional del estado civil.
4) La registradura del Distrito Capital. De forma similar a como
se prev para los departamentos, el artculo 46 del decreto-ley 1010 de
2000 contempla la Registradura del Distrito Capital como la dependen-
cia encargada de representar a la Registradura Nacional del Estado Civil
en el territorio de su jurisdiccin, y para que sirva de apoyo al ejercicio
de las funciones asignadas en las disposiciones legales a los registradores
distritales. Sus funciones especficas son las mismas sealadas para las
delegaciones departamentales, y se encuentran en el artculo 46 del de-
creto-ley 1010 de 2000.
En cuanto a los registradores distritales, son dos funcionarios que
representan al registrador nacional en el Distrito Capital de Bogot, nom-
brados por este 8 .
Son los funcionarios que tienen a su cargo la responsabilidad y vi-
gilancia de la organizacidn electoral en el Distrito Capital de Bogot, lo
mismo que el funcionamiento de las dependencias de la Registradura
Distrital.
Los registradores distritales debern tener las mismas calidades de
los delegados del registrador nacional del estado civil (Cd. El., art. 43).
No podrn ser elegidos miembros de corporaciones pblicas durante el
ejercicio de sus funciones, ni dentro de los seis meses siguientes, conta-
dos a partir del da en que hayan cesado en el desempeo de su cargo (Cd.
El., art. 44).
No podrn ser registradores distritales quienes hayan sido elegidos
para cargo de eleccin popular, o hubieran actuado como miembros de
directorio poltico en los dos aos anteriores a su designacin, o sean pa-
rientes, ellos o sus cnyuges, del registrador nacional o de alguno de los

8
Segn el texto original de los artculos 26 y 40 del Cdigo Electoral, estos de-
legados deban ser de distinta filiacin poltica y su nombramiento deba ser aprobado
por el Consejo Nacional Electoral. Sin embargo, Ja Corte Constitucional declar in-
exequibles esas condiciones mediante sentencia C-230A de 2008.
LA ORGANIZACIN ELECTORAL 223

miembros del Consejo Nacional Electoral hasta el cuarto grado civil de


consanguinidad o segundo de afinidad (Cd. El., art. 45).
Sus funciones son las siguientes (Cd. El., art. 41):
1)Nombrar a los registradores auxiliares y dems empleados de la
Registradura Distrital.
2) Disponer los movimientos de personal.
3) Reconocer el subsidio familiar, transporte y dems gastos a que
haya lugar, dentro de su disponibilidad presupuesta!.
4) Autorizar el pago de sueldos y primas.
5) Celebrar contratos dentro de su disponibilidad presupuestal y
ordenar aquellos gastos delegados por el registrador nacional.
6) Recibir y entregar inventariado los elementos de oficina.
7) Instruir al personal sobre las funciones que les competen.
8) Resolver las consultas sobre materia electoral y todas aquellas
concernientes a su cargo.
9) Investigar las actuaciones y conductas administrativas de los em-
pleados subalternos e imponer las sanciones a que hubiere lugar.
10) Disponer la preparacin de cdulas y tarjetas de identidad, aten-
der las solicitudes de duplicados, rectificaciones, correcciones, renovacio-
nes, impugnaciones y cancelaciones de esos documentos y ordenar las
inscripciones de cdulas.
11) Atender y vigilar la preparacin y realizacin de las elecciones.
12) Nombrar los jurados de votacin.
13) Reemplazar los jurados de votacin que se excusen o estn im-
pedidos para ejercer el cargo.
14) Sancionar con multas a los jurados de votacin en los casos
sealados en el Cdigo.
15) Nombrar para el da de las elecciones visitadores de mesas, con
facultad para reemplazar a los jurados que no concurran a desempear sus
funciones o que abandonen el cargo.
16) Comunicar el da mismo de las elecciones, conjuntamente con
otro de los claveros, por lo menos, al registrador nacional del estado ci-
vil, a los delegados de este, al ministro del interior y al alcalde mayor los
resultados de las votaciones y publicarlos.
17) Actuar como claveros de la correspondiente arca triclave, que
estar bajo su custodia.
224 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

18) Conducir y entregar personalmente a los delegados del registra-


dor nacional del estado civil de Cundinamarca los documentos relacio-
nados con el escrutinio distrital, y
19) Las dems que les asigne el registrador nacional del estado civil.
Es conveniente resaltar que, en virtud de los artculos 41y55 del C-
digo Electoral, los registradores distritales tienen la facultad de nombrar
delegados encargados del proceso electoral en los corregimientos, inspec-
ciones de polica y sectores rurales en los cuales el Consejo Nacional
Electoral autorice el funcionamiento de mesas de votacin.
Los delegados de los registradores distritales tienen funciones limi-
tadas, las cuales estn determinadas en el artculo 56 del Cdigo Electo-
ral, as:
l) Atender la preparacin y realizacin de las elecciones y consul-
tas populares que les corresponda (ley 6 de 1990, art. 4).
2) Reemplazar oportunamente a los jurados de votacin que no con-
curran a desempear sus funciones, abandonen el cargo o lo ejerzan sin
la imparcialidad o correccin debidas.
3) Comunicar al registrador el incumplimiento o mal desempeo de
las funciones de los jurados de votacin, para las sanciones a que hubiere
lugar.
4) Conducir, custodiados por la fuerza pblica, y entregar personal-
mente al respectivo registrador, todos los documentos provenientes de las
mesas de votacin.
5) Comunicar, el da mismo de las elecciones, al registrador los re-
sultados de las votaciones, y
6) Las dems que les sealen el registrador nacional del estado ci-
vil o sus delegados.
5) Las registraduras especiales y municipales. Por virtud de los ar-
tculos 19 y 47 del decreto-ley 1010 de 2000, las registraduras especia-
les y municipales son dependencias encargadas de representar a la Re-
gistradura Nacional del Estado Civil en el territorio de su jurisdiccin, y
sirven de apoyo al ejercicio de las funciones atribuidas a los registradores
especiales y municipales en asuntos electorales y en lo atinente al regis-
tro civil y la identificacin.
No obstante lo anterior, al analizar las disposiciones tanto del Cdi-
go Electoral, como del decreto-ley 1010 de 2000, se evidencia la ausen-
cia de norma expresa que se refiera a los registradores especiales.
LA ORGANIZACIN ELECTORAL 225

Frente a ese vaco, un anlisis sistemtico de las funciones de todos


los registradores, con apoyo en el decreto 1011de2000, que establece la
nomenclatura y clasificacin de los empleos de la Registradura N acio-
nal del Estado Civil, y que en su artculo 11 trata de las equivalencias para
incorporacin, nos permite inferir que los registradores especiales son
aquellos asignados para Cali, Medelln, Barranquilla y Cartagena y las
capitales de departamento con ms de ciento cincuenta mil habitantes, as
como para las ciudades no capitales con ms de doscientos mil habitantes
y las restantes capitales de departamento y dems municipios que se en-
cuentren clasificados como especiales.
De otra, consideramos que la denominacin de registraduras dis-
tritales y municipales, que trae el numeral 9 del artculo 11 del decreto-
ley 1010 de 2000 (estructura orgnica de la Registradura), es imprecisa
y debe entenderse referida a las registraduras especiales y municipales,
pues tanto en el Cdigo Electoral (art. 40), al hacer mencin a los "regis-
tradores distritales" y a la "registradura distrital", como en la nueva es-
tructura orgnica de la Registradura Nacional del Estado Civil, que hace
referencia a la "registradura distrital", esas denominaciones correspon-
den a la "registradura del Distrito Capital", sealada en el numeral 11 de
la nueva estructura y que estudiamos en el numeral precedente.
Aclarado lo anterior, se puede precisar que los registradores muni-
cipales son los funcionarios que tienen a su cargo la responsabilidad y vigi-
lancia de la organizacin electoral y el funcionamiento de las dependen-
cias de las registraduras en cada municipio.
Por regla general, en cada municipio existe un registrador munici-
pal, pero en las ciudades con ms de 100.000 cdulas vigentes los regis-
tradores municipales son dos 9
Son nombrados por los delegados del registrador nacional del esta-
do civil.
Las funciones de los registradores municipales estn definidas en el
artculo 48 del Cdigo Electoral, de la siguiente manera:
l )Disponer la preparacin de cdulas y tarjetas de identidad, aten-
der las solicitudes de duplicados, rectificaciones, correcciones, renova-
ciones, impugnaciones y cancelaciones de esos documentos y ordenar las
inscripciones de cdulas.

9
Segn el texto original del art. 47 del Cdigo Electoral, estos delegados deban
ser de distinta filiacin poltica. Sin embargo, la Corte Constitucional declar inexequible
esa condicin mediante sentencia C-230A de 2008.
226 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

2) Atender la preparacin y realizacin de las elecciones.


3) Nombrar los jurados de votacin.
4) Reemplazar a los jurados de votacin que no concurran a desem-
pear sus funciones, abandonen el cargo o lo ejerzan sin la imparcialidad
o correccin debidas, as como a los que estn impedidos para ejercer el
cargo.
5) Sancionar con multas a los jurados de votacin, que no fueren em-
pleados oficiales, y que sin justa causa no concurran a desempear sus fun-
ciones o las abandonen.
6) Nombrar para el da de las elecciones, en las ciudades donde fun-
cionen ms de veinte mesas de votacin, visitadores de mesas, con facul-
tad de reemplazar a los jurados que no concurran a desempear sus fun-
ciones o abandonen el cargo.
7) Transmitir el da mismo de las elecciones, conjuntamente con otro
de los claveros, por lo menos, al registrador nacional del estado civil, al
ministro del interior, a los delegados del registrador nacional del estado
civil y al respectivo gobernador, los resultados de las votaciones y publi-
carlos.
8) Actuar corno claveros del arca triclave, que estar bajo su custo-
dia y corno secretarios de la comisin escrutadora.
9) Conducir y entregar personalmente a los delegados del registra-
dor nacional, los documentos que las comisiones escrutadoras hayan te-
nido presentes y las actas de escrutinio levantadas por estas.
1O) Recibir y entregar bajo inventario los elementos de oficina, y
11) Las dems que les asignen el registrador nacional del estado civil
o sus delegados.
Para ser registrador municipal de capital de departamento o de ciu-
dad de ms de 100.000 cdulas vigentes se requieren las mismas calida-
des que para ser juez de circuito, o haber ejercido el cargo en propiedad
por un trmino no menor de dos aos, o haber desempeado cargos en la
organizacin electoral por un trmino no menor de tres aos (ley 6 de
1990, art. 3).
Para ser registrador en las ciudades distintas de las anotadas en el ar-
tculo anterior se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en
ejercicio, adems haber obtenido el ttulo de bachiller o haber sido emplea-
do de la rama electoral por trmino no menor de un ao (Cd. El., art. 51).
La designacin del registrador municipal no podr recaer en quien
haya sido elegido para cargo de eleccin popular o hubiere actuado corno
LA ORGANIZACIN ELECTORAL 227

miembro de directorio poltico en los dos aos anteriores a su nombramien-


to, o sea pariente, l o su cnyuge, de quienes los designen o del registra-
dor nacional hasta el cuarto grado civil de consanguinidad o segundo de
afinidad (Cd. El., art. 52).
Los registradores municipales no podrn ser elegidos miembros de
corporaciones pblicas durante el ejercicio de su cargo, ni dentro de los
seis meses siguientes, contados a partir del da en que hayan cesado en el
desempeo de sus funciones (Cd. El., art. 53).
En relacin con las funciones, calidades, inhabilidades e incompa-
tibilidades de los registradores especiales, ni el Cdigo Electoral ni el de-
creto-ley 1010 de 2000 consagran normas expresas sobre esos aspectos.
Sin embargo, si, como ha quedado aclarado, los registradores especiales
son los de algunos municipios importantes, consideramos que las normas
sobre registradores municipales les son aplicables a los especiales.
Finalmente, debemos anotar que los registradores municipales, a su
vez, pueden tener delegados, que son nombrados por los delegados del re-
gistrador nacional del estado civil, conforme a lo dispuesto en el artculo
55 del Cdigo Electoral, cuyas funciones son las mismas sealadas para
los delegados de los registradores distritales, que se encuentran conteni-
das en el artculo 56 ibdem y que ya fueron indicadas en su oportunidad,
con la precisin de que en las capitales de departamento y en las ciudades
zonificadas atendern, adems, la inscripcin y registro de cdulas (ley
6 de 1990, art. 4).
6) Las registraduras auxiliares. Se encuentran contempladas en el
numeral 10 del artculo 11 del decreto-ley 1010 de 2000, que las seala
como parte de la estructura orgnica de la Registradura Nacional del Es-
tado Civil, la cual ya fue indicada al inicio del literal B) de este mismo
captulo.
No obstante, el decreto-ley 1010 de 2000 no consagra normas espe-
cficas para estas registraduras, por lo cual debemos acudir al contenido
de los artculos 19 y 47 del citado decreto, en los cuales, al sealar el obje-
tivo de las delegaciones departamentales y de las registraduras munici-
pales y especiales, se establecen funciones de apoyo a los registradores
auxiliares, por lo que debe entenderse que lo dispuesto en estas normas
es igualmente aplicable a las registraduras auxiliares y que, en consecuen-
cia, a estas dependencias les estn asignadas igualmente funciones gene-
rales en asuntos electorales, registro civil e identificacin.
Respecto de los registradores auxiliares en el orden distrital, el ar-
tculo 41 del Cdigo Electoral establece que son nombrados por los re-
228 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

gistradores distritales. En el orden municipal, el artculo 49 del citado C-


digo seala que tendrn las mismas funciones de los registradores muni-
cipales, con excepcin de las contempladas en los numerales 3, 5 y 6 del
artculo 48. Adems, agrega que las comunicaciones y documentos de que
tratan los numerales 7 y 9 del artculo 48, debern enviarse y entregarse
a los respectivos registradores distritales o municipales, de donde puede
concluirse que estas registraduras dependen y sirven de apoyo a las regis-
traduras distritales y municipales.
En cuanto al rgimen de inhabilidades e incompatibilidades, a los re-
gistradores auxiliares les son aplicables las mismas normas que a los regis-
tradores municipales, contenidas en los artculos 52 y 53 del Cdigo Elec-
toral, lo cual quiere decir que no podr ser designado registrador auxiliar
quien haya sido elegido para cargo de eleccin popular o hubiere actuado
como miembro de directorio poltico en los dos aos anteriores a su nom-
bramiento, o sea pariente, l o su cnyuge, de quienes los designen o del
registrador nacional hasta el cuarto grado civil de consanguinidad o se-
gundo de afinidad.
As mismo, no podrn ser elegidos miembros de corporaciones p-
blicas durante el ejercicio de su cargo, ni dentro de los seis meses siguientes
contados a partir del da en que hayan cesado en el desempeo de sus fun-
c10nes.

C) Organigrama

De conformidad con lo expresado en los puntos anteriores, se puede


traducir la estructura de la organizacin electoral en el siguiente organi-
grama:
CONSEJO NACIONAL
ELECTORAL

REGISTRAD DRA
NACIONAL
DEL ESTADO CIVIL

DESPACHO DEL
REGISTRADOR
RGANOS DE
ASESORA Y 1--------------------~,4-------r - - - - - - - - - - - - -1 JONDOS 1
COORDINACIN
OFICINAD'
SECRETARA r J . f ' . - - - - - - - - l - - - - - - - - - - 1 - -
PRIVADA FONDO
COMIT
ROTATORIO
DIRECTIVO OFICINA DE OFICINA DE
CONTROL CONTROL
DISCIPLINARIO FONDO
COMISIN DE
PERSONAL
INTERNO
,,/ SOCIAL
DE VIVIENDA
NIVEL
CENTRAL
SECRETARA
/GENERAL
COMIT DE
COORDINACIN OFICINA OFICINA DE
DE CONTROL JURDICA PLANEACIN
INTERNO

REGISTRADURA REGISTRADURA GERENCIA GERENCIA GERENCIA DEL


DELEGADA DELEGADA PARA DE ADMINISTRATIVA TALENTO
ENLO EL REGISTRO CIVIL INFORMTICA Y FINANCIERA HUMANO
ELECTORAL Y LA IDENTIFICACIN

DIRECCIN DIRECCIN DIRECCIN DIRECCIN DIRECCIN DIRECCIN


DE GESTIN DE CENSO NACIONAL DE NACIONAL DE ADMINISTRATIVA FINANCIERA
ELECTORAL ELECTORAL IDENTIFICACIN REGISTRO CIVIL

REGISTRADURA
DELEGACIONES
DEL NJVEL
DEPARTAMENTALES
DISTRITO CAPITAL DESCONCENTRADO

REGISTRADURAS
ESPECIALES Y REGISTRADURAS
MUNICIPALES AUXILIARES
)ISEO: LIBARDO RODRGUEZ R.
CAPTULO VIII

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL

Como efecto de1 principio de la centralizacin poltica y descentra-


lizacin administrativa, la administracin pblica presenta dos niveles: el
nacional, y el seccional y local. El primero ya fue estudiado. El segundo,
cuyo anlisis nos corresponde hacer ahora, est previsto y desarrollado
en el ttulo xr de la Constitucin Poltica bajo el nombre "De la organiza-
cin territorial" y est conformado por los departamentos, las regiones,
los municipios, las provincias, los distritos, las reas metropolitanas, las
asociaciones de municipios, los territorios indgenas y las entidades des-
centralizadas locales.
La Constitucin Poltica consagra algunas disposiciones generales
para la organizacin territorial, como las siguientes:
1. De acuerdo con el artculo 286, las entidades territoriales son: los
departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas.
Adems, podrn existir como entidades territoriales, las regiones y las pro-
vincias.
A su vez, el artculo 285 prev que fuera de la divisin general del
territorio, pueden existir otras que determine la ley para el cumplimiento
de las funciones y servicios a cargo del Estado. En virtud de lo anterior,
el artculo 44 de la ley 1551 de 2012 cre veintin territorios especiales
biodiversos y fronterizos en las zonas no municipalizadas correspondientes
a los antiguos corregimientos departamentales, respecto de los cuales se
prev que, de acuerdo con la reglamentacin que dicte el gobierno nacio-
nal, tendrn una estructura institucional mnima, cuya autoridad poltico-
administrativa ser de eleccin popular, para prestar los servicios pbli-
cos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local,
garantizar los servicios de salud, educacin y saneamiento bsico, orde-
nar el desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria,
el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
2. Se consagra constitucionalmente la autonoma de las entidades
territoriales para la gestin de sus intereses, en virtud de lo cual tendrn
232 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

los siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias; ejercer las


competencias que les correspondan; administrar los recursos y establecer
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y partici-
par en las rentas nacionales (art. 287).
3. La ley orgnica de ordenamiento territorial establecer la distri-
bucin de competencias entre la nacin y las entidades territoriales, las
cuales sern ejercidas conforme a los principios de coordinacin, concu-
rrencia y subsidi~riedad (art. 288).
4. Por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados
en zonas fronterizas podrn adelantar directamente con la entidad terri-
torial limtrofe del pas vecino, de igual nivel, programas de cooperacin
e integracin, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestacin
de servicios pblicos y la preservacin del ambiente (art. 289).
5. Los lmites de las entidades territoriales se examinarn peridica-
mente y en igual forma se publicar el mapa oficial de la repblica, de
acuerdo con los requisitos y formalidades que seale la ley (art. 290). Este
tema ha sido desarrollado por la ley 1447 de 2011.
6. Los miembros de las corporaciones pblicas de las entidades te-
rritoriales no podrn, so pena de perder su investidura, aceptar cargo al-
guno en la administracin pblica (art. 291, inc. l).
7. Los contralores y personeros solo asistirn a las juntas directivas
y consejos de administracin que operen en las respectivas entidades terri-
toriales, cuando sean expresamente invitados con fines especficos (art.
291, inc. 2).
8. Los diputados y concejales y sus parientes dentro del grado que
seale la ley, no podrn formar parte de las juntas directivas de las entida-
des descentralizadas del respectivo departamento, distrito o municipio.
Tampoco podrn ser designados funcionarios de la correspondiente enti-
dad territorial los cnyuges o compaeros permanentes de los diputados
y concejales, ni sus parientes en el segundo grado de consanguinidad,
primero de afinidad o nico civil (art. 292).
9. La ley no podr conceder exenciones ni tratamientos preferenciales
en relacin con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, as
como tampoco imponer recargos sobre sus impuestos (art. 294).
10. Las entidades territoriales podrn emitir ttulos y bonos de deu-
da pblica con sujecin a las condiciones del mercado financiero y con-
tratar crdito externo, de acuerdo con la ley que regule la materia (art. 295).
11. Para la conservacin del orden pblico o para su restablecimiento,
los actos y rdenes del presidente de la repblica se aplicarn de manera
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 233

inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; a su vez, los actos


y rdenes de los gobernadores se aplicarn de igual manera y con los
mismos efectos en relacin con los de los alcaldes (art. 296).
Ahora bien, corno desarrollo de algunas de esas previsiones consti-
tucionales fue expedida la ley 1454 de 2011, que contiene normas org-
nicas sobre ordenamiento territorial. De acuerdo con el artculo 2Q de dicha
ley, el ordenamiento territorial es un instrumento de planificacin y de
gestin de las entidades territoriales y un proceso de construccin colectiva
de pas, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con respon-
sabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organizacin poltico
administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo ins-
titucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo terri-
torial, esto es, un desarrollo econmicamente competitivo, socialmente
justo, ambiental y fiscalmente sostenible, regionalmente armnico, cul-
turalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y fsico-geogr-
fica de Colombia.
Igualmente, segn la misma norma, el ordenamiento territorial tie-
ne como finalidades las de promover el aumento de la capacidad de des-
centralizacin, planeacin, gestin y administracin de sus propios inte-
reses para las entidades e instancias de integracin territorial; fomentar
el traslado de competencias y poder de decisin de los rganos centrales
o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territo-
rial pertinente, con la correspondiente asignacin de recursos, y propiciar
las condiciones para concertar polticas pblicas entre la Nacin y las enti-
dades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geogrfica, histri-
ca, econmica, ambiental, tnica y cultural e identidad regional y nacional.
Corno principios rectores en materia de ordenamiento territorial, los
cuales deben ser desarrollados y aplicados por el legislador en cada ma-
teria especfica, as como por los departamentos, municipios, entidades
territoriales indgenas y dems autoridades que expidan normas que afec-
ten, reformen o modifiquen la organizacin poltico administrativa del
Estado en el territorio, el artculo 3Q de la ley 1454 de 2011 enuncia los si-
guientes:
1. Soberana y unidad nacional: el ordenamiento territorial debe pro-
piciar la integridad territorial, su seguridad y defensa, y fortalecer el Estado
social de derecho organizado en forma de Repblica unitaria, descentra-
lizada, con autonoma de sus entidades territoriales.
2. Autonoma: las entidades territoriales gozan de autonoma para la
gestin de sus intereses dentro de los lmites de la Constitucin y la ley.
234 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

