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Corrección Ortotipográfica
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Diagramación y Diseño
Fondo Editorial Méndez Castellano
Fotografía de Portada
Carmen Ramirez
Fotografía Interior
Beate Jungemann
2015
Caracas - Venezuela
ISBN: 978-980-6755-65-9
Hecho el Depósito de Ley
Depósito Legal: MI2016000469
Fondo Editorial Méndez Castellano

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LA GRAN MISIóN VIVIENDA VENEZUELA
HACIA UNA POLíTICA SOCIOTERRITORIAL DE VIVIENDA
Una mirada desde Caracas Metropolitana
Cecilia Cariola (Coordinadora)

Beatriz Fernández • Beate Jungemann
Septiembre 2015
contenido
1. Introducción 7
1.1. El contexto nacional: algunos elementos básicos
para entender la GMVV 8
1.2. La GMVV: una experiencia inédita en la región 10
1.3. Aproximación metodológica 11
2. Situación de partida: revisión de las políticas
de vivienda previas a la GMVV 12
2.1. La progresiva privatización de la construcción
de viviendas de interés social 15
2.2. La localización de las viviendas de interés social
en la periferia 18
2.3. La transición a la GMVV: ensayos de una nueva política 20
3. La GMVV: una nueva concepción de la política de vivienda 24
3.1. La GMVV como política de Estado 26
3.1.1. Pueblo organizado: actor fundamental de la política 27
3.1.2. Terrenos: hacia un cambio de paradigma 27
3.1.3. Materiales e insumos: hacia la industrialización
de la construcción de viviendas 28
3.1.4. Ejecutores: diversificación de actores con
la destacada incorporación del poder popular 29
3.1.5. Financiamiento: garantizar el acceso de todos
a la vivienda 33
3.1.6. La asignación de las viviendas: un tema conflictivo 34
3.2. La democratización del suelo urbano 36
3.2.1. Ubicación de los terrenos y mecanismos
de control del suelo urbano 36
3.2.2. La localización de las nuevas viviendas:
recuperación de áreas céntricas de la ciudad 39
3.3. La GMVV como política socioterritorial: inclusión social
y participación con organización popular 46
3.3.1. Organizaciones y espacios de participación
del poder popular en la GMVV 47
3.3.2. Lo socioproductivo: entre lineamientos indefinidos
y experiencias limitadas 55
3.3.3. Los nuevos urbanismos como territorios
de inclusión social 57
4. Conclusiones preliminares: avances, riesgos
y desafíos de la política y orientaciones para la investigación 61
Referencias bibliográficas 65
LA GRAN MISIóN VIVIENDA VENEZUELA: HACIA UNA POLíTICA SOCIOTERRITORIAL DE VIVIENDA.
1. Introducción
El progresivo abandono de la función social del Estado en materia de
vivienda, acentuado durante las últimas décadas del siglo pasado con el avance
del modelo neoliberal que fortaleció el negocio inmobiliario controlado por
el capital financiero, se revierte a partir de la puesta en marcha de una nueva
política con una concepción diametralmente diferente: la Gran Misión Vivienda
Venezuela (GMVV). Esta nueva política retoma el rol central del Estado en la
producción de viviendas orientada a los sectores populares, da un lugar estelar
al pueblo organizado en este proceso, activa mecanismos de control del sue-
lo urbano que inciden en el patrón de segregación metropolitana de Caracas
y trasciende la visión sectorial del hábitat y la vivienda en la perspectiva de
conformar comunidades organizadas y participativas que se articulen al nuevo
modelo territorial de base comunal.
Se pone en marcha un proceso acelerado, marcado por la urgencia inicial
para atender la situación de emergencia creada por las lluvias, con una enorme
producción de viviendas en desarrollos habitacionales de gran heterogeneidad,
donde, junto con crear condiciones para la inclusión social e integración so-
cioterritorial de las nuevas comunidades, se generan también condiciones que
reproducen riesgos de exclusión y desintegración social para algunas de ellas
que requieren una mayor atención del Estado. Desde esta perspectiva hacemos
el análisis de la GMVV contenido en este documento1, de las concepciones que
la orientan y que marcan un cambio en la política de vivienda de interés social
a la vez que destacamos de manera preliminar los avances, errores y riesgos de-
tectados en su implementación.
Esta perspectiva analítica supone descartar la visión de intersectorialidad
entre la dimensión social, asociada a la vivienda en tanto respuesta a una deman-
da social, con la económica, referida al rol productivo - empleador de la cons-
trucción y su contribución al modelo de acumulación, y la ambiental (Lovera
2007) para adoptar un enfoque que rescate la especificidad socioterritorial de la
política y desde allí comprender su papel transformador en la sociedad y en la
ciudad. Desde este enfoque se recupera la articulación y síntesis en el territorio
del conjunto de políticas sociales, socioculturales, socioproductivas y urbanas en
función de un nuevo modelo de organización social. A la vez permite evaluar
1
Este documento recoge los resultados de la primera fase de la investigación Cendes - Funda-
credesa. “Nuevos Procesos de Integración Socioterritorial: Impactos de la Gran Misión Vivien-
da Venezuela en la segregación de la Caracas Metropolitana”. Cecilia Cariola (Coord.), Beatriz
Fernández y Beate Jungemann, Caracas, abril 2015. La investigación sigue en curso con estu-
dios de caso donde se analizan los procesos de ntegración socioterritorial emergentes de las
intervenciones de la GMVV en la ciudad.
7
CENDES • FUNDACREDESA
Cecilia Cariola (Coordinadora) • Beatriz Fernández • Beate Jungemann
el impacto de la política de vivienda en los procesos que determinan la confor-

mación y uso de la ciudad.
Significa también asumir la política no como el resultado de una nego-
ciación entre agentes de diferente nivel de poder económico y político, sino
como un proceso social de formulación–construcción permanente, con un
fuerte protagonismo popular, susceptible de cambios para mejorar errores y asu-
mir nuevos desafíos. Se trata de un proceso de transformación social envuelto
en las múltiples contradicciones, tensiones y conflictos que traspasan la sociedad
venezolana en su actual coyuntura.
1.1. El contexto nacional: algunos elementos básicos para entender

la GMVV
La GMVV se enmarca en un contexto nacional caracterizado por gran-
des transformaciones sociales iniciadas a final del siglo pasado con la elección del
presidente Chávez y sustentadas en la nueva Constitución, bajo los principios
de la democracia participativa y protagónica del pueblo. Se pone en marcha un
modelo con un importante avance del rol del Estado sobre el mercado, basado
en una correlación de fuerzas favorable que le ha permitido concentrar poder
político y económico para redistribuir los ingresos petroleros a favor de los sec-
tores sociales históricamente relegados.
La creciente centralidad del Estado ha venido acompañada de cambios
en el modelo de representación política hacia formas de participación popular
materializadas de manera diversa en la amplia gama de políticas públicas y cuya
expresión más emblemática se concreta en el modelo territorial de base co-
munal. La articulación de las políticas públicas a la estrategia de reorganización
territorial comunal se da de forma muy heterogénea y desigual en el tiempo y
el espacio con alcances disimiles de niveles organizativos y de autogestión en
lo sociopolítico, cultural y económico. Este complejo proceso hacia la comu-
nalización de las políticas sociales está cruzado por contradicciones y tensiones
que involucran riesgos de asistencialismo y de dependencia respecto a la acción
estatal en el marco de un modelo orientado a la transferencia de poder en los
nuevos territorios populares con comunidades organizadas y al cambio en los
modos de vida hacia relaciones más colectivas y solidarias. Es en este modelo de
reorganización territorial hacia lo comunal donde se inscribe conceptualmente
la GMVV, enfrentando la exclusión social asociada a las dinámicas de desigual-
dad socioterritorial.
El carácter participativo de las políticas sociales constituye un principio
esencial del modelo de inclusión social puesto en marcha como eje central del
8
proyecto nacional y contribuye a explicar sus logros. Este modelo orientado a

democratizar bienes y servicios en toda la sociedad con una importante partici-
pación social ha llevado a una notable reducción de la pobreza y de la desigual-
dad social a nivel nacional2; no obstante, persisten procesos de desintegración
social que traspasan la vida cotidiana de los sectores populares urbanos y ocasio-
nan una fuerte conflictividad. Particularmente los relacionados a la criminalidad
y violencia en comunidades populares, de gran relevancia para el estudio que
estamos realizando.
El proceso de transformación social en marcha afecta importantes inte-
reses y se desenvuelve en medio de una fuerte polarización social y política que
permea el accionar del Estado e interfiere en la convivencia ciudadana, especial-
mente cuando se trata de la necesaria interrelación de diferentes sectores sociales
en las mismas áreas de la ciudad. Compartir la ciudad en una sociedad polarizada
conlleva conflictos que van más allá de las diferencias de modos de vida de los
distintos sectores sociales.
Para completar este cuadro del contexto de la GMVV, debemos hacer
alusión a la actual coyuntura económica marcada por la caída de los precios pe-
troleros y la disminución del ingreso por ese concepto. Aunque el Estado man-
tiene su compromiso con las políticas sociales, en especial con el cumplimiento
de las metas en materia de vivienda, la prolongación de la crisis económica pue-
de afectar la disponibilidad de recursos para cumplirlas.Ya se hacen más visibles
las limitaciones para la construcción de nuevas viviendas con el mismo ritmo
alcanzado en la etapa inicial de la GMVV. Esta situación evidencia cada vez más
la importancia que tienen los sectores populares organizados en la producción
de viviendas y la necesidad de recurrir a modelos de autogestión social, como
los que se han ido consolidando en la marcha de la política.
1.2. La GMVV: una experiencia inédita en la región

La GMVV es una política inédita en América Latina, pero a la vez no se
visibiliza ni se reconoce su enorme aporte a la solución del problema habita-
2
En los 14 años del proceso de transformación de Venezuela, la implementación de las políti-
cas de inclusión social ha llevado a una reducción notable de la pobreza, visible entre los años
2002 (48,6%) y 2012 (21,2%), con un repunte en 2013 asociado al proceso inflacionario. Otros
datos de la Cepal muestran que en el año 2012 Venezuela fue el país latinoamericano con mayor
disminución de la desigualdad social en la distribución de ingresos, es decir, con menor concen-
tración de riqueza (Cepal 2013; Cepal 2014).
9
cional en el contexto del derecho a la vivienda y el derecho a la ciudad3. En la

región las políticas de vivienda se han caracterizado por dejar el acceso al suelo
bajo el control del mercado, relegando a la vivienda social a las localizaciones
más apartadas y desprovistas de servicios con el fin de abaratar costos por esta
vía a la vez que refuerzan los patrones de segregación urbana. Se han imple-
mentado políticas de construcción masiva de viviendas consideradas “exitosas”
en cuanto a reducir el déficit habitacional, pero que reproducen el fenómeno
de la segregación urbana a mayor escala y crean nuevos problemas de pobreza,
exclusión y desintegración social. Es muy significativa la experiencia chilena al
respecto, donde la “exitosa” política de vivienda ha culminado, por una parte, en
un negocio inmobiliario de cuantiosas ganancias y escasos riesgos para el capi-
tal financiero-inmobiliario y, por la otra, en grandes desarrollos habitacionales
en la periferia, abandonados por la acción social del Estado, con comunidades
desmotivadas y con graves problemas de exclusión y desintegración social que
afectan principalmente a los jóvenes. Es la problemática de los “con techo” que
reemplaza al tradicional problema de falta de vivienda de los “sin techo” (Rodrí-
guez y Sugranyes 2004, 2005; Ducci 2008). En consecuencia, los expertos en el
tema recomiendan una mayor intervención del Estado en materia de vivienda a
través de políticas públicas que regulen la hegemonía del sector financiero y es-
tablezcan controles al mercado del suelo urbano (Sabatini y Brain 2008; Sabatini
y Trebilcock 2014; Segura 2014).
Es evidente que la GMVV constituye una contribución importante a la
solución del problema de la vivienda desde una perspectiva no mercantil que
rompe con la lógica del mercado de la tierra y del mercado inmobiliario y re-
cupera el control del Estado sobre la producción de viviendas. Este avance se
puede dar en el contexto del proceso de transformación de nuestra sociedad y
no es replicable automáticamente en otras realidades de la región donde sigue
predominando un modelo mercado céntrico de corte neoliberal. Sin embargo,
es una experiencia que necesita ser difundida y conocida –en sus aciertos y
errores-, pues abre caminos para repensar, revisar y proponer nuevas políticas de
vivienda en la región que recuperen el derecho a la ciudad.
3
Cepal, en su publicación Panorama Social de América Latina 2014 donde trata el tema de la política
de vivienda en la región no menciona a la GMVV, ignorando una experiencia latinoamericana que en-
foca esta política con una explícita visión de integración a la ciudad. Sin mencionar ningún programa
en particular señala: “En América Latina hay pocos casos de políticas y programas destinados a re-
ducir directamente la segregación residencial socioeconómica”. Más adelante agrega que la prioridad
de las políticas “es reducir los costos, generando un incentivo para la construcción masiva de vivien-
da social en la periferia y construyendo barrios nuevos, pero con población que sigue siendo pobre
y que sufre diversos problemas de equipamiento comunitario y accesibilidad” (Cepal 2014: 47-48).
10
1.3. Aproximación metodológica

