Marco Normativo

Abordar el tema de la planeación territorial en Colombia y específicamente de

la ciudad de Bogotá, requiere echar un vistazo por los diferentes instrumentos
jurídicos que han dado viabilidad al ordenamiento físico y socioeconómico del
territorio, desde la proposición misma de los Planes de Ordenamiento Territorial
como herramienta técnica y dinamizadora de los proyectos de desarrollo de las
diferentes entidades territoriales.

Este rastreo a su vez, pretenderá abrir nuevas discusiones sobre el vago

discurso de desarrollo económico sobre el cual se cimientan -desde la
constitución política de 1991- las acciones correspondientes a la planificación
de los territorios, y que poco o nada responden a las necesidades concretas de
la población bien sea urbana o rural.

Ley 388 de 1997

La Ley 388 de 1997 surge como propuesta armonizadora entre la ley 9º de

1989 y la constitución política, precisando en tanto el ordenamiento territorial
como la convergencia de acciones político-administrativas dirigidas hacia la
planificación, utilización y transformación del territorio, con miras a su desarrollo
económico, social y urbano y bajo instancias de participación democrática y de
función pública del urbanismo; de allí, que la materialización de dicha
propuesta sean los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), los cuales se
consolidan como el instrumento bajo el cual se prevén un conjunto de
directrices dirigidas a la gestión del espacio urbano y rural a largo plazo.

Ahora bien, a través de la misma instancia legislativa, se prevé acciones

dirigidas al desenvolvimiento particular de cada entidad territorial – nacional,
departamental, distrital y municipal- para que así, sea posible desarrollar los
ejercicios de planeación desde las necesidades concretas del espacio y
quienes lo habitan, siendo entonces las características del territorio el principal
eje para la proyección y la denominación de los planes de ordenamiento
territorial.

De la misma manera, sobre la adopción de los POT, se cimientan una serie de

determinantes, que se constituyen fundamentales para la aplicación de los
planes a nivel municipal y distrital, respondiendo por ende a una jerarquía
normativa propendida principalmente por entidades como la Corporación
Autónoma Regional (CAR) que regulan el uso y funcionamiento de diferentes
áreas -de riesgo, ambientales, culturales o de infraestructura-.

Por su parte, se contempla tres componentes esenciales en torno al manejo

territorial -general, urbano y rural- correspondiendo a cada uno, la
identificación y la adecuación de las acciones con base a las necesidades del
territorio, propiciando una organización acorde a las ventajas competitivas del
espacio. Así pues, el componente urbano, se desarrolla como la integralidad de
políticas dirigidas a la administración de suelo clasificado como urbano y
aquellos que se encuentran dentro del área expansión urbana. Entre tanto, el
componente Rural refiere al instrumento garante de las interacciones entre la
cabecera municipal y los asentamientos rurales a través de su conservación,
protección, mejoramiento y provisión, que mejoren la calidad de vida de los
habitantes, bien sea desde instancias ambientales, productivas, culturales, de
prevención o infraestructurales.

En lo que se refiere al uso del suelo, por su lado, se presenta una clasificación
representativa de las diferentes áreas distritales y municipales destinadas a
diferentes usos, bien sea Urbano - que cuenten con la infraestructura vial y
redes primaria de energía y acueducto que permita edificar- de Expansión
Urbana – que destina áreas municipales a un uso urbano, con el fin de
solventar el crecimiento poblacional-, Rural –hace parte de las zonas no aptas
para uso urbano debido a sus características económicas- Suburbanas – la
constituyen zonas rurales donde se mezclan los usos del suelo, integrando al
campo con la ciudad- y de Protección – como aquellas zonas que por su
componente económico, geográfico, social o cultural no pueden urbanizarse-.

Cabe aclarar, que las disposiciones mantenidas sobre las zonas de producción
en el suelo rural, no necesariamente responden a una concepción dialéctica
entre la ciudad y el campo, al contrario, se basa en una perspectiva ajena, que
no concierne al desarrollo económico de la urbe, sino que propone un mero
ejercicio de protección de una productividad inmóvil.
Hay que mencionar además, que el Parágrafo 1 del Artículo 12 de la presente
ley, señala el modelo de ocupación territorial acorde al componente general de
los POT, que se dispone sobre la estructura Urbano-rural e Intraurbana,
proponiendo la puesta en marcha de estrategias que viabilicen la distribución y
localización de las actividades, la infraestructura necesaria para desarrollarlas y
los sistemas de comunicación para interconectarlas de manera tal que se
pueda instituir un territorio compacto.