3. Descentralizacin: la distribucin de competencias entre la nacin,


las entidades territoriales y los dems esquemas asociativos se realizar
trasladando el correspondiente poder de decisin de los rganos centra-
les del Estado hacia el nivel territorial pertinente, en lo que corresponda,
de tal manera que se promueva una mayor capacidad de planeacin, ges-
tin y de administracin de sus propios intereses, garantizando la nacin
los recursos necesarios para su cumplimiento.
4. Integracin: los departamentos y los municipios ubicados en zo-
.nas fronterizas pueden adelantar programas de cooperacin dirigidos al
fomento del desarrollo comunitario, la prestacin de los servicios pbli-
cos, la preservacin del ambiente y el desarrollo productivo y social, con
entidades territoriales limtrofes de un Estado.
5. Regionalizacin: el ordenamiento territorial promover el estable-
cimiento de regiones de planeacin y gestin, regiones administrativas y
de planificacin y la proyeccin de regiones territoriales como marcos de
relaciones geogrficas, econmicas, culturales y funcionales, a partir de eco-
sistemas biticos y biofsicos, de identidades culturales locales, de equi-
pamientos e infraestructuras econmicas y productivas y de relaciones
entre las formas de vida rural y urbana, en el que se desarrolla la sociedad
colombiana y hacia donde debe tender el modelo de Estado republicano
unitario. En tal sentido, la creacin y el desarrollo de regiones de planea-
cin y gestin, regiones administrativas y de planificacin, y la regionali-
zacin de competencias y recursos pblicos se enmarcan en una visin del
desarrollo hacia la complementariedad, con el fin de fortalecer la unidad
nacional.
6. Sostenibilidad: el ordenamiento territorial conciliar el crecimiento
econmico, la sostenibilidad fiscal, la equidad social y la sostenibilidad
ambiental, para garantizar adecuadas condiciones de vida de la poblacin.
7. Participacin: la poltica de ordenamiento territorial promover
la participacin, concertacin y cooperacin para que los ciudadanos to-
men parte activa en las decisiones que inciden en la orientacin y orga-
nizacin territorial.
8. Solidaridad y equidad territorial: con el fin de contribuir al desa-
rrollo armnico del territorio colombiano, la nacin, las entidades territo-
riales y las figuras de integracin territorial de mayor capacidad poltica,
econmica y fiscal, apoyarn aquellas entidades de menor desarrollo re-
lativo, en procura de garantizar el acceso equitativo a las oportunidades
y beneficios del desarrollo, para elevar la calidad de vida de la poblacin.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL
235

9. Diversidad: el ordenamiento territorial reconoce las diferencias


geogrficas, institucionales, econmicas, sociales, tnicas y culturales del
pas, como fundamento de la unidad e identidad nacional, la convivencia
pacfica y la dignidad humana.
1O. Gradualidad y flexibilidad: el ordenamiento territorial reconoce
la diversidad de las comunidades y de las reas geogrficas que compo-
nen el pas; por tanto, ajustar las diferentes formas de divisin territorial.
Las entidades e instancias de integracin territorial se adaptarn progre-
sivamente, para lo cual podr asignrseles las competencias y recursos que
les permitan aumentar su capacidad planificadora, administrativa y de
gestin. En el caso de las instancias de integracin, las competencias y
recursos sern asignados por las respectivas entidades territoriales que las
componen.
11. Prospectiva: el ordenamiento territorial estar orientado por una
visin compartida de pas a largo plazo, con propsitos estratgicos que
guen el tipo de organizacin territorial requerida.
12. Paz y convivencia: el ordenamiento territorial promover y re-
conocer los esfuerzos de convivencia pacfica en el territorio e impulsa-
r polticas y programas de desarrollo para la construccin de la paz, el
fortalecimiento del tejido social y la legitimidad del Estado.
13. Asociatividad: el ordenamiento territorial propiciar la formacin
de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integracin
territorial para producir economas de escala, generar sinergias y alian-
zas competitivas, para la consecucin de objetivos de desarrollo eco-
nmico y territorial comunes.
14. Responsabilidad y transparencia: las autoridades del nivel nacio-
nal y territorial promovern de manera activa el control social de la ges-
tin pblica incorporando ejercicios participativos en la planeacin, eje-
cucin y rendicin final de cuentas, como principio de responsabilidad
poltica y administrativa de los asuntos pblicos.
15. Equidad social y equilibrio territorial: la ley reconoce los de-
sequilibrios en el desarrollo econmico, social y ambiental que existen
entre diferentes regiones geogrficas del pas y busca crear instrumentos
para superar dichos desequilibrios. Por ello, la nacin y las entidades terri-
toriales propiciarn el acceso equitativo de todos los habitantes del territo-
rio colombiano a las oportunidades y beneficios del desarrollo, buscando
reducir los desequilibrios enunciados. As mismo, los procesos de orde-
namiento procurarn el desarrollo equilibrado de las diferentes formas de
divisin territorial.
236 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

16. Economa y buen gobierno: la organizacin territorial deber ga-


rantizar la planeacin y participacin decisoria de los entes territoriales
en el desarrollo de sus regiones, la autosostenibilidad econmica, el sane-
amiento fiscal y la profesionalizacin de las administraciones territoria-
les, por lo cual se promovern mecanismos asociativos que privilegien la
optimizacin del gasto pblico y el buen gobierno en su conformacin y
funcionamiento.
La ley determinar los principios de economa y buen gobierno m-
nimos que debern garantizar los departamentos, los distritos, los muni-
cipios, las reas metropolitanas, sus entidades descentralizadas, as como
cualquiera de las diferentes alternativas de asociacin, contratos o con-
venios plan o delegaciones previstas en la presente ley.
17. Multietnicidad: para que los pueblos indgenas, las comunidades
afrodescendientes, los raizales y la poblacin romo gitana ejerzan su dere-
cho de planeacin y gestin dentro de la entidad territorial respectiva en
armona y concordancia con las dems comunidades y entidades territo-
riales.

A) Los departamentos

1) Creacin. De acuerdo con el artculo 297 de la Constitucin, la


creacin de departamentos corresponde al Congreso, siempre que se
cumplan los requisitos que exija la ley orgnica de ordenamiento territo-
rial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popu-
lar dispuestos por la misma Constitucin. Por tanto, deben entenderse
derogados los requisitos que antes estaban previstos en el artculo 5 de
la Constitucin anterior y en el artculo 8 del Cdigo de Rgimen Depar-
tamental y ser necesario esperar que se expida la llamada ley orgnica
de ordenamiento territorial para conocer los requisitos que permitan la
creacin de nuevos departamentos.
Por otra parte, el artculo 23 de la ley 1454 de 2011, que consagra
normas orgnicas sobre ordenamiento territorial, para el caso concreto de
la creacin de departamentos cuyos territorios correspondan parcial o
totalmente a una o varias regiones administrativas y de planificacin, se
limita a sealar que deber contar con el concepto de la Comisin de Or-
denamiento Territorial, del Departamento Nacional de Planeacin y la
aprobacin del Congreso de la Repblica, previa convocatoria a consulta
popular, de acuerdo con los lineamientos legales establecidos por el le-
gislador y la Constitucin, que debe entenderse son los contenidos en la
ley 134 de 1994.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 237

2) Funciones. De acuerdo con el artculo 298 de la Constitucin Po-


ltica, las funciones generales de los departamentos son las siguientes: ad-
ministrar los asuntos seccionales; planificar y promover el desarrollo eco-
nmico y social dentro de su territorio; ejercer funciones administrativas,
de coordinacin y de complementariedad de la accin municipal; de inter-
mediacin entre la nacin y los municipios; y de prestacin de los servicios
que determinen la Constitucin y las leyes: Estas funciones generales se
desarrollan por medio de las que se otorgan a las asambleas y a los gober-
nadores.
A su vez, el artculo 7 del Cdigo de Rgimen Departamental expre-
sa que corresponde a los departamentos:
a) Participar en la elaboracin de los planes y programas nacionales
de desarrollo econmico, social y de obras pblicas y coordinar la ejecu-
cin de los mismos;
b) Cumplir funciones y prestar servicios nacionales, o coordinar su
cumplimiento y prestacin, en las condiciones que prevean las delegacio-
nes que reciban y los contratos o convenios que para el efecto celebren;
c) Promover y ejecutar, en cumplimiento de los respectivos planes
y programas nacionales y departamentales, actividades econmicas que
interesen a su desarrollo y al bienestar de sus habitantes;
d) Prestar asistencia administrativa, tcnica y financiera a los muni-
cipios, promover su desarrollo y ejercer sobre ellos la tutela que las leyes
sealen;
e) Colaborar con las autoridades competentes en la ejecucin de las
tareas necesarias para la conservacin del medio ambiente y disponer lo
que requiera la adecuada preservacin de los recursos naturales;
f) Cumplir las dems funciones administrativas y prestar los servi-
cios que les sealen la Constitucin y las leyes.
Adems, la ley 715 de 2001, modificada por las leyes 117 6 de 2007,
1294 de 2009 y 1446 y 1450 de 2011, sobre distribucin de competencias
y recursos entre las entidades territoriales y la nacin, en su artculo 6 pre-
cisa algunas funciones de los departamentos. Igualmente, el artculo 29
de la ley 1454 de 2011 seala las competencias de los departamentos en
materia de ordenamiento del territorio.
3) Bienes departamentales. El departamento, como persona jurdi-
ca que es y para poder atender a sus necesidades, tiene su propio patrimo-
nio y presupuesto. Es as como el artculo 362 de la Constitucin Poltica
establece que "los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes
238 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

de la explotacin de monopolios de las entidades territoriales, son de su


propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantas que la propiedad y
renta de los particulares. Los impuestos departamentales y municipales
gozan de proteccin constitucional y, en consecuencia, la ley no podr
trasladarlos a la nacin, salvo temporalmente en caso de guerra exterior".
El artculo 338 de la Constitucin prev que las asambleas departa-
mentales, as como el Congreso y los concejos municipales, pueden impo-
ner contribuciones fiscales o parafiscales dentro del territorio respectivo.
De otra parte, la Constitucin prev en su artculo 356, modificado
por los actos legislativos 1 de 2001y4 de 2007, que salvo lo dispuesto
directamente por la Carta, la ley, a iniciativa del gobierno, fijar los ser-
vicios a cargo de la nacin, los departamentos, los distritos y los munici-
pios. Para atender los servicios a cargo de las citadas entidades territo-
riales y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestacin,
se cre el Sistema General de Participaciones de los departamentos, dis-
tritos y municipios. Igualmente, esta norma establece que los distritos ten-
drn las mismas competencias que los municipios y departamentos para
efectos de la distribucin del Sistema General de Participaciones que es-
tablezca la ley, pudiendo ser beneficiarias las entidades territoriales ind-
genas, una vez constituidas, y los resguardos indgenas, siempre y cuan-
do estos no se hayan constituido en entidad territorial indgena.
Los recursos del sistema se destinarn a la financiacin de los ser-
vicios a cargo de los departamentos, distritos y municipios, dando prio-
ridad al servicio de salud, los servicios de educacin preescolar, primaria,
secundaria y media, y los servicios pblicos domiciliarios de agua pota-
ble y saneamiento bsico, garantizando la prestacin y la ampliacin de
su cobertura con nfasis en la poblacin pobre. La ley, atendiendo los prin-
cipios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, sealar los
casos en los cuales la nacin podr concurrir a la financiacin de los gastos
de competencia de los departamentos, distritos y municipios.
Prev igualmente la norma, que la ley reglamentar los criterios de
distribucin del Sistema General de Participaciones, de acuerdo con las com-
petencias que le asigne a cada una de estas entidades y establecer las dis-
posiciones necesarias para poner en operacin el sistema, incorporando
principios sobre distribucin que tengan en cuenta los siguientes criterios:
a) Para educacin, salud, agua potable y saneamiento bsico: pobla-
cin atendida y por atender, reparto entre poblacin urbana y rural, efi-
ciencia administrativa y fiscal, y equidad. En todo caso, en la distribu-
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 239

cin por entidad territorial de cada uno de los componentes del Sistema
General de Participaciones se dar prioridad a factores que favorezcan a
la poblacin pobre;
b) Para otros sectores: poblacin, reparto entre poblacin urbana y
rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
El mismo artculo dispone que no se podrn descentralizar compe-
tencias sin la previa asignacin de los recursos fiscales suficientes para
atenderlas, y que los recursos del Sistema General de Participaciones se
distribuirn por sectores que defina la ley, sin que el monto de recursos
que se asigne para salud y educacin, pueda ser inferior al que exista con
anterioridad al acto legislativo 1 de 2001.
As mismo, el citado artculo seala que el gobierno nacional debe-
r definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al
gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema Ge-
neral de Participaciones, para asegurar el cumplimiento de las metas de
cobertura y calidad. Esta estrategia deber fortalecer los espacios para la
participacin ciudadana en el control social y en los procesos de rendi-
cin de cuentas. El sistema de monitoreo, seguimiento y control integral,
se encuentra desarrollado por el decreto 28 de 2008.
A su vez, el artculo 357 de la Constitucin, modificado por el artcu-
lo 4 del acto legislativo 4 de 2007, regula la forma de incrementar anual-
mente el monto del sistema de participaciones comentado.
Este sistema general de participaciones se encuentra reglamentado
en la ley 715 de 2001, modificada por las leyes 1176 de 2007, 1294 de 2009
y 1446 y 1450 de 2011, en la cual se precisan los sectores y criterios de
distribucin de los recursos, de acuerdo con los principios y porcentajes
de variacin anual previstos en los artculos 356 y 357 de la Constitucin
y teniendo en cuenta, adems, que la descentralizacin de competencias
se hace con la asignacin previa a las entidades territoriales de los recur-
sos fiscales necesarios para atender las nuevas competencias.
Adems, los artculos 360 y 361 de la Constitucin Poltica, modi-
ficados por el acto legislativo 5 de 2011, establecen que la explotacin de
los recursos naturales no renovables causar a favor del Estado, una con-
traprestacin econmica a ttulo de regala, y prevn que los departamen-
tos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones
de recursos naturales no renovables, as como los municipios y distritos
con puertos martimos y fluviales por donde se transporten dichos recur-
sos o productos derivados de los mismos, tienen derecho a participar en
las regalas y compensaciones, as como a ejecutar directamente esos re-
240 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

cursos. Estas normas constitucionales fueron desarrolladas mediante la


ley 1530 de 2012, por la cual se regula la organizacin y el funcionamiento
del Sistema General de Regalas.
Como consecuencia de su patrimonio autnomo, los departamen-
tos pueden, en principio, manejar libremente sus bienes y recursos. Pero
existen algunas limitaciones previstas expresamente por la Constitucin
Poltica, como las siguientes: la ley puede limitar las apropiaciones de-
partamentales destinadas a honorarios de los diputados y a gastos de fun-
cionamiento de las asambleas y de las contraloras departamentales (art.
308); la ley orgnica del presupuesto debe regular lo correspondiente a la
programacin, aprobacin, modificacin y ejecucin del presupuesto de
los departamentos y de sus entidades descentralizadas (art. 352); los prin-
cipios y disposiciones establecidos en la Constitucin para el presupues-
to nacional se aplican, en lo pertinente, al presupuesto departamental (art.
353); la organizacin, administracin, control y explotacin de los mo-
nopolios rentsticos estarn sometidos a un rgimen especial fijado por la
ley (art. 336); el presupuesto departamental est sujeto a planes de desa-
rrollo que deben elaborar los departamentos de acuerdo con lo previsto
en la Constitucin y en la ley (arts. 339 y ss.).
4) Organizacin. La administracin del departamento est confiada
a un rgano colegiado y deliberante que se denomina asamblea departa-
mental, y a un rgano ejecutor que es el gobernador. Adems, la Cons-
titucin prev la existencia de una contralora departamental, encargada
de ejercer el control fiscal sobre el manejo de los bienes y rentas depar-
tamentales, la cual est encabezada por un contralor. Por otra parte, pueden
existir otras dependencias como las secretaras, establecimientos pbli-
cos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economa mix-
ta, segn la estructura orgnica que determine la respectiva asamblea.
5) La asamblea departamental. Est compuesta de diputados, ele-
gidos popularmente, con calidad de servidores pblicos,en nmero de 11
a 31, segn la poblacin del departamento, para perodos institucionales
de cuatro aos, y quienes pueden ser reelegidos indefinidamente 1.
6) Calidades para ser diputado. Las calidades para ser diputado son
las de ser ciudadano en ejercicio, no haber sido condenado a pena privativa

1
Al respecto, debe tenerse en cuenta que el art. 16 del acto legislativo 1de2003
sealaba que para el caso de las comisaras erigidas en departamento por el art. 309 de
la Constitucin, la asamblea estara integrada por solo siete miembros. Sin embargo, me-
diante sen t. C-668 de 2003, la Corte Constitucional declar inexequible el citado artculo.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 241

de la libertad, con excepcin de los delitos polticos o culposos, y haber


residido en la respectiva circunscripcin electoral durante el ao inme-
diatamente anterior a la fecha de la eleccin (Const. Pol., art. 299, modi-
ficado por el art. 3 del act. leg. 1 de 2007).
7) Remuneracin de los diputados. Los diputados tienen la calidad
de servidores pblicos y tienen derecho a una remuneracin por su asis-
tencia a las sesiones correspondientes. Adems se encuentran ampara-
dos por el rgimen de prestaciones y seguridad social fijado por la ley
(Const. Pol., art. 299, modificado por el art. 3 del act. leg. 1de2007, y
ley 617 de 2000, art. 28).
8) Inhabilidades de los diputados. El artculo 33 de la ley 617 de
2000, establece el rgimen de inhabilidades para ser inscrito como can-
didato o elegido diputado. Segn esta norma, no podr ser inscrito como
candidato ni elegido diputado:
1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial a pena privati-
va de la libertad, excepto por delitos polticos o culposos; o haya perdido
la investidura de congresista o, la de diputado o concejal; o excluido del
ejercicio de una profesin; o se encuentre en interdiccin para el ejerci-
cio de funciones pblicas.
2. Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos
por nacimiento.
3. Quien dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elec-
cin haya ejercido como empleado pblico, jurisdiccin o autoridad po-
ltica, civil, administrativa o militar, en el respectivo departamento, o quien
como empleado pblico del orden nacional, departamental o municipal,
haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecucin de recursos de
inversin o celebracin de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en
el respectivo departamento.
4. Quien dentro del ao anterior a la eleccin haya intervenido en la
gestin de negocios ante entidades pblicas departamentales o en la ce-
lebracin de contratos con entidades pblicas de cualquier nivel, en in-
ters propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o
cumplirse en el respectivo departamento. As mismo, quien dentro del ao
anterior haya sido representante legal de entidades que administren tribu-
tos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios pbli-
cos domiciliarios o de seguridad social de salud en el rgimen subsidiado
en el respectivo departamento.
5. Quien tenga vnculo por matrimonio, o unin permanente, o de pa-
rentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o nico
242 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

civil, con funcionarios que dentro de los doce meses anteriores a la elec-
cin hayan ejercido autoridad civil, poltica, administrativa o militar en
el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan
sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o
contribuciones, o de entidades encargadas de prestar servicios pblicos
domiciliarios o de seguridad social de salud en el rgimen subsidiado en
el respectivo departamento. As mismo, quien est vinculado entre s por
matrimonio o unin permanente o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o nico civil, y se inscriba.por el
mismo partido o movimiento poltico para eleccin de cargos o de corpo-
raciones pblicas que deban realizarse en el mismo departamento en la
misma fecha 2 .
Adems, de conformidad con el artculo 122 de la Constitucin Po-
ltica, modificado por el acto legislativo 1 de 2009, no podr ser inscrito
para las elecciones de diputado ni elegido como tal quien haya sido con-
denado, en cualquier tiempo, por delitos que afecten el patrimonio del Esta-
do; quien haya sido condenado por delitos relacionados con la pertenencia,
promocin o financiacin de grupos armados ilegales, delitos de lesa hu-
manidad o por narcotrfico en Colombia o en el exterior, o quien haya dado
lugar, como servidor pblico, por dolo o culpa grave, a que el Estado sea
condenado a una reparacin patrimonial, salvo que asuma con su patri-
monio el valor del dao.
9) Incompatibilidades de los diputados. El rgimen de incompati-
bilidades de los diputados est contenido en el artculo 34 de la ley 617
de 2000. Conforme a esta norma, los diputados no podrn:
l. Aceptar o desempear cargo como empleado oficial, ni vincular-
se como contratista con el respectivo departamento.
2. Intervenir en la gestin de negocios o ser apoderado ante entida-
des del respectivo departamento o ante las personas que administren tri-
butos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por s o por interpues-
ta persona, contrato alguno, con las excepciones de que trata el artculo

