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© Elena Roldán García

Teresa García Giráldez
Luis Nogués Sáez

© EDITORIAL SÍNTESIS, S. A.
Vallehennoso, 34. 28015 Madrid
Teléfono: 91 593 20 98
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ISBN: 978-84-995880-9-4
Depósito legal: M-31.336-2013

Impreso en España. Printed in Spain

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penales y el resarcimiento civil previstos en las leyes, reproducir,
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de los editores y de Editorial Síntesis, S. A.
 ,
Indice

Introducción 9

Capítulo 1. Los Servicios Sociales en El marco del Estado de bienestar ................ .. 11

1. 1. La definición de Servic1 )S Soci ,les ............................ . 11

1.2. Dei-echos sociales y Es· adc dE bienestar- .................................................... .. 25

.2. 1. La r-eglamentac ón jel =:stado de b1enesta1- ................................. . 26
.2.2. Dei-echos soc1é es / ci 1dadanla ..................... .. .. ................................. ..
1 33
1.2.3. Crisis y prnpue .tas de -eest1LJcturación del Estado de b1enesta1- .. . 36

Capítulo 2. Los Servicios Sociales en España: evolución e implantación . 43

2. 1. Se·v1cios Sociales /Ti-a JaJO Se cial en España: un pasado común . 44
2.2. Implantación de los Se1 v10Js 'oc1ales en España .... ........................... 62
2.2. 1. La pi-opuesta de una t :d pública de Servicios Sociales ...................... 63
2.2.2. Evolución de les Scrv1 ios Sociales ....... ... ... . . .. .................. .. .......... 64

Capítulo 3. Políticas Públicas de Servic os Sociales

de las Administraciones ge 1eral, autonómica y local ................................. .. 75
3. 1. Descenu-alización y coi lpeter =ias .................................... ............................................... 75
3.2. Á11bito competenc1al ce les S :tv1cios Sociales a pa1iw de la Conslttución
e:,pañola de 1978 ... ... . ... ..... ......... .. ... ................................... ........ ............... 79
3.3. Evolución y consolidac1 ]n de JS Servicios Sociales1

en las comunidades au ónom; 5 ..................................... .. . ....... ................ ... ... .. 82

3.4. Pollt1cas locales de Ser 1cios S lCiales ............................. ........................................... 87
3.4. 1. La Ley 7/85, R(gulado -a de las Bases del Régimen Local 87
3.4.2. Las dinámicas e e camt 10 en el proceso de las pol1ticas
de Servicios So-=iales E 1 los entes locales ..... ...... .................. 89
3.5. F0t1alezas y debilidade· del sio :ema de Servicios Sociales ................... 9 1

5
 Los Si!!Ticios Socia/ '.1· en E paiia

Capítulo 4. Los derechos sociales en la Const tución española y en las leyes

de Servicios Sociales ............................. ...... ....... ........................................................... c;7
4.1. El desarrollo del modelo legislativo de )ervici<is Sociales.... .. .. ...................... 99
4.2. Evolución de las leyes de Serv1c1os Soc ales .... .................................... ...................... 100
4.2. 1. Pnmffa etapa: las leyes de Se1 'ic1os Sociales
de "p1·imera gene1·ación" .......... .............. .............................................. 1 e 1

4.2.2. Segunda etapa: 1·cnovación leg >lat1va je Servicios Sociales ...... 06

4.2.3. T e1·cera etapa las leyes de "se ;un da t enffJc1ón" ..................... 112

Capítulo 5. Los Servicios Sociales frente a la pobreza y la exclusión social 121

5. 1. El debate conceptual sobre pobreza y ::'xclusi )n social
en la actualidad ........................................................................ 121
5.2. La actuación eumpea en la lucha cont :l. la poJreza
y la exclusión social ............................ .. ........... ........... ...................................... 125
5.3. Prog1·amas nacionales de lucha cont1·a a pob1·~za y la exclusión social
y planes nacionales pa1-a la inclusión se =ial ...... ........................................................... 127
5.4. Los sistemas de ga1-antla de ing1-esos rr ·nir1os en las comunidades
autónomas ........................................................ . 131

Capítulo 6. Los Servicios Sociales bajo la perspectiva de género ................................. 147

6.1. La pe1:;pectiva de génern '!algunas cu' stione conceptuales .............. ........... 147
6.2. Planes de igualdad de oportunidades ~ 11-a las llUJel'es ........................................ 154
6.3. La institucionalización de la perspectiv. de gé11ero en España ........................ 158
6.3.1. El impulso a la igualdad de opc rtu11idé des de la Adm1nistrac1ón
General del Estado ....................... .............. ........................................................... 158
6.3.2. El desarrnllo autonómico de lé 1guald; d de opo1iunidades ............. 162
6.3.3. Actuaciones en el ámbito loca ..... ....... ........................................................... 168

Capítulo 7. Los Servicios Sociales para la infancia y la juventud ..................................... 175

7. 1. Aproximación conceptual: gene1·ación. relacio 1es 1ntei-gcner-acionales
y familia ................................................................. .............. ....... ............................................ 175
7.2. El contexio familia1· en España ................ .............. ........................................................... 177
7.3. La infancia y el 1-econocimiento de sus ::Jerechs .................................................... 179
7.4. De la desjudicial1zación al desa1Tollo d• los Servicios Sociales
para la infancia .................................................. ...... ....... ........................................................... 183
7.4. 1. La nonmativa de desjudicializac ón ...... ........................................................... 183
7.4.2. La infancia como p1-ioridad poi tica:
ámbitos nacional ! autonómic1 .... ....... ....................... ................................... 1 86

6
 Índice

7.5. Se1vicios Sociales , JUW ntud .. ...................... ............................. 191

7
.5.1. Teo1-ias sob1-e l 1s n;lac ones inte1-generacionales 19 1
7.5.2. Pollticas sociale; de JU entud en la pffspectiva europea..... 196
7
.5.3. Las pol1't1cas de 1uv•;nt d en España ............................................................... 198

Capítulo 8. Los Servicios Sociales de atención a las situaciones

de dependencia ...... ......... .. .................. .. ................................ .. 203
8.1. D1mens1ón conceptual ......... .. ...................... ...................... ....................... 204
8.2. Sistemas y modelos de p1·ctcc :1ón de la dependencia
en la Unión Europea ... ...... ....... ................................................. ......................................... 205
8.3. El sistema de protccc1é 'l suc1c :>anitano en España ................................................. 209
8.3.1. Ley 39/2006 dE Prum( ción de la Autonomla Per:;onal y Atención
a las Pe1"Sonas e 1 si uat ón de Dependencia en España (LAPAD) . 21 1
3.3.2. Evolución e im.ilarLac :in del Sistema de la Autonomla pe1"Sonal
y Atención a la Deper ciencia (SAAD) .................... .. .. .............. ..... 21 3
8.4. El SAAD ante la rns1s t nar cíe a y económica ...................... .................... ....... 227

Capítulo 9. La construcción de espac o sociosanitario en España .................... .. 233

9.1. E concepto de espacie so JO'. mitar-io ........ ................. .................. ................... 233
9.2. La población dest1nata11a oc I¿ atención sociosanrta1-ia .............. ......................... 237
9.3. El ma1-co legislativo de a a en 1ón en el espacio sociosanitario
español ........................... ............................... 239
1.3.1. Normativa y r-Eglarner :ación estatal .. . . .......................................... .......... 239
9.3.2. No1-mat1vci aut1inó 111c l..... 1 ....................................................... 242
9.4. Coo1-dinación sociosan tanJ 246

Capítulo 1O. Los Servicios Sociales pa ·a minorías étnicas autóctonas

y extranjeras . 249
1O.1.La conceptualización d = la pe ;pect1va etnocultu1-al ................ ............................. 250
10.2. E debate sob1-e las poi ticc s e ltu1ales .. .. .. ......... .. ....... ......... 262
10.3.Ll 1nm1g1-ac1ón en Espa 1a: ~ve ución y mar-co legislativo ..................................... 266
10.4.EstnJCtu1-a de las pol1'ticas de 1 1m1g1·ac1ón de la Adm1nist1·ac1ón gene1-al
y autónoma. Plan Est1·a :ég1 =o le Ciudadania e lnteg1-ación (2010-2014) .. 269
10.5 L1 comunidad g1taria e 1 Es;:iar 3 y su inc1denc1a ........................ ....................... 272
1J5. I. Etapas de cvol JCicn e; la población gitana en España ....................... 272
1J5.2. Los mot1\ os dE 1CLest ::inamiento de la multícultur·alidad gitana ... 2 73
1J.5.3. Cont1nu1dades , 1·L,ptL ·as de la minrnú gitana ........................................ 274
l 1J.5.4. Las pol1't1cas se =ialcs ~ 1ra la población gitana ........................................... 279

7
 Los Servicios Social 'S en E ,paiia

Capítulo 1 1. Los aspectos financieros y presur,uestar os

de los Servicios Sociales

1 1.1. Régimen financ1ern de los Se1-v1c1os Se :iales ce la /\dminist1·ación

autonómica y local ....... .. .. ... . ................ ....... ::'.E 3
11. 1. 1 Principios genffales y ma1To n )t·mati\ o ... . .. . .. ........... .......... ......... 283
11. 1.2. Sistemas de financiación gener d de la, comunidades autónomas 285
11.2. El presupuesto de los Se1-vic1os SocialE; de lao adm1n1st1·aciones públicas 295
11.2. 1. La dimensión conceptual de ¡:: ·esupu·~sto ... ..... ...... ......... ..... 295
11.2.2. Los presupuestos gencnles d( Es:ad 1 español ... ....... .................. 296
1 1.2.3. La estr·uctu1·a del pr·esupuesto je 1as 2 dm1n1strac1oncs públicas .... 296
1 1 .3. Las nuevas fo1·mas de ayudas y subver :1or es ]e la<: administraciones

públicas . ................... .. ...................... 299

11.3.1. Ámbito nacional . . .. ... ..... ...... . ... .. .. ..... .. . .. ...... 299

Capítulo 12. La iniciativa social en los Servicio> Sociales ........................................ ........... 303
12.1. El sectrn· no lucrativo según distintos ¡:: ir-adign 1as teóncos .............................. . 304
12.1. 1. Teorías económicas .... ... . ................ .. 304
12. 1.2. El punto de vista 1deológ1co y olhco ...... 310
12. 1.1 Las aprnximacioncs sociológic s 322
12.2. El prnblema de las definiciones ...................... .. 327
12.2.1. El debate conceptJal en Espar 1 sobrE Terce1· sectrn·
y Economía social y su evoluu .n . ....... ........ .. . .. ................................. .. 327
12.2.2. El impacto de la cr-isis sobr·e el Te1 cei- secto1· ..................................... .. 331

Capítulo 13. La acción voluntaria y sus formas ..... ...... ......... ..... ............................ ........... 335
111. El volunta1·iado: definición, ca1·actci-lstic 1s. 1·egL lación y funciones .................. 335
111.1. La 1·egulac1ón internacional y n c1onal ::le/ voluntariado ......... ........... 339
111.2. La incidencia del voluntanado ·n Espé ña ... ..... .... . ......... 340
13.2. TCtTff sector y vo/untar·iado .... .. . ........... ......... .......... ........... 344
13.2.1. Asociaciones y fundaciones .... . ... ..... ......... . ....................... 345
13.2.2. Las Organizaciones No Gube1 iameniales (0NG) .. ............... ........... 352

Bibliografía ............................................................................... ....... ...... ......... ...................... ........................ 359

8
 111trcJducción

El Estado de bienestar ha caractt.:ri, ado a Europa desde la Segunda Guerra Mun-

dial. En estos momentos de crisis f nanciera y económica algunos sectores políti-
cos y sociales vaticinan su final y ( tros, con mirada nostálgica, no están dispues-
tos a incorporar aquellas modificac ones necesarias para su defensa. El valor de la
igualdad sigue siendo un ekmentl sustancial para la democracia europea y re-
formular esta idea exige actualiza los principios que han guiado al Estado de
bienestar, tal y como plante,1 Rosanvallon. Los principios de singularidad, reci-
procidad y comunalidad pueden de olver el sentido a este proyecto de institución
de una sociedad de iguales. 1egitin ando políticas de redistribución que permitan
conservar los derechos sociales.
En línea con la Alian:::a ¡hll"<1 1, defensa del sistemo pzíh/ico de Servicios So-
ciales, que ha logrado agrupar a s.?ctores profesionales. Tercer Sector, colegios
profesionales y al mundo académiLJ, se concibe de modo no antagónico la parti-
cipación del sistema públic•) en e desarrollo de los Servicios Sociales con la
oportuna pa11icipación de la socied; d civil.
La congruencia de este libro re¡>osa directamente en la necesidad de fortalecer
el cuarto pilar del Estado de biene~tar -el sistema de Servicios Sociales- orienta-
do al conjunto de la sociedad. fren1e a quienes defienden los programas dirigidos
exclusivamente a la lucha contra la pobreza, que olvidan al conjunto de las clases
medias. objetivo estratégico Jara ddender una fiscalidad que cuente con el apoyo
de las mayorías sociales.
El texto analiza el proce~o de d _·sarrollo de los Servicios Sociales en España y
su dinámica. como consecuencia d<I devenir histórico y político, que les ha mar-
cado una impronta particula ·. Las perspectivas diacrónica y sincrónica permiten
observar los procesos dinám co" er su complejidad. de tal modo que el predomi-
nio de una posición ideológica u te irica. en un momento determinado, no soslaya
la presencia y conviwncia de otra~ posturas y paradigmas incipientes o margina-
les. contrarios, críticos o di\ ergen es de la posición mayoritaria o protagonista.

9
 Los Suri'icios Sociah; en Es1 wña

Esta ha sido la premisa que se ha seguido pa a realizar el análisis sobre la estruc-

turación de los Servicios Sociales. Un sistem 1 en construcción corno cuarto pilar.
un conjunto de servicios menos consolidado · reco11ocido que otros pilares, corno
pueden ser el sanitario, el educativo o el de la-; pensiones.
Por ello la necesidad de tratar del tema e<>n una perspectiva crítica que permi-
ta analizar la situación de los Servicios Soci des hcy y de cara al futuro. En este
sentido la crítica se centra en la perspectiva de las políticas neoliberales, que en
una defensa a ultranza de la libertad indivdual, L'On la que se puede estar de
acuerdo, sin duda, olvida la desigualdad soci ti que imponen. Así, el pensamiento
neoliberal obvia que todos los seres humane-; SL)mos dependientes en algún mo-
mento de nuestras vidas, sobre todo al inicie y al f na] del ciclo vital cuando en-
fermamos o desfallecemos, pero también en inomertos tan vitales como el actual,
cuando las condiciones desfavorables predo 11inantes afectan sobremanera a las
personas más vulnerables. Esta constatación dema·1da un análisis amplio de las
relaciones sociales, partiendo de que la vuh erabil dad y la dependencia no son
situaciones raras, excepcionales o accidentaks que sólo les suceden a "otras per-
sonas'', sino que son riesgos sociales inherent ~s a la condición humana.
Este libro aporta claves interpretativas S( bre lo' modos de entender, concep-
tual izar y organizar los Servicios Sociales. t _.n iend) presente que en e 1 contexto
histórico actual las élites político-administra ivas h1n conformado un sistema de
Servicios Sociales frágil. Las políticas públic.ts en e-;te terreno no han apostado de
una manera definitiva por un verdadero sish ma de Servicios Sociales universal,
equitativo y con la suficiente autonomía fo .ancier a como para proporcionar la
cobertura real con reconocimiento de derech·is a la' necesidades y carencias per-
sonales en las que pueden encontrarse en div ~rsos momentos determinados secto-
res de la población.
En un momento crítico para el sistema de Servicios Sociales como es el actual,
se produce un cuestionarn iento de la ti lo sofí a ¡ue impiró su estructuración al inicio
de la democracia en España. Se asiste a reco1 tes sol iales y a reformas legales que
alteran aspectos consustanciales del sistema. e orno son el sentido de proximidad de
los servicios y el ámbito municipal como rt ferent( político-administrativo corno
una parte significativa, aunque no suficienten ente \ alorada. en el proceso de des-
centralización territorial y organizativa.
El debate sobre la influencia de las cor ientes neoliberalcs y privatizadoras
que cuestiona el modelo público de Servicio-; Sociales ocupa un lugar destacado
en el texto y hace que, en su conjunto. este libro ~e convierta en una referencia
para todas aquellas personas interesadas en n flexionar sobre los temas de Política
social y Servicios Sociales.

JO
 1
Los Servici<JS Sociales en el
marco del Estado de bienestar

l. l. La definición de Servicios Sociales

La historia conceptual de la ,1cción social está relacionada con las formas de pro-
ducción del bienestar social y 111arl a uno de los momentos de mayor creatividad
de sus actores. Aquellos com·eptos .1ue a lo largo de los siglos han recibido mejor
acogida muestran también le: funci in que han dese111pe!lado los actores sociales
en su consolidación. De este modo la utilización de términos, como: "beneficen-
cia", "asistencia social", "set:uridac social", "bienestar social", "política social" o
"servicios sociales" seiialan mo111e itas y modos de entender y conceptualizar lo
que ha sido la "acción social" a le largo de la historia. Conviene seiialar que el
presente y el pasado se acla ·an 111t tuamente y que, en cada contexto histórico y
nacional, las élites político-admin strativas han protagonizado la superación o
consolidación de la acción s xial b,1jo determinados presupuestos que no obede-
cen, sin embargo, a un procl'so lin,·al que fortalece un concepto anulando al que
debilita, sino más bien loco 1trario ambos conviven, se complementan y se con-
dicionan a menudo.
La referencia a los préstamos netodológicos y a las fuentes procedentes de
otras ciencias sociales en qt,e han bebido se convierte en lugar obligado por el
que deben transitar los Sen icios ~,aciales en busca de una definición rigurosa.
En las democracias occidentales 1 is Servicios Sociales se presentan como una
extensión de los derechos ~ociale' y son una realidad reciente en algunas de
ellas. Derivan de procesos .:ompl jos, de dinámicas de carácter discontinuo y
poseen numerosas peculiaridades. i~ara tratar de comprender estas cuestiones es
conveniente realizar la genetlogía de algunos de estos conceptos.
Carmen López Alonso ( 1%5) -;e refiere al concepto de acción social como:
''Las diversas formas de haLer fre1,te, por parte de la sociedad en su conjunto o

11
 Los Servicios Sociah 1· en E.1 ?aFw

en algunas de sus partes, a situaciones de 11ecesidad material, individual o co-

lectiva, su historia es preciso rastrearla den ro de os mismos límites cronológi-
cos en que puede ser enmarcada histórica11ente a evolución de la pobreza: a
partir del momento en que ésta se conviertt en un problema social, dado que es
la pobreza su campo característico de apl cación" (p. 10). Esta definición se
puede tomar como un punto de partida en ~1 camino hacia la definición de los
Servicios Sociales.
Son numerosas las historias que aglutina la acción social: aquella que describe
las medidas económicas; la de la pobreza y as mentalidades que origina; la de la
evolución de los centros de poder que la ph1duce11 y de la represión de quienes
quedan fuera del reparto asistencial; la de h1 previ~ión social pública y privada y
la de la beneficencia. A todas estas dimensi mes Sl' refiere de forma particular la
acción social como aquella acción que enfatiza su inte1Telación y los integra en
los sistemas de estratificación social y de di ,tribución de los poderes económico,
político y social. Sus campos de atención se 11, segun la citada autora: el nonnati-
vo, la acción. el conflicto y la realidad concri·ta.
En la historia de la acción social, con 1.1 Revc lución Industrial en la década
de 1830 se produce un cambio radical hacia lo que se denominará la "cuestión
social" y que Robert Castel ( 1997) define e Jmo: ··una aporía fundamental en la
cual una sociedad experimenta el enigma le su cohesión y trata de conjurar el
riesgo de su fractura. Es un desafío que int ·rroga. pone de nuevo en cuestión la
1

capacidad de una sociedad (lo que en términos políticos se denomina una na-
ción) para existir como un conjunto vincul: dopo· relaciones de interdependen-
cia'' (p. 20). La rnestión social hace refert·ncia a la toma de conciencia de las
condiciones de vida de las poblaciones que son a a vez agentes y víctimas de la
misma. Con esta Revolución, la protecció 1 cerc ma, las redes de apoyo y los
mecanismos de afiliación ya no pueden afn ntar IPs problemas de carácter social
y psíquico que se generalizan con el paupt rismo causado por "la gran transfor-
mación".
El pauperismo pone en peligro el orden )Olític1i, social y moral, según Castel,
y no se considera ya un hecho fortuito sino cma amenaza para dicho orden y para
el mantenimiento de la estructura del sistt ma. Ante este fenómeno se han ido
dando diferentes respuestas: la del Estado benéfico y la que configura el Estado
de bienestar como un espacio específico en re lo político y lo económico, que ha
permitido a su vez ampliar el espacio de 1 l social como lugar intermedio, pero
cuya misión es establecer vínculos entre a111bos e"pacios, aunque manteniéndose
relativamente independiente de ellos. Para ~aste! lo social consiste en "sistemas
de regulación que no son los del mercado instit 1idos para tratar de llenar esta
brecha" (p. 20).
Sin embargo, lo social no es sólo una ( onstn cción decimonónica; el interés
por lo social existía antes de la Revoluci )n Im ustrial, adoptaba otras formas

12
 Los Sen·icios So,'iales , /1 el marco dt'/ Esrudo de hienestar

institucionalizadas que no e1an me 'Cantiles y abordaba la acción social ante las

situaciones de pobreza y en ,os 1110 los sistemáticos de intervención con determi-
nadas poblaciones. Apunta Castel: 'Había por lo tanto, no sólo lo que yo llama-
ría social-asistencial, sino también intervenciones públicas a través de las cuales
el Estado desempeñaba el papel de garante del mantenimiento de la organización
del trabajo y de regulación de la nH vilidad de los trabajadores" (p. 21 ).
En un contexto de cambio del capitalismo industrial, denominado "la gran
transformación" por Karl Polanyi, 1a inquietud por indagar en las causas de los
desequilibrios que está producienl o, impulsa a las ciencias sociales a realizar
nuevas investigaciones y nucvas t( rmas de intervención, en los términos en los
que apuntaba Concepción A1 enal e i 1860, cuando al referirse a una de estas for-
mas de acción social, la hen<'f/c,'nc :a. planteaba que '"debía contar con el auxilio
de las ciencias", porque "La benefi :encia en España marcha empíricamente en el
más fatal aislamiento de las ciencia· que pudieran auxiliarla".
Posteriormente, ya en el con te:-- to del Trabajo Social, con Mary Richmond y
Jane Addams como trabajadoras so :iales comprometidas, la cuestión social inicia
su andadura como espacio l ientífi :o. Además de los objetivos de las reformas
sociales. a las que apuntaba ~ichm ind para el Trabajo Social. otro no menos im-
portante era el de "hacer progresar .1 la especie humana tornando mejores las rela-
ciones sociales" ( 1982, p. 149).
En Espaila la beneficencia priv ida la han realizado históricamente ciertas or-
ganizaciones religiosas o af nes, n ientras que la beneficencia pública, social o
institucional como acción social ha corrido a cargo del conjunto de servicios pú-
blicos o privados, mediante los cu.des se apoyaba a los necesitados e inválidos,
además de acciones encamin.1das a >u protección, amparo y control.
La regulación de la he11ef/Cl11c1 1 pzíhlico en el siglo XIX formaliza la respon-
sabilidad del Estado en matt ria de intervención social, dando así respuesta a de-
terminadas y graves carencias soc ales. Se dirige básicamente a los pobres con
actuaciones y recursos bastante limitados, pero "no se suprime la acción privada,
sino que se la reduce, por la jesam11rtización confiscadora de sus recursos, y se la
subordina" (Casado, 1999).
La beneficencia pública se rd ejó ya en la Constitución de Cádiz de 1812
(art. 321 ), en la Ley Orgánic< de Brneficencia ( 1822) y en la Ley Reguladora de la
Beneficencia pública ( 1849) Esta 1eneficencia pública tiene unas características
que Aguirre Beltrán ( 1992), añadie ido la atención sanitaria, las resume del modo
siguiente: "Progresiva estatalización y responsabilidad pública de ámbito local;
crisis del dogma de la autos11ficien ·ia individualista del pensamiento liberal; pér-
dida del carácter graciable, no de s11 gratuidad; consideración de sujetos pasivos a
los pobres verdaderos, involuntario>; el ámbito objetivo lo constituyen unas pres-
taciones sanitarias y socioasistencia es; e institucionalidad administrativa".

13
 los Servicios Sociales en España

A LA CUESTIÓN SOClAL LA NUEVA CUESTIÓN SOClAL

(pacto social) (ruptura del pacto social)
e Salarización Desregulación y
e remercantilización
I
ó
N

Ciudadano

s
o
e
1
A
L
Estado benéfico Estado de bienestar Estado de inseguridad

Figura 1.1. Categorías analíticas de la acción social.

El desarrollo de la beneficencia pública, como apunta Manuel Aguilar

(201 O), pretendía establecer un régimen de acceso regulado y garantizado, pero
sin reconocer derechos ciudadanos: "El régimen jurídico (la obligación sin
derechos) se sitúa en el terreno de la obligación pública de proteger una serie
de bienes ( ... ) colocando a las personas asistidas en una posición de inferiori-
dad. Su interés no está legitimado, salvo si satisfacerlo sirve a la función estatal
y su autonomía queda muy limitada al colocarse en una posición de menor
tutelado" (p. 12).
El campo de actuación de la beneficencia pública no era tan diferente del
campo de la asistencia social ya que aquélla no tenía ese carácter discrecional que
algunos autores le han atribuido. Además la beneficencia pública ha sobrevivido
(la Ley de Beneficencia espafiola no fue derogada hasta 1992) y convivido con la
previsión social.
La conciencia del carácter social de los riesgos surgió con los problemas ge-
nerados por el desarrollo del capitalismo y las contradicciones de la Revolución
Industrial. Fue entonces cuando empezó a considerarse que derivaban del propio

14
 Los Sen'icios So,·iales L 11 el marco del Estado de hienestar

sistema y se elaboraron técn cas dt cobertura de prevención y reparo, y también

de ahorro, beneficencia, mt, tua 1id; d y seguro privado. El mutualismo obrero
emergió durante la primera mitad d<'I siglo XIX ante la pasividad del Estado, y las
leyes de accidentes de traba_10 del último tercio de dicho siglo derivaban de la
preocupación por la cuesti/m wciol
Se plantea que las situaciones d _,necesidad se ciernen como posibilidad sobre
toda la sociedad (asistencia sanitari 1) o sobre algunos colectivos sociales (desem-
pleo); las posibilidades de se1 afecté dos por la necesidad se llaman riesgos, que se
convierten en riesgos sociales cuando su dimensión es colectiva. La existencia de
riesgos es un elemento objetivo, la eociedad debe arbitrar mecanismos de respues-
ta por la dimensión social de los iroblemas que acarrean y debe prevenirlos o
reparar su daño cuando estos riesgo, se convierten en siniestros.
Por estos motivos, entre 883 y 1889 en Alemania, se crearon los seguros so-
ciales como resultado del Pl<.n ele f .ismarck, que se extendieron posteriormente a
Europa frente a los riesgos ;ociale;, trasladándose así una técnica que procedía
del seguro privado, y se impulso dt este modo el seguro obligatorio. En 1911 en
Inglaterra y en Francia, en 1928, ~e introdujeron también los seguros sociales
(Rosanvallon, 2012, p. 206 ).
En España la implantación de lt ~ seguros sociales se realizó durante la primera
mitad del siglo XX con la Ley de ;\ ccidentes de Trabajo (de 1900, modificada en
1922), la creación del Instituto N;,cional de Previsión ( 1908), el Retiro obrero
( 1919), el Seguro contra el p uo fm wso ( 1919), la Reordenación de accidentes de
trabajo ( 1926 ), el Seguro de rnatern dad ( 1929), etc. La Constitución de la 11 Repú-
blica ( 1931) se comprometió a inst; urar una red de seguros sociales (art. 46 ). Du-
rante la dictadura franquista, 1a nor11ativa a ese propósito fue: el Fuero del Trabajo
( 1938), el Seguro de Vejez ( 1939), t 1 Seguro Obligatorio de Enfermedad ( 1942), el
Seguro de Vejez e Invalidez ( 1947, .impliado en 1955) así como el Seguro Nacional
de Desempleo ( 1961 ), que atra\ es¡ ron un período de coordinación y unificación
que culminó con la aprobaci,)n de a Ley de Bases de la Seguridad Social (28 de
diciembre de 1963 ). Esta ley ~upust el paso a la configuración de un sistema públi-
co de pwtección social. comt1 en 01 ·os países del entorno, y constituyó la denomi-
nada Seguridad Social.
En ese momento se iniciaba, cot 10 dice Aguilar (2010), la dualidad entre la pro-
tección social vinculada al trabajo, I; previsión social fundada en el estatus de traba-
jador y justificada por la con,ribuci• in previa o el ahorro, y la protección benéfico-
asistencial fundada en el estatus de pobre y justificada por el Estado de necesidad
para quienes estaban fuera del mund > laboral. Se produce, por lo tanto, la separación
entre previsión social y hcne1 icenciél. Posteriormente, cuando la protección social se
conciba fundada en la ciudadanía, ,e sustituirá el binomio contributivo-asistencial
por un único concepto que hará refvrencia al derecho universal, como por ejemplo
ha sucedido en España durante un tit mpo en el sistema sanitario.

l5
 Los Servicios Socia/, s en E.1paña

La previsión social y los seguros social 'S dieron respuesta a la cuestión so-
cial. En su origen, los seguros sociales cubrLm riesgos aislados -vejez, accidentes
laborales y enfermedad- y su base fundamt ntal eran las aportaciones de los in-
teresados. La previsión social surgió como ·espue->ta a situaciones de necesidad
de las personas, cuyo origen no les era imput ible y les transcendía.
En el proceso de continuidad con los se !,Uros ;,ocia les bismarkianos, Inglate-
rra avanzó con el informe Seguro social y .'C'fTicirn· afines de Beveridge ( 1942),
un plan de mejora de los seguros que se p oponía como un cambio radical del
plan de Bismarck: entendía la Seguridad Socio! c )mo "El conjunto de medidas
adoptadas por el Estado para proteger a los t iudad< nos contra aquellos riesgos de
concreción individual que jamás dejarán d, presl'ntarse por óptima que sea la
situación de conjunto de la sociedad en que' ivan" pp. 164-171 ).

Cuadro l. l. Diferencias entre si.· temas de seguros sociales

Concepto Bismarc. Bci·eridg,c
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

Financiación mediante fon- Empresarios y traliajadores Estado

dos procedentes de ...
Garantía nivel de vida
Seguridad Social voluntaria
Protección
Tratamiento riesgos
y contingencias
Administración y gestión
En función de las ·entas De subsistencia. uniforme y
básico
Inexistente Existe la posibilidad
Si se ha contribuit o Un i\'ersal idad
Cada uno por sep~ rado Unificación de riesgos y
contingencias
Creadas según e da rie. go Uniticadas
1

y colectivo

La concepción de Beveridge se enmarca )a en l,na dimensión más global de la

política pública y se planteaba como un pn yecto 1 largo plazo y como parte del
programa general de política social:

Es sólo una parte de un ataque t ontra cinco males gigantescos: contra la

indigencia física, sobre la que está di ectamente interesado, contra la enferme-
dad que frecuentemente causa la ind1 ,!:encia y que conlleva otras muchas per-
turbaciones, contra la ignorancia que 1ingun.i democracia puede permitir entre
sus ciudadanos. contra la miseria y el iacinar liento, que básicamente surgen de

16
 Los SeiTicios So_·iolc's t 1 el marco del Estudo de bienestar

la caótica distrihución de la industria y de la población, y contra la ociosidad

que destruye la rique;; a : cor mm pe a los hombres, ya estén o no bien alimenta-
dos, cuando están ocioso,;. 11 buscar la seguridad no únicamente contra la ne-
cesidad fisica. sino ct•ntra to los estos males en todas sus formas y mostrar que
esta seguridad puede combi1 arse con la libertad y con el espíritu de empresa y
la responsabilidad de indi\ i Juo por su propia vida. la comunidad británica. :
todos los que en otr(ls luga es han heredado la tradición británica, tienen un
servicio vital que rendir al pr igreso humano.

En esta cita se sintetizan los elt mentos sustanciales del Plan de Beveridge, la
primera formulación complern : p1 ogramática del Estado de bienestar. a la que
harán referencia todos los modelns <le Estado de bienestar posteriores.
La creciente importancia en la vida pública de la cuestión social, que había
llevado al desarrollo del modelo de previsión social anteriormente indicado, com-
portaba que la asistencia so¡·ial tu iera. en cie110 modo, un carácter subsidiario
como actividad dirigida a cubrir I< s necesidades de las personas no aseguradas
(Tornos Mas, 2007. p. 5 ).
Rubio Nombela ( 1967) cescrib' Ja asistencia social como: "una actividad de
carácter público y, en consecuenci<i. financiada con cargo a ingresos públicos, en
base al principio de solidaric ad. qL1~ se realiza en favor de necesidades básicas".
El servicio público que prest« la asi ,tencia social lo entiende Martín Mateo ( 1967)
como: "El conjunto de acti\ idade~ administrativas encaminadas a auxiliar. con
cargo a fondos generales del EstadP, a aquellas personas que no se encuentran en
condiciones económicas pan atender, por sí, necesidades consideradas básicas.
Entre sus características cab~ men1 ionar: insuficiencia de recursos en los asisti-
dos; atendimiento de necesidades básicas; residualidad y complementariedad;
gratuidad de las prestaciones; volur tariedad en el acceso a sus prestaciones" (La-
calzada. 2010). Es decir. aquellas ~ituaciones que exigen el reconocimiento del
derecho al "socorro", términ1) difus1J y provisional propio de la atención a la sub-
sistencia. no a unas prestacic,nes C( ncretas. De ahí que asistencia social y benefi-
cencia en la práctica resultasen co111 eptos bastante equivalentes.
La cuestión de mayor controve sia, cuando se pretende definir el concepto de
"asistencia social''. es si se trata o 110 de un derecho condicionado. Según Alonso
Olea ( 1974) lo característicc de la asistencia social es su condicionamiento a la
demostración de necesidad del den andante y su naturaleza discrecional, al no ser
susceptible de impugnación rntc le~ tribunales. En realidad, sus prestaciones na-
cen carentes de esa garantía: pero 1na vez consolidada la asistencia y extendidas
las demandas se va a11iculando tan bién un cieno derecho a obtenerla. Para otros
autores, sin embargo. la asis:encia ,ocial significa la superación de aquel modelo
tradicional que se caracterizc1ba po · otorgar ayudas sin observar el efecto vincu-
lante del reconocimiento de los de1echos sociales, lo que ha dado lugar a que en

17
 Los Servicios Socia/, s en E.1paña

muchos países occidentales se asimile el t<'rmino asistencia social al concepto

moderno de "servicios sociales" del Estado de bienestar.
En los últimos años la acepción servicio 1· sociules ha ido concretándose más,
al haber incluido las políticas sociales con pensatorias y sectoriales dirigidas a
determinados colectivos en situación de difi:ultad. Las actividades que se englo-
ban en esta perspectiva de la acción social Sl refieren a actuaciones de igualación,
como son las prestaciones y servicios destir ados a personas o grupos que parten
de una realidad social desigual o que están afectados por importantes desajustes
sociales, pobreza o exclusión social. La ac< ión sticial se plantea en estos casos
como preventiva de los riesgos que produce dicha vulnerabilidad. La responsabi-
lidad de dichas actividades no es de comp:tenci< exclusiva del sector público,
sino de una acción social mixta y coordinad_¡ entrL este sector y el privado (Díaz
Martinez y Pedraza, 1992).
A pesar de que pueda ser o no el derecl·o un componente esencial de la asis-
tencia social, se diferencia -según Cabra de Luna ( 1985 )- de los Servicios Socia-
les por el carácter de las propias prestaciom 5: en L1 asistencia social "se configu-
ran como individualizadas para cubrir las necesi Jades básicas de personas sin
recursos. Por el contrario, los servicios socules st•n prestaciones técnicas que se
ofertan colectivamente y que metodológica nente ~stán organizados como servi-
cios públicos".
En el plano estrictalllente jurídico, el Trit una) ( onstitucional ha resuelto alguna
de las incógnitas planteadas, aunque de su di :talllen se desprende también el carác-
ter complementario de la asistencia social '• los ~ervicios Sociales respecto a la
Seguridad Social. Y en otras sentencias se l1a vinrnlado la asistencia social o los
Servicios Sociales a los principios rectores le la p<ilítica social y económica de la
Constitución española, en concreto, a la relac ón entre la asistencia social y la Segu-
ridad Social, que no se establece bajo la ópti :a de l 1 complementariedad sino de la
de autonomía.
Actualmente, los dos principales instru nento~ que cubren las contingencias
sociales son el sistema de Seguridad Socic 1 y el sistema de Servicios Sociales,
cuyas diferencias pueden sintetizarse tenien,10 en cuenta los siguientes aspectos:

1. Por las prestaciones: las de la Segu idad ~ocia! constituyen una ayuda en
efectivo y las de los Servicios Soci< les además de monetarias pueden ad-
quirir la forma de servicios (asesora1 liento centros, etc.).
2. Por la.financiación: la Seguridad Sl cial se costea con cuotas de los traba-
jadores, de los empresarios y del E~lado a través de los illlpuestos; en los
Servicios Sociales está presente la c· intrib1,ción del usuario ( copago ), pero
la afrontación financiera del Estado está condicionada por los límites pre-
supuestarios. De ahí deriva el carác1 er de derecho subjetivo del primero y
el condicionado y restringido de los .;ervicios del segundo.

18
 Los Serl'icios S1 cimes , n el marco del Estado Je bienestar

3. Por la n:'!ación: la de la St guridad Social con el destinatario se basa en

una relación de reciprocidad por la cual al trabajador, como productor, le
corresponde un dere( ho. Er la relación de los Servicios Sociales no se da
esta reciprocidad del c1suariu, en aquellos casos en Jos que no es posible su
participación en el coste poi que carece de recursos o son insuficientes. De
ahí que el campo de las pr :staciones se limite y restrinja a la población
protegida; sin embargo en l;eterminadas circunstancias cubre necesidades
que pueden ser cuant ficada, y calculadas en dinero ( copago ).

El concepto de bienestar wcia/ lo empiezan a utilizar a principios del siglo XX

algunos economistas inglese~, y lo asocian al de "economía del bienestar" como
redistribución de rentas bajo c1n pfr. ma socioeconómico. Hobson ( 1997) le añadirá
a esta expresión un contenid(' ético en su propuesta de bienestar humano. "Bienes-
tar colectivo" y "bienestar publico'· son expresiones que se aproximan a bienestar
social, pero es el Estado de hienes ar el instrumento que lo asegurará de manera
colectiva, pública y social. Sl'. refie1: a un modelo de Estado caracterizado por dos
elementos básicos: por un lado, un< cobc1tura o protección de las necesidades hu-
manas y sociales principales de la p11blación y, por el otro, un conjunto de actuacio-
nes, fonnales y organizacionales qu: llevan a esa situación de protección social. A
paitir de estos elementos se 1a gen~ralizado el uso de esta expresión para indicar
aquel modelo social de Estado de bi,·nestar a través de:

l. L nos objetivos genc1 al~s e1 caminados a lograr una justicia y unos niveles
de vida dignos para tndos k s ciudadanos y para su desarrollo humano.
2. Una variedad de medidas q Je, dependiendo del sistema administrativo de
cada país, contribuyen din ctamente al logro de los objetivos generales
mencionados.
3. Ln conjunto de prin( ipios: normas acerca de algunas necesidades huma-
nas como miembros Je faJT ilias y comunidades, y unas técnicas profesio-
nales que tienen por llbjeto tyudar a satisfacerlas.
4. Un conglomerado dl prog1 amas, instituciones y servicios especializados
que tienen por objet( satist 1cer cie1tas necesidades residuales, que no es-
tán comprendidas e1 ningt n otro tipo de acción social sectorial, y que
exigen un cierto gra(iO de avuda financiera, supervisión o reconocimiento
por parte del sector p~1blico

Actualmente en Ja cultura occiaental han surgido expresiones similares a la de

bienestar social como es la (e "cal dad de vida", que empezó a utilizarse a partir
de 1970, para referirse a aspectos tales como: la protección de la naturaleza, la
humanización de la vida urbana, la mejora de las condiciones de trabajo, la utili-
zación creativa del ocio y del tiem )0 libre, la flexibilización burocrática y, sobre

19
 /,os Sen·icios Socia/, s en E.'fJat1u

todo, el favorecer y posibilitar las relacioms inte1personales. "'Calidad de vida"

tiene una acepción similar a la de otras exp1csione,;, como la de "'desarrollo a es-
cala humana", que están completando la genealogía de conceptos y centralizan en
la persona el sujeto de ese bienestar social.
El Estado de bienestar ha generado una~ políticas sociales y una red de insti-
tuciones que han producido una serie de bc1 eficios para la mayor parte de Ja po-
blación, y que han cambiado las expectativa' de los ciudadanos. Se ha creado una
conciencia de ciudadanía social con derecl os a 1Js que no se puede renunciar
porque atañen a necesidades que, de no ser satislechas, pondrían en peligro la
estabilidad del Estado y la cohesión social. ~I Estado de bienestar define además
la interrelación de las actividades de protel ción social pública con la iniciativa
mercantil, Ja iniciativa voluntaria y la informal.
El Estado de bienestar es aquel espacil instit11cional público en el que, por
medio de políticas sociales de diverso tipo se dirimen intereses y se resuelven
necesidades colectivas. U na forma de de fin 11· los modelos de Estado de bienestar
es a través de sus políticas sociales y las intl rrelac1ones de éstas con la estructura
social, que tienen además un carácter de r' ·ciproL idad: las políticas sociales no
sólo se generan a partir de Ja estructura soci ti sino que contribuyen también a los
procesos de estructuración de las sociedades (Galle~o, Goma y Subirats, 2003).
El concepto de política social más exte1 dido es el de un mecanismo para co-
rregir o paliar los efectos negativos del sistLma ecnnómico, como la intervención
de los gobiernos mediante un conjunto de a :cione~, positivas para reparar o com-
pensar las desigualdades sociales que surge i en e libre juego de las fuerzas del
mercado (Adelantado, 2000, p. 45). Se cowidera l'Sta intervención pública como
un freno a la expansión de 1 mercado, aune¡ ue protege algunas de las relaciones
sociales del intercambio mercantil.
Sin embargo, las políticas sociales tiene 1 también como rasgos específicos su
parcialidad y su incertidumbre, ya que sólo pueden intervenir en los efectos y no
en las causas de las desigualdades del sister ia. El 2ampo de las políticas sociales
en sentido estricto, según Gallego. Goma y ')ubira,s, se extiende a aquellas inter-
venciones públicas en materia laboral que o;cilan tntre la inserción y la exclusión
de las personas del mercado de trabajo; y a contl cto distributivo, es decir, a las
tensiones en la asignación de valores, rect rsos y oportunidades entre grupos y
colectivos sociales. Las políticas sociales m agotan su interacción entre el Estado
y el mercado ni en la corrección de las des gualdades materiales. El mercado no
es el único que genera desigualdades, ni la única esfera más allá de los poderes
públicos.
Los Estados de bienestar desempeñan n últiples funciones en el espacio com-
plejo formado por las esferas pública, merc.mtil, familiar y asociativa. Las políti-
cas sociales pueden desmercantilizar cierto~ proce~os, pero también llevar al ám-
bito del Estado actividades que antes realiz: ban las familias o las asociaciones; o

20
 Los Sen·icins So_·ialc:s l 11 el marco del Estado de hi<.'11<.!Star

lo contrario, puede actuar cono elemento rcmercantilizador o de reprivatización.

Como ekmento familiarizador, pu:den atribuir las funciones de bienestar que
antes eran públicas a esos árnbitos )rivados o lo contrario, desempeñar un efecto
desfam i1iarizador (cuadro 1.2 y 1igu ·a 1.2 ).
Para Adelantado la política ~oc al es una intervención generadora y modula-
dora de la propia desigualdad (p. 46), más allá de su finalidad explícita. En
cambio, Offe ( 1990) lo considera la manera estatal de transformar de modo
duradero a los obreros no asalariad )Sen obreros asalariados mediante la organi-
zación institucional de la reproduL -:ión de la fuerza de trabajo; y según Gough
(2003) supone la manera co1110 el poder estatal modifica la reproducción de la
fuerza de trabajo y mantiene a la p1\blación no asalariada en las sociedades capi-
talistas.

Cuadro , 7 D. l'isión social del hienestar

Sectores Proeedim iellfos
• mt·rcuntil ::.ar: convertir una relación social en una
m~rcancí ..
Mercantil
• d< rn1u-u1 1tili::.ar.· extraer una relación social del
~~~~~~~~~~
circuito n ercanti l.
~~~~~~~~~~~~~~~~~~

• es atali::.u ·: poner bajo la responsabilidad del Estado

determin; dos bienes o recursos (normalmente defi-
Estatal nidos corno derechos sociales).
• ch 1·es1ata i::.ar: convertir derechos en mercancías o
~~~~~~~~~~
suJrimir terechos.
~~~~~~~~~~~~~~~~~~

• já.niliuri:.1r. asignar a las familias la prov1s1011 de

recursos ¡ue realizaba el Estado, el mercado o el
sector \o cmtario.
Informal
• 1h '.'fúmi/i 1ri::.ar: trasladar al Estado. a las asociacio-
nes volur tarias o al mercado la provisión de recur-
~~~~~~~~~~
so-; que rl al izaban las familias.
• com1111ita ·i::.ar: atribuir a las asociaciones volunta-
ri< s la pr 1visión de recursos que real izaban las fa-
m lias.
Vo1untari o
• lÍl 1·co111111 itari::.ar: trasladar a las familias. al Estado
o al mere tdo la provisión de recursos que realizaban
~~~~~~~~~~
la:-, asociaciones voluntarias.
Fueme: adartado de :\dclmtadu. N )guera y Rambla. 2000. Jl. 52.

21
 Los Servicios Sociales en España

Sector "'-
/ mercantil

~/ mercant#izar
desmercan'tilizar

/
Sector estatalizar
familiarizar Sector
PS <E--
estatal desestatalizar
desfamiliarizar informal

camunitarizar
descomunitarizar

Sector k'
voluntario

Figura 1.2. División social del bienestar y procedimientos básicos

de la Política Social (adaptado de Adelantado, Noguera y Rambla, 2000, p. 52).

Adelantado, Noguera y Rambla (2000) sintetizan (figura 1.2) los sectores que
se movilizan en las políticas sociales y los procedimientos que construyen y mo-
dulan la desigualdad social y asignan a cada sector determinadas responsabilida-
des en la provisión de recursos de bienestar.

• La definición de Servicios Sociales

El término Servicios Sociales se utiliza bajo dos perspectivas: la primera y

más amplia los sitúa en el ámbito de las actuaciones de la política social que se
desarrollan en el denominado Estado de bienestar contemporáneo, cuya finalidad
es proteger y mejorar las condiciones de vida de todos los ciudadanos. Este punto
de vista se refiere a los servicios sociales como un vasto conjunto de actividades y
prestaciones que comprende: sanidad, educación, vivienda, empleo y garantía de
renta, subsidios y los Servicios Sociales propiamente dichos o servicios sociales
personales, que en los años 1980 se denominaban el "sexto sistema", y actual-
mente el "cuarto pilar" del Estado de bienestar. En el ámbito internacional existen
definiciones referidas a los Servicios Sociales bajo esta perspectiva que cuentan
con un amplio reconocimiento, como es la Declaración Universal de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas de 1948.

22
 f_os Sen·icio.1· S(!,·iules ( n el marco del Estado de hienestur

La acepción más concreta de h expresión Servicios Sociales se define en el

mundo anglosajón como "Servicio. Sociales personales". Esta definición se en-
cuentra cada vez más difundida en os países occidentales, aunque el uso del con-
cepto de Servicios Sociales bajo es a perspectiva específica sea más reciente. La
primera definición la facilita la Car a Social Europea (Turín, 1961) cuando alude
a ellos como "servicios que, utiliza·1do métodos de trabajo social, contribuyen al
bienestar y al desarrollo de los indi iduos y de los grupos en la comunidad y a su
adaptación al entorno social' (art. 4 ). En dicha definición los Servicios Sociales
asumen una vinculación gent rica ce n la profesión del Trabajo Social.
En el caso español. la cor ceptua ización en esta dirección data de finales de los
años setenta del siglo pasado. cuand l comenzaba un proceso de cambio con impor-
tantes repercusiones en los s~rvicio; Sociales. Se trataba de un proceso tardío, en
relación con otros países eunipeos, 1ero que en poco tiempo produjo una transfor-
mación radical de la situación. Desd ~ una perspectiva histórica se resalta el éxito de
este proceso, tanto por haber superad J los numerosos avatares políticos y administra-
tivos que se produjeron en la Jécada de 1980, como porque su razón última se basó
en el enorme consenso alcamado en líneas generales en el modelo de Servicios So-
ciales que se iba a desarrollar, tras unos debates importantes sobre las ventajas y
desventajas del proceso desce11tralizador que se iniciaba entonces en este terreno.
Se e~ idenció que la nece~idad d ·elaborar un nuevo modelo de protección e in-
tervención social exigía reali1:ar refomias urgentes, tanto legislativas como institu-
cionales, administrativas y fo1ancie1 as, y revisar las relaciones entre las institucio-
nes públicas y las no gubern<imenta es. Un indicador más de la gran preocupación
que existía en España durante e-;e período fue la aparición -a finales de los años
setenta y comienzos de los nchent;i del siglo XX- de las primeras publicaciones
sobre Servicios Sociales y loe. primt ros análisis realizados por políticos y profesio-
nales de la acción social respecto a, futuro de dichos servicios. La estructura cole-
gial de los asistentes sociales y de les trabajadores sociales, el Comité Español para
el Bienestar Social y el Grupo Soc alista de Servicios Sociales fueron algunos de
los agentes fundamentales de este p ·oceso, que cumplieron una función primordial
en la difusión de la informac ón y dinamizaron a profesionales e instituciones para
el desarrollo de los Servicios ')ocialt s.
Como resultado de este proces J, se fue imponiendo progresivamente el uso
restringido del ténnino: "Se1 vicios Sociales" era sinónimo de Servicios Sociales
personales. En su delimitaci1m máé estricta han sido determinantes tres factores,
que se enuncian sintéticamente:

1. La consolidación, cor la de1 ominación específica de Servicios Sociales, de

unas estructuras administra ivas en las comunidades autónomas y en las
corporaciones locale~, más J menos complejas según los momentos y las
distintas regiones. Los Servicios Sociales se han ido configurando como un
 Los Servicios Sociah ~en E.loaña

elemento independiente dentro de la Admi11istración pública, con sus res-

pectivas consejerías, concejalías, inst tutos públicos u organismos autóno-
mos. Este reagrupamiento y consolid:1ción ha favorecido una mejor identi-
ficación como unidad específica.
La promulgación en las comunidade autór ornas de un conjunto de leyes
de Servicios Sociales, en la década d• 1980 daba inicio al ejercicio de sus
competencias en la materia, constituyó un hito importante en el proceso
de estructuración y consolidación de os Se1 vicios Sociales y tuvo una im-
portancia semántica transcendental: t stas leyes de Servicios Sociales bau-
tizaron definitivamente al sector.
3. De forma paralela en el mundo acad:mico, encargado de la formación de
los trabajadores sociales, también se, doptó este significado restringido del
término "Servicios Sociales", rubricandc1 y legitimando así la práctica so-
cial, política y administrativa que se e ,taba d~sarrollando.

La definición de los Servicios Sociales, :laborada para el Diccionario de So-

ciología dirigido por el profesor Octavio Uñ 1, establece las características que los
delimitan (Roldán, 2004):

1.Las leyes de Servicios Sociales de 1;1" com1midades autónomas utilizan la

expresión Servicios Sociales en su {i 111 bito legislativo e institucional para
referirse a un sistema público de ~avicies que garantiza determinadas
prestaciones sociales para el desarrc llo pleno y libre de la persona en la
sociedad; para promover su participa :ión e1 la vida ciudadana y conseguir
prevenir, tratar o paliar las causas qt e conc,ucen a su marginación. Se es-
tructura así este tipo de servicios corno un derecho legítimo de los ciuda-
danos a exigirlos y un deber del Estado a pr0porcionarlos.
2. Otras aproximaciones de carácter pr ipiamente administrativo, orgánico e
instrumental señalan los Servicios S( •ciales como un conjunto de estructu-
ras organizativas administrativas de:,tinada~ a dar respuesta a las necesi-
dades personales y sociales más pró· imas l' inmediatas de los ciudadanos
o de determinados grupos (personas menores, mayores, jóvenes, con dis-
capacidad, en situación de marginac ón social, etc.), con el fin de favore-
cer la interacción de la persona con e 1 medi i social. de elevar la calidad de
vida, promoviendo el bienestar indi"idual y colectivo. Los Servicios So-
ciales se consideran así una parte i111egrant~ de la Administración pública
que, a través de unidades administrativas y equipos técnicos (organiza-
ción), gestionan recursos y prestacio11es (in';trumentos).
3. En cuanto a la consideración de los Servicios Sociales como servicio pú-
blico no existe un acuerdo generaliz ido en el ámbito internacional, profe-
sional y académico. En general sed siente de la inclusión (excluyente) de

24
 /,os Ser\'icius So_·iales ( 17 el marco del Estado de hienestur

los Servicios Sociab en el -;ector público y se contempla la existencia de

Servicios Sociales et el á111bito privado. De hecho ésta es la tendencia
predominante en la n ayoría de los países del área, habiendo optado algu-
nos de ellos por una cstruct lía de Servicios Sociales personales gestiona-
dos fundamentalmente pot organizaciones altruistas privadas, aunque
cuenten con un i111po1 tan te apoyo económico del Estado.

Los cambios contextua le~ que s: están produciendo en la sociedad actual, con
la idea de cercanía al ciudadano qut expresa cada vez más la nueva concepción de
los Servicios Sociales, han p ·omov do una mayor implicación del ámbito institu-
cional municipal como marco adect ado para su desarrollo. Surge así una perspec-
tiva que defiende las áreas 11unicipales como las adecuadas para la extensión y
profundización de los derechos soc ales y que amplía la concepción de los Servi-
cios Sociales: "Las políticas de set vicios personales emergen como un conjunto
de acciones públicas locales. articuladas en tomo a las personas, los grupos y la
comunidad, orientadas al desarrollo socio-comunitario sobre la base de relaciones
integradoras, solidarias y pa1ticipat vas" (Brugué y Goma, 1999, p. 60). El plan-
teamiento de estos autores e ifatiza dos ejes fundamentales de la acción e inter-
vención de las políticas de 'lervic os Sociales: por una parte, el de asistencia-
promoci<ín en el que cobertura ~oc al y gestión pluralista, asociativa y personali-
zada, son inseparables; y poi la otr;, el del dilema 1111iversa!ismo-acció11 positiva,
que se ha de centrar en la acción co nunitaria integradora y de cohesión, apoyando
e impulsando a aquellos secture~ en situación de demandas específicas.
Esta concepción de los Ser'vici1>s Sociales convive con una más restrictiva y,
seguramente más cercana a la real dad, que considera este tipo de servicios co-
mo la "última red" de protección >ocial, de carácter selectivo, residual y com-
plementario, dirigido a los ··ciudat1anos precarios" (Moreno, 2000). Aproxima-
ción descriptiva que cuenta con 211álisis críticos de gran interés que plantean
diversos problemas, como e~ el de la desigualdad territorial de esta "última ma-
lla de seguridad" de discrimmaciót positiva y descentralizada (Sarasa, 2000).

1.2. Derechos sociales y Estado de bienestar

La historia del Estado liberal europrn del siglo XIX analiza la evolución de las pro-
puestas de algunos tipos de intervención pública con objeto de paliar o satisfacer las
necesidades sociales de los ciudada ios. Durante este periodo se desarrollaron una
sociedad y un Estado que leg timab< n el reconocimiento de determinadas necesida-
des sociales cuya satisfacción compt ometía al Estado, y se originaron debates en los
que afloraron numerosas contradice ones en el modo de llevarlo a cabo. Las moda-
lidades de intervención -o n(l in ten ención- representaban algunas alternativas del

25
 Los Sen•icios Socio, es en E 1paiiu

proceso diacrónico de búsqueda del bienesta1 social La intervención pública directa

configuró unos servicios modernos que harían de cubrir las necesidades sociales
por medio de amplios sistemas de protecciór públila. Si en unos casos la actuación
del sector público se dirigía a la población , on caiácter universalista, por ejemplo
como con la educación, las pensiones o la a~ istenci 1 sanitaria, actualmente cuestio-
nadas, en otros casos recaía directamente soh··e indi 1iduos o colectivos concretos en
situación de necesidad.

1.2. l. Lu reglamentación del Estado de fJiC!ne.,tar

En el siglo XIX todos estos aspectos se van .:oncretando, como una etapa de tran-
sición entre la concepción clásica de los det ~chos. la concepción contemporánea
de los derechos sociales. En el siglo XX, dt spués de la Primera Guerra Mundial,
se produjo la generalización constitucional (e los derechos sociales en el incipien-
te Estado de bienestar. Tras la Segunda Gm rra M 11ndial y la derrota del fascismo
y el nazismo, los derechos sociales aparecieron reforzados, y se apuntó la necesi-
dad de su internacionalización. La internaci1•nalización tiene su primera expresión
en la aprobación por la Asamblea de las i' aciont·s Unidas ( 1O de diciembre de
1948) de la Declaración Universal de los De ·echos Humanos, en la que cuarenta y
cinco Estados se comprometían a respetar mos d~rechos de las personas, distri-
buidos en cinco áreas: civiles, políticos. eco11ómicc s, sociales y culturales.

1. l,a Declaración Universa/ ele los Do echos Humanos ( 1948). Esta Declara-
ción reconoce que "toda persona tie1 e dere :ho a un nivel de vida que ase-
gure su salud, su bienestar y el de .u familia, especialmente en cuanto a
alimentación, vestido. atención méd 1ca, y ~ los necesarios servicios socia-
les; toda persona tiene derecho a la Sl gurida.:i en casos de paro, enfermedad,
invalidez. viudedad, vejez o en otros casos de pérdida de medios de subsis-
tencia a causa de circunstancias ajem1s a su 11 oluntad" (a1t. 25. I ). Se reseñan
en el cuadro 1.3 aquellos aspectos 1ms significativos de la Declaración.
La estructura de los derechos fui dame11tales radica en la dignidad y el
valor de la persona humana, como rt ftere e preámbulo. La Declaración no
concede a los individuos un derecho de anión o petición ante los órganos
de las Naciones Unidas para asegure r e 1 cumplimiento de los derechos; se
trata de una recomendación de la Ort:anizac1ón de las Naciones Unidas, una
norma práctica de aplicación en las c mstituciones y los ordenamientos jurí-
dicos de cada país miembro. Carece (e competencia para regular la relación
entre gobernantes y gobernados de uda Estado, de ahí que muchos no los
consideren vinculantes. Nadie niega "l carácter de imperativo moral de esta

26
 Los Servicios Sociales en el marco del Estado de bienestar

Declaración universal, lo que se discute es su validez jurídica que, para al-

gunos autores, es exclusivamente de carácter "programático".
Para reforzar esta línea de actuación de la ONU, la Comisión de Dere-
chos Humanos elaboró unos ''pactos", auténticos convenios o tratados inter-
nacionales, mediante los cuales los Estados se obligaban y comprometían a
adoptar medidas para la protección de los derechos humanos. Con no pocas
dificultades, a finales de 1966, se aprobaron el Pacto Internacional de Dere-
chos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, que en España entraron en vigor una década después.
En el ámbito europeo se han arbitrado medidas especiales de protección
de los derechos humanos mediante la aprobación de diferentes acuerdos.

Cuadro 1.3. Declaración Universal de los Derechos Humanos

( 1O de diciembre de 1948)

- Asistencia ante discriminación (art. 2) y otra protec-

ción (art. 7)
Desarrollo
- Dignidad y libre desarrollo de la personalidad (arts.
humano
4, 12, 13, 22)
- Garantía del nivel de vida adecuado (art. 25)
- Derecho de asilo (art. 14)
- Protección familia (art. 16.3)
- Derecho de asociación y salida de ella (art. 20)
- Seguridad social (art. 22)
Servicios
- Cooperación internacional (arts. 22, 28)
DERECHOS Sociales
- Garantía del nivel de vida de bienestar: trabajo
- Asistencia ante enfermedad, vejez y viudedad y otros
(art. 25)
- Asistencia especial maternidad e infancia (art. 25)
- Derecho Seguridad Social (art. 22)
- Derechos económicos, sociales, culturales (art. 22)
Derechos - Derechos laborales (arts. 23, 24)
sociales - Derecho a los seguros (art. 25)
- Derecho a la educación (art. 26)
- Derechos culturales (art. 27)
- Limitaciones de las leyes: moral, orden público y
bienestar general (art. 29)
Persona
- Limitación de acciones protegidas por la propia de-
DEBERES
claración democrática (art. 30)
- Limitación de acciones protegidas por la propia de-
Estado
claración democrática (art. 30)

27
 Los Servicios Social 'S e11 E pa17u

2. La Convención Europea de Derechr s Hun anos y Libertades Fundamen-

tales del Consejo de Europa (Roma 1950 . Entró en vigor en 1953 y se
considera una de las expresiones má, clara-; de los valores de la democra-
cia política occidental. Es un tratadc internacional que compromete a los
estados firmantes a reconocer detenninaclos derechos individuales. La
Convención se contempla como den:cho supranacional en la legislación y
ordenamiento jurídico de los Estadcs miembros. Su innovación más im-
portante ha sido el recurso individua , por el cual personas naturales o ju-
rídicas pueden iniciar un procedimiento contra el gobierno que, a juicio de
la parte, se considere responsable dv violación de los derechos humanos
reconocidos en el convenio (art. 25).
3. La Carta Social Europea (Turín, 1%1 ), emró en vigor en 1965. La Orga-
nización Internacional de Trabajo (C IT) intervino en su redacción, a peti-
ción del Consejo de Europa. Ratific t y amplía los derechos económicos,
sociales y culturales incluidos en la Convención. Representa ·'un instru-
mento jurídico en materia de derechns sociales que se va enriqueciendo a
través de sucesivas modificaciones ,r que va configurando -lentamente-
un cuerpo normativo en el que se di ;eñan os derechos de carácter social
que los Estados están dispuestos a ri·conocer y garantizar" (González Li-
món y Rodríguez-Piñero, 1996). En .u revi ;ión ha quedado patente la res-
ponsabilidad de los Estados en la eliminación de la pobreza y la exclusión
social, y en la protección y garantía le derechos sociales de los individuos
y grupos vulnerables (art. 30).
4. El Acta Única Europea (Luxembu ·go, 1<J85) entró en vigor en 1987.
Menciona en su preámbulo, la Convrnción J Convenio Europeo y la Carta
Social Europea como salvaguarda d¡· los derechos de la persona y de las
libertades fundamentales; estos dos instrumentos jurídicos constituyen una
referencia obligada para la promocil n de 1)S derechos fundamentales. El
Tratado de Maastricht (Maastricht, 991) entró en vigor en 1993 y ha po-
tenciado el Convenio de Schengen (~·chengen, 1995), por el que se regula
y restringe la movilidad de los ciud< danos no europeos frente a la de los
ciudadanos europeos en el espacio dt la Un ón.
5. La Carta Comunitaria de los Dere 110s Sr1ciales Fundamentales de los
Trabajadores (Estrasburgo, 1989) aprobada como programa de acción por
los países de la Unión Europea (Reir o Unido la firmó en 1998). Establece
los grandes principios sobre los que , e basa el modelo europeo de derecho
laboral y, de forma más general, el l 1gar que ocupa el trabajo en la socie-
dad. Trata las cuestiones relativas a libre circulación, empleo y retribu-
ción, mejora de las condiciones de v da y de trabajo, protección social, li-
bertad de asociación y negociación coltctiva, formación profesional,
igualdad de trato entre hombres y m Jjeres, información, consulta y parti-

28
 Los Se1Ticio.1· So ~·iulL'S ( '7 el murco del Esrudo de hienesrur

cipación de los trabajadores protección de la salud y de la seguridad en el

medio de trabajo, protecció1 de los niños y de los adolescentes, personas
de edad avanzada, pe1 sonas :on discapacidad.
6. El Tratado de Lishoa (2009 . Este Tratado modifica los anteriores, el Tra-
tado de la Unión Eurc)pea ) el Tratado constitutivo de la Comunidad Eu-
ropea de 2007. En la Jane r ·lacionada con la defensa de los derechos alu-
de a la creación de nuevo~ mecanismos de solidaridad y garantiza una
mejor protección a s11s ciuc adanos, conserva los derechos ya existentes,
introduciendo otros 1 ue\os y más específicos que refuerzan los valores
democráticos y los derecho, de los ciudadanos, así como que consolidan
las "'cuatro libertades'' -de ,Jensamiento, de conciencia y de religión; de
expresión e informal ión: d · reunión y asociación; de artes y ciencias-:
política, económica y social de los ciudadanos europeos; que refuercen de
modo solidario los mecanis nos de seguridad de los Estados miembros y
de los ciudadanos europeos.

Tras la ratificación por parte de os Estados nacionales y su incorporación a es-

tas entidades supranacionales. se futron configurando los denominados modelos de
Estado de bienestar. En la primera etapa ( 1950-1970) el modelo social europeo
apostó más por la reglamentación q Je por la política social. en parte porque plan-
teaba sus opciones en función de la lisponibilidad limitada de recursos y se supedi-
taba a la voluntad de los Estados n1iembros. En el plano normativo esta línea de
actuación internacional contemplab< sobre todo la evolución histórica de las políti-
cas nacionales. La propia def111ición de la política social no abarcaba lo referente a
la calidad de vida -el riesgo, la ~egt ridad del consumidor o el medio ambiente- ni
aquellos valores que no fueran susc:ptibles de transformarse en mercancías. En la
cultura occidental, la identificación le bienestar con "'calidad de vida" tomó cuerpo
a paitir de la década de 1970, como. a se ha indicado.
Al enfatizar más la reglamentac ión de lo social que la política social propia-
mente dicha, se enumeraban como ~ociales aquellos ámbitos en los que era posi-
ble la cooperación de los Estados,) se crearon y dotaron unos fondos a fin de que
contribuyeran a mejorar las oportunidades de empleo o facilitaran la movilidad
geográfica y profesional de los tr.1bajadores. La labor de organismos como la
Comisión Europea limitó s1,s act11,1ciones a coordinar las políticas nacionales,
realizar estudios, generar opinión rC1blica y organizar consultas. El ámbito social
se consideraba fuera de la compcte11cia de las instituciones de la Comunidad Eco-
nómica Europea. Salvo en política de protección de medio ambiente, las actua-
ciones de la Comisión Europea fue1 on escasas. Lo curioso es que el tema del me-
dio ambiente, que no figuraba en t 1 Tratado de Roma, entrara ya de lleno en el
Acta Única de la Unión Euwpea ( 199 I ), junto a los acuerdos en materia de sani-
dad y seguridad.

29
 Los Servicio.1· Sociu es c'17 t spaiiu

Todo ello ha contribuido a desarrollar 1) que .;e ha denominado bienestar so-

cial o economía de bienestar, es decir aque la faceta de carácter redistributi\o del
Estado de mediados del siglo XX, moment< en qt e el modelo económico capita-
lista keynesiano estaba en pleno auge y e Estado empezaba a inten enir como
instrumento de cobertura de las necesida( es bá~icas de aquellos ciudadanos a
quienes el mercado había empujado a la e ,clusión. El Estado se comprometía a
realizar un conjunto de actuaciones, sobre lodo formales y funcionales. para pro-
curar una protección social ciudadana. Se tr 1taha (!e alcanzar unos objeti\OS gene-
rales, una variedad de medidas, un conjunt) de p"incipios y de normas sobre al-
gunas necesidades y un conjunto de 1 rogramas. instituciones y servicios
especializados, con objeto de satisfacer ci:rtas necesidades residuales no com-
prendidas en otro tipo de acción social sect irial. ) que exigían un cierto grado de
ayuda financiera, supervisión o reconocim ento ror parte del sector público. Se
consideraba que, si bien el mercado era un mecanismo adecuado para alcanzar el
máximo grado de satisfacción de las necesit ades de los individuos, algunas de sus
"imperfecciones" justificaban la intervenc1..'m pública y política que les pusiera
remedio.
La política social que resultó de la regi< mentación definió un campo específi-
co de actuación: la promoción del bienesta de toda la población y se asoció con
la acción. la estructura y los procesos que , onfiguraban la sociedad de bienestar.
La política de bienestar se centró en la cobe 'tura de las necesidades y la reducción
de las tensiones sociales. Sus distintos m )delos (figura 1.2) y planteamientos
teóricos han ido fundamentando las polític<1s públ cas de carácter social de acuer-
1

do con los mismos.

Por su parte, la forma en que familia, 1 stado v mercado se reparten el riesgo
social conforma los "tres mundos del c:1pitali~mo de bienestar" de Esping-
Andersen ( 1990): en el sisrema liberal ( 11gloscjó11, el Estado sólo cubre los
riesgos inaceptables para la sociedad, defi lidos :on carácter restrictivo aunque
universal, y la asistencia social se conce ie um· vez comprobados ingresos y
medios de vida del destinatario; el sisrem 1 corporafisfa o europeo continental
parte del principio de subsidiariedad del 1 stado. que interviene en el manteni-
miento del estatus del destinatario cuando fallan las instituciones más próximas
al mismo, el sector informal, y la asistern ia social exige el requisito de la de-
mostración de que se poseen medios; en e sis/el/la socialdemócrafa o nórdico,
es el Estado quien cubre todos los riesgos bajo el principio de universalización
de las prestaciones, lo transforma en dereL hos st bjetivos y adopta además pro-
gramas de Servicios Sociales y subsidios ¡1ara favorecer el trabajo de las muje-
res. Para completar los modelos de b Jing-Andersen, otros autores como
Abrahamson ( 1995) y Ferrcra ( 1998), aña( en el 1110delo larino-medirerráneo, en
principio con una cobertura de riesgos muy limitada, en el que el Estado juega
un papel subsidiario como el modelo conti iental. y que ha ido ampliando la red

JO
 Los Se1Ticios Sociales , /1 el marco del Estado Je hienestar

de protección a partir de la 1proba-.:ión de políticas como la de las rentas míni-

mas de inserción, colocándose en 111 espacio intermedio entre este modelo y el
liberal anglosajón. Sin embargo, existe actualmente una convergencia entre
todos los modelos: el cont nental está introduciendo rentas mínimas y otras
fórmulas de garantías sociales uni' ersalistas; el anglosajón está dando más pro-
tagonismo a la familia e incorpora ido la selectividad; el nórdico ha introducido
en muchos programas la selectivid.1d; y el mediterráneo ha introducido las ren-
tas mínimas y algunos servicios so< iales con una tendencia universalista.
El modelo social del Estado dt bienestar se ha caracterizado por la adquisi-
ción paulatina y determinank de u 10s derechos a los que no se puede renunciar
porque atañen a necesidade~ que. Je no ser satisfechas, pondrían en peligro la
estabilidad del sistema de de ·echo. El Estado de bienestar y la política social que
lo caracteriza han contribuidJ a la ransformación de ciertas mentalidades, aque-
llas que consideraban "naturales" I< s causas de la pobreza y la exclusión y busca-
ban explicaciones en el propio ind viduo. La modernidad ha asumido que la po-
breza y la exc 1usión constitu ven pr• 1blemas sociales que han de ser afrontados en
conjunto por todos los actore~ socia1es.
La ampliación de los derechos , la tendencia a la universalización de los de-
rechos de la persona ha vinc:ulado estrechamente la política social a las teorías
normativas, a las esferas étila y ec mómica, a la ciudadanía y a los derechos so-
ciales en las sociedades compleja . Un rasgo característico de la intervención
pública en la sociedad actual es qu, se ha planteado como objetivo la prevención,
ampliando así su campo de actual ión, y ha consolidado una importante red de
estructuras y servicios que han ad ¡uirido un protagonismo relevante como ins-
trumentos para alcanzar el bicnesta1 en la sociedad moderna.
El Estado de bienestar, a 111 en~ u aspecto formal, ofrece una serie de posibili-
dades de mejora de las condiciont ~ de vida de la población en general y de la
ciudadanía de cada nación e 1 parti :ular. La política social concibe ciertos servi-
cios de bienestar como derecho~ Sl•-.:iales; derechos que quedarán sin efecto si no
se potencian y apoyan con rL·cursoc materiales. financieros y humanos y que han
de ser evaluados de acuerdo -.:on el principio de responsabilidad política, contem-
plada en la normativa nacion.tl e int ~rnacional.
También la responsabilioad ciuladana es un elemento importante para alcan-
zar una sociedad del bienestar. Sin embargo, la tendencia a imponer a los ciuda-
danos la participación en el coste Je su propio bienestar no ha de significar la
retirada del sector público y la ava11zada del sector privado lucrativo. sino enten-
der la participación conjunta. del gl bierno y la sociedad civil. en el nuevo modelo
de economia social de biene'>tar de carácter integral. El apunte de una cierta reti-
rada del sector público signi ica un retroceso o un retorno a las actuaciones asis-
tenciales propias del Estado 111111ir10, que no evitarán la exclusión social ni la

31
 Los Scrricios Socia 'es en l 'spaFw

pobreza de aquellas personas o grupos de personas afectados por los desajustes

sociales, sino que por el contrario las agrav< rán.
La delimitación de la política social wmo la política relativa a la Adminis-
tración pública de la asistencia. es decir, a~uella que desarrolla y dirige los ser-
vicios específicos del Estado y de las auto ·idade~ regionales y locales en aspec-
tos tales como salud, educación, traba o, vivienda, asistencia y servicios
sociales. constata la interrelación de la pC'lítica con la Administración y con la
sociedad, y el papel que desempeña como instancia intermediaria entre el Esta-
do y la sociedad.
Sin embargo, no se ha de confundir el Jbjeto del Estado de bienestar, que es
garantizar un grado óptimo en las condicio ies y en la calidad de vida de las per-
sonas en su territorio, con su realización n ás o menos efectiva. Para evitarlo, se
ha de contemplar el nivel de desarrollo eco1 ómico de cada sociedad y las medidas
aplicadas para erradicar la pobreza y la ex, lusión social, cubriendo las necesida-
des vitales de sus ciudadanos. El Estado de '1ienesíar ha generado una red de insti-
tuciones y ha producido una serie de ben< ficios que han alcanzado a la mayor
parte de la población en los países democrá icos occidentales y, en concreto, a los
ciudadanos europeos; pero en el camino a gunas políticas sociales han generado
también espacios de desigualdad, ya que aunque modulan las desigualdades por
su carácter compensatorio, también pueder cont1 ibuir a potenciar otras. a estig-
matizar, etc.
A pesar de las diferencias, la política ~ xial ~ la reglamentación social están
unidas histórica e institucionalmente y pe tenecrn al mismo '"espacio político",
es decir, a un conjunto de políticas interrclac1on.idas que no se pueden explicar
por separado. En el espacio político '"euroreo" ur aspecto interesante es el modo
en que han ido evolucionando en el tiemp< y cómo se han ido creando su propio
hueco, gracias también a la reglamentación social. El debate sobre la Constitu-
ción europea -rechazada en los referendos francé-; y holandés- y el planteamien-
to de su repliegue, debido en parte a las re icenci is de algunos países y al escep-
ticismo de otros, pero sobre todo a la apl cació11 de las políticas económicas y
financieras de carácter neoliberal que han Jado prioridad también a las políticas
de seguridad sobre las políticas sociales, h rn agudizado el riesgo de dualidad en
el modelo social europeo y el desequilibri" de fuerzas entre los países económi-
camente más competitivos y aquel los otro' más frágiles desde e 1 punto de vista
financiero.
A pesar de la limitación de las política sociales, aceptar la lógica del Estado
reglamentario no significa negarle otras 1Jnciones gubernamentales, incluso la
redistributiva. Lo que sucede es que deberí L dedicar más energías y recursos a las
políticas laboral y económica.

32
 Los Sc1Ticios So ·ialcs ' 1 el marui del Estado de hie11cstar

1.2.2. Derechos sociales r ciudu lanía

El debate en torno a los dere,:hos S< ·ciales resalta las circunstancias propias de las
sociedades en las que se gestaron. en pleno auge del Estado de bienestar, y se intro-
dujeron en las constituciones democ1 áticas (García Giráldez, 2001 ). Actualmente se
debate sobre la importancia que ha Je darse al hecho de que figuren en ellas o si
sólo se deberían contemplar aquello· derechos que se pueden garantizar realmente.
Lo curioso del debate acerca de los valores éticos y jurídicos es que los derechos
sociales presentan algunos ob.1etivos que parecen contrapuestos a los del sistema de
mercado; aflora una cierta incompat bilidad entre su a111plia constitucionalización y
el rápido restablecimiento de a ecm omía social con características mercantiles por
la que apuestan cada \'ez 111ás llgunc ~ teóricos neoliberales (Zamanillo el u!., 2012 ).
El reconocimiento constitucicnal de los derechos sociales brinda al Estado la posi-
bilidad de seguir interfiriendo en el 1 bre desarrollo del 111ercado, en un momento en
el que parecía que se estaba retirand< .
Si se admite que las constituc ones reflejan la cultura y las costumbres de
quienes \an a regir, no se niega qt e son asimismo resultado de compromisos y
estrategias para afrontar problemas :on los que tropiezan habitualmente las socie-
dades. Los derechos sociales nacier )n ya con la salvedad de que su aplicación se
podía "aplazar" en determinadas c rcunstancias, casi siempre de naturaleza eco-
nómica o financiera; pero el hecho de que se insertaran en las constituciones de-
mocráticas sena la una contr.1dicci( n más profunda aún entre lo que garantizan
estas cartas magnas y los objetivo, de la economía de mercado -una auténtica
sociedad civil y un Estado dt derec 10- también presentes en ellas. Es una contra-
dicción que se puede explicar en té minos económicos, jurídicos y éticos (García
Giráldez, 2003 ).
En la teoría de las gener acionl ~ históricas de los derechos, Marshall (1950)
establecía también su jerarqi.ía c ir ipo11ancia: por un lado los derechos civiles y
políticos, y por el otro, los sociale~. económicos y culturales. Entre los primeros
contemplaba además de los derecht s naturales. la propiedad y el trabajo; entre los
segundos los derivados de la posici )n económica de aquellos ciudadanos garanti-
zados, por la producción o ror el 'mpleo. Sin embargo, era el disfrute de todos
ellos juntos. lo que definía una\ id< como digna y a la persona que había adquiri-
do conciencia del primero de todos :llos: del derecho a tener derechos.
La sociedad civil ha ido alcam rndo mayor relieve gracias a las políticas so-
ciales implantadas por el Estado dt bienestar; ha aumentado el nivel cultural, de
información y formación, qu~ han .!e servir no sólo a la pro111oción social indivi-
dual, del grupo o la comunidad. sit'O también para el control consciente de la ac-
tuación de los representantes demo :ráticamente elegidos. Mientras algunos auto-
res sostienen que la constit11citllla ización de los derechos sociales dificulta el
surgimiento de una auténtica socitdad civil, otros mantienen que una sociedad

33
 Los Serricios Sociu 1es c:n Fspaña

civil consciente es aquella que se siente ca iacitada para distinguir dónde tem1ina
el campo de actuación del Estado y dónde t mpieza la autonomía individual, y que
además está dispuesta a demandar en cada 111omento la ampliación del espacio del
segundo, a expensas del recorte del prime1 o. '\lo se trata, por lo tanto, de que el
Estado intervencionista perpetúe la confus ón entre Estado y sociedad y que su
política garantista convierta en dependientes a los ciudadanos demandantes o
usuarios de los servicios de bienestar social
Un Estado intervencionista supone re~ ponsabilidad pública, implica un se-
guimiento, un control y una evaluación de las po íticas sociales; pero también la
garantía de un "mínimum vital" asegurado para l11s ciudadanos y la consiguiente
capacidad de exigir la ampliación de su es era de autonomía y reducir así su de-
pendencia. Presuponer en la persona una enden-.:ia vital a la dependencia, una
tendencia a adaptarse, a "acostumbrarse al ¡iaro o 11 subsidio de desocupación" es
volver a arrojar sobre el individuo la culpa de su precariedad, es descargar la res-
ponsabilidad de otras causas que el propio sistema define como "imperfecciones
del mercado". La finalidad de las políticas sociales es ir reduciendo los espacios
de la pobreza y la exclusión social y amp iar lo;, derechos para contar con una
ciudadanía más informada y formada, capaz de afrontar la propia autonomía con
determinación.
El hecho de que los derechos sociales e .tén re,·onocidos formalmente, impone
a los gobiernos la obligación política y ll1l ral de procurar la satisfacción de una
serie de intereses sociales enunciados y resélltados en la Constitución. Lo realmen-
te importante es que muchos de los derech )S soc ales -entre ellos los laborales-
han resultado de pactos y negociaciones ent ·e el E~tado y los distintos interlocuto-
res sociales; han sido fuente de producción normativa, además de intercomunica-
ción entre los diferentes grupos sociales, y ~u insfrucionalización ha contribuido a
la atenuación de las diferencias y a la ampli tcion ele) debate público.
Los derechos sociales son el fundamen o de 11 ciudadanía plena, el requisito
previo para poder disponer de los demás de ·echos En la dialéctica "entre el Esta-
do y la sociedad civil: no hay derechos soc ales s n intervención del Estado y sin
la participación de los ciudadanos que rec aman de éste su satisfacción, por un
procedimiento jurídico situado en la den ocraci l parlamentaria-representativa"
(Mariño y Fernández Liesa, 1996). Determinar ~l tipo de norma que deberían
asumir los derechos sociales, las fórmulas aJecuadas con que reglamentar en con-
creto el ejercicio de estos derechos es lo qut resulta más complejo de hacer: leyes,
decretos, reglamentos, etc., así como el a1 bitrar las medidas necesarias para su
aplicación (Haba, 1995).
Algunas consideraciones sobre la valor.tción ce los derechos sociales en rela-
ción con los derechos individuales -civiles y políticos- en el contexto de los Ser-
vicios Sociales indican que, aunque en co 1junto se encuentren incluidos dentro
del amplio grupo denominado "derechos'· exiskn entre ellos unas diferencias

34
 Los Sen-icius So,·ia/L'S C: 1 el marco dt:! Estado de hiencstur

significativas. Sintéticamente se pt eden expresar las siguientes que deben ser

también matizadas:

1. La protección de los cierech¡ s individuales queda garantizada sin coste al-

guno una vez establee idos IL gal mente; sin embargo, la satisfacción de los
derechos sociales ree 1vía a un desarrollo posterior y una importante in-
versión en recursos.
2. Los derechos individ,1aks ~e pueden considerar absolutos, no dependen
del contexto histórico y ~oc al de los sujetos; en cambio los derechos so-
ciales son relativos, dcpendrn del grado de desanollo económico de la so-
ciedad, de su situación re-;pe :to al entorno y de la estratificación social.
3. Los derechos individt1ales s11n universales e igualitarios. es decir. se reco-
nocen a todas y cada una de las personas. Los derechos sociales no lo son
en los mismos términ1)S, al 110 necesitar todas las personas en igual medida
la protección social. Precis< mente para ser igualitarios en los resultados
deben introducir medidas dl acción positiva, lo que para algunos autores
supone que dejan de ~er uni' ersales.
4. El ejercicio privado ce los ( erechos individuales por cada persona no in-
cide en el ejercicio q 1e de t llos hagan las demás; en el caso de los dere-
chos sociales el ejerc cio es interdependiente: el grado de reconocimiento
que precise cada uno 1ana e 1 función del grado alcanzado por los demás.

La evolución o generación de d<Techos, de acuerdo con la dialéctica apuntada

entre Estado y sociedad civil. se ha je analizar como la expresión de unas necesi-
dades que, producidas y no cubie tas adecuadamente por los mecanismos del
mercado, van a ser reivindic<1da~ m :diante la presión social colectiva de determi-
nados grupos, a fin de que sea el E~tado, como representante de la comunidad, el
que arbitre la correspondientt res pu ~sta y pacte unos derechos sociales.
El concepto de derecho~ soci3 les está unido al de "necesidades sociales",
puesto que la reivindicación v la dl tensa de aquéllos sólo pueden fundamentarse
en el reconocimiento de una~ deter ninadas necesidades objetivables. La comple-
jidad del reconocimiento poi 1tirn d ~ los derechos poi íticos y de las "necesidades
sociales" es un debate abiertll, si se tiene en cuenta la teoría de la escala de nece-
sidades y su componente soc al. ···r>ner un derecho es tener una reclamación con-
tra alguien cuyo reconocimil nto Cl 1110 válida viene exigido por algún cuerpo de
normas dominantes o de principios norales'' (Hierro, 1982).
Doyal y Gough ( 199.+) aruntab; n el concepto de necesidad básica corno dere-
chos morales. transformados en de1 echos sociales a través de las políticas socia-
les, basadas en criterios de Justici3 e igualdad. Se deduce, por lo tanto, que las
necesidades que han de reeib r cobtrtura como derechos sociales son aquellas que
constituyen un mínimo indispensat le, consensuado socialmente, de carácter pre-

35
 Los Servicios Soci,1/es en España

ventivo o restitutivo del déficit causado pN la disfunción de los mecanismos so-

ciales básicos. En este sentido, los derech1 is soci1les deben ser una respuesta se-
gura ante el infortunio y una compensaciór frente al fracaso social.

1.2.3. Crisis y propuestas de reestructz ración del Estado de bienestar

Las fechas que delimitan el inicio de la cri ;;is y de la restructuración varían según
los distintos autores y países. Castel (201 O) lpunta que, a principios de la década de
1970, todavía se pensaba en términos de pre greso '.ocia) y los primeros efectos de la
crisis del petróleo se consideraban provisi011ales y eventuales, aunque ya empezaba
a haber una toma de conciencia lenta del c~ mbio de régimen de capitalismo indus-
trial a otro todavía no muy bien definido. E ;ta crisis, dice el autor, es comparable a
la que señala Polanyi en la Revolución !ne ustrial y que denomina "la gran trans-
formación" -a la que se ha aludido al princioio del capítulo y a la que se van a aña-
dir unas dificultades inesperadas.
También Adelantado data en 1973 el n omento que marca el inicio de la crisis
y, a partir de 1985 el comienzo de la reest ucturación del Estado de bienestar. Se
trata de una crisis multidimensional: crisi· econ<nnica y de ideas y valores y se
plantea la reestructuración del Estado de l ·ienestar en aquellos países que lo ha-
bían iniciado a en la primera mitad del sig o XX, pero no en aquellos, como es el
caso español y portugués, que surgieron po->terionnente.
Los cambios derivados de la globalizac ón y de otros factores de naturaleza ge-
neracional -aumento de las personas jubiladas e incremento del desempleo de las
personas jóvenes- y las presiones derivada~ de los cambios tecnológicos han lleva-
do a modificar el mercado productivo y el ámbito reproductivo; ha aumentado el
paro y la desocupación; se ha alterado la e~ tructura familiar, aunque siguen siendo
las mujeres las que acaban por paliar los dtsequilibrios del mercado en mayor me-
dida que los hombres; han aumentado lapo )reza~ la exclusión social como conse-
cuencia de las políticas neoliberales de ajt ste económico y estructural, lo que ha
provocado a su vez el aumento de la demanda de servicios de bienestar social.
Todos estos factores ejercen presiones sobre os sistemas de seguridad y pro-
tección social y están poniendo en entredil ho la validez de los derechos sociales,
o por lo menos su pretendida incuestionab; lidad. Unos derechos sociales que, por
su propia naturaleza, como ya se ha apunt do, tardaron en ser declarados univer-
sales como derechos humanos; derechos q Je han sido objeto de debate y contro-
versia, ante los cuales predomina la tendl ncia a considerarlos subsidiarios, cir-
cunscritos a contingencias de distinta natualeza. lo que los hace frágiles y más
prescindibles que aquellos derechos subjet vos reoutados inalienables. Según este
planteamiento, el individuo a medida qu ~ va adquiriendo más instrumentos y
afianzando la conciencia de su ciudadanía social percibe la otra cara de la mone-

36
 Los Se1Ticios ScJc ·ialc·s L 1 el marco del Es1udo de bienestar

da, su propia fragilidad com1) ser 1 umano y como ciudadano social individual-
mente considerado.
Los rasgos más caracteríscic0s d~ la crisis son el desempleo masivo y crecien-
te, una política económica conservaJora, un cambio en las formas de producción
y consumo, un dualismo social cad.i vez más acentuado y la idea fatalista de ca-
rencia de alternativas. Todo tilo ha -;uscitado un debate sobre la crisis del Estado
de bienestar, en el sentido de pád da de predominio del Estado, cuando no su
retirada de la acción social, ) su evl ,f ución hacia formas que hacen pensar en una
presencia de la sociedad civil cada\ a mayor.
Hay diferentes posiciones en tor 10 a la crisis y a las alternativas para afrontar-
la. Algunos autores consideran que el Estado de bienestar, ante los signos de su
anunciado colapso, ha refon miado sus premisas originales y ha modificado su
estructura y funcionamiento, lo qut lejos de amenazar su existencia ha supuesto
su reforzamiento en muchos Jspect()s. Sin embargo, no hay duda de que para los
defensores de esta postura, los pro1 ósticos resultaron alarmistas y tributarios del
desconcierto ante los fenómenos e!'1ergentes de mediados de los años setenta: la
crisis energética, la carrera a ·rnarntntística con el bloque soviético, y sobre todo
la percepción de los límites ce la p< itencialidad transformadora del propio Estado
de bienestar. Es decir, que lo~ límitt.; del Estado de bienestar eran estructurales, lo
que conllevaba una frustraci( n del 10rizonte utópico previsto; y todo ello en una
época en la que las ideologí2s de l; s corrientes marxistas y funcionalistas se en-
contraban en el momento de 111áxirn l prestigio intelectual.
Puede sostenerse que la percepción inicial de la '"crisis" se refería a la quiebra
del paradigma del progreso social dentro del mismo Estado de bienestar, una vez
agotado el programa socialdcmúcr; ta de la década anterior, es decir, a su crisis
como instrumento de transformaci )n social. Ciertamente, corno apreciaba con
cierta nostalgia Carlos Moya en 19 >2 "los años 80 eran los tiempos del mercado
mundial, incompatible con el residu d idealismo de los años 60".
Sin embargo, lo anterior io Jeb: hacer pensar que la crisis del Estado de bie-
nestar sea un mito académico, un nero referente retórico sin contraste real; los
factores enunciados son indudablernente reales y sus efectos, ciertamente magni-
ficados, han cobrado relevancia real en un nuevo contexto ajeno a los afios setenta
y que cada día condicionan más a los poderes políticos: el de la globalización.
Los problemas que acarrea la globa ización tienen dimensiones que pueden llegar
a limitar el poder de los gobi~rnos 1 acionales en su intento de alcanzar los objeti-
vos del Estado de bienestar. ::t pila· sobre el que se había construido la moderni-
dad, el trabajo, ya no garantiza la ¡iercepción de un salario digno, ni tampoco el
derecho a unos niveles de prestaciones sociales adecuados. Para la mayoría de los
autores, el fenómeno de la globaliz;,ción incide en la viabilidad de los Estados de
bienestar, aunque no es unánime el 1eso que unos y otros le atribuyen como causa
inmediata de su crisis. Johnson ( f 9l·O) considera la crisis el "fin del consenso" del

37
 Los Servicios Socia 1es en Fspaña

Estado de bienestar y sintetiza los problemas básicos que han generado esta ruptu-
ra, bajo diversas perspectivas:

1. Problemas económicos. Se evidenc a la dificultad para mantener un cre-

cimiento económico sostenido. La excesiva intervención pública en la
economía ha distorsionado el orocesJ de acumulación-inversión-
crecimiento-creación de puestos d1· trabajo. Como subrayan O'Connor
( 1989) y Offe (1990) el problema ndica t'n una contradicción interna de
la dos funciones fundamentales del Estado contemporáneo: la de acumu-
lación, que se materializa en el gast1i en capital social indirectamente pro-
ductivo, como inversión social en rroyectos y servicios que incrementan
la productividad, o como consume socia en proyectos y servicios que
disminuyen el coste de producción del trabajo; y la función de legitima-
ción necesaria para reproducir el consumo social, cuyos servicios y gastos
no son productivos, es decir, los ga~tos scciales en proyectos y servicios
necesarios para mantener la armonía social
2. Problemas de gobierno. Derivan de la denominada sobrecarga y "banca-
rrota política" que se atribuye a Ja tendencia ilimitada de Jas administra-
ciones públicas a aumentar el personal, no pudiendo el gobierno soportar
un gasto de esas proporciones; y dt ahí la bancarrota, cuyo resultado es
además la ineficacia e inoperancia del desarrollo de las acciones guber-
namentales. Este planteamiento defit·nde y requiere la vuelta a una socie-
dad basada en una mínima intervenci )n estéital.
3. Problemasfiscales. Están muy relac onado<; con la sobrecarga del Estado,
según los críticos del bienestar, porq11e se plantean cuando se quiere hallar
el equilibrio entre el gasto derivado (e las demandas ciudadanas de bienes
y servicios públicos y la disposició 1 de los ciudadanos a pagar los im-
puestos con los que se afronta su cmte. Si d gobierno sube los impuestos
para pagar los servicios demandado~ y los ciudadanos se resisten a estos
aumentos si antes los habían recibidc a un coste menor.
4. Problemas de gobernabilidad o crisi. de legitimidad. Más que de crisis de
bienestar, apunta Habermas (1973, 1 )81 ), se trata de problemas económi-
cos, fiscales y de gobierno del Estado de b enestar que podrían desembo-
car en una crisis de legitimidad, cua 1do el Estado comenzase a no poder
responder a las demandas de los ci tdadanos ni a sus propios objetivos.
Dado que el sistema político necesita el apoyo ciudadano, si no se asegura
esta lealtad se puede producir una crisis de legitimación. La legitimidad
formal weberiana ha dado paso a la .::apacidad del gobierno para resolver
los problemas y satisfacer las demardas. Es la gobernabilidad democráti-
ca, cuyas condiciones esenciales son legitimidad, eficacia y estabilidad, lo
que ha de conseguir todo régimen po ítico para mantener el orden social.

38
 Los Sen'icios Sot'iolL'S e 1 el marco del Esrudo de hienestur

Otros autores consideran que IH se trata tanto de la crisis del Estado de bie-
nestar, sino de la crisis de aquel n1odelo de Estado-nación que se desarrolló a
partir del siglo XIX y que exc1uy(J SL stancialrnente en su diseño a amplios estratos
de la población (mujeres, jó ,;enes, grupos étnicos autóctonos, etc.). Según este
planteamiento, el Estado naciJnal n•• se identifica ya con el sistema político, aun-
que siga siendo un elemento centra del mismo. Se subraya el inicio de la crisis
desde el momento en que se empiez.in a tomar las decisiones fuera de los sistemas
estatales, lo que conlleva pla11tear 01ro concepto de soberanía en el que las fronte-
ras y los sistemas estatales adquier1'n otras dimensiones, llegando incluso a dis-
minuir su importancia y a po encia1 un cambio del sistema internacional. Se pro-
duce a la vez una crisis por ~upera1 ión del modelo y una crisis de legitimación,
por lo que tiene de exclusión Jel mi,mo de algunos de los actores sociales.
Lo que también parece haber en rado en crisis a partir de la segunda mitad del
siglo XX es el estatuto de cim adanÍ<·, resultado de la conjunción del progreso civil
-extensión del voto a las mujeres y jóvenes-, político -conquista de los mecanis-
mos de participación y represcntaci( n más amplios y eficientes-y social -el desa-
rrollo del Estado de bienestar-.
Que s12 trate de un mito acidémil o o de una crisis real del modelo de Estado so-
cial europeo no impide que algunos fütores hayan manifestado posiciones alarmis-
tas y hayan entendido que el Estado de bienestar era un producto no sólo ·'histórico"
-esto es, contingente y vincuL!do a t na etapa muy concreta corno la reconstrucción
europea de posguerra. y la co 1strucl ión de un sistema fiscal eficaz-, sino que ade-
más tal "producto histórico'' e~taba 1 cgando a su fin y a su definitivo agotamiento.
A mediados de la década de 1%0, tras un análisis exhaustivo de los elementos
constitutivos y de los factore~ de la ,:risis del Estado de bienestar, Cotare lo ( 1986)
constataba la falta de modelos susti utivos y destacaba el hecho de que ni el pro-
grama socialdemócrata ni el libera planteaban transfonnaciones sustanciales, ni
llegaban siquiera a cues1iona1 el 1rn delo existente. Las críticas liberales no lo im-
pugnaban, sino que se fonm. laban :orno un "regateo", una pretensión de marcar
límites sin proponerse su tra11sform Kión y menos aún su desmantelamiento. Este
autor atribuye la estabilidad del Estado de bienestar al carácter ''abierto" del Estado
social que no sólo tolera sino que pr imueve visiones críticas del mismo y que llega
incluso a incorporarlas, en u1 proce-;o de continua corrección y enmienda, ante la
"falta de alternativas razonabies" -e incluye- que aconsejan contribuir a consolidar
el Estado social de derecho "en el q 1e tratan de conjugarse los principios de igual-
dad y libe11ad".
La racionalidad que se le pide al ,ector público en materia de bienestar exige una
redefinición no sólo del papel Jel Esudo, sino también de la familia y de la iniciativa
social en lo relativo a la satisfice ión de las necesidades vinculadas al bienestar de la
ciudadanía. Los problemas señalad• is corno críticos aluden en último ténnino al
coste financiero del Estado de bienes ar y al tipo de prestaciones que procura.

39
 Los Servicios Socia, es en E >paña

Algunos planteamientos interesantes acrea dé la crisis y la reestructuración

del Estado de bienestar han seguido profundizando en estas cuestiones. Autores,
como Castel (2010), Alonso (2010) y Femandez Durán (2011) las han abordado
desde otras perspectivas. Castel considera que el Estado social, que se constituye
en la intersección del mercado y el trabajo y la modernidad organizada, se basa en
ciertos modelos de redistribución. Como E >tado productor de bienes y servicios
no rompe con la racionalidad básica del sistema capitalista, sino que se configura
como un espacio de solidaridad institucional a escala nacional con un compromi-
so parcialmente redistributivo que iguala l 1 cuesiión social a la democracia, al
pleno empleo, al avance industrial y al crecí niento económico.
La crisis plantea la "nueva cuestión socnl". la sitúa dentro del sistema del ca-
pitalismo postindustrial, posfordista y posrnoderno, que se caracteriza por una
descolectivización y una vuelta a la individt alización. Los efectos de esta dinámi-
ca modifican sustancialmente el trabajo y lus itinerarios profesionales: en primer
lugar, en el trabajo se produce una individw lizacion de las tareas con una flexibi-
lidad y una vulnerabilidad crecientes que pt eden levar incluso a la disolución de
su función como actividad colectiva. El ejer1plo dd trabajo en red, con unos indi-
viduos que se conectan singularmente unos con otros, aclara esta idea; asimismo
la extrema fragilidad laboral obliga a itin~rarios muy individualizados (Beck,
2003, Sennet, 2006). En los itinerarios profe;;ionaks, la dinámica de una competi-
tividad furiosa pone en peligro las solidaril.ades obreras. No se trata tanto de la
aparición ahora del individuo como sujeto 1istórirn, sino de que éste se basa en
concepciones que se han ido fundamentando a lo largo del proceso de construc-
ción de la modernidad. Así, la ciudadanía sC'cial ha ido construyendo como ciuda-
danos a aquellos que habían estado excluidcs de la nación a lo largo del siglo XIX
y principios del siglo XX. Actualmente se puede hablar ya de una "sociedad de los
individuos" (Elías, 1990), en la que se v< loriza la autodeterminación singular
como una gran aportación frente a las solida ·idade~ precedentes.
Sin embargo, no es tanto el aumento dt las desigualdades como que se haya
transformado el régimen de protección, lo q Je ha hecho que los "ciudadanos pre-
carios" sean remitidos a formas precarias de protección: no es que no estén prote-
gidos porque no tienen empleo ni otros disr ositivc•s vinculados indirectamente al
mismo, sino porque estas prestaciones son ;a inferiores a las que proporcionaba
la seguridad social procedente del trabajo. l Jnas prestaciones y otras, laborales y
asistenciales, constituyen derechos condici( nados. pero para obtenerlas hay que
demostrar ciertos requisitos diferentes a los de los ciudadanos sometidos al régi-
men común, y además están sometidas a c )ntraprestación. La individualización
homogeneiza a unos sujetos con situaciones muy diversificadas y plantea la doble
tipología de las prestaciones: las que abordan el riesgo y las que compensan la
necesidad, aquellas con un mayor carácter r reventivo y éstas con una visión más
reparadora.

40
 los Servicios Sociales en el marco del Estado de bienestar

El deterioro del Estado de bienestar, a partir de 1995, se caracteriza por un incre-

mento de Ja precarización y una desocupación masiva; hoy se ha instalado Ja preca-
riedad de forma permanente para el trabajo, con un deterioro salarial, una remercanti-
Iización o una nueva reglamentación salarial para domesticar al mercado, y unas
relaciones conflictivas entre el mercado y el trabajo. Sin embargo, la modernidad en
la que se halla el Estado de bienestar sigue anclada en los vínculos estructurales que
establece la relación mercado-trabajo. La necesidad de un nuevo compromiso en
dicha relación representa la alternativa más avanzada de intento de oponerse a la he-
gemonía del mercado, pero plantea cómo defender la función del poder público, co-
mo garante de la cohesión social y la legitimidad de los derechos conquistados, sin
caer en el conservadurismo de las situaciones adquiridas. Se trata de avanzar en la
cultura de lo social, como apunta Castel, porque los derechos sociales se han interio-
rizado y sus manifestaciones forman parte del ejercicio de la ciudadanía como sujeto
de derecho. Y todo ello teniendo presente que la sociedad no está apaciguada, sino
que está atravesada por una conflictividad que no se sabe adónde la llevará. Lo eco-
nómico y lo social no son terrenos estructuralmente antagónicos y su articulación ha
sido lo que ha producido conquistas notables en el Estado de bienestar. Pueden darse
nuevos modos de protección para quienes consideran su trabajo fundamental para que
el mercado marche bien. El determinismo económico no es inexorable, sino que lo
atraviesan varios parámetros que ejercen presiones contradictorias.
Una mirada complementaria a la anterior es la de Luis Enrique Alonso
(20 l O), quien trata de explorar las contradicciones del Estado de bienestar y ve la
crisis como una oportunidad para aclarar la función en el encauzamiento de los
conflictos y un mecanismo potente de ajuste suave de los individuos a la produc-
ción social. En el actual entorno posfordista este mecanismo de ajuste tiende a
individualizar y desestatalizar al poder político; reactiva y regenera el-mercado y
la competencia como entes absolutos. Se trata del proceso anteriormente apuntado
por Castel, de una mercantilización y una institucionalización del riesgo como
indicadores de lo social. La ciudadanía se representa como un deber económico
más que como un derecho ciudadano. Aquel Estado protector, benefactor y pro-
ductor ha pasado a tener como misión principal activar el mercado total o ajustar
a los individuos a la competitividad de todos los mercados en juego, implantando
políticas sociales cada vez más asistenciales, focalizadas y parciales. Un nuevo
espíritu del capitalismo, un nuevo modelo de gobernabilidad genera los relatos de
legitimación, naturalización e incrustación de los sujetos en las lógicas de acumu-
lación y reproducción. En el capitalismo globalizado también la cuestión social se
ha diversificado, se ha tornado difusa y multidimensional; el trabajo y Jo laboral
se han convertido en una dimensión más de la cuestión social, a pesar de que no
se puede desdeñar su importancia estructural en la configuración del conflicto
actual y futuro. Esta diversificación de la cuestión social ha permitido visibilizar
otros conceptos que habían quedado ocultos por el modelo dominante y replantear

41
 Los Servicios Soci1 les en 1C:spaiia

valores que configuran al ciudadano, así ce mo nuevas formas de participación en

la comunidad. Se precisa encontrar estas m evas fonnas y reconstruir el Estado de
bienestar, rompiendo la división convencio mi ent ·e lo político, lo económico y lo
social, elaborando un nuevo proyecto de ciudadanía más activa y flexible, y forta-
leciendo lo público y una ciudadanía compleja basada en los derechos de bienes-
tar. Se necesita elaborar un marco analítico para esta nueva cuestión social.
Convendría preguntarse si la intervenc ón del Estado puede valorarse positi-
vamente o no. La respuesta dependerá del 1 valo1ación del impacto global de las
políticas públicas en distintas esferas. Refei ido al nivel de bienestar de los indivi-
duos, se puede afinnar que fue positivo has a l 97lJ, por haber mejorado el bienes-
tar ciudadano sin olvidar que empezó a dett riorar~e a partir de 1980. En el impac-
to global de las políticas públicas de bien~star sobre la economía es donde las
opiniones varían entre quienes consideran t ue no hay vinculación entre las políti-
cas sociales públicas y el desarrollo econé mico, y quienes consideran que éstas
han influido de modo positivo o negativo Y por último. al analizar el impacto
global de las políticas públicas de bienesta1 sobre la igualdad, se concluye que el
Estado de bienestar no ha sido tan igualitsrio como se esperaba, ni las políticas
públicas retributivas han puesto fin a las e esigualdades sociales. Como sostiene
Le Grand ( 1982). el aumento del gasto púb ico en protección social ha sido inca-
paz de reducir la influencia de la desiguald 1d de ··iqueza. porque no ha llegado a
los sectores sociales más necesitados, lo qu~ sugine que la desigualdad del gasto
público, del consumo, de los costes y de los resultados de la protección social se
debe a desigualdades de ingresos monetario,; en las personas y en el patrimonio.
La agudización de la crisis, a partir de estallido de la burbuja financiera de
2007-2008, ha llevado a otros autores como Fernández Durán (2011) a posiciones
más catastrofistas. Según este autor esta cri, is es para el capitalismo global lo que
la caída del Muro para el socialismo real, · plantea el colapso de la civilización
industrial no como repentina y lineal sino ll~na de incertidumbre, como una alter-
nativa fuera de la lógica del modelo capit« lista. :ste autor, que en sus plantea-
mientos es apocalíptico, manifiesta ciertas ~nsibil dad en lo que la crisis afecta a
los "grandes olvidados'' en términos de la produc :ión social: la quiebra de la re-
producción y la crisis de los cuidados. Esta crisis plantea el conflicto entre la ló-
gica del capital y la lógica de la vida, y pre~enta d Js ámbitos en el proceso globa-
lizador: el de la naturaleza y el del espa-::io doméstico, que, a principios del
siglo XXI, se hallan al límite de su capacitad de sustentación: uno por la crisis
energética y el otro por el continuo increm ~nto de las tareas de cuidado y repro-
ducción. Como alternativa y en consonancia con estos ámbitos, realiza algunas
propuestas parciales de cierto interés. com 1 son: la necesidad de microprocesos
sociales y las alternativas de carácter local propt estas que se hallan fuera de la
lógica del capital y de la lógica de la movil zación, y que hacen referencia a cam-
bios personales y comunitarios.
 2
1

Los Servicios Sociales en España:

evolución e implantación

El Trabajo Social y los Servié:ios S< >ciales presuponen la existencia de un espacio

específico de intervención, un espa. io acondicionado para la asistencia o el trata-
miento de los problemas sociales. Dicho espacio social nace de la fractura entre la
organización política y el sistt:: ma ewnómico en el periodo conocido como la Revo-
lución Industrial, cuando se produ, e el divorcio entre el ámbito de lo jurídico-
político, que se funda en el 1·ewno,·imiento de los derechos del ciudadano, y un
orden económico que implica rniser .l y desmoralización. La respuesta a esta situa-
ción de conflicto fue la creación de un conjunto de dispositivos para promover la
integración social. Esta intervención no se planteaba en nombre de la igualdad de la
ciudadanía sino de una solidaridad 'ue no consideraba todavía necesaria la conce-
sión de los derechos políticos J los a· istidos.
El origen del Trabajo Social y d, la intervención del Estado en la acción social
se encuentra en la cuestión so.:ial de pauperismo de la Revolución Industrial ingle-
sa, al que apuntábamos en el .:apítul) anterior, y se va a desarrollar posteriormente
en Estados Unidos. El Trabaj J Soci ti es una especialización de la sociedad que se
sitúa entre Estado y sociedac civil, dentro de la dinámica densa y conflictiva de
intereses convergentes de clase, etni;, género y otros presentes en la sociedad.
No se debe pensar en el 1 rabajc Social bajo la óptica de una profesión liberal,
sino vinculada desde su origen a la reforma social, y que está inserta en la cues-
tión social. Incluso los profe-;ionaks que ejercen su labor en las entidades priva-
das trabajan para lo público. En delinitiva, es una profesión que desempeña una
labor socialmente necesaria, que p 1rticipa en el proceso de distribución de los
fondos públicos, de la riqueza soci; 1, cuya labor se inscribe en la defensa y reali-
zación de los derechos sociales de c udadanía y en la gestión de lo público. Es una
profesión que puede contribLir a dt mocratizar el poder o a reforzar sus estructu-
ras; es decir, que participa en la p1oducción y reproducción de la sociedad para

43
 Los Servicios Social 'Sen E .palw

establecer relaciones sociales, para reprodm ir la vida social y la interrelación de

personas y clases, con lo que configura rela·~iones de conflicto entre sectores que
no siempre comparten intereses. Esta persp ~ctiva analítica presupone una visión
no monolítica del Estado, y lo considera como un espacio en el que se dirimen y
constituyen las relaciones de fuerza.

2.1. Servicios Sociales y Trabajo Social en España: un pasado común

La relación entre Trabajo Social y Servicio~ Socia es es controvertida, comparten

objetivos y espacios que pueden llevar a confusión. A maya Ituarte ( 1990) revisa
esta cuestión para el contexto español y señala que entre finales de la década de
1970 y principios de la década siguiente, en la profesión de Trabajo Social había
una sensación de crisis y que, como respue· ta a 18 misma, las asistentes sociales
trataron de darle una solución "clarificante" a la profesión: proyectaron hacia afuera
los problemas que la aquejaban, en vez de a rnlizar los males que padecía interna-
mente. Por esta vía se llegó a la conclusión d~ que estos males no eran otros que la
carencia de una red de Servicios Sociales, de ahí que las tareas por emprender fue-
ran crear los Servicios Sociales y además reivindirnrlos como campo exclusivo de
los trabajadores sociales. En este contexto, St produjo la incorporación del Trabajo
Social al campo universitario y la necesidad ::le plantear los objetivos de la carrera
que los profesionales centraron en alcanzar e~.as metas, lo que supuso que se enfati-
zara la inclinación hacia los Servicios Sociales, cambiando así el objeto de estudio y
olvidando el fundamento básico del Trabajo ~.acial, ~u razón de ser, su metodología
y sus posibilidades, consagrándose de este nodo la identificación entre Trabajo
Social y Servicios Sociales.
Algunos autores participaron en este deb ite ''finalista". Corera, Aguilar, Gavi-
ria, Laparra y otros criticaron el discurso "e"clerotizante" del Trabajo Social, y si
bien admitían que su función histórica habí< sido positiva para la creación de los
Servicios Sociales, plantearon los aspectos regatiVl)S de dicho discurso: la debili-
dad histórica de la reflexión crítica y de la eh,boración teórica en España; la limita-
ción de los Servicios Sociales a erigir aparatl s adm mistrativos y dotarlos de recur-
sos profesionales, etc. Estos autores plantea 1 algunos mitos del Trabajo Social y
los Servicios Sociales: un conocimiento de L realidad burocrática y retórica; poca
novedad en el material que se elabora; menm precio por el saber adquirido; defensa
a ultranza de la responsabilidad pública; lími1es del ·nodelo necesidad-recursos que
convierte al trabajador social en un mero adn 1inistrndor de los mismos, que lamen-
ta además su insuficiencia, y lo convierte er mero ejecutor y no en generador de
recursos; una medicalización en el rol cont1 olador de los Servicios Sociales que
busca la adaptación de las personas a la norma. Un modelo, en definitiva, "psico-
logizante" de los Servicios Sociales.

44
 Los Servicios Soc u!e1' e1 España: ei'olucirín e imp!antacúín

A todo lo anterior se añade la a 1sencia de Trabajo Social comunitario, aban-

donando así sus raíces para t1 amfor narse en un profesionalismo que defiende el
discurso oficial frente al voluntarisn o, y desarrolla una función de ajuste y adap-
tación a los cánones oficiale~; en d ~finitiva, una profesión cuya función es des-
movilizar.
Bajo el mito del universa isrno ' el igualitarismo se oculta a los pobres y sus
problemas específicos bajo e concL pto de ciudadanos: no hay necesidades indi-
viduales sino sólo sociales y -;e atie lden como tales. El tratar de no estigmatizar
ha llevado a normalizar el té,-mino ..:iudadano, pero universalizar es distorsionar
-dirán estos autores en los a1ios no >'enta- mistificar; es realizar una falsa repre-
sentación ideológica de la realidad. El mito de lo global se vincula a la coordina-
ción y a la concepción del binomil principal-subsidiario entre los distintos sis-
temas de protección, relegando siempre a los Servicios Sociales a una posición
subordinada. La descentralización 1 a sido --garantizada" por el Estado al colocar
a las comunidades autónomas en pl sición pseudodescentralizada, cuando corres-
pondía al ámbito local el haber lle' ado la batuta del desarrollo de los Servicios
Sociales.
El debate sobre la univer.;alidac y la igualdad que parecía superado vuelve a
su actualidad con la nueva <uestió i social provocada por la crisis financiera y
económica que pone en peli[-'.ro las conquistas del Estado de bienestar. Autores,
como Aliena y Pérez Cosín (::'.00.'i) ~ igucn planteando estas cuestiones: el "enquis-
tamiento'· del campo profesional in1pide la creatividad y el desarrollo de la pre-
vención, y potencia la interv:nción sobre los problemas en acto, lo que requiere
una continua exigencia de recursos. La dificultad procede de las representaciones
del mundo exterior; los enfoques Sl cioeconórnicos dificultan la interpretación de
problemas nuevos, vinculadPs a p< derosos procesos socioculturales que poseen
un componente social, ético y psic )lógico para cuyo abordaje es insuficiente la
preparación recibida. Destac,m tre~ dificultades en los profesionales de Trabajo
Social: la escasa capacidad rara m 'jorar la vida de una pa11e de los usuarios, la
desmotivación y el desconte11to del personal y la inseguridad y el espíritu rutina-
rio con que desempeiian las areas )rofesionales. Plantean que ni la estrategia de
considerar los recursos conw la ba~e exclusiva de la intervención ni su moderni-
zación con un enfoque ernpre~arial an a resolver la cuestión.
No obstante, hay interpretaciont s que van más allá de lo perverso en la identi-
ficación de Trabajo Social y Servici ,)S Sociales y que hacen hincapié en los nume-
rosos puntos de encuentro, I< s apo1«aciones mutuas y la interacción que alimenta
sus relaciones. En este sentid,) De I; Red ( 1992) seiiala que los Servicios Sociales
son los medios con los que cuentar la Administración y la sociedad para concre-
tar la política social como prestaciones y servicios, y su eficacia depende del gra-
do de inserción funcional y s<Jcial el ellos. El Trabajo Social se inserta y concreta
en los Servicios Sociales cumo colaborador de esas políticas sociales (p. 89).