El análisis que presentamos en este documento se basa en los resultados
de la primera fase de la investigación en marcha. Esta etapa ha estado orientada
al estudio de la GMVV como política que enmarca y da origen a nuevos urba-
nismos donde se construyen nuevas comunidades a través de diferentes procesos
de integración socioterritorial internos, con las comunidades vecinas y con la
ciudad. La investigación continúa con el estudio empírico de estos procesos
en urbanismos seleccionados como casos tipo y sus impactos en el patrón de
segregación de la Caracas Metropolitana4. La metodología implementada para
analizar la política en la primera fase incluyó la revisión de documentos oficiales
y la construcción de una amplia base hemerográfica; el análisis histórico de las
políticas de vivienda en Venezuela con base en material bibliográfico; el examen
de la literatura especializada en el tema de la vivienda y la segregación urbana en
América Latina. Paralelamente, realizamos más de veinte entrevistas semiestruc-
turadas a actores claves de la GMVV, tanto a nivel institucional como del movi-
miento popular, así como a algunos académicos y voceros de organizaciones no
gubernamentales críticos a esta política. Otra fuente de información de mucha
relevancia que complementó el análisis documental y de las entrevistas consistió
en las visitas a un gran número de nuevos urbanismos en toda el área de estudio.
El documento está organizado en dos secciones y una parte final con las
conclusiones. En una primera sección se presenta la revisión de las políticas de vi-
vienda en el país implementadas durante el siglo pasado y los avances en la primera
década del actual con distintas experiencias hasta la formulación y puesta en mar-
cha de la GMVV. La sección siguiente está dedicada al análisis de la GMVV, desta-
cando las concepciones que la orientan así como los problemas, errores y riesgos
surgidos en la implementación. Este análisis se estructura en torno a tres ejes bá-
sicos: la GMVV como una política de Estado movilizadora de múltiples actores y
recursos, con la participación protagónica del pueblo organizado; la GMVV como
política que promueve la democratización del acceso al suelo urbano y la GMVV
como política que trasciende la perspectiva sectorial de producción de viviendas
hacia una visión socioterritorial de construcción de nuevas comunidades incluidas
e integradas. El documento termina con las conclusiones preliminares del análisis
de la política y las orientaciones para la siguiente fase de la investigación.
4
Para los fines de esta investigación consideramos como área de estudio la Caracas Metropo-
litana, cuya definición territorial no coincide con ninguna entidad establecida en términos políti-
co-administrativos, sino responde al funcionamiento real del sistema metropolitano. Se incluye
la ciudad de Caracas o Área Metropolitana (Municipio Libertador más cuatro (4) municipios del
Estado Miranda: Baruta, Chacao, El Hatillo y Sucre) y las subregiones periurbanas: Altos Miran-
dinos, Tuy Medio, Guarenas – Guatire, Caucagua (Municipio Acevedo) y Vargas.
11
2. Situación de partida: revisión de las políticas de vivienda previas a

la GMVV
En Venezuela en los años iniciales del siglo XX despegó, junto con la im-
plantación de las actividades petroleras, un fenómeno migratorio que impulsó
un proceso de urbanización vertiginoso. Y este proceso migratorio, asociado a
las dinámicas de desigualdad socioeconómica, el rentismo urbano y la actuación
del mercado inmobiliario e hipotecario, configuró la problemática habitacional
que se acumuló como déficit histórico y se concentró en las principales ciuda-
des del país, especialmente en Caracas.
Testimonio de ello, visible hasta hoy, son los tejidos poblacionales de
subsistencia que se incrustaron en la trama central de la ciudad, como casas de
vecindad, o que como barrios precariamente autoconstruidos en terrenos resi-
duales, bordearon Caracas.
La responsabilidad del Estado en el manejo de esta problemática habita-
cional a través de la construcción de viviendas de interés social fue central desde
1928, cuando se creó el Banco Obrero (BO) y se institucionalizó el sector, hasta
finales de la década del sesenta cuando la ejecución directa de obras fue siendo
reemplazada progresivamente por la intermediación privada. Con el inicio de
medidas de estímulos y exoneraciones hacia ese sector el Estado fue perdiendo
su poder en la rectoría de los programas habitacionales. En 1974 con la desa-
parición del BO y la creación del Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI) se
abrió un nuevo ciclo de la política de vivienda en Venezuela adaptado al auge
de los esquemas económicos neoliberales, donde la política habitacional fue
regida por la lógica del mercado. Desde fines de los 80 se intensificó la privati-
zación del sector y el Estado terminó perdiendo su rol social en la producción
de viviendas, convertida en un gran negocio liderizado por el capital financie-
ro-inmobiliario.
En ese sentido, la política de vivienda venezolana en el siglo XX ha teni-
do giros gradualmente visibles que evidencian la correlación directa con coyun-
turas económicas de auge y contracción y con coyunturas políticas correspon-
dientes a los distintos períodos gubernamentales. Así como también ha tenido
variaciones cualitativas y cuantitativas que reflejan los cambios institucionales
del Estado y del esquema de financiamiento propiciado por este para acometer
el proceso de producción de viviendas de interés social, más no para enfrentar el
problema habitacional de los sectores de bajos ingresos. En términos sustanciales
12
dichas variaciones han estado enmarcadas, en un menor o mayor grado, en los

límites estructurales del modelo de desarrollo5.
El resultado de la aplicación de esta concepción de política de interés social,
salvando las diferencias de enfoque entre el período inicial y la acometida neolibe-
ral, ha sido el incremento progresivo del déficit de viviendas en el país, concentra-
do en los sectores de menores ingresos6. La producción de viviendas para proteger
a estos grupos poblacionales ha estado muy por debajo de la demanda, estimada
en alrededor de cien mil viviendas anuales, ya que solo se venía construyendo al-
rededor de la mitad de las requeridas anualmente (RBV 2013: 8). Como podemos
ver en el siguiente cuadro, aún en el período de mayor embate neoliberal de los
90, cuando se produjo un sensible incremento en la producción de viviendas del
sector público a costas del deterioro de su calidad, el promedio anual no alcanzaba
a atender la necesidad estimada de nuevas unidades habitacionales.
Cuadro 1.
Venezuela: Viviendas construidas
(1928-2010)
Promedio Promedio Promedio
Años S. Público S. Privado Total
anual anual anual
1928 -1958(1) 42.304 1.365
1959 -1973(2) 341.070 22.738 189.522 12.635 530.592 35.373
1974 -1988(2) 600.257 40.017 488.292 32.553 1.088.549 72.570
1989 -1998(3) 498.331 49.833 157.368 15.737 655.699 65.570
1999 -2010(4) 311.227 25.936 281.971 23.498 593.198 49.433
Fuentes:
(1) INAVI (1989)
(2) http://www.venescopio.org.ve/estadisticasbasicasdevenezuela/viviendas-construidas-por-sec-
tor-publico-o-privado-segun-periodo-presidencial
(3) MPPEHV (2014:21), Urdaneta y Grisanti (2011:35)
(4) http://www.granmisionviviendavenezuela.gob.ve/index.php?option=com_content&view=arti-
cle&id=32&Itemid=78
Por otra parte, al analizar la dinámica de implementación de la política

pública de vivienda a lo largo del siglo pasado constatamos la presencia de dos
5
Los ciclos del proceso de acumulación de capital inducen políticas y programas guberna-
mentales como intentos sectoriales y fragmentarios de ingeniería financiera a fin de paliar las
consecuencias que el propio modelo económico produce: desigualdad social y pobreza, sin que
ello signifique romper el hilo hegemónico que sostiene el desarrollo capitalista.
6
El déficit se estimaba entre un millón y tres millones de viviendas para el momento de iniciarse
la GMVV, correspondientes a familias que vivían en zonas de riesgo, viviendas de mala calidad
o hacinadas (RBV 2013:8). El levantamiento del censo de familias con necesidad de nuevas
viviendas realizado en 2011 permitió tener una dimensión real de la demanda, cercana a los tres
millones de viviendas (RBV 2013: 39).
13
tendencias principales7: la de la privatización de la producción y la de la locali-

zación periférica de viviendas de interés social.
La tendencia hacia la privatización se fue expresando progresivamente
mediante la retracción del Estado en la responsabilidad social de dar acceso a la
vivienda a los grupos vulnerables y desprotegidos; por el contrario, la gestión
estatal se encaminó a abrirle espacios de inversión al sector privado en la cons-
trucción de viviendas de interés social, dando un giro en la orientación de los
programas de viviendas hacia sectores de mayores recursos y con la consiguiente
exclusión de los sectores populares.
La segunda tendencia se ponía de manifiesto en la localización periférica
de los desarrollos de interés social, en tanto el Estado se adaptaba a comprar te-
rrenos baratos y no tomaba medidas que limitaran los mecanismos especulativos
de la renta del suelo urbano.
Estas tendencias fueron acompañadas de un significativo crecimiento
de los barrios urbanos donde la población de bajos ingresos siguió resolvien-
do sin mayor reconocimiento ni apoyo institucional su problema habitacional
mediante la autoproducción de viviendas precarias. La autogestión del hábitat
popular, salvo algunas escasas y limitadas actuaciones públicas, estuvo ausente
de la política habitacional del siglo pasado y los pobladores de las barriadas no
fueron considerados como agentes activos en la generación de alternativas a la
problemática de la vivienda.
Son tendencias indicativas del predominio gradual de una concepción
“viviendista” empresarial que fue dominando y modelando las políticas oficiales
de vivienda de interés social desarrolladas durante el siglo pasado.
Ya en el siglo XXI durante la primera década, como antecedente inme-
diato a la GMVV, el gobierno del presidente Hugo Chávez realizó esfuerzos
para revertir las tendencias referidas y abrió otro ciclo de acciones y medidas.
Los diversos programas habitacionales intentados, aunque no llegaron a concre-
tarse como una nueva política de vivienda en ese momento, buscaron retomar
el papel central del Estado en el sector habitacional con acento social y sirvieron
de experiencia previa para la formulación de la GMVV.
7
Estas tendencias fueron identificadas a partir de la sistematización de las orientaciones, me-
didas, programas y actuaciones de las instituciones que históricamente han sido rectoras y
ejecutoras de la política de vivienda en el país.
14
2.1. La progresiva privatización de la construcción de viviendas de

interés social
Hacia finales de la década de los treinta del siglo pasado se inició un com-
portamiento migratorio de la población, vinculado al impacto petrolero, dirigido
en gran medida hacia Caracas. Esta ciudad multiplicó seis veces su población
entre 1940-1970 (Barrios 2008:11). El carácter masivo e improvisado de la in-
corporación de este volumen de inmigrantes a la ciudad así como las condiciones
de salubridad y hacinamiento de las viviendas improvisadas para el asentamiento
ocasionaron una preocupación “higienista” en los gobiernos de turno8.
Entre las iniciativas estatales para enfrentar la problemática habitacional
vinculada al crecimiento urbano9, estuvo la creación Banco Obrero (BO) en 1928,
que marcó el avance hacia la institucionalización de la producción de vivienda de
interés social en el país. En sus comienzos la política ejecutada por el BO se diri-
gió al financiamiento a escala personal (Calogne y Fadda 1992), para luego, con el
desarrollo de su estructura institucional, manejar la construcción empresarial de
urbanizaciones populares de gran escala. En esa ruta, en los años 50 el Estado desa-
rrolló masivos programas de construcción de vivienda que evidenciaban su poder
de actuación en la construcción residencial en Caracas, expresado y simbolizado
en las edificaciones denominadas súper-bloques (urbanización 23 de Enero) y en
la reurbanización de El Silencio10. Como también en los quince años siguientes
se desarrollaron en la metrópoli y otras ciudades del país grandes urbanizaciones
populares de viviendas de muy buena calidad y diseño11.
No obstante, hasta 1973, en 46 años bajo la administración directa del
BO12, se construyeron en el país solamente 383.374 viviendas, magnitud bastan-
te limitada en función de satisfacer la demanda (Cuadro 1). Especialmente en
8
Se tomaron medidas de saneamiento urbano que se repitieron durante este siglo. En el perío-
do de gobierno de Pérez Jiménez se ejecutó el saneamiento del barrio El Silencio, además de
establecer el programa de eliminación de los barrios de ranchos.
9
Entre ellas se puede mencionar: el Plan Regulador de Caracas (1938), la Comisión Nacional de
Urbanismo (1946) y el Primer Plan Nacional de Vivienda (1946-1949) (Cilento 2008).
Se edificaron 97 súper-bloques con 17.399 viviendas, entre los cuales cabe mencionar: San
10
Martín (1949), Simón Bolívar (1952-53), Carlos Delgado Chalbaud (1950), Pedro Camejo (1950),
Casalta (1950), Lomas de Propatria (1954), Lomas de Urdaneta (1954), Diego de Losada (1954),
Cerro Grande El Valle (1954), Simón Rodríguez (1956-57) (INAVI 1989).
11
En el diseño y construcción de las viviendas se utilizaron normas de racionalización y estan-
darización de viviendas, producto de las investigaciones de la “Unidad de Diseño en Avance”
del BO (Hernández 2013). Como por ejemplo las urbanizaciones La Isabelica y San Blas en
Valencia.
12
Para ilustrar se puede citar: Las residencias San Antonio, Radio Caracas y Savoy en El Va-
lle (1969), Residencias Venezuela (1966), Pinto Salinas (1966), Caricuao (1969-73), Trapichito
(1973), La Quebradita, Tacagua, Don Pedro, Los Samanes, San Andrés, Campo Rico (1975-79)
(INAVI 1989).
15
Caracas, la producción de viviendas de interés social no alcanzó a cubrir el rit-