2
Al respecto, debe hacerse notar que si bien el artculo 33 de la ley 617 de 2000
estableca que la mencionada inhabilidad se extenda a quien tuviera parentesco en
"segundo grado de consanguinidad", la Corte Constitucional, en sentencia C-325 de 2009
decidi declarar inexequible la expresin "segundo grado de consanguinidad", conte-
nida en la parte inicial del numeral 5 del artculo 33 y sustituirla por la expresin "tercer
grado de consanguinidad", porque, a travs de ella, el legislador regul una inhabilidad
por parentesco para los diputados menos gravosa que la misma prohibicin prevista por
la Constitucin para los congresistas.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL
243

35 de la misma ley, relacionadas con las diligencias o actuaciones admi-


nistrativas y jurisdiccionales en las cuales ellos mismos, su cnyuge, sus
padres o sus hijos tengan inters; los reclamos por el cobro de impuestos
contribuciones, tasas y multas que graven a las mismas personas; la uti~
lizacin de bienes y servicios que las entidades oficiales de cualquier clase,
las prestadoras de servicios pblicos domiciliarios y de seguridad social
ofrezcan al pblico bajo condiciones comunes a todos los que la solici-
ten, y ser apoderados o defensores en los procesos que se tramiten ante la
rama jurisdiccional del poder pblico.
3. Ser miembro de juntas o consejos directivos del sector central o
descentralizado de cualquier nivel del respectivo departamento, o de insti-
tuciones que administren tributos, tasas o contribuciones procedentes del
mismo.
4. Celebrar contratos o realizar gestiones con quienes administren,
manejen o inviertan fondos pblicos procedentes del respectivo departa-
mento, o sean contratistas del mismo, o reciban donaciones de este.
5. Ser representante legal, miembro de juntas o consejos directivos,
auditor o revisor fiscal, empleado o contratista de empresas que presten
servicios pblicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo de-
partamento.
10) Funciones de las asambleas. La Constitucin misma determina,
en el artculo 300, adicionado por el artculo 4 del acto legislativo 1 de
2007, las funciones principales de las asambleas departamentales de la si-
guiente manera:
1. Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestacin de los ser-
vicios a cargo del departamento.
2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeacin, el de-
sarrollo econmico y social, el apoyo financiero y crediticio a los muni-
cipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras pblicas, las vas
de comunicacin y el desarrollo de sus zonas de frontera.
3. Adoptar de acuerdo con la ley los planes y programas de desarrollo
econmico y social y los de obras pblicas, con la determinacin de las
inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su eje-
cucin y asegurar su cumplimiento. Estos planes sern coordinados e inte-
grados con los planes y programas municipales, regionales y nacionales.
4. Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones
necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales.
5. Expedir las normas orgnicas del presupuesto departamental y el
presupuesto anual de rentas y gastos.
244 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

6. Con sujecin a los requisitos que seale la ley, crear y suprimir


municipios, segregar y agregar territorios municipales, y organizar pro-
vincias.
7. Determinar la estructura de la administracin departamental, las
funciones de sus dependencias, las escalas de remuneracin correspon-
dientes a sus distintas categoras de empleo; crear los establecimientos
pblicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y
autorizar la formacin de sociedades de economa mixta.
8. Dictar normas de polica en todo aquello que no sea materia de dis-
posicin legal.
9. Autorizar al gobernador para celebrar contratos, negociar emprs-
titos, enajenar bienes y ejercer,pro tempore, precisas funciones de las que
corresponden a las asambleas departamentales.
l O. Regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la educa-
cin y la salud en los trminos que determine la ley.
11. Solicitar informes sobre el ejercicio de sus funciones al contralor
general del departamento, secretarios de gabinete, jefes de departamen-
tos administrativos y directores de institutos descentralizados del orden
departamental.
12. Cumplir las dems funciones que les asignen la Constitucin y
la ley.
13. Citar y requerir a los secretarios del despacho del gobernador para
que concurran a las sesiones de la asamblea.
14. Proponer mocin de censura respecto de los secretarios de des-
pacho del gobernador por asuntos relacionados con funciones propias del
cargo, o por desatencin a los requerimientos y citaciones de la asamblea.
La mocin de censura deber ser propuesta por la tercera parte de los
miembros que componen la asamblea. La votacin se har entre el ter-
cero y el dcimo da siguientes a la terminacin del debate, con audiencia
pblica del funcionario respectivo. Su aprobacin requerir el voto afir-
mativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corpo-
racin. Una vez aprobada, el funcionario quedar separado de su cargo.
Si fuere rechazada, no podr presentarse otra sobre la misma materia a me-
nos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto
del cual se haya promovido mocin de censura no obsta para que esta sea
aprobada.
Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3, 5 y 7, las que de-
creten inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departa-
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL
245

mentales y las que creen servicios a cargo del departamento o los traspasen
a l, solo podrn ser dictadas o reformadas a iniciativa del gobernador.
Con fundamento en el numeral 12 del artculo 300 de la Constitucin
la ley ha conferido a las asambleas departamentales otras funciones. La~
ms importantes estn contenidas en el artculo 62 del Cdigo de Rgi-
men Departamental. Conviene tambin observar que para el ejercicio de
sus funciones, las asambleas departamentales poseen el poder reglamen-
tario3.
Adems, debe tenerse en cuenta que la Constitucin prev que las
asambleas podrn deiegar en los concejos municipales las funciones que
ella misma determine, previa autorizacin de la ley, pudiendo reasumir
en cualquier momento el ejercicio de las funciones delegadas.
Por ltimo, la Constitucin tambin prev que la ley podr establecer
para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de
gestin administrativa y fiscal, distintas de las sealadas para ellos en la
misma Carta, en atencin a la necesidad de mejorar la administracin o
la prestacin de los servicios pblicos, de acuerdo con su poblacin, re-
cursos econmicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y eco-
lgicas, en desarrollo de lo cual la ley podr delegar, a uno o varios de-
partamentos, atribuciones propias de los organismos o entidades pblicas
nacionales.
El ejercicio de sus funciones lo realizan las asambleas en sus sesio-
nes y con la expedicin de actos que se denominan ordenanzas y resolu-
ciones.
11) El gobernador. Es funcionario de eleccin popular, para un pe-
rodo de cuatro aos, sin que pueda ser reelegido para el perodo siguien-
te. Es el jefe de la administracin secciona!, representante legal del depar-
tamento y agente del presidente de la repblica para el mantenimiento del
orden pblico, para la ejecucin de la poltica econmica general y para
los asuntos que mediante convenios la nacin acuerde con el departamento.
Es decir, que el gobernador es una autoridad en la cual se manifiestan tanto
el fenmeno de la descentralizacin como el de la centralizacin, aunque
predomina el primero de ellos: cuando acta como jefe de la administra-
cin secciona! y representante legal del departamento es una autoridad des-
centralizada; mientras que cuando lo hace como agente del presidente de
la repblica, es una autoridad centralizada, aunque desconcentrada.

3
Vanse, por ejemplo, C. E., sent. 24 mayo 1973, S4, exp. 2226; C. E., concepto
19 febrero 1998, SCSC, rad. 1059; C. E., sent. 8 febrero 2000, SPCA, exp. S-761, y Corte
Const., sents. C-338 de 1997 y C-593 de 2005.
246 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

La Constitucin prev, igualmente, que la ley fijar las calidades, re-


quisitos, inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores; regla-
mentar su eleccin; determinar sus faltas absolutas y temporales y for-
ma de llenarlas, y dictar las dems disposiciones necesarias para el normal
desempeo de sus cargos. En relacin con los requisitos, calidades, fal-
tas absolutas y temporales y forma de llenarlas, no ha sido expedida la ley
que los fije. Adems, el presidente de la repblica podr suspender o des-
tituir a los gobernadores en los casos sealados por la ley4.
12) Inhabilidades del gobernador. El artculo 30 de la ley 617 de
2000 establece el rgimen de inhabilidades para ser inscrito como candi-
dato, elegido o designado gobernador. Segn esta norma, no podr ser
inscrito como candidato, elegido o designado gobernador:
1. Quien haya sido condenado en cualquier poca por sentencia
judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos polticos o cul-
posos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigen-
cia de la citada ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de
una profesin; o se encuentre en interdiccin para el ejercicio de funcio-
nes pblicas.
2. Quienes tengan doble nacionalidad exceptuando los colombianos
por nacimiento.
3. Quien dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elec"."
cin haya ejercido como empleado pblico, jurisdiccin o autoridad po-
ltica, civil, administrativa o militar, en el respectivo departamento, o quien
como empleado pblico del orden nacional, departamental o municipal,
haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecucin de recursos de
inversin o celebracin de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en
el respectivo departamento.
4. Quien dentro del ao anterior a la eleccin haya intervenido en la
gestin de negocios ante entidades pblicas departamentales o en la ce-
lebracin de contratos con entidades pblicas de cualquier nivel, en inte-
rs propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o
cumplirse en el respectivo departamento. As mismo, quien dentro del ao
anterior haya sido representante legal de entidades que administren tribu-

4
Debe tenerse en cuenta que el decreto-ley 169 de 2000, en sus arts. 42 y ss. se-
al las causales de suspensin y destitucin de los gobernadores por el presidente de
la repblica, pero dicho decreto fue declarado inexequible mediante sent. C-1318 de
2000, por lo que actualmente no existe ley que precise estas causales especficamente
para los gobernadores, aunque s existen otras normas que consagran causales de esta
naturaleza, en especial en materia penal y disciplinaria.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 247

tos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios pbli-


cos domiciliarios o de seguridad social de salud en el rgimen subsidiado
en el respectivo departamento.
5. Quien tenga vnculo mediante matrimonio, o unin permanente,
o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afini-
dad o nico civil, con funcionarios que dentro de los doce meses anterio-
res a la eleccin hayan ejercido autoridad civil, poltica, administrativa o
militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo
lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tri-
butos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios p-
.blicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el rgimen subsidiado
en el respectivo departamento.
6. Quien haya desempeado el cargo de contralor departamental o
procurador delegado en el respectivo departamento durante un perodo de
doce meses antes de la eleccin de gobernador.
7. Quien haya desempeado un ao antes de la eleccin, uno de los
siguientes cargos: ministro, director de departamento administrativo, ma-
gistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del
Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura o del Consejo
Nacional Electoral, procurador general de la nacin, defensor del pueblo,
contralor general de la Repblica, fiscal general de la nacin, registrador
nacional del estado civil, comandante de las fuerzas militares, director ge-
neral de la polica, gobernador de departamento o alcalde.
Adems, de conformidad con el artculo 122 de la Constitucin Pol-
tica, modificado por el acto legislativo 1 de 2009, no podr ser inscrito para
las elecciones de gobernador ni elegido como tal quien haya sido conde-
nado, en cualquier tiempo, por delitos que afecten el patrimonio del Es-
tado; quien haya sido condenado por delitos relacionados con la pertenen-
cia, promocin o financiacin de grupos armados ilegales, delitos de lesa
humanidad o por narcotrfico en Colombia o en el exterior, o quien haya
dado lugar, como servidor pblico, por dolo o culpa grave, a que el Es-
tado sea condenado a una reparacin patrimonial, salvo que asuma con
su patrimonio el valor del dao.
13) Incompatibilidades del gobernador. El rgimen de incompati-
bilidades de los gobernadores est contenido en el artculo 31 de la ley 617
de 2000. Conforme a esta norma, los gobernadores, as como quienes sean
designados en su reemplazo, no podrn:
1. Celebrar en su inters particular, por s o por interpuesta persona
o en representacin de otro, contrato alguno con el respectivo departamen-
248 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

to, con sus entidades pblicas o privadas que manejen o administren re-
cursos pblicos provenientes del mismo.
2. Tomar parte en las actividades de los partidos o movimientos
polticos, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.
3. Intervenir en cualquier forma, fuera del ejercicio de sus funcio-
nes, en la celebracin de contratos con la administracin pblica.
4. Intervenir, en nombre propio o ajeno, en procesos o asuntos, fue-
ra del ejercicio de sus funciones, en los cuales tenga inters el departa-
mento o sus entidades descentralizadas.
5. Ser apoderado o gestor ante entidades o autoridades administra-
tivas o jurisdiccionales del respectivo departamento, o que administren
tributos, tasas o contribuciones del mismo.
6. Desempear simultneamente otro cargo o empleo pblico o pri-
vado.
7. Inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporacin de
eleccin popular durante el perodo para el cual fue elegido.
14) Funciones del gobernador. El artculo 305 de la Constitucin
consagra las atribuciones ms importantes de los gobernadores, a saber:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, las leyes, los decretos
del gobierno y las ordenanzas de las asambleas departamentales.
2. Dirigir y coordinar la accin administrativa del departamento y
actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su
territorio, de conformidad con la Constitucin y las leyes.
3. Dirigir y coordinar los servicios nacionales en las condiciones de
la delegacin que le confiera el presidente de la repblica.
4. Presentar oportunamente a la asamblea departamental los proyec-
tos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo econmico y
social, obras pblicas y presupuesto anual de rentas y gastos.
5. Nombrar y remover libremente a los gerentes o directores de los
establecimientos pblicos y de las empresas industriales o comerciales del
departamento. Los representantes del departamento en las juntas direc-
tivas de tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son
agentes del gobernador.
6. Fomentar, de acuerdo con los planes y programas generales, las
empresas, industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural, so-
cial y econmico del departamento que no correspondan a la nacin y a
los municipios.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL
249

7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, se-


alar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujecin a la
ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no
podr crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el res-
pectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado.
8. Suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad
con las ordenanzas.
9. Objetar por motivos de inconstitucionalidad, ilegalidad o incon-
veniencia, los proyectos de ordenanza, o sancionarlos y promulgarlos.
10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes
y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al tribunal
competente para que decida sobre su validez.
11. Velar por la exacta recaudacin de las rentas departamentales,
de las entidades descentralizadas y las que sean objeto de transferencias
por la nacin.
12. Convocar a la asamblea departamental a sesiones extraordinarias
en las que solo se ocupar de los ternas y materias para los cuales fue
convocada.
13. Escoger de las ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, los
gerentes o jefes seccionales de los establecimientos pblicos del orden na-
cional que operen en el departamento, de acuerdo con la ley.
14. Ejercer las funciones administrativas que le delegue el presidente
de la repblica.
15. Las dems que le sealen la Constitucin, las leyes y las orde-
nanzas.
El artculo 95 del Cdigo de Rgimen Departamental confirma y de-
talla sus funciones 5 .
Conviene observar que entre las funciones previstas por ese Cdigo,
se encuentra expresamente la relativa al poder de polica dentro del mar-
co del departamento, el cual debe ser ejercido de conformidad con las leyes
y las ordenanzas departarnentales 6

5
Pueden verse los comentarios hechos en relacin con las funciones previstas en
este artculo, en CARLOS H. PAREJA, Curso de derecho administrativo terico y prcti-
co, 2 ed., Bogot, Edit. El Escolar, 1939, pgs. 120 y ss., ya que la mayora de ellas
provienen del Cdigo de Rgimen Poltico y Municipal.
6 Las disposiciones actuales ms importantes en materia de polica estn consig-

nadas en los decrs. extraordinarios 1355 y 2055 de 1970 y 522 de 1971.


250 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

Conviene tambin observar que para el ejercicio de sus funciones los


gobernadores poseen el poder reglamentario. En efecto, despus de al-
gunas vacilaciones a este respecto 7 , la jurisprudencia del Consejo de Es-
tado considera hoy implcito ese poder reglamentario en los textos lega-
les que consagran las atribuciones de los gobernadores8 y en la necesidad
de precisar las ordenanzas 9 .
15) Otras dependencias departamentales. Adems de la asamblea
y el gobernador, es lgico que el departamento requiera de otros organis-
mos y autoridades para desarrollar su funcin administrativa. En conse-
cuencia, con fundamento en su autonoma administrativa, el departamento,
por conducto de la asamblea departamental y por iniciativa del goberna-
dor, puede determinar su propia estructura y las funciones de los organis-
mos y dependencias que as se creen.
En aplicacin de lo anterior, normalmente existen en los departamen-
tos otras dependencias como las secretaras y los departamentos adminis-
trativos. Adems, tambin se presenta all la descentralizacin especia-
lizada o por servicios, por lo cual pueden existir establecimientos pblicos,
empresas industriales y comerciales y sociedades de economa mixta de-
partamentales, as como otras entidades.
La Constitucin tambin prev la existencia de una contralora de-
partamental, pero como este organismo es el encargado de ejercer el con-
trol fiscal sobre el manejo de los bienes y rentas del departamento, lo hemos
estudiado en el captulo correspondiente a los rganos de control fiscal.

B) Las regiones

La Constitucin de 1991 prev en su artculo 306 que dos o ms de-


partamentos podrn constituirse en regiones administrativas y de plani-
ficacin, con personera jurdica, autonoma y patrimonio propio, cuyo ob-
jeto principal ser el desarrollo econmico y social del respectivo territorio.

7
Vase, por ejemplo, C. E., sents. de 5 junio 1935, Anales, nm. 231, pg. 556;
6 noviembre 1935, Anales, t. xxvm, pg. 684; y 20 agosto 1937, Anales, nms. 257 a
262, pg. 725, sentencias en las cuales el Consejo de Estado consideraba que los gober-
nadores solo tenan la potestad reglamentaria cuando la ley o la ordenanza la conferan
expresamente.
8
Vase, por ejemplo, C. E., sents. de5 julio 1940,Anales, t. XLII, pg. 623; 25 mayo
1943, Anales, t. 1, pg. 134, y C. E., sent., 25 abril 1991, Sl, exp. 1373.
9
C. E., sent. 24 mayo 1973, S4, Derecho Colombiano, nm. 138,junio 1973, pg.
673; C.E., sent. 12 abril 1987, Sl,exp.110,yC. E., sent., 25abril1991, Sl,exp.1373.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 251

Para el desarrollo de esta nueva figura dentro de la organizacin del


Estado colombiano, el artculo 307 de la Constitucin ordena que una ley
orgnica establecer las condiciones para solicitar la conversin de la re-
gin en entidad territorial y que la decisin, que ser tomada por el Con-
greso, se someter en cada caso a referendo de los ciudadanos de los de-
partamentos interesados.
Ordena, igualmente, que la misma ley establecer las atribuciones,
los rganos de administracin, los recursos de las regiones y su participa-
cin en los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalas. As
mismo, esa ley definir los principios para la adopcin del estatuto espe-
cial de cada regin.
Lo expresado por las normas constitucionales implica que la Cons-
titucin prev dos tipos de regiones. De una parte, las denominadas re-
giones administrativas y de planificacin y, de otra, las regiones con ca-
lidad de entidades territoriales. Aquellas podrn convertirse en entidades
territoriales de acuerdo con las condiciones que seale la ley.
A pesar de lo anterior, la Corte Constitucional, al analizar una ley
que consagraba el concepto de "proyecto regional", concluy que el Con-
greso, en ejercicio de sus facultades ordinarias y de acuerdo con las ne-
cesidades de la administracin y las demandas de la comunidad, puede
crear diversos tipos de regiones o de proyectos regionales que no sean en-
tidades territoriales 10
En aplicacin de las normas constitucionales y de lo concluido por
la Corte Constitucional, la ley 1454 de 2011 prev la existencia y los re-
quisitos de creacin y funcionamiento de los siguientes tipos de regiones:
las regiones administrativas y de planificacin-RAP, la regin adminis-
trativa y de planificacin especial entre el Distrito Capital, el departamento
de Cundinamarca y los departamentos contiguos-RAPE y las regiones de
planeacin y gestin-RPG, como "esquemas asociativos territoriales" y
no como entidades territoriales, los cuales sern estudiados ms adelante
en el literal H) de este captulo.
Respecto de las regiones con carcter de entidades territoriales, el
artculo 36 de la ley 1454 de 2011 se limita a reiterar que las regiones ad-
ministrativas y de planificacin podrn transformarse en "regiones enti-
dades territoriales" -RET, de acuerdo con las condiciones que fije otra ley

10
Sobre el tema de las regiones, vase C. E., concepto 6 septiembre 2001, SCSC,
exp. 1361, y Corte Const., sent. C-207 de 2000. Desde el punto de vista doctrinal, vase
a JAIME VIDAL PERDOMO, La regin en la organizacin territorial del Estado, ob. cit.
252 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

que para el efecto expida el Congreso. En consecuencia, las regiones con


carcter de entidades territoriales apenas estn previstas constitucional-
mente, pero todava no podrn existir en la prctica.