45
 los Servicios Sacie les en 1'.spaiia

Otros autores, en fin, afirman que el sisterra de Servicios Sociales ha contribuido

al campo profesional del Trabajo Social, a la difusión de la profesión, a su reco-
nocimiento oficial, al incremento de puesto~ de trabajo, etc.
En esta dirección, autores como Álvarez Uría (1995), Castel (2010), Yama-
moto (2002) o Fernández Durán (2011) pi mtean unos argumentos que refuerzan
la utilidad de tratar el pasado común del T:abajo Social y los Servicios Sociales.
Para Álvarez U ría la crisis de los modelos de intervención social, y por lo tanto
del Trabajo Social, lejos de ser un fenóm1·no reciente data ya de finales del si-
glo XIX y está inscrita en la propia natun leza de la profesión. Las riendas del
control social se llevan en la esfera polítics y económica y el Trabajo Social nace
en tierra de nadie, en el espacio de lo soc al (Donzelot, 1998; Castel, 201 O). La
intervención social reparaba las fracturas s1iciales. pero sin ir a las causas que las
generaban. El malestar se alimentaba de t na ambigüedad de base, de una vieja
ambivalencia profundamente arraigada. Er t necesario que el Trabajo Social pro-
moviera el cambio sin alterar el orden, que previniera pero sin que los especialis-
tas de la práctica llegasen a poseer las clav ~s últimas de su intervención (Álvarez
Uría, 1995).
También Yamarnoto (2002), al pensa1 en la relación compleja del Trabajo
Social con los Servicios Sociales, sugiere :onjugar la teoría con la realidad, po-
seer una base teórica técnica no aislada de las imolicaciones políticas, sino basa-
da en la elección de valores y, por lo tanto en un1 dimensión ética. En este cam-
po de tensiones, el Trabajo Social ha de te1 er autonomía para definir la dirección
para la acción, las prioridades y formas para encaminarlas. Es un trabajo que se
sitúa en el campo político-ideológico, con dimensiones de control social, de difu-
sión de ideologías oficiales, pero es tambien un t1 abajo dirigido a hacer efectivos
los derechos, a construir una cultura de lo público y a ejercitar las prácticas de-
mocráticas a partir de las microexperienc1as de la vida cotidiana. Realizar esta
operación es también reflexionar sobre la «Cción. acción que está inmersa en las
condiciones en las que se realiza: hay qt e tener recursos, el trabajador social
tiene los propios, sus competencias, pero n i tiene los recursos humanos, materia-
les e institucionales para llevar a cabo el t1 abajo; de aquí la vinculación del Tra-
bajo Social con los Servicios Sociales, ya sean privados o públicos. La práctica
no está aislada, por lo que los Servicios S( ciales no se deben considerar un obs-
táculo o un límite a la acción del Trabajo Social, ;ino que constituyen una condi-
ción de trabajo. Los resultados de su interv ~nción son de carácter socioeducativo,
interfieren en hábitos, mentalidades y c01·1portamientos de las personas en sus
relaciones cotidianas. Esta perspectiva pe1 mite integrar una serie de elementos
corno son las técnicas, las instituciones, la :uestión social y la intervención en un
contexto más integral.
La propuesta de reducción del Estado ) la transferencia a la sociedad civil de
una serie de sus responsabilidades -argume1 ta Yarnarnoto- significa despolitizarla,

..J.6
 Los Servicios Soc ·a/el' e1 España: eni/11ciá11 e implantacirín

ya que deja de verse el aspee to ant; gónico de la sociedad de clases, de intereses

divergentes y grupos distintm, para nostrar una complementariedad en diferentes
organizaciones sin las tensiones de L1 sociedad moderna. Es identificar la sociedad
como una gran comunidad annonio~d y tratar como semejantes a entidades y aso-
ciaciones de distintos tipos: e itidadt s no lucrativas, voluntariado, grandes organi-
zaciones empresariales, etc. l .o que diferencia lo público de cualquiera de estas
entidades privadas es la universalidad de las acciones, la falta de selección de quién
ha de disfrutar de ellas. La ciudadani 1 segmentada, al introducir la división en cate-
gorías de ciudadanos, niega la natura eza integradora propia de este concepto.
El campo de lo social en la lucí a por los derechos en peligro de retroceso no
debe convertirse en una profesión< e fiscalizadores de la compraventa de servi-
cios, sino que debe hacer fanibles los derechos sociales, universalizándolos sin
interferencias en la compra ve ita de os mismos.
La esfera pública es más c]Ue el Estado, incluye la representación de intereses
colectivos, de modo que los confl ctos puedan ser confrontados, negociados y
explicitados; ha de visibilizar y fa ·ilitar la participación de la población en el
control de programas y proy~ctos l ue contengan intereses colectivos y caminen
en la dirección de incrementa· la de1nocracia.
Resaltar el carácter contr.1dictor10 de la intervención profesional, así como la
importancia de dotarse de teorías b en orientadas, apela al papel histórico de los
espacios en donde se ha inst rtado :1 Trabajo Social, espacios de tensión en los
que se dispone de una autonomía re.ativa, y contribuye a reforzar la democracia.
El proceso seguido en el Reino Unido es paradigmático e ilustra algunos de
los principales hitos de esta Juesta en relación del Trabajo Social con sus tradi-
ciones, debates y propuestas. hasta llegar al momento de su institucionalización.
Los avatares de la lucha contra la r·1Jbreza y las alternativas planteadas por el la-
borismo y el neo laborismo e\ idenci lll la complejidad de esta relación.

• La experiencia anglosujon" del T ·ahajo Social y la lucho contra la pohreza:

entre la caridad y la ci11daJa11ía dCfi1•a

Los orígenes del Trabajo Socia en el ámbito anglosajón se centran en la ac-

ción voluntaria que se desarrolló e 1 el contexto de la sociedad victoriana, en el
que -apunta Lewis ( 1999)- s~ produjo una importante relación entre esta acción y
la normativa represiva dirigida a ~ontrolar la pobreza. Muchos voluntarios se
cuestionaban la base ética de este o ·den social y moral y sus organizaciones con-
sideraban su función como comple nentaria de la acción del Estado. En cambio,
algunos trabajadores sociales asumieron un punto de vista diferente y percibieron
su tarea corno una forma de ayudar 1 los pobres y de apoyar la emancipación de la
opresión mediante la reformd soci< l. En este sentido algunos autores apuntaban

-1-7
 Los Servicios Socia es <'11 España

que la concepción de ciudadanía activa en el Trabajo Social y la reforma social

representaban aspectos complementarios dt 1 compromiso cívico frente a la hipo-
cresía moral victoriana y la indiferencia soc al ( Powell, 200 l ).
El siglo XIX representa el periodo de frrmacion del incipiente Trabajo Social
como movimiento social (Seed, 1973) qul intentaba diferenciarse de los movi-
mientos políticos y de los religiosos. En el ámbito político la cuestión era más
perceptible, ya que tenía como meta un idrnl social. Sin embargo, su diferencia-
ción de los movimientos religiosos no ha sido suficientemente deslindada. La
influencia de la religión marcó en gran medida ~sta etapa, si bien se buscaron
alternativas a estructuras religiosas institticionales, representadas fundamental-
mente por la Charity Organization Society (COS), que defendía en 1869 la
caridad como la verdadera fe, lo que suponia una coartada ideológica de las élites
tradicionales y de las nuevas clases media~ para .1ustificar sus privilegios y para
insistir en que la acumulación de capital y l 1 prop edad privada no implicaban un
aumento creciente de la distancia entre rico~ y pobres.
No obstante, Seed sostiene que, en sus inicio:-,, el Trabajo Social era un mo-
vimiento idealista que estableció las bases para ~u posterior profesionalización.
Esta perspectiva idealista priorizó el caráct ~r individual y la moralidad sobre las
circunstancias materiales que incidían en la pobrela, lo que influyó decisivamen-
te en el desarrollo de la materia, tanto de 'u práctica como de la conceptualiza-
ción de la pobreza y de los pobres. Las lim tacioncs de la visión más individuali-
zada de la pobreza no impidieron el desarrc llo de una ciudadanía activa por parte
de un incipiente sector de trabajadores soc ales. lJno de los resultados positivos
de este aspecto para el Trabajo Social fue la crención de un dominio público, a
través del desarrollo de una sociedad civil aunque fuera minoritario y dirigido
por miembros de clases medias y altas. M irntras la Charity Organization Society
(COS) se resistía a los cambios, las trabaj< doras sociales abrían al ámbito de lo
público temas tales como: la protección a l 1 infarcia, la vivienda, los suburbios,
la salud, la reforma penal y la cuestión de ]; pobreza.
El llamado "movimiento del asentamie 1to'' adoptó una posición muy activa;
las trabajadoras sociales implicadas en el m smo poseían una formación en socio-
logía, con una perspectiva crítica propia dt la Escuela de Chicago, como era el
caso de Jane Addams, una de las impulso1 as del citado movimiento en Estados
Unidos. Otras mujeres que trabajaban en es·· movirniento consideraban el Trabajo
Social como un instrumento de lo que De ~gan ( 1990) denomina "pragmatismo
crítico" y "feminismo cultural". Mientras :n otros lugares muchas trabajadoras
sociales se orientaban hacia la psicología desde una perspectiva individualista, las
trabajadoras sociales de Chicago se consic era bar "agentes de cambio", críticas
del orden social, no sus representantes (Soydan, 2003).

48
 ros Se1Ticios Soc;ales e1 España. CH!/ltc'ÚÍ!l e implantación

A) Elfahianismo hritánico y \// i11c1 lencia en los Servicios Sociales

)'en el Trohajo Social

El Trabajo Social comenzó realmente a cambiar con el desarrollo del Estado de

bienestar, representado en sus inicio~ por el reformismo fabiano británico, y en este
contexto se puede hablar de lt1s Sen ícios Sociales propiamente dichos. Sin embar-
go, es cie110 que su precederne inmt·diato se encuentra en los procesos de institu-
cionalización de la acción social y d: la intervención, tanto pública como privada,
que se desarrolló en el siglo XI.\, a la que se ha aludido en el capítulo anterior.
Jitn !fe ( 1997) subraya l ue el Trabajo Social tiene sus fundamentos en el
ideal de Estado de bienestar abianP y lo define dentro de ese contexto; alude al
papel del Estado de bienesta1 como el paradigma dominante de la política públi-
ca del siglo XX y su incidencia en el Trabajo Social y los Servicios Sociales.
Aunque apunta la influencia profunda del fabianismo sobre el Trabajo Social, sin
embargo, su relación con el Estad( no fue siempre cómoda. La actitud fabiana
con el Trabajo Social y la poJre¿a 111arginal fue ciertamente ambigua, ya que los
valores sociales de este último se h 1bían formado en gran medida en el contexto
de los derechos humanos, e ncorp••raban un elemento de individualización que
no sintonizaba con el colect ivi~nH fabiano. Además, aún se mantenían la in-
fluencia de la Chariry Orga11izurio 1 Sociery en el desarrollo de la metodología
del casnrnrk, núcleo del paradigm<1 de la práctica del Trabajo Social, y la visión
de la pobreza como responsabilidad de los propios individuos que la padecían.
La tradición fabiana que nspirc el discurso inicial del bienestar representaba
el exponente moderno de lo.; ideal:s de la vi11ud cívica clásica. El fabianismo
que arrancó en 1884 incidía :n div•Tsos aspectos de la defensa del bienestar. Su
desarrollo se debió fundamentaltm nte a autores tales como Sidney y Beatrice
Webb, Herbert George Wello y Ge 1rge Bernard Shaw. Los fabianos rechazaban
la influencia dominante del ~ocialis-mo marxista en Europa y defendían el socia-
lismo evolutivo frente a la estrategi 1 revolucionaria planteada por aquél. Se dife-
renciaba y se desmarcó también de liberalismo social, al enfatizar el colectivis-
mo sobre el individualismo, Je modo tal que el mutualismo tuvo una influencia
muy poderosa en e 1 pensam it nto fahiano.
El ideal de obligación sol ial de fabianismo suele asociarse a Thomas David-
son, que abogaba por una re1orma t1e la humanidad, y reemplazó el individualis-
mo por las virtudes cívicas de coor eración y hermandad. Este ideal se convirtió
en la piedra angular ideológica del movimiento fabiano que defendía también la
idea de un paralelismo entre la accic n del Estado y la del sector voluntario (para/-
le/ bars), al considerar al EsL1do cono la comunidad moral que proveería ante la
adversidad, que se complementaba :on la acción voluntaria. La base organizativa
que había definido el Trabajo Social en el siglo XIX bajo el patrocinio de la Chari-
(V Orga11izario11 Society, como un a>pecto esencial de la sociedad civil, fue desa-

-19
 Los Servicios Socia es en Españu

fiada por el fabianismo; pero el Trabajo Sc,cial encontró elementos comunes con
éste, tales como el compromiso con la idea de obl gación social y la necesidad de
construir una comunidad moral mediante I~ refonna social. Sin embargo, la dife-
rencia esencial entre fabianismo y Trabajo ->ocial radicaba en que el primero per-
tenecía al ámbito de la política y el segund•l a lo ~ocial. La creencia del fabianis-
mo en el Estado como vehículo para la rl forma social le planteó un dilema al
Trabajo Social, dilema cuya resolución hiz i que ornaran conciencia los trabaja-
dores sociales, que les proporcionó ademá un marco ideológico adecuado para
extender y aplicar teorías y prácticas de bic testar 1nás liberales y humanas para el
"pobre dependiente y desorganizado" (Jont s, 1983 ). U Trabajo Social optó, así,
por una respuesta a los problemas sociales ~sencialmente personalizada y basada
en valores humanistas más que en los del .:ambio estructural, situación que con
frecuencia se ha percibido como "el triunf( de lo terapéutico" (Payne, 1995), de
la influencia de los enfoques psicológico indi\ idualistas sobre los sociales y
desde luego sobre los políticos.

BJ La conrron:rsia ellfre las organizacione curituti1·as y e/fabianismo

En 1905 se creó la llamada Comisián Ji ea/ de la Ley de Pobres (Royal Com-

mission 011 rhe Poor Law) para analizar e in .1estigar la organización de ayuda a los
pobres. El resultado de dicha Comisión fue la con·roversia entre el grupo mayori-
tario favorable a una modificación de la L !\' de Pobres f Poor Law Amendme/lf
Acr. 1834; representado por la Charity Or,1... mizar,011 Society rCOS;. y una mino-
ría, representada por los fabianos que defendía un.i reforma profunda del sistema.
Los diferentes puntos de vista de ambas fal cione~ pueden resumirse en los seña-
lados en el cuadro 2.1 (Parrot, 2002):

Cuadro 2. l. La perspectiva de la poi rezad' la Charity Organizar ion

Society y de/j( hianis no

Perspectirn COS Perspectiva Fuhiana

Problema Carácter del pobre Funcionamiento ineficiente de la
sociedad
Organización Modificación de la Ley de Pl bres Nuevas responsabilidades autori-
dades locales
Intervención Selectiva/Individual Un i \ ersal/Comprehensi va
Fuente: adaptado de Parral, L. (2002) Social Work m d Socia. Carc.

50
 Los SctTicios Sol iah .1· e1 Espalia: ero/11cirj11 e implantación

El sector minoritario de los fabi,mos defendía la descentralización del sistema

de ayudas mediante el estabkcimie11to, a escala local, de unos servicios específi-
cos para los pobres que conkmplar tn aspectos tales como la educación, la aten-
ción a la infancia y la salud. Estas p ·opuestas guardan paralelismo con las que iba
a señalar el Jnjimne Seeho/m, ( 196~ ), sesenta años más tarde, adelantándose a su
tiempo. En 1965 el Gobierm1 labor sta estableció un Comité para la revisión de
los servicios sociales persorn1les y , u informe defendió su universalidad, no res-
tringiéndolos exclusivamente a las ¡ ersonas con desventajas sociales, para la pro-
visión a toda la comunidad. El lnt 1nne puso de manifiesto también la relación
entre un Trabajo Social y unes Serv cios Sociales ligados a las estructuras organi-
zativas del voluntariado tradi:i01ial 1, por lo tanto, fundamentalmente de carácter
caritativo y de control social. y un .·rabajo Social involucrado en el pensamiento
fabiano y defensor de la implicaci( n del sector público -las corporaciones loca-
les- en la provisión de Servicios S( ciales, pero de ámbito más comunitario, y no
exentos tampoco del aspecto del cor trol social.
Al examinar la contribución de Trabajo Social a la pobreza y el desempleo
sería erróneo concluir que fue hornogénea. Es evidente que la influencia de la
teoría psicoanalítica, esencialmente en Estados Unidos, fomentó el interés por el
examen y tratamiento de los problc111as sociales dentro de un marco de individua-
lización y rehabilitación.
El interés por la incidencia del unbiente en las causas de la pobreza y de los
problemas sociales estaba presente en la discusión de los trabajadores sociales.
Mary Richmond, fundadora oe In q 1e hoy se conoce como Trabajo Social, en sus
dos textos sobre casos -Di<Jgm>sr co Social ( 1917) y Caso Social Individual
( 1922)- construyó su concepto de ( iagnóstico social sobre un fundamento socio-
lógico. Influida por los prapnáticos norteamericanos, señalaba que los hechos
sociales tenían conexión con el c01 texto social, y que se debía actuar y asegurar
un método global para reso ver la~ situaciones problemáticas (Bouquet 2011;
De lava lle, 2011; Di Cario, 2011; 1\ 1iranda, 2011; Rodríguez y Zamanillo, 2011;
Travi, 2011 ).
En Estados Unidos (Conferenc a sobre el Trabajo Social de Milford, 1928)
también se hizo hincapié en Lt imp( rtancia del contexto social, tanto en el análisis
de las situaciones sociales cumo er la propia intervención social. JorJan ( 1984)
indica que se produjo una fisura en la práctica del Trabajo Social entre el ámbito
profesional del sector privad11, que tdoptó enfoques freudianos, y el de los servi-
cios del sector público que perman:cieron en su mayor parte inmunes a esta in-
fluencia. Freud tuvo muy po:a inciJencia en la política pública, como indica Jo-
nes (1983 ), en realidad dominó n 1ás bien la reforma social que adaptaba las
respuestas del Trabajo Social al con exto más amplio de la reforma política.
En los años posteriores a la Gn n Depresión, el Trabajo Social radical consti-
tuyó una fuerza activa en lo;; Estados Unidos (Galper, 1980). Bertha Reynolds,

51
 Los Servicios Sociales en España

trabajadora social estadounidense, profesora y activista marxista entre 1930-1940,

defendió que radicalismo político y buena práctica del Trabajo Social eran sinó-
nimos. Consideraba que no había ningún conflicto entre el Trabajo Social radical
y la base ética humanista de la profesión (Mullaly, 1997). El movimiento de base
se convirtió en la voz del Trabajo Social radical en los Estados Unidos durante
ese periodo e influyó en el desarrollo de la teoría del Trabajo Social y en el ámbi-
to de la administración de los Servicios Sociales. Las purgas y persecuciones del
senador McCarthy impidieron un desarrollo más amplio de este movimiento,
cuyo legado resurgió durante la década de 1960.
La Gran Depresión puso de manifiesto la ineficacia del voluntariado como
mecanismo de redistribución de la riqueza y la bancarrota del laissez-faire como
doctrina económica (Salamon, 1995). La elección de Franklin D. Roosevelt para
la presidencia de Estados Unidos, en noviembre de 1932, y el impulso a una nue-
va economía keynesiana basada en un alto gasto público provocaron importantes
cambios en las políticas públicas. Los trabajadores sociales se fueron involucran-
do en los programas públicos de ayuda de la Administración estadounidense, eje
de la estrategia del New Deal, institucionalizando la incorporación de dichos pro-
fesionales a los incipientes Servicios Sociales.
Por otra parte, se constituyó la Confederación Británica de Trabajadores So-
ciales (1935) para promocionar la cooperación entre trabajadores sociales de dife-
rentes ámbitos y en ella se consideró como un aspecto clave de su función la de-
fensa de los derechos sociales, a través de la educación pública y la presión para
la reforma legislativa.

C) La institucionalización de los Servicios Sociales

Las amplias propuestas que introdujo el Informe Beveridge (1942) dieron inicio
al desarrollo del Estado de bienestar en Gran Bretaña con la expansión y aplicación
del concepto de ciudadanía, término desarrollado en 1950 por T. H. Marshall en
Ciudadanía y clase social, al que se ha aludido en el capítulo anterior. Marshall
distingue en las constituciones democráticas tres tipos de derechos: los derechos
civiles referentes a la libertad e igualdad ante la ley, los derechos políticos como el
derecho al voto, a ejercer cargos públicos, etc., y los derechos sociales. Estos últi-
mos forman un conjunto que garantiza un nivel mínimo de vida según las circuns-
tancias: el derecho al trabajo y a la salud, el derecho a una educación básica y a una
vivienda digna, etc. Son las tres generaciones de derechos cuyo desarrollo histórico
ha sido el siguiente: los derechos civiles en el siglo XVIII, los derechos políticos en
el siglo XIX y los derechos sociales en el siglo XX. Implican además una estructura
conjunta e interdependiente de los diferentes derechos surgidos en el curso del ere-

52
 Los Se1T1óo.1· SoL ;afn· e1 España: enJ!ucián e imp!antacián

cimiento industrial. Todos ellos cons ituyen los derechos de ciudadanía, nomias que
definen la pertenencia a una cumunic ad en gran medida democrática e industrial.
Sin duda existe un nexo Jirect( entre la ciudadanía social marshalliana y el
desarrollo de las instituciones de birncstar del siglo XX (Requejo y Zapata, 1996 ),
lo que ha constituido una ve!·sión rarticular de la relación entre el Estado y sus
ciudadanos. Sin embargo, la cultur 1 democrática contemplada en la ciudadanía
social relegó a algunos ciudaJanos 1 la condición de segunda clase. Marshall es-
tableció una marcada distincic1n ent e los derechos universales, tales como el de-
recho a la salud y a la educac ón. y os derechos de segundo orden asociados a los
Servicios Sociales personales es del ir, el ámbito del Trabajo Social.

El caso de los se"\ icios de bienestar, en el sentido administrativo técnico

(que son los sen icim social· s personales) es diferente. No se puede decir que
una sociedad necesita perso1 as mayores felices del mismo modo que necesita
una población saludable~ ecc1cada ( ... ). El móvil que inspira los servicios para
::iquellas personas es a rnm1 asión más que el interés. Y aunque la compasión
( ... )puede crear un dt.recho. ener casi la fuerza de ley. a un mínimo de subsis-
tencia. no se puede establee :r el mismo tipo de derecho al acceso a aquellos
servicios que continu.unente se afanan por extender los límites de lo posible. y
reemplazar el mínim(I por e óptimo. Por tanto. este particular derecho al bie-
nestar está destinado 1 ser mis dependiente que los otros porque su fuerza resi-
de en el hecho de se1 un de1ecl10 moral.( ... ) Además, aquellos necesitados de
estos servicios de binestar on grupos minoritarios que por sus incapacidades
se encuentran situadc s fuera de la generalidad de los ciudadanos normales. El
principio de universa idad qt e es un aspecto característico de los derechos mo-
dernos de ciudadanía no -,e a 11 ica en este caso. y el derecho no puede ser refor-
zado. como en el caS<l de la :ducación y la salud. por el correspondiente deber
de ejercerlo. Lo más que se puede decir es que el incapacitado tiene un deber
moral de tratar de superar us problemas según sus posibilidades (citado en
Hughes. 1998).

Para el usuario de Servic os Sol iales personales, como se desprende del texto
señalado, la condición es de client' más que de ciudadano. En Gran Bretaña el
logro de un Estado de bienesiar en a postguerra y su formación política incontes-
tada entre 1945 y 1975 reprvscntó a realización de las aspiraciones fabianas. El
periodo 1948-1976 se describe a m ·nudo como la edad de oro del Estado de bie-
nestar por el considerable aumento lel gasto social: en 1960 era el 12% del PIB y
en 1976 el 19,6%; en cambitl no st reflejó tan elevado aumento en los Servicios
Sociales personales. Tuvo también ma gran importancia la formación en 1965 del
Comité Seebohm para el análisis y la revisión de los Servicios Sociales persona-
les, al que ya se ha hecho referenci<. El Informe Seehohm ( 1968) indicaba que los
Servicios Sociales personale~ deber ian ser en cierto modo universales, no restrin-
gidos exclusivamente a los más des avorecidos, y proponía ampliar su provisión a

53
 los Servicios Socia. es t n E 'PuiL;

toda la comunidad. Este Informe supuso u i interto de estructurar los Servicios

Sociales personales como quinto sistema (j mto a sanidad. seguridad social, edu-
cación y vivienda), en departamentos de la~ corporaciones locales con recursos y
poder político.
Entre 1970 y 1974 el incremento medio del ga;;to en los nuevos Servicios So-
ciales personales fue del 12% anual, pero a .Jartir de 1975 descendió al 3%, como
consecuencia de la crisis económica y la correspondiente reducción del gasto
social del sector público. El cambio de rumbo de la política social británica va a
tener lugar con la llegada al poder del partid) conservador.

D) El fracaso de la lucha contra la pobrezu

No todo fueron parabienes en la etapa laborista, Brian Abel-Smith y Peter

Townsend ( 1965) expusieron las limitaciont s del Estado británico de bienestar en
su encuesta de los años sesenta ya clásica, 7 l1e Poor and the Poorest. El estudio
paralelo de Harrington en Estados Unidos The 'Jther America ( 1962), ponía
también de manifiesto la persistencia de la pobreza en una etapa de gran desarro-
llo económico; seguía siendo endémica a p ~sar de los esfuerzos del Estado para
desarrollar la reforma social. Los críticos ;omenzaron a observar al Estado de
bienestar como un instrumento de control ~xi al más que de emancipación de la
clase obrera (Pi ven y Cloward, 1971 ).
El '"redescubrimiento de la pobreza" durante la década de 1960 reenfocó la
atención hacia las comunidades donde se c ·eía que se concentraban las familias
problemáticas. A partir de este periodo s~ consideró la comunidad como un
lugar de intervención social, de legitimación de la regulación e intervención
estatal, y tomó dos formas: el desarrollo wmunitario y la atención comunitaria
presentes en los diversos programas de luc ia contra la pobreza. Los programas
1

contra la pobreza representaban un rechaZl de lo'> modelos de intervención so-

cial que se basaban en la idea de patologí i social. Esta respuesta al "redescu-
brimiento de la pobreza" refutaba la perspxtiva de la individualización de po-
breza en términos de patología familiar Con optimismo se creía que los
problemas económicos y sociales podrían ser superados por una intervención
comunitaria.
La "guerra contra la pobreza" representé el cénit del Trabajo Social reformista
en el contexto estadounidense y en genera en el ámbito occidental. El Trabajo
Social y el liberalismo del New Deal habí m forJado un poderoso consenso en
torno a la promoción de los derechos de bie iestar y el fortalecimiento (ernpower-
ment) de los pobres. Durante la segunda miL1d del siglo XX en el mundo occiden-
tal, el tema de la pobreza siguió siendo prio ·itario para el Trabajo Social y estaba
sujeto a diversas interpretaciones.

54
 Los Servicios SaC'·u!n· e1 España: ero/11ci<í11 e implontaci<ín

E) La reforma consenadora )e los )ervicios Sociales (Comité Barc!uyJ

Por su pai1e, en Inglaterra la nueva Administración conservadora constituyó el

Comité Barc!ay ( 1980) para rl'visar hs tareas y funciones de los Servicios Sociales
personale~ y del Trabajo Social. El 'omité desarrolló una serie de recomendacio-
nes que cuestionaban el protagonis no de las autoridades locales en materia de
Servicios Sociales personales así CPlllO otras que contrastaban enormemente con
las esperanzadoras recomendacione del In/iJrme Seehohm. Las recomendaciones
principales de este nuevo Informe es,ablecían: una mayor implicación de los secto-
res privados y voluntarios, un de~an olio de la función de los trabajadores sociales
dentro de redes comunitarias y un< mayor relación con el sector informal para
reducir las demandas de servicios fo males.
El ln/imne Barclay inte11taba t 11 compromiso entre la filosofía ascendente
de la nueva derecha y la ant gua v ~ión estatal de los Servicios Sociales del In-
forme Seebohm. Sus pretensiones üeron un fracaso y no satisfizo a los grupos
conservadores, cuya perspec iva er t la reducción de la función de los servicios
estatales y el aumento de lm secto es privados y voluntarios. Para algunos sec-
tores progresistas era atracti\ a la icea de nexos más cercanos con la comunidad,
con una participación comu11itaria mayor. Como los problemas de la economía
británica continuaron en la Jécad< de 1980, las recomendaciones del In/órme
Burclay se diluyeron sobre todo po ·que el gobierno conservador estaba decidido
a retirar el apoyo estatal al bienest1r social, mediante reducciones del gasto pú-
blico, por lo que introdujo a finalts de la década indicada una legislación más
radical en lo que concernía ,d Estado de bienestar y, en particular, a los Servi-
cios Sociales personales.
Durante la década de l 98d se pr )dujo un apoyo manifiesto al sector voluntario
y privado, así como a iniciativas de Trabajo Social en la comunidad. Aumentaron
los subsidios al sector voluntario y l 1s reglas se relajaron, al permitir subvencionar
la atención residencial privada medí mte el sistema público de Seguridad Social.
En 1984 la Conferencia s< bre Se1·vicios Sociales de Buxton reforzó Ja noción de
una economía mixta de los Servicio~ Sociales en cuanto a su fonna de desarrollar la
intervención y la actuación. 1.1 Esta lo era uno más entre los sectores proveedores
del cuidado en la comunidad junto con el sector voluntario, mercantil e informal
(Johnson, 1987). El pl11ralis1110 de bienestar se establecía así como una opción
atractiva para Jos conservado1 es, qut podía utilizarse para disminuir la intervención
estatal a la vez que se desam.Jlaban lo que consideraban moral y económicamente
otras alternativas más adecuaJas. E1 términos morales permitía responsabilizar del
cuidado a la familia, los amigos y )<Js vecinos, aumentando así la independencia y
las posibilidades de elección. fomentaba la actividad voluntaria espontánea, muy
superior humanamente -se ar ..;umen aba- a la forma impersonal del cuidado estatal

55
 Los Servicios Social 'S < 11 E p,11\1

y a la incapacidad de elección que se producía pe r la toma de decisiones de los

profesionales de los Servicios Sociales, en su mayor a trabajadores sociales.
En términos económicos, se asumía la superioridad del sector privado, por
una capacidad de utilización de recursos 111ás efi.:iente que la de los Servicios
Sociales públicos. Este argumento enmascanba el aumento de la carga del cuida-
do sobre las familias y especialmente para Lis mujeres . No se tenía en cuenta que
los bajos costes del sector residencial privado se lngraban a expensas de sus em-
pleados, con bajos salarios y en condicione, de trabajo generalmente peores que
las ofrecidas en el ámbito público local.
Los conservadores desarrollaron una concepci )n del pluralismo de bienestar
que convertía a los Servicios Sociales en un -;ervici•) residual. establecido no como
una red de seguridad cuando las otras estructt ras dei Estado de bienestar fracasaran,
sino como actuaciones puntuales cuando fra~asaban la familia, la comunidad y el
mercado. De hecho uno de los objetivos pri< ritario..; de la reforma fue imponer un
mayor control del ámbito local por parte del ~ obiemo central (Byrne, 1996).

FJ La '"rerccra vía" de los Se1Ticius Socia/e ~

La llegada al poder del nuevo laborismo . a fina es de los aiios noventa, supuso
la introducción de la llamada .. tercera vía" ~ n los Servicios Sociales personales.
Siguiendo a Jordan (2000) esta perspectiva suporna la incorporación de aspectos
tales como: la inclusión social, la armonizac ón de políticas, el establecimiento de
objetivos e indicadores; así como el protago lismo de contratos, cuasi mercados y
sociedades público-privadas.
En lo que respecta a Ja inclusión social S•' teori:tó sobre Ja reducción de los im-
pedimentos a la participación social de los st ctores más desfavorecidos. con actua-
ciones en la comunidad desde diferentes án bitos, especialmente de los de salud,
educación y empleo; si bien en la práctica u11 objetivo tan ambicioso se tradujo en
actuaciones dirigidas a la incorporación de dichos ~ectores al mercado laboral y la
inclusión social se centró en concebir a los L iudadanos como fuerza de trabajo. La
perspectiva de armonizar las políticas se refe1 ía al n.1evo intento de trabajar conjun-
tamente, tanto el sector público como el prív ido, dt-sde los ámbitos locales y sobre
problemas específicos para asegurar la consi·tencia y coordinación de la respuesta.
Por su parte el esfuerzo por marcar objetivo' claro~ e indicadores que permitieran
una valoración real de los servicios tuvo su expre~ión en la creación del Sistema
Nacional de Evaluación y Protección de la ( alidad en relación sobre todo con los
Servicios Sociales de infancia. La contrapar ida de este tipo de estructuras de se-
guimiento fue que se convirtieron en una fo1 ma mt y rígida de intervención social,
sin flexibilidad en muchas ocasiones ante p1 Jblemas sociales muy complejos, con
la consiguiente burocratización del Trabajo S icial y los Servicios Sociales.

56
 Los Servicios Sociales en España: evolución e implantación

ETAPAS DE LA ESTRUCTURACIÓN DEL TRABAJO SOCIAL Y LOS SERVICIOS SOCIALES

Y SUS INTERRELACIONES 1869 - 1940

-Acción volwitaria
TIPOS DE ALIANZAS
Sociedad victoriana t-----..·1 Reformismo 1

1869-1905
INICIO DF.L TRABA.JO
-Legislación represiva
-Acción caritativa
Royal
Commi.v.tion
t
Propuesta!
1----1 individua) divcrgeola
SOCIALY LOS on lhe Poor
SERVICIOS SOCIALF.S ~M.ovldñentodel~..
(11184) Refonna social
Law(l905) ¡
~·~·
Fabianismo
t---------- Emancipación del pobre
Compromiso cívico
> - - - - - -.....: Modificación 1

PERSPECTIVAS
1905-1928 PROFESI01'ALES
Individualismo Enfoques íreudianos
F.STRUCTURACIÓN
PROFF.SIONAL DEL
TRABA.JO SOCIAL
Compromiso con la
Entorno/Ambiente
Reforma soci•I

CONFERENCIAS INTERNACIONALES
TRABAJO SOCIAL
1928-1940

INTERNACIONALIZACIÓN
DEL TRABAJO SOCIAL
E IMPLICACIÚN DF. UlS
SERVICIOS SOCIALES

1940-1975 RESPONSABILIDAD ESTATAL

,--
N.., Deal
INSTITUCIONALIZACIÓN
DE LOS SERVICIOS
SOCIALES

1975-1997 RESPONASABILIDAD
SECTOR VOLUNTARIO E INFORMAL

LA REFORMA
···e-.....,'
CONSERVADORA
~·Senidm
Sacialo!cle .......

1997-2010

Sid-..de---·
LA "TERCERA VÍA•

NEOLABORISMO
...........
THE BIG SOCIETY
2010-

PARTIDO
CONSERVADOR

Figura 2.1. Etapas e interrelaciones del trabajo social y los servicios sociales.

57
 Los Servicios Sociah ¡ c1' E.1 hllla

Cuadro 2.2. Perspectivas de Traba/ 1 Socio/ y Servicios Social<!s

<!n Reino U1 ido

lnfórme Seehohm (/ 968) Tercera Vía 1980-]0IO

laborismo Neolahorismu
• Basado en habi 1idades e e • Rasado en la gestión práctica de la
ayuda avuda
Procl!.\"<J
• Universalista • Selectivo
del Truhujo Sociul
• Centrado en la person. 1/ • Orientado al consumidor/cliente
ciudadanía
• Departamentos integrad( s • Sistemas de atención de economía
de Servicios Sociales mixta
Orguni::ación
• Provisión pública local • Participación de los usuarios en
de los Sl!1Ticios
(Descentralización) los costes de los servicios
Sociall!s
• Regulación propia de 1( s • l 1spección y regulación mixta
serv1c1os
• Pro\'isión general izada • 1\tención indi\'idualizada
• Servicios basados en la • Servicios basados en la actuación
Principios actuación institucional comunitaria
urgani::utivos • Ámbito local público • /\mbito local de economía mixta
• Apoyo generalizado a a • J'romoción (onpmrerml!nt) del
ciudadanía consum idor/c 1iente
Provisión pública de sen - Posibilitar una economía mixta
cios de bienestar ciel cuidado
Función
• Desarrollo de los derech"s • Desarrollo de responsabilidades
del bienestar
a los servicios comunitaril s i idividuales. familiare~ y comuni-
t.lrias
• El Estado • r 1 mercado y los cuasi mercados
• La familia (suplementaril ) • 1 a familia elemento central de la
Servicios
• Sector privado ) volunt 1- rrovisión de servicios
ofertados por
rio (minimizado) • 1 1 sector privado ) voluntario
(maximizado)
Fuente.· ada¡itado de Parrot. L. ( 2002) Social Work am Social 1 'are.

Los planteamientos de la '"tercera vía" e 1 los ~ervicios Sociales personales y

sus propuestas de reestructuración produje ·on un cambio organizativo que ha
conllevado no sólo la desaparición del siste1 rn, tal y como existía antes en térmi-
nos de sistema público, sino también una mayor invisibilidad y desdibujamiento
de su estructura organizativa y profesional. En los Servicios Sociales personales
la tendencia se dirigió hacia una estructura 111ixta ~ diversificada, con una mayor

58
 Los Sen·icios Soc :ulc1· e1 España: ci·o/11cirí11 e implantaci<Ín

atomización de los servicios y un 1 iapa de actores múltiples que ha diluido las

responsabilidades públicas. E peso ie los aspectos administrativos y económicos
ha cobrado mayor significaci1in l'.n 1t1 modelo de Servicios Sociales '"menos per-
sonales y más estandarizados·' (Dep 1rtment of Health, 1998 ). Por su parte el Tra-
bajo Social comparte el protagonist io en la intervención social con otra serie de
profesiones que inciden en l« comr leja realidad social y que hacen necesaria la
interdisciplinariedad como fo ·ma dt afrontar los problemas sociales. La burocra-
tización cada vez mayor del Traba o Social ensombrece ahora otras tendencias
que apuntan hacia un mayor rnrnpn miso con la ciudadanía activa, una perspecti-
va más reflexiva en la que lo psicol 'igico, lo social y lo político tienen un mayor
protagonismo en el ámbito dt la inh rvención social, eje fundamental de la identi-
dad real del Trabajo Social (P,irton ~ O'Byrne, 2000).
De modo esquemático Sl~ mue' tra en el cuadro 2.2 la comparación de las
perspectivas sobre el Trabaj11 Soci ti y los Servicios Sociales que planteaba el
laborismo de los ai'ios sesenta y el 11t o laborismo de los ai'ios 1980-201 O.

G) La Big Society

En el artículo titulado ""f rom J\ lodernisation to Big Society: Continuity and

Change in Social Work in the Uniteil Kingdom" (2011 ), lain Ferguson senala que,
en el desarrollo del Trabajo ~ocial 1 n Reino Unido, autores corno Harris y White
(2009) identifican algunas ca ·acterí .ticas comunes del nuevo liberalismo bajo los
gobiernos conservadores y laborist< s, como son: la subcontratación de los servi-
cios del sector público a las organi ~aciones privadas y voluntarias, la aplicación
de valores y prioridades del sector p1·ivado a las organizaciones del sector público,
sobre todo en lo que se refier: a las tres ""es": economía, eficiencia y eficacia (Au-
dit Commission, 1983 ), y el t nfasis :n la función de la gestión como una discipli-
na clave e inequívoca para m:jorar J rendimiento y la eficiencia (Harris y White,
2009, pp. 5-6).
Sin embargo, anade lain 1 ergus< n (2012 ), junto a estos rasgos comunes existen
otros aspectos específicos de la L'lar a del nuevo laborismo, como: el énfasis en la
medición del rendimiento prolesiona y de los servicios, y en la existencia de objeti-
vos e indicadores de rendimirnto, qt e se plasman en la nueva creación de organis-
mos de control e inspección e icarga los de velar por el cumplimiento de estos obje-
tivos; una mayor incorporación de uso de tecnologías de la infomiación y la
comunicación (TIC) y, suput'stamer te, un '"enfoque no ideológico del bienestar",
que se asienta en la noción de la "¡:Táctica basada en la evidencia" ( Webb, 2006 ).
Este énfasis en la gestión del rendimiento implica el protagonismo del elemento
clave del proyecto del 1111ei·o lahori .mo que es la '"modernización de los servicios

59
 Los Servicios Sociales en España

sociales" y la opinión de que no se puede confiar sólo en los trabajadores sociales

para ofertar servicios de calidad.
El alcance de estas medidas -apunta Ferguson-, en cuanto a la mejora de la
calidad del Trabajo Social en Reino Unido, es una cuestión todavía por demostrar.
Por ejemplo, en relación con la gestión del rendimiento se han incrementado la
investigación empírica y los informes oficiales cuyos resultados sugieren que, en
la última década, se ha generado una práctica profesional mecanicista y defensiva
que pone el acento en los objetivos establecidos e impuestos desde arriba y en el
seguimiento estructurado mediante un régimen de regulación e inspección muy
estricto. En palabras de Munro (201 O), poner excesivo énfasis en la preparación
de las personas para realizar inspecciones y para alcanzar objetivos e indicadores
de resultados ha llevado a una situación tal que el sistema ha focalizado la preo-
cupación de las personas en "hacer las cosas bien" en lugar de en "hacer lo co-
rrecto" (p. 14). Del informe encargado por el gobierno a Munro, titulado Revisión
de la protección de la infancia en Inglaterra (2011), resulta que el establecimien-
to de la gestión del rendimiento ha tenido profundas contradicciones con la ética
de la práctica profesional.
Otro elemento clave del nuevo laborismo en relación con la modernización de
Trabajo Social es tratar de convencer a un número cada vez mayor de profesiona-
les para que incorporen en su trabajo inexorablemente las tecnologías de la infor-
mación y la comunicación (TIC). De este modo, en el sistema de protección a la
infancia, los trabajadores sociales deben dedicar del 60% al 80% de su tiempo a
introducir datos en los sistemas de información, lo que no parece que sea la mejor
manera de usar el tiempo del profesional y, desde luego, está muy lejos de pro-
fundizar en los aspectos relacionales que constituye la esencia de la intervención
del Trabajo Social, que ha sido lo que ha atraído prioritariamente a muchos traba-
jadores sociales a la profesión (White, Wastell, Broadhurst y Hall, 20 l O).
Por todo ello, apunta Ferguson, se ha producido un gran descontento entre los
profesionales sobre la forma como el nuevo laborismo ha introducido en su agen-
da la modernización del Trabajo Social; se ha vivido como un debilitamiento
tanto de los valores fundamentales de la profesión como de los aspectos terapéuti-
cos y humanísticos del Trabajo Social, y la ha reducido a una profesión puramen-
te técnica y "sin valores". Además, los trabajadores sociales han sido excluidos de
una gran parte de las iniciativas de lucha contra la pobreza del nuevo laborismo:
el programa Sure Start para los menores y las familias y las diversas iniciativas
del New Deal (Jordan y Jordan, 2001).
En este contexto el actual partido conservador, con Cameron como primer
ministro, ha insistido en que existe en Reino Unido un creciente egoísmo indivi-
dualista y en que el aumento de los niveles de desigualdad no se debe -apunta
Cameron- a las políticas neoliberales aplicadas en los últimos treinta años por los
gobiernos conservadores y por el nuevo laborismo, sino a la existencia de un

60
 Los Ser1'icio.1· Soc ;ufe1· e1 España: evo/11ció11 e implanración

'"Gran Estado", sobre todo entre 19( 7 y 201 O. En el nuevo laborismo: "se da una
preocupante paradoja y es qm con e crecimiento reciente del Estado, con su efec-
to en la responsabilidad personal y ~ocial, ha promovido en lugar de solidaridad
social, egoísmo e individual is i10" ((ameran, 2009).
Frente al "Gran Estado", al Big Srate, el gobierno conservador contrapone la
'"Gran Sociedad", la Big Society cuy( objetivo es "quitarle el poder a los políticos y
dárselo a la gente". En esta pe1 specti1 a se alinean algunos destacados académicos de
Trabajo Social que normalme lte no ~impatizan con las políticas conservadoras, en
particular, Bill Jordan (2011 ). En un 1rtículo reciente, Jordan ha interpretado la idea
de "Gran Sociedad'" sobre tod,) cnm<) una respuesta al enfoque gestor que el 111rern
laborismo atribuía al Trabajo Social, v considera que ofrece a la profesión la oportu-
nidad de 'volver a conectar con la per~pectiva moral, en lugar de la tecnocrática.
Aunque la crítica a la filosofía tecnocrática del 1111ern laborismo es un ele-
mento del discurso de la "Gran Se ciedad", es un error verlo corno el principal
elemento de la transformació 1 en té ·minos gerenciales del Trabajo Social. Lo que
le preocupa más bien al gob erno conservador británico son aquellos que se en-
cuentran en el extremo opuesto de la sociedad y que, por edad, discapacidad o
desempleo, dependen en rna: or o n ,enor medida del Estado de bienestar. En ese
sentido, la "Gran Sociedad" L'S una .:ontinuación de su tesis precedente, y supone
que la respuesta a que si Gr;·n Bre aña es una ·'sociedad rota" (Broken Societ1'),
no se debe a las políticas monetarisus de la década de 1980 de los gobiernos con-
servadores, que cerraron grandes Sl ctores de la industria, y destruyeron com un i-
d ad es de clase obrera, dejando a mi Iones de personas sin empleo y sin esperanza
(Oavies, 1998), sino a la irrespons 1bilidad de los pobres y su incapacidad para
romper con la dependencia dl'I bien< star.
La idea de la "Gran Socitdad" t.~ un importante programa de cambio estructu-
ral que apunta a revertir el Estado le bienestar de la posguerra. La idea clave es
relevar al Estado de la respc nsabil dad de satisfacer las necesidades y gestionar
los riesgos a los que los indi\ iduos 10 pueden hacer frente por sí solos como ries-
gos individuales, no como riesgos s• >ciales.
Entonces, ¿cuáles son las 1mplic; ciernes de la perspectiva de la "Gran Sociedad'"
para el Trabajo Social en el Reino l nido? Se consideran sucintamente tres elemen-
tos: personalización, empodeiam ien o comunitario y fomento de la acción social y
apertura de los servicios púbicos (llM, Governrnent, 2010). El primer aspecto se
refiere a la política de proporcionar a las personas una suma de dinero (conocido
como un pago directo o presupue~Lario individual o personal) para que puedan
comprar su propia atención rn el n1ercado. La segunda línea del proyecto "Gran
Sociedad" consiste en otorgai a los :onsejos locales y a los barrios más poder para
tomar decisiones, pero en el 1 iarco de la austeridad y recortes económicos actuales
muchas organizaciones de benefícer cia y de voluntariado locales, que el Gobierno
\'e como la columna vertebral del proyecto de Gran Sociedad, dependen en gran

61
 Los Servicios Soc:i, les en :.,fh//l,1

medida de la financiación de las autoridade~ local :s y han sido las principales víc-
timas de estos recortes. El tercer aspecto se :entra ,:n ahrir todos los servicios púhli-
cos (con excepción del sistema judicial y lo, servil ios de seguridad) a la competen-
cia de "cualquier otro proveedor calificadn". La extemalización de servicios, en
pocas palabras. se convertirá en la forma de 1ctuar por defecto que se ha de seguir.
Desde finales de 1980, las políticas de los gobiernos ingleses, tanto conserva-
dores como del nuevo laborismo, se han hJsado .:n la creencia de que la compe-
tencia es la mejor garantía de la calidad de 1os servicios públicos. Sin embargo, en
este ámbito ocurre lo mismo que en el dl la aplicación de la gestión del rendi-
miento, que se ha mencionado anteriormer te: hay poca evidencia de que la "cul-
tura del contrato" desarrollada haya prod leido una mejora de la calidad de la
atención. Por el contrario, sobre todo en el Tercer Sector, con frecuencia ha con-
ducido a una "carrera a la baja" entre las o ·ganizaciones que compiten para ganar
contratos (Cunningham y James, 2007).
Si se tiene en cuenta el contexto de aust.:ridad prolongada, además del aumento
de la privatización de los Servicios Sociales es dif cil sentirse optimista con el futu-
ro del Trabajo Social en el Reino Unido. Sin embargo, se vislumbra un rayo de
esperanza con el desarrollo, en los último~ años, de una creciente oposición a la
agenda neoliberal dentro del Trabajo Socia , de los profesionales, estudiantes, aca-
démicos y usuarios de los servicios, que se refleja tanto en un renovado interés por
la tradición del Trabajo Social radical, con o en el surgimiento de organizaciones,
como la Red de Acción de Trabajo Social la Social Work Action Nctwork. Estos
desarrollos son aún frágiles, pero la histori< del Trabajo Social sugiere que cuando
los trabajadores sociales son capaces de co 1ectar~e con movimientos sociales más
amplios, no sólo están en mejores condici mes para defender los servicios en los
que confían sus clientes, sino que su práctic t también se enriquece y transforma con
este contacto. Cada vez son mayores las lu ·has e1 toda Europa contra las medidas
de austeridad que socavan aún más la calidad de \ida de las personas más pobres y
vulnerables de la sociedad y que indican qt e no faltarán oportunidades para que se
lleve a cabo este tipo de conexiones ( Fergu~ )n. 20 2; Roldán, 2012).

2.2. Implantación de los Servicios Sociales en España

El proceso de desarrollo de los Servicios S iciales y su relación con el Trabajo So-

cial en España ha seguido una dinámica, cono c011secuencia del devenir histórico y
político, que ha marcado una impronta part cu lar ) , en cierto modo, un tanto cerca-
na al modelo inglés aunque bastante distant1 en lo~ tiempos.
El interés principal de analizar esta re ación -::ntre Trabajo Social y Servicios
Sociales es diferenciar, pero sin desvinct lar el Trabajo Social de los Servicios
Sociales; distinguir por qué no son equival.:nks, tunque la estrecha relación entre

62
 Los Sen·icim· Soc a/e,· e1 España: evo/ucirín e implantación

ambas disciplinas haya rnofr.ado la identificación de los términos; sin desvincu-

larlos dado que la apm1ación del T1 abajo Social a los Servicios Sociales es fun-
damental en sus aspectos instrumen ales y teóricos, de igual modo, los Servicios
Sociales han permitido el de~arrnlh profesional y laboral del Trabajo Social. El
enriquecimiento interdisciplinar pro( ura un beneficio mutuo.
Se parte de la consideración de que el Trabajo Social y los Servicios Sociales
constituyen realidades distintas, ~wnque tienen un pasado (reciente) común, en el
que se sitúa precisamente el 1Jrigen de esta identificación y confusión. Examinar
sucintamente la historia de la formación del Trabajo Social y su relación con los
Servicios Sociales personale5 en la literatura anglosajona permite extraer un
ejemplo al haber sido la que 1 a trata Jo más prolíficamente el tema. Posterionnen-
te centrarse en el análisis de L1 mate ia en Espaf'la permitirá relatar las conexiones,
convergencias y diferencias e·1tre a111 bas áreas y experiencias.
Las perspectivas diacrónica y ~ ncrónica permiten observar Jos procesos di-
námicos en su complejidad, ae tal n1odo que el predominio de una posición ideo-
lógica o teórica en un momento det ~rminado no soslaya la presencia y conviven-
cia de otras posturas y paradigmas ncipientes o marginales, contrarios, críticos o
divergentes de la posición ma\'orita11a o protagonista.

~.2.1. lu propuesta de um. red 1 ública de Sen·icios Sociales

Ya se ha sef'lalado que los ~en ici lS Sociales se encuentran enmarcados en el

ámbito más amplio de los sistema· de protección social. En España el sistema
de Servicios Sociales se estructura en el período posterior a la Constitución de
1978, que marca un hito fundamental en la forma de concebir la protección so-
cial y en particular los Servicios S< ciales. Por ello es imprescindible un análisis
de las diferentes etapas, marcado p lr un gran dinamismo en el proceso de cons-
titución del sistema y, sin duda, p H importantes contradicciones, avances, re-
trocesos y giros en las líneas inic ales de la concepción teórica y práctica del
nuevo modelo de protección social
La evolución de la acción socia puede verse de forma lineal, o como apunta
\f.ª José Lacalzada (2010), a tra\és de Ja historia de sus crisis y rupturas, mirando
al pasado reciente. Se trata de dde11erse en las rupturas más que en las continui-
dades como un elemento mctodoh igico interesante para abordar el tema de la
evolución del sistema, de la estruc ura de los valores de la protección social en
general y de los Servicios Sol iaks ( n particular. Implica resaltar aquellos elemen-
tos que permiten "descubrir en cada periodo lo nuevo imprevisto con todas sus
implicaciones y sacar a relucir toda a fuerza de su significado" (Arendt, 1999).

63
 Los Servicios Socú les en ':spcziia

2.2.2. Evolución de los Servicios Socia 1es

A) Los años de la política social benéfico-, 1si.Hen_~ial 11945-1975)

Tras la recuperación de la guerra, los paíse~ democráticos europeos fueron consoli-

dando proyectos sociales apoyados por gooiernos socialdemócratas y demócrata-
cristianos, en los que las instituciones del =::stado y las organizaciones laicas asu-
mían cada vez más las responsabilidades de protección social en un sistema que
configuraba el modelo del denominado Estafo del bienestar.
En España, por el contrario, la dictadur l de Franco relegaba estas políticas so-
ciales sine die y fomentaba la unidad fami iar desde un punto de vista ideológico
y pragmático; los ciudadanos en general y las cla-;es medias y obreras en particu-
lar acentuaron las relaciones de parentesco Para hacer frente a las necesidades de
asistencia y protección social junto a la 11milia estaban la Falange y la Iglesia
católica (Roldán y García, 201 O). En camr io, en la década de 1960 en España se
empezaron a producir cambios importante- en la fonna y respuesta de gran parte
de la población a diversos problemas socir les, lo que hizo que en la última etapa
del franquismo se diera la convivencia dt dos tipos de acciones: la tradicional
acción benéfico-asistencial y el desarrollo de nuevos movimientos sociales muy
politizados.
La intervención benéfico-asistencial t1 adicional contó con importantes cam-
bios legislativos a lo largo de todo el peri )do franquista: en el Fuero de los Es-
pañoles (1945) el Estado garantizaba "la s~gurid.1d del amparo" sólo a los traba-
jadores y únicamente en situación de nece-;idad excepcional; a partir de 1958 se
produjeron modificaciones en los princip os de Movimiento Nacional, así los
beneficios de la Asistencia y Seguridad Social fueron considerados un derecho
de todos los españoles (9.º principio). El principal requisito para que la asisten-
cia social tuviera efecto como intervenciéin pública, era acreditar la falta de re-
cursos, aunque no constituía por sí solo u1 derecho subjetivo con que reclamar
la intervención asistencial pública. Esta e a una prestación facultativa del Esta-
do, frente a cuya negativa los potenciales beneficiarios no podían alegar su de-
recho a obtenerla.
A pesar de estas modificaciones legisl1tivas, durante el franquismo pervivió
el principio de subsidiariedad y la acción particular de prestación la realizaban
fundamentalmente la Iglesia católica y la Falange. De hecho, en todo el nuevo
proceso legislativo sobre asistencia social, el concepto de caridad cristiana estaba
mucho más presente que el derecho del ad11inistndo a obtener prestaciones (Gar-
cía Padilla, 1990). A la par que esta asistencia ~xistían también otros servicios
asistenciales prestados por el Movimiento: la Organización SindicaL que funcio-
naban como una administración paralela y a veces se confundía con la estatal; y

64
 Los Sen·1úos Socio/1:1· e1 España: e\·o/11cirí11 e implantación

fueron la Sección Femenina: los Cl ntros sindicales asistenciales quienes asumie-

ron la ejecución de estos programas Cerdeira, 1987).
Especial importancia tUV(• la de 10minada Obra de Auxilio Social, rama de la
Falange Espafiola que contaba con ma gran infraestructura que estaba destinada
inicialmente a convertirse en una ú 1ica organización asistencial, y coincidía con
la idea de partido único de Falang ~. Pero sus expectativas exclusivas chocaron
con las estructuras y persona,idadec del propio gobierno franquista y provocaron
su disolución (Orden de 12 de novi ~mbre de 1969). Los servicios que dependían
de Auxilio Social acabaron i 1tegrá1 dose en el Servicio Nacional de Auxilio So-
cial de la Secretaria del Mov.mient(•, situación que se mantuvo hasta 1975, cuan-
do desapareció definitivamente. '\lu11ca se independizó de la Iglesia porque, como
en muchos otros ámbitos de la vid 1 espai'lola, religión y falangismo caminaban
juntos; de ahí que la red instituciom 1 de Auxilio Social tuviera un marcado carác-
ter religioso.
Una de las expresiones d:: los 'ínculos entre la Iglesia católica y el gobierno
fue la creación de Cáritas ( 1942) y e u posterior expansión en los ai'los del desarro-
llismo espafiol, coincidiendo ..:on la Jecadencia del Auxilio Social. Promocionó en
lo social a la Iglesia y, a su v::z, se nsertó en los organismos estatales encargados
de la asistencia social. A finr les de la década de 1960 se reorganizó para aumen-
tar su presencia en los barrio~ urban is y desarrollar la beneficencia social median-
te las denominadas Cáritas dioces; nas y parroquiales. En los últimos ai'los del
franquismo algunos sectores plante;1ron críticas al régimen y a la propia jerarquía
eclesiástica, a la que exigieron ma) ir implicación social y profesionalidad en sus
acciones asistenciales ( R.odnguez "illasante, 1976 ). En el periodo desarrollista,
también la labor de esta orga lizacit n modificó su actuación en términos de plani-
ficación, desarrollo técnico y partic pación social de la asistencia social, e impul-
só enfoques de la intervenció11 soci<·I profesional de carácter comunitario.
Además de Cáritas otros sector<'s importantes confesionales mantuvieron una
postura crítica con el régimen frant uista, así como un compromiso social con los
grupos con menos recursos econó nicos y sociales. Se trataba de asociaciones
profesionales, demócratas, ..:orno la Hermandad Obrera de Acción Católica
(HOAC), la Juventud Obrer.1 Cató ica (JOC), y otros grupos nuevos más inde-
pendientes de la jerarquía eclesiást ca institucionalizada manifestaron su discon-
fonnidad con el discurso y 1as límas de acción de las jerarquías eclesiásticas y
gubernativas. Optaron por a,,:ercar~e a aquellos grupos laicos, política y social-
mente comprometidos con el cambo, que los gobiernos franquistas consideraban
ilegales: peligrosos. Estos ... ectorls críticos entroncaron con otra forma de res-
puesta a los problemas sociales: los denominados movimientos sociales.
Los movimientos sociale-; estaban muy politizados en esta etapa y los objeti-
\'OS políticos de las organizaciones funcionaban además para sensibilizar a la co-
munidad en cuestiones sociales, dando respuestas comunitarias a problemas de

65
 Los Servicios Soc ;a/es e1 Espm1a

carácter social (acciones de desarrollo ce munitario, campañas de alfabetización,

vivienda, sanidad, educación), con el objtto de conseguir el cambio social y polí-
tico. El hecho de que los partidos polít cos y sindicatos estuvieran prohibidos
estimuló la conciencia política y social pl r medio de aquellos aspectos de la vida
cotidiana no laboral que reforzaban las sitJaciones de explotación. La precariedad
en los barrios de las grandes ciudades en servic os, transportes, etc., y la infravi-
vienda -el "chabolismo"- constituían el raisaje habitual del cinturón de los gran-
des núcleos urbanos españoles.
De este modo fueron las asociaciones de vecinos, que surgieron al amparo de
la Ley de Asociaciones de 1964 (en vigo1 hasta 2002), las que tuvieron gran pre-
sencia y actividad. Fue ésta una legislació 1 "aperturista" que reconocía la libertad
de asociación para.fines lícitos y determi1 adns, y respondía a las presiones socia-
les de la oposición al sistema. La falta de reconocimiento de las libertades en ge-
neral se había traducido en concreto en una frdta de libertad asociativa -entre
otras- constantemente reclamada por los obreros, estudiantes, empleados, veci-
nos, etc. Aún en el año 1975, y a pesar d,· la vigencia de la Ley de Asociaciones
de 1964, estas asociaciones vecinales seguían sin obtener el reconocimiento legal
y colisionaban constantemente con dificu tades; obstáculos para el desarrollo de
sus actividades.
En las asociaciones de vecinos se crit caha de modo especial la Ley de Régi-
men Local (Ley 41/75, de 19 de noviembre de la Administración Local. Bases del
Estatuto de Régimen Local), que reforz:iba el centralismo gubernamental fue
promulgada un día antes de la muerte de Franco, y facultaba al Ministerio de la
Gobernación y al propio gobierno para actuar con discrecionalidad. Era una pro-
vocación frente a las reivindicaciones e e desl entra] ización, ya que reforzaba
enormemente la figura de los gobernador,·s civiles y les concedía capacidad para
anular acuerdos de los ayuntamientos o para disc)lver las corporaciones municipa-
les. Esta ley no proponía ninguna modificación participativa, sino que consolida-
ba el criterio de que cualquier órgano reprcsenta1 ivo y de gestión municipal debía
ser elegido ''por sufragio articulado a travt s de les cauces representativos" (art. l O
del Fuero de los Españoles).
Vinculadas también a la Iglesia, a la Falange y a la ideología del nacionalcato-
licismo surgen entre 1932 y 1965 las escu ~las superiores de asistentes sociales (la
primera en Barcelona, vinculada a la Ese uela d~ Trabajo Social en Bélgica, de-
pendiente de la Generalitat), de las cuales 27 pertenecen a la Iglesia y 5 a la Sec-
ción Femenina. El desarrollo de la práct ca pre fesional y académica se lleva a
cabo sobre todo en el ámbito privado (Ga1 cía Giráldez y Roldán, 20 !O). La nueva
orientación en los años del desarrollismo 1~s afectará (Decreto de Reglamentación
de las Escuelas para la formación de As 1stente-; sociales, 1963 ), y supondrá el
establecimiento de la primera y única facuela Jficial de Asistentes sociales en
Madrid ( 1967).

66
 Los Servicios Sociales en España: evolución e implantación

Se empieza a demandar la racionalización de la acción social y se plantea la

vinculación del Trabajo Social con los Servicios Sociales. Entre los profesionales
se manifiesta la necesidad de una organización y el desarrollo de este campo a
nivel interdisciplinario (Blanco Egido, 1983). Ambas aspiraciones van en conso-
nancia con las tendencias internacionales, anteriormente apuntadas en el caso
inglés, y sancionadas por el Comité de Ministros del Consejo de Europa ( 1974).
A pesar de todas estas inquietudes, tal como sugiere Demetrio Casado (2007):
"Durante el régimen franquista se producen episodios organizativos y aun institu-
cionales importantes en la acción pública relativa a la ayuda personal, pero no se
llegó al desarrollo material ni a las garantías jurídicas propias de los estados de
bienestar de nuestro entorno internacional".
Si bien existían unos planteamientos de cierta crítica, la acción social pública
se planteaba como socorro a las personas más necesitadas, el sistema se caracteri-
zaba por ser facultativo y con escasos recursos y por la estigmatización de los
beneficiarios más desprotegidos.

B) Etapa de diseño de los Servicios Sociales (1976- 1981)

En este periodo de transición democrática se comienza a diseñar el modelo de

Servicios Sociales de acuerdo con los principios democráticos del bienestar so-
cial, de responsabilidad pública, universalidad y participación ciudadana que con-
sagrarán la Constitución española de 1978, los Estatutos de autonomía y las leyes
de Servicios Sociales.
El protagonismo de las trabajadoras sociales en estos desarrollos se entendía
como una doble responsabilidad: por un lado, como profesionales y como ciuda-
danas con un compromiso ético y político con la sociedad, y por el otro como
militantes defendían la universalidad de los derechos sociales y la construcción
del nuevo sistema público de protección social, apuntaba De las Heras (Zamanillo
et al., 2012). La enmienda en la Constitución de 1978 con la propuesta de la uni-
versalidad de los Servicios Sociales hizo posible la ruptura con la beneficencia.
Los derechos universales que se habían potenciado habían estado condicionados
hasta entonces a la seguridad social y a la inserción laboral.
Este protagonismo de las asistentes sociales encontró buena acogida, en los
primeros años de los gobiernos municipales, debido a que el nuevo planteamiento
de la Administración local intentaba superar el desajuste entre las necesidades y
las demandas de la población y los limitados recursos económicos y administrati-
vos de que disponían los consistorios, así como buscaba responder a una falta de
modelos y procedimientos para alcanzar nuevos y ambiciosos objetivos municipa-
les (Roig y Prats, 1995).

67
 Los SctTicios Soci, ·les en ':spa11a

En el ámbito de los Servicios Sociales, esta nueva perspectiva supuso el desa-

rrollo de unos modelos de intervención SO•'ial qu~ intentaban superar la tradición
benéfico-asistencialista de los ayuntamient lS del ranquismo. El proceso fue lento
y muy desigual. Con la llegada de la den1ocracia se incorporaron a los ayunta-
mientos líderes políticos procedentes de lo, movimientos sociales que trasladaron
sus preocupaciones sociales y reivindicati\ 1s a la Administración local y la trans-
formaron; pero a su vez se produjo un vacío y Jna pérdida de liderazgo en los
movimientos sociales, que depositaron su confianza en los nuevos consistorios,
cediendo gradualmente su ámbito de actua.::ión e implicación, y demandaron a la
Administración local su asunción. Es deci , hubo una coincidencia entre la deja-
ción de actuaciones del movimiento ciuda fano ) la incorporación de las funcio-
nes de representación que iban asumiendo los a) untamientos democráticos. Este
hecho supuso que se sustituyera la particip 1ción ciudadana de presencia directa y
activa propia de los movimientos asocial vos y se erigieran los a) untamientos
como portavoces de las demandas cívicas, con el consiguiente estatismo que esto
acabó produciendo. La participación socia se ca 1alizó y formalizó, perdió agili-
dad, fuerza reivindicativa y capacidad para transbrmarse en un sector laico inde-
pendiente y comprometido en la solución d ~ los p ·oblemas sociales.
En lo que se refiere al bienestar social. la trar sición democrática supuso tam-
bién un cambio en las concepciones y fornas de estructurar las prestaciones so-
ciales de la etapa benéfico-asistencial ante1 ior. Se fueron desarrollando diferentes
concepciones teóricas y políticas que girab.111 en t•irno a dos aspectos fundamenta-
les: el derecho de cada ciudadano a tener ubiertJs una serie de necesidades y la
orientación hacia una universalización de os servicios, cuestiones ambas que se
materializaron en el complejo proceso de la siguiente década. Las posturas en
relación con el carácter universa lista del 111 Jdelo de Servicios Sociales personales
del denominado Estado del bienestar que s~ comenzó a configurar durante la pri-
mera legislatura de los ayuntamientos dem ocrátil os ( 1979-1983) son divergentes
en lo que se refiere a su continuidad o ru¡ tura y a la contraposición del derecho
subjetivo a los derechos sociales.
La concepción teórica que se fraguó et estos años supuso una respuesta a los
problemas sociales desde una "nueva" Acministración pública que se regía por
los principios de la modernización adminis rativa. En las áreas del bienestar social
este hecho implicó que las corporaciones c earon nuevas estructuras organizativas
para ordenar la dispersión del modelo ante ·ior; a la vez se diseñaron departamen-
tos o secciones de responsabilidad en Ser 1 icios ~ocia les, dotados de los corres-
pondientes presupuestos para el desarrolle de la~ responsabilidades que les iban
asignando. Al mismo tiempo se fue incnporando a nuevos profesionales con
r y
responsabilidad en aplicar las políticas de ienestar social se ampliaron las plan-
tillas de personal administrativo para asumir las nuevas tareas que estaban adqui-
riendo las corporaciones locales. Todo ellJ, desde el punto de vista ideológico,

68
 Los Se1Ticios Soc u!ev e1 España: e1·0!11cirí11 e implantación

significaba una clara apuesta por u i servicio público de corte universalista, un

rechazo de la acción bcnéfüo-asis1encial individual y una opción clara por la
,1Cción comunitaria, mediank la m eva metodología de intervención social por
programas, que pretendía ca1,alizar la demanda individual hacia los "'objetivos"
marcados en los mismos.
En esta fase, las organizc1cione~ altruistas de asistencia tradicional continua-
ban llevando a cabo las labores bet éticas que ejercían con anterioridad, pero se
produjo un impasse) un alejamien o en sus relaciones con las administraciones
públicas.

Ci Etapa de desarrollo de lo: Servi. ios Sociales ( 1982-1992)

Es la fase de la puesta en práctic~ de la prioridad política del modelo público de

Servicios Sociales, ya perfilada des( e un punto de vista teórico que, atendiendo a
las líneas marcadas por la Co11stituci in, iba a ser descentralizado a nivel autonómi-
co y local. El sector público asumió casi en solitario el reto, aunque se contempla-
ban vías formales de participación lemocrática en el desarrollo de los Servicios
Sociales, tanto para las asocial iones ·01110 para las organizaciones sin fin de lucro.
En un estudio publicado t n 199 , sobre el gasto público en Servicios Sociales
se ofrecen cifras 111uy signifo·ativas para el periodo 1970-1990. La tasa de creci-
miento del gasto público en ~en ici· is Sociales era del 10,2 para el periodo 1980-
1985 y en los años co111prend1dos et tre 1985-1990 ascendió al 14,3 (Barea, 1997;
Rodríguez Cabrero, 2000). El porce itaje del gasto público sobre el Producto Inte-
rior Bruto (PIB) evidencia la evnlw ión del gasto en Servicios Sociales, manifes-
tando un crecimiento muy impo11a11te a partir de 1980 y en especial a partir de
1985: del 0,51 % al 0,87% en 1990.
Como ya se ha apuntado, el mot elo de Servicios Sociales que se desarrolló en
este periodo era fundamental nente 1úblico y los datos avalan esta afirmación: en
el año 1990 el 84% de la pt ovisió 1 de Servicios Sociales era pública, según el
estudio citado (Barea, 1997). A pe~.H del corto periodo de la etapa de desarrollo
de los Servicios Sociales, cab.: disti1 guir dos fases:

• Primera júse ( 1982-1086) e i la que se estableció el marco teórico y legal

del 111odelo de Servicios So:iales con una visión muy estatalizada de los
mis111os y que brindó poco l'Spacio al fomento y desarrollo de las organi-
zaciones altruistas laicas. ya que las organizaciones ligadas a la Iglesia ca-
tólica continuaban ejerciend l su labor.
A partir de 1982 ~e man testó en España una seria preocupación por el
desarrollo de un modelo de ~.ervicios Sociales personales que asumiera una
perspectiva similar a :a estn ctura existente en los países anglosajones, con

69
 los Sen·1"cios Socú ·les en ':spaiia

un Estado de bienestar consolidado Siguiendo la dinámica laborista britá-

nica, en esta etapa de implantación del sistema público el Partido Socialista
Obrero Español (PSOE) y el Partid0 Comunista de Espafia (PCE) perfila-
ron y defendieron un modelo simila ·que incorporaba además la descentra-
lización competencial marcada por l 1 Constitución española.
El debate sobre la necesidad dt una ley marco de Servicios Sociales
de carácter nacional entraba en co·1flicto con la atribución competencia)
que la propia Constitución de 1978 ~onfer a a las comunidades autónomas
y que sancionaba la descentralizaci )n territorial. Los resultados no se hi-
cieron esperar: la primera ley de Se ·vicios Sociales que se promulgó en el
País Vasco en 1982 (Ley 6/1982. e.e 20 de mayo, sobre Servicios Socia-
les), marcaba un modelo de Servicit-; Sociales que con pequeñas variantes
lo asumiría la mayoría de los partid is políricos. corno el PSOE y el PCE,
y con limitaciones Convergencia i Jnió ((~iU). La hegemonía del PSOE
en la mayoría de las comunidades wtónomas en estos años permitió la
asunción de este modelo de leyes de Servicios Sociales que se fueron
aprobando en los diversos parlamenus autc•nomos.
Asimismo en consonancia con t I proceso descentralizador. con el re-
conocimiento de la importancia de a territorialidad de la intervención y
de la cercanía de la población a los r:cursos, se aprobó la Ley 7 /1985, Re-
guladora de las Bases del Régimen l ocal.
• Segundafase (1987-1992). Se carac erizó por la propuesta de una red pú-
blica municipal de Servicios Sociaks. Este segundo escenario de su desa-
rrollo puede situarse a partir de la pt esta en práctica de los aspectos teóri-
cos apuntados, a través del estableci rn icntc de un plan nacional de apoyo
al desarrollo de los Servicios Soci< les públicos: el Plan Concertado de
Prestaciones Básicas de Servicios S Jciales en las Corporaciones Locales
( 1988 ), con objetivos bastante am bic 1osos en principio, tuvo que adaptarse
a dos realidades que rebajaban sus expectativas de partida: la limitada
aportación económica destinada en os presupuestos generales del Estado
para tal fin y la necesidad de pacta1 ese p ,an con las comunidades autó-
nomas competentes de forma exclusiva en la oferta y el desarrollo de los
Servicios Sociales.
Con la creación del Ministerio e e Asuntos Sociales en julio de 1988,
la responsabilidad de los convenios te Sen icios Sociales pasó a esta insti-
tución. La finalidad del Convenio-P ·ograma del Plan Concertado "es lo-
grar la colaboración entre la Admini 'tración del Estado y la de las Comu-
nidades Autónomas para financiar c mjuntamente una red de atención de
Servicios Sociales municipales que r emlita garantizar las prestaciones bá-
sicas a los ciudadanos en situación d ~ nece-;idad'". La base jurídica de esta
fórmula de cooperación se encontraba en 11 Constitución, en las leyes de

70
 Los Sen'icio.1 Socole1· e1 Espaiia: evo/uci<ín e imp!untación

Servicios Sociales de la~ Cl munidades autónomas y en la Ley 7/1985),

Reguladora de las Bases del ~égimen Local.
Asimismo, a finales de os años ochenta, se implantan las rentas mí-
nimas de inserción (RMI l, y posteriormente los planes de inclusión social
que han fortalecido ti papt de la administración autonómica, al haber
asumido en solitario el desa1 ·olio de estos programas que han reforzado la
red de protección de h1s Sen icios Sociales.
Así, en diez años se lle' ó a cabo un desarrollo legislativo sin prece-
dentes en todas las corn un i Jades autónomas: las denominadas leyes de
"primera generación'· de St rvicios Sociales que se iniciaron con la ley
vasca ( 1982) y finalizaron c in la ley foral navarra ( 1992), procurando un
marco legal generaliz,ido. E .tas normativas junto con la citada Ley Regu-
ladora de las Bases d( 1 Régi nen Local permitió a corto plazo la implanta-
ción de estructuras eo.pecífü as destinadas a desarrollar los Servicios So-
ciales, que implicaban no se lo elementos administrativos sino un cambio
de mentalidades L'.n lo qul'. st refiere a la forma de afrontar las necesidades
sociales. En las kyes Je "pr mera generación" predominaba la concepción
pública de los ServiciJs Soc ales, el sector privado sin fin de lucro ocupa-
ba un papel subsidiario y ap ·nas existían referencias al sector de iniciativa
privada lucrativa.
Se trata de una et.ipa no exenta de ataques al Estado de bienestar que
salpicaron a los Sen icios -;aciales y el Trabajo Social. Peláez ( 1988)
apunta que el Trabajo Socia fue blanco de críticas contradictorias: por un
lado, los sectores con -;en ad ires hacían hincapié en su coste y, por el otro,
algunos sectores pro¡cresista-; consideraban que contribuía a perpetuar las
situaciones de dependencia de los destinatarios. La crítica ideológica de
los años 1980-1990 proccdLt de los foros del Trabajo Social y se centraba
sobre todo en la func ón del trabajador social dentro del sistema de Servi-
cios Sociales, funciór contr 1ladora y de acomodación al sistema (ltuarte,
1990). Aquellas críticas respondían a una crisis de crecimiento del Traba-
jo Social y de apertL,ra ,1 n 1evas perspectivas. La crisis de identidad en
parte se resolvió con el plan teamienlo de la necesidad de mantener la ten-
sión enlre el compromiso dl ayuda y el de reforma social. La mayoría de
los profesionales opté por el comportamiento profesional identificable con
el reconocimiento de su estatus (Martín Estala yo, 2013 ).

D) Tercera etapa de consolidación f 1993-2008)

La aprobación de la Le) 4/1993 de 14 de abril, de Servicios Sociales de la

Comunidad Autónoma de (ialicia iniciaba una renovación legislativa ( 1993-

71
 los Servicios Socú les en ':spuila

2003) que afectó a ocho comunidades aut( noma<.. La primera cuestión planteada
era una modificación sobre la idea del sistema de Servicios Sociales con la que se
superaban algunas de las deficiencias seña ladas en las leyes de "primera genera-
ción". Se distinguen dos fases:

• Primera fase ( 1993-2005). En las leves renovadas se producen efectos con-

tradictorios: por un lado, siguen ª' anzando en la institucionalización del
sistema, pero por el otro introduce11 algunos aspectos que condicionan su
proceso de consolidación. Así, si bi~n hay un incremento inicial del sector
no lucrativo, las propias leyes fav01 ecen el mayor protagonismo del sector
mercantil, que impulsa la progresiv< reducción de aquél. La tendencia hacia
la liberalización y extemalización de los Servicios Sociales favorece este
fenómeno. Por otro lado, se recog ~ expresamente, o sigue siendo tácita,
como fuente de financiación la apo 1ación de los usuarios para determina-
dos servicios especializados, mientr: s que los generales serán gratuitos.
Otros rasgos de esta etapa son a gunos tipos de gestión que le confieren
una cierta rigidez que contradice h s exigencias de agilidad y flexibilidad
que demandan las complejas situaci< nes sociales que se tratan de abordar.
• Segzmdafase (2006-2008). A partir de la promulgación de la Ley 3912006.
de Promoción de la A11ro11omía pe1 rnnal. · Arenci!Ín u las personas en si-
r11aci!Í11 de Dependencia, se comprende qL e este fenómeno no es una inci-
dencia concreta que afecta sólo a al.''.Unas personas. sino que debe ser abor-
dado de manera más global como un ril'sgo social. La ley reconoce el
derecho subjetivo a la autonomía de11tro de los Servicios Sociales y se asiste
a un proceso de creciente universali ~ación que lo garantiza mediante el ac-
ceso a unas prestaciones fundamentales y específicamente definidas en un
catálogo (Rodríguez Cabrero, 2011)
Se actualizó el debate latente so·Jre la necesidad de una ley estatal que,
a imagen de la Ley 39/2006 de De¡ endencia, llevase a la igualdad territo-
rial. Se vuelve a aquel debate inicia sobre una ley marco estatal de Servi-
cios Sociales para restablecer -segt n Sub rats (2007), Gil Calvo (2009) y
otros autores- la responsabilidad del Estado como garante del derecho
subjetivo de acceso a los servicios nínim Js, la regulación y el control de
quienes los gestionen: el sector púb ico, las organizaciones no lucrativas y
las entidades mercantiles. En este Sl ntido se crítica también la descentrali-
zación del sistema de Servicios S< 1ciales por unos efectos no deseados,
como son: el déficit normativo del carácter universalista y garantista y la
ausencia de un catálogo de servicio' y prestaciones sociales mínimos. Al-
gunas de las denominadas "leyes de segunda generación" (2006-201 O)
muestran la voluntad de poner en al to los principios de igualdad y univer-

72
 Los Se1Ticios Soc o/e1· e1 Espaiia: evo/11ció11 e implantación

salidad en línea con los conkmplados en la Ley de promoción de la Auto-

nomía personal y atención a as personas en situación de dependencia.
Asimismo, en est~ etapa se identifican rasgos diversos, y no siempre
convergentes, entre lo-; procl sos de privatización, los de extemalización y
el sistema mixto de hienestJr. Las relaciones complejas, muchas veces
ambivalentes además Je cortradictorias, entre las administraciones públi-
cas, el sector no lucrativo y el sector mercantil pasan a ser uno de los te-
mas centrales en las 10r111as de intervención social durante esta etapa. Se
analizan y enfatizan distinto. aspectos: para algunos autores la falta de un
marco teórico de refe ·encia ,1ue sustente el sistema de Servicios Sociales
ha producido un tipo de prál tica que tiende a sustituir de prestaciones so-
ciales reconocidas por ayuJas puntuales asistenciales; para Lacalzada
(2010) el sistema de Servi ·ios sociales en los últimos veinte años ha
avanzado al dotarse d~ concptos y concretarse con la práctica, al tiempo
que ha introducido el la n lrmativa jurídica de las políticas sociales el
concepto de Servicio~ Socia;es con una amplitud democrática que no ha-
bía existido antes. "Este té1 mino está cargado con un sentido dinámico,
vinculado a los derechos SOl iales de la ciudadanía, a favorecer la integra-
ción social y la calidad de vi Ja de las personas y colectivos" (p. 182).

EJ Cuarru etapa: 1111 sistema .1me110~ado (desde 2009)

En esta etapa de nueva l risis t nanciera los Servicios Sociales y el Trabajo

Social sufren importantes rel ortes. !\.unque ya en anteriores ocasiones el Estado
de bienestar había tenido que reacci,rnar ante críticas y ataques, en la etapa actual
cobra especial importancia la persp ·ctiva que se adopte en el análisis de su siste-
ma, con sus alcances y limitacione~. de cara a cómo se proponga la reorientación
que precisa. Los planteamientos qt e enfatizan sus insuficiencias establecen una
cierta continuidad con la línea asis encial preconstitucional, favorecen y conflu-
yen con los ataques que proceden Je sectores contrarios al Estado de bienestar
universaL en cambio aquello.; plam~amientos que, en el análisis de los Servicios
Sociales, subrayan las rupturas con ~1 sistema benéfico-asistencial, pero no niegan
determinados condicionantes se sit ·ian en la defensa del sistema público de Ser-
vicios Sociales. En la actualidad, e ataque se centra en la crítica ideológica a la
intervención del Trabajo Soc al en l I sistema y se lleva a cabo por sectores ajenos
al mismo. de manera muy esrecial, Jor algunos sectores del mundo académico.
Para la defensa del sistema de Servicios Sociales se han de comprender las
dinámicas del Estado y su rt lación con los sectores sociales directamente impl i-
cados en su actuación, lo qul' penn tirá actuar con mayor coherencia y racionali-
dad ( Fernández y Rozas, 1%8). En este sentido, a principios de 2011, un amplio

7 _,
~
 Los Servicios Social 'S en Epaiia

sector de profesionales, académicos, miemliros de organizaciones profesionales,

sociales y sindicales plantearon la defensa de un sistema público de Servicios
Sociales, resaltando que en España en los úl1 irnos t ·einta años se había logrado un
avance sustancial en la implantación de les Sen icios Sociales en ténninos de
desarrollo político, institucional y económi ;o. Por lo tanto, es necesario seguir
adelante y dar un salto cualitativo, mediante una e~trategia que permita completar
su universalización con una lógica de derechos sub.1etivos y con unas prestaciones
básicas garantizadas en el conjunto del Estado, en el marco de una amplia corres-
ponsabilidad interadm inistrativa.
En el contexto actual de crisis económica y en la situación en que se encuen-
tra este sistema, es necesario realizar una pwfunda reflexión que pennita compar-
tir una visión estratégica de la reorientación del sistema público de Servicios So-
ciales. Es imprescindible tener c Jaro haci< dónde dirigirse, de modo que los
acontecimientos no sean los que marquen la pauta. Todo ello supone plantear
algunas cuestiones clave de cualquier sisten a púb ico que afectan a dimensiones
como: la sostenibilidad, la suficiencia, la calidad y a equidad.
U no de los puntos básicos para mantent r un Estado de bienestar consiste en
impulsar el desarrollo de los Servicios Soci<iles. Para ello, se requiere un cambio
evidente en la definición de la universalid 1d del sistema, de su enfoque hacia
toda la ciudadanía sin despreciar tampoco ;u can cter asistencial. Y también es
necesario que el conjunto de la sociedad ca nbie su actual concepción y se haga
consciente de que los Servicios Sociales n) están destinados únicamente a los
sectores sociales sin capacidad económica ( a las personas situadas en la perife-
ria socioeconómica.
Se puede decir, con Castel (201 O), que J¡ gran tarea del Estado social es inter-
venir sobre los individuos para reforzar sus e apacidades con objeto de que puedan
afrontar los desafíos actuales en un contex o económico y social cada vez más
competitivo, pero con la "condición de ser v gilantl' sobre la manera de realizarlo,
recordando que lo que depende del Estado ~s del Jrden de la obligación y de la
ley" (pp. 337-338). Un Estado social acti' o ha Je promover un derecho que
apueste por la reorganización de las protecci mes q 1e han de penetrar en todas las
grietas de la sociedad.
La oposición de los profesionales, estudiantes, académicos del Trabajo Social
inglés, como sugiere Ferguson, a las polític s neo! ibera les, que ha tornado forma
de una red de acción de Trabajo Social, pue( e pom·r en contacto a los profesiona-
les, académicos y estudiantes españoles de 1 rabajo Social con otros movimientos
sociales amplios e indicar una vía de accié'n, en ínea corno la propuesta de la
Alianza para la defensa del sistema de Sen icius Sociales (2011) que se ha con-
cretado a escala nacional.

74
 3
Políticas Públicas de Servicios
Sociales de las Administraciones
general, az1tonómica y local

3.1. Descentralización y competencias

El proceso legislativo y compdencia de los Servicios Sociales está marcado por el

desarrollo del principio de discrimin 1ción positiva, que aparece reflejado de forma
genérica en la Constitución espafiola JI establecer:

Corresponde a lo, poder:s públicos promover las condiciones para que la

libertad y la igualdad Je! 1nd1,iduo y de los grupos en que se integra sean reales
y efectivas: remover IJs obsticulos que impidan o dificulten su plenitud y faci-
litar la participación Je tod( s los ciudadanos en la vida política. económica.
cultural y social 1art. ( .2 ).

Este artículo plantea, además d la igualdad como equiparación -que es una

igualdad formal de reconocimiento de trato y de consideración ante el derecho-
la necesidad de arbitrar actuacione' que conviertan la igualdad formal en igual-
dad real y efectiva. Lo que se resal a son los derechos de las personas concretas
-frente a los derechos de la ciudal anía en abstracto- que por diversas razones
no pueden ser equiparadas al resto iorque viven una situación de discriminación
real. En palabras de Peces fürba (2 J04):

La discriminació1 positi a explica con ese mensaje paradójico una discri-

minación que se val(•ra pos tivamente, porque no se protege a todos sino a
aquellos que en el marco de ma igualdad formal se encuentren en situación de
desigualdad real. Por ~!lo es nás adecuado hablar de igualdad como diferencia-
ción para identificar e-;tas sit1 aciones donde el trato desigual pretende equiparar

75
 Los Sc1Ticio.1· Soc1 do en Espuiia

e igualar a los que. siendo en el ¡ unto de partida formalmente iguales. son

realmente desiguales.

Las situaciones de desigualdad -aún en el marco de la igualdad formal- afectan

a diversos sectores y por distintas razone>: vejez, infancia, género, discapacidad,
enfermedad, inmigración, etc. En todos estos casos se trata de titulares de derechos
sólo aplicables a esas personas -situadas y concretas- que necesitan intervenciones
de apoyo específico para garantizar los den chos f1ndamentales que se justifican en
la igualdad como diferenciación. Acciones que se configuran. en gran medida, en
los Servicios Sociales que desarrollan sus intervenciones sectorialmente para dar
una respuesta diferenciada, cuyo objetivo e~ logra1 mayor grado de igualdad.
El enfoque comunitario de la nueva c1 •ncepc ón de los Servicios Sociales so-
bre la cercanía del servicio al ciudadano h< promt)vido una mayor implicación del
ámbito institucional regional y municipal :01110 marco adecuado para su desarro-
llo. Se trata de una perspectiva que defie1 de las áreas locales y regionales como
las más adecuadas para la extensión y pro undización de los derechos sociales, y
amplía la concepción de los Servicios Sol iaks ~ acciones articuladas en tomo a
las personas. los grupos y la comunidad Sl •brc la base de relaciones integradoras,
solidarias y participativas ( Brugué y Go!'1a, J 9()9). Este planteamiento enfatiza
dos ejes fundamentales de la acción-inten ~nción ya apuntados en capítulos ante-
riores: por una parte, la asistencialpromoc ón en el que cobertura social y gestión
pluralista, asociativa y personalizada son i iseparables: por otra, el dilema unii·er-
salismo/accián positii·a. eje que debe centrarse en la acción comunitaria integra-
dora y de cohesión, que apoya e impulsa < aquel ,os sectores con demandas espe-
cíficas, en las que el ámbito local constit 1ye además un campo de intervención
adecuado, corno ha quedado patente en la, experiencias de diversos países euro-
peos (Fargion, 2000).
La utilización de las estrategias de desarrollo local, basadas en la promoción co-
munitaria y en los servicios de atención soci ti de acceso universal, ha sido una de las
características que más éxito ha tenido en lt s países escandinavos. El contexto local
se considera el más adecuado para asumir l 1 reto Jel bienestar y afrontar el dilema
universalismo/acción positiva a través de a asunción y el reconocimiento de los
derechos a tener cubiertas una serie de nec ·sidadt s, como una responsabilidad pú-
blica. No significa que han de ser las adm nistraciones públicas las que deban dar
una respuesta exclusiva a los mismos, sino que deben abrirse al sector privado no
lucrativo y lucrativo y a la ciudadanía, en definitiV[' articulando, sin temor al conflic-
to, intereses que pueden ser divergentes, rropios del pluralismo político, social e
institucional, bajo la garantía y el comprot liso dv la Administración Pública. Los
ámbitos regional y local son los más adecu idos pnr ser más cercanos, para diseñar
acciones tanto contra la exclusión social como de discriminación positiva; la acción
sobre determinados colectivos, grupos o pl rsonas constituyen una responsabilidad

76
 Políticas Púh/icas ele' Scn·i ·ios Sociales de lus Administraciones

política, cuyo objetivo priorita1 io es l 1 inserción e integración sociales y, en definiti-

va, la mejora de su calidad de' ida.
Con esta nueva perspecti :a de os Servicios Sociales convive otra, más res-
trictiva y seguramente más cercana .1 la realidad española, que considera este tipo
de servicios como la "última red" dl protección social, de carácter selectivo, resi-
dual y complementario, dirigidos a los "ciudadanos precarios" (Moreno, 2000).
Esta aproximación descripti\ a cue1 ta con análisis críticos de gran interés que
plantean diversos problemas lomo: a desigualdad territorial de esta "última malla
de seguridad", de discrim inac ón po~ itiva y descentra! izada (Sarasa, 2000 ).
En los tres "mundos de 1ienes1ar social" establecidos por Esping-Andersen
( 1993) -nórdico o socialdemc crata, ..:ontinental o corporativo y anglosajón o libe-
ral- algunos autores han asoc,ado el modelo latino mediterráneo a un hibridación
entre el continental y el liben,1, argt mentando que España, Italia, Grecia y Portu-
gal constituyen un modelo especial l on una característica familista (lo que supone
que las responsabilidades pri narias de bienestar recaen sobre algunos miembros
de la familia, en particular en las mt jcres), que es necesario modificar, ampliando
la presencia del sector públictl en la prestación de la protección social. Las carac-
terísticas de este modelo son:

1. Las prestaciones más Llevada' están dirigidas a la cobertura de las disfuncio-

nes del mercado de trabajo y ..:onviven con escasas prestaciones, poco defini-
das y discrecionales, para dar ..:obertura a otros tipos de problemas sociales.
2. La ofe11a de servicios y prop-amas es fundamentalmente sectorial, va d iri-
gida a diversos colectivos ~ se administra fundamentalmente por las re-
giones o los municipi 1S, per 1 también por el Estado. La falta de coordina-
ción de los distinto~ nivel2s implicados plantea una ineficacia y una
duplicación de actuac oncs.
3. En gran medida la atención ocial recae en la familia, especialmente en las
mujeres como cuidad11ras dl la población dependiente. La oferta de recur-
sos con financiación pública. tanto en el ámbito de la infancia como de las
personas mayores o con disl·apacidad, se sitúa por debajo de la media eu-
ropea.
4. No existen progra1rn s nacunales de asistencia que proporcionen pres-
taciones a todas las persona' con recursos insuficientes. Esta responsabi-
lidad queda en manos de h s regiones, y plantea grandes diferencias te-
rritoriales en la cobertura fr:nte a la pobreza y la exclusión social.
5. La pervivencia de acuacio11es clientelares, especialmente en las relacio-
nes entre administraciones 1úblicas, sector privado y organizaciones vo-
luntarias, cuenta con meca iismos poco transparentes en las formas de
distribución de ayudás y su'wenciones.

77
 los Servicios SoCI de5 en E5paiia

6. La descentralización de servicios :omporta diferencias regionales consi-

derables en el volumen, la calidad y la gestión de los servicios de bie-
nestar con brechas de desigualdad entre el Norte y el Sur (como en el
caso italiano y español).

La descentralización política y admini .;trativa se justifica por la necesidad de

establecer políticas diferentes de acuerdo .:on la~ características y peculiaridades
de un territorio (Aguilar, 2009). La impor ancia je la descentralización, según la
teoría de la Nueva Gestión Pública, radica en que acerca el Estado a la sociedad,
que se lo "apropia'' y no lo ve ya como un 1 entidad externa y ajena a ella. La cer-
canía al ciudadano aproxima también los centros de decisión al lugar donde se
plantean los problemas y hay una mejor ce rrelación de respuesta-problema (Olías
de Lima, 2001 ). Al introducir las nuevas técnicas gerenciales se producen cam-
bios políticos y técnicos, el resultado es ma fragmentación con organizaciones
más reducidas, pero con sistemas de cont ·o] más eficaces y más próximos a los
requerimientos y exigencias del entorno.
El principio de descentralización es ff uy imoortante cuando existe un cierto
equilibrio intergubemamental. En el caso ~spañol, la excesiva suspicacia genera-
da por la descentralización ha dificultado a realización de algunas de las nuevas
propuestas integradoras o con tendencia a una cierta igualdad territorial. Así, se
ha ido desarrollando una infraestructura de Servicios Sociales cuyos principales
artífices han sido las comunidades autóno nas y las corporaciones locales, corno
resultado del Estado de las autonomías qm establece la Constitución y su referen-
cia competencia] en materia de Servicios S )Ciales.
Una de las críticas a la descentralizaci<'n planteada en el ámbito académico es
que rompe con la unidad precedente y ]; fragmentación resultante genera una
dinámica de relaciones intergubemamental~s un tanto confusa: los gobiernos cen-
trales se vuelven periféricos; alteran su pa )e] y comparten el protagonismo en la
gestión y administración con otras unidades pertenecientes a distintos niveles
territoriales (Dente, 1985; Rose, 1985; Bañ)n y Tmiayo, 1997).
Autores como Goma y Subirats ( 1998 añaden que en España la complejidad
territorial y el gobierno multinivel en las )Olíticas públicas se refieren a dos di-
námicas simultáneas, la europea y la terrih rial, entendidas como desplazamientos
de los procesos de gobierno hacia la Unión Europea o hacia las comunidades au-
tónomas y las corporaciones locales. Junto al entramado de relaciones producidas
por la descentralización del poder político y administrativo, la integración de Es-
paña en la Unión Europea ha comportado ~I acctso a una dimensión supranacio-
nal para la elaboración de las políticas pt1blicas, que exigía otra coordinación y
colaboración entre diferentes Estados y diferentes administraciones territoriales
de ámbito subnacional, como sugiere Mene oza ( 1990).

78
 Políticas Públicas de Servicios Sociales de las Administraciones

De este modo el sistema que se ha implantado cuenta con las correspondientes

ventajas de la descentralización, pero también con las desventajas que derivan de
ella cuando la coordinación y concertación necesarias son deficientes y originan
una serie de desequilibrios regionales y locales notables, así como algunas lagu-
nas importantes en el conjunto de la red de Servicios Sociales. Además, la disper-
sión de la información disponible ha limitado enormemente la capacidad de reali-
zar un análisis completo de las posibilidades y límites del sistema.
Las reformas que plantea la Nueva Gestión han reforzado la fragmentación
del sector público y existe una falta de la coordinación tanto vertical como hori-
zontal. La propuesta de algún tipo de medida que lleve a una mayor igualdad te-
rritorial sería ya un cambio según algunos autores que defienden la teoría de
whole of government (acción integral de la administración o "acción administrati-
va integral"), como Christensen y Laegreid (2007). Ramón Cotarelo indica que
esta expresión se refiere a que los órganos administrativos deben orientarse hacia
un fin común/compartido en lugar de trabajar cada uno por su lado. Así como el
planteamiento de joined-up government, como una aspiración a alcanzar la coor-
dinación horizontal y vertical y con ello conseguir eliminar situaciones de conflic-
to en el desarrollo de las políticas; así como para hacer un uso mejor de unos re-
cursos escasos, crear sinergias para la interrelación de los distintos actores
implicados en un área política específica y para ofrecer a la ciudadanía un acceso
integral a los servicios. Propone esta teoría que los servicios públicos, al interrela-
cionar distintos ámbitos de actuación alcanzarán un objetivo compartido y una
respuesta gubernamental integral sobre un tema concreto. El abordaje puede ser
formal o informal, enfocado al desarrollo de una política, a la gestión de un pro-
grama o a la oferta de un servicio. En este sentido la argumentación de una mayor
integración de las políticas se basa en la necesidad de articular unos servicios en
los modernos Estados de bienestar dentro de las estructuras altamente especiali-
zadas. Para equilibrar las tendencias a la fragmentación y discontinuidad que se
produzcan, se requieren cambios tanto en las relaciones verticales, entre las tres
esferas de la Administración central, regional y local, como en las relaciones ho-
rizontales entre los diferentes niveles del sistema de gobernanza.

3.2. Ámbito competencia! de los Servicios Sociales a partir

de la Constitución española de 1978

La indefinición del término Servicios Sociales, a la que ya se ha hecho referencia,

también está presente en la Constitución española. Sin embargo -como se ha apun-
tado- la filosofia de la discriminación positiva, de la igualdad como diferencia, que
se desprende de algunos artículos de la Carta magna permite establecer un marco de
justificación genérico para la implantación y desarrollo de los Servicios Sociales en

79
 Los Se1Ticios Soci i/e.1 en Espaiiu

este país. La concreción de los Servicios S Kiales es resultado de un proceso en el

que se van delimitando competencias a part r de la interpretación de la propia Cons-
titución, lo que ha permitido establecer un 1 10delo -como ya se ha señalado-- carac-
terizado por la descentralización territorial.
Sin embargo durante los años 1983-1984 e gobierno socialista intentó sin
éxito que se aprobara una Ley estatal dl· Servicios Sociales que integrase los
servicios dispersos en el sistema de la S ~guridad Social, bajo un único marco
institucional y de gestión centralizada. Es1e intento se abandonó tras la sentencia
del Tribunal Constitucional que declaraba anticonstitucional la mayoría del arti-
culado de la Ley de Armonización del P ·oceso Autonómico, lo que llevó a su
posterior retirada. La Constitución declar: que la asistencia social es competen-
cia de las comunidades autónomas (art. 14~. l .201, lo que claramente imposibilitó
la existencia de una ley de ámbito estatal.
Por lo tanto la responsabilidad de las < dmini~traciones públicas en materia de
Servicios Sociales recayó fundamentalme1 te sobre estas comunidades, si bien la
Administración General del Estado asumía de modo restrictivo algunas competen-
cias derivadas de su función de compensa ·ión interterritorial, según el art. 139 .1:
"Todos los españoles tienen los mismos derechos v obligaciones en cualquier parte
del territorio del Estado"; y de garantía de iguald,1d de todos los ciudadanos espa-
ñoles, según el art. 149. 1: "El Estado tiene competencia exclusiva para regular las
condiciones básicas que garanticen la igualJad de todos los españoles en el ejerci-
cio de los derechos y el cumplimiento de lo.; deberes constitucionales".

Cuadro 3.1. Amhito c1 mpetencia/ general

de los Sc1Tici1 .1· Soc i des

A rt ícu los constitucional es C!Jmpetencias

9.l: Corresponde a los poderes públicos pronover las con- RESPONSABILIDAD

diciones para que la libertad y la igualdad d ·I indi' iduo > DE LOS PODERES
de los grupos en que se integra sean reales ) efecti' as: re- PÚBLICOS
mover los obstáculos que impidan o dificulte1 su ple11itud ~
facilitar la participación de todos los ciudada ios en la vida
política, económica. cultural y social. ..

/ ../: Los españoles son iguales ante la ley. ·in que pueda
prevalecer discriminación alguna por razón te nacimiento.
raza. sexo. religión. opinión o cualquier otr t cond·ción o
circunstancia personal o social.
Fuente. adaptado de Constitución española de 197¡.(.

80
 Políricas Púhlicas le Sen·1 ·ios Sociales de las Ad111inistracio11cs

Cuadro 3.~ fl.mtito competencia! específico

Je los .' ervicios Sociales
Estn1ct11ras
-Jdmi11istrució11 A rtíc11, os Tipo
orgúnicas
responsahlc con.11 ituc ¡, 11u11 es de co111petc11cius
cstuhlccidas
.·\dministración I 3Y. I Todos Jo; españ ,Jes Restringida Ministerio de As un-
General del tienen los misn os JerL- a la aplicación tos Sociales ( 1988)
Estado chos y obl igaci me-; er de los artículos Ministerio de Traba-
cualquier parte del ten to- señalados jo : Asuntos Socia-
rio del Estado les(l996)
1./91 I El EstaJo tien' Ministerio de Educa-
competencia e~clusiv< ción. Política Social
para regular la~ candil 10- y Deportes ( 2008)
nes básicas que garant cen Ministerio de Sani-
la igualdad de tndos le' dad y Política Social
españoles en el ejercic o (2009)
de los derechm- y el CL rn- Ministerio de Sani-
plimiento de lo, deber 'S dad. Política Social e
constitucional e-; Igualdad (2010)
Ministerio de Sani-
dad. Servicios Socia-
les e Igualdad (2011)
·\dministración 1./8. 1.:30 Comretencia-; Exclusiva Consejerías específi-
·\utonómica exclusiva~ en materia le de las Comunidades cas o compartidas de
asistencia soci< l. Autónomas Servicios Sociales
Competencias am-
plias: legislativa.
administrativa y
organizativa
Administración /./O La Constit 1ción g 1- Autonomía Munici- Concejalías específi-
Local rantiza la autonom1a d · pal desarrollada a cas o compartidas de
los municipios c1ue go, a- través de la la Servicios Sociales
rán de personalidad ju í- Ley 7135 Reguladora
dica plena. de las Bases de
Régimen Local
Fucnrc: adaptadn d..: Constituciún .,;,pañ11la' <.: l 97X.

Por último, teniendo en c,1enta d principio de descentralización territorial así

como el de autonomía municipal. el art. 140 refiere: ""La Constitución garantiza la
autonomía de los municipio~ que ¡'.ozarán de personalidad jurídica plena". Las

81
 Los Servicios Socú les en ;:spaiia

corporaciones locales han asumido actuaci Jnes de Servicios Sociales de acuerdo

con el principio de dar respuesta a las ne :esidades sociales en el contexto más
cercano a la persona demandante. Para ellu fue necesario aprobar la Ley 7/1985,
Reguladora de las Bases del Régimen L.1cal -actualmente en discusión-, que
establecía la competencia municipal en la prestación de Servicios Sociales, con
carácter obligatorio para los municipios con más de 20.000 habitantes (arts. 25 2k
y 26 le). De este modo estos municipios. solos o asociados a otros, habrán de
ejercer competencias en materia de ServiciPs Sociales.

3.3. Evolución y consolidación de los Servicios Sociales

en las comunidades autónomas

El art. 148.1.20 de la Constitución españolr contempla la "asistencia social" como

competencia de las comunidades autónomas como ya se ha indicado. Además tiene
en cuenta que las materias no atribuidas exrresamente al Estado pueden correspon-
der a las comunidades autónomas, en virtud de sus respectivos estatutos de autono-
mía. El sistema se ha estructurado operativamente en tomo a los siguientes ejes:

l. La red de Servicios Sociales. Se 1-ata de una red territorial de carácter

dual, a imagen de la sanitaria, que ;e orgrniza en dos niveles: los centros
de Servicios Sociales de Atención primaria, de carácter generalista y de
responsabilidad municipal, y los S<wicio> Sociales especializados, parti-
cularistas, y dependiendo de las di ·nensiones del territorio, de responsa-
bilidad autonómica o local. Para e 1 desarrollo de esta estructura las co-
munidades autónomas han realizado un gran esfuerzo financiero y
organizativo y, según las prioridades pol•ticas de los gobiernos regiona-
les, han contado con una red más ( menos amplia. Ha habido además un
intento de cooperación multinivel l'ara apoyar el desarrollo del sistema y
evitar los desequilibrios territoriah s en el acceso y las prestaciones mí-
nimas de Servicios Sociales. Un ej1·mplo de dicha cooperación es el Plan
Concertado de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales en las Corpo-
raciones Locales -actualmente en tela de juicio- que se estableció, a ini-
ciativa del gobierno de la nación y ;orno propuesta a las comunidades au-
tónomas. El Plan se desarrolló ·~n las corporaciones locales con el
objetivo prioritario de apoyar el eqablecimiento de una red pública mu-
nicipal de Servicios Sociales mini nos. E- n 1988 el Gobierno firmó con
16 comunidades autónomas sus n spectivos convenios de colaboración
para el desarrollo de prestaciones básicas en las corporaciones locales:
Andalucía, Aragón, Asturias, Bakares, ::::anarias, Cantabria, Castilla y
León, Castilla-La Mancha, Cataluf1a, Comunidad Valenciana, Extrema-

82
 Políticas Púh/icas lf,' Servil ios Sociales de /us Administraciones

dura, Galicia, Madrid Murt ia, Navarra y La Rioja y, a partir de 1999,

también se incluyerot las c udades autónomas de Ceuta y Melilla. Sin
embargo, el País Vaslo por ,us especiales características de financiación
no se incorporó a dicl10 cm venio, al igual que ocurriría con Navarra a
partir de 1991. De todos lo~ compromisos suscritos para crear la red de
Servicios Sociales, el Planª' abó por financiar determinadas prestaciones
y L'quipamientos: las presta' iones de orientación e información, convi-
vencia, alojamiento y cal ida 1 de vida e integración social; y como equi-
pamientos sobre todo los ce1 tros de Servicios Sociales y en menor medi-
da los albergues y ce itrc1s le acogida. Este Plan representó, además, la
primera manifestación, aunq 1e limitada, de las relaciones multinivel en el
ámbito de los Servici1lS Soc ales, pero en definitiva ha quedado casi cir-
cunscrito al comprom so de inanciación.
Un Plan que financia la r:d de Servicios Sociales municipales, pero no
garantiza el derecho ~ubjefr o a las prestaciones sociales y que coexiste
con algunas leyes de 'egum a generación que han incorporado y garanti-
zado estos derechos s11bjcti\ is, hace que se plantee el problema de la ga-
rantía real de esos de1 echos 1 escala estatal y la forma como la Adm in is-
tración general va a asumí· dicha realidad. De modo que, aunque las
competencias dL' Sef\ icios :.aciales sean exclusivas de las comunidades
autónomas, el Estado deben,1 garantizar unas prestaciones sociales míni-
mas para asegurar la gua Id< d ciudadana (Rodríguez Cabrero, 1011 ). Sea
por la escasa inversió 1 en Ir estructuración de los Servicios Sociales, sea
por su incidencia, su nivel d: cobertura y su reconocimiento de derechos,
el desarrollo de esta red ha :onsistido en una acción subsidiaria más que
en una apuesta por la con-;ol dación del sistema como tal.
El intento de sistenatizar la infom1ación de la red de Servicios Sociales,
mediante una aplicaciun info rnática que permitiera la obtención de estadís-
ticas, generó el Sisten1a de l 1formación de Usuarios de Servicios Sociales
(SIUSS) que podría h<1ber siL o un sistema de referencia para el análisis y la
planificación de los SLTvicio , pero que continúa teniendo un valor margi-
nal. El SIUSS es un p ·ogran a infom1ático que permite reunir los datos bá-
sicos de los usuarios ,Je Ser' icios Sociales generales municipales, que fue
promovido en sus inic os poi el Ministerio de Asuntos Sociales (actualmen-
te el Ministerio de Saridad, ~ervicios Sociales e Igualdad). Su implantación
está resultando muy cnmplej 1, a pesar de la realización de convenios con la
mayoría de las Cl1munidaJes autónomas. De modo que. tras afios de puesta
en marcha del sistema. toda" 1a no se han conseguido establecer estadísticas
de interés supracomun itario, wnque en este momento se está llevando a ca-
bo de nuevo un intento de s 1perar los problemas históricos y posibilitar la
existencia de unas estadística" adecuadas.

83
 los Servicios Sociales en España

2. Las Rentas Mínimas de Inserción (RMI). Su puesta en marcha a comienzos

de los años ochenta, así como los posteriores planes de inclusión social, han
reforzado e1 nivel gubernamental autonómico y local al haber asumido el
desarrollo de los programas de rentas mínimas de inserción, reforzando la
consideración de última red de protección de los Servicios Sociales (Arriba,
2001 ). A pesar de las diferencias entre las comunidades autónomas, los pro-
gramas de renta mínima se asemejan a los de otros países europeos en lo que
se refiere a la existencia de una cuantía económica que garantiza unos ingre-
sos mínimos como derecho subjetivo, condicionado a la prueba de necesidad
y relacionado con la participación del perceptor en acciones de integración
social o de empleo. Sin embargo los niveles de cobertura y prestaciones han
sido heterogéneos y muy bajos en la mayoría de las comunidades, a excep-
ción del País Vasco y Navarra, como se ampliará en el capítulo 5. En el año
201 O, la cobertura en el País Vasco alcanzó a 66.545 personas, con un gasto
algo superior a los 313.300.000 euros, según datos del Ministerio de Sani-
dad, Política Social e Igualdad (Informe sobre Rentas Mínimas, 2011 ).
3. El Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD). En el
ámbito gubernamental de la Administración General del Estado se han
llevado a cabo actuaciones dirigidas a la creación de un sistema para
atención a las personas en situación de dependencia de carácter nacional
y de su correspondiente régimen jurídico de protección. La publicación
del Libro Blanco de Atención a las personas en situación de dependencia
en España (2004) supuso un esfuerzo de recopilación de información y
de propuestas específicas para la puesta en marcha de ese futuro sistema
nacional. Sobre todo la promulgación de la Ley de Promoción de la Au-
tonomía Personal y Atención a las personas en situación de la Depen-
dencia (LAPAD, 2006), de carácter universal, no sólo ha reforzado el
proceso de igualdad territorial de mínimos que no fue posible con una ley
marco de Servicios Sociales, a pesar de haberse intentado, sino que ha
contribuido con limitaciones a una mejor estructuración de la oferta y de
los requisitos de acceso. La ley regula los cuidados de larga duración pa-
ra las personas en situación de dependencia mediante la creación de un
sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), con la
colaboración y participación de todas las administraciones públicas.
El sistema tiene por finalidad principal la garantía de las condiciones
básicas y la previsión de los niveles de protección a que se refiere la ley.
A tal efecto, sirve de cauce para la colaboración y participación de las
administraciones públicas y para optimizar los recursos públicos y priva-
dos disponibles. De este modo, configura un derecho subjetivo que se
fundamenta en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad,
desarrollando un modelo de atención integral al ciudadano dependiente.

84
 Políricus Púhlicus O! Scrri ios Socio/es de lu.1 Administraciones

Según Yilá (2009) el nuL vo marco normativo de la ley introduce el de-

recho subjetivo a la atencion : servicios y una mejor estructuración mediante
la exigencia de delimitar los L ontenidos y las prestaciones a través de un ca-
tálogo; homogeneiza los requ sitos de acceso; brinda una financiación segura
y suficiente y garantiza el cun 1plimiento de los derechos en los tribunales.
Durante la aplicación de a ley y el desarrollo del sistema se han mani-
testado dificultades, ne sólo d~ carácter financiero sino también en los plazos
de cobertura de la personas el situación de dependencia. Esta realidad se ha
agravado con los retra-;os en a implantación y los reco1tes económicos que
está sufriendo, como se verá ?n el capítulo 8, y que han tenido como conse-
cuencia un retraso en Ll aplic tción de Ja ley y en la estructuración del nuevo
sistema para la Auton1imía) Atención a la Dependencia (SAAD). En mu-
chos casos los equipanientm y profrsionales de Servicios Sociales ya exis-
tentes han tenido que asumir L1na carga de trabajo adicional, que no siempre
se va visto acompaiiado con m incremento proporcional de recursos. Como
contrapunto a las dificultade~ señaladas en el proceso de sistematización de
datos de la red de Sen icios ~ocia les, en septiembre de 2009 el Consejo Te-
rritorial de Dependencia aco ·dó la información común que debían aportar
todas las comunidade~ autón imas al Sistema de Información para la Auto-
nomía Personal y Atención a la Dependencia (SISAAD) con objeto de hacer
posible la elaboración de est< dísticas públicas de ámbito nacional para ayu-
dar a conocer su funci )nam il nto. La facilidad con la que parece haberse lo-
grado este acuerdo radica en d artículo 37.3 de la LAPAD, en el que se de-
termina que el sistema de información contemplará específicamente Ja
realización de estadísticas pa a fines estatales en materia de dependencia, de
interés general suprac1imunit irio y las que se deriven de compromisos con
organizaciones supranacional~s internacionales.

Estos ejes reflejan la com ivenci 1 de actuaciones que se enmarcan en el ámbi-

to asistencial, como es el casl' de la '"ed de Servicios Sociales generales y especia-
lizados, que aun cuando se plantean desde el marco legislativo como derechos
universales, en realidad no han goz tdo de un reconocimiento explícito ni de una
garantía para hacerlos efrctivos, cir1 ·unstancia que han abordado con mayor rigor
las leyes de segunda general ión Cl n el reconocimiento de derechos subjetivos,
garantizados específicamente en los catálogos de prestaciones y servicios. Junto a
ello, también en la perspectiva asiskncial se sitúan los programas de rentas míni-
mas que están condicionados claramente a la demostración de carencia de recur-
sos y de no cobe1tura por otrns sistt mas. La LAPAD representa un paso adelante
en Ja consolidación de los dl'recho> sociales individuales, no sólo reconociendo
estos derechos, sino también dotand<l de los medios necesarios para su ejercicio.

85
 Los Servicios Socil, les en Fspuii.i

Los dos primeros ejes responden al prin.::ipio de descentralización absoluta, de

manera que los ámbitos gubernamentales c )mpetentes son las comunidades autó-
nomas y las corporaciones locales, teniend\l en el caso de la red de Servicios So-
ciales un papel subsidiario la Administracic n General del Estado. Por el contrario
en el caso de la LAPAD el marco jurídico l statal rn permitido respetar la descen-
tralización, pero establece unas relaciones intergubemamentales con compromi-
sos que representan una vía hacia la igualdéd territorial de mínimos. Esta comple-
jidad de los ámbitos gubernamentales com Jetentes en Servicios Sociales ha sido
objeto de conflictos y litigios entre las disti 1tas esferas públicas implicadas y con
el sector privado, dificultando con ello la materialización de los principios de
equilibrio interterritorial, igualdad y solidar dad (cuadro 3.3).

Cuadro 3.3. El sistema de Servici JS Sociales: ejes. categorías.

responsabilidad multinivel _1 tipos ie beneficiarios

R. es pon rnbil idad

gub( rname11tal multinivel Tipo de
Ejes Categoría
beneficiurios
Priwitaria Subsidiaria
Servicios Asistencia social Regionu Estatal Ciudadanos
sociales (Legisla :ión es- (Plan Con- vulnerables
personales Bajos ingresos, pecífica certado)
vulnerabilidad Planific; ción y Individuos y
financia• ·ión) familias sin
Conviven con el Local medios econó-
reconocimiento (Legisla:ión ge micos
de derechos sub- neral. In plemen-
jetivos tación y
cofinanl iación)
Rentas mínimas Comprobación de
falta de medios
SAAD Acceso universal Estatal Todas las per-
Ley 39/2006, de (Legisla :ión y sonas con un
promoción de la Derechos recono- financia• ión) alto grado de
autonomía perso- cidos por ley Regiona dependencia
na] y atención a (Planificación)
las personas en cofinanc 1ación)
situación de Local
dependencia (Implem~ntación
y cofina 1ciació11)

86
 Políticas Pzih/icas J,, Servh ios Sociales de las Administraciones

3.4. Políticas locales de Servicios Sociales

De acuerdo con la teoría genl'ral del Estado constitucional, la autonomía muni-

cipal es consecuencia tanto dd prin :ipio de división y fragmentación del poder,
como del propio principio democr ltico que exige que todo el poder político
haya sido elegido por los procedim entos adecuados y pueda desarrollar un nú-
cleo de competencias, y del )rinci¡ io de eficacia y de descentralización admi-
nistrativa. De este modo, las entid; des locales asumen responsabilidades deri-
vadas de:

1. Una función que se refiere a Estado de derecho, en cuanto que contribu-

yen a la división del poder.
2. Una función política (,e refo zamiento de la democracia y de la participa-
ción social de los ciud 1danm.
3. Una función de realiz,1cion !el Estado social en la atención a las necesi-
dades más básicas de los ciudadanos.
4. Una función relativa 1 la e~tructuración territorial del Estado, que faci-
lita la homogeneización de, territorio y limita la centralización autonó-
mica.