Respecto a lo señalado, en los Planes de Ordenamiento Territorial en Bogotá,

se han establecido tres principales estructuras interdependientes: La Ecológica
Principal, la Funcional y de Servicios, la Socioeconómica y Espacial. Cada una
corresponde, además a los principios básicos de ordenamiento del Distrito
Capital, donde la primera estructura mencionada atañe a la protección del
medio ambiente y los recursos humanos, mientras la segunda y tercera refieren
a la optimización de la infraestructura y la prestación de servicios públicos, así
como la integración socioeconómica, que tejan redes nacionales e
internacionales y que mejoren la calidad de vida de los habitantes de la ciudad.
Es necesario recalcar que, a pesar de que la estructura socioeconómica se
muestre jurídicamente como un modelo de integración Urbano- Rural, en
términos facticos deja un vacío que se evidencia en la nula participación de las
comunidades rurales como pieza fundamental del componente económico de la
ciudad.

Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 1454 del 2011

La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), de manera análoga a la

Ley 388, hace parte del conjunto jurídico a través del cual se tejen los POT,
siendo esta, la encargada de prescribir las normas orgánicas que direccionan el
ordenamiento político-administrativo del territorio como un ejercicio legislativo
que desenvuelva específicamente los principios rectores, defina los
instrumentos para el desarrollo territorial y establezca un marco institucional, de
forma tal que responda a la organización del estado en el territorio.

Igualmente, se define el Ordenamiento Territorial, como el instrumento

fehaciente de planificación gradual, construido colectivamente, que debe ser
gestionado por las entidades territoriales en un intento de descentralización del
país, con el propósito de generar un desarrollo económico, social, cultural,
territorial, ambiental, institucional y fiscal, acorde con las necesidades diversas
del país. Para esto el estado debe propiciar las condiciones y los recursos para
que las entidades territoriales establezcan políticas públicas en armonía con su
componente histórico, geográfico, económico y cultural.

En relación a los principios rectores, la Ley Orgánica de Ordenamiento

Territorial, expone 17, en los cuales se intenta dar eficacia administrativa,
política y económica al ordenamiento del territorio, razón por la cual se
establece la necesidad de aplicarlas según las especificidades de los
departamentos municipios y entidades territoriales.
 Elaborado por: Fernanda Mejía, con base a los Principios Rectores de la LOOT. 2016

Así mismo, se instituyen dos principales figuras que dan cumplimiento a las
funciones administrativas frente a la organización y gestión de las entidades
territoriales de cara a su desarrollo económico y social. En primer lugar se crea
la Comisión de Ordenamiento Territorial como organismo de “carácter técnico
asesor que tiene como función evaluar, revisar y sugerir al Gobierno Nacional y
a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y
Ordenamiento Territorial” (Cápitulo I) Igualmente se disponen Comisiones
Regionales de Ordenamiento Territorial para municipios y departamentos, con
el fin de orientar y participar en la elaboración de proyectos estratégicos de
ordenamiento regional.

En lo concerniente al segundo aspecto, esta ley se dedicó a promover

asociaciones entre entidades como una “libre y voluntaria conformación de
alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo autónomo y autosostenible de
las comunidades” (Capítulo 2) estas asociaciones pueden estar integradas por
dos o más entidades-departamentos, municipios, distritos especiales y áreas
metropolitanas- “para prestar conjuntamente servicios públicos, funciones
administrativa propias o asignadas al ente territorial por el nivel nacional,
ejecutar obras de interés común o cumplir funciones de planificación, así como
para procurar el desarrollo integral de sus territorios.” (Capitulo 2)

Planes de Ordenamiento Territorial para la Ciudad de Bogotá

Los Planes de Ordenamiento Territorial para el caso específico de Bogotá, se

han venido constituyendo desde su entramado normativo, a partir de la Ley 388
de 1997 -la cual los confiere como un instrumento de desarrollo territorial desde
sus instancias económicas, ambientales, sociales y culturales- y han estado
reciamente mediados por intereses políticos y privados, que no han permitido
un avance en la participación de las comunidades, como sujetos primordiales
en la planificación y construcción de su territorio. Esta situación se agudiza si
se habla de las zonas rurales del distrito, pues a pesar de que la norma
propende la protección económica y ambiental de estos escenarios, también se
jacta del desarrollo tecnificado, competitivo, que ostente una infraestructura de
tipo urbano; lo que termina por devorar a los habitantes rurales.