mo de crecimiento del déficit habitacional de los sectores populares, expresado
en el enorme incremento de las zonas de barrios.
En 1974 se produjo la transferencia de la construcción de viviendas de
interés social desde el INAVI al sector privado. Este giro se fue fraguando desde
principio de los años sesenta cuando la fortaleza institucional del BO se fue
perdiendo con la aparición de la figura de los promotores inmobiliarios y de la
fundación de la Banca Hipotecaria privada y el Sistema Nacional de Ahorro y
Préstamo13 (Fossi 1984; Cilento 2008; Lovera 2004). En ese sentido, paradójica-
mente, el Estado facilitó y subsidió la gradual hegemonía que fue adquiriendo
el sector privado en el mercado habitacional a través de las sucesivas medidas
oficiales tomadas entre la década de los setenta y ochenta14.
Simultáneamente se fue desmantelando la estructura institucional creada
para atender el tema habitacional. El INAVI se desprendió de sus ingenieros,
arquitectos y demás profesionales, técnicos y obreros de planta, así como tam-
bién de su maquinaria, sus terrenos y bienes inmuebles que de forma constante
empezaron a ser objeto de venta al capital privado. Se fueron reduciendo las
posibilidades de intervención directa del Estado en la construcción de viviendas
al eliminar funciones como la inspección de obras, la realización de estudios
técnicos (de suelos y topográficos) y el diseño de proyectos. Incluso se delegaron
las actividades de cobranzas y de trabajo social contratándolas a equipos “out-
sourcing” (RBV 2013; INAVI 1989; Quintana 1987).
Desde fines de los 80 se acentuó el proceso privatizador del sector con
el avance del modelo neoliberal en el proyecto nacional. No es aleatorio que
el Banco Mundial sugiriera como directriz para el tratamiento del tema ha-
bitacional: “comercializar al máximo la vivienda de bajo costo hasta hacer de
ella una mercancía barata que, con medidas adecuadas de financiación, se haga
asequible para la mayor parte de la población” (Salas 2002:69). Además de las
medidas implementadas anteriormente, en 1990 se formuló la Ley de Política
Habitacional que creó el mecanismo del ahorro obligatorio de patrones y em-
pleados para el financiamiento de la oferta y demanda del mercado inmobiliario,
constituyéndose así en un gran fondo para el financiamiento del sector privado
13
En 1961 se creó el Banco Nacional de Ahorro y Préstamo, ente central en el Sistema Nacional
de Ahorro y Préstamo.
14
El Estado movilizó recursos financieros para ponerlos a disposición de la inversión privada.
También ofreció a los promotores privados tierras urbanizadas, además de un seguro hipoteca-
rio que respaldaba la compra de las viviendas construidas que no hubiesen sido vendidas en
un lapso de dos años. Al respecto se promulgaron sucesivos decretos entre 1975 y 1986 orien-
tados a modificar las escalas de precios de las vivienda, manteniéndose la misma política de
desgravámenes del ISR y de tasas preferenciales de interés hacia el sector privado (INAVI 1989).
16
de la construcción, proveniente del ahorro de los trabajadores y de los ingresos

fiscales del Estado15.
En síntesis, se pueden puntualizar los siguientes rasgos del proceso de
privatización de la producción de viviendas de interés social:
El dominio del mercado sobre el Estado en la formulación e implementación de
la política de vivienda. La oferta de viviendas solo se dirigió a los sectores de po-
blación con capacidad de pago, quedando fuera del esquema de financiamiento
los sectores de ingresos bajos y el sector popular no bancarizado. Según cálculos
de diferentes investigadores, entre 71 y 75% de la población estaba excluida del
mercado de vivienda (Martínez Olavarría 1998:178; Calogne y Fadda 1992:28).
El fortalecimiento de un sistema financiero privado con fondos públicos. Gran parte de
la inversión en los programas de vivienda provenían de la captación de ahorro y del
seguro de pensiones de los trabajadores, lo que sirvió para que las entidades financie-
ras incrementaran la cartera de créditos inmobiliarios. Así como también la liberali-
zación del mercado hipotecario en los noventa produjo un incremento de la tasas de
interés y “surgieron los créditos indexados que con su lógica de cobro de intereses so-
bre intereses llevaron a la quiebra a miles de familias venezolanas” (MPPHV 2014:19).
La degradación del tipo de vivienda a fin de disminuir los costos. La construc-
ción empresarial privada de viviendas de interés social empleó la reducción de
los tamaños de las viviendas, utilización de materiales de baja calidad y locali-
zación de los desarrollos en predios sin servicios a fin de aminorar los costos y
aumentar las ganancias. El Estado, por su parte, avaló programas de vivienda de
interés social basados en la construcción de “soluciones habitacionales” y como
tales fueron incluidas en esta denominación, desde viviendas completas con
tamaño reducido, núcleos ampliables (vivienda progresiva), parcelamientos po-
pulares, hasta los “trailers” (INAVI 1989:390). Privó así, en la formulación de la
oferta un mecanismo de cálculo de beneficio de los contratistas, quienes bajaron
al mínimo la calidad y habitabilidad de la “viviendas fabricadas” de manera de
generar precios que no sacrificarán su ganancia y les viabilizará la obtención de
los subsidios acordados por el sector público.
El ciclo privatizador (1974-1998) produjo un incremento cuantitativo de
las unidades construidas llegando a más de un millón setecientas mil soluciones
habitacionales (Cuadro 1). En la última década de ese ciclo (1989-1998), el prome-
15
Señala Layrisse de Niculescu: “...las instituciones hipotecarias, específicamente las entidades
de ahorro y préstamo, mostraron una mayor estabilidad en la trayectoria de sus captaciones y
colocaciones después del shock de 1989 [...]. Esto obedeció fundamentalmente a la instrumen-
tación de la Ley de Política Habitacional, ya que la administración de los recursos de la Ley del
Sector Público y Ahorro Habitacional fue canalizada a través de esas instituciones hipotecarias”
(1998:62).
17
dio anual de viviendas construidas por el sector público se elevó sustancialmente

respecto al periodo anterior, pero con un significativo retroceso en su calidad. Este
deterioro se debió en gran medida al descenso del tamaño de las unidades habita-
cionales de manera que el incremento en el número de viviendas terminadas no
representó un aumento de metros cuadrados totales, construidos respecto a perío-
dos anteriores. Es decir, se construían los mismos metros cuadrados totales pero
distribuidos en más unidades de vivienda más pequeñas (MPPEHV 2014:20). Ni
aun utilizando todos estos retorcidos mecanismos, la oferta del mercado inmobi-
liario llegó a aproximarse al ritmo de incremento del déficit, estimado por el Plan
Nacional de Vivienda 1999-2003 en 2.630.998 unidades para inicios de este siglo16.
2.2. La localización de las viviendas de interés social en la periferia

Las ciudades venezolanas que experimentaron un acelerado proceso de
crecimiento desde la implantación de las actividades petroleras fueron sometidas
a la dinámica de apropiación privada de los beneficios que otorga la propiedad
privada sobre la tierra, entendida como renta del suelo urbano17. Los entes oficia-
les consideraron el factor tierra indispensable para definir las políticas de vivienda,
con la lógica de disminuir costos y se adaptaron pragmáticamente a los precios del
mercado de suelo urbano y no priorizaron los programas de adquisición adelanta-
da de tierras18. De esta manera, los desarrollos de vivienda fueron edificados en los
márgenes de las ciudades, ya que los lotes de tierra disponibles allí ubicados tenían
un costo menor. Resultante de ese proceso fue una segregación y división social
del espacio que acrecentó las distancias sociales reforzadas por zonificaciones ofi-
ciales que priorizaban y privilegiaban la ubicación de las áreas residenciales de
población con ingresos altos en contraposición del emplazamiento de la vivienda
popular destinada a áreas con una zonificación industrial y a las periferias.
16
Estimaciones del CONAVI en el 2003 citado por Núñez (2008).
17
El “rentismo” es la ganancia no producida por el trabajo como cualquier bien manufacturado,
sino por el hecho de ser propietarios de una riqueza natural (Baptista 1984).
18
A pesar de las múltiples propuestas de adquisición anticipada de tierra (1945: I Plan de
Viviendas; 1964: Informe Lander; 1965: Informe Martínez Olavarría) la actuación del Estado fue
débil ante la voracidad del ritmo de alza de los costos de los terrenos. Además, el supuesto
“ahorro” se perdía por los altos costos de urbanización debido a la extensión de los servicios y
su incorporación a los sistemas existentes (Lander, Urdaneta y Moreno 1978). Aunque en 1975
se creó el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR) con la finalidad de formar reservas
de suelo urbano, no se avanzó en esta dirección. Los recursos económicos de esta institución
fueron desviados al mercado secundario de cédulas hipotecarias y este hecho, sumado al ago-
tamiento de las reservas de terrenos que poseía el BO-INAVI para los desarrollos de vivienda
de interés social, ocasionó que las nuevas tierras utilizadas fueran precarias, sin servicios ni
conexiones urbanas.
18
Cabe destacar que en la medida que se profundizó el proceso de priva-

tización la localización de los desarrollos habitacionales populares se extendió a
terrenos cada vez más distantes y sin servicios19. En ese sentido, la ubicación de
la vivienda de interés social en áreas periféricas trajo asociada un incremento de
la segregación urbana debido a la mala accesibilidad y deficiencias de servicios,
los cuales estimularon la concentración de la pobreza en los nuevos conjuntos
habitacionales (Cariola y Lacabana 2005).
Para concluir, se puede afirmar que las políticas de viviendas de interés so-
cial del Estado venezolano desarrolladas en el siglo XX persistieron en un enfoque
de mercado con consideraciones netamente económicas que modelaron una dife-
renciación del acceso a la vivienda. Para los sectores de bajos ingresos cuya condi-
ción de vida estaba marcada por la pobreza, sobrevivencia y dificultades de inser-
ción en el mercado laboral, las acciones estatales no les proporcionaron solución a
su precaria situación habitacional. En el gráfico siguiente constatamos empírica-
mente que desde 1971 la población residente en barrios en el Área Metropolitana
de Caracas no bajó del 40%, cifra indicativa del más de un millón de personas
desplazadas del mercado de vivienda por no tener los ingresos exigidos por los
esquemas de financiamiento establecidos (Villanueva y Baldó 1994), optando por
la autogestión como mecanismo de solución a su problema habitacional.
Gráfico 1.
Población en Barrios - Área Metropolitana de Caracas
(1941-2011)
%
60 55 56
50
39 40 40
40
30
22
17
20
11
10
0
1941 1950 1961 1971 1980 1990 2001 2011
Fuentes: Elaboración propia en base a: Urquijo (1971); Barrios (2008); Fundacomun-OCEI (1993),
INE (2001, 2011)
19
En Caracas, se fueron incorporando áreas periurbanas para el desarrollo habitacional, como los
casos de 55.000 hectáreas en los Valles del Tuy (1974), de la urbanización de 4.800 hectáreas en Gua-
renas-Guatire (1974) y de los terrenos de las ciudades Losada y Fajardo (1975) (INAVI 1989:373-374).
19
La insuficiente producción de viviendas de interés social fue correlativa

a una expansión de la población en barrios, la cual ascendió persistentemente
desde inicios de los 60 hasta fines del siglo XX, llegando a alcanzar el 55% del
total metropolitano. Esta población mostró una enorme capacidad para la auto-
gestión del hábitat popular20 al construir sus viviendas en territorios precarios y
bajo condiciones de riesgo, en una proporción que a inicios de este siglo supe-
raba la mitad de las viviendas de la ciudad.
Hacia estos segmentos de población excluida del mercado inmobiliario,
pobladores de los barrios21, se dirigieron algunos programas puntuales de inter-
vención, que fueron desde la erradicación de ranchos pasando por el mejora-
miento y equipamiento de barrios (1969) y la creación de módulos de servicios
(1972) hasta el plan sectorial de incorporación de barrios del AMC (1993-1994).
A partir de los 90, con la instrumentación de la Ley de Política Habitacional, el
Estado apoyó las barriadas populares a través de programas de asistencia técnica y
promoción de Organizaciones Comunitarias de Vivienda (OCV).
Vale destacar que tales intervenciones no estaban integradas a la política
de vivienda y consistían en acciones zigzagueantes que variaban de un gobierno
a otro. No estimulaban la transformación integral del barrio ni la participación
colectiva de sus pobladores. Salvando algunas excepciones22, se impusieron los
criterios técnicos de los profesionales en detrimento de la ya débil participación
popular. Todas estas intervenciones fueron canalizadas principalmente a través
de las ONG y de asociaciones de vecinos. En todo caso, la política de vivienda
de interés social no contempló el desarrollo de las capacidades autogestionarias
de los pobladores como agentes activos y ejecutores de las viviendas del hábitat
popular, capacidades que son reconocidas posteriormente por la GMVV e in-
corporadas a la ejecución de la política.
2.3. La transición a la GMVV: ensayos de una nueva política