C) Los municipios

1) Creacin. La creacin y supresin de los municipios correspon-


de a la asamblea departamental, de acuerdo con los requisitos que para el
efecto exija la ley, conforme a lo previsto en el numeral 6 del artculo 300
de la Constitucin Poltica. Actualmente, esos requisitos estn previstos
en el artculo 8 de la ley 136 de 1994, modificado por los artculos 15 de
la ley 617 de 2000 y 11 de la ley 1551de2012, as:
1) Que el rea del municipio propuesto tenga identidad, atendidas
las caractersticas naturales, sociales, econmicas y culturales.
2) Que cuente, por lo menos, con veinticinco mil habitantes y que
el municipio o municipios de los cuales se pretende segregar no disminu-
ya su poblacin por debajo de este lmite, segn certificacin del Depar-
tamento Administrativo Nacional de Estadstica, DANE. El mencionado
nmero de habitantes crecer anualmente segn la tasa de crecimiento
poblacional del ao anterior certificada por el DANE.
3) Que el municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos
corrientes de libre destinacin anuales equivalentes a doce mil salarios m-
nimos mensuales vigentes, durante un perodo no inferior a cuatro aos,
de conformidad con certificacin previa del Ministerio de Hacienda y Cr-
dito Pblico.
4) Previamente a la presentacin del proyecto de ordenanza por la
cual se cree un municipio, el rgano departamental de planeacin, de acuerdo
con la metodologa elaborada por el Departamento Nacional de Pla-
neacin, debe elaborar el respectivo estudio, sobre la conveniencia eco-
nmica y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad, teniendo
en cuenta sus posibilidades econmicas, de infraestructura y su identi-
ficacin como rea de desarrollo. Con fundamento en dicho estudio, el
rgano departamental de planeacin deber expedir concepto sobre la via-
bilidad de crear o no el municipio, debiendo pronunciarse sobre la conve-
niencia de la medida para el municipio o los municipios de los cuales se
segregara el nuevo.
En ningn caso podr crearse un municipio que sustraiga ms de la
tercera parte del territorio del municipio o municipios de los cuales se se-
grega. Antes de la sancin de la ordenanza de creacin del municipio, el
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL
253

tribunal contencioso administrativo ejercer control automtico previo


sobre la legalidad de la misma. Si el proyecto no se encontrare ajustado
a la ley, no podr sancionarse.
El proyecto de ordenanza podr ser presentado por el gobernador,
los miembros de la asamblea departamental o por iniciativa popular. Igual-
mente, cuando as se decida por consulta popular, el gobernador estar
obligado a presentar el proyecto.
En caso de que a la ordenanza que apruebe la creacin de un nuevo
municipio no hubiere precedido la consulta popular, una vez se expida
dicha ordenanza, deber ser sometida a referndum en el que participen
los ciudadanos del respectivo territorio. El referndum deber realizarse
en un plazo mximo de seis meses, contados a partir de la fecha de san-
cin de la ordenanza. Si el proyecto de ordenanza fuere negado, se archi-
var y una nueva iniciativa en el mismo sentido solo podr presentarse dos
aos despus.
No obstante lo anterior, el artculo 16 de la citada ley 617 (que modi-
fica el art. 9Q de la ley 136 de 1994), prev que las asambleas podrn crear
municipios, sin el lleno de los requisitos, cuando, previo a la presentacin
del proyecto de ordenanza, el presidente de la repblica considere su
creacin corno de conveniencia por razones de defensa nacional. Igual-
mente, podrn las asambleas departamentales elevar a municipios, sin el
lleno de los requisitos generales, los corregimientos creados por el gobier-
no nacional antes de 1991 que se encuentren ubicados en las zonas de
frontera, siempre y cuando no hagan parte de ningn municipio, previo
visto bueno del presidente de la repblica.
Finalmente, la ordenanza que expida la respectiva asamblea deber
establecer los activos y pasivos que le son inherentes tanto al nuevo muni-
cipio, como al municipio del cual se escindi este.
De otra parte, de conformidad con lo previsto en el artculo 12 de la
ley 1551de2012, para agregar o segregar territorios municipales, deben
llenarse las siguientes condiciones:
a) Que se presente peticin motivada ante la asamblea departamen-
tal por parte de la mayora simple de los concejos municipales o por la
mitad de los ciudadanos de la regin que se intenta segregar y/o agregar;
b) Que la segregacin se produzca por falta de identidad de los ha-
bitantes del territorio, por la excesiva distancia entre la cabecera munici-
pal y el territorio que se pretende segregar que impide su adecuada admi-
nistracin, por la dificultad permanente de acceso a la cabecera municipal
254 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

por parte de los habitantes que habitan este territorio y la correlativa cer-
cana con la cabecera municipal vecina, entre otras circunstancias;
c) Que se obtenga concepto del gobernador, el cual no tiene carcter
vinculante, y
d) Que se obtenga concepto favorable del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico sobre la viabilidad presupuesta! del municipio que pier-
de parte de su territorio.
Una vez cumplidas las anteriores condiciones, la respectiva asam-
blea departamental decidir si autoriza o no la agregacin o segregacin
del respectivo territorio municipal. En caso de que los municipios corres-
pondan a departamentos distintos, cada Asamblea deber decidir lo con-
cerniente a su respectivo municipio.
2) Derechos. Los municipios gozan de autonoma para la gestin de
sus intereses, dentro de los lmites de la Constitucin y la ley y, de con-
formidad con el artculo 2 de la ley 1551de2012, gozan de los siguien-
tes derechos:
1. Elegir a sus autoridades mediante procedimientos democrticos
y participativos de acuerdo con la Constitucin y la ley.
2. Ejercer las competencias que les correspondan conforme a la Cons-
titucin y a la ley.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales, de acuerdo a las normas espe-
ciales que se dicten en dicha materia.
5. Adoptar la estructura administrativa que puedan financiar y que
se determine conveniente para dar cumplimiento a las competencias que
les son asignadas por la Constitucin y la ley.
3) Principios rectores de la administracin municipal. El artculo
5 de la ley 136 de 1994, adicionado por el artculo 4 de la ley 1551 de
2012, establece que la organizacin y el funcionamiento de los munici-
pios se desarrollar con arreglo a los postulados que rigen la funcin admi-
nistrativa y regulan la conducta de los servidores pblicos, de acuerdo con
los siguientes principios rectores de la administracin municipal:
a) Eficacia: los municipios determinarn con claridad la misin, pro-
psito y metas de cada una de sus dependencias o entidades; definirn al
ciudadano como centro de su actuacin dentro de un enfoque de excelen-
cia en la prestacin de sus servicios y establecern rigurosos sistemas de
control de resultados y evaluacin de programas y proyectos.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 255

b) Eficiencia: los municipios debern optimizar el uso de los recur-


sos financieros, humanos y tcnicos, definir una organizacin adminis-
trativa racional que les permita cumplir de manera adecuada las funcio-
nes y servicios a su cargo, crear sistemas adecuados de informacin,
evaluacin y control de resultados, y aprovechar las ventajas comparati-
vas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de carcter pblico o
privado. En desarrollo de este principio, se establecern los procedimien-
tos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las
funciones y servicios a cargo del municipio, evitar dilaciones que retar-
den el trmite y la culminacin de las actuaciones administrativas o per-
judiquen los intereses del municipio.
c) Publicidad y transparencia: los actos de la administracin muni-
cipal son pblicos y es obligacin de la misma facilitar el acceso de los
ciudadanos a su conocimiento y fiscalizacin, de conformidad con la ley.
d) Moralidad: las actuaciones de los servidores pblicos municipa-
les debern regirse por la ley y la tica propias del ejercicio de la funcin
pblica.
e) Responsabilidad: la responsabilidad por el cumplimiento de las
funciones y atribuciones establecidas en la Constitucin y en la ley, ser
de las respectivas autoridades municipales en lo de su competencia. Sus
actuaciones no podrn conducir a la desviacin o abuso de poder y se ejer-
cern para los fines previstos en la ley. Las omisiones antijurdicas de sus
actos darn lugar a indemnizar los daos causados y a repetir contra los
funcionarios responsables de los mismos.
f) Imparcialidad: las actuaciones de las autoridades y en general, de
los servidores pblicos municipales y distritales se regirn por la Cons-
titucin y la ley, asegurando y garantizando los derechos de todas las
personas sin ningn gnero de discriminacin.
g) Sostenibilidad: el municipio como entidad territorial, en concur-
so con la nacin y el departamento, buscar las adecuadas condiciones de
vida de su poblacin. Para ello adoptar acciones tendientes a mejorar la
sostenibilidad ambiental y la equidad social; propiciando el acceso equi-
tativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y beneficios
de desarrollo; buscando reducir los desequilibrios; haciendo nfasis en lo
rural y promover la conservacin de la biodiversidad y los servicios
ecosistmicos.
h) Asociatividad: las autoridades municipales, con el fin de lograr
objetivos de desarrollo econmico y territorial, propiciarn la formacin
de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integracin
256 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

territorial para producir economas de escala, generar sinergias y alian-


zas competitivas. As mismo, promovern la celebracin de contratos plan
y alianzas pblico-privadas para el desarrollo rural.
i) Economa y buen gobierno: El municipio buscar garantizar su
autosostenibilidad econmica y fiscal, y deber propender por la pro-
fesionalizacin de su administracin, para lo cual promover esquemas
asociativos que privilegien la reduccin del gasto y el buen gobierno en
su conformacin y funcionamiento.
4) Funciones. El municipio constituye una colectividad descentra-
lizada, dotada de personera jurdica y encargada de administrar sus pro-
pias necesidades. Es as como el artculo 311 de la Constitucin afirma
que al municipio, como entidad fundamental de la divisin poltico-ad-
ministrativa del Estado, le corresponde prestar los servicios pblicos que
determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, orde-
nar el desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria,
el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dems
funciones que le asignen la Constitucin y las leyes.
A su vez, el artculo 3 de la ley 136 de 1994, modificado por el ar-
tculo 6 de la ley 1551de2012, precisa un poco ms estas funciones al
expresar que corresponde al municipio:
1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios pbli-
cos que determine la ley.
2. Elaborar los planes de desarrollo municipal, en concordancia con
el plan de desarrollo departamental, los planes de vida de los territorios
y resguardos indgenas, incorporando las visiones de las minoras tnicas,
de las organizaciones comunales y de los grupos de poblacin vulnera-
bles presentes en su territorio, teniendo en cuenta los criterios e instrumen-
tos definidos por la Unidad de Planificacin de Tierras Rurales y Usos
Agropecuarios -UPRA-, para el ordenamiento y el uso eficiente del
suelo rural, los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, y en
armona con el Plan Nacional de Desarrollo, segn la ley orgnica de la
materia. Los planes de desarrollo municipal debern incluir estrategias
y polticas dirigidas al respeto y garanta de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario;
3. Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que
demande el progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en cuen-
ta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades indgenas
y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos
de accin comunal.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 257

4. Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciuda-


dana, en coordinacin con las autoridades locales de polica y promover
la convivencia entre sus habitantes.
5. Promover la participacin comunitaria, la cultura de derechos
humanos y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. El fomento
de la cultura ser prioridad de los municipios y los recursos pblicos in-
vertidos en actividades culturales tendrn, para todos los efectos legales,
el carcter de gasto pblico social de conformidad con el numeral 8 del
artculo 1de la ley 397 de 1997.
6. Promover alianzas y sinergias pblico-privadas que contribuyan
al desarrollo econmico, social y ambiental del municipio y de la regin,
mediante el empleo de los mecanismos de integracin dispuestos en la ley.
7. Procurar la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de
los habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con espe-
cial nfasis en los nios, las nias, los adolescentes, las mujeres cabeza
de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condicin de
discapacidad y los dems sujetos de especial proteccin constitucional.
8. En asocio con los departamentos y la nacin, contribuir al goce
efectivo de los derechos de la poblacin vctima del desplazamiento for-
zado, teniendo en cuenta los principios de coordinacin, concurrencia,
complementariedad, subsidiariedad y las normas jurdicas vigentes.
9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, regla-
mentando de manera especfica los usos del suelo en las reas urbanas,
de expansin y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los
instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente
del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar
los planes sectoriales en armona con las polticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos. Los planes de ordenamiento territo-
rial sern presentados para revisin ante el concejo municipal o distrital
cada 12 aos.
10. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del
ambiente, de conformidad con la Constitucin y la ley.
11. Promover el mejoramiento econmico y social de los habitantes
del respectivo municipio, fomentando la industria nacional, el comercio
y el consumo interno en sus territorios de conformidad con la legislacin
vigente para estas materias.
12. Fomentar y promover el turismo, en coordinacin con la polti-
ca nacional.
258 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

13. Los municipios fronterizos podrn celebrar convenios con enti-


dades territoriales limtrofes del mismo nivel y de pases vecinos para el
fomento de la convivencia y seguridad ciudadana, el desarrollo econmico
y comunitario, la prestacin de servicios pblicos y la preservacin del
ambiente.
14. Autorizar y aprobar, de acuerdo con la disponibilidad de servi-
cios pblicos, programas de desarrollo de vivienda ejerciendo las funcio-
nes de vigilancia necesarias.
15. Incorporar el uso de nuevas tecnologas, energas renovables,
reciclaje y produccin limpia en los planes municipales de desarrollo.
16. En concordancia con lo establecido en el artculo 355 de la
Constitucin Poltica, los municipios y distritos podrn celebrar conve-
nios solidarios con los cabildos, las autoridades y organizaciones indge-
nas, los organismos de accin comunal y dems organizaciones civiles y
asociaciones residentes en el territorio, para el desarrollo conjunto de
programas y actividades establecidas por la ley a los municipios y distri-
tos, acorde con sus planes de desarrollo.
17. Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento, con
la correspondiente afectacin presupuestal, de los cabildos, autoridades
y organizaciones indgenas, organismos de accin comunal, organizacio-
nes civiles y asociaciones residentes en el territorio. Lo anterior deber
construirse de manera concertada con esas organizaciones y teniendo en
cuenta sus necesidades y los lineamientos de los respectivos planes de
desarrollo.
18. Celebrar convenios de uso de bienes pblicos y/o de usufructo
comunitario con los cabildos, autoridades y organizaciones indgenas y
con los organismos de accin comunal y otros organismos comunitarios.
19. Garantizar la prestacin del servicio de agua potable y saneamien-
to bsico a los habitantes de la jurisdiccin de acuerdo con la normativa
vigente en materia de servicios pblicos domiciliarios.
20. Ejecutar el programa de alimentacin escolar con sus propios
recursos y los provenientes del departamento y la nacin, quienes podrn
realizar el acompaamiento tcnico, acorde con sus competencias.
21. Publicar los informes de rendicin de cuentas en la respectiva p-
gina web del municipio.
22. Las dems que sealen la Constitucin y la ley.
23. En materia de vas, los municipios tendrn a su cargo la construc-
cin y mantenimiento de vas urbanas y rurales del rango municipal. Con-
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL
259

tinuarn a cargo de la nacin, las vas urbanas que formen parte de las ca-
rreteras nacionales, y del departamento las que sean departamentales.
5) Principios rectores del ejercicio de competencias. Para el ejer-
cicio de sus funciones, los municipios, como entidades descentralizadas
que son, gozan de autonoma administrativa, autonoma financiera y au-
toridades propias, adems de la personera jurdica ya mencionada. L-
gicamente su autonoma est sujeta a control de tutela por el Estado, el
cual se ejerce fundamentalmente por medio del departamento.
Igualmente, dr,be tenerse en cuenta que el artculo 27 de la ley 1454
de 2011 seala como principios rectores del ejercicio de competencias la
coordinacin, el equilibrio entre las competencias y recursos, la gradua-
lidad y la responsabilidad. Por su parte, el artculo 4 de la ley 136 de 1994,
modificado por el artculo 2 de la ley 1551de2012, establece que los mu-
nicipios ejercen las competencias que les atribuyen la Constitucin y la
ley, conforme a los principios sealados en la ley orgnica de ordenamiento
territorial y la ley de distribucin de recursos y competencias que desa-
rrolla el artculo 356 de la Constitucin Poltica, y en especial con suje-
cin a los siguientes principios:
a) Coordinacin: las autoridades municipales, al momento de ejer-
cer sus competencias y sus responsabilidades, debern conciliar su actua-
cin con la de otras entidades estatales de diferentes niveles.
b) Concurrencia: los municipios y otras entidades estatales de dife-
rentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las
cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron
las mismas. Las competencias de los diferentes rganos de las entidades
territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que coexisten
y son dependientes entre s para alcanzar el fin estatal. Las entidades com-
petentes para el cumplimiento de la funcin o la prestacin del servicio
debern realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas
previstas en la ley orgnica de ordenamiento territorial para evitar dupli-
cidades y hacer ms eficiente y econmica la actividad administrativa. Los
municipios de categora especial y primera podrn asumir la competen-
cia si demuestran la capacidad institucional que para el efecto defina la
entidad correspondiente. Las entidades nacionales podrn transferir las
competencias regulatorias, las de inspeccin y vigilancia a las entidades
territoriales.
c) Subsidiariedad: la nacin, las entidades territoriales y los esque-
mas de integracin territorial apoyarn en forma transitoria y parcial a las
260 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

entidades de menor desarrollo econmico y social, en el ejercicio de sus


competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debi-
damente.
d) Complementariedad: para complementar o perfeccionar la pres-
tacin de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los
municipios podrn hacer uso de mecanismos de asociacin, cofinanciacin
y/o convenios;
e) Eficiencia: los municipios garantizarn que el uso de los recursos
pblicos y las inversiones que se realicen en su territorio produzcan los
mayores beneficios sociales, econmicos y ambientales;
f) Responsabilidad y transparencia: los municipios asumirn las
competencias a su cargo, previendo los recursos necesarios sin compro-
meter la sostenibilidad financiera de su entidad territorial, garantizando
su manejo transparente. En desarrollo de este principio, las autoridades
municipales promovern el control de las actuaciones de la administra-
cin, por parte de los ciudadanos, a travs de ejercicios que los involucren
en la planeacin, ejecucin y rendicin final de cuentas, como principio
de responsabilidad poltica y administrativa de los asuntos oficiales, a
fin de prevenir la ocurrencia de actos de corrupcin relacionados con la
ejecucin del presupuesto y la contratacin estatal, en cumplimiento de
la legislacin especial que se expida en la materia.
g) Participacin: las autoridades municipales garantizarn el acce-
so de los ciudadanos a lo pblico a travs de la concertacin y coopera-
cin para que tomen parte activa en las decisiones que inciden en el ejer-
cicio de sus derechos y libertades polticas, con arreglo a los postulados
de la democracia participativa, vinculando activamente en estos procesos
a particulares, organizaciones civiles, asociaciones residentes del sector
y grupos de accin comunal.
6) Distribucin de competencias. De acuerdo con los artculos 288
y 356 de la Constitucin, corresponde a la ley distribuir las competen-
cias y servicios entre la nacin y las entidades territoriales, lo cual ha sido
hecho, en parte, por la ley 715 de 2001, modificada por las leyes 1176 de
2007, 1294 de 2009 y 1446 y 1450 de 2011, as como por el artculo 29
de la ley 1454 de 2011 en materia de ordenamiento territorial. A su vez,
el artculo 7 de la ley 489 de 1998 establece que el gobierno ser espe-
cialmente cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales
y legales sobre la descentralizacin administrativa y la autonoma de las
entidades territoriales y que, en consecuencia, procurar desarrollar dis-
posiciones y normas que profundicen la distribucin de competencias entre
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 261

los diversos niveles de la administracin siguiendo, en lo posible, el cri-


terio de que la prestacin de los servicios corresponda a los municipios,
el control sobre dicha prestacin a los departamentos y la definicin de
planes, polticas y estrategias a la nacin.
7) Organizacin. Para el desarrollo de su gestin, el municipio tie-
ne su propia organizacin cuyos principios bsicos se encuentran en la
Constitucin Poltica y en diversas normas legales, los cuales son desa-
rrollados en la prctica por las propias autoridades municipales.
8) rganos principales. El ejercicio de las atribuciones municipales
est confiado a dos rganos principales: un rgano colegiado y deliberan-
te, el concejo municipal, y un rgano de ejecucin, el alcalde. A ellos nos
referiremos en puntos posteriores. Adems, pueden existir otras depen-
dencias como las secretaras, departamentos administrativos, oficinas,
establecimientos pblicos, empresas industriales y comerciales del mu-
nicipio y sociedades de economa mixta, de acuerdo con la estructura que
establezca el correspondiente concejo municipal.
9) La personera municipal. La Constitucin Poltica, en el nume-
ral 8 del artculo 313, prev la existencia del personero municipal como
un funcionario elegido por el concejo, para el perodo que fije la ley.
De acuerdo con el artculo 170 de la ley 136 de 1994, modificado por
el artculo 35 de la ley 1551de2012, los concejos municipales o distritales,
segn el caso, elegirn al personero municipal o distrital para un perodo
institucional de cuatro aos, dentro de los diez primeros das del mes de
enero del ao en que se inicia el perodo constitucional del concejo, previo
concurso pblico de mritos que realizar la Procuradura General de la
Nacin. El personero as elegido, iniciar su perodo el 1de marzo si-
guiente a su eleccin y lo concluir el ltimo da del mes de febrero del
cuarto ao.
Segn la misma norma, para ser elegido personero municipal se re-
quieren los siguientes requisitos: en los municipios de categoras especial,
primera y segunda, ttulos de abogado y de postgrado; en los municipios
de tercera, cuarta y quinta categoras, ttulo de abogado, y en los munici-
pios de las dems categoras, podrn participar en el concurso egresados
de facultades de derecho, pero en la calificacin del concurso se dar pre-
lacin al ttulo de abogado.
A su vez, el artculo 169 de la ley 136 de 1994 seala que correspon-
de al personero municipal o distrital, en cumplimiento de sus funciones de
ministerio pblico, la guarda y promocin de los derechos humanos, la pro-
262 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

teccin del inters pblico y la vigilancia de la conducta de quienes des-


empean funciones pblicas dentro de la jurisdiccin de su territorio.
Las funciones generales indicadas se traducen en una serie de fun-
ciones especficas que se encuentran detalladas principalmente en los ar-
tculos 139 y siguientes del Cdigo de Rgimen Municipal, 42 de la ley 3
de 1990 y 178 de la ley 136 de 1994, modificado por el artculo 38 de la
ley 1551de2012. Adems, el artculo 24 de la ley 617 de 2000 otorga a
los personeros atribuciones como veedor del tesoro pblico 11 .
Finalmente, el artculo 23 del CPACA consagra como deberes espe-
ciales de los personeros municipales los siguientes: prestar asistencia efi-
caz e inmediata a toda persona que la solicite, para garantizarle el ejerci-
cio del derecho constitucional de peticin; intervenir, si fuere necesario,
ante las autoridades competentes con el objeto de exigirles, en cada caso
concreto, el cumplimiento de sus deberes legales, y recibir, en sustitucin
de las autoridades, las peticiones, quejas, reclamos o recursos que aquellas
se hubieren abstenido de recibir, y cerciorarse de su debida tramitacin.
10) La contralora municipal. De conformidad con el artculo 272
de la Constitucin, el control fiscal de los municipios corresponde a las
contraloras departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de
contraloras municipales.
En desarrollo de esa previsin, el artculo 21 de la ley 617 de 2000
establece que nicamente los municipios clasificados en categora espe-
cial y primera, y aquellos de segunda que tengan ms de cien mil habitan-
tes, podrn crear y organizar sus propias contraloras, con arreglo a los cri-
terios sealados por la ley. As mismo prev que las contraloras de los
municipios referidos debern suprimirse cuando se establezca la incapa-
cidad econmica del municipio para financiar los gastos de funcionamien-
to del rgano de control fiscal, segn lo certifique la Contadura General
de la Nacin.
El pargrafo de esta misma norma dispone, a su vez, que en los mu-
nicipios en los cuales no haya contralora municipal, la vigilancia de la
gestin fiscal corresponder a la respectiva contralora departamental, pero
que en estos casos no podr cobrarse cuota de fiscalizacin u otra moda-
lidad de imposicin similar a los municipios.

