RESUMEN DE LA GUIA METODOLOGICA PARA LA ELABORACIÓN DE LOS “PROGRAMAS DE

ACCIÓN PROVINCIALES DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN, SEQUIA Y DEGRADACION DE

TIERRAS”

Presentación

Se presenta a continuación el resumen de la “Guía Metodológica para la elaboración de los

Programas de Acción Provinciales”1 (PAPs), adaptado puntualmente para las provincias que
forman parte del Proyecto “Manejo Sustentable de Tierras secas del Noroeste de Argentina” PNUD
ARG14/G55.

El material intenta ofrecer un panorama general sobre los principales aspectos de los PAPs en
relación a los objetivos, ámbito territorial, alcance temporal, líneas estratégicas, modelo
metodológico y marco institucional, que permita socializar la información al interior del Equipo de
Trabajo.

La propuesta se elaboró en sintonía con el Programa de Acción Nacional de Lucha contra la

Desertificación (PAN) establecido por la Resolución 250/03 de la Secretaria de Ambiente y
Desarrollo Sustentable de la Nación.

La Guía Metodológica aspira a que las provincias de Salta, Jujuy, Catamarca, La Rioja, Tucumán,
Mendoza, San Luis y San Juan- que integran la región NOA Cuyo- conforme sus prioridades
técnicas y políticas, inicien sus procesos de planificación en materia de lucha contra la
desertificación a partir de una serie de recomendaciones que se presentan como líneas generales
y estructurantes pero a la vez, incluyendo su experiencia y recorrido en materia de planificación
(territorial, ambiental, estratégica, rural y local).
Los antecedentes en materia de planificación ambiental que vinculan esta temática en particular y
esta escala de trabajo en especial son incipientes. A nivel nacional se han identificado menciones
parciales sobre los PAPs sin dar cuenta de procesos iniciados y sostenidos. A nivel Iberoamérica,
también se reconocen procesos incipientes al respecto.

Es por esta razón, que la iniciativa de los PAPs encierra posibilidades de desarrollo teórico,
metodológico y territorial para la comunidad local y para los equipos técnicos (nacionales y
provinciales) así como representa un desafío y una contribución para las provincias que avancen
en la iniciativa.

Podemos decir que una provincia, que decida iniciar el proceso del PAP, puede reconocer como
potenciales beneficios:
1
Desarrollado por la consultoría de “Diseño de programas de acción provinciales para combatir la desertificación, sequía y la degradación de tierras” por
Lorena G Coria, durante el periodo Enero-Junio 2016

1
 Concretar la Política Ambiental Nacional y Provincial, dando cumplimiento a los compromisos
asumidos por la Argentina en los foros y convenciones internacionales de Lucha contra la
Desertificación, Sequía y Degradación de tierras.
 Actuar como un marco articulador y armonizador de acciones (proyectos y políticas) de corto,
mediano y largo plazo que se vienen desarrollando en las provincias, fijando una dirección
única en el marco de una mirada compartida.
 Fortalecer el componente Gestión Ambiental Pública de las provincias del NOA Cuyo, en
materia ambiental en general y de manera específica en particular, a partir del trabajo con los
temas de desertificación, sequía y degradación de tierras, desde un enfoque multinivel
(Nación-Provincia) y desde un enfoque intersectorial.
 Ofrecer un Estado de Situación Ambiental en relación al tema de desertificación, sequía y
degradación de tierra a partir de la elaboración de un Diagnóstico Ambiental Expeditivo
 Desplegar una serie de acciones y proyectos concretos que permitan avanzar sobre las áreas
de vacancia en sectores y territorios de la provincia en materia de desertificación, sequía y
degradación de tierras.
 Identificar acciones y proyectos que se vienen desarrollando por parte de distintos actores,
que se vinculan directa o indirecta con el tema de la desertificación, sequía y degradación de
tierras.
 Fomentar la toma de conciencia y sensibilidad de los ciudadanos y de la comunidad sobre el
tema de desertificación, sequía y degradación de tierra, instalando y discutiendo sus
implicaciones sociales, económicas, culturales, normativas, tecnológicas y ecológicas.
 Construir miradas compartidas a futuro, sobre la temática de desertificación, sequía y
degradación de tierras, lo que otorgará una perspectiva de largo plazo, contribuyendo a la
toma de decisiones más acertadas.
 Plasmar el consenso y la participación (con distintos grados) buscando corresponsabilidad en
la gestión y ejecución del PAPs.