El reconocimiento de la autono11ía local, dentro del Título VIII de la Consti-

tución que regula la organización t ~rritorial de España, refuerza la idea de que
uno de los fundamentos últin os de su definición constitucional es su carácter de
elemento estructural y de divi~ión te Titorial del Estado.

3. 4.1. Lo Ley 7185. Regulo lora e 'e los Bases Je/ Régimen Locul

A diferencia de las comunidades a 1tónomas, la Constitución no ha establecido

unas competencias concretas para los entes locales, sino que se ha limitado a re-
conocerles una autonomía en la ges\ ón de sus respectivos intereses. El art. 137 de
la misma reconoce la autono nía dt municipios, provincias y comunidades autó-
nomas y el art. 140 estableCl la ga antía constitucional de la autonomía munici-
pal. Los rasgos constitucionales 4ue acompañan a los entes locales son los forma-
les: personalidad jurídica, !11c)do dt elección, órganos de gobierno; pero no los
materiales, las competencias. No se na establecido tampoco ninguna reserva cons-
titucional para el municipio o la pr ivincia. Esta imprecisión no significa que no
existan, pero no se deducen de la kctura del texto constitucional, ni de la de los
estatutos de autonomía -com1i por t 1 contrario se coligen las competencias exc lu-
sivas de las comunidades autónom<1s- de ahí que la interpretación constitucional
al respecto resulte más contradictori t.
 Los Servicios Sociah 1· en L1 r¡m/u

La Ley Reguladora de las Bases del Régi nen Lncal seiiala que:

Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las En-

tidades Locales. la legislación del Esta( o) de las Comunidades Autónomas. re-
guladora de los distintos sectores de la< cción pública, según la distribución cons-
titucional de competencias, deberán as1·gurar <t los Municipios, las Provincias y
las Islas su derecho a intervenir en cua1 tos asu11tos afecten directamente al circu-
lo de sus intereses, atribuyéndoles las 'ompetrncias que procedan en atención a
las características de la actividad públil .t de que se trate y a la capacidad de ges-
tión de la Entidad Local, de confom1id, d con los principios de descentralización
y de máxima proximidad de la gestión aJministrativa a los ciudadanos (art. 2.1 ).

Sin embargo el notable avance en la con ·íguración del Estado de las Autono-
mías no se ha reflejado adecuadamente en e siguiente peldaño territorial. Así la
Administración local, si bien ha sufrido un rroceso de transformación profunda a
partir de su democratización, ha visto práct camer te inalterada la configuración
1

legal de su ámbito competencia! y tiene aún pendiente en el proceso descentrali-

zador traspasar el nivel autonómico.
Para los entes locales, esta ley establec1.'> el n ·1cleo competencia! necesario,
garantizó la autonomía constitucional reconl cida y dejó para un desarrollo legis-
lativo posterior la concreción de sus compet~ncias en los distintos sectores de la
acción pública.
Desde su origen, el modelo se concibió :on una notable capacidad de evolu-
ción y de adaptación, que permitió su mej(lr des8rrollo para dar una respuesta
adecuada a las nuevas realidades y necesidades. Han sido distintas las razones por
las que se ha planteado, a partir de 1992, la 1 cccsidad de desarrollar la autonomía
de las entidades locales. Aunque los ayunta1 iiento~ y las diputaciones provincia-
les fueron postergados en la descentralizacil ·n rolí1ica que partió de la Constitu-
ción, esta situación se podría transformar al nenos parcialmente una vez consoli-
dado el Estado autonómico. En 1988 Españ< se adhirió a la Carta Europea de la
Autonomía Local. En su Preámbulo se afirrn 1 que: ·'la defensa y el fortalecimien-
to de la autonomía local representan una cortribución especial en la construcción
de una Europa basada en los principios de demo 2racia y descentralización del
poder". La autonomía local se define como: 'el derecho y la capacidad efectiva de
las Entidades Locales de ordenar y gestiona1 una parte importante de los asuntos
públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de
sus habitantes·· (art. 3.1 ); y se señala además que el ''ejercicio de las responsabili-
dades públicas debe, de modo general, incu111 bir preferentemente a las autoridades
más cercanas a los ciudadanos" (art. 4.3).
El ámbito de las corporaciones locales e mstituye el tercer nivel de la Admi-
nistración pública cuya competencia queda t xpresada en el art. 140 de la Consti-
tución, cuando se indica que ésta "garantiza la auonomía de los municipios que

88
 Políticas Púhlicus uc Scn·i iu.1· Sociales de fas Administraciones

gozarán de personalidad juríd ca ple ia". La organización territorial establecida en

la Constitución exige, para evitar un 1 duplicidad en el ejercicio del poder, un pro-
ceso necesario de racionalización y distribución del mismo en los distintos entes
llamados a ejercerlo, entre las distin as instancias territoriales; una distribución de
poderes que -según expreso ueseo (el legislador constituyente- debe ser orienta-
da por los principios de desc~ntrali.'.ación y de desconcentración. La concreción
de este principio constitucion ti ) su desarrollo por los consistorios se expresó en
la Ley 7 /85 Reguladora de l<1s Bast s del Régimen Local. Esta ley -como se ha
apuntado- establece la compdencia municipal en la prestación de Servicios So-
ciales con carácter obligatori,1 en l.is municipios con más de 20.000 habitantes
(artículos 25, 2k y 26, 1e), ( ue de.1erán ejercerla ya sea solos o asociados con
otros ayuntamientos. Ahora hien, Lt realidad española arroja un dato: la mayor
parte de sus municipios tien~n um población inferior a los 20.000 habitantes,
constatándose por lo tanto qut· apro;.. imadamente el 80% de los mismos no podrán
ni estarán obligados legalmen,e a prt·star Servicios Sociales.

3.4.2. Las dinámicas de cumhio ,'n el proceso de lus políticas

de Serricios Socia/e., en /l,,. entes locales

Una interesante aportación sobre la~ políticas públicas de ámbito local deriva del
análisis conceptual de Joan Subirats v del cambio municipal experimentado en Es-
paña entre 1979-1990. A la rreguntt ¿qué son las políticas públicas locales? res-
ponde que constituyen el ámbito mil ro de la gestión pública integral con responsa-
bilidades directas de provisión de se1 vicios muy personalizadas y de gran exigencia
por su periodicidad y relació1 con 11 vida cotidiana de los ciudadanos. La escena
local se convierte en el lugar de meJiación privilegiado, pero conflictivo, entre el
sector público y el privado, entre imereses de diferente nivel y representatividad y
entre niveles de gobierno que manti :nen competencia en ese ámbito territorial. El
marco de desarrollo económico loe ti exige al gobierno municipal que defina su
futuro ámbito de actuación, como fa:ilitador o catalizador de su cometido más que
como protagonista municipal La e< pacidad receptora del entorno determinará la
orientación de los gobiernos lticales que han de diferenciar los ámbitos de dirección
política y de gestión, para dedicarse aquéllos a servir de canal de comunicación y
alimentación entre administración y erritorio, y éstos a profesionalizar la dirección
administrativa con gerentes compete11tes.
Cuando se refiere al cambio mu 1icipal español, Subirats indica la transforma-
ción de la propia identidad d-: los avuntamientos, así como el protagonismo que
asumió el gobierno municipal. As1, los primeros ayuntamientos democráticos
cubrieron el déficit y las enor nes carencias que arrastraban de lejos, lo que impli-
có que se aumentara el porcentaje dd gasto público con la aparición de las estruc-

89
 los Servicios Socia, <!S t n E 'Palia

turas regionales. En cuanto al cambio, el p ·otagonismo municipal se refiere a la

posición que desempeñó un poder munici¡ al, qu~ nació en la fase de recesión
económica, sin competencias directas en l 1s poi ticas de empleo, de Servicios
Sociales o de impulso económico y que, sin embargo, atendió las demandas más o
menos inmediatas de los ciudadanos por ser su estructura más cercana.
Los municipios fueron asumiendo así ,.¡ liderazgo local y sus responsables
construyeron un modelo de gobierno local e mnicomprensivo, no tanto por volun-
tad propia sino por la misma dinámica de r•'Spuesla a las demandas indiferencia-
das y urgentes de los ciudadanos. Su acci< n eufórica se debió tanto al impulso
inversor como a cierta "actitud expectante" de la sociedad civil. Por ello, uno de
los compromisos que asumió el gobierno h cal fu:: proporcionar servicios, sobre
1

todo los más frecuentes, directos y territori< !mente más localizados: los servicios
específicos para personas y barrios concreto .
En España se ha desarrollado una infraest ructurn de Servicios Sociales cuyos ar-
tífices principales fueron las comunidades a 1tónomas ) las corporaciones locales,
con las correspondientes ventajas que aport; ba la iescentralización, pero también
con las desventajas que derivaban de la misma, qu~ han originado unos desequili-
brios regionales y locales notables, así como ·acios importantes en el conjunto de la
red de Servicios Sociales. No hay que olvid; r tamroco la estrategia que supuso la
puesta en marcha y desarrollo del Plan Conce11ado Ge prestaciones básicas de Servi-
cios Sociales en las corporaciones locales, a que h cimos referencia en el capítulo
anterior. Además, la dispersión de la infonna:ión disponible limitó enormemente la
capacidad de realizar un análisis completo de as posibilidades y límites del sistema.
Una de las dificultades para el desarrollo y fort1lecimiento de las entidades lo-
cales exigía unas medidas que no recayeran en un solo ámbito competencia!, sino
también en el estatal y en el autonómico, lo que ob"igaba a aunar diversas volunta-
des. Por lo tanto, era necesario un pacto loca que rt'spetase la distribución de com-
petencias entre dichos ámbitos, como se rec< gía en la Constitución y en los distin-
tos estatutos de autonomía. En general, la 1 la) oría de las competencias que han
reivindicado los entes locales son de tipo eje ~utivo y se encuentran atribuidas a las
comunidades autónomas. Los problemas fun lamen.ales de las corporaciones loca-
les en España atañen a diversos aspectos:

l. Una descentralización parcial e insu licienkmente planificada. Ha faltado

una planificación concertada de recursos entre las tres esferas administra-
tivas en el proceso que se ha llevado a cabo, ya que no se ha producido la
consiguiente descentralización de la~ comunidades hacia los municipios.
Hasta ahora, los gobiernos locales han encajado el impacto que el desarro-
llo competencial autonómico ha producido sobre su Administración, pero
sin haber recibido los recursos sufic entes para hacer frente al importante
incremento de actividades y servic os. Este fenómeno ha dado lugar a

90
 Políticas Púhlicus d' Suvi, ios Sociales de lus Administraciones

condiciones deficientes de f nanciación, carencias presupuestarias y d ifi-

cultades de gestión en los 1m nicipios.
2. La incidencia de activiJades . servicios no obligatorios. Los ayuntamientos
han contribuido al prou~so de modernización de la sociedad con un gran es-
fuerzo de cooperación con Ja-; demás instituciones del Estado, más allá de
las competencias y obl igacio1 es propias. Retos como el de la inmigración o
la violencia de género 1lantea11 problemas a los que hay que responder.
3. Un sistema de financiución nc1 acorde con las necesidades. En los ingresos
del actual sistema de inanc1 1ción no se incorpora una participación sufi-
ciente de las demás adminiqraciones públicas, y arrastra las consecuen-
cias de la definición d: los n ·cursos propios centrados en ingresos por im-
puestos de producto, que tampoco se ajusta a las características de los
municipios más pequeño~, a no recoger figuras impositivas bien adapta-
das a la socioeconom 1a ) a la ecología de la geografía rural. Para hacer
frente a la realidad ac ual y 1 los retos de un futuro próximo es necesario
realizar una reforma di.:! sistuna de financiación.

El sistema de Servicios S()ciales en sus diferentes ámbitos competenciales re-

salta su complejidad y las diticultac es para su consolidación que no han impedi-
do el desarrollo del proceso, ,1 pesa de las oscilaciones debidas a las vicisitudes
del propio contexto europeo y a la, repercusiones a escala nacional, regional o
local.

3.5. Fortalezas y debilidades dl'I sistema de Servicios Sociales

En este contexto europeo, el Segunc o informe bianual sobre Servicios Sociales de

interés general 2009-201 O, ap.111a da .os de gran interés. En cuanto al empleo gene-
rado, se señala que creció mul ho má' rápido en los sectores de salud y de Servicios
Sociales que en otros sectores de la' conomía. Supuso en 2009 en términos de em-
pleo, sobre el total de poblacion acti ·a de la Unión Europea entre 18% de Suecia o
el 13% de Reino Unido) Francia, y d 9,7% de Austria. Al referirse al peso econó-
mico estos sectores han gene1 ado ali ededor del 5% del total de la producción eco-
nómica en la Unión Europea de lo~ 27 Estados miembros. En el caso de España
represent<:ln el 7% del total del emp eo, porcentaje que se encuentra dentro de los
niveles más bajos de los Estacas miunbros. Sin embargo su crecimiento entre 2000
y 2009 ha sido muy significativo en 1elación con el conjunto de los países europeos,
al haberse incrementado un L 71/o. l.os Servicios Sociales en 1995 dieron lugar a
110.000 empleos de los cuales un 5 ~% correspondía al sector privado. Hoy en día
la cifra se aproxima a los 50(1.000 enpleos (en 2010 fueron 455.900 empleos); de
ellos el 77% pertenecían al sel'tor privado.

91
 Los Servicios Socio les en Fspaiiu

Todo ello pone en evidencia que los ~en icios Sociales han alcanzado unas
dimensiones importantes y obliga a replant< arse su transformación en un verdade-
ro sistema que conforme -con los sistemas educativo, de salud y de pensiones- el
cuarto pilar del Estado de bienestar. Otros latos pueden dar idea de la incidencia
y capacidad del sistema, como es el hecho i\e que cerca de 6.000.000 de personas
reciban anualmente servicios sociales básic )S, así como más de 700.000 personas
perciban hoy en día servicios y prestacione~ de apoyo a la autonomía personal.
Se ha logrado un avance significativo en el proceso de implantación de los
Servicios Sociales, como expresión de una voluntad democrática y social. Fruto
de este proceso, la estructura de este siste11ia se asienta hoy en un amplio marco
normativo, producto de la compleja distribJción de competencias que tienen, en
este terreno, las diversas administraciones públicas: leyes de Servicios Sociales
de las comunidades autónomas, Ley de Ré¡;imen Local, legislación de Seguridad
Social, Ley de Promoción de la Autonom1a PersJnal y Atención a las personas
en situación de Dependencia, etc.; así C< mo los correspondientes desarrollos
normativos. Hasta 201 O, diez com unidade~ autón )mas habían desarrollado leyes
de Servicios Sociales de segunda genera( ión, lo que ha producido un avance
sustancial en el reconocimiento de derech )S subjetivos, como se verá en el si-
guiente capítulo.
El tamaño, los niveles de complejidad y la importancia socioeconómica ad-
quirida por los Servicios Sociales han puesto de manifiesto en los últimos años la
necesidad de realizar una serie de cambios para fr•vorecer su adecuación al papel
social que están llamados a cumplir y a la· dime·1siones adquiridas, como única
forma de lograr un sistema eficiente y efica ~- En este sentido se han venido adop-
tando determinados cambios en los Servi,.ios Sociales, fruto de los diferentes
intereses en presencia y dependiendo de la~ correlaciones de fuerzas en cada mo-
mento y realidad concreta. Pero la virulencia que progresivamente está adquirien-
do la crisis económica y financiera, al alcanzar duramente a millones de personas,
ha irrumpido en el proceso de reorganización qlil está desafiando la esencia del
sistema. La situación actual amenaza con justificar cualquier medida que sirva
para "calmar" a los mercados, incorporando a los Servicios Sociales la misma
lógica de mercantilización y deslocalización utifüada para cualquier otro objeto
de consumo, convirtiendo en mercancías les derechos sociales que se han de sa-
tisfacer, y calculando las prestaciones públicas stgún un valor de cambio fijado
en el mercado.
A pesar de la situación de crisis económica y fnanciera, los Servicios Sociales
están llamados a contribuir de manera positiva y e1iciente a la protección social de
las personas que presentan situaciones soci< les y económicas más desfavorecidas.
Los poderes públicos son los encargados co istituc1onalmente de contribuir a desa-
rrollar e implantar aquellos servicios socialt s que permitan mantener unos niveles
dignos de protección social, mediante el incremento del gasto social público, con-

92
 Políticas PzíhliL·us u: Sé ffi, ios Socio/es de /us Administraciones

tribuyendo simultáneamente a la cre<1c::ión de empleo y a la dinamización de la eco-

nomía real.
Es necesario seguir adelante) d< r un salto cualitativo, mediante una estrategia
que permita completar la unÍ\ ersalilación de los Servicios Sociales con una lógi-
ca de derechos subjetivos, y Cc)n una~ prestaciones básicas garantizadas en el con-
junto del Estado y en el marco de una amplia corresponsabilidad entre las tres
esferas de la Administración pública
Se hace necesaria una profunda ·eflexión acerca de una estrategia compartida
para reorientar el sistema público d: Servicios Sociales. Es imprescindible tener
clara la meta hacia dónde dirigirse, rara que no sean los acontecimientos inmedia-
tos los que marquen la pauta. Supo1 e todo ello plantear las cuestiones claves so-
bre la sostenibilidad, la suficiencia, a calidad y la equidad del sistema. Las nece-
sarias medidas de urgencia p,1ra res Jonder a situaciones excepcionales no deben
servir como justificación para dilapiJar los avances llevados a cabo en esta mate-
ria en los últimos treinta afios
Las dificultades en la cor solida:ión del sistema de Servicios Sociales tienen
relación directa con el proces) de tr 111sformación en los últimos afios y coinciden
con los cambios democrático~ y las limitaciones del sistema benéfico precedente.
El desarrollo de los sistemas de protección social, la modernización y expansión
de los Servicios Sociales auronórn cos y municipales y las nuevas situaciones
sociales producidas por el en,·ejcci1 iiento de la población, la incorporación de la
mujer al ámbito productivo, han gl nerado nuevas formas de exclusión social y
modificaciones en la estructura soci.il y laboral de la sociedad espafiola, que enfa-
tizan la necesidad de una mayor ot ·rta de Servicios Sociales, corno apunta tam-
bién Gil Calvo (2009). Este prncl'.so se ha visto debilitado por la incidencia de los
recortes en protección social '1ue se están llevando a cabo a partir de las políticas
neoliberales y se han agudizado con la crisis económica y financiera de 2008.
En el proceso de estructuració i institucional se han desarrollado recursos
materiales y humanos que han ido f en erando una red local de Servicios Sociales
comunitarios que, a pesar dt su in rernento, han dado una respuesta poco ade-
cuada a las necesidades. Est.l expC1nsión y modernización de la red conllevaba
unas expectativas universali~tas y ·le servicio público que no se han cumplido.
Se mantiene un discurso de ,111i1·er. alismo que oculta la realidad de unos Servi-
cios Sociales que conocen y Jtiliza 1 fundamentalmente los sectores socialmente
excluidos o con graves problemas .ociales, lo que lleva a que ocupen una posi-
ción marginal en la globalidad de a política social. En este sentido no han lo-
grado un lugar en el conjun·o del ~istema de protección social y continúan en
una posición relegada ) benéfico-< sistencial con el mundo de los pobres y de
los grupos de riesgo (Santamarin< et al .. 1999; Adelantado y Jiménez, 2003;
Rodríguez Cabrero, 200·-k Artón, 2012). Cabría sefialar el círculo vicioso que se
produce: la falta de eficacia en la consecución de los objetivos previstos por

93
 Los Servicios Socia/e s- en E_, nuíiu

parte de los Servicios Sociales se debe a su vez a a posición periférica y subor-

dinada que ocupa el sector en el conjunto Je la protección social y no sólo al
propio funcionamiento del sistema.
La incorporación de modelos de racio 1alidad y eficacia burocrática y de
gestión ha incidido en los Servicios Sociale, con efectos contradictorios, se está
logrando mayor transparencia en el gasto y ~n las Jctuaciones públicas, pero los
centros de Servicios Sociales se están con'> rtiendo en agencias administrativas
cada vez más orientadas a la gestión, en ddrimento de intervenciones sociales
personalizadas, orientadas a procesos activ 1S de ntegración social que actúan
sobre individuos, familias, grupos y corr unidad (Roldán, 2004, Zamanillo,
2005; Rodríguez Cabrero 2011 ).
El importante desarrollo de los Servicio' Sociales no ha conseguido crear un
verdadero sistema estatal, universal, equitHivo y con la suficiente autonomía
financiera como para proporcionar una cobertura real y reconocer derechos sub-
jetivos a aquellos sectores de la població1 que puedan encontrarse en algún
momento con necesidades y carencias pe1 sonales. El vacío ha sido cubierto
principalmente por la familia como instituc ón de apoyo clave en España, y por
las organizaciones voluntarias. En el momento actual se cuenta con un sistema
mixto de baja intensidad protectora sobre t 1 que Jlgunos sectores y colectivos
con demandas específicas, como las personas mayores y con discapacidad, están
presionando y obteniendo una mayor impli-:ación política. La reciente legisla-
ción sobre Dependencia y las leyes de Serví :íos Sociales de segunda generación
son su expresión, y en ellas se contempla w may0r reconocimiento de derechos
y de accesibilidad a servicios y prestaciones
Junto a la debilidad del sistema se apuma otro problema, común a otros ám-
bitos de bienestar social: la escasa operativi iad de las bases de datos existentes,
que permitan una información homologada v, por o tamo, que faciliten la reali-
zación de análisis comparativos a escala autonómica y europea. Sería necesario
llegar a un consenso interadministrativo para contar con una estadística compar-
tida no sólo al interior de los Servicios Sociales sino también con los restantes
sistemas de protección social.
En el caso de los Servicios Sociales ya 'e ha apuntado la necesidad de esta-
blecer, además, indicadores de cobertura qt e faci iten el conocimiento y la in-
vestigación sobre los ámbitos más desasistiuos. Se ha llevado a cabo la configu-
ración de un índice de desarrollo de los Se vicios Sociales en las comunidades
autónomas (García y Ramírez, 2012), que ·orna rn consideración los aspectos
referidos a derechos, economía y cobertura (í11dice DEC). Su aplicación ha permi-
tido realizar una valoración, que se sintetiza te esta forma:

1. La evidencia de un desarrollo débil. ''1inguna de las comunidades autóno-

mas obtiene una calificación que sup·~re el nivel medio: la media de desa-

94
 Políticas Pzíhlicus c1,' SuTi, ios Sociales de las Administraciones

rrollo del conjunto de comu1 idades ofrece para todo el país, un 4,7 sobre
1O puntos.
2. La disparidad entre teffitorio~ de esfuerzos, cobertura y derechos garantiza-
dos. Existen comunidc:des at tónomas que gastan 773 euros por habitante,
111ientras que otras apenas llqan a los 120 euros; unas co111unidades dedican
a los Servicios Sociales el 2,- 4% de su PIB regional, mientras que otras al-
canzan sólo el 0,5%; una:-, C( munidades con 111ás de 7 plazas residenciales
por cada 100 personas may01 es de 65 años, y otras con 111enos de 3 plazas;
y unas co111unidades c•rn una 111edia que supera las 20 horas mensuales del
servicio de ayuda dom cilio y otras que no llegan a 10 horas.
3. La incidencia del gastll en Sl rvicios Sociales con relación al déficit presu-
puestario de las connJ11idade.; autóno111as. Las comunidades que alcanzan
un mayor desarrollo en este erreno no son aquellas que muestran un ma-
yor déficit en sus presupue~tos. Es necesario poner de relieve que en el
a11o 2008 el gasto social en 1 spaña en relación con el PIB era 5 puntos in-
ferior a la media europea y ·llo como consecuencia de que en el periodo
de crecimiento económico ( 994-2006) se había destinado al conjunto de
la política social mcn(•S fina11ciación de la que le correspondía en relación
con el nivel de riquezr alean '.ado en España.
4. La vinculación del de~arrollo de los Servicios Sociales con el esfuerzo eco-
nómico. No existe tal 1·incul; ción. si no va unida a otras fomias de organi-
zación y gestión más dicien es. Como ejemplo se indica el caso de Extre-
madura que, con un g«sto de 354 euros por habitante y el 2,19% de su PII3
regional destinado a les Serv cios Sociales, ofrece una cobertura inferior en
prestaciones. centros v sen cios que Castilla y León. con un gasto de
300 euros y el 1,36 de su PIB destinado a Servicios Sociales.
5. La implicación de las corpo1 1ciones locales. La participación de los ayun-
tamientos, diputaciones prO\ inciales o forales es uno de los rasgos comu-
nes a las comunidadec- con 1 iayor desarrollo de Servicios Sociales, mien-
tras que la falta de protag,,nismo local es un ele111ento común en las
comunidades con menor des.irrollo en estos servicios.

El déficit de infonnación l'n makria de Servicios Sociales, como ya se ha indi-

cado, no cuenta con una articulación de las bases de datos que permita un conoci-
miento global de la actuación de los ~ ervicios Sociales en el conjunto del Estado.

95
 4
Los derechos sociales
en la Constitución española y
en las leyes de Servicios Sociales

El derecho a los Servicios S 1ciale~ no aparece reflejado en la Constitución Es-

paiiola (CE) de forma expl cita, < unque indirectamente se puede deducir de
numerosos artículos (arts. 9. 14, 1 J. I etc.), y de la referencia a los ámbitos y
sectores sociales: la protecci<'>n de ]J familia y de la infancia (art. 39); la Seguri-
dad Social, en la parte que C(1mport 1 servicios sociales (art. 41 ); la juventud (art.
48); los disminuidos (art. 49; y la ercera edad (art. 50). El artículo 148.1.20 de
la Constitución señala que as co nunidades autónomas podrán asumir, entre
otras competencias, la de "asistencí1 social".
Promulgada la Constituc ón. aL~unos sectores insistieron en la necesidad de
que el Gobierno elaborara un 1 ley 111arco de Servicios Sociales, que fuera el refe-
rente para las posteriores le) es aut• )nómicas. De haberse producido esta regula-
ción, justificada por los principios le igualdad y equilibrio interautonómicos, se
habrían especificado en ella os de1 ;:chos sociales básicos que los sistemas auto-
nómicos garantizarían obligatoriam ~nte a los ciudadanos. En la realidad han sido
las comunidades autónomas, en vin ud de su competencia legislativa en "'asisten-
cia sociar·, contemplada también en sus respectivos estatutos de autonomía,
quienes han ido aprobando Lis leyl s de Servicios Sociales o de Acción Social,
según sus propias denominac ones.

97
 Los Servicios Social 'S t 11 E 'p"11],

Por lo que respecta a las leyes promulg¡ das pcr el Estado, la Ley Reguladora
de las Bases del Régimen Local (Ley 7/198~) tampoco clarifica el reconocimiento
y la responsabilidad de los derechos sociab. Si bic:n estipula que la prestación de
los Servicios Sociales y de reinserción soci< 1 es ccmpetencia municipal y obliga-
toria para los municipios mayores de 20.000 habitantes. no concreta en qué con-
sisten estos servicios ni las diversas modali Jades ..¡ue adoptarán para los colecti-
vos específicos.
Aunque existen claros avances respecto l la consideración de los derechos so-
ciales en la Constitución, su concreción y e·,pecificación, los modos y las fonnas
en que se reconocen en la práctica, presen an vacíos muy importantes que han
dificultado el establecimiento de un sistema de Servicios Sociales consolidado en
España. Las principales limitaciones del de ·echo a los Servicios Sociales que se
pueden considerar son:

l. Cumplimiento de las condiciones de necesidad. El acceso a determina-

dos servicios sociales exige un diagnósticn técnico previo, que exponga
la existencia de una situación de net esidad que se adapte a las demandas
realizadas y los recursos tipificado;. Aunque los Servicios Sociales se
enmarquen en el principio de univ ~rsalidad, hay que entender que los
servicios concretos que proporcionan esüm dirigidos a la población en
función de su necesidad. Para los ci tdadanos en general se llevan a cabo
actividades de promoción y, en tod) caso, la expectativa de derecho al
acceso a determinados servicios o prestaciones cuando lo necesiten. El
problema es que la determinación e e los t'Stándares de necesidad ha de
estar reglamentada, para que realme ite se pueda considerar la existencia
de un derecho subjetivo, lo que -CPmo se ha apuntado- no queda sufi-
cientemente especificado y clarificado en la legislación y normativa co-
rrespondientes.
2. La concreción de las prestaciones. las leyt·s de Servicios Sociales no es-
pecifican lo suficiente los servicios e ue se han de prestar. "En la práctica,
son los presupuestos los que representan la verdadera voluntad política de
hacer efectivos los derechos virtuale ,, al ser ellos los que determinan, por
vía reglamentaria, las condiciones y carackrísticas que limitarán el dere-
cho" (Pellegrí, 1996).
3. La oferta de recursos y prestaciones. Otro aspecto fundamental es la exis-
tencia o inexistencia del recurso esrecíficc que se precisa, la suficiencia
de plazas o la disponibilidad de los :quipos profesionales, cuestiones to-
das ellas que suponen condiciones n ~cesarias para hacer efectivo el dere-
cho que se reclama. La falta de disponibilidad da lugar a la utilización de
mecanismos, tales como el establecimientc de prioridades y las denomi-
nadas ''listas de espera".

98
 Los derechos .wciule. en fu ' 'E y en lus leyes de Servicios Sociules

4. La rigidez normativa. Uno de: los grandes problemas a los que se enfren-
tan las administracionc:s púbicas es la dificultad para establecer normati-
vas que respondan a situaci( nes caracterizadas por cambios y situaciones
diversas. La excesiva buroc ·atización administrativa puede suponer una
deformación del sistema, al J11teponer de modo acrítico la norma al pro-
blema social que se tn;ta de¡ aliar.
5. Imposibilidad de la efrctivid1d del derecho. Se verifica cuando existe una
legislación y reglamentación concretas sobre un determinado aspecto, pe-
ro falta la voluntad política (e que se haga efectivo su cumplimiento, pro-
duciéndose entonces rna dis ünción de este derecho. Ejemplos ilustrativos
de esta realidad son las acci( nes que se retrasan sin motivo encaminadas a
la supresión de barre1 as arq 1itectónicas o a las de reserva de puestos de
trabajo para personas con di~l.'.apacidad en las empresas.
6. La imposibilidad de una res iuesta y cobertura absolutas. Se plantean dos
cuestiones al respecte: por 11n lado, el hecho de la imposibilidad de una
respuesta constante a a rcla( ión necesidad-derecho-recurso y, por el otro,
que la relación sea si:mpre de carácter institucional. Aunque hubiera un
completo reconocimknto d1 · los derechos sociales, seguirían existiendo
necesidades que sólo puede1 encontrar respuesta en el valor de la solida-
ridad. Por eso se hace neccs.1rio a1iicular la "lógica de las acciones jurídi-
cas", que correspondt al se( tor público, con la "lógica del intercambio",
propia del mercado,~ con I; "'lógica de la solidaridad", que compete a la
sociedad civil (Pelleg1 í, 1991 ).

Para completar el análisi~ de h derechos sociales en relación con los Servi-

cios Sociales es necesario realizar ,m recorrido a través de las diferentes leyes
autonómicas, que permita conocer c imo regulan, tratan y dotan de contenido a los
derechos en materia de Servicios So :iales ( Pel legrí, 1996 ).

4.1. El desarrollo del modelo legislativo de Servicios Sociales

Para la Unión Europea, los s~rvicio.; Sociales ocupan uno de los pilares de la so-
ciedad y la economía y contribuyen al cumplimiento de algunos objetivos y valo-
res esenciales: incrementar los niveks de empleo y de protección social, proteger
la salud, contribuir a la igualdad entre mujeres y hombres y alcanzar una mayor
cohesión social y territorial. :Je ah1 que la modernización de estos servicios sea
uno de los principales retos t·urope• is, pues cumplen una misión fundamental de
cohesión social (Subirats, 2007).
Esta modernización tien~ su rdlejo, en el caso español, en las sucesivas
modificaciones de la legislación coi la que se configura y se va consolidando el

99
 Los Servicios Socia/, ·s e•1 E !lcZi)L,

sistema. El precedente legislativo vasco de 1%2 s1nio para impulsar el desarro-

llo de las restantes leyes autonómicas de SerYic ios Sociales. Algunos de los
principales partidos políticos se interesarot por el debate acerca del contenido
teórico y práctico del nuevo sistema social. En 19S.+. una publicación del PSOE
establecía las líneas para delimitar las func ones que había de desempeñar cada
instancia política y llegar así a un "régimer público de Servicios Sociales", que
se había de caracterizar por ser:

1. Un modelo "operativo y flexible" de prestación de Servicios Sociales co-

munitarios. cuyos objetivos fundamertales sean: alcanzar un mayor nivel de
calidad de vida para todos los ciudadanos (actuación global) e intervenir a
su vez sobre las personas y los colectivos en situación de desventaja social
(acción sectorial). Defiende la interve 1ción conjunta de lo global y lo secto-
rial, argumentando que una acción puramente sectorial fomentará la divi-
sión y la insolidaridad.
2. Un modelo de Servicios Sociales cor rnnitaiios de responsabilidad pública
y dependencia municipal, al ser el ámbito local la instancia administrativa
más cercana al ciudadano, con una ~structJra territorial que "planifique,
desarrolle y evalúe el Trabajo Socia de los colectivos e iniciativa social
del territorio".
3. Un sistema en el que las funciones ce las entidades altruistas sean subsi-
diarias de la intervención pública, ~omporten acciones de "impulso al
voluntariado social como forma dt autoayuda de la colectividad"; de
"sensibilización social de las necesit ades ~·ara obtener respuestas solida-
rias"; de "impulsar el asociacionismcl) potenciar la participación de las
asociaciones y del voluntariado social"; y de "promover programas de
cooperación entre los movimientos sociales y las administraciones pú-
blicas".
4. Su puesta en práctica requiere una 01 ganización que, además del nivel de
responsabilidad política decisoria, ciente con departamentos técnicos y
consejos de bienestar social como ór¡, anos de participación.

4.2. Evolución de las leyes de Servicio~ Sociales

El proceso de creación y revisión legislativa. sintetizado por Vila en la figura 4.1,

marca tres etapas: la primera, de elaboración de las leyes de primera generación; la
segunda, en la que muchas de estas leyes con'.emplan su renovación; y la tercera la
de aprobación de nuevas leyes que introduce1 modificaciones sustantivas, las leyes
de segunda generación. A estas se le puede < ñadir una cuarta, la reforma y los re-
cortes del sistema.

100
 los derechos sociales en la CE y en las leyes de Servicios Sociales

NORMAS 1970 l 1980 1990 2000 2010-11 2012

Constitución
española r ~; !
Estatutos de 1979-83 2006-2011
autonomía 1
j 1
Leyes de
Servicios
Sociales
1 1982-1992 ,11993-97
1
2002-3 2006-10
1

Rentas 1989-95
mínimas de 1
inserción
Pensiones no
contributivas
LAPAD
1
1990
l
2006 2010-12
1 1

ETAPAS Reforma
Gestación Configuración Consolidación
y recortes

Figura 4.1. Legislación nacional y autonómica y etapas

de los Servicios Sociales (adaptado de Vilá, 201 O).

4.2.1. Primera etapa: las leyes de Servicios Sociales

de ''primera generación"

El periodo en que se encuadran las leyes de primera generación se sitúa entre 1982 y
1992, la década más intensa en desarrollo legislativo autonómico en materia de Ser-
vicios Sociales, que los definió con diversa terminología, como servicios sociales o
acción social, denominación esta última adoptada por las comunidades de Aragón,
Baleares, Cantabria y Castilla y León (esta última utilizó ambas expresiones).
Se consideran como de primera generación aquellas leyes autonómicas de Ser-
vicios Sociales cuyo común denominador fue impulsar un modelo público y, de
modo genérico aunque con ciertas matizaciones y pequeñas diferencias, unos prin-
cipios inspiradores de Servicios Sociales que justificaron y apoyaron la intervención
social. El principio de responsabilidad pública implicaba a la Administración como
el órgano gestor de estos intereses, lo que suponía el compromiso de prestarlos,
dotando a la comunidad de los recursos financieros, técnicos o institucionales nece-
sarios. Los principios de igu,aldad y universalidad significaban que los Servicios
Sociales iban dirigidos a todos los ciudadanos, reconociendo que la ciudadanía tenía

101
 Los Servicios Social 'S é n E puil«

derecho al bienestar social. La finalidad de la aplica.:ión del principio de universali-

dad era evitar la estigmatización de la pobl 1ción z,sistida. Sin embargo, se ha de
señalar que la universalidad por sí sola no si ;nificaba la igualdad, si no se estable-
cían las medidas pertinentes para hacerla sw,tancia. El principio de descentraliza-
ción, aplicado a los Servicios Sociales, supo 1ía qut la respuesta se desarrollase en
el ámbito más cercano al de su demanda. En la práctica esta descentralización con-
sistía en transferir las competencias de decisi:ln y gestión en esta materia de la Ad-
ministración central a las Administraciones < utonómicas y locales. El principio de
normalización no significaba ''hacer normal 1 la persona", sino hacer comunes las
condiciones de vida de acuerdo con las posib lidade-.; de cada persona (Nirje, 1970).
El principio de participación implicaba que la estructuración de los Servicios So-
ciales no podía ser puramente institucional '/ formal, ajena a una comunidad que
pretendía responder y solucionar los problem,1s exislentes. Este principio se encuen-
tra íntimamente relacionado con el de deseen ralizac ión ya apuntado, que es la base
para promover una mayor participación de lo~ propios afectados, de los demandan-
tes y de la comunidad en general en la soluci 'm de los problemas. En estas leyes se
establecía también el principio de prevenci< n que marcaba la tendencia de estos
servicios a incidir en aquellas situaciones d·· marginación y a tratar de evitar las
causas que hubieran conducido a la exclusión social Una actuación racional y equi-
tativa en este campo exigía la aplicación de u ia mett)dología adecuada que incorpo-
rase criterios de planificación: detección de )roblemas y necesidades, su origen y
tendencias, prioridades, asignación de recursos necesarios, etc. Junto a ello resulta-
ba imprescindible una coordinación que evit< se la dispersión de recursos sociales y
lograse una mayor efectividad de los existentt s.
En estas leyes autonómicas la competenc a o facultad de planificación se enco-
mendaba al gobierno de la respectiva comun dad autónoma, por medio de planes y
programas de actuación aprobados para este fin. Algunas leyes han contemplado
expresamente el mapa de Servicios Sociales como e instrumento técnico general de
información, planificación y programación, ;uya actualización periódica había de
servir de base para la elaboración de los planfs y programas de actuación.
Estas leyes de primera generación y la ~ey Reguladora de las Bases del Ré-
gimen Local ( 1985) permitieron implantar a corto plazo las estructuras destinadas
a desarrollar los Servicios Sociales, que imp icaban no sólo elementos administra-
tivos, sino también un cambio de mentalidades en lo que se refiere a la forma de
afrontar los problemas sociales.
Del análisis comparativo de las diecisiett leyes autonómicas, promulgadas en-
tre 1982 y 1992, por lo que concierne a los derechos sociales, se desprenden algu-
nos rasgos significativos:

1. No se garantiza como derecho. Si bien en todas las leyes se establece el re-

conocimiento del derecho a disponer le un sistema de Servicios Sociales, la

102
 Los derechos socia/e. en /u 1 'E y en las le.n's de Servicios Sociales

forma en que se manities1a l s muy genérica y abstracta. No se concreta a

qu¿ servicios, prestaci me-; o recursos se tiene derecho subjetivo, ni a qué
órgano o estamento administr ttivo hay que reclamarle que lo haga efectivo.
2. Todas las leyes tienen un c.1rácter fundamentalmente programático, con
deficiencias en los a'>pecto~ ejecutivos. Enuncian aspiraciones ideales,
más que derechos de conte1 idos concretos, que están más cerca de ser
unos principios infonnad(m s que de configurar obligaciones y deberes
que han de ser satisfechos por una estructura bien identificable.
La imprecisión conceptual e. otra de las características comunes aprecia-
bles en las leyes autor ómica ,, que conduce una vez más a la dificultad de
poder establecer con precisi( n el derecho al servicio social correspondien-
te. En términos genera les la nayoría no cita ningún mecanismo específico
para hacer efectivo el Jercch 1 que acaban de proclamar, y aun las que más
se aproximan, lo hacen con :ontenidos poco claros, centrados en las fun-
ciones más que en las pre-;taL iones que le corresponden.
4. Imprevisión de medio.;. Otra constante que condiciona la inconcreción del
derecho a los servicio.; e~ la ausencia casi total de previsión de modalida-
des de atención, de planific 1ción en la creación y crecimiento de la red
básica de servicios, dL' disponibilidad de recursos económicos para distri-
buir y, en definitiva, de los nstrumentos organizativos, técnicos y finan-
cieros necesarios para llevai a la práctica el sistema, atendiendo a su di-
mensión funcional y t:rritor al y realizando una asignación ponderada del
gasto público.

En conclusión, estas leyes de Servicios Sociales contribuyen poco a clarificar el

panorama, pues se mantiene una dift rencia sustancial entre el derecho al sistema y
el derecho a los servicios que en él dL ben prestarse. La proclamación de un derecho,
incluso el reconocimiento jundico d · algo tan general como son los Servicios So-
ciales (al igual que ocurre co 1 la sa ud, la educación y el bienestar social), no se
traduce en la práctica en ninguna a·)ortación concreta al ciudadano si inmediata-
mente después no se especific,t qué t pode servicios, qué establecimientos y presta-
ciones son efectivamente garantizad(1-; como materialización de tal derecho.
Aunque el estudio de las 1eyes d~ Servicios Sociales haya evidenciado las im-
perfecciones que detenninan el alcance de este derecho, las mismas leyes reafir-
man que tal derecho existe. Is deci ·, los ciudadanos tienen derecho a contar con
un sistema de Servicios Sociales qul· les dé respuestas adecuadas a situaciones de
necesidad cuando son insufíc ientes sus propias capacidades, la ayuda de su en-
torno inmediato e incluso los recurs.)s de los otros sistemas de protección social.
Por este motivo, se ha de refü xiona1 sobre los condicionamientos que puede tener
el derecho a los Servicios Sociales, propios de las limitaciones que presentan los

103
 Los Servicios Socia es c'/1 Espaiiu

derechos sociales en su conjunto, al no ofi ecer e mismo nivel de garantías que

otros derechos individuales.
Parece dudoso que de la actual normati\ a legal autonómica puedan derivar, en
general, derechos subjetivos (se abren en e~te sentido nuevas perspectivas con las
leyes de "segunda generación", en particuh r la legislación asturiana sobre la que
se tratará posteriormente). Es decir, aquel h s que se "edifican sobre el reconoc i-
miento por el Derecho de un poder en favo ·de un sujeto concreto que puede ha-
cer valer frente a otros sujetos, imponiéndo es obLgaciones o deberes. en su inte-
rés propio, reconocimiento que implica l 1 tutela judicial de dicha posición"
(García de Enterría. 1993 ).
Además. como ya se ha indicado, los d~rechos subjetivos que se desprenden
de los Servicios Sociales no son casi nunc.1 abso utos y sólo se presentan como
tales en contadas ocasiones, como en la de irotección de la infancia desamparada
cuando la Administración debe asumir la n·sponsabilidad sobre los menores que
se encuentran en esa situación, bien por sí n isma, •l bien por mandato judicial.

Cuadro 4.1. El sistema Je Se1Ticio Socio/es en las legislaciones

auronrímicas. El objero de las "/e ·es de .'irimcra generación"
ANDALUCÍA Regular y gar tntizar, mediante el ejercicio de una acción
Ley 2/1988. de ..+ de abril administrativ< coordinada. un sistema púh/ico de Servi-
cios Sociales.
ARAGÓN Regulación d< aquel os servicios. prestaciones y actua-
Ley 4/1987. de 25 de marzo ciones cuyo l bjeto sea procurar el acceso de todos los
ciudadanos a os diferentes sistemas públicos de protec-
ción social. r~ ra el legro de tales fines procurará la crea-
ción de un si.1 ·emu ildegrodo que garantice al ciudadano
la prestación le trab¡,jo social. las atenciones domicilia-
rias.
BALEARES Conseguir el mayor bienestar social posible. de forma
Ley 9/1987. de 11 de febrero progresiva y l n todo' sus aspectos. mediante un Sistema
de Acción S1 ciol. integrado por Servicio.1· Sociales y
medidas de w 'stencú social. Art. 6° Principios básicos.
~~~~~~~~~~~~~~-ª-)_R_e_s~p_o_n_sa~bi idadp1_1b_1i_·c_a_·~~~~~~~~~~~­
CANARIAS I. Garantizar el dencho de todos los ciudadanos a los
Ley 9/ l 987. de 28 de abril Servicios Soc ale.1·, facilitando su acceso a los mismos.
orientados a <'viLtr. : superar conjuntamente con otros
elementos de régimen público de bienestar social. las
situaciones de necesidad y marginación social.
2. Para el lo¡, ro de o señalado se crea un sistema de
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
Servicios Soc ales de responsabilidad pública.

10-1
 Los derechos socia/e" en la 'E\'
. en las /ei·es
. de Servicios Sociule.1·

CANTABRIA Hace1 efectivo el derecho de los ciududunos a disfrutar

Lev 5/1992. de 27 de mayo de lo niveles básicos de bienestar social. mediante la
orden 1ción y promoción de un sistt'mu dt' Servicios
Socia es que tienda a prevenir y eliminar las situaciones
de 1m rginación se establece un sistemu ¡J1íh/ico de Servi-
cios !:,.1cia/e.1· unificado.
CASTILLA-LA MANCHA Regu ar los Servicios Púh/icos mediante un sistema de
Ley 3/1986. de 16 de abril Scrvi< ios Sociu/es. el conjunto de actuaciones que tiendan
a la r revención. eliminación y tratamiento de las causas
que c• inducen a la marginación e inadaptación sociales.
CASTILLA Y LEÓN E'tab ece el Sistema clt' Acción Sociul de Castilla y
Ley 18/1988, de 28 de diciem- León. configurado como la organi:::uci<Ín integrada de
bre 'º"
IL'Ursos ¡J1íblicos y pril'l1dos contenidos en la plani-
ficaci 1n regional.
EXTREMADURA G,1rai tizar un sistema ¡J1íhlico de Servicios Sociales. y
Ley 5/ 1987. de 23 de abri 1 reguL1r los ) a existentes, a fin de conseguir un bienestar
básic•' para todos los ciudadanos, mediante un conjunto
de ac uaciones que tiendan a la prevención y eliminación
______________ de la~ causas que conducen a la marginación.
MURCIA Rcgu .ir aquellas acciones que, realizadas. promovidas o
Ley 8/1985. de 9 de diciembre apoy< das por la Administración regional. permitan hact'f'
e/ecti o el derecho de los ciudadanos a dis/i·utar de los
17i1·eh ,. h,ísicos de bienestar social y a disponer de los ser-
\ icim que procuren satisfacción a sus necesidades sociales.
\JA V ARRA Lns s~n icios y actuaciones sociales que tienen por obje-
Ley 14/1983, de 30 de marzo to fo1 ientar al máximo posible el desarrollo del bienestar
socia de los ciudadanos. Se tenderá hacia el bienestar
socia . mediante un sistemu global de uccián social.
ASTURIAS E~tab ecer un régimen Jllíhlico 1111i/icudo de Servicios
Ley 5/1987. de 1 1 de abri 1 Socia es en el Principado de Asturias para garantizar la
coordinación de recursos y las iniciativas de carácter pú-
blico ) procedente de la iniciativa social en dicho ámbito.
CATALUÑA Orde11ar. estructurar. promover y garantizar el derecho a
Ley 26/1985, de 27 de diciembre un s 1·temu de Serl'icio.1· Socio/es de responsabi/idud
¡711b/i. a en el ámbito territorial de Catalur1a.
GALICIA Orde1 ación y estructura de un sistema de Servicios So-
Ley 3/1987. de 27 de mayo cia/e.· como servicio púh/ico de la Comunidad autónoma
de G< licia así como la regulación de su remoción.
LA RIOJA Regu ar. mediante un sistema g/ohal dt' uccián social. el
Ley 211990. de 1O de mayo conju 1to de recursos destinados a farnrecer el pleno y
libre lesarrollo de las personas y colectivos dentro de la
sociedad y conseguir la prevención o eliminación de las
causa, que conducen a la marginación y a la desigualdad.

105
 Los Servicios Sociai _'.\' l 17 E 'f'cll/,1

MADRID Regular com1 Sc'ITi.·io f'ZÍhlico de fu Comunidad de

Ley 11/1984. de23 dejunio Madrid, med1 111fl 111 sisfl'llla de Servicios Sociales. el
conjunto de r restaci•rnes que tiendan a la prevención.
eliminación o tratamiento. en su caso. de las causas que
conducen a la marginKión. ~~~~~~~~~~~~~~

PAÍS VASCO Guruntizar, n ediunrc 1111 sistema público de servicios,

Ley 6/1982. de 20 de mayo aquellas pres/ 1cüme.1 sociales que tienden a favorecer el
pleno y libre t.esarrollo de la persona dentro de la socie-
dad. promove · su participación en la vida ciudadana y
conseguir la prevención y eliminación de las causas que
~~~~~~~~~~~~~~-c_o_n_d_uc_e_n~a_m_.1rginac_ó_n_.~~~~~~~~~~~~­
VALENCIA Reg11lur conu, si.1·remc1 púh!ico los Servicios Sociales de
Ley 5/l 989, de 6 de julio la Comunidad Valenciana. orientados al bienestar y a la
calidad de vida. con especial incidencia en la preven-
ción. elimina• ión o tratamiento de las desigualdades
sociales.

4.2.2. Segunda etapa: renovación /egis/ 1tira de Se1Ticios Sociales

Entre l 993 y 2003 se produjo la primera rt novacón legislativa. Se inició con la

aprobación de la ley de la Comunidad Aut( noma ie Galicia y se finalizó con las
leyes de Servicios Sociales de las comunidaJes de Asturias, Madrid y Murcia. La
renovación legislativa afectó a ocho comun dades autónomas -a las ya indicadas
se sumaron Cataluña, País Vasco, Valenci< y La Rioja-, como se resume en el
cuadro 4.2.

Cuadro 4.2. Leyes autonámic 1s de Servicios Sociales

ce AA. Primera generació¡; Renovuci<ín legislariw1

ANDALUCÍA Ley 2/1988, de 4 de ab il, de
Servicios Sociales
ARAGÓN Ley 4/1987. de 25 de mar w. de
ordenación de la Acción S icial
ASTURIAS Ley 5/1987. de 11 de ab·il. de Ley 1/2003. de 21 de febrero. de
Servicios Sociales Sen icios Sociales
BALEARES Ley 9/1987, de 1 1 de febn ro. de
Acción Social
CANARIAS Ley 9/1987. de 28 de ab ·il. de
Servicios Sociales

106
 Los derechos socia/e. en lo 'E)' en los leyes de Servicios Sociales

ce AA. Prin,era ge1 eración Reno1·ació11 legis/atirn

CANTABRIA Le; 5 199.2, de 2 - de mayo, de

Acción Social
CASTILLA- Ley 3/1981), de 1') de abril. de
LA MANCHA Servicios Sociale'~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

CASTILLA Y Ley 18/19~8, de 28 de diciem-

LEÓN bre. de AL ción S Kial y Sen i-
cios Sociales
CATALUÑA Ley 26/19~5. de 27 de diciem- Decreto 17/1994, de 16 de no-
bre. de Servicios ~.ociales viembre. por el que se aprueba la
fusión de las leyes 12/1983, de
14 de julio, 27/1985, de 27 de
diciembre y 4/1994. de 20 de
abril. en materia de asistencia )
servicios sociales.
Decreto 284/1996. de 23 de julio.
de regulación del Sistema Cata-
lán de Sen icios Sociales
EXTREMADURA Ley 5/1987. de ~ 3 de abril. de
Servicios Sociale~
GALICIA Ley 311987. de 2 7 de mayo. de Ley 4/J993, de 14 de abril. de
Sen icios Soci,1le' Servicios Sociales
LA RIOJA Ley 21199 J. de 1 l de ma; o, de Ley 112002. de 1 de marzo. de
Sen icios Social e; Sen icios Sociales
MADRID Ley 11/19S4. de ) de junio. de Ley 1112003, de 27 de marzo, de
~~~~~~~~~~~~~
Servicios ~,ociale: Servicios Sociales
MURCIA Ley S'l98~. de 9 de diciembre. Ley 312003. de 10 de abril. del
de Sen icitis Soci, les Sistema de Servicios Sociales de
la Región de Murcia
NAVARRA Ley foral 14 19)3. de 30 de
~~~~~~~~~~~~-
marzll. sor re Sen 1cios Sociales
-~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

PAÍS VASCO Ley 6/ 1%2. de 20 de mayo. Ley 511996, de 18 de octubre. de

sobre Sen ,cio-; S1 iciales Servicios Sociales
COMUNIDAD Ley 5 1%9. de 'de julio. de Ley 5'1997. de 25 de junio. por
VALENCIANA Sen icios Sociale la que se regula el Sistema de
Servicios Sociales en la Comuni-
dad Valenciana

Esta renovación legislati\ a plan eaba una primera cuestión en torno a las po-
sibles modificaciones de la concepl ión del sistema de Servicios Sociales y a la

107
 Los Serricios Sociu es ,·11 E'.f'J>].1

reflexión sobre algunas deficiencias de las 1:) es de primera generación. En lo que

se refiere al sistema, se observaba el predo ninio Je la perspectiva pública de los
Servicios Sociales ya indicada, mientras que el -;ector privado sin fin de lucro
ocupaba generalmente un papel subsidiari ) ) no existían apenas referencias al
sector empresarial. En estas leyes renovada~ el protagonismo del sector privado es
cada vez mayor. Este aspecto es evidente en las leyes de Galicia y Madrid. El
análisis comparado del conjunto de leyes de Servicios Sociales renovadas permite
extraer dos modelos de sistemas:

1. El primero apuesta expresamente por ~I sistema público de Servicios Sociales

y en el que aparece como objeto de a regulación: un "sistema público o ré-
gimen público de Servicios Sociales· . A esta categoría pertenecen las leyes
de las comunidades autónomas de: A~turias, Cataluña, Murcia y Valencia.
2. El segundo define como objeto la 1 ~gulac1ón de un ''sistema integrado o
sistema global de Acción Social". En sus egislaciones el espíritu del sis-
tema público de Servicios Sociale~ no aparece de forma tan expresa y
comprometida como en el anterior. En es:e marco se encuentran las co-
munidades autónomas de Galicia, L 1 Rioja, Madrid y País Vasco. Se ob-
serva que estas comunidades han n·novado la legislación y optan por la
relación integrada entre público y p ·ivado en el sistema de Servicios So-
ciales.

Cuadro 4.3. Objeto de las leyes a11tc.11ó11Jic-,1s de Se1Ticios Sociules.

Renovación legislut1 'a, 19(13-2003

ASTURIAS Ordenación, l rganización y desarrollo de un sistema plÍ-

Ley 1/2003. de 21 de febrero hlico de Sen·1 ·io.1 So.·iales. así como de la regulación de
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
/u iniciutivu p ivuda en esta materia.
~~~~~~~~~~~~~~

CATALUÑA Ordenar. estn cturar. promover y garantizar el derecho a

Decreto 28411996. de 23 de julio
GALICIA
Ley 4/1993, de 14 de abril
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
un sislemu de Serric,.os Sociales de responsuhilidad plÍ-
hlicu.
Ordenación ) estrucura de un sistema imegrado como
servicio ¡níhli< o así como la regulación de su promoción.
Art 4. Los S 'rv1cio. Sociales se configuran como un
sistema integr ido de, wotel'ci<ín social.
~~~~~~~~~~~~~~

LA RIOJA Promover y ~ arantiz1r el derecho que tienen todos los

Ley 1/2002, de 1 de marzo
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
MADRID
Ley 1112003. de 27 de marzo
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
ciudadanos a 'cceder a los Servicios Sociales. Se ordenará
en un sistema ntegra lo de responsuhilidad pública.
Regular actuaciones ce las .4dministruciones Públicas o la
iniciatim pri1 1do en el campo de los Servicios Sociales
garantiza el c1esa1Tol o de la acción social mediante 1111

108
 Los derechos .rnciale.1 en lu ( E y en las leyes de Servicios Sociales
MURCIA
Ley 312003. de l O de abri 1
MADRID
Ley 1112003, de 27 de mar;ro
PAÍS VASCO
Ley 5/ 1996, de 18 de octubre
~~~~~~~~~~~~~~ perso '-ª-·~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~-
VALENCIA
Ley 511997, de 25 de junio
sisrem 1 púhlico de Servicios Sociales garantizará también
la ade1 uada prestación de los Servicios Sociales mediante
la ord. nación de la actividad de las emidades, cen/ros y
se1Tic1 JS de acción social.
Pnimcver el derecho de todos los ciudadanos a un sistema
de Ser ·icios sociales de res1)()11sahilidad pública.
Orden ir y estructurar el conjunto de recursos, actividades
y pres aciemes orientadas a la satisfacción de las necesi-
dades Jásicas y el pleno desarrollo de las actividades y el
pleno lesarrollo de las actividades.
Establ .?cer el marco normativo básico a que deben atener-
se las lctuaciones públicas y privadas en materia de Ser-
vicios Sociales.
Posibi itar la coordinación de las actuaciones públicas en
materu de Servicios Sociales con el resto de las áreas de
polítiu social. así como con todas aquellas actuaciones y
recurs is de la iniciativa social.
Si~ten a de Servicios Sociales es 1111 co11¡11mo coordinado
de rr.:1 ursos. actii·idudes prestaciones r equi1}(/mie111os y
de mu.' ac111aciones encaminados a la prevención, aten-
cion, ntegración y promoción social de todos los ciuda-
danos ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
Regul tr actuaciones de las Administraciones Pzíhlicus o la
inicia in1 prinHlo en el campo de los Servicios Sociales
garan iza el desarrollo de la acción social mediante un
si.,re11 .1 pzíhlico de Sen·icios Sociales. Garantizará tam-
bicn a adecuada prestación de los Servicios Sociales
media lte la ordenación de la actividad de las entidades,
centn ' i· sc1Ticios de acción social.
Prom1 •ver y garantizar mediante la ordenación y estructu-
raciór de un sistema imegrado de Servicios Sociales de
respo sahilidad 1níhlicu el derecho de toda la ciudadanía
1
a dicl os ser\·icios con el fin de: prevenir y eliminar las
causa de marginación y desigualdad: promover la inte-
gucic n social. farnrecer pleno y libre desarrollo de la
Regul ir y estructurar el Sistema Pzíblim de Servicios So-
ciule.1 garantizando a todos los ciudadanos: prevención,
tratan iento y eliminación de marginación y desigualdad:
coord nar recursos de las iniciativas públicas y privadas:
fome1 tar solidaridad y participación ciudadana.
109
 Los Servicios Socia,-'-' l ll E 1paiiu

Conviene contextualizar el proceso de re\ isi )n : renovación normativa de

Servicios Sociales. Las leyes no son aséptirns ni cibjetivas, no son ajenas a la in-
fluencia de las ideologías dominantes; por d cont ·ario son permeables a las mis-
mas y constituyen en cierta medida su reflt jo. La~ corrientes modernizadoras de
la Administración Pública han influido en el establecimiento de algunos de los
elementos que han transformado la gestión< dministrativa y naturalmente también
la de los Servicios Sociales. Ha habido una preocupación generalizada por aspec-
tos como la reducción del déficit fiscal, que han cc1nllevado privatización y desre-
gulación, así como una orientación de los >ervici0s públicos en la que prima la
calidad del servicio al ciudadano como "cli ?nte", 1na descentralización geográfi-
ca y una activa incorporación de las orga1Jizaciones no gubernamentales y del
sector mercantil a la gestión de los servicio·>. Igualmente la gestión pública se ha
relacionado con los valores de los sistemas lemocráticos: la pluralidad, la partici-
pación, la rendición de cuentas y el control de riesgos. Las consecuencias de estos
enfoques, que afectan a toda la acción públ ca y a los Servicios Sociales en espe-
cial se pueden resumir, según Bañón (2003) en los siguientes aspectos:

1. Una orientación de los servicios qui· busc<i la satisfacción del ciudadano-

cliente.
1 La incorporación de fómrnlas de g ·stión ~mpresarial que contemplan la
participación de empleados y ciudad rnos e 1 la gestión.
3. La transparencia en las formas de ''ctuacinn a través de la incorporación
de cartas de servicios, contratos-pro ~rama y evaluación de los usuarios de
los mismos.
4. La externalización con tutela de la ge:-.tión de los servicios, en busca de
una mayor eficacia y ahorro.
5. La calidad de los servicios, cuya bú .qui:da supone la consulta permanente
a los empicados, a los usuarios y a l1·s ciud1danos.

El análisis de cómo se han desarrollad1 todo~ estos aspectos es fundamental

para observar las consecuencias negativas : contradicciones: por ejemplo, la ex-
ternalización puede dificultar la transparencia y la responsabilidad de la acción
pública, cuando establece frenos o mediaci mes o.Jacas entre los responsables de
las prestaciones y los usuarios o beneficiaril s.
Aunque la incorporación de los citado, elem~ntos es innegable, también es
cierto que la renovación legislativa apuntad t en e~te apartado se ha abordado con
carácter temporal, y no ha derivado, salvo en el caso de la Ley de Asturias de
2003, en una alteración notable de las premi.;as sohre las que se sustentó la organi-
zación de los Servicios Sociales. Esta renO\ ación de las leyes se ha limitado a re-
gular una práctica de gestión de los mism is ya consolidada y que mantiene de
manera estricta los fundamentos básicos del sistem i: responsabilidad pública y alta

110
 Los derechos socia/e. en la 1 'E y en las leyes de Servicios Sociales

regulación de la iniciativa pri\ ada, que comporta la exigencia de autorización ad-

ministrativa previa, no ya parn su ap•Ttura -como cualquier establecimiento públi-
co--, sino por razón exclusiva de la Ktividad social. Se podría objetar que dicha
presión reguladora es una novedad ~n sí, pero otros servicios tales como los de
educación y sanidad están sometido~ también a una alta regulación en función de
las características especiales de los st jetos destinatarios de los mismos.
Una de las diferencias respecto a las primeras leyes de Servicios Sociales es el
reconocimiento expreso de la inici.itiva privada lucrativa, explícito en algunos
casos: "se reconoce no sólo la inicia iva privada carente de fin de lucro, sino tam-
bién la iniciativa privada luciati\a'' (Galicia); mientras que en otros se refiere a
los conciertos de la Administiación \utonómica en Servicios Sociales que se han
de establecer "con entidades privadas preferentemente de iniciativa social'' (Cata-
luña). Se considera prioritari< la fig ira del concierto en la contratación adminis-
trativa en las leyes de Galicia y \!ale icia.
Al respecto se puede indicar. cono sostiene Hansman ( 1980) en su teoría del
fallo contractual o de la infonnació1 asimétrica, que para algunos tipos de bienes
y servicios (como es el caso Je los ~ervicios Sociales) el comprador de los mis-
mos no suele coincidir con el const midor-usuario, por lo que no se cumplen de-
bidamente los elementos de i1 forma :ión de los mecanismos del mercado, en cuyo
caso las organizaciones no lucrati\ as -por definición no pueden distribuir sus
beneficio~ entre sus socios- ~on ce nsideradas por los compradores del servicio
como una alternativa de mayc,r conf anza.
Otro aspecto significativo es la¡ dmisión expresa de la aportación de los usua-
rios como fuente de financiación ( \sturias); en otras comunidades se hace con
mayor cautela y sólo para de ermin idos servicios: así se sostiene que "los Servi-
cios Sociales generales serár siempre gratuitos mientras que los especializados
podrán ser financiados medi<,nte pr :cios públicos" o con "importes variables en
función de la situación sociocconó1 iica de cada uno de los usuarios y usuarias"
(Valencia). También en algu 10s ca .os se contempla que "la contribución de los
usuarios se graduará en función de las posibilidades económicas de los mismos"
(Madrid). Tal planteamiento en nac a supera al que establece que "los Servicios
Sociales prestados por la Adrninisti ación Pública se pueden sujetar a precio pú-
blico como contraprestación de ~u ·oste, cuando exista capacidad económica de
los beneficiarios o de las pers,mas o )ligadas respecto a ésta" (Cataluña).
Las dificultades ya mencionadas en el reconocimiento de los Servicios Sociales
como derechos subjetivos no parecen resueltas en esta renovación legislativa, que
sigue sin aportar fórmulas para super ir, o cuando menos paliar, este problema. Es el
caso de algunas de las leyes renov idas, como la de Asturias (21 de febrero de
2003 ), que se esfuerza en proponer t n catálogo de prestaciones mínimas o básicas:
obliga a que se apruebe, en un plazo de dos años, y "distinguirá como fundamenta-
les aquellas que serán exigibles corro derecho subjetivo en los términos establecí-

111
 Los Servicios Socides en C1pa11a

dos en el mismo directamente o previa indicación técnica y prueba objetiva de su

necesidad, con independencia, en todo caso. de la ~ituación económica de los bene-
ficiarios" (art. 20). Este catálogo sigue sin dtsarrollarse (Vila, 2009, p. 99).
En definitiva no se puede considerar qt e se haya producido una modificación
sustancial en el contenido normativo mientras no se aprueben los correspondien-
tes reglamentos que desarrollan estas las eyes en las comunidades autónomas
indicadas.

4.2.3. Tercero etapa: las leyes de "seg1 nda generación"

En el proceso de consolidación del sistema 1·n el cnnjunto del Estado, las adminis-
traciones autonómicas pusieron en march< y siguen poniendo en marcha unos
servicios en sus respectivos territorios, grac as a la colaboración innovadora de las
entidades locales. Se han ido creando unas '·structmas próximas a los ciudadanos,
aunque desde el principio estuvieron escasamente dotadas y carecieron de un
marco estatal de garantía de derechos subjl'tivos ~n la materia, así como de una
financiación similar en sus fuentes a las te otros sistemas de bienestar social,
como el sanitario y el educativo.
A partir de la experiencia, se replantea :1 \ iejn debate (Subirats, 2007, p. 46;
Gil Calvo, 2009), sobre la necesidad de u11 equiparación territorial con una ley
marco de hase estatal que reconozca el si~tema público de Servicios Sociales,
restablezca la responsabilidad pública del E ,tado como garante del derecho subje-
tivo de mínimos en el acceso a los servic10s, y regule aquellos que presten las
entidades privadas. Se podría decir que han sido los efectos no deseados de la
descentralización sobre el sistema de Serv cios Sociales los que han provocado
esta necesidad de replanteamiento. Y en coi creto, algunos aspectos, como el défi-
cit normativo sobre el carácter universalist< y ganntista del sistema para todo el
territorio español, o la falta de integración e'1 el m smo de los derechos subjetivos
de atención que han de ser establecidos coi un ca:álogo de servicios y prestacio-
nes mínimos.
Ante estas reflexiones se argumenta qUl la igt aldad, tal y como se enunciaba
en las leyes de primera generación, se ha l stablecido sobre todo a escala estatal
con la Ley de Promoción de la Autonomía rersonal y Atención a las personas con
Dependencia al reconocer el derecho suhjt tivo, < pesar de que esta garantía se
limite a las situaciones de falta de autonomía en sus diversos grados y niveles, y
con las leyes de segunda generación cuando incorporan el derecho subjetivo a
algunos Servicios Sociales.
El desarrollo normativo de las leyes de, egund1 generación se ha de enmarcar
en el contexto europeo que, a partir de las t irecti\ as y comunicaciones de la Co-
misión Europea (2006) y del Tratado de Li~boa (2009), se ha considerado la con-

11~
 Los derechos soc·iale.' en la < 'E y en las leyes de Servicios Sociales

tribución de los Servicios Soc ialcs ' la cohesión social y a la generación de em-
pleo, aspectos ambos muy relacional os con la prevención y la intervención social
ante situaciones de exclusión o ricsg" social.
Los principales cambios en las leyes de segunda generación atañen -según
Vi la (2011 )- al propio concepto de Servicios Sociales, a su función en la exclu-
sión social y a las funciones del Te1 cer sector. En el primer caso, se trata de los
Servicios Sociales prestados Jirecta nente a la persona cuyas finalidades son la
prevención y la cohesión soci,¡I, actt ando a través de la ayuda personalizada para
la inclusión social y la garantía de rtalización de los derechos fundamentales. Por
lo tanto comprenden:

1. Aquellas ayudas que se bri 1dan a las personas para afrontar retos in-
mediatos o crisis (erdeuda niento, desempleo, toxicomanía o ruptura
familiar).
1 Actividades destinada> a la ;,dquisición de competencias para su emplea-
bilidad (formación para el en1pleo, ayuda a las familias).
3. Actividades para garantizar a inclusión social de las personas con disca-
pacidad.
4. Acceso a la vivienda sxial pira personas con ingresos escasos (pp. 12-13 ).

A la promulgación de las le: es Je Servicios Sociales de segunda generación

le han precedido, en muchos :asos, as reformas de los estatutos autonómicos: en
2006 los de Valencia y Cataluña; c11 2007 los de Baleares, Andalucía, Aragón y
Castilla y León; y en 2011 el Je Ext emadura. Estas reformas estatutarias se remi-
ten a los derechos constitucionales ; a los que se proclaman en el contexto inter-
nacional y atañen a la procla111ación Je derechos que pasan a ser pilares de la polí-
tica social autonómica: el acc-:so a ¡,is Servicios Sociales, la garantía de las rentas
y el acceso al mercado del tra 1ajo.
Así, atendiendo a la may( r o rm nor extensión de estas declaraciones de dere-
chos, se pueden diferenciar tres tipl s de estatutos. Un primer grupo, en el que se
sitúan los estatutos catalán, ar dal uz ; castellano-leonés, que contienen una am pi ia
declaración de derechos de todo tip11 y en la que se incluyen además una serie de
previsiones específicas para hacerlm efectivos y garantizarlos. Un segundo grupo,
integrado por los estatutos va1encia1 o, balear y aragonés, que contienen cartas de
derechos, pero son más seleciivas y sintéticas que las del primer grupo y remiten
la labor de completar su posit vaciór a una legislación posterior; este es el caso de
los estatutos valenciano y balear qu: remiten a una futura carta de Derechos So-
ciales. Y finalmente el tercer grupo, con el estatuto extremeño, que no dedica una
especial atención a los derechos (Su 1irats, 2007, p. 44).
Las leyes de Servicios Snciale~ de segunda generación han sido aprobadas
entre 2006 y 201 O: para Navarra la ley de 2006 representa una reforma sustan-

113
 Los Servicios Socio es t'/1 E 'P'"¡"

cial de la primera ley de 1983; también pa"a Cantabria~ Catalu!la las leyes del
2007 reformaron las de 1992 y 1985, respL cti\amente: para Galicia y País Vas-
co las leyes del 2008 representan las tercer is leyts de Servicios Sociales (las de
1987 y 1993 de aquella comunidad y las de 1982 y 1996 de ésta). En 2009 se
aprobaron las leyes de Servicios Sociales le Baleares y Aragón (que reforman
sustancialmente las de 1987 de ambas con unidades); y para La Rioja la ley de
2009 supone también su tercera norma (t eempbza las de 1990 y 2002). Las
últimas leyes de segunda generación se a probaron en 201 O y corresponden a
Castilla-La Mancha (reforma la ley de 1%6) y Castilla y León (reforma la de
1988).
El debate sobre las leyes de segunda generación parte de las esferas profe-
sional y académica que consideran la política social como un instrumento capaz
de incidir en la composición de la estructu1a social y como principio organizati-
vo de los sectores implicados en la produc1 ión dt: Servicios Sociales. El motivo
de esta reforma legislativa -las de las leyt s de segunda generación- obedece a
la necesidad de establecer el acceso a la attnción social como derecho subjetivo
(Vila, 2006; Subirats, 2007; Rodríguez Cabrero, 2011 ). La Ley de Promoción de
la autonomía personal y Atención a las pl rsona~ en situación de Dependencia
(2006) ha modificado sustancialmente el l spíritL de las leyes anteriores, tanto
de las de primera generación como de las le~es renovadas, al impulsar la uni-
versalización de los Servicios Sociales con la introducción del derecho subjetivo
en el sistema.
Se ha revisado la definición del sistema públic J de Servicios Sociales con ob-
jeto de centrar en la persona la titularidad de derecros y deberes, en contraposición
a las concepciones anteriores que la consideraban como un simple usuario o un
beneficiario pasivo de dichas políticas (Subi1 ats, 2007, p. 44 ). Un elemento sustan-
cial que caracteriza a las leyes de segunda g, ·nerac,ón es, por lo tanto, la consagra-
ción de los derechos subjetivos de los usuar os a prestaciones y servicios sociales.
Implica considerar el reconocimiento de la a enció1 social como un derecho subje-
tivo sustancial y no sólo una fomialidad, lo .:¡ue es~á en sintonía con la universali-
dad de la que han gozado otros sistemas de biene~tar social, como el de salud, el
educativo y el de garantía de rentas.
Con esta definición de derecho subjeti 10 pretenden derribar algunos de los
obstáculos con los que han tropezado en el pasad) las leyes de Servicios Socia-
les y que han marcado las peculiaridades del propio modelo de régimen de bie-
nestar latino-mediterráneo: una provisió 1 de servicios de atención social
desempeilados en el ámbito familiar, sobn. todo oor las mujeres, y que además
ha tomado una deriva asistencialista carach rizada por la discrecionalidad, por la
precariedad en las prestaciones y en los rLquisitl1s de acceso y control. De ahí
que se haya llegado a cuestionar el princi¡:iio de la universalidad, incluso desde
el ámbito público.

114
 Los dl'!"cchos SOL'iule. en la ''E y en las leyes de Servicio.1· Sociales

Cuadro 4.'I. Las eyes de Servicios Sociales

de segz ndu g< neración (2006-20 l 0)
ARAGÓN E 1 objeto es:
Ley 5/2009. de JO de
1. Gar,mti,;ar. en el ámbito de la C. A .. el derecho universal de
junio. de Servicios
accéso ah Servicios Sociales como derecho de la ciudadanía.
Sociales
para promover el bienestar social del conjunto de la población
y contribui1 al pleno desarrollo de las personas.
' El rcce-;o ; las prestaciones esenciales del Sistema Público
de ~en icic-; Sociales se configura como un derecho subjeti-
vo. reclam 1ble en vía administrativa y jurisdiccional. que-
dando su e. crcicio sujeto a las condiciones y requisitos espe-
cífü os que -;e establezcan en la normativa reguladora de cada
una de las 1 restaciones.
J. Ordenar. 01,;anizar y desarrollar un Sistema Público de Servi-
cios Sociall-; y establecer los mecanismos de coordinación y de
trab tjo en r :d de todas las Administraciones públicas integradas
en t·I misrn 1. articulando la relación de dicho sistema público
con el resto de las áreas de la política social.
..\. Regular el marco normativo básico al que ha de someter su
acti iidad I< iniciativa privada en materia de Servicios Socia-
les. sin per uicio del resto de legislación que le sea aplicable,
así ,·omo fi ar las condiciones de participación de tal iniciativa
en a prov sión de prestaciones sociales públicas. mediante
fórrrnlas d, colaboración con el Sistema Público de Servicios
Soc ale'>.
BALEARES El objl'to es:
Ley 4/2009, de 11 de
junio. de Servicios 1. Refular y '1rdenar el sistema de Servicios Sociales de la C. A.
con la tina idad de promover y garantizar su acceso univer-
Sociales
sal. y contr bu ir al bienestar y a la cohesión social.
' Cor figurar un sistema de Servicios Sociales que dé respuesta
a la;; nece~ dades de las personas. potenciando su autonomía
~~~~~~~~~~~~~-
y SL cal ida 1 de vida.
-~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

CANTABRIA El objdo es: {egulación general de todas las acciones que per-
Ley 21200'. de 27 de mitan 1acer e ectivo el derecho de la ciudadania de la C. A. a la
marzo. de Derechos y Protección so :ial, así como la ordenación. organización y desa-
Servicios Sociales. rrollo, en el á nbito territorial de la C. A .. de un sistema público
~~~~~~~~~~~~~~~~
e integrado dl Servicios Sociales.
CASTll.L.\- El objeto es:
LA MANCHA
Ley 14/201 O. a) Garantizar el derecho universal a la protección social como
de 16 de diciembre. derecho de la ciudadanía en el marco del Sistema Público de
de Servicios Sociales Ser• icius Si Kiales.

115
 Los Servicios Social 'S t"I E paiiu

b) Regular los Servicio-; Socia es en la C. A.

c) Ordenar y estructura· el Sist~ma Público de Servicios Sociales.
d) Determinar el acces•' y aset,:urar la atención social a través de
las prestaciones garantizada.;; del Sistema Público de Servicios
Sociales que se con11guran -:orno un derecho subjetivo, ejerci-
table en vía admini5trat1va ·' judicial, así como de las presta-
ciones sociales que estan condicionadas al cumplimiento de
los requisitos que se ~stablezcan por reglamento.
e) Establecer el marco normativo de la actividad de la iniciativa
privada en materia (e Servicios Sociales y fijar las condicio-
nes de participación en la rrovisión de prestaciones y servi-
cios del Sistema Púl lico de Servicios Sociales.
f) Definir criterios y garantizar estándares de calidad en la
prestación de Servic os Sociales.
~~~~~~~~~~~~~~

CASTILLA Y LEÓN El objeto es:

Ley 16/2010,
de 20 de diciembre, de a) Promover y garanti,'.ar en la C. A. el derecho de acceso. en
Servicios Sociales condiciones de igua dad, a un sistema de Servicios Sociales
de carácter universa y haca efectivo el derecho subjetivo a
las prestaciones ese iciales del sistema de Servicios Sociales
de responsabilidad públic< en las condiciones y tém1inos
previstos para cada t.na de tilas.
b) Ordenar y regular a tal efecto el sistema de Servicios Socia-
les de la C. A., estahleciendo el marco normativo al que han
de ajustarse las actt acione> públicas y la iniciativa privada
en materia de Servic os Sociales.
c) Establecer la coon inaciór necesaria para garantizar una
atención integrada e 1 colab Jración con los demás servicios y
sistemas para el bier estar social, en especial el sanitario.
d) Garantizar que los ~ervicio.;; Sociales se presten en las mejo-
res condiciones de Lalidad ~n función de los requisitos y es-
tándares de atenció 1 que >e determinen, asegurando unas
condiciones de vida dignas y adecuadas para todas las per-
sonas.
CATALUÑA El objeto es: Regular: ordenar el sistema de Servicios Sociales
Ley 1212007, con el fin de:
de 11 de octubre
- Garantizar el acceso mi\ ers¡¡l al mismo para hacer efectiva la
de Servicios Sociales
justicia social y prom. iver el Jienestar del conjunto de la pobla-
ción.
- Conseguir que los Se -vicios Sociales se presten con los requi-
sitos y estándares de calidad óptimos necesarios para garanti-
zar la dignidad y la cdidJd de vida de las personas.

116
 Los derechos socia/e; en la 'E y en las leyes de Servicio.1· Sociales

GALICIA ll objt'to es:

Ley 13/2008.
1. Estructurar y regular, como servicio público, los Servicios
de 3 de diciembre
Soc ales cr la C. A. para la construcción del sistema gallego
de Servicios Sociales
de tienL"sta "
" Mediante L presente ley los poderes públicos gallegos garan-
tizan como derecho reconocible y exigible el derecho de las
per~ona-; a los Servicios Sociales que les correspondan en
funl ión de la \al oración objeti\a de sus necesidades. a fin de
posibilitar ¡ue su libertad e igualdad sean reales y efectivas,
removicnd( los obstáculos que impiden o dificultan su pleni-
tud y facili.ando la participación de todas y todos en la vida
política. ec, 'nómica. cultural y social.
3. Pos bilitar a coordinación del sistema gallego de SS con los
den ás L"iet 1entos del sistema gallego de bienestar y con las
politica-; pt blicas sectoriales que incidan sectorial o transver-
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _s_a_J111ente e , la mejora del bienestar de la ciudadanía gallega.
LA RIOJA F 1objc to es:
Ley 7/200<J.
de 22 de diciembre 1. Cre ir. regL lar y ordenar el Sistema Riojano de Servicios So-
de Servicios Sociales ciaks ) de !arar el derecho subjetivo a los Servicios Sociales
que en la C A. se detenninan.
" Gar.mtizar el carácter universal de los servicios y las presta-
cior es del \istema Público Riojano de Servicios Sociales y su
pro ision 11or parte de las Administraciones Públicas de la
C. 1\ .. tc1nt( autonómicas como locales. en el marco del Catá-
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _lo~g~u de ser icios y prestaciones del mencionado sistema.
NAVARRA El objdo run( amental es:
Ley 15/2006.
de 14 de diciembre 1. Coi seguir ~1 bienestar social de la población en el ámbito de
de Servicios Sociales la ('.A .. ~Jrantizando el derecho universal de acceso a los
Ser. icios ~ocia les.
" Asimismo ·onfigurar un sistema de Servicios Sociales que ga-
rantice uno servicios con las condiciones óptimas para asegurar
la at1tonom a, dignidad y la calidad de vida de las personas.
3. Est1bleccr mecanismos de coordinación de las actuaciones
públicas e i materia de Ser\icios Sociales con el resto de
áre~1s de la política social y con las actuaciones de la iniciati-
va Jri\ada con el fin de conseguir unos servicios sociales
------------~q_u_e_a_t1_·c_n_d~ na las necesidades de las personas.
PAÍS VASCO 1::.1 objeto es: 1 romover y garantizar en el ámbito de la C. A. el
Ley 1212008, derecho a las ,Jrestaciones y servicios sociales mediante la regu-
de 5 de diciembre lación y orde iación de un Sistema Vasco de Servicios Sociales
de Servicios Sociales de caracter ur iversal.

117
 Los Serl'icios Socia/, ·s en E paíia

La defensa de la universalidad que pl8ntean estas leyes tiene por objetivo

equiparar el sistema de Servicios Sociales c in el sistema sanitario y educativo, a
partir de la concepción de derecho universal que implique su consolidación, ga-
rantice su calidad e impida la estigmatizació11.
Los factores que definen esta segunda generación de leyes de Servicios Socia-
les en línea con lo que apunta Rodríguez Cabrero (2011, pp. 11-14 ), se pueden
resumir en los siguientes:

1. La extensión del derecho subjetivo ; algur as de las prestaciones del sis-

tema de protección social personal.
El reconocimiento en estas leyes de un conjunto de prestaciones y servi-
cios básicos (catálogo de servicios).
,
-'. La consolidación de un modelo de regulaci<in y financiación pública, pero
de provisión y gestión mixta, dentro Jel cu<tl tienen un protagonismo cada
vez mayor las entidades del Tercer S( ctor y del sector empresarial.
4. El incremento de la participación dl la ciudadanía en la elección de las
prestaciones que garantice el ejercic o de 1)S derechos y las obligaciones
que impone el derecho subjetivo, y r1ejora~ en la coordinación interadmi-
nistrativa y multinivel que favorezca11 la gohernanza y la cohesión social.
5. La estructura de la red, con dos co111pone11tes: los servicios de atención
primaria, comunitarios, generalistas i polÍ\ a lentes, locales y de ámbito y
responsabilidad locales, ··puerta de t ntrada ' pero también productores de
servicios, y los Servicios Sociales e pecializados para grupos determina-
dos de población o con problemas e·.pecíficos, no comunitarios, sectoria-
les, de ámbito y responsabilidad suprilocalés.

Los tres primeros establecen las condici< nes necesarias que determinan el de-
recho subjetivo, es decir, definen claramente las prt·staciones o los servicios (catá-
logo o cartera de servicios) y se regulan o eqablecl'n los requisitos para el acceso
a los mismos; garantizan los recursos neccs 1rios para un nivel mínimo de servi-
cios o prestaciones cuya financiación est< suficientemente garanti7ada (Vila,
2009, p. 95). La titularidad de este derecho· ub_ietivo se amplía también a los ex-
tranjeros europeos (Valencia y Castilla-La Mancha), quienes tendrán acceso a
estos servicios, y también a otros ciudada1 os extranjeros residentes (Castilla y
León), en las mismas condiciones que los na«ionales.
Los factores cuarto y quinto atribuyen t n incremento de la participación, no
sólo de los usuarios, en los que se ha centra izado el protagonismo como actores
dinámicos y no receptores pasivos de prestal iones~ servicios, sino también en las
entidades del Tercer sector, a las que ya en as reformas legislativas anteriores se
había ido incorporando a la red pública de Servicios Sociales, configurándolas
como parte del sistema.

118
 Los derechos socia/e. en la ' 'E y en las leyes de Se1Ticios Sociales

Se trata de realizar mejor; s en l; articulación del sistema de Servicios Socia-

les, como instrumento organizativo 1 icional y eficaz, a través de una coordinación
entre las tres esferas de la Ad ninist, ación -general, regional y local-, y entre los
sistemas social y sanitario pan 1kva ·a cabo actuaciones e intervenciones integra-
les. También se trata de mejo1ar la c iordinación multinivel entre el sector público
y el sector privado, lo que co11tribui á a garantizar la calidad de vida de la ciuda-
danía dentro del territorio autl nómic<1.
Asimismo, hay que señale r algu ias características importantes del proceso de
las leyes de segunda generaciun:

1. El procedimiento que ha lle ado a su elaboración ha sido participativo y

con niveles de consenso ele\ idos. Todo ello debido a los cambios sociales
experimentados en lo~ últim >s at'ios y a la necesidad de adaptar los Servi-
cios Sociales a las tra11sform 1ciones en acto: envejecimiento, inmigración,
empobrecimiento, de¡x~ndenc ia, etc.
2. La finalidad de la refurma h 1 sido fortalecer el sistema, superando el mo-
delo asistencial por ot ·o bas; do en los derechos de ciudadanía. De ahí que
las leyes de segunda ~enera:ión hagan referencia al sistema, a la red de
equipamientos y servicio" y a la cartera de prestaciones y servicios (Vita,
201 ], p. 104 ).
3. Estas leyes definen la tinalioad de los Servicios Sociales (Cantabria, Cata-
lui1a), los objetivos basicos Je las políticas que los desarrollan (Navarra,
Cataluña), y los ámbitos Je .ictuación (Cantabria, País Vasco). Sin embar-
go no abordan con cl8ridad a definición y el catálogo de servicios y pres-
taciones mínimos de \alidez estatal.

La extraordinaria dispariuad de esfuerzos. cobertura y derechos garantizados

en los diferentes tetTitorios a 1tónon1os ha merecido ser objeto de reflexión y co-
tTección. Si por un lado esta dio,pa1 idad puede atentar contra la igualdad consa-
grada en al art. 9.2 de la Constitucil n, por el otro ha de servir para impulsar a los
poderes públicos a actuar co11forme al artículo 149.1 1ª,y regular las condiciones
básicas que garanticen la igt aldad Je todos los espafioles en el ejercicio de los
derechos.
La garantía de esta igualJad, e11 contra de lo que se defiende desde la pers-
pectiva neoliberal, no ha supuesto m incremento del déficit público. Las comu-
nidades que han alcanzado u 1 mayur desarrollo de sus Servicios Sociales no son
aquellas que muestran un m«yor dt ficit en sus presupuestos, por el contrario, el
País Vasco y Navarra encabezan I;;, calificación de aquellas que revelan un me-
nor déficit y una mayor amplitud e 1 su oferta de servicios sociales. Podría pen-
sarse que se debe a su peculiar sistt·ma económico foral; pero también Castilla y
León alcanza mayor calificación en su desarrollo y pertenece al régimen común,

119
 los Servicios Socia, es en E.. 'paña

a pesar de lo cual no se encuentra precisa1 iente entre las comunidades más en-
deudadas; ni tampoco La Rioja, que es la otra comunidad que comparte con las
anteriores la mejor calificación. Por el conlrario, comunidades con un desarrollo
irrelevante de los Servicios Sociales coirn iden con las que exhiben un mayor
déficit en sus cuentas públicas. Resulta especialmente llamativo el caso de las
dos comunidades con menor calificación, l t valenciana y la canaria, cuyos défi-
cits públicos son algunos de los más elevac os de todo el Estado (García Herrero
y Ramírez Navarro, 2012, pp. 11-13 ).
Sin embargo, los actuales recortes en orotección social en general y en la
atención a la dependencia en especial, mue,tran un preocupante deterioro para la
consolidación del sistema de Servicios Soc ales, más allá de lo que se proclama
en los discursos oficiales.

120
 5
Los Servicio"i Sociales frente
a la pobreZll .,V la exclusión social

5.1. El debate conceptual sobr ~ pobreza y exclusión social

en la actualidad

El proceso de desarrollo del e< pitalis no ha dado lugar a distintas formas de pobreza
y a la construcción del concepro de e ,clusión. Como ya se ha indicado, el Estado de
bienestar europeo ha supuesto un esf 1erzo por desterrar la pobreza con éxito impor-
tante en cuanto a las capas sociales m 1s desfavorecidas, con el establecimiento de los
sistemas de protección social, y éxit1 limitado en lo que se refiere a la eliminación
real de la pobreza absoluta. La exclu.;ión social supone la ruptura de la relación di-
námica y equilibrada del bine mio c1 •ntribuciones-retribuciones (entre las contribu-
ciones de individuo a la sociedad y la> retribuciones de la sociedad al individuo), que
constituye la base fundamental del i1 tercambio social y de la solidaridad intergene-
racional. Equilibrar ese intercambio 1 ara convertirlo en una relación de reciprocidad
positiva sigue siendo uno de lus obje ivos fundamentales del desarrollo de la protec-
ción y la solidaridad social. U11a prokcción que nace con objeto de terminar definiti-
vamente con el patemalismo y la d-?pendencia precedente para convertirse en un
elemento clave del desam1llo dd recorocimiento de la igualdad real de los ciudadanos.
En capítulos anteriores se ha apuntado cómo se desarrollaron diferentes sis-
temas de protección o solidaridad ~ocia! según los países. con el fin de cumplir
con los objetivos de equidad ) igua1dad social que estructuran mecanismos diver-
sos de redistribución y variad 1s formas de transferencias económicas.
Los sistemas se volvieron más c0mplejos y dieron lugar a unas estructuras ju-
rídico-políticas que, como ejes fund 1mentales de los modelos de Estado, se carac-
terizaban por ser las responsables dt poner en marcha políticas públicas de carác-
ter social. La justificación de dicha, políticas necesitó ciertos requerimientos: en
primer lugar, la elaboración de cattgorías y la definición de bien público y bien

121
 los Servicios Socia 'es ¿11 Fspaiia

colectivo que implicaba el concepto de solidaridac; es decir, el reconocimiento de

beneficios sectoriales para grupos específü os de población, claramente desfavo-
recidos por la situación que ocupaban der tro del juego de las relaciones y del
intercambio sociales; en segundo lugar, la l larifiecKión de lo que suponían la efi-
cacia y la rentabilidad de dichas políticas, que no se podían medir con los mismos
parámetros que los utilizados en el sector nercantil; y en tercer lugar, la aplica-
ción del criterio moral, lo que suponía la aceptacion de la pertinencia de los obje-
tivos de la política social y el modo en que se tomaban las decisiones en este ám-
bito (Cotarelo, 1992). Sin embargo, a partir de la crisis del Estado de bienestar, se
ha puesto en evidencia algo que se le había criticado con anterioridad: su incapa-
cidad para desterrar la pobreza, la margin 1ción :' la exclusión social, y, por lo
tanto, el incremento de la desigualdad socia posterior.
Las situaciones de gran desestructurac ón normativa, de desinstitucionaliza-
ción de la relación salarial, de exclusión so~ial y laboral se han convertido en los
peligros fundamentales de las sociedades p(lstmodemas. La nueva cuestión social
-los denominados nuevos pobres y los grupos especialmente débiles y frágiles-
se asocia a fenómenos tales como la precar 1zació11 y el desempleo, que represen-
tan la ruptura de las fórmulas laborales no malizadas que se habían confonnado
en el imaginario social de las generacione~ de la edad de oro del Estado de bie-
nestar (Alonso, 2003; Bauman, 2002). Frente al p~riodo anterior de integración y
regulación, ha surgido una inseguridad per nanerne, una flexibilización, una pre-
carización etc., en una nueva etapa de la s(lciedad industrial caracterizada por el
incremento de desigualdad social, la vulne1 abilid< d y la exclusión de un número
cada vez mayor de personas, muchas de ell ts jóvenes en el umbral de poder con-
vertirse en población activa y dinámica.
Los grandes cambios en los ámbitos p1 oductivo, social y familiar acaecidos
durante el periodo de consolidación del Estado je bienestar, derivaron en una
vulnerabilidad social que justificó la recoriceptualización de las nuevas formas
de precariedad y marginación social, políti:a y económica de diferentes colecti-
vos. Estos cambios modificaron profundan ente las formas de estar y relacionar-
se con el entorno y con los demás. Si ante, las situaciones de desigualdad afec-
taban a colectivos específicos, que ya habí rn des mol lado sus propias pautas de
defensa y de ayuda mutua, actualmente la, situaciones de carencia de bienes y
servicios son muchísimo más heterogénea~, se prnducen de manera más aleato-
ria y proporcionan una visión más atomi2ada e individualizada de los proble-
mas, sus causas y sus posibles vías de solución (Subirats, 2004). La crisis ya
indicada, el replanteamiento del Estado de bienestar y los efectos de la global i-
zación económica han conducido a la desr rotección de capas sociales cada vez
más amplias. A esta reducción o falta de c ·ecimi1~nto de la cobertura pública en
las nuevas situaciones de desigualdad hay que añadir la creciente precariedad en
el ámbito laboral, así como los efectos d1 la liberalización del mercado de la

122
 Los Scrricios Socil'lcs fí·e, 'fe a la pohre::a y la cxc/11sión social

vivienda que ocasionan, espL·cialm ~nte en las grandes ciudades, situaciones de

agravamiento de la precariedad en as condiciones de vida y en el desarrollo de
la nueva pobreza. Entre los .:olcctivos afectados se acumulan a menudo situa-
ciones de carencia económica junt11 con otras relativas a la soledad, la escasez
de redes sociales o familiare-;, difü ultades de acceso al mercado formal de tra-
bajo, baja formación, mala salud, et.:.
Por ello la exclusión soc al no Juede ser considerada únicamente como po-
breza económica, ni siquien coml pobreza económica extrema. La exclusión
social es una acumulación de barren s y límites que dejan fuera de la participación
en la vida social mayoritaria a quieres la padecen. De este modo la pobreza se ha
convertido en un término má' restrí -.:tivo, referido específicamente a los aspectos
económicos, mientras que el concep o de exclusión es más amplio y toma en con-
sideración otras situaciones, como St in:

1. La pobreza económic 1 extre na. En una sociedad de mercado, la carencia

de un mínimo de ingn~sos SLipone no tener acceso a múltiples bienes nece-
sarios, desde los básicos ha, ta los que contribuyen a configurar una vida
digna. Por esta razón 'e han elaborado en los últimos años diferentes mo-
delos operativos de m~dició1 de la pobreza.
2. Grandes dificultades de accé so al empleo. En las sociedades desarrolladas
el empleo se ha convertido el la principal fuente de seguridad, de ingresos
y de reconocimiento L' ident dad social. No es de extrañar que la mayoría
de estas sociedades c•rnside en el desempleo como el principal problema
social.
3. Acceso muy 1imitado a la Lducación. La educación constituye el meca-
nismo básico de acce~o a la :ultura, a la comunicación social y al empleo.
Por ello se identifica• la~ si uaciones de exclusión extrema en educación,
relacionándolos con 1 )S niv1 les mínimos de asistencia a la escuela exigi-
dos en cada época y p,1ra cae a generación.
4. Dificultades para hacvr efec ivo el acceso a la salud. Se consideran las si-
tuaciones que. bien por aspe.:tos de tipo administrativo o bien por déficits
educativos o de infonnaciór, no permiten acceder a la cobertura sanitaria
ni a la protección de la salud
5. Falta de acceso a una vivien fa digna. Se toman en consideración las insu-
ficiencias en los nive es de 1cceso a la vivienda, pero también en la ade-
cuación, las condiciones de l 1abitabi lid ad o de estabi 1id ad residencial.
6. Grandes dificultades en el ámbito de las relaciones familiares y sociales.
Responde esta perspectiva < todos aquellos problemas graves derivados
del conflicto familiar·" del a slamiento.

1~3
 Los Servicios Socia1 es en E >paiiu

Desde un punto operativo no es necesar o justificar la importancia del análisis

de los recursos económicos en la determin<1ción e e la exclusión social. En cual-
quier sociedad de mercado -y todavía má~ con un modelo de protección social
como el español, basado más bien en las pr<'Staciones económicas que en la dota-
ción de servicios- el volumen de recursos ernnóm cos de que dispone una familia
es un indicador muy sólido de la posición 5ocial alcanzada, aunque no el único
evidentemente.
En general dos aproximaciones sirven de medida de la desigualdad socioeco-
nómica: la pobreza relativa (o riesgo de poheza): la pobreza extrema o absoluta
(o persistente); pero sus limitaciones opera1ivas han llevado a establecer un con-
junto de indicadores más amplio. De este modo, el Consejo Europeo de Lisboa
(2000) propuso definir unos indicadores sor re exclusión social, válidos y compa-
tibles para todos los Estados miembros, qm debían permitirles (y a la Comisión)
supervisar los progresos registrados en pos del objetivo marcado por el Consejo
Europeo: impulsar decisivamente la elimin1ción de la pobreza antes de 201 O y
facilitar una mejor comprensión de la mism i y de la exclusión social en este con-
texto. A mediados de la década era ya visib e que este objetivo estaba siendo des-
plazado por los de estabilidad y saneamient< de la deuda financiera en respuesta a
la crisis.
Para poder evaluar correctamente la nat iraleZ<' multidimensional de la exclu-
sión social se consideró pertinente establec::r un amplio número de indicadores,
diferenciándolos como primarios, porque St referían a ámbitos determinantes de
la exclusión social, y los indicadores sec11ndarics, que complementaban a los
anteriores y describían otras dimensiones de probl~ma. Los indicadores primarios
acordados fueron los siguientes:

l. Tasa de renta baja (desglosada por 'exo, edad, situación profesional más
frecuente, tipo de hogar y situación de la vivienda y, a título de ejemplo,
los valores para hogares típicos), y calculada después de las transferen-
cias, con un umbral de renta baja fij< do en ~1 60% de la renta mediana.
2. Distribución de la renta.
3. Persistencia de renta baja.
4. Desfase de la renta baja mediana.
5. Cohesión regional.
6. Tasa de desempleo de larga duració1.
7. Personas que viven en hogares en los que no trabaja ninguno de sus
miembros.
8. Personas que abandonan prematuran ente la enseñanza y no siguen ningún
tipo de educación o formación.
9. Esperanza de vida al nacer.
1O. Percepción del propio estado de sal u 1

124
 /.0.1 Senkios Socic.lesfi·e1 te u fu pohre::.a r fu exclusión social

Cuando se observa la regl 1mcnt< ción de la Unión Europea, las actuaciones de

lucha contra la pobreza y la exclusi11n social no constituyen una novedad, ya que
están presentes de manera rt levant ~ y conforman los principios de solidaridad
social de la Unión. Por su pane. las 1nedidas económicas adoptadas, sobre todo en
la Europa meridional a partir de 20 O, han contribuido a que los recursos econó-
micos recuperasen el protagonismo ·n los procesos de exclusión. Tanto la pobre-
za como los elevados índices de exl lusión social, pero sobre todo el aumento de
las desigualdades, están poniendo e1 peligro la democracia y los procesos de par-
ticipación ciudadana. La ruptt ra del pacto social podría cuestionar la solvencia de
la democracia y provocar la desafecl ión de algunos sectores de la ciudadanía, que
ven que sus dificultades económica. van acompañadas de recortes en las presta-
ciones sociales, resquebrajam o así 11n tejido social construido a lo largo de estos
años y poniendo en peligro la cohesi 'in social.

5.2. La actuación europea en la lucha contra la pobreza

y la exclusión social

En Europa, la crisis energética del año 1973 rompió las expectativas de crecimiento
económico e hizo resurgir crn fuer ~a el tema de la reestructuración del modelo
económico europeo para incre111entai la productividad. A la vez que se planteaba la
necesidad de adoptar una política sol ial comunitaria que comprometiera a todos los
Estados miembros en la lucha contra la pobreza, se apoyaban las iniciativas y expe-
riencias dirigidas a aquel obje,ivo pr iductivo, para neutralizar los conflictos que la
aplicación de políticas neoliberales e >taban destapando, y garantizar así la cohesión
social. Este ha sido el detonar te que ha marcado un mayor desarrollo de las políti-
cas de intervención social a escala na:ional.
En el año 1975 se puso e 1 marcha el 1 Programa Europeo de Lucha contra la
Pobreza que estaba marcado JOr la ireocupación por su extensión y el intento de
diagnosticarla y cuantificarla En 1 J85 se inició el ll Programa de Lucha contra
la Pobreza que insistía en interve 1ciones dirigidas a determinados colectivos
vulnerables. En 1987 se firm"i el Alta Única Europea y se estableció que "persi-
gue reducir las diferencias entre la· diversas regiones y el retraso de los menos
favorecidos" (art. 130). El C0nsejo .tdoptó en Estrasburgo, en diciembre de 1989,
la Carta Comunitaria de los Jerecros Sociales para alcanzar, entre otras metas:
"la igualdad de remuneración entre hombres y mujeres, la protección infantil, de
adolescentes, de ancianos y l isminuidos". Este mismo año también se aprobó el
111 Programa Europeo de Lucha contra la Pobreza, que proponía una interven-
ción integral apoyada en tres dimen .iones: la pluridimensionalidad de la pobreza,
la participación de los menos favorecidos y el partenariado (la participación de
agentes sociales, políticos y econórr icos ).

125
 Los Se1Ticios Socú fes c'n 1:-spuiio

En 1992 se adoptó una recomendación del Consejo Europeo sobre las rentas
mínimas que convertía la garantía de ingr ~sos p,ua todos los ciudadanos en un
elemento para incorporar en la política soc al europea. En 1993, el Libro Verde y
el Libro Blanco de la Política Social Eunpea r~afinnaron que la pobreza "no
significa únicamente ingresos suficientes". sino que su definición se debe exten-
der también a la participación en el mundo del trabajo, al acceso a la vivienda, la
educación, la salud y a todos los servicios. Adem~is, se entendía que no sólo con-
cernía a los individuos con graves dificultaJes, sino también a los grupos someti-
dos a discriminación, a segregación o deb litamicnto de las fonnas tradicionales
de las relaciones sociales. La cumbre de l uxemburgo de 1997 permitió dar otro
paso al comprometer a los Estados a pres~ntar unos planes anuales de empleo,
estableciendo unas prioridades evaluables.
El Consejo Europeo de Lisboa de 200( incornoró la integración -social como
elemento sustancial para lograr su objeti' o estratégico de la década siguiente:
"convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y di-
námica del mundo. capaz de conseguir L n crecimiento económico sostenible,
con más y mejores puestos de trabajo y tna nnyor cohesión social". En este
Consejo se consideraba inaceptable el n 1mcro de personas que vivían en la
Unión Europea por debajo del umbral dt la pobreza y que estaban excluidas
socialmente, y se juzgaba necesaria la a !opción de medidas que tuvieran un
impacto decisivo en la erradicación de la pobreza, estableciendo para ello los
objetivos adecuados.
De acuerdo con el art. 13 del Tratado de Ámsterdam. a finales de 2000 se
aprobó un nuevo Programa de acción com tnitari;1 de lucha contra la discrimina-
ción (2001-2006) en el que se formulaba una e~trategia para combatirla. En la
Cumbre de Niza de ese mismo año se apn bó un,1 nueva Agenda de Política So-
cial (2000-2005) que contenía las priorida( es de 1ctuación social para ese lustro.
El núcleo de esta Agenda lo constituía la r 1odernización del modelo social euro-
peo y la transformación de los compromisos políticos acordados en Lisboa en
acciones concretas. Además, en esta cumbre se aprobó una serie de medidas para
potenciar y definir la estrategia europea de lucha contra la exclusión. En 2001 se
pusieron en marcha el IV Programa Europt o de Lucha contra la Pobreza y la Ex-
clusión y los planes anuales de Lucha cont ·a la Exclusión, con una estrategia eu-
ropea similar a la del empleo.
La Estrategia de Lisboa renovada preveía n,) sólo el cumplimiento de una
nueva Agenda Social Europea (2005-201 ( ), sine también el establecimiento de
nuevos objetivos y nuevos indicadores (Ar ··iba, 2011 ). La declaración programá-
tica de la Estrategia señalaba la relevancia Je combinar crecimiento económico y
bienestar social, sin olvidar la reducción d" las dGsigualdades y la prevención de
la exclusión social. Estos objetivos se connetaban en: reforzar el acceso al mer-
cado laboral centrándose específicamente •·n las mujeres y otros grupos vulnera-

126
 Los Servicios Sociales frente a la pobreza y la exclusión social

bles; garantizar recursos económicos mínimos, haciendo especial hincapié en los

grupos vulnerables como personas con salarios y pensiones bajos; asegurar la
equidad en la educación; conseguir la integración de los inmigrantes según un
enfoque holístico que comprendía varios ejes de actuación; y garantizar los dere-
chos y los servicios y prestaciones de apoyo social a las personas en situación de
dependencia. Estos cinco objetivos resumen la larga trayectoria europea de la
lucha contra la pobreza y la exclusión social.

5.3. Programas nacionales de lucha contra la pobreza

y la exclusión social y planes nacionales para la inclusión social

Las actuaciones europeas de lucha contra la pobreza y la exclusión social han

constituido una forma de impulsar y trasponer diferentes medidas y programas a
los distintos países miembros con el objetivo de reducir las situaciones de exclu-
sión social. En el caso español, la acción europea tuvo su expresión inicial en la
puesta en marcha, en 1987, del denominado Programa para situaciones de necesi-
dad. Se daba así cabida al 11 Programa Europeo de Lucha contra la Pobreza, plan-
teado como aplicación de proyectos de "acción-investigación" (A+ 1), con el
objetivo de experimentar la eficacia de determinados métodos de intervención
para ayudar a salir de su situación a las personas más desfavorecidas. La naturale-
za de los proyectos era multidimensional, es decir, actuaban a distintos niveles y
daban respuesta integral a los problemas, teniendo presente que los fenómenos de
exclusión social se presentaban como el resultado de una acumulación de proble-
mas y carencias. Se consideraba al municipio como la unidad territorial más ope-
rativa y adecuada para la intervención social.
Posteriormente, en 1989 España incluyó también acciones del III Programa
Europeo de Lucha contra la Pobreza, programa que había nacido con objetivos
más ambiciosos que el 11 Programa y como resultado de las enseñanzas deriva-
das de su aplicación. Se pretendía contribuir a la adecuación y coordinación de
las políticas, con una vigencia de cuatro años (1990-1994), y se estructuraba en
tomo a tres ejes: multidimensionalidad, partenariado e investigación. Cuando
finalizó "Pobreza III", el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales apoyó el Pro-
grama de Lucha contra la Exclusión Social, con el fin de asegurar los modelos de
intervención experimentados en los programas europeos, cofinanciando proyec-
tos de intervención social integral dirigidos a colectivos y territorios en situación
de exclusión y riesgo social, a través de la concertación con las comunidades
autónomas y las corporaciones locales.
Se elaboraron en España desde entonces los planes nacionales de Acción pa-
ra la Inclusión Social, formulados en el marco de la Estrategia Europea cons-
truida sobre una sucesión de acuerdos adoptados en las cumbres ya señaladas

127
 Los Servicios Soci,1/es en :spai?a

(Lisboa, Niza, Barcelona y Copenhague). que modificaron la estructura de sus

objetivos prioritarios y pasaron a requerir ma mayor concentración de esfuerzos
en el marco de la estrategia de inclusión rncial que venía desarrollándose desde
la implantación de los objetivos de Lisbc a. Lo~ cinco planes fueron: el I Plan
Nacional de Acción para la Inclusión Solial 2001-2003, el 11 Plan Nacional de
Acción para la Inclusión Social 2003-200\ III Plan Nacional de Acción para la
Inclusión Social 2005-2006; IV Plan Nac onal de Acción para la Inclusión So-
cial 2006-2008 y el V Plan Nacional de ,\cción para la Inclusión Social 2008-
201 O. La población objetivo del Plan inc uye, además de los colectivos afecta-
dos por la exclusión social, a aquellas personas en riesgo de pobreza o pobreza
relativa.
El 201 O fue designado Año de lucha Cl ntra la pobreza y la exclusión, con ob-
jeto de reafirmar en la Unión Europea el wmprorniso político con la erradicación
de la pobreza. Se puso de manifiesto la ntcesidad de dar más voz a las personas
en situación de exclusión y conseguir su 1articipación en los procesos de deci-
sión política y en los de inclusión. Tambi1·n se resaltó la necesidad de buscar la
creatividad e innovación en estas luchas v la realización de alianzas clave. Se
trataba de pasar de los compromisos a la acción. teniendo como horizonte y co-
mo principal instrumento de trabajo pan una Europa incluyente la Estrategia
Europea de 2020. Se pronostica en este cocumento que a finales de la década
habrá unos 20.000.000 de pobres. Para enf·entar t~l problema se señalan tres prio-
ridades que se refuerzan mutuamente:

• Crecimiento inteligente: desarrolle de una economía basada en el cono-

cimiento y la innovación.
• Crecimiento sostenible: promociór de un1 economía con un uso más efi-
caz de los recursos, que sea más ec )lógica y competitiva.
• Crecimiento integrador: fomento de una ~conomía con alto nivel de em-
pleo que contribuya a la cohesión s )Cial) territorial.

Entre las iniciativas propuestas, la "Plataforma europea contra la pobreza"

busca garantizar la cohesión social y territc rial de tal forma que los beneficios del
crecimiento y del empleo sean ampliamente compartidos y las personas que su-
fren pobreza y exclusión social puedan vi1 ir dignamente y tomar parte activa en
la sociedad (punto 7 .º).
Todas las medidas adoptadas a escala t uropea y su trasposición a los Estados
miembros no han logrado reducir la desig 1aldad . Por el contrario, si se analizan
los datos, no tanto en relación con el PIB ~ ino en referencia a la desigualdad real
entre renta y patrimonio, como lo hace el Colectivo IOE (2011 ), los resultados se
revelan muy preocupantes. Así, los valore, agregados de renta y patrimonio dis-
ponible en España han crecido de forma co itinua desde 1993 hasta 2009, salvo en

128
 Los Sen·icios Sociu!esfi·e1 re a la pohre::a r lu exclusión social

las crisis de 2001 y 2008, para ret( mar de nuevo la senda alcista en 2009. Sin
embargo, los índices de desigualdat y de pobreza registran resultados negativos
tanto en la etapa de crecirnien o eco1 ómico, hasta 2007, como en la actual coyun-
tura de crisis (máxima tasa de hogan s pobres en 2009).
El modelo de crecirnient(• e~pa11ol ha impulsado un notable incremento del
Producto Interior Bruto en e~e peri ldo (tasa interanual del 3,4%) y una expan-
sión mucho mayor del capital fin mciero e inmobiliario (tasa interanual del
5,4%), pero con un reparto mu:- de;igual: mientras los mercados financieros se
globalizan y producen ingente rcnt 1bilidad para una minoría, apenas mejora el
poder adquisitivo de la 111ayo1 ía "Se !,Ún la Encuesta Financiera de las Familias la
ratio de desigualdad entre el 25% le hogares más ricos y más pobres pasó de
39,3% en 2005 a 50.4% en ~I prin1er trimestre de 2009. En términos de valor
agregado el cuartil más rico ncrc111~ntó su patrimonio en la coyuntura de crisis
de los últimos allos en un 20~ ~, m ie itras que e 1 cuarti 1 más pobre lo redujo en un
6,4%" (Colectivo IOL 2011, p. 178 .
Según los datos de la Enc<1esta d~ Condiciones de Vida (IN E, 2012), en Espa-
iia el porcentaje de población por de )ajo del umbral de la pobreza es el 2 J, J% del
total de españoles; el 35,8% de espa 1oles en paro está en riesgo de pobreza (sien-
do el 43,5% la cifra para las perso1 as extracomunitarias). La Comunidad Autó-
noma con mayor riesgo de pobreza ,·s Canarias (33,8%) y la de menor riesgo Na-
varra (8,8%). La situación de pobre; a relativa o riesgo de pobreza aumentó en los
menores de J6 años del 24, 7° o en 2d JO al 25,00% en 20 J 2; y en las personas en-
tre 16y64allosdel l7,1%en201( al 19,3%en2012.E112,7%deloshogares
españoles se declara con dificultaJes para llegar a fin de mes y supera en
2,9 puntos porcentuales el re:~istrad i en 2011. Se recogen en el cuadro 5.1, por
comunidades autónomas. alg_1nos i idicadores de la progresiva reducción de in-
gresos en los hogares, lo que 111crc111 :nta la vulnerabilidad de éstos.
En diferentes 1110111entos Robert Castel (2010) apuntaba al concepto de exclu-
sión social como una noción ·tra111p lsa" por la heterogeneidad de sus usos y por-
que no constituye una noción analítica, ya que no permite que se realicen investi-
gaciones precisas de los contenid( s que pretende abarcar. El pensamiento de
exclusión corresponde a la lógica de la acción dirigida a focalizar la acción social,
acotando zonas de intervención, focalizando a poblaciones o grupos selecciona-
dos por un déficit específico. lo qu.: permite economizar acciones más ambicio-
sas. Se corre el riesgo de qt,e una política orientada hacia un grupo específico
sirva para eludir otras políticas orillitadas a enfrentar las causas que originan la
exclusión. La aplicación de e ;ta~ pe 1íticas correctoras de las desigualdades puede
tener un efecto no deseado: e de es igmatizar al grupo y convertirlo en objeto de
discriminación negativa, no ~ólo p11r parte de Ja 111ayoría de la población, sino
también por aquellos otros g1upt1s t ue en situaciones similares no han sido meta
para dicha política de igualdad comr cnsatoria.

129
 los Servicios Soáiles en Espaiia

En el momento actual se ha pasac,o de contemplar las situaciones de

desamparo extremo, pero que no cuestio1 an el modelo de producción existente
y aceptan el protagonismo de las leyes t: conómicas y del capital financiero, a
otra situación que está excluyendo a se :tores significativos de la población,
dentro de un sistema que sigue sin pone en entredicho las formas de produc-
ción y de generación de exclusión.

Cuadro 5.1. Dificultades ec mómicas de lus hogares

por comunidades az1tónom( s, :!01? (en porcentaje)

Comunidades Autónomas A B e D
Andalucía 57,2 50,6 10,6 19
Aragón 30~3 23,5 3 4.5
Asturias 3 7,1 27,3 3,7 4,8
Baleares 41,6
,, ,
_,_~_,
13,7 7,5
Canarias 53,4 60,8 8,5 19,l
Cantabria 32.6 22,1 2,6 7,3
Castilla y León 41.1 25,5 3,4 5,4
Castilla-La 'vlancha 50,7 46,5 6,4 12,7
Cataluña 39,8 39 9,8 12,1
Comunidad Valenciana 50,5 43,6 9.1 13.8
Extremadura 55,3 48,3 4,7 11,7
Galicia 47,6 33 5,5 11,9
Madrid 3-l,9 39,3 4,8 11,6
Murcia 60,2 57.3 10.2 22,2
Navarra 28,8 20 3,6 5,1
País Vasco 22,6 18.2 2.7 6,3
Rioja, La 43,9 29 7, I 13,2
TOTAL 4-l,5 40 7,4 12,7
Datos provisionales.
Nota. A: No puede pennitirse ir de vacaciones lucra le casa ti menos una semana al ano.
8: No tiene capacidad para afrontar gastos imprcvist lS.
C: Retrasos en los pagos relacionados con la vivicnd 1 principal.
O: Mucha dificultad para llegar a fin de mes.
Fuel//e: adaptado de Encuesta de condiciones de vid;, 11\E, ::012.