Así pues, los Panes de Ordenamiento Territorial para la ciudad se

desenvolvieron de algidamente en dos principales momentos, el primero
corresponde al 2000, año de administración de Enrique Peñalosa y en el cual
se presenta el primer plan de ordenamiento territorial para Santa Fe de Bogotá
-Decreto 619 de 2000-; entre tanto, el segundo atañe al 2013, momento en el
que el distrito en cabeza del alcalde Gustavo Petro, presenta una modificación
sustancial del plan de ordenamiento territorial propuesto inicialmente -Decreto
364 del 2013-. Conviene subrayar que, aunque se han plasmado otros decretos
fuera de estas dos etapas, estos se han distinguido más bien por su esencia
compiladora y no por presentar reformas significativas al ordenamiento de la
ciudad.

Ahora bien, en lo que respecta a la incorporación de la ruralidad en los POT es

posible advertir, para el caso del decreto 619 de 2000, que esta fue introducida
de manera muy generalizada, teniendo en cuenta una serie de determinantes
propios de la jerarquía normativa que les compete, por lo que en el Título III del
decreto -dirigido al Componente Rural- se lanzan los objetivos y proyecciones
del ordenamiento territorial en suelo urbano, enfocados primordialmente a la
integración, de los modos de vida rurales, el intercambio socioeconómico y
ambiental, la protección ambiental de estos de estos espacio.

De igual modo se muestran cuatro principales elementos que constituyen el

entramado territorial rural; el primero de ellos es la clasificación de los usos del
suelo y las áreas de producción, su definición e infraestructura necesaria para
las actividades que allí emergen; El segundo concierne a los sistemas de
protección y los regímenes de usos del suelo para los centros poblados rurales,
definiendo la forma en la que se desenvolverán las actividades económicas y
culturales en las zonas convenientes; otra condición característica del decreto,
es el establecimiento de centros poblado entendidos como “los asentamientos
rurales nucleados, con vivienda concentrada, que albergan servicios públicos,
sociales, asistenciales, administrativos, recreativos y culturales, y que atienden
la población dispersa de las veredas en su área de influencia” (Capitulo 392) y
los sistemas de asentamientos humanos “conformado por poblados en
diferentes niveles de consolidación y especialización funcional localizados al
sur del Distrito Capital” (Artículo 390).

Usos Rurales del Suelo

Recreación Activa Comercial de grandes tiendas
Recreación Pasiva Servicios de alimentación
Ecoturismo Expendio de licores
Agrícola Servicios hoteleros
Pecuario Servicios al automóvil
Agroforestal Dotacional administrativo
Forestal Protector Dotacional de seguridad
Forestal Productor Protector Dotacional de culto
Agroindustrial Dotacional de educación
Industrial Manufacturero Dotacional de salud y asistencial
Industrial Minero Dotacional de gran escala
Comercial de vereda Dotacional de Salud y Asistencial
Comercial de insumos agropecuarios Residencial campesino
Comercial agropecuario Residencial de baja densidad
Comercial minorista Residencial concentrado
Comercial mayorista
Tabla 1. Elaborado por: Fernanda Mejía, con base al Decreto 619. Artículo 385 Usos Rurales.
2016

Zonas de uso en el suelo rural

Áreas de producción sostenible de alta
capacidad
 Área productora Quebrada Brillante
 Área productora Quebrada Naveta
 Área productora Las Abras-Las
Ánimas
 Área productora de Santa Rosa-
Cuevecitas
 Área productora El Destino
 Área productora de Olarte-Chiguaza
 Área productora de Pasquilla
 Área productora de Mochuelo
 Área productora Los Soches-El Uval

Áreas de producción sostenible de alta  Área productora Plan del Sumapaz

fragilidad  Área productora La Hermosura
 Área productora Granada
 Área productora Concepción-Tunal
Alto
 Área productora Lagunitas
 Área productora Tunal Bajo 1
 Área productora Tunal Bajo 2
 Área productora de La Unión
(Sumapaz)
 Área productora San Juan
 Área productora de San Antonio
 Área productora El Salitre
 Área productora Alto Río Chochal
 Área productora Nazareth
 Área productora Las Sopas
 Área productora Las Ánimas
 Área productora La Primavera-Llano
Grande
 Área productora Santa Rosa Bajo
  Área productora Portezuela - La Miel
 Área productora Tabaco
 Área productora Curubital
 Área productora de Piedra Gorda
 Área productora de Alto Río
Mugroso
 Área productora de Bajo Río
Mugroso
 Área productora de Arrayanes Alto
 Área productora de Arrayanes Bajo
 Área productora de Chisacá-Las
Margaritas
 Área productora El Destino
 Área productora las Mercedes -
Santa Rosa - Santa Bárbara
 Área productora Pasquillita
 Área productora El Saltonal
 Área productora Barrancos de
Mochuelo Área productora La
Requilina
 Área productora Los Soches - El
Uval