En 1999 el presidente Hugo Chávez asumió la presidencia planteando
un proyecto nacional que intentaba revertir, no sin contradicciones, las tenden-
20
Para 2001 el censo registraba más de 370 mil viviendas en barrios, cifra que alcanzaba el
50.3% del total de viviendas ocupadas en el AMC para la fecha (INE 2001) y que estuvo en
fuerte ascenso desde los años 60 en la medida en que se expandían y densificaban estas áreas
informales.
21
Es solo a partir de 1987 con La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (LOOU) que aparecen
los barrios incorporados a los planos del AMC.
22
Es digno de resaltar que en el proceso de descentralización del INAVI se crean institutos
regionales y municipales de vivienda entre los cuales desarrollaron experiencias participativas
exitosas, como es la experiencia desarrollada en Cumaná, en el estado Sucre.
20
cias presentes en una sociedad sometida al rentismo petrolero para destinar los
ingresos generados a la inclusión social de las mayorías. Se reformuló el esquema
democrático, poniendo el énfasis en una nueva institucionalidad y en un nuevo
modelo de gestión del Estado alrededor del poder popular comunal articulado
a estilos de participación territorialmente centrados. Con ello se resignificaba
tanto la participación protagónica de la población así como la relación de las
instituciones con el pueblo organizado.
Si bien en la primera década del siglo XXI las acciones del Estado en
materia de vivienda se enmarcaron desde el inicio en una política definida y
un plan23, los cambios sucesivos de orientación que estos experimentaron no
permitieron que dicha actuación tuviera mayor coherencia interna, continuidad
programática ni institucional (Lovera 2015). Se intentaron un conjunto de res-
puestas dispersas y algunas veces contradictorias que expresaban la búsqueda de
un camino que permitiera organizar estos ensayos, acciones e intervenciones en
una política de vivienda articulada e integral.
En este marco, el Estado sustituyó la concepción de vivienda restringida
a la unidad física habitacional y utilizó un concepto más amplio, como es el de
hábitat, incluyendo así una manera más integral de plantearse la problemática
del entorno de vida de los sectores populares. Con esa orientación replanteó
la gestión de la problemática del hábitat popular dirigiéndola no solo a cons-
truir viviendas nuevas y se adoptaron acciones para incidir más integralmente
en los territorios populares, tanto en las urbanizaciones surgidas de políticas
públicas de vivienda anteriores, en nuevos desarrollos habitacionales como en
las áreas de barrios. La gestión del hábitat popular incorporó desde muy tem-
prano la concepción participativa de la comunidad como eje de la acción pú-
blica, particularmente visible en los barrios (la regularización de la tierra con
los Comités de Tierras Urbanas (CTU); la recuperación de la infraestructura y
servicio de agua con las Mesas Técnicas de Agua (MTA), de electricidad con las
Mesas Técnicas de Electricidad (MTE), de las telecomunicaciones con las Mesas
Técnicas Telecomunicaciones (MTT) y múltiples proyectos de equipamiento e
infraestructura comunitaria impulsados por los Consejos Comunales), donde se
complementaba los ensayos de autoconstrucción de viviendas con su entorno
(Transformación del Hábitat y Sustitución de Rancho por Vivienda - SUVI).
Además, en los territorios populares se fueron concentrando diversas misiones
sociales orientadas a la inclusión integral de sus comunidades (Barrio Adentro,
23
En 1999 se promulgó la Ley del Subsistema de Vivienda y Política Habitacional (LSVPH),
política conducida por el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), que fue posteriormente
reformada en el 2005. También en 1999 el CONAVI formuló el Plan Nacional de Vivienda (1999-
2006) organizado en los seis (6) programas habitacionales que contemplaba la LSVPH.
21
con los módulos de atención primaria de salud acompañados por los Comités
de Salud; Misión Mercal, con sus diversos niveles de equipamiento, etc.). Aun
cuando estas acciones no se plantearon como una estrategia coherente y articu-
lada desde el inicio, en la práctica van mostrando un camino que posteriormen-
te intenta consolidarse con la GMVV.
Respecto a las nuevas viviendas, se formularon dos grandes experiencias
tentativas de una nueva política de vivienda como la Misión Vivienda y Hábi-
tat (2004), orientada a la construcción de unidades habitacionales a cargo de
instituciones nacionales y locales más la participación comunitaria mediante
cooperativas de autoconstrucción y la Misión Villanueva (2007), centrada en la
creación de las nuevas “ciudades socialistas” con la reubicación de comunidades
en riesgo24 (Pérez de Murci 2008). Ambas experiencias buscaron conjugar e in-
sertar la participación comunitaria en la política de vivienda. Por otra parte, par-
ticularmente en la Misión Villanueva, se buscó superar el concepto de “solución
habitacional” establecido en el período previo y reemplazarlo por la construc-
ción de viviendas terminadas, de calidad, en conjuntos habitacionales dotados
de todos los servicios y equipamientos requeridos para la escala correspondiente.
Además de las medidas y experiencias señaladas respecto al hábitat po-
pular y la vivienda de interés social, se adoptaron medidas orientadas a enfrentar
efectos de la política anterior en los sectores medios de la población, particular-
mente los referidos a la problemática del alquiler y del financiamiento indexado
a viviendas sujetas a la Ley de Propiedad Horizontal25.
Paralelamente y con muchos vaivenes, se fue configurando una nueva
institucionalidad pública del sector con la creación del Ministerio de la Vivienda
y Hábitat (2005), el cual asumió la rectoría de la política de vivienda y concen-
tró diversas funciones conexas en medio de una alta rotación en su dirección, y
del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat (SNVH)26. En este sistema, se dio
cabida a las organizaciones populares en la cogestión del proceso de producción
del hábitat, desde el diagnóstico al diseño y construcción de las viviendas, equi-
pamientos colectivos e infraestructuras así como en el control social de las obras.
A través del programa de Transformación Integral del Hábitat en reemplazo del
24
Entre otras, en Caracas Metropolitana se iniciaron los proyectos de Ciudad Mariches (2008),
Ciudad Belén (2009), Cacique Tiuna (2009), en Altos de la Rinconada, y Ciudad Caribia (2010).
25
Ley de Arrendamientos Inmobiliarios (1999), sentencia parcial sobre casos de créditos indexa-
dos (2002), Ley Especial del Deudor Hipotecario (2004).
26
El Ministerio de Vivienda y Hábitat (Minvih) se creó según Decreto Nº 3.570 de fecha 11 de
abril de 2005 y la Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat del mismo año dio origen
al Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat. Paralelamente, se eliminaron diversos entes, cuyas
competencias administrativas las asumió el Minvih (Conavi, Fondur, Inavi, Safiv).
22
de Habilitación Física de zonas de barrios, programa del desaparecido Consejo

Nacional de la Vivienda (CONAVI), se abrió paso a la incorporación de los ya
instituidos Consejos Comunales (CC) mediante el manejo de proyectos con
asesoría técnica y formación permanente.
Simultáneamente, los pobladores fueron creando espacios organizativos
para presionar hacia la participación en la problemática del hábitat popular. Por
una parte, los CC fueron consolidando su experiencia en la gestión de proyec-
tos comunitarios y abriendo un camino de participación activa en la ejecución
de viviendas. Por otra parte, se ha venido consolidando desde 2004 un amplio
movimiento de pobladores, surgido de la experiencia de los CTU, con la in-
corporación de familias con necesidad de nueva vivienda, con ocupantes de
edificios deshabitados, con inquilinos amenazados de desalojo, con conserjes de
edificios residenciales27. El Movimiento de Pobladores, de fuerte presencia en
Caracas, se ha ido fortaleciendo política y organizativamente para transformarse
a principios de la década actual en una referencia de autonomía y de propuesta
programática basada en la autogestión popular en la perspectiva del derecho a la
vivienda y el derecho a la ciudad.
Desde otro ángulo, el Ministerio de la Vivienda y Hábitat, ante la oposi-
ción de los empresarios privados dedicados al negocio inmobiliario, buscó am-
pliar la gama de agentes ejecutores de viviendas y suscribió convenios con Irán,
Uruguay, Brasil y la República Popular China, abriendo una línea de actuación
que se consolidó posteriormente con la GMVV.
Más allá de los cambios de rumbo en la política así como en la dirección
institucional y pese a los esfuerzos realizados en medio de las tensiones y conflic-
tos sociopolíticos, en los diez años transcurridos entre 1999-2010 se produjeron
593.198 mil viviendas a nivel nacional con un promedio anual cercano a las 50
mil viviendas (Cuadro 1). Esta cifra, que incluye los años 2002 y 2003 de gran
retracción económica causada por el golpe de Estado y el paro petrolero, refleja
además las indefiniciones y vaivenes de los programas habitacionales ejecutados
durante este período y de la institucionalidad pública del sector. Los resultados
obtenidos siguieron aún muy distantes de las viviendas necesarias para cubrir la
demanda y cancelar el déficit acumulado de cuatro décadas anteriores.
En el cruce de concepciones y acciones desarrolladas a lo largo de este
período, alimentado por la experiencia popular, el Estado va afinando las orienta-
27
El Movimiento de Pobladores ha llegado a incluir las siguientes organizaciones: Comités de
Tierras Urbanas, Campamentos de Pioneros, Movimiento de Ocupantes de Edificios Organiza-
dos de Venezuela (MOEOV), Red Metropolitana de Inquilinos y Organización de Trabajadores y
Trabajadoras Residenciales.
23
ciones claves de una nueva política socioterritorial de vivienda para dar respuesta
a esa deuda con la participación protagónica del pueblo organizado: la GMVV.
3. La GMVV: una nueva concepción de la política de vivienda

La GMVV surge después de varios intentos fallidos del gobierno boli-
variano en materia de vivienda y hábitat. La emergencia creada por las lluvias
de fines de 2010 acelera la puesta en marcha de esta nueva política, cuyo diseño
ya se había iniciado producto de la reflexión crítica sobre las experiencias pre-
vias. Fue anunciada por el presidente Chávez en su alocución del 13 de febrero
de 2011 para construir dos millones de viviendas entre los años 2011 y 2017,
respondiendo de esta manera al déficit estructural de vivienda y a la necesidad
más inmediata de dar una vivienda a los damnificados, cuyo número ascendía
solamente en Caracas a más de 32 mil familias atendidas a través del Plan de
Emergencia. Esta meta fue elevada posteriormente a tres millones de viviendas
hasta el final del período del Plan de la Patria 2013–2019, constituyendo un
enorme desafío no solo para el gobierno sino para el país en su conjunto.
Desde la puesta en marcha del Plan de Emergencia en 2011 hasta la fe-
cha, se han construido más de 700 mil viviendas en todo el territorio nacional.
En el Cuadro 2 presentamos el balance hasta fines del 2014, donde se da cuenta
del enorme alcance cuantitativo de la GMVV y del peso que tiene Caracas Me-
tropolitana en su implementación.
Cuadro 2.
Viviendas concluidas por la GMVV en Caracas Metropolitana
(2011-2014)
2011 2012 2013 2014 2011-2014 % / C.M.
Distrito Capital 4.996 8.941 13.144 7.861 34.942 29.3%
Miranda 14.995 22.038 22.275 12.128 71.436 59.9%
Vargas 1.537 3.447 6.051 1.772 12.807 10.8%
Caracas
21.528 34.426 41.470 21.761 119.185 100.0%
Metropolitana
Venezuela 146.718 200.080 200.370 126.525 673.693 100.0%
%CM/
14.7% 17.2% 20.7% 17.2% 17.7%
Venezuela
Fuentes: Elaboración propia con base en RBV (2013:135 y 138), MPPEHV (2014:21) y Sala Situacio-
nal del MPPHV.
24
La producción de esta magnitud de nuevas viviendas de interés social

con un buen nivel de calidad28, que supera en gran medida y con una rapidez
de ejecución sin precedentes los promedios históricos de las políticas previas,
indica el enorme desafío enfrentado por la GMVV como política de Estado con
una visión que sobrepasa lo sectorial, con el rescate de la capacidad institucional
desmantelada durante años y con la amplia movilización de actores y recursos
no solo a nivel institucional sino de toda la sociedad.
Más allá de la dimensión cuantitativa, lo más significativo de la GMVV
está representado por una nueva concepción y decidida voluntad política para
transformarla en una política de Estado que supere visiones sectoriales e integre
diversos recursos institucionales y sociales para la construcción de nuevos con-
juntos de vivienda y su hábitat. Una nueva concepción de justicia social para
garantizar el derecho a la ciudad a los sectores populares sobre la base de la de-
mocratización del suelo urbano y del acceso a servicios y bienes públicos, princi-
palmente a través de la localización de una gran parte de las nuevas viviendas en
la trama urbana de la ciudad. Una nueva concepción que la proyecta como polí-
tica socioterritorial orientada a conformar nuevos territorios de inclusión social
donde confluyen diversos programas sociales, así como nuevas comunidades par-
ticipativas y organizadas en el marco de una estrategia de reordenamiento políti-
co-territorial que tiene como horizonte la construcción de un Estado comunal.
Una vez superada la emergencia, la GMVV ha pasado a otra etapa de
consolidación para atender el déficit estructural de vivienda. Es una política que
está en un proceso de construcción permanente, orientado a superar los errores
iniciales provocados por la urgencia de la actuación e incorporar propuestas que
permitan complementar su formulación inicial, particularmente las provenientes
del movimiento popular. Una política que a partir de la construcción de nuevas
viviendas se va articulando con políticas de transformación integral de barrios
urbanos y con programas de atención a comunidades de urbanizaciones populares
construidas por la acción pública, de manera de configurar una estrategia integral
de vivienda y hábitat en la ciudad. Una política que, una vez superada la emergen-
cia, transita hacia orientaciones urbanísticas que permitan responder con mayor
rigurosidad al concepto de ciudad compacta con altas densidades y bajas alturas.
Una política que va trascendiendo con dificultades, errores y aciertos el carácter
sectorial para acercarse en la práctica, en medio de dificultades y resultados di-
versos, al concepto de política socioterritorial que constituye su espíritu esencial.
28
Las viviendas construidas por la GMVV son unidades habitacionales completas, amplias, dota-
das de servicios básicos y construidos con materiales duraderos (RBV 2013: 78-81). Este concepto
de vivienda orienta la política, aunque en la urgencia de la implementación surjan en algunos urba-
nismos problemas con la calidad de la construcción y el funcionamiento de los servicios básicos.
25
3.1. La GMVV como política de Estado