Del Objetivo de los PAPs

La Guía Metodológica define un objetivo general para los PAPS. Ese objetivo es “sugerido” y
“único” para todas las provincias área del Proyecto.
Lo sugerido es, a los fines de direccionar el proceso de construcción metodológica y fijar
coordenadas tentativas que guiarán la formulación, ejecución y seguimiento de los PAPs en las
distintas provincias.
El Objetivo debería ser ajustado y validado con los Equipos Provinciales en primer lugar,- y
conforme la metodología adoptada por el equipo de trabajo a cargo- podrán revalidarse,
reajustarse y/o reconstruirse total o parcialmente en las instancias de participación con la
comunidad.

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Con estas aclaraciones, podemos decir que el objetivo de los PAPs es:
“Promover y gestionar políticas públicas, proyectos y acciones encaminados a prevenir y
reducir los efectos, a la vez de recuperar, rehabilitar y mitigar los impactos asociados a los
procesos de desertificación, sequía y degradación de tierras, 2 direccionadas en el marco
de un proceso de desarrollo sustentable para el territorio provincial, reconociendo a la
comunidad y a cada uno de sus miembros como centro y sujeto del proceso de desarrollo.”

Del Marco institucional, ámbito de aplicación y horizonte temporal

El marco institucional vinculante para el diseño, gestión y ejecución de los PAPs, se encuentra a
cargo de los Gobiernos Provinciales con el acompañamiento del Gobierno Nacional.
Asimismo, el proceso de elaboración de los PAPs aspira a estar acompañado también, por las
recomendaciones de la red de actores tales como: órganos de gobierno centralizados y
descentralizados vinculados a la temática -desarrollo rural y ambiente-, municipios, organizaciones
no gubernamentales, organizaciones sociales, cooperativas, representantes de pueblos originarios,
facultades y universidades, organismos de ciencia y técnica, comisiones de ambiente de poder
legislativo, asociaciones empresariales, entre otras a través de la conformación de los
denominados Comités Multisectoriales. 3
El ámbito de aplicación de los PAPs toma la unidad política administrativa del orden provincial.
Para el caso puntual de las provincias del NOA CUYO que forman parte del Proyecto PNUD ARG
14/G55, se recortaría espacialmente al sector correspondiente a las denominadas “Tierras secas.”4
La escala espacial ofrece diferentes alternativas de trabajo cuya definición finalmente estará en
manos del equipo de trabajo provincial.
El horizonte temporal de los PAPs será a largo plazo. La determinación “especifica” del horizonte
será discutida con el Equipo Provincial encargado del proceso, a los fines de fijar la construcción de
la primer “Visión territorial compartida” en términos de desertificación, sequía y degradación de

2
En sintonía con el objetivo general del PAN: “luchar contra la desertificación y mitigar los efectos de la sequía, a fin de contribuir al logro del desarrollo
sostenible de las zonas afectadas, todo ello con miras a mejorar las condiciones de vida de la población.”
3
Se aspira que el CMS se encuentre conformado por: Representantes vinculados al Poder Ejecutivo Provincial asociados a los temas Ambientales, a los
temas Producción Agropecuaria, Educación y Ciencia, Desarrollo Social, Gestión de Recursos Hídricos, Comisiones de Ambiente de las Cámaras de
Diputados y Senadores, ámbito Académico Superior vinculado a Universidad Pública, Instituto Terciario, Organización de Pequeños Productores,
Asociaciones Empresariales asociados a la actividad agroproductiva, UCAR, INTA (AEE-CIPAF-Prohuerta), ONGs ambientales, Pueblos Originarios,
Infraestructura de Datos Espaciales. Representante de las áreas protegidas del sector gubernamental conforme jurisdicción, Observatorio Nacional de
Degradación de Tierras, Representantes del sector asociado a la Economía Social y Desarrollo Local del sector Gubernamental, sector asociado a la
Economía Social y Desarrollo Local del sector Organizaciones de Base, sector gubernamental promoción de Energías Alternativas, Programas y Fondos para
financiamiento y Representantes de Municipios.
4
Las tierras secas abarcan una amplia gama de situaciones ambientales, comprendiendo desde los desiertos extremos (hiperárido) hasta los ecosistemas
subhúmedos secos. Una rápida mirada a la etimología de las palabras permite identificar diferencias en este amplio rango. Así, tierras secas, proviene de la
raíz indoeuropea sic = sequedad (sin precipitaciones, aludiendo a la causa) y de allí el latín siccus ( i ) = seco. Árido deriva del latín aridus ( a-um) adjetivo
que significa seco, sediento, árido y del sustantivo ariditas (atis) que significa aridez, sequedad. Finalmente la etimología de la palabra desierto viene de
deserta, que en latín clásico significa deshabitado y de desertum que en latín vulgar significa lugar desocupado, desertado. Según la definición adoptada
por la CCD (Convención Internacional de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y la Sequía , UNCCD por sus siglas en inglés), las tierras secas
susceptibles de ser afectadas por la desertificación comprenden las regiones áridas, semiáridas y subhúmedas secas –excluidas las regiones polares y
subpolares y el hiperárido- en las cuales el coeficiente de precipitación anual en relación con la evapotranspiración potencial, se extiende entre 0,05 y 0,65
(UNCCD/PNUMA, 1995). Elena Abraham (2008)