11
Mediante sent. C-1105 de 2001, la Corte Const. declar inexequible el aparte
del art. 24 de la ley 617 de 2000 que dispona que solo en los casos en que en un muni-
cipio no existiera contralora, el personero municipal sera veedor del tesoro pblico.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 263

De conformidad con la norma constitucional citada anteriormente,


les corresponde a los concejos organizar las respectivas contraloras, como
entidades tcnicas, dotadas de autonoma administrativa y presupuesta!,
por lo cual en cada distrito o municipio la contralora podr tener una es-
tructura diferente. Tambin a los concejos les corresponde elegir contralor
para perodo igual al del alcalde, de ternas integradas con dos candidatos
presentados por el tribunal superior de distrito judicial y uno por el tribu-
nal de lo contencioso administrativo, sin que pueda ser reelegido para el
perodo inmediato.
Para ser contralor distrital o municipal se requiere ser colombiano
por nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener ms de veinticinco aos,
acreditar algn ttulo universitario y las dems calidades que exija la ley,
las cuales, segn el artculo 68 de la ley 43 de 1993, consisten en haber
ejercido funciones pblicas por un perodo no inferior a dos aos.
A los contralores municipales les corresponde ejercer, en el mbito
de su jurisdiccin, las funciones atribuidas al contralor general de la re-
pblica en el orden nacional. Tambin podrn, segn lo autorice la ley,
contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia
fiscal.
Finalmente, el artculo 155 de la ley 136 de 1994 reitera que las con-
traloras no ejercern funciones administrativas distintas de las inheren-
tes a su propia organizacin, por lo cual no podrn intervenir en la forma-
cin y elaboracin de actos que corresponda expedir a otras autoridades
municipales.
11) Las comunas, corregimientos, juntas administradoras locales y
corregidores. El artculo 318 de la Constitucin Poltica prev que con
el fin de mejorar la prestacin de los servicios y asegurar la participacin
de la ciudadana en el manejo de los asuntos pblicos de carcter local,
los concejos podrn dividir el territorio municipal en comunas, cuando se
trata de reas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rura-
les. En cada uno de dichos corregimientos o comunas habr una junta ad-
ministradora local, de eleccin popular, integrada por el nmero de miem-
bros que determine la ley, la cual tendr funciones de participacin en la
elaboracin de planes y programas; vigilancia y control de la prestacin
de los servicios pblicos y de las inversiones; formulacin de propuestas de
inversin; distribucin de las partidas globales que les asigne el presupues-
to municipal y las dems que les deleguen el concejo y otras autoridades
locales.
264 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

Los artculos 117 a 140 de la ley 136 de 1994, algunos de ellos


modificados por el captulo vm de la ley 1551 de 2012, consagran las
normas bsicas para la creacin y funcionamiento de estas instituciones,
entre las cuales debe destacarse que el nmero de integrantes de las jun-
tas es de tres a nueve miembros, elegidos por votacin popular para pe-
rodos de cuatro aos, que debern coincidir con el perodo del alcalde y
de los concejos municipales (act. leg. 2 de 2002, art. 6) y que dichos miem-
bros de las juntas ejercern sus funciones ad honorem. En los corregi-
mientos existirn corregidores, designados por el alcalde de ternas pre-
sentadas por la respectiva junta administradora local, como autoridades
administrativas ad honorem que cumplirn, en coordinacin con la comu-
nidad, las funciones que les asignen los acuerdos, las que le delegue el
alcalde y las asignadas a los inspectores de polica. Adems, el artculo
131 otorga a las juntas administradoras locales funciones adicionales a las
previstas en la Constitucin.
12) Las inspecciones de polica. Son oficinas creadas por los con-
cejos o por las asambleas, dependientes del respectivo alcalde municipal,
encargadas fundamentalmente de conocer de las contravenciones sobre
las cuales les atribuyen competencia las normas nacionales de polica, de
aquellos asuntos o negocios que les asignen la lyy, las ordenanzas o los
acuerdos y de ejercer las funciones que les deleguen los alcaldes. Las ins-
pecciones de polica pueden ser urbanas o rurales. Las normas bsicas para
su creacin y funcionamiento estn indicadas en los artculos 320 a 323
del decreto 1333 de 1986.
13) Diversas categoras de municipios. El artculo 320 de la Constitu-
cin Poltica precepta que la ley podr establecer diversas categoras de
municipios, de acuerdo con su poblacin, recursos fiscales, importancia
econmica y situacin geogrfica, y sealar distinto rgimen para su or-
ganizacin, gobierno y administracin.
En desarrollo de la citada norma constitucional, el artculo 6 de la
ley 136 de 1994, modificado por el artculo 7 de la ley 1551de2012, cla-
sifica los municipios de la siguiente manera:
I. Primer grupo (grandes municipios):

1. Categora especial. Los distritos o municipios con poblacin su-


perior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingre-
sos corrientes de libre destinacin anuales superen los cuatrocientos mil
(400.000) salarios mnimos legales mensuales.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 265

2. Primera categora. Los distritos o municipios con poblacin com-


prendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habi-
tantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales sean supe-
riores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios
mnimos legales mensuales.
II. Segundo grupo (municipios intermedios):
3. Segunda categora. Los distritos o municipios con poblacin
comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habi-
tantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales sean su-
periores a cincuenta mil (50.000) y hasta cien mil (100.000) salarios
mnimos legales mensuales.
4. Tercera categora. Los distritos o municipios con poblacin com-
prendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitan-
tes y cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales sean superio-
res a treinta mil (30.000) y hasta cincuenta mil (50.000) salarios mnimos
legales mensuales.
5. Cuarta categora. Los distritos o municipios con poblacin com-
prendida entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes
y cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales sean superiores
a veinticinco mil (25.000) y hasta de treinta mil (30.000) salarios mni-
mos legales mensuales.
III. Tercer grupo (municipios bsicos):
6. Quinta categora. Los distritos o municipios con poblacin com-
prendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y
cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales sean superiores a
quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) salarios mnimos
legales mensuales.
7. Sexta categora. Los distritos o municipios con poblacin igual
o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre
destinacin anuales no superiores a quince mil ( 15 .000) salarios mnimos
legales mensuales.
Al respecto, el pargrafo 1 del artculo 6 de la ley 136 de 1994,
modificado por el artculo 7 de la ley 1551 de 2012, precisa que los mu-
nicipios que de acuerdo con su poblacin deban clasificarse en una deter-
minada categora, pero superen el monto de ingresos corrientes de libre
destinacin anuales sealados en dicho artculo para la misma, se clasi-
266 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

ficarn en la categora inmediatamente superior. A su vez, los munici-


pios cuya poblacin corresponda a una categora determinada, pero cu-
yos ingresos corrientes de libre destinacin anuales no alcancen el monto
sealado en el presente artculo para la misma, se clasificarn en la catego-
ra correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinacin anuales.
Por su parte, el pargrafo 5 de la misma norma seala que los muni-
cipios de frontera con poblacin superior a setenta mil (70.000) habitan-
tes, por su condicin estratgica, se clasificarn como mnimo en la cuarta
categora, y en ningn caso los gastos de funcionamiento de dichos mu-
nicipios podrn superar el ochenta por ciento de sus ingresos corrientes
de libre destinacin.
Finalmente, el pargrafo 6 de la citada norma dispone que los muni-
cipios pertenecientes a cada uno de los grupos mencionados, tendrn dis-
tinto rgimen en su organizacin, gobierno y administracin, y que el r-
gimen correspondiente a cada categora ser desarrollado por la ley.
14) El concejo municipal. Los concejos municipales son los rganos
deliberantes de los municipios. Estn compuestos de concejales elegidos
por voto popular para perodos de cuatro aos, cuyo nmero vara de siete
a veintiuno, segn la poblacin del municipio, de conformidad con el
artculo 312 de la Constitucin. Segn el artculo 22 de la ley 136 de 1994,
el nmero de concejales es el siguiente:

Municipios con poblacin:

Hasta 5.000 habitantes ........................................... 7 concejales


De 5.001 a 10.000 habitantes ................ 9 concejales
De 10.001 a 20.000 habitantes ................ 11 concejales
De 20.001 a 50.000 habitantes ................ 13 concejales
De 50.001 a 100.000 habitantes ................ 15 concejales
De 100.001 a 250.000 habitantes ................ 17 concejales
De 250.001 a 1'000.000 de habitantes ........... 19 concejales
De 1'000.001 en adelante ................................. 21 concejales

La determinacin y publicacin oportuna del nmero de concejales


que puede elegir cada municipio corresponde a la Registradura Nacio-
nal del Estado Civil.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 267

a) Calidades para ser concejal. De acuerdo con el artcufo 42 de la


ley 136 de 1994, para ser elegido concejal se requiere ser ciudadano en
ejercicio y haber nacido o ser residente del respectivo municipio o de la
correspondiente rea metropolitana durante los seis meses anteriores a
la fecha de inscripcin o durante un perodo mnimo de tres aos conse-
cutivos en cualquier poca.
b) Inhabilidades de los concejales. El artculo 40 de la ley 617 de
2000 establece el rgimen de inhabilidades para ser inscrito como candi-
dato o elegido concejal. Segn esta norma, no podrn ser inscritos como
candidatos ni elegidos concejales:
l. Quienes hayan sido condenados por sentencia judicial a pena pri-
vativa de la libertad, excepto por delitos polticos o culposos; o hayan per-
dido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la misma
ley, la de diputado o concejal; o excluidos del ejercicio de una profesin;
o se encuentren en interdiccin para el ejercicio de funciones pblicas.
2. Quienes dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elec-
cin hayan ejercido como empleado pblico, jurisdiccin o autoridad
poltica, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o dis-
trito, o quienes como empleados pblicos del orden nacional, departa-
mental o municipal, hayan intervenido corno ordenadores de gasto en la
ejecucin de recursos de inversin o celebracin de contratos, que deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.
3. Quienes dentro del ao anterior a la eleccin hayan intervenido
en la gestin de negocios ante entidades pblicas del nivel municipal o
distrital o en la celebracin de contratos con entidades pblicas de cual-
quier nivel en inters propio o de terceros, siempre que los contratos deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. As mismo,
quienes dentro del ao anterior hayan sido representantes legales de en-
tidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entida-
des que presten servicios pblicos domiciliarios o de seguridad social en
el rgimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.
4. Quienes tengan vnculos por matrimonio, o unin permanente, o
de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad
o nico civil, con funcionarios que dentro de los doce meses anteriores a
la eleccin hayan ejercido autoridad civil, poltica, administrativa o mi-
litar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mis-
mo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren
tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios
pblicos domiciliarios o de seguridad social en el rgimen subsidiado en
268 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

el respectivo municipio o distrito. As mismo, quienes estn vinculados


entre s por matrimonio o unin permanente o parentesco dentro del se-
gundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o nico civil, y se
inscriban por el mismo partido o movimiento poltico para eleccin de
cargos o de corporaciones pblicas que deban realizarse en el mismo mu-
nicipio o distrito en la misma fecha.
Adems, de conformidad con el artculo 122 de la Constitucin Po-
ltica, modificado por el acto legislativo 1de2009, no podr ser inscrito
para las elecciones de concejal ni elegido como tal quien haya sido con-
denado, en cualquier tiempo, por delitos que afecten el patrimonio del
Estado; quien haya sido condenado por delitos relacionados con la per-
tenencia, promocin o financiacin de grupos armados ilegales, delitos
de lesa humanidad o por narcotrfico en Colombia o en el exterior, o quien
haya dado lugar, como servidor pblico, por dolo o culpa grave, a que el
Estado sea condenado a una reparacin patrimonial, salvo que asuma con
su patrimonio el valor del dao.
c) Incompatibilidades de los concejales. El rgimen de incompati-
bilidades de los concejales est contenido en el artculo 45 de la ley 136
de 1994, adicionado por el artculo 41 de la ley 617 de 2000. Conforme
a estas normas, los concejales no podrn:
l. Ser apoderados ante las entidades pblicas del respectivo muni-
cipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo,
o celebrar con ellas, por s o por interpuesta persona, contrato alguno, con
las excepciones que ms adelante se establecen.
2. Ser miembros de juntas o consejos directivos de los sectores cen-
tral o descentralizado del respectivo municipio, o de instituciones que ad-
ministren tributos procedentes del mismo.
3. Celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o
jurdicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fon-
dos pblicos procedentes del municipio o que sean contratistas del mis-
mo o reciban donaciones de este.
4. Ser representantes legales, miembros de juntas o consejos direc-
tivos, auditores o revisores fiscales, empleados o contratistas de empre-
sas que presten servicios pblicos domiciliarios o de seguridad social en
el respectivo municipio.
Finalmente, el artculo 82 de la ley 1368 de 2009 advierte que los con-
cejales podrn ejercer su profesin u oficio, siempre y cuando con ello no
se interfieran las funciones que ejercen como tales, ni se trate de asuntos
en los cuales el municipio o sus entidades descentralizadas sean parte.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 269

d) Funciones de los concejos municipales. La Constitucin Poltica


en su artculo 313, adicionado por el artculo 6 del acto legislativo 1 de
2007, consagra las principales funciones de los concejos municipales as:
1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestacin de los servi-
cios a cargo del municipio.
2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo
econmico y social y de obras pblicas.
3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempo re
precisas funciones de las que corresponden al concejo.
4. Votar de conformidad con la Constitucin y la ley los tributos y
los gastos locales.
5. Dictar las normas orgnicas del presupuesto y expedir anualmen-
te el presupuesto de rentas y gastos.
6. Determinar la estructura de la administracin municipal y las fun-
ciones de sus dependencias; las escalas de remuneracin correspondientes
a las distintas categoras de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, esta-
blecimientos pblicos y empresas industriales o comerciales y autorizar
la constitucin de sociedades de economa mixta.
7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los lmites que fije la
ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construccin y
enajenacin de inmuebles destinados a vivienda.
8. Elegir personero para el perodo que fije la ley y los dems fun-
cionarios que esta determine.
9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservacin y de-
fensa del patrimonio ecolgico y cultural del municipio.
10. Las dems que la Constitucin y la ley les asignen.
11. En las capitales de los departamentos y los municipios con po-
blacin mayor de veinticinco mil habitantes, citar y requerir a los secre-
tarios del despacho del alcalde para que concurran a las sesiones, so pena
de mocin de censura. Los concejos de los dems municipios podrn citar
y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran
a las sesiones, so pena de mocin de observaciones, que requerir el voto
afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la cor-
poracin, pero que no conlleva el retiro del secretario.
12. Proponer mocin de censura respecto de los secretarios del des-
pacho del alcalde, en los municipios en los cuales procede dicha mocin,
por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desaten-
cin a los requerimientos y citaciones del concejo municipal. La mocin
270 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

de censura deber ser propuesta por la mitad ms uno de los miembros que
componen el concejo. La votacin se har entre el tercero y el dcimo da
siguientes a la terminacin del debate, con audiencia pblica del funcio-
nario respectivo. Su aprobacin requerir el voto afirmativo de las dos
terceras partes de los miembros que integran la corporacin. Una vez apro-
bada, el funcionario quedar separado de su cargo. Si fuere rechazada,
no podr presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven
hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya pro-
movido mocin de censura no obsta para que la misma sea aprobada.
La ley ha conferido a los concejos municipales otras funciones. As,
por ejemplo, el artculo 32 de la ley 136 de 1994, modificado por el art-
culo 18 de la ley 1551de2012, hace una enumeracin detallada de otras
funciones conferidas a estos organismos. Entre ellas conviene observar
particularmente que la atribucin a que se refiere el numeral 1) del artculo
citado les confiere el poder de polica en el municipio, aunque sometido
este poder a las leyes, decretos del gobierno nacional, ordenanzas y actos
del gobernador.
Finalmente, conviene advertir que para el ejercicio de sus funciones,
los concejos municipales gozan, como las asambleas departamentales, de
poder reglamentario 12
De otra parte, es preciso sealar que el artculo 14 de la ley 1551 de
2012 dispone que los concejos municipales actuarn en las sesiones de con-
formidad con el rgimen de bancadas previsto en ley 974 de 2005, y en
las normas que la complementen y desarrollen.
15) El alcalde. De conformidad con el artculo 314 de la Constitu-
cin, el alcalde es el jefe de la administracin local y representante legal
del municipio, elegido por voto popular para perodos de cuatro aos, sin
que pueda ser reelegido para el perodo siguiente.
Los aspectos ms importantes del rgimen de los alcaldes se encuen-
tran contenidos en la ley 136 de 1994, con algunas modificaciones intro-
ducidas por las leyes 177 de 1994 y 617 de 2000, entre los cuales deben
destacarse las siguientes:
a) Calidades. Para ser elegido alcalde se requiere ser ciudadano
colombiano en ejercicio y haber nacido o ser residente en el respectivo mu-
nicipio o la correspondiente rea metropolitana durante el ao anterior a
la fecha de su inscripcin como candidato, o durante un perodo mnimo
de tres aos consecutivos en cualquier poca (art. 86).