La GMVV se formula como una política de Estado que potencia e in-
tegra los diversos recursos a su disposición (institucionales, financieros, legales,
etc.) y moviliza un amplio conjunto de actores que conforman el Sistema Na-
cional de Vivienda y Hábitat, otros entes gubernamentales y el poder popular
con el fin de producir viviendas de interés social para responder a necesidades
habitacionales de corto y mediano plazo. Busca recuperar el control de la pro-
ducción de viviendas de interés social, perdido progresivamente en las décadas
anteriores, fortaleciendo la capacidad institucional para intervenir directamente
en este proceso e integrarlo desde sus ejes básicos bajo la coordinación centrali-
zada en el Órgano Superior de Vivienda y Hábitat (OSV).
Si bien la GMVV nace como una política orientada a la producción de
nuevas viviendas, desde 2014 se articula a la Gran Misión Barrio Nuevo Barrio
Tricolor (GMBNBT) dirigida a la transformación integral de barrios, en una
sola estrategia integral de vivienda y hábitat en la ciudad. En este sentido, ambas
misiones hacen parte de la misma instancia coordinadora, el OSV, y actúan tam-
bién articuladamente en el territorio29.
Dada la complejidad del trabajo de la GMVV, se creó el OSV con el
fin de establecer las políticas públicas para el desarrollo habitacional en todo
el territorio nacional30. Además, se encarga de las actividades de planificación,
seguimiento y control de la misión, así como de las políticas de selección de
terrenos, distribución de materiales, obtención de recursos financieros, formu-
lación de esquemas de gestión, selección de beneficiarios y definición de las
metas a alcanzar.
En esta instancia colectiva de alto mando se coordina en forma perma-
nente la acción de las diversas instituciones incorporadas a la misión, en una
estructura nacional que se replica a nivel estadal y municipal31. El OSV hace un
seguimiento continuo del avance de la GMVV en todo el territorio nacional a
la vez que da los lineamientos, planifica y coordina la aplicación de la política
29
Hay varias experiencias en Caracas que dan cuenta de esta articulación a través de proyectos
que contemplan en un mismo territorio la construcción de nuevos urbanismos y la transforma-
ción integral del barrio. Es el caso del urbanismo y barrio Santa Rosa en la Avenida Libertador
y el de La Silsa en Catia.
30
El OSV se creó en marzo de 2012 y fue reestructurado posteriormente en 2014, cuando se
incorpora la nueva Misión Barrio Nuevo Barrio Tricolor al Sistema Nacional de Vivienda, dando
unidad a la política de vivienda.
31
El OSV está adscrito a la Presidencia de la República, es dirigido por el Presidente, coordinado
por el Ministro de Hábitat y Vivienda y cuenta con la participación de un conjunto de ministros
involucrados directamente en la GMVV y con autoridades territoriales representativas de Cara-
cas Metropolitana. Bajo la dirección de gobernadores y alcaldes, esta estructura se replica en el
DC, en cada estado y municipio del país.
26
en sus cinco vértices fundamentales: pueblo organizado, terrenos, materiales e

insumos de construcción, ejecutores y financiamiento (RBV 2013:33).
3.1.1. Pueblo organizado: actor fundamental de la política

La GMVV parte del principio que la solución del problema de la vivien-
da solo es posible con la participación del pueblo organizado en todo el proceso
de producción de desarrollos habitacionales así como en la formación de las
nuevas comunidades, donde es central la creación de organizaciones específicas
para la convivencia y de organizaciones comunitarias en el marco del modelo
comunal.
El pueblo organizado se ha incorporado al proceso de producción de
viviendas desde la definición de la demanda real y la ubicación de terrenos hasta
hacer contraloría social del avance de las obras, con un protagonismo especial en
la ejecución de nuevas viviendas bajo diversas modalidades de gestión.
Un tema principal ha sido la cuantificación de la demanda real de vi-
viendas en todo el país, debidamente cualificada y localizada territorialmente.
Con este objetivo y producto de una amplia movilización social se llevó a cabo
en 2011 un censo nacional pormenorizado que ha permitido fijar las metas y
planificar la acción de la GMVV a corto y mediano plazo. Este registro inicial
se complementa posteriormente con un sistema de inscripción permanente
orientado a la clase media, el 0800MIHOGAR, y con la canalización de de-
mandas, algunas ya registradas, surgidas de las comunidades en forma organizada
a través de diversas modalidades, iniciativas y niveles de participación (Asambleas
Viviendo Venezolanos, Campamentos de Pioneros, Ocupantes de Edificios Or-
ganizados, grupos surgidos de los CTU y CC).
Este registro de la demanda real pormenorizada ha constituido la base
para la planificación y el establecimiento de las metas.
3.1.2. Terrenos: hacia un cambio de paradigma

Este vértice recoge un tema central de la producción de nuevos desa-
rrollos habitacionales y la GMVV ha asumido aspectos claves para atender las
necesidades de tierras con el fin de cumplir las metas de vivienda:
a. La ubicación de terrenos urbanizados y/o urbanizables asumida como
tarea conjunta de pueblo y gobierno.
b. La promulgación de nuevas leyes que permitan el acceso a estas tierras por
parte del Estado, de sus entes ejecutores y del pueblo, ya que la legisla-
27
ción previa era insuficiente para atender estructuralmente la demanda de

vivienda y actuar a corto plazo (RBV 2013:48).
c. El control de zonas de riesgo para evitar nuevas construcciones en estos
espacios.
Los mecanismos implementados, como veremos más adelante, han per-
mitido acceder a tierras ubicadas en la trama urbana, con el caso emblemático
de Caracas, poniendo en práctica principios de justicia social respecto al uso y
disfrute de la ciudad por parte de sectores sociales antes relegados a la periferia.
3.1.3. Materiales e insumos: hacia la industrialización de

la construcción de viviendas
El incremento de la demanda de insumos ocasionado por la GMVV ha
requerido de enfoques específicos desde la perspectiva de la producción y de la
distribución.
Se ha buscado estimular la producción a través de aumentar la capacidad
productiva de las empresas existentes, tanto privadas como de propiedad estatal,
fomentar la creación de nuevas empresas de propiedad social y comunal en
diversas áreas (bloqueras, herrerías, carpinterías) y de atraer inversiones extran-
jeras que trabajen en alianza con el gobierno nacional de manera de transferir
tecnologías en diferentes áreas de producción de insumos y materiales de cons-
trucción. El reto es ir hacia la industrialización de la construcción de viviendas
e impulsar la producción nacional, lo que implica avanzar hacia el cambio de
técnicas constructivas y al desarrollo de procesos industriales de prefabricación
de elementos modulares. Esta orientación se extiende incluso a los ejecutores
del poder popular mediante el desarrollo de experiencias con plantas móviles de
paneles prefabricados en sitio32.
La distribución de materiales de construcción se hace a través de Cons-
trupatria, empresa pública que centraliza las compras a los proveedores según la
planificación anual de obras de la GMVV, almacena los materiales y asegura la
distribución a todos los ejecutores por igual a través de su amplia red de centros
de acopio (54 en todo el país).
Aún con estas medidas los insumos y materiales de construcción siguen
siendo un cuello de botella que demora el cumplimiento de las obras progra-
madas y constituye una de las principales reivindicaciones del sector privado.
32
Entrevista a Nelson Rodríguez, viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano (Minvih) (29.04.15).
28
3.1.4. Ejecutores: diversificación de actores con la destacada

incorporación del poder popular
Para poder construir las viviendas planificadas existen varias modalidades
complementarias de ejecución que involucran a distintos actores logrando, una
amplia movilización de instituciones públicas, profesionales, empresas de distin-
to tamaño y formas de propiedad, y principalmente al pueblo organizado. Se
llevan adelante obras a ser ejecutadas por entes del Gobierno nacional, a través
de convenios internacionales, por entes de gobiernos estadales y municipales y
por las comunidades organizadas. A su vez, dentro de cada modalidad, existen
varios ejecutores. Por esta razón, la GMVV reúne una gran cantidad y diversidad
de actores participantes (RBV 2013:58).
El Gobierno nacional ha recuperado funciones delegadas a agentes pri-
vados durante el progresivo proceso de privatización de la producción de vi-
viendas33 y ha desplegado al máximo su capacidad ejecutora, incorporando a
esta función no solamente al Ministerio de Hábitat y Vivienda con sus entes
adscritos, sino otras instituciones y empresas públicas que tuvieran las condicio-
nes de asumirla, entre otras, de PDVSA, el Metro y la Oficina Presidencial de
Planes y Proyectos Especiales (OPPPE).
Con el fin de implementar proyectos de gran envergadura (como las
“ciudades socialistas”) se ha recurrido a ejecutar obras a través de convenios in-
ternacionales con empresas públicas o privadas extranjeras bajo un esquema de
transferencia tecnológica, cuya efectividad habría que evaluar. De hecho, según
las entrevistas sostenidas, estas tecnologías han sido implantadas directamente sin
mediar un proceso previo de adaptación a nuestra realidad34. Se plantean como
fundamentales para industrializar el sector de la construcción en el país porque
conciben las viviendas con criterios de prefabricación, sistematización y modu-
lación (RBV 2013:58). Hay experiencias de ejecución de grandes urbanismos
a través de convenios internacionales acompañadas por la implementación de
industrias de insumos prefabricados para la construcción de sus viviendas, con
presencia bien significativa en Caracas Metropolitana35.
33
La activación de la capacidad ejecutora pública implica también poner en marcha una serie de
actividades conexas que van desde el diseño de proyectos, la realización de estudios técnicos,
a la ejecución de los proyectos y supervisión de las obras.
Entrevista a Alejandro López, director del Centro de Estudios Estratégicos de la Gran Caracas,
34
OPPPE (24.02.15).
35
Nos referimos al convenio con España para construir Ciudad Bicentenaria, en los Valles del
Tuy, que ha venido acompañada de la instalación de una fábrica de paneles prefabricados ope-
rada fundamentalmente por mujeres. También en esta misma zona, a través del convenio con
Portugal, se construyen dos grandes complejos habitacionales: Lomas de la Guadalupe y Ciu-
dad Zamora, donde se han instalado plantas de prefabricados utilizados en estos urbanismos.
29
Aprovechando las fortalezas locales de gobiernos estadales y municipales,

se contempla su participación en la ejecución de viviendas, acometiendo obras de
diferente complejidad de acuerdo con los casos específicos. Para Caracas Metro-
politana estos entes locales son de mucha relevancia y han emprendido desarrollos
habitacionales emblemáticos, particularmente en el Distrito Capital, donde ope-
ran simultánea y coordinadamente el Gobierno de esta entidad y la Alcaldía de
Caracas. También hay que destacar la actividad ejecutora de la Gobernación de
Vargas y alcaldías bolivarianas de municipios periurbanos, a contraposición con
gobiernos locales controlados por la oposición que se mantienen al margen de
esta política.
Con el sector privado se busca establecer un mecanismo concertado
de viviendas de manera de garantizarle el financiamiento para participar en
la GMVV a cambio del compromiso de mantener los precios de venta finales
limitados para facilitar el acceso a sectores medios de la población. Se incor-
poran mediante el programa dirigido a sectores medios, el 0800MIHOGAR,
que permite al constructor obtener créditos a corto plazo con tasas de interés
reguladas, subsidio a los materiales de construcción a través de Construpatria
y exoneración de impuestos (RBV 2013:62). La participación del sector pri-
vado ha sido importante, cercana al 28% en el período inicial 2011-12 (RBV
2013:139), aunque mantienen constantes reivindicaciones orientadas a elevar el
límite de precio de las viviendas.
Un lineamiento principal de la GMVV es la incorporación del poder
popular como ejecutor de las nuevas viviendas, basado en el reconocimiento a
la capacidad desplegada históricamente por los pobladores de los barrios para
autoproducir su propio hábitat. Con la facilidad de acceder a la tierra urbana y el
apoyo técnico y financiero del Estado, las comunidades organizadas han llegado
a ser los ejecutores más importantes de la GMVV, alcanzando el 39% del total de
viviendas construidas en el país entre 2011-12 (RBV 2013:139). Tienen un rol
protagónico a través de los Consejos Comunales (CC) y de nuevas formas orga-
nizativas surgidas del Movimiento de Pobladores: los Campamentos de Pioneros
y los Ocupantes de Edificios (MOEOV). Son iniciativas que dignifican y hacen
crecer política y organizativamente a los sectores populares al incorporarlos al
proceso de producción de sus nuevas viviendas, de su hábitat y a la transforma-
ción de sus condiciones de vida. Además, permiten bajar considerablemente los
costos de las viviendas y obtener una alta relación entre asignación presupues-
taria y producción habitacional (RBV 2013:60, entrevista a Plinio Miranda)36.
36
Entrevista a Plinio Miranda, coordinador Nacional del Plan de Transformación Integral del
Hábitat del Ministerio de las Comunas (13.05.15).
30
Foto 1. Pioneros trabajando en la construcción de sus viviendas en el Campamento 22 de