3
tierras. Se sugiere un periodo superior a los 10 años pudiéndose optar por un horizonte al 2030 a
los fines de sintonizarlo con otros instrumentos de planificación, que se encuentren vigentes en la
materia. Las Líneas estratégicas podrían temporalizarse, a periodos de cinco años, conforme lo
disponga la provincia, situación que permitirá el ajuste y revisión de la “Visión” y de las Líneas
Estratégicas.
Del modelo metodológico ofrecido

La elaboración de los PAPs sugiere el desarrollo de una serie de etapas metodológicas, que
permiten su instrumentación en las distintas unidades político administrativas (pudiéndose
adaptar a distintos recortes territoriales –espaciales) y aspira fijar denominadores comunes para
las ocho provincias bajo el área de proyecto.
El modelo metodológico es resultado de la combinación de una serie de metodologías que prioriza
los modelos denominados “Planes para el desarrollo local sostenible” en particular tomando el
modelo de “Agenda Local 21.” 5
Atendiendo a la particularidad que reviste los “Programas de Acción Provinciales de lucha contra la
Desertificación, la Sequía y la Degradación de Tierras” como área de vacancia en términos
metodológicos, las Etapas de los PAPs en el marco del modelo sugerido implica, una serie de 6
Etapas divididas en 25 fases:6

 Etapa 1- Preparación y Organización del PAP: involucra la instalación de la importancia

del Programa a nivel provincial (comunicación y educación ambiental), la conformación del
Comité Multisectorial, la validación de la metodología sugerida, la firma de la “Carta de
Compromiso Ciudadano” para el inicio del proceso de planificación (como primer instancia
de participación) y la definición de las estrategias transversales de gestión y ejecución del
PAP.
 Etapa 2- Elaboración del Diagnóstico Ambiental expeditivo a nivel provincial: implica el
desarrollo del primer estado de situación sobre el tema a escala provincial –desde una
mirada económica, social, cultural, ecológica, institucional y normativa- y se configurará
como el punto de inicio de las siguientes etapas. Implica distintas fases técnicas:
conformación del equipo de trabajo, definición de componentes del diagnóstico,
recopilación de información y elaboración del documento técnico. Finalmente involucra
una fase de validación con la comunidad (como segunda instancia de participación
ciudadana).
 Etapa 3- Elaboración y definición de Visión, Objetivos y Líneas Estratégicas: en base a los
aportes del diagnóstico expeditivo y las líneas de trabajo sugeridas para los PAPs
provinciales del área del proyecto, se definirán y revisarán objetivos específicos para el
programa provincial. Se avanzará sobre la elaboración “Visión territorial compartida” en

5 Optando por este modelo atendiendo a que se conforma como una propuesta de Naciones Unidas y se aplica a la escala de trabajo del orden local.
6 Las Etapas generales siguen el modelo de DIAZ PALACIOS, Julio (2000) Manual de planificación y gestión de las Agendas 21 de las ciudades. Unión
Iberoamericana de Municipalistas. España.