Áreas de producción sostenible de manejo  Corredor de restauración Chorreras -

Tunal
especial
 Área de restauración San Juan
(Sumapaz)
 Corredor de restauración de
Quebrada Honda
 Corredor de restauración Chochal-
Jericó (Sumapaz)
 Corredor de restauración Los Medios
(Sumapaz)
 Corredor de restauración Santa
Rosa-Llano Grande (Sumapaz)
 Corredor de restauración Río
Mugroso (Usme)
 Área de restauración del Hato
(Usme)
 Corredor de restauración Quebrada
Suate (Usme)
 Corredor de restauración Quebrada
Olarte (Usme)
 Corredor de restauración Chorro de
Arriba (Ciudad Bolívar)
 Agroparque Los Soches
 Área de restauración El Mochuelo

Tabla 2. Elaborado por: Fernanda Mejía, con base al Decreto 619. Artículo 405 Zonas de uso
en el suelo rural. 2016

Es importante señalar, que para este decreto no hay un acumulado sólido

respecto a la expansión urbana, no obstante, se vislumbran algunas nociones
de la expansión principalmente hacia el sur-oriente, debido también a los
desacuerdos -en lo que se refiere a la construcción en el borde norte- entre el
distrito y entidades como la Corporación Autónoma Regional (CAR).

Asentamientos Rurales
Centros poblados  Pasquilla
 Betania
 Nazareth
 San Juan
 La Unión

Asentamientos Menores  El Destino –

Granada
 Santa Rosa (Ciudad
Bolívar)
 Las Auras
 Santa Rosa Baja
(Sumapaz)
 Pasquillita
Tabla 3. Elaborado por: Fernanda Mejía, con base al Decreto 619. Artículos 391 y 395,
Centros Poblados y Asentamientos Menores 2016

Claramente en estos determinantes presentados en el decreto, se denota la

carencia de compactibilidad de territorio, debido a que se plantean varias
unidades rurales que en últimas terminan estando totalmente desarticuladas
por sus características sociales y económicas, cuando, contrariamente,
deberían proyectarse como una unidad territorial de potenciales específicos. En
consonancia, la aplicación de esta normatividad en lo que respecta a su
componente rural, este se centró principalmente el borde norte y se
desconoció, para el caso de la zona sur, a la comunidad como fuente primordial
de la planificación del espacio y de su andamio socioeconómico.

Por su parte, las alcaldías de Antanas Mockus y de Luis Eduardo Garzón,

teniendo en cuenta las facultades que le confiere la reglamentación, someten al
POT a una revisión que culmina en la aprobación del Decreto 190 del 2004,
como resultado de la compilación del Decreto 619 de 2000 y 469 de 2003. Lo
anterior para el sector rural de la ciudad, trajo consigo una modificación en las
disposiciones que se resalta sobre todo en los objetivos y estrategias para el
desarrollo del componente rural, dándole un agregado participativo desde la
potenciación de la productividad y la vinculación de los actores en la
planificación de su escenario; Pero también fomentando estratégicamente el
diseño de mecanismos de control que permitan regular las presiones de la
expansión urbana sobre el borde.

Acorde con esta secuencia, en el 2013, durante la Alcaldía de Gustavo Petro,

se plasmó lo que sería una de las más sólidas y acertadas modificaciones al
Plan de Ordenamiento Territorial, como la transición de un modelo cerrado de
POT a un modelo abierto, que articulara la planeación distrital y regional, de
cara al crecimiento poblacional y a las cambiantes condiciones que no eran
recogidas por el Decreto 619 del 2000. Equivalentemente, se crea un conjunto
de Políticas que parten del reconocimiento del espacio socialmente construido

Políticas para el Componente Rural

Políticas
Política de Sostenibilidad ambiental.
Política de gestión de riesgos y adaptación al
cambio climático
Política de Hábitat Rural.
Política de enfoque de género y diferencial
Política de productividad
Política de movilidad rural
Política de Servicios Públicos
Política de espacio público construido.
Política de equipamientos rurales.
Política de gestión y manejo de bordes
rural - urbanos
Objetivos
Conservación de los ecosistemas y áreas
protegidas que proveen de servicios
ambientales a la ciudad.
Reducir la vulnerabilidad del territorio rural
frente a las amenazas, derivadas del cambio
climático.
Ejecutar acciones que mejoren las
condiciones de habitabilidad, disponibilidad y
acceso.
Reconocimiento de las necesidades
diferenciales y de genero de los grupos y
sectores sociales del territorio rural.
Promover y fortalecer los procesos de
sostenibilidad ambiental de los sistemas
productivos rurales.
Promover un sistema de movilidad que
conecte las veredas rurales con la oferta de
servicios de las áreas urbanas.
Atender las necesidades de servicios
públicos domiciliarios y tecnologías de la
información y comunicación.
Equilibrar la oferta del espacio público de
acuerdo con las características del entorno
rural.
Conformar un sistema de equipamientos que
promueva la ruralidad de espacios para la
prestación de servicios sociales.
Desarrollar procesos de gestión de suelo
localizados en franjas rural-urbanas, que
permitan contener la presión del crecimiento
 urbano preservando lo valores ambientales y
de vida campesina,
Tabla 4. Elaborado por: Fernanda Mejía, con base al Decreto364. Artículo 404, Políticas
asociadas al componente rural 2016