Enero, Chacao, Caracas.
La participación de las comunidades organizadas como ejecutores de la

GMVV se realiza bajo dos modalidades:
a. La cogestión, caracterizada por la incorporación a programas institu-
cionales dentro de cuyos términos las comunidades definen los proyec-
tos de vivienda que luego serán financiados por el Estado e implemen-
tados por brigadas de la construcción surgidas de dichas comunidades.
b. La autogestión, caracterizada por la transferencia que hace el Estado de
medios de producción (financiamiento, maquinarias e insumos de la
construcción) a las comunidades, quienes aportan el trabajo y ejecutan
proyectos habitacionales que responden a una política surgida desde el
propio movimiento popular,“desde abajo”, con un esquema de mayor
autonomía y de mayor responsabilidad comunitaria en la gestión.
La modalidad de cogestión es la más extendida y está centrada en la partici-
pación de los CC a través del Plan de Transformación Integral del Hábitat (TIH)
y del programa de Sustitución de Rancho por Vivienda (SUVI), en sectores libres
de riesgos, con asignación directa de financiamiento y materiales de construcción
a los proyectos. La construcción se lleva a cabo con brigadas socialistas de la cons-
31
trucción constituidas por obreros de la comunidad con capacitación y asistencia

técnica del Ministerio de las Comunas o de la Misión Ribas37. Según nuestros
entrevistados, la puesta en marcha de estos programas de cogestión genera cambios
importantes en las comunidades que van más allá de la mejora en las condiciones
de vida que implican las nuevas condiciones de hábitat y vivienda. Estos cambios
están referidos al fortalecimiento de la organización comunitaria, mediante el in-
cremento de la participación en los diversos comités de trabajo dinamizados en el
proceso y del desarrollo de la capacidad de gestión por la práctica del proyecto, y
a la mayor colectivización de los modos de vida. El desafío principal radicaría en
mantener los niveles de participación alcanzados y en elevar cualitativamente la
organización popular una vez terminada la fase de ejecución del proyecto38.
La modalidad de autogestión se lleva adelante con la participación del
Movimiento de Pobladores a través de los Campamentos de Pioneros y de los
Ocupantes de Edificios (MOEOV), con una significativa presencia en Caracas39.
La participación de la comunidad se da a lo largo de todo el proceso, desde que
se inicia la conformación del grupo. En el caso de pioneros, en un primer mo-
mento ubican los terrenos y luchan para obtenerlos, hacen el diseño colectivo
de los proyectos de vivienda y participan como familia en la construcción, con
asistencia técnica y acompañamiento profesional. Actúan en forma de red de
comunidades de manera de superar la gestión aislada de los proyectos de cada
campamento en una práctica solidaria de apoyo mutuo. A través de estas prácti-
cas participativas los grupos van construyendo no solamente sus viviendas, sino
también las nuevas comunidades sobre relaciones que favorecen concepciones
colectivas y de solidaridad a la vez que fortalecen el movimiento de pobladores.
Aunque tiene una limitada producción de viviendas, es un modelo de
gran impacto sociopolítico por su capacidad de generar participación social, res-
ponsabilidad comunitaria y abrir un camino de construcción organizativa con
mayor autonomía del Estado. Ha logrado un importante reconocimiento ins-
titucional que permite al Movimiento de Pobladores plantear la incorporación
de otras organizaciones populares, mediante una propuesta de ley que regule la
autogestión de viviendas como un programa operado y ejecutado solamente
por las organizaciones, sin interferencia institucional40.
37
Las brigadas que operan con la Misión Ribas están constituidas por sus propios estudiantes
que construyen en las comunidades populares.
38
Entrevista a Plinio Miranda, op.cit.
39
11 de los 13 campamentos de pioneros y 14 grupos de ocupantes de edificios se localizan
en Caracas.
40
La propuesta incluye la creación de un fondo especial solamente para financiar este programa.
32
Foto 2. Mujeres del Campamento de Pioneros 22 de Enero en la autoconstrucción de

las viviendas.
3.1.5. Financiamiento: garantizar el acceso de todos a la vivienda

La GMVV requiere gran cantidad de recursos para llevar adelante la
enorme cantidad de viviendas que tiene como meta. Para ello se han diversifi-
cado las fuentes de obtención de recursos financieros a través de instrumentos
legales y se han introducido cambios en las políticas de financiamiento para la
ejecución de viviendas (RBV 2013:64).
Un paso decisivo para asegurar los recursos financieros a los proyectos de
la GMVV ha sido la creación del Fondo Simón Bolívar para la Reconstrucción
que concentra recursos provenientes de diversas fuentes con el fin de distribuir-
los a los entes responsables de proyectos específicos garantizando un flujo con-
tinuo que asegure su desarrollo (RBV 2013:64). Las fuentes de financiamiento
del Fondo son: la banca pública y privada, a través de la cartera hipotecaria
obligatoria; el aporte presupuestario del Ejecutivo nacional; el Fondo de Ahorro
para la Vivienda, tanto obligatorio como voluntario, que se canaliza a través de
Banavih y los aportes provenientes de otros fondos (Fondo Chino, etc.).
33
Para garantizar el acceso a las viviendas por parte de los sectores de me-
nores ingresos se ha implementado una política de subsidios habitacionales, de
carácter progresivo y directo, así como esquemas de créditos hipotecarios a largo
plazo. El subsidio directo habitacional contempla la exoneración del pago hasta
el 100% del costo total de la vivienda a familias de bajos ingresos y se aplica
como complemento del crédito una vez agotada la capacidad de pago del grupo
familiar.
Respecto al pago de las viviendas, en la hemerografía consultada la gran
mayoría de adjudicatarios manifiesta su voluntad de pagar y así contribuir a la
construcción de nuevas viviendas para otras familias necesitadas. En la práctica
este ha sido un proceso lento debido a dificultades en la protocolización de
las viviendas, ya que el pago está asociado a la entrega de los documentos de
propiedad, demorada por la limitada capacidad institucional para actuar en este
sentido y por problemas para legalizar la propiedad de los terrenos41. Esta es una
limitación importante de superar en la perspectiva de la sustentabilidad econó-
mica de la GMVV.
3.1.6. La asignación de las viviendas: un tema conflictivo

Un tratamiento especial requiere el tema de la asignación de las viviendas,
proceso de por sí conflictivo debido al gran volumen de familias que demandan
viviendas y con efectos directos en la conformación e integración socioterrito-
rial de las nuevas comunidades.
La primera prioridad para la asignación de viviendas construidas a través
de la GMVV la tienen los grupos familiares con mayor necesidad y vulnerabi-
lidad de sus integrantes: refugiados, familias sin vivienda inscritas en el Registro
Nacional de Vivienda ponderadas según un baremo42 y/o propuestas por los CC
de las zonas respectivas donde se construyen los urbanismos.
En el marco de la urgencia, la aplicación de este lineamiento ha sido di-
fícil y con un mayor nivel de conflictividad cuando involucra el enfrentamiento
de demandas de la población de la localidad donde se ubica el nuevo urbanismo
con las de la población en condición de refugiados que viene de fuera, ya que
los primeros aspiran a las viviendas construidas por la GMVV en sus propios
ámbitos territoriales. Los conflictos se han manifestado como movilizaciones
41
Entrevista a Saúl Chirinos, exsecretario del OSV (20.03.15).
42
Desde los datos aportados por el Registro Nacional de Vivienda y Hábitat se construyó un
baremo con una serie de criterios básicos (nivel de riesgo vital en actual sitio de habitación,
integrantes de la familia con discapacidad, jefes de hogar menores de edad, cantidad de inte-
grantes del núcleo familiar, etc.) para establecer el nivel de prioridad de cada familia en cada
estado, municipio, parroquia y sector del país (RBV 2013: 108).
34
ciudadanas43, protestas públicas, vigilias para resguardar las viviendas hasta in-
vasiones de las mismas que han culminado con desalojos violentos de los ocu-
pantes ilegales44. Pasada la etapa de emergencia, cobra fuerza el lineamiento de
fortalecer la participación de los CC en la adjudicación de las nuevas viviendas
a familias de la localidad45.
Por otra parte, la asignación de las viviendas ha tenido incidencia en la
conformación de comunidades con diversos grados de conflictividad en cuanto
a sus procesos de integración socioterritorial hacia dentro y hacia fuera de los
nuevos urbanismos. Se crean serios problemas de convivencia principalmente
en comunidades mixtas, construidas directamente en los nuevos urbanismos por
familias de diversas procedencias (distintos refugios y barrios), que no se cono-
cen ni tienen experiencias de integración previas y deben enfrentarse a vivir en
un hábitat desconocido, donde deben construir nuevas relaciones que sustituyan
aquellas desarticuladas en el proceso de la emergencia.
En síntesis, la articulación de los cinco vértices de acción bajo la coor-
dinación centralizada del OSV ha permitido a la GMVV ejecutar una gran
cantidad de viviendas de interés social en un corto período y destinarlas a los
sectores sociales más vulnerables, resultado difícil de alcanzar si no se hubiera
emprendido con voluntad política la recuperación de la capacidad de interven-
ción directa del Estado en la producción de viviendas y una visión integral de
su acción. Sin embargo, persisten problemas y conflictos creados fundamental-
mente por actuar bajo la presión de la urgencia, necesarios de superar en esta
nueva fase de la política.
Más allá de una política de Estado, la GMVV se constituye en una políti-
ca que moviliza al conjunto de la sociedad con la participación de instituciones
públicas y del sector privado; con la incorporación de cientos de profesionales
y técnicos así como de empresas públicas, privadas, de propiedad social, de pro-
piedad comunal. A esta multiplicidad de actores sociales se suma la participación
protagónica del poder popular, transformado en el principal ejecutor de vivien-
das en el marco de los programas institucionales y desde cuyas organizaciones y
43
En el caso de Vargas, la movilización popular que unificó al conjunto de dirigentes comuni-
tarios del estado sin distinciones políticas y otros actores relevantes, logró pasar de una asig-
nación del 13% al 70% de las viviendas construidas para las familias deficitarias de la entidad
(Declaraciones del Gerente de Desarrollo Social del Instituto de la Vivienda de la Gobernación
de Vargas (Ivivar). Últimas Noticias 06.11.13). Esta medida se generalizó posteriormente a toda
las entidades del país como lineamiento de la GMVV.
44
Gran parte de estos conflictos se han concentrado en los Valles del Tuy (Ciudad Betania,
Lomas de La Guadalupe, Ciudad Zamora, El Deleite, Altos del Manguito, etc.), pero se han
presentado en toda Caracas Metropolitana.
45
Entrevista a Saúl Chirinos, exsecretario del OSV (20.03.15).
35
movimientos surgen propuestas de autogestión que abren caminos a opciones

más corresponsables y con mayor autonomía para la producción de vivienda
y hábitat así como para la conformación de nuevas comunidades organizadas.
Nuevas vías hacia modelos más sustentables desde un punto de vista económico
como de integración socioterritorial.
3.2. La democratización del suelo urbano

La GMVV se enmarca en un concepto de ciudad democrática, equitativa
y justa propiciado tanto desde la institucionalidad estatal como por organizaciones
de pobladores46. El derecho a la vivienda va unido al derecho a la ciudad, de acce-
der a los beneficios que ésta otorga con igualdad de oportunidades para todos los
ciudadanos. Desde esta perspectiva un principio básico es el acceso de los sectores
populares a viviendas localizadas en zonas céntricas de la ciudad, en contraposición
con las radicaciones en la periferia urbana típicas de las tradicionales políticas habi-
tacionales públicas circunscritas a las restricciones del mercado inmobiliario. En la
GMVV este principio se asocia a la conceptualización de la vivienda como un bien
de uso, donde el valor de la tierra es igual a cero (0) de manera que solamente se
transfieren a la comunidad los costos de construcción, y la política concentra múlti-
ples recursos del Estado para asegurar la disponibilidad de terrenos aptos localizados
dentro de la trama urbana, evadiendo mecanismos del mercado del suelo urbano.
3.2.1. Ubicación de los terrenos y mecanismos de control del suelo

urbano
El requerimiento de tierras aptas para cumplir con las amplias metas pro-
puestas - más de 250 mil viviendas solo en el Distrito Capital al 2019 (MPPEHV
2014:86) - ha supuesto activar diversos mecanismos y recursos para ubicar los te-
rrenos disponibles, particularmente aquellos que estaban subutilizados dentro de
la trama central de la ciudad a la espera de su revalorización en el mercado inmo-
biliario, con el fin de evaluar técnicamente sus condiciones para la construcción
de proyectos de vivienda y para viabilizar la ocupación legal de dichos espacios.
46
El derecho a la ciudad democrática, equitativa y justa está en el centro del planteamiento
de la GMVV (Sesto 2015) y su referencia particular a Caracas está recogida principalmente por
la Alcaldía de Caracas, la cual incluye este concepto en sus propuestas de Caracas Ciudad
Socialista (Alcaldía de Caracas 2009:2) y de Planificación - Transformación Urbana de Caracas
(Alcaldía de Caracas – GDC 2014: 2-10). Por parte de la organización popular, el Movimiento de
Pobladores viene planteando desde 2004 la democratización de la ciudad en cuyo centro está
la recuperación del suelo urbano. Según los dirigentes de este movimiento, la recuperación de
tierras urbanas localizadas centralmente en la ciudad para la vivienda de interés social como
política de Estado constituye una conquista del movimiento popular (Entrevista a Juan Carlos
Rodríguez, dirigente del Movimiento de Pobladores, 26.05.15).
36
Ubicar los terrenos aptos para construir que se encuentran localizados