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 materia de desertificación, sequía y degradación de tierras para la provincia (como tercera
instancia de participación ciudadana) y se definirán líneas de acción a partir de las cuales
se organizarán los proyectos del PAP.
 Etapa 4- Elaboración y Formulación de Proyectos: conforme las líneas estratégicas
sugeridas, adaptadas y propuestas, se impulsará el diseño de nuevos proyectos sobre
áreas de vacancia y de importancia para la provincia, a la vez que se identificarán aquellos
proyectos que se vienen desarrollando- por parte de distintas instituciones en materia de
desertificación, sequía y degradación de tierras- a los fines de compatibilizar gestiones y
unificar esfuerzos. Estos últimos denominados “Proyectos de continuidad.” (El taller de
proyectos será la cuarta instancia de participación ciudadana).
 Etapa 5- Ejecución de Proyectos: conforme las prioridades técnicas, operativas,
económicas, territoriales y temáticas, se definirán aquellos proyectos nuevos sobre los
cuales avanzar y aquellos proyectos de continuidad, que estarán involucrados en el primer
periodo de ejecución del programa provincial.
 Etapa 6- Seguimiento, Evaluación y Retroalimentación: implica el diseño del mecanismo
técnico de sistematización, seguimiento de proyectos y reajuste de propuestas a los fines
de verificar el cumplimiento de objetivos, de metas de cada proyecto así como de
distribución y cumplimiento de responsabilidades, entre otra información sistematizable
de interés para el programa.
Las seis etapas metodológicas de los PAPs, están atravesadas por las denominadas “Estrategias
transversales para el Diseño, Gestión y Ejecución del PAPs” asociadas: a) Participación Ciudadana
b) Información y Comunicación Ambiental y c) Educación y Capacitación Ambiental que serían
definidas en la Etapa Nro. 1 del PAPs cuyos objetivos sugeridos y herramientas se encuentran
disponibles en el texto ampliado. 7
En el siguiente cuadro, se observa la secuencia de Etapas, Fases y Estrategias transversales.

7
\\L3501\proyecto arg 14g55\IMPLEMENTACION\Formulación y desarrollo PAPs\DOCUMENTO PAPS\DOCUMENTO JULIO 2016

5
 Matriz de Etapas y Fases de la Propuesta Metodológica para la elaboración de los PAPs

Etapa Fases

1.1-Difusión de la iniciativa del PAP

Etapa 1: Preparación y Organización del 1.2-Identificación de Actores que formarán parte de los diversas etapas
PAP
1.3-Conformación del Comité

1.4-Obtención de la Carta Compromiso

Estrategia Transversal de Información Ambiental y Comunicación Ambiental

2.5-Creación del Equipo de Trabajo

Etapa 2: Elaboración del Diagnóstico 2.6-Definición de los componentes ambientales

expeditivo a nivel provincial
2.7-Recopilación de la Información y trabajo de campo

2.8-Diagnóstico cualitativo

Estrategia Transversal de Participación Ciudadana

2.9-Análisis y desarrollo del Diagnóstico Ambiental Expeditivo

Estrategia Transversal de Educación Ambiental

2.10-Descripción y elaboración del documento final de Diagnóstico Ambiental
Expeditivo

3.11- Elaboración de “Visión Territorial Compartida”

Etapa 3: Elaboración y definición: Visión, 3.12- Definición de objetivos del PAP

Objetivos, Líneas Estratégicas
3.13- Definición de Líneas Estratégicas

3.14- Difusión y socialización de Visión, Objetivos y Líneas Estratégicas

4.15- Definición de Proyectos PAP

Etapa 4: Elaboración y Formulación de 4.16- Diseño y formulación de Proyectos

Proyectos
4.17-Priorización de Proyectos

4.18-Estandarización de formatos de proyectos

4.19-Aprobación y nueva presentación del PAP

5.20-Institucionalización de la Gestión

Etapa 5: Ejecución de Proyectos 5.21-Documentación y Sistematización

6.22-Definifición de la Estrategia de seguimiento

Etapa 6: Seguimiento, Evaluación y 6.23-Definición de las responsabilidades

Retroalimentación
6.24-Diseño los “Informes de Progreso en el marco del Programa Provincial
de lucha contra la desertificación, sequía y degradación de tierras”

6.25-Difusión continua de los avances

Elaboración en base a: DIAZ PALACIOS, Julio (2000) Manual de planificación y gestión de las Agendas 21 de las ciudades. Unión Iberoamericana de Municipalistas. España. Se
complementó con: FEMP (2004) Código de Buenas Prácticas ambientales. Federación Española de Municipios y Provincias. Ingeniería del Conocimiento S.A. I.S.B.N.: 87432-99-9.//
GARCIA PIZARRO, María (2007) La Planificación Estratégica y el Arte de Buen Gobierno. Estudios y Comentarios. Unión Iberoamericana de Municipalistas. Instituto de Investigación
Urbana y territorial. España.// JUNTA DE ANDALUCIA (2001) Agendas Locales 21 en Andalucía. Estrategias Urbanas hacia el Desarrollo Sostenible. J. Marcos Castro Bonaño y Enrique
Salvo Tierra (coordinadores). Consejería de Medio Ambiente. Andalucía. España.