130
 Los Se1Ticios Soc1"a 1es¡re1, ·e a la pohre::a y la cxc!usián social

5.4. Los sistemas de garantía dl ingresos mínimos

en las comunidades autónomas

Es importante sefialar la relación d recta que se ha establecido, por lo general,

entre la precariedad o falta de empl :o y la necesidad de la puesta en marcha de
medidas contra la pobreza y la ex :lusión. Se considera unívocamente -tanto
por las instancias públicas como por el conjunto de la sociedad- que el empleo
es el principal elemento de n•m1iali 'ación social; y, por lo tanto, que su inexis-
tencia es, en la mayoría de las situ 1ciones, el origen de procesos de exclusión
social.
En el contexto general d: las ~uciedades industriales el trabajo asalariado
adquiere la categoría de "forma no ·mal" de ganarse la vida. Acorde con estos
planteamientos, el Estado de )ienes ar ha tenido siempre, como uno de sus prin-
cipios básicos, el de proteger a las r ersonas activas frente al riesgo de pérdida o
carencia de ingresos suficiemes pa1 l subsistir. Para ejercer esta función, tras la
Segunda Guerra Mundial, se establt cieron dos tipos de mecanismos de garantía
de ingresos para la población actÍ' a: los seguros de desempleo y las ayudas
económicas asistenciales; mecanis111os que fueron concebidos para tiempos de
expansión económica en los que el lesempleo era, por lo general, una situación
transitoria y corta, propia de los ajwtes del mercado (Moreno, 2012).
Desde mediados de la década de 1960, y sobre todo a partir de la recesión de
1973-1974, empieza a cuesti(>narse a eficacia de las modernas políticas de pro-
tección social como un instrument( para atajar las situaciones de pobreza. Las
condiciones laborales han provocad 1 el desarrollo de un fenómeno social nuevo,
el desempleo masivo, que aboca a una parte importante de la población a la
exclusión más o menos permanente del mercado de trabajo. Se van consolidan-
do unas relaciones laborales marca( as por la precariedad, el paro recurrente y el
de larga duración, la nueva ··cuestii•n social" a la que se aludía en lo capítulos
iniciales. Se produce, en definitiva, una profunda transformación en la relación
de las personas con el trabaj) en e ámbito de una sociedad de consumo en la
que ser pobre no significa sólo ene rntrarse sin trabajo, sino fundamentalmente
quedar excluido de los beneficios d,,¡ mercado y, por lo tanto, ser expulsado del
mismo como consumidor (Bauma1, 2003). La agudización de la crisis de la
primera década del siglo XXI ha i1 crementado los niveles de pobreza, ya sea
definida en términos económicos rnmo en los de exclusión social de carácter
multid imensional.
En Espafia entre finales Ge los < fios ochenta y principios de los noventa las
organizaciones sindicales incluyeron en la Propuesta Sindical Prioritaria (5 de
octubre de 1989), instrumento para la negociación de los principales sindicatos
con el gobierno central y los auton(lmicos, para que se implantaran los disposi-
tivos de garantía de ingreso~ mínilllos que se debían desarrollar en el ámbito

131
 Los Servicios Social< s en E1paiiu

estatal. Las presiones para que la Adminis ración General del Estado los esta-
bleciera resultaron infructuosas y fueron en definitiva las comunidades autóno-
mas las que acordaron incorporar acciones en este sentido. La estructuración y
desarrollo del denominado entonces "salario social" fue de carácter muy de-
sigual en el ámbito regional español.
Entre 1989 y 2001 se implantó en Esp< ña el .;istema de rentas mínimas: la
Comunidad Autónoma vasca fue la pionera con un programa de ingresos míni-
mos y se completó con la incorporación de una normativa específica y los pro-
gramas de la Comunidad Autónoma de Baleares. La normativa básica y los re-
quisitos de concesión que establecen la, comunidades autónomas quedan
recogidos en el cuadro 5.2.
La implantación de los sistemas de rentas mín mas adoptados por las distin-
tas comunidades autonómicas, a pesar de contar con elementos comunes en
aspectos nonnativos y de concesión, tal y como se puede observar en el cua-
dro 5.2, han dado lugar a un complejo mos< ico de denominaciones, contenidos,
estrategias, recursos y resultados (Ayala, 2( 01 ~ Laparra, 2004; Informe de Ren-
tas Mínimas de Inserción, 2010).
Tras el País Vasco, todas las comunid 1des autónomas han establecido un
modelo que reconoce por ley el derecho a unos ingresos mínimos. A pesar de
las diferencias existentes entre las regiones ya apuntadas, las características de
los programas se asemejan a los existentes :n otros países europeos, cuyos ele-
mentos más relevantes son: la existencia de una c11antía económica que garanti-
za unos ingresos mínimos como derecho st1bjetivP, sometido a prueba de nece-
sidad y relacionada (cuando no condiciom:da) a la participación por parte del
perceptor en acciones de integración social o de empleo. Las modificaciones
legislativas han supuesto el incremento de los hogares protegidos; pero se ob-
servan problemas en la gestión y puesta M marcha de los programas, lo que
provoca dificultades para un reconocimientt efectivo del derecho y la expansión
que se había previsto respecto a la demanfa. Ura de las características de la
legislación autonómica es la incorporación hferenciada del derecho a la presta-
ción económica y de actuaciones dirigidas l la integración social, en lo que se
viene denominando el "doble derecho", y que pe"fila una mayor garantía para
los preceptores de las rentas mínimas.
Como muestra de las diferencias existentes S(' pueden analizar datos sobre
las rentas mínimas, beneficiarios, cuantías, ¡,.asto global y gasto por titular de las
distintas comunidades autónomas, lo que pl rmite tener una perspectiva compa-
rativa de la situación global. En lo que se etiere a los aspectos financieros se
había incrementado el presupuesto total a p ·incipiJs de la década del 2000 pero
también ha incrementado notablemente el 1 úmerc de perceptores de las comu-
nidades autónomas.

132
 Los Sc1-i-icios Socidesti·e1 re a lo pohre::a .1· fu exc/11sirí11 social

Cuadro 5. l. Re1 tas mínimas de insercián

en las C<iJr11111il ades a11táno111as (2010)
Denom i11ació11
.Vormatil u h isica Requisitos de concesión
por C'C AA.
ANDALUCÍA Decreto 211999. dt 12 de Residencia: 1 afio
Ingreso mínimo enero. por' 1 que s · regula Edad mínima: 25 anos
de solidaridad el Programa de So idaridad Edad máxima: 65 anos
de los And<duce~ rara la
Tiempo mínimo de constitución de
Erradicación de la \1argina-
la unidad familiar: 1 afio
ción y la Dcsigualuad en
Anda lucia.
ARAGÓN Ley 1 1993. de 19 Je febrero. Estar empadronado y residencia
Ingreso aragonés de Medida~ Bá-;ic<' de Inser- efectiva de al menos 1 afio anterior a
de insercián ción) Nonnalizac ón Social. la solicitud.
Decreto 57 19()-f, (1e 23 de No disfrutar de beneficio similar en
marzo. por el que e regula el otra comunidad autónoma.
JA 1 en desarrollo (e la Le) Percibir ingresos inferiores a la cuan-
1/1993. de 19 de 1, brero. de tía del IAI que pudiera corresponder-
Medidas Basic.is te Inserción le.
y Normalizacilln ~ocia!. Edad mínima: 18 años.
Decreto 17 )/] ll9-t de 8 de Edad máxima: 65 anos.
agosto. por el que ,e modi ti-
Menores de edad que tengan a su
can artículc>s del [ ecre-
cargo menores o minusválidos.
to 57/ 1994
Tiempo mínimo de constitución de
Decreto 1 17 / J'197 de 8 de
la unidad familiar: no se exige.
julio, por e que st regula la
Comisión ce Rec]; maciones
del IAI
Decreto 12 ~/2009 de 7 de
julio ror el que se modifica
parcialmente el D, cre-
to 57. 1994 de 27 te marzo.
por el que ~e regul 1 el !Al en
desarrollo de la Lty 1/1993,
de medida~ básica, de inser-
ción) normalizac ón social.
Ley Anual de Pre~upuestos
de la Comunidad. \utónoma
de Aragón.
En las Leyes anua es de Pre-
supuestos de la Ce munidad
queda fijada para '1 corres-
~~~~~~~~~Lp_o_n_d_ie_n_t_e_t'jercici"_e_c_o_n_ó_m~i-~~~~~~~~~~~~~~~~

,,
1_'l_'I
 Los Servicios Soci,i/es en España
co la cuantía del !Al en
cómputo mensual.
ASTURIAS Ley 6/1991, de 5 de abril. de
Ingreso mínimo Ingreso Mínimo lnserciót.
de inserción Decreto 158/91 de 2 de d -
ciembre, por el que se apt ue-
ba el Reglamento de la
Ley 6/1991.
Ley 5/2003 de 30 de dicit m-
bre, de Presupuestos Gen<'ra-
les para 2004, (Artículo l ).
Ingreso Mínimo de Inser-
ción).
Ley 6/2003, de 30 de dici ~m­
bre, de Medidas Presupue ;;ta-
rias Administrativas
y Fiscales (modifica la
Ley 6/1991 ).
Ley 4/2005 de 28 de octu )fe,
de salario social básico.
BALEARES Decreto 11 71200 L de 28 de
Renta mínima septiembre, por el que se
de inserción regula la renta mínima de
inserción.
CANARIAS Decreto 13/1998, de 5 de
Ayudas febrero, por el que se regt lan
económicas las Ayudas Económicas Eá-
básicas sicas
Decreto 202/2002, de 20 de
diciembre, por el que se a:-
134
Residencia: 2 años
Edad mínima: 25 años, salvo si se
tienen a cargo menores o personas
discapacitadas.
Edad máxima: 65 años.
l iempo mínimo de constitución de
le unidad familiar: 1 año, salvo si
tienen a cargo menores o personas
minusválidas.
Límite de recursos disponibles según
e cuadro anterior.
Encontrarse en situación de desem-
pleo no subsidiado.
L nidad económica de convivencia.
Independiente: 6 meses.
Estar empadronado.
Estar empadronado: 6 meses.
Residencia mín. continuada:
6 meses.
Tiempo mínimo de constitución del
h )gar familiar: 6 meses.
Quedan exentas personas: con meno-
res o disminuidas a su cargo; maltrata-
das; en proceso de desinstitucionaliza-
c1ón; en proceso de separación o
d vorcio
s~r mayor de 25 años. Exentas perso-
nas: proceso desinstitucionalización;
con menores o con personas dismi-
n 1idas a su cargo; maltratadas; huér-
fanos.
l\o haber renunciado a una oferta de
trabajo normalizada.
Residencia: 3 años
Edad mínima: 25 años
Edad máxima: 65 años
L nidad de convivencia
Empadronamiento: 3 años
 los Servicios Sociales frente a la pobreza y la exclusión social

tualizan las cuantías de las

ayudas económicas básicas.
Ley 1/2007 de 17 de enero,
por la que se regula la Presta-
ción canaria de inserción
Decreto 136/2007 de 24 de
mayo, por el que se aprueba
el reglamento de la
Ley 1/2007 de 17 de enero,
por la que se regula la Presta-
ción canaria de inserción
CANTABRIA Decreto 75/1996, de 7 de Residencia: 1 año
Ingreso mínimo agosto, por el que se estable- Edad mínima: 25 años
de inserción ce el Plan Cántabro de Ingre- Edad máxima: 65 años
sos Mínimos de Inserción. Tiempo mínimo de constitución de
Decreto 21 /2004 de 11 de la unidad familiar: 6 meses
marzo, por el que se modifica Unidad perceptora
el Decreto 75/1995, de
Empadronamiento: 1 año
7 de agosto.
Edad mínima: 23 años
Ley 2/2007 de 27 de marzo
de Derechos y Servicios
Sociales (cap. IV, sección
Ley 2.").
CASTILLA- Ley 5/1995, de 23 de marzo, Residencia: 2 años.
LA MANCHA de Solidaridad. Edad mínima: 18 años
Ingreso mínimo Decreto 179/2002. de Edad máxima: 64 años
de solidaridad 17 de diciembre de 2002, de Tiempo mínimo de constitución de
desarrollo del Ingreso Míni- la unidad familiar: 1 año
mo de Solidaridad
Límite de ingresos de la unidad
Orden de 31 de enero de familiar.
2003 referente al IMS.
Unidad familiar: 6 meses.
Orden 29/12/2009, por la que
Empadronamiento: 2 años.
se desarrolla el Decre-
to 179/2002 en lo referente Edad mínima 25 años.
al Ingreso Mínimo de Solida-
ridad (esta Orden se convoca
anualmente).
CASTILLA Decreto 197 /2000 de 21 de Residencia: 1 año
Y LEÓN septiembre, por el que se Edad mínima: 25 años, salvo cargas
Ingreso mínimo aprueba el Reglamento de familiares y jóvenes procedentes de
de inserción Ingresos Mínimos de Inserción. protección.
Decreto 12/2004, de 15 de Edad máxima: 65 años
enero, que establece la cuan-

135
 Los Servicios Socii les en l:'.lpal'w

tía del IMI para el año 20( 4. Tempo mínimo de constitución de

Decreto 91 /2004, de 29 dt la unidad familiar: 3 meses
julio. por el que se estable:e C:irecer de medios económicos sufi-
la nueva cuantía del IM l. cientes
Ley 7/201 O de 30 de agos o, T idos los miembros de la unidad
por la que se regula la ren a familiar inscritos como demandantes
garantizada de ciudadanía dL· empleo o mejora del empleo.
Decreto61/2010de 16de Ninguno de sus miembros en situa-
diciembre. por la que se ción de alta en la Seguridad Social a
aprueba el Reglamento de tiempo completo.
desarrollo y aplicación T tLilar/Unidad familiar o de convi-
de la Ley 712010 de 30 de VL:nc1a
agosto, por la que se regu 1 E npadronamiento: 1 ar1o
la renta garantizada de
Residencia: 1 año
ciudadanía
CATALUÑA Ley IO/l997, de 3 dejuli(, Residencia: 1 año
Ri!nta mínimo Renta Mínima Inserción. EJad mínima: 18 años
de inserción Decreto 1 18/2001 de 17 d ~ ( 16 años con hijos a cargo)
mayo. que modifica el EJad máxima: 65 años
Decreto 306/1998. de la Tempo mínimo de constitución de
Ley 10/1997. Ir unidad familiar: 1 año
Decreto 306/1998. de 1 d,
diciembre de 1998. de Re ita
Mínima de Inserción.
Decreto 316/12001. de 20
de noviembre. por el que
se modifica el Decre-
to 306/1998.
Resolución TIC/ 348/ 20( -t Se reduce de 12 a 6 meses el periodo
de 13 de enero. renta mín ma d::: cómputo para calcular los ingresos:
inserción para el año 200--. p 1sterionnente se reduce a 4 meses
así como las prestaciones
complementarias
Decreto 339/ 2006 de 5 d ·
septiembre. de desarrollo Je
la Ley 10/1997, de 3 de j1 lio.
Renta Mínima Inserción.
Decreto 408/2006 de 24 Le
Titular/Unidad familiar
octubre que modifica el [·e-
Empadronamiento: 1 arfo
creto 33912006 de 5 de seJ-
tiembre.
Decreto 228/2008 de 18 Le
noviembre, de modificac0n

13('
 Los Servicios Sociales frente a la pobreza y la exclusión social

Decreto 339/2006 de 5 de
septiembre, de desarrollo de
la Ley 10/1997, de 3 de julio,
Renta Mínima Inserción.
Decreto Ley 1/201 O, de 12 de
enero por el que se modifica
la Ley 10/1997
Decreto 384/2011 de 30 de
agosto de adaptación del
reglamento del RMI a las
modificaciones del Estatuto
renovado
EXTREMA DURA Ley 5/1987, de 23 de abril, Residencia: 1 año
Ayudas para de Servicios Sociales. Edad mínima: 18 años
integración Decreto de 23 de febrero Edad máxima: No hay límite. Tiem-
en situaciones de n.º 28/ 1999 de la Consejería po mínimo de constitución de la
emergencia social de Bienestar Social, por el Unidad familiar: 6 meses
que se regulan las ayudas Empadronamiento: 1 año
para la integración en situa-
ciones de emergencia social
(AISES)
GALICIA Ley 9/1991 , de 2 de octubre, Residencia efectiva y empadrona-
Renta gallega de medidas básicas miento: l año
de integración para la inserción social. Edad mínima: 25 años
social Ley 1/1999, de 5 de febrero, Edad máxima: 65 años
por la que se modifica par- Tener constituida una unidad de
cialmente la Ley 9/1991, de convivencia independiente.
2 de octubre, de medidas bási- Disponer de recursos inferiores a los
cas para la inserción social. de la prestación.
Ley 374/1991, de 24 de octu- No existencia de personas legalmen-
bre, por la que se desarrolla te obligadas a prestar alimentos.
la Ley 9/1991.
Ley 375/1991, de 24 de octu-
Excepciones:
bre, por la que se desarrolla
la Ley 9/1991. Menores de 25 años con menores a
cargo.
Ley 6/2002, de 27 de diciem-
bre de Presupuestos Genera- Mayores de 18 años minusválidos
les para el año 2003, Dispo- sin otro tipo de prestación.
sición Adicional Quinta Mayores de 18 años tutelados por la
Ley 16/2004 de 29 de di- Xunta e internados en centros de
ciembre por la que se modifi- protección menores.
ca la Ley 9/1991, de 2 de Mayores de 18 años huérfanos abso-
octubre, gallega de medidas lutos sin otro tipo de prestaciones

137
 Los Servicios Soc, i/€.' en Espaiia
básicas para la inserción
social.
MADRID Ley 15/2001 de 27 de di-
Renta mínimo ciembre de Renta Mínim t de
de insercirín Inserción.
Decreto 14712002, de 1 o.:
agosto, por el que se apn eba
el Reglamento de la Rent l
Mínima de Inserción.
Ley 112004, de 31 de ma o,
de Presupuestos, artículo 60.
MURCIA Orden de 16/09/94, de la
Ingreso mínimo Consejería de Sanidad y
de insercirín Asuntos Sociales. sobre 11 -
greso Mínimo de lnserció 1.
del Plan Regional de lnse -
ción ) Protección Social.
Decreto n.º 6511998. de~ de
noviembre. por el que se
regulan las ayudas. preste -
ciones y medidas de inse1 -
ción y protección social.
Orden de 2 de septiembrt de
2002 sobre actualización je
la prestación del IMI.
Orden de 20 de octubre d ,
2006, sobre actualización del
importe de la prestación (el
!MI
Ley 3/2007 de 16 de mar, o.
de Renta básica de inserc ón
NAVARRA Ley 9/1999, de 6 de abril
Renta húsica para una Carta de Derech is
Sociales.
Decreto Foral 1201 1999. de
19 de abril. por el que se
regula la Renta Básica.
Lev Foral 8/03 de 24 de t :-
138
1 'nidad de convivencia
Tener residencia legal: 1 año.
Empadronamiento: 1 año
llnidad de convivencia independien-
k: 6 meses
I:dad: entre 25 años y (15 años, con
casos especiales (menores de 25 o
rrnyores de 65 anos, si tienen meno-
r¿s o con discapacidad a cargo. y
j )venes de 18 a 25 años tutelados
.por la Comunidad huérfanos absolu-
t is. en exclusión social o participan-
eio en programas de inclusión social.
\'íctimas de malos tratos, en situa-
ción de exclusión).
Empadronamiento y residencia:
l año
Edad mínima: 18 años
E dad máxima: 65 años
l iempo mínimo de constitución de
la unidad familiar: 1 año
I 1gresos de la unidad familiar in fe-
r ores a la cuantía del 1M1 corres-
pondiente.
(>ue el solicitante no realice activi-
dad industrial. profesional, comer-
cial o laboral.
(>ue el solicitante no tenga acceso a
prestaciones o subsidios por desem-
pleo. pensión o ayuda de análoga
fnalidad.
L nidad de convivencia
Edad mínima: 25 anos
Residencia: 2 años
Edad mínima: 25 años
Edad máxima: 65 años
1 iempo mínimo de constitución de
la unidad familiar: no se exige.
Empadronado: 1 ano
 Los Sen·icios Socú;/es/i-e1 re a la pohre::a y lo cxc!usirín social

brero. Art. 4.ª clev tción

cuantías de RB
Orden Fora 1 45 120 14, de
24 de marm, de Cl antías de
RB para 20 )4.
PAÍS VASCO Le) 10/2001). de 2- de di- Residencia: 1 año
Renta húsica ciembre. de Ca11a 'e Dere- Edad mínima: 2-' años (excepto los
chos Sociales. menores de 2-' años que tengan
Ley 12/199'3. de 2: de mayo. económicamente a su cargo a meno-
Contra la E ..:clusió 1 Social. res o a personas con minusvalías,
Moditicada en la L ~y 412003. huérfanos absolutos: quienes estu-
de 25 de ju1tio. \ iesen unidos a otra persona por
Decreto 19:-:/ 1999. de 20 de matrimonio u otra forma de relación
abril. por el que se "egula el permanente análoga a la conyugal.
Ingre~o Mí11im<l dL Inserción. con al menos 6 meses de antelación).
Orden de 1.+ de ter re ro de Tiempo mínimo constitución unidad
2001. de es ímulo~ al empleo convivencia: 1 año
de los titulares de l t Renta Para pensionista la RMI llega al
Básica y de los be1 eficiarios l 00% de la pensión
de las Ayuuas de f mergencia Complemento al importe para las
Social. unidades convivenciales
Ley 8.02. de 2- de diciembre Unidad de convivencia: 1 año
de Presupuestos G.·nerales Empadronamiento: 1 año
para 2003. )isposi :ión adi-
cional segmda: Rl 11ta Básica.
Ley 4 2003. de 25 le junio. de
moditicacÍl•n de la Ley contra
la exclusió11 social
Le\ 19/2007 de 2-' de diciem-
bre para la ~arantí< de ingre-
~~~~~~~~~~~~~
sos y para 11 inclw-1ón social
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

LA RIOJA Decreto 24 2001. le 20 de Residencia: 1 año

Ingreso mínimo abril. por e que Sl regulan Edad mínima: 25 años (con excep-
de inserción (1 MI)/ las prestaciones d, inserción ciones)
ayudas social. Der )ga tod 1 la norma- Edad máxima: 65 años
de inclusión social ti\ a antericr a partir de su
Tiempo mínimo de constitución de
rAiSJ entrada en vigor(. 71412001 ).
la unidad familiar: 1 año
Se crean d(ls prest 1ciones
Disponer la unidad familiar de recur-
IMI (lngre~o l\línino de
sos interiores al 70% del SML incre-
Inserción) : AIS ( ~yudas de
mentado en un 15% por cada miem-
Inclusión Social)
bro de la unidad de convivencia.
Ley 71200:. de 26 Je mayo de
Inserción s Jciolab ira!

U9
 Los Se1Ticios Socú les en ".spai1o

Decreto 3/2005. de 28 de
enero por el que se reg dan Ingreso mínimo de inserción y ayu-
las prestaciones de inser ·ión das de inclusión social
social a las previsiones re la L nidad de convivencia: 1 año
Ley 7 /2003 de 26 de may ) de
Empadronamiento: 1 ar1o
Inserción sociolahoral
Ley 7/2009. de 22 de die em-
bre. de Servicios Sociales
COMUNIDAD Decreto 132/1990. de 2. de Residencia: 1 año
VALENCIANA julio. por el que se apruel a el Edad mínima: 25 aiios ( *)
Renta gurunti:udu Plan de Medidas de lnser ·ión Edad máxima: 65 años
de ci11duduníu Social.
Orden de 1 l de septiem br ~ de
Existe una excepción de edad para
1990. por la que se desanolla
lc:s víctimas de violencia en el ámbi-
el Decreto 132/1990. t( familiar. no existiendo edad mí-
Decreto l 7111 999. de ~ de tl'ma ni máxima
octubre. por el que se modifi-
can determinados artíc dos
del Decreto 132/90. a fil de
incluir en su ámbito de ~ pli-
cación a las \ íctimas d, la
violencia doméstica.
Orden 3 diciembre 2003 de P~rsona/Unidad familiar o de convi-
ayudas del Plan de Med das vencía
de Inserción Social y prL sta- E npadronamiento: 2 ar1os
ciones económicas regL,das
para el 2004 y parte del t jer-
cicio del 2005.
Ley 9/2007 de 12 de m 1yo.
de Renta Garantizada de
Ciudadanía.
Decreto 93/2008 de 4 de
julio. por el que se desarr Jlla
la Ley 9/2007 de 12 de m.tyo.
de Renta Garantizada de
Ciudadanía.
Orden de 13 de julio de 21108.
por la que se regulan las
bases de la Renta Garant za-
da de Ciudadanía.

140
 Cuadro 5.3. Garantía de rentas mínimas en las comunidades autónomas
(2000-2004). Beneficiarios de RMI (titulares) y gasto anual ejecutado (en euros)
2000 2001 2002 2003 2004
Comunidades Benef Benef Benef Benef Benef
Gasto Gasto Gasto Gasto Gasto
Autónomas Titulares Titulares Titulares Titulares Titulares
Andalucía 15.962 27.532.365 14.620 23.199.067 16.868 28.350.000 19.507 34.980.000 17.350 36.000.000
Aragón 1.396 2.596.372 1.412 2.572.332 1.082 2.860.839 1.703 3.264.061 l.704 3.477.771
Asturias 1.116 10.631.904 957 10.421.550 977 11.175.025 1.160 11.487.407 1.550 13.581.452
Baleares 570 1.081.822 538 1.352.277 751 1.684.924 979 2.251.001 1.094 2.650.480
Canarias 5.358 8.023.512 2.098 7.320.327 4.728 7.712.583 4.322 9.301.474 4.623 9.301.474
Cantabria 2.340 3.455.820 1.008 2.031.421 913 1.862.765 1.309 1.523.582 1.217 1.804.848
Castilla-La
813 1.947.279 770 1.947.279 752 2.212.000 691 2.334.000 615 2.260.000
Mancha
Castilla
2.814 8.762.756 2.901 9.562.103 3.000 10.295.000 3.105 11.684.000 2.893 12.072.930
y León
Cataluña 9.726 36.631.688 9.679 38.428.714 11.093 45.436.144 12.229 54.177.714 12.781 59.323.738
Extremadura 1.351 979.650 1.384 3.557.992 1.421 3.490.000 1.984 2.830.000 472 2.000.000
Galicia 4.156 12.699.386 4.457 14.466.361 4.310 14.437.967 6.265 15.402.389 6.359 15.475.584
La Rioja 179 336.567 164 222.374 214 386.000 224 400.909 216 346.439
 201111 20(}/ 20IC 2003 200-1

("i1111111idades Brncf Bene/. Brnef. Brnef. Benef.

Gas/o Gasto Gasto Gasto Gasto
Aurcínomas Titulares Ti rulares Tir1i/a!"<'s Titulares Titulares
Madrid 8.086 24.911.952 7.504 24.3 77.051 7.344 26.413.478 10.080 36.200.000 10.959 44.600.000
Murcia 290 949.599 271 925.559 442 858.588 453 891.585 350 730.858
NavaiTa 1.820 4.074.862 2.321 4.579.712 2.779 4. 789.886 3.739 5.263.788 2.711 6.190.222
UJ.:> "..t::n..-u 1 u._,.Jv '
_,_¡_,__! 1 .U-·'- ju.~¡, 1 u. -t_. u.v_• J .... 1.-H1-t 0-. }..J11.VUV JY.04V.UVV
1 1 1
-..l.lJ"t.J 1 "-1'>.i'>b'i 114.1.c.U.lHJ\J

Comunidad
2.565 1O.O18.872 2.5771 10.000.841 3.962 6.088.3771 J.6051 4.207.010 2.748 3.964.526
Valenciana
TOTAL 75.092 207.872.058 71.375 1 225.415.599 82 100 250.983.576 1 97.000 1 295 .83 8.920 96.531 3;>7. 900 .3 22
Fuente. adaptado de Ministerio Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.
~

-~ 1?rn1~¡ u·¡
S:9<;'LL'rt 9%"[ fl)f 6t8 ¡:: L'l\Z 1 LOS:.tt9·1 9S:L Ohl "L89 89t ti O tL<; ~(t
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 2007 2008 2009 2010 2011
Comunidades Benef Benef Benef Benef Benef
Gasto Gasto Gasto Gasto Gasto
Autónomas Titulares Titulares Titulares Titulares Titulares
Madrid 8.681 46.493.000 10.445 41.243.000 11.426 47.680.084 15.014 59.895.000 17.992 71.741.000
Murcia 286 602.726 369 834.559 775 1.537.047 1.370 2.815.908 1.900 3.980.654
Navarra 2.269 7.352.449 3.144 10.377.074 6.087 21.437.444 7.444 30.829.764 8.185 36.227.296
País Vasco 36.004 186.560.000 39.715 197.290.000 55.410 262.700.000 66.545 313.300.000 86.734 326.042.934
Comunidad
2.470 4.410.000 6.609 2.387.481 4.001 11.370.000 5.265 16.505.000 6.342 17.748.000
Valenciana
TOTAL 102.808 416.870.396 113.845 439.906.691 156.519 618.325.143 192.140 766.284.659 223.327 841.402.121
Fuente: adaptado de Ministerio Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.
 Los Servicios Sociales frente a la pobreza y la exclusión social

A partir del año 2008, el empeoramiento de la situación social de las perso-

nas necesitadas de estas ayudas y la inadecuación de las leyes a las nuevas situa-
ciones de pobreza y exclusión, motivada en buena parte por la elección, en la
coyuntura de crisis, del equilibrio presupuestario por encima de la satisfacción de
las necesidades y derechos de las personas en situación de vulnerabilidad, ha
supuesto un incremento de nuevos perfiles de pobreza y exclusión. La incapaci-
dad del sistema para abordar esta situación ha favorecido la intervención de enti-
dades privadas de acción social, como Cruz Roja y Cáritas, que han atendido un
número importante de las demandas de estos colectivos y han reducido el impac-
to de la espera en la obtención de prestaciones económicas y otros servicios soli-
citados al sistema público. Según Cáritas (2012) en la tramitación de la renta
mínima de inserción por las comunidades autónomas y los Servicios Sociales
públicos, se observan tres fenómenos:

1. El retraso progresivo desde la presentación de la solicitud hasta el cobro

efectivo de la prestación pasa como media de 98 días en 2008 a 165 días
en 201 1. Cinco meses y medio de espera que habitualmente cubre Cáritas
con "adelantos" monetarios.
2. El aumento de las personas perceptoras de rentas mínimas casi se ha du-
plicado. Según el informe sobre Rentas Mínimas de Inserción del Ministe-
rio de Sanidad, Política Social e Igualdad (2011 ), de l 03 .071 personas en
2007 se pasó a 192.663 personas en 20 l O.
3. La reducción presupuestaria es el tercer obstáculo mencionado por los
agentes; expresa la falta de liquidez, así como la prioridad en las partidas
presupuestarias por parte de las administraciones públicas. Todo ello se
manifiesta en el retraso en los pagos de numerosas situaciones familiares
de urgencia social.

Las rentas mínimas se orientaron en un principio en los años noventa a las si-
tuaciones de desamparo extremo, a aquellos sectores más precarios y necesitados
situados en los márgenes de la sociedad. Posteriormente el sistema de protección
se ha orientado a la racionalización y el control del gasto social, por lo que las
políticas han ido frenando su desarrollo. Sin embargo las rentas mínimas autonó-
micas se han reformado con itinerarios heterogéneos: entre 1997 y 2007, algunas
comunidades emprendieron reformas mientras otras no le prestaron atención al-
guna. Por otro lado, y salvo en el País Vasco y Cataluña, los cambios en la norma
no se han traducido en incrementos del gasto.
No se puede hablar, por lo tanto, de rasgos comunes de cambio. Por el contra-
rio, se está incrementando la brecha de protección entre las comunidades autóno-
mas, destacándose como más protectoras las comunidades autónomas de País
Vasco, Navarra, Asturias y Cataluña. Parece obvia la necesidad de armonizar la

145
 Los Servicios Socia1es en España

cobertura y la calidad de las prestaciones a t·scala nacional. Se debería extender el

reconocimiento de derechos vinculados a las rentas mínimas como avance en la
lucha contra la pobreza y exclusión. Y ade nás, estas medidas deberían ir acom-
pañadas de mejoras en los dispositivos de e1·1pleo de carácter ocupacional para las
personas vulnerables.
Aceptar el repliegue del sistema públic J y admitir que sean otras solidarida-
des las que ocupen su lugar puede derivar l n la perdida de unos derechos apenas
adquiridos, en una vuelta a un sistema benéríco-asistencial y a la consagración de
grupos aislados por completo del régimen wmún de los intercambios sociales.

1-1-6
 6
Los Servzcios Sociales bajo
la perspectiva de género

El pensamiento feminista ha mcidid 1 en la institucionalización de la perspectiva

de género y ha ap011ado 111uct1os ekrnentos ideológicos y analíticos, fruto de lo
cual se han incorporado las e"trateg as políticas necesarias para combatir las de-
sigualdades de género; asimismo tan bién han influido las políticas de igualdad de
oportunidades, desarrolladas en Eun pa primero y luego en España a través de las
administraciones generaL autcnómic t y local. Corno consecuencia de todo ello ha
habido una mayor presencia) vi~ibi idad de las mujeres en el ámbito de lo públi-
co; pero este apoyo institucional a¡ enas ha calado al ámbito de lo privado, de
modo que los avances en la s metría en la pa11icipación entre hombres y mujeres
en el terreno de lo público sigue clH cando con la permanencia de la asimetría en
el círculo de lo privado.

6.1. La perspectiva de género y algunas cuestiones conceptuales

La incorporación del pensamiento fe ninista a la acción política propiamente dicha

ha tenido como consecuencia el des mollo y la aplicación de nuevos conceptos y
miradas sobre la realidad circmstane. Por ello, es necesario definir algunos con-
ceptos para comprender la inc;titucil nalización de la perspectiva de género. E111-
f)(Hrer111e11t y mainstreaming (ernpoc eramiento y transversalidad) irrumpieron con
fuerza en las nuevas perspectivas y < nálisis en el ámbito de las mujeres y en espe-
cial en las relaciones entre mujeres: hombres. La Conferencia de Nairobi ( 1985)
representó un momento clave del pr iceso de difusión de estos conceptos, cuando
el Grupo DA WN presentó el docun1ento Development Alternatives with Women
fiJr a Seir Era, y difundió el térmiro ernpoderamiento a escala internacional. Se
trataba de una estrategia impu sada p ir el movimiento de mujeres del Sur, plantea-

147
 Los Serl'icios Social 'Sen E 'PaFw

da como una forma de participación en el proceso cie desarrollo generador de cam-

bios en sus vidas y en las estructuras sociah s; y de avance en los procesos de or-
ganización democráticos y participativos qu.: fomentarán la autonomía y toma de
decisiones de las mujeres sobre sus propias ' idas y su entorno. Después de Nairo-
bi, el concepto de empoderamiento lo han inl orporado agentes dispares y con fines
diversos, lo que confimia su éxito, pero ha 'u puesto una atenuación de su signifi-
cado original.
La IV Conferencia Mundial sobre la rv ujer de las Naciones U ni das (Pekín,
1995) recuperó éste y otros términos y en su' conclusiones reafirmaba el hecho de
que las mujeres emergían como una nueva üerza transcultural que reclamaba un
cambio radical en la política y en las rela jones internacionales (Korti, 1997).
Algunos de los conceptos que se abordan so11 los siguientes:

• Género

En la década de 1970 el feminismo académic) anglosajón utilizó la catego-

ría gender para diferenciar las construcci01 es 5ociales y culturales de las bioló-
gicas. Además de la meta científica de c imprender mejor la realidad social,
estas académicas perseguían otro objetivo ¡·olíticc: distinguir que las caracterís-
ticas humanas consideradas "femeninas" 1: s adquieren las mujeres en un com-
plejo proceso individual y social; que no derivan '"naturalmente" de su sexo.
Suponen que, con la distinción entre sexo y gén~ro, se puede rebatir mejor el
determinismo biológico y ampliar la base eórica argumentativa de la igualdad
de las mujeres.
El concepto de género facilita un modo de de1:odificar el significado que las
culturas otorgan a la diferencia de sexos, y e e com"Jrender las complejas conexio-
nes entre la variedad de formas de interacc ón hu nana. Es interesante la defini-
ción de género de Scott, que establece la '\ onexion integral" entre dos ideas, la
del género como un elemento constitutivo le las relaciones sociales basadas en
las diferencias que distinguen a los sexos y l 1 de genero como una forma primaria
de relaciones significantes de poder (Scott, 1990). Dicha autora establece cuatro
elementos principales de género:

1. Los símbolos y los mitos culturalmL nte di~ponibles que evocan represen-
taciones múltiples.
2. Los conceptos normativos que ma iifiestan las interpretaciones de los
significados de los símbolos. Esto" conct:ptos se expresan en doctrinas
religiosas, educativas, científicas, J,·gales y políticas, que afirman cate-
górica y unívocamente el significad i de hombre y mujer, de masculino y
femenino.

148
 Los Serricios ,'-oci,ife, hajo la perspecti\'lt de género

3. Las instituciones y organizac ones sociales de las relaciones de género: el

sistema de parentesco, la familia, el mercado de trabajo segregado por se-
xos, las instituciones educa ti\ as, la política, etc.
4. Las identidades subjet va!-., it terrelaciones de dimensiones y niveles cog-
nitivos, económicos, políticm y psicológicos.

Para Scott, una de las ventajas dl usar el término género para designar las re-
laciones sociales entre sexos t: s mos rar que no hay un mundo de mujeres aparte
del mundo de hombres; que la infor nación sobre las mujeres es necesariamente
una información sobre los hombres. ncorporar esta concepción de género lleva a
rechazar la idea de las esferas sepan das. pues lo que define el término género es
la acción simbólica colectiva. Je ahí que este concepto aluda a las formas históri-
cas y socioculturales en que 111ujere~ y hombres han interactuado y dividido sus
funciones. Estas formas varíat de ur a cultura a otra y se transforman a través del
tiempo; así, el concepto de gé 1ern n i hace referencia a las características deriva-
das de las realidades biológicas o na urales, sino a las que varían de una cultura a
otra, de acuerdo con el modo je org 111izar la acción y las experiencias individual
y colectiva.
Además, otro aspecto de :onsid ~ración es que la lógica de género es la del
poder, de la dominación que -segút Bourdieu- es la forma paradigmática de la
violencia simbólica, que se d~fine ( omo aquella que se ejerce sobre un agente
social con su complicidad o conscnt miento. Para Bourdieu resulta complejo ana-
lizar la lógica de género y su institucionalización, ya que se presume inscrita en
"'la objeti\ idad de las estructt ras so :iales y en la subjetividad de las estructuras
mentales". por lo que el anali5ta put de usar como instrumentos de conocimiento
"categorías que pertenecen al campe de la percepción y del pensamiento que de-
bería en cambio tratar como objeto-; del conocimiento" (Bourdieu, 2000). Este
autor plantea que el orden social rna culino está tan profundamente arraigado que
no requiere justificación: se inpone como evidente y se toma como natural, gra-
cias al acuerdo casi perf('cfo ( i11me1'iato que obtiene, por un lado, de estructuras
sociales como la organización social de espacio y tiempo y la división sexual del
trabajo; y por el otro, de estr 1cturac cognitivas inscritas en los cuerpos y en las
mentes. Estas estructuras cog'litivas se graban mediante el mecanismo básico y
universal de la oposición binaria.

• Empmt"cn11e11t

El término e111pmrermenr se ha ;'.eneralizado en los últimos afios en distintos

campos. uno de ellos es el de os est 1dios de género. Su significado coincide, por
un lado. Clrn las mo\ ilizacion~s ~oc u les de la década de 1960 y, por el otro, con

149
 Los Servicios Socia1 !S en E 1paña

el movimiento de educación popular come un elemento teórico de referencia y

con connotaciones muy similares a las que asume dicho concepto en el feminis-
mo en la misma época (Lec Judith, 2001). ,a perspectiva de empoderamiento se
centra fundamentalmente en una "'visión riultifocal", que incorpora elementos
ecológicos, étnicos, clasistas, culturales, felllinistas y críticos, así como un análi-
sis de la situación de opresión de las perso11as o grupos en situación de subalter-
nidad.
La adopción del término empoderamie·1to por el feminismo comenzó a me-
diados de los años setenta, bajo la influenci 1 de los planteamientos sobre el poder
y las relaciones de poder realizados por la f losofü, postmoderna, concretamente a
partir de la obra de Foucault. El trabajo de as educadoras populares feministas y
la importancia que empezó a cobrar la not ión de poder para el feminismo, tras
haber constituido un término apenas tratado, dieron pie a la incorporación del
concepto en la Conferencia de Pekín ( 199 ~). Lónez :;. Sierra resumen el nuevo
sentido del concepto:

Las interpretaciones feministas d ·I pode· lle\an a una comprensión amplia

del empoderamiento. ya que van má· allá de las definiciones institucionales y
fomiales del poder, incorporando la 1 Jea de "lo personal es político". Incluyen
la compresión de las dinámicas de o 1resión y de la opresión internalizada. El
empoderamiento es más que la partil pación en la toma de decisiones: incluye
el proceso que lleva a las personas a sentirse asimismo capaces: legitimadas
para tomar decisiones. Afecta a tres dimensiones: personal, relacional y colec-
tiva. y no supone un proceso de sum; cero por el cual la ganancia del empode-
ramiento de unos supone inevitablem ~ntc una pérdida para otros ( López y Sie-
rra, 2000).

En conjunto puede hablarse de un proce;o del ámbito subjetivo que trasciende

al ámbito público. que supone cambios inc'ividua es de toma de conciencia, ma-
yor autoestima y capacidad de decisión so )re la propia vida, así como cambios
colectivos dirigidos a transformaciones sol iaks ) políticas. El empoderamiento,
entendido como redistribución de las forma.; de poder y de la toma de decisiones,
es un proceso que pasa por diferentes fases.
En un primer momento requiere la to111a de' onciencia de que existen rela-
ciones desiguales de poder de las que der va la subordinación de la mujer. En
un segundo momento se evidencia la net esidac de aumentar la confianza en
las capacidades propias para facilitar la toma Je decisiones que cambien la
situación desigualitaria. En un tercer momento. es necesaria la organización
que se presenta como una expresión de lt•S objetivos para articular los intere-
ses propios con los de otras personas. Fi11almerite, la toma de conciencia y la
capacidad de acción promoverán accion1 s tran ~formadoras hacia sociedades
más igualitarias.

150
 Los Se1Ticios )ociah' bajo la perspecrirn de género

Young sostiene que el e111p0Jer uniento es a la vez un concepto heurístico y

una estrategia para las minar as se:xuales, étnicas y éticas. Lo considera un pro-
yecto de reconocimiento de as Vül es y las perspectivas de los grupos sociales
oprimidos, que consiste en constitui · mecanismos y reivindicar recursos públicos
en tres líneas de actuación: en la aut iorganización de sus miembros para construir
el poder colectivo; en la participaci• 111 de los grupos en la evaluación de las pro-
puestas sociales que les afectan, y f'Jra generar propuestas propias; y en la nega-
ción de las políticas destinadas al gr 1po sin que éste haya participado directamen-
te en las mismas. Si bien las institu-:iones de género del sector público tienen la
intención de otorgar el empoderami :nto a las mujeres, las barreras y dificultades
para alcanzarlo de forma ge ieraliz ida y con la participación activa del sector
femenino son evidentes ( Young, ¡ 9c 0).

• Mainstreaming

El concepto de mai11streomi11g ¡ rocede de una idea amplia de la igualdad en-

tre los géneros que engloba a muje1·es, a hombres y a las relaciones que se dan
entre ellos. La transversalidad de gc 11ero no es tanto un fin en sí mismo como una
estrategia. un proceso a travé~ del ct1al se sitúan las cuestiones en torno a la igual-
dad entre géneros en el seno je los procesos políticos generales de forma perma-
nente y cotidiana. Busca que os pw tos de vista y los intereses de mujeres y hom-
bres queden incluidos en las decisic nes políticas, las estructuras institucionales y
la asignación de recursos, a tudos lo-; niveles y en todas las etapas de los procesos
políticos. Es decir, una integración abierta, activa, sistemática y constante de la
perspectiva de la igualdad de géner• 1. Persigue, por lo tanto, que este principio se
convierta en un eie vertehrm'or del conjunto de políticas que impregne todas las
acciones. Esta estrategia reqLiere u11 compromiso y una voluntad políticos y téc-
nicos, lo que supone una invusión 1·n recursos humanos y financieros para lograr
el objetivo a largo plazo de la igualcad de género.
La transversalidad surge como 1·espuesta a distintas necesidades: la primera,
incorporar la igualdad de género er el ámbito político institucional. La segunda,
la necesidad de involucrar a los va ones en la búsqueda de la igualdad entre los
géneros y superar así la marginalid< d de las políticas elaboradas hasta el momen-
to. También responde a la necesida( de mejorar la calidad de las políticas y facili-
tar nuevas herramientas que ayuder a explicar el peso del género en áreas políti-
cas consideradas tradicionalmente n ;utras.
Para que la transversalidad de genero sea efectiva como estrategia a largo plazo
se requiere un proceso de presión po ítica insistente sobre gobiernos, sector privado,
medios de comunicación. etc. Tamb1~n debe constituirse como estrategia de trabajo
conjunto e interdisciplinario en el qt e es preciso identificar metas, aunar esfuerzos

151
 Los Servicios Sociales en España

y reforzar estrategias desde distintos ángulos. Para ello es necesaria la cooperación

interinstitucional y el apoyo institucional a organizaciones (no sólo de mujeres) que
fomenten la participación asociativa. La transversalidad requiere, y a la vez busca,
su participación en la vida política y pública y en los procesos de toma de decisio-
nes. No se trata exclusivamente de aumentar el número de mujeres en los puestos
de poder, sino también de definir los términos de la participación de las mujeres en
éstos y otros espacios públicos; es decir, de su incidencia en la agenda política y de
su capacidad para evaluar colectivamente su situación y expresar sus criterios y
prioridades.
Al ser un proceso complejo, la transversalidad debe reforzar la legitimación
de la igualdad de género como valor fundamental, para lo cual es imprescindible
que se visibilicen y se tome conciencia de las desigualdades existentes. Es además
un proceso largo y atañe al conjunto de actores que desarrollan las políticas. Por
ello una correcta aplicación de la transversalidad de género se enfrenta con nume-
rosas dificultades, y la primera de ellas es que se parte de un concepto en proceso
de definición, que puede estar sujeto a diversas interpretaciones e incluso a una
incorrecta comprensión; si no se entiende bien, puede aplicarse para reemplazar
políticas específicas de igualdad de género. Si a ello se añade que existe también
la idea de que las desigualdades de género ya han sido superadas, se aumenta aún
más la dificultad de aplicar una perspectiva de mainstreaming de género a las
distintas políticas.

• Acción positiva

Esta expresión surge en Estados Unidos en la década de 1960 como parte de

las estrategias puestas en marcha por los gobiernos para luchar contra las de-
sigualdades, fundamentalmente de carácter laboral, que soportan distintos colecti-
vos por razón de su sexo, raza, origen, religión, etc.
El Comité para la Igualdad entre mujeres y hombres del Consejo de Europa
define este concepto como las "estrategias destinadas a establecer la igualdad de
oportunidades por medio de medidas que permitan contrastar o corregir aquellas
discriminaciones que son el resultado de prácticas o sistemas sociales".
Desde la perspectiva de Alfonso Ruiz Miguel, la discriminación positiva -a la
que llama discriminación inversa- "es una forma de diferenciación para la igual-
dad". Opta por la palabra inversa en la medida en que ésta alude "a la inversión
de una discriminación precedente, mediante una discriminación de signo opues-
to". La diferencia entre la discriminación inversa o positiva y la acción positiva o
afirmativa estriba en que esta última se refiere a medidas menos drásticas y radi-
cales de las que potencia aquélla, cuyo carácter es discriminatorio y no simple-
mente desigualitario; se produce en situaciones de especial escasez de representa-

152
 Los St:1Ticios .)ocw/c bajo la perspt!Ctii"U de género

ción que implica perjuicios para estts personas. Supone la reserva de una deter-
minada cantidad o espacio de partici Jación a diferentes colectivos con el objetivo
de que puedan compartir actividad 'S sociales, políticas y económicas. Acción
positiva implica, por lo tanto. el establecimiento de determinados porcentajes de
presencia de las mujeres con ·especw a los varones con el fin de paliar la escasa
comparecencia de las mis mas en alguna actividad concreta.
La acción afirmativa. segi,n Ster 1a (2003) tiene como finalidad última acabar
con la discriminación: visualizar un 1 situación de injusticia histórica; crear pro-
gramas que promuevan la igu:ildad de oportunidades y que impidan que se sigan
cometiendo acciones de discr minac.ón por motivos de género. étnicos, raciales,
etc. Además ayuda a co111pre11der y atorar la diversidad como un elemento posi-
tivo de cohesión social,.' puede log ·ar mejorar los niveles educativos y de salud
de la com un id ad.
Algunos autores. como Corlett, , an más allá y pretenden aplicar acciones po-
sitivas en función del perfil dr lo~ ci 1dadanos más vulnerables, a quienes conside-
ran sujetos prioritarios de dichas po íticas por los siguientes motivos: por su ads-
cripción de género y etnia, por sus niveles de exclusión y pobreza y por haber
sido históricamente los más dl'sfav01 ecidos.
En cualquier caso unas escratcgi ts y otras tienden a favorecer a los colectivos
tradicionalmente perjudicado" y a f 1cilitar su igualdad real o sustancial a la del
resto de la sociedad. Para alcanzar ~ste objetivo, es necesario articular mecanis-
mos que garanticen la iguald ld de lportunidades que eviten las situaciones dis-
criminatorias en el futuro y ~ue re 1aren los efectos de las discriminaciones ya
existentes. Se trata, por lo tanto, de elaborar políticas a favor de los sectores me-
nos valorados -por género, raza, etn a, generación, etc.- que tiendan a remediar la
desigualdad, respeten la diver~idad, wngan fin a la discriminación y contrarresten
la desigualdad histórica sufrida.

• Identidad y diferencia de gl nero

La teoría de la identidad le gém ro hace posible el proceso de empoderam ien-

to y de recuperación de la aL,toestir rn, ya sea de modo individual o colectivo, y
contribuye a adquirir conciercia de los derechos y el poder que implican. Otro
nuevo planteamiento, el de la iguald id como diferencia, considera discriminatorio
el tratamiento uniformador de la d versidad. Concibe la igualdad no exclusiva-
mente corno igualdad de opo1tunidaJes o como igualdad de trato entre las perso-
nas de ambos sexos, sino como plu1alidad, como reconocimiento y posibilidades
reales de ejercicio de las diferencias ~ociales, políticas, culturales, etc.
El concepto de diferencia entre ,exos es la base del feminismo que reivindica
la valorización de cualidades atribuidas a las mujeres frente a valores supuesta-

153
 Los Servicios Social !S en E 1pa11u

mente masculinos que han dado lugar a :;,JciedaJes agresivas y plenas de de-
sigualdad. La teoría de la diferencia expresa su temor a que la mera igualdad polí-
tica y laboral haga imitar los valores exalt< dos por la sociedad patriarcal y, por
otro lado, considera que el igualitarismo no 'mee justicia a las mujeres. ya que los
hombres y las mujeres son diferentes.
Corlett se opone a la posición que defü nde la identidad como una construc-
ción social e individual. A su juicio, la identidad es algo más: es un problema de
convivencia real entre grupos de supervivencia, que afecta a los estados y a sus
políticas públicas. Estas políticas deben enfocarse al respeto a las identidades y a
su reconocimiento como grupos diferenciad<•S.

6.2. Planes de igualdad de oportunidades para las mujeres

Las políticas de género tienen su expresión fundamental en tres áreas: la partici-

pación política de las mujeres, la definición del espacio de la política y la organi-
zación del sistema político. Por lo que se refiere a la primera, los patrones de
comportamiento político femenino han car 1biado en los países con una mayor
incorporación de las mujeres a la poblaciór econcomicamente activa y a las acti-
vidades sociales y culturales; entre ellos si·1 dude se encuentra también España
(Astelarra, 2001). En cuanto al segundo, la Jre5en:ia de las mujeres ha aumenta-
do notablemente en los movimientos socia es, en las movilizaciones políticas y
en las instituciones. El movimiento femir ista ha sido históricamente y sigue
siendo, aunque con importantes cambios, Lt expn·sión política de las demandas
de las mujeres. En lo que se refiere a la orf:anización del sistema político, el en-
foque de género ha permitido demostrar las contradicciones entre el principio de
ciudadanía y la práctica de la desigualdad rntrc mujeres y hombres y ha eviden-
ciado la concepción histórica restrictiva dt 1 término ciudadanía. La ciudadanía
marshalliana de la etapa fordista responde al modelo de ciudadanía masculino,
laboral y nacional según el cual las mujeres quedan relegadas a un segundo plano
(Alonso, 2003). Young propone introducir un nut·vo concepto de ciudadanía en
el que tengan representación grupos concre os, con lo que se superará la ceguera
del paradigma distributivo universalista clá~ ico, insensible a las diferencias ocul-
tas bajo sus pretensiones de igualdad (Youn ~, 1990).
Las transformaciones que derivan del fütado de bienestar han alterado sustan-
cialmente el papel de la mujer, aunque siga desempeñando una función relevante
en el ámbito privado de la familia, al que 'ªn de'>tinadas numerosas acciones y
derechos sociales que pone en marcha ese modelo de Estado. La intervención
pública ha adoptado medidas que pueden ser cons;deradas en algunos casos con-
tradictorias: una tendencia a reforzar alguno~ mecanismos que producen discrimi-
nación directa o indirecta de las mujeres; de ahí qu~ el feminismo haya trasladado

154
 Los Se1Ticios. >ociulc. bufo la perspectiva de género

a la arena política una serie de rcivi idicaciones contra el trato desigual y la dis-
criminación por razones de sexo. Es as demandas adquirieron legitimidad y con-
senso en muchos países que coment:aron a implementar políticas públicas para
corregir estas disfunciones.
Entre las distintas estrategias po íticas que se fueron estableciendo para com-
batir las desigualdades de gé 1ern, l 1 igualdad de oportunidades ha sido la más
extendida a escala internacional. Lo~ límites de las políticas de igualdad de opor-
tunidades, expresados muchas veces en sus pobres resultados, han ido dando paso
a las acciones positivas definidas como ·'un mecanismo para corregir la desventa-
ja inicial de las mujeres: en ig,1alJad de condiciones, primar a una mujer sobre un
hombre" (Astelarra, 2001 ).
Existen distintos tipos dt accio 1es positivas: sistemas de cuotas, líneas de
crédito especiales, iniciativas 1udiciales, etc.; un tipo de medidas que van siempre
acompafiadas de un debate a favor ; en contra, dentro y fuera de quienes impul-
san la igualdad de oportunidades. Sil embargo los mecanismos de acción positiva
han demostrado también que ;on im uficientes para llegar al fondo de la cuestión:
la escisión entre lo público y lo priv; do y la doble jornada que han de soportar las
mujeres por haber accedido a la esfe ·a pública. La igualdad de oportunidades, que
apoya sobre todo la incorporación de la mujer a la esfera pública, ha logrado de-
rechos formales pero no sustancial ·s, puesto que las mujeres se enfrentan con
desventajas no sólo familiares, sino 1ambién ideológicas y de poder.
Desde el punto de vista 111term cional, la repercusión de la Comisión de la
Condición Social y Jurídica de la fV1 ujer de Naciones Unidas ( 1946) en las agen-
cias internacionales especiali1:adas OMS, OIT, UNESCO- y en las Comunida-
des Europeas y el Consejo de Euro Ja ( 1949), y sobre todo el Tratado de Roma
(art. 119), que creó la Comunidad :conórnica Europea ( 1957), plantearon ya el
reconocimiento de la igualdad de re nuneración por igual trabajo entre hombres y
mujeres (art. 141 ), pero su aplicac ón no se prescribió hasta 1975, cuando una
serie de directivas (Directiva 7 5/ 1171 extendieron el principio de igualdad de trato
al acceso al empleo, a la for111ació1 y a la promoción profesional para eliminar
toda discriminación en el mL.ndo laboral y, a continuación, en los regímenes de
seguridad social, los regímemsjurídicos y los regímenes profesionales.
La Comisión de la Unión Luwpea ha asociado una estrategia comunitaria
(2001-2005) a los programas pluria males de promoción de la igualdad de trato,
iniciados en los afios ochent<, con ,1 fin de establecer un marco de acción en el
que todas las actividades co1 rnnita1 ias puedan contribuir a lograr el objetivo de
suprimir las desigualdades y promm er la igualdad entre la mujer y el hombre.
El Tratado de Ámsterdam intent) superar el ámbito de aplicación del art. 141,
limitado a la retribución, incl 1yendl la promoción de la igualdad entre el hombre
y la mujer. La Carta de los Derechc s Fundamentales de la Unión Europea, adop-
tada en diciembre de 2000 ) en fa ,e de ratificación, confirma que "la igualdad
 los Servicios Socia1es en E~paña

entre hombres y mujeres será garantizada er todos los ámbitos, inclusive en mate-
ria de empleo, trabajo y retribución". Bajo esta orientación se han publicado las
siguientes actuaciones y programas de acción social en la Unión Europea, cuyo
contenido se ha ido incorporando a la norm 1tiva d~ los países miembros y a la de
quienes aspiran a incorporarse:

J. 1 Programa de Acción Social de Ja L nión Europea ( 1972 ).

2. 1 Programa del Comité de Igualdad (e Opo11unidades ( 1982-1985 ).
3. 11 Programa del Comité de Igualdad de Oportunidades ( 1986-1990).
4. Ill Programa del Comité de lgualdac de Oportunidades ( 1991 - 1995 ).
5. IV Programa del Comité de Iguald td de )portunidades entre Mujeres y
Hombres ( 1996-2000).
6. Programa de Acción que comprend ~ Ja estrategia-marco comunitaria so-
bre Igualdad entre Mujeres y Homl res (2001-2005). En la actualidad se
encuentra vigente la Estrategia para Ja igu.1ldad entre mujeres y hombres
2010-2015 que plantea contribuir a nejora · la situación de las mujeres en
el mercado laboral, Ja sociedad y los puestos de decisión, tanto en la
Unión Europea como en el resto del nundc.
7. La directiva sobre igualdad racial y étnica (Directiva 2000/43/CE) prohíbe la
discriminación por motivos de origen racial o étnico; la directiva sobre igual-
dad en el empleo (Directiva 2000/78/( 'E) pre híbe la discriminación por moti-
vos de religión o creencias, discapal idad, edad u orientación sexual, y en
apoyo de éstas el programa de accién dise11ado gracias a una decisión del
Consejo (Decisión 2000/750/CE), par 1 fomentar una serie de medidas prácti-
cas para luchar contra la discriminaciC n, pret:nden concienciar a los ciudada-
nos sobre los derechos y obligacione· que les coJTesponden y modificar de-
tem1inadas actitudes y comportan1ientos que lo impidan. En otras
reglamentaciones, como Ja Directiva ?002/7 3/C E sobre igualdad de género,
se recogen disposiciones muy similares tendentes a reforzar la igualdad de
trato de mujeres y varones y a erradic; r toda~ aquellas prácticas discriminato-
rias en el territorio de la Unión Europea y, de modo específico, también el
acoso como discriminación: "cuand(' se p1 oduzca un comportamiento no
deseado relacionado con el origen rae al o étnico que tenga como consecuen-
cia atentar contra la dignidad de Ja pt rsona ;· crear un entorno intimidatorio,
hostil, degradante, humillante u ofensivo". A ellas se añade la Directiva
2010/18/UE, del Consejo, por la que se aplic.1 el Acuerdo marco revisado so-
bre el permiso parental y se deroga la Directiva 96/34/CE. También cabe
mencionar, entre las iniciativas más ·ecientes, la aprobación de la Directi-
va 2010/41/UE, del Parlamento Europ:o y del Consejo sobre Ja aplicación del
principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres que ejercen una acti-
vidad autónoma por la que se deroga L1 Directiva 86/613/CEE del Consejo.

156
 Los Sc1Ticios Socf,i/e. huio la pcrspecrii·a de género

A pesar de los esfuerzos t impo tantes avances alcanzados en la igualdad de

género, todavía queda un largo camino por recorrer. Algunos datos sobre la situa-
ción de vulnerabilidad social que atleta a la mujer de forma generalizada en Eu-
ropa (con algunas excepciom s) pm en en evidencia las diferencias persistentes
por género, como es el caso dL 1 dcse1nplco de larga duración, uno de los indicado-
res de exclusión social. En el Laso es Jafiol la disminución ha sido muy importante
entre los anos 1990 y 2002, rero la·, diferencias entre mujeres y hombres conti-
núan siendo muy significativa~.
En la larga etapa franquista las r ?ivindicaciones femeninas tuvieron poco eco;
en la etapa de transición, sin e1nbargc. iban a contar con la ventaja de cie1tos mode-
los internacionales, ya en funL ionarn 1ento, para elaborar estrategias contra las de-
sigualdades de género. De es e !llQ( o se iniciaron modificaciones institucionales
importantes. En 1983 se creó d Insti1uto de la Mujer y, como política antidiscrimi-
natoria, el instrumento más extendid( fueron los Planes de Igualdad de Oportunida-
des. El 1 Plan de Igualdad de Oportunidades de las Mujeres abarcaba de 1988 a
1990. La nueva estructura desLentrali zada del Estado espanol propiciaba la creación
de instituciones y planes auto iómicc s que posteriormente se inscribieron también
en el ámbito local. Los planes ~urgie1 on en contextos determinados con las siguien-
tes características: inexistenci; de una tradición en este tipo de políticas; objetivos
que requieren actuaciones glonales : exigencia de un compromiso de los agentes
sociales para el cambio de la ~ituaci )n de las mujeres; es decir, la sociedad en su
conjunto era la que debía rewnocer la discriminación y aceptar los cambios en la
organización social y económ ca. Lo.; planes de igualdad pennitieron introducir en
la agenda pública la situación desigu;,l de las mujeres. Constituyeron el primer paso
para legitimar esta reivindicac ón SOL ial que afectaba al conjunto de la población y,
al mismo tiempo, permitió sen..;ibiliz; rala sociedad.
Conviene resaltar el papel articu 1ador y novedoso de la perspectiva de género
en el diseno y la aplicación de las po íticas de bienestar social, no sólo en el ámbito
general y autonómico, corno ·1an ilt strado numerosas autoras (Escario, Alberdi y
López-Acotto, 1996; Ortega, 1999; i3ustelo, 2004; Roldán 2005), sino también su
evolución y reflejo en el ámbito loe; l. Las políticas de igualdad de género fueron,
con las de discapacidad, las más irnwvadoras de todas las que se implementaron en
Espana desde finales de la década d,· 1970, progreso que continuó durante las dos
décadas siguientes. Se caracterizab< n por dos elementos: su rápido crecimiento
institucional en el ámbito gem ral y alltonórnico y su evolución desde la perspectiva
de la mujer como problema hacia la de la mujer como protagonista del empodera-
m iento. Indudablemente el ámbito LJCal no fue ajeno a esta transformación y se
implicó a fondo en el cambio.
Parece ya muy lejano el 111ome1 to en que desapareciera la Sección Femenina
bajo el impulso de un grupo de mujl res progresistas y por la decisión del gobierno
de la Unión de Centro Demmrático LCD) de crear la Subdirección General de la
 Los Servicios Social 'S en E :paño

Condición Femenina dentro del Ministerio d ~ Cultura y Bienestar Social (1977), a

pesar del resquemor de algunos sectores con .;ervadores ante cualquier reforma que
pudiera zarandear a la familia, pilar fundamtntal de la sociedad española. La línea
de trabajo de esta Subdirección consistió en ( onceder subvenciones a las asociacio-
nes, crear varios centros de información pai a la mujer y revisar la legislación en
aquellos aspectos claramente discriminatorio-;, lo que llevó a modificar el Estatuto
de Trabajadores y el Código Civil (reforma de 1981 ), a legalizar el divorcio ( 1981)
y a adaptar las leyes matrimoniales a la Con-;titucion (Granados, 1999). Posterior-
mente se cambió la denominación por la de )ubdirección General de la Mujer, or-
gánicamente dentro de la Dirección Geneial de Juventud y Promoción socio-
cultural del Ministerio de Cultura.
Con la creación del Instituto de la Mujt r se incorporó en las instituciones la
perspectiva de género: en primer lugar, porqt e se elevó el rango administrativo del
organismo, se dotó de presupuesto propio y se contemplaron dentro de las políticas
de gobierno las de igualdad de género. La c1 eación de este Instituto se debió ade-
más a las presiones de algunos sectores fem nistas nacionales y a la influencia de
sus homólogos internacionales, así como a la subid« al poder del Partido Socialista
Obrero Español (PSOE), en 1982, en cuyo ',eno las mujeres militantes ejercieron
una gran presión hasta que lo consiguieron(\ aliente. 1994).

6.3. La institucionalización de la perspectiva de género en España

6.3.1. El impulso a la igualdad de oportímidades de la Administración

General del Estado

El concepto femenino del bienestar social e i1 di\ idual evolucionó desde la conside-
ración de la "mujer como problema", a la reivindicación jurídica de la igualdad de
sexos y la igualdad de género. Inicialmente se pedían medidas que condujeran a
aplicar el derecho de igualdad contemplado tn la C.mstitución. A principios de los
años ochenta, las militantes socialistas y p1 Jgresistas trabajaron en los aspectos
discriminatorios de la legislación y en accio1 es de promoción de la igualdad o de
eliminación de la desigualdad de sexos.
Como se ha señalado, el Instituto de la Mujer impulsó numerosas acciones,
entre ellas los Planes de Igualdad de Opo1 tunidades: el 1 Plan de Igualdad de
Oportunidades de las Mujeres ( 1988-1990). el 11 Plan de Igualdad de Oportuni-
dades de las Mujeres ( 1993-1995), el 111 PI< n de Igualdad de Oportunidades en-
tre Mujeres y Hombres (1997-2000) y IV Plan de Igualdad de Oportunidades
entre Mujeres y Hombres (2003-2006), así l orno el Plan Estratégico de Igualdad
de Oportunidades (2008-2011 ).

158
 Los Se1Ticios Soci,1/c. hujo la pcrspectin1 de género

Los objetivos de la creación de Instituto y de los dos primeros planes de

Igualdad de Oportunidades encamin iban buena parte de las medidas a la aplica-
ción de la igualdad de derecho, que desembocó en la batalla por la igualdad de
oportunidades. Ulteriormente ;;e pas i a reconsiderar algunos aspectos, que tradi-
cionalmente se pensaban priv:1dos, l orno asuntos públicos y desde la reivindica-
ción de la "igualdad a los varones' se llegó a la de "igualdad entre mujeres y
hombres". Este aspecto relal ional -1uedó plasmado en el enunciado del 111 y
IV Planes y en el Plan Estraté-!ico dL Igualdad de Oportunidades, así como en los
planes de igualdad autonómirns.
La definición de igualdac desdL la perspectiva institucional española había
tenido éxito en la formulacién del jiscurso subyacente a las políticas públicas
de igualdad, pero no se había traJuc ido en una práctica coherente. Se hablaba de
"género" desde las institucio·1es "d ~ la mujer"; de igualdad que, desde la pers-
pectiva de la "discriminación positi a", se refería unilateralmente a las "destina-
tarias''; y de reparto de tareas dotTil~sticas. Todo ello orientado a que la mujer
pudiera trabajar fuera de casa, pero sin revalorizar las tareas de lo privado (Bus-
telo, 2004 ). Durán (2000) so'itiene que para los varones el trabajo remunerado
es un derecho y una obligación reunocidos en el discurso público, ese mismo
derecho no está tan c !aro en as mu ¡eres, que han de estar continuamente rec 1a-
mándolo. En cambio el traba_io grat tito y sin horarios les es propio, lo realizan a
diario en la esfera privada y "e eoniempla como una obligación social prevalen-
temente femenina y natural. La mis na autora subraya que, a pesar de que en las
tres últimas décadas las mujeres ha 1 entrado en el mundo del trabajo remunera-
do, los hombres siguen sin a~umir LOn la misma fuerza el peso de las obligacio-
nes domésticas, aunque en la~ gene1 aciones jóvenes parece percibirse un cambio
positivo de actitud.
El reflejo de lo anterior e' e\ ide 1te en el análisis del 1 y 11 Planes de Igualdad
de Oportunidades (Bustelo, 2d04 ), l uyos objetivos y medidas se centralizaron en
el área productiva -en aquel as act vidades situadas dentro del mercado o de la
esfera pública que se realizan a cam )io de un salario y que son reconocidas social
y económicamente- y se puso meno, énfasis en las del área reproductiva -aquellas
actividades destinadas a mankner C(ltidianamente la fuerza de trabajo dentro de la
unidad doméstica, que corres )()nder a la esfera privada y no son reconocidas so-
cial ni económicamente, porq 1e son invisibles para lo público- (Escario, Alberdi y
López-Accoto. 1996; Bustelc, I 99C,, 2004; Durán, 2000, 2011; Carrasco, 2001 ).
Aunque se reconocía la categmía de género, no se asumía plenamente y se enfati-
zaban las actividades que gen-:rahan más igualdad de la mujer con el hombre en el
ámbito productivo que las qm gener lban más igualdad del hombre con la mujer en
el ámbito reproductivo.
El dilema público-privaoo sub ·aya las diferencias entre ambos planes. El
1 Plan de Igualdad de Opo11w1idade, ( 1988-1990) estaba orientado exclusivamen-

159
 Los Servicios Sociuh , t'r E.1 ·1aiw

te hacia el ámbito del trabajo, no se mencion~ ba la dicotomía público-privado o la

necesidad de promocionar un reparto más igualitario de las responsabilidades
domésticas. El 11 Plan de Igualdad de Oportt nidades ( 1993-1995) mencionaba la
necesidad de nuevos balances entre las esfera-; pública y privada. Nacían así algu-
nas acciones relacionadas con la esfera "pr vada·· que explicaban cómo había
evolucionado la definición del problema de h igualdad. No bastaba ya la igualdad
formal, ni siquiera tener mayor acceso al mer -:ado laboral, si las estructuras socia-
les, económicas y culturales no permitían que este acceso se hiciera en igualdad
de condiciones. Esto se percibió de una fo1 ma mús problemática en el ámbito
local. A pesar de que algunas mujeres habíar conseguido un cierto acceso almo-
delo productivo principalmente masculino, t( davía no habían conseguido repartir
la responsabilidad en el mundo reproductivo princip,1lmente femenino.
En este sentido el 111 y IV Plan de lguald 1d entre Mujeres y Hombres, así co-
mo el Plan Estratégico mencionados represe 1tan el replanteamiento de la esfera
privada como potencialmente pública, al mc·1os en algunos aspectos. y un paso
adelante en el camino de la "igualdad a" a la ·'igualdad entre" mujeres y hombres
(figura 6.1 ).
El Plan Estratégico de Igualdad de Oportt nidades 2008-2011 refuerza la pers-
pectiva relacional en el sentido de que mujerc, y hombres puedan conciliar porque
comparten la responsabilidad de los espacios ~ lo-; tiempos especialmente los fami-
liares, que implican atención a hijos o a las pc ··sonas mayores. Esta finalidad recla-
ma la participación de hombres y mujeres y la !el seccor público y el sector mercan-
til. El plan estratégico se inscribe en el marco de la Ley Orgánica 3/2007 de 22 de
marzo para la Igualdad Efectiva entre Mujere' y Hombres. y avanza propuestas de
mejora como las relativas a los planes de igu< !dad e ·1 las empresas o los permisos
de paternidad exclusivos en dirección a un ca1 1bio igualitario y marcan, junto a las
acciones positivas y la transversalidad, un rnar:o nonnativo distinto al de las políti-
cas específicas sólo para mujeres. El proceso es dificil y será largo porque los cam-
bios culturales necesitan décadas, las políticas neolibaales de los últimos ailos y la
crisis económica están dificultando alcanzar es as metas.
Este plan estratégico es el resultado de n11mcrosas normas e iniciativas legis-
lativas en materia de género, corno: la Ley O ·gánic< 1/2004. de 28 de diciembre.
de Medidas de Protección Integral contra la 1 iolencia de género, el denominado
Plan de conciliación de la vida personal y larioral en la Administración General
del Estado (Plan Concilia, 2005), un paquetl de m~didas que recoge iniciativas
del sector público y privado sobre la cuestió1; la Ley 39/2006, de 14 de diciem-
bre. de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situa-
ción de dependencia, el Plan Nacional de sensibilización y prevención de la vio-
lencia de género, 2007-2008 y el Plan Estra égico de Ciudadanía e Integración
2011-2014.

160
 /,os Se1Ticios . ,·ocia/e hujo la perspecri\·a de géneru

1
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PFRSPECTtVi\: ACC 101\<ES 'OSITIVAS

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Figura 6.1. Filosofías subyacente" en los planes de igualdad de oportunidades

(adaptado de Elena Roldán (ed.) Género. políticas locales
e 1nterve 1ción social, 2004)

161
 Los Servicios Sociai es en E ~paña

Se ha evolucionado en el contenido de las re vindicaciones de los primeros

planes de igualdad -no sólo en términos te derechos, sino también de valores
positivos para todos, mujeres y hombres- )ero n(l lo suficiente como para con-
siderar obsoletas las medidas de igualdad compensatoria. Han pasado más de
tres décadas; poco tiempo como para abandonarlas, sobre todo cuando no sólo
no han desaparecido las barreras sobre la~ que ~e erigieron los prejuicios que
llevaron a la discriminación de género -o de otro tipo, de raza, etnia, cultura,
generación, orientación sexual, etc.- sino t ue reaparecen de forma virulenta en
periodo de crisis económica. La inclusión relacional que proponen el III y el
IV Plan de Igualdad entre Mujeres y Homhes y el Plan Estratégico de igualdad
de Oportunidades 2008-2011 pertenecen más birn al enfoque nonnativo de lo
que "debe ser" con el deseo de que sea ineversihle, aunque queda el temor de
que "el ser" replantee la vuelta a la invis bilidad de las mujeres de la que se
acaba de salir apenas, tras esa etapa breve .; optimista de conquista del derecho
a tener derechos, que se presumía adquirido de una vez por todas, y que sirvió
para reforzar la identidad de género.

6.3.2. El desarrollo autonómico de la ig-1aldml de oportunidades

El impacto de las políticas estatales tuvo su visibilidad en el ámbito autonómico.

Gradualmente desde 1989 se han ido creand< organismos en las comunidades autó-
nomas dedicados a la mujer, de forma que tocas ella-; cuentan con planes que estruc-
turan las políticas de igualdad de género en cida um de los territorios (cuadro 6.1 ).
A partir de 2002 se inicia un proceso legislativo de aprobación de leyes de igualdad,
siendo en este caso la pionera la Comunidad Foral dE Navarra.
La creación de estructuras autonómicas, mpuls,1das también por el Instituto de
la Mujer, sirvió para consolidar las políticas ue género que, a pesar de que en Espa-
ña habían surgido una década más tarde que :n la mayoría de los países desarrolla-
dos de la Europa occidental, gozaron ense~ u ida de unos recursos económicos y
humanos propios y unos objetivos que se pot ían equiparar a los europeos, teniendo
en cuenta además el refuerzo que suponía el e esarro lo del nivel autonómico.
Además de la institucionalización de la ¡ •erspectiva de género, se experimentó
otro cambio significativo en las mentalidade;, no solo de las mujeres sino también
de las instituciones, que se reflejó en el modelo descentralizado de Estado de las
autonomías.
La institucionalización autonómica de a per~pectiva de género ha seguido
una doble dirección: por un lado se han el iborado leyes específicas dirigidas a
fortalecer la igualdad de oportunidades de mujeres y hombres y a erradicar la
violencia de género, y por el otro se han nodificado las estructuras orgánicas
existentes. En relación con la primera, se t.estaca la legislación de igualdad de

16~
 Los SeJTicios )'ocwh. huio lu perspecliva de género

oportunidades de Navarra cono pi< •nera en 2002, a la que siguieron Castilla y

León en 2003 con la modificación d: la misma en 2007, y Valencia en 2003, Ga-
licia en 2004, País Vasco en 2005, ,1.ndalucía en 2007, Canarias en 2010 y Astu-
rias y Extremadura en 2011. Asim smo se han aprobado leyes importantes en
materia de erradicación de la violen,·ia de género en la mayoría de las comunida-
des autónomas (cuadro 6. 1). :n reh.ción con los planes de igualdad de oportuni-
dades, todas las comunidade-; autó 10mas han aplicado medidas y actuaciones
concretas. En cuanto a la sepmda, Jlgunas comunidades autónomas han creado
estructuras específicas de género en los últimos afios -Asturias, Baleares, Canta-
bria, Castilla-La Mancha y E xtrem 1dura- mientras que otras comunidades han
desplazado las estructuras de génen hacia marcos organizativos compartidos con
otras competencias, como fan,ilia o nmigración.

Cuadro 6.1. !11stit11cional i::aciú1 de la perspectiva de género ( 1986-2011)

Com1111idud Órgano de igual. lud Planes y Le\'es de Igualdad

A 11tónomu uiio creució1. y contra lu violencia
Andalucía Instituto Andaluz PIO de las Mujeres 1990-1992.
de la Mujer. 1988 I Plan Andaluz para la Igualdad de las Mujeres
1995-97.
11 Plan de actuación del Gobierno Andaluz para
1vanzar en la erradicación de la violencia contra
as mujeres 1998-1999.
V Plan de acción del Gobierno Andaluz contra la
violencia hacia las Mujeres 2001-2004.
Plan Estratégico para la Igualdad de Mujeres y
Hombres en Andalucía 2010-2013.
!,ey I 2/200 7. de 26 de nm'iembre. para la promo-
·irín de lo igualdwl de género en .4 ndalucía.
1,ey 13/2007. de 26 de nm·iemhre. de medidas de

•Jrevención y protección integrul contra la violen-

·ú1 de género.
Aragón Instituto Aragoné, 1 Plan de Acción Positiva para las Mujeres en
de la Mujer. 1993 \ragón 1994-96.
11 Plan de Acción Positiva para las Mujeres en
.\ragón 1997-2000.
111 Plan de Acción Positiva para las Mujeres en
.\ragón 2001-2004.
! Plan integral para la prevención y erradicación
Je la violencia contra las mujeres en Aragón
2004-2007).

163
 Los Servicios Sociales en España

Comunidad Órgano de igualdad, Planes y Leyes de Igualdad

Autónoma año creación y contra la violencia
11 Plan integral para la prevención y erradicación
de la violencia contra las mujeres en Aragón
(2009-2012).
Ley 412007, de 22 de marzo, de Prevención y
Protección Integral a las Mujeres Víctimas de
Violencia en Aragón.
Asturias Secretaría de la Mujer, 1 PIO de las Mujeres 1989-1991.
1989. 11 PIO de las Mujeres 1993-1995.
Dir. Regional de la III PIO de las Mujeres 1996-2000.
Mujer, 1993. IV Plan de Acción Positiva para las Mujeres del
Secretaría Regional Principado de Asturias 2001-2005.
de la Mujer, 1995. Ley del Principado de Asturias 21201 /, de 11 de
Instituto Asturiano marzo, para la igualdad de mujeres y hombres y
de la Mujer, 1999. la erradicación de la violencia de género.
Baleares Comisión lnterdepar- 1 PIO de las Mujeres 1991-1993.
tamental de Mujer, 11 PIO de las Mujeres 1996-1999.
1990. IIl Plan de actuaciones para la Igualdad entre
lnstitut Balear Hombres y Mujeres 2002-2005.
de la Dona, 2000. Ley 1212006, de 20 de septiembre: Normas regu-
ladoras para la mujer de la Comunidad Autóno-
ma de Baleares.
Canarias Instituto Canario 1 PIO de las Mujeres 1995-1996.
de la Mujer, 1990. 11 Plan Canario de Igualdad de Oportunidades de
Instituto Canario las Mujeres 1997-2000.
de Igualdad, 201 O. lll Plan Canario de Igualdad de Oportunidades
entre Hombres y Mujeres 2003-2006.
Ley 1612003, de 8 de abril, de prevención y pro-
tección integral de las mujeres contra la violencia
de género.
Ley 112010, de 26 de febrero, Canaria de Igual-
dad entre Mujeres y Hombres.
Cantabria Agencia de Promoción 1 PIO de las Mujeres 1991-1993.
de la Mujer, 1986. 11 PIO de las Mujeres 1998-2001.
Dirección General IIl PlO entre Mujeres y Hombres de Cantabria
de la Mujer, 1997. 2003-2006.
Estrategia de Mainstreaming de género del Go-
bierno de Cantabria (2007-2015).
Ley 112004, de 1 de abril. Integral para la Pre-
vención de la Violencia contra las Mujeres y la
Protección a sus Víctimas.

164
 Los Servicios Sociales bajo la perspectiva de género

Comunidad Órgano de igualdad, Planes y Leyes de igualdad

Autónoma año creación y contra la violencia
Castilla- Dirección General l PJO de las Mujeres 1990-1994.
La Mancha de la Mujer, 1990. lJ PIO. Las Mujeres de Castilla-La Mancha hacia
Instituto de la Mujer el s. XXT 1995-99.
de Castilla-La Mancha, lII PIO entre Hombres y Mujeres de Castilla-La
2002. Mancha 1999-2003.
IV Plan de Igualdad entre mujeres y Hombres
2004-2008.
Plan Regional para la Conciliación de la Vida
Laboral, Familiar y Personal. 2007-20 l O.
Plan Estratégico para la Igualdad de Oportunida-
des entre Mujeres y Hombres de Castilla-La Man-
cha 2011-2016.
Ley 512001, de 17 de mayo, de Prevención de Malos
Tratos y Protección a las Mujeres Maltratadas.
ley 1212010, de 18 de noviembre, de igualdad
entre mujeres y hombres de Castilla-La Mancha.
Castilla y Servicio Regional l Plan Integral de Igualdad de Oportunidades para
León de la Mujer, 1990. la Mujer en Castilla y León, I 994-1996.
Secretaría Regional lI Plan Integral de l. de O. para la Mujer en Casti-
de la Mujer, 1994. lla y León 1997-2000.
Dirección General III Plan Integral de l. de O. entre Mujeres y Hom-
de la Mujer, 2011 . bres 2001-2005.
11 Plan contra la Violencia de Género en Castilla y
León (2007-2011).
IV Plan de igualdad de Oportunidades entre
Hombres y mujeres en Castilla y León 2007-2011.
ley 112003 de 3 de marzo, de igualdad de Opor-
tunidades entre Hombres y Mujeres en Castilla y
león.
ley 712007 de 22 de octubre de modificación.
ley 112003 de Igualdad de oportunidades entre
Hombres y Mujeres de las Cortes de Castilla y
león.
Ley 1312010, de 9 de diciembre, contra la violen-
cia de género en Castilla y León.
Cataluña Comisión 1 Plan de Actuación del Gobierno de la Generalitat
lnterdepartamental para la Igualdad de Oportunidades de las Mujeres
Promoción 1989-1992.
de la Mujer, IT Plan de Actuación para la l. O. de las Mujeres
1987. 1994-1996.

165
 los Servicios Sociales en España

Comunidad Órgano de igualdad, Planes y Leyes de Igualdad

Autónoma año creación y contra la violencia
lnstitut Cata/a III Plan de Actuación para la l. O. de las Mujeres
de la Dona, 1991 . 1998-2000.
Jnstitut Cata/a IV Plan de Actuación para la l. O. de las Mujeres
de les Dones, 2006. 2001-2003.
Plan integral de prevención de la violencia de
género y de atención a las mujeres que la padecen
(2002-2004).
V Plan de Acción y Desarrollo de las Políticas de
Mujer en Cataluña 2005-2007.
VI Plan de políticas de mujeres del gobierno de la
Generalitat de Cataluña (2008-20 l 1).
ley 512008, del 24 de abril, del derecho de las
mujeres a erradicar la violencia machista.
Extremadura Asesoría Ejecutiva 1 PIO de las Mujeres, 199 l.
de la Mujer, 1988. 11 PIO de las Mujeres de Extremadura 2000-2003.
Dirección General 111 Plan para la Igualdad de Oportunidades de las
de la Mujer, 1991. Mujeres de Extremadura 2006-2009.
Instituto de la Mujer ley 81201 /, de 23 de marzo, de Igualdad entre
de Extremadura, 2001. mujeres y hombres y contra la violencia de género
en Extremadura.
Galicia Servicio Ga/ego 1 PIO de las Mujeres Gallegas 1992-1994.
de Promoción da 11 PIO de las Mujeres Gallegas 1995-1997.
lgualdade do Home rrr PIO de las Mujeres Gallegas 1998-2001.
e da Mul/er, 1991 . IV PIO de las Mujeres Gallegas 2002-2005.
Secretaría General V Plan del Gobierno gallego para la igualdad
de Igualdad, 20 l O. entre mujeres y hombres 2007-2010.
Plan de fomento de corresponsabilidades 2007.
Plan de acción contra la violencia de género 2002-
2005.
Ley 712004 de I 6 de julio, gallega para la Igual-
dad de Mujeres y Hombres.
Ley 1112007 de julio, de Galicia sobre las normas
reguladoras de prevención y el tratamiento inte-
gral de la violencia de género.
La Rioja Centro Asesor de la 1 PIO de las Mujeres en La Rioja 1996-1999.
Mujer 1988 11 Plan Integral de la Mujer 2001-2004.
(Consejería de Salud y IH Plan Integral de Mujer 2006-2009.
Servicios Sociales, rrr Plan Integral contra Violencia de Género 2006-
20I l). 2009.
IV Plan Integral de la Mujer 2011-2014.

I66
 Los Serricios )'ociah' hajo la per.1pectiva de género

Comunidud Órgano de iguu!.lud Planes y Leyes de Igualdad

A11tánomu uiio creación y contra la violencia
Madrid Dirección Genera· PIO de las Mujeres de la Comunidad de Madrid
de la Mujer, 1989. 989-199 l.
1 PIO de las Mujeres de la Comunidad de Madrid
993-1995.
11 PIO de las Mujeres de la Comunidad de Ma-
lrid 1997-2000.
V PIO entre Mujeres y Hombres de la Comuni-
lad de Madrid 2002-2005.
'lan de Acción Integral contra la violencia de
!énero de la Comunidad de Madrid (2005-2008) .
.ey 5 2005. de 20 de diciemhre. fmegra/ contra la
'iolenciu de Género de fu Comunidad de Madrid.
Murcia Dirección Genera PIO para las Mujeres 1993-1995.
de la Mujer, 1991 l PlO entre Hombres y Mujeres 1997-2000.
Dir. GraL de Política 11 PIO entre Hombres y Mujeres 2003-2005.
Social y familia, 1995. V Plan Fstratégico de Igualdad de Oportunidades
Dir. Gral. de J uve itud. :ntre Mujeres y Hombres de la Región de Murcia
Mujer y Familia. 99 7 . 2009-2011.
Secretaría Sectori d Plan de Acción contra la Violencia Familiar y
de Mujer y Juventud. :specialmente la ejercida hacia las Mujeres 1998-
Instituto de lu Jiu ó· 2002.
de la Región 1 Plan de Acciones contra la Violencia hacia las
de .".furcia, ::'002. \!lujeres de la Región de Murcia 200412005.
Dirección Genera . f f 7. 200 7. de -1 de abril. paru la igualdad entre
1

de Asuntos Sociales, n11jcres y hombres. y de proteccián contra la vio-

Igualdad e lnmig1 J- 'encia de gé11ero en la Regián de .\.furcia.
ción, 2010.
Navarra Subdirección General ! Plan de Igualdad de oportunidades para mujeres
de la Mujer. 1991 , hombres de la Comunidad Foral de Navarra
Instituto Navarro 2006-201 O.
de la Mujer. 1995 Ley Foral 33/2002 de 28 de noriemhre. de Fo-
Instituto Na\arro 1ne/1fo de la Igualdad de oportunidades entre
para la Igualdad \111jeres y Homhres.
y la Familia. 201:. Ley Foral 22/J002. de 2 de julio. para fu adop-
.·ión de medidas integrales contra la violencia
1·exista.
Ley Foral 1212003. de 7 de mur::.o. de modifica-
.·ión de la Ley Foral 22/2fJn2, de 2 de julio. para
'ª adopción de medidas integrales contra la i·io-
'e11cia sexista.

16~
 Los Servicios Socio es en Espai7u

Comunidad Órgano de igualdad. Piares y Leyes de Igualdad

A utrínomo año creación 1 contra la violencia

País Vasco Emak11nde-lnstit11to Plan d.· Accic•n Positiva para las l\lujeres de la
Vasco de la Muicr. C. A. de Eu:-.kaci 199I-1994.
1991. Il Plan le Acci 'rn Positiva para las Mujeres de la
C. A. de Eu~kacti 1995-1998.
111 Plan le Acción Positiva para las Mujeres en la
C. A. de Eu~kadi I 999-2005.
IV Plan para la Igualdad de Mujeres y Hombres.
2006.
V Plan ¡1ara la Igualdad de Mujeres ) Hombres.
20IO.
Ley 4/J( 1J5 de 1 8 de fehrero. para /u Igualdad de
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _M_1~1i_e1_·é~'s ·Homl1_re_s_.-----------~
Comunidad lnstitut Valencia 1 Plan d, Actuación del Gobierno de la Comuni-
Valenciana de la Dona, 1988. dad Valt nciana para la Igualdad de Oportunidades
Dirección General de las r 1ujeres. Comunidad Valenciana. I 989-
de la Mujer. 1997. 1991.
Dirección General 11 Plan el~ Actuación del Gobierno de la Comuni-
de familia y Mujer. dad Valt iciana oara la Igualdad de Oportunidades
2011. entre Ho nbres) Mujeres. 1997-2000.
111 Plan 'e Actuación del Gobierno de la Comuni-
dad Vale iciana oara la Igualdad de Oportunidades
entre Ho nbres) Mujeres. 2001-200-t.
Plan de l.;ualdac de Oportunidades para Mujeres y
Hombre' de la Comunidad Valenciana (2006-
2009).
Plan de \1edid<tS del Gobierno Valenciano para
combatir la \'icdencia que se ejerce contra las
mujeres 005-2(108.
Ley 1/ ]( 03 de l de ahril, para la igualdad de
----------------º~p_o_rt_u_n_dudes a! Muieres y 11 omhres.

6.3.3. Actuaciones en el ámhito loco!

La creación de estructuras locales desde lo' propi0s ayuntamientos, respaldadas

por las instituciones autonómicas de la muj:r, ayt1daron a la consolidación de la
perspectiva de género en el ámbito más cer ano a la ciudadanía. El respaldo que
supuso la citada Ley Reguladora de las Ba·.es del Régimen Local (Ley 7/85, de
2 de abril) produjo cambios notables en l ts dimensiones del bienestar social,

168
 Los SoTicios .)ocw/e. bufo la perspcctii·a de género

que repercutieron en el ámbit,J loca de los años posteriores, al otorgar al muni-

cipio algunas competencias tn mat :ria de prestación de los servicios sociales,
de promoción e inserción soc al y oliligando a aquellos con más de 20.000 habi-
tantes a prestar directamente Servi:ios Sociales. El desarrollo de actuaciones
municipales dirigidas especí1icame ite a la población femenina, impulsadas y
apoyadas por las comunidades autó iomas, fue una de las consecuencias de esta
legislación. Han tenido gran incidrncia los centros asesores y de información
para las mujeres que aumemaron (e forma muy significativa su oferta en los
últimos años.
En el ámbito de los Servi:io:-- SPciales especializados, los centros específica-
mente dirigidos a la atención de muieres maltratadas han tenido una mayor inci-
dencia, en respuesta al grave proble na de la violencia contra las mujeres que se
viene produciendo año tras añ ).
La evolución de las estrnctura~ municipales de Servicios Sociales ha sido
semejante en muchos aspect(•S a la evolución autonómica en lo que se refiere a
las actuaciones dirigidas a 1( s dive1·sos sectores de la población y la forma en
que la misma se ha ido estr,1ctura ido. Un estudio sobre trabajo interáreas de
bienestar social municipal (Conde, Monfort y Roldán, 1990), analizaba la evo-
lución de los Servicios Sociales dede una perspectiva macro y microsistémica,
durante la década de 1980. E 1 la pr mera etapa, los servicios de bienestar muni-
cipales se caracterizaron por la ac uación predominantemente asistencial, y el
debate giraba en torno a la i11terve1 ción paliativa ante los efectos de la dispari-
dad de la mujer; en la décad 1 de 1 >90, el discurso había evolucionado hacia la
acción positiva y de igualdad com,iensatoria, para encaminarse posteriormente
hacia aquellas medidas de prcvenci )n y sensibilización que llevaban a interven-
ciones en situaciones de ries~o, au 1que sin abandonar completamente la inter-
vención asistencial.
Otro estudio sobre los se ·vicio~ de bienestar social municipal para la pobla-
ción femenina (Roldán, 2004) retle aba que, a principios de la década del 2000
(cuadro 6.2), tanto en lo que ;e refü re a las instituciones, como a los modelos de
intervención en temas de mu,1er, se 1vanzaba en la superación de las actuaciones
de carácter reivindicativo y d.: discriminación positiva, con campañas de promo-
ción de la mujer. Se pretende interwnir en la consolidación de nuevos valores, ya
sea dentro del ámbito de lo público como también de lo privado, para progresar
en la paridad de género.
En el nivel macrosistémico la e\ olución se ha caracterizado por la ampliación
de las competencias por el .:.!;obierno municipal, con la consiguiente extensión
horizontal de los servicios de biene~.tar, y a la vez se ha ido ampliando el campo
de intervención, trasladándose cada vez más la acción social del terreno asisten-
cial individual al social, aun mando permanecen y predominan las intervenciones
individuales.

169
 Los Ser\'icios Socio 1es .:n Fspañu

Cuadro 6.2. Elementos programáth os de ,as políticas municipales

de género: perspeC! iva die, crónica

[)e lo asistencial Ejes de los discur"1s polítirns ~~~~~~~_..

A lo prenntirn
De lo indi\'idual
~~~~~~~~
A lo social/comunitario
De lo vertical
+-~~~~~~~~~~~~~~~ ~~~~~~~__.
A lo horiwntal
De la igualdad como identidad A la igualdad como diferencia
~~~~~~~~~~---+

PERIODO DÉCADA DE 1980 OÉCAD.\ DE 1990 DÉCADA DEL 2000

·,rnalizac ón de la •Acciones inll:graks

• Indi' idual
•Asistencial Puntual
OFERTA
• Territoriali1aJa
J, rnanda e1 programa:-- : programatic~ts:
Sl ·\·icius. ··ciudad: ~lujd"
cntrali/,,:ión de la • Psicolog.i1aciún:
o ·rta. judicial i1.ación

olitica C>pecífica Je • Inicio

•Verticales
POLÍTICAS • Cokcti"" 'ulnerables
• Mujeres : otro'.-!
• Inicio Planes Je lgualJaJ
• Fonnalin1das en tomo a
los servicios sociales
ESTRUCTURAS
ORGANIZATIVAS • Inicio Jcrartarnento de
Mujer dentro Je
Conccjalia de Seí\ icios
Sociaks
• Mujer como "rrnhlema "
• Limitados:
PRES ll PU ESTOS
genérico~
•Predominio de la
RELACIÓN responsahi 1iJaJ pública
PlrBLICO- •Colaboración con ONG
PRIVADO traJicionalcs
m IJCr transversalidaJ
. erticalidc.d: defensa convi\·iendl) con
Ji criminac ón po..;;iti\a. discriminaciún
>csarrolh planes de rosili\a
¡~ 1aldcid • Inicio de I" lógica de
la diferencia
., ..-:i.:ll1rialitJcion •Concejalías Je Mujer
especitieas junto a la
• I 'chute sol re defensa Je tranS\ ersali-
e, ncej.día l ropia n no dad de acciones
r'' J la:- mu_r:res • Propuesta Je creación
• I iicit..) Con~-cjal ía." Macroárea Je Sen icios
('.'-i cdf1ca.s Personales
• i -.;ign teiÓI • Presupuestos
sectoriales junto con
rr "upuestm ia
• In' isihilidad
se tori~il y p )J" programas
presupuestaria por la
C'."i; ccit~cos le mu_il'r
transversalidaJ
\:ntros rmnicipail's • Subvenciones:
d ·la mujei contratación
\m,·enil;; con ON(i
de servicios
l 1ra rrogr. imas :
• Extemali1'1ción
s nic!OS

F11e111c. adaptado de Teresa García (iiráldez (2004 "C. omplcjidad de las políticas municipales
de género" en, E. Rnldán (ed.), Ciéneru, políticas lo ·a/es e 111tervencilÍ11 social, p. 11 O.

La intervención de carácter asistencial ~~ definía por su aspecto puntual y te-

rritorializado, requería una planificación de programas y servicios que eran fuer-
temente centralizados. La acción social de carácte1 vertical se dirigía a colectivos
definidos en términos de vulnerabilidad (p< rados, drogodependientes, mujeres y
 Los Sen'icios So.·iales t uio la perspectiva de género

menores) y en los que figuraba a mujtT ··como problema". Con respecto a la ver-
ticalidad de los programas y los servic os, con la institucionalización de las políti-
cas de género en torno a los S2rvicic~ Sociales o al área de bienestar social, el
debate giró en torno a la sectori.ilizaci )n y a la necesidad de crear departamentos,
áreas o concejalías propias de]<, muje . Acabó luego planteándose la transversali-
dad de las políticas de la mujer graci; s a la promulgación de los planes de igual-
dad de oportunidades nacionales y ; utonómicos, recayendo la responsabilidad
política ya en las Concejalías (e la n ujer, que se iban a encargar de aplicarlo y
ampliarlo, ya en áreas específic.is (cuadro 6.2).
El debate sobre la necesidaJ o no de estructuración de una concejalía especí-
fica para los temas de mujer en el aml 1ito municipal es una de las cuestiones recu-
rrentes sobre las que toda\ ía m paree: haberse llegado a un consenso generaliza-
do, como muestra el citado estudio.
En el estudio señalado se oJserva que las imágenes de lo femenino varían de-
pendiendo de múltiples factores. La Ucrza de lo simbólico, condicionada por el
factor cultural, es tan potente que rn, favorece una evolución simultánea en los
municipios espai'ioles desde h's año· noventa, cuando se inician los planes de
igualdad. Es decir, no en todos los m micipios ha habido el mismo grado de com-
promiso con la discriminación, dcsit ualdad y exclusión de las mujeres. Así, las
políticas desarrolladas dependen de dos decisiones importantes: la creación de
una concejalía de Mujer específica •' la cuestión de la mujer adscrita al área o
concejalía de bienestar social.
Hay corporaciones locales en las ¡ue existe una concejalía o área de mujer es-
pecífica, creada ante la necesiJad dt organizar adecuadamente y centralizar una
serie de acciones o servicios que ot ·ecen distintos departamentos o concejalías.
Una de las principales motivat iones 1ara la creación de una concejalía específica
de mujer es la separación de e~tas est ·ucturas y acciones de las del área de bienes-
tar social o servicios sociales. para :vitar la "problematización" de las mujeres,
orientándolas a toda la población fe nenina, mediante la implementación de pla-
nes de igualdad que persiguen la traJ1sversalidad de las acciones. Sin embargo, si
bien las acciones se orientan teóric 1mente al trabajo nonnalizado con mujeres,
sigue siendo elevado el número de Lisuarias de estos servicios que presentan pro-
blemas sociales y laborales o (¡lle s01 víctimas de la violencia de género.
En segundo lugar, existen nume10sos municipios con acciones orientadas a la
mujer adscritas al área de Bit:nesta1 Social, Servicios Sociales o Acción Social.
Entre los municipios que han nptado por incluir la cuestión femenina en el área de
'"bienestar social" existe en una cor cepción de la mujer como una persona más
con problemas sociales dentro de la población demandante de servicios sociales;
es decir, no adoptan una política fui <lamentada en una filosofía de género y una

171
 Los Servicios Socia es L'fl Espaiiu

....i
<
z

C NIRO-.; DI:
Ml IJ[R "COMO PROlll.lMA" 11' FORM,\ClÓN
SI CTORIAl.l/ACll)N A >l·:SOR
DISCRIMINACIÓN POSITIVA A INCL( 1N rl CONCEJALÍA
DE
l IACIA LA l NIVERSAl.l/ACIÓN Pl)M y SERVICIOS
SOCIALES
SI RVICLO
E' PH 'IA J/ADO

MLIJER "L N PROMOCIÓN"

l l\ilVERSAI l/ACl()N
DISCRIMINACl(JN POSITIVA
INICIO TRANSVERSALIDAD }
PI AN ·S
DI:.
Cil i\LDAD
DI:.
.
y CONCEJALÍA
DELA
MUJER
f-
z
<
OP< IRll. 'NIDADl .S
PAR, !.AS f\ILIJERFS

Ml IJER 1-:N llil IALDAD 'LANES DI

(il Al.DAD~
Pl·RSPFCTIVA RELACIONAL
.
TRANSVERSAI.IDAD TOTAL DE MACROAREA
INTI RVENCl()J',; POR OP< >RI l 'NIDADI S DE SERVICIOS
ACCIONES: l.MPLEO, LDl ICACH)N ENI {! \1U. ERl S Y PERSONALES
Cl 1llLI RA, 1 TC. l I0\1BRFS
f/)lilCA DE LA DIFERENCIA PI i\NC:S
!-'.~ 1 RATÉ :ilCOS

Figura 6.2. El debate sobre especificidad 'incspecificidad de una Concejalía

de Mujer: Distintos modelos (adaptado (e Teresa García Giráldez (2004),
"Complejidad de las políticas municipale' de gé 1ero", en Elena Roldán (ed.)
Género. políticas locales e inf, ·1-vcnc1ón social, p. 41.)

172
 Los Se1Ticios Sociales iaio la perspi:crh·u de género

planificación acorde con unos rrincip os que guían acciones más universales. Aun
cuando las intervenciones de la mujer estén organizadas en los Servicios Sociales,
tienen un área o departamento L'SpecíLco que adopta distintas denominaciones: en
unos casos Centro de informac ón de 'ª mujer, en otros Centro asesor de la mujer
o Servicio de atención a la mujer.
Por último, se observa un tercer n odelo organizativo en el que los servicios y
acciones orientados a la mujer 5e ene 1entran ubicados en las diferentes áreas mu-
nicipales (en aplicación del principio de transversalidad, acometiéndose las inter-
venciones desde cada una de las con :ejalías específicas: las acciones de empleo
se acometen desde la conceja ía de ~mpleo, las de atención social desde la de
bienestar social o las de educ< ción l esde educación y cultura. Es, por tanto, un
modelo inespecífico, poco detinido) que aparece de forma marginal. en el estu-
dio realizado (figura 6.2).

173
 7
Los Servicios Sociales
para la injancia y la juventud

7.1. Aproximación conceptual: generación,

relaciones intergeneracionales y familia

El concepto de generación es tn comtructo social y, como tal, varía en función de

los diferentes momentos histórico~ y le los espacios culturales. Analizado desde la
perspectiva cronológica, las generaci( •nes comprenden transiciones de un ciclo vi-
tal, etapas sucesivas del mismo en un< visión lineal; en cambio otras miradas socio-
lógicas y de intervención social apun an hacia la complejidad de los itinerarios de
las personas en la conquista de gradoc de autonomía personal superiores (o de rela-
tiva pérdida de la misma). Algunas de estas miradas ponen el énfasis, además, en
los cambios sociales del contexto e1 que se mueven las generaciones objeto de
estudio pero también con los cambi(>s que ha experimentado el modelo familiar
tradicional en este contexto.
De ahí que el eje que se 1tiliza tradicionalmente para establecer la división
generacional se estructure en orno < la edad, pero la flexibilidad sobre el año o
los ai'íos exactos que definen cada trc rno generacional, que marcan la transición o
las transiciones, es cada vez mayor.
El aspecto principal de una generación, como agrupación de personas con vi-
vencias de unos mismos acontecimirntos, es la semejanza en una serie de actitu-
des, sentimientos y conductas que pe1·miten identificar a sus miembros como suje-
tos de una misma generación. m anál sis de los grupos de edades con experiencias
contemporáneas compartidas se con ,idera actualmente una forma útil para exa-
minar la complejidad de las sociedad.:s. En consecuencia infancia, juventud, edad
adulta y ancianidad son consideraci(ines variables que en cada cultura existente
tienen un importante punto de encuentro: la familia. Por lo tanto, los cambios
 Los Servicios Socia. es en tspai'la

producidos en la institución familiar afectan de modo fundamental tanto a la valo-

ración generacional como a la relaciones t·ntre las mismas, por ello se toma la
referencia familiar como punto de partida para tratar al mismo tiempo los servi-
cios sociales de infancia, familia, juventud) personas mayores.
Como se apuntaba anteriormente, el co11cepto de relaciones intergeneraciona-
les halla en la familia su máxima expresión. como ámbito en el que toman cuerpo
la mayoría de las relaciones entre generacio ies distintas, aunque varíen en formas
e intensidades. Fuera de este contexto, otra" relaciones de este tipo en las socie-
dades desarrolladas son aquellas que expres m los ·~iudadanos, como miembros de
la variedad de instituciones en las que participa11: trabajo, educación, política,
religión, ocio, etc,, donde conviven general iones Je varias edades e ideologías y
se producen habitualmente multitud de inter :ambios.
Desde mediados del siglo XX lo joven ia predominado sobre lo viejo y em-
pieza a consolidarse un prejuicio generaci mal q 1e afirma la importancia de la
juventud y la irrelevancia de la vejez para la nueva sociedad, lo que se traduce
en una discriminación por edad, que com reta e conflicto entre generaciones,
que se enuncia como: lo que una generaci( n consigue lo hace en detrimento de
la otra, visión conservadora y poco realist 1 de 12 dinámica económica y social
(Moragas, 2003).
Las relaciones entre generaciones, corno tantos acontecimientos sociales,
pueden tener un resultado para el individlJ( y par-1 la sociedad que será positivo
de cooperación o negativo de conflicto y qt1e se hallan presentes en todas las cul-
turas. Una de estas instancias de cooperaci )n o C<)nflicto intergeneracional es la
familia. La colaboración en la familia constituye e tipo más importante de coope-
ración social y se manifiesta en diversidad d ~ funciones:

1. Asistencia en las necesidades primarL:s: alin entación, vestido, vivienda, etc.

2. Educación social y transmisión de los vali)res familiares y culturales del
grupo.
3. Ayuda económica en cualquier momento según la necesidad del sujeto.
4. Apoyo emocional desde el nacimien o hasta la muerte.

Esta variedad de funciones origina obl gaciores diversas, sociales y legales

para cada generación, abuelos, padres e hijc s. Sin ~mbargo, el incumplimiento de
las obligaciones familiares se persigue y s~·ncion2 con mayor intensidad cuando
los infractores son las generaciones mayo1.::s (padres y abuelos) respecto a sus
descendientes (hijos y nietos), que cuando l uienes incumplen sus deberes son los
jóvenes (hijos y nietos) respecto a sus ascendientes (padres y abuelos).
La cooperación en la educación del men )r para que se convierta en un ser ins-
truido y social ha sido una de las funciones básica'> de la familia. Se realiza en la
transmisión de la experiencia de los mayore a los. óvenes. Actualmente la familia

176
 Los Servicios Sociales para la infancia y la juventud

ha cedido a la escuela la educación en conocimientos, pero sigue manteniendo la

formación en valores. Resulta evidente en una sociedad dinámica y en transforma-
ción, la necesidad de cooperación entre estas dos esferas, la familiar y la escolar y
es necesario establecer la complementariedad de tareas entre ambas. En la socie-
dad tecnológica estos conocimientos no los poseen los mayores sino los jóvenes,
quienes manifiestan una mayor habilidad pero con frecuencia a costa de otros valo-
res humanísticos y sociales. En diversos ámbitos se reconoce la necesidad de la
transmisión de dichos valores a los jóvenes a través de la experiencia de los mayo-
res y se establecen programas de educación intergeneracional.
El conflicto tradicional entre trabajo y familia sigue centralizando una de las
cuestiones clave en las relaciones intergeneracionales. Servicios públicos y priva-
dos, como las escuelas infantiles, los permisos ampliados de maternidad y pater-
nidad, la reducción de jornada, las excedencias por razón de cuidado de familiares
ancianos enfermos, etc., muestran el intento de hacer compatibles las obligaciones
laborales con las familiares. Si bien, como se apuntará luego, España se caracteri-
za por una gran dejación en la oferta de servicios de este tipo.
La familia presta unos servicios -sociales, sanitarios y de ayuda económica-
que en muchos casos las administraciones no pueden o no quieren suministrar.
Las relaciones familiares bajo forma de ayuda a las personas dependientes redu-
cen el coste de la asistencia, como demuestra la experiencia mundial y en especial
la de los países mediterráneos en los que la asistencia a la dependencia se desem-
peña mayoritariamente por la familia. Económicamente ésta es protegida por el
Estado con servicios en especie, ayudas directas o deducciones fiscales para redu-
cir la carga que soportan las familias en la sociedad contemporánea. Las relacio-
nes intergeneracionales constituyen un instrumento efectivo para enfrentarse al
envejecimiento, ya que ofrecen un enfoque positivo en la familia y en otras rela-
ciones sociales. En el tema de la dependencia otro problema de gran incidencia en
los países mediterráneos, y en especial en España, son las mujeres que dentro de
la familia asumen los cuidados de larga duración.

7.2. El contexto familiar en España

La familia española ha experimentado transformaciones radicales a lo largo del

siglo XX como consecuencia de los cambios demográficos, pero también debido a
las transformaciones en la estructura socioeconómica y en el sistema de valores. Al
igual que en la mayoría de las naciones europeas, es la transición de una unidad
familiar extensa, representativa de las sociedades rurales agrarias, a un modelo nu-
clear formado por una pareja e hijos, en consonancia con el tipo de sociedad urbana.
La familia se fundaba, y todavía se funda en la mayoría de los casos, en la institu-
ción del matrimonio, pero en los últimos años una fuerte disminución en el número

177
 Los Servicios Social ?s en E 1pañu

de matrimonios ha coincidido con la caída de nacimientos y con la práctica de la

convivencia no formalizada. Algunos datos dan cuenta de la evolución actual de
esta situación, así corno de la incidencia de h crisis económica en la conformación
de las familias. El número de matrimonios ror 1.000 habitantes mantiene una ten-
dencia sostenida descendente desde el año 2000 en el que alcanzó el 5, 11 %o hasta
los últimos datos disponibles del 2011 que indican el 3,4%o (!NE, 2012 ). Otros da-
tos pueden completar la fotografía de la familia en España: en 201 O hubo
484.055 matrimonios y en el año 2011 se redujeron a 468.430, con una tasa bruta
de natalidad de 1O,16 puntos, la más baja des Je 2002, y una media de 1,35 hijos por
mujer, inferior a la registrada durante los últimos 7 años. En paralelo, la edad media
de maternidad ha seguido aumentando en l ts últimas tres décadas y frente a los
28,51 años que tenían las mujeres que fuero l madres por primera vez en 1976, ya
superaban los 30 años quienes tuvieron hijo.; en 2000, rebasaron la barrera de los
3 1 años en 2009 y se situaban en 31.43 años ( n 201 .
Los valores de libertad e igualdad se han impuesto a los tradicionales de autori-
dad y obediencia, minando las bases de la familia ratriarcal y patrimonial para dar
paso a una nueva familia más democrática La igualdad de derechos reconocida
entre hombres y mujeres, así como el aumen o de libertad para todos ha elevado la
posición de las mujeres y de los jóvenes, y 1a ace1 cado a las familias españolas a
los niveles de vida y de convivencia europeo~ (Alberdi, 1999; Flaquer, 2000).
El ideal de familia igualitaria -ambos 1rabajando y compartiendo tareas do-
mésticas- es mayoritario; sin embargo, en la rea idad cotidiana de las familias
españolas se produce un reparto desigual oe tarec1s y responsabilidades entre el
hombre y la mujer. Esta desigualdad es un )bstác ilo tanto para la incorporación
de la mujer al empleo, como para el progres•J profesional y también para el ejerci-
cio de una paternidad responsable por parte de los 1 arones.
Es especialmente reseñable el caso de as familias monoparentales, es decir,
aquellas en que un solo progenitor (la madre con carácter general) asume en solita-
rio las cargas familiares. Este tipo de familia se ha incrementado en España de ma-
nera progresiva en los últimos años, sobre te do dehido al aumento de los casos de
separación o divorcio. Las cifras del lnstitutc de la \1ujer indican que en 2011 eran
548.600 las familias formadas por un sólo progenitor y uno o más hijos menores de
18 años. En 2008 se contabilizaban 451.500, :n 2007 había 421.400 y en 2006 eran
393 .300 monoparentales. La primera referem ia de iJ estadística oficial, que data de
2002, arroja unos datos inferiores a los indicados, t·s decir, eran 303.200 las fami-
lias monoparentales, casi la mitad de las actudes (Instituto de la Mujer, 2011 ).
Algunos estudios sitúan en algo más del 8 por ciento los hogares monoparen-
tales (padre o madre solos que conviven co l hijos menores) sobre el total de nú-
cleos familiares con hijos menores de 18 añ )S. Estas familias requieren un apoyo
adicional y específico, ya que presentan mayores dificultades de conciliación
entre trabajo y familia y mayor riesgo de exLlusión social.

178
 Los Se1Ticios ,\oci,i/e" pura la inf(mcia y laj11vent11J

Desde la aprobación de la legisla:ión reguladora de la separación, el divorcio

y la nulidad matrimonial en 1 >8 l. Sl ha producido un incremento gradual y pro-
1

gresivo de casos de rupturas matrin oniales en nuestro país. Algunos datos del
Instituto Nacional de Estadíst ca (2( 12) señalan una tendencia a la disminución
de las disoluciones de matrimonios. :n 2011 se produjeron en total 1 10.651 diso-
luciones de matrimonios, un 0.3~11 m 1s que en 201 O. Por tipo de ruptura, en 2011
fueron 103.604 divorcios (un l,7% 11ás que en el año anterior), 6.915 separacio-
nes (un 4,6% menos)) 132 nulidade (un 5,7% menos). Los divorcios representa-
ron el 93,6% de las rupturas n atrim( niales. Si se tiene en cuenta que en la mayo-
ría de las rupturas están implicado' hijos menores de edad cuyo interés debe
prevalecer. y que las responsabilida( es parentales no se extinguen con la ruptura
de la pareja, parece convenie1 te apo.-ar la solución pacífica de los conflictos. Es
importante proporcionar recu1sos so jales de protección y apoyo a la familia en
situación de conflicto o ruptura, co1110 los servicios de orientación y mediación
familiar, así como puntos de rncuen1ro familiar para facilitar el cumplimiento del
régimen de visitas de los hijos por parte del progenitor no custodio.
Apoyar a las familias significa a iemás atajar la violencia familiar en sus dis-
tintas vertientes:

1. Violencia entre la partja, ge1 eralmente contra la mujer, incluyendo la vio-

lencia física, sexual, psi coló!' ica y económica.
2. Maltrato a los menore.~ en el ~eno de la familia, incluyendo abandono físi-
co y emocional, expktación laboral y mendicidad, abuso sexual, corrup-
ción y ma !trato prenatal.
3. Maltrato a ancianos, i11cluyc11do abandono y maltrato físico y psicológico,
abuso económico, vic !ación de los derechos del anciano, negligencia y
abuso sexual.
4. Violencia de los hijos hacia ous padres, incluyendo conductas tiránicas, de
utilización y de desapvgo.

Por lo tanto es necesario potenci 1r las actuaciones contra la violencia familiar,

así como los recursos sociales pern anentes para abordarla. Además apoyar a la
familia significa prestar una ,1tencic n específica a aquellas familias desfavoreci-
das, en situación de dificultad o ries!- o de exclusión social.

