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servicios a la ciudadana

Gestin Administrativa de Recursos Humanos


en las Administraciones Pblicas MF0235

Captulo 2

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Captulo 2
CLASES DE EMPLEADOS PBLICOS

1. INTRODUCCIN
Existen dos modelos de organizacin de la funcin pblica que se han
sucedido, superpuesto y completado en la historia de la Administracin espaola: el sistema de empleo y el sistema de carrera.
Sistema de empleo. El sistema abierto o de empleo parte del principio de
que cada persona es reclutada para un puesto de trabajo concreto y permanece en l durante un perodo determinado o indefinido sin ningn cambio o
ascenso a otro. La Administracin es un empresario que contrata personal
para cubrir unos puestos de trabajo, precisos y diferenciados, teniendo slo en
cuenta la adecuacin competencial de la persona al perfil del puesto ofertado.
El empleado, regulado normalmente por un contrato laboral, ser despedido
cuando su tarea sea innecesaria o no sea ejercida con la competencia exigida.
La Administracin no garantiza un rgimen jurdico diferenciado del que
regula las relaciones laborales de los trabajadores de las empresas privadas.
Los conflictos, consiguientemente, se resuelven por la justicia ordinaria.
Las notas caractersticas de este sistema son la simplicidad y flexibilidad,
pues si el puesto de trabajo se suprime la persona que lo desempea es despedida. La rentabilidad es tambin una ventaja, dado que slo se tiene el personal necesario, ste suele tener un alto grado de especializacin y, como proviene con frecuencia del sector privado, trae los hbitos de la eficacia y rentabilidad de la empresa privada.
Los inconvenientes son la ausencia de aprendizaje, formacin y experiencia en el quehacer de la Administracin, adems de una presumible inadapta-

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cin al espritu de desempeo del inters general y no slo de la mera rentabilidad propia de la empresa privada.
La ejemplificacin de este sistema abierto se encuentra en Estados Unidos.
El Estado americano se cimenta sobre principios inicialmente antiburocrticos, concibe la gestin de las Administraciones Pblicas como la de las
empresas privadas, posee un alto desarrollo socio-econmico y cuenta con un
gran nmero de grandes empresas que posibilitan el intercambio de las personas entre las Administraciones y empresas privadas.
Sistema de carrera. El sistema cerrado o de carrera es un modelo de
funcin pblica que se basa en la carrera pblica. Esta puede ser definida
como el itinerario profesional establecido en la Administracin a toda persona para que a partir de su ingreso, segn unas pruebas objetivas reglamentadas, pueda realizar una progresin de ascenso superando las exigencias
promocionales positivadas en reglas generales, impersonales e igualitarias.
El sistema est concebido para que la persona ingrese en la funcin pblica
y en ella permanezca toda su vida. Las principales caractersticas de este
sistema son:
- Es un rgimen jurdico exorbitante del Derecho de los dems trabajadores del pas y generalmente es el propio del Derecho Administrativo.
- La relacin que vincula al funcionario con la Administracin no es contractual sino reglamentaria o, en su caso, estatutaria.
- Los conflictos entre personal y Administracin aforan en la jurisdiccin
administrativa.
- Es una funcin pblica jerarquizada.
Las ventajas e inconvenientes de este sistema son:
- Personal mejor adaptado al espritu pblico de la Administracin y con
experiencia, dada la duracin de su vinculacin administrativa y diversidad de funciones que, durante su carrera, desempea.
- Rigidez, pues cuando una clase o nmero de servicios devienen innecesarios no se puede despedir a las personas titulares, sino que han de ser
e readaptadas o, incluso, se producirn desfases entre el nmero de puestos de trabajo y el de los sujetos titulares respectivos.

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- Un menor rendimiento, dada la asegurada permanencia del personal en la


Administracin, la rutina que el mismo trabajo realizado durante muchos
aos conlleva, y el criterio no determinante de rentabilidad de este modelo.
Este modelo de carrera es europeo, esencialmente francs y los situados en
su zona de influjo: el espaol y el belga. Por el contrario, el alemn y sobre
todo el de Unin Europea, Suecia, Suiza y Holanda son las ejemplificaciones
europeas ms prximas al modelo de empleo. Italia, con su reforma de 1992,
se decanta tambin por este ltimo.