Vanse, por ejemplo, C. E., sent. 24 mayo 1973, S4~, exp. 2226; C. E., sent. 12
12

marzo 1998, SI, exp. 4302, y C. E., sent. 10 febrero 2000, SI, exp. 5782.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 271

En relacin con lo anterior, para efectos del cumplimiento del requi-


sito de residencia, la Corte Constitucional la ha asimilado al concepto de
vecindad o domicilio civil, contenido en el artculo 78 del Cdigo Civil,
segn el cual es el lugar donde un individuo est de asiento o donde ejer-
ce habitualmente su profesin u oficio 13
b) Posesin. Los alcaldes debern posesionarse del cargo ante juez
o notario pblico, prestando el juramento de rigor. Si no lo hacen dentro
del trmino legal sin justa causa, se producir la vacancia y deber pro-
cederse a la provisin del cargo (art. 94).
c) Inhabilidades. No podr ser inscrito como candidato, ni elegido
ni designado alcalde quien (ley 617 de 2000, art. 37):
.i. Haya sido condenado en cualquier poca por sentencia judicial a
pena privativa de la libertad, excepto por delitos polticos o culposos; o
haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la
citada ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una pro-
fesin; o se encuentre en interdiccin para el ejercicio de funciones p-
blicas.
2. Dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la eleccin haya
ejercido como empleado pblico, jurisdiccin o autoridad poltica, civil,
administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como emplea-
do pblico del orden nacional, departamental o municipal, haya interve-
nido como ordenador del gasto en la ejecucin de recursos de inversin
o celebracin de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respec-
tivo municipio.
3. Dentro del ao anterior a la eleccin haya intervenido en la ges-
tin de negocios ante entidades pblicas municipales o en la celebracin
de contratos con entidades pblicas de cualquier nivel en inters propio
o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en
el respectivo municipio. As mismo, quien dentro del ao anterior a la elec-
cin, haya sido representante legal de entidades que administren tributos,
tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios pblicos
domiciliarios o de seguridad social de salud en el rgimen subsidiado en
el respectivo municipio.
4. Tenga vnculos por matrimonio, o unin permanente, o de paren-
tesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o

13
Sobre este tema, vanse Corte Const., sent. C-1412 de 2000, y C.E., sent. 21
febrero 1991, S5, exp. 474.
272 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

nico civil, con funcionarios que dentro de los doce meses anteriores a la
eleccin hayan ejercido autoridad civil, poltica, administrativa o militar
en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan
sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o
contribuciones, o de las entidades que presten servicios pblicos domici-
liarios o de seguridad social de salud en el rgimen subsidiado en el res-
pectivo municipio.
5. Haya desempeado el cargo de contralor o personero del respec-
tivo municipio en un perodo de doce meses antes de la fech.a de la elec-
cin.
Adems, de conformidad con el artculo 122 de la Constitucin Po-
ltica, modificado por el acto legislativo l de 2009, no podr ser inscrito
para las elecciones de alcalde ni elegido como tal quien haya sido conde-
nado, en cualquier tiempo, por delitos que afecten el patrimonio del Es-
tado; quien haya sido condenado por delitos relacionados con la pertenen-
cia, promocin o financiacin de grupos armados ilegales, delitos de lesa
humanidad o por narcotrfico en Colombia o en el exterior, o quien haya
dado lugar, como servidor pblico, por dolo o culpa grave, a que el Es-
tado sea condenado a una reparacin patrimonial, salvo que asuma con
su patrimonio el valor del dao.
d) Incompatibilidades. Los alcaldes desde el momento de su elec-
cin y hasta cuando pierdan la investidura, as como quienes los reem-
placen en el ejercicio del cargo, no podrn (ley 617 de 2000, art. 38):
1. Celebrar en su inters particular por s o por interpuesta persona
o en representacin de otro, contrato alguno con el respectivo municipio,
con sus entidades pblicas o privadas que manejen o administren recur-
sos pblicos provenientes del mismo.
2. Tomar parte en las actividades de los partidos sin perjuicio de
ejercer el derecho al sufragio.
3. Intervenir en cualquier forma, fuera del ejercicio de sus funcio-
nes, en la celebracin de contratos con la administracin pblica.
4. Intervenir, en nombre propio o ajeno, en procesos o asuntos, fue-
ra del ejercicio de sus funciones, en los cuales tenga inters el municipio,
distrito, o sus entidades descentralizadas.
5. Ser apoderado o gestor ante entidades o autoridades administra-
tivas o jurisdiccionales, o que administren tributos.
6. Desempear simultneamente otro cargo o empleo pblico o pri-
vado.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 273

7. Inscribirse como candidato a cualquier cargo de eleccin popular


durante el perodo para el cual fue elegido.
Las incompatibilidades anteriores se entienden sin perjuicio de las
excepciones de que tratan los literales a, b, c y d del artculo 46 de la ley
136 de 1994, que contempla los asuntos en los cuales los concejales pue-
den actuar directamente o por apoderado.
El artculo 39 de la ley 617 de 2000 dispone que las incompatibili-
dades a que se refieren los numerales 1 y 4 del artculo 38 tendrn vigen-
cia no solo durante el perodo constitucional sino doce meses ms despus
del vencimiento del mismo o de la aceptacin de la renuncia. En el caso
de la incompatibilidad del numeral 7, tal trmino ser de veinticuatro meses
en la respectiva circunscripcin.
e) Prohibiciones. Es prohibido a los alcaldes (art. 97):
1) Inmiscuirse en asuntos o actos que no sean de su competencia.
2) Decretar a favor de cualquier persona o entidad gratificaciones,
indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estn destinadas
a satisfacer crditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley, los acuer-
dos y las decisiones jurisdiccionales.
3) Decretar actos de proscripcin o persecucin contra personas o
corporaciones, as como insubsistencias masivas.
:f) Faltas absolutas y temporales. Son faltas absolutas del alcalde:
la muerte, la renuncia aceptada, la incapacidad fsica permanente, la de-
claratoria de nulidad de su eleccin, la interdiccin judicial, la destitucin,
la revocatoria del mandato y la incapacidad por enfermedad superior a 180
das (art. 98).
Son faltas temporales: las vacaciones, los permisos para separarse
del cargo, las licencias, la incapacidad fsica transitoria, la suspensin
provisional en el desempeo de sus funciones dentro de un proceso dis-
ciplinario, fiscal o penal, la suspensin provisional de la eleccin dispuesta
por la jurisdiccin contencioso-administrativa y la ausencia forzada e
involuntaria (art. 99).
La renuncia del alcalde o la licencia o permiso para separarse transi-
toriamente del cargo, la aceptar o conceder el gobernador respectivo.
Las incapacidades mdicas sern certificadas por la respectiva entidad
promotora de salud a la que se encuentre afiliado el mandatario local (art.
100, modificado por el art. 31 de la ley 1551de2012).
En caso de haberse declarado la incapacidad permanente del alcal-
de mediante el procedimiento establecido en el artculo 41 de la ley 100
274 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

de 1993 y este se vea impedido definitivamente para continuar desempe-


ndose como tal, el respectivo gobernador declarar la vacancia por falta
absoluta y se proceder a nombrar su reemplazo de acuerdo a las normas
legales (art. 101, modificado por el art. 32 de la ley 1551 de 2012).
g) Causales de destitucin. Una vez en firme la sentencia penal
proferida en contra del alcalde, aun habindose decretado a su favor
cualquier beneficio, el juez la comunicar al presidente de la repblica en
tratndose de alcaldes distritales, y a los gobernadores en los dems ca-
sos, con el fin de ordenar la destitucin y proceder conforme a lo dispues-
to para la falta absoluta del alcalde (art. 104, modificado por el art. 33 de
la ley 1551 de 2012).
Igualmente, la Procuradura General de la Nacin destituir a los al-
caldes cuando incurran en causal que implique dicha sancin, de acuerdo
con el rgimen disciplinario previsto por la ley 14 .
h) Vacancia por abandono del cargo. Se produce vacancia por aban-
dono del cargo cuando, sin justa causa, el alcalde (ley 136 de 1994, art.
115):
l. No reasume sus funciones dentro de los tres das siguientes con-
tados a partir del vencimiento de las vacaciones, permiso, licencia, comi-
sin o incapacidad mdica inferior a 180 das.
2. Abandona el territorio de su jurisdiccin por tres o ms das h-
biles consecutivos.
3. No se reintegra a sus actividades una vez haya concluido el trmi-
no de la suspensin del cargo.
i) Causales de suspensin. El presidente de la repblica y los gober-
nadores suspendern a los alcaldes, segn sus respectivas competencias,
en los siguientes casos (ley 136 de 1994, art. 105):
1. Por haberse dictado en su contra sentencia debidamente ejecuto-
riada, con privacin de la libertad, aunque se decrete en favor del alcalde
la suspensin condicional de la ejecucin de la pena (numeral modifica-
do por el art. 34 de la ley 1551 de 2012) 15 .

14
Vase Corte Const., sents. C-032 de 1993, C-229 y C-586 de 1995; y C. E., 26
marzo 1998, S2, exp. 11670, y C. E., sent., 16 noviembre 2001, S2, exp. 1253-00.
15
Respecto de esta causal de suspensin de los alcaldes, debe anotarse que la misma
resulta contradictoria con la causal de destitucin prevista en el artculo 104 de la ley
136 de 1994, segn el texto modificado por el artculo 33 de la ley 1551de2012, pues
en dicha norma se prev como causal de destitucin cualquier sentencia penal profe-
rida en contra del alcalde. Habr que esperar el pronunciamiento de la jurisprudencia
sobre esta contradiccin.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 275

2. Por haberse dictado en su contra medida de aseguramiento, con


privacin efectiva de la libertad, siempre que est debidamente ejecutoria-
da. En caso de delitos culposos, solamente habr lugar a la suspensin
cuando no se decrete en favor del alcalde la excarcelacin u otro benefi-
cio que implique la libertad fsica.
3. A solicitud de autoridad jurisdiccional competente, de acuerdo con
el rgimen disciplinario previsto en la ley 16 .
4. Cuando la Contralora solicite la suspensin provisional de con-
formidad con lo establecido en el numeral 8 del artculo 268 de la Cons-
titucin Poltica. La Contralora bajo su responsabilidad podr exigir,
verdad sabida y buena fe guardada, la suspensin inmediata de funciona-
rios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos pe-
nales o disciplinarios 17 .
En caso de delitos culposos, solamente habr lugar a la suspensin
de que trata el numeral 2 cuando no se decrete en favor del alcalde la
excarcelacin u otro beneficio que implique la libertad fsica.
j) Revocatoria del mandato. Los artculos 40 y 103 de la Constitu-
cin prevn que los ciudadanos pueden revocar el mandato de los elegi-
dos, de acuerdo con la reglamentacin de la ley. Para el caso de los al-
caldes, las leyes 131 y 134 de 1994, modificadas en algunos detalles por
la ley 741 de 2002, establecen los requisitos y el procedimiento, que se
traducen en una votacin popular que puede dar como resultado dicha
revocatoria, caso en el cual se produce la vacante absoluta y deber proce-
derse a la eleccin de un nuevo alcalde.

16
La redaccin original del num. 3 del art. 105 de la ley 136 de 1994 sealaba que
la suspensin proceda "A solicitud de la Procuradura General de la Nacin o de auto-
ridad jurisdiccional competente, de acuerdo con el rgimen disciplinario previsto en la
ley''. No obstante, la Corte Constitucional, en sent. C-229 de 1995 declar inexequible
la frase"[ ... ] de la Procuradura General de la Nacin o[ ... ]", por considerar que dicha
entidad puede suspender directamente a los alcaldes sin que sea necesario que lo soli-
cite al presidente de la repblica o al gobernador, de tal manera que debe entenderse que
en la actualidad los alcaldes pueden ser tambin suspendidos directamente por la Pro-
curadura General de la Nacin, de acuerdo con las normas disciplinarias.
17
El num. 5 del art. 105 de la ley 136 de 1994 prevea que esta suspensin proce-
da a solicitud de la Contralora General de la Repblica, pero la Corte Constitucional,
mediante sent. C-603 de 2000, declar inexequible la expresin "General de la Rep-
blica", contenida en esta norma, por considerar que la facultad prevista en el num. 8 del
art. 268 de la Constitucin Poltica no es exclusiva del contralor general de la repblica,
sino que puede ser ejercida, dentro de sus competencias, por los contralores seccionales
y locales. Sobre este tema puede verse, C. E., sent. 13 julio 2000, S2, exp. 78-2000.
276 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

k) Formas de llenar las faltas del alcalde. En los casos de falta abso-
luta o de suspensin, el presidente de la repblica y los gobernadores desig-
narn alcaldes del mismo movimiento y filiacin poltica del titular, de
tema que para el efecto presente el movimiento al cual perteneca en el
momento de la eleccin. Si la falta fuere temporal, salvo la suspensin,
el alcalde encargar el despacho a uno de los secretarios o al secretario.
Si no pudiere hacerlo, el secretario de gobierno o de la alcalda asumir
las funciones mientras el titular se reintegra o encarga a uno de los secre-
tarios (ley 136 de 1994, art. 106).
A su vez, el artculo 107 de la ley comentada estableca que si la falta
absoluta se produjere antes de transcurridos veinticuatro meses del perodo
del alcalde, el presidente de la repblica o el gobernador respectivo, se-
gn sus competencias, en el decreto de encargo sealaran la fecha para
eleccin de nuevo alcalde, la cual debera realizarse dentro de los dos
meses siguientes a la expedicin del decreto, que el alcalde as elegido lo
sera para el resto del perodo y que si la falta absoluta se produca des-
pus de transcurridos veinticuatro meses del perodo del alcalde, el pre-
sidente de la repblica o el gobernador respectivo, segn sus competen-
cias, designaran el alcalde para el resto del perodo, de la misma filiacin
poltica del anterior y quien debera gobernar con base en el programa que
present el alcalde electo. No obstante, este artculo fue declarado inexe-
quible por la Corte Constitucional, al considerar que tal disposicin vul-
nera mandatos constitucionales relativos a la eleccin popular de los al-
caldes y contrara principios constitucionales fundamentales como la
soberana popular y la naturaleza participativa de nuestra democracia, por
lo que cualquiera sea la causa de vacancia de la alcalda, habr de convo-
carse a elecciones para designar al sucesor, quien asumir su cargo por
un perodo completo 18
Posteriormente, el artculo 3 del acto legislativo 2 de 2002, quemo-
dific el artculo 314 de la Constitucin, dispuso que el perodo del alcalde
es institucional y que, en caso de falta absoluta del alcalde a ms de diecio-
cho meses de la terminacin del perodo, se elegir alcalde para el tiempo
que reste. En caso de que faltaren menos de dieciocho meses, el gober-
nador designar un alcalde para lo que reste del perodo, respetando el par-
tido, grupo poltico o coalicin por el cual fue inscrto el alcalde elegido.
Cuando se trate de suspensin provisional de la eleccin de un alcalde
por la jurisdiccin contencioso-administrativa, el presidente de la repblica

18
Vase Corte Const., sent. C-448 de 1997.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 277

o el gobernador, segn sea el caso, antes de cinco das, procedern a to-


mar las medidas conducentes a hacer efectiva la cesacin de funciones
durante el tiempo de suspensin y designarn su reemplazo (art. 108).
1) Revisin de los actos de los alcaldes. De acuerdo con el artculo
305, numeral 1Ode la Constitucin, los actos de los alcaldes estn sujetos
a revisin por el gobernador, para lo cual se seguir el procedimiento esta-
blecido en los artculos 73, 74 y 75 de la ley 11de1986 (ley 78 de 1986,
art. 23), y que es el siguiente:
Si el gobernador encontrare que el acto del alcalde es contrario a la
Constitucin, la ley o la ordenanza, lo remitir, dentro de los veinte das
siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al tribunal de lo contencioso
administrativo para que este decida sobre su validez.
El gobernador enviar al tribunal copia del acto del alcalde acom-
paada de un escrito que contenga los requisitos sealados en el artculo
162 del CPACA, es decir, los requisitos de toda demanda. El mismo da
en que el gobernador remita el acto del alcalde al tribunal, enviar copia
de su escrito a los respectivos alcalde, personero y presidente del concejo
para que estos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
Al escrito de que trata el acpite anterior, en el tribunal administra-
tivo se le dar el siguiente trmite:
1. Si el escrito rene los requisitos de ley, el magistrado sustanciador
ordenar que el negocio se fije en lista por el trmino de diez das, duran-
te los cuales el agente del ministerio pblico ante la corporacin y cual-
quiera otra persona podrn intervenir para defender o impugnar la cons-
titucionalidad o legalidad del acto y solicitar la prctica de pruebas.
2. Vencido el trmino de fijacin en lista se decretarn las pruebas
pedidas por el gobernador y los dems intervinientes. Para la prctica de
las mismas se sealar un trmino no superior a diez das.
3. Practicadas las pruebas, pasar el asunto al despacho para fallo.
El magistrado dispondr de diez das para la elaboracin de la ponencia
y el tribunal de otros diez das para decidir. Contra esta decisin, que pro-
duce efectos de cosa juzgada en relacin con los preceptos constitucio-
nales y legales confrontados, no proceder recurso alguno.
m) Rgimen laboral de los alcaldes. Los alcaldes tienen el carcter
de empleados municipales. El sealamiento de su asignacin ser hecho
por los concejos, y se pagar con cargo al respectivo presupuesto munici-
pal, teniendo en cuenta la categora del municipio y dentro de los lmites
278 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

que fije el gobierno nacional 19 . Su rgimen disciplinario es el consagrado


en la ley 734 de 2002, por la cual se adopta el Cdigo Disciplinario nico.
n) Funciones de los alcaldes. El artculo 315 de la Constitucin con-
sagra las siguientes como principales atribuciones de los alcaldes:
l. Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, la ley, los decretos del
gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del concejo.
2. Conservar el orden pblico en el municipio, de conformidad con
la ley y las instrucciones y rdenes que reciba del presidente de la rep-
blica y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de
polica del municipio. La polica nacional cumplir con prontitud y dili-
gencia las rdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo
comandante.
3. Dirigir la accin administrativa del municipio; asegurar el cum-
plimiento de las funciones y la prestacin de los servicios a su cargo; re-
presentarlo judicial y extrajudicialmente; nombrar y remover a los fun-
cionarios que estn bajo su dependencia y a los gerentes o directores de
los establecimientos pblicos y las empresas industriales o comerciales
de carcter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
4. Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de con-
formidad con los acuerdos respectivos.
5. Presentar oportunamente al concejo municipal los proyectos de
acuerdo sobre planes y programas de desarrollo econmico y social, obras
pblicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los dems que estime con-
venientes para la buena marcha del municipio.
6. Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el con-
cejo y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamien-
to jurdico.
7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, se-
alarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los
acuerdos correspondientes. No podr crear obligaciones que excedan el
monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente
aprobado.
8. Colaborar con el concejo para el buen desempeo de sus funcio-
nes, presentarle informes generales sobre su administracin y convocarlo
a sesiones extraordinarias, en las que solo se ocupar de los temas y ma-
terias para los cuales fue citado.

19
Vase Corte Const., sent. C-510 de 1999.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 279

9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inver-


sin y el presupuesto.
10. Las dems que la Constitucin y la ley les sealen.
El artculo 91 de la ley 136 de 1994, modificado por el artculo 29
de la ley 1551 de 2012, adiciona y precisa una serie de funciones de los
alcaldes en relacin con el concejo, con el orden pblico, con la nacin,
el departamento y las autoridades jurisdiccionales, con la administracin
municipal, con la ciudadana y con la prosperidad integral de su regin.

D) Las provincias

El artculo 321 de la Constitucin Poltica prev la posibilidad de


organizar provincias, constituidas con municipios o territorios indgenas
circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento.
La misma norma establece que la ley dictar el estatuto bsico y fija-
r el rgimen administrativo de las provincias, que podrn organizarse para
el cumplimiento de las funciones que les deleguen entidades nacionales
o departamentales y que les asignen la ley y los municipios que las inte-
gran.
Se consagra, igualmente, que las provincias sern creadas por orde-
nanza, a iniciativa del gobernador, de los alcaldes de los respectivos muni-
cipios o del nmero de ciudadanos que determine la ley. Tambin se esta-
blece que para el ingreso a una provincia ya constituida, debe realizarse
una consulta popular en los municipios interesados.
Finalmente, se prev que el departamento y los municipios aportarn
a las provincias el porcentaje de sus ingresos corrientes que determinen
la asamblea y los concejos respectivos.
De otra parte, el artculo 286 de la Constitucin prev que la ley podr
darles el carcter de entidades territoriales a las provincias que se cons-
tituyan en los trminos de la Constitucin y la ley.
De las anteriores previsiones constitucionales se desprende que pue-
den existir dos clases de provincias: unas con el carcter de entidades terri-
toriales, y otras como simples formas de asociacin, sin dicho carcter.
En aplicacin de esas normas constitucionales, el artculo 16 de la
ley 1454 de 2011 prev la existencia y los requisitos de creacin y fun-
cionamiento de las "provincias administrativas y de planificacin" como
uno de los "esquemas asociativos territoriales", que sern estudiados en
el literal H) de este captulo.
280 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

Respecto de las provincias con carcter de entidades territoriales,


debe entenderse que no estn reguladas en la citada ley 1454 de 2011, de
tal manera que, al igual que lo anotamos para la figura de las regiones, las
provincias de esta clase todava no pueden tener aplicacin prctica, debi-
do a que el Congreso no ha expedido la ley que el artculo 286 de la Cons-
titucin prev para darles viabilidad2.