7.3. La infancia y el reconocim1ento de sus derechos

El significado de la palabra in ancia ,e refiere a un periodo particular del ciclo vital

humano que ha variado tanto en su delimitación como en la responsabilidad que
tienen los menores y los adultos. Ar es y Lloyd de Mause ( 1983) sostienen que la

1"'9
 Los Servicios Socia es u1 E 'Paiiu

infancia, al igual que la minoría de edad, so1 prodt.cto de la historia social y no un

resultado biológico, y plantean que la compl ~jidad analítica del propio concepto de
infancia hay que considerarla en toda su map1itud, no sólo como una parte del pro-
ceso vital (Jocilcs, Franzé y Poveda, 2011 ).
El reconocimiento de la infancia como~ rupo específico con derechos propios
está vinculado al proceso de la modernidad, cuyo marco de referencia son las
ideas del individualismo igualitario y el rec11nocimiento de los derechos a la vida,
la libertad y la felicidad (Therborn, 1993 ). ~n el reconocimiento y en la adquisi-
ción de derechos han influido de fonna esen :ial dos aspectos:

1. La influencia del derecho y de las le¡'.islaciones específicas sobre menores.

2. El cambio en las relaciones familian s com•) consecuencia de la ruptura de
las estructuras patriarcales.

En el primer aspecto fue determinante la norm2tiva relativa a:

1.La educación obligatoria, al considL rar que los niños, a partir de una de-
tem1inada edad y durante un núme• o de <·ños establecido, deben recibir
una educación básica.
2. Las leyes que regularon las condici' ne~ de trabajo. En 1874 se estableció
en Gran Bretaña una ley que prohibí: traba_¡ar a los menores de 1O años.
3. Las normas de derecho penal de me 10res, il sancionarles de manera dife-
rente a los adultos. A pa1tir de 1870 el mo,imiento internacional de refor-
madores y filántropos promovió acci< ne~ para elevar la edad de responsabi-
lidad penal y establecer tribunales esrcciale5 para menores.
4. Las regulaciones sobre sexualidad y matrimonio que recogen limitaciones
de edad para consentir relaciones se ,uales y también para contraer matri-
monio.
5. La protección frente al maltrato, el ; buso, a crueldad y la negligencia de
los adultos. Fue posterior y se ancló en las primeras medidas que se esta-
blecieron para penalizar el trato cru ·I a lo~ animales. La Ley de Preven-
ción de la Crueldad y mejor Protecci 'in de vtenores en 1899 en Gran Bre-
taña y la Ley escandinava de bienc-.;tar infantil iniciaron el movimiento
internacional para "salvar a los niño~' y reformar el derecho penal.

En lo que se refiere al segundo aspecto, ti cambio en las relaciones familiares

y la ruptura de la estructura patriarcal, se pt edcn "eñalar cinco aspectos que han
influido de forma significativa:

1. El hecho de que la jerarquía paterna se ha) a sustituido por el consenso y

el respeto en la relación padres-hijos

180
 Los Se1Ticios Sociu/e.1 para la infáncia y la juventud

2. Los principios de igualdad de derechos del padre y de la madre.

3. La supremacía del inte1és del menor en los litigios familiares.
4. La igualdad de hijas e hijlls t ·ente a diferencias de estatus matrimoniales.
Derecho a solicitar fi 1i<lción y a heredar.
5. La protección de la aut•rnorní; e integridad personal de los menores.

A escala internacional, los ankcdentes que han modificado la situación de la

infancia se pueden encontrar l n la Ceclaración de los Derechos del Niño ( 1924,
Declaración de Ginebra) y en la Decl lración de los Derechos del Niño ( 1959) que
proclama:

El niño gozará de ,ma pre tección especial y dispondrá de oportunidades y

servicios. dispensado t )do el! ) por la ley y por otros medios, para que pueda
desarrollarse física, mL mal. m )raL espiritual y socialmente de forma saludable
y normal, así como en condic ones de libertad y dignidad. Al promulgar leyes
con este fin. la considt ración rundamental a que se atenderá será el interés su-
perior del niño (2. 0 prircipio).

Un hito significativo de la formulación de los derechos y protección de la in-

fancia fue la aprobación de la Conv 'nción de los Derechos de los Niños de Na-
ciones Unidas ( 1989). Consti1uye e primer tratado universal y multilateral con
carácter obligatorio para los países q 1e lo ratifican para que cumplan y organicen
la aplicación de sus preceptos en bet eficio de la población infantil en sus respec-
tivos ámbitos territoriales. La omisic1n de los mandatos que contiene convierte a
los Estados en responsables .1urídic mente ante la comunidad internacional. La
Convención reconoce tanto los dertchos civiles y políticos, corno los derechos
económicos. sociales y culturnle" d: la población infantil, siguiendo el mismo
esquema de los derechos hun anos 1 ;conocidos en los tratados internacionales y
de los derechos fundarnentale..; de la..; personas reconocidas en las constituciones
nacionales. Se estructura en l uatro )artes: la primera, un preámbulo que define
los principios básicos y t'undamenta les; en la segunda (arts. 1-41) se establecen
los derechos de la infancia; en la terLera (arts. 42-45) se disponen los mecanismos
de protección y control de la < cción Je los Estados; y en la cuarta (arts. 46-51) se
establecen las condiciones de ejecu :ión, entrada en vigor, enmienda y reservas
del tratado. El texto de la Convenci0n se extracta y expone de forma resumida en
cuatro principios fundamentaks:

1. El principio de interés supenor de la infancia ordena: ""En todas las medi-

das concernientes a lc>s menJres, que tomen las instituciones públicas o
privadas de bienestar ~ocia], os tribunales, las autoridades administrativas

181
 los Servicios Sociales en España

o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá

será el interés superior del niño/a" (art. 3.1 ).
2. El principio en favor de la familia afinna: "Los Estados Partes representa-
rán las responsabilidades de los derechos y los deberes de los padres o, en
su caso, de los miembros de la familia ampliada o de la comunidad, según
establezca la costumbre local, de los tutores u otras personas encargadas
legalmente del niño/a de impartirle, en consonancia con la evolución de
sus facultades, dirección y orientación apropiadas para que el niño/a ejer-
za los derechos reconocidos en la presente Convención" (art. 5).
3. El principio de protección especial de los menores se justifica a lo largo
de todo el articulado de la Convención, en razón de sus condiciones de in-
ferioridad, la falta de madurez mental y fisica que les impide actuar en
igualdad de condiciones que los adultos, y por lo tanto, se justifica el trato
de discriminación positiva y preferente.
4. El principio de igualdad establece: "Los Estados Partes respetarán los de-
rechos enunciados en la presente Convención y asegurarán su aplicación a
cada niño sujeto a su jurisdicción, sin distinción alguna, independiente de
la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opción política o de otra
índole, el origen nacional étnico o social, la posición económica, los im-
pedimentos fisicos, el nacimiento o cualquier otra condición del niño, de
sus padres o de sus representantes" (art. 2.1 ).

CONSTRUCCIÓN DEL
CONCEPTO MODERNO
DE MENOR

.¡. !.
" EMANCIPACIÓN LEGAL
NACIMIENTO DE LA DELIMITACIÓN DE LA
DE LA INFANCIA
MODERNIDAD MINORÍA Dt EDAD
(Producto de la Historia Social)
CAMBIOS EN US REUCIONFS
INDIVTDUAL/SMO IGUAllTARJO
FAMlllARFS
LEGISLACIONES INFLUYENTES
• Reconocimiento de derechos a: la vida.
•Jerarquía paterna sustituida por
la libertad. la igualdad • Educación obligatoria
consenso relación padres-hijos
• Liberación de las mujeres y los • Condiciones de trabsjo
• Igualdad hijos ante diferencias
menores
estatus matrimonial padres
• Sexualidad y matrimonio
• Liberación de las estructuras
•Autonomía e integridad
patriarcales • Protección contra el maltrnto fisico
personal de los hijos

Figura 7.1. El concepto moderno de "menor".

182
 Los Servicios Sociales para la infancia y lajuventud

Otro documento protector significativo es la Carta Europea de Derechos del

Niño (1992), que enumera una serie de principios que atañen a la infancia de la
Comunidad Europea y que establece:

Los Estados miembros deberán otorgar una protección especial a los niños
víctimas de tortura, malos tratos, sevicias o explotación por parte de los miem-
bros de su familia o las personas encargadas de su cuidado. Además de ello los
Estados miembros deberán asegurar a estos niños la continuación de su educa-
ción y el tratamiento adecuado para su reinserción social (apartado 8.19).

7.4. De la desjudicialización al desarrollo de los Servicios Sociales

para la infancia

7. 4.1. La normativa de desjudicialización

A escala estatal española las leyes que marcan el cambio en la concepción de la

intervenciónjuridica sobre la infancia son (figura 7.2):

l. Ley Orgánica 21/87 de 11 de noviembre, por la que se modifican determi-

nados artículos del Código Civil y de la Ley de enjuiciamiento criminal.
2. Ley Orgánica 4/92 de 5 de junio, sobre reforma de la Ley reguladora de
las competencias y procedimientos de los juzgados de menores.
3. Ley Orgánica 1/1996 de 15 de enero, de Protección jurídica del menor, de
modificación parcial del Código civil y de la ley de enjuiciamiento penal
(arts. 10 y 11 ).
4. Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad
penal de los menores.

A escala autonómica hay que señalar la siguiente legislación mostrada en el

cuadro 7.1.
Estas leyes llevan consigo además un importante proceso de desjudicializa-
ción, una mayor responsabilidad de las administraciones públicas en la materia
que, teniendo en cuenta el marco de competencias que se estructura con el Estado
de las autonomías en España, comporta la ampliación de las mismas y de las res-
ponsabilidades a las administraciones autonómicas y locales en materia de infan-
cia. El aspecto más importante de cada una de estas leyes es el siguiente:

1. De la Ley 21 /87, ser precursora de la concepción moderna de intervención

social en la infancia.

183
 Los Servicios Sociales en España

2. De Ja Ley 4/92, Ja asignación de competencias a las administraciones pú-

blicas y, por lo tanto, a Jos Servicios Sociales en Ja ejecución de Ja medi-
das adoptadas por los juzgados.
3. De Ja Ley 1/96, la atribución de mayores responsabilidades a Jos Servicios
Sociales y a la propia ciudadanía.
4. De Ja Ley Orgánica 5/2000. Teniendo en cuenta la responsabilidad penal
de los menores su "naturaleza formalmente penal pero materialmente san-
cionadora-educativa". Sin embargo esta ley puede ser vista como el inicio
de una tendencia rejudicalizadora, tal y como se apunta posteriormente.
Tendencia que se reforzará con la aprobación de Ja Ley Orgánica 8/2006,
que la modifica.

Cuadro 7.1. Legislación autonómica española

de protección del menor (1994-2002)

Comunidad Autónoma Ley

Andalucía Ley Orgánica 1/1998, de los derechos y la atención al menor.
Aragón Ley 12/2001, de la infancia y la adolescencia.
Canarias Ley 1/1997, de atención integral a los menores
Cantabria Ley 7/1999, de protección a la infancia y adolescencia.
Castilla-La Mancha Ley 3/1999, del menor.
Castilla y León Ley 14/2002 de atención y protección a la infancia.
Ley 8/2002 de modificación de la Ley 37/1991, sobre medidas
de protección de menores desamparados y de adopción, y de
Cataluña
regulación especial a los adolescentes con conductas de alto
riesgo.
Ley 611995, de garantías de los derechos de la infancia y la
Com. Madrid
adolescencia.
Com. Valenciana Ley/1994, de la infancia.
Extremadura Ley 4/1994, de protección y atención a menores.

La primera de las leyes -Ley Orgánica 21/87- supuso la introducción de un

marco normativo moderno de protección a la infancia, en los siguientes términos:
desjudicialización de la protección al menor, primacía del interés superior del
mismo, integración preferente del menor en núcleos familiares, creando Ja fónnu-

184
 Los Servicios Sociales para la infancia y la juventud

la de acogimiento familiar, responsabilidad de las respectivas comunidades autó-

nomas, programas de apoyo a las familias, etc.
La Ley Orgánica 111996 constituye un amplio marco jurídico de protección a
la infancia. Contempla además la obligación de denunciar las situaciones de ries-
go y de mantener la confidencialidad:

1. Toda persona o autoridad, y especialmente aquellos que por su profesión

o función detecten una situación de riesgo o posible desamparo de un menor, lo
comunicarán a la autoridad o sus agentes más próximos, sin perjuicio de pres-
tarle el auxilio inmediato que precise[ ... ]
3. Las autoridades y las personas que por su profesión o función conozcan
el caso actuarán con la debida reserva. En las actuaciones se evitará toda inter-
ferencia innecesaria en la vida del menor (art. 13).

La Ley Orgánica 5/2000, en su exposición de motivos, define la regulación de

la responsabilidad penal del menor como de "naturaleza formalmente penal pero
materialmente sancionadora-educativa". De este modo, según reza literalmente el
artículo primero, se aplicará la ley para exigir la responsabilidad de las personas
mayores de catorce años y menores de dieciocho por la comisión de hechos tipifi-
cados como delitos o faltas en el Código Penal o las leyes penales especiales.
Apuesta por las garantías criminales y la incardinación penal del tratamiento jurí-
dico del menor, que en opinión de Ríos (2001) puede poner en cuestión el reitera-
do interés superior del menor y su explicitada vocación educativa.
Sin embargo, la revisión de la tendencia desjudicializadora ha venido de la
mano de otra norma, la Ley Orgánica 8/2006, de 4 de diciembre, por la que se
modifica la Ley Orgánica 5/2000, que regulaba la responsabilidad penal de los
menores, que marca un cambio de tendencia hacia la rejudicialización de la
responsabilidad de las personas menores de edad (figura 7.2). Las modificacio-
nes sustantivas que introduce esta norma dan inicio a un nuevo proceso de judi-
cialización de las actuaciones sobre la infancia, con medidas relevantes como
las siguientes:

1. Internamiento en régimen semiabierto: la nueva redacción permite que los

menores puedan realizar todas las actividades dentro del centro, limitando
sus salidas.
2. Internamiento terapéutico: se asocia a un régimen (cerrado, semiabierto o
abierto) algo que anteriormente no estaba previsto expresamente.
3. Libertad vigilada: a la última de las reglas de conducta que puede imponer
el juez se adiciona el párrafo siguiente: "si alguna de estas obligaciones im-
plicase la imposibilidad del menor de continuar conviviendo con sus padres,
tutores o guardadores, el Ministerio Fiscal deberá remitir testimonio de los

185
 los Servicios Soci.iles en Espai'ia

particulares a la entidad pública de protección del menor, y dicha entidad

deberá promover las medidas de pr0teccion adecuadas a las circunstancias
de aquél, conforme a lo dispuesto er la Le: Orgánica 111996".
4. Inhabilitación absoluta: medida qw anteriormente estaba vinculada sólo a
los delitos de terrorismo y que, en su actual redacción, parece que podría
imponerse también en otros casos.

C-\ \fI3[( l CU'\<TPC "l<>'- PRI) ! l-CCJO~

lll JOS \ll "\lllU S

l 1:-_Y _:¡ 8 1 or \10DIFlt ·\CI()'\ J)!·J l ()[)!liO Dc\.11 DI< 1\I 1/ \l lll"\
CI\ 11
C<l\IPHI '\( 1 \S J)J· 1 \S
-\D\fll'\lSJ'R:\l.lll:--Jl S Pl BI JC..\S:
~'!BITO DE LOS SERVICIOS SOCIALES
DE INFANCIA

11 Y OKGA'\ICA~ Ye SUflRF Rl·.Hll<'l\ F'iTlíl\Dl·S l'l IJll< \S 10\IPI 1 rNTFS

lll l..\ LEY RECil .L\DOR\ lll· 1 ·\\ E"\ L\ r JtCI (·¡o-.,, /ll 1 .\S '1LlllD.\S
Ctl\1PFlc'\CL\S Y EL PROCI Dl\Uf.'\lti lll -\DOPJ \D:\'-'PnR l USJl /tj:\lJ<lS
JOS Jl1G.\DOS Dé \le "\OIU·S DE \1F'\ORI S

1 l'Y URG.\"\ICA 1 % DI' PRO! 1 llltl"\ S()\TD·\íllSRISl'llltJ.\l.\llY el 87:

Jl.IÜDIC·\ DEL \IE'\OR )[JLJCi\llO"\rS IJI· I <IS l'OlllHS
'L-R! lCI lS. \1'' ~·ISL\I ' Cll D..\.lX\US

U·Y URGA\ilC:\ :" 2000 Rr:Cil '1 :\D< HC\

íll' L.\ RESPONSAl3111íl ..\fl l'l"\.\I lll·
LOS 'IE"JURFS

le y (JR(j ..\"JIC \ 8·e0011. POR 1 .\ 1)1 1 SI

_".10DIFICA L-\ LFY ORG:\'-IC:\) :'.00(1

Figura 7.2. Proceso de desjudicializaL ión y rejudicialización del Menor

y Servicios ~ ociale>.

7. 4.2. La in/uncia como prioridad polít,ca ámbitos nacional y autonómico

La infancia ha sido asumida en las representaciones sociales como categoría social

con necesidades específicas, como sujeto S( cial activo con capacidad para interve-
nir en su propio desarrollo y en su entorno, i 1cluso para cambiarlo.
La infancia ha ocupado un lugar en el iesarwllo de las políticas de la Admi-
nistración General del Estado y de las colllunidades autónomas, en el desarrollo
normativo y en las estrategias y programa, de la-; organizaciones sociales, sobre

186
 Los Servicios Sociales para la infancia y la juventud

todo en lo que se refiere a la infancia en situaciones de dificultad social y de

desamparo y en el correspondiente desarrollo de Servicios Sociales, si bien el
avance en la oferta de servicios continúa siendo deficiente (Leyra, 201 1).
Las competencias en este terreno son de las comunidades autónomas, como
se deduce del Código Civil: "La entidad pública a la que, en el respectivo terri-
torio, esté encomendada la protección de menores [ ... ]" (art. 172.1 ), y de la
aplicación de la Constitución española que reconoce la posibilidad de que las
diferentes comunidades autónomas asuman las competencias en materia de asis-
tencia social (art. 148.1.20ª}, dentro de la obligación general de los poderes
públicos de asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia y,
dentro de ésta, con carácter singular, la de los menores. Todo menor tiene dere-
cho a convivir con su familia y a ser educado por ella, siendo a los padres, en
cuanto que poseen la titularidad de la patria potestad -o en su caso, a las perso-
nas que ejerzan la tutela o la guarda- a quienes corresponde esta responsabili-
dad. La Administración, en materia de protección de menores tan sólo actuará
guiada por el principio de subsidiariedad progresiva respecto de las obligacio-
nes legales de padres o tutores.
La publicación de la Ley 2 1/1 987 de 11 de noviembre, por la que se modifi-
can artículos del Código Civil y de la Ley de enjuiciamiento civil en materia de
adopción, supuso más que un cambio en el derecho de familia, el comienzo de un
sistema moderno de protección a la infancia. Característica fundamental de esta
reforma fue la desjudicialización de los primeros escalones del proceso de protec-
ción de menores, que pasaba a competer a los Servicios Sociales de las comuni-
dades autónomas, que realizaron un enorme esfuerzo de adaptación al asumir la
competencia exclusiva en materia de menores, que hasta entonces había tenido la
Administración General del Estado (figura 7.2).
Las comunidades autónomas han regulado la protección de los menores en su
territorio, fundamentalmente a partir de esta Ley, poniendo de manifiesto la nueva
concepción de los menores como sujetos de derechos, que en ocasiones requieren
una especial protección enmarcada en su entorno más próximo, la familia. Las
comunidades autónomas, por su parte, de acuerdo con sus respectivos estatutos de
autonomía, han regulado la atención a la infancia en situaciones de dificultad
social en sus respectivas leyes de servicios sociales y en otras normas específicas
para la infancia. En ellas se recogen y regulan, con mayor o menor amplitud y
precisión, los supuestos de protección a la infancia y a la familia, la ordenación,
régimen y funcionamiento de las instituciones y establecimientos de protección y
tutela de menores y, en algunos casos, la protección expresa de los derechos espe-
cíficos de la infancia en su ámbito territorial de competencia.
La Ley Orgánica 1/1996 de protección jurídica del menor completa el proceso
de consolidación del Sistema de Atención Social a la Infancia y da respuesta a las
nuevas necesidades detectadas con la aplicación de la Ley 21 /1 987.

187
 Los Ser1licios Sociales en España

Algunos conceptos han sido objeto de atención particular en el proceso de

desjudicialización de las normativas indicadas: la guarda administrativa, el riesgo,
el desamparo, la tutela, el acogimiento residencial y el acogimiento familiar, que
se definen de este modo: la guarda administrativa es la medida de protección por
la que la Administración ejerce las funciones guardadoras cuando el padre y la
madre, o en su caso los tutores, lo solicitan por existir circunstancias graves y
temporales que les impiden ejercerla. Sus características principales son:

a) Su temporalidad: sólo durará el tiempo necesario hasta que los padres o

tutores del menor superen la causa que originó la petición a la Entidad
Pública correspondiente.
b) No afecta a la titularidad de la patria potestad/tutela: en estos casos la En-
tidad Pública sólo se ocupa del contenido personal de la patria potestad
(se ocupa de la guarda), pero no asume la representación legal y de admi-
nistración de los bienes, que seguirá perteneciendo a los padres o tutores,
quienes tendrán la obligación de velar por el menor y el derecho de visitas
y comunicación con el mismo, salvo que una resolución judicial lo impida
por convenir al interés del menor.
e) No se produce de forma automática: requiere previa petición de los padres
o, en su caso, una resolución judicial. Además, es preciso señalar que la
Entidad Pública es libre para estimar si procede o no la asunción de la
guarda solicitada.
d) Es delegable: efectivamente, la entidad pública que resulte titular de la
guarda de un menor puede delegarla en alguna de las siguientes personas:
en el director del centro en que el menor es internado, o en la persona o
personas que lo reciban en acogimiento.
b) Es supervisada: la guarda administrativa se llevará a efecto bajo la vigi-
lancia del Ministerio Fiscal.

Esta ley señala de manera específica que toda persona o autoridad que detecte
una situación de riesgo o posible desamparo de un menor de edad lo deberá co-
municar a la autoridad, sin perjuicio de que le preste el auxilio inmediato. Igual-
mente, quien tenga conocimiento de que un menor no está escolarizado o no asis-
te a un centro escolar regularmente, deberá ponerlo en conocimiento de las
autoridades competentes. La introducción del concepto de riesgo para los meno-
res es otra novedad de esta ley y, detectada esta situación, se establece que la au-
toridad competente pondrá en marcha las actuaciones pertinentes:

1. El riesgo implica situaciones de cualquier índole que perjudiquen el desa-

rrollo personal o social del menor, pero que no requieran una intervención
drástica de la entidad pública (art. 17 de la Ley 1/96).

188
 Los Servicios Sc,cfaies ¡•ara la inflincia y laj11ve11t11d

2. El desamparo es aquella situac 1ón que se produce por el hecho del incum-
plimiento o del imposib e o in; deet1ado ejercicio de los deberes de protec-
ción establecidos por las lcye~ para la guarda de los menores, cuando és-
tos quedan privados de la nec1 ·saria asistencia moral o material. La tutela
del menor la asume la entidad )Ública (art. 18 Ley 1/96).
3. La tutela administrativa. El art 222 del Código Civil establece quiénes es-
tán sujetos a tutela, entre los q 1e se encuentran "los menores que se hallan
en situación de desamp<.ro''. S; considera legalmente situación de desam-
paro aquella conducta de los ·espectivos titulares que conlleva la priva-
ción de la patria potestad snbr · el menor, que deberá en todo caso ser de-
clarada por el juez. Por e"ita declaración el menor quedará sometido a
tutela según las normas orJirn·rias; pero si esta tutela ordinaria no llegara
a constituirse, será de aplicaci•)n el art. 239 del Código Civil, que estable-
ce que la tutela de los n enore desamparados corresponde por ley a la en-
tidad pública a la que er cada ierritorio esté encomendada la protección de
menores (tutela administrativa 1. Este tipo de tutela implica necesariamente
la guarda del menor des.mi rar:1do.
4. El acogimiento rcsidem ial coi 10 medida protectora consiste en el cuidado
y custodia del menor, b en coi io contenido propio de la tutela o con inde-
pendencia de que se haya asu nido, cuando se lleva a efecto mediante el
ingreso del menor en ur centn o establecimiento propio o colaborador. Se
consideran asimilados a los e ~ntros, a estos efectos, los pisos tutelados,
hogares funcionales, n inirre~idencias, etc., tanto de titularidad pública
como de los centros colaborad )res.
5. El acogimiento familiar e~ u1 a alternativa de convivencia no institucio-
nal para aquellos menores qu ·no puedan vivir con su familia, porque se
encuentren en una situaciún le riesgo o desamparo. Supone la integra-
ción plena del menor en la v da de la familia que lo acoge, que se com-
promete a tenerlo consigo. cu darlo, educarlo, como si fuese un miembro
más de la unidad fami iar. pr )porcionándole una formación plena como
persona.
6. El acogimiento familiar· admi iistrativo (art. 173.1 Código civil) es aquel
formalizado por escritl•, con :1 consentimiento de la entidad pública, de
los titulares de la patris potes·ad o tutela, de los acogedores y, en su caso,
del menor que tenga 12 o má: años cumplidos, en vi11ud del cual la fami-
lia acogedora se compt omete a velar por el menor, tenerle en su compa-
ñía, alimentarlo, educarlo y p ·ocurarle una formación, produciéndose una
plena participación de dicho menor en la vida de la familia acogedora.
Existen tres modalidades:

189
 Los Servicios Soci,1/e.' en Espaiia

a) Simple: acogimiento con carác er transitorio, bien porque se prevea la

reinserción del menor en su pn pia familia, o bien porque se formalice
en tanto se adopta otra medida que re\ ista un carácter más estable.
bJ Permanente: acogimiento fam i 1 iar que reviste un carácter más estable
que el simple, porque las circu1 stancL1s del menor no permiten prever
el reingreso en su familia o la a !opción del menor.
e) Preadoptivo: todo aquel formul 1do por la entidad pública al juez en el
que exista la intención de con~tituir posteriormente la adopción por
esa misma familia, siempre que sea pcsible.

7. El acogimiento familiar judicial es aquel 1:n el que la actuación de la enti-

dad pública se concreta en promm :r ante el juez el expediente de consti-
tución del mismo o en dar su con se 1timie11to si no es promotor.

Además la Ley 1/1996 en su art. 10.2 cstablele que el menor tiene a su dispo-
sición una serie de mecanismos para la dl fensa i garantía de sus derechos e in-
tereses. El menor puede:

1. Solicitar la protección y tutela de la entidad pública competente.

2. Poner en conocimiento del Ministe io Fiscal las situaciones que considere
que atentan contra sus derechos co 1 el fin de que promueva las acciones
oportunas.
3. Plantear sus quejas ante el Defenst r del Pueblo. A tal fin, uno de los ad-
juntos de dicha institución se hará urgo d~ modo permanente de los asun-
tos relacionados con los menores.
4. Solicitar los recursos sociales disporibles d~ las administraciones públicas.

Señala la citada ley que las administr;1ciones públicas, en los ámbitos de su

competencia, articularán con los medios op muno~. políticas integrales encamina-
das al desarrollo de la infancia. Asimismo, indica que deberán tener en cuenta las
necesidades del menor, especialmente resp :cto a la adecuada regulación y super-
visión de aquellos espacios, centros y serv cios, en los que permanecen habitual-
mente niños y niñas.
La protección del menor por los podere públirns y, por lo tanto, por los Servi-
cios Sociales se realizará mediante la prev :nción y reparación de situaciones de
riesgo, siendo los principios rectores de su tctuación la supremacía del interés del
menor; su permanencia en el medio familiai de orL~en, salvo que no convenga a su
interés; su integración familiar y social; la p evenc ón de todas aquellas situaciones
que puedan perjudicar a su desarrollo perst nal; la sensibilización de la población
ante situaciones de indefensión del menor; la promoción de la participación y la
solidaridad social y la objetividad, imparci; lidad ; seguridad jurídica en la actua-

190
 Los Se1Tic·ios S 1ciu/e.1 nora la infáncia y /ajuvenrud

ción protectora, garantizando el carác1er colegiado e interdisciplinar en la adopción

de medidas.
La Ley Orgánica 5>2000, d: 12 dl· enero, reguladora de la responsabilidad pe-
nal de los menores en su art. 45.1 at1 ibuye a las comunidades autónomas, la eje-
cución de las medidas adoptaaas por los jueces de menores en sus resoluciones;
llevarán a cabo, de acuerdo con sus 1 espectivas normas de organización, la crea-
ción, dirección, organización y gestió11 de los servicios, instituciones y programas
adecuados para garantizar la correcta ~jecución de las medidas previstas en la ley.
Esta distribución de competencia~, que deja en manos de las comunidades au-
tónomas la ejecución de las nwdidas mpuestas, confiere a las mismas la facultad
de establecer su propio model(l orga1 izativo, de ahí que no exista un modelo co-
mún de gestión a escala nacion1L sinl algunos muy dispares entre sí.

7.5. Servicios sociales y juventud

Hasta los años noventa la juve1 tud co nprendía a las personas que se hallaban ente
los 15 y los 24 afios, separám ose dt ntro de esta franja dos cohortes de edad: la
juventud adolescente, de 15 a 19 año-;, período de retención en la educación o de
tránsito de la educación secum1aria ª' trabajo; y la juventud propiamente dicha de
20 a 24 años, período de transición de la educación superior, técnica o universitaria,
al trabajo. El análisis de las dificultad··s por las que atraviesan las personas jóvenes
en estas dos cruciales etapas de sus idas es esencial para fonnular propuestas y
aplicar medidas que faciliten dicha tr msición de manera positiva. Lna razón (adi-
cional y normativa) para defini1 el lím te inferior, por lo que se refiere a la admisión
al empleo o al trabajo, es que rn el C mvenio 138 sobre la edad mínima de OIT se
indica: '"(. .. )no deberá ser infe ·ior a l 1 edad en que cesa la obligación escolar, o en
todo caso, a quince años" (art. :.J). A gunos países delimitan a los jóvenes entre los
14 y los 24 años, porque el Cnnveni i pennite "( ... ), especificar inicialmente una
edad mínima de 14 años" (art. 3,4). J.simismo en numerosos contextos, con el fin
de analizar mejor la transición de la escuela al trabajo, el límite final de edad se
amplía. en el concepto de los j( venes idultos o adultez emergente, a 30 años, sobre
todo a partir de los años noventa, co11 motivo de los problemas generados por las
políticas neoliberales y la crisis ecl)nó1nica que derivó de ellas.

7. 5. 1. Teorías sohre los relocione,. illfergc11erucio11ales

La perspectiva etapista del itinnario t xistencial se caracteriza por algunos cambios

personales en la conquista de la indl·pendencia individual, como la búsqueda de
autonomía de los núcleos familiar. el ucativo y sociosanitario: y de otros cambios

191
 Los Servicios Sociales en España

sociales vinculados con el empleo. Estas transformaciones, que en la actualidad han

puesto en tela de juicio el modelo tradicional de familia, han llevado también a una
pérdida paulatina de la autonomía precedente y han modificado el modelo lineal de
transición a la vida adulta anterior, que ha sido reemplazado por otros modelos en
zigzag, caracterizados por un continuo movimiento fluctuante de salida y entrada en
el espacio familiar, educativo y laboral. El nuevo modelo presenta una complejidad
cada vez mayor en los itinerarios personales, de ahí la necesidad de analizar sus
dimensiones e interdependencias.
El retraso en la emancipación de la juventud del núcleo familiar en el momen-
to actual ha de analizarse con diversos enfoques teóricos: el antropológico y el
sociológico.

1. El enfoque antropológico (Mauss, 1928; Boas, 1928) enfatiza el construc-

to cultural del concepto de edad (como el de sexo al que se aludió en el
capítulo 6). Estos antropólogos analizan la influencia del contexto sobre la
edad ya sea para enfatizar el potencial rol de la educación en la transfor-
mación del contexto (Mead, 1928), como para señalar su función media-
dora entre la naturaleza y el contexto (Benedict, 1938), de la que surgen
contrastes y contradicciones que conforman las propias identidades y que,
en el caso de las relaciones entre generaciones joven y adulta, se manifies-
tan de manera dicotómica, siendo las oposiciones más relevantes: respon-
sabilidad-no responsabilidad, dominio-sumisión y el papel sexual contras-
tado (Pérez Islas, 2008, p. 4).
2. La teoría sociológica de la juventud tiene dos enfoques: el generacional y
el de clase.

• Teoría de las generaciones

A esta primera corriente sociológica pertenecen José Ortega y Gasset con la

noción de relieve generacional como sucesión y coexistencia generacional (1923)
y posteriormente su discípulo Julián Marías (1954), quienes van a precisar que la
misión de las generaciones es establecer su propia construcción social como suje-
tos históricos de las sociedades contemporáneas, lo que ha servido de modelo
para investigaciones posteriores. Según Ortega y Gasset, el concepto de genera-
ción no implica principalmente más que estos dos puntos de las transiciones juve-
niles: el tener la misma edad y poseer algún contacto vital. Carlos París comple-
mentará el concepto orteguiano con la idea de "espacio generacional" que hará
flexibles las fechas que conforman e integran a una generación.
Otro representante también de la corriente generacional es Karl Mannheim
( 1928), que considera simplista la perspectiva psicologicista de Mead del desarro-

192
 Los Servicios Sociales para la infancia y la juventud

llo de la condición humana. Su abordaje representa un paso adelante en la mirada

generacional al apuntar que las generaciones son periodos clave en la adquisición
de una identidad propia, y en el debate ofrece una perspectiva novedosa para la
epistemología social. Su racionalismo se apoya en el relacionismo, que reconoce
la capacidad de la juventud para influir en el contexto, y propone una especie de
tercera vía analítica entre el funcionalismo y el marxismo (Pérez Islas, 2008).
Entre los funcionalistas de la corriente generacional, Parsons ( 1963) concibe
la acción social en términos de roles o posiciones que asumen los actores en un
campo específico de las relaciones sociales. El sujeto joven no sólo posee una
expectativa propia de acción que establece su propio estatus (que da o quita pres-
tigio) sino que además se vincula con las orientaciones que proporciona el actor.
De ahí que en este contexto la cultura juvenil surja como una acción contrapuesta
a la adulta y en conflicto con ella (Coleman, 1961, Eisenstadt, 1964).
Entre los psicologicistas, Jeffrey J. Arnett (2004) acuña la expresión "adultez
emergente" (Emerging adulthood), para relacionar el retraso en el paso de una
etapa a otra de mayores responsabilidades. Los jóvenes disfrutan de mayor liber-
tad actualmente en el paso para elegir sus modelos de ocio y consumo. Sin em-
bargo tampoco niega que existan otros determinantes estructurales que influyan
-el desempleo, la precariedad económica y laboral, las adscripciones culturales,
de género y de etnia- o incluso que sean las propias políticas sociales las que
coadyuven al retraso, por el incentivo de los recursos puestos a disposición de
este colectivo (Moreno Mínguez, 2012, p. 24). Así en la transición son más rele-
vantes, el individualismo y la acción del sujeto que los determinismos estructura-
les que marcaban las transiciones de los jóvenes de antaño. Este planteamiento
resalta una cierta visión estática de la juventud dentro del ámbito familiar estable
y no tiene en cuenta las situaciones económicas ni los recortes que los gobiernos
están practicando en las políticas de juventud.
Dentro de las teorías sociales estructuralistas destacan como determinante del
actual modelo de emancipación de la juventud el contexto en que ésta se desen-
vuelve, y subrayan que en la prolongación actual de la etapa juvenil juegan un
papel relevante los factores de carácter estructural relacionados con el mercado de
ttabajo, la situación económica y familiar y las políticas institucionales, que fre-
nan la toma de decisiones y limitan las posibilidades de elección de un futuro
autónomo. La teoría sociológica permite diversos enfoques analíticos de abordaje
de las transiciones juveniles:

1. El enfoque relacional intergeneracional. Esta perspectiva de carácter re-

lacional analiza las generaciones y los conflictos entre generaciones. Con-
sidera que las transiciones juveniles representan rupturas de la imagen del
mundo adulto. Frente al modelo estático del sistema de socialización pa-
terno-filial funcionalista, esta perspectiva resalta la potencialidad de la

193
 Los Servicios Sociales en España

generación joven como agente dinámico y transformador de la realidad

social (Benedicto y Morán, 2007). Surgen nuevas expresiones identitarias,
de cultura y participación, nuevos modelos de vida y de consumo más
modernos que los de las generaciones adultas que les precedieron. Se pre-
cisa negociar pautas de convivencia y de ayuda económica entre ambas
generaciones.
2. El enfoque de los itinerarios biográficos. Analiza las trayectorias persona-
les y se basa en algunas de las aportaciones del interaccionismo simbólico
(Blumer, 1982), en concreto en aquella que considera al actor social joven
como sujeto histórico y protagonista de su propia vida, en el proceso de
dar significado a las elecciones racionales, las emociones y las expectati-
vas de futuro. En esta perspectiva, el objetivo principal de la juventud es
integrar la libertad y la independencia con la necesidad de seguridad y
protección (familiar, laboral, etc.), lo que supone la aparición de unos con-
flictos más o menos explícitos entre ambos objetivos.
3. El enfoque de la dimensión institucional. Este enfoque destaca la dimen-
sión de lo público y el papel de las políticas en la definición de los proce-
sos de emancipación de los jóvenes. Según este enfoque la trayectoria de
la juventud es el resultado de las elecciones y decisiones que toman estos
sujetos condicionados o influenciados por las normas y el entorno social y
cultural -como género, clase, etnia, etc.- además de por otros factores in-
dividuales y familiares (Moreno Mínguez et al., 2012, pp. 25-26). Se trata
de unas estructuras culturales e institucionales -diversas según los países-
que condicionan las elecciones biográficas y explican los comportamien-
tos de la juventud en relación con la formación, el empleo o la familia.
Algunos autores subrayan la incidencia de los factores normativos en el
cambio; consideran que la condición de incertidumbre actual de la juven-
tud está borrando los límites con las demás etapas del ciclo vital (Gil Cal-
vo, 2005; Van de Velde, 2008).

• Teoría de las clases sociales

Sin renunciar a los aspectos de conflicto que intercorren en las generaciones

hay autores que resaltan que el origen del conflicto estriba en el concepto de
clase social.
Entre los representantes de esta corriente cabe destacar Antonio Gramsci,
quien parte del conflicto generacional, no para naturalizarlo, sino como una de las
formas que asume el poder en contextos cambiantes en los momentos de crisis de
autoridad, cuando los propios jóvenes de las clases burguesas se unen a la clase
progresista para cuestionarlo. Sin embargo esta perspectiva dio prioridad al con-

194
 Los Se1Ticios .\ociu/e~ para la infancia y /a juventud

cepto de clase por encima de o ras ca egorías,joven o mujer, que fueron relegadas
y no fue hasta la contestación de la década de 1960 cuando la juventud adquirió
relevancia (Wright Milis, Goldman 1, al verificarse la contradicción entre los
avances juveniles y el estancallliento del contexto social. Es quizá Bennett Berger
( 1963) quien critica la visión unidire :cional de la transición juvenil simplificada.
que no considera la complejidsd que iculta el concepto y la diversidad de culturas
que se generan en su interior.
La teoría de juventud tienL' a alg mos de su mejores representantes en la Es-
cuela de Birmingham, en las i ivesti~aciones realizadas en el Centre for Contcm-
porw\· C11/t11ra! S111dic.1· (CCCS. 19 iJ-2002). Integran varios elementos prove-
nientes del marxismo, entre ellos la d 1scusión sobre la construcción de la teoría de
la cultura (relación base-superestn ctura). pero sobre todo una relectura de
Gramsci que los vincula con el marxim10 humanista, básicamente a través del uso
de su concepto de hegemonía. que ut !izan para explicar las subculturas juveniles,
los medios de comunicación, a raza y el género. Su método, que influenciará al
resto del grupo, se basa en el análi~is a tres niveles: histórico (problemática de
clase); estructural o semióticc (los · ubsistemas simbólicos); y, fenomenológico
(la forma de vida de sus integ ·antes, Posteriormente John Clarke y Ton y Jeffer-
son ( 1973) plantearon que la; sube ilturas juveniles deben abordarse no desde
perspectivas idealistas sino d:sde u ia génesis sociohistórica cultural concreta,
donde negocian su espacio, es ti lo y u yo con las estructuras hegemónicas como
una lucha por controlar el significadl . Definen el concepto de cultura, su vincula-
ción con las clases sociales, y recm1dazan el ténnino "'cultura juvenil" por el de
subculturas juveniles. y así eo come las analizan en su relación con la "cultura
paterna" con la que tiene Jifert·nc1as similitudes (Pérez Islas, 2008, pp. 14-15).
En Francia dos enfoques con ar ortaciones bastante originales son: el de la
complejidad de Edgar Morin ( 1962). Este autor se preocupó por el proceso que se
estaba produciendo en la socitdad dt masas. proceso que llamó '"desgerontocrati-
zación" que se da en la polítio. en 1 familia y en la cultura de masas. Por eso la
cuestión juvenil no sólo es asunto de los jóvenes, sino tambiién de los adultos que
tampoco quieren dejar de ser jl'ivene'. Resalta la necesidad de transfomiar el pen-
samiento que aísla por un pen~amier lo que une; por lo tanto la complejidad de la
realidad reclama un pensamiento co11plejo, que trata a la vez de vincular y distin-
guir, no de desunir.
El otro enfoque es el Je Pierre B mrdieu, quien parte de una teorización sobre
la estructura socia 1 y la prodlll c ión d ~ sujetos para plantear los conceptos de e lasc
vinculado~ a edad y generaciones. Para ello, define la estructura social como un
sistema de posiciones dentro de un s -.;terna relacional y jerárquico, dividido por el
capital; es decir. en un contexto en t 1 que las diferencias de generación son dife-
rencias en el "'modo de genenición" -en las formas de producción- de los indivi-
duos. diferencias que se lirnitm a gi upos y campos concretos en cada momento.

195
 Los Servicios Sociales en España

La propuesta de clases de edad, de una edad social, se define por una serie de
derechos, privilegios, deberes, formas de actuar y está delimitada por una serie de
momentos de transición (matrimonio, primer trabajo, etc.) que siempre será una
producción histórica. Desde este punto de vista, la división por clases de edad no
es algo que el investigador pueda imponer desde afuera a su objeto de estudio
(como en la versión positivista), sino que debe comenzar delimitando los grupos
sociales y dentro de ellos, en sus dinámicas de reproducción social, reconstruir las
diferenciaciones de edad por clases (Pérez Islas, 2008, pp. 17-18).
Sin duda, las consecuencias de estos cambios sociales en el contexto de las úl-
timas décadas han sido contradictorias para la juventud; por un lado son positivas,
les proporcionan más oportunidades para mejorar sus experiencias; pero por otro
lado no pueden acceder a todas ellas y menos aún en un contexto como el actual,
dominado por la inestabilidad y la incertidumbre laboral y económica, que denota
un empeoramiento de las condiciones para los jóvenes respecto a las de las gene-
raciones que les precedieron.

7. 5.2. Políticas sociales de juventud en la perspectiva europea

El Estado de bienestar es la respuesta colectiva europea de garantía de libertad y

bienestar, y reduce la vulnerabilidad de la población, al proporcionarle asistencia y
protección social, no sólo en el terreno jurídico-normativo, sino también en el de la
participación cívico-política. Las políticas de juventud se justifican como avances
democráticos al posibilitar la adquisición de competencias y capacidades en los
beneficiarios de las mismas (Moreno Mínguez et al., 2012, p. 153); no sólo favore-
cen el desarrollo de sus trayectorias personales y colectivas, sino que además redu-
cen los niveles de vulnerabilidad presente y futura (Lorenzo y López, 2012). Ac-
tualmente, esta vulnerabilidad se percibe como un riesgo social cuyas dimensiones
varían en función del contexto socioeconómico y cultural.
Si en la Unión Europea las políticas sociales para la juventud han enfatizado
la participación como un requisito indispensable para afrontar sus principales
desafios -el desempleo, el fracaso escolar, la pobreza, los bajos niveles de parti-
cipación en la vida pública y los problemas de salud (Consejo de la UE, 2009)-;
en el caso español, uno de los principales problemas ha sido su escaso peso en
comparación con otras políticas de bienestar social.
Las políticas sociales son una clave de análisis de los contextos instituciona-
les, en especial, para profundizar en los programas diseñados para la juventud que
se llevan a la práctica por los Servicios Sociales autonómicos y locales.
La Estrategia de la Unión Europea para lajuventud (2010-2018) adoptada por
el Consejo (2009) tiene entre sus objetivos ofrecer más y mejores oportunidades a
los jóvenes y promover su ciudadanía activa, su inclusión social y su solidaridad.

196
 Los Servicios Sociales para la infancia y la juventud

Esta Estrategia complementa una iniciativa emblemática, Juventud en movimien-

to de la Estrategia Europa 2020 para el crecimiento y el empleo (2012), que se
refiere a las necesidades de los jóvenes y las oportunidades existentes en ocho
campos de acción: educación y formación; empleo y espíritu empresarial; inclu-
sión social; salud y bienestar; actividades de voluntariado; participación; creativi-
dad y cultura; y la juventud y el mundo.
El núcleo de las recomendaciones específicas para combatir el desempleo ju-
venil en cada país, y las cuestiones conexas, alientan a los Estados miembros a
crear empleo y promover el crecimiento económico, y no sólo a concentrarse en
medidas de austeridad. Esta perspectiva europea contrasta con la indefinición del
contenido de las mismas, -según Quintana (2011, pp. 18-21 }--- al ser demasiado
generalistas, limitándose a establecer principios generales de aplicación: transver-
salidad, cooperación entre agentes, lucha contra la discriminación, y la perspecti-
va de género, que deberían introducirse en los programas nacionales que las po-
tencian (Moreno Mínguez, 2012, p. 148).
En las políticas sociales, y en particular en las de juventud, se toma en conside-
ración sobre todo la ocupación. En la denominada Iniciativa de Oportunidades para
la juventud de finales de 2011, la Comisión Europea exponía la situación laboral en
la Unión Europea, y proponía luchar contra la elevada tasa de desempleo y las difi-
cultades de su acceso, en un contexto como el actual de incremento generalizado
del paro. En algunos países europeos, la tasa de desempleo juvenil llega a ser el 40
por ciento. Señala una cifra total de 7.500.000 desocupados, con una edad com-
prendida entre 16 y 24 años, jóvenes que tampoco estudian ni se forman, a pesar de
la existencia de puestos vacantes-se calcula que de 2012 a 2020, 73.000.000 pues-
tos quedarán libres como consecuencia de las numerosas jubilaciones y sus puestos
deberán ser ocupados por jóvenes competentes-. Esta situación pone de manifiesto
la inadecuación del mercado laboral en la Unión Europea.
Para la Comisión Europea los factores que inciden en el desempleo juvenil
son: el abandono escolar prematuro sin alcanzar ninguna cualificación; la falta de
las capacidades y experiencia laboral; el empleo precario seguido por períodos de
desempleo; las limitadas oportunidades de formación; y los insuficientes o inade-
cuados programas activos del mercado laboral.
Frente a estos problemas, la Comisión propone que se examinen las políticas
nacionales y sus resultados; así como que se proporcione apoyo financiero para
acciones nacionales y transfronterizas. Los objetivos para promover el empleo de
la juventud son: prevención del abandono escolar prematuro; desarrollo de capa-
cidades para el mercado laboral; ayuda para una primera experiencia profesional
y la formación en el puesto de trabajo y consecución de un primer empleo. Se
proponen como acciones a favor de una población joven activa: el uso del Fondo
Social Europeo así como las mejoras en la transición de la escuela al trabajo y el
apoyo a la movilidad de los jóvenes en el mercado laboral.

197
 Los Servicios Soci, des en Espaiia

Este diagnóstico no contempla la desoct pación estructural, causada por las polí-
ticas neoliberales de los años noventa y la p1 >sterior crisis financiera y económica.
Son las políticas de juventud aquellas acciones que se orientan al logro y la
realización de valores y objetivos sociale,; en rdación con esta etapa del ciclo
vital, y el intercambio generacional. Estas políticas son de diverso tipo: reparato-
rias, de promoción y orientación al desarr illo y 1 la construcción de la ciudada-
nía. En ellas se ponen de manifiesto valt res e intereses sociales y las llevan a
cabo organismos específicos públicos (Et1ucación, Salud. Cultura, Trabajo, De-
p011e, etc.).
Las políticas de juventud han oscilado ~apuma Comas (2011 )- entre aquellas
definidas como de transición, porque trata1 de facilitar el paso de una generación
a otra, y las políticas afirmativas que pers guen ti refuerzo de la condición juve-
nil. Las primeras optan por estrategias tran, versales, 111 ientras que las segundas se
sostienen en los servicios específicos y esrecializados. Las políticas de transición
se asocian a la noción de espera pasiva, m ~ntras que las políticas positivas tratan
de implantar en la juventud la ciudadanía a ·ti va.
Las políticas de juventud y los progran as europeos se desarrollan a tres nive-
les diferentes: nacional y regional y local y se ouedcn analizar además por las
instituciones que las ponen en práctica, poi lo~ ámbitos de actuación, las priorida-
des y los planes de acción. El resultado es 1 na variedad de situaciones, por países,
que impide el análisis comparativo, a pesa de la~ directivas europeas para orien-
tarlas a escala nacional.

7.5.3. las políticas dejuventud en Espuño

España tiene el mayor porcentaje de Europa de población joven con dificultades de

inserción laboral. En concreto, el Informe P, norarna de la Educación (2012), elabo-
rado por la OCDE, señala que casi el 24°, de los jóvenes españoles entre 16 y
29 años no estaba empleado ni cursaba estJdios en 201 O. La juventud es, por lo
tanto, uno de los colectivos más golpeados ,Jor las políticas neoliberales y la crisis
financiera y económica, corno revela el lnti1rrne d~ 2012 de la Estrategia europea,
citado anteriorrnente. El desempleo de los. óvene entre 16 y 24 años de edad ha
aumentado en la Unión Europea un 50% l esde ti comienzo de la crisis, de una
media del 15% a principios de 2008 hasta l i 22,Y'O a mediados de 2012. Las últi-
mas cifras publicadas por Eurostat ponen d ·manifiesto que son Grecia (53,8%) y
España (52,9%) los países con tasas más elevadas de desempleo juvenil. En el con-
junto de la Unión Europea, más del 30% de os jóvenes desempleados lo han estado
durante más de un año.
Una de las políticas que han tenido u11a cierta relevancia es la denominada
renta básica de emancipación, dirigida a óvene-> emancipados de sus familias

198
 Los SetTicios .\ociu!e.< para la infancia _1· !aj11l'e11t11d

para financiar parte del alquiler de ,us viviendas. La regulaba el Real Decreto
1.472/2007, de 2 de noviembrL' (modificado por el Real Decreto 366/2009, de 20
de marzo; por el Real Decreto 1260 201 O de 8 de octubre), que el Real Decre-
to 20/201 L de 30 de diciembre de 11edidas urgentes en materia presupuestaria.
tributaria ) financiera para la .::orrec\ ión del déficit público, puso fin a partir de
2012, aunque los beneficiarios de la 11isma puedan seguir siéndolo mientras cum-
plan los requisitos y no hayan ~upera,!o los 4 años de su disfrute, y no sobrepasen
los 30 años de edad, aunque la cuantí 1 se ha reducido sensiblemente.
Los destinatarios jóvenes ~ntre 22 y 30 años, el tramo de edad en el que es
más difícil constituir un hoga · prop o y tener un trabajo remunerado; es decir,
cuando se produce la doble tra 1sició1 laboral y familiar. Los requisitos para acce-
der a dicha prestación son, además dt la edad, tener empleo, un contrato de alqui-
ler y un patrimonio inferior a 108.18:, 18 euros. Su objetivo es favorecer la transi-
ción de una juventud ya integrada en el mercado de trabajo y con voluntad de
constituir un hogar propio o y.t con t 1, mediante una ayuda cuatrienal. Es un pa-
liativo temporal para abordar proble nas estructurales -desempleo, inestabilidad
laboral, elevado coste del alquiler o :ompra de una vivienda- que no podían ser
solucionados en tan corto plazo. La enta de emancipación vincula a la juventud
con los Servicios Sociales. así :orno ton otras prestaciones a las que pudiera tener
derecho para cubrir los riesg( s de !'et exclusión, pero no han servido para este
acercamiento; por el contrari( Lópe1, Peláez (2012) resalta que en los últimos
años el distanciamiento entre os jó\ enes y este tipo de institución ha sido cada
vez mayor.
Además de los que persiguen la i 1serción laboral de la juventud, existen otros
programas de Servicios Soci< les dt stinados a su integración social. Conviene
analizar cómo aborda esta última red institucional el retraso en las transiciones de
la juventud a la vida adulta y qué ir formación poseen los jóvenes acerca de di-
chos servicios, lo que permitirá intt rpretar la adecuación o no de los recursos
disponibles a sus demandas y 1 sus situaciones de riesgo reales. Para transformar
los derechos en capacidades rL·ales -iice Sen (2000)- no basta saber que existen
unas instituciones sociales, sirrn también saber cómo funcionan.
Las características de los 1rogra nas de Servicios Sociales dirigidos formal-
mente a favorecer la transición de la Juventud son:

1. Un modelo de integra( ión so :ial basado en el empleo y la independencia

familiar en el que la juventuc'. se encuentra inmersa en un mundo de adul-
tos: las reglas de jueg(, el es ilo relacional, las expectativas, etc. A juicio
de Moreno Mínguez (p. 151). los profesionales de referencia con los que
interactúa tienen un m(idelo de integración basado en la prevención de una
amplia variedad de ric~gos -adicciones, violencia familiar, fracaso escolar
o desempleo- y no en tormar a los jóvenes en la gestión de su identidad y

199
 Los Serl'icios Soci, 1/es en Espai'w

en orientar sus propios itinerarios presentes y futuros. Según Vidal Fer-

nández (2009) ante las dificultade, de esta gestión suelen favorecer que
permanezcan en el hogar familiar que limita la autonomía de quienes acu-
den a los Servicios Sociales, y ;os jó-.enes experimentan dificultades
reales para reconocerse y verse rec< noLidos como adultos (p. 170).
2. En segundo lugar. las trayectorias. uveniles son complejas y los factores,
externos o internos que interviener en el disefio de los programas para la
juventud se realizan con carácter p ·eventivo, en función de las caracterís-
ticas negativas que han de aborda· los profesionales, pero no tienen en
cuenta el discurso de los jóvenes S< bre su identidad y sus capacidades. De
ahí que la intervención social se perciba como orientada en general a la
prevención de conductas juveniles nás o 1nenos disruptivas. Sin embargo
otra tendencia de los profesionales le trab1jo social con jóvenes se orienta
a desarrollar programas de interven-:ión bisados en el análisis de sus pro-
blemas específicos, los de la juventud. que no pueden ser atendidos me-
diante la orientación genérica de lt s programas de los Servicios Sociales
(Van Ewijk, 2010). Contemplar la perspectiva subjetiva del joven en el
plan de intervención de Servicios S lciales mejorando la eficacia operativa
de los programas sociales.
3. En tercer lugar, la prioridad en los ¡•rogra1<rns de intervención social como
en la prestación de recursos de Se1 vicios Sociales se ha definido en fun-
ción de la protección del colectivo <e la población mayor de 65 años, y ha
relegado a un segundo plano a la ju' entud y a sus políticas.

En el modelo de Estado del bienestar lamilisra español, como en el de otros

países del sur de Europa, aunque la familia rerresente el mecanismo principal de
prevención de la exclusión social, no cue ita con recursos públicos suficientes
para abordar las necesidades de la juventu<. Tampoco los Servicios Sociales o el
Tercer sector lo consideran un colectivo 1ulnerable rrioritario, de ahí que los
recursos disponibles se concentren en otrc ~. tam Jién vulnerables, como son las
personas mayores, la infancia o las persona~ en sit 1ación de dependencia.
En el caso español algunas de lascaren< ias de estas políticas las han puesto de
manifiesto públicamente. en 201 1 y 2012. los movimientos sociales y políticos
organizados como una red global de protes a, 4ue han hecho aflorar dos fenóme-
nos: en primer lugar, la persistencia de pn blema5 estructurales que afectan a la
juventud -paro, contratos precarios, salario.; bajm., movilidad social descendente
y falta de expectativas- que no han podido Jaliar ni las políticas ni los programas
sociales; y, en segundo lugar, la capacidad de movilización y coordinación de la
juventud para llegar a los poderes público~ A través de las redes sociales la ju-
ventud se ha comunicado, se ha reconocid ), se lia organizado y ha conseguido
hacer visible su situación de vulnerabilidad lahornl, social, institucional y sanita-

200
 Los Servicios Sociales para la infancia y la juventud

ria (Taibo, 2011 ). Las redes sociales han roto, por lo tanto, con el estereotipo de la
juventud insolidaria, pero no con la realidad de la sociedad de individuos de Elías,
a que se hacía referencia en el capítulo 1, porque el abismo de esta vulnerabilidad
es cada vez más profundo y existe el riesgo de una ruptura del vínculo social que
será dificil de restañar.
Asimismo los cambios en las instituciones de la juventud han marcado una
fragilidad identitaria y una menor estructuración de sus relaciones. Existen mayo-
res oportunidades de acceso a la formación que en épocas pasadas, pero menores
son las posibilidades de incorporación a la esfera productiva, lo que polariza su
efecto: empleos para jóvenes muy cualificados y empleos para aquellos, que por
fracaso escolar o desajustes entre formación y trabajo, están abocados a empleos
escasamente cualificados, que dificultan la construcción de itinerarios profesiona-
les duraderos, el mantenimiento del bienestar e incluso la asunción de responsabi-
lidades familiares.

201
 8
Los Servicios SlJCiales de atención
a las situaciones de dependencia

En el último tercio del siglo X\ las t ansformaciones sociocconómicas han origi-

nado nuevos riesgos sociales. Algun )S derivan del aumento de la esperanza de
vida y otros de la transformac,ón de sistema familiar y del cuidado informal en
este entorno. ejercido sobre tcdo po mujeres. y de la quiebra de la solidaridad
intergeneracional. Estos cambios exi ~en unos mecanismos de respuesta que pre-
vengan o reparen su daño e incluso que traspasen al Estado las funciones que
antes desempeñaba la familia 1Roldá1 y García. 2006). En la actual crisis econó-
mica los gobiernos proponen r(·ducir :1 gasto en protección social y laboral, cuan-
do los riesgos han aumentado el 11ú1 iero de usuarios reales y potenciales de los
Servicios Sociales (Gil Calvo. 2009; Rodríguez Cabrero. 2011: García Giráldez y
Robles Ríos, 20 l l ).
Ante estos cambios experi nentat os. dentro y fuera de la Unión Europea. el
reto de las políticas sociosanitarias p< ralos cuidados de larga duración se plantea
en dos frentes antagónicos: el de las presiones económicas a favor de un mayor
protagonismo del consumo p1ivaJo. de responsabilidad individual, y el de las
presiones sociales por un maycr prot<igonismo de los sistemas de protección de la
dependencia. de solidaridad colcctivz. ya sea porque se han creado nuevos siste-
mas de dependencia -como en Austri l, Alemania. Luxemburgo y Francia- o por-
que se han ampliado los sistemas sanitarios y sociales existentes -como en los
países nórdicos- o porque están pcnd entes de su establecimiento y se sigue deba-
tiendo sobre el sistema más apropiat o. como en Bélgica, España, Reino Unido.
Italia (Rodríguez Cabrero. 201 ).

203
 Los Servicios Sociales en España

8.1. Dimensión conceptual

La Organización Mundial de la Salud define los cuidados de larga duración como

aquel "sistema de actividades llevadas a cabo por cuidadores informales (familia,
amigos o vecinos) o profesionales (sanitarios, sociales u otros), o ambos, para
conseguir que una persona que no sea totalmente capaz de cuidar de sí misma
mantenga la mejor calidad de vida posible dentro de su entorno, de acuerdo con
sus preferencias individuales, con el mayor grado posible de independencia, auto-
nomía, participación, realización personal y dignidad humana.
La necesidad de cuidados de larga duración es prevalente en los grupos de
personas en edad avanzada, ya que tienen mayor riesgo de sufrir problemas o
enfermedades crónicas o de larga evolución que causan discapacidad fisica o
mental" (OMS, 2000; Milbank Memorial Fund, 2000, p. 8).
Por cuidadores informales se entiende un conjunto difuso de redes que se ca-
racteriza por su reducido tamaño y por tener un vínculo de afectividad en la rela-
ción. Es una red que proporciona el cuidado no de manera ocasional, sino me-
diante un compromiso de permanencia o duración. Sin embargo, por extensión, el
término se aplica también a otros agentes de intervención, como son las asocia-
ciones de ayuda mutua y el voluntariado.
A diferencia de las actividades de reproducción o de los cuidados informa-
les, los cuidados profesionales son aquellos proporcionados por personas que
cumplen con el requisito de poseer los conocimientos y la formación específicos
necesarios para tal fin, que están regulados por procedimientos públicos, y son
remunerados salarialmente en el ámbito del mercado de trabajo (Sánchez
Reinón, 2011 ).
La perspectiva de análisis de los conjuntos conceptuales binarios, centraliza-
ción/descentralización, universalidad/sectorialidad y principal/subsidiario se in-
clina, en el caso de la Ley 39/2006, de promoción de la Autonomía personal y
Atención a la Dependencia, por el primer término de estos binomios conceptua-
les. Así se resalta la naturaleza centralizadora y de prestación de servicios con
carácter universal introducida por esta ley respecto a las leyes de Servicios Socia-
les; como derechos subjetivos de las personas que los requieran. Ello permite
destacar la función centralizadora de la Administración General del Estado en
materia de dependencia -por lo que dice y por lo que omite- frente a la función
descentralizadora de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales
que resulta de las leyes de Servicios Sociales. Un segundo aspecto es el del nece-
sario proceso de integración del Sistema de Autonomía y Atención a la Depen-
dencia (SAAD) en el sistema de Servicios Sociales, como subsidiario de éste para
su consolidación, tal y como establece la LAP AD pero que desempeña más bien
la función protectora principal.

204
 Los Servicios Sociales 1,e utem irín a las situaciones di' JepenJencia

8.2. Sistemas y modelos de prote1:ción de la dependencia

en la Unión Europea

Según Rodríguez Cabrero la división tradicional de las necesidades -la sanitaria

y la de cuidados personales- ha comolidado dos diferentes sistemas, antagóni-
cos también en relación con lo~ cuidaJos de larga duración. Estos sistemas dife-
rencian, en términos del derec l10 de 1rotección y cobertura, de la financiación,
etc., y de los principios que lo~ rigen un sistema de sanidad universal y un sis-
tema de dependencia asistencial. A.lgunos países de la Unión Europea introdu-
cen los sen icios sociales perstinales Je salud en dependencia (por edad, enfer-
medad crónica y discapacidad¡ com11 parte del sistema global de cuidados de
larga duración. De este modo a situ tción de dependencia atraviesa toda la es-
tructura social, pero las políticas pút licas dan prioridad -como se apuntaba en
el capítulo 7- al colectivo de l 1s per~ onas mayores, porque representa un volu-
men cada \ez mayor) por lo' cambios paralelos que se han producido en la
estructura social de la población cuid;1dora.
Tradicionalmente el coste e e Li a1ención sanitaria de este colectivo lo afron-
taba el sistema sanitario, míen ras qL e los cuidados de larga duración corrían a
cargo del sistema de Servicios Social:s. sobre todo del sistema informal y, den-
tro del mismo, de la familia. El cost( sanitario, al ser de cobertura universal, se
financiaba directamente con impuest< is y cotizaciones de la Seguridad Social, e
indirectamente, una parte del l.'.oste 'le los cuidados personales lo cubría, y lo
sigue haciendo sobre todo en los país~s del Sur de Europa, la familia, en concre-
to las mujeres. Se puede decii que, ;alvo en los modelos de protección social
nórdicos, los cuidados de larga durac ón han sido de carácter familiar.
Entre 1970 y 1990, según e-.;tll\ ier lll más o menos con sol ida dos los estados de
bienestar, las políticas de conte1,ción d:I gasto social por un lado, y los cambios en
la población y la presión de la~ orgar izaciones de las personas con discapacidad,
por el otro, han contribuido al increrne 1to de los cuidados de larga duración. A ello
se afiade el cambio de mentalidades, Jerivado de la incorporación de la mujer al
mundo productivo. que ha repli:nteadc la "naturalización" de la feminización de la
función cuidadora, así como la retlexi ín sobre nuevas fomias de gestionar la eco-
nomía dom~stica y familiar, sobre tod i en los países mediterráneos. Aunque sigue
siendo central la función de la 111ujcr e 1 los cuidados de larga duración con las per-
sonas mayores y menores en si,uaciór de dependencia en los países meridionales,
las políticas de igualdad de género y te acceso al empleo, así como la promoción
educativa han conducido a una cultun del reparto más equitativo de las tareas do-
mésticas y, por lo tanto, también de lo" cuidados de estas personas, lo que tiende a
un mejor reparto de la carga del cuidado informal tradicional. Sin embargo, se trata
de un cambio cultural profundo, cuyo~. resultados se verán a largo plazo, y se rela-
1.'.ionan con las diferencias culturale<.; dt los países de la Unión Europea.

::o:;
 los Servicios Sociales en España

La Comisión Europea ha promovido la introducción de reformas institucio-

nales que articulen los dos sistemas de protección, el social y el sanitario, para
las personas dependientes con necesidades de cuidados de larga duración, te-
niendo presente los aspectos cuantitativos del envejecimiento y la discapacidad,
pero también aquellos cambios cualitativos que se han de inspirar en tres princi-
pios fundamentales: acceso universal, calidad asistencial y viabilidad financiera
de ambos sistemas.
Además, cuando los estados nacionales reconocen que la situación de depen-
dencia no es un riesgo individual sino social, deberán desarrollar unas políticas
públicas y unos programas de protección que contemplen las formas de financia-
ción, las funciones de los sistemas nacionales de Sanidad y de Servicios Sociales,
el peso de la familia cuidadora y las escalas para su prestación.
En la Unión Europea la financiación de la protección sociosanitaria se puede
sintetizar en tres modelos diferentes: el modelo de protección universal para
todos los ciudadanos y de financiación por impuestos, que es el modelo de los
países nórdicos; el modelo de protección por el sistema de la Seguridad Social
con prestaciones financiadas con cotizaciones, que es el modelo bismarkiano
"ocupacional" de los países centroeuropeos (Moreno, 2012), y el modelo asis-
tencial, dirigido a los ciudadanos carentes de recursos, que es el modelo de los
países europeos meridionales. Estos sistemas, sin embargo, están convergiendo
hacia dos modelos: el de naturaleza universal de carácter impositivo y el de Se-
guridad Social, ambos con servicios o prestaciones económicas que cubren sólo
una parte del coste de los cuidados permanentes, y la otra parte, en mayor o me-
nor medida, la cubren los beneficiarios. Está desapareciendo el modelo asisten-
cial para las situaciones de dependencia y se va orientando hacia la universaliza-
ción del derecho social, pero con un acceso a las prestaciones que no depende de
los recursos de la persona que requiere cuidados de larga duración, sino de la
necesidad sociosanitaria evaluada, según Rodríguez Cabrero. Se sintetizan algu-
nos de los elementos más destacables de estos modelos de sistemas de protección
públicos en el cuadro 8.1.

l. El sistema de protección universal. El modelo de universalidad se rige

por el principio de ciudadanía que establece que la protección de la de-
pendencia es la extensión lógica de un Estado social que garantiza la co-
bertura de las necesidades básicas de los ciudadanos.
2. El sistema de protección a través de la Seguridad Social. Se rige por el
principio de subsidiariedad. La protección mediante cuidados de larga
duración (CLD) se encuadra, se financia y se gestiona en el marco del
sistema de la Seguridad Social. La posibilidad de elección de la persona
que necesita cuidados de larga duración o de su familia entre las presta-
ciones monetarias o los servicios es amplia; pero la libertad de elección

206
 Los Servicios Sociales de atención a las situaciones de dependencia

la condicionan las tradiciones culturales y familiares, y es compatible

con una orientación dirigida a favorecer la prestación de servicios -en
Alemania se duplica su cuantía si se recurre a cuidadores profesionales
en vez de a cuidadores informales del entorno; o se reduce dicha libertad
de elección a medida que aumenta la gravedad de la situación de la per-
sona- lo que pone de manifiesto la importancia que se presta a que sean
los profesionales quienes proporcionen la atención especializada.
3. El sistema asistencial. Se configura como un sistema público, financiado
mediante impuestos, de cobertura limitada y destinado a satisfacer las ne-
cesidades básicas de los ciudadanos en situación de dependencia con insu-
ficiencia de recursos económicos y, por lo tanto, de alcance y extensión
también limitados.

Cuadro 8.1. Rasgos comunes de los distintos modelos de protección

de las situaciones de dependencia
Sistemas
Principios Características
de protección
Sistema Ciudadanía • Derechos sociales que garantizan la asistencia
de protección sanitaria y social con carácter universal y gratuito.
universal • Protección como ampliación de las prestaciones y
los servicios sociales y sanitarios.
• Cobertura universal y copago de acuerdo con el
nivel de renta.
• Sistema fundamental de prestación de servicios;
menos intensa la tradición familiar del CLD informal.
• Modelo predominante de servicios públicos, pero
que va introduciendo la prestación de servicios
privados.
• Financiación de carácter impositivo que se compar-
te entre las tres administraciones.
• Modelo de ámbito local: los municipios son respon-
sables de la prestación de los servicios de CLD.
Sistema Subsidiariedad • El derecho subjetivo a la protección sólo lo deter-
de protección mina la situación de dependencia.
a través de la • El seguro de dependencia cubre las necesidades de
Seguridad servicios del dependiente cuando se presentan. La
Social prestación es un apoyo al cuidado informal o lo
sustituye.
• La dependencia se evalúa en grados o niveles, con
sus correspondientes prestaciones de servicios de

207
 Los Servicios Sociales en España

cuidado, diferentes en cuantía y en intensidad o

duración.
• Amplia posibilidad de elección del dependiente o de
su familia entre prestaciones monetarias o servicios.
• Financiación con cotizaciones a la Seguridad Social
(de trabajadores en activo, pero también de empre-
sarios y propios pensionistas). Se complementa con
impuestos para prestaciones no contributivas.
• Gestión de las prestaciones económicas centraliza-
da; pero los servicios están descentralizados en las
administraciones territoriales.
• Las prestaciones cubren sólo una parte importante
del coste (techo) y el beneficiario está obligado al
copago de los servicios.
• Existen también ayudas a los cuidadores informales,
cobertura de las cotizaciones, servicios de respiro y de
apoyo para períodos de vacaciones o necesidades es-
peciales.
Sistema Cobertura • Peso relevante de las organizaciones no lucrativas
de protección limitada y las familias en la provisión de los CLD. Mezcla
asistencial de universalismo protector, familismo y asistencia-
lismo.
• Los CLD se dirigen a las personas con recursos
insuficientes; déficit de servicios y desequilibrios
territoriales.
• Exigencia de gasto público menor que en el sistema
universal.
• Desprotección de las clases medias: disponer de renta
les impide acceder a servicios públicos, pero es insu-
ficiente para costearse los privados (residenciales).
• Prima la gestión privada de los servicios sobre Ja
pública. Además, Ja descentralización ha incremen-
tado los desequilibrios territoriales en su extensión
y calidad.
• Los cambios sociodemográficos presionan para que
se implanten modelos protectores universales, pero
las políticas de contención del gasto social despla-
zan las responsabilidades del ámbito regional y
local y al propio beneficiario, y están reduciendo el
desarrollo de políticas nacionales
Fuente: adaptado de Rodríguez Cabrero, G. (2011). Políticas sociales de atención a la dependencia
en los Regímenes de Bienestar de la Unión Europea. Cuadernos de Relaciones Laborales, 29 (1),
13-42.

208
 Los Servicios Sociales de atención a las situaciones de dependencia

8.3. El sistema de protección sociosanitario en España

En el ámbito espaftol, los sistemas de protección social, que partieron de una po-
sición inicialmente universalista como el sanitario, difieren de los que iniciaron su
proceso bajo la sectorialización como el de Servicios Sociales, en lo relativo al
alcance de la igualdad de derechos. Así, los servicios del sistema nacional de Sa-
lud y de Seguridad Social (arts. 41 y 149.17 de la Constitución española) se plan-
tearon desde el principio como derechos universales, claramente definidos y ex-
tendidos: los servicios sanitarios garantizaban y generalizaban el acceso a las
prestaciones y su carácter gratuito en lo que atañe a la atención. En definitiva,
unos servicios y unas prestaciones definidos de modo igualitario -aunque dieron
lugar posteriormente a diferentes modelos- y organizados con carácter estatal,
con lo que quedaba garantizado el derecho a la igualdad, antes de que las comu-
nidades autónomas asumieran las competencias sanitarias en el proceso descen-
tralizador posterior.
También el sistema de Seguridad Social, según el modelo que consagra la
Ley 26/I 990, de 20 de diciembre, convirtió unos derechos sociales en universales,
cuando al modelo contributivo inicial se le agregó la modalidad asistencial; es
decir, la de los Servicios Sociales definidos como prestaciones complementarias.
Como en el caso anterior, las comunidades autónomas asumieron las competen-
cias, pero cuando ya se habían consolidado en un proceso previo y se habían ex-
tendido a toda la población los derechos generalizados a la misma.
En ambos casos esta universalidad inicial permitió extender a la ciudadanía
unos derechos mínimos válidos para todo el territorio nacional, sin que la descen-
tralización posterior afectara negativamente ni produjera desequilibrios entre unas
comunidades y otras, aunque se hayan establecido algunas diferencias. La racio-
nalidad administrativa defendía la nueva estructuración bajo los principios de
proximidad de los servicios de atención primaria, que iban a responder a las de-
mandas ciudadanas en el ámbito territorial más cercano, constituyéndose como la
puerta de entrada a estos sistemas.
En la definición amplia de los sistemas de bienestar social, el de Servicios
Sociales personales español aspiraba a convertirse en el cuarto pilar del Estado
de bienestar. Su orientación inicial daba prioridad a la descentralización admi-
nistrativa y territorial para garantizar la universalidad de algunos derechos so-
ciales mínimos. Las dificultades del sistema de Servicios Sociales español han
sido resaltadas por varios autores en lo que respecta a su ambigüedad legal, su
objeto y su estructura fragmentada técnica y políticamente (Adelantado y Jimé-
nez, 2002; Subirats et al., 2002, 2007; Rodríguez Rodríguez, 2006; Aguilar
Hendrickson, 2009; Marbán, 2009; Roldán, 2009; Gil Calvo, 2009; Rodríguez
.:abrero, 201 1).

209
 Los Servicios Sociales en España

Las competencias asumidas por las comunidades autónomas en protección

social, que transfirió la Constitución y sancionaron los estatutos y las leyes de
Servicios Sociales, han funcionado desde hace más de treinta años y han produci-
do modelos diferenciados de atención en diversos aspectos, como planificación,
gestión y financiación. Las diferencias del sistema de Servicios Sociales con los
sistemas Sanitario y de la Seguridad Social, pero también con el sistema de Aten-
ción a la Dependencia, que introduce la Ley 39/2006 de Promoción de la Auto-
nomía personal y Atención a las personas en situación de Dependencia, derivan
precisamente del modo como inició su proceso normativo y administrativo: en el
caso español se priorizó la descentralización administrativa y territorial, sin que se
definieran claramente unos derechos subjetivos mínimos válidos para todo el
territorio ni se dotaran de una financiación suficiente. Todo ello impidió que se
garantizara una igualdad de derechos sociales y se limitaran los desequilibrios
entre las comunidades autónomas; a pesar de que se intentó establecer una ley de
Servicios Sociales para garantía de la igualdad de prestaciones y servicios socia-
les básicos.
Actualmente parece que la tendencia se ha invertido: el proceso de homoge-
neidad territorial de derechos, que ha introducido la Ley 39/2006, incorpora el
protagonismo de la Administración estatal en un sector de los Servicios Sociales,
que hasta ese momento lo gestionaban las comunidades autónomas -el de los
cuidados de larga duración- y replantea nuevas dualidades. A partir del 2006, el
Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia debe complementar e inte-
grarse en el sistema público de Servicios Sociales, sin menoscabar la atención a
aquellos ciudadanos que precisan una protección social, pero no disponen de re-
conocimiento de dicha necesidad, y que demandan seguir recibiendo unos servi-
cios de calidad, tal y como ha establecido la ley en su preámbulo.
El sistema de Servicios Sociales, como conjunto de estrategias que definen los
contenidos de las políticas, las tendencias de actuación e intervención y la objeti-
vación de dichas tendencias como problemáticas (Subirats, 2007, pp. 41-52), que
se había concretado con la promulgación de las leyes de Servicios Sociales de
primera generación, con su renovación y con la Ley Reguladora de las Bases de
Régimen Local de 1985, así como con las leyes de segunda generación -ya indi-
cadas en el capítulo 4- se ha reforzado con la implantación de las estructuras es-
pecíficas destinadas a desarrollar los servicios sociales de la Ley de Promoción de
la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia. Ni
las leyes de "primera generación", entre 1982 y 1992, ni las renovadas antes de
2006 establecían derechos subjetivos, ni universales ni condicionados a la insufi-
ciencia de ingresos. Han sido la LAP AD y las denominadas leyes de "segunda
generación" a imagen de ésta, las que han introducido el reconocimiento de dere-
chos subjetivos (Vilá, 2006, 2009; Rodríguez Cabrero, 2008, 2011; Aguilar,
2009; Marbán, 2009; Roldán, 2009).

210
 los Servicios Sociales de atención a las situaciones de dependencia

8.3.1. Ley 3912006, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención

a las Personas en situación de Dependencia en España (LAPAD)

El incremento progresivo del número de personas mayores de 65 años, en términos

absolutos y en comparación con otros grupos de edad; las demandas de las personas
con discapacidad o de sus familiares; las transformaciones operadas en las estructu-
ras familiares; y la progresiva incorporación de la mujer al mercado de trabajo re-
munerado, han puesto en evidencia las carencias del modelo de cuidados de larga
duración existentes en España antes de la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de
diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en
situación de Dependencia (LAPAD); así como la necesidad de reforzar el sistema
de protección social destinado a estos colectivos.
La atención a las personas dependientes en España no es un fenómeno nuevo
para el sistema de protección social. La Ley 193/1963, de 28 de diciembre, sobre
bases de la Seguridad Social ya hacía referencia a esta situación, al establecer un
conjunto de prestaciones para cubrir los estados de necesidad derivados de la
discapacidad. Estas prestaciones se ampliaron posteriormente con la aprobación
de la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos
(LISMI), que supuso un importante avance en la materia al profundizar en el re-
conocimiento de derechos para las personas con discapacidad; la Ley 14/1986
General de Sanidad, extendió y mejoró la atención sanitaria; y la Ley 26/1990 de
Prestaciones no contributivas ya indicada amplió el sistema hasta esos momentos
esencialmente contributivo. El Real Decreto legislativo 1/1994, de 20 de junio,
aportó la ventaja de reunir en un único texto legal el conjunto de prestaciones
contributivas, no contributivas y por desempleo.
Para hacer operativas estas normas se pusieron en marcha, a lo largo de Ja dé-
cada de 1990, diversos planes nacionales que ha reforzado la protección del Plan
Concertado de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales en las Corporaciones
Locales (1988), entre los que destacan: el Plan Gerontológico Nacional (1993); el
Plan Estratégico del INSALUD (1998-200 l ); el Plan de Acción para las Personas
Mayores (2003-2007), etc.
Ha sido sobre todo Ja Ley 39/2006 con la promoción de la autonomía personal y
la creación del Sistema (SAAD), con la colaboración y participación de todas las
administraciones públicas, Ja que ha dado un paso adelante en la creación de una red
de Servicios Sociales que ha unificado lo que estaba desigualmente cubierto por las
distintas administraciones públicas. Esta ley, de carácter universal, es la que ha re-
forzado aquel proceso de igualdad que no fue posible, al no haber logrado que se
aprobase una ley marco de Servicios Sociales a principios de los años ochenta, y ha
contribuido a una mejor estructuración de la oferta y de Jos requisitos de acceso.
Su finalidad principal es garantizar la universalidad de las condiciones básicas de
acceso, la previsión de los niveles de protección y servir de cauce para la colabora-

211
 los Servicios Sociales en España

ción y participación de las administraciones públicas y su coordinación para optimi-

zar los recursos públicos y privados disponibles. Configura un derecho subjetivo que
se fundamenta en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad, y desarro-
lla un modelo de atención integral al ciudadano, al que se reconoce como beneficia-
rio. Las mejoras que introduce son: delimitar los servicios y prestaciones a través de
un catálogo; homogeneizar los requisitos de acceso; ofrecer una financiación segura
y suficiente, y garantizar el cumplimiento de los derechos en los tribunales.
Diversas normativas han desarrollado esta Ley entre 2007 y 2010 (cuadro 8.2).

Cuadro 8.2. Diversas normativas de desarrollo

de la Ley 3912006 (LAPAD)
Real Decreto 504/2007,
de 20 de abril
Real Decreto 615/2007,
de 11 de enero
Real Decreto 99/2009,
de 6 de febrero
Real Decreto-Ley 8/2010,
de 20 de mayo
Real Decreto 570/201 1,
de 20 de abril
Real Decreto 569/2011,
de 20 de abril
Real Decreto 175/2011,
de 11 de febrero
Real Decreto 615/2007,
de 11 de mayo
por el que se aprueba el baremo para la valoración de la
dependencia
de regulación de la Seguridad Social de cuidadores no
profesionales
de establecimiento del nivel mínimo de protección y la
cuantía económica aportada por la Administración General
por el que se adoptan medidas extraordinarias para la re-
ducción del déficit público
sobre intensidades de la protección de los servicios y cuan-
tías (máximas) de las prestaciones económicas
por el que se determina el nivel mínimo garantizado a los
beneficiarios del sistema para la autonomía y atención a la
dependencia para el ejercicio 2011
por el que se modifica el Real Decreto 727/2007, de 8 de
junio, sobre criterios para determinar las intensidades de
protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones
económicas de la Ley 39/2006 (LAPAD)
por el que se regula la Seguridad Social de los cuidadores
de las personas en situación de dependencia

Decretos de reforma de la LAPAD

Real Decreto-Ley 20/2011, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria .

de 30 de diciembre financiera para la corrección del déficit público
Real Decreto-Ley 20/2012, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria .
de 13 de julio de fomento de la competitividad.

212
 Los Servicios Sociales de atención a las situaciones de dependencia

8.3.2. Evolución e implantación del Sistema de la Autonomía personal

y Atención a la Dependencia (SAAD)

El calendario previsto para la implantación del SAAD establecía la incorporación

de los grados y niveles de dependencia en seis años (cuadro 8.3).

Cuadro 8.3. Calendario de implantación del SAAD previsto en 2007

Intensidad
Año de
Grados Niveles Puntos Ayuda a domicilio
aplicación
(horas/mes)
2007 Grado JJI 2 90-100 Entre 70-90
2008 Gran Dependencia 1 75-89 Entre 55-70
2009 Grado Il 2 65-74 Entre 40-55
2010 Dependencia Severa l 50-64 Entre 30-40
201 l Grado J 2 40-49 Entre 20-30
2012 Dependencia Moderada l 25-39 Entre 12-20

Asimismo se produjo un avance en la normativa de acompañamiento, desde

2007 hasta 201 O, que posibilitó este proceso; al que ha seguido un estancamiento,
cuando no un retroceso, a partir de 2012. Las etapas del mismo se sintetizan en el
cuadro 8.4 y son:

1. Primera etapa (entre enero y junio de 2007) inicio del desarrollo normativo
del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD). El
Consejo Territorial se constituyó como órgano encargado de emitir los
acuerdos, está compuesto por: un presidente, el Ministro de Trabajo y
Asuntos Sociales, 11 miembros de la Administración General, los represen-
tantes de las 17 comunidades y las 2 ciudades autónomas, y 2 representan-
tes de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). Este ór-
gano se encarga de suscribir los acuerdos que figuran en el cuadro 8.4.
2. Segunda etapa (de julio de 2007 a julio de 2010). Para cumplir con los
acuerdos del Consejo Territorial, las comunidades autónomas comenzaron
a regular en su ámbito competencia] una serie de aspectos necesarios para
la puesta en marcha efectiva de la LAP AD, como el procedimiento para el
reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las presta-
ciones del SAAD y la composición de los órganos de valoración. Comen-

213
 Los Servicios Sociales en España

zaron así, a realizarse los primeros reconocimientos de grado y nivel de

dependencia y se firmaron numerosos acuerdos.
3. Tercera etapa (desde julio de 201 O hasta la actualidad). Está marcada por
las actuaciones del Gobierno cuyos resultados más llamativos son: la pa-
ralización del SAAD desde 2011, lo que mantiene la inequidad entre terri-
torios autonómicos, en términos de disparidad de esfuerzos y de ejercicio
efectivo de derechos en función de la Comunidad Autónoma de residen-
cia. Es muy significativa la disminución de personas atendidas en algunas
comunidades autónomas, pero también hay comunidades en las que, inde-
pendientemente de la puntuación que obtengan en el dictamen, se aprecian
esfuerzos notables en un momento de especial dificultad.

Cuadro 8.4. Etapas del desarrollo normativo del SAAD

Tipología
Etapas Contenido
normativa
l." Etapa Acuerdo de 22 de enero de 2007 por el que se Resolución del
(entre establecen acuerdos en materia de valoración de la IMSERSO de 23 de
enero situación de dependencia. mayo de 2007.
y junio Acuerdo de 23 de marzo de 2007, por el que se
de 2007) aprueban el baremo de valoración de los grados y
niveles de dependencia y la escala de valoración
específica para menores de tres años, así como la
homologación de los reconocimientos previos para
quienes tengan reconocido el complemento de
gran invalidez y el complemento de la necesidad
del concurso de otra persona.
Real Decreto 504/2007, de 20 de abril, por el que Real Decreto
se aprueba el baremo de valoración de la situación 1198/2007, de 14 de
de dependencia, que fue modificado en lo relativo septiembre.
al reconocimiento de descanso por maternidad en
los supuestos de discapacidad del hijo y de recono-
cimiento de la necesidad de asistencia de tercera
persona en las prestaciones no contributivas.
Acuerdo de 9 de mayo de 2007 sobre el marco de Resolución del
cooperación interadministrativa y criterios de re- IMSERSO de 23 de
parto de créditos de la Administración General del mayo de 2007.
Estado para la financiación del nivel acordado.
Estos compromisos financieros se formalizaron por
el Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de
mayo de 2007.

214
 Los Se1Ticios Socio/es le uten ·i<in o los situaciones de dependencia

Acuerdos de 9 de ma) o e.: 2007 sobre estableci- Real Decreto

miento de criterios para ( eterminar la intensidad 72712007. de 8 de
de protección de los sen cios y sobre las condi- junio). modificados
ciones y cuantía d.: las p ·estaciones económicas en la etapa siguiente.
del SAAD.
Real Decreto 6 14/: oo-, d: 1 1 de mayo de 2007.
sobre nivel mínim1 de pr ltección del SAAD ga-
rantizado por la Auminist11ción General del Esta-
do, modificado posteriorm, nte.
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

Real Decreto 615/2 l07. dt 1 1 de mayo. por el que

se regula la Seguril ad SOl 1al de los cuidadores de
las personas en situación d ·dependencia.
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

2." Etapa Real Decreto 7/20( 8. de 1 1 de enero: el Real De-

(de julio creto 73/2009. de 30 en,-ro; y el Real Decreto
de 2007 374/201 O. de 26 de marzo. para la actualización de
a julio la cuantía de las pre-;tacion:s económicas.
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

de2010). Acuerdo de 27 de noviemb< e de 2008 sobre determi- Resolución de 2 de

nación de la capaci( ad eco 1ómica del beneficiario: diciembre de 2008
sobre los criterios de copa~ o de las prestaciones del de la Secretaría de
SAAD. Tiene el caricter dl mínimos comunes, pero Estado de Poi ítica
las comunidades at1tónom ts. como administración Social. Familias
competente, podríai regula· condiciones más venta- y Atención a la
¡osas. Dependencia y a la
Discapacidad.
Acuerdo de 27 de 10\ 1em xe de 2008 sobre crite- Resolución de 2 de
rios comunes de ~1credit< ción para garantizar la diciembre de 2008
calidad de los cent· os v Sl rvicios del SAAD. Para de la Secretaría de
el año 2011. el 35~, de la 1lantilla de los centros y Estado de Política
servicios del sistema debe ía cumplir los requisitos Social. Familias
de cualificaciones profe~ 1onales, para llegar al y Atención a la
100% en el año 2015. Dependencia y a la
Discapacidad.
Acuerdo de Consejo ue Ministros de 8 de mayo Resolución de 21 de
de 2009. que apn1eba el marco de cooperación mayo de 2009, del
interadministrativa y crite ·ios de reparto de crédi- IMSERSO.
tos de la Administ'"ación .Jeneral del Estado para
la financiación durante 2 l09 del nivel acordado,
previsto en la LAPl\D.
Acuerdo de 22 de -;eptien bre de 2009 sobre crite- Resolución de 4 de
rios comunes de acreditac ón en materia de forma- noviembre de 2009,
ción e información de l:uicadores no profesionales. de la Secretaría
General de Política
Social y Consumo.

215
 Los Servicios Socü les en España

Acuerdo de 22 de septiembre de 2009 sobre objeti- (Resolución

vos y contenidos comunes de L información del de 4 de noviembre
Sistema de información del Sistt ma para la Auto- de 2009. de la
nomía y Atención a la Dependen' ia (SISAAD). Secretaría General
de Política Social
y Consumo).
Acuerdo del Consejo Territorial del SA AD, sobre Resolución
criterios comunes de acreditacinn en materia de de 4 de noviembre
formación e información de cuidadores no profe- de 2009. de la
sionales. Secretaría General
de Política Social
y Consumo.
Acuerdo de 25 de enero de 20 1O en nateria de Resolución
órganos y procedimientos de va oraciÓ'1 de la si- de 4 de febrero de
tuación de dependencia. Este acuerdo modificó los 201 O. de la Secretaría
adoptados el 22 de enero de 2!'07: se amplió la General de Política
composición de los órganos de valoración con la Social y Consumo.
incorporación de equipos técnic is de t valuación.
asesoramiento y control; se esta )lecieron los pla-
zos de revisión de la valoración de grado y nivel de
dependencia declarados; se consi ieró pr~ceptivo el
informe sobre las condiciones de salud de la perso-
na, para su valoración; se implai taron sistemas de
gestión de la calidad en los proce ;os de · aloración.
y se fijó en seis meses como 11áximC' -entre la
fecha de entrada de la solicitud . la de resolución
de reconocimiento de la prestac ón de dependen-
cia-. y de 30 días naturales entre la fech i de entra-
da de la solicitud y la resolución ce reconocimiento
de la situación de dependencia ·n el c 1so de los
menores de tres años
Acuerdo de 25 de enero de 201 O para la mejora de
la calidad de la prestación econ1 mica rara cuida-
dos en el entorno familiar del S/ AD. S: requiere,
para recibir este tipo de prestacic n, que la persona
beneficiaria se halle recibiendc cuidados en el
entorno familiar antes de la solicitud de reconoci-
miento de la situación de <lepe 1dencia, y regula
una serie de requisitos de idoneidad que ha de
cumplir la persona cuidadora info·mal ~~~~~~~~~~~~~~

Acuerdo de 1 de junio de 201 O St1bre modificación

del baremo de valoración de la si uación de depen-
dencia establecido en el Real Decreto 50V2007, de
20 de abril.

216
 Los Servicios Sociales le oren ·ián a las sir11acio11es de dependencia

Acuerdos para actualizar las cuantías de nivel Real Decreto

mínimo de protecci 'in ror :1 Real Decreto 7/2008, 99/2009,
de 11 de enero: el IZeal Dt aeto 74/2009, de 30 de de 9 de febrero.
enero: el Real Decreto 37. 1201 O, de 26 de marzo:
el Real Decreto 56( 120 l 1, Je 20 de abril: y se han
introducido detenr inaJas modificaciones en la
regulación del nivel mínim 1 de protección.
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

Real Decreto 37412)1 O. dt 26 de marzo, sobre las

prestaciones económicas le la LAPAD para el
ejercicio 201 O.
3." Erupa Real Decreto-Ley ~,/201 O, de 20 de mayo, por el
(desde julio que se adoptan mi::didas extraordinarias para la
de 201 O reducción del déficit públil o.
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

hasta la Acuerdo del Consejo Ten .torial del Sistema para Resolución de 29
actual id ad). la Autonomía y Aknción a la Dependencia sobre de junio de 2010, de
moditicación del b~ remo e.: valoración de la situa- la Secretaría General
ción de dependenci~1 del RL al Decreto 504/2007, de de Política Social
20 de abril. y Consumo.
Real Decreto 1602 201 O e e 26 de noviembre, por
el que se regula la L·oncesi in directa de subvencio-
nes a favor de las Liudade, de Ceuta y de Melilla,
para la realiz::ición de pro :ramas y actividades en
materia social. pe1 sonas nayores y personas en
situación de dependencia.
Acuerdo por el que se act11alizan las variables pre- Resolución
Yistas en el marco le cnop :ración interadministrati- de 15 de junio de
va y criterios de reparto dL créditos de la Adminis- 2011. del IMSERSO.
tración General dt 1 Esta< lo para l::i financiación
durante 2010-2013 Jel 11ivd acordado. y se aprueba
el reparto de créditos de lt Administración General
del Estado. para la linanci. ción durante el ejercicio
2011 del nivel acorl.ado prL visto en la LAPA D.
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

Acuerdo de Consejo de l'v inistros de 9 de julio de Resolución

2010, por el que S\" apruna el marco de coopera- de 15 de julio de
ción interadministrati\ a ) criterios de reparto de 2010. del IMSERSO.
créditos de la Administra ·ión General del Estado
para la financiación dura 1te 2010-2013 del nivel
acordado, previsto en la L \PAD.
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

Acuerdo sobre lo' criter os para determinar las Resolución de .f

intensidades de protecció 1 de los servicios y el de noviembre de
importe de l::is prt stacior es económicas para las 201 O. de la Secretaría
personas reconocidas en ~ 1tuación de dependencia General de Política
en grado l. Social y Consumo.
 Los Servicios Soci< les en España

Real Decreto l 7 5/20 l l, de 11 le febrero, por el

que se modifica el Real Decreto 727 /20 )7, de 8 de
junio, sobre criterios para detern inar la~ intensida-
des de protección de los servici )S y la cuantía de
las prestaciones económicas de la LA PAD, y el
Real Decreto 615/2007, de 11 dt mayo. por el que
se regula la Seguridad Social de los cuidadores de
las personas en situación de depe 1denci<__
~~~~~~~~~~~~~~

Real Decreto 174/201 l, de 11 le febrero, por el

que se aprueba el baremo de val( ración de la situa-
ción de dependencia establecido 1or la LAPAD
~~~~~~~~~~~~~~

Real Decreto 570/2011, de 20 d: abril, por el que

se modifica el Real Decreto 7 ;7;200-·, de 8 de
junio, sobre criterios para detern inar tao intensida-
des de protección de los servici- >S y la cuantía de
las prestaciones económicas de la LAPAD y se
establecen las prestaciones econ )micas de la LA-
p AD para el ejercicio 201 1.
Real Decreto 569/201 1, de 20 d: abril, por el que
se determina el nivel mínimo de protección garan-
tizado a las personas beneficiari:.s del SAAD para
el ejercicio 2011.
Acuerdo sobre determinación de contenido de los Resolución
servicios de promoción de la at tonom a personal de 3 de agosto de
dirigidos a las personas recon0< idas en situación 201 1, de la Secretaría
de dependencia en grado l. General de Política
Social y Consumo.
Real Decreto 1593/2011, de 4 de nm ien1bre, por el
que se establece el Título de Téc1 ico en <\tención a
Personas en Situación de Depe1 dencia y se fijan
sus enseñanzas mínimas.
Real Decreto-Ley 20/2011, de 3( de diciembre, de
medidas urgentes en materia pre rnpuestaria, tribu-
taria y financiera para la corn cción Jet déficit
público.
Acuerdo del Consejo Territorial !el SA\D para la Resolución
mejora del SAAD de 13 de julio de
2012, de la Secretaría
de Estado
de Servicios Sociales
e Igualdad.

218
 Los Se1Ticios Sucia/es de ure1h ián a las situaciones de dependencia

En el modelo competencia! españ il, en la normativa en relación con el dere-

cho subjetirn, la Administración Gen :ral del Estado se reserva un núcleo básico
de acción, así como la garantí<. de la financiación de un mínimo que asegure la
igualdad (cuadro 8.5 ).

Cuadro 8.5. Emlución di' las aeflllli iones de la AGE ¡1ara la implantación del
SAAD e11 E'rw11a. 2007-2010

Funciones de Adminisrracicín Generu/

Act11acio11cs
del 1:..·.1·rado

Coordinar. impulsar y garantizar el Creación del Consejo Territorial como órgano

desarrollo del SAAD
Establecer un Sistema de 1nformac1ón
y evaluación del SAAD (SIS:\AD para
analizar y evaluar: extensión de la oo-
blación protegida. recursos human•JS.
infraestructuras de la red dedicada a la
protección de la población. resultados
y calidad en la prestación de servicios.
Desarrollar e implementar los mecrni~­
mos de financiación del Estado (nivel
mínimo y acordado)
F11e11te: adaptado de Cian:ia Girúldcz.
colegiado de representación de todas las
CC. AA.
Regulación normativa del nuevo derecho
subje1ivo (aprobación baremo valoración.
importes nivel mínimo. copago. acreditación
centros y sen icios. etc.).
Garantía de igualdad de derechos a escala na-
cional por 2 vías: conciliación o jurisdiccional.
Definición de datos obligatorios para volcar-
los mensualmente en el SISAAD por las
CC. AA.
Población protegida. dictámenes. grados y
niYeles. prestaciones y ser\'icios. bajas del
sistema.
Datos sobre la red: tipología centros y servi-
cios. calidad. accesibilidad. recursos humanos.
,\'ii·el 111í11i111a: aportación económica exclusiva
del Estado por cada persona reconocida como
dependiente. en función de su grado y nivel.
Sin.!1 acordado: aportaciones iguales de la
AGE y CC. AA. en función de criterios y
ponderaciones específicas (población. superfi-
cie, dispersión. insularidad. dictámenes. PIA.
prestaciones y servicios reconocidos).
Las aportaciones del nivel mínimo y acordado
son sumativas.
Las CC. AA. pueden articular otro fondo
adicional con cargo exclusivamente a sus
presupuestos.
r. y Rol les Ríos,!'. (2010).

219
 Los Servicios Socú les en ".spaña

Como se ha apuntado en diversas ocasiones, la competencia de las comunida-

des autónomas en el sistema de Servicioo Sociales ha dado lugar a inevitables
modelos diferenciados de atención a la de¡ endencia, que se reflejan en la planifi-
cación, gestión y financiación del sistema.
Sin embargo, la LAPAD resalta la fue1 za del concepto de igualdad territorial
con el de universalidad y derechos subjetivos y debilita el de descentralización,
al asociarlo a la parcialidad de su alcance. asimi'lmo parece desplazar la norma-
tiva autonómica, en este terreno y en el de Servicios Sociales en general, hacia
una posición subsidiaria. Esta fortaleza S\ conc ·etará en tres grandes áreas del
proceso de centralización del SAAD: la mportancia de la coordinación en su
desarrollo, la visualización de los datos p(lr el sistema informativo (SlSAAD) y
el desarrollo de los mecanismos de financi.tción. ~as políticas sociosanitarias que
se han implementado para prevenir el riesgo social de dependencia y para dar
cobertura a la autonomía de las personas e 1 esta ~.ituación pueden analizarse bajo
los enfoques de:

1. La financiación: si se recaba de los impuestos, las cotizaciones o de forma

mixta con impuestos y cotizaciones
La cobe11ura de riesgos: si se con .idera la dependencia como un riesgo
individual inherente a la vejez o al t discapacidad o como un riesgo social
que puede aparecer en cualquier fa~c de la vida.
3. El estatuto jurídico-social: si la fo ma de protección que se establece es
universal o asistencial.
4. La concesión de la prestación: s1 ; tiende al criterio del grado de depen-
dencia o al del nivel de renta.

La cuestión financiera es altamente sen· ible y polémica y las administraciones

públicas implicadas no se han puesto de ac 1erdo <1cerca de los costes de implanta-
ción del SAA D. Hasta 2011 los datos sobrl las arortaciones de la Administración
General del Estado (nivel mínimo y acordaco) han sido claros, públicos y oficiales,
mientras que los relativos a las apo11acione> de las comunidades autónomas no se
pueden analizar con el mismo rigor. La rrincip<1l diferencia radica en el modo
como cada comunidad autónoma computa sus aportaciones al sistema. El matiz
importante es si se cuantifican las aportaci( ·nes totales al sistema -mantenimiento
de la red, lo preexistente a la LAPA D y 1 ) gene ·ado posteriormente- o sólo las
aportaciones en calidad de nuevas prestacio 1es para las personas dependientes con
reconocimiento de grado y nivel en calendario. Por ello, realizar comparativas por
comunidades autónomas resulta especialmeite complejo.
Desde el punto de vista institucional, el SAAD se incardina en los sistemas de
Servicios Sociales existentes, que se ven obli ~ados 110 sólo a integrar las nuevas pres-
taciones, sino también a redefinir el conjunt J de los mismos, lo que ha provocado

220
 Los Servicios Socio/es (·e urel1l irín a las situaciones de dependencia

tensiones organizativas. Además. si d ~ t\AD está ineludiblemente llamado a coord i-

narse con el sistema sanitario en aras o.: una óptima gestión de la valoración de las
situaciones y atribución de presticione de dependencia, cada comunidad autónoma
debe afrontar un reto de forzosa :ompil jidad que sólo puede superarse con la coope-
ración entre todas las administraL·iones mplicadas, con la creación y difusión de una
cultura institucional y ciudadana de bw·nas prácticas de promoción de la autonomía
personal y atención a la depende1 cia (G ircía Giráldez y Robles Ríos, 2010).
La implantación del SAAD a nivt 1 autonómico arroja datos sobre variedades
de modelos. ritmos, eficiencia y capac dad real de aplicación de la LAPAD, que es
también un gran desafio para las comunidades autónomas: unas apuestan por un
modelo de gestión centralizada otras por un modelo de base territorial con gran
protagonismo de los municipioc.: en o ras intervienen hasta cuatro niveles organi-
zativos y administrativos difen ntes, ; en otras a los municipios no se les tiene
apenas en cuenta en la dinúmic<1 del p1oceso, salvo al inicio y al final de mismo, y
se deposita en ellos la respons::,bilidat del seguimiento de los servicios de proxi-
midad (SA D y teleasistencia). /\ conti 1uación se resumen los principales modelos
de cooperación multinivel entre SAAC y Servicios Sociales (cuadro 8.6).

Cuadro 8. 6. Jfode/os de cuopcrm ián multinivel SAAD-Sen·icios Sociales

Modelos ( 'uructt ·ísticas CCAA.

Paralelo Actúan independit11temer te SAAD y Sistema de Cantabria
Servicios Sociales ~n A ter ción primaria Canarias
Valencia
Extremadura
Murcia
Ceuta y Melilla
Integrado Valoración de los Se1·vic os Sociales municipales Andalucía
conjuntamente con el SAi D. Aragón
Coordinación entn· S/\AI J º Sistema de Servicios Baleares
Sociales en /\tenci<Jn prirrMia Castilla y León
Castilla-La Mancha
Cataluña
Galicia
Navarra
País Vasco
Parcialmente Valoración de los Servic os Sociales municipales, Asturias
integrado pero sólo en parte ~e coon1 inan La Rioja
SAAD + Sistema ce Servi :ios Sociales Madrid
F11c111c: adaptado de Ciarcía Girúldu y RohlL·s R is. (201 O) y del Ohscrvatorio de la Dcrcndcncia (2010).

221
 Los Servicios Sociales en España

La gestión de la demanda obtiene distintos resultados en función del modelo

elegido, siendo determinante la estructura creada al respecto y, sobre todo, la de-
finición y estandarización de los procesos por parte de las comunidades autóno-
mas, para lo cual es necesario disponer de sistemas de información y coordina-
ción interadministrativos coherentes.
En general, una vez superadas las dificultades iniciales, derivadas de la premura
con que se puso en marcha el SAAD, las modificaciones han mejorado la consoli-
dación de los procedimientos de valoración, reconocimiento y prescripción del
programa individual de atención (PIA), lo que ha permitido el avance en la implan-
tación del sistema. Sin embargo, como revela el Informe del grupo de expertos:

El SAAD tiene todavía por delante arduas tareas de definición, coordina-

ción y de despliegue material que contribuyan a perfeccionar el nuevo sistema:
la potenciación de una red de servicios profesionales que hagan posible una
atención de calidad, una financiación equilibrada, una distribución homogénea
de la oferta territorial, un entorno de progresiva colaboración y coordinación
entre los sistemas sanitario y de servicios sociales, una robusta estructura de co-
laboración institucional en el conjunto del Estado, incluyendo las Corporacio-
nes Locales, cuya presencia formal no se corresponde con su papel efectivo en
el sistema de servicios sociales (Informe final del grupo de expertos para la
evaluación del desarrollo y efectiva paliación de la LAPAD, 2009, p. 6).

Sin embargo se han introducido unos cambios sustanciales en el SAAD como

resultados de la crisis y en particular tras la Ley presupuestaria de 2012, que se
sintetizan en el cuadro 8.7.

Cuadro 8. 7. Cambios en el SAAD introducidos entre 2009 y 2011

Características del SAAD
Consolidación del nuevo derecho ciudadano
a protección social (dependencia). Más de
780.536 personas y sus familiares han mejo-
rado la calidad de vida con el SAAD.
Financiación expresa (con cargo a los
presupuestos del Estado) que mejora los
sistemas de financiación actuales en ma-
teria de Servicios Sociales, y contribuye a
la cooperación y coordinación entre las
distintas administraciones implicadas.
Cambios introducidos
Reconocimiento del nuevo derecho subjetivo
de la ciudadanía en materia de protección
social.
Nuevo modelo compartido de financiación con
mayor protagonismo y centralización en la AGE.
Criterio centralizador en dependencia asumi-
do por las CC. AA. respecto a las CC. LL.
Colaboración y coordinación interadministra-
tiva multinivel.
Establecimiento de Convenios plurianuales
para la financiación del nivel acordado entre
AGE y CC. AA. (suspendidos en 2012 y 2013).

222
 Los Se1Ticios Sociu/es ('e aren( ián a las situaciones de dependencia
Caracrerísricas del SAAD
Ele\ ado número de solicitudes
( l .638.690)) beneficiarios ( 1.539. >57 ).
Desajuste entre personas deper diente;
con dictamen y la recepción de prestacio-
nes y servicios efecti\ os.
Incumplimiento del plazo de 6 mese;
para resolver el procedimiento y 'ª asig
nación de prestaciones y sen icio, de la~
personas dependientes.
___1
")')"
Cumbias inrroducidos
Aprobación Real Decreto-Ley 2012012. de
13 de julio.
Establecimiento de 6 meses como máximo
para emitir la resolución del procedimiento y
acceso a las prestaciones. favoreciendo la
elección de servicios sobre las prestaciones
económicas.
Retraso en la retroactividad de las prestacio-
nes económicas de cuidado familiar con
suspensión de 2 años adicionales del derecho
a percihir prestaciones para los nuevos bene-
ficiarios.
Las CC. AA. pueden aplazar hasta 8 años el
pago de los derechos de retroacti\'idad.
Modificación del baremo de valoración de la
dependencia.
Retraso en el calendario de aplicación:
- A partir del 1 de julio 2015 los \ alorados
con Grado 1 ni\el 2 que no tll\ ieran reco-
nocida prestación antes del 31-12-201 1.
- A partir del 1 julio 2015 los valorados
con Grado 1 nivel 1 o Grado l de De-
pendencia.
Real Decreto-Ley 2012012 de 13 julio.
Aprobación de nuevos criterios de reparto del
ni\el mínimo) del acordado. para incremen-
tar el número de beneficiarios con prestacio-
nes efecti rns y mayor ponderación de los
sen icios frente a las prestaciones.
Establecimiento de 6 meses como máximo
para emitir la resolución del procedimiento)
acceso a las prestaciones. favoreciendo la
elección de sen·icios sobre las prestaciones
económ 1cas.
Superación del plazo de 6 meses de tramita-
ción supondrá la obligación de abonar atrasos
en las prestaciones (a partir de los 6 meses).
Aprobación de modificaciones que retrasan el
calendario de aplicación hasta 2015 de la
Dependencia moderada (Real Decreto-Ley
2012012.de 13julio).
 Los Servicios Sociales en España
Características del SAAD
Baremo de valoración que dificulta pon-
derar y objetivar las situaciones de de-
pendencia en caso de personas con disca-
pacidad cognitiva, y enfermedad mental.
Preponderancia de las prestaciones eco-
nómicas frente a los servicios. Se consta-
ta la influencia de los siguientes factores:
Factores socioculturales: en los países
mediterráneos, el cuidado de las personas
dependientes lo han realizado las fami-
lias, sobre todo las mujeres. Por ello,
tanto, las personas dependientes como sus
familiares prefieren percibir prestaciones
económicas de la Administración.
No hay cultura de recepción de cuidados
profesionales.
Red de infraestructuras y servicios en las
CC. AA. insuficiente para responder a la
demanda.
La fórmula de financiación del nivel
mínimo favorece las prestaciones por ser
más baratas y sencillas de gestionar por
lasCC.AA.
El copago aparejado a los servicios desin-
centiva a los beneficiarios a la hora de
elegirlos.
224
Cambios introducidos
Real Decreto 174/2011, de 1 1 de febrero, por
el que se aprueba el baremo de valoración de
la dependencia (en vigor en febrero de 2012):
evaluación más homogénea en las distintas
CC. AA., incluye la coordinación socio-
sanitaria en la valoración (mejora de los
informes de salud y entorno) y compromete a
las CC. AA. a coordinar las áreas social y
sanitaria en su territorio, con incorporación
de los conceptos de la CIF.
El Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio
modifica los Grados de Dependencia, supri-
miendo los niveles existentes en todos los
grados de la siguiente forma:
- Grado 111 Gran Dependencia
- Grado 11 Dependencia Severa
- Grado 1 Dependencia Moderada
La supresión de los niveles obligará a una
futura adaptación de los criterios de puntua-
ción del baremo.
Aprobación Decreto Ley 20/2012, de 13 de
julio:
Desincentiva las prestaciones al eliminar la
retroactividad y retrasar el reembolso de los
atrasos hasta un máximo de 8 años.
Endurece las condiciones de acceso a las
prestaciones económicas para cuidadores en
el entorno familiar.
La cuantía de las prestaciones económicas se
reduce un 15% a partir del agosto 2012.
Las cotizaciones a la Seguridad Social de los
cuidadores no profesionales dejan de ser
obligatorias el l septiembre 2012. La AGE
deja de realizar sus aportaciones, pasando a
ser responsabilidad exclusiva del cuidador a
partir de 2013.
Se modifican los criterios de financiación del
nivel mínimo para incrementar el número de
beneficiarios con prestaciones efectivas y
mayor ponderación de los servicios frente a
las prestaciones.
Estimula la elección de servicios.
 Los Servicios Socio/es l e u1enl ión a las siruaciones de dependencia
Carucrerísricus del SAAD
Escasa coordinación sociosanitari.1 salvo
experiencias aisladas y concretas Ln dife-
rentes CC. AA.
Financiación:
- Nivel mínimo aportado ror el Estado
garantiza el pago por persona deren-
diente reconocida. sin tener e 1 cuen-
ta que esté recibiendo n no preo;ta-
ciones (se financia la \ aloración y e1
reconocimiento del derecho)
- Ni\el acordado: los criterios de re-
parto no estimulan la entrega efecti-
va de recursos a los beneficiario, ni
la asignación de sen icios frente a la~
prestaciones.
Camhios inrroducidos
El Decreto Ley modifica los criterios de
participación ( copago) del beneficiario en la
financiación de las prestaciones del Sistema
de Dependencia que recibe: la capacidad
económica del beneficiario estará en función
de su renta y patrimonio.
Aprobación de resolución de-+ de febrero de
201 O de la Secretaría de Consumo y Política
Social por la que se publica el acuerdo del
Consejo Territorial sobre la mejora de la
calidad de la prestación económica para
cuidados en el entorno familiar (incorporan-
do la obligatoriedad del respiro familiar y la
formación de los cuidadores. así como el
seguimiento sobre los cuidados recibidos
por la persona dependiente (al menos una
\ez a año).
Aprobación del nuevo baremo de valoración
donde se establece la coordinación entre las
áreas de salud y servicios sociales en la ela-
boración de los informes de salud y entorno
(coherencia).
Modificación de los criterios de reparto del
nivel mínimo y reducción en un 15%.
Criterios:
- Grado de dependencia.
- Número de beneficiarios.
Tiro de prestaciones reconocidas (pon-
deración mayor de los servicios frente a
las prestaciones).
- Periodo de adecuación al nuevo sistema
de financiación en 5 años.
Aprobación de nuevos criterios y pondera-
ción de reparto del nivel acordado en conve-
nios plurianuales (2010-2013 ).
- Fondo GC'nera/: se reduce progresiva-
mente la variable población (80%) hasta
desaparecer en 2013. En paralelo el
mismo porcentaje que se reduce de la
variable población se incrementará en la
variable del Programa Individual de
 Los Servicios Sociales en España

Características del SAAD Cambios introducidos

Atención (percepción efectiva de presta-
ciones) hasta alcanzar el 73,90% en
2013.
- Fondo Compensación: emigrantes retor-
nados, mayor coste de servicios y menor
copago.
- Fondo Cumplimiento acuerdos: fonna-
ción de cuidadores y transposición de
acuerdos a la nonnativa autonómica.

La aplicación de la financiación del nivel

acordado ha quedado SUSPENDIDA durante
2012 y 2013 (no se han suscrito los corres-
pondientes acuerdos con todas las CC. AA.).
Diversidad de integración del SAAD en el
sistema público de Servicios Sociales en
las distintas CC. AA.: modelos, eficacia,
capacidad de respuesta, etc.; la mayoría ha
reforzado la red de Servicios Sociales. Los
mejores resultados están vinculados con la
estructura creada, la definición, simplifica-
ción y estandarización de procesos y la
existencia de eficaces sistemas de infor-
mación y coordinación entre las adminis-
traciones implicadas.
La implantación del nuevo sistema ha
provocado una saturación de la red de
Servicios Sociales: ha debido hacer frente
a nuevas responsabilidades y tareas sin
contar con la suficiente dotación de me-
dios humanos, técnicos y materiales.
Creación y consolidación de un sistema Aprobación de la resolución de 4 de noviem-
único de infonnación para el seguimiento bre de 2009 sobre objetivos y contenidos
del SAAD (SISAAD) a nivel nacional: comunes de la infonnación del SlSAAD a
dificultades para lograr un volcado siste- registrar por todas las CC. AA.: infonnación
mático y homogéneo de la infonnación sobre población protegida, recursos huma-
por parte de todas las CC. AA. (asime- nos, infraestructuras de la red, resultados
trías en los datos disponibles). obtenidos y calidad en la prestación de servi-
cios.
Exige a las CC. AA. el volcado mensual y la
actualización de los datos enviados antes de
enero de 2010.

226
 Los Senoicios Sociales de uter .·ión a las sif/laciones de dependencia

Caructcrísricas del SAAD Camhios introducidos

El acuerdo del Consejo Territorial del 12 de
julio de 2012 incluyó las siguientes indica-
ciones:

- Establece el día 25 de cada mes para el

envío de datos al SISAAD para todas las
CC. AA. (previo a la posterior publica-
ción de los datos).
- Se comunicarán mensualmente las altas.
bajas y modificaciones que se produz-
can.
- Las CC.AA. anualmente expedirán un
certificado reflejando el crédito recibido
por parte de la AGE para la financiación
del coste de la dependencia así como la
indicación expresa de la aportación rea-
lizada por dicha C. A. (especificando la
imputación de dichos créditos en sus
presupuestos).
F111!11/c adaptado y actualizado sobre Jatos dL García (jiráldez y Ríos Rohks (2010).