6
El resultado de la aplicación de la secuencia metodológica por parte de una provincia, daría cuenta
de la elaboración del “documento técnico” que contiene el Programa de Acción Provincial.
Asimismo, la secuencia metodológica, sería validada por parte de los Equipos Provinciales a los
fines de ajustarlo a las posibilidades locales.
De las Líneas Estratégicas

La propuesta se estructura en 9 Líneas Estratégicas para el avance de los PAPs. La identificación

cuantitativa es sugerida, susceptible de modificarse y agruparse temáticamente conforme el
proceso de validación de los Equipos de Trabajo.
Asimismo, la propuesta responde a una forma de abordaje temático fragmentario que permite
reconocer grandes apartados del PAP. Sin embargo, habrá cuestiones transversales, ya que como
todo proceso de planificación ambiental, las temáticas abordadas traducidas en
actuaciones/acciones/proyectos son interdisciplinarias.
De manera que la ubicación, en una línea u otra depende de varios factores: de las prioridades y
criterios técnicos del Equipo de Trabajo, la mirada política ideológica y el sentido de identidad y
visibilidad que se aspire obtener en relación las Líneas Estratégicas y su contenido.
Las Líneas Estratégicas instrumentales y temáticas que se proponen en principio, se denominan:
 Legislación, Ordenamiento territorial, Fortalecimiento Institucional y Ciudadano para la lucha
contra la desertificación, sequía y degradación de tierras
 Educación, Comunicación y Empoderamiento de la comunidad para la lucha contra la
desertificación, sequía y degradación de tierras
 Investigación, desarrollo e innovación científica y tecnológica para la lucha contra la
desertificación, sequía y degradación de tierras
 Incentivos económicos para la lucha contra la desertificación, sequía y degradación de tierras
 Gestión de recursos hídricos, biodiversidad y de manejo sostenible de tierras para la lucha
contra la desertificación, sequía y degradación de tierras
 Desarrollo rural/local, lucha contra la pobreza y soberanía alimentaria para la lucha contra la
desertificación, sequía y degradación de tierras
 Puesta en valor de tierras secas como estrategia para la lucha contra la desertificación, sequía
y degradación de tierras
 Cooperación Interprovincial para la lucha contra la desertificación, sequía y degradación de
tierras
 Cambio climático y lucha contra la desertificación, sequía y degradación de tierras
Debe aclararse dos cuestiones a) que el orden de expresión de las mismas, para este caso, no
refleja un esquema de prioridades b) Se trabajará para que estén presentes los temas de Género y
de Pueblos Originarios de manera transversal c) Por cada una de las líneas se definieron
contenidos sugeridos y objetivos generales producto del trabajo con la UEP del Proyecto.

7
De las banderas Rojas y Amarillas de los PAPs
En relación a los riesgos, podemos decir que es necesario prestar atención:
 Desinterés en el instrumento de Planificación y en la temática por parte de los gestores y
decisores.
 Reducido financiamiento para el proceso en conjunto y de los componentes.
 Falta de compromiso sostenible en el tiempo por parte de los actores a lo largo de todo el
proceso.
 Excesiva carga técnica del instrumento de planificación que lleve a confusiones para su gestión
e instrumentación
Sintetizando

Es importante que el PAP, como Programa:

 Sea visualizado como un proceso continuo, de construcción paulatina y no como un
acontecimiento único y aislado, puntual en tiempo y espacio.
 Sea concebido como una forma de ordenamiento y direccionamiento de acciones
 Sea reconocido como un documento “Flexible” y no como una recopilación de “Recetas” y
“Listados” de cosas a realizar o ejecutar de forma unidireccional.
 Se configure como un proceso de “Abajo hacia arriba”, donde se articule la participación
ciudadana y los espacios de pensamiento para la búsqueda de soluciones creativas
 Sea contemplado como un proceso descentralizado y dinámico, que permita la visualización,
diseño y gestión de acciones sinérgicas.
 Finalmente, que el proceso aspire al desarrollo sustentable, abordando la problemática de
desertificación, sequía y degradación de tierras y contribuyendo a la asunción de la
responsabilidad ambiental de la comunidad para su gestión.