E) Los distritos

La Constitucin Poltica de 1991 consagra la existencia de tres en-


tidades territoriales del orden local sometidas a rgimen especial respec-
to de los municipios comunes, que les da el carcter de distritos, a saber:
el Distrito Capital de Bogot, el Distrito Turstico y Cultural de Cartagena
de Indias y el Distrito Turstico, Cultural e Histrico de Santa Marta. Ade-
ms, mediante el acto legislativo 1 de 1993, se cre el Distrito Especial,
Industrial y Portuario de Barranquilla. Finalmente, mediante el acto le-
gislativo 2 de 2007 se cre el Distrito Especial, Industrial, Portuario,
Biodiverso y Ecoturstico de Buenaventura21 .
1) El Distrito Capital de Bogot. La existencia del distrito capital
de Bogot encuentra su explicacin en el derecho comparado, ya que, por
lo general, la organizacin administrativa de las grandes ciudades del mun-
do, y particularmente de las capitales de los pases, estn sometidas a un
rgimen especial y diferente del que tienen los municipios normales. Esta
situacin se justifica por los problemas especficos que presentan esas ciu-
dades, debido al gigantismo urbanstico, a la calidad de metrpoli por la
mezcla de gentes de diferente procedencia y al hecho de ser sede de las
autoridades nacionales.
Fue as como desde comienzos del siglo xx, Bogot comenz a te-
ner un tratamiento especial.
La ltima manifestacin de la evolucin del rgimen de la capital de
la repblica est dada por la Constitucin Poltica de 1991, que en sus ar-

20
Sobre la existencia histrica de las provincias, vase a JAVIER HENAO HmRN,
El poder municipal, 15 ed., Medelln, L. Vieco e Hijas Ltda., 2011, pgs. 386 y ss., y
a JAIME VmAL PERDOMO, La regin en la organizacin territorial del Estado, ob. cit.
21
Al respecto, debe hacerse notar que mediante el acto legislativo 2 de 2007 se
crearon igualmente el Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturstico
de Tumaco, el Distrito Especial Ecoturstico, Histrico y Universitario de Popayn, el
Distrito Histrico y Cultural de Tunja, el Distrito Especial de Turbo (Antioquia) y el Dis-
trito Especial Fronterizo y Turstico de Ccuta, pero la Corte Constitucional, en senten-
cia C-033 de 2009, declar inexequible la creacin de dichos distritos.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 28i

tculos 322 a 327 (modificados por los act. leg. 1 de 2000, 2 de 2002 y 3
de 2007) consagra los siguientes aspectos:
- Conservando su carcter de capital de la repblica y del departa-
mento de Cundinamarca, transform su carcter de distrito especial a dis-
trito capital22
- Su rgimen poltico, fiscal y administrativo ser el que determine
la Constitucin, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las dis-
posiciones vigentes para los municipios.
- Con fundamento en las normas generales que establezca la ley,
el concejo, a iniciativa del alcalde, dividir el territorio distrital en localida-
des, de acuerdo con las caractersticas sociales de sus habitantes, y har
el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.
- A las autoridades distritales corresponder garantizar el desarro-
llo armnico e integrado de la ciudad y la eficiente prestacin de los ser-
vicios a cargo del distrito; a las locales, la gestin de los asuntos propios
de su territorio.
-El concejo distrital se compondr de cuarenta y cinco concejales.
- En cada una de las localidades habr una junta administradora,
elegida popularmente para perodos de cuatro aos (act. leg. 2 de 2002,
art. 5), que estar integrada por no menos de siete ediles, segn lo deter-
mine el concejo distrital, atendida la poblacin respectiva.
- La eleccin del alcalde mayor, de los concejales distritales y de
los ediles se har en un mismo da para perodos de cuatro aos. Los alcal-
des locales sern designados por el alcalde mayor de tema enviada por la
correspondiente junta administradora.
- Siempre que se presente falta absoluta a ms de 18 meses de la
terminacin del perodo, se elegir alcalde mayor para el tiempo que reste.
En caso de que faltaren menos de 18 meses, el presidente de la repblica
designar alcalde mayor para lo que reste del perodo, respetando el par-
tido, grupo poltico o coalicin por el cual fue inscrito el alcalde elegido.
-En los casos taxativamente sealados por la ley, el presidente de
la repblica suspender o destituir al alcalde mayor.

22
Sobre el significado y las consecuencias de esta transformacin, vase a
Lms CARLOS SCHICA, Nuevo constitucionalismo colombiano, 12 ed., Santa Fe de Bo-
got, Editorial Temis, 1996, pg. 301, y a CARLOS LLERAS DE LA FUENTE, y otros, Inter-
pretacin y gnesis de la Constitucin colombiana, Santa Fe de Bogot, Cmara de
Comercio de Bogot, 1992, pg. 538.
282 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

- Los concejales y los ediles no podrn hacer parte de las juntas


directivas de las entidades descentralizadas.
- Las juntas administradoras locales distribuirn y apropiarn las
partidas globales que en el presupuesto anual del distrito se asignen a
las localidades, teniendo en cuenta las necesidades bsicas insatisfechas
de su poblacin.
- Sobre las rentas departamentales que se causen en Bogot, la ley
determinar la participacin que le corresponda a la capital de la repbli-
ca. Tal participacin no podr ser superior a la establecida en la fecha de
iniciacin de vigencia de la Constitucin.
- Con el fin de garantizar la ejecucin de planes y programas de de-
sarrollo integral y la prestacin oportuna y eficiente de los servicios a su
cargo, dentro de las condiciones que fijen la Constitucin y la ley, el dis-
trito capital podr conformar un rea metropolitana con los municipios
circunvecinos y una regin con otras entidades territoriales de carcter
departamental.
-Los municipios circunvecinos podrn incorporarse al distrito ca-
pital si as lo determinan los ciudadanos que residan en ellos mediante vo-
tacin que tendr lugar cuando el concejo distrital haya manifestado su
acuerdo con esta vinculacin. Si esta ocurre, al antiguo municipio se le
aplicarn las normas constitucionales y legales vigentes para las dems lo-
calidades que conforman el distrito capital.
- En las elecciones de gobernador y de diputados a la asamblea de-
partamental de Cundinamarca no participarn los ciudadanos inscritos en
el censo electoral del distrito capital.
En desarrollo de estas disposiciones constitucionales, el actual esta-
tuto orgnico de Bogot est contenido en el decreto 1421de1993, modi-
ficado en algunos aspectos por las leyes 617 de 2000, 1031 de 2006 y 1136
de 2007, dictado por el presidente de la repblica con fundamento en la
facultad especial que le fue conferida por el artculo transitorio 41 de la Cons-
titucin Poltica de 1991.
De acuerdo con el artculo 5 del citado estatuto, el gobierno y la ad-
ministracin del distrito capital estn a cargo de los siguientes rganos:
el concejo distrital, el alcalde mayor, las juntas administradoras locales,
los alcaldes y dems autoridades locales, y las entidades que cree y orga-
nice el concejo distrital. La misma norma expresa que son organismos
de control y vigilancia la personera, la contralora y la veedura.
Adems, el artculo 54 del estatuto precisa que la estructura adminis-
trativa del distrito capital comprende el sector central, el sector descentrali-
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 283

zado y el de las localidades. El sector central est conformado por el des-


pacho del alcalde mayor, las secretaras y los departamentos administra-
tivos. El sector descentralizado, por los establecimientos pblicos, las
empresas industriales o comerciales, las sociedades de economa mixta y
los entes universitarios autnomos. El sector de las localidades, por las
juntas administradoras y los alcaldes locales.
a) El concejo distrital. Como ya qued expresado, en virtud del ar-
tculo 323 de la Constitucin, modificado por el artculo 1 del acto le-
gislativo 3 de 2007, eLconcejo distrital est integrado por cuarenta y cin-
co concejales. A su vez, de conformidad con el artculo 27 del estatuto,
modificado por el artculo 1de la ley 1136 de 2007, para ser concejal del
distrito capital se requiere ser ciudadano en ejercicio y haber residido en
la ciudad durante los dos aos anteriores a la eleccin o haber nacido en ella.
Como funciones generales, el artculo 8 del estatuto expresa que el
concejo es la suprema autoridad del distrito capital, que en materia admi-
nistrativa sus atribuciones son de carcter normativo y que, adems, debe
vigilar y controlar la gestin que cumplan las dems autoridades distritales.
Como atribuciones especficas, el artculo 12 seala al concejo dis-
trital las siguientes:
1) Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cum-
plimiento de las funciones y la eficiente prestacin de los servicios a cargo
del distrito.
2) Adoptar el plan general de desarrollo econmico y social y de
obras pblicas. Este plan de inversiones, que forma parte del plan general
de desarrollo, contendr los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos y la determinacin de los recursos financieros re-
queridos para su ejecucin.
3) Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impues-
tos y sobretasas; ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de
retencin y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aque-
llos.
4) Dictar las normas orgnicas del presupuesto y expedir anualmente
el presupuesto de rentas y gastos.
5) Adoptar el plan general de ordenamiento fsico del territorio, el
cual incluir entre otras materias, la reglamentacin de los usos del suelo
y el desarrollo fsico en las reas urbanas y rurales. Con tal fin, dictar
las normas que demanden los procesos de urbanizacin y parcelacin, la
construccin de vas y el equipamiento urbano.
284 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

6) Determinar los sistemas y mtodos con base en los cuales las jun-
tas administradoras locales podrn establecer el cobro de derechos por con-
cepto de uso del espacio pblico para la realizacin de actos culturales,
deportivos, recreacionales o de mercados temporales.
7) Dictar las normas necesarias para garantizar la preservacin y de-
fensa del patrimonio ecolgico, los recursos naturales y el ambiente.
8) Determinar la estructura general de la administracin central, las
funciones bsicas de sus entidades y adoptar las escalas de remuneracin
de las distintas categoras de empleos.
9) Crear, suprimir y fusionar establecimientos pblicos y empresas
industriales y comerciales y autorizar la constitucin de sociedades de eco-
noma mixta y la participacin del distrito en otras entidades de carcter
asociativo, de acuerdo con las normas que definan sus caractersticas.
1O) Dictar las normas que garanticen la descentralizacin, la des-
concentracin y la participacin y veedura ciudadanas.
11) Revestir pro tempo re al alcalde mayor de precisas facultades para
el ejercicio de funciones que corresponden al concejo. El alcalde le in-
formar sobre el uso que haga de las facultades al trmino de su venci-
miento.
12) Promover y estimular la industria de la construccin, en particu-
lar la de vivienda, fijar los procedimientos que permitan verificar su so-
metimiento a las normas vigentes sobre uso del suelo, y disponer las sancio-
nes correspondientes. Igualmente, expedir las reglamentaciones que le
autorice la ley para la vigilancia y control de las actividades relacionadas
con la enajenacin de inmuebles destinados a vivienda.
13) Regular la preservacin y defensa del patrimonio cultural.
14) Fijar la cuanta hasta la cual se pueden celebrar contratos direc-
tamente y prescindir de la formalidad del escrito, segn la naturaleza del
contrato y de la entidad contratante.
15) Organizar la personera y la contralora distritales y dictar las nor-
mas necesarias para su funcionamiento.
16) Dividir el territorio del distrito en localidades, asignarles compe-
tencias y asegurar su funcionamiento y recursos.
17) Autorizar el cupo de endeudamiento del distrito y de sus entida-
des descentralizadas.
18) Expedir los Cdigos Fiscal y de Polica.
19) Dictar normas de trnsito y transporte.
20) Crear los empleos necesarios para su funcionamiento.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 285

21) Expedir las normas que autorice la ley para regular las relaciones
del distrito con sus servidores, especialmente las de carrera administrativa.
22) Evaluar los informes peridicos que deban rendir los funciona-
rios y servidores distritales.
23) Ejercer de conformidad con lo dispuesto en el artculo 7 del esta-
tuto, las atribuciones que la Constitucin y las leyes asignen a las asam-
bleas departamentales.
24) Darse su propio reglamento, y
25) Cumplir las dems funciones que le asignen las disposiciones vi-
gentes.
Adems, debe tenerse en cuenta que de conformidad con el artculo
313 de la Constitucin, adicionado por el artculo 6 del acto legislativo
1 de 2007, el concejo distrital podr citar y requerir a los secretarios del
despacho del alcalde para que concurran a las sesiones, so pena de mo-
cin de censura. Esta mocin tambin puede ser propuesta por asuntos
relacionados con funciones propias del cargo. En ambos casos, la mocin
de censura deber ser propuesta por la mitad ms uno de los miembros que
componen el concejo distrital. La votacin se har entre el tercero y el
dcimo da siguiente a la terminacin del debate, con audiencia pblica
del secretario respectivo y su aprobacin requerir el voto afirmativo de
las dos terceras partes de los concejales. Una vez aprobada, el secretario
quedar separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podr presentarse
otra mocin sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nue-
vos. La renuncia del secretario respecto del cual se haya promovido
mocin de censura no obsta para que la misma sea aprobada.
b) El alcalde mayor. El alcalde mayor del distrito capital es el jefe
del gobierno y de la administracin distritales y a la vez representa legal,
judicial y extrajudicialmente al distrito.
Para ser elegido alcalde mayor del distrito capital se requieren los
mismos requisitos que para ser senador de la repblica y haber residido
en el distrito durante los tres aos anteriores a la fecha de la inscripcin
de la candidatura.
Como atribuciones principales o generales, adems de las de ser jefe
del gobierno y de la administracin y de ser el representante legal, el artcu-
lo 35 del estatuto orgnico expresa que como primera autoridad de poli-
ca en la ciudad, el alcalde mayor dictar, de conformidad con la ley y el
Cdigo de Polica del distrito, los reglamentos, impartir las rdenes, adop-
286 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

tar las medidas y utilizar los medios de polica necesarios para garan-
tizar la seguridad ciudadana y la proteccin de los derechos y libertades
pblicas.
Como atribuciones especficas, el artculo 38 del estatuto le seala
las siguientes:
1) Hacer cumplir la Constitucin, la ley, los decretos del gobierno
nacional y los acuerdos del concejo.
2) Conservar el orden pblico en el distrito y tomar las medidas ne-
cesarias para su restablecimiento cuando fuere turbado, todo de confor-
midad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la rep-
blica.
3) Dirigir la accin administrativa y asegurar el cumplimiento de las
funciones, la prestacin de los servicios y la construccin de las obras a
cargo del distrito.
4) Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, r-
denes y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecucin de los
acuerdos.
5) Cumplir las funciones que le deleguen el presidente de la rep-
blica y otras autoridades nacionales.
6) Distribuir los negocios segn su naturaleza entre las secretaras,
los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas.
7) Coordinar y vigilar las funciones que ejerzan y los servicios que
presten en el distrito las entidades nacionales, en las condiciones de la de-
legacin que le confiera el presidente de la repblica.
8) Nombrar y remover libremente los secretarios del despacho, los
jefes de departamento administrativo, los gerentes de entidades descen-
tralizadas, el tesorero distrital y otros agentes suyos. De conformidad con
las disposiciones pertinentes, nombrar y remover a los dems funcionarios
de la administracin central. Igualmente, velar por el cumplimiento de
las funciones de los servidores distritales y ejercer la potestad disciplina-
ria frente a los mismos.
9) Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administracin cen-
tral, sealarles sus funciones especiales y determinar sus emolumentos con
arreglo a los acuerdos correspondientes. Conforme a esta facultad, no
podr crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos
de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
l O) Suprimir o fusionar las entidades distritales de conformidad con
los acuerdos del concejo.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 287

11) Conceder licencias y aceptar la renuncia a los funcionarios cu-


yos nombramientos correspondan al concejo distrital, cuando este no se
encuentre reunido, y nombrar interinamente sus reemplazos. Cuando por
otra causa esos mismos funcionarios falten absolutamente, tambin nom-
brar interinamente a quienes deban reemplazarlos.
12) Presentar al concejo los proyectos de acuerdo sobre plan de de-
sarrollo econmico y social y de obras pblicas, presupuesto anual de ren-
tas y gastos y los dems que estime convenientes para la buena marcha
del distrito.
13) Colaborar con el concejo para el buen desempeo de sus funcio-
nes y presentarle un informe anual sobre la marcha de la administracin.
14) Asegurar la exacta recaudacin y administracin de las rentas y
caudales del erario y decretar su inversin con arreglo a las leyes y acuer-
dos.
15) Adjudicar y celebrar los contratos de la administracin central,
de conformidad con la ley y los acuerdos del concejo. Tales facultades
podrn ser delegadas en los secretarios y jefes de departamento adminis-
trativo.
16) Velar porque se respete el espacio pblico y su destinacin al uso
comn.
17) Colaborar con las autoridades judiciales de acuerdo con la ley.
18) Dictar los actos y tomar las medidas que autoricen la ley y los
acuerdos municipales en los casos de emergencia e informar al concejo
sobre su contenido y alcances.
19) Ejercer, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 7 del estatu-
to, las atribuciones que la Constitucin y las leyes asignen a los goberna-
dores. Conforme a la ley, escoger a los gerentes o jefes seccionales de
los establecimientos pblicos nacionales que operen en el distrito. Si la
respectiva secciona! operare en el distrito y el departamento de Cundi-
namarca, la escogencia la harn el alcalde y el gobernador de comn acuer-
do, y
20) Cumplir las dems funciones que le asignen las disposiciones
vigentes.
c) Otras dependencias distritales. Como se expres al comienzo de
este tema, adems del concejo distrital y del alcalde mayor, el estatuto org-
nico del distrito capital consagra la existencia de secretaras, departamen-
tos administrativos, establecimientos pblicos, empresas industriales o
comerciales, sociedades de economa mixta, entes universitarios autno-
288 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

mos, juntas administradoras locales, alcaldes locales, la personera, la con-


tralora y la veedura.
En relacin con las juntas administradoras y los alcaldes locales, debe
tenerse en cuenta que obedecen a la divisin del territorio del distrito ca-
pital en "localidades", con el fin principal de que las comunidades que resi-
dan en ellas se organicen, se expresen institucionalmente y contribuyan
al mejoramiento de sus condiciones y calidad de vida y participen en la
direccin, manejo y prestacin de los servicios pblicos, la construccin
de obras de inters comn y en el ejercicio de las funciones que corres-
ponden a las autoridades. Adems, el captulo v del ttulo v del estatuto
orgnico crea igualmente en cada una de las localidades un fondo de de-
sarrollo local, con personera jurdica y patrimonio propio, con el objeto
de manejar los recursos destinados a la respectiva localidad.
Respecto de la personera y la contralora distritales, debe recordarse
que constituyen en el orden distrital las expresiones del ministerio pbli-
co y del rgano de control fiscal, que fueron analizadas en los captulos
correspondientes.
En relacin con la veedura, debe tenerse en cuenta que se trata de
un organismo especial de control y vigilancia creado por el estatuto org-
nico actual del distrito capital, encargada de apoyar a los funcionarios
responsables de garantizar la moral pblica en la gestin administrativa,
as como a los funcionarios de control interno, para lo cual los artculos
118 a 121 del estatuto le asignan una serie de funciones.
2) El Distrito Turstico y Cultural de Cartagena de Indias, el Distri-
to Turstico, Cultural e Histrico de Santa Marta y el Distrito Especial,
Industrial y Portuario de Barranquilla. En relacin con los dos primeros,
lo nico que expresa la Constitucin, en su artculo 328, es que ellos "con-
servan su rgimen y carcter", lo cual quiere decir que la nueva Consti-
tucin conserv la vigencia de los actos legislativos 1de1987 y 3 de 1990
que los crearon. De acuerdo con dichos actos legislativos, el legislador
podr dictar para ellos un estatuto especial que contenga su rgimen fis-
cal y administrativo y normas especiales para su fomento econmico, so-
cial, cultural, turstico e histrico.
Respecto del distrito de Barranquilla, fue creado, como ya se indi-
c, por el acto legislativo 1 de 1993, en el cual se expresa que su rgimen
poltico, fiscal y administrativo ser el que determinen la Constitucin y
las leyes especiales que para el efecto se dicten y, en lo no dispuesto en
ellas, las disposiciones vigentes para los municipios.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 289

El rgimen poltico, administrativo y fiscal especial para los citados


distritos se encuentra contenido actualmente en la ley 768 de 2002, de la
cual podemos destacar los siguientes aspectos:
a) El objeto del estatuto es el de dotar a los distritos de las faculta-
des, instrumentos y recursos que les permitan cumplir las funciones y
prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su
territorio para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes, a partir del aprovechamiento de sus recursos y ventajas deri-
vadas de las caractersticas, condiciones y circunstancias especiales que
presentan (art. 1).
b) Las disposiciones especiales expedidas para los distritos prevale-
cern sobre las de carcter general que integran el rgimen ordinario de
los municipios y/o de los otros entes territoriales; pero en los aspectos no
regulados por las normas especiales o que no se hubieren remitido expre-
samente a las disposiciones aplicables a algunos de los otros tipos de en-
tidades territoriales previstas en la Constitucin y la ley, ni a las que est
sujeto el Distrito Capital de Bogot, se aplicarn las disposiciones previstas
para los municipios (art. 2).
c) Los distritos especiales estarn divididos en localidades, defini-
das como divisiones administrativas con homogeneidad relativa desde el
punto de vista geogrfico, cultural, social y econmico. Cada localidad
tendr un alcalde local, nombrado por el alcalde mayor, de terna elabo-
rada por la correspondiente junta administradora local, en asamblea p-
blica citada por el alcalde mayor (arts. 3 y 5) 23 .
d) Los concejos distritales ejercern, adems de las atribuciones que
la Constitucin y la ley atribuyen a los concejos municipales, las siguien-
tes (art. 6):
"Expedir las normas con base en las cuales se reglamentarn las ac-
tividades tursticas, recreacionales, culturales, deportivas en las playas y
1
dems 'espacios de uso pblico, exceptuando las zonas de bajamar.
Dictar las normas necesarias para garantizar la preservacin y de-
fensa del patrimonio ecolgico, los recursos naturales, el espacio pblico
y el medio ambiente .
.. Gravar con impuesto predial y complementarios las construccio-
nes, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso pblico
de la nacin, cuando estn en manos de particulares.
23
Sobre la constitucionalidad del artculo 3Q de la ley 768 de 2002, vase Corte
Const., sent. C-538 de 2005.
290 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

e) Los alcaldes de los distritos, adems de las funciones que por ley
o acuerdo les puedan ser asignadas, ejercern las siguientes atribuciones
dentro de la jurisdiccin de su distrito (art. 9):
.. Orientar la accin administrativa de los gobiernos distritales hacia
el desarrollo industrial, portuario y/o turstico del distrito, considerados
como factores determinantes para impulsar el desarrollo econmico y me-
joramiento social de la poblacin del respectivo distrito.
" Presentar proyectos de acuerdo sobre los planes o programas de
desarrollo econmico y social y de obras pblicas, co.q nfasis en aque-
llos que sean de especial inters para el distrito, en las reas del turismo,
la industria, la actividad portuaria, el transporte multimodal, las teleco-
municaciones y la educacin .
.. Coordinar, vigilar y controlar las actividades que se desarrollen
dentro de su jurisdiccin, encaminadas a la recuperacin de bienes y te-
soros pertenecientes al patrimonio de la nacin ubicados en jurisdiccin
de uno u otro distrito.
f) Los rganos y autoridades de cada uno de los distritos tendrn a
su cargo determinadas atribuciones de carcter especial en lo relaciona-
do con el manejo, uso, preservacin, recuperacin, control y aprovecha-
miento desus recursos y de los bienes de uso pblico o que formen parte
del espacio pblico o estn afectados al uso pblico dentro del territorio
de sus respectivas jurisdicciones, con sujecin a las disposiciones y regla-
mentaciones que expidan los rganos y autoridades distritales encarga-
das de esos asuntos, sin perjuicio de las funciones de la Dimar (art. 11).
g) Los distritos ejercern, dentro del permetro urbano de la cabece-
ra distrital, las mismas funciones atribuidas a las corporaciones autno-
mas regionales en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano, en los
mismos trminos del artculo 66 de la ley 99 de 1993, para lo cual crearn
un establecimiento pblico que desempear las funciones de autoridad
ambiental en el rea de su jurisdiccin (art. 13).
h) Podrn conformar junto con los municipios y entidades territoriales
contiguos a cada uno de ellos que estn localizados dentro de la franja lito-
ral existente entre los tres distritos, un rea metropolitana con el fin de for-
mular, adoptar y adelantar planes para el desarrollo armnico e integrado
del territorio que quede bajo jurisdiccin de aquella; racionalizar la pres-
tacin de servicios a cargo de las entidades que la conforman y eventual-
mente asumir la prestacin comn de los mismos; ejecutar obras de in-
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 291

ters metropolitano y adelantar proyectos de inters comn (art. 42 de la


ley 768 de 2002 y lit. b) del num. 3 del art. 29 de la ley 1454 de 2011).
Por ltimo, ntese que en el artculo 4 7 de la citada ley se consagr
al Distrito Turstico y Cultural de Cartagena de Indias como sede alterna
de la Presidencia de la Repblica y del Ministerio de Relaciones Exte-
riores, exclusivamente para efectos protocolarios y para la recepcin de
delegaciones e invitados especiales del exterior, para lo cual esa misma
disposicin estableci que el Ministerio de Relaciones Exteriores debe pro-
ceder, en coordinacin.con las entidades y autoridades distritales, las cuales
tendrn el deber de brindar toda la cooperacin a su alcance.
3) El Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturs-
tico de Buenaventura. En relacin con este Distrito, el acto legislativo 2
de 2007 seala que su rgimen poltico, fiscal y administrativo ser el que
determinen la Constitucin y las leyes especiales que para el efecto se dic-
ten y, en lo no dispuesto en ellas, las normas vigentes para los municipios.
Sin embargo, las leyes especiales sobre el rgimen de este nuevo
distrito an no han sido expedidas.