El SAAD ha frenado el ga~to y CL n ello también el ejercicio de derechos de la

ciudadanía. explica la Asociación fatatal de Directores y Gerentes en Servicios
Sociales. En los Presupuestos <ienera es del Estado de 2012 se reduce la financia-
ción del nivel acordado con la< comu 1idadcs autónomas (283 millones de euros),
lo que supone un recorte susta 1cial que les impide cumplir las obligaciones con-
traídas con las personas dcpenL ientes y con sus familias. Este hecho sucede en un
contexto de financiación injusta, en L I que la aportación estatal ya está reducida
prácticamente al 25% de los co-;tes ne os de atención.

8.4. El SAAD ante la crisis financiera y económica

El desarrollo de la LAPAD rerresent un nuevo desafío para la consolidación del

sistema de Servicios Sociales que la c1c1dadanía ha afianzado, a pesar de las dificul-
tades que ha afrontado desde sus inici!ls, con su participación y la continua exigen-
cia de su desarrollo.
Desde mediados de 2011 la ruptu1 a del pacto social por el Gobierno se ha ace-
lerado y concretado la reducci\)n drá-;tica del gasto social, que se ha pretendido

227
 Los Servicios Soc1 i/e.1 e11 Espaiia

justificar por la insostenibilidad económic 1 del S..istema de Atención a la Depen-

dencia. Las actuaciones que han material zado esta ruptura son, por un lado, la
supresión del nivel acordado de financiaL ión con las comunidades autónomas a
través de la Disposición adicional cuadrag<·sima de la Ley 2/2012 de Presupuestos
Generales del Estado; y por otro lado, el Real De.:reto-Ley 20/2012 de 13 de julio
de 2012 ha modificado varios elementos .ustanciales de la Ley 39/2006 de Pro-
moción de la Autonomía Personal y Aten< ión a as Personas en situación de De-
pendencia, y ha reducido, a una media de i 3,24~1, las asignaciones a las comuni-
dades autónomas en concepto de nivel mínimo garantizado. Ambas medidas
suponen una disminución de los ingresos de las rnmunidades autónomas destina-
dos a la atención a la dependencia. Pero lo más grave es, sin duda, que ninguna de
estas medidas ha sido consensuada en el St"10 del Consejo Territorial.
A las anteriores medidas se afiade la s1presió1 de las cotizaciones a la Seguri-
dad Social por las personas cuidadoras fan iliares a partir del 1 de agosto (se coti-
zará tan solo por un 5% hasta final de afio y no se cotizará a partir del 1 de enero
de2013).
Asimismo se han de afiad ir los efectos Je lar :visión del modelo de copago en
todas las comunidades autónomas que no lo tuv eran implantado o que no fuese
acorde con el aprobado por Consejo Ter ·itorial. La aplicación de los copagos
reporta hasta un máximo del 15% de los C< stes totales de atención. Si en la actua-
lidad para toda Espafia las aportaciones le los isuarios se mueven en torno al
11 %, elevar 4 puntos la recaudación por L )pago supondrá una inyección privada
de los usuarios en 2013, que rebajará aún más e esfuerzo público en materia de
atención a la dependencia.
Otras limitaciones posteriores se han c1 ntrado en garantizar la estabilidad pre-
supuestaria y el fomento de la competiti' idad, " han golpeado al SAAD (cua-
dro 8.7). Las resume el Real Decreto-Ley 2012012, de 13 de julio, al que aludía-
mos anteriormente, de este modo:

1. La refimdición de la Conferencia ~ectorial de Asuntos Sociales (suprimi-

da por disp. adic. 9ª.2 Real Decreto·Ley): del Consejo Territorial del Sis-
tema para la Autonomía y A ten ció 1 a la Dependencia en un solo órgano
denominado Consejo Territorial dt Servicios Sociales y del Sistema para
la Autonomía y Atención a la Depe 1dencia que habrá de constituirse antes
del 15 de enero de 2013, y aprobar sus normas de funcionamiento interno
(disp. adic. 9ª.l y 10ª.2 Real Decrct )-Ley).
Se establece una nueva estructure. que 11rnntiene la clasificación de los
tres grados de dependencia, pero s1 prime los niveles definidos en función
de la autonomía de las personas : de la intensidad del cuidado que re-
quieren (art. 26.2 LAPAD suprimí lo). Desaparece, por lo tanto, su refe-
rencia en multitud de preceptos (ar s. -L4. 9.1, relativos a la participación
 Los Se1Ticios Sociales ¡/e aren, ión a las situaciones de dependencia

del Gobierno en la determina< ión del nivel mínimo de protección garan-

tizado, en el que se especifica 1a que la asignación del nivel mínimo a las
comunidades autónomas se rctliza considerando el número de beneficia-
rios, el grado de dependencia v la prestación reconocida; arts. 14.6, 17. 1,
18.2, 27. 1, 2 y 3, sobre valor< ción de la situación de dependencia, donde
además se consigna expre~am~nte que no será posible determinar el gra-
do de dependencia mediante ( tros procedimientos distintos a los estable-
cidos en el baremo allí previs o; arts. 28.3, 29.1, sobre el programa indi-
vidual de atención, se precisa que la determinación de la prestación por
cuidados en el entorno fam i 1i ir corresponderá a la Administración com-
petente, a propuesta de lo~ St rvicios Sociales (arts. 30 y 38.3 y disposi-
ción adicional 9.ª).
Esta modificación 110 afel tará a quienes se les hubiera reconocido o
revisado el grado y ni, el de dependencia antes del 15 de julio de 2012,
pero las valoraciones de revis ón del grado y nivel de dependencia debe-
rán adaptarse a la nue' a estr 1ctura de grados (disp. trans. 8.ª Real De-
creto-Ley).
3. Se modifica la prestació1 ccon mlica para rnidados en el entorno/limi/iar y
apoyo a rnidadores 110 pro/i:s onalcs en un doble sentido: por un lado, la
reducción afecta a todo~. ya se 1 a quienes se les había reconocido o revisa-
do la que tenían, como< quien:s han solicitado el reconocimiento antes del
15 de julio, pero no ten~an todJvía la resolución administrativa, así como a
los nuevos solicitantes. Por el otro, con efectos a partir del 1 de agosto de
2012, la prestación queda esta 1lecida para los ya reconocidos (disp. trans.
10ª. l Real Decreto-Ley) tal y e )mo se recoge en el cuadro 8.7.
Las prestaciones, de->de el 5 de julio de 2012, dejarán de producir efec-
tos retroactivos para qL1ienes ·n esa fecha no hubieran comenzado a per-
cibirlas aunque conservaran 1 derecho a las cuantías que. en concepto
de efectos retroactivos. le~ h< yan sido ya devengadas hasta ese momen-
to. A partir de esta fecha, la~ prestaciones que se les reconocen a estas
personas quedarán sujeta'> a un plazo suspensivo máximo de 2 años
(disp. adíe. 7.ª Real Decret<J-Ley; disp. trans. 9." Real Decreto-Ley;
disp. adic. 6.ª Real De-::reto-1 ey 8/201 O en la redacción dada por disp.
final l.ª Real Decreto-Ley).
El cambio en la sitJación de los cuidadores no profesionales implica
su exclusión del encuadramirnto en la Seguridad Social, que había sido
obligatorio anteriormente, y rn situación asimilada al alta en el Régimen
General de la Seguridad Soci<I. La suscripción del convenio especial, co-
mo obligatorio en el Real Del reto 615/2007 de 11 de mayo, por el que se
regula la Seguridad Social de los cuidadores de las personas en situación
de dependencia. pasa a ser vo unta ria a partir de 15 de ju 1io de 20 12 (disp.
 los Servicios Sociales en España

adíe. 8.ª Real Decreto-Ley). Desde el 1 de enero de 2013, el convenio es-

pecial correrá a cargo exclusivamente del cuidador no profesional ( disp.
trans. 13.ª Real Decreto-Ley).
4. Se redefine la prestación económica de asistencia personal cuyo objetivo
es contribuir a la contratación del mismo durante un número de horas, pa-
ra que facilite al beneficiario el acceso a la educación y al trabajo, así co-
mo una vida más autónoma en el ejercicio de las actividades básicas de la
vida diaria. Se extiende ahora a todos los dependientes en cualquiera de
sus grados (hasta ahora se dirigía solo a las personas con gran dependen-
cia)(art. 19 LAPAD).
5. Se modifica el servicio de ayuda a domicilio en el sentido de que las enti-
dades o empresas acreditadas para esta función podrán prestar servicios,
bien sólo relacionados con la atención personal en la realización de las ac-
tividades diarias, o bien relacionados con la atención de las necesidades
domésticas o del hogar; pero en este último caso sólo cuando lo hagan
conjuntamente con los enunciados en primer lugar -hasta ahora se podían
prestar aisladamente limitándose a la atención de las necesidades domésti-
cas (art. 23 LAPAD).
6. Se establece un régimen de incompatibilidades de las prestaciones: las
prestaciones económicas serán incompatibles entre sí y con los servicios de
ayuda a domicilio, servicio de centro de día y de noche y de atención resi-
dencial; los servicios serán incompatibles entre sí, a excepción del servicio
de teleasistencia que será compatible con el servicio de prevención de las
situaciones de dependencia, de promoción de la autonomía personal, de
ayuda a domicilio y de centro de día y de noche (nuevo art. 25 bis LD). No
obstante, las administraciones públicas competentes podrán establecer la
compatibilidad entre prestaciones para apoyo, cuidados y atención que fa-
ciliten la permanencia en el domicilio a la persona en situación de depen-
dencia.
7. Se modifica el calendario de aplicación de los servicios y prestaciones de
cobertura a la situación de dependencia (disp. final lª.l LAPAD), de mo-
do que la efectividad del derecho a dichas prestaciones que se ejercita
progresivamente y de modo gradual se hará de acuerdo con el siguiente
calendario: en el quinto año, que finaliza el 31 de diciembre de 2011, a
quienes sean valorados en el Grado 1 de Dependencia Moderada, nivel 2,
y se les haya reconocido la concreta prestación. A partir del l de julio de
2015 (1 de enero de 2014 en la versión de la reciente Ley de los Presu-
puestos generales del Estado que también afectaba a este calendario), al
resto de quienes fueron valorados en el Grado 1 de Dependencia Modera-
da, nivel 2 (cuadro 8.8).

230
 Los Sl!!Ticios Sociales de ute1 L·i1í11 a las situaciones de de¡1emle11cia

Cuadro 8_,, Cile 1durio de mod(fzcaciones

/ 11fe11sidad
Aiio
Gr [(/Os Punros A rnda a domicilio
de aplicuc·úin
(horas/mes)

2007 Grado 111 75-100 Entre 46-70

2008 Gran Depem enc1a
2009 Grado 11 50-65 Entre 21-45
2010 Dependencic1
2011 Grado L ni\t 12 40--1-9 Má\imo 20
2012 Dependencia moder ida No se pone en marcha hasta 1 de julio
de 2015 puesta en marcha
2015 Dependencia moder ida

Por último, y hasta que se regule reglamentariamente, se fija la apotiación de

la Administración General de fataco para la financiación del nivel mínimo de
protección previsto en el artículo 9 d: la LAPAD (disp. trans. 11." Real Decreto-
Ley) y la intensidad de protec-:ión d,- los servicios del catálogo (disp. trans. 12.3
Real Decreto-Ley).
La mejora, simplificación y ('rdt nación del actual Sistema de Autonomía y
Atención a la Dependencia.coi el fit de garantizar su sostenibilidad actual y para
el futuro, según la Resolución 1ü.+68 de 13 de julio de 2012, de la Secretaría de
Estado de Servicios Sociales e lgua dad, por la que se publica el Acuerdo del
Consejo Territorial del Sistem.1 para la Autonomía y Atención a la Dependencia
para la mejora del sistema para la aut••nomía y atención a la dependencia.
Por ello, la efectividad del derecho J las prestaciones de las personas valoradas en
el Grado L nivel 2, que no la uvierar reconocida antes del 1 de enero de 2012, se
realizará a par1ir del 1 de julio oe 21) 1~ La efectividad del derecho a las prestaciones
de las personas valoradas en el ( irado 1 se realizará a partir del 1 de julio de 2015.
El resultado de estas medidas es. cuando menos, un riesgo: el de destrucción
de la red de servicios, el cierre de l mpresas del sector, tanto residencias como
servicios de proximidad; la pérdida 'e empleos, los descensos en la recaudación
pública (retornos) y, como única salida para las personas, el refugio en unas pres-
taciones económicas cada ve;, más Jrecarias para quienes prestan cuidados de
larga duración del sector infc)"tnal, ;,nte la imposibilidad de costearse servicios
profesionales, lo que se aleja de aquc1 control de las prestaciones económicas por
cuidados del entorno que preconizaba el Gobierno anterior.

231
 9
La constritcción del espacio
sociosanitario en España

La necesidad de construcción del espa( io sociosanitario viene avalada, en parte, por

la numerosa y rica experiencia europea en materia de dependencia y por las estrate-
gias desplegadas para afrontarla El m: reo nonnativo que desarrolla la atención en
el espacio sociosanitario en Espar'ía ha intentado responder, durante casi dos déca-
das, a las diferentes responsabilidades le los sistemas de atención social y sanitaria
en relación con los cuidados dl' larga duración para las personas en situación de
dependencia. La amplia normativa nat ional y autonómica en la materia se ha ido
desarrollando a lo largo de las ultimas décadas y esta última ha estado sujeta a di-
versos avatares en relación con la pluralidad y complejidad que les caracteriza.
En el caso español se resalta tamr ién que la inexistencia de una ley marco de
Servicios Sociales de ámbito naciona no puede sustituir a la coordinación socio-
sanitaria que propone la Ley ~·91200) de 14 de diciembre, de Promoción de la
Autonomía personal y Atención a 1 1s personas en situación de Dependencia
(LAPAD), ni reemplazarla, a resar d~ que intenta dar respuesta a las numerosas
necesidades que derivan de la dependencia para la población. Sin duda es una de
las variables que influyen not 1bkmt nte en el mapa del espacio sociosanitario
español. En un primer acercamiento ; la situación se hará un breve recorrido por
el marco normativo y operativo cons1 ituido por las leyes estatales y autonómicas
y por los planes y estrategias existenks.

9.1. El concepto de espacio socio"ianitario

El cambio en la pirámide poblacional ·n España no es muy diferente al del resto de

los países occidentales y los cambios ·n el patrón epidemiológico son una realidad
en las sociedades del bienestar. La pol1lación envejece y al envejecimiento puede o
 Los Serl'icio.1· Soci< les en :~paila

no acompañarle enfermedad crónica y dependencia; siendo sus consecuencias alta-

mente significativas tanto para la atención < la ciudadanía en el sistema sanitario y
social como para la creación de servicios ) programas que atiendan las diferentes
necesidades que puedan presentar. Implica J desatTollo de ambos sistemas, pilares
del Estado de bienestar, y exige un importa1 te esfuerzo de coordinación y de políti-
cas sociosanitarias innovadoras (programas, -;ervicios, etc.) para atender las numero-
sas exigencias que derivan de las demandas de una población cada vez más necesi-
tada. A pesar de la normativa existente 1cerca de la compleja cuestión de la
coordinación sociosanitaria y del espacio sojosanitario en sí, lo cierto es que no se
ha abordado con suficiente fuerza su cons rucció i. Es cierto que se ha generado
mucha normativa, pero no es lo bastante efi, az como para que su desarrollo, aplica-
ción y dicacia quede en manos de las comu1 idades autónomas.
La LAPAD, aunque aborda el tema, su ·ge sin desarrollar un aspecto tan esen-
cial como el de asegurar un eficaz cumpli nientc de sus objetivos en materia de
dependencia (seis años apenas de su pues! 1 en marcha, ya se ha modificado sus-
tancialmente).
Define un nuevo derecho subjetivo de ciudadanía: el derecho a apoyos para
desarrollar las actividades de la vida diar a ) a _:¡ue dicha atención la otorga la
Administración pública, pero no define la~ cuesti.:mes referentes al desarrollo del
espacio sociosanitario.
Es importante subrayar que, dependie1 do de la comunidad autónoma donde
se resida, va a existir una combinación de 1 ~cursos sanitarios y sociales diferentes
a los que poder acogerse y, también por su¡ uesto Jna atención coordinada o no de
la misma. La entrada al sistema sanitario t social de un paciente pluripatológieo,
neurológico, por ejemplo, va a ser distin a en recursos, centros y dispositivos
según el lugar de residencia.
Como se apunta al inicio del capítulo, que no se disponga de una ley estatal de
Servicios Sociales, según diversos autores. es tm•tivo en parte de la actual situa-
ción de desequilibrio, al regular cada Com midad Autónoma los Servicios Socia-
les (CE art. 148.1.20). Respecto a la coordinación sociosanitaria, la realidad nor-
mativa es muy diferente y -según se afi ma, e análisis Derechos .r Servicios
Socialcs (Bayarri i Catalán y Filiar Delgado, 20 1)- en el sistema de Servicios
Sociales es deficitaria y muestra una clara insuficiencia en el nivel de garantía del
derecho de la ciudadanía a las prestaciones Jel sis1ema (p. 10).
Ahora bien, a pesar de la normativa qlll sanciona el derecho de proteger la sa-
lud, desarrollada a partir del artículo 43 .1 de la Constitución, no coinciden los
mapas de recursos sociales y sanitarios, si~ndo uno de los problemas que tradi-
cionalmente se ponen de manifiesto en el < nálisis del modo de organizar la pres-
tación sociosanitaria. Por el contrario, el sistema sanitario, al abordar la cuestión
normativa en la Ley 63/2003 de Cohesió 1 ) Calidad del Sistema Nacional de
Salud, define la prestación sociosanitaria ( art. 1.i ), pero los condicionantes de
 La construcciún /el <!sp 1cio sociosaniturio en Espaiiu

cada comunidad han puesto alg mos lí nites a su aplicación, por lo que en la prác-
tica el sistema de coordinación ~ocios,tnitaria no se ha visto refrendado legalmen-
te. ¿Significa que tendría que haber ur sistema sociosanitario propiamente dicho'?,
¿han de permanecer los sistemas san tario y social como lo están en la actuali-
dad'?, ¿han de sumarse los esfuerzos 1ara una mayor eficacia de la coordinación
entre ambos sistemas'? En aras Je unél adecuada coordinación, ¿sería conveniente
la existencia de una ley de Serv cios S 1Ciales de carácter estatal?
Para responder a estas cues iones :s importante definir qué es la "atención en
el espacio sociosanitario", exrresión que puede traducirse como "cuidados de
larga duración" (long rerm cw e o s1 ins méJico-socioux ), según Carrillo Rida u
(2011 ). En general las múltiples denc mi naciones que ha recibido la atención so-
ciosanitaria suelen encubrir pn•puest< s y modelos que implican fórmulas distin-
tas, cuando no divergentes, de r~organ ,zación de ambos sistemas y de los métodos
de gestión y financiación de su~ servil ios (Libro Blanco de la Dependencia: 2004,
Capítulo Vil, p. 513). Su espec:ificid td viene determinada por la población que
atiende y por la necesidad que es ac( mpaña de ser atendida por ambos sistemas.
El mencionado artículo l .f de la Le) de Cohesión y Calidad define la atención
sociosanitaria como aquella qlll,

Comprende el conjunto de cuidados destinados a aquellos enfermos. gene-

ralmente crónicos. que por sus :speciales características pueden beneficiarse de
la actuación simultánea y siné ·gica de los servicios sanitarios y sociales para
aumentar su autonomía. paliar -;us limitaciones o sufrimientos y facilitar su re-
inserción social.

Se señala que "la continuidad de servicio será garantizada por los servicios
sanitarios y sociales a través dl la ad< cuada coordinación entre las administracio-
nes públicas correspondientes".
Así, Carrillo Ridau (2011) en la misma línea que plantea la Ley, define la
atención sociosanitaria como u1ia inttrvención integrada de ambos tipos de servi-
cios, destinada a producir siner,;ias qt e mejoren el estado general de la población.
El resultado de la intervención de an bos sistemas va más allá de la suma de las
actividades de cada parte y ha de or;:anizarse como un área de convergencia de
los servicios sanitarios y sociaks.
Asimismo en el Libro Blancu d,: la coordinación sociosanitaria en España
(2011) la atención sociosanitaria está determinada por situaciones de salud, com-
plejas y mixtas, que suceden e1 el pn ceso asistencial en torno a cuidados de larga
duración en situaciones las mús de l ts veces crónicas y como respuesta a situa-
ciones de dependencia.
El objetivo principal de los cuid idos de larga duración es proporcionar una
atención integral al usuario-paciente ,. dar cuenta de las necesidades que puedan
 Los Servicios Sociales en España

plantearse a lo largo del proceso asistencial. Esta atención ha de ser realizada con
una visión holística y sinérgica, que garantice el abordaje global de la actuación y
la optimización de los recursos existentes, de ahí Ja necesidad de colaboración,
cooperación, apoyo, entendimiento y coordinación entre Jos sistemas sanitario y
social. El paciente se constituye como el eje vertebrador sobre el que pivota el
sistema y la organización. Es suma: es el centro del sistema, el que lo define y lo
organiza. Ahora bien, la atención sociosanitaria posee implicaciones para Jos ac-
tores que están involucrados en ella, ya sean usuarios, profesionales o gestores. Es
un método de atención en red que favorece un estilo de intervención asistencial
novedoso, basado en la coordinación de los sectores y en una multidisciplinarie-
dad de profesionales y conocimientos (p. 246). Estos son Jos conceptos básicos
sobre los que se gesta y se desarrolla el concepto de atención sociosanitaria: aten-
ción integral; atención integrada y atención global; espacio sociosanitario; centro
sociosanitario; red sociosanitaria; paciente sociosanitario y coordinación sociosa-
nitaria.
Los niveles de complejidad que le acompañan -la atención, la intervención, Ja
coordinación entre los sistemas sanitario y social- son muy elevados. No se trata
de construir un espacio sociosanitario como tal, sino de maximizar los recursos de
Jos sistemas actuales, fomentando y mejorando Jos niveles de coordinación entre
ambos. Crear recursos sociosanitarios, específicos, como tal sistema, resolvería
una parte del problema, pero no completamente, ya que no atenderían nunca de
manera total a Ja demanda y siempre habría ciudadanos, usuarios de recursos so-
ciales o sanitarios, que necesitarían el otro sistema.
Ambos sistemas en su proceso se han ido configurando de manera diferente
con epistemologías, culturas, prácticas y actividades distintas. Las diferencias de
saberes y discursos que acompañan Jos modelos médico y social han sido durante
tiempo protagonistas en Ja escena relacional de los equipos de trabajo. Los equi-
pos de atención sociosanitarios actuales llevan la impronta de esta complejidad de
saberes de los profesionales y sus diferencias efectivamente pueden provocar
choques en Ja intervención y en el abordaje de la actuación sociosanitaria. No se
trata de aplicar el saber de una sola disciplina, sino de un encuentro de Jos mismos
con el conocimiento que deriva del diálogo entre el discurso social y el discurso
médico. El concepto de salud Jo define Ja Organización Mundial de la Salud co-
mo: "un estado de completo bienestar, fisico, psicológico y social; y no solamente
la ausencia de enfermedad o discapacidad". De la misma se desprende la necesi-
dad de entendimiento y trabajo colaborativo, coordinado y complementario entre
los diferentes protagonistas del sistema de salud.
Como se recoge en el mencionado Libro Blanco de la Dependencia (2004) "la
coordinación sociosanitaria se acerca a Jo que podríamos llamar metodología de la
intervención, intentando optimizar Jos recursos de ambos sistemas y lograr la me-
jor comunicación entre ellos con vista a la intervención conjunta y toma de deci-

236
 La construcción del es¡ acio sociosanirario en Espaiiu

siones sobre la utilización de los recu1-;os" (capítulo VII, p. 514). La red sociosani-
taria la configuran recursos de ambos -;isternas y ha de ser entendida corno un con-
junto destinado de forma específica a la atención sociosanitaria de las personas en
situación de dependencia. Su objetive es la creación de un nuevo espacio de aten-
ción con algunos de los recursos del )istema Nacional de Salud y del Sistema de
Servicios Sociales, así como m evos s~rvicios específicos para la atención sociosa-
nitaria (ídem).
¿Cómo ha de entenderse esra coo1 dinación?, ¿qué debe garantizar? De manera
general ha de ser integral e intt rdi-;ci1 dinar, biológica, psicológica y social; global
en cuanto a prevención, asistencia cu1 ativa, cuidados y rehabilitación. Debe llevar
la impronta de la complementariedad intersectorial (entre lo sanitario y lo social)
y ha de estar basada en la calidad re la :ional de la atención al paciente.
Es previsible, atendiendo a los niveles de envejecimiento de la población es-
pañola y a las tasas de depcndrncia, t ue la demanda de servicios y centros socio-
sanitarios \aya en aumento. Por lo ta lto la eficacia en la gestión, planificación y
coordinación entre ambos sistemas ª.' udará a construir un sistema más efectivo y
resolutivo en las demandas de la pob ación. Es indudable que una mayor coordi-
nación intersectorial producirá una 1 iejor relación entre costes y beneficios del
sistema. Las características qm han d ~acompañar al modelo de coordinación son:
global, integral, rnultidiciplina ·, acode con el modelo sanitario y social del en-
torno de la persona dependiente. equitativo, accesible y flexible (Libro Blanco de
la Coordinación Sociosanitaria 2011. pp. 158-259).

9.2. La población destinataria d~ la atención sociosanitaria

En el marco de los sistemas de bie1 estar social. el sistema sanitario público ha

constituido un elemento clave rara la nejora de la salud de la población a través de
su universalidad protectora. Precisan ente uno de los indicadores con los que se
mide la desigualdad socioeco1wmica Lsel acceso o no a la red de atención sanitaria
pública (Navarro, 2005). Por 01ro lad•>, el sistema de Servicios Sociales se ha ocu-
pado tradicionalmente de la protección social de los más vulnerables y desfavoreci-
dos, siendo considerados la última rccl de protección a la ciudadanía. Es con la cita-
da Ley de Dependencia cuand) se c< in figura en España un sistema de protección
que intenta responder a las neccsidadL s y demandas de la población desde un dere-
cho subjetivo. Es, en definitiva, una ~.arantía de cumplimiento de los derechos so-
cia les para toda la población, indepenJientemente de su edad (eliminando así cual-
quier componente discriminatorio qul puedan conllevar las actuaciones protectoras
a mayores). cuando presentan ) padecn situaciones de dependencia. Ahora bien, es
preciso analizar los grupos de pohlal ión objeto especial de las actuaciones socio-
sanitarias. Éstos, básicamente se pued ·n resumir en los siguientes:

237
 Los Servicios Sociales en España

1. Personas que padecen enfermedades crónicas que pueden conllevar de-

pendencia o no.
2. Personas con discapacidad. Grupo prioritario en cuanto a las demandas
que plantea su situación y al que la sociedad ha de responder no sólo en
términos de salud sino sobre todo en lo relativo a los aspectos de integra-
ción social.
3. Personas afectadas por problemas de salud mental. Las reformas psiquiá-
tricas realizadas por las diferentes comunidades autónomas ponen el acento
de la atención al enfermo mental en la comunidad. Actualmente los pro-
blemas de este colectivo se sitúan más en el área social que en la sanitaria.
4. Problemas de drogodependencia. La irrupción del fenómenos social del
consumo de drogas y su incidencia en amplios sectores de la población
requieren estrategias diversas tanto sanitarias como psicosociales.

La primera clasificación recogida en el ya mencionado Libro Blanco de la

Dependencia establece una tipología muy concreta: enfermos geriátricos, enfer-
mos mentales crónicos, con grandes minusvalías, enfermos terminales, personas
con enfermedades crónicas evolutivas y en situación de dependencia funcional y,
por último, personas en situación de precariedad social con problemas sanitarios
(2004, p. 520).
A su vez en el Libro B)aneo de la Coordinación Sociosanitaria (2011) se esta-
blece el término paciente sociosanitario. Entiende que existe una población que
manifiesta necesidades (sociales y sanitarias) prolongadas y simultáneas que ne-
cesitan ambas redes de atención para recibir un cuidado eficaz y permanente a los
requerimientos complejos y diversos de su proceso asistencial (p. 251 ). Plantea el
perfil del paciente sociosanitario como (p. 252):

1. Personas ancianas frágiles, con pluripatología o enfermedad crónica que

desarrollan una incapacidad funcional temporal o definitiva. Padecen
además enfermedades específicas más prevalentes en su grupo de edad y
cuyo patrón evolutivo es una tendencia frecuente a la incapacidad y la de-
pendencia si no se aplica un diagnóstico correcto y un tratamiento precoz.
Además sin un tratamiento adecuado el deterioro puede ser más rápido
que a otras edades, y la recuperación más lenta.
2. Personas adultas que, tras un episodio clínico agudo, presentan disminución
de las capacidades funcionales y precisan tratamiento de rehabilitación; y
con enfermedad crónica avanzada, con descompensación de la misma, que
precisan convalecencia con el fin de alcanzar la estabilidad clínica.
3. Personas con enfermedades en situación clínica de enfermedad terminal
que precisan cuidados paliativos.

238
 /,a constr11cciá11 del es¡ 1cio sociosanirario en Espuiia

4. Personas con trastornos cogni ivos sobrevenidos o degenerativos que pre-

cisan atención para la rL·cuper; ción total o parcial de su déficit cognitivo o
para retrasar el deterioro irrevl rsible.

Ni en la primera clasificaLión, n en la segunda con el Libro Blanco de la

Coordinación se alude directaffente a los ciudadanos afectados por enfermedades
derivadas de las toxicomanías. Este e, un colectivo atendido como pacientes cró-
nicos con enfermedades sobrev ~n idas por el consumo de sustancias tóxicas.
Para que la asistencia al colectiVl enumerado con perfil sociosanitario quede
garantizada es preciso la labor de t::se rabajo conjunto y de coordinación al que se
hacía referencia al inicio de la descr pción de la población diana. Es necesario,
entonces, desarrollar el análisi~ sobre lo que se entiende por coordinación socio-
sanitaria.

9.3. El marco legislativo de la aknción en el espacio

sociosanitario español

9.3.1. Normativa y reglume11tacián estatal

La evolución del marco legislativo tie 1e como punto de partida el at1ículo 43.1 de
la Constitución espai'iola de 19~8. A.sí en 1991 la Comisión de Análisis y Evalua-
ción del Sistema Nacional de S,dud (Comisión Abril) indicaba las disfunciones del
sistema sanitario en esta materi.1 de at ~nción específica a los pacientes que necesi-
tan el sistema sanitario y socia. El A:uerdo-marco interministerial (Ministerio de
Asuntos Sociales y Ministerio Je Sanidad, 1993) supuso un referente en la cons-
trucción del discurso sociosarntario t .;;pai'iol. Los documentos que derivaron del
mismo son:

1. Bases para la Ordenac ón de Servicios para la Atención Sanitaria a las

personas mayores ( 199: ).
2. Criterios de Ordenació1 se se1 vicios sanitarios para la atención a personas
mayores ( 1995).

El marco normativo nacional, indi,·a el Libro Blanco de la Coordinación Socio-

sanitaria en Espaiia (2011 ), se ~a c.:nt ado en la regulación y desarrollo de diferen-
tes aspecto~ de la misma (p. 241 ). .\s1 en 1997, en el Acuerdo del Congreso de los
Diputados para la consolidaciór y mot ernización del Sistema Nacional de Salud, se
realizaban una serie de propue,tas y ·ecomendaciones en materia y se instaba al
Gobierno a "'instrumentar alternati\ as rnra la asistencia sociosaniatria". Ese mismo
ar1o también el Plan Estrah~gic• 1 del l 1salud de 1997 adoptaba como estrategia la

239
 Los Servicios Sociales en España

coordinación integrada de recursos sanitarios y sociales, y creaba en 1999 los equi-

pos de soporte de Ayuda a Domicilio (ESAD) en el ámbito de la atención primaria
y hospitalaria, para la atención al colectivo de personas mayores, pacientes en situa-
ción de dependencia o con enfermedades terminales. El Informe del Defensor del
Pueblo, sobre "La Atención Sociosanitaria en España: Perspectiva Gerontológica y
otros aspectos conexos" (2000), establecía recomendaciones en materia de coordi-
nación para las administraciones públicas implicadas:

Es necesario seguir reforzando de manera ampliada medidas de carácter

funcional que favorecen la atención sociosanitaria y la coordinación de recursos
y que están desarrollándose ya en muchas comunidades autónomas y que el
Plan Gerontológico estatal ha tratado de promover: adecuación entre las áreas
de salud y de servicios sociales, programas de apoyo a la familia cuidadora, po-
tenciación del voluntariado social de apoyo al dependiente y a la familia cuida-
dora y apoyo a la formación conjunta de los profesionales sociosanitarios.

Asimismo es importante mencionar el Convenio-marco de colaboración sobre

Atención Sociosanitaria, Salud y Consumo a las Personas con Discapacidad
(2001) entre el Ministerio de Sanidad y Consumo y el Comité Español de Repre-
sentantes de Minusválidos, así como el Documento-base para un modelo de aten-
ción sanitaria de la Dirección General de Planificación Sanitaria (Ministerio de
Sanidad y Consumo, 2001 ), cuya tarea es poner en marcha:

1. Plan de Acción para las personas mayores (2003-2005). Propone el desa-

rrollo de un sistema integral de atención a las personas en situación de de-
pendencia. También plantea dos cuestiones claves: incluir el riesgo de de-
pendencia como contingente de la seguridad social y la garantía de la
accesibilidad territorial de las prestaciones sociosanitarias (Libro Blanco
de la coordinación sociosanitaria, 2011, p. 241 ).
2. Ley 41/2002 de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del
paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y docu-
mentación clínica. Tiene por objeto la regulación de los derechos y obli-
gaciones de los usuarios y profesionales, así como de los centros y servi-
cios sanitarios públicos y privados, en materia de autonomía del paciente
y de información y documentación clínica (art. 1).
3. Real Decreto 496/2003, de 2 de mayo, por el que se establece el título de
técnico en la atención sociosanitaria que tendrá carácter oficial y validez
en todo el territorio nacional y las correspondientes enseñanzas comunes
(vigente hasta el 16 de diciembre de 2011 ).
4. II Plan de Acción para las personas con discapacidad. 2003-2007. Acuer-
do Consejo de Ministros. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
IMSERSO.

240
 Lu co11struccilí1 del es¡ acio sociosanitario en España

5. I Plan Nacional de Accesib lidad 2004-2012. Ministerio de Trabajo y

Asuntos Sociales. IMSl~RSO.
6. Ley 6312003 de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud. Defi-
ne la prestación sociosanitari; como: "la atención que comprende el con-
junto de cuidados desti iados 1 aquellos enfermos, generalmente crónicos,
que por sus especiales caract\ rísticas pueden beneficiarse de la actuación
simultánea y sinérgica Je los ;ervicios sanitarios y sociales para aumentar
su autonomía, paliar sus limiLlciones o sufrimientos y facilitar su reinser-
ción social'' (art. 14 ). la Ley expone además las actuaciones que desde el
ámbito sanitario se har de as unir: cuidados sanitarios de larga duración,
atención sanitaria de cc_,nvalet encia y rehabilitación en pacientes con défi-
cit funcional recuperab e.
7. Libro Blanco de la Derenden ia (:2004). El capítulo VII está dedicado a la
coordinación sociosanitaria; ,·stablece la tipología de usuarios, una pro-
puesta de mejora de c<,ordinación entre atención primaria y servicios so-
ciales, define la red SPciosar itaria y enuncia la creación de un Sistema
Nacional de Dependem ia que vaya más allá de las personas mayores.
8. Real Decreto 1030/20( 6. de 5 de septiembre, por el que se establece la
cartera de servicios colllunes Jel Sistema Nacional de Salud y el procedi-
miento para su actualiz,1ción.
9. Ley 39/2006 de 14 de dicie111bre, que reconoce como universal el dere-
cho de la ciudadanía a la pro111oción de la autonomía personal y atención
a las personas en situación d ·dependencia (LAPAD), mediante la crea-
ción de un sistema p.1ra la Autonomía y Atención a la Dependencia
(SAAD) con la colaboración y participación de todas las administracio-
nes públicas. Su desan olio st1ponc un desafío, al abordar de manera efi-
caz las necesidades de las personas dependientes y sus familias, que re-
quiere la coordinacién de los servicios implicados además de un
importante esfuerzo Cliordin; dor en lo relativo al incremento del gasto
público que lleva aparejado 11 materialización de esta coordinación. Su-
pone, según recoge la ~ey, u11 nuevo desarrollo de los Servicios Sociales
a escala nacional, que .unplít y complemente la acción protectora de es-
te sistema. Configura un de ·echo subjetivo que se fundamenta en los
principios de universalidad, equidad y accesibilidad, desarrollando un
modelo de atención integral al ciudadano.
1O. Real Decreto-Ley 9/2011, de 19 de agosto, de medidas para la mejora de
la calidad y cohesión t el sist:ma nacional de salud, de contribución a la
consolidación fiscal y de ele\ ación del importe máximo de los avales del
Estado para 2011. El Capítub 111 establece la elaboración de la Estrate-
gia de Coordinación dl' la At~nción Sociosanitaria (art. 8). Esta incorpo-
rará objetivos de coordinaci rn, objetivos de me.1ora de la calidad y la

241
 Los Servicios Soci de., en Espaiia

eficiencia y objetivos ligados al in pulso de la innovación en este ámbito

y generación de empleo. Establect tarnb én un límite temporal en la du-
ración del mismo y mecanismos le evaluación bienal que permitan su
seguimiento. la valoración de rest ltados y la eventual incorporación de
nuevas medidas.
11. Libro Blanco de la Coordinación -;ociosanitaria. de 15 de diciembre de
2011.
12. Resolución de 13 de julio de 20 L. de la Secretaria de Estado de Servi-
cios Sociales e Igualdad, por la q 1e -;e publica el Acuerdo del Consejo
Territorial del Sistema para la Au onom a y Atención a la Dependencia
para la mejora del sistema para la auton,Jmía y atención a la dependen-
cia. Se crea un único órgano de p irticip1ción denominado Consejo Te-
rritorial de Servicios Sociales y d, 1 Sistema para la Autonomía y Aten-
ción a la Dependencia, encargadl de realizar las evaluaciones anuales
para el sistema; se modifica la act 1al est··uctura de grados y niveles y se
establece una única división entre, grados desapareciendo la división de
dichos grados en niveles y estable:e medidas para garantizar la sosteni-
bilidad actual y para el futuro del sisten1a garantizando la igualdad y la
equidad en el sistema.

Y.3.1. Normativa autonómica

El cuadro 9.1 refleja la complejidad actua en m 1teria sociosanitaria de las dife-

rentes comunidades autónomas españolas En general todas ellas han legislado
en la materia y han establecido planes y di ·ectrices que intenten dar una respues-
ta eficaz a la coordinación sociosanitaria rn sus territorios. También en el marco
organizativo con respecto a los mapas sanitario: social se han desarrollado ini-
ciativas y se han creado estructuras forma 1 zadas para fomentar la coordinación a
través de la figura del coordinador sociosanitario. comisión sociosanitaria o ges-
tor de casos.
La situación en las diferentes comunid.1de" e~ plural y como decíamos suma-
mente compleja; va más allá de los propós tos de este capítulo. Su análisis reque-
riría de numerosas variables y factores. S01 nume ·osas las medidas. las iniciativas
de promoción fomento e implementación d ~ la coordinación sociosanitaria que se
ha desarrollado en las diferentes comunidades aut)nomas. Describimos el aspecto
normativo que puede mostrar, ilustrar den anera dectiva la situación actual dado
que el aspecto normativo es sin duda la pul rta de entrada para el desarrollo, pues-
ta en marcha y ejecución de la coordinació1 sociosanitaria.

2-\2
 Lu constr11cció11 del esp 1cio sociosanitario en Espaiia

Cuadro 9.1. Coordi11ació11 socir, wnitaria por comunidades autónomas

e01111111 idwl 'Vormativas y directrices
Autónoma
Andalucía Ley 6 de 1999 c1e alenc 1ón y protección a las personas mayores
1 Plan Integral ce A ten ión a las Personas con Discapacidad 2003-2006
(PAIPDA)
11 Plan Andaluz de Sal 1d 2003-2008
Plan Andaluz de Alzht'1mer 2007-201 O
~~~~~~~~~~~~~~
11 Plan Mental ce Salw Mental 2008-2012
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~-

Aragón Plan Estratégicl 2001- :006

~~~~~~~~~~~~~~
Plan de Salud t-..lental :002-2010
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~-

Asturias Le y 1/2003 de =4 de fr 11rero de Servicios Sociales (artículo 2)

2004-2007 Plan de Sal 1d para Asturias
201 O Informe de priori Jades para la coordinación y atención sociosani-
~~~~~~~~~~~~~~
taria en Asturia,. y cstr; tegia en procesos de atención sociosanitaria
Baleares Ley 512003, de 4 de ab iL de salud artículo 79
2000 I Plan de .\tenció i Sociosanitaria (Menorca)
2006 Plan Socit>sanitar o de la Comunidad Autónoma Balear
2010-2014 Plan de ;icc ones sanitarias en el ámbito sociosanitario
2009-2014 Plan de i\tt ición Sociosanitaria y de Prevención y Atención
a la Dependenci1
Canarias 2001 Plan de lnfracstr 1ctura Sociosanitaria para la atención a las per-
sonas ma) ores 1PC '\M 0)
Plan de Atencién a la I liscapacidad (PAD)
~~~~~~~~~~~~~~
Plan de Salud de Cana ias 2003-2007
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~-