Es de resaltar además que, en esta propuesta, se incorporan diferentes figuras

que pueden ser esenciales para el desarrollo sostenible de la ciudad y su
periferia Urbano-rural y que se desarrollarán a continuación.

De este modo, como parte de la consolidación de una estructura rural, se

presenta, una armonización de este espacio, constituyendo seis piezas rurales
que se relacionan con la zona urbana disímilmente, distinguiéndose también
por sus divergencias socio-económicas y por componer unidades geográficas
de cerro, valle y ladera. Estas piezas son:

1. Rural norte 4. Cuenca del Rio Blanco

2. Cerros Orientales 5. Cuenca del Rio Sumapaz
3. Cuenca Media y Alta del Rio 6. Cuenca del Rio Bogotá
Tunjuelo

Entre tanto, se dispone una concisa regulación sobre los usos del suelo, de
manera que se reconozcan las áreas productivas como parte de la estructura
ecológica y se reduzca, asimismo la vulnerabilidad de suelo rural, controlando
la construcción de vivienda y reconociendo las dinámicas de los habitantes y de
su economía que es propiamente campesina. En este sentido, se define para
los suelos de protección diferentes unidades que atañen el entorno rural: la
primera corresponde a las áreas, de producción económica agrícola y
ganadera y aquellas que y protección ambiental; la siguiente unidad, concierne
a las zonas de manejo y preservación ambiental y las áreas del relleno
sanitario de Doña Juana.

En contraste con lo anterior, se expone en el decreto la figura Reserva

Campesina de Producción Agrícola, que no corresponde a la propuesta de
Zonas de Reserva Campesina (ZRC) de la ley 160 de 1994, pero que
contribuye de forma semejante, a generar procesos de apropiación entre
quienes habitan el territorio rural. Así entonces considerada como un espacio
“cuyos valores de conservación están asociados con elementos del paisaje
cultural, que combinan elementos de la naturaleza y de la cultura campesina,
como resultado de una historia de ocupación y prácticas de manejo, los cuales
mantienen un cierto nivel de equilibrio entre las funciones productivas y la
conservación de servicios ambientales y ecosistémicos.” (Artículo 52). No
obstante, en el decreto si se encuentra la figura de ZRC como una forma de
gestión social del territorio distrital. re

En concordancia, uno de los objetivos transversales de esta gestión, refiere

precisamente a la necesidad de controlar los procesos de expansión urbana,
de forma que se establezca un desarrollo sostenible y se disminuya la presión
del crecimiento poblacional sobre las periferias y el suelo rural; para esto se
propone la densificación del centro de la ciudad como una estrategia de
expansión vertical que viabilice el uso eficiente del suelo y sea una alternativa
eficaz para los habitantes de Bogotá en lo que se refiere a movilidad y oferta de
vivienda.

BIBLIOGRAFÌA

Alcaldía Mayor de Bogotá y Secretaría de Planeación. (2013). Plan de

Ordenamiento Territorial POT 2013 decreto 364. Bogotá: Imprenta Nacional de
Colombia.

Alcaldía Mayor de Bogotá. (2000). Plan de Ordenamiento Territorial, POT,

documento de soporte técnico. Bogotá: DAPD.

Congreso de Colombia (2011). Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 1454.

Bogotá

Congreso de Colombia. (1997) Ley 388 de 1997. Bogotá: Alcaldía Mayor de

Bogotá

Gomez, Alicia. Robles, Rosario. Sanchez, Fabio. (2012). Cambios en el uso del
suelo asociados a la expansión urbana y la planeación en el corregimiento de
Pasquilla, zona rural de Bogotá (Colombia). Bogotá: Revista Colombiana de
Geografia
Tomado de: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=339
Índice De Tablas

Tabla 1..................................................................................................................7
Tabla 2..................................................................................................................8
Tabla 3..................................................................................................................9
Tabla 4................................................................................................................11