centralmente constituye un eje de acción de la GMVV y se asume como una
responsabilidad conjunta entre pueblo y gobierno (RBV 2013:50). En este sen-
tido, se han activado simultáneamente los diversos entes de gobierno con el fin
de ubicar y evaluar técnicamente los terrenos así como múltiples organizaciones
populares movilizadas en función de ubicar, cuidar y custodiar los espacios don-
de construir nuevos conjuntos habitacionales. Esta movilización conjunta ha lo-
grado registrar un gran número de terrenos subutilizados en áreas céntricas del
Distrito Capital y es un criterio de acción que se mantiene en vigencia como
expresión de corresponsabilidad en la gestión de la GMVV.
Paralelamente, se despliega la base legal para viabilizar la ocupación de los
terrenos ubicados bajo el concepto de la vivienda como bien de utilidad pública,
dejando a la tierra solamente el valor de uso, y no como mercancía transable en
el mercado. “Las nuevas leyes permiten emitir decretos de ocupación temporal
sobre terrenos desocupados y, en caso de que los estudios determinen que son
viables para la ejecución de proyectos de vivienda, prevén un método progresivo
de valoración de su justiprecio para que el Estado los adquiera.” (RBV 2013:52).
Se promulgaron tres leyes de gran importancia: Ley de Emergencia para Terrenos
y Vivienda, que establece las ocupaciones inmediatas de los terrenos seleccionados
para la construcción de desarrollos habitacionales mediante la creación de Áreas
Vitales de Vivienda y Residencia (AVIVIR)47, figura que desactiva cualquier nor-
ma legal previa aprobada a nivel municipal respecto al uso del suelo y legitima
su uso residencial para la GMVV48; Ley de Precio Justo para la Valoración de Te-
rrenos49, que disminuye la plusvalía derivada de la inversión pública sobre dichos
terrenos y permite reducir su costo de adquisición actual para el Estado50 y la Ley
47
La Ley de Emergencia para Terrenos y Vivienda, promulgada en enero de 2011, permite activar
mecanismos extraordinarios de coordinación con otros entes del Estado y del ámbito privado
con el fin de enfrentar con éxito y rapidez la crisis de vivienda incentivada por la emergencia
de las lluvias (RBV 2013: 71). A través de las Áreas Vitales de Vivienda y Residencia (AVIVIR) se
delimitaron aquellas zonas destinadas a la construcción de desarrollos habitacionales para ser
ocupadas inmediatamente (entre otras, los terrenos subutilizados de la trama urbana dedicados
a estacionamiento, almacenamiento o bien baldíos).
48
Entrevista a Nelson Rodríguez, op.cit.
49
Decreto Presidencial con fuerza de Ley para la determinación del justiprecio de bienes inmue-
bles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabilidad
del 15 de junio de 2012.
50
Según el procedimiento legal se reconoce al dueño como valor del terreno el costo de la últi-
ma transacción que haya sido asentada en el Registro, actualizado según índice del BCV. En la
práctica este procedimiento disminuye el valor de mercado del terreno debido a que muchas de
las transacciones registradas no declaraban el valor efectivo para evadir impuestos nacionales
y municipales. Por otro lado, particularmente en el caso de Caracas, una parte significativa de
los que se decían dueños de los terrenos nunca pudieron probar su propiedad legal, ya que
eran en realidad solamente pisatarios de tierras públicas (Entrevista a Nelson Rodríguez, op.cit).
37
del Régimen de Propiedad de las Viviendas de la GMVV que define la propiedad

familiar de las viviendas y la propiedad multifamiliar, colectiva, del terreno y las
áreas comunes51.
Esta última ley, según palabras del presidente Chávez, tiene como base
que “la propiedad para el socialismo es un derecho, no es privilegio”52. Es decir,
no es solo para aquellas personas que tengan el dinero para obtenerla (impor-
tante por el valor de cambio), sino que los bienes sean para aquellos que los
necesitan (importantes por el valor de uso). Bajo este principio las viviendas
otorgadas con subsidios del Estado a las personas más necesitadas tienen limi-
taciones para su venta, su compra y formas de pago con el fin de evitar que se
conviertan en mercancías, canjeables en el mercado capitalista e inaccesibles con
el tiempo a los pobres53. A pesar de estas restricciones, cabe destacar la aparición
de ventas y ocupaciones irregulares de viviendas de la GMVV, fenómeno que se
viene monitoreando y combatiendo desde la institucionalidad estatal54. Por otra
parte, surgen problemas en torno a la propiedad familiar cuando se producen
rupturas y cambios en la familia. Queda como asunto pendiente avanzar o un
modelo más flexible de movilidad habitacional que considere los cambios en la
vida familiar y ocupacional.
Estas leyes que regulan la expropiación con ocupación inmediata de tie-
rras urbanas destinadas a viviendas de interés social, en condiciones de pago no
regidas por el mercado y transferidas de manera gratuita a formas de propiedad
colectiva del suelo urbano representan un avance significativo en el control del
mercado del suelo. Su implementación ha traído aparejada duras críticas del em-
presariado del sector inmobiliario así como de otros sectores críticos a la política
bajo el argumento de vulnerar el derecho a la propiedad privada y el derecho a
la libre comercialización de la vivienda55.
51
Esta Ley fue publicada en abril de 2011 y establece, entre otros, las formas de propiedad, el
contenido y registro del documento de propiedad, la conformación del Comité Multifamiliar de
Gestión y sus funciones.
52
Diario Ciudad Caracas, 12.08.13: “En socialismo la propiedad es justicia”.
53
Ministro Francisco Sesto, en declaraciones al Correo del Orinoco, 16.02.13.
54
El Viceministerio de Redes Populares de Vivienda hace un monitoreo permanente para veri-
ficar que las familias ocupantes de las viviendas en los nuevos urbanismos sean realmente las
asignadas y ya en octubre de 2014 había 60 investigaciones abiertas en la Fiscalía por irregula-
ridades en la compra venta de viviendas de la GMVV con la detención de las personas implica-
das (Minvih 08.10.14). Recientemente, en el marco de la llamada Operación de Liberación del
Pueblo (OLP), se ha acentuado la acción fiscalizadora para recuperar un número importante de
viviendas ocupadas ilegalmente.
55
Entre otros el Presidente de la Cámara Inmobiliaria de Venezuela (Informe 21 del 18.09.13),
Provea (2012).
38
3.2.2. La localización de las nuevas viviendas: recuperación de áreas

céntricas de la ciudad
La localización de las nuevas viviendas con centralidad urbana representa el
espíritu de la GMVV y guía su implementación desde el inicio, con el Plan de Emer-
gencia, a través de la decisión presidencial de utilizar los terrenos subutilizados de las
áreas céntricas de la ciudad para la construcción de viviendas de interés social. Sin
embargo, la disponibilidad de suelo urbano con esta característica es limitada, particu-
larmente en las condiciones de urgencia en que se inicia la implementación de la po-
lítica, de manera que el gobierno ha debido recurrir a la cartera de terrenos públicos
en manos de las distintas instituciones y actuar en todo el territorio metropolitano.
En la Caracas Metropolitana la GMVV tiene tres estrategias de localiza-
ción de las nuevas viviendas que abarcan todo su territorio.
a. La construcción de edificios de viviendas aislados o en pequeños y
medianos conjuntos habitacionales en zonas céntricas de la ciudad
dotadas de servicios y condiciones de movilidad. La localización de
nuevos urbanismos en la trama urbana de la ciudad se extiende desde
áreas del centro tradicional con los principales ejes de circulación que
lo conectan con el este de la ciudad (Avenida Libertador con Sabana
Grande), hacia áreas residenciales conformadas por urbanizaciones de
sectores medios y hacia áreas de la trama central de zonas populares
(Catia, Antímano, El Valle, Petare, La Vega).
Esta localización alcanza un significativo peso cuantitativo en la
ejecución de la GMVV dentro de la Caracas Metropolitana repre-
sentado por la gran cantidad de nuevos urbanismos desarrollados en
su trama urbana que le dan visibilidad a la política56. Tiene un carác-
ter emblemático dentro de la GMVV, ya que concreta una dimensión
central del principio de justicia territorial en la ciudad mediante la
recuperación de tierras con centralidad urbana para la vivienda po-
pular que habían sido entregadas a la especulación inmobiliaria.
56
Según nuestra propia base de datos de nuevos urbanismos, de 121 nuevos urbanismos loca-
lizados en el AMC, 107 están ubicados dentro de la trama urbana de la ciudad, mientras el resto
están en áreas de barrios o en áreas de expansión inmediata de la ciudad. 88 urbanismos se
ubican en las subregiones periféricas de la CM (Valles del Tuy, Guarenas – Guatire, Altos Mirandi-
nos, Vargas). Esta información se levantó con base a fuentes hemerográficas y oficiales e incluye
los nuevos urbanismos total o parcialmente entregados, ejecutados por diversos entes públicos
del gobierno nacional y gobiernos locales, por convenios internacionales y por el Movimiento de
Pobladores. Deja fuera los desarrollos de viviendas a través de los programas SUVI y TIH, los
conjuntos habitacionales inconclusos del sector privado intervenidos por entes públicos y urba-
nismos en construcción sin viviendas habitadas.
39
Foto 3. Urbanismo OPPPE 16 A, Omar Torrijos, en la Avenida Bolívar, en pleno centro de la

ciudad.
Foto 4. Urbanismo J.R. Núñez Tenorio, ubicado en la Avenida Roosevelt, urbanización Los
Rosales, localización tradicional de sectores medios.
40
Desde la perspectiva de los habitantes ha permitido relocalizar

en zonas céntricas a miles de familias que estaban relegadas a áreas
periféricas de barrios, en situación de alto riesgo, sin servicios ni
condiciones de movilidad. Desde el punto de vista de la ciudad esta
estrategia de localización inicia la redensificación y el repoblamiento
de áreas subutilizadas del centro tradicional y de otras centralidades
urbanas con el impulso de usos mixtos nucleados en torno a la vi-
vienda que las llenan de actividades permanentes57. Se va gestando
una continuidad urbana, antes plagada de intersticios debido a los
terrenos ociosos, que contribuye a concretar el modelo de ciudad
compacta establecido en el Plan de la Patria y ratificado por la estra-
tegia de desarrollo territorial de la GMVV (RBV 2013:85).
Foto 5. Entre la ciudad y el barrio: Nueva Comunidad Socialista Hugo Chávez, en la trama
urbana popular de La Vega.
57
Entrevista a José Rafael Núñez, director de Planificación Urbana de la Alcaldía de Caracas
(26.02.15).
41
Sin embargo, es una localización no exenta de conflictos articulados

en torno a la competencia por la tierra con el capital inmobiliario58 y
a la incorporación de nuevas comunidades populares, principalmente
en áreas residenciales de sectores medios, donde frecuentemente son
rechazadas por la comunidad local. Tras las diferencias objetivas en
los modos de vidas y formas de convivencia subyace en muchas de las
comunidades de sectores medios una visión clasista de la sociedad que
estigmatiza a los sectores populares, rechaza la vecindad con ellos en
el territorio y, a la vez, les niega el derecho a la ciudad, justificando los
patrones históricos de segregación59. Estos conflictos se enmarcan en la
polarización política que traspasa nuestra sociedad, llegando a enfren-
tamientos y agresiones directas en algunas situaciones coyunturales.
b. La localización de intervenciones de gran y mediana escala en áreas
de expansión inmediata de la ciudad, incluyendo las llamadas “ciu-
dades socialistas” planificadas para incorporar grandes volúmenes de
población60. Esta es una localización que permite reubicar habitantes
damnificados de barrios urbanos e incorporar familias con necesidad
de vivienda de las propias comunidades locales dentro de los lími-
tes del área metropolitana. El desarrollo de estas áreas de expansión
urbana inmediata, al igual que en el caso anterior, se enmarca y da
concreción al modelo de ciudad compacta, particularmente cuando
el proceso se guía por una visión planificada a través de diversos pla-
nes zonales que contemplan diversos servicios urbanos61. Sin embar-
go, en el caso de las “ciudades socialistas”, la estrategia puede tener
impactos negativos sobre el funcionamiento de la ciudad si no se
planifican adecuadamente los servicios para la incorporación de las
grandes cantidades de nuevos habitantes y si no se acompañan con
políticas específicas los procesos de integración socioterritorial de las
58
El acceso a terrenos situados en municipios controlados por la oposición es mucho más
conflictiva, de ahí que el Estado abandone la recuperación de dichas tierras y la disputa sea
conducida por el Movimiento de Pobladores, quienes tienen un número significativo de campa-
mentos de pioneros en esas áreas (Entrevista a Andrés Antillano, dirigente del Movimiento de
Pobladores. 05.07.15).
59
Entre las áreas detectadas donde se han evidenciado con mayor intensidad estos conflictos
se encuentran Montalbán, Baruta, Colinas de Vista Alegre, Valle Abajo y La Paz, así como diver-
sos sectores de Vargas (Tanaguarena, Los Corales, etc.).
60
Entre otras: área del Fuerte Tiuna, en El Valle, donde se levanta Ciudad Tiuna; Sector Altos
de La Rinconada - Las Mayas, con grandes urbanismos como Cacique Tiuna, Turmerito, Nuevo
Barrio Las Mayas, Nuevo Barrio Santa Eduvigis.
61
Planes zonales del Ministerio de Vivienda y Hábitat: Sector Tazón - Las Mayas - El Valle y
Sector Antímano - La Yaguara - Mamera - El Junquito.
42
nuevas comunidades, cuya conflictividad se asocia a la gran escala de