Cantabria P1a n de Acción Socios mita ria del Ma) oren Cantabria 1999-2005
Castilla) León Decreto 741200) modi icado por el Decreto 49/2003 de 24 de abril por
el que se crean y regL lan las estructuras de coordinación en atención
sociosanit;iria de la Co nunidad de Castilla y León
Ley 16/2010 dl' 2(1 de Diciembre. de Senicios Sociales de Castilla y
León
Ley 8/201 O de 30 de igosto. de Ordenación del Sistema de Salud de
Castilla y León
11 Plan Socio~ani1ari11 de Castilla ) León aprobado por Decreto
59/2003
2008 Proceso je A.te ición Integrada sociosanitaria a personas con
discapacidad pc>r enfer nedad mental
~~~~~~~~~~~~~~
II Plan de Saluo de Ca .tilla León 2008-20012
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

Castilla- Estrategia 20/20 de C011solidación de los sistemas sanitario y social

La Mancha 2011 creación e e la Fu idación Sociosanitaria de Castilla-La Mancha
 Los Servicios Sociales en España

Cataluña 1986 Programa Vida als anys (Vida a los Años) por Orden de 29 de mayo
Plan Director Sociosanitario (PDSS) creado por Decreto 39/2006 de
14 de marzo
Extremadura Decreto 7/2006 de 1O de enero que crea las estructuras de coordinación
sociosanitarias y el servicio público de atención sociosanitaria
Ley 1/2008, de 22 de mayo, de creación de Entidades Públicas de la
Junta de Extremadura, que dispuso la creación del Servicio Extremeño
de promoción de la Autonomía y Atención a la Dependencia (SEPAD)
2005-201 O Plan Marco de Atención Sociosanitaria en Extremadura
2005-2010 Plan Integral de Atención Sociosanitaria al deterioro cogni-
tivo (PIDEX)
Marco de Atención a la Discapacidad en Extremadura (MADEX)
2007-2012 11 Plan de Salud Mental
Plan de Cuidados Paliativos de Extremadura
Galicia 1998 Programa Sociosanitario de Galicia o Programa PASOS
Ley 13/2008, de 3 de diciembre (artículos 8, 9), de servicios sociales
de Galicia
Acuerdos entre la Consejería de Trabajo y Bienestar y el Servicio Galle-
go de Salud para la atención a pacientes con trastorno mental, para la
organización del servicio farmacéutico en los centros de asistencia social
y para compartir el sistema de información gallego de atención a la de-
pendencia
20l0-2013 Plan de acción integral para personas con discapacidad de
Galicia
Plan Gallego de personas Mayores, Plan de Actuación Social de Gali-
cia 20l0-2013: Horizonte 2015
La Rioja Decreto 24/2004, de 16 de abril sobre centros sociosanitarios de conva-
lecencia
II Plan Integral de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las
Personas en Situación de Dependencia: Personas Mayores 2007-2010
II Plan de Salud 2009-2013
Madrid Decreto 122/I 997, de 2 de octubre de Régimen Jurídico Básico del
Servicio Público de Atención Social, Rehabilitación Psicosocial y
Soporte Comunitario de personas afectadas por enfermedad mental
grave y crónica
Ley 11/2002, de 18 de diciembre, de ordenación de la actividad de los
centros y servicios de acción social y de mejora de la calidad de la
prestación de los servicios sociales de la Comunidad de Madrid modi-
ficada por la Ley 8/2009 de 2 de diciembre
Plan de Atención Social a personas con enfermedad mental 2003-2007
Plan de acción para personas con discapacidad 2005-2008
Plan Estratégico de Salud Mental 2010-2014

244
 Lu co11srrucciá11 le/ c'S/h cio sociosanitario en Espaiia

Murcia Orden de 2 de 113) n d, 2006 de las Consejerías de Sanidad y Politica

Social para la ce>ordina ión sociosanitaria, se crea la figura del Coordi-
nador Sociosani ario
2005-2007 Plan de acc1 'm para las personas mayores
2010-2015 Plan de SalLd de la Región de Murcia
2009-2102 Estrc teg1a Regional de enfermedades raras
2010-20 U Plan de SalL d Mental
Plan Regional d~ Accic 11 Integral de Personas con Discapacidad (2002-
2004)
Plan de Apoyo< la lnV<"stigación Sociosanitaria
Navarra 2000 Plan de Aknción \ociosanitaria de la Comunidad Foral de Navarra
~~~~~~~~~~~~~~-
2005 Programa Je i\te1 ción al Trastorno Mental Grme
Comunidad 1995 Acuerdo en mate ·ia sociosanitaria entre las Consejerías de Sani-
Valenciana dad y Consunw y de Bienestar Social que tiene como resultado la
creación del Programa '.special ( 1995) de Atención Sanitaria a pacien-
tes ancianos, a racicntt' con larga evolución y a pacientes en situación
terminal (PALE í)
2007-2011 Plan lnkgr ti de Atención Sanitaria a personas mayores)
enfermos cróniCJs
Acuerdo de 21 lle novi< mbre de 2006 por el que se establece la coordi-
nación de la acción inte '.rala las personas en situación de dependencia
Decreto 94.'20 ](, de 4 le junio, que regula entre otros la asistencia far-
~~~~~~~~~~~~~~-
macéutica en lm centro- sociosanitarios tanto públicos como privados
País Vasco Le y 8/199 7 de 26 dL' ju iio de Ordenación Sanitaria de Euskadi
16 de julio de 2002 - ( reación de la Fundación Vasca para la Innova-
ción Sanitaria (1 TORBIZI)
30 de enero de 2003 - Com·enio de colaboración entre las Gobierno
Vasco. Diputac ones F irales de Álarn, Guipúzcoa y la Asociación de
Municipios Vas:os EL JEL para el desarrollo de la Atención Sociosa-
nitaria del País 'lasco
Ley 1212008. de 5 de di ·iembre. de Senicios Sociales (artículos 44 y 46)
2005-2008 Plan EstratL,,;ico para el desarrollo de la atención sociosani-
taria del País \asco. t 'rea la figura del Consejo Vasco de Atención
Sociosanitaria
201 O Documen o !\lar o para la elaboración de las directrices de la
atención socios< nitaria

F11<'11ie: :\ ranir de Vicente '.\1ochalt:s. C. 1~O1 •1

Según María Moliner ( 198-) el té rnino coordinar atiende a armonizar, a ha-

cer compatibles diversas cosas Je ma1 era que sean compatibles y no se entorpez-

245
 Los Servicios Sociales en España

can unas a otras (p. 761 ), de ahí que la coordinación sociosanitaria se pueda defi-
nir como "un conjunto de acciones encaminadas a ordenar los sistemas sanitario y
social para ofrecer una respuesta integral a las necesidades de atención sociosani-
taria que se presentan simultáneamente en las personas que padecen situaciones
de dependencia y enfermedad crónica"(citado en Libro Blanco, 2011, p. 216).

9.4. Coordinación sociosanitaria

Según datos extraídos de JMSERSO (Portal de la Dependencia, 2013) hasta marzo

de 2013, habían registrado 1.637.749 solicitudes de valoración de la dependencia.
En cuanto a género las solicitudes correspondieron a 1.071.853 mujeres (626.308
mayores de 80 años) y a 565.896 hombres (229.081 mayores de 80 años) y en tér-
minos generales el 52,23% de estas demandas eran de personas octogenarias. En
términos porcentuales el 58,43% son mujeres y el 40,48% hombres. Son beneficia-
rias al derecho de la prestación 951.131 y en lista de espera el 23%.
Las prestaciones por servicio han alcanzado a 531.920 beneficiarias (55,92%) e
incluyen diversos tipos de cuidados de larga duración, como: prevención dependen-
cia y promoción autonomía personal, teleasistencia, ayuda a domicilio, centro de
día/noche y atención residencial. Además, se incluyen la prestación económica vin-
culada al servicio, y la prestación económica de asistencia personal. Las prestaciones
económicas para cuidados en el entorno familiar han llegado a 419 .211 personas,
predominan las prestaciones por servicios (48,92%) seguidas por la prestación eco-
nómica para cuidados en el entorno familiar (44,08%) prestaciones vinculadas al
servicio (6,87%) y por asistente personal (0,13%) (IMSERSO, marzo de 2013).
Como puede apreciarse por los datos extraídos, la demanda en materia de de-
pendencia es muy elevada. A esta hay que sumarle además toda aquella generada
por la enfermedad crónica que no lleva aparejada dependencia y que necesita la
red de cuidados de larga duración del sistema donde convergen los servicios so-
ciales y sanitarios. Ambos sistemas han de ser flexibles para adaptarse y ofertar
respuestas adecuadas a la actual situación dado que se exige una mayor diversidad
y pluralidad de los servicios sociales y de salud y un mayor soporte comunitario.
Es un hecho que ha aumentado la esperanza de vida y que ha sido producido
por una mejora en el nivel de desarrollo socioeconómico alcanzado en España en
los últimos cincuenta años y, sin duda, por las políticas sociosanitarias y a las
mejoras en este tipo de asistencia sanitaria de carácter universal que ha alcanzado
a toda la población.
Las políticas de envejecimiento activo son necesarias en un panorama que se
considera preocupante al estimar que en 2020 las enfermedades crónicas serán la
primera causa de discapacidad en el mundo y en 2030 la incidencia en mayores de
65 años se habrá duplicado. Hay que tener en cuenta que España Gunto con Italia

246
 Lu co11str1tccirí11 di!! esr 1cio sociosuniturio en Espuiiu

y Japón) está en el grupo que e11cabez 1 el proceso de envejecimiento a nivel mun-

dial, y que tal envejecimiento ¡,:enera1 i necesidades y demandas de cuidados que
ahora se enfrentan a recortes dt la~ pl líticas sociales por la respuesta neoliberal a
los retos del modelo económico actu d. Los importantes avances de los últimos
años en esta área, su incorporación a a agenda política como prioridad ha tenido
un retroceso y deben recuperar~e los derechos sociales cuando se supere este ciclo
económico. Además el trabajo que l esarrolla la Unión Europea en materia de
envejecimiento supondrá tambifo un diciente para que España incorpore algunos
temas clave, sobre todo en perspecti' a preventiva, en diversos ámbitos sociales,
científicos, empresariales y politicos.
La necesidad de la coordim ción e i materia de cuidados de larga duración de-
ben convenir al espacio sociosanitari 1 en una zona compartida, un área de con-
vergencia entre los dos sistemas cor stituido por las necesidades simultáneas y
continuada~ de prestaciones sccia/es y sanitarias destinadas a personas con en-
fermedad crónica y distintos pnfilcs Je necesidad. Esta coordinación tiene en el
paciente el eje central de la intnvenci ín corno respuesta a una necesidad sociosa-
nitaria que se puede plantear e1 un m llllento determinado de la vida de cualquier
persona. La inclusión y la pa11i.::ipaci! n social dinámicas forman parte de la pers-
pectiva de una sociedad integradora q 1e aprovecha el capital humano en todas las
fases de la vida y plantea un nH delo d.? desarrollo a escala humana.

247
 10
Los Servicios Sociales
. , , . ,
para mznorzas etnzcas autoctonas
y extranjeras

La presencia en distintos países de Eu ·opa de una pluralidad de ciudadanos, comu-

nidades o grupos étnicos, autóctono~ o extranjeros, en situación de desigualdad
social, económica y cultural, a¡_'.ra\ ad. a menudo por manifestaciones de racismo,
discriminación o xenofobia, ha movido a la mayor parte de los gobiernos de los
países democráticos a impulsar actuac ones y desarrollar políticas de igualdad com-
pensatoria de acuerdo con uno de los principios de carácter universal consagrados
en las propias constituciones, stgún el cual todas las personas deben contar con las
mismas oportunidades de acce~o a la vida laboral, social, cultural y familiar, y no
pueden ser discriminadas por ni 11gún n 1otivo.
La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2000) y la
debatida Constitución europea, tran ,formada en el Tratado de Lisboa (2009),
han introducido explícitame111e los ·1rincipios de igualdad y de no discrimina-
ción entre los valores en los que se asienta la Unión y consideran las disposi-
ciones en este sentido de apl1cació11 general, siendo además obligación de la
Unión no sólo definirlas, sino aplica· también aquellas políticas y acciones que
al combatir la discriminación fome Han la igualdad de oportunidades para el
pleno desarrollo social y la m~jora le la calidad de vida de las personas y gru-
pos étnicos que han sido destinatari )S de la ideología y práctica discriminato-
rias, no sólo en su condición de min(lrías, sino aun siendo mayorías, como en el
caso de las mujeres y en algL.nos p; íses los indígenas. Entienden que el reco-
nocimiento y respeto de la diversi( ad humana es un requisito esencial de la
igualdad democrática.

249
 Los Servicios Sociales en España

La referencia a los conceptos que se encuentran en el capítulo presente permi-

ten realizar una reflexión sobre los procesos de cambio de las formas de convi-
vencia que han ocurrido en todas las épocas, pero en la actual cobran mayor rele-
vancia por efectos de la globalización.

10.1. La conceptualización de la perspectiva etnocultural

Los conceptos en materia etnocultural han ido evolucionando del terreno reactivo
hacia otro activo. Así de las propuestas de carácter defensivo y de reacción contra las
ideologías y prácticas racistas y discriminatorias contra personas, grupos o institucio-
nes consideradas diferentes por su pertenencia étnica, racial o de género, se ha pasado
al establecimiento de una serie de medidas de acción positiva con objeto de alcanzar
un trato igualitario; y dentro del mismo la reivindicación de la "igualdad a" las perso-
nas no discriminadas-las mujeres a los hombres, los gitanos a los payos, los extranje-
ros a los nacionales- ha dado paso a otras medidas de "igualdad entre" personas,
grupos o comunidades diferentes que pertenecen y conforman las sociedades plurales.
Cada vez con mayor rigor se toma conciencia de que la presencia de personas
cuya diferencia se reconoce y respeta, refuerza y enriquece la democracia y que,
por el contrario, la imposición de un modelo homogéneo, único y válido para todos
ha originado numerosas exclusiones, entre quienes no se sentían representados ni
las instituciones nacionales los tenían en cuenta. El concepto uniformador de la
ciudadanía -civil y política- del siglo XIX aunque desde el punto de vista formal
incluía a ciudadanos de un mismo territorio y reducía a una sola su cultura, lengua,
religión, etc., desde el punto de vista sustancial dejó fuera de ella la diversidad -las
mujeres, los analfabetos, los pobres, los gitanos, los extranjeros, etc.- y les aplicó
un trato discriminatorio que redundó en un perjuicio por su ser diferentes.
Posteriormente con las conquistas de derechos económicos, sociales y cultura-
les, el espacio de la ciudadanía se fue ampliando a la vez que se iba reconociendo
ésta como ciudadanía diferenciada, a finales del siglo XX. Las políticas más re-
cientes han puesto el énfasis no sólo en la defensa de los derechos de las personas,
sino también en la promoción de valores que contribuyen a la creación y fortale-
cimiento del capital social dentro de cada uno de los estados que se presumen
sociales y democráticos de derecho.

• Racismo

La primera observación acerca de este término es su complejidad y su dife-

rencia por su relación con la idea de raza, del de discriminación. Se considera una
ideología y una práctica en desuso, toda vez que ya se han puesto en tela de juicio

250
 Los Servicios Sucio/es pera min irías étnicas a11tóctunus y extranjeras

las teorías que sostenían las jerarquías raciales o étnicas entre individuos y grupos
humanos y que han sido la cau'-a, has a bien entrado el siglo XX, de políticas eu-
genésicas y genocidas.
Sin embargo, algunos autores com ideran que, lejos de haber desaparecido, es-
te fenómeno está latente y emerge e1 momentos de crisis políticas, nacionales,
económicas, etc., por lo que su -:studi< no ha de ser abandonado y se ha de afron-
tar mediante leyes y políticas 1úblic; s cuyo objetivo sea desentrañarlo. Casáus
define el racismo de modo completo y complejo como:

La rnloración gene ·al izad~ ~ definitiva de unas diferencias biológicas o

culturales. reales o ima¡,.inarias en provecho de un grupo y en detrimento del
otro, con el fin de justificar une, agresión y un sistema de dominación. Las acti-
tudes racistas se puede i expr,·sar como conductas, imaginarios. prácticas o
ideologías que, como tales. se :xpanden a todo el campo social y acaban for-
mando parte del imagin trio co ~ctivo. Pueden proceder de una clase social, de
un grupo étnico. de un r1ovimi nto comunitario y de las instituciones o del Es-
tado, en cuyo caso habL1mos d · racismo de Estado. Puede ocupar distintos es-
pacios de la sociedad. d..'.pendit ndo de que la relación de dominación tenga su
origen en una clase. un .;rupo t tnico. un movimiento comunitario o en el Esta-
do (Casáus, 1998).

La autora subraya no sólo le impo tancia ideológica que lo alimenta, sino tam-
bién su intencionalidad y su caracter pt1lifacético no sólo en sus valoraciones y ma-
nifestaciones, sino también en la condu:ta de los actores que lo ponen en práctica.
Otros autores apuntan incluso al "nJevo racismo" que sustituye el referente bio-
lógico de la raza por el referente socio! Jgico de la cultura. Balibar ( 1991) señala:

El racismo actual ( .. ) -;e 11scribe en el marco de un '"racismo sin razas"

(... ): un racismo cuyo terna drn 1inante no es la herencia biológica, sino la irre-
ductibilidad de las dife1 encias culturales: un racismo que. a primera vista, no
postula la superioridad de dete1 ininados grupos o pueblos respecto a otros, sino
··simplemente" la nociv dad de la desaparición de las fronteras. la incompatibi-
lidad de las formas de \ida ~ d · las tradiciones: lo que se ha podido llamar con
razón un racismo diferencial.

En este nuevo racismo "la l:ultura puede funcionar también como una natura-
leza, especialmente como una forma de encerrar a priori a los individuos y los
grupos en una genealogía. una deterninación de origen inmutable e intangible".
Además, aunque formalmente cn este planteamiento desaparece la cuestión de la
jerarquía, ello es más aparente que real, porque "de hecho, la idea de jerarquía( ... )
se reconstruye en el uso práct co de la doctrina (por lo que no necesita que se
enuncie explícitamente) y en L"I tipo de criterios que se aplica para concebir la
diferencias de culturas" (Taguil'ff, 19~ 7; Balibar, 1991 ).
 Los Servicios Sociales en España

Los racismos viejo y nuevo se inscriben en el plano de las conductas, afectan

a diversos campos de las relaciones interpersonales, sociales e institucionales. Se
distinguen de los estereotipos y los prejuicios -los estereotipos actúan como me-
canismos cognitivos y los prejuicios son dispositivos actitudinales- que son ade-
más otras formas elementales diferentes de racismo, aunque están muy relaciona-
dos con la discriminación y se refuerzan mutuamente (Cachón, 2004). En realidad
racismo y discriminación racial son distintos, aunque están intrínsecamente uni-
dos: ésta es una de sus formas más elementales y encubre a aquél -dice Wievior-
ka- y se suele combinar y confundir a veces con la segregación, porque ambas
prácticas se alimentan y complementan (Wieviorka, 1992).
El concepto de discriminación es más lábil y polisémico, depende de cómo lo
defina la disciplina, del adjetivo que lo acompafte, o el propio discriminado que a
menudo experimenta una discriminación múltiple, una combinación basada en
varios factores: económico, étnico, género, discapacidad, generación, etc.
Mientras en las ciencias sociales discriminar significa diferenciar, distinguir,
separar una cosa de otra, en Derecho el término indica el trato de inferioridad que
se da a una persona o grupo de personas por motivos raciales, religiosos, políti-
cos, de sexo, de filiación o ideológicos entre otros. La discriminación constituye
una situación de trato desfavorable para una persona o un grupo a causa de prejui-
cios que aluden generalmente a su pertenencia a una categoría étnica, económica
o sociocultural distinta. La discriminación es una conducta sistemáticamente in-
justa contra una persona o grupo de personas determinados. Discriminar es privar
a unos individuos o grupos de los derechos de los que disfrutan otros individuos o
grupos sociales.
La Directiva del Consejo de la Unión Europea (2000), relativa a la aplicación
del principio de igualdad de trato entre las personas independientemente de su ori-
gen racial o étnico, recogía una nueva definición de dos tipos de discriminación:

1. Discriminación directa: "cuando, por motivo de origen racial o étnico,

una persona sea tratada de manera menos favorable de lo que haya sido o
vaya a ser tratada otra en situación comparable".
2. Discriminación indirecta: "cuando una disposición, criterio o práctica apa-
rentemente neutros sitúe a personas de un origen racial o étnico concreto
en desventaja particular con respecto a otras personas, salvo que dicha dis-
posición, criterio o práctica pueda justificarse objetivamente con una fina-
lidad legítima y salvo que los medios para la consecución de esta finalidad
sean adecuados y necesarios" (art. 2). Este mismo artículo define como
discriminación también el acoso: "cuando se produzca un comportamiento
no deseado relacionado con el origen racial o étnico que tenga como con-
secuencia atentar contra la dignidad de la persona y crear un entorno inti-
midatorio, hostil, degradante".

252
 L()\ Servicios Sociufes p,1ru mil orías étnicas aut<Íctonas y exrrunferas

Posteriormente otra contrib 1cion importante de la Directiva 2002173/CE, rela-

tiva a la aplicación del principio de i~ ualdad de trato entre hombres y mujeres en
lo que se refiere al acceso al empleo, t la formación y a la promoción profesiona-
les y a las condiciones de trabajo, h 1 reforzado el concepto de discriminación,
definiendo explícitamente las 1cm1rns de discriminación (discriminación directa e
indirecta, acoso, acoso sexual) orden de discriminar).
Sin embargo no todas las formas de discriminación tienen como finalidad pri-
var de derechos a la persona o< 1grup1 discriminados.
La discriminación positiru es un 1 estrategia que se define por una serie de
medidas que toman las institu•:iones públicas dirigidas a un grupo determinado
para suprimir y prevenir una Giscriminación o compensar las desventajas resul-
tantes de actitudes, comportamientos ,, estructuras discriminatorias existentes. La
discriminación positiva supom la di1:renciación y el reconocimiento de la exis-
tencia de un trato desigualitario y p ·opone su eliminación. Algunos autores la
denominan "igualdad compensatori< ", o '"discriminación inversa", que según
Ruiz Miguel: "es una forma le dife ·enciación para la igualdad" cuyo adjetivo
alude "a la inversión de una discrim nación precedente, mediante una discrimi-
nación de signo opuesto". Además e-;te autor distingue entre discriminación in-
versa o positiva y acción pos tiva o afirmativa, para caracterizar a esta última
como: "son medidas menos drástica~ y radicales que aquellas que tienen un ca-
rácter discriminatorio y no siniplemrnte desigualitario y que, además, se produ-
cen en una situación de especial esca-;ez, lo que implica perjuicios a otras perso-
nas" ( 1999 ),
Más allá de las definicione" juríd1..:as, la discriminación es un trato diferencia-
do y desigual a un grupo o a las persl nas que lo componen por pe11enecer al mis-
mo, en diversos ámbitos de la vida Sl cial, a causa de uno o varios rasgos -reales,
atribuidos o imaginarios- y Sl cialrm nte construidos como diferencias negativas
con relación al grupo dominante. La ( iscriminación en el espacio laboral, como en
otros ámbitos de la vida social, educal ión, alojamiento, acceso a servicios sociales,
uso de los espacios públicos. eic., dor de se pueden manifestar tres tipos de discri-
minación:

1. En primer lugar, la dscrim/lwción instit11cio11a!, es decir, aquella que

plantean las normas públicas vigentes y las prácticas administrativas, que
permiten hablar de '"marco imtitucional discriminatorio".
2. En segundo lugar, la ,/iscrin•inación estrucl11ra! que se produce en los
dispositivos generales del m ·rcado de trabajo (o de otros '"mercados"),
que ofrece pistas indirectas d ~ discriminación a través, en algunos casos,
de (cuasi) evidencias tstadísticas. Aunque no todas las diferencias entre
personas o grupos que se encJentran en el mercado pueden ser atribuidas
a la discriminación, si -;e cru; an con otras variables (edad, educación, re-

253
 Los Servicios Sociales en España

gión o zonas de la ciudad) que pueden influir en la situación de una de-

terminada persono o grupo, se siguen encontrando regularidades persis-
tentes de desigualdad que no son explicables de otra manera y se puede
determinar que se ejerce discriminación.
3. En tercer lugar, la discriminación en la empresa (o en los agentes de otros
campos sociales), que se puede manifestar de distintas formas respecto a
los grupos étnicos. Con frecuencia es una discriminación no declarada, no
aparece como intencionada, pero es una discriminación individual, abier-
ta, ejercida a través de actores diversos: empresarios, intermediarios labo-
rales.

Nuevas Directivas de la Unión Europea apoyan estas estrategias de acción po-

sitiva al aplicar el principio de no discriminación e igualdad de trato entre hom-
bres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formación y a la pro-
moción profesionales, y a las condiciones de trabajo (Directiva del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 23 de septiembre de 2002). La refundición en una, la
Directiva 2006/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la aplica-
ción del principio de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres
y mujeres en asuntos de empleo y ocupación, de las anteriores directivas, cuyos
aspectos más relevantes son: la igualdad de géneros como un principio fundamen-
tal, la prohibición de discriminación derivada del cambio de sexo; el principio de
igualdad de retribución para un mismo trabajo o para un trabajo de igual valor; la
igualdad de trato entre hombres y mujeres en todos los ámbitos, inclusive en ma-
teria de empleo, trabajo y retribución; la prohibición de todas las formas de dis-
criminación y su sanción efectiva, etc.

• Identidad y diferencia

Estos términos son dicotómicos se sitúan en dos ejes distintos que no tienen
por qué intercambiarse. El abordaje de las identidades como una construcción
cultural de carácter plural se encuentra en permanente renegociación. La identi-
dad se coloca en un extremo del eje de la abscisa (figura 10.1 ), se refiere a la re-
presentación que tiene el sujeto de sí mismo o que los otros tienen de él. La per-
sona posee de sí misma muchas representaciones, según las circunstancias y la
diversidad de relaciones con las demás. No existe una sola identidad, la identidad
es posicional y varía en función de diferentes aspectos: étnicos, de género, cultu-
ra, religión etc. De manera que se analizará como una construcción dialógica en
negociación permanente. El término identidad es dificil de definir porque su cam-
po semántico se sitúa en la interacción entre la persona y la sociedad. Es un tér-
mino utilizado por psicólogos, como autoconcepción de las personas, o por los

254
 Lo1· Se1Ticios Sociales p11ra mil, irías étnicas autóctonos y exrronieras

sociólogos como identidades Sl1ciales culturales o étnicas que hacen referencia a

una determinada posición social, tradición cultural o comunidad étnica. Se puede
analizar en tres dimensiones: la indi idual y la grupal y en la interrelación de
ambas. Si se refiere a la personJ se pr :senta como autoidentidad o autoidentifica-
ción o la posesión de ""diferencias est nciales" respecto a las demás personas. En
el proceso de afianzamiento de la ide 1tidad es determinante la interacción con el
medio social y cultural, y es a veces l ste el que contribuye de forma sustancial a
la conformación de la identidad per .onal o a la propia autoidentificación, por
cómo perciben a uno mismo lo~ otros. las personas del entorno. En cuanto al con-
cepto de identidad colectiva har sido 11s antropólogos y sociólogos quienes la han
definido no sólo como el entor 10 soc al y cultural, sino también como los meca-
nismos de socialización y adquisició1 cultural, de modo que la identidad de un
grupo o una categoría son aqtiellas l ualidades que hacen que unas personas se
puedan asociar entre sí o con o ros gr rpos de personas, porque poseen caracterís-
ticas sobresalientes que les son :omurcs.
A menudo las reivindicaciones d,· identidad tienen un valor político o etno-
político y la transformación de la etn cidad de un dato psicológico, social o cul-
tural en un instrumento de mm ilizac1ón política, tiene por objeto alterar o refor-
zar sistemas de desigualdad estructu1 a dos inter o intracategorías étnicas, de ahí
que convenga analizar atentan-ente 1, >S contenidos de las reivindicaciones iden-
titarias.
La diferencia se sitúa en el otro t xtremo de la abscisa (figura 10.1), pero no
es un término abstracto: las personas ..;on diferentes por sus experiencias y visio-
nes, por su raza, etnia, clase, g¿nero, generación etc., y estas diferencias confor-
man también la identidad. Hay que tt ner presente la intersección entre esas dite-
rencias y las relaciones de poder intr nsecas en ellas. Anular las diferencias que
comportaba una determinada discrim nación o un trato diferente no quiere decir
eliminar todas las diferencias rosible; y, a partir de entonces, considerar que los
seres humanos sean iguales en todo. fay diferencias también de edad, inteligen-
cia o aptitud que pueden ser suscept bles de un trato diferente en determinadas
circunstancias, y otras diferencias de trato que han de ser mantenidas en aquellas
circunstancias en las cuales unc1 igua dad de trato pudiera acarrear una desventa-
ja. Giménez ( 1997) considera que: 'Afirmar la igualdad universal, negando la
diferencia contribuye a perpetuar el nalentendido de que hay dos categorías de
personas: las normales y las diferente;".
El concepto de diferencia é nica y cultural, pero sobre todo su jerarquización y
evolución lineal han sido propius del rositivismo liberal -también del marxismo- y
han constituido la base del etnocentrismo -la supervaloración de ciertas cualidades
que se atribuyen a un cultura frcnk a a infravaloración de las que se supone en las
otras-, lo que ha dado lugar a st ciedades agresivas y desigualitarias.

255
 Los Servicios Sociales en España

Igualdad

Identidad Diferencia
- Cultura
- Género
- Lengua
- Religión
Desigualdad
- Prestigio
- Poder
- Riqueza
Figura 10.1. Ejes de interrelación.

• Igualdad y desigualdad

Como los conceptos anteriores, también estos son dicotómicos. La igualdad se

puede entender como la búsqueda del equilibrio en la satisfacción de las necesida-
des de la mayor parte de los miembros de una sociedad. Existen dos modos de
perseguir esa igualdad social: extendiendo a una categoría que no las tiene las ven-
tajas de otra categoría; por ejemplo, ampliando los derechos políticos de los hom-
bres a las mujeres; o quitando a una categoría las ventajas de esos privilegios de
que disfruta para dárselas a los no privilegiados; por ejemplo redistribuyendo la
renta, las tierras, etc. En el primer caso sólo se modifica una de las categorías ya
que las ventajas que obtienen los más desfavorecidos no afectan a los miembros de
la categoría superior; en cambio en el segundo caso resulta modificada la situación
de los miembros de ambas categorías. La llamada igualdad de oportunidades per-
tenece al primer tipo, como dispositivo de una reforma igualitaria que es compati-
ble con la doctrina liberal.
La lógica de la igualdad aspira a una sociedad en la que se integren las indivi-
dualidades y se hayan superado los estereotipos y las descalificaciones del sistema
homogeneizador y de la corriente de pensamiento positivista. Defiende que todas
las etnias o razas tienen los mismos derechos y pueden participar en igualdad de
condiciones en todas las estructuras de la sociedad. Sin embargo, la igualdad debe-
ría reconocer y respetar las diversidades, las variedades étnicas, de género y de
cualquier otro tipo, así como la diversidad de actitudes y de comportamientos (Tay-
lor, 1993; Kymlicka, 1996).

256
 Los Servicios Sociales poru min irías étnicas autríctonas y extranjeras

La lógica de la diferencia es el re:onocimiento y la valoración de la diversi-

dad, el reconocimiento de los valore· étnicos a los que se confiere autoridad y
poder social al margen de las estructt ras homogeneizadoras. Contempla la inter-
sección entre esas diferencias y las rel1ciones de poder intrínsecas en ellas. Cuan-
do Taylor subraya la importamia Je ·1a política del reconocimiento" quiere evi-
denciar que la identidad y su nconoc miento son esenciales para comprender las
características que definen al ser hum; no. Las fo1mas de reconocimiento igualita-
rio se han convertido en esenciJles p< ra la cultura occidental, de modo que si no
se contemplan juntos la identidad y ·I reconocimiento o si se realiza una mala
interpretación de aquélla, quier resul1a seriamente perjudicado es el ser humano
(Taylor, 1995).
De acuerdo con estas defini:iones la lógica de la diferencia y la de la igualdad
se sitúan en dos planos distintm de la~ ordenadas, aunque las interrelaciones entre
ambos no tienen por qué ser net-:ativas como se puede ver en la figura 10.1:

1.Hay diferencias inherentes a l ts personas, que pertenecen al terreno de la

identidad, que si se contempl< n bajo esta perspectiva son naturales: dife-
rencias de cultura, lengua, gé iero, religión, y no tienen por qué ser dis-
criminaciones. Estas di1erenci 1s se vuelven significativas no por ser tales,
sino cuando se identifican coi inferioridad, con el trato desigual, porque
entonces a las personas o co ectivos con estas características no se les
considera portadoras de derec ios sino dependientes; no ciudadanas, deri-
vándose de ello una des1guald; d de trato legal, estructural, etc.
2. La igualdad, en términ1)S de ~uales derechos reconocidos y respetados,
es compatible con la dcsigua dad de poder, prestigio y riqueza, siempre
que estas desigualdade' no C••nstituyan un criterio discriminador de su-
perioridad e impidan l 1 parti:ipación en todas las estructuras sociales.
La igualdad no ha de negar los rasgos indicadores de las diferencias,
sino tratar de descubri1 cuále-; son las "verdaderas" diferencias (Rosan-
vallon, 2011 ).
3. En cuanto a las re lacio ies so( iales, la diferencia no se refiere tanto a las
personas como a las instituci< nes sociales y a las normas que las gobier-
nan, cuando el prestigie, el p( der o la riqueza se utilizan o no para discri-
minar por motivos de c,uácte1 étnico, cultural, etc. Según Taylor, el reco-
nocimiento igualitario rúblico significa:

u) Universalismo de la dignidad humana, como igualdad de derechos y

trato, es la ciudada 1ía un versal. Sin embargo, la práctica del mismo
ha generado en algtinos g1 u pos étnicos y entre mujeres y hombres dos
tipos de igualdad desigual: la de ciudadanos de primera y de segunda
categorías.

257
 Los Servicios Sociales en España

b) Política de la diferencia, como derecho del individuo o del grupo a ser

reconocido como diferente a los demás. Este fenómeno es lo que ha
sido ignorado, encubierto, asimilado a la identidad dominante o mayo-
ritaria. ¿Es discriminación? ¿Es consolidar la ciudadanía de segunda
clase?

Se hace referencia a un trato discriminatorio cuando una parte de la población

recibe un trato diferente y desigual con respecto al conjunto de la misma; pero no
siempre ha de ser así, puede ser un "trato diferencial" para miembros de catego-
rías particulares, de acuerdo con criterios de raza, sexo, edad, etc. Es una medida
de discriminación positiva o igualdad compensatoria a las que se aludía en capítu-
los anteriores. El tratamiento diferencial no tiene por qué ser desigual; sólo cuan-
do la diferencia deriva del privilegio es cuando se convierte en trato desigual y en
discriminación (Giménez, 2000).
La "política de la diferencia" es una fórmula que produce conflicto, favorece a
los grupos con mayor capacidad de movilización para canalizar las demandas polí-
ticas, beneficia a sus propios intereses y moviliza al electorado para demandas sec-
toriales. El riesgo de exacerbar las diferencias puede llevar a los nacionalismos
etnoculturales y a enfatizar lo que divide y no lo que une a los demás. En los mo-
mentos de crisis o de desmantelamiento de las economías es cuando se suele produ-
cir una expansión de las desigualdades materiales y el colapso de los servicios pú-
blicos, y simultáneamente grupos de diverso tipo exigen un tratamiento especial.

• Capital social

Putnam (1993), Bourdieu (1980), Kliksberg (2001 ), Senté (2002), Sennett

(2006), Wacquant (2008) o Femández Femández (2012) consideran la expre-
sión capital social como la capacidad de las personas para asociarse en grupos y
organizaciones o para trabajar juntas en objetivos comunes. Se puede aumentar
según el grado de confianza que haya entre los integrantes de una comunidad, y
los valores y las normas que compartan. El capital social se funda en el valor
intrínseco de los grupos sociales, el valor colectivo de las asociaciones y de las
corrientes que surgen entre estos grupos con objeto de apoyarse mutuamente y
funcionan mediante normas de reciprocidad. No implica sólo nobleza de senti-
mientos, sino una amplia variedad de beneficios: desde la confianza, reciproci-
dad e información hasta la cooperación que refuerza la construcción de un cam-
bio significativo en una comunidad. El capital social genera un valor entre las
personas que se asocian bajo su paraguas y, a veces, también entre quienes están
a su alrededor y permite la acción social y la construcción de redes sociales e
institucionales.

258
 Los Servicios Sot·ia/es poro mine irías étnicas autáctonas y cxtranicras

• C11/t11ra

La perspectiva cultural cono la de género, generac1on, etc., son construc-

cicmes sociales que completan d aná isis de clase, pero no lo sustituyen; expli-
can que cuando las diferencia~ son e bjeto de un trato discriminatorio, por las
razones que sea -económicas, étnica>, de género o de cualquier otro tipo- se
está potenciando de modo injustitic< do la desigualdad entre las personas. La
cultura y los elementos mencic nados son fundamentales en la vida de los indi-
viduos y las comunidades. La Jínalid; d de la cultura es el desarrollo de las per-
sonas en su diversidad. lo qut para Occidente no fue tan evidente hasta bien
iniciado el siglo XX, dada la di111ensi1ll1 uniformadora de la nación que estable-
ció una cultura dominante y la', dem< s subordinadas, cuestión que no fue acep-
tada voluntariamente por la totalidad y relegó a numerosas colectividades a un
segundo plano, al negar la pL1ralid<1d cultural y celarla bajo unos principios
pretendidamente universalistas. simpl stas y excluyentes.
La cultura se ha de concebi1 con una doble perspectiva: por un lado, como un
proceso de innovación permane He y r ~sultado del continuo ''accionar" de las per-
sonas; y por el otro, como realidad est 1ble y coherente, como posesión que distin-
gue a un grupo de otro, como )atrim< inio tradicional que se ha de conservar. Se
define, por lo tanto, como proc.:so o ·orno cosificación, aquél con más peso que
ésta, aunque la última ofrezca Jna m :jor plataforma para el discurso dominante
sobre la cultura. Las personas )asan ,in dificultades de la idea de cultura como
proceso a la de cultura cosificada; lo hacen en contextos y para fines diversos y
utilizan dos tipos de disrnrso pe r moti vos pragmáticos para alcanzar determinados
resultados: la cultura cosificada pennit.: obtener resultados políticos, económicos o
educativos, y sirve para gestion,ir mej lr la memoria colectiva y personal. Sin em-
bargo, para explicar la cotidianidad se recurre más bien a la cultura como proceso
y en este plano es donde se des molla,1 los procesos de identificación cuyos agen-
tes se consideran móviles, pragmático,, interesados en alcanzar sus propias metas.
Por e 1 contrario, cuando esos mismos agentes quieren obtener ventajas como "co-
munidad", recordar sus orígem·s, las creencias religiosas. o cuando se proponen
educar a los hijos, entonces ent1 a en ji ego la concepción cosificada de la cultura y
el discurso de la identidad ( Bau nan, 1 >99; Mantovani, 2004 ).
Han existido principalmente dos 1nodelos de representación de la diversidad,
ya sea en el plano político COJlll) en e normativo que han interactuado de manera
diversa, unos han tendido a la exclu·.ión y otros a la inclusión de la diversidad
etnocultural (cuadro 10.1 ). El primen no reconoce la diversidad cultural, étnica o
de género y las relaciones ent1c cultt ras, etnias o sexos en una determinada co-
munidad política, ni garantiza la igw !dad de todos sus miembros ante la ley, ni
respeta el derecho de cada uno a v ivi1 según sus propias sefias de identidad cultu-
ral, étnica o de género. Ha trattdo o !«ata de legitimar la desigualdad a partir de

~59
 Los Servicios Sociales en España

Cuadro 10.1. Modelos de representación de la diversidad

PLURALISMO CULTURAL

Planos Multiculturalidad 1ntercu /tura/ idad

Plano político Diversidad: Relaciones:
¿Qué es?
- Cultural - lnterétnicas
- Lingüística - Interlingüísticas
- Religiosa - Interreligiosas
- Género - Intergénero
Plano normativo Reconocimiento de la diferen- Convivencia en la diversi-
¿Qué debe ser? cia: dad
Propuestas sociales, Principio de la igualdad
- Principio de la igualdad
Políticas éticas Principio de la diferencia
- Principio de la diferencia
Principio de la interac-
ción
MODALIDADES DE INTERACCIÓN

Exclusión Discriminación:
- Legal Leyes discriminatorias
- Social Prácticas discriminatorias
Segregación: Guetos
- Espacial Delimitaciones espaciales
- Institucional Guetización escolar
Eliminación:
- Cultural Etnocidio
- Física Fundamentalismo cultural
Genocidio
Limpieza étnica
Inclusión Homogeneización Asimilación cultural
(hasta los años 1960) Pérdida de cultura
Fusión cultural Meltingpot
Aceptación de la diversidad Pluralismo cultural:
cultural como positiva
- Multicultural
A partir de la década de - Intercultural
1960

Fuente: adaptado de datos de C. Giménez (2000). "Modelos de gestión de la diversidad cultural. Del
racismo a la interculturalidad" en J. Alcina (coord.), Hacia una ideología del siglo XXI.

260
 Los Servicios Social<'.\' pa ·a mim 1·ías étnicas a11t1)ctonas )' <'Xfranjeras

las diferencias existentes, y supone la 1érdida de identidad y cultura para los do-
minados. Este modelo se ha caracteri 1:ado por practicar el trato desigual en el
ámbito legislativo, financiero, lingüíst co o en el acceso a los recursos e institu-
ciones del Estado; así como po · la se ~regación espacial o institucional y por la
unifonnidad lingüística y educativa qt e ha promocionado una única cultura na-
cional y ha creado estereotipos iegati\ os y estigmas contra los grupos culturales
diversos, para negarlos ya sea ( omo r ersonas o como miembros de un grupo o
comunidad (Alsina, 2005).
Como modelo homogeneizador, 'onsidera la diversidad cultural como un
elemento negativo para el proceso inte ;rador de la nación dentro de un territorio,
ya que persigue una cultura, una lengu 1, una economía únicas y, aunque pretende
con ello ser incluyente, ha resu tado t ido lo contrario, ya que sus manifestacio-
nes han sido excluyentes: discriminaL ión legal y social, segregación espacial e
institucional. cuando no se ha legad( a la eliminación cultural o física de los
dominados.
En cambio el segundo, el mndelo ¡ >luralista, considera positivas las diversida-
des -cultural, lingüística. religio-;a, i:tc - y el reconocimiento de las diferencias se
plantea con criterios de inclusiór, de su-; derechos, propio de las sociedades demo-
cráticas y pluriculturales de finales del .iglo XX y principios del siglo XXI. El para-
digma pluralista contempla dos mode,os de representación de la diversidad: el
multicultural y el intercultural. En el rrimero las modalidades de interacción han
variado de la '"inevitable" asim ]ación mediante la homogeneización o la fusión
cultural, a la permisividad prime ·o) ac .?ptación posterior de la diversidad, a lo que
acompaña una valoración positiva de J multiplicidad cultural. Los ejemplos han
variado desde la asimilación cultural, < la pérdida de la cultura o al melting poto
mosaico de culturas norteamericano.
El modelo intercultural. que se ha empezado a introducir a partir de los años
sesenta como una variante en e plura ismo cultural y diverso del modelo multi-
cultural, tiene como rasgos clave: la :reencia en que todas las personas tienen
igual dignidad; el convencimie lto de que todas las culturas son iguales y que
merecen el mismo respeto las propias que las ajenas; la valoración positiva de la
diversidad sociocultural que se corresronde con una actitud antirracista y antidis-
criminatoria; y el reconocimient0 del r tro con su propia forma de ser. Se conside-
ra un modelo de inclusión que abord.1 la diversidad étnica, cultural, de género.
etc. y sus relaciones en una deknninaJa comunidad política a través del recono-
cimiento y la garantía de la igualdad ante la ley de todas las personas y el recono-
cimiento y respeto al derecho a a dife1encia, es decir al derecho de vivir según su
propia cultura (Giménez. 1997; Bobb10, 1984; Casáus, 2000; Mantovani, 2004 ).
Es uno de los modelos contempnráneo-; de tratamiento positivo y respetuoso de la
diversidad, surge en contextos de paz y democracia, lo avalan organismos inter-
nacionales y recoge las demandas y eivindicaciones formuladas por los movi-

261
 Los Servicios Socio es en España

mientas sociales y étnicos tradicionalment1· discriminados. Para algunos autores

la interculturalidad se plantea corno un ideil -el ·'deber ser'" de una sociedad de
entendimiento recíproco- como un objeti 'O para alcanzar a largo plazo; para
otros autores es una estrategia inmediata rn el proceso de construcción de una
sociedad democrática, pluralista e integrad )fa, con una capacidad para asociarse
de las personas que la componen y para tr:1bajar. untas en grupos u organizacio-
nes para alcanzar objetivos comunes, incre11entando así el capital social al que se
aludía anteriormente.
Ninguna de las dos tendencias, la 111ult1cultur«l y la interculturaL plantea que
haya culturas mejores o peores, ni superio1es o inferiores; que unas se hallen en
un proceso de evo 1ución más avanzado q Ul otras: y aún menos que éstas no pue-
dan llegar al estadio de aquéllas sin tener qtie "qut'mar etapas'". No se trata de una
forma de relativismo cultural. aunque hay cierta tolerancia en la multicultural y
un cierto ctnocentrismo, pero no así en la irtercultural. Evidentemente cada cultu-
ra tiene formas de pensar, sentir y actuar t n las que determinados grupos se en-
cuentren en una situación de desacuerdo o, peor alin, se sienten discriminados. Si
se acepta que no hay una jerarquía de cul uras se postula el principio ético que
considera que todas las culturas son digna' y me ·ecedoras de respeto. Significa,
también, que la única forma de comprende1 las cm rectamente es interpretando sus
manifestaciones de acuerdo con sus propil.;; críte ·ios culturales. Aunque esto no
supone eliminar el derecho al juicio crítico va disentir. pero sí dejarlo en suspen-
so inicialmente hasta que no se haya enten iido la complejidad simbólica de mu-
chas de las prácticas culturales. Se trata d\ internar moderar un inevitable etno-
centrismo que lleva a interpretar las práctic s culturales ajenas con los criterios de
la cultura de la persona que la interpreta (Giménez. 1997, Alsina, 2005).

10.2. El debate sobre las políticas cult urale'

Las políticas asimiladoras que acompañara 1 este proceso excluyente pusieron en

marcha programas de incorporación ciudad<lna que infonnaban sobre los derechos,
favorecían el aprendizaje de la lengua dom nante, animando a la naturalización o
adopción de la nacionalidad del país, etc.; l 'ero han comportado también aspectos
de exclusión, según la perspectiva de las con1unidades étnicas dominadas. Son polí-
ticas pragmáticas, dice Zapata-Barrero (200-i), que hay que analizarlas no sólo por
sus formas, sino también por los efectos de , u aplicación en el marco de institucio-
nes que no han cambiado sustancialmente de aquellas que se pensaron para la
"ciudadanía" decimonónica, que contenía UJ a idea de "integración" que era asirni-
ladora, porque era unidireccional al perseguir la incorporación a la cultura o etnia
dominantes; no producía cambios sustanciales en las estructuras, era vertical en el
 Los Servicios Socio/es pu ·u 111im rías étnicas autóctonas y extrunierus

modo de concebir las relaciones entre h s ciudadanos y no entendía la multiplicidad

de sociedades en la que el ideal c udada 10 se pretendía plasmar.
Las políticas se pueden entender )ajo varias perspectivas: la de los grupos
discriminados y su visión acerrn de ils políticas multiculturales y multiétnicas
conducidas por el gobierno; o la concepción participativa de la gestión de las polí-
ticas públicas, teniendo en cuen a la p: rticipación de la sociedad civil en la crea-
ción de espacios de consenso y zonas le conflicto entre culturas, ya sea desde la
perspectiva multicultural como e e la in ercultural.
Las políticas multiculturales y multiétnicas obvian, en cierta medida, los ele-
mentos ideológicos y económicos en st objetivo de fortalecer y equipar a los indi-
viduos, grupos, comunidades e instituc ones que tradicionalmente han sido objeto
de racismo, discriminación y subordin 1ción, y en el de debilitar a quienes como
individuos, grupos, comunidade:- e ins itucioncs han promovido y potenciado di-
chas ideologías, actitudes o c01nporta nientos generadores de tal subordinación.
Este proceder ha implicado una conti iua demanda de recursos financieros o de
nuevos puestos de trabajo, rccurms qu,, son siempre insuficientes y no podrán ser
equiparables entre quienes no han gozaJo de oportunidades y quienes las han teni-
do. Cuando se piensa en el tema multictltural (en el multiétnico o de género u otra
diversidad) parece que atafíe exc lusivarnente a los individuos o grupos más desfa-
vorecidos y no como una cuestión de re aciones interculturales que afectan a todos.
En el debate sobre el plurali,;nw ct ltural y sus modelos -multicultural e inter-
cultural- las principales opiniot es LJUl apoyan o critican el multiculturalismo se
resumen en las siguientes:

1. La primera defiende el 11111/ric1 !t11ralismo como factibilidad del reconoci-

miento de los derechos cultura es de todas las diversas identidades colec-
tivas. Sus máximos exponente' son autores como Sennett ( 1975), Walzer
( 1987), Kymlicka ( 1993) ) T< ylor ( 1994 ). La crítica que se les hace es
que entre unas culturas : · otras existen conflictos de derecho irreductibles
por lo que difícilmente se pued-? llegar a una armonía y a un acuerdo entre
culturas incompatibles tntre s . Esta postura se situaría en el marco del
pensamiento progresista entre' uyos autores están también Lucas ( 1994) o
Cojtí ( 1995).
2. Como postura opuesta a la antl rior, situada a la derecha de 1 espectro ideo-
lógico, está la que repre~entan Lewis ( 1990) y Huntington ( 1993) cuando
argumentan lo inevitable del'\ hoque de civilizaciones", el conflicto entre
unas culturas que son in,:ompa ibles entre ellas, y lo inexorable del prima-
do de una sobre las demás, coi 10 ha sido habitual en Occidente, o la exis-
tencia de un mosaico dt cultu as diversas sin comunicación entre ellas o
al menos con relaciones míninus.

263
 los Servicios Sociales en España

3. En tercer lugar, la posición que se podría calificar de centro-derecha y se

denomina asimiladora, defendida por Sartori (2001) y otros autores que sólo
aceptan el pluralismo cultural condicionado a su integración en los valores
occidentales identificados con el consenso liberal en torno a los derechos
individuales. Por lo tanto su postura resulta ambivalente, puesto que es tole-
rante con aquellas culturas dispuestas a integrarse, pero en cambio resulta
excluyente con las culturas disidentes; defendiendo el etnocentrismo occi-
dental como forma de vida que las demás tienen que aceptar.
4. Una cuarta respuesta ante el pluralismo cultural es la que acepta con rea-
lismo el inevitable conflicto de derechos que genera, para tratar de resol-
verlo con el mayor pragmatismo posible. Esta es la actitud que promueve
Gray ( 1987), que propone un modus vivendi transaccional y tolerante que
busca compromisos y acomodos viables entre las partes. Para ello hacen
falta instituciones mediadoras que negocien compromisos entre los distin-
tos derechos e intereses en disputa y traten de llegar a arreglos provisiona-
les que sólo serán válidos mientras funcionen, por lo que habrán de rene-
gociarse de nuevo en cuanto dejen de serlo: un compromiso de mínimos y
todo ello por precaria y contingente que resulte la coexistencia así lograda
(Sennett, 1975; Gray 1987; Zapata-Barrero, 2004). La pregunta que se
plantea es ¿cómo van a ser capaces de negociar la coexistencia pacífica
entre culturas las instituciones mediadoras cuando para algunos se plan-
tean como contradictorias? Zapata-Barrero, da respuesta a la cuestión que
formula este último autor: a través de los espacios públicos que pone a
disposición la Administración, será donde se potencie la participación de
inmigrantes y ciudadanos y aflorará el consenso (y el conflicto) en torno a
la necesidad de la "acomodación" de ambos colectivos con el apoyo de las
instituciones.

Este autor defiende la multiculturalidad a través de lo que llama "políticas de

acomodación" que son las que van a gestionar los efectos de aquellos cambios
estructurales que ha producido la presencia de otras culturas en un mismo territo-
rio a causa de la inmigración; efectos que no sólo han alcanzado a los propios
inmigrantes, sino también a los ciudadanos autóctonos y a todas sus esferas: las
instituciones y los diferentes espacios públicos que conforman cada institución.
Las bases de acomodación sobre las que es posible establecer la coexistencia en-
tre inmigrantes, instituciones y ciudadanos tienen un doble objetivo:

l. Gestionar la desorientación de los inmigrantes, actores sociales y ciuda-

danos ante la nueva realidad de la inmigración, recurriendo a medidas
pedagógicas y socializadoras para crear la cultura de la acomodación, en-
tendida como una forma compartida de percibir el proceso multicultural,

264
 Lo.1 Serricios Socio/es po··u mim rías étnicas autóctonos y extranjeras

sus efectos y prioridade~ para d gestión, de modo que se generen márge-

nes de confianza en lo~ espa1 ios públicos de interrelación (educación,
trabajo, sanidad, vivienda, etc ..
2. Tomar como unidad de análisis la relación entre los extranjeros y los ciuda-
danos autóctonos con ta~ di ferL ntes estructuras institucionales donde tanto
aquéllos como éstos jueguen un papel protagonista en los espacios públicos
de interacción. Se trata de crear y fomentar espacios de contacto y zonas de
conflicto entre inmigrantl's, cim acianos y diferentes instituciones.

Apunta Zapata-Barrero que estará1 "'acomodados" inmigrantes y ciudadanos

cuando no se sientan en desventaja en la resolución de las zonas de contl icto que
crea la multiculturalidad. En algunus r untos este autor coincide con lo que expo-
nen quienes son partidarios de las polí icas participativas de carácter intercultural
en donde haya voluntad de aplicarlas.
La operatividad del enfoque interc tltural consiste, según Giméncz (2000), en
incorporar los principios anteric rrnenk indicados -la igualdad, la diferencia y la
interacción positiva- en las políticas pt blicas. La aplicación de la igualdad y la no
discriminación racial o étnica time qm hacerse en todos los aspectos y las dimen-
siones de la ciudadanía común. es de1 ir: tanto en el campo jurídico, en el de la
igualdad de derechos y deberes; como en lo social, en relación con la igualdad de
oportunidades, y ésta en relació1 direc1,1 con la idea de ampliación de las opciones
para las personas.
La dimensión de la ciudadanía dife ·enciada comporta el respeto y el derecho a
la diferencia racial o étnica y se ha de ··xtender al terreno de la ética (del respeto a
la cultura del otro), al terreno jurídico 1del derecho a la diferencia o libertad cultu-
ral). que estú muy relacionada C•m la libertad de expresión, manifestación, asocia-
ción, etc.; al laboral en relación con la igualdad de trato; y al terreno político (co-
mo reconocimiento institucional).
Estos enfoques, el de aco1ncJdació 1 y el intercultural, atribuyen al Estado la
corresponsabilidad con los sectl res de la sociedad civil en la consecución o no de
una convivencia social, por lo 11ue ha1 de irse adecuando las instituciones públi-
cas a un contexto pluricultural. ~\Jo debe ser parte en la conflictividad interétnica e
intercultural, sino instrumento para qt e afloren las expresiones culturales múlti-
ples, actuando como árbitro y mediador en los conflictos, y como impulsor de
espacios de entendimiento y nefociaci m.
Parece que sólo ahora se h«n cmrezado a cuestionar las instituciones que se
construyeron históricamente en funció i de la homogeneidad y el predominio cul-
tural de una cultura sobre las 01ras qu: se hallaban dentro de las fronteras de los
estados nacionales; que es aho1 a c uar do se constata la creciente heterogeneidad
cultural que deriva de la inmigración, ;on la consiguiente desestructuración social
y fragmentación de las identidades y que comporta nuevos y complejos proble-
 Los Servicios Sociales en España

mas, que no se sabe muy bien cómo abordar. Sin embargo, el cuestionamiento de
la heterogeneidad ha sido tan constante y cíclico como el fenómeno de la inmi-
gración -producto de una nueva globalización- que no ha hecho más que romper
algunos elementos relacionales, las redes de reciprocidad y de apoyo, y resurgir el
individualismo con una gran desconfianza ante el "otro", sobre todo si posee una
cultura diferente (Gil Calvo, 2002).
En los planteamientos analizados se omiten aspectos que no se deberían con-
siderar menores, como son los factores económicos e ideológicos como parte
constitutiva de la cultura a la que se hace referencia, cuando han sido y son los
principales motivos que han desencadenado las jerarquizaciones de las culturas
(Martínez Montábez, 2002).

10.3. La inmigración en España: evolución y marco legislativo

Los movimientos migratorios en España han pasado por varias fases:

• Primera etapa: de 1970 a mediados de la década de 1980. Se trata de una

inmigración centroeuropea y nórdica (65%) e inicia la latinoamericana
(18%) y la africana (10%) en particular de países con lazos históricos con
España. La primera Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y
libertades de los extranjeros en España (vigente hasta el 1 de febrero de
2000) fue más bien una ley de adaptación a la normativa europea y a las po-
líticas de seguridad que debían asumirse por la incorporación de España a
este concierto de naciones con objeto de regular los flujos migratorios, pero
no se tomaba conciencia de la realidad de la inmigración.
• Segunda etapa: de mediados de la década de 1980 a finales de la década
de 1990. España se va conformando como país receptor, en particular de
población norteafricana, e inician los procesos de regularización (1991
que van a alterar la representación precedente: incrementa el número de
personas extracomunitarias frente a las centroeuropeas como población
extranjera residente. Su perfil oscila entre los trabajadores varones, solos
-en particular africanos y asiáticos- y los jubilados centroeuropeos. En
los flujos migratorios se empieza a contabilizar la presencia de mujeres,
familias y menores. Se van situando en la agricultura, en la construcción
y en el servicio doméstico (Torres, 2011, pp. 66-67).
La incorporación de España y la transformación de Comunidad en
Unión Europea "naturaliza" a los extranjeros originarios de este territorio.
y les confiere casi los mismos derechos que a los nacionales, además de
que les otorga un estatus más elevado que a los demás extranjeros. En esta
fase se incrementa sensiblemente el número de africanos, asiáticos y lati-

266
 /,0.1 Se1Ticio.1· Sociales pura miJ¡, rías étnicas a11trícto11as y extra11iera.1·

noamericanos, situándose por l ncima de los europeos. Hay también un di-

ferente perfil entre la població i extracomunitaria: la inmigración africana
es masculina, mientras que en la latinoamericana hay presencia de muje-
res en proporción más ekvada.
Por otro lado, se ex¡ierime 1tan cambios en las prácticas administrati-
vas con el inicio de la~ polít1..:as de integración social. El Real Decre-
to 155/1996, de 2 de febrero, ror el que se aprueba el Reglamento de eje-
cución de la Ley Orgán ca 711 ~85 reconoce el derecho a la reagrupación
familiar y a la educació1 y ot1as prestaciones sociales para los menores,
independientemente de a situé ción administrativa en la que se hallen los
padres, apelando para e lo a le Ley Orgánica 111996, de protección jurí-
dica del menor, así como el d1-recho a la tarjeta sanitaria individual, etc.
Sin embargo se va con~truycr do un modelo migratorio irregular y con-
tradictorio caracterizado por u ia elevada demanda laboral de inmigrantes
a la que acompaña una contratación muy restrictiva, lo que precariza la
situación de temporal id id de a inmigración y la deja indefensa ante la
explotación laboral (Torres. 2( 11 ).
• Tercera etapa: de 2000 a 20( 7, fase de asentamiento e institucionaliza-
ción. La reforma de la L~y de 1 xtranjería de 2000 y las posteriores modifi-
caciones (2003 y 2004 ), así ccmo el Reglamento de Extranjería permitie-
ron en 2005 regularinr a los extranjeros que llevaban residiendo
lega !mente al menos tre~ años, v disfrutaban o podían conseguir un contra-
to laboral (Real Decretl 1393 2004, de 30 de diciembre, Reglamento de
ejecución de la Ley Or~ánica J./2000, de derechos y libe11ades de los ex-
tranjeros en España y su intcgr 1ción social). Esta norma introdujo cambios
sustantivos, orientados más ha' ia las políticas de inmigración que de inte-
gración social, aunque favorec1 len éstas el proceso de reogrupaciónfami-
liar y la garantía del acceso al .istema de becas y ayudas. La ley no permi-
tía la presencia de un pcrcenta e de alumnos de origen extranjero superior
al 25% en las escuelas, pero al~ unas han superado este porcentaje.
La aprobación en 2007 del 1 Plan Estratégico de Ciudadanía e Integra-
ción (PEC 1) 2007-201 O fue el )aso más c !aro para desarrollar una poi ítica
de integración de la población inmigrante en España. El Plan Estratégico
ha supuesto básicamente' un ir tento de establecer el marco general por el
que deberían guiarse las polí icas autonómicas de integración de inmi-
grantes en la sociedad e~pafiol; .
A partir de 2005, a pesar le! impulso a las políticas de control de la
inmigración, este periodo es e de mayor flujo migratorio: de 913.879 in-
migrantes en 2000 (2,3% de la población) a 5.268.762 en 2008 (11,4% de
la población); de ellos los eunipeos caen del 40,6% en 2000 al 20,7% en
2008 y se ha incrementado la presencia de personas latinoamericanas y de

].67
 Los Servicios Sociales en España

los nuevos miembros de la Unión, en particular de personas rumanas y po-

lacas. Las exigencias del modelo económico adoptado, basado en la bur-
buja inmobiliaria, y caracterizado por puestos de trabajo poco cualificados
y por una escasa oferta de mano de obra local, han actuado de reclamo.
Así la población inmigrante que en 2000 representaba el 2,7% de lapo-
blación ocupada, en 2007 era el 13,5% (Martín, 2008; Pajares, 2008,
2009; Mahía y Del Arce, 2010; Torres, 2011).
• Cuarta etapa, a partir de 2008 hasta el presente. Etapa en la que ha habi-
do un incremento de la población inmigrante, pero su flujo se ha ido re-
duciendo sensiblemente entre 2007 y 2009, como se verá más adelante.
Revisten importancia las entradas por reagrupamiento. La crisis tiende a
desestabilizar la inserción laboral de la inmigración (Torres, 2011 ). Se re-
formula el discurso sobre su gestión y retoma la lógica de la exclusión,
refiriéndose a la inmigración como población "sobrante".
La Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades
de los extranjeros en España y su integración social ha sido reformada en
cinco ocasiones desde su aprobación. El Tribunal Constitucional ha resuel-
to que el requisito de exigencia de residencia que planteaba la ley para el
ejercicio de los derechos de reunión, asociación, sindicación y huelga, era
inconstitucional (sentencias 236/2007, de 7 de noviembre, y 259/2007, de
19 de diciembre) por tratarse de derechos fundamentales de las personas.
Otro desarrollo significativo lo representa el Real Decreto 2393/2004,
de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgá-
nica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros
en España y su integración social (BOE núm. 6, de 7 de enero de 2005),
en su modificación dada por el Real Decreto l O19/2006, de 8 de septiem-
bre (BOE núm. 228, de 23 de septiembre).
La cuarta reforma de la Ley de extranjería, la Ley Orgánica 2/2009,
de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de
enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su inte-
gración social introduce unas modificaciones en la reagrupación familiar,
se amplía a las parejas de hecho y se limita el de las personas mayores de
65, pero sólo cuando se hallen en unas condiciones especiales. Un requi-
sito para que sea posible la reagrupación es que el reagrupante posea un
permiso "de larga duración'', que modifica el concepto "permanente" de
la etapa anterior, así como solvencia económica (Reglamento, 2011) in-
cluyendo la asistencia sanitaria en el supuesto de no estar cubierta por la
Seguridad Social. La quinta reforma es la aprobada por Ley Orgáni-
ca 10/2011, de 27 de julio, a través de la que se han modificado los ar-
tículos 3 1 bis y 59 bis de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, relati-
vos a la "Residencia temporal y trabajo de mujeres extranjeras víctimas

268
 Los Servicios Sociule.1· pc<ru mif¡, rías étnicus autóctonas y extrunjeras

de violencia de género'' y "ví\ timas de la trata de seres humanos". Con

esta última reforma se han est; blecido unas condiciones legales más pro-
picias a que las mujeres inmig ·antes se atrevan a denunciar a sus agreso-
res o explotadores con el 1in le mejorar las posibilidades de la víctima
para ejercer su derecho rnnstit 1cional a la tutela judicial efectiva.
A pesar de las restriccione , España sigue recibiendo inmigrantes -en
2011 fue el segundo pab euroreo después de Alemania- pero se ha estan-
cado e inicia un periodl• de e1 iigración de personas cualificadas jóvenes
no sólo hacia Europa y Estado~ Unidos sino hacia los países emergentes y
otros países en desarrol 11) (1N1:- 2012 ). E 1 flujo ha ido reduciéndose sensi-
blemente: de los 749.2m; empaJronados como nuevos extranjeros en 2007
se ha pasado a 3 79.909 extran eros empadronados en 2008, a 60.269 ex-
tranjeros empadronados en 20119 y a 21. 727 nuevos extranjeros empadro-
nados en 201 O.
El paro de los inmigrantes ha pasado del 12,2% en 2007 al 30,2% en
2010 (el 46,7% son pl'rsona~ marroquíes frente al 10,0% de chinas),
12,2 puntos por encima de los trabajadores españoles. La mayoría de los
trabajadores inmigrante:-- son 1esidentes; entre los europeos destacan los
rumanos y los británico,;; y de los extracomunitarios los norteafricanos y
los latinoamericanos (ecuatori< nos y colombianos). La inmigración euro-
pea es mixta, la a frica1 a sob1 e todo masculina y la latinoamericana va
equilibrándose entre mujeres ~ hombres (ha pasado del 61 % de mujeres
en 1998 al 54,5% en 20(19).
La crisis ha producido un etroceso en las condiciones de vida de los
inmigrantes cuyas evidencias 'On: trabajos más precarios, creciente paro,
obstáculos para la empleahili !ad, peores coberturas, vuelta al servicio
doméstico, etc. La pobrtza rel< tiva ha llegado al 39,7% en los hogares ex-
tracomunitarios (frente al 19, 1 'lo de los hogares españoles (Laparra y Pé-
rez, 2009); y se ha incre·nentac o el hacinamiento por necesidad de reducir
gastos.

10.4. Estructura de las políticas ele inmigración de la Administración

general y autónoma. Plan F stratégico de Ciudadanía
e Integración (2010-2014)

Las diferencias entre las política.; de in nigración y las políticas de integración de la

inmigración residen en la finalidad qu ~ persiguen: aquéllas están más atentas a la
seguridad nacional y se traducer en po íticas de gestión y control de las fronteras y
sus instrumentos abordan cuatro aspec1os: la política de admisión que inició con la
promulgación de la Ley Orgánirn 7 1 19 ~5; las bases de la política de control que se

269
 Los Servicios Socio 'es i!n Fspaña

pusieron a partir de 1985, como resultado de la entrada en vigor de dicha ley; la

política de integración social que se desarro la en la primera mitad de la década de
1990, con el inicio de las regularizaciones dt 1990-1991; y la política de prevención
que empieza en 2000 y cobró auge a partir (e 2005 (Delgado, 201 O). La política de
inmigración en España se estructura orgáni<:amente como responsabilidad del Mi-
nisterio de Trabajo y Asuntos Sociales, de Mini~terio del Interior y a través del
Programa Global de Regulación y Coordina' ión de la Extranjería y la Inmigración.
En cambio, las políticas de integración Jersiguen crear las condiciones positi-
vas de carácter económico, social y cultural para la incorporación a la sociedad de
destino de los inmigrantes, sobre todo de l\)s admitidos legalmente. Es decir, mi-
ran a garantizarle derechos sociales y algt nos de los derechos políticos de que
gozan los ciudadanos autóctonos, facilitand) los procesos de garantía de la estabi-
lidad que es el requisito para acceder a p1 ~stacic nes y servicios en igualdad de
oportunidades.
El Informe anual de políticas de inmigrición y asilo (2010) aborda los princi-
pales debates políticos y legislativos y soci; les. Señala que en las dos últimas dé-
cadas las poi íticas de bienestar se han orie1 tado a las personas mayores, en detri-
mento de la protección de la infancia ) la juventud, como se ha apuntado
anteriormente, y sin tener en cuenta que la 1obrez.1, la marginación y la exclusión
social no son sólo una cuestión de derechos individuales. sino de sostenibilidad de
la propia sociedad. La población que está p;-deciendo el mayor impacto de la crisis
económica la constituyen tres grupos: las pt rsonas jóvenes con cargas familiares o
sin el las, las personas con bajos niveles de ormación y capacitación laboral. y las
personas inmigrantes; o como apunta Gil C ilvo (:009) cinco grupos de personas:
mayores, menores, mujeres, rnigrantcs y m norias . Estos colectivos suelen asumir
los trabajos más precarios, no sólo en térmi 10s de condiciones laborales sino tam-
bién salariales. Las peores consecuencias dt la crisis no son sólo de índole indivi-
dual, sino sobre todo familiar, es decir, la re lucció i de la capacidad de las familias
para cubrir las necesidades de sus miembros en esta situación crítica.
El Informe anual de políticas de inmigra.:ión y asilo (2011) resalta que la crisis
ha provocado un cambio en el ciclo migratwio ant~ la desaceleración de la llegada
de inmigrantes experimentada. Paralelament?, el terna de la emigración de españo-
les ha ido adquiriendo mayor relevancia en 1 is medios de comunicación. Los recor-
tes presupuestarios inciden en los programa; relacLrnados con las políticas de inte-
gración de la inmigración. Según los datos r ublicados por el Ministerio de Empleo
y Seguridad Social, el número de trabaja lores extranjeros en paro (2011) era
625.903, de los cuales 198.997 son comuni arios ;· 426.906 extracomunitarios. El
sector servicios acumula un mayor número, 326.214 desempleados, al que sigue el
sector de la construcción con 141.4 78 desem 1leados extranjeros.
A esta grave situación se añade la restrit ción del derecho universal a la protec-
ción de la salud. El Real Decreto 119212012 de 3 oe agosto, por el que se regula la

270
 Los Ser\'icios Sociulc1· pl.ra min, >rías étnicas autóctonas y extranjeras

condición de asegurado y de be11eficia1 io a efectos de la asistencia sanitaria en Es-

paña, con cargo a fondos públicos. a tr. vés del Sistema Nacional de Salud, recono-
ce sólo a ciudadanos extranjero~ con r"sidencia en el territorio nacional la titulari-
dad del derecho a la protección oe la m sma y a la atención sanitaria -como dispone
la Ley 14/1986. de 25 de abril, (ienera de Sanidad (art. 1.2), al establecer el carác-
ter universal del derecho a la atención sanitaria en España. Con la coartada de la
sostenibilidad del sistema sanitai io nac onal -mediante la reforma que ha introduci-
do el Real Decreto-Ley l 612012. de 2( de abril. de medidas urgentes para garanti-
zar la sostenibilidad del Sistema Nacio1 al de Salud y mejorar la calidad y seguridad
de sus prestaciones- se redefine v limit 1 la universalidad de dicho derecho a la asis-
tencia pública, a través de las fi.~uras (el asegurado y del beneficiario, y se regula
un mecanismo de reconoci111ient1i de di ·ha condición.
La negativa a expedir la tarjeta sa1 itaria europea a personas residentes en Es-
paña con derecho a la asistenci1 saniuria con arreglo a la normativa de algunas
comunidades autónomas en España ha sido criticada por la Unión Europea y pone
de manifiesto la fragilidad del meca1 ismo de reconocimiento del derecho a la
protección de la salud en este país.
Otra normativa restrictiva que pone en peligro las políticas de integración social
y de acomodación de Zapata-Barrero 1'1 representa este Real Decreto-Ley. Sustin1ye
el concepto de ciudadano por el de ase _i;urado y se potencia el desarrollo de los se-
guros privados. Aquellos extrar jeros que se hallen en paro o estén desocupados
sólo accederán a los servicios de urgen ~ia de los hospitales -salvo los casos de em-
barazo y los menores-y deberán contrner una póliza de seguro privada.
Es preocupante que los dertchus rásicos ele los residentes se puedan modular
en función de la conveniencia polític 1 y la coyuntura económica. Asimismo se
asocia inmigración a mano de obra y l'Sta ley es más bien una orientación a corto
plazo y en función del rédito político además de que se vincula la crisis con la
inmigración para justificar la condicil n de '"sobrante" de esta población (Torres,
2011,pp. 106-114).
El 1 Plan Estratégico de C iudadan 'ª e 1ntegración 2007-201 O y e 1 ll Plan es-
tratégico de ciudadanía e integncion . O11-20014 (PECI), que se aprobaron antes
de que estallara la crisis financiera y .1ue promueven la integración de los inmi-
grantes como ciudadanos en un marc( de convivencia intercultural, han sido des-
plazados por la normativa ante ·ionne ite apuntada. Su interés es notable, ya que
abordan el paso de un nin.'/ sotisféict 1rio de coexistencia a un nivel óptimo de
convivencia. y sus ejes se plan1ean Cl mo garantía de: los derechos y deberes, la
gestión positiva de la diversidad, la lu-.:ha contra la discriminación y la inclusión,
el fomento de la equidad sociocducat1va, la inclusión social y la calidad de vida;
el desarrollo local y la conviv~ncia , iudadana intercultural, participación en la
diseño, ejecución, seguimiento:· eYalt ación del Plan Estratégico. De esta manera,
los PECI aportan una serie de objetivos concretos en diversos ámbitos (buena

271
 Los Servicios Socides en España

parte de ellos vinculados al Estado de bien,·star) con el apoyo financiero del Fon-
do de Apoyo a la Acogida e Integración dt· Inmigrantes y al Refuerzo Educativo
(Moreno Fuentes y Brusquetas Calleja, 201 )).

10.5. La comunidad gitana en España y su incidencia

La perspectiva etnocultural aplicada al pue 110 gitano, y no sólo a la inmigración,

tiene su razón de ser en la situación especí1 ica de esta comunidad dentro de la so-
ciedad europea, y en la española en concre o, donde ha permanecido y convivido
durante siglos como grupo étnico diferenci<ido, discriminado y segregado. Los in-
tentos de nuevas aproximaciones al fenómeno del nueblo gitano concitan actuacio-
nes y perspectivas diversas en el marco multicultural e identitario en el ámbito de
las políticas de Servicios Sociales que se vie 1en est··ucturando.

10.5.1. Etapas de evolución de la pobfc,ci(m gitana en España

Los gitanos españoles pertenecen a un trofü o étnico con representantes en casi to-
dos los países de Occidente, y todas las le1 guas europeas les han dado su propio
nombre: Gypsies, Zigeuner. Gitano;, Rom. vfa11oud1es. Sinti. Cigány, Tsigani, etc.
A pesar del probable origen común que han puestc de manifiesto diversos estudios
de genética y de filología histórica, los gn.pos rc•maníes han experimentado una
marcada transformación en su contacto con Jtros pueblos con los que han convivi-
do y se han mezclado. Los grupos gitanos st diferencian mucho entre sí, en ocasio-
nes tanto como las poblaciones con las que c )n\ iven. Esta diversidad no debe resul-
tar chocante, ya que una de las característ cas centrales del pueblo gitano es su
adaptabilidad cultural y ocupacional a los ertornos geográficos, sociales y políticos
más diversos, elemento clave de su significa1 iva resistencia y supervivencia.
De los gitanos españoles existen noticias do,:umentadas desde el año 1425
(Archivo de la Corona de Aragón. Salvoco 1ducto de la entrada de gitanos en Es-
paña, 1425) y la historia de su incorporacic na la nación se puede resumir, según
Gamella (2007), en cinco etapas:

l. Periodo de peregrinaje y etapa idí/1 ;a ( 14 25-1498 ). Los gitanos eran bien

recibidos, o por lo menos tolerados. como peregrinos al séquito de sus se-
ñores.
2. Periodo de expulsión ( 1499-1632). La Pragmática antigitana (Medina del
Campo, 1499) les obliga a que definan, estabilicen sus oficios y se pongan
al servicio de los señores locales. ~e buscará su dispersión, el abandono

272
 !~os Se1Ticios Sociulcs para 111i11< ·ías étnicos autóctonas y extranjeras

de sus usos, de su lengu« y sus vestidos, y se les niega el carácter de gru-

po, iniciando así el proceso de< similación y reducción social forzosa.
3. Periodo de la asimilució11 j(1rz< sa ( 1633-1782). Se decreta la persecución
y prisión generalizada de los gitanos que se hallen deambulando: la redada
conocida como el ""mié1coles 1egro" en el verano de 1749 se concibió
como un proyecto de limpiel'.a' tnica que les obligó a ocultarse, a negar su
identidad y a una movilidad coi tinua.
4. Periodo de incorporaci<)n .1· 'onserncir)n de la igualdad legal ( 1783-
1977 ). Por el Decreto de Carlm III (de 19 de septiembre de 1783) pasaron
a ser súbditos y miembros de L1 nación, con las mismas obligaciones que
otros nacionales y, sin embargt . les perseguía la consideración de catego-
ría de ''peligrosidad soci;d".
5. Periodo de ciudadanía de ple 110 derecho, partir de la Constitución de
1978 cuando la comunidad git< na española compa11irá muchas de las ca-
racterísticas comunes co11 el res o de los ciudadanos españoles.

La población gitana en Lspafa oscil,1 actualmente entre 725.000 y 750.000 per-

sonas (Estrategia Europea, 2011 ). el 40 10 reside en Andalucía y el resto en Catalu-
ña, Valencia y Madrid (Laparra. 20111. En Rumanía en 2002 eran 535.140.000
personas; en Hungría, unas 600.C 00 pe1 ~onas; en Bulgaria. en torno a 500.000 per-
sonas; en la República Eslovaca, cerca (e 400.000 personas; en la República Checa,
cerca de 300.000 personas, etc. Apunta Gamella (2007) que "sus diferencias y sus
carencias plantean hoy uno de los prim ipales desafíos para la construcción de una
sociedad verdaderamente tolerante, pL es su presencia cuestiona diariamente las
concepciones dominantes del concepto tle multiculturalidad".

10.5.2. Los morii·os del cuest,onum'cnto de la m11ltic11lt11ralidad gitana

Gamella alude a los siguientes:

1. La dificultad para ident1fic.ir i delimitar su diferencia respecto a la de

otros grupos minoritario", defo idos sobre todo por rasgos lingüísticos, re-
ligiosos o fenotípicos.
2. La no correspondencia del con,·epto de "residentes temporales", provisio-
nales o recientes que se 1~s apli ~a a otros grupos.
3. La compatibilidad de la igualt ad que garantizan las instituciones de un
Estado democrático. como la e-;cuela, los juzgados o las agencias tributa-
rias. que cuestiona el reconocí niento y el respeto a la diferencia cultural
radical.

273
 Los Servicios Socil les en J:spaña

4. El dilema básico que se presenta e 1tre el ámbito público y el privado: el

primero ha de regirse por normas c11mune~ -la '"cultura cívica" o '"republi-
cana" de los derechos humanos- y J segundo deja para los ámbitos fami-
1iares y comunitarios cierto marg ~n de "desviación,. en las creencias,
orientaciones y el comportamiento. En el caso gitano la vida familiar y sus
instituciones "privadas" son quizá a principal raíz de sus diferencias con
los no gitanos (payos) en el ámbito oúblic•). Por ese motivo, la integración
de la población gitana en muchos 11rocesos de la vida colectiva. como la
escolarización de los niños y niñas gitanas, muestra de forma central los
dilemas que se presentan actualme1 te sobre las creencias y las diferencias
de esta minoría, y el éxito de su intl'gracié n depende de su compatibilidad
o incompatibilidad con el mantenin iento o la recreación de muchos de los
elementos de su identidad colectiva actual

10.5.3. Continuidades y rupturas de la ninoría gitana

Como otros grupos étnicos, los gitanos no .on un grupo aislado, genética o cultu-
ralmente, ni está separado o es completam~nte d stinto de los demás grupos que
conviven en el país. Gamella, en relación coi los grupos andaluces, pero haciéndolo
extensible al colectivo gitano. subraya que o que le caracteriza, '"Sólo es un todo
cerrado a los cambios, adaptaciones fusion1 s con ~us vecinos en las concepciones
del estereotipo y el prejuicio racista" (Game la, 2007). Es una de las estrategias que
adoptan ciertos líderes o élites gitanas com·i la 1mjor forma de defender los dere-
chos de esa comunidad o sus propios inter~se->. De ahí que no sea muy riguroso
hablar de '"cultura gitana" como un todo fij1 e inmutable, cuando la vida y la tradi-
ción de los gitanos de España está en intense proce~o de cambio y transformación.
Según este autor, los cambios profundo.; en la sociedad afectan también al co-
lectivo gitano como una población en tra1 sición. y alcanzan a sus costumbres,
modos de vida y estructuras familiares, d ~mugrafícas y sociales básicas. Estas
transformaciones no son sincrónicas ni en 'us ritmos, espacios y tiempos, ni tam-
poco su profundidad afecta de igual 111ane1 1 a las poblaciones más vulnerables y
degradadas de las zonas urbanas periféric s que a las familias tradicionalmente
integradas en pueblos en los que desempef,an trabajos respetados, lo que implica
tener en cuenta que se trata de una població 1 heterogénea.
Por un lado, muchas de las costumbres , ' práct cas colectivas que se considera-
ban propias de la '"cultura" o tradición gitam son la adaptación de un gran número
de gitanos a las situaciones de persecución, ·acismJ o pobreza, pero que no le eran
propias anteriormente a esta minoría. Por 1 tro laoo, algunas tradiciones y ocupa-
ciones que les pertenecieron durante siglos han d..::saparecido o cambiado recien-
temente hasta volverse irreconocibles. La g tana presenta un alto grado de sincre-

274
 Los Sr:1Ticios Socio/es paru 111ii 1orías étnicas autóctonas y extranfcrus

tismo con el resto de culturas de la so :iedad española, a la vez que mantiene algu-
nas características y rasgos tn1diciorc1les que se transmiten especialmente en el
ámbito familiar. La mayoría de las p.:rsonas gitanas conviven e interactúan coti-
dianamente con personas no gitanas e i los espacios sociales, y dicha interacción es
probablemente más intensa que en ott )S países europeos (Estrategia Nacional para
la Inclusión Social de la Poblac ón Gi1ana en España 2012-2020, p. 8).
Hoy, en España en genern 1 y et las comunidades autónomas en particular
donde están presentes, son muchas y Jiferentes las realidades existenciales, labo-
rales, sociales y culturales de os git mos, de ahí que no se debería identificar a
quienes son más visibles con tndo el '.!:rupo. Es importante sefialar algunas de las
continuidades de esta minoría étnica:

1. La fúmilia es la institución S• icial fundamental y se entiende, en sentido

trad icionaL como aquel n úc ll o constituido por los allegados más cerca-
nos: esposos, padres o hijos. acompat'iados a menudo de alguno de los
abuelos o abuelas viud( s; así' orno la "'parentela" incluida en la red de pa-
rentesco; o en los '"clanes" o e• inajes" y que a menudo residen muy cerca.
Las relaciones fam liares ~on más extensas e intensas que las de los
restantes españoles, al oasars" en una sociedad de parientes y grupos de
parentesco, de '"familias", '"r; zas" o '"naciones" entendidas en múltiples
sentidos. Las fam i 1ias l xtcns<1 s -con varios matrimonios de la misma ge-
neración conviviendo juntos- ~on menos comunes de lo que generalmente
se piensa.
Las familias gitana~ son '\,xtensas" porque se congregan en un espacio
cercano unas de las otras, con las que están emparentadas, sobre todo por
vía patrilineal, y se constituyen como: padres, hijos, hermanos y cui'iados.
Estos contactos intensi1ícan I< s relaciones familiares cotidianas, que tam-
bién ayudan y contri bu: en a c"nsol idar aquellas pautas de segregación resi-
dencial que han dado or gen a '.Onas consideradas como "gitanas".
Los matrimonios g tan os 'ºn más prolíficos, tempranos y endogám i-
cos que los de los den,ás esrafioles, y crean nuevas unidades familiares
antes que éstos: buscan al có1 yuge o a la esposa en su propio grupo étni-
co, a menudo entre sus pariet tes. Las pautas matrimoniales se mantienen
diferenciadas, lo que c )m por a sus consecuencias en la reproducción de
una identidad separada y dist 1nta. Las pautas endogámicas aproximan la
consanguinidad de manera ex remadamente cercana, siendo muy frecuen-
te el matrimonio con primos. :1 parentesco, sobre todo la filiación, vincu-
la a las "familias'' extensas qt e residen en un asentamiento con sus fami-
liares en otros pueblo-;, ciuc ades o provincias; pero también abren el
círculo a grupos de pari:ntcscl • más amplios y con cierta capacidad opera-
tiva en caso de conflicto vioknto, ofreciendo a menudo refugio, apoyo y

275
 Los Servicios Sociales en España

cooperación económica. Esos grupos amplios de parentesco parecen ser

clanes bilaterales con cierta preferencia patrilineal y patrilocal, formados
por los descendientes de un antepasado común conocido entre los miem-
bros de la minoría más allá de las fronteras familiares.
2. El sistema matrimonial como estrategia ocupacional: la familia, los pró-
ximos y la red. La filiación unida por afinidad no origina ni los linajes ni
los clanes unilineales en sentido antropológico, sino grupos flexibles y
cooperativos pero no corporativos. El sistema de matrimonio constituye
una de las estrategias ocupacionales más apropiadas para evitar la proleta-
rización. Sus rasgos distintivos principales son: a) la universalidad del ma-
trimonio y su generalización; b) la temprana edad para contraerlo; c) la
endogamia y consanguinidad del vínculo; d) la acusada tendencia natalista
hasta hace poco tiempo; e) y la supervaloración de la virginidad.
Los cambios que se experimentan en la red familiar no atañen a su
consideración, que sigue siendo la institución fundamental para la con-
dición gitana en la actualidad. En la perspectiva relacional -sostiene
Gamella- sigue manteniéndose la visión de la exclusión social de este
grupo, aunque se percibe una menor segregación de la Administración
en relación con la igualdad de oportunidades, así como unos niveles de
educación y de salud mayores, aunque no se corresponden con la escasa
inserción laboral; asimismo existe una mayor heterogeneidad interna,
con un incremento de la clase media. Se podría tratar más bien de una
"discriminación silenciosa".
3. En el proceso de integración social un elemento importante es el hecho re-
ligioso. El evangelismo en su vertiente pentecostal es uno de los movi-
mientos más expansivos del protestantismo mundial, con destacadas ca-
racterísticas étnicas, que se adaptan a las necesidades y sensibilidades
individuales de los gitanos y las gitanas. "No es casual -apunta Cantón
(2003}- que haya sido precisamente la corriente pentecostal con la que
más se han identificado grupos muy diversos de gitanos espafioles. Pen-
semos que ha sido, probablemente, la opción ideológica y religiosa que ha
permitido crear nuevos espacios en los que apenas se producen contradic-
ciones entre las nuevas coordenadas marcadas por la religión pentecostal
y el modo de vida gitano: su sentido de la movilidad, la libertad y la auto-
nomía, su concepto de la centralidad de la familia y el respeto a los mayo-
res, la oralidad de sus procesos de transmisión cultural, la pasión por la
música y el baile, su sentido de la fiesta". Los gitanos evangélicos han lo-
grado hacer compatible su manera de ser con la adopción de un conjunto
preciso de reglas de conducta que modifica más -es la tesis de Cantón-
aquello que desune a los gitanos, que lo que les une. A lo largo de los úl-
timos cuarenta años se ha ido levantando un número espectacular de tem-

276
 Los Se1Ticios Socio/es pa ·u mine rías étnicas a11táctonas y extrunjerus

plos. capillas, iglesias. culto - por toda Andalucía- que, llevados en su

mayoría por pastores gi:anos, vienen funcionando como espacios de hi-
bridación cultural y de ge:--tió i desde dentro de las consecuencias más
dramáticas de los procesJS de l ambio, y como espacios de lucha contra la
exclusión social, política. ecorH mica, religiosa y simbólica.
Contrariamente a lo que .ostienen los agentes más críticos con el
evangelismo gitano -apunta Cantón-, "lo consideran una respuesta simbó-
lica de los marginados que sól) consigue perpetuar su exclusión, la ads-
cripción a las nuevas agrupacic nes religiosas desborda los escenarios cha-
bolistas y marginales, y< que Lis conversiones se registran entre todos los
sectores sociales y econé micos de esta m in orí a étnica" ( pp. 181-182 ).
La iglesia evangélica gitam es un movimiento religioso de base, orga-
nizado desde las congre.;acion<'S locales en un proceso de proselitismo o
evangelismo de gran éxito. La~ congregaciones locales son autóctonas, en
gran medida, aunque es1án vin :u ladas entre sí por una fe y una jerarquía
comunes. El impacto social del pentecostalismo es considerable, además,
por un valor añadido: su capaci lad de "alejar" y "curar" a los jóvenes de la
droga, es decir, del uso : la dependencia sobre todo de la heroína. El éxito
del evangelismo es notable y s1 pone hoy un importante elemento de trans-
formación social y cultural de muchos sectores de la población gitana; es
también una fomrn de p< rticipí:ljón y cohesión social que rebasa las barre-
ras familiares y parentales,), p<>r ello, su potencial como "'factor de unifica-
ción" gitana va más allá incluso de las fronteras estatales, apunta Gamella.
4. Sís tema oc11pacional en tronsi Hm. Los sistemas de parentesco, género y
matrimonio traducen una enor ne apuesta reproductiva. El trabajo y ocu-
pación constituyen otra raíz de la diferencia con los no gitanos. La estruc-
tura ocupacional gitana ha -;id1 1 un elemento central de su resistencia a la
asimilación y del mantenimien o de muchas de sus tradiciones y modos de
vida. Sus ocupaciones típicas rueron durante siglos un factor clave para
mantener los límites étn co:-- Cl n los no gitanos. Sus ocupaciones trndicio-
nales han sido muy di\ersas 1 n su ámbito y especialidad, pero resultan
semejantes en su flexibilidad, independencia y movilidad. Han desempe-
ñado numerosos oticios. tarnb én como albañiles, metalúrgicos o peones
agrícolas, además de les más conocidos relacionados con la música, la
chatarra, el ganado y la venta ambulantes. Su sistema ocupacional se ha
caracterizado por operar en fa nilia o entre parientes y a pequeña escala,
por tratarse casi siemprt de ec momías familiares o domésticas y por bus-
car la autonomía y el trabajo i iforrnal para tener el control sobre las pro-
pias condiciones de trabajo, e~capando así de la proletarización. También
siguen siendo expertos en co 10cer y probar diversas ocupaciones y en
compatibilizar diversas fuente.; de ingresos. Esa flexibilidad les permite

277
 Los Servicios Socia es en España

sobrevivir en condiciones muy difí jles y mantener en muchos casos su

tradicional inclinación por el autoe npleo. El comercio sigue siendo una
ocupación central de los gitanos, englobando muy diversas formas y pro-
ductos, que les ha permitido incrementar su nivel de vida. Por su relación
con las regulaciones administrativa~ puede ser fomrnL informal o ilegal; y
por su ubicación espacio-temporal, fija o ambulante, esta es la segunda
ocupación más frecuente de los gi1 anos andaluces que trabajan regular-
mente.
5. Formación y educación. La falta de instrucción y formación profesional y
la baja cualificación laboral son un proble na no sólo para la juventud gi-
tana, que carece además de modelo-; viabks y variados dentro de su pro-
pio grupo étnico -muchos perman ~cen ociosos desde la infancia y los
condena a la desocupación de larga duración- lo que puede acarrearle un
futuro de severos problemas como 'ninoría. La tasa de escolarización de
niños gitanos entre 13-15 años era :n 2007 del 84,2%, siendo solamente
del 71,7% en el caso de las chicas ~n el mismo tramo de edad (Laparra,
2011 ). El analfabetismo total y fun"ional 110 es sólo patrimonio de la ju-
ventud gitana, sino que afecta tamb én a un sector importante de adultos,
pero sobre todo a las mujeres e incl Jso a los menores que, segregados en
las áreas más degradadas de ciertos barrios y municipios, carentes de ser-
vicios hace más compleja su escola "ización. Así, niños gitanos y de otras
minorías se concentran en algunas l scuelas periféricas donde ·'se ven so-
metidos a 'espirales descendentes' le exc usión y degradación que agra-
van y complican circularmente los p ·oble111as" (Gamella, 2007).
Ello no quiere decir que no se h 1ya av:mzado mucho en la escolariza-
ción de los menores gitanos, pero ~ubsistrn serios problemas: la falta de
asistencia regular y continuada a la escuela, el absentismo y el temprano
abandono de la formación académic 1 sin completar el ciclo de la enseñan-
za primaria ni acceder a la secundar a resumen el denominado fracaso es-
colar. En el caso de las menores gi anas el abandono escolar es aún ma-
yor, si bien la familia y el mundo gitano no predispone a sus padres a
invertir tiempo o recursos en su ins1rucció·1, el interés en su formación es
aún menor. Sus retrasos y ausencia-, con a falta de apoyo familiar y las
diferencias sociales y culturales coi sus CJmpañeros y maestros no gita-
nos, suelen perpetuar los prejuicios mtigitanos y contribuyen a su fracaso
escolar.
6. Hábitat y vivienda. Desde hace sig1os a los gitanos españoles no se les
puede considerar propiamente nómadas, sus desplazamientos son periódi-
cos o estacionales y sobre todo de .::arácter laboral, pero dentro de unos
circuitos generalmente estables. Se produ-.:e una segregación residencial
étnica, aún en las zonas y viviendas Je nueva construcción, que no han si-

278
 Los Servicios Sociales pu,·u 111i11< 1·ías étnicas autóctonas y extranjeras

do cuidadas de forma adecuada y se han degradado notablemente, convir-

tiéndose en nuevos guet1)S de miseria, abandono y, en muchos casos, en
fuente de nuevas formas de seg ·egación y conflicto étnico. Estos barrios o
asentamientos, separado~ de ot as áreas, aunque sea por poderosas líneas
imaginarias, son zonas de exclu~ión, e incluso de amenaza para la mayoría
de la población. Por otro lado, a ubicación de familias gitanas en bloques
de pisos, a veces ocupados cxc usivamente por gitanos, genera en ocasio-
nes otra segregación añadida dt miembros de esta minoría.
En las dos últimas d~cada~ la estructura del hábitat gitano se ha ido
alterando principalmente por la, políticas sociales de vivienda y subsidios.
A este respecto conviern: apunt ir que se suele acusar a los gitanos de ma-
nipular a su antojo el sis1ema a .istenciaL tanto en temas de salud como de
trabajo y prestaciones y, sobre odo, en materia de vivienda, lo que resulta
casi siempre exagerado t injust l. Pero dada la carencia general de un bien
tan apreciado, la entrega de vi\ iendas sociales a familias gitanas suele ser
centro del rechazo y el encono nayoritario.

10.5.4. Las políticos sociales para a poblocián gitana

Actualmente las políticas sociale~ con ]¡ población gitana están adquiriendo especial
relevancia, no solamente en la U iión E 1ropea, sino también en organismos interna-
cionales como el Banco Mundial Vario, organismos internacionales están preparan-
do la "Década para la lntegració i de k ~ Gitanos en Europa" de 2005 a 2015. Asi-
mismo, la Estrategia Nacional p< ra la l 1clusión Social de la Población gitana 2020
(COM (2011) 173 final) profimd.za en menas prácticas y busca la complementarie-
dad entre políticas generales y l specífi-:as y entre los enfoques de mainstreaming
(inclusivos) y otros más espccíficJs, en, inca áreas clave: educación, empleo, vivien-
da y salud, con especial atención u la poi !ación romaní procedente de otros países.
Uno de los ámbitos fundamc'ntale~. el de la participación de las asociaciones
gitanas en la esfera pública, ha sido in pulsado con la creación en el año 2005 del
Consejo Estatal del Pueblo Gitano (Rl al Decreto 891 /2005 ), así como con el re-
conocimiento de su cultura y la puesta en valor de su contribución para la cultura
española en general, a través de la pm ~ta en marcha de la Fundación Instituto de
Cultura Gitana (2007) y del Consejo pira la Promoción de la Igualdad de Trato y
no Discriminación de las Persc nas pt1r el Origen Racial o Étnico (Real Decre-
to 1262/2007), en cuyo seno se enct entran representadas dos asociaciones de
defensa de los intereses de la co 11 u11id;1d gitana.
El 11 Programa Operativo Plurirrcgi( •nal de Lucha contra la Discriminación 2007-
2013 está financiado por el Fondo Soc al Europeo, para "Atraer a más personas al
mercado laboral, haciendo del traDajo Lll a opción real para todos y todas, fomentando

279
 Los Servicios Socides en España

la empleabilidad, la inclusión social y la igt aldad ~ntre hombres y mujeres, impul-

sando, especialmente, la integración sociolabJral de las personas jóvenes, parados de
larga duración, inmigrantes, personas con di ;capacidad y en riesgo de exclusión del
mercado de trabajo". Sus ejes son el fomentP del e~píritu empresarial y mejora de la
adaptabilidad de trabajadores, empresas y en presanos; la empleabilidad. la inclusión
social y la igualdad entre hombres y mujeres: así como el aumento y mejora del capi-
tal humano y la promoción de la cooperación transm.cional e interregional.
Además de esta estrategia, el Plan de 1\cción para el Desarrollo de la Pobla-
ción Gitana 2010-2012 refuerza el desam llo de políticas compensatorias hacia
aquellos sectores de población afectados por desventajas, sean éstas económicas y
sociales o por desigualdad de trato en razón del origen étnico, es uno de los prin-
cipales objetivos de los estados democrátic( •s, y en concreto del Estado español.
La Estrategia Europea de Inclusión Socia , aprobada en la Cumbre de Lisboa, jun-
to con los Planes Nacionales de Inclusión Soc al ( 20ti8-20 l O), enfatiza cada vez más la
cuestión de los gitanos. Su transposición de la Estntegia Nacional para la Inclusión
Social de la Población Gitana en España 201 ~-2020 (201 1) define en cada una de las
cuatro áreas clave para la inclusión social (ed 1cació11, empleo, vivienda y salud) unos
objetivos cuantitativos para 2020, así como unas metas intennedias en 2015.

Cuadro 10.2. Jnstit11cionalizaci ín de l 1 perspectiva gitana

en el ámbito nacían( I y auronómico
------------~

Administración General
Comunidades Autónomas
del Estado
1 Programa Operativo de lucha Consejo pira la Promoción Integral y Participación
contra la discriminación (2000- Social del Pueblo Gitano en el País Vasco.
2006) del Fondo Social Europeo 1 Plan Va, co par.1 la promoción integral y promo-
11 Programa Operativo ción socia del pu~blo gitano (2004-2007).
Plurirregional Lucha contra 11 Plan Vasco parn la promoción integral y promo-
la Discriminación 2007-2013 ción socia del pu•2blo gitano (2007-2011 ).
del Fondo Social Europeo.
IV Plan Nacional para Consejo HSesor del Pueblo Gitano de Cataluña
la Inclusión Social 2006-2008. (2009-201 l ).
Objetivos prioritarios son: 1 Plan Inte ~ral del pueblo gitano de Cataluña (2005-
- Fomentar el acceso 2008).
al empleo: promover JI Plan 11 tegral del pueblo gitano de Cataluña
la participación en el mercado (2009-201 l).
laboral y luchar contra El Estatutc de Autonomía de Cataluña establece que
_l_a_:p_o_b_re_z_a-'y'----1a_e_x_c_l_us_i_ó_n_s_o_ci_a_I._ _1--'-o-'-s_.p_o'---d--'-e--'-re , pú b 1icos "deben garantizar el reconoc i-

280
 Las Servicios Sociales pOI u minu ·íos étnicas autr!ctonus y extronieras

Apoyar la integración social de
personas inmigrantes.
mient<' de la cultura del pueblo gitano como salvaguar-
dia de su realidad histórica" (LO 6/2006, de 19 de ju-
lio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña,
an. 4::: 7).
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

Plan de Acción para el desarro- ConsL jo Regional para la Comunidad Gitana de

llo de la población gitana
(2010-2012).
Estrategia Nacional para la
Inclusión Social de la Población
Gitana en España 2012-2020.
Consejo Estatal del Pueblo
Gitano (2005 ).
E\tre nadura.
Plan :xtremeíio para la participación y promoción
social de pueblo gitano ( 2007-2013 ).
Plan ntegral de atención a la población gitana de
Na\'a1ra (2011-2014).
Secreuría para la Comunidad Gitana de Andalucía
Centr" Socio-Cultural Gitano Andaluz.
Plan l 1tegral para la Comunidad Gitana de Andalucía.
[5tatL ,o de Autonomía de Andalucía (LO 2/2007, de
19 dt marzo, fija como uno de sus objeti\'os: "La
prnm< 'ción de las condiciones necesarias para la plena
integr 1ción de las minorías y, en especial. de la comu-
nidad gitana para su plena incorporación social" (art.
1fl.3.= 1).
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

Programa de Desarrollo Gitano [,tat1 to de Autonomía de Aragón, recoge el manda-

( 1989).
Instituto de Cultura Gitana
(2007)
Fundación de carácter público
estatal. dependiente del M iniste-
rio de Cultura/ Ministerio de
Sanidad, Sen icios Sociales e
Igualdad.
to de que los poderes públicos aragoneses promue-
\ an " _as condiciones necesarias para la integración
de la- minorías étnicas y, en especial, de la comuni-
dad t' 1tana" (LO 5/2007, de 20 de abril, de reforma
de 1 E tatuto, art. 23 .2 ).
E 1 fa a tu to de Autonomía de Casti Ila y León reco-
ge, e1 tre los principios rectores de las políticas pú-
blica~ (art. 16), "La no discriminación y el respeto a
la di ersidad de los distintos colectivos étnicos,
cultu ales y religiosos presentes en Castilla y León,
con l >pccial atención a la comunidad gitana" (Ley
Orgá 1ica 14/2007, de 30 de no\ iembre, de reforma
del E,tatuto de Autonomía de Castilla) León).

Además, la puesta en mar( ha de citado Consejo de la Igualdad de Trato

(2007), en cuyo seno se encuentran representadas dos asociaciones de defensa de
los intereses de la comunidad gitana, a incorporación y el papel de las mujeres
gitanas en muchos ámbitos, ha i icrcmL·ntado una participación cada vez más acti-
va en el mercado laboral : en :1 asoL iacionismo. Estos avances están contribu-
yendo a mejorar la situación soc,al las :ondiciones de vida de los gitanos.

281
 Los Scrricios Socú, les en f~spai'w

Cuadro 10.3. Ernl11ció11 de lafinanci1 ción dd Programa de Desarrollo

Gitano ]1)9 'i-20 J(J

J1TAS CC.AA. CC. LL.

Ailos Porcentaie Porcentuie Porcentaie Toral
Cantidad Co·1tidad Cunridud
Purficip. Particip. Parfic1jJ.
1995 51 3.123.760 27.09 1.- 08.834 21.1 1.292.404 6.124.9%
1996 38.22 2.596.372 22,42 1.: 22.893 39.37 2.674.336 6.793.601
1997 44. 12 2.999.291 29, 11 1.' 78.662 26.77 1.819.732 6.797.68-
1998 36.04 3.005.061 26, 18 ")
83.038 37.79 3.150.962 8.339.06 l
1999 39.43 2.989.789 25.16 l.' 07.522 35,41 2.684.293 7.581.60~

2000 34.51 2.992.439 23.63 2.( 48.535 41.86 3.629.700 8.670.67-l

2001 43.00 2.985.588 32.86 2.= 81.6 l l 24. 14 l .676.092 6.943.291
2002 43.31 3.033.012 34.23 2 .. 96.702 22.46 1.572.696 7.002.41(
2003 41.65 3.065.160 35.85 2.( 38.542 22.50 1.655.594 7.359.29~

2004 43.99 3.051.507 34.02 2 .. 59.709 21,99 1.525.777 6.936.99~

2005 41.35 3.013.226 35. 13 2.~ 59.849 ~3.5~ 1.714.340 7.287.41 ~

2006 41,41 3.051.115 36. 15 2.<63.774 22,45 1.653.961 7 .368.85!
2007 42.50 3.065.160 37.69 2.- 18.435 19.82 1.429.294 7.212.88U
2008 40.90 3.065.160 37.02 2.- 74.562 22.08 1.654.564 7.494.28l'
2009 22.73 1.065.160 59.27 2.-77.974 18.00 843.581 4.686.71~

2010 23,65 1.065.160 55.86 2.~14.818 20.51 923.843 4.503.821

Totales 44.166.959 37.( 35.462 30.199.549 1 1 1.40 1.9"' 1
medias 39.13 34,43 26,47
Fue/1/e: ad:irtado de Memori:i de [valuación 201 O. Proc:rama de desarrollo ( iitano. Ministerio de
Sanidad. Política Social e Igualdad.
 11
Los aspectos financieros
y presupuestarios
de los Servicios Sociales

El artículo 13 7 de la Constitución onsagr., la autonomía para la gestión de sus propios

intereses de los municipios, las p..ovinci ts y las comunidades autónomas. Pero tal
disposición quedaría en una mera declar 1ción programática si no se articularan los
medios materiales y financieros ne-::esaric ~ para la realización efectiva de tal gestión.
Un Estado descentralizado en lo político y administrativo debe serlo también en lo
económico y financiero. Así pues, irente é1 modelo estatal preconstitucional, caracteri-
zado por ser casi unidimensional, tuertern:nte centralizado, piramidal, y con un volu-
men de gasto público claramente por deb ¡jo de la media europea, se ha pasado a un
Estado multidimensional, en el qUl' surge un nuevo nivel político administrativo -las
comunidades autónomas- y se refL.erza e papel de antiguas instancias públicas como
el municipio y la provincia, adquiriendo p )deres, capacidades y medios que surgen no
por delegación estatal, sino por der~chn p1 opio, y en el que en conjunto se gestiona un
volumen de recursos imp01tantísim J, com ) ocUITC en otros países desarrollados.

11.1. Régimen financiero de los Se1·vicios Sociales

de la Administración autonómica y local

11.1.1. Principios generales y murcr1 normutiro

La financiación de los Servicios ~ociale~ se enmarca en los principios generales en

que se basa el sistema de financiación de as comunidades autónomas, que se recogen
en la Constitución española, en los Es atutos de Autonomía, en la Ley Orgáni-

. 83
 los Servicios Socú les en i:spaña

ca 8/1980, de 22 de septiembre, de Financ ación de las Comunidades Autónomas

(LOFCA), en las modificaciones introducidas en dicha legislación por Ley Orgáni-
ca 7/2001, de 27 de diciembre, y en la Ley 2: /2009, de 18 de diciembre, por la que se
regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y
Ciudades con Estatuto de Autonomía y se me difican determinadas normas tributarias.
Los principios que recoge la Constituc ón y e ue presiden el sistema son cua-
tro: autonomía, coordinación, suficiencia y solidaridad (arts. 156 a 158). Con
relación al principio de autonomía, el art. 156. I e-;tablece que "Las Comunidades
Autónomas gozarán de autonomía financie ·a para el desan-ollo y ejecución de sus
competencias ( ... )". Este principio se halla limi1ado por los de coordinación y
solidaridad, así como por otros preceptos constitucionales relacionados con las
competencias exclusivas del Estado. A la <1utono111ía financiera se aflade la auto-
nomía tributaria, garantizada, según el art. 57.1 b por aquellos recursos de los que
disponen las Comunidades Autónomas, es decir: '"sus propios impuestos, tasas y
contribuciones especiales". Si bien nuevr mente hay que hablar de límites: el
art. 157.2 establece que "no podrán en ningún cJso adoptar medidas tributarias
sobre bienes situados fuera de su ten-itorio ) que supongan obstáculo para la libre
circulación de mercancías o servicios".
El principio de coordinación se plasma en el art. 156.1 que lo enuncia con ca-
rácter general, refiriéndose a las formas dt colabJración financiera entre las Co-
munidades Autónomas y el Estado. El pri1 cipio de suficiencia se consagra en el
art. 157 .1 y para garantizarlo se prevén asi .,maciones de los presupuestos genera-
les del Estado a las comunidades autónoma>, destinadas a financiar los servicios y
actividades asumidas por éstas, y a garantizar un 11ivel mínimo en la prestación de
los servicios públicos fundamentales. Por último, el principio de solidaridad se
enuncia en el art. 156 y se concreta en el e>tablecimiento del Fondo de Compen-
sación lnterterritorial del art. 158.
Cada Estatuto de Autonomía, por su pa·1e, contiene previsiones sobre sus sis-
temas de financiación y recoge los princi oios C•mstitucionales de autonomía y
suficiencia. Precisamente por el hecho de ;er autónomas, esas disposiciones son
homogéneas, pero no idénticas.
Asimismo, la Ley de Financiación ( LC FC A) se ocupa de estos principios en
su capítulo J, desarrollando los aludidos y c }mplementándolos con otros, como:

1. El equilibrio financiero del Estado es decir, la suficiencia financiera de

las comunidades autónomas no debl implicar insuficiencia del Estado.
2. La eficiencia: los traspasos de medi1 }S no deben generar aumento del gasto
público.
3. Ausencia de discriminación: el sistl ma no puede beneficiar a unas comu-
nidades en detrimento de otras.

28-l
 Lo~ uspectosflnunL·ierm y prn puestorios de los Servicio.1· Socio/es

4. Mantenimiento de la unidad d: mercado: no puede entorpecerse la libre

circulación de personas: biene-; en todo el territorio nacional.

El principio de corresponsat)iliJad fiscal pretende extender a las administra-

ciones territoriales la capacidad .Jara at optar cie1ias decisiones tributarias.

11. 1.2. Sistemas definancioc ión gl neral de las comunidades autónomas

De acuerdo con las previsiones estable :idas por la Constitución. existen dos siste-
mas de financiación para las ce munid 1des autónomas: el sistema de convenio o
concierto. aplicable exclusiva111e11te a I• is territorios forales de Navarra y País Vas-
co. y el sistema común. el de la Ley ( >rgánica de Financiación (LOFCA). que es
aplicable con absoluta gencralid id a la-; restantes comunidades autónomas y. par-
cialmente. a los territorios forale~.

A) El sistema de com·enio o concierto

La disposición adicional primera de la Constitución establece que la misma

"a111para y respeta los derechos históri :os de los te1Titorios forales'". En el campo
financiero. estos derechos se concretan en la aplicación de un sistema de financia-
ción especial.
El siste111a de financiación pt r la ví; de concierto o convenio económico consis-
te. sustancial111ente. en que el Es adl' y a co111unidad autónoma acuerdan la realiza-
ción por esta última de la cxacc ón. gc;tión. liquidación. recaudación e inspección
de la mayoría de los i111puestos e-;tatab. quedando la recaudación de los mismos en
poder de la comunidad autónon a ) Cl ntribuyendo ésta a las cargas generales del
Estado no asumidas. a través de una ca1 tidad denominada "cupo".

BJ El régimen de/i11anciuci1í11 co1111í11

La LOFCA establece el sis·e111:.i g~neral o común de financiación de las co-

111unidades autóno111as. La Ley sienta una serie de principios que han de regir
dicha financiación. a los que ) 1 se h,1 hecho referencia, describiendo posterior-
111ente los instru111entos concretes en q11e se basa.
Conviene hacer aquí una nwnción específica al instru111ento concreto a través
del cual se pone en marcha el princip o de coordinación. En su art. 3. se crea el
Consejo de Política Fiscal y Firancier 1~ dicho Consejo es un órgano consultivo y
de deliberación que ha de L:rltender dL: la coordinación de la política presupuesta-

28:5
 los Servicios Socio/es en J,'spaña

ria de las comunidades autónomas con la d<·I Estado, y en general, de todos aque-
llos aspectos relativos a la financiación de l:ls mismas, como foro para consensuar
fórmulas, tomar acuerdos, y coordinar deci~ iones.
Una modificación del sistema de fin mciación ha sido establecida por la
Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la qut se regula el sistema de financiación de
las Comunidades Autónomas de régimen ccrnún y Ciudades con Estatuto de Auto-
nomía, cuya repercusión en detenninadas nonnas tributarias, se caracteriza por:

1. Aumenta la autonomía de las comunidades autónomas en ténninos cuanti-

tativos, el peso de los recursos tribt,tarios sobre el total de la financiación
de las mismas, las competencias no ·mativas y la participación y colabora-
ción en las labores de gestión tribut tria. Igualmente, se potencia la corres-
ponsabilidad de las comunidades a11tónon as y la transparencia en la atri-
bución de los recursos a las diferent~s administraciones.
2. El nuevo modelo de financiación se instrumenta mediante dos fondos
principales que atienden a objetivos complementarios:

a) Garantía de igual financiación de los savicios públicos fundamentales

para todos los ciudadanos, independientemente de la comunidad autó-
noma donde residan. Pennite a rnalmente que la evolución de los re-
cursos se adapte a las necesidades, contribuyendo al equilibrio territo-
rial en el desarrollo del Estado de bienestar. Esta garantía se
instrumenta mediante el Fond 1 de C}arantía de Servicios Públicos
Fundamentales (Fondo de Gara1 tía).
hJ Suficiencia global y respeto de statu .:¡uo en la financiación de todas
las competencias que han sido transfrridas. Se instrumenta mediante
el Fondo de Suficiencia Global.

3. Se crean, además, dos Fondos de C Jmergencia autonómica con financia-

ción adicional que aporta el Estado con el objetivo de reducir diferencias
en financiación entre las comunidades autónomas y conseguir una mayor
igualdad:

a) Fondo de Competitividad: este ·ando ··efuerza la equidad y eficiencia

en la financiación de las necesidades de los ciudadanos, reduciendo
las diferencias en financiación )er cápita entre comunidades autóno-
mas, al mismo tiempo que ince1 tiva la autonomía en todas y cada una
de ellas.
b) Fondo de Cooperación: para co nplementar al sistema de financiación
en el fortalecimiento del Estado de bienestar y cumplir con el objetivo
último de facilitar la convergen1 ia en Jos niveles de vida de los ciuda-

286
 Los aspectosfi11uncieros \' pres1, •mesturios de los Servicios Sociales

danos, con independL·nc1a oel lugar de residencia, se incrementan los

recursos de las comunidade de menor riqueza relativa y que registren
una dinámica poblac onal e'pecialmente negativa que pueda compro-
meter su desarrollo futuro, ( e manera que cuenten con un instrumento
más para alcanzar mayores 1iveles de desarrollo.

4. En las variables de ajuste de las necesidades de gasto de los ciudadanos, la

población es el principal factor ndicativo de los costes ligados a la provi-
sión de los servicios públicos. \ su vez, existen otras variables como la
población mayor de sesenta y L inco aiios, la población protegida equiva-
lente (distribuida en siell' grup¡1s de edad), la dispersión, la superficie. la
insularidad o la poblacion en :dad escolar que son también tenidas en
cuenta, junto con la población, para determinar la unidad de necesidad o
población ajustada y. cor1secue itemente, la participación de las comuni-
dades autónomas en el Fondo (e Garantía. La Ley 2212009 introduce al-
gunos cambios, en concreto la nclusión de la población en edad escolar,
mejora la ponderación de las \ ariables no poblacionales (dispersión. su-
perficie e insularidad) y divcrsi ica la población protegida equivalente por
edades para reconocer mejor el :nvejecim iento.
5. El Estado aportará recur~os adi1 ionales que se distribuirán temporalmente
de fo1ma gradual, de manera q te resulte compatible con los objetivos de
política macroeconómica y de :stabilidad presupuestaria. Su distribución
atenderá a las necesidadts de 1'1 población y su crecimiento, así como a la
convergencia entre comunidad ·s autónomas. Adicionalmente se tendrán
en cuenta otros criterios. como los derivados de las necesidades de la po-
blación dependiente. la d1spersi m o la densidad de población, así como de
las políticas de normalizJcion ingüística. Estos nuevos recursos permiti-
rán, además. reducir déficits de Jichas comunidades.

C) Fi11anciació11 e.lj)('CÍfica de los Sen·il os Socio/es seglÍ11 lo legislación autmuímica

La financiación en la legislac ón aut mómica es uno de los grandes retos del sis-
tema de Servicios Sociales y la principa barrera para conseguir el ejercicio efectivo
de los derechos. La suficiencia financie ·a se ha procurado fijando unos porcentajes
mínimos sobre los presupuestos r.utonó1 iicos y los locales. ya sea con carácter obli-
gatorio o como medida de fómentn. \simismo se han establecido apo11aciones
públicas obligatorias en especie ( ~uelo) 1ara la construcción de nuevos centros.
La normativa vigente contempla ta nbién el pago de los servicios por parte de
los usuarios o sus familiares. o I< gratu dad de algunos de ellos; en este sentido las
diferencias entre las distintas legislaci mes autonómicas son significativas: unas

287
 Los Servicios Sociales en España

normas tienen como objetivo final unos servicios sociales gratuitos en el nivel
primario y otras prevén aportaciones de los usuarios también en este nivel. En
general se establece la participación en el pago de la atención domiciliaria y de la
mayoría de los servicios sociales especializados. Esta participación se fija en fun-
ción de los ingresos y el patrimonio de los usuarios. Algunas leyes autonómicas
recogen las modalidades de bono y cheque servicio. Los problemas de financia-
ción siguen siendo abordados en la legislación de Servicios Sociales de segunda
generación a la que se refiere el capítulo 4. A pesar de que se reconoce la impor-
tancia de la financiación como garantía de los derechos y del funcionamiento del
sistema, estas leyes siguen sin concretar nuevas fuentes o aportaciones económi-
cas significativas, salvo las relativas a la Ley de promoción de la autonomía per-
sonal y atención a las personas en situación de dependencia (cuadro 11.1 ).

Cuadro 11.1. La financiación en las leyes de Servicios Sociales

de segunda generación
ARAGÓN Se garantizarán los recursos que
Ley 5/2009, aseguren el derecho ciudadano a
de 30 de junio recibir las prestaciones reconocidas
en las carteras de SS, mediante fi-
nanciación presupuestada.
El sistema público de SS se financiará
con aportaciones de los presupuestos
autonómicos, locales y de la AGE:
- Herencias intestadas.
- Aportaciones de entidades pri-
vadas para SS.
- Aportaciones de los usuarios de
los servicios.
- Otras aportaciones económicas
destinadas a SS.
La C. A. consignará en sus presupues-
tos los créditos necesarios para finan-
ciar los SS generales y especializados,
las prestaciones garantizadas, las
prestaciones sujetas a limitación pre-
supuestaria y los demás programas,
proyectos y prestaciones de SS.
Los créditos para financiar las pres-
taciones garantizadas son amplia-
bles, de acuerdo con lo que establez-
ca la normativa presupuestaria.
Contribución de los usuarios
para la financiación de los
servicios sociales seguirá los
principios de: equidad, pro-
porcionalidad, redistribución,
solidaridad, complementa-
riedad y progresividad.
El Catálogo de Servicios
Sociales detenninará, para
cada prestación, la participa-
ción económica de las perso-
nas usuarias en su coste. La
C. A. tendrá en cuenta: la
naturaleza del servicio, el
coste de referencia y la capa-
cidad económica de la perso-
na usuaria (renta), o las cir-
cunstancias sociales en que
se halle.
No cabrá excluir a nadie de
las prestaciones garantizadas
por falta de recursos econó-
micos.

288
 Los aspectosfinanciero. y 1we1 11mestarios de los Servicios Sociales

Las CC. LL. Jeben -.:onsignar en

sus presupue--;tos la-; dotaciones
necesarias pm a la fü anciación de
~~~~~~~~~lo_s~S_S~d_e_s_'u~co111pet1·_n_c_ia~·~~~~~~~~~~~~~~~~
BALEARES El sistema púb ico de .;;s se financia Participación de los usuarios
Ley 4/2009. con: en la financiación. En las
de 11 de junio - Las aportc1ciones de los presu- carteras de servicios se esta-
puestos de la ( ·. A blecerán las prestaciones del
- Las aportaciones finalistas en sistema de SS y el grado de
servicios sociales de los presu- su participación.
puestos de la J\ G 1 . Un reglamento fijará los
- Las aport< ciones de los presu- criterios de la cuantía a pagar
puestos de las CC LL. por las personas usuarias
Las herencias int ~stadas s1 co- (según los criterios de la
rresponde 1ereda1 a las adminis- capacidad económica del
traciones pública~ de la C. A. usuario y la uniYersalidad).
- Las obras socialt-; de las cajas así como de la naturaleza del
de ahorros servicio. su coste y el sector
de población del usuario.
- Las aporrnciones de otras enti-
dade~ privada~.
Las cuantías se concretan en
la cartera de SS.
- Las de las ::ier~on~ s usuarias.
~~~~~~~~~~~~~~-
- Cualesquina otra aportaciones.
-~~~~~~~~~~~~~~~~~~-

CANTABRIA Se garantizará11 lc)S recursos para La contribución de la perso-

Ley 212007. asegurar los derechos Je la ciudada- na usuaria se fundamenta en
de 27 de marzo. nía a recibir Lis pres aciones de la los principios de: equidad,
de derechos: SS Cartera de SS. progresividad, redistribución
La financiació11 de la-; prestaciones y universalidad.
garantizadas como l aecho en la La participación del usuario
Cartera de Se1·yicios Sociales son se establecerá de acuerdo con
ampliables. su capacidad económica
El Sistema público d· SS se finan- (renta + patrimonio) y del
ciará con: número de miembros de la
- Presupuestos ge 1erales auto- unidad familiar.
nómicos.
- Presupuestos de (C. LL. de SS.
- Aportaciones \G ·:.
- Aportaciones Je iersonas usua-
nas.
Aportacioi1es de personas físi-
cas o j uríd ca~ pri, adas.
- Otra aportación e :onóm ica des-
tinada a ta fin.

289
 Los Servicios Sociales en Fspaña
CASTILLA- El Sistema Público de SS >e fina•1-
LA MANCHA ciará con cargo a las siguier tes fuen-
Ley 14/201 O, tes de carácter público:
de 16 Los Presupuestos gen' -rales de
de diciembre la C. A.
- Los presupuestos de las CC. L1 .
- Las aportaciones de la \GE.
- Las aportaciones quL realice
cualquier otra entidad r úbl ica.
Así mismo podrá financiars·· por:
- Las aportaciones de los Jsuario;.
- Las aportaciones de la> entid1-
des privadas.
- Cualquier otra aportal ión ectl-
nóm ica que se destine al Sisk-
ma público de SS.
CASTILLA Se garantizará la sostenibi idad dd
Y LEÓN sistema de SS de respon-;abilidr-d
Ley 16/2010, pública mediante la asign ición de
de 20 recursos y prestaciones. La-; aport~1-
de diciembre ciones de los usuarios son compl>
mentarías.
E 1 sistema de SS de res pon ;abi lid< d
pública se financiará con:
- Los presupuestos gen' rales e e
la C. A.
Los de las CC. LL. con petentt's
en SS.
Las aportaciones de la. \GE.
- Las aportaciones de la' entid.1-
des privadas para el nanten i-
m iento de sus programas, pres-
taciones, centros y sen icios dd
sistema.
Las aportaciones econó nicas oe
las personas usuarias de i<ts
prestaciones del sistem 1, en los
casos en los que se determine 'u
abono.
290
La C. A. fijará en el catálogo
las prestaciones de SS que
conllevarán copago de usua-
nos.
El copago se rige por los
principios de equidad, pro-
gresividad, redistribución y
universalidad.
Un reglamento establecerá
los criterios para determinar
la cuantía de la participa-
ción de las personas usua-
rias (según el criterio de
capacidad económica y el
de universalidad) y la natu-
raleza del sen rcro y su
coste.
Ninguna persona podrá que-
dar excluida por insuficien-
cia o carencia de recursos
económicos.
El copago del usuario será
exigible en los supuestos
expresamente previstos, aten-
diendo a los principios de
equidad. proporcionalidad y
solidaridad.
La obligatoriedad del copago
quedará reflejada en el catá-
logo de SS.
La C. A. fijará la cuantía má-
xima del copago del usuario.
- Los criterios para fijar
copago: la naturaleza de
la prestación. su coste y
el grupo o sector de po-
blación al que se desti-
ne, así corno: la capaci-
dad económica del
usuario, estimada.
El importe de la aporta-
ción del usuario no ex-
cederá al coste real del
servicio dispensado.
 Lo1 aspectosfi11u11cicrm y pres 1p11estarios de los Servicios Sociales
- Las aport«ciones de las obras
sociales de las caj 1s de ahorros.
- Las he rene ias. do iaciones o le-
gados de cualquit r índole asig-
nados a tal fin.
- Otros ingrlsos
CATALUÑA Los créditos de las prestaciones
Ley 1212007. garantizadas so i ampl ubles.
de l 1 de octubre Los SS se finan.::ian coi:
Los presupuestos le la C. J\.
- LosdelaPGEpaaSS.
- Los de las =c. U
- Las herenc as rnte .tadas.
Las obras socia le, de las cajas
de ahorros.
- Las de otras entid; des privadas.
Las de los 1suario ,_
GALIClA La C. A. apn bará ; nualmente el
Ley 13/2008, presupuesto de SS. y J. participación
de 3 de diciembre en la financiac ón de .ervicios. pro-
gramas y prestaciones Je] sistema.
Fuentes de fina iciació i:
Presupuestos de I< C. A.
- Presupuestos de I< s CC. LL.
- Precios púnliCllS.
- Otras apo 1ac1on, s públicas o
priva das ctesti nad ts a ti nes de
SS.
LA RIOJA Se garantizará i ills ·ecursos para
Ley 7/2009. asegurar el dl recho t servicios y
de 22 de prestaciones dt Ja, c trteras ) para
diciembre asegurar ..:1 fu icit1na1 i iento de los
servicios
El Sistema Púhlicu d< SS se finan-
ciará con las a¡:-ortacio ies de:
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
291
Ninguna persona quedará
privada del acceso a los
servicios por falta de recur-
sos económicos.
Prestaciones v servicios
garantizados pero no gratui-
tos. de la Cartera de SS.
Criterios para la participa-
ción de los usuarios: natura-
leza del servicio. coste de
referencia. capacidad eco-
nómica del usuario (renta) y
sector de pertenencia.
Los principios sobre los que
se establece el copago son:
equidad. solidaridad y redis-
tribución.
Nadie será excluido por falta
de recursos económicos.
La aportación de las personas
usuarias a la financiación de
los SS se hará mediante un
sistema de precios públicos.
sin perjuicio de la aplicación
de criterios de progresividad.
Los criterios: naturaleza de 1
sen icio. coste de referencia
y capacidad económica (ren-
ta y sector de población).
Los principios de: equidad,
solidaridad y redistribución.
En ningún caso se podrá
privar a una persona de servi-
cios) prestaciones.
La Cartera de servicios y
prestaciones establecerá los
SS del Sistema autonómico
que podrán conllevar copago
u otra forma de participación
por parte de las personas
usuanas.
 Los SenJicios Sociales en España
- Los presupuestos de la C. A.
- Las CC. LL.
- Las que se consigne la AGE.
- Los usuarios.
Otras aportaciones.
NAVARRA Las CC. AA. y CC. LL. garantizarán
Ley 15/2006, los recursos para asegurar el derecho
de 14 de ciudadano a prestaciones de la carte-
diciembre ras de SS.
El sistema público de SS se financia-
rá con las aportaciones de:
- Los presupuestos autonómicos.
Las ce. LL.
LaAGE.
- Herencias intestadas.
- Entidades privadas.
- Los usuarios.
PAÍS VASCO Se financiarán con cantidades sufi-
Ley 12/2008, cientes las prestaciones y servicios
de 5 de diciembre del Catálogo de SS.
Fuentes de financiación:
- Presupuestos de la C. A.
- Presupuestos generales de los
territorios históricos.
- Aportaciones de las CC. LL.
- Los precios públicos o las tasas
abonados por las personas usua-
rias.
292
La participación de los usua-
rios en la financiación de los
servicios respetará el criterio
de capacidad económica y el
principio de universalidad y se
tendrá en cuenta la naturaleza
del servicio, su coste y el sector
de población al que se dirija.
Ninguna persona puede que-
dar sin atención por falta de
recursos económicos.
Las carteras de servicios
sociales establecerán qué
tipo de prestaciones del sis-
tema público de SS podrán
conllevar copago por parte
de los usuarios.
Los criterios para determinar la
cuantía del mismo a satisfa-
cer por los usuarios deberán
respetar los criterios de:
- La capacidad económica
del usuario y universali-
dad.
La naturaleza del servicio.
- Su coste.
- El sector de población al
que se dirija.
Ninguna persona puede
quedar sin atención por
falta de medios econó-
micos.
Dos tipos de servicios del
Catálogo: gratuitos o con
precio público o tasa:
- Considerados gratuitos
en la Cartera de Presta-
ciones y Servicios (sin
copago).
- No considerados gratui-
tos en la Cartera: con
copago a precios públi-
cos o tasas.
 Los aspc:crosfi11a11ciero, _1· ¡>re.1 1p11estarios de los Servicios Sociales

- Cualquier otra a¡iortación eco- Para el precio público contará:

nómica de~tinada 1 SS. - El tipo y coste de la
prestación/serv.
- Los diferentes grados de
uti 1izac ión.
Se ponderarán los factores:
- El nivel de renta la per-
sona usuaria. (progresi-
vidad).
No cuenta la vivienda
habitual.
- La unidad com iYencial
sólo si sus miembros
dependen econom 1ca-
mente del beneficiario
del servicio. o son tuto-
res de un menor usuario.

En todas ellas se plasma la 11bligaL ión de las administraciones públicas de ga-

rantizar los recursos necesarios para a ,egurar los derechos reconocidos. mediante
las consignaciones presupuestarias neL esarias. Asimismo las prestaciones garanti-
zadas como derecho subjetivo por las leyes de: Aragón. Baleares. Cantabria. Ca-
taluña y Navarra señalan que los en ditos presupuestarios consignados para la
financiación de las prestaciones garan izadas son ampliables, lo que es factible en
momentos de bonanza económica y pico realista en situaciones de déficit presu-
puestario como es que el que se est:i v viendo en todas las regiones.
En el caso de que sea necesario in( rementar la financiación. se hará con cargo
a los recursos asignados a la cartera dL servicios o al departamento competente en
Servicios Sociales. detrayéndo o de <•tras partidas. sin que la normativa defina
cót1lo se financiará el coste de las pn staciones de derecho subjetivo, cuando las
transferencias mencionadas res1 lten ir -;uficientes.
En relación con las fuente'- de ti ianciación. se citan las procedentes de los
presupuestos públicos (adminis raciones autonót11ica. local y estatal) y las aporta-
ciones de los usuarios y de las ~ntida< es privadas. En algunos casos se refieren a
las herencias intestadas (Aragón. Bale tres. Navarra y Catalufia). obras sociales de
las cajas de ahorros (Baleares. Casti la y León. y Cataluña) o a un porcentaje
(0.5%) del presupuesto de las t bras p 1blicas financiadas total o parcialmente por
la comunidad autónoma y sus (irganicmos autónomos. para financiar inversiones
de servicios sociales (Cantabria). l~s lec ir. las fuentes de financiación serán pú-
blicas y privadas. de las admir istraci mes o de cualquier otra entidad o persona
que decida destinar fondos finalizado-. para Servicios Sociales.
 Los Servicios Sociales en España

La legislación autonómica detalla qué criterios se han de seguir para estable-

cer las aportaciones de los usuarios. Distingue para ello, en primer lugar, los
servicios garantizados de los no garantizados y aquellos de carácter gratuito de
los que están sujetos a la participación en el pago de su precio. Remite la concre-
ción de dicha cuestión al catálogo-cartera de Servicios Sociales.
Las leyes señalan los conceptos y criterios básicos del sistema de financia-
ción: precio público, tasa, precio de referencia y módulo social (Cataluña) que se
fijan teniendo en cuenta, como se ha señalado antes, el tipo y coste de la presta-
ción y servicio y capacidad económica del usuario o nivel de renta y de patrimo-
nio. Nadie puede quedar excluido por falta de recursos económicos, ni puede
condicionarse la igualdad o la prioridad a la aportación económica, etc. Así para
las prestaciones y servicios que requieran el concurso de las personas usuarias
para financiar su coste, se han de tener en cuenta, entre otros, los criterios de pro-
porcionalidad, equidad, redistribución y universalidad.
En cuanto a las aportaciones de los usuarios, se deben tener en cuenta además
otros cambios importantes en la legislación precedente de Servicios Sociales. El
primero se refiere a los familiares, que en algunas de las leyes anteriores se tenían
en cuenta para calcular la capacidad económica del solicitante y para colaborar en
el copago, en caso de que el usuario no dispusiera de recursos suficientes. Las
nuevas leyes se refieren al usuario o al beneficiario y, por lo tanto, sólo a él se
tiene en cuenta a efectos del cómputo de recursos económicos. Sin embargo, al-
gunas de las leyes se refieren a otras personas, pero sólo en supuestos específicos,
como cuando los miembros de la unidad de convivencia dependen económica-
mente de la persona beneficiaria directa del servicio (País Vasco).
Otra cuestión relativa a las aportaciones del usuario, aunque no se trata de una
novedad, es la referente al llamado reconocimiento de deuda que es el compromi-
so que se genera con la Administración pública cuando la persona usuaria no
abona la totalidad de la aportación económica que le corresponde.
En relación con los Servicios Sociales del nivel primario es importante desta-
car que la mayoría de leyes (excepto en el País Vasco debido a su sistema pecu-
liar de financiación) establecen fórmulas de cofinanciación que en algunos casos
se concretan en un porcentaje específico sobre el coste de programas o módulos
(Baleares, Castilla y León, Navarra).
No se regula de forma tan detallada la financiación del segundo nivel de Servi-
cios Sociales y de los equipamientos. En algunas comunidades autónomas, la nue-
va Ley de Servicios Sociales establece que el Gobierno autonómico sólo podrá
financiar las infraestructuras previstas en los planes estratégicos; en otras, se señala
que se promoverán y financiarán las infraestructuras públicas de acuerdo con la
planificación autonómica, o no se concreta la de estos servicios. Asimismo, algu-
nas comunidades establecen que las administraciones locales deben facilitar el
suelo y las infraestructuras de urbanización para Servicios Sociales.

294
 Los ospectosfinunciero _1· !'re5 1p11estorios de los Servicios Sociales

11.2. El presupuesto de los Servicios Sociales

de las administraciones públicas

11 .l. I. La dimensión co11cept110! d.,¡ presupuesto

El presupuesto nace ligado a la )reocu )ación que existía por controlar el gasto del
Estado. Por esta razón su funci0n inici il era facilitar el control del poder legislati-
vo sobre las actuaciones que el Ejecu1ivo llevaba a cabo a través de las adminis-
traciones públicas. Este control era e_ ercido anualmente en la aprobación parla-
mentaria del presupuesto público. [e estas premisas nacieron los principios
presupuestarios clásicos: competencia. universalidad, publicidad, claridad, especi-
ficidad. temporalidad, exactitud y unid id.
Durante el siglo .\:\ se pwdujen n cambios sociales y económicos funda-
mentales, como son: la impos ción (e la doctrina económica keynesiana, una
mayor intervención estatal de planit cación, la puesta en acto del Estado del
bienestar, etc., que ampliaron la finalidad del presupuesto, dejó de ser un mero
instrumento de control para asumir ora serie de funciones. Lo que se ha deno-
minado la crisis de los principi is pre,upuestarios clásicos y el planteamiento de
una nueva concepción del prc~upueótO con una triple finalidad: como instru-
mento de control; corno instrurnento Je gestión y como instrumento de política
económica.
El presupuesto se define coi 10 una previsión de gastos e ingresos que se ha de
gestionar durante un período de tiemp11 determinado, al que se denomina ejercicio
presupuestario, generalmente u1 año. Zecoge un conjunto ordenado de decisiones
financieras sobre la asignación de lo, gastos para el cumplimiento de diversos
fines y los ingresos con que financiar os, dando respuesta a una serie de cuestio-
nes: ¿qué fines se prevén'?. ¿c01110 all anzarlos?. ¿con qué recursos? y ¿cómo fi-
nanciarlos?
Los presupuestos públicos se di1 :rencian de los privados porque implican
numerosas dimensiones: econó1 iicas, )Olíticas, jurídicas y gerenciales.
Los presupuestos han evolul·ionad1' conforme lo hacían las doctrinas económ i-
cas, y han centrado su importar cia no sólo en el control, sino también en su ges-
tión eficiente y sus efectos económico'· La evolución presupuestaria ha pasado de
manera consecutiva por cinco rnode os presupuestarios: presupuesto funcional,
presupuesto de ejecución, presupueste planificado por programas, presupuesto en
base cero. El primero permitía rnntrol ir, comprobar y comparar, a través del pre-
supuesto, lo que se iba a gastar el Est; do, permitiendo comparar la atención pres-
tada a cada una de sus funcionts enea 11inadas a la prestación de los servicios pú-
blicos que financiaban. En España e criterio funcional de clasificación de los
gastos se sigue utilizando para estruc urarlos y es el más importante de los tres
existentes (funcional, orgánico: ecom mico).

29.5
 los Servicios Sociales en España

11.2.2. Los presupuestos generales del Estado español

La Constitución de 1978 regula los presupuestos generales del Estado en su Títu-

lo VII "Economía y Hacienda", limitándose a establecer su ámbito competencial, su
contenido y los principios que lo informan (art. 134). La Constitución, pese a atri-
buir su aprobación a las Cortes Generales (art. 134.1), no define su carácter de Ley,
aunque los apartados 4 y 7 hacen referencia a la Ley de Presupuestos. Siguiendo lo
dispuesto en el art. 134, el art. 48.2 del Texto refundido de la Ley General Presu-
puestaria añade que en los presupuestos generales del Estado se consignará de for-
ma ordenada y sistemática, el importe de los beneficios fiscales que afecten a los
tributos del Estado. La mencionada definición incluye las características básicas de
dichos presupuestos generales, que los definen:

l. Previsión contable (expresión cifrada).

2. Ordenada (conjunta y sistemática).
3. Limitativa (obligaciones máximas).
4. Universal (sector público estatal).
5. Temporal (correspondiente al ejercicio).

11.2.3. La estructura del presupuesto de las administraciones públicas

La expresión contable del presupuesto se compone de dos elementos: el estado de

los ingresos y el estado de los gastos.
El estado de ingresos de los presupuestos de las administraciones públicas se ela-
bora en función de dos criterios: orgánico y económico. El criterio orgánico clasifica
los recursos en función del centro gestor encargado de recaudar el ingreso, lo que
permite observar la imputación de cada ingreso a los distintos subsectores, integrantes
del sector público estatal: Estado, Organismo Autónomo, Sociedad Estatal, etc.
La clasificación económica viene determinada por el tipo de recurso financie-
ro (impuesto, tasa, transferencia, etc.) y sirve de base para la imputación contable
del mismo. Estos recursos se clasifican en capítulos, artículos, conceptos y sub-
conceptos. Además, se distinguen operaciones corrientes (capítulos 1, II, III, IV
y V) y operaciones de capital (capítulos VI, VII, VIII y IX).
El estado de gastos. La clasificación de los créditos presupuestarios está basada
en criterios orgánicos, económicos y funcionales. La clasificación orgánica informa
sobre quién se hace cargo del gasto. Esta clasificación orgánico-administrativa res-
ponde a la concepción clásica del documento presupuestario, presidida por la idea
de facilitar el control financiero del poder legislativo sobre el ejecutivo o Gobierno.
En ella se reflejan los créditos o dotaciones para gastos agrupados en función del
centro gestor encargado de su ejecución. De acuerdo con esta clasificación, el pre-

296
 Los aspectos financiero, _i · ¡ire.' 11p11estarios de los Servicios Sociules

supuesto se divide en seccione;., cnm spondicndo cada una de ellas a uno de los
órganos constitucionales del Estadll (Casa de S.M. el Rey: Cortes Generales; Tri-
bunal de Cuentas, etc.), Depa11amento; ministeriales (Ministerio de Asuntos Exte-
riores: Ministerio de Justicia; M ini~ter o de Defensa; Ministerio de Hacienda, etc.)
u otras atenciones no específicamente atribuibles a ninguno de los anteriores cen-
tros gestores. Las secciones. a su vez, se dividen en servicios (en correspondencia
con cada una de las unidades adminis1rativas que integran cada Departamento mi-
nisterial: subsecretaría. direcciones gc11erales. etc.: los Organismos autónomos de-
pendientes de cada ministerio st· inclu en también como servicios de los mismos).
Con arreglo a la clasificación orgánic" los diferentes créditos presupuestarios son
objeto de identificación mediant~ un si· tema de numeración por dígitos.

Cuadro 11. l. ( '/w ific 1ció11 de los ingresos seglÍn

e' critc1 io eco11á111ico
Opcruciones Capítu o 1: lm 1uestos directos y cotizaciones sociales
corrientes Capítu o 11: In puestos indirectos
Capítu o 111: t sas, precios públicos y otros ingresos
Capítu o IV: t ansferencias corrientes
~~~~~~~~~~~-
Capítu o\: in.;resos patrimoniales
Operaciones Cap ítu o \ 1: t ,iajenación de in\'ersiones reales
de capital Capítu o VII: ransferencias de capital
Capítu o\ 111 activos financieros
~~~~~~~~~~~-
Capítu o l.\:¡ asivos financieros

Cuadro / /.3. C/usif cacic)n de los gastos segzín

ll crite1 io eco11á111ico
Opcrucioncs Capítulo 1: G< ~tos de personal
corrientes Capítu o 11: G tstos de bienes corrientes) servicios (fun-
cicrnan iento)
Capítulo 111: ( 1astos financieros
Capítulo IV:· ransferencias corrientes
Capítulo V: F rndo de contingencia de ejecución presu-
~~~~~~~~~~~-
puesta "ia para necesidades inaplazables
Operaciones Capítulo \'I: l lVersiones reales
de capital Capítulo VII: fransferencias de capital
Capítulo \'111 activos financieros
~~~~~~~~~~~-
Capítulo IX: l'asivos financieros

297
 Los Servicios Sociales en España

La clasificación económica permite conocer la naturaleza del gasto a realizar.

Desde este punto de vista el gasto presupuestario queda dividido en capítulos,
artículos, conceptos y subconceptos.
La clasificación según el criterio funcional ordena los gastos públicos atendien-
do a las finalidades u objetivos que pretende la acción de los diversos agentes del
sector público. En la clasificación funcional la asignación de los recursos presu-
puestarios se realiza en función de las actividades a desarrollar y de los objetivos
que se pretende alcanzar, lo que se concreta en programas. Dichos programas se
agrupan en subfunciones, éstas en funciones, y estas últimas en grupo de función.

Cuadro 11.4. Clasificación de los gastos según el criterio fancional

Grupo defanción Grupo l. Servicios de carácter general
Grupo 2. Defensa, protección civil y seguridad ciudadana
Grupo 3. Seguridad, protección y promoción social
Grupo 4. Producción de bienes públicos de carácter social
Grupo 5. Producción de bienes públicos de carácter económico
Grupo 6. Regulación económica de carácter general
Grupo 7. Regulación económica de sectores productivos

En relación con los gastos contemplados en el presupuesto de las administra-

ciones públicas de acuerdo con el criterio funcional, los grupos de función perti-
nentes en Servicios Sociales son el grupo 3 y subsectores del grupo 4.
La figura 11. l. resume los criterios de clasificación del gasto.

ECONóMlcA
¿COmo. f8lla?
tAPÍTUlOS
NIT!CUL.05
CONCEPTOS
SUBCOffCEPTOS GRANDES CfNTllOS GESTORES
CDITROS GESIORES
Sef'vicias
O<pnismosaw\namos
OfpnÍSlllOSpúbllals

Figura 11. l. Criterios de clasificación de los presupuestos de gastos

de las entidades con presupuesto limitativo (adaptado de Introducción a la lectura
de los presupuestos generales del Estado, p. 28. www.minhap.es).

298
 Los aspectosfinanL·iero.' y pres rpuestarios de los Sen·icios Sociales

11.3. Las nuevas formas de ayudas y subvenciones

de las administraciones públicas

11.3. l. Ámbito nacional

La Ley 38/2003, de 17 de noviembre,< ieneral de Subvenciones. contempla que los

recursos económicos destinados a las ;ubvenciones en España han ido creciendo
paulatinamente en los últimos aiios en os presupuestos de las distintas administra-
ciones públicas. Con el objeto d< dar rc.;puesta financiera a las demandas sociales y
económicas de las personas y entidad<:.; públicas o privadas, una parte importante
de la actividad financiera del se.:tor pt blico se canaliza a través de subvenciones,
respondiendo así a la indicada tt'ndcnc a a un repliegue del sector Público y a una
privatización de servicios que cnn antL rioridad ofrecían directamente las adminis-
traciones públicas.
Desde la perspectiva económica, l 1s subvenciones son una modalidad impor-
tante de gasto público y, por lo anto, deben ajustarse a las directrices de la políti-
ca presupuestaria y de control del ga ;to. Además las políticas de subvenciones
que se han implantado defiendt n que han ampliado las posibilidades financieras
del sector privado, con efectos oinami 'adores sobre su actividad, el crecimiento y
desarrollo económico, y sobre l; crcac ón de empleo.
El desarrollo de las subvenciones hacía necesario un marco normativo ade-
cuado y en este sentido se aproró la ci ada ley. En su exposición de motivos plan-
tea los principios y objetivos fu11dame11tales:

1. El principio de transpan·ncia. < 'on este objeto, las Administraciones debe-

rán hacer públicas las st bvcnc ones que concedan y, a la vez, se establece
la obligación de elaborar una hase de datos de ámbito nacional con infor-
mación relevante sobre todas as subvenciones concedidas. En este senti-
do, una mayor información al erca de las subvenciones hace posible eli-
minar las distorsiones t' ínter erencias que pudieran afectar al mercado.
además de facilitar la comple1 ientariedad y coherencia de las actuaciones
de las distintas administ·aci01ws públicas, evitando solapamientos.
2. Mejora de la eficacia. S.:- eqa[ Ieee igualmente la necesidad de elaborar un
plan estratégico de subvencio ies que introduzca una conexión entre los
objetivos y efectos que .;e pret:nde conseguir. con los costes previsibles y
sus fuentes de financiación, .tdecuándolas a las necesidades públicas y
abordando la prevención de la· mismas. de forma plurianual.
3. La Ley establece un sistema d· seguimiento, control y evaluación de obje-
tivos. que debe permitir que iquellas líneas de subvenciones que no al-
cancen el nivel de conslcució1 de objetivos deseado o que resulte adecua-

~99
 Los Servicios Socia es en España

do al nivel de recursos invertidos puedan ser modificadas o sustituidas por

otras más eficaces y eficientes o, en "u caso, eliminadas.
4. Seguimiento y control eficaces. Dtsde la perspectiva administrativa, las
subvenciones son una técnica de f01 1ento de determinados comportamien-
tos considerados de interés general ? inclmo un procedimiento de colabo-
ración entre la Administración pública y los particulares para la gestión de
actividades de interés público.

Existe una gran diversidad de subvenciones de distinta naturaleza que se con-

ceden mediante procedimientos complejos .',por o tanto, deben ser objeto de un
seguimiento y control eficaces. La mejora de la ~estión de las subvenciones, la
corrección de las insuficiencias nonnativas y el control de las conductas fraudu-
lentas que se pueden dar en este ámbito so 1 esenciales para conseguir asignacio-
nes eficaces y eficientes desde esta moda idad e e gasto y hacer compatible la
creciente importancia de las políticas de sutvenciones con la actual orientación de
la política presupuestaria.
Esta Ley se estructura en un título preli,ninar y cuatro títulos más, y contiene
69 artículos, 22 disposiciones adicionales, los disoosiciones transitorias, una dis-
posición derogatoria y tres disposiciones finales.
Las subvenciones para programas de ccoperación y voluntariado sociales con
cargo a la asignación tributaria del IRPF. Ll punto de partida de esta modalidad
de subvención se establece en el Real De ~reto ~25/1988, de 15 julio, sobre el
Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) que regula los fines de
interés social a los que puede afectarse laª' ignaciSn tributaria, constituida por un
porcentaje, fijado en cada Ley de Presupue5tos, de la cuota íntegra del Impuesto
sobre la Renta de las Personas Físicas. En d cho decreto se indica que ·']os sujetos
pasivos del Impuesto sobre la Renta de las ~ersonas Físicas podrán manifestar en
la declaración del impuesto su voluntad d,· que d porcentaje correspondiente a
ese ejercicio vaya destinado a colaborar en d sostrnimiento económico de la Igle-
sia Católica o a otros fines de interés social' .
En este Real Decreto se considerarán '' )tros fines de interés social": los pro-
gramas de cooperación y voluntariado socíal :s desarrollados por la Cruz Roja espa-
ñola y otras organizaciones no gubernamen ales y entidades sociales, siempre que
tengan ámbito estatal y carezcan de fin de lucro, dirigidos a personas ancianas, dis-
minuidas físicas, psíquicas o sensoriales, pt rsonas incapacitadas para el trabajo o
incursas en toxicomanía o drogodependenc a, pero.;onas marginadas sociales y en
general a actividades de solidaridad social anee situaciones de necesidad.
Asimismo, tienen la consideración de t nes de interés social los programas y
proyectos que realizan las mencionadas organizaciones en el campo de la coope-
ración internacional al desarrollo a favor de las poblaciones más necesitadas de
los países en desarrollo. El Real Decreto ~obre IRPF hace referencia también a

300
 Los aspectosjlnuncieros _1· lire.1·1 ¡mes/arios de los Servicios Sociales

todas las organizaciones sin ánimo de lucro de la Iglesia católica. Es decir que a
esta institución se contribuye con este impuesto por partida doble: una directa, la
que expresa voluntariamente el Jeclan nte, y la otra, indirecta e involuntaria, por
el reparto realizado por la Admi11istración general del Estado.
Otras nonnas complementarias ap obadas fueron el Real Decreto 195/1989,
de 17 de febrero, que establece los re1 uisitos y procedimientos para solicitar las
correspondientes subvenciones, y las r 10dificaciones del Real Decreto 22311991,
de 22 de febrero. Todas ellas, juntu Cl n las órdenes que anualmente se publican
constituyen las bases reguladora~; de la~ subvenciones que se convocan.
Posteriormente las líneas dt actuación se contemplan en el Acuerdo-marco
del Ministerio de Trabajo y Asu nos S"ciales y el Tercer Sector de Acción Social
( 18 de octubre de 2006) para desarroll 1r los programas de interés social, que fue
recogido en la disposición adici•mal d1·cimoséptima de la Ley 42/2006, de 28 de
diciembre, de Presupuestos Gennalcs (el Estado para el año 2007.
Se definen los programas cor carácl~r nacional y la delimitación de las priorida-
des en la concesión de las subv~ncion ·s más recientes -la convocatoria del 6 de
junio de 2012- se realizarán una vez c msultadas las comunidades autónomas y el
Consejo Estatal de Organizaciones No ( ubemamentales de Acción Social -regulado
por el Real Decreto 235/2005, dt 4 de narzo- y los centros directivos de la Admi-
nistración General del Estado, re~ponsa lles de cada uno de los colectivos afectados,
y han sido acordados en la 47." C::infrre icia Sectorial de Asuntos Sociales. A ello se
añade que dichos programas intcgrarár parte de las actuaciones impulsadas por el
Gobierno para los grupos sociales aft c:tados por carencias sociales, culturales o
económicas, entre los que destacan las -;ituaciones de dependencia y las que se en-
marquen dentro de programas estatal e" tales corno, el Plan Nacional de Acción
para la Inclusión Social -conforme a h Estrategia europea para la inclusión social
de Lisboa- el Plan Estratégico J\aciorn 1 de Infancia y Adolescencia, el Plan Estra-
tégico de Igualdad de Oportunid,1des 2( 108-2011, el Plan de Atención y Prevención
de la Violencia de Género en pl1blació11 extranjera inmigrante 2009-2012, el Plan
Nacional de Accesibilidad 200_'-2014. el Plan de Acción para las Personas con
Discapacidad 2009-2012, la Es1 rat1:gi; Estatal del Voluntariado 2010-2014 y la
Estrategia Nacional sobre Droga~ 2009- 2016.
Para ser beneficiario de las ,ubvenc:iones reguladas en esta norma, Cruz Roja
española y las entidades sociaks u 01 ganizaciones no gubernamentales deberán
reunir los requisitos siguientes:

1. Estar legalmente constitJidas , inscritas en el registro administrativo co-

rrespondiente, dentro del plazl de presentación de las solicitudes de sub-
vención.
' Carecer de fines de lucro. A esros efectos se considerarán también entida-
des sin fines de lucro aquellas que desarrollen actividades de carácter co-

.301
 Los Servicios Socia, es en E~paña

mercial, siempre que los beneficios resultantes de las mismas se inviertan

en su totalidad en los fines socia es previstos (art. 3 del Real Decre-
to 195/1989, de 17 de febrero, mod ficado por el Real Decreto 599/2007,
de 4 de mayo).
3. Tener como fines institucionales primordiales la realización de alguna o
algunas de las actividades ya señala( as.
4. Hallarse al corriente en el cumplim ento de las obligaciones tributarias o
frente a la Seguridad Social impuest 1s por as disposiciones vigentes.
5. Haber justificado suficientemente las ayudas económicas recibidas con
anterioridad de los entonces Mini~ terio de: Sanidad, Política Social e
Igualdad; de Educación, Política Sm ial y Deporte (actualmente Ministerio
de Sanidad, Servicios Sociales e lgu 1ldad): de Trabajo y Asuntos Sociales
(actualmente Ministerio de Trabajo' Inmigración).
6. Disponer de la estructura suficientt para garantizar el cumplimiento de
sus objetivos, acreditando la experie 1cia orerativa necesaria para ello.

302
 12
La iniciativa social
en los Servicios Sociales

En la categoría de sector no lucr.nivo e-;tán comprendidas todas las entidades que,

por su naturaleza, tienen fines altruistas: desarrollan su actividad fuera de las pautas
y mecanismos del mercado y del Estad 1. Como resultado de lo que se ha dado en
llamar "crisis" o desmantelamiento del l~stado de bienestar a lo que se alude en el
capítulo correspondiente, el proc~so de producción de bienes y servicios públicos
está siendo reestructurado, media ne la privatización parcial de la protección social.
En España, el Estado de bienestm irrum 1ía cuando en otros países estaba ya inician-
do su crisis. La reestructuración ciel Est¡1do de bienestar ha llevado consigo un cam-
bio en las relaciones entre el sector públi :o y el privado. no lucrativo o lucrativo.
En los primeros años del de~arrollt de dicho modelo de Estado, la función de
iniciativa consistió en la formulación y realización de proyectos de alcance social,
que se enfrentaron a desafíos dt rivad< -; de las políticas de ajuste y reestructura-
ción económica que les obligaro•1 a cic tos compromisos y renovaciones, ya fuera
en el campo financiero, al tener que bu ;car fuentes de financiación diversificadas.
como en las estrategias de mejo ·a :- pl rfeccionamiento de los sistemas organiza-
cionales y de gestión competitiva, de era a la sociedad del siglo XXI.
Históricamente en Espai'ía el secto1 no lucrativo confesional ha tenido mayor
relevancia en la protección soc al de los sectores más vulnerables, mientras la
labor del sector laico filantrópico tu\) menos peso hasta finales del siglo XX,
volviendo aquél a recuperar pese desde el recrudecimiento de la crisis.
A finales del régimen franquista su gieron movimientos sociales y políticos de
gran incidencia y se 111ovilizaro11, sobn todo. las personas con discapacidad (Rol-
dán, 2001 ). En la transición dem•Krátic 1 no hubo modificaciones sustanciales, pero
fue a partir de la década de 1980 cuand,' se puso de manifiesto el aumento de orga-
nizaciones, asociaciones y entidades sin fines de lucro. El cambio sociopolítico, que
multiplicó la participación socia y la 'olidaridad desde el sector laico, planteó la
 Los Se1Ticios Socia. es en t 1pm1u

posibilidad de llevar adelante la política inc,~ntivadora de apoyo a las políticas pú-

blicas de carácter social, a través del Ministe1 io de 1\suntos Sociales.

12.1. El sector no lucrativo según distintos paradigmas teóricos

Uno de los temas fundamentales en la investigación sobre las organizaciones altruis-

tas lo constituye la propia existencia de estas imtitu...:iones que invitan a preguntarse
por la causa y el momento en que han surgid< ; o sobre qué factores dan cuenta de las
distintas fomias organizacionales con que el sxtor altruista se presenta; así como cuál
es la división del trabajo y de responsabilidaJes emre las distintas fonnas organiza-
cionales; o hasta qué punto y por qué las act<tacioncs y la eficacia de unas organiza-
ciones no lucrativas difieren de otras, por el tipo de personas a las que se di1igen o por
sus estrategias y sus resultados. Uno de los o\,stáculos para responder a estas pregun-
tas lo representa la variedad misma del sectw no lucrativo, su representación en los
distintos países y su modo de funcionar (Anl eier y Seibel, 1990). La elaboración de
la respuesta a estos problemas ha dado lugar a varias teorías que tratan de encontrar
una solución, sin que por el momento se haya llegad11 a un acuerdo o una confluencia
de la diversidad de enfoques de la comunidac intelectual. Será por lo tanto necesario
construir un marco conceptual más integrado '>obre d Tercer sector. Desde finales de
los años sesenta ha ido creciendo el interés ¡ or el cesarrollo y conocimiento de ese
sector altruista, apoyado a su vez por el pes( de di"ersas investigaciones y estudios
sobre el tema, que penniten realizar un reco1 rido a través de las distintas aproxima-
ciones teóricas existentes y contemplar el estado de la cuestión actual.

12.1.1. Teorías económicas

A partir de los años setenta en Estados Unid 1S en rarticular, la estructuración de la

Comisión sobre Filantropía y Necesidades Públicas, más conocida como Filer
Commission, promovió el establecimiento e e una importante y amplia organiza-
ción, conocida como Sector Independiente, v los programas de la Universidad de
Yale sobre Organizaciones no lucrativas ha 1 desarrollado una variedad de teorías
económicas que explican la presencia de la.; organizaciones no lucrativas en una
economía de mercado y en una sociedad derrocrática. De acuerdo con ellas se justi-
fica la existencia de organizaciones altruista.; en aquellas áreas de la economía en
las que falla tradicionalmente el mercado, ya sea er la oferta como en la calidad de
sus servicios, y en aquellas otras en las qul· los gobiernos ofrecen una cobertura
insuficiente. Estas teorías resaltan la "natur;,leza s 1stitutiva de las organizaciones
voluntarias'' (Hamrneck y Y oung, 1993 ), y lejan füera de su análisis aspectos, co-

30-t
 La i11iciariw1 rnciu/, 11 los Servicios Sociales

1110 el de la interacción del sector altru sta, su combinación o su trabajo con otras
formas de organización existente~.

Sector 'úhlico

C uherna1 1entaleo,)

/
Fallo del Mercado (bienes.
colectivos. información.
\ Fallo del Estadu Resnuesta
rnantitativa (en esm:cial hienes
asnectos distrihutivos)

Sector Privado Sector Altruista

lnfon iaei<lll; ,imétrica (bienes
(0nw11i/ac1ones ... (0r\.!anil'.aciones
nrivm os. don eiones nara bienes
de Mercadui no Ciuhernamcntales
L'UkC1 j\ O~.}

Figura 12. l. El triángulo institucio1 al (adaptado de Badelt, Ch. y Weiss. P.

( 1990). Nonprofit for profit and goven ment behavior on social service provision
comparative of be ha\ ioral patten s for Austria. f ºo/1111tas, 1( 1). 77-96).

Teniendo en cuenta el marcl' te,)ril o existente. la lógica estructural de la lite-

ratura sobre organizaciones altruistas puede resumirse en el triú11g11/o i11stit11cio-
11al, que propusieron Badelt y\\ eis~ ( 1990). que refleja en gran medida las expli-
caciones sobre las causas de la p1opia existencia del sector no lucrativo
(figura 12.1 ). Dicho esquema o rece t es elementos fundamentales -los vértices
de dicho triángulo- que reflejan el ori; en del surgimiento del sector voluntario y
que corresponden en síntesis a:

1. Los .fá/los trudicionules del 111-.:rcado, es decir, su incapacidad para res-

ponder a la distribución y asig iación de algunos tipos de bienes y servi-
cios. en especial de los benes L )lecti\ os .

.105
 Los Servicios Sociai es €n E ~paña

2. Los fallos del Estado, la imposibiliuad de brindar respuestas adecuadas a

las demandas de bienes colectivos (t éficit cualitativo, cuantitativo o infra-
respuestas).
3. Los fallos por los problemas de une, información asimétrica, que implican
que acciones, a las que realmente tendría que responder el mercado, se des-
víen hacia el sector no lucrativo, por 1 o cumplir con los requisitos correspon-
dientes de infonnación entre proveedc r y cliente (Badelt y Weiss, 1990).

AJ Teorías sobre e/fallo del mercado y e!f< ·!lo de1 gobierno

Esta teoría plantea el fallo del mercado · del gJbierno por sus limitaciones en
la provisión de "bienes colectivos" ( Weisb1 od. 1977). Se consideran "bienes co-
lectivos" los productos o servicios tales con o la d~fensa nacional o el aire limpio
que, una vez producidos, son de disfrute gt neralizado, independientemente de si
se ha pagado o no por ellos. Este fenómen(' plant~a el problema del ji-ee rider o
aprovechado: el problema del ji-ee rider pro JOCa q 1e el mercado no funcione ade-
cuadamente como productor de dichos bien"s, ya que la gente no está dispuesta a
pagar por bienes que puede disfrutarlos grat 1itame11te. Por lo tanto, en este ámbito
el mercado falla, en la teoría económica tradicional, y se plantea como una de las
principales racionalidades de la intervención gube ·narnental social. Puesto que el
gobierno tiene la capacidad para exigir el pago de ·mpuestos para financiar bienes
colectivos, también puede afrontar el fallo (el mercado. Es decir, cuando éste no
cumple con su función distribuidora y asig iataria de bienes y recursos -en este
caso bienes colectivos- es el Estado quien~ sumira esa función y emergerá como
una entidad financiadora o como un provetdor di1·ecto de bienes y servicios. En
principio las instituciones gubernamentales ~e pre~entan corno capaces de ofertar
aquellos bienes colectivos que el mercado es inc ipaz de distribuir; pero el go-
bierno tiene sus limitaciones o fallos intrín~ecos, en su calidad de productor de
bienes colectivos. Fallos que para algunas personas se convierten en insatisfac-
ción, cualitativa o cuantitativa, con los ser 1icios gubernamentales ofrecidos. Se
argumenta entonces la necesidad del sector voluntario para responder a las "de-
mandas insatisfechas" de esos bienes colect vos. la causa del descontento puede
proceder de carencias en la información ent1 ~ los n~sponsables de la toma de deci-
siones (nivel político y técnico) y los const midorc~s, al estar orientadas las deci-
siones políticas fundamentalmente a respon ler al "elector medio"; lo que es más
imp01tante, y suele suceder en una sociedad democrática, es que el gobierno sólo
producirá bienes colectivos que dispongan t el apoyo mayoritario, dejando por lo
tanto a otros subgrupos de población infradotados. En estos casos de vacío pue-
den actuar las organizaciones altruistas, bien come· una acción alternativa, o bien
como una actuación complementaria.

306
 La inicilltiva sot il!I '11 los Servicios Socill!es

B) La teoríu de/júl/o co/lfract11<1/ o de la i1?/(Jrmació11 asimétrica

Lo que no explica la teoría de We1sbrod es por qué esos "vacíos" no los cu-
bren las organizaciones de mercado, n la provisión de bienes privados la realizan
las organizaciones voluntarias. !'ara sclventar estos problemas es necesario anali-
zar la relación entre el sector lucrativo y el no lucrativo, uno de cuyos problemas
-sostienen diversos autores, enc1·e otr is Hansman, 1980 y Powell, 1987- es la
"infomiación asimétrica o el fallo dd Lontrato" (contract.fái/11re).
Se parte de la constatación de que p ira algunos tipos de bienes y servicios, como
la atención a las personas mayorts por t jemplo. el comprador no es el mismo que el
consumidor, lo que supone que la elecl ión del servicio por parte de este último no
cumple con los elementos de infr rmaci1 n de los mecanismos normales del mercado.
Siempre que la calidad o la cantidad de 11n servicio no pueda ser observada ni medida
directamente por los productores ni por los consumidores, se producirá un fallo del
mercado y, en ese caso, las organizacio ies altruistas --que por definición no pueden
distribuir beneficios- serán considerada por los consumidores como una alternativa
de mayor confianza (Nelson y Knshins~ y, 1973 ). Las entidades no lucrativas pueden
aportar, por lo tanto, más credibilidad al comprador o al consumidor de un servicio
que es dificil de medir, tanto en cdidad Lomo en cantidad.
En muchos casos los usua1 ios de determinados servicios -en particular de
Servicios Sociales personales- io putden valorar la cantidad y la calidad de un
servicio, en cuyo caso para decdirse 1 tilizarán el criterio básico de la confianza,
bien en la profesionalidad de aquellos que ofrecen el servicio -a los que se supone
que conocen a fondo el problena c i1 tentan solventarlo ofreciendo ese determi-
nado servicio- escogiendo. por lo tant ), centros gestionados por profesionales; o
bien utilizando como criterio de con1ia11za el hecho de que en los centros sin fines
lucrativos existen limitaciones al bem ficio económico, lo que desde el punto de
vista del consumidor supone ló¡.'.icame lte, al menos en teoría, que los excedentes
se puedan invertir en mejorar I<. calid.1d del servicio. Al mismo tiempo, para los
donantes ofrecen mayor confia1 za las organizaciones voluntarias en el momento
en que se deciden a realizar una donac ón, puesto que dichas instituciones brindan
mayor seguridad de que sus apJrtaci1 nes se dedicarán a actuaciones de "interés
general o social".
Así, autnres como Rosc-Ac1~enna1 ( 1996) resumen las actuaciones de las or-
ganizaciones altruistas y ~us i11terreh ciones. más o menos importantes depen-
diendo de la acción gubername ital. J, las características de la población y de la
naturaleza del servicio ofertado. Estas res actuaciones se basan en la confianza, la
generosidad y la ideología. La primen se refiere a la mayor confianza que ofrece
una organización privada altruista en situaciones de información imperfecta, es
decir, la situación anteriorment1~ refer da de información asimétrica; la generosi-
dad, por su parte, es un elemento clav ·para el desarrollo de una entidad volunta-

307
 Los Sc1Ticios Sociu es c'/7 Fspuiiu

ria formada precisamente por impulsos de· intere"ados de las personas. Por últi-
mo, al elemento ideológico se le reconoce l 1 importancia en la formación de estas
instituciones y la función que desempeñan ,·01110 referente o aglutinante de perso-
nas con similitudes ideológicas.
Puede observarse como incluso los autPres que defienden el papel sustitutivo
del sector no lucrativo, cuando falla el mL rcado matizan de modo diferente sus
argumentaciones, y se explica porque el an: lisis de instituciones "'no económicas"
requiere sin duda una amplitud de perspec ivas que desconoce el análisis estric-
tamente económico, una concepción más al ierta para abordar y explicar la impor-
tancia de diversos aspectos "'no económico,"' presentes en la aparición y estructu-
ración de las entidades altruistas, de las ft.11 ci()ne~ de la utilidad individual y una
incorporación de la perspectiva psicológica y sociológica que tengan en cuenta las
motivaciones de la conducta humana y los< specto5 ideológicos.

C) La teoría de las relaciones empresarialc s

Una alternativa a la teoría de la informaLión asimétrica es la que propone James

( 1990), a partir de un estudio comparativo e itre di,·ersos países, donde plantea que
las teorías basadas exclusivamente en la demanda no explican la formación de este
tipo de organizaciones; la existencia de una Letenninada demanda no implica que se
produzca inmediatamente una ofe11a. es nec' sario cue alguien perciba esa demanda
y esté dispuesto a desarrollar una respuesta en términos de inversión de capital y
desarrollo de una organización. De este mOL o la teoría de la autora norteamericana
se basa en la ofe1ta. Apunta que la mayoría de los fundadores de las organizaciones
sin fin de lucro proceden de instituciones rdigiosss cuyo objetivo fundamental es
mantener y aumentar los miembros de su coi fesión. a través de actuaciones de mili-
tancia activa y de captación más que por a..::tuacicnes destinadas a maximizar los
beneficios. Ello explica la forma de organiz 1ción 110 lucrativa escogida por dichos
fundadores y situada en instituciones de soc1alizac ón de la vida (escuelas) y de la
muerte (hospitales) o de respuesta sustitutiva orfanatos, asilos, etc.).
Por otra parte la dificultad para aumenur el c1pital de las organizaciones sin
fin de lucro explica la concentración en empresas de mano de obra intensiva, tales
como las de educación, salud y Servicios ~ociale, personales. Su acceso a dona-
ciones y a mano de obra barata, de religiosL s y religiosas, y la denominación con-
fesional de dichas organizaciones similare· a las de las órdenes fundadoras, les
proporciona ventajas sobre las organizaci mes laicas lucrativas. En efecto, las
organizaciones religiosas sin fin de lucro 1frecer1 servicios a precios más bajos
que las empresas mercantiles y, por ello, 1 an dominado en aquellos sectores de
intervención social elegidos por los grupos religiosos (salud, educación). Además
estos servicios tienden a ser bienes cuasi pL blicos es decir son bienes que produ-

308
 Lo iniciativa wcwl, n los Servicios Socio/es

cen beneficios, tanto públicos conw p11vados, y por esta razón suelen ser finan-
ciados por el Estado.
Según James el aumento de servicio, de las instituciones voluntarias se produce
con el incremento de la demanda en prt ~encia de un oferta del sector público limi-
tada, o cuando las preferencias ante una variedad de ofertas -religiosas, lingüísticas,
cualitativas- hacen que algunas persona, opten por pagar un precio más alto por un
servicio diferente. Según esta aut )ra. la; variables del lado de la demanda explican
las causas de que ex is ta un mercado pri ado para la oferta de bienes cuasi públicos
y las variables del lado de la oferta expl can las causas del mayor o menor desarro-
llo del sector altruista en los distrntos p lÍses. y su capacidad para prevalecer sobre
las instituciones mercantiles del p ·opio 1 iercado privado.
El recorrido por las teorías 1,1ás si¡. nificativas bajo la perspectiva económica
ha permitido obtener explicacio ies su ~erentes del Tercer sector pero limitadas,
porque le otorgan una función exclusi amente sustitutiva; e incluso explican su
existencia como una mera alternati\a < los fallos de los dos sectores preeminen-
tes: el Estado y el mercado. En resumen, el Tercer sector existe y se define en
negativo o por exclusión. Por ello la perspectiva económica ofrece una visión
parcial del objeto de estudio y se han d~ buscar en otros campos de conocimiento
las aportaciones que completen:· ampl en las limitaciones de los paradigmas ex-
puestos. No obstante conviene resaltar que hay también otros autores del ámbito
económico que defienden posici0nes c1L1e concitan distintas aproximaciones, son
conscientes de la necesidad de un enfo .¡ue multidisciplinar para abordar en todas
sus facetas la emergencia del seltor ali ·uista; propuesta que se considera de gran
interés y que posteriormente se rdomar 1 (Montserrat, 1996 ).

Cz1t1dro l :!. l. Teorías 1'C011<Í1,1icas sohre el sector no /11cratiro

Teorías .4 utores PI onteam iento
Teoría del fallo Weisbrod Fallt-; del mercado ) del gobierno por sus limita-
del mercado y fallo ( 1986) cionc s como proveedores de "bienes colectivos".
del gobierno
Teoría del fallo Hansman Para -:iertos tipos de bienes y sen icios el comprador
contractual (1996) no c1 >incide con el consumidor. por ello no se cum-
o de la información plen de forma adecuada los elementos de informa-
asimetrica ción le los mecanismos nomiales del mercado.
Teoría James A un· entan las entidades \ oluntarias cuando existe
de las relaciones ( 1990) un e ,ceso de demanda frente a la limitada produc-
mercantiles cón del sector público o cuando la variedad de
ofen is lleva a pagar precios más altos por un servi-
cio c1ferente.

109
 Los Servicios Social 'S en E ,pm1a

12. 1. 2. f.:! punto de rista ideológico y ¡u lítico

Existen dos tendencias interrelacionadas qm explil an el crecimiento dd sector no

lucrativo y proporcionan una respuesta a la denominada crisis del Estado del bie-
nestar (Kramer, 1990). La primera es ideol()gica ) fonna parte del esfuerzo para
contener la expansión del Estado del bienestar, que 11a llevado a un redescubrimien-
to de las oportunidades del voluntariado, ta11to por parte de la derecha como de la
izquierda. Las organizaciones altruistas seco isideran un baluarte contra el aumento
de la intervención estatal, promoviéndose di versas formas de privatización, poten-
ciación y corresponsabilidad, que otorgan u1 mayor protagonismo al sector no lu-
crativo en las intervenciones sociales. La st gunda tendencia deriva de la conver-
gencia de opiniones respecto a la efectivid;id de 11tilizar a las organizaciones no
gubernamentales para poner en práctica las; ctuale:-, políticas públicas, cuyos obje-
tivos prioritarios giran en tomo a la descentra 1ización, la desinstitucional ización y la
oferta de servicios dirigidos a grupos de pob ación :on necesidades específicas. En
este sentido hay que resaltar que actualme1 te no existe ningún país cuyo sector
voluntario no dependa en gran medida del apoyo ¡;ubernamental. Incluso en Esta-
dos Unidos este tipo de financiación se ha co ivertiao ahora en la fuente de ingresos
más importante del sector no lucrativo, mu) por ercima de las donaciones y otros
tipos de ingresos privados. Dentro de este n arco existen varios enfoques políticos
significativos:

A! La per.1pectiva cm1sen·udora y su críticu u la c. 'fr11ct11raci1)11

del Estado Je/ bienestar

Entre las líneas de investigación sobre l 1 naturaleza y razón de ser del sector
altruista se han desarrollado aquellas teorÍ<lS que ~e refieren a los problemas de
estructuración del Estado de bienestar y sus límite~. Las teorías críticas denuncian
que este modelo de Estado ha dado lugar l una importantísima ampliación del
aparato gubernamental. especialmente de I; Adm nistración central, y a una re-
tracción de otras instituciones sociales, ent ·e las :uales se hallan los grupos no
lucrativos. La imagen difundida del aparato gubernamental ha sido la de una am-
plia burocracia estatal, estructuralmente jen rquizada y monolítica, que asume las
funciones sociales que desarrollaban antes< tra-> 01ganizaciones sociales. La utili-
zación de esta imagen estereotipada por par e de n uchos autores, sobre todo con-
servadores como Nisbet ( 1953 ), ataca al po Jer de moderno Estado del bienestar
como una amenaza a la libertad individual: a otros valores sociales imp011antes,
con el argumento de que existe un conflicto inherente entre el gobierno y algunas
"instituciones de mediación" como las orga 1izacic nes voluntarias, y que ese pre-
dominio estatal ha producido un importante deterit1ro del sentimiento comunitario

310
 La iniciativa social en los Servicios Sociales

y un aumento problemático de la anomia en el mundo moderno. El resultado ha

sido que el Estado ha salido fortalecido y se ha expandido, dando la impresión de
que ha prevalecido el dominio gubernamental, en la solución de los problemas
sociales y en la oferta de servicios, que ha dejado muy poco espacio de actuación
para el sector altruista.
Diversos autores neoconservadores defienden la necesidad de que el mercado
recupere el protagonismo porque lo consideran la institución que mejor representa
la capacidad equilibradora entre la asignación y la distribución de bienes y servi-
cios en la sociedad actual, unido a una retracción de la intervención estatal con la
que son enormemente críticos. La propuesta conservadora plantea la privatización
de servicios públicos como una alternativa que va más allá de su devolución a la
esfera privada; la privatización tiene claramente unos orígenes y objetivos políti-
cos, representa el "esfuerzo conservador más serio de nuestro tiempo por formular
una alternativa política viable". En opinión de algunos autores, la complejidad de
la sociedad actual lleva a "una institucionalización y separación" de esferas de
actividad, como la economía y la política, "que en etapas anteriores existían con-
juntamente y a que el mercado, desde el punto de vista institucional, necesite ins-
tituciones jurídicas y políticas que garanticen el intercambio económico y social.
Se observan las ventajas del mercado en las sociedades de orden extenso que sus-
tituyen al altruismo que "sustentaba la "economía" de la pequefia comunidad". En
este sentido se indica que sólo el "egoísmo regulado, es decir el que se atiene a
las normas de competitividad, es el que resulta colectivamente provechoso"
(Starr, 1993).
La opción del mercado, como forma ideal de regulación y equilibrio social,
lleva a sus defensores a criticar la aparición de los llamados mercados intermedios
(entre el mercado económico de bienes privados y el mercado político de bienes
colectivos), que comercia con unos bienes llamados bienes club (Buchanan,
1987). Así, los grupos que conforma la sociedad civil en torno a diversos intere-
ses y que reclaman la justicia redistributiva del Estado en su propio interés, son
grupos que han contribuido a que el Estado intervenga de modo inadecuado. En el
Estado democrático se ofrecen bienes club a cambio de votos, que no son real-
mente bienes colectivos, porque éstos son electoralmente menos rentables.
De este modo pequeños grupos de presión consiguen más "prebendas" que
otros grupos mayores, formados por amplios sectores de población pero con me-
nos poder. Así se concluye que los intentos de aplicar la justicia social, rectifican-
do la distribución del mercado, han tenido un resultado perverso por la presión de
intereses corporativos que hacen que quienes deberían beneficiarse más de la apli-
cación de los principios de la justicia social no reciban los servicios adecuados.
Autores como Michael Taylor ( 1987) insisten en la idea conservadora ya
apuntada, que es una constante de este pensamiento, de que la intervención estatal
en la solución de los problemas sociales crea dependencia y supone por lo tanto

311
 Los Servicios Social !Sen E1paña

una absorción-dejación en las funciones del Estado de lo que debería ser compe-
tencia de la sociedad civil. Las conclusione" a las que llegan los pensadores con-
servadores tampoco aportan soluciones re.des al problema y se mueven entre
quienes apoyan las tesis del radicalismo que propone la retracción total del Estado
y la primacía del individualismo y de la pri 1atización, y quienes suponen que las
dificultades para la cooperación social encuentran soluciones en el mercado y en
la solidaridad, aunque de modo antitético 1) único plausible es sustituir una por
otra, según el momento (Rivera, 1996).

B) La postura de las políticas socialdemÓCJ itas y iemocratacristianas:

críticas y alternativas a las posiciones C< nscrvodoras y neo/ibera/es

La tradicional defensa del Estado del bi.:nestar protagonizada por los partidos
socialdemócratas y democratacristianos, cm 10 la formula más adecuada de iniciar
la relación entre democracia y capitalismo, se qut::bró a partir de la crisis econó-
mica de los años setenta y han ido aumenta 1do la-; dificultades para mantener en
pie los sistemas de bienestar social que hat ían funcionado con cierta eficacia en
muchos países occidentales. Los valores de igualcad, solidaridad y participación
ciudadana que defendía la socialdemocracia se encuentran hoy en una encrucijada
por haberse distanciado cada vez más los d scursos teóricos y la práctica política
cotidiana. Si la política de la derecha se ha .::aractvrizado tradicionalmente por su
oposición a una profundización de una parti ·ipacién ciudadana más directa, situa-
ciones similares se han producido con gobit rnos S•Kialdemócratas que se han ido
burocratizando y alejando cada vez más de la ciudadanía, como ha sucedido con
los partidos socialistas español y francés.
Se han revisado las políticas estructura( as en .orno a los principios de igual-
dad y solidaridad; una de las cuestiones que replantea el análisis de la concepción
tradicional del Estado de bienestar es cuále~ son los bienes y servicios de protec-
ción social que han de considerarse socialm :nte pt.blicos, lo que remite a los pro-
blemas de justificación de la política socia propia de los Estados del bienestar
(Segura, 1987). Asumir la pertinencia de la política social presupone varias difi-
cultades: principalmente la definición de bil n púbico, pero también la demostra-
ción de la eficacia y rentabilidad de las inte·venciones sociales y la utilización de
un criterio moral (Cotare lo, 1994 ).
La categorización de bienes públicos Cl•nlleva el problema del free rider an-
teriormente indicado, es decir, la dificultat de que las personas paguen por un
servicio o por un bien del que pueden disp )ner sin costearlo; pero no sólo esto,
sino que la definición de un bien público supone en muchas ocasiones el recono-
cimiento de beneficios sectoriales a detern inados grupos de población, por los
que han debido pagar todos los ciudadarn s, va) an o no a disfrutar de dichos

312
 La iniciutii·u .- ocia/ 1; 1 /os Sen·icios Sociu/e.1·

beneficios en e 1 futuro. La di firn ltad c'e demostrar la rentabi 1id ad y eficacia de

las intervenciones sociales radic.1 en q te se miden con unos parámetros econó-
micos que chocan con los presupuestos básicos de la acción social, esencialmen-
te ajenos a la rentabilidad mercartil.
La justificación moral lleva a la disc 1sión sobre quién está en condiciones legí-
timas de recibir una actuación estatal se' torial y quién tiene el poder para decidir y
definir esa legitimación. La lógica derno,'fática, con sus correspondientes limitacio-
nes. ha respondido gradual111ente 11 dile na. La cuestión ahora es precisamente có-
mo superar las limitaciones y dificultad( s de la adecuación de las respuestas de la
sociedad democrática a las necesiJades : demandas sociales. Las tendencias priva-
tizadoras radicales pueden deriva1 en qu én debe decidir y sobre la propia decisión
acerca de quién está legitimado P" ra rec1 bir beneficios sociales sectoriales que que-
dan en manos exclusivamente del sector voluntario o, incluso, del sector mercantil,
aunque desde el punto de vista económico se financien con dinero público, como se
verá más adelante en el análisis del fenó1 1eno de la externalización.
Ante estos dilemas la tradit ión se cialdemócrata y democratacristiana, de-
fensoras y artífices del Estado dl 1 bien•'Star, han ido desarrollando un intento de
alternativa pragmática a su comepció1 tradicional, que se articula en el deno-
minado pluralis1110 de bienestar. En coi tra del Estado míni1110 que defienden los
conservadores y neoliberales, pmpom una reestructuración de la función del
Estado co1110 proveedor de biem star. a puesta por la pérdida de la preeminencia
del Estado como responsable directo ce los servicios de bienestar. pero no por
una dejación de su responsabilidad coi 10 institución capaz de asegurar la equi-
dad y la justicia en la distribución de lPs recursos, que ha de ser mantenida. Así
el Estado continuará siendo la fuente principal de financiación de los servicios
de bienestar y conservará a la \ ez su protagonismo en el ámbito normativo y
planificador. La retracción de la inten ención estatal en el ámbito del bienestar
social tiene como contrapartida Li aper ura a una pluralidad de actores y agentes
que asumen) se responsabilizan juntm en dar respuesta a las necesidades socia-
les: las organizaciones altruistas. las e npresas privadas y las redes informales.
El reto pasa a ser hacer compat ble y equilibrar la acción estatal con la de los
agentes sociales (Johnson. 1987)

C) El res11rgimie11to del sector llifruistu 11110 altcmath·u a losfú//os y límites

de los tradicionales sistemas ili! ¡>an icipuci<)n democrútica

Diversos autores han analizaJo el < uge de las entidades no lucrativas, sobre
todo en cuanto al llamado nuevo return(' de la sociedad civil, planteado corno una
de las consecuencias de la crisis de part cipación política actual. que se manifiesta
como una desconfianza en los pa ·tidos )olíticos, el ejercicio del voto. la actividad
 Los Servicios Social ·sen E paño

de los sindicatos, que han perdido la credibi idad ) hegemonía representativa que
tuvieron en otros momentos (Pérez Díaz, 993; \logués y Cabrera, 2013). De
acuerdo con estos planteamientos, Salamon ( 1987) indica que el Tercer sector ha
proliferado como consecuencia de cuatro cri 'is y dos cambios revolucionarios. La
primera es la ya referida crisis del Estado dl 1 bienestar, acompañada por otra cri-
sis en el desarrollo de los países en los cuales éste es todavía incipiente, que se
han visto en grandes dificultades para encontrar la senda del desarrollo real. Lo
que ha provocado la reconsideración del pro Jio concepto de desarrollo, iniciándo-
se el debate en términos de capital social, cerno al~o más integrador de los aspec-
tos humanos y no sólo económicos en el con:epto del progreso de un país. Uno de
los resultados es promover la ayuda mutua o el desarrollo participativo a través de
la variedad de organizaciones no gubernam ~ntales, una estrategia que acentúa la
relación con el entusiasmo de aquellos ciud:·danos de base que desean el cambio.
El resultado es un consenso cada vez ma) or sobre las limitaciones del Estado
como agente de desarrollo (segunda crisis) así c )mO las ventajas derivadas de
utilizar las instituciones del Tercer sector.
En tercer lugar se trata de la crisis medil ambie 1tal que ha estimulado también
de forma evidente la iniciativa privada. La de ;radac1ón continua del medio ambien-
te y la incapacidad de respuesta del Estado h; n originado la búsqueda de soluciones
por parte de organizaciones privadas. La apai icion de los partidos verdes en Europa
occidental, así como la difusión de las orga iizaciones ecologistas son algunos de
los signos de dicha respuesta, no exentos de e rntrad1cciones y limitaciones.
La cuarta crisis, en fin, la del socialism i de los países de la Europa oriental,
ha contribuido también al aumento del Te1 :er sector. El incumplimiento de las
promesas del socialismo real ha dado lugar; la bú~queda de nuevos caminos para
satisfacer las necesidades económicas y SOL iales descubiertas, y las organizacio-
nes voluntarias han desempeñado también ui a función importante.
Además de estas cuatro crisis, dos ampl 1os prt cesos casi revolucionarios sir-
ven para explicar la reciente eclosión de or J;aniza:iones no gubernamentales. El
primero es la gran revolución de las comuni :acioncs de los años setenta y ochen-
ta, Ja amplia divulgación de los ordenadore~ y de as comunicaciones en general,
unido al desarrollo de la educación facilitó l 1 organización y movilización social.
El otro factor que ha influido en las organincione.; del Tercer sector es el consi-
derable crecimiento económico global, dur.intc los años sesenta y los primeros
setenta, que provocó la aparición de una an plia clase media urbana en países de
Asia, África y Latinoamérica, cuyo liderazgq ha sido clave para la emergencia de
las organizaciones no lucrativas.
El concepto de sociedad civil se percibL corno la necesidad de apertura a los
actores sociales, corno complemento de la i1 tervención pública, pero sin que ello
implique que el Estado pierda el control o la resporsabilidad que le compete; pero
¿qué es la sociedad civil'?

314
 La iniciati\',1 snc·iw en /os Servicios Sociales

El concepto de sociedad ci\ il se e'>plica en la teoría de los tres sectores como

aquel que se contrapone al pri nero, a sociedad política o Estado, y engloba al
segundo y al tercero, el mercantil y e voluntario. A su vez presupone que es una
realidad previa y distinta de la societ ad política, cuando en realidad la sociedad
civil es una sociedad "situada" dentn de un Estado asentado sobre un territorio,
por lo tanto no le preceden. L1 sociedad civil la componen, por lo tanto, grupos
diferentes entre sí y que como ~rupos )rganizados que son entran en conflicto con
el Estado (Bobbio, 1984; Buem, 201 O).
Según Robbio la sociedad L ivil se puede definir por negación: como la esfera
de relaciones sociales que no tstán r.·guladas por el Estado, definido éste como
el conjunto de aparatos que ejercen e poder coactivo en un sistema social orga-
nizado y moderno; o por afinnución:, orno la esfera de la sociedad civil donde se
producen los derechos individ taks t onsiderados "naturales", las relaciones in-
terindividuales, las relaciones cconót iicas que se autorregulan sin necesidad de
intervención de Estado, la esfera del lerecho privado, donde se regulan las rela-
ciones guiadas por intereses recíprows sin necesidad de intervención del Estado
o la esfera de las relaciones sociaks distinta de la esfera de las relaciones políti-
cas -según Hegel y Marx, quienes aL ur'iaron el ténnino. Para Hegel el concepto
es más amplio que para Marx defin: la ""sociedad civil'' como el lugar de las
relaciones económicas, de la e-;tructu ra, la base o la sociedad '"natural" preesta-
tal, donde predomina el individuo uni lo a otro por un interés particular y por una
necesidad inconsciente. sobre l1s que se yergue el Estado. Marx hacía referencia
a la sociedad civil como aquella socit dad burguesa que había derrocado al abso-
lutismo monárquico. Sin embugo ft e Gramsci quien le dio un giro realmente
interesante y por sociedad civil entienJe la esfera donde actúan los aparatos ideo-
lógicos cuya tarea es ejercer la lwge nonía y obtener el consenso. En la misma
línea de pensamiento plantea 8,)bbio a sociedad civil como:

1. El ámbito en el que sur¡!en y~: desarrollan los conflictos económicos, so-

ciales, ideológicos y religioso·, siendo la labor de las instituciones estata-
les resolverlos por la mcdiaci1 n, la prevención o la represión. Los sujetos
de estos conflictos son las cla-;es sociales o los grupos, los movimientos,
las asociaciones que lo~ re pre .entan; las organizaciones de clase, los gru-
pos de interés, las asoc aciom s de distinto tipo con fines sociales e indi-
rectamente políticos, loe. movi nientos de emancipación de grupos étnicos,
de defensa de los derechos ci' iles, de la liberación de la mujer y los mo-
vimientos juveniles. En cambo los partidos políticos se hallan en un es-
pacio intem1edio y no ·,on ex 1ctamente sociedad civil: por una parte tie-
nen un pie en la socied.1d civi y el otro en las instituciones; y por la otra
pertenecen al espacio dt· la sot iedad política, ese espacio entre la sociedad
civil y el Estado, sin pe1teneccr completamente ni a una esfera ni a la otra.

315
 los Servicios Social .!S en E 'Paña

2. El espacio donde se forman las dem mdas que se dirigen al sistema políti-
co y a las que éste debe responder. ~n este aspecto es necesario hacer re-
ferencia a la gobernabilidad, idea ta 1 vinculada a la globalización, que se
define como el contraste entre la ca 1tidad y calidad de las demandas y la
capacidad de las instituciones para responder de forma adecuada y pun-
tualmente a ellas. Se suele definir n ás bie11 por negación, como ingober-
nabilidad o como déficit de legitimidad, es decir, cuando se quiebra el re-
conocimiento de aquel poder cuyas ( ecisiones se actúan y ejecutan porque
se considera que emanan de una aut(iridad 1 la que se reconoce el derecho
a tomarlas para toda la colectividad.
3. El espacio donde se forman los poderes fácticos que tienden a alcanzar le-
gitimidad, incluso contra los poden·s legí1imos, siendo la sociedad civil
donde se buscan las áreas de consen~ o.
4. El terreno donde se fonna la opinió11 pública -como opinión de consenso
y disenso- de ahí que la opinión pública y os movimientos sociales cami-
nen juntos y se condicionen mutuai 1ente, puesto que sin opinión "públi-
ca", la función de la sociedad civil )Íerde su cometido y acaba desapare-
ciendo (Bobbio, 1984 ).

Enmarcado en esta amplia perspectiva, Pérez Díaz plantea que en la actuali-

dad se ha producido el retorno a la ''prim1cía dl la sociedad civil", concebida
como nuevas formas y "diversas manifestal iones / arreglos entre las autoridades
públicas, los mercados y las asociaciones V( luntanas" (Pérez Díaz, 1993). Matiza
en sus últimos análisis que "la realización de la S•Kiedad civil no es una necesi-
dad, sino una contingencia o una posibilidal ",por lo que su existencia está ligada
a relaciones complejas entre instituciones e indivjjuos que, al ser motivadoras y
estimulantes, se caracterizan por su fragili fad y precariedad. Concluye, que si
bien en la actualidad no se puede ser plenariente (>ptimista respecto a ese retomo
de la sociedad civil, el deseo y la posibilid~ d de una mayor presencia y protago-
nismo de la misma han de estar presentes (P :rez D1az, 1997).
Uno de los problemas en el análisis de as teo1 ías sobre el Tercer sector es la
falta de perspectiva de la relación entre E ,tado ;, sector no lucrativo. Falta un
espacio conceptual, mediante el cual se ex;tmine una realidad que explique esta
relación como alternativa a la creencia, pn·domir ante durante muchos años, de
que tal relación y cooperación no podía ni l ebía existir. Autores, como Salamon,
sugieren un conjunto de alternativas para e lo, proponen planteamientos teóricos
relacionados especialmente con la noción cel gobierno del tercer partido (third-
party government) y del fallo del voluntariado, que afrontan mejor la realidad de
la cooperación entre el gobierno y el sect01 altruista y, por lo tanto, aportan una
explicación más consistente.

316
 La iniciariva s Jciul e1 los Servicios Sociales

Salamon indica que, cuando las or ;anizaciones caritativas se consideraban

como parte del sector público erJ pL)rq te atendían a objetivos públicos; pero a
finales del siglo XIX, como consecuenci; de determinados intereses empresariales
se estableció una clara diferenciación Lntre sector público y privado, que tuvo
como una de sus consecuencias la delimitación de ambos. Esta diferenciación,
corno ya se ha indicado, la han elaborad" sobre todo las teorías económicas de los
últimos años acerca del sector vo untari l, que han avanzado la explicación de su
existencia como sector específico y ditl renciado, pero puramente sustitutivo del
Estado o del mercado. El énfasis de los <'nfoques económicos en la diferenciación
del sector voluntario ha impedidl cante nplar otros aspectos de gran trascenden-
cia, como el de la creciente coope ·ación ~ntre Estado y entidades voluntarias.

DJ La 1111e1·a teoría de las relacio 1es en re gohier110 y sector altruista:

1

teoría del gohiemo del tercer 1 wrrid< (third-party government)

_1· de/fallo del sector rnl1mtari<>

Bajo esta nueva perspectiva tl'órica .e plantea que existe una posible raciona-
lidad conceptual que explique el knóme 10 de la cooperación del gobierno con las
organizaciones voluntarias. En todos lo~ países occidentales e incluso en Estados
Unidos, los gobiernos han experi·nentat o un aumento del gasto público social y
han establecido nuevas formas de ejerc,cio de la autoridad pública, mediante la
introducción de un gran número de actc 1·es sociales que comparten actuaciones y
responsabilidades, lo que se ha denornir ado gobierno del tercer partido o de ter-
ceras partes. ¿A qué obedece esta dem rninación?: a una pauta de acción guber-
namental, muy extendida en los países l ue han desarrollado, de forma más o me-
nos amplia, el Estado del bienestu-, por la que los gobiernos promueven una gran
variedad de programas que in vol JCran 1 muy diversos actores. En estos progra-
mas los gobiernos mantienen una funci<in administrativa, pero dejan un grado de
acción e intervención importante~ a los listintos agentes colaboradores. De modo
tal que este tipo de programas irn olucn n a diversas instituciones que trabajan en
las distintas áreas de intervención social y que pueden aportar sus infraestructuras
para la realización de diferentes tipo<. de actuaciones. Las organizaciones volunta-
rias son los candidatos más adecuados para realizar algunas de estas acciones e
integrar así el grupo del tercer J arrido que actúa dentro de la acción guberna-
mental. El término tercer partido inclu> e también a los gobiernos locales, a quie-
nes se considera agentes priorita1 ios de la acción descentralizada. Esta forma de
acción gubernamental demuestra. según Salamon ( 1995 ), la presencia persistente
de un sector •oluntario y una amr lía COPperación entre gobierno y organizaciones
altruistas que ha constituido y cJnstituye una forma cada vez más habitual de
ejercicio de la actuación estatal.

~ 17
 Los SoTicios Sociul 'Sen E,paña

Con respecto a las relaciones y contradi•'cione~ entre Estado y sociedad civil,

uno de los hechos más significativos en las últimas décadas, es la multiplicación
de actores colectivos y movimientos socia es (Touraine, 1990). A través de la
expresión organizativa de la pluralidad de movimientos ciudadanos, la sociedad
ha conquistado un nuevo espacio. En este C< •ntexto, los nuevos actores colectivos
como representantes en los movimientos sociales han ganado impacto político y
social. Estos nuevos grupos, que realizan in ten enciones muy innovadoras y
reivindicativas a menudo financiadas por las administraciones públicas, se mue-
ven entre la independencia que les otorga ~ 1 impl 1cación en la esfera social y la
dependencia económica del Estado, y se co11stituyL~n por lo tanto como organiza-
ciones "'intermediarias" entre Estado y sociedad, como sostiene también Bobbio.
Como se ha indicado ya, las teorías eco iómicas sobre el sector voluntario se
basan en el fallo del mercado y en el fallo l el gobierno, para justificar la presen-
cia del sector voluntario, que aparece ocupando ur nivel secundario o, como una
derivación, rellenando los vacíos que deja1 los Olros sistemas. La propuesta de
Salamon, en su teoría sobre el fallo del vo untari:1do, ofrece una argumentación
opuesta: rechaza el punto de vista de quiene, sostienen que la intervención guber-
namental es la respuesta normal al fallo dt 1 mercado; por el contrario, propone
ver al gobierno como una institución derivat a, que responde al "'fallo del volunta-
riado", por las limitaciones inherentes a est~ sectl•r. Parte así de un nuevo plan-
teamiento que es el del fallo del sector altn ista. El argumento central de esta re-
formulación es que el "coste transacciona" que involucra la movilización de
respuestas gubernamentales para responder~ la falta de bienes colectivos, tiende a
ser mucho más alto que los costes de mov lizaci( n de la acción voluntaria. Por
ello es razonable esperar que el sector altr.1ista sca el primero en responder al
percibir los fallos del mercado y el gobierne será llamado sólo cuando la respues-
ta voluntaria sea insuficiente, como sucedí< en E'->tados Unidos durante la Gran
Depresión de 1929. En esta perspectiva pa ece claro que la intervención guber-
namental no es tanto un sustituto como un ->uplemento a la inversa de la acción
privada altruista.
El interrogante ahora es: ¿cuáles son lo; fallo~, del sector voluntario que han
hecho necesaria la acción gubernamental ) que justifican el apoyo público? En
sentido amplio, se pueden considerar cuatro po~ibks fallos: un déficit filantrópico
de las organizaciones voluntarias; una tendt ncia a denominado ··particularismo"
de este tipo de organizaciones; una actitud ¡ •aternalista y, por último, una posible
falta de profesionalidad en el desarrollo de s 1s intervenciones.
En lo que se refiere al déficit filantrópi< o. el problema del sector altruista es
su incapacidad para responder a todos los r rob lemas humanos de las sociedades
industriales. Este déficit es, en parte, un retl ·jo del problema del mencionadofi'ee
rider, inherente a la producción de bienes c•1lectiV•)S. Si alguien que se encuentra
en situación de necesidad puede beneficiars< de la ayuda de los demás, haya o no

318
 la iniciutiva "!Jciul, n los Servicios Sociales

contribuido a costearla, se mostrJrá un t tendencia generalizada a esquivar la res-

ponsabilidad de ayudar al que lo necesi a. y se esperará a que lo haga otra persona
más cercana a quien lo precisa. \1ás a lá de este problema. la insolidaridad tam-
bién puede resultar de la complejidad d? la vida actual. con los cambios culturales
y sociales que han acompanado al cret imiento económico, que pueden provocar
que las personas en principio so idaria~ se encuentren ellas mismas en una situa-
ción de imposibilidad para ayud 1r a ot ·as. Por todo ello. el sistema voluntario, a
pesar de las ventajas que ofrece en términos de reducción de los costes de
transacción ) por la creación de t1n ~eni ido de responsabilidad social y de justicia.
en las actuales sociedades complejas p esenta importantes desventajas como pro-
ductor de una red consistente y estable de recursos que responda de manera ade-
cuada a las necesidades de la comunida l.
Existe una tendencia pai1icularist 1 en las organizaciones voluntarias que
prioriza a los sectores afines a los in ereses de la propia organización, lo que
provoca que otros sectores no e~tén re¡iresentados adecuadamente en la estructu-
ra global de la organización voluntari<. En la encuesta realizada por Salamon a
más de 3.400 organizaciones de servic os personales se puede observar que sólo
en el 30% de éstas los "pobres" consti uían la clientela mayoritaria mientras que
el 50% de esas organizaciones tenía ·ntre los "pobres" menos del 10% de su
clientela. Asimismo la existencia de in.ereses propios ha impulsado la exclusivi-
dad, con el fin de que se visualiLe la p opia identidad de grupo para que las soli-
citudes de apoyo o los donativo~ se realicen específicamente. La fragmentación
de esfuerzos es uno de los resultado-; d·· este tipo de actitudes.
Los presupuestos económico.;; con L:is que cuentan estos sectores para realizar
las diversas acciones y servicios procel en de apoyos gubernamentales. tanto indi-
rectos -deducciones de los impL1estos- como directos. bajo forma de subvencio-
nes, contratos, convenios etc. De este nodo. estas entidades reciben dinero públi-
co para llevar a cabo interve11cione'. que a menudo no controla la propia
Administración pública. Esta si1uació1 plantea contradicciones en la aplicación
del principio democrático que debe re ,!ir el reparto y la asignación de recursos
públicos.
En este sentido, autores com) Robl 11 Reich ( 1997) plantean que la dependen-
cia de la "ideología de la carid.1d"' ha producido en Estados Unidos programas
sociales inadecuados y fragmertados, que no contemplan a los ciudadanos en
situación de necesidad como titulares le derechos sociales, y también porque la
estructura del Estado del bienestar es insuficiente.
Petras hace una crítica radie al a I< s entidades altruistas. considera que están
desempenando la función de acallar las reivindicaciones de los sectores más vulne-
rables de la sociedad y. en este sentid 1. contribuyen a mantener su situación de
pobreza: "Al crecer la oposición 11 neol beralismo a principios de los anos ochenta.
los gobiernos europeos. estadounidense' y el Banco Mundial aumentaron el finan-
 Los Servicios Sociaies en E 1paña

ciamiento de las ONG. [ ... ] Las ONG fomrntan un nuevo tipo de colonialismo y
dependencia cultural y económica. [ ... ] La 1 nea de fondo es que el crecimiento de
las ONG coincide con un incremento de la 1inanciación cada vez mayor del neoli-
beralismo y con la profundización de la pobn·za en todas partes" (Petras, 1996).

E) Otras perspecrivas de las relaciones gohierno-:;ector alrruista:

el peso de la mayoría en la acción gube1 namenral

Uno de los problemas para elaborar um teoría política sobre las organizacio-
nes altruistas reside en la dificultad de estar lecer l riterios tan concretos como los
de la perspectiva económica. Un servicio p 1blico debe promover a la vez el bie-
nestar y la eficiencia, criterios ambos incluidos en el concepto económico de uti-
lidad; pero no puede ser el único criterio. L acció'1 gubernamental también ha de
basarse en un criterio público defendible , le justicia y debe, en cierta medida,
responder a los valores y a las elecciones de la mayoría de los ciudadanos, aunque
de tal modo que no infrinja los derechos oe las rninorías (Douglas, 1987). Este
antiguo problema de la reconciliación entre los deseos de la mayoría y los dere-
chos de las minorías es sólo uno de los ele1 1entos contradictorios cuando se trata
de definir una política correcta. El criterio de lo económicamente correcto, con
todo lo incuantificable que implica, es más l laro que lo políticamente correcto.
Cuando se analiza el problema del fallo del m ~rcado, como consecuencia del
denominado problema del free rider o apro ·echado, se observa que esta cuestión
es la que mejor justifica el hecho de que el gobie ·no intervenga para ofrecer de-
terminados bienes y servicios y que lo haga aplicando su legitimidad coercitiva
para que, mediante los impuestos, todas las personas contribuyan con sus aporta-
ciones a la creación de bienes y servicios d~ los e ue todos se puedan beneficiar.
No obstante, existen límites para la aplicac ón de esta racionalidad, límites rela-
cionados con el problema de la reconciliaci1m apuntada. Estos límites, que deben
existir cuando un servicio lo proporciona el Sstado, no tienen razón de ser cuando
el servicio lo aporta la acción voluntaria. T1 mbién cuando se observa la oferta de
un servicio bajo la perspectiva de los propio-; bene icios, un servicio público tiene
mayores limitaciones que una organización voluntaria, porque tiene que asegurar
su distribución justa y equitativa. El Estadc democrático tiene que tratar a todos
los ciudadanos de igual manera, lo que signi rica igualdad ante la ley, mientras que
las organizaciones voluntarias no tienen estas mismas restricciones. Es más, la
distribución de beneficios por parte de aquél debe ~er, en teoría, no sólo equitativa
y justa, sino que también ha de presentarse' orno tal en la práctica. El significado
de responsabilidad y control en política es Lt capacidad de demostración de crite-
rios objetivos, por los que los funcionarios del Estado puedan justificar por qué se
aportan unos beneficios a unos ciudadanos) se les deniega a otros.

320
 La iniciativa mciul, 11 los Servicios Sociales

Cuadro 12. l. Le, persp ·criva ideológica y política

Perspectivas P /an ream ie1 tos
La perspectiva Crítica al Estado de 'ienestar por
conservadora. la ampliación del aprato guber-
namental y por la :onsiguiente
retracción de otras nstituciones
sociales. entr ~ ellas el sector no
lucrativo.
La postura Replanteamiento de la concep-
socialdemócrata. ción tradicio ial de Estado de
bienestar: lis a de ~ ienes consi-
derados socialmente como públi-
cos : sen i, ios dt protección
social.
Adecuación de la 1 igica demo-
crática a las deci~io11es sobre las
respuestas a las nt cesidades y
demandas SOL ialcs.
Los fallos y límites Crisis de p&rticipac ión política
de los tradicionales actual. Los pJrtidos el voto. los
sistemas sindicatos ha11 perdirn la credibi-
de participación lidad y hegemonía r··presentativa
democrática. que tenían an añu.
Teoría Al percibirse lo~ fa 1os del mer-
del gobierno cado. es razonable t ~perar a que
del tercer partido el sector allruiqa responda el
y del fallo del primero y recurrir ; 1 sector pú-
sector voluntario. blico sólo si la respu~sta \olunta-
ria es insuficiente.
El peso El Estado de nocrát co tiene que
de la mayoría tratar a los Liudada ios de igual
en la acción manera: es a igua dad ante la
gubernamental. ley: las organizacicnes volunta-
rias no tiene·1 e~tas mismas res-
tricciones.
Propuestos
Necesidad de una vuelta al
protagonismo del mercado,
retracción de la intervención
estatal : privatización de los
sen·icios públicos.
Pérdida de protagonismo del
Estado como responsable direc-
to de los servicios de bienestar
(apertura a una pluralidad de
actores y agentes). pero mante-
niendo su responsabilidad co-
mo institución capaz de asegu-
rar la equidad y la justicia en la
distribución de recursos.
El retorno a la primacía de la
sociedad civil concebida como
nuevas formas y diversas mani-
testaciones y arreglos entre las
autoridades públicas. los mer-
cados : las asociaciones volun-
tarias.
Los gobiernos promueven una
gran variedad de programas
que implican a muy diversos
actores.
Las organizaciones no lucrati-
vas son los candidatos rnús
adecuados para realizar esos
programas e integrar así el
grupo del tercer purrido.
La característica de una buena
democracia deberá ser la exis-
tencia de un saludable Tercer
sector independiente y repre-
sentativo de una sociedad civil
activa) participati\ a.

321
 Los Servicios Social !Sen E 1paña

La acción estatal ha de seguir unas paut is normativas, mientras que la acción

voluntaria puede ser más espontánea e incluso aleatoria si la ocasión lo requiere.
Bajo esta perspectiva, la acción voluntaria puede basarse en la caridad o en la
filantropía, mientras que la acción estatal tie 1e que fundarse en la justicia y la ley,
con la complejidad que ello conlleva. De e-;te modo hay que enfrentarse al pro-
blema de la justificación y legitimación de las políticas públicas y en concreto de
Ja política social, ya que en este ámbito es imposible elaborar una definición de
bien público (Cotare lo, 1994 ); a lo que se s una la dificultad de tomar decisiones
sobre intervenciones sociales sectoriales, pa ~adas por el conjunto de la población,
y sobre si va a ser el sector público quien a~ urna directamente las responsabilida-
des de esas intervenciones sociales o las dekgará e 1 la iniciativa privada.
Otra cuestión con la que hay que contar es de L:arácter político, se trata del te-
ma de la diversidad de opiniones, pensamie1·tos, posturas etc., y su representación
social. En este sentido, Douglas ( 1987) seña a que ·e] argumento clásico pluralista
es que el sector voluntario permite una gran di,ersidad de respuestas sociales que
el Estado no puede por sí mismo alcanzar [ .. ] podríamos decir que el sector vo-
luntario es capaz de alcanzar un tipo de d versidad que requeriría la imposible
combinación de un gobierno seglar, católi:o, protestante, judío, musulmán, de
derechas, de izquierdas y centrista, actuando de nodo simultáneo en el mismo
ámbito" (Douglas, 1987). En este sentido e; nece'.--ario apuntar que el argumento
pluralista de la diversidad es probablementt el más importante desde el punto de
vista de la teoría política, por remitir a la paradoja fundamental de la democracia,
la soberanía ciudadana; pero esta idea de ciL1dadanía supone la evidencia de mu-
chos deseos diferentes, diversos y a menudo :ontradictorios. Por esta razón, resulta
característico de una democracia madura la '~xistencia de un saludable Tercer sec-
tor, independiente y representativo, de una S( ciedad civil activa y participativa.

12.1.3. Las aproximaciones sociológica

Es necesario resaltar que los aspectos instit 1cinnales, ambientales, ideológicos e

históricos han tenido una incidencia deci >iva en la estructuración del sector
voluntario y continúan teniendo una gran influencia en su desarrollo. Asocia-
ciones voluntarias, fundaciones y organizaciones no gubernamentales sirven y
continúan sirviendo, ya sea como herramie itas de acción social y económica ya
como símbolos de ideologías. Desde la per·;pecti\a sociológica, ¿qué análisis se
ha llevado a cabo para explicar la existencia de este sector emergente? En pri-
mer lugar es interesante observar las vari;,cione~; conceptuales sobre el sector
altruista examinado. Así como en la EncicL)pedia de Ciencias Sociales de 1935
aparecen los términos "caridad" y "altruisn o" (unido al de "egoísmo"), sin em-
bargo el término "caridad" desaparece, en la nueva publicación que se lleva a

322
 La i11iciutiw1 .'oci,¡/ e 1 los Servicios Sociales

cabo en 1968, y se sustituye poi el de "filantropía", con la idea de similitud a

aquel concepto: "Los términos f ]antro 1ía y caridad han sido a menudo utiliza-
dos indistintamente, pero los cambios l 11 la actitud del fenómeno de dar ha sig-
nificado que el concepto de caridad te iga ahora, en cierto modo, una connota-
ción despreciativa y ha ido gradual111ente cediendo paso al concepto más
aceptable de filantropía. Filantropía. at emás, parece un término más apropiado
para las formas de dar, tan organizadao de las modernas sociedades industriali-
zadas [ ... ]. Esta forma de actividad ha respondido tan adecuadamente a ciertas
necesidades que en muchos pahes illl luso ha sido incorporada en la política
gubernamental como exención dl· impu:stos a las entidades caritativas". De este
modo. se incorpora al bagaje sociológiL o una nueva forma de organización muy
directamente relacionada con el queha• er de la política. Es también a partir de
estos años cuando crece la prcocupaci•)n de diversos autores por el análisis de
las razones que expliquen el su ·gimie ito de este Tercer sector con diferentes
especulaciones y paradigmas, de los qt e a continuación se señalan los más sig-
nificativos:

AJ La perspeL'liva instit11cio11al

Esta perspectiva trata de responder al porqué de la existencia del sector no

lucrativo y a las importantes difl-renci<h que se producen dentro del mismo. La
respuesta desde este punto de vista se d:be a una adaptación institucional acorde
a la diversidad de los problemas: a los diferentes ámbitos en que éstos se produ-
cen. El Tercer sector aparece históric.1111ente como un depósito de respuestas
institucionales ante los conflictos soeial:s y políticos. El Tercer sector no sólo se
acomoda a la heterogeneidad, si 10 quL además parece preservar diferencias en
gustos e ideologías, constituyendo mue ias veces una reserva de "desmoderniza-
ción" institucional en el desarrollo de l 1 sociedad moderna. Religión y tradicio-
nes ideológicas pueden provocar resistl ncias contra la modernización institucio-
nal, defendida por las políticas gubernamentales o la competencia económica
(Di Maggio y Anheier, 1990 ).
La crisis del Estado del biene-;tar se dibuja como una crisis del sector público,
sin embargo no es fácil discernir pautas comunes en las relaciones entre Estado y
Tercer sector. De ahí que se plantee si]¡ idiosincrasia nacional y las disposiciones
específicas de cada país sobre u:1 tipo de institución parecen tener importancia
fundamental en el desarrollo y forma de sector no lucrativo.
El análisis de Ashford ( 198<•) es n uy sugerente en este terreno, al llevar a
cabo un estudio de cómo los gJbiern 1s, a través de diversas adaptaciones y
modificaciones, institucionales, han i( o respondiendo a los problemas de bie-
nestar social. En este sentido --liggi1 s ( 1981) señala que existen diferentes
 Los Servicios Social 'S en E ,paiiu

"'Estados de bienestar", más que un úniCl modelo de Estado como forma de

proporcionar bienestar.
En el marco de las relaciones institucio mies, ia relación entre público y pri-
vado no constituye en sí misma una dicotomía ni tampoco se puede afinnar que
una mayor intervención de las organizacior es privadas implique necesariamente
una menor del sector público y viceversa. s,· argumenta que público y privado no
son ni conceptos constantes ni una combin 1ción de suma cero. El Tercer sector
parece apoyar estas afirmaciones (;\nheier) Seibe, 1990). Diversas investigacio-
nes han mostrado que la expansión del sect( r públ co no conlleva necesariamente
la contracción de las actividades de las or;anrzac10nes no lucrativa~, sino más
bien lo contrario (Salamon, 1987).

BJ Teoría de las organizaciones: "/a inerci,1 instit 1ciona/"

Dentro del denominado '"enfoque del e ,tilo nacional" se trata de explicar la

aparición de los distintos tipos de instituci mes srn fin de lucro en los diversos
países (Hood y Shupper, 1981 ). Se argumenta que la elección de un tipo de orga-
nización en lugar de otro para la provisión de un servicio público tiene que ver
con el sistema político. Se asume que cada¡ aís es tan diferente en sus tradiciones
y características políticas que sólo se puede entender la estructura institucional de
cada país por referencia a su peculiar cultur 1 e his10ria. En la mayoría de los paí-
ses existe una división, relativamente esta! le, de las tareas y responsabilidades
entre los sectores público, privado y Tercer secto1. estabi 1idad que parece conte-
ner fuertes elementos de inercia institucion; 1 y estructural ( Wilensky, 1981 ). Los
diset1os institucionales tienden a tener raícl s profJndas en la tradición y a estar
asentados en normas constitucionales y legi~ lacion.:s fundamentales, que cambian
muy despacio. Por ello, aunque se produzca una difusión e imitación de actuacio-
nes políticas e institucionales entre los paíse , las 111odificaciones son lentas.
La experiencia de las pautas institucion~tles en términos de la "cultura nacio-
nal" individual puede ayudar a entender las 'ariaciJnes que se producen en térmi-
nos generales, pero el estilo nacional tiene dificultades para explicar la elección
institucional: en primer lugar no informa s0rire la ··megatendencia", es decir, por
qué existe una tendencia a una disminución le las responsabilidades directas en la
provisión de servicios públicos, a pesar de l 1s dife ·entes tradiciones y culturas en
todas partes, y cómo en todos los países exiHe una red importante de organizacio-
nes diversas y en expansión que asumen caJa vez más ampliamente la oferta de
servicios públicos. En cualquier caso, en la )fe11a Je éstos, sean públicos o semi-
públicos, parece existir poca flexibilidad de clecciC: n entre las opciones institucio-
nales, como respuesta a los cambios en las d ~mandJs y en los recursos.

324
 La iniciativa social en los Servicios Sociales

C) La emergencia de una nueva sociedad civil:

las teorías comunitaristas y societarias

Frente al liberalismo individualista, predominante en la sociedad capitalista y

en auge desde mediados de la crisis de la década de 1970, ha surgido una corrien-
te crítica que defiende la necesidad de una vuelta a las relaciones sociales y a la
comunidad, como modo de afrontar y resolver los problemas sociales. Este co-
munitarismo crítico plantea que las corrientes neoliberales, que ponen un excesi-
vo acento en los derechos individuales y en la autonomía, han causado el declive
del discurso cívico sobre la naturaleza y las soluciones adecuadas para los pro-
blemas sociales. Este planteamiento reúne a diversos autores (Giner, 1985; Loh-
man, 1992; Pérez Díaz, 1993, 1997; Donati, 1997) bajo puntos de vista diferentes,
pero con algo fundamental en común: todos coinciden en considerar que las rela-
ciones sociales son consustanciales a las personas y son elementos constitutivos
de las mismas. Explican la existencia de las organizaciones altruistas a través de
los aspectos relacionales de los individuos y las entienden como intercambios,
transacciones u otros modos de compartir bienes y servicios.
Donati (1997) se refiere a "bienes relacionales colectivos" para indicar los que
se intercambian o se comparten que, en esencia, son relacionales porque son pro-
ducidos y consumidos conjuntamente por quienes los producen y los usan. Esta
clase de bienes se diferencia tanto de los bienes privados intercambiables en el
mercado, como de los bienes públicos producidos por el Estado. Para este autor
este tipo de relaciones está modificando la actual sociedad; el retomo de la ciuda-
danía implica una "sociedad civil que deberá reformar el Welfare State en una
sociedad hecha de hombres libres y responsables, iguales y solidarios, que traba-
jan en el silencio laborioso de una vida cotidiana vista, como continuo desafío
ético a las propias capacidades autónomas de respuesta. Crece allí donde las per-
sonas construyen sus propias relaciones sociales orientándose la una a la otra, a
partir de un fundamental sentido de comunidad".
Pérez Díaz (1993) plantea el retomo de la sociedad civil dentro de un marco
de tendencias sociales más amplias en las relaciones entre el Estado y sociedad
civil, en el seno de las cuales se producen etapas históricas de prevalencia del
Estado o de la sociedad civil. Observa que hacia finales de los años setenta se
produce un "sentimiento general favorable al retomo de la sociedad civil, que se
manifiesta en forma de nuevas y diversas combinaciones y arreglos entre las auto-
ridades públicas, los mercados y las asociaciones voluntarias. [... ] La evidencia
parece demostrar que la nueva ola de instauración de democracias liberales en
todo el mundo, la experimentación institucional con los mercados abiertos y las
asociaciones voluntarias e, incluso los términos en los que se discute hoy la lógica
de las regulaciones estatales y del Estado del bienestar, son fenómenos que apun-
tan en la dirección de un retomo o una reemergencia de la sociedad civil". Sin

325
 Los Servicios Socia/, 'Sen España

embargo, señala que este tipo de sociedad civil tiene dificultades para mantenerse
y que su situación es muy precaria al estar ;onstantemente amenazada por aque-
llos sectores sociales que consideran que los privilegios y el despotismo deben
prevalecer (Pérez Díaz, 1997).

Cuadro 12.3. Las aproxim,1cione.; sociológicas

Perspectivas Planteamientos
La perspectiva La idiosincrasia nacional y as
institucional. disposiciones específicas de
cada país respecto a un tipo de
institución parecen tener L na
importancia fundamental en el
desarrollo y la forma del T ~r­
cer sector.
La inercia La existencia y permanen ·ia
institucional. de las organizaciones no u-
crativas no se debe a su t fi-
ciencia y eficacia.
Las teorías Defiende la necesidad de L na
comunitaristas vuelta a las relaciones socia es
y societarias. y a la comunidad como forma
de afrontar y resolver os
problemas sociales. Las re a-
ciones sociales forman pa·1e
de los individuos y son e e-
mentos constitutivos de os
mismos: "bienes relaciona es
colectivos".
Propuestas
Las importantes diferencias entre
la.; entidades no lucrativas se deben
a Jna adaptación institucional acor-
dt a la diversidad de los problemas
y a los diferentes ámbitos en que
éstos se producen.
A ne los problemas de adaptación y
la incapacidad de algunas institu-
ci )nes para desarrollar su labor
etlcazmente. su permanencia es
ce nsecuencia exclusiva de la iner-
ci.i institucional.
La existencia de las organizaciones
al rnistas se explica por los aspectos
re1acionales de los individuos: se
ertienden como intercambios,
transacciones u otros modos de
C0mpartir bienes y servicios.

En esta misma línea esperanzadora que deposita su confianza en la sociedad

civil, Giner ( 1985) defiende que sobrevive u rn moral humanista y cívica que con-
tinúa prevaleciendo frente al corporatismo (e intereses parciales. Afirma: "Espe-
remos que no se disipe demasiado pronto, pe rque sólo Ja virtud cívica nos permite
vivir hoy con una cierta dignidad, en buera ciudadanía, con algo de libertad".
Lohmann ( 1992) define al sector altruista por Jos rasgos fundamentales de partici-
pación, existencia de fines comunes y comrartido~ y desarrollo de relaciones so-

326
 La iniciotiva .1oci11/ e 1 los Servicios Socio/es

cialcs caracterizadas por la justicia ) la igualdad. Insiste también en esta percep-

ción de las relaciones sociales. pero lo h< ce profundizando en los aspectos comuni-
tarios, ámbito en el que debe "situars.e e corazón y el alma del Tercer sector". La
gran importancia de los aspecto' relac anales la defiende también García Roca
cuando plantea el estudio y anális s del·¡ ercer sector a través de sus relaciones con
el ambiente externo. El feedhock modit ca y perfila una nueva forma de relación
(con el Estado. con el derecho, cc·n el tr 1bajo, con la política, con la cultura, etc.),
dentro de los cuales se encuentran los ' bienes relacionales", "'que no pueden ser
mercantilizados ni administrados'·, sino ¡ue existen en función de las propias rela-
ciones que se establecen entre los sujeto;. Es en este ámbito en el que el sector no
lucrativo ha de ser capaz de situar~e, a tr 1vés del ejercicio de la solidaridad (García
Roca. 1996 ).

12.2. El problema de las definiciones

No parece que exista aún hoy un ,1cuerd 1 sobre si el amplio grupo de organizacio-
nes que constituyen el sector no L1crati\ ) cumple con los requisitos mínimos para
englobarlo en una única definici )n. La escasa atención prestada al conjunto de
organizaciones del Tercer sector procede de algunos factores -explican algunos
autores- corno son: una dificultaci deri' ada de la diversidad de entidades, desde
pequeños grupos de ayuda a oquesta· sinfónicas, desde clubes a grupos me-
dioambientales; y la gran intluem ia de ll)S otros dos sectores, el mercado y el Es-
tado. Estos argumentos. el de la diversil ad y el de la falta de poder de arrastre, ni
son exhaustivos ni justifican los rroblernas de la definición. En primer lugar, por-
que esas situaciones se producen tambié i en los sectores empresariales -muy poco
tiene que ver, por ejemplo. un pue-;to de venta ambulante con una gran corporación
como Microsoft- y sin embargo no ha habido problema en unificarlos desde la
perspectiva laboral o fiscal. Por otro lad), alegar el escaso poder del sector no lu-
crativo de atraer el debate conceptual qu,· conduzca a su definición tampoco parece
un argumento consistente. ya que en mu,·hos países su peso y su protagonismo han
sido y son lllll) importantes. Estt boon organizativo, sin embargo, está viviendo
momentos de incertidumbre que s~ ciem ~n también sobre su futuro.

12.2.1. El dehate conceptzwl l 11 L.~JMÍio sohre Tercer sector

y Economía socio/ y s11 erol11c·i1)11

El impulso del Tercer sector en E~paiia ~e inició con el desarrollo económico y so-
cial que brindaba a la vez nuevas l portunidades para la actividad productiva y distri-
butiva, y contribuía al avance de l.1 inici< Liva social. En la primera etapa. la conjun-
 Los Scn·1'cios Social 'Sen E.paño

ción de estos aspectos favoreció, además del crecimiento económico, el cambio so-
cial y la consolidación de la democracia. En la última década del siglo XX, el sector
experimentó una expansión, obstaculizada p( r las políticas neoliberales de carácter
internacional que desplazaron hacia la econo nía de mercado la gestión de las enti-
dades y servicios de la iniciativa social. Se tra aba de un momento de transformación
y de adaptación a la nueva situación, genera( a por Jos avances en el Estado de bie-
nestar. En la etapa actual de recrudecimiento de las políticas neoliberales y de crisis
financiera, las medidas de política social adoptadas para afrontarlas han alterado la
dinámica del bienestar social y ponen en peligro la :xistencia del Tercer sector con
su función creativa, complementaria y autóno na.
No todos los autores concuerdan en defnir como sinónimos Economía social
y Tercer sector, así Barea (2003) resalta alpmas analogías entre ambos: las enti-
dades de Economía social actúan como el onomí1 de mercado y, como tal, su
tendencia es maximizar benefic íos y mi nim 1zar co ,tes; además cuentan, como las
empresas mercantiles, con la necesidad de J oseer Jn capital propio y ajeno; pero
también se diferencian en la atribución del l enefic10 que en las empresas de Eco-
nomía social no está directamente ligada a a postsión del capital. Las entidades
del Tercer sector, por una parte no distribu en be11eficios, por lo que no pueden
ser consideradas empresas de mercado y, )Or la otra. su financiación en parte
depende de donaciones, de ayudas del sectu · público o privado, de las cuotas vo-
luntarias de los asociados y del trabajo no r ·munerado de sus socios; y otra parte
deriva de la venta de sus productos. De acw rdo ccn la definición de Barea serían
empresas de Economía social las cooperat vas, h s mutualidades, etc.; mientras
que las asociaciones y las fundaciones repre· entarían al Tercer sector.
El Tercer sector se suele definir corno un ,;ector diferente del sector público y del
sector lucrativo, que se sitúa entre ambos par t equilibrarlos, haciendo que la gestión
privada persiga fines de interés general, y trae rutas complementarias a la acción del
Estado y a la de la economía de mercado (:abra de Luna y De Lorenzo García,
2005). Aunque la rentabilidad económica en detem1inados momentos pueda ser un
medio de acción. su motivación esencial es el :ambic con fines de interés general. De
acuerdo con estos autores. los cinco elemento~ fundamentales del Tercer sector son:

1. La existencia de una organización t Jrrnal, con objetivos claramente defi-

nidos y con recursos suficientes para alcamarlos.
2. El carácter de entidades jurídicas pri 1adas.
3. La naturaleza de entidades sin ánirn l de lucro implica que no distribuyen
beneficios.
4. Poseen la capacidad de autogobierm .
5. Son altruistas, es decir, cuentan con partici·Jación del voluntariado, ya sea
porque lo canalizan o porque para al ·anzar los objetivos de interés general
realizan una gestión de manera volu1 taria.

328
 La iniciutii·u. ocia/ L ·1 los Servicios Sociule.1·

Se trata de un "mundo asoci.Jti\o". la variada y compleja serie de entidades

que obedecen a las diversas contradice ones que se presentan en la sociedad, y a
los modelos de respuesta que en correspondencia plantean la misma; pero que no
son patrimonio exclusivo de la i11iciatÍ\ a social, sino también de otras formas de
asociación -partidos políticos, clubes, s ndicatos, etc.- que saben recoger y renta-
bil izar esas contradicciones (A lbt rich, 2 003 ).
Para Alberich no son sinónirnos h·s conceptos de Economía social, Tercer
sector, y asociaciones, aunque ddinan .:on mayor o menor amplitud este mundo
asociativo. El concepto de Economía S( cial incluye no sólo las cooperativas, sino
también aquella economía que genera ~1 conjunto de organizaciones del Tercer
sector. Este sector incluye todas las or~anizaciones sociales. las entidades llama-
das sin ánimo de lucro. En conc1eto se distinguen cinco tipos de organizaciones:
aquel las dependientes de otras ( 1un da e ones ). las organizaciones religiosas ( igle-
sias), las políticas y las corporativas (d, adscripción obligatoria) y las asociacio-
nes. Es el término asociaciones, quizá, el que delimita mejor la complejidad del
mundo asociativo y el más difícil de de1 inir.
Alberich define las asociacio ies cono: "las agrupaciones de personas consti-
tuidas voluntariamente para reali?:ar un; actividad colectiva de una forma estable,
organizadas democráticamente, .;in ánirno de lucro e independientes, al menos
formalmente del Estado, los partidos p ilíricos y las empresas". Las asociaciones
pueden ser formales (constituid< s ) re,;istradas) e informales; legalizadas o no
inscritas, nacionales e internacio1 ales, e c.
La definición amplia de Terc.:r sect ir incluye a las organizaciones de carácter
social u ONCi (dimensión social 1. las l rganizaciones de la Economía social (di-
mensión socioempresarial) y las )rgani.'aciones singulares y corporaciones secto-
riales de base privada (carácter h1brido) La concepción restringida lo circunscribe
a las asociaciones ) fundaciones a las que cabría añadir las entidades solidarias
con pai1icular protección fiscal. asociac ones y fundaciones declaradas de utilidad
pública (Ley 49/2002, a11. 2). l;1s ON< iD y sus federaciones. así como a Cruz
Roja. ONCE. cte. (Disposiciones adicionales 11.ª y 13."). La característica que las
une (o separa) es la ausencia de 1LlCrn, t 1ltendiendo por tal: no obtener provecho o
beneficio por haber realizado una inver.;ión y que ese provecho o beneficio no se
reparta entre los socios.
Las empresas de inserción Slln un nodelo de economía solidaria de eficacia
reconocida para la inserción sot·iolabl ral de personas en situación o riesgo de
exclusión social. A escala estatal estas ~mpresas están representadas por la Fede-
ración de Asociaciones Empresariales le Empresas de Inserción (FAEDEl) y son
un instrumento importante para la pue.;ta en práctica de las políticas activas de
empleo. ya que de manera autón,1ma y económicamente viable realizan activida-
des de mercado en diferentes seL tores. creando empleo. ofreciendo itinerarios de
 Los Servicios Social 'S en España

fonnación e inserción para personas con dificultades de inserc1on laboral o en

riesgo de exclusión social (Gil Bartolomé y {amos Rosario. 2013 ).
Por su parte, la constitución de la Cm federación Empresarial Española de
Empresas de Economía social (CEPES) y la Red de Economía Alternativa y Soli-
daria (REAS) como plataformas unitarias de representación aglutinan las distintas
actuaciones de la "Economía social", que mantienen preocupaciones específicas y
planteamientos económicos complementari(Js y tratan de reducir las consecuen-
cias negativas del proceso de globalización, mediante lo que se denomina fomen-
to de la empleabilidad, desarrollo del espíri1u de e·npresa y potenciación del em-
prendedor.
A diferencia de la CEPES, la REAS re¡•resenta la Economía social solidaria,
formada por redes territoriales y sectorial e~ , representadas en la Red 1nterconti-
nental de Promoción de la Economía socia1 y Sol daria (RIPESS), integrada por
9 .235 entre socios y colaboradores y 215 entidades. entre otras: asociaciones,
cooperativas, fundaciones, sociedades limitaJas y sociedades laborales (2008).
A finales de la década de 1990 el Tercer sector en España había alcanzado
una gran incidencia social y económica: haría más de 250.000 organizaciones no
lucrativas, cerca de 26.000.000 de cuotas, ur as 1 l .1lOO.OOO personas asociadas, un
millón de voluntarios que dedicaban más d: cuat10 horas semanales a colaborar
en las actividades del sector, más de 475 000 empleos remunerados a tiempo
completo y unos gastos operativos que supl•nían el 4% del PIB (Salamon, 1999;
Ruiz Olabuénaga, 1999), lo que mostraba la realidad del sector en España y su
importancia como fenómeno social pujante La dimensión económica del sector
no lucrativo español era comparable a la de otros países europeos, como Francia,
Alemania, Finlandia y Austria, aunque sensiolemente menor que la que alcanzaba
este sector en Holanda, Irlanda, Bélgica o lo,, Estados Unidos de América.
Como ocurría en otros países de Europa xcidental, este sector en España con-
centraba la mayor parte de sus recursos hum;,nos y financieros en los ámbitos de la
educación, la salud y los Servicios Sociales, especialmente en este último. Sin
embargo, al contrario de lo que ocurría en < quéllo~, los ingresos de las organiza-
ciones españolas procedían en mayor propc rción de las cuotas de asociados, del
pago por servicios prestados y de las donaci< •nes privadas que de los fondos públi-
cos. El estudio comparativo de Ruiz Olabué rnga a1rnjaba elementos para tener en
cuenta: se trataba de una fuerza económica :n alz<; con un gasto social -en con-
cepto de gastos corrientes y de capital que e1 1995 era del 4,6 por ciento del PIB-,
además era una fuente de empleo superior al de emoresas privadas como Telefóni-
ca, la mayor empresa privada de España, y c 1ntaba con un importante volumen de
trabajo voluntario.
Datos posteriores confirman la tendenci< al alza de este sector. Así en el "'In-
forme sobre la Economía social de la Confet eración Empresarial Española de Em-
presas de Economía social'' (CEPES, 2011), el número de estas organizaciones ha

330
 La i11iciufil'l1 >:ocia/ ·n los Servicios Sociales

crecido en los años de la crisis. pasandP de 44.993 entidades en 2008. a 45.093 en

2009 y a 44.693 en 2010; asimismo tan bién en número de asociados. que sobre un
total de 12.218.185 personas vitculad<~ a la Economía social. son 2.377.912 las
que en 2011 se hallaban vinculadas lalioralmente. Sin embargo. la facturación ha
ido decreciendo de 115.069.000.1)00 eL ms en 2008 a 92.157.160.000 en 2009 y a
86.663.480.000 en 201 O; y la ocupaciót ha evolucionado de 2.354.296 empleos en
2008 a 2.379.994 en 2009y2.3T.912e1 2010 (CEPES. 2011, pp. 74-76).
La importancia de estas entidades na impulsado su regulación a través de la
Ley 5/2011, de 29 de marzo. de l~con011ía social, que conforma un marco jurídico
en el que se encuadran todas esas enti lades, y que tiene corno objeto configurar
una serie de medidas de protección y promoción de aquellas, que la propia ley
relaciona con la economía sostenible. 1)icha Ley define a la Economía social co-
mo el ''conjunto de las actividades eco 1ómicas y empresariales, que en el ámbito
privado llevan a cabo aquellas rntidad ~s que. de conformidad con los principios
recogidos en el artículo 4, rcrsisuen bien el interés colectivo de sus integrantes,
bien el interés general económico o social. o bien ambos (art. 2).
Actualmente se está cuestionando t 1 papel del Tercer sector a pesar de su sol-
vencia social y su capacidad paru multi Jlicar los fondos públicos. pero es un actor
emergente que aporta eficiencia ,, cohe ;ión social (Guiteras. 2012).

12.J.2. El impacto de la crisi.> sobr.' el Tercer sector

En plena etapa de reorganizació 1 del - ercer sector por la presión de las políticas
neoliberales, la crisis económica está rl percutiendo en tres aspectos relevantes: en
el proceso de adaptación a la exr ansiór de la prestación de servicios del Estado de
bienestar. en la competencia y n !ación del Tercer sector con el sector mercantil y
en el sector público y la relación entre a defensa de los intereses de los colectivos
sociales y la organización de la prestac ón de servicios en muchas entidades socia-
les (Homs i Ferret. 2009. pp. 19< 0).
La conversión en derechos 'ubjeti' os de algunas de las prestaciones y servi-
cios sociales ha supuesto una an1pliaci in del campo clásico de actuación del Ter-
cer sector. lo que ha favorecido la extl nsión de las actividades de muchas de sus
entidades sociales y su profesit na liza ión. Así asumieron la gestión de equipa-
mientos y programas sociales. realizar in inversiones y contrataron nuevos traba-
jadores, mejorando también la l alidad y transparencia de la toma de decisiones.
!\ lgunas de estas entidades se h,tn con .-ertido en organizaciones de em presariado
social más complejas. En cambi J otra~ no se atrevieron. no lo consideraron opor-
tuno o no han podido dar el salt1> a una gestión de servicios más profesional y han
seguido manteniendo una estruLtura ) organización clásica vocacional, con una
estrecha relación con sus usuarit·s. atot 1izada y dependiente de las capacidades de

331
 Los SetTicios Social 'S en E.,paña

algunas personas clave muy comprometidas con la misión de la organizac1on.

Muchas de estas entidades, generalmente d·· tamal'ío reducido, están siendo pro-
gresivamente desplazadas de la contratació1 de los servicios por las administra-
ciones públicas, y su futuro se ve amenazad( por aquellas más fuertes.
Por otra parte, el desarrollo de los Servi ~ios Sociales también ha atraído a un
sector privado mercantil sin experiencia er el sector social, pero con poder de
imagen, solvencia y gestión más afirmada~ que las entidades del Tercer sector;
han penetrado en algunos sectores sociales, lesplazando a aquellas entidades pio-
neras en la prestación de los servicios, pero en otras condiciones de contratación
con las administraciones públicas. El riesgo parad Tercer sector es que se vaya
transfomiando poco a poco en un sector ec mómirn de prestación de servicios o
en un sector asistencial precario. Sin embar~ o, .;;e r lantea una oportunidad en este
cambio de escenario que podría traducirse t n un incremento de la cuota de auto-
suficiencia de estas organizaciones, o en el ~stablecimiento de alianzas y colabo-
raciones entre aquellas entidades con activi( adcs afines que podrían salir reforza-
das y, como consecuencia, serían también 1·1ás criticas con las políticas sociales
dominantes.
Algunas de las repercusiones de la crisis en el Tercer sector son las siguientes:

El aumento de las necesidades socia es. La proliferación de situaciones de

exclusión ha incrementado la deman la de Lobertura de necesidades socia-
les, lo que ha colapsado los Servic os So,:iales públicos. Este hecho ha
provocado una mayor presión sob e las entidades sociales que deben
atender a más personas en situación de ur_L'encia con unos programas so-
ciales públicos locales y autonómico.; con presupuestos insuficientes o tan
poco flexibles que no se adaptan a la; nuevas situaciones planteadas.
La reducción presupuestaria de las administraciones públicas. La citada
presión de las administraciones púl licas para que atiendan a un mayor
número de personas con los mismos recurs<ls o menos se ha incrementado
en los últimos años, y exige unos esf 1erzos complementarios de eficiencia
que llegan a poner en peligro a veCl s la c3lidad y profesionalidad conse-
guidas.
La disminución de la actividad econ11mica iel sector productivo. Las enti-
dades que se habían especializado er proce'ios de inserción en la actividad
productiva, como las empresas de nsercinn o los centros especiales de
empleo, ven reducir los pedidos de ;us clientes por la crisis (Homs i Fe-
rret, 2009; Al ves, 2012; Guiteras, 20 2).
Las dificultades en el acceso al créd to. El retraso en los pagos de las ad-
ministraciones públicas al Tercer set tor afreta seriamente a la liquidez de
muchas entidades. En el pasado pod an acteder al crédito bancario, cuan-
do se retrasaban los pagos, pero en e.;tos nDmcntos de bloqueo de la ofer-
 La iniciativo rncial, n los Servicios Sociales

ta crediticia, es imposibk obte1 erlo, a pesar de los planes de recapitaliza-

ción del gobierno a la banca privada.
La reducción de otros in.;rcsos por donaciones. No es que se haya produ-
cido una disminución de lo~ d( nantes sino del monto de donaciones. Al-
gunas entidades incluso han vi ;to aumentar su número con nuevas apor-
taciones. pero más red 1cidas que antes. En este campo también las
entidades del Tercer sector -;op,Jrtan la falta de instrumentos de financia-
ción alternativos.
El replanteamiento actua del Sl ctor implica no sólo la racionalización del
gasto social, el crecimiento de as desigualdades y la emergencia de nue-
vos problemas y necesid,1de-;, s no que se replantea además el papel tradi-
cional de los tres scctore-;: el sector público, el mercado y el sector volun-
tario. en un nuevo contexto de t obernabilidad.

333
 13
La acción voluntaria y sus formas

Los conceptos de economío socia'. Terc ,,. sector o vo/1111tariado, como se ha visto
en el capítulo anterior, presentan difcren:ias de contenido según se refieran a ellos
los especialistas del ámbito cientí1ico. lo, poderes públicos en sus políticas, normas
y discursos, o los profesionales y miem )ros del sector especialmente los pertene-
cientes a sus estructuras represen!< tivas.

13.1. El voluntariado: definición, c.iracterísticas, regulación y funciones

La teoría de los tres sectores -p 1blico. mercantil y voluntario- implica una de-
terminada complejidad en el concepto egal de voluntariado, ya sea a través del
análisis de los discursos instituci.males corno de los del voluntariado. El Informe
sobre el estado del Voluntariado en el mundo (2011) resalta los principios inspi-
radores que le son consustanciales: el leseo de contribuir al bien común, libre-
mente y con espíritu de solidaridad si 1 esperar a cambio ninguna recompensa
material; enfatiza el carácter arnionios11 del voluntariado y su generalización en
todas las sociedades, aunque var1en lo~ términos que lo definan y sus formas de
expresión. La tesis central del lnfurm: defiende que los valores inherentes al
voluntariado persiguen el desarrollo hu nano; de ahí la importancia de su misión
solidaria, de inclusión social, de empOl eramiento, de satisfacción vital y de bie-
nestar individual. El bienestar d~ las J'ersonas está ligado intrínsecamente a la
contribución que hacen a la vid« de lo-; demás. Por este motivo el voluntariado
debe considerarse como un recu ·so poderoso y universal y un componente vital
del capital social de todas las rn cione<. Los criterios de voluntad libre, motiva-
ción no pecuniaria y beneficio p< ra l)tn•s son las tres características más frecuen-
tes que se otorgan al voluntariad,) en t1 dos los ámbitos internacionales. Normal-

35
 Los Servicios Socia1 es en E ~paño

mente se entiende que la acción debe lleva ·se a cabo de forma voluntaria, libre-
mente expresada, no como una obligación i npuesla por una ley, un contrato o un
requisito académico, y menos aún para obtt ner una recompensa económica (Pro-
grama de Voluntarios de Naciones Unidas, ~011).
Por lo tanto, el discurso sobre el volm tariado comprende el lenguaje como
"práctica social" insertada en estructuras ,aciales, en un proceso recursivo de
estructuración en el que la práctica social y la estructura social se constituyen
(Fairclough, 2003; Wodak, 2003). Los discJrsos ~,obre el voluntariado se descri-
ben, por lo tanto, a partir de las diferentes narrativas que producen ya sean los
actores implicados, los voluntarios y los nstituc ionales, como las temáticas y
variedades discursivas que resultan.
En este sentido es sugerente la aproxim tción e e Helena Béjar al voluntariado
en su libro El mal samaritano. El altruisn,o en t.empos de escepticismo (2001)
por un doble motivo: la originalidad en el p antea111iento del entramado social del
nuevo comunitarismo que puede generar el enónwno del voluntariado, y el análi-
sis de los motivos que mueven a las person;1s voluntarias. La autora indica que es
preciso analizar el lenguaje de sus protagonistas para aprehender el sentido del
voluntariado, por lo que se refiere a sus características y aportaciones que resultan
menos formales de lo que se cree, y tambi~n por el ámbito normativo. Béjar se
plantea una serie de interrogantes que son ~l c¡uú 1 de la filantropía democrática:
¿por qué se ayuda a un extraño?, ¿existe odavü la compasión?, ¿es necesario
querer al otro para auxiliarle'?
El presupuesto del que parte es import; nte: e-; el motivo de la ayuda lo que
determina, en el tiempo y en la implicación cmoci<rnal, el tipo de vinculación que
se establece con el objeto de ayuda. Analiz1r las ·azones que sostienen la ayuda
puede indicar además la propia naturaleza d~I voluntariado: si se trata de una mo-
da o es una tendencia revitalizante a largo plazo para la sociedad civil. Se pueden
desentrañar estas cuestiones por los dos tipo.; de lenguaje genérico que utilizan las
personas voluntarias:

l. El lenguaje primario, dominante y h,·gemónico del individualismo que nu-

tre las razones de la ayuda. Cada le1 guaje tiene unos ejes normativos que
se expresan en series de valores q 1e repiten constantemente. Así en el
lenguaje primario predomina la cu tura individualista. Este lenguaje se
desdobla a su vez en:

a) El individualismo utilitario, qut defiende que la vida humana es un

continuo esfuerzo para maximiz1r el interés propio. Desde esta pers-
pectiva, el voluntariado sería un comportamiento sólo aparentemente
altruista, pero en el fondo obedt ce a una lógica del interés. Este tipo
de individualismo aparece muy' ifuminado, lo que es importante es el

336
 Lo ucció11 vo/1111 aria y sus formas

relativismo que actua,mente se presenta como parte del sentido co-

mún. Desde el relativi,mw to las las conductas son equiparables.
h) El individualismo expresivo. que tiene en la autorrealización el eje de
la motivación, frente; la au1osuficiencia del individualismo utilitario.
Es difícil concebir unri 1ilant opía duradera y madura desde posiciones
1

egoístas como es la autorreal zación o autosuficiencia.

,., El lenguaje secundario, tácito y t n retroceso que se bifurca a su vez en:

u) El lenguaje del comunitarisn o cristiano.

hJ El lenguaje del civistfül.

A este tipo de lenguajr? currt: ~ponden dos posturas: la cristiana y la re-

publicana; ambas se refieren a d··beres y tareas que hay que realizar a par-
tir de ciertas referencias de cará·:ter moral que van más allá del yo. En la
cristiana, la compasión y el scrv cio forman parte de los sentimientos mo-
rales de su tradición y parecen s ~r unas bases poderosas para ejercer la fi-
lantropía. En la cívica, la ayuda formal se muestra como un signo repre-
sentativo del rostro humanitari( · de la democracia: la nueva filantropía
puede ser la prueba del re iacimi ~nto de la participación ciudadana. Frente
a la política del inten~s detiende una política de la vi1tud orientada al bien
común. En la persecuciór de la "buena sociedad" es clave el valor de la
interdependencia, valor b<.sicn pira un voluntariado duradero, porque sólo
la convicción de que las persona' se necesitan mutuamente puede sostener
a largo plazo al altruismo organ zado. Esta tradición cree en la educación
corno un instrumento cla\ e para formar a buenos ciudadanos. El cuidado a
los extraños en instituciones pa1 ticipativas como las asociaciones se rela-
ciona con el civismo y con la pn fundización en la democracia.

La pregunta que queda en el Jire es si todavía se puede seguir aludiendo a la

virtud o a la compasión, genero~ idad, 1yuda mutua, participación, compromiso,
etc.; o si no sería mejor pregunta• "e ~i e individualismo no ha sepultado todos los
valores de ese lenguaje secundar o. Se rata de un planteamiento abierto y suge-
rente, que induce a la reflexión y ,ti deb< te.
En esta línea de razonamiento también es sugerente la '"mirada crítica" de
Gustavo Bueno (2011) cuando e ifatiza otros aspectos del voluntariado más allá
de los elementos psicológicos del discL rso de los voluntarios y voluntarias, y lo
desglosa en dos sentidos:

l. Una mirada crítica '"oblicc1a·· que recae no tanto sobre el voluntariado se-
gún su definición institucional. :uanto sobre los supuestos, fundamentos,

. 37
 Los Servicios Socia12s en E1paña

causas o fines que le atribuyen otras instituciones políticas, religiosas o

sociales, cuando lo plantean por ejt mplo como una alternativa laica a la
católica o es el traspaso a la sociec ad de un compromiso que le corres-
ponde al Estado, etc.
2. Una mirada crítica "directa" que s·~ enfrenta con su objeto, el volunta-
riado, según su propia definición. ,as miradas críticas directas se divi-
den, a su vez, en otras dos: una mi1 ada empírica para establecer una es-
cala de clasificaciones de las g·:stiones que realizan las personas
voluntarias; y otra conceptual, que profundiza en el término instituciona-
lizado del voluntariado, tal y como .o establecen las normas y reglamen-
taciones (en concreto en España, l< Ley 611996 de 15 de enero de Vo-
1untariado ).

Estas clasificaciones de las miradas crít cas sólo son dicotómicas en aparien-
cia, porque en la realidad hay involucraci1 •nes recíprocas y grados intem1edios
entre las miradas rectas y las oblicuas o ent1 e las miradas empíricas y las concep-
tuales. El autor se inclina por la perspecti\ .1 conceptual y directa, por la mirada
que los propios voluntarios ejercitan en el momento de definir su condición de
tales; por ejemplo, cuando definen su volurtariado como inspirado por la solida-
ridad y no por el ánimo de lucro.
El concepto de voluntariado es, por lo ta1 to, confuso y oscuro, según Bueno. Se
suele aludir a la "filosofia del voluntariado" ie una institución cuyos miembros ac-
túan movidos por una espontaneidad compue ;ta por un conjunto de ideas de signifi-
cado positivo: libertad, solidaridad y ausencia de fronteras; es decir, una filosofia que
se expresa en ténninos de annonía y que elud<' el conflicto o la polémica. La solidari-
dad como principio motor, junto a la libertad. se convierte así en un elemento indefi-
nido, en una idea-fuerza capaz de mover a cualquier espíritu desinteresado y altruista
(p. 7). Pero lejos de ser indefinida la solidariuad. libre u obligada, se define y deter-
mina en función de terceros, a los cuales se op )nen lc.s acciones solidarias. Por ello, la
solidaridad no puede ser considerada en Ciencias Sociales "como un principio univer-
sal indefinido" como sucede, por ejemplo, co 11 la le) de la gravitación universal para
la fisica.

En efecto, la solidaridad de dos o más individuos o grupos humanos es una

confiuencia de sus intereses contra k s de u11 tercero exterior que los pone en
peligro. Hasta el punto de que cabe a1 rmar que es esta oposición lo que genera
la solidaridad, y no la solidaridad la q 1e genera la oposición. En otros términos
la solidaridad hay que atribuírsela a le» individuos o grupos no ya por su condi-
ción universal de hombres (a la que s' acoge el humanismo) sino por su condi-
ción de hombres determinados (por w a nación, por ejemplo) que se enfrentan a
terceros en algo (ídem).

338
 Lu ucción vo/1111 ariu y susfórmas

De ahí deriva el reconocimie1 to Je a pluralidad de solidaridades que pueden

entrar en conflicto en determinadc1s circ mstancias. Así también la solidaridad de
cada voluntariado específico podr.í estar asegurada, pero no lo está la misma entre
los diferentes tipos de voluntariad JS con emplados por la ley.

Entre estos voluntariaJos. ad:más, en cuanto dependen de las ayudas del

Estado, media siempre un 1 cnmr..:tencia. actual o virtual. mu) poco solidaria.
Por ello no habría que con ,iderar as insolidaridades entre los diversos volunta-
riados internamente solida fos crn io resultados de una aberración, sino como la
ley misma de la idea de so idaridaJ (p. 8).

Voluntariado es además un ce nccptc oscuro, dice Bueno, porque es difícil se-

parar la institución del voluntari ido dt otras instituciones involucradas en una
misma categoría o en categorías difnerres, porque se trata de una institución de
voluntariados nacionales sujetos < la legislación de un Estado de derecho. La crí-
tica de Bueno subraya la necesidad de a..::larar y distinguir tanto la tecnología co-
mo la ideología que se cela tras el esta uto de los voluntariados, más allá de las
ficciones jurídicas, en la trama de las es ructuras políticas y sociales, nacionales o
internacionales, realmente existentes.

13.1.1. Lo rcg11lución infcrnuc ionul. 'nacional del volunfuriudo

En el ámbito internacional, a panir del 1 década de 1980, se produjeron diversas

manifestaciones a favor de un mayor rl conocimiento del sector voluntario, para
impulsar esta acción en los difert ntes p lÍses occidentales. En 1985, la Asamblea
General de las Naciones Unidas institm ionalizó el Día del Voluntariado Interna-
cional, para resaltar su contribución al desarrollo y al equilibrio socioeconómico
y para reconocer la labor de los volunurios comprometidos con una acción so-
cial desinteresada. Invitaba a lm gohie ·nos a fomentar el voluntariado a escala
nacional y a participar en otras iniciativ 1s regionales o de ámbito más amplio, y a
las organizaciones no gubernamentales oara que adoptaran el servicio voluntario
y difundieran su impo11ancia (Rl'soluci )n de 17 de diciembre de 1985). En ese
mismo año el Consejo de Europ.1 reco1 1endaba a los Estados miembros que re-
conociesen el valor del trabajo vJlunta ·io en las actividades de bienestar social.
En la Recomendación de 21 de juniu de> 1985 se proponía que se hicieran cam-
pañas de sensibilización entre L1 c1ud 1danía sobre la contribución del trabajo
voluntario a la resolución de los pn blemas sociales (Fernández Pampillón,
1989). A partir de la década de 1990 ~e ha producido la sistematización de las
actividades del voluntariado no s~'ilo en el ámbito internacional, sino en el de los
propios países.
 Los Se1Ticios Socia es en España

La Unión Europea, basándose en las ten iencias prevalentes, entiende el volun-

tariado como un modo de solidaridad y una forma de identificar y abordar necesi-
dades humanas sociales y medioambientale' por las asociaciones. Frecuentemente
se desarrolla en organizaciones sin ánimo dL lucro o en grupos de base. Los países
europeos tienen una amplia experiencia en v )luntai iado de acuerdo con la variedad
de tradiciones y culturas. Se calcula que en l< Unión hay en torno a 100 millones de
personas voluntarias (GHK, 2010). Muchos países de la Unión Europea han regula-
do directamente el voluntariado; otros lo han hecho en el marco de le; es más am-
plias y algunos no lo han regulado todavía. Entre los primeros se hallan: Bélgica,
Chipre, la Republica Checa, Hungría, Italia, Letonia, Luxemburgo, Malta, Polonia,
Rumanía, Portugal y España; lo han regulado de modo implícito (en el marco de
otras leyes): Austria, Dinamarca, Estonia, ;:in landia, Francia, Alemania, Grecia,
Irlanda, Lituania, Holanda, Eslovaquia, Sue' ia y Reino Unido; y no está regulado
todavía en Bulgaria y Eslovenia (rresno y T~Jlakis, 2011 ).
Esta diversidad reglamentaria indica, e itre ot ·os factores, que existen tantas
tradiciones y enfoques del voluntariado con o países; en general en todos ellos las
concepciones son amplias y las definicione, más hien ambiguas; así por ejemplo
en rrancia se tiende a distinguir entre '"bém volat" que son aquellas personas que
trabajan para el bien público (pro-bono), y "volont.1riaf', aquellas personas con un
estatuto legal, con unas competencias y urn vocación reconocidas. Un "volontai-
re" es una persona '"bénévole" que ofrece su~ servicios espontáneamente según un
estatuto definido por la ley y se les reembolc a sus lastes y se les pagan las dietas.
En Reino Unido, el voluntariado tiene un.t orieiración muy amplia, incluye, ade-
más de la actuación comunitaria, la actuacié n indi' idual más continuada o masiva
pero puntual y la actuación empresarial de 1c1erte implantación. La Unión Europea
declaró el año 2011 Alío europeo ele! Volz111ta1 iado impulsando las actividades volun-
tarias que promovían la ciudadanía activa y ri·conoce que, en esta materia, cada país
tiene diferentes nociones, definiciones y tradic ones (Comisión Europea, 2011 ).
El número de personas voluntarias ha cre:ido ell general en la última década, es
el caso de Austria, Holanda Suiza o Reino U1 ido, cL yo porcentaje superaba en 2011
el 40% de la población adulta. Tiene en Europa no s )lo un gran valor económico, en
algunos países alcanzaría en tém1inos equiv< lentes entre un 3% y un 5% del PIB,
sino tambi¿n en ténninos de inclusión soci< L edu,:ación y formación, ciudadanía
activa, protección del medioambiente, promo( ión de depo11e, la cultura, etc.

13. 1.2. La incidencia del m/1111/ariodo c 11 Espuña

Apunta Gustavo Bueno (2010) que "'el tém 1ino vnluntariado es muy reciente en
lengua española, pues no comienza a utilizar ,e -como en rrancia y en Italia- hasta
el último tercio del siglo XIX, pero se aplica en principio al campo militar. Sólo se

340
 La uccio11 vo/111 raria _i· susfimnas

incorpora en '>U acepción civil en el Dicl ionario de la Real Academia en la edición

de 2001 para designar una '"obra :-;ocia!" no meramente militar, que '"se realiza vo-
luntariamente" (p. 6). España se l1a incnporado en los últimos años a la tendencia
general de los países, en lo que se refier~ a una mayor regulación de las relaciones
entre el sector público y el altruista y a un reconocimiento y apoyo del voluntariado
y de las organizaciones sin fin de ucro.
Los cambios demográficos h,rn inc1Jido también en el peso del sector volun-
tario, ya sea por la diversa impli..:ación de los distintos grupos de edad en el vo-
luntariado -las personas mayare~ se int orporan cada vez más, de manera estable
y consolidada. mientras que la juventud participa en nuevas formas de comprom i-
so y colaboración- como por la legad<· de personas inmigrantes y su integración
social. Asimismo, aunque el númew dl hombres y mujeres voluntarias en térmi-
nos generales está bastante equil brado. las mujeres suelen dedicar menos tiempo
que los hombres a las acciones volunt trias, principalmente porque deben hacer
frente a una mayor carga domés' ica (E 1rofound, 201 1). A su vez, esta carga do-
méstica y el papel socialmente l onstru1do de cuidadoras condicionan la inclina-
ción de las mujeres a la acción social; Le ahí que en el campo de lo social, en Es-
paña haya gran prevalencia fem~nina de voluntariado. El reparto del trabajo no
remunerado es muy desigual: se calcul 1 que el 91,9% de las mujeres hace tareas
no remuneradas, frente al 74,7% de lm hombres (Durán, 2011 ). Actualmente las
mujeres destinan una media de dos h( ras más a los cuidados que los hom brcs,
aunque la pa11icipación masculin,1 en e:-,as tareas está aumentando lentamente.
En España, la aprobación de la Le) 6/1996, de 15 de enero, del Voluntariado
no estuvo exenta de críticas po · las rropias organizaciones voluntarias. Así la
Plataforma para la Promoción del V iluntariado de España hizo valoraciones
positivas de esta normativa estatal, per) criticó que se confundiera el voluntaria-
do con la objeción de concienci< y los incentivos a los voluntarios. Otras críticas
fueron directas al fondo de la lev, ) al _>;unos autores (Bueno, 201 O) y estudiosos
del tema del voluntariado la calil'icaror '"como un ejemplo más de los fenómenos
de hiperregulación, juridificación ) ce Ionización de la sociedad civil, según las
diversas experiencias, a las que re~po ide la inflación normativa del Estado so-
cial" (García Inda, 1996). Esta ley adt ptó un modelo de normativas ya existente
y estableció en su exposición ce mot vos los tres objetivos fundamentales del
voluntariado: en primer lugar '"garanti;-ar la libertad de los ciudadanos a expresar
su compromiso solidario a travé~ de lo, cauces que mejor se acomoden a sus más
íntimas com icciones"; en segundo lu.:"ar, '"promover e impulsar eficazmente la
acción voluntaria en sus di\'ersas mod<lidades"; y el tercer objetivo hace referen-
cia a '"respetar el orden constitm ional de distribución de competencias".
Otros aspectos fundamentale~ de la ~ey hacen referencia a la definición del con-
cepto y a la entidad de voluntariado. En cuanto al primero, el voluntariado queda
definido como "'el conjunto de al tividaL es de interés general desarrollados por per-

341
 Los Servicios Socia12s en E1paña

sonas fisicas. siempre que las mismas no se 1ealicer en virtud de una relación labo-
ral, funcionarial, mercantil o cualquier otra n tribuida" (a1t. 3 ). En cuanto a las enti-
dades u organizaciones de voluntariado se st ñala que: "habrán de estar legalmente
constituidas dotadas de personalidad jurídic: propia, carecer de ánimo de lucro y
desarrollar programas en el marco de las acti\ idades de interés general" (art. 8).
No obstante en términos generales la butna acogida de la Ley del Voluntariado
en la sociedad española ha sido quizá la razó1 que ha movido al sector público a dar
un paso más en su intervención en la materi< y otros aspectos relacionados con sus
organizaciones. Se han aprobado tres planes :stataks del Voluntariado 4ue abarcan
los periodos de 1997-2000, 2001-2004 y : 005-2009. y la Estrategia Estatal de
2010-2014. cuyo propósito es sistematizar l 1s prioridades y 1íneas estratégicas de
actuación más relevantes para la promoción e el 'olL ntariado en España.

Cuadro 13.1. Normati1'0 c.1·1atal de rn/i ntoria'lo en E.11)(11/a ( 1990-2005)

Amhiro de Jurmah;a
uplicación
General Ley 5012002. de 26 de diciembr ~. de Fundaciones
~~~~~~~~~~~~~