2. CLASES DE PERSONAL EN EL ESTATUTO BSICO DEL


EMPLEADO PBLICO
Concepto y clases de empleados pblicos. Son empleados pblicos quienes desempean funciones retribuidas en las Administraciones Pblicas al
servicio de intereses generales.
Los empleados pblicos se clasifican, de acuerdo con el su artculo 8 en:
- Funcionarios de carrera.
- Funcionarios interino.
- Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal.
- Personal eventual.
Funcionarios de carrera. Son funcionarios de carrera quienes, en virtud
de nombramiento legal, estn vinculadas a una Administracin Pblica por
una relacin estatutaria regulada por el Derecho Administrativo, para el desempeo de servicios profesionales retribuidos de carcter permanente.
En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participacin
directa o indirecta en el ejercicio de las potestades pblica o en la salvaguarda de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Pblicas,
corresponden exclusivamente a los funcionarios pblicos, de acuerdo con lo
establezcan las respectivas leyes de funcin pblica dictadas por las diferentes AA.PP. en desarrollo del EBEP.
Funcionarios interinos. Son los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales, para el desempeo

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de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se d alguna de las
circunstancias siguientes:
a) La existencia de plazas vacantes, cuando no sea posible su cobertura por
funcionarios de carrera.
b) La sustitucin transitoria de sus titulares.
c) La ejecucin de programas de carcter temporal.
d) El exceso o acumulacin de tareas por plazo mximo de seis meses,
dentro de un periodo de doce.
Su seleccin habr de realizarse mediante procedimientos giles que deben
respetar en todo caso los principios de igualdad, mrito, capacidad y publicidad.
El cese de estos funcionarios se producir, adems de por algunas de las
causas previstas en el art. 63 del EBEP (prdida de la condicin de funcionario), cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento.
En el caso de los interinos nombrados por existencia de plazas vacantes,
stas debern incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en
que se produce el nombramiento del funcionario interino, y si ello no fuera
posible, en la siguiente, salvo que se decida su amortizacin.
A los funcionarios interinos establece el EBEP, les ser aplicable, en cuando sea adecuado a la naturaleza de su condicin, el rgimen general de los
funcionarios de carrera.
Personal laboral. Es personal laboral el que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratacin de personal previstas en la legislacin laboral, presta servicios retribuidos en cualquier Administracin Pblica. En funcin de la duracin de su
contrato, ste personal podr sr fijo, por tiempo indefinido o temporal.
Las leyes de Funcin Pblica de desarrollo del EBEP, establecern los criterios para la determinacin de los puestos de trabajo que pueden ser desempeados por personal laboral, respetando en todo caso la reserva de puestos
que impliquen el ejercicio de autoridad o la salvaguarda de intereses a funcionarios de carrera.
Personal eventual. Es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carcter no permanente, nicamente realiza funciones expresamente

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calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido


con cargo a los crditos presupuestarios consignados para este fin.
Las leyes de Funcin Pblica de desarrollo del EBEP, determinarn los
rganos de gobierno de las AA.PP. que puedan disponer de este tipo de personal. El nmero mximo se establecer por los respectivos rganos de
gobierno, y su nmero y retribuciones sern pblicas.
Su nombramiento y cese sern libres. El cese tendr lugar, en todo caso,
cuando se produzca el de la autoridad a la que preste sus servicios. Adems la
condicin de personal eventual no podr constituir mrito alguno para el
acceso a la Funcin Pblica o la promocin interna.
Al personal eventual le ser aplicable, en lo que sea adecuado a la naturaleza de su condicin, el rgimen general de los funcionarios de carrera en
cuanto a licencias, permisos.

3. EL PERSONAL DIRECTIVO PROFESIONAL


Mencin aparte merece este personal, pues el Estatuto Bsico del Empleado Pblico regula esta figura como una clase de personal al servicio de las
Administraciones Pblicas, partiendo de la base de que no se trata de constituir un nuevo cuerpo de funcionarios, sino una estructura ms flexible,
separada de la direccin propiamente poltica y del personal eventual. En concreto el EBEP remite el rgimen jurdico aplicable a este tipo de personal, a
la decisin del Gobierno o de los rganos de gobierno de las CC.AA, de
acuerdo con los siguientes principios:
Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las AA.PP., definidas como tales en las normas especficas de cada
Administracin.
Su designacin atender a principios de mrito y capacidad y a criterios de
idoneidad, y se llevar a cabo mediante procedimientos que garanticen la
publicidad y concurrencia.
Este personal estar sujeto a evaluacin con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestin y control de resultados en
relacin con los objetivos que les hayan sido fijados.

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La determinacin de las condiciones de empleo, estar fuera del mbito de
la negociacin colectiva, y en el caso de que este personal rena la condicin
de personal laboral, estar sometido a la relacin laboral de carcter especial,
conforme al Real Decreto 1382/1985, de 1 de agosto, por el que se regula la
relacin laboral de carcter especial del personal de alta direccin..