F) Las reas metropolitanas

El artculo 319 de la Constitucin Poltica prev que cuando dos o


ms municipios tengan relaciones econmicas, sociales y fsicas, que den
al conjunto caractersticas de un rea metropolitana, podrn organizarse
bajo esta figura como entidad administrativa encargada de las siguientes
funciones:
-Programar y coordinar el desarrollo armnico e integrado del terri-
torio respectivo;
- Racionalizar la prestacin de los servicios pblicos a cargo de
quienes la integran y, si es el caso, prestar en comn algunos de ellos, y
- Ejecutar obras de inters metropolitano.
Tambin prev la norma constitucional citada que la ley de ordena-
miento territorial adoptar para las reas metropolitanas un rgimen ad-
ministrativo y fiscal de carcter especial; garantizar que en sus rganos
de administracin tengan adecuada participacin las respectivas autori-
dades municipales, y sealar la forma de convocar y realizar las consul-
tas populares que decidan la vinculacin de los municipios. Una vez
292 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y concejos muni-


cipales protocolizarn la conformacin del rea y definirn sus atribucio-
nes, financiacin y autoridades, de acuerdo con la ley.
Finalmente prev la norma constitucional citada que las reas me-
tropolitanas podrn convertirse en distritos, de acuerdo con las condiciones
y regulaciones que fije la ley.
En desarrollo de la citada norma constitucional fue expedida la ley
128 de 1994, de cuyas disposiciones podemos destacar los siguientes
aspectos:
1) Definicin. El artculo l de la ley 128 de 1994 define las reas
metropolitanas como entidades administrativas formadas por un conjun-
to de dos o ms municipios integrados alrededor de un municipio ncleo
o metrpoli, vinculados entre s por estrechas relaciones de orden fsico,
econmico y social, que para la programacin y coordinacin de su de-
sarrollo y para la racional prestacin de sus servicios pblicos requiere una
administracin coordinada.
2) Naturaleza jurdica. En cuanto a su naturaleza jurdica, el artcu-
lo 2 de la ley expresa que estn dotados de personalidad jurdica de de-
recho pblico, autonoma administrativa, patrimonio propio y autoridad
y rgim~n especial.
3) Jurisdiccin y domicilio. El artculo 3 de la ley prev que la ju-
risdiccin del rea metropolitana comprende el territorio de los municipios
que la conforman y que el rea tendr como sede el municipio que sea
capital de departamento o el de mayor nmero de habitantes, cuando entre
los miembros no exista un municipio capital.
4) Creacin. Respecto de los requisitos para su constitucin, el ar-
tculo 5 manifiesta que se har de acuerdo con las siguientes normas:
1)Tendrn iniciativa para promover su creacin los alcaldes de los
municipios interesados, la tercera parte de los concejales de dichos mu-
nicipios, o el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo
electoral totalizado de los mismos municipios.
2) Los promotores del rea metropolitana elaborarn el proyecto de
constitucin de la nueva entidad administrativa, donde se precisarn, al
menos, los siguientes aspectos: municipios que integraran el rea; muni-
cipio ncleo o metrpoli; razones que justifican su creacin.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 293

3) El proyecto se entregar a la Registradura del Estado Civil para


que, dentro de los diez das hbiles siguientes a la fecha de recibo, lo pu-
blique y lo difunda con el propsito de que se debata ampliamente.
4) La Registradura convocar a consulta popular para una fecha
determinada que ser posterior a un mnimo de tres meses contados a partir
del da que se dio publicidad al proyecto y que deber coincidir con las
fechas previstas para consultas municipales en la ley estatutaria de meca-
nismos de participacin ciudadana. La Registradura Nacional del Esta-
do Civil proveer los medios necesarios para la organizacin de la con-
sulta popular.
5) El texto del proyecto de constitucin del rea metropolitana ser
sometido a consulta popular, la cual se entender aprobada por el voto afir-
mativo de la mayora de los sufragantes. Solo podr convocarse de nue-
vo a consulta popular, sobre la misma materia, cuando se hubiesen reno-
vado los concejos municipales.
6) Cumplida la consulta popular y si el resultado fuere favorable,
los alcaldes y los presidentes de los respectivos concejos municipales
protocolizarn la conformacin del rea en un plazo no mayor de treinta
das y definirn sus atribuciones, financiacin y autoridades de acuerdo
con la ley, en la notara primera del municipio ncleo o metrpoli, as como
las funciones generales que cumplir el ente metropolitano, particularmen-
te en materia de planeacin, obras, servicios pblicos y obras de desarro-
llo econmico y social.
Cuando se trate de anexar uno o ms municipios vecinos a un rea
metropolitana ya existente, se convocar a consulta popular. Su aproba-
cin se har por mayora absoluta de votos en cada uno de los municipios
vecinos interesados en la anexin, mediante la concurrencia al menos de
la cuarta parte de la poblacin registrada en el respectivo censo electoral.
La iniciativa para proponer la anexin la tendrn, adems de quie-
nes se indican en el citado artculo, el gobernador del departamento co-
rrespondiente o la junta metropolitana, segn decisin adoptada por
mayora absoluta.
La vinculacin del nuevo o nuevos municipios al rea, en este caso,
ser protocolizada por el alcalde o alcaldes y presidente o presidentes de
los concejos de las entidades que ingresan, y el alcalde metropolitano.
La ley prev que las reas metropolitanas ya existentes continuarn
vigentes sin el lleno de los requisitos sealados anteriormente, pero se-
guirn funcionando con las atribuciones, financiacin y autoridades es-
tablecidas en la nueva ley.
294 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

Como ejemplos de estas entidades podemos citar el rea metropo-


litana del Valle de Aburr24 ; el rea metropolitana de Bucaramanga25 ; el
rea metropolitana de Barranquilla26 , el rea metropolitana de Ccuta27 ,
y el rea metropolitana del Centro Occidente28
A su vez, el artculo 28 de la ley prev que las reas metropolitanas
podrn convertirse en distritos si as lo aprueban en consulta popular los
ciudadanos residentes en el rea, por mayora de votos en cada uno de los
municipios que las conforman, y siempre que participe en la votacin al
menos la cuarta parte de los ciudadanos inscritos en el registro electoral.
En este caso, los municipios integrantes del rea desaparecern como en-
tidades territoriales y quedarn como localidades, de acuerdo con el r-
gimen que a estas se aplica en el Distrito Capital de Bogot.
5) Direccin y administracin. Como lo establece el artculo 72 de
la citada ley, la direccin y administracin del rea metropolitana estar
a cargo de una junta metropolitana, un alcalde metropolitano, un gerente
y las dems unidades tcnicas que sean indispensables para el cumplimien-

24
Conformada por Medelln y los municipios vecinos de Caldas, La Estrella, Saba-
neta, Itag, Bello, Copacabana, Girardota y Barbosa, cuyo funcionamiento se dispuso
por medio de la ordenanza nm. 34 de 1980, de la asamblea departamental de Antioquia.
Debe tenerse en cuenta, no obstante, que el Consejo de Estado declar ilegal la orde-
nanza nm. 34 de 1980 en cuanto se inclua en el rea metropolitana del valle de Aburr
a los municipios de Caldas, Sabaneta y Envigado, por considerar que dentro del rgimen
de la Constitucin anterior la opinin de los concejos de los municipios interesados deba
ser necesariamente favorable a su participacin en el rea (C. E., sent. 28 febrero 1983,
S 1, exp. 3938). Posteriormente, mediante la ordenanza nm. 61 de 1983, se incluyeron
nuevamente los municipios de Caldas y Sabaneta.
25
Integrada por Bucaramanga y sus municipios vecinos de Floridablanca, Girn
y Piedecuesta, puesta en marcha mediante la ordenanza nm. 20 de 1981, de la asam-
blea departamental de Santander, adicionada posteriormente por la ordenanza 46 de 1984,
mediante la cual se anex a esta rea metropolitana el municipio de Piedecuesta.
26
Formada por Barranquilla y sus municipios vecinos de Puerto Colombia, Galapa,
Malambo y Soledad, cuyo funcionamiento se dispuso mediante la ordenanza nm. 82
del 10 de diciembre de 1981, de la asamblea departamental del Atlntico.
27
Integrada por los municipios de Ccuta, Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia
y San Cayetano, cuyo funcionamiento se dispuso mediante la ordenanza nm. 40 de 1991,
de la asamblea departamental de Norte de Santander y el decreto 508 de 1991, del go-
bernador de ese departamento.
28
Formada por Pereira y los municipios vecinos de Dosquebradas y La Virginia,
puesta en funcionamiento mediante la ordenanza nm. 1 de 1981, bajo el nombre de rea
Metropolitana Pereira-Dosquebradas, y modificada posteriormente por la ordenanza
nm. 14 de 1991, mediante la cual se integr el municipio de La Virginia y se denomin
con el nombre de rea Metropolitana del Centro Occidente.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 295

to de sus funciones, entre las cuales se destaca el consejo metropolitano


de planificacin previsto en el artculo 20 de la misma ley.
6) La junta metropolitana. La junta metropolitana estar integrada
por los siguientes miembros: los alcaldes de cada uno de los municipios
que la integran; el gobernador del departamento o el secretario o jefe de
planeacin departamental como su representante; un representante del con-
cejo del municipio que constituye el ncleo principal; y un representante
de los concejos de los municipios distintos al ncleo, elegido entre los pre-
sidentes de los respectivos concejos municipales. En caso de que el rea
est formada por municipios pertenecientes a ms de un departamento,
formarn parte de la junta los correspondientes gobernadores o los secre-
tarios o jefes de planeacin respectivos.
7) El alcalde metropolitano. En cuanto al alcalde metropolitano, es
el mismo del municipio ncleo o metrpoli y a quien le corresponde presi-
dir la junta metropolitana.
8) El gerente. A su vez, el gerente es el representante legal del rea
y su eleccin corresponde a la junta, de terna que le presente el alcalde
metropolitano.
Respecto de las funciones que corresponden al rea metropolitana,
estn distribuidas entre la junta, el alcalde metropolitano y el gerente, as:
9) Funciones de la junta metropolitana. Corresponden a la junta me-
tropolitana las siguientes atribuciones bsicas, enumeradas en el artculo
14 de la ley 128 de 1994:
a) De planeacin
Adoptar el plan integral de desarrollo metropolitano, as como dic-
tar, a iniciativa del gerente y con sujecin a la ley orgnica de planeacin,
las normas generales, y sealar en ellas los objetivos y criterios a los que
deban sujetarse los concejos municipales para los siguientes efectos:
1. Adoptar el plan integral de desarrollo municipal, de conformidad
con la ley orgnica de planeacin. El plan integral de desarrollo metro-
politano en cuanto se refiere a los hechos metropolitanos, prevalecer sobre
los planes que adopten los municipios que integran el rea.
2. Dictar normas sobre uso del suelo urbano y rural en el municipio
y definir los mecanismos necesarios que aseguren su cabal cumplimiento.
3. Adoptar el plan vial y los planes maestros de servicios y de obras
de carcter municipal.
4. Fijar el permetro urbano, suburbano y sanitario del municipio.
296 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

b) De obras pblicas y vivienda


1. Declarar de utilidad pblica o de inters social aquellos inmuebles
urbanos, suburbanos y rurales necesarios para desarrollar las necesidades
previstas en el plan integral de desarrollo metropolitano, as corno iniciar
los procesos de expropiacin de conformidad con las normas pertinentes.
2. Afectar aquellos inmuebles que sean necesarios para la realiza-
cin de una obra pblica contemplada en el plan integral de desarrollo
metropolitano.
3. Coordinar en su respectivo territorio el sistema nacional de vivien-
da de inters social, de conformidad con lo previsto en los artculos 4 y
17 de la ley 3 de 199129 .
c) Sobre recursos naturales y conservacin del ambiente
Adoptar, si no existen corporaciones autnomas regionales en la
totalidad de su jurisdiccin, un plan metropolitano para la proteccin de
los recursos naturales y defensa del ambiente, de conformidad con las
disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.
d) Sobre prestacin de servicios pblicos
1 Determinar cules servicios son de carcter metropolitano y adop-
tar las medidas necesarias para su adecuada prestacin.
2. Autorizar la participacin del rea metropolitana en la constitu-
cin de entidades pblicas o privadas destinadas a la prestacin de servi-
cios pblicos.
3. Las dems que en materia de servicios pblicos le asignen la ley
o los estatutos.
e) Sobre valorizacin
1. Dictar el estatuto general de valorizacin metropolitana para es-
tablecer, distribuir, ejecutar, recaudar, liquidar e invertir las contribuciones
de valorizacin generadas por las obras de carcter metropolitano y de-
finir las autoridades encargadas de su aplicacin de acuerdo con la ley.
2. Disponer la ejecucin de las obras de carcter metropolitano.
f) De orden fiscal
1. Formular recomendaciones en materia de poltica fiscal y finan-
ciera a los municipios integrantes del rea, procurando en especial la uni-
ficacin de las tarifas de los impuestos locales.

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Debe tenerse en cuenta que el art. 96 de la ley 617 de 2000 derog el art. 17 de
la ley 3~ de 1991, el cual prevea la posibilidad para las respectivas entidades territoria-
les de crear un fondo de vivienda de inters social y reforma urbana.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 297

2. Fijar polticas y criterios para la unificacin y manejo integral del


sistema de catastro.
3. Aprobar el plan de inversiones y presupuesto anual de rentas y gas-
tos del rea.
g) De orden administrativo
1. En concordancia con la ley, fijar los lmites, naturaleza y cuanta
dentro de los cuales el gerente pueda celebrar contratos, as como sealar
los casos en que requiere obtener autorizacin previa de la junta para el
ejercicio de esta facnltad.
2. Autorizar al gerente para negociar emprstitos, contratos de fiducia
pblica y la ejecucin de obras por el sistema de concesin segn la ley.
3. Modificar los estatutos del rea metropolitana.
4. Aprobar la planta de personal de los empleados al servicio del rea
metropolitana, as como las escalas de remuneracin correspondientes.
5. Las dems que le asigne la ley.
Adems, de conformidad con el artculo 15, en los estatutos del rea
se definirn otras atribuciones que se considere conveniente asignar a la
junta, dentro de los lmites de la Constitucin y la ley, siempre y cuando
versen sobre hechos o asuntos metropolitanos.
10) Funciones del alcalde metropolitano. A su vez, al alcalde me-
tropolitano corresponden las siguientes funciones, consagradas en el ar-
tculo 17 de la ley comentada:
1. Hacer cumplir la Constitucin, la ley y los acuerdos de la junta
metropolitana.
2. Reglamentar por medio de decretos los acuerdos que expida la
junta metropolitana.
3. Presentar a la junta metropolitana los proyectos de acuerdo con
su competencia para el normal desarrollo de la gestin metropolitana.
4. Convocar a sesiones extraordinarias a la junta metropolitana y pre-
sidirlas.
5. Presentar a la junta metropolitana una tema de candidatos para que
elija el gerente.
6. Delegar en el gerente otras funciones que determine la junta metro-
politana.
7. Sancionar o someter a la revisin del tribunal de lo contencioso
administrativo los acuerdos metropolitanos, cuando los considere contra-
298 ESTRUCTURA DEL PODER PBLICO EN COLOMBIA

rios al orden jurdico. Para el ejercicio de esta funcin el alcalde metro-


politano dispondr de ocho das si se trata de acuerdos que no consten de
ms de veinte artculos y de quince das si son ms extensos.
8. Las dems que le asignen la ley y los estatutos del rea.
11) Funciones del gerente. En cuanto al gerente, de conformidad con
el artculo 19, le corresponden las siguientes funciones:
1. Velar por la ejecucin del plan integral de desarrollo metropoli-
tano.
2. Vincular y remover el personal del rea metropolitana con suje-
cin a las normas vigentes sobre la materia.
3. Dirigir la accin administrativa del rea metropolitana con suje-
cin a la ley y a los acuerdos metropolitanos.
4. Celebrar los contratos necesarios para la administracin de los
servicios, la ejecucin de las obras metropolitanas y, en general, para el
buen desempeo y cumplimiento de las funciones propias del rea, con
sujecin a lo previsto en el estatuto general de contratacin de la admi-
nistracin pblica y a las autorizaciones, lmites y cuantas que le fije la
junta metropolitana.
5. De conformidad con las normas vigentes, establecer los manuales
administrativos de procedimiento interno y los controles necesarios para
el buen funcionamiento de la entidad.
6. Presentar los proyectos de acuerdo relativos al plan integral de de-
sarrollo, plan de inversiones y presupuesto. El proyecto de presupuesto
deber ser presentado antes del 1 de noviembre para la vigencia fiscal que
comienza el primero de enero del ao siguiente.
7. Presentar a la junta metropolitana los proyectos de acuerdo que
considere necesarios.
8. Convocar a la junta metropolitana a sesiones ordinarias o extraor-
dinarias y ejercer las funciones de secretario de la misma, con derecho a
voz pero sin voto.
12) El consejo metropolitano de planificacin. Finalmente, en rela-
cin con el consejo metropolitano de planificacin, el artculo 20 establece
que ser un organismo asesor de las autoridades administrativas del rea
para la preparacin, elaboracin y evaluacin de los planes del rea y para
recomendar los ajustes que deben introducirse. Este consejo est integrado
por el gerente del rea, quien lo preside, los directores o jefes de planea-
cin de los municipios integrantes del rea o representantes de los respec-
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL 299

ti vos alcaldes de los municipios donde no exista dicha oficina, y el director


o directores de planeacin de los respectivos departamentos.
13) Rgimen patrimonial. Como persona jurdica que es, el rea me-
tropolitana tiene su propio patrimonio y sus propias rentas, que segn el
artculo 22 de la ley 128 de 1994 estn constituidos por: el producto de
una sobretasa del dos por mil sobre el avalo catastral de las propiedades
situadas dentro de la jurisdiccin del rea30 ; las sumas recaudadas por con-
cepto de la contribucin de valorizacin para obras metropolitanas; los
derechos o tasas que pueda percibir por la prestacin de servicios pbli-
cos metropolitanos; las partidas presupuestales que se destinen para el rea
en los presupuestos de las diversas entidades pblicas; el producto oren-
dimiento de su patrimonio o de la enajenacin de sus bienes; los recursos
provenientes del crdito; los recursos que establezcan las leyes, ordenan-
zas y acuerdos; las. donaciones que reciba de entidades pblicas o privadas;
las sumas que reciba por contratos de prestacin de servicios; la sobretasa
a la gasolina que se cobre dentro de la jurisdiccin del rea; los ingresos
que reciba por la ejecucin de obras por concesin; y los dems bienes
muebles e inmuebles que adquiera a cualquier ttulo.
En concordancia con lo anterior, el artculo 25 de la ley 1454 de 2011
seala que en el acto de constitucin del rea metropolitana y en el acto
de anexin de un municipio deben precisarse las fuentes de los aportes de
las entidades territoriales que formarn parte de la misma, as corno el por-
centaje de tales aportes.
El control fiscal sobre el manejo de los bienes y recursos del rea co-
rresponde a la contralora departamental, salvo que los municipios perte-
nezcan a varios departamentos, caso en