Le: 4912002. de 2:> de diciembr~. de R¿gimen Fiscal de las Entidades sin

Fines Lucrati1os y de los Incent vm Fi~cales al Mecenazgo.
Ley Orgánica 112002. de 22 dt marzo reguladora del Derecho de Aso-
ciación.
Real Decreto 1910/1999. de 17 le diciembre. por el que se crea el Conse-
jo Estatal de ONG de Acción S<. cial.
Real Decreto 2351 2005. de 4 de marz 1. por el que se regula el Consejo
Estatal de ONG de acción socia .
Ley 23/1998. de 7 de julio. de Coope1 ación Internacional para el Desa-
rrollo.
Ley 611996. de 15 de enero. del Volunt.iriado.
~~~~~~~~~~~~~

Orden de 9 de octubre de 1995 pcr la que se regula el Voluntariado cultural.

Orden de 11 de octubre de 199 por la que se regula la acti1 idad de Vo-
luntariado en los Centros públins que imparten Enseñanzas de Régimen
general.
Real Decreto 1270/ 2003. de 1( de oct 1bre. por el que se aprueba el Re-
glamento para la aplicación d, 1 Régi1nen Fiscal de las Entidades sin
Fines Lucrativos y de los lncent vos Fiscales al Mecenazgo.
Real Decreto 1497/ 2003. de 2~ de no>'iembre. por el que se aprueba el
Reglamento del Registro Nacior al.
Real Decreto 1740/ 2003. de 19 de diciembre. sobre procedimientos
relativos a asociaciones de utilicud púb ica.
~~~~~~~~~~~~~

342
 La ucció1 m111n1 1ria y susfórmas

A escala autonómica se ha de.;arroll.1do una normativa específica de volunta-

riado, además de la que ya regulan las ltyes de Servicios Sociales, señalada en el
capítulo correspondiente.
El interés que despierta el tema del 'oluntariado se observa en el cuadro 13.2
que representa su mayor proyecc ón cono un valor en ascenso. Tan sólo desde
1991 -cuando Cataluña creó el Instituto Catalán de Voluntariado al amparo de la
normativa existente- hasta 2004 -.,e aprc baron leyes o decretos específicos sobre
voluntariado en 15 comunidades a. 1tónon as: primero fueron las comunidades autó-
nomas de Aragón ( 1992), seguid,1 por v1adrid, Castilla-La Mancha y Castilla y
León ( 1995). En un solo afio se sa11ciona ·on 6 leyes de voluntariado: Extrernadura,
Navarra, La Rioja, Canarias, Baleares y País Vasco ( 1998). Les siguieron lasco-
munidades autónomas de: Galicia. Valen-:ia, Andalucía, Asturias y Murcia (2004).
Se evidencia así el esfuerzo realizado poi las administraciones públicas para forma-
lizar aquellos aspectos del volunt[ riado 1·11 sus respectivos ten-itorios. La Comuni-
dad de Madrid y de Aragón la denominar ll1 ley de Voluntariado Social.

Cuadro 13. l. Normal im l1llf 011ó1 1ica de11·u/11 /lfariado ( 1992-l{}11)

Comunidad A 11tónoma Normativa

Andalucía Ley 7/:.'.001. d · 12 de julio. de Voluntariado
--------------'-~·
Aragón Ley 9/ 992. d · 7 de octubre. de Voluntariado Social
--~----------~
Asturias Ley 1O 12001, le 12 de noviembre. de Voluntariado
-----------------
8 al e ares Le) 3/ 998, d · 18 de mayo. de Voluntariado
--------------'-----
Can arias Ley 4/ 998, d: 15 de mayo, de Voluntariado
-----------------
Cata 1uña Le: 25 1991, le 13 de diciembre, de Voluntariado
Decret 1 8()/1 <J 1J4, de 22 de marzo
~---------------~
Castilla-La Mancha Ley 4/, 995, d: 16 de marzo. de Voluntariado
~------------~

Castilla y León DecreD 1211995. de 19 de enero. de Voluntariado

-----------------
C o mu ni dad Valenciana Ley 4/ 2001, d: 19 de junio. de Voluntariado
- - - - - - - - - - - - - - ' - -1 - - -
Extremad u r a Ley 1 199.'\. d: 5 de febrero. de Voluntariado Social
~-------------=-~
Galicia Ley 3/2000. d: 22 de diciembre. de Voluntariado
Le) 1( '2011. Je 28 de noviembre. de Acción \ oluntaria
~------------=-----
Madrid Le y 3/1994. d: 19 de mayo. de Voluntariado Social
~------------=-----
Murcia Le) 51 2004. lle 22 de octubre. del Voluntariado
~-------------=-~·
Na\ arra Le) foral 2/l >98. de 27 de marzo. de Voluntariado
Ley F<iral 9;= 006. de 5 de julio. por la que se modifica la
Ley foral 211 >98 de 27 de marzo de Voluntariado
~------------=-----
La Rioja Ley 7, 1998. ce 6 de mayo. de Voluntariado
~--~---------=-----
_P_a_ís_v_·_as_c_o_ _ _ _ _ _ _ _L_e~:_1_- 1998. Je 25 de junio. de Voluntariado

43
 Los Servicios Socia, es en España

13.2. Tercer sector y voluntariado

En el marco de una sociedad participativa, ma de las tareas del poder público es

facilitar, promover y apoyar la participaciór ciudadana en acciones de voluntaria-
do. Para la consecución de tales objetivos st hacía necesario el establecimiento de
un marco regulador en la materia y, al respe :to, debía tenerse en cuenta, en primer
lugar, el más alto nivel del ordenamiento jurídico, la Constitución española de
1978. En su art. l establece que España se constituye en un Estado social y demo-
crático de derecho y propugna como valore·, superiores del ordenamiento jurídico
la libertad, la justicia, la igualdad y el plura ismo político. El art. 9.2 señala corno
función de los poderes públicos facilitar la partici0ación de todos los ciudadanos
en la vida política, económica, cultural y soc al.
El marco constitucional ha favorecido a promulgación de la normativa que
regula la diversidad asociativa en la que juega un papel importante la figura del
voluntariado (CE art. 22, art. 34). El derec110 de asociación lo desarrolla la Ley
Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación; y la
Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Funda-.:iones así como su régimen fiscal: la
Ley 49/2002, de 23 de diciembre, que regu a el Régimen Fiscal de las Entidades
sin Fines Lucrativos y de los Incentivos :iscale~ al Mecenazgo. Asimismo la
Ley 6/1996, de 15 de enero, del Voluntaria fo y lr.s leyes autonómicas existentes
en la materia responden al mandato constit 1ciona y a numerosas resoluciones y
recomendaciones de organismos internacionales.
Durante los primeros años del siglo XXI. se asi:;tió en España a un nuevo vigor
del movimiento voluntario y a un claro avai ce en a consolidación del proceso de
participación social ciudadana. Se puso de manifiesto el dinamismo de la socie-
dad civil organizada y participativa que a n enudo ha superado los cauces institu-
1

cionales y ha asumido ella misma la resporsabilidad de responder de modo soli-

dario y eficaz a las necesidades. Esta at titud de compromiso ciudadano ha
movilizado primero a los jóvenes y luego lo, han s.xundado los restantes segmen-
tos de la sociedad y las entidades del ámbito asociativo e institucional.
De acuerdo con García Delgado (2009), el Tercer sector en España está
compuesto por cerca de 200.000 entidades en las que trabajan más de un millón
de personas asalariadas (el 6% del empleo asalanado en España); en estas enti-
dades participan más de cuatro millones (e per~onas voluntarias. Así pues, el
voluntariado es un recurso de extraordinar a imp1)rtancia para la sociedad. Más
de un 80% de las entidades no lucrativas dl acción social cuentan con la colabo-
ración de personas voluntarias para el desarrollo de sus actividades. Una cuarta
parte de las entidades del Tercer sector de '\cciór Social desarrolla su actividad
sólo con la colaboración de personal volt ntario. Se estima que el número de
personas voluntarias de acción social en E ,pai'ia asciende a 873.171, de las que
un 63,1% son mujeres y un 36,9% son hlmbres, según el Anuario del Tercer

344
 Lu accicn i·olu1 turiu y susfármus

sector de Acción Social de :!O JO. La m. 1yor parte de las entidades tienen entre 1O
y 25 personas voluntarias, si bien tre entidades singulares -Cáritas Española,
Cruz Roja y ONCE- suman 23f .762 r ersonas voluntarias en conjunto (Estrate-
gia Estatal del Voluntariado 2010-201"", 2010, pp. 17-18). Sin embargo, aunque
es una tarea todavía pendiente, los vt luntariados son "instituciones legales en
marcha" y el voluntariado por c rnfusc que sea su concepto tiene un armazón y
su camino se traza siguiendo ur as co< rdenadas (ideológicas), como lo prueban
los datos del CIS (Barómetro Ch, LstLdio 2864, 2011; lnjuve, 2011), que cifran
en unos 12.006.421 los voluntario~ e1 España que se comprometen a dedicar
unas 4 horas diarias, sin remuneració1 , con fines solidarios, colaborando, pro-
moviendo o participando en iniciativa~ de distinto tipo que aportan un beneficio
a la sociedad. Son 28.790 las entidade~ del Tercer sector de Acción social en las
que desarrollan su actividad el V()lunta1 ado (ídem).

13.2.1. Asociaciones yfimdaciones

La especial incidencia que tienen en lo~ Servicios Sociales las asociaciones y fun-
daciones como figuras bien definidas y las oganizaciones no gubernamentales por
su indefinición hace necesario lkvar a cabo una mayor profundización en estas
formas de acción social. Las asoc.aciom.'c> conjugan el compromiso individual de las
personas con la acción colectiva ,, son t na forma de expresión democrática. Cum-
plen diferentes funciones en la sociedad sostiene David (2003 ), como entidades de
infonnación, reflexión, formación, cono1·imientos, expresión, defensa e integración.
Son también el vector de las necesidadl s emergentes, no cubiertas o con deficien-
cias. por parte de la organización mcial. Son portadoras de una tradición democráti-
ca y de una expresión de ciudadar ía: c< ntribuyen a aumentarlas.
Como se apuntó en el capítulo 12 son también empresas, pero sui generis,
por su finalidad y su forma de 01ga11iz3ción, ya que su actividad es un medio que
se pone a disposición de un sen icio q te es realmente su finalidad, y su funcio-
namiento es democrático. lo que les da un carácter pa11icular. Su finalidad es mo-
dificar el entorno y mejorar las condici ines de vida de sus miembros y beneficia-
rios, de acuerdo con los árn bito~ temá1 icos y territoriales. Su gestión económica
no lucrativa convierte a la prestacilin 'n un servicio de interés general. Además
las actividades que realizan las a~ociac ones son generadoras de empleo, como se
explicaba anteriormente, con lo que co itribuyen a paliar las desigualdades con la
solidaridad y a aumentar la autoestima de las personas, al tratar de integrar en el
trabajo a mujeres y hombres.
Las fundaciones, por su partt, se h< n contemplado nonnalmente no tanto des-
de la perspectiva cívica, cuanto desde l 1 óptica administrativa y bajo una serie de
normativas más complejas que 1egular lo que se entiende por "interés público".
 Los Servicios Socia es en E >pañu

De modo que cuando se establece el Patron ito de Fundaciones su función será la

de ejercer el control y la vigilancia encomendadas il Estado.
Las asociaciones han experimentado en lo~ úl:imos allos un cambio de regu-
lación, que ha obligado a promulgar la Lt y Orgánica 1 2002 de 22 de marzo,
reguladora del Derecho de Asociación, que mplica una actualización del mandato
constitucional, al derogar la Ley 191 /1964 ( ue las regía desde entonces. La nueva
ley hace referencia a los artículos 22 y 149 .. 1ªde la Constitución, los relativos al
derecho y las garantías de igualdad entre l iudadanos. Entre los motivos resalta
que la asociación, además de ser una tendtncia n 1tural de la persona, es un ins-
trumento de participación que fortalece la d versidad cultural y la democracia. La
asociación es un derecho fundamental y a la vez ur resultado del libre ejercicio de
la persona, entendido en un sentido cuádruple: cono libe11ad de asociarse, liber-
tad para no asociarse, libertad para darse de baja) para separar el individuo de la
asociación.
La ley limita las asociaciones sin fines de lucr ), quedando fuera de esta cate-
goría: sociedades civiles, mercantiles, indL.striale-;, laborales, cooperativas, mu-
tualidades, comunidades de bienes o de pro11ietariL s (por su carácter patrimonial);
o las corporaciones públicas como la ONCE, por su carácter de corporación de
derecho público de carácter social). Define ientro del sector no lucrativo a aque-
llas asociaciones que tienen carácter de utili IUll púhlicu estatal (de acuerdo con el
art. 149.1.14ª de la Constitución).
Se entiende por utilidad pública el reco 10cimiento oficial del interés general
que otorga la ley, en el art. 32.1, y una v~z obtenido este reconocimiento por
parte de las asociaciones sin fines de lucro 1an de cumplir con ciertos requisitos,
a saber:

1. Que sus fines sean la promoción de interés general. El interés general se

define en función de su posibilidad te recibir o no ayudas y subvenciones
públicas (art. 31.3) y de las activida les que se desarrollan, que han de te-
ner un carácter: cívico, educativo, ci ~ntificu, cultural. deportivo, sanitario,
de promoción de valores constitucit nales, de promoción de los derechos
humanos, de asistencia social, de ct operat ión para el desarrollo, de pro-
moción de la mujer, de protección de la in lancia, de fomento de la igual-
dad de oportunidades y tolerancia, de defensa del medio ambiente, de fo-
mento de la Economía social o dt la investigación, de promoción de
voluntariado social. de defensa de Cllnsum idorcs y usuarios y de atención
a las personas en riesgo de exclusión
1 Que beneficien también a terceros, por lo que se establece la diferencia
entre socios y beneficiarios.
3. Que los miembros de representació1 en el ejercicio de esta actividad no
sean retribuidos con cargo a las sul 1venciones o ayudas recibidas, salvo

346
 La accion i·n/111 taria y s11sfi1rmas

cuando desarrollen activiJades dentro de la asociación que no se refieran a

sus cargos representativo-;.
4. Que cuenten con recurso-; hum; nos, materiales y financieros para realizar
sus fines.
5. Que estén inscritas en el Regist o nacional o en el de la Comunidad Autó-
noma correspondiente.

La denominación de utilidad públi··a confiere determinados derechos y obli-

gaciones. Entre los primeros: e, derecl10 a usar esta denominación. a gozar de
exenciones y beneficios fiscales, a obte ier los beneficios económicos de ley y a la
asistencia jurídica gratuita. Entrl' las o 1ligaciones: las de rendir cuentas, realizar
una memoria de actividades (auditoría y la de proporcionar informes a petición
de la Administración pública.
La denominación de utilidaJ públ ca se declara por una orden ministerial,
previo informe de la Administra...:ión P11blica y del organismo encargado de regu-
lar las asociaciones en las comurlidadc-> autónomas. Las asociaciones de utilidad
pública son controladas por el Minister·io del Interior, que es también el órgano
que les otorga este carácter.
Para establecer una clasificación de las fundaciones hay que tener presente que
el ordenamiento jurídico precede ite imJ>edía crear nuevas fundaciones que no obe-
decieran a lo que la ley tipificaba con o "utilidad pública", por ello no se podía
plantear ningún otro interés público q te no estuviera establecido para justificar
dicha fundación. A partir de las fundaL iones de carácter benéfico-asistenciales, se
pudo ampliar no sólo la autonom a fund icional sino también su especialización (De
Lorenzo, 2003). Se clasifican de la sigui!nte manera:

1. Fundaciones benéfico-a~istencic1les: aquellas destinadas a la satisfacción

permanente de necesidades inte ectuales o físicas.
Fundaciones culturales: ;,quella.; que desarrollan sus funciones en el ámbi-
to de la educación y la investi¡ ación científica y técnica o cualquier otra
actividad cultural.

a) Fundaciones docente~: aque las destinadas exclusiva o primordialmente

por sus fundadores a 1J educ;,ción y la investigación científica y técnica.
b) Fundaciones culturales en .entido estricto: aquellas destinadas exclu-
siva o primordialmente pot sus fundadores al fomento de las artes, de
las letras u otra mani festaci m cultural.

3. Fundaciones laborales: aquella, constituidas en el ámbito de una o varias

empresas, tienen carácte · asistl ncial en beneficio de quienes presten o ha-
yan prestado servicio en ~llas) sus familiares.

347
 Los Servicios Social :s en E 1paña

Como sucedió con las asociaciones, ta nbién se aprobó una norma para las
fundaciones, que derogaba la precedente Ley 3011 '194. La Ley 5012002, de 26 de
diciembre, de Fundaciones define estas entiJades como: "organizaciones sin áni-
mo de lucro que, por voluntad de sus cread( res, tienen afectado de modo durade-
ro su patrimonio a la realización de fines de nterés general" (art. 2.1 ).
Si bien las asociaciones están integrada~ por sücios y su .. capital" consiste en
la participación de los mismos en las actividades de aquélla y funcionan por me-
dio de un fondo social; en las fundaciones io existen socios, se caracterizan por
la dotación patrimonial y por ser todas ell 1s de nterés general. Funcionan por
medio de una dotación patrimonial. El ma co jurídico de referencia son los ar-
tículos 22 y 34 de la Constitución Española Señal 1 la ley las dos modalidades de
constitución de una fundación: in ter \'il'os ; mort, 1· causa. En el primer caso los
requisitos necesarios para fundarla son: la e~critur 1 pública y los Estatutos en los
que figuren los datos siguientes: nombre, d rección, libre disposición de la dota-
ción, etc.; el informe del Protectorado sobre suficiencia económica (30.000 euros
como mínimo) y la inscripción en el Regist1:ideF1ndaciones (cuadro 13.3).

Cuadro 13. 3. Comparación entre asoci1.ciones yji111dacio11es

Diferencias .4.sociucirin
Concepto Son personas juridicas constituid lS
por personas físicas. que conducer y
administran la entidad hacia un 1 n
de bien común no lucratirn. mO\ i-
das como miembros de la asociaci<•n
por un beneficio. que no consiste n
un reparto de ganancias.
Normativa Las asociaciones se rigen en o
aplicable principal. por sus estatutos y 1 ts
disposiciones del Código Ci\il. ~e
rigen en principio por la Ley Org t-
nica 112002. de 22 de marzo reg 1-
ladora del Derecho de Asociación \
los arts. 33 y ss .. arts. 1 197 y ss. d :1
Código Civil.
Naturaleza Contrato pluripersonal de organiz 1-
jurídica ción: El acto jurídico proviene de a
del acto \.oluntad de sus miembros. quien,·s
de creación pueden integrar los distintos órg 1-
nos.
Fundaci<Ín
Sor personas jurídicas que se consti-
tuy,'n con un objeto de bien común.
sin propósito de lucro. mediante el
aporte patrimonial de una o más
per,onas. destinados a hacer posible
sus fines (cap. 1, art. l. Ley 19836).
Las fundaciones tienen una normati-
va, la Ley Orgánica 5012002. de 26
de diciembre de Fundaciones, la Ley
-l9. 1 :~002. de 23 de diciembre de Ré-
gimen Fiscal de las Entidades sin
Fines Lucrativos y de los Incentivos
Fist a les al Mecenazgo y la normati\ a
especial. la Ley 19.836 de Fundacio-
nes del Código Civil.
Contrato unipersonal: el acto fundacio-
nal ~s obra de la voluntad de un terce-
ro: del fundador. o de los fundadores.
V101tis causa: por acto de última vo-
luntJd (testamento).
Inter vivos (donación).

348
 /,a acci< in 1·0/11 1tariu y sus j(Jrmas

Nombre del Acta constituti\ a o rnntrato consti- Acta fundacional.

instrumento tutivo.
de creación
Miembros Las asociaciones poseen mi ·mbros. Las fundaciones no tienen miembros.
socios o asociados lon der1 cho de solo beneficiarios. que carecen del
exigir al ente colect1rn el ~umpli- derecho de exigir el cumplimiento de
miento de los estatut<Js. los estatutos.
Órganos La confomian los sigLientes ( rganos: Está conformado por los siguientes
- Órgano deliberativo: lo r ~presen­ órganos:
ta la asamblea. E i ella k s socios Órgano de administración: re-
deliberan sobre el curso l seguir presentado por Consejo de ad-
durante la \ igenL ia de I~ asocia- ministración. que se encarga del
ción. Pueden ser Jsambll as ordi- gobierno y la administración y lo
narias u extraordi11ari.1s. integran un mínimo de tres per-
- Órgano de adn ini~tral ión: la scmas,
función ejecuti\ a corn·sponde Órgano de control: estará a cargo
a un director ( c:arácte1 singu- del Comité ejecutivo.
lar) o un direc-orio (l on una
subdivisión inte ·na: po un la-
do el directorio. en sí te com-
posición plural -pen como
órgano de ejecuti\idal - y un
presidente que actúa c' imo re-
presentante). L 1 inte¡, ran un
mínimo de tres persona'·
Órgano de control: en :amado
en un consejo de \ igi ancia o
síndicos u otras figura' que in-
cluso pueden <.ctuar ndistin-
tamente o conju llamen e. ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

Disolución Arts. Destino de los bienes: ··r:n caso de

Se seguirá confonne 1 lo est 1blecido
en el art. 50 CC: "D suelta ' acaba-
da una asociación coi el ca1 ícter de
persona jurídica. los bienes accio-
nes que a ella pertemcian. te idrán el
destino pre\ isto en 'us est< tutos: )
si nada se hubiest di~pu ~sto en
ellos. los bienes y acciones serán
considerados cmno 'acante y apli-
cados a los objetos que dis¡,onga el
Cuerpo Legislati\o. c,al\ 1 todo
pe1:juicio a tercero) J los IT 1embros
existentes de la corp( ración. ·
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
disolución. el remanente de los bie-
nes deberá destinarse a una entidad
de carácter público o a una persona
jurídica de carácter pri\ ado de bien
común. sin fines de lucro y domici-
liada en el país. salvo cuando se trate
de fundaciones ntranjeras.
Las decisiones que se adopten en lo
referente al traspaso del remanente de
los bienes requerirán la previa aproba-
ción de la autoridad administrati\a de
control." Cap. 6. art 30. Ley 19.836.

349
 los Servicios Social !S en E.;paña

En el segundo caso el elemento fundamvntal e~ el testamento. Se requiere que

se trate de un testamento adecuado. Además de elle• se exigen otros elementos, co-
mo la escritura pública con los datos corres JOndientes de: nombre, dirección, vo-
luntad, libre disposición de la dotación; así c' >mo el informe del Protectorado sobre
suficiencia económica (30.000 euros como n ínimo) y la inscripción en el Registro
de Fundaciones.
Las fundaciones han de destinar el patrimonio y las rentas para los fines esta-
blecidos de acuerdo no sólo con la ley, sÍI o con el contenido de sus estatutos;
además han de informar sobre las actividades a les beneficiarios e interesados y
han de actuar de modo imparcial, sin discriff inaciones de ningún tipo.
La extinción de la fundación ha de fon ial izai se mediante una causa legal o
por acuerdo de extinción. En ambos casos os bienes de la fundación que se ex-
tingue han de pasar a otras fundaciones cuyos fines sean similares, pero nunca
pueden repartirse entre los miembros de la n isma.
La estructura organizativa de la fundación está jefinida como sigue:

1. Órganos de gobierno internos de la ~undación

1

a) Patronato: es el órgano de gobivmo y representación, lo constituyen

tres miembros como mínimo, enue los rnales eligen al presidente.
b) Presidente: nombra al Secretarú. que puede ser ajeno al Patronato, y
de ello depende que tenga o no voto, aunque tiene siempre voz, y ha
de aprobar los presupuestos. Las cuentas aprobadas por el Patronato se
han de presentar al Protectorado Je Fundaciones.
e) Patronos o miembros.

2. Órganos externos de la Fundación

a) Protectorado de Fundaciones, ct ya función es el asesoramiento y la
ayuda a las fundaciones y la intervención de la Administración Gene-
ral; es decir es la institución a11te la -.:ual la fundación debe rendir
cuentas y presentar los presupue~tos.
b) Consejo Superior de Fundacione.; es el órgano de carácter consultivo,
constituido por representantes dt la Administración General del Esta-
do, de las comunidades autónom< s y de las fundaciones.
e) Registro de Fundaciones o lugar donde se ha de hacer pública la exis-
tencia de las fundaciones. Es de competencia del Ministerio de Justi-
cia. De acuerdo con el tipo de fundación, el Registro se hace en los si-
guientes ministerios:

Para las fundaciones de car< cter asistencial: Ministerio de Sani-

dad, Servicios Sociales e Igu;.ldad, Dirección General del Menor y
la Familia, Subdirección del \;fenor y la Familia.

350
 La acci in i 0/11 1tariu y susjármas

Para las fundacic,nes la hora les: Ministerio de Empleo y Seguridad

Social, Dirección Gene1 al de Fomento y Economía social.
Para las fundaciones pt'.1blicas: Ministerio de Hacienda y Adminis-
traciones Públicas.

Las fundaciones como las asociaci• •nes de utilidad pública tienen unas obliga-
ciones contables: llevar la contabilid< d por partida doble y analítica; mientras
para el resto de asociaciones han de 1 evar ese tipo de contabilidad sólo para la
parte que constituye la actividad merL,rntil, no la de actividad propia. Existe un
Plan General Contable para las Entid 1des no lucrativas donde debe constar: el
inventario, la situación cconóm ca y 1ínanciera, los resultados y las actividades
que desarrolla. Además de la contabili( ad obligatoria existe la obligación de audi-
toría externa para las fundaciones cuyo activo supere los 2.400.000 euros.

Cuadro 13 4. ( >tra no -matÍ\·a sobrcfímdaciones

Réuimcn
,.., Real Decreto 133 7 /2l05. de 1 1 de noviembre. por el que se aprueba el Re-
s11stuntiw1 glamento de Fundacic nes de .:ompetencia Estatal.
Real Decreto 161 112007, de · de diciembre, del Registro de Fundaciones de
Competencia Estatal.
Régimen Ley 49/2002. de 23 de dicil mbre. de Régimen Fiscal de las Entidades sin
fisco/ Fines Lucrati\os y de los !ne ·ntivos Fiscales al Mecenazgo.
Real Decreto 1270/2(103, de 1O de octubre. para la aplicación del Régimen
Fiscal de las Entidades sin 1 ines Lucrativos y de los Incentivos Fiscales al
Mecenazgo
Régimen Real Decreto ! .+91/2!11 l. de 24 de octubre, por el que se aprueban las nor-
comahle mas de adaptación de Plan C eneral de Contabilidad a las entidades sin fines
lucrativos : el model•1 de pL n de actuación de las entidades sin fines lucra-
tivos.
Real Decreto 151512! 07. de 16 de noviembre. por el que se aprueba el Plan
General de Contabilidad de i)equeñas y \1edianas Empresas y los criterios
contables especificos para m croempresas (Anexo Plan General de Contabi-
lidad para PY MES).
Real Decreto 15!.+/2(107. de 16 de noviembre. por el que se aprueba el Plan
General de Contabilicad 1Ari:xo Plan General de Contabilidad).
Real Decreto 776/19•>8, de ·O de abril. Plan General de Contabilidad para
las entidades sin fine~ lucrat \OS: normas de información presupuestaria de
las mismas. Correcci1•n de e1 ·ores del Real Decreto 776 '1998.
Otras Código de Conducta je las' ntidades sin ánimo de lucro para la realización
de im ersiones financ era, te nporales. 8 de enero de 200.+.

351
 Los S1!1Ticios Socia es en E 11h111u

La Ley de Asociaciones de 2002 tiene algunas ambigüedades. entre ellas la

consideración de que las entidades sin ánirn) de lt,cro tienen una acfrv idad propia
de carácter asistencial o la diferencia entre ;¡ctividades propias y actividades mer-
cantiles "de forma residual"; pero en estas< sociaciones hay actividades propias y
actividades mercantiles y actividades residu tle~ y )ropias que no son mercantiles.
Por actividad mercantil se entiende la ordet ación Je recursos materiales y huma-
nos para realizar una actividad o prestar ur servil io. Para que sea mercantil una
actividad ha de haber un mercado. que es ~n lo que se diferencia una actividad
mercantil de otra que no lo es.

13.2.2. Las Orgmúzacümes No G11bern11mentoles (0/'v'G)

En teoría no existen. porque las dos únicas 1 guras ~ue se contemplan en la Ley de
asociaciones son las asociaciones no lucrafr, 1s (de Jtilidad pública o no) y las fun-
daciones. Sin embargo existen diversas deti 1icionl's unas referidas a las ONG en
general. corno es la definición de la OCDE 1 1988). que indica que "es una organi-
zación fundada y gobernada por un grupo de ciudadanos privados con un declarado
propósito filantrópico, y sostenida por contr bucior es individuales privadas". Pero
en gran parte las definiciones se refieren a l 1s organizaciones no gubernamentales
de desarrollo (ONGD). que el Banco Mundic 1 tipifo.·a del siguiente modo: "Organi-
zaciones privadas que persiguen actividades para llliviar el sufrimiento, promover
los intereses de los pobres. proteger el med1 J amb ente. brindar servicios sociales
básicos o realizar actividades de desarrollo dt la comunidad".
Otras definiciones recogen el carácter: los Mjetivos de las ONGD. Por su
parte, Leopoldo Zavala Matulic ( 1995) señ; la que: "las ONG D son organizacio-
nes de carácter social, independientes y autc' nomas. jurídicamente fundadas y que
actúan sin finalidad de lucro. Su acción se 01 ienta lacia la cooperación al desarro-
llo y hacia la búsqueda de acuerdos de ayud 1s entr~ Gobiernos con el objetivo de
provocar la solidaridad y promover el desa1 ·olio en los pueblos y sociedades del
Tercer Mundo. Su acción busca la canaliza:ión d,; recursos públicos y privados
para llevar a cabo proyectos de desarrollo a1 tónomos en los países subdesarrolla-
dos[ ... ] Esta acción sobre el terreno se com¡ lementa con las actividades de sensi-
bilización y educación para el desarrollo [ .] y con las actividades de lobby o
presión política ante los gobiernos y los orga 1ismo' ( 1995).
Estas definiciones destacan algunas caracerísticas de las ONGD, como son:

1. Tienen una organización estable con .tn grado mínimo de estructura.

2. Su carácter social se basa y articula en tor 10 a los fines de solidaridad y
cooperación internacional.
3. La independencia del ámbito gubern; menta .

35~
 Lu acc1 ín 1'0h nturiu y sus formas

4. La ausencia de finalidad lucra ti va.

5. La promoción del desarrc llo coi 10 objetivo a través de diferentes estrategias:
los proyectos de desarrollo. la Sl nsibilización y educación para el desarrollo.
comercio justo y solidari0 y la p1esión política.

Se puede clasificar a las ONGD por las motivaciones que aglutinan a los
miembros de las organizacione>- (religiosas. solidarias. universitarias. etc.) o. si-
guiendo las teorías de Korten ( 1990). 10r sus funciones y estrategias principales.
Establecer una tipología pennik disti11guir los aspectos generacionales de objeti-
vos y funciones de cada ONG.
Las ONG de primera generación, ras la segunda guerra europea. proporcio-
naban un tipo de ayuda hu111ani1ario e111ergente o de socorro. No hay que olvidar
que se inician para luchar contra la ese avitud y posteriormente para socorrer a las
víctimas de las guerras entre F ·ancia y Austria. Se consideraba como principal
problema mundial la escasez de biene. materiales y, corno consecuencia, las ac-
ciones se encaminaban a la ayuda de rn1ergencia y asistencia. que eran unas fun-
ciones muy limitadas y a co110 plazo.
La segunda generación se sit1ia en e auge del desarrollismo de los años sesenta.
El problema principal será entonces el retraso en el desarrollo de las comunidades
locales del Sur. La función prinl·ipal d1· las ONG era promover algunos proyectos
que contribuyeran al progreso local. as como la capacitación y la pai1icipación de
las organizaciones comunales o 11Caies 1 corto o medio plazo. Su objetivo era trans-
ferir recursos económicos y tecrnilógico~ a las ONG del Sur y a los grupos de base.
La tercera generación es la que e r·ea partenariado y denuncia social en los
años setenta: aquella cuya cspec alidad son las reformas institucionales y la elabo-
ración de políticas (adrncucr). Entiern en el desarrollo como un proceso autosos-
tcnido de carácter político. concentran todos sus esfuerzos en aumentar la partici-
pación política y fortalecer la so-.::iedad civil. así como en denunciar las políticas e
instituciones que impiden el dt·sarrol o local sostenible. Para las ONG de esta
generación el problema mundial princi 1al son las limitaciones o distorsiones insti-
tucionales a escala regional o na:ional Su función principal es actuar como facili-
tadoras o intermediarias entre ar-ganiz< ciones públicas y privadas. para conseguir
cambios y mejoras institucionalt s a lar !O plazo.
La cuarta generación es la dt· las O'\) G de ernpoderam iento nacidas en los años
1980. que defienden un desarrol o equi ibrado en lo social y sustentable en lo eco-
lógico. Su especialidad será fac litar. rromover o capacitar la fomrnción de redes
globales de organizaciones populares. ~,u función principal es animar y hacer visi-
bles a las organizaciones popul< res. mediante la concientización de la ciudadanía
global y la acción en red. Consideran q 1e el retraso en el desarrollo del Sur perjudi-
ca también el desarrollo en el Nllrte. L s acciones se realizan a través de redes for-
males e informales de personas) organ zaciones de ambas márgenes.

353
 Los Se1Ticios Sociw .!Sen E >paño

Las organizaciones no gubernamentales (ONG) son entidades con una ideolo-

gía solidaria y altruista que preside todas sw actuaciones y su gestión. Uno de sus
rasgos más característicos, y a la vez difere11ciadores, es que su sistema de finan-
ciación no proviene de la contraprestación (el bendiciario por el servicio brinda-
do, que constituye su finalidad social. Má aún, la transmisión de ese servicio
consume parte de los recursos de la ONG, ¡ or lo que se ve en una incesante bús-
queda de fondos que los reponga. Ello hac~ que, en general, la finalidad social
quede desligada de las actividades que per niten su financiación, produciéndose
una desvinculación entre beneficiario y financiador-donante que puede, entre
otras cosas, afectar a su calidad e independe11cia.
Por otra parte, las nuevas generaciones te ON<J se encuentran ante tres retos:
profesionalización, transparencia y confianz t soci2 l. Profesionalización, para res-
ponder a exigencias de donantes y acometer los cn·cientes niveles de complejidad
que están adquiriendo las organizaciones cm una t~irmación más específica y ade-
cuada. Transparencia, para mejorar la credib1 lidad, avoreciendo con ello la posibi-
lidad de nuevas aportaciones; y confianza, p< ra fort,decer la imagen de la entidad y
e 1 mantenimiento de sus estructuras.

A) Organizaciones .\lo Guhl.!rnamenra/l.!s: ª' rzwciones de LÍmbitn nacional

En la medida que el modelo español de< lNG Sl' caracteriza por tener una base
social débil, estas organizaciones han trataco de l11grar relevancia social a partir
de una estrategia que pretende obtener un e .:o cada ve/ mayor en los medios de
comunicación, de manera que la mayor preoencia , el crecimiento de éstas se ha
correspondido también con su mayor visibil dad en los medios de comunicación.
Se ha sustituido así el "respaldo social" por t I ''eco social".
La expansión y auge de las ONG en Esp1ña se explica como consecuencia de
dos factores: la creación de sistemas de fi ianciación públicos y su utilización
como instrumentos privilegiados de los principaleo. actores públicos. De acuerdo
con las definiciones indicadas y la función ·ocia! de este sector se apuntan algu-
nos aspectos críticos, corno:

1. Fragml.!/lfación y aro111izació11. Estos sistemas han facilitado la progresiva

fragmentación del sector que ha secc onado cada vez más las demandas de
los destinatarios de sus actuaciones, pira ad¡. ptarsc a las múltiples convoca-
torias de subvenciones y a las priorid<1des detinidas por los responsables gu-
bernamentales en aquellos espacios dt inteiv ~nción con mayor financiación.
El resultado ha sido una continua multiplicación de las Organizaciones No
Gubernamentales según sus actuacion :s y dt:·stinatarios, sus estrategias y re-
laciones, que producen situaciones dt coopl'ración y colaboración, junto a

354
 La occi in 1 0/11 ztoria y susjimnas

otras de clara competitiv dad. J\ lientras, muchas de ellas han aceptado con
docilidad una utilización interesc1da por los responsables políticos y entida-
des financiadoras con la f.nalida l de defender sus políticas e intereses.
Deprndencia i11stit11cio11ul. La 1 roliferación de organizaciones creadas, pa-
1

trocinadas, dirigidas y vinculad; s a pa11idos políticos e instituciones religio-

sas se opone a su supuesta inc ependencia. Además se indica que existen
grandes ONG con apariencia dt tales, pero que tienen una clara dependen-
cia gubernamental y que viven le gestionar parcelas de competencia estatal
que son subcontratadas a través Je fórmulas jurídicas muy distintas.
3. Fragilidad orgwzizuti1·a. La~ O \J G se han general izado corno cauce de in-
tervención social e institc1ciona , pero su expansión no ha ido acompañada
de una ampliación de lo5- espac os de pa11icipación ni de representación, de
forma que su base social se ha do reduciendo mientras se han ido desarro-
llando en todo el país. A sí, las ONG han optado por aumentar los fondos
disponibles y el impacto medi< tico de sus actuaciones, en lugar de ensan-
char su base social. Al haber c( invertido muchas ONG los recursos econó-
micos en la esencia de su activ dad, han prescindido de otras formas de in-
tervención social e institucio1 al no monetarizadas, donde cobra mayor
protagonismo la participación eal de sus bases y la labor crítica y de de-
nuncia de aquellas situaciones ~obre las que pretenden intervenir.
4. Proceso de concentraci/m ccCJ 1<imica. Se acentúa el proceso de concen-
1

tración económica en u1 nú1m ro muy reducido de ONG, que es de doble

naturaleza: por un lado, el gn.eso de las subvenciones públicas se dirige
cada vez más hacia un núcleo selectivo en detrimento de la cifra total de
ONG; y por el otro, esia predilección otorga a estas organizaciones una
fuerza y funcionalidad econón ica e instrumental siempre mayores, lo que
aumenta su capacidad para reL abar más recursos, y las vuelve más pode-
rosas. Sin embargo, tal efecto reduce la riqueza expresiva y la pluralidad
social que aporta el con_ umo ce diversas ONG. Además se han incremen-
tado los favoritismos de los 1esponsables públicos hacia aquellas ONG
dependientes de sus par1idos p )líticos, relacionadas con ellos o cercanas a
sus postulados ideológicos.
5. Alto e.\pacio medúítico. Los r iedios de comunicación se han alimentado
progresivamente de las 01\G de todos sus principios, procediendo para
ello a triturar valores, digerir .us reivindicaciones y sintetizar sus apoyos
sociales y su carácter reivindiL ativo, a costa de avanzar hacia un progresi-
vo pragmatismo mediático e 1nfonnativo que ha sido asumido por aque-
llas ONG que han trataco de a :omodar sus mensajes e informaciones a las
demandas publicitarias de Jo. medios de comunicación, condicionando
con ello su forma de actuar y ~u labor social.
 Los Se1Ticios Social c:s en E vpaiia

Las actuaciones desde la Administració 1 General del Estado se llevan a cabo

a través del Ministerio de Sanidad, Servicio-; Sociales e Igualdad, en la Dirección
General de Servicios para la Familia y la lnfanc a. Además en el afio 200 l se
constituyó el Consejo Estatal de ONG de At ción Social con el fin de promover la
colaboración y participación del movimierto aso..:iativo en el desarrollo de las
políticas de bienestar social, enmarcadas en el ámbito de competencias atribuidas
al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e !gua dad.

B) Planes Estatales del l'o/1111turiadu

Convienen sei'ialar el balance positivo d :I 1 y 11 Plan Estatal del Voluntariado

para los periodos 1997-2000 y 2001-2004, cuya finalidad era impulsar el volunta-
riado en Espai'ia, así como facilitar y apoyar su labor respetando la autonomía y el
liderazgo del mismo en su ámbito de agentt libre:: asociado de la sociedad civil.
Al ser la metodología participativa y haber 'lbteni( o un consenso constructivo, se
establecieron contactos y reuniones con las :ntidades significativas de acción so-
cial para poner en marcha el 111 Plan Estatal del V 1luntariado 2005-2009, del que
cabe destacar el desarrollo de instrumentos d: apoyo a la modernización y eficacia
de la acción voluntaria, la dotación de recur~os ec0t1ó111icos, humanos y tecnológi-
cos a estas entidades de voluntariado y, antL todo, la coordinación entre todos los
agentes y sectores (poderes públicos, entida Jes de sector no lucrativo, organiza-
ciones empresariales, universidad, medios te con1unicación). La aprobación del
Plan coincide en el tiempo con la aparición lel Plrn Estratégico del Tercer sector
de Acción Social, una reflexión de carácter :'.eneral acerca del papel y del espacio
que a las entidades sociales corresponde en I; sociedad actual durante los próximos
ailos en el proceso de consolidación y desan olio dd denominado Tercer sector de
Acción Social. La Estrategia Estatal del Volt ntariado 2010-2014 (23 de diciembre
de 2010) establece el plan de acción del Gol ierno Jara potenciar la acción volun-
taria en la sociedad espai'iola y dar respuest; a los retos que debe afrontar el mo-
vimiento voluntario. Esta Estrategia parte de los prmcipios rectores de ciudadanía
y participación, inclusión social, cooperació1 y comenso institucional, innovación
social y transvcrsalidad y afronta de cara al futuro los retos para el desarrollo del
voluntariado, es decir: aumentar la capacid< d de transformación social y partici-
pación activa del voluntariado; mejorar el ccnocim ento del voluntariado; ampliar
los márgenes de sostenibilidad de las entidades voluntarias y del Tercer sector en
su conjunto; y mejorar la gestión del ciclo (e la acción voluntaria. Además a las
tres áreas del plan anterior -sensibilización, apoyo y coordinación- se ai'iade una
cuarta área -nuevas tendencias del voluntari ido- que recoge las actuaciones des-
tinadas al estudio y la promoción de las nue\ is for111as de participación .

.\56
 Lu a ce, 1í11 \ ·0!1 nfaria y sus jiirmus

Como puso de manifiesto la Decl 1ración de principios de la pasada Cumbre

de la Tierra. de Johannesburgo, sólo e; posible el desarrollo sostenible de las na-
ciones si previamente se conforman s iciedades más justas, igualitarias y social-
mente comprometidas. El relan ~am ie1 to y la potenciación de las políticas socia-
les, como factor indispensable para lo~rar la cohesión y el equilibrio social en una
sociedad democrática, necesita apoya1 se, ante todo, en la existencia de un tejido
asociativo fuerte, moderno y e!icaz, . en unas estructuras de coordinación que
consigan aglutinar los esfuerzoo y ,1pc rtaciones provenientes de los más diversos
sectores, en torno al objetivo común dl la solidaridad.
Ello comporta que se refuer(e la fu Kión de las organizaciones del sector no lu-
crativo, de las personas que en ellas desarrollan su labor y de las estructuras de
promoción del voluntariado con el apo,1 0 de las administraciones públicas y de las
políticas de participación social ciudal ana. La colaboración debe supeditarse a la
prevalencia de los valores éticos y de ll s objetivos que informan la actividad solida-
ria de las entidades sociales. An e los 1 uevos retos se imponen otros compromisos,
que ponen de manifiesto la nece.;idad e e que el voluntariado lleve un paso acompa-
sado con la cambiante realidad S•Kial.
El reto del voluntariado es 110 cae1 en la inercia sino adaptar sus acciones vo-
luntarias, de manera profesional ::. fcrmada, al devenir social de los grupos de
personas con los que trabaja, :- a sea1 excluidas, enfermas, inmigrantes, pobres,
con discapacidad. mayores. mu. ere<;, i 1fancia, etc. La sensibilización social desde
la escuela, continuada en el in~tituto . en la universidad constituye la mejor ga-
rantía para contar con futuros profesi males socialmente concienciados y, en ge-
neral, con una ciudadanía adultl com¡irometida con los principios y valores de la
solidaridad.
Los medios de comunicaci1>n deb~n contribuir, con su enorme capacidad in-
formativa ::. de denuncia, al desarroll > ético de la sociedad, y colaborar con los
poderes públicos y con el resto de las iciedad civil en esta tarea de configurar una
ciudadanía socialmente responsable y ;olidaria.
La incorporación de la culura de la calidad a las entidades no lucrativas, en-
tendida como la implicación en un pn ceso continuo de mejora de la organización
y de sus resultados, que nace de un C• improrn iso ético con los destinatarios de su
actuación, ~e erige hoy en un factor c ave para la modernización y eficacia de las
organizaciones sociales. sumidas en e actual contexto de globalización y cambio
permanente.
Las entidades del Tercer sector y J Economía social en su conjunto juegan un
papel muy activo en la sociedad euro11ea. no solamente por su volumen de activi-
dad, sino porque representan una forma de hacer economía y crear tejido social,
que se basa en los principios dl la recistribución, la participación de las personas,
y en facilitar apoyos orientadt s a sa isfacer las necesidades de bienestar de las
mismas. Además, sus valores, forma, de organización y manera de entender la

'357
 Los Se1Ticios Social 'S en E ;paña

economía están estrechamente alineados co 1 lo que podemos entender como un

modelo de crecimiento y desarrollo sostenible, centrado en la satisfacción de las
necesidades de las personas por encima de l 1 acumulación de capital ( Platafonna
p. 52).
El voluntariado se ha ido desarrollando ·sobre la marcha" y se ha abierto ca-
mino, consolidándose y extendiéndose en la marafia formada por otras institucio-
nes, a veces ofreciendo nuevos objetivos, (tras wces disputándoselos a los de-
más, como apuntaba, Bueno (201 O), en todo caso ha aprovechado vacíos
oportunos para ir constituyendo su propio d ~stino. Las actuales formas de volun-
tariado y el papel que juegan en la sociedac se ve 11 influenciadas por estos cam-
bios y en este contexto aparecen distintas te xías que ahogan por la revisión pro-
funda del papel de los distintos actores, e i 1sisten en la necesidad de un mayor
equilibrio entre el Estado y el Tercer sector ~n la provisión. atención y el cuidado
de los bienes públicos.

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