4. PROBLEMAS DE LA DUALIDAD DE REGMENES (PERSONAL


FUNCIONARIO Y LABORAL)
La existencia de dos regmenes jurdicos crea diferencias injustificadas
y agravios, al tiempo que perjudica la eficacia en la gestin. Ello se evitara estableciendo un solo rgimen jurdico para ambas categoras de empleados. Pero puesto que esto no parece posible lo que se intenta es una aproximacin de ambos regmenes, que se produce constantemente y que se ha
visto muy acentuada en los ltimos aos, sobre todo a partir del EBEP, en
los siguientes aspectos:
- Gana terreno la negociacin colectiva entre la Administracin y los funcionarios, previa a la aprobacin de las normas que regulan sus relaciones y en ocasiones pueden sustituirse algunas de esas normas por verdaderos pactos bilaterales. Esta circunstancia aproxima el rgimen de la
funcin pblica al del derecho del trabajo, ya que la negociacin colectiva va produciendo una equiparacin de derechos (prevencin de riesgos laborales, normativa para conciliar la vida familiar y laboral, categoras, niveles y promocin profesional, jornada y horario, vacaciones, permisos, derechos sociales, formacin).
- Cada vez ms grupos de funcionarios se integran en el rgimen general
de la Seguridad Social
- Los derechos de sindicacin y huelga se reconocen a funcionarios y laborales, por igual.
- La mayora de los deberes de los funcionarios son comunes a los laborales (rgimen comn de incompatibilidades, mismo rgimen disciplinario,
obligacin de respetar los lmites presupuestarios en la negociacin de sus
retribuciones).

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5. FUNCIONES DE PERSONAL FUNCIONARIO Y FUNCIONES DE


PERSONAL LABORAL
Existiendo, pues, funcionarios y personal laboral y ocupando unos y otros
puestos de trabajo, la Administracin no es libre para determinar qu puestos
corresponden a unos y a otros, sino que el artculo 11.2 EBEP dice que la ley
(del Estado o de las Comunidades Autnomas) debe establecer los criterios
para determinar que puestos pueden ser desempeados por personal laboral.
El artculo 9.2 EBEP establece, con carcter bsico, que corresponde a los
funcionarios el ejercicio de las funciones que impliquen la participacin
directa o indirecta en el ejercicio de las potestades pblicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Pblicas.
Debe tenerse en cuenta que el TJUE, como excepcin al principio de libre circulacin de los trabajadores en la Unin Europea, admite que ciertas funciones pblicas puedan ser reservadas a los nacionales de cada Estado. Por tanto,
no debera hacerse una lectura extensiva de la reserva contenida en el artculo 9.2 EBEP. Pues la razn de ser de la norma es salvaguardar en mayor medida la imparcialidad de los empleados que han de adoptar decisiones vinculantes o realizar actuaciones (de inspeccin o instruccin de expedientes sancionadores, potencialmente Iesivas de derechos individuales, elaborar informes
preceptivos y practicar actuaciones) que requieren absoluta independencia o
participar en tpicas funciones Carreras diplomtica, judicial y fiscal, Fuerzas Armadas y de Seguridad, Hacienda e Intervencin, etc.).
Con mayor concrecin el artculo 15 LMRFP de 1984 (no derogado por
el EBEP) prescribe que, en general, los puestos de trabajo de la Administracin del Estado y de sus Organismos autnomos, as como los de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, sern desempeados por funcionarios pblicos, con las siguientes excepciones:
- los puestos de naturaleza no permanente y aqullos cuyas actividades se
dirijan a satisfacer necesidades de carcter peridico y discontinuo;
- los puestos cuyas actividades sean propias de oficios, as como los de
vigilancia, custodia, porteo y otros anlogos;
- los puestos de carcter instrumental correspondientes a las reas de mantenimiento y conservacin de edificios, equipos e instalaciones, artes grficas,
encuestas, proteccin civil y comunicacin social, as como los puestos de las

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reas de expresin artstica y los vinculados directamente a su desarrollo, servicios sociales y proteccin de menores;
- los puestos correspondientes a reas de actividades que requieran conocimientos tcnicos especializados cuando no existan cuerpos o escalas de funcionarios cuyos miembros tengan la preparacin especfica necesaria para su
desempeo;
- los puestos de trabajo en el extranjero con funciones administrativas de
trmite y colaboracin y auxiliares que comporten manejo de mquinas,
archivo y similares, y - los puestos con funciones auxiliares de carcter instrumental y apoyo administrativo.
Listados semejantes contienen las Leyes de Funcin Pblica de las Comunidades Autnomas.
De todas formas el art. 15 citado no impone, sino que permite, atribuir a
personal contratado este tipo de funciones o puestos de trabajo. Es la Administracin, a travs de los puestos de trabajo (RPT) o instrumentos que las
sustituyan, quien en definitiva debe decidir en cada caso el rgimen aplicable.
En la prctica, por razones histricas o pragmticas (tambin por la presin
sindical), muchas de las personas que realizan las tareas sealadas tienen la
condicin de funcionarios.
En la Administracin Local, la Disposicin Adicional Segunda del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, establece la reserva de puestos de trabajo
a funcionarios pblicos a aquellos puestos que impliquen ejercicio de autoridad, el otorgamiento de fe pblica y asesoramiento legal preceptivo, control
y fiscalizacin interna de la gestin econmico-financiera y presupuestaria,
contabilidad y tesorera.