estos conjuntos.
Foto 6. Vista panorámica de una ciudad socialista: Ciudad Caribia.
c. La localización de intervenciones de mediana escala y de gran escala

en grandes lotes de terrenos en las subregiones de la periferia metro-
politana, principalmente en los Valles del Tuy y en Vargas. Esta estrate-
gia de localización reproduce tendencias de políticas previas y supone
reubicar a una cantidad importante de población damnificada proce-
dente de barrios caraqueños fuera del área metropolitana y, por tanto,
reproducir situaciones de desarraigo complejas y difíciles de superar
(Lacabana y Cariola 2006: 72-73). Además, de no implementarse un
desarrollo planificado decisivo que apunte a la generación de empleo
y servicios en estas subregiones de la periferia y que se logre incre-
mentar la heterogeneidad socioeconómica de sus habitantes, se puede
llegar a concentraciones de amplias zonas de pobreza que reproduzcan
situaciones críticas presentadas en otras experiencias latinoamericanas
con la aplicación de políticas de construcción masiva de viviendas de
43
interés social62. De este riesgo da cuenta la emergencia de diversas

situaciones conflictivas presentadas en los nuevos urbanismos de la pe-
riferia metropolitana, principalmente en los Valles del Tuy, en torno a
los procesos de integración socioterritorial de las nuevas comunidades.
Foto 7. Grandes conjuntos habitacionales se desarrollan en terrenos disponibles de la perife-

ria metropolitana, como Ciudad Zamora en Cúa, Valles del Tuy.
La GMVV es un motor para la transformación de la ciudad y promueve

procesos de renovación urbana en las áreas donde se implementa sin que la inser-
ción de las intervenciones responda necesariamente a planes de desarrollo urbano
diseñados con anterioridad. Si bien hay algunos planes iniciados previamente que
identifican terrenos para viviendas donde se insertan luego los desarrollos habita-
cionales de la GMVV, como los planes zonales ya mencionados y los surgidos de
las experiencias de planificación participativa de la Alcaldía de Caracas63, otros han
62
Hacemos referencia principalmente al caso chileno donde se ha aplicado durante un lago
período una política de vivienda calificada de exitosa por su respuesta masiva a la demanda
popular, pero cuya puesta en marcha ha significado crear nuevos problemas de exclusión y
desintegración social ligados a la concentración de amplios sectores de pobreza en la periferia
de las grandes ciudades de ese país (Rodríguez y Sugranyes 2004, 2005; Ducci 2008).
63
Nos referimos a los planes surgidos como iniciativa de la Alcaldía de Caracas en el marco de
la experiencia de planificación participativa a través de gabinetes parroquiales y comunidades
organizadas desarrollados desde 2009. Un ejemplo representativo es el Plan Catia, formulado
como plan de reordenamiento urbano de esa parroquia que se potencia con la GMVV como plan
integral (Fundacaracas 08.02.12).
44
ido surgiendo sobre la marcha de esta política como una necesidad de orientar
el desarrollo urbano local y de responder diversas necesidades de equipamientos,
servicios y movilidad en la ciudad64. Sin embargo, esta articulación no se logra en
los municipios controlados por la oposición ni con el conjunto del Área Metro-
politana donde la propuesta de plan estratégico para Caracas impulsada por la Al-
caldía Metropolitana, no incorpora la política de construcción de nuevas viviendas
y considera lineamientos en torno a la tierra contradictorios con los planteados
por la GMVV, dejando gran margen de acción al capital inmobiliario y sacrali-
zando la propiedad privada del suelo urbano65. También carecemos de una visión
integral del desarrollo de Caracas Metropolitana donde se incluyan las subregiones
periféricas que hacen parte del funcionamiento del sistema metropolitano en su
conjunto. Visión indispensable para orientar la política de vivienda y las estrategias
de ocupación del suelo urbano.
En síntesis, la GMVV establece una estrategia de control del mercado del
suelo urbano que constituye un factor central de una política de vivienda que se
plantea disminuir los niveles de desigualdad social, mediante su incidencia en el
patrón de segregación urbana al viabilizar la localización de nuevas viviendas de
interés social en áreas céntricas de la metrópoli. Es esta una estrategia innovadora
y subversiva, inédita a nivel de nuestras experiencias latinoamericanas, centrada en
controlar un factor señalado por diversos estudios como la clave de los procesos
de segregación urbana asociados a las políticas de vivienda implementadas para
atender la demanda de los sectores populares (Sabatini y Brain 2008; Segura 2014).
Sin embargo, su aplicación es un proceso complejo y conlleva riesgos al mantener
ciertas continuidades en dicho patrón que pueden resultar en la reproducción de
desigualdades y de procesos de desintegración social, como los que se evidencian
como producto de políticas de vivienda masiva en otros países de la región.
64
Dentro de la trama urbana, en algunos casos las intervenciones de la GMVV han impulsado
planes urbanos de mayor alcance donde se integran, como el del Paseo Vargas con la renova-
ción de la Av. Bolívar propuesto por la OPPPE y otros planes territoriales zonales surgidos de la
experiencia de planificación popular impulsada por la Alcaldía de Caracas bajo el concepto de
revitalizar nuevas centralidades en la ciudad, a través de la metodología de planificación-trans-
formación (Alcaldía de Caracas 2014).
65
Las propuestas en torno a la vivienda y el hábitat así como a la tierra urbana del Plan Estraté-
gico Caracas Metropolitana 2020 (PECM 2020) de la Alcaldía Metropolitana y las contenidas en
los planes de las alcaldías controladas por la oposición (Chacao, Baruta, El Hatillo y Sucre del
Estado Miranda) son contradictorias con la GMVV, pues parten de concepciones irreconciliables
respecto al derecho a la ciudad y a la vivienda. Respecto a la vivienda, el PECM 2020 solamente
hace referencia a la rehabilitación física de los barrios no a construcción de nuevas viviendas. En
una lógica contraria a cualquier solución colectiva y de corresponsabilidad con las instituciones
públicas, la Alcaldía del Municipio Sucre del estado Miranda y la Alcaldía Metropolitana proponen
una ordenanza para promover la propiedad privada y transformar a los vecinos en propietarios
para acceder a créditos con el fin de mejorar individualmente sus viviendas (Programa de Gobier-
no para la Alcaldía del Municipio Sucre de Carlos Ocariz y declaraciones al diario El Universal del
presidente de la Comisión de Ambiente del Cabildo Metropolitano, (El Universal 23.9.14).
45
3.3. La GMVV como política socioterritorial: inclusión social

y participación con organización popular
Además del peso político institucional que tiene la GMVV como política
de Estado que conlleva la democratización del suelo urbano, desde su concep-
ción asume un carácter socioterritorial.
La GMVV es una política pública de vivienda y hábitat orientada a la
inclusión social y la participación de las comunidades organizadas de los nuevos
urbanismos, facilitando procesos de integración socioterritorial. El papel prota-
gónico de los sectores populares en esta política fundamenta su legitimación en
el derecho constitucional a una vivienda digna (Art.82) y a la participación para
el cumplimiento los derechos sociales y políticos.
La GMVV como política socioterritorial se desenvuelve en tres grandes
planos. Uno es la integralidad de su concepción como política que va mucho
más allá de construir viviendas para constituirse en una política orientada hacia
la inclusión social y la transformación territorial. Otro es la explícita incorpo-
ración de diversas organizaciones comunitarias para participar en la gestión y
ejecución de la política. Y en un plano mayor, la GMVV se constituye como
propuesta política alternativa orientada a impulsar cambios sustanciales en la
matriz urbana dominante, incidiendo en los patrones históricos de segregación.
Conceptualizar la GMVV como política socioterritorial para contra-
rrestarla con una política sectorial de vivienda social, significa analizarla como
política que a) continúa e integra diversas políticas públicas participativas y de
inclusión social en marcha desde hace más de una década (Jungemann 2014); y
b) contribuye a la construcción de nuevos territorios populares urbanos con co-
munidades organizadas que abren caminos para diversos procesos de integración
socioterritorial en la ciudad.
La GMVV como política va incorporando progresivamente aportes del
movimiento popular y la participación de organizaciones populares en una mis-
ma dirección: conformar comunidades organizadas en territorios de inclusión
social con facilidades de acceso a servicios y equipamientos sociales de todo
tipo y con la atención prioritaria de diversas políticas sociales y misiones, en la
perspectiva de una progresiva articulación hasta la conformación de comunas.
En tanto política socioterritorial integral, la GMVV considera las siguientes
dimensiones como áreas prioritarias de atención para la conformación e integra-
ción de las comunidades hacia adentro y hacia afuera de los nuevos urbanismos: la
dimensión política-organizativa (construcción de nuevas comunidades organizadas),
la dimensión social (referida a la incorporación de la acción social del Estado en el
territorio para fortalecer la inclusión social) y la dimensión socioproductiva (referida
46
al desarrollo de la economía solidaria y comunal bajo un concepto de la sustentabi-

lidad). Estas dimensiones se integran y concretan en los nuevos urbanismos diferen-
ciados por su localización, escala, procedencia de las familias y participación de las
nuevas comunidades en la gestión de sus viviendas, dando pie a diversos procesos de
integración socioterritorial. Estos procesos forman parte de la transformación social
y territorial en marcha orientada a la construcción de valores ciudadanos que privi-
legian modos de vida colectiva y una cultura comunal.
3.3.1. Organizaciones y espacios de participación del poder popular

en la GMVV
La implementación de la GMVV como política socioterritorial de vi-
vienda implica un reto organizativo y comunitario enorme para las familias de
los nuevos urbanismos y las instituciones del Estado que las acompañan en esta
tarea. La reubicación de grupos familiares de los barrios en los nuevos urbanis-
mos significa un cambio importante en su vida comunitaria y una reorientación
en su cotidianeidad urbana. Vivir en un nuevo urbanismo implica, como ideal
colectivo y como pauta política, construir valores de solidaridad y de conviven-
cia, cuidar el bien común, autogestionar servicios y ejercer diversas funciones en
corresponsabilidad con el Estado; metas no fáciles de lograr que requieren, entre
muchas otras condiciones, una gran flexibilidad en la implantación de estrategias
claras, coordinadas y articuladas.
Conforme a esta orientación de la política, el Estado promueve diversas
formas de organización popular en los urbanismos de la GMVV que tienen
como objetivo formar nuevas comunidades activas y participativas, buscando las
maneras más adecuadas para construir su integración hacia adentro y hacia afue-
ra de cada ámbito espacial particular. Las principales organizaciones populares
presentes en la GMVV pueden ser agrupadas de la siguiente manera: organiza-
ciones para la vivienda promovidas por el Estado; organizaciones comunales y
organizaciones alternativas.
a. Organizaciones para la vivienda promovidas por el Estado: Asamblea Viviendo

Venezolano y Comité Multifamiliar de Gestión
En la perspectiva de formar comunidades organizadas la GMVV ha impulsa-
do la constitución de dos organizaciones, la Asamblea Viviendo Venezolanos (AVV)
y el Comité Multifamiliar de Gestión (CMG), con el fin de promover la participa-
ción en el acceso a la vivienda y en la convivencia en los nuevos urbanismos.
Entre las funciones más importantes de los CMG están: ejercer contraloría
social, establecer normas para la vida dentro de los nuevos urbanismos y establecer
47
Foto 8. La nueva comunidad organizada decide sus normas de convivencia en el urbanismo

de la Calle Maury, en Catia.
48
relaciones de corresponsabilidad con las instituciones estatales encargadas de los

equipamientos y servicios sociales. Los retos para las familias organizadas en CMG
son grandes y los problemas muy complejos porque en los nuevos urbanismos se
crearon condiciones difíciles de convivencia particularmente en la etapa de emer-
gencia, con la incorporación aleatoria de familias damnificadas provenientes de
distintos refugios y de distintos barrios, con reglas, dinámicas y realidades sociales
propias, quienes se han debido enfrentar al desafío de compartir un nuevo hábitat
y construir una nueva comunidad. En general, se observa en las familias que habi-
tan los nuevos urbanismos una amplia disposición a organizarse en Comités Mul-
tifamiliares de Gestión para desarrollar las formas más adecuadas de convivencia y
de corresponsabilidad en el funcionamiento del nuevo hábitat urbano.
Para cumplir funciones comunitarias (como labores de mantenimiento
de áreas comunes y otras) y de convivencia, los grupos familiares organizan los
CMG por piso o por edificio, de acuerdo a la escala del urbanismo. Los habi-
tantes disponen por lo general de algunas experiencias previas de participación
en sus barrios de origen, solo que las condiciones de la vida cotidiana en un
urbanismo son diferentes y requieren prácticas de adaptación cultural a nivel
familiar y comunitario.
Los problemas más comunes que aparecen en la realidad del nuevo há-
bitat son aquellos relacionados a equipamientos sociales, espacios comunes o
servicios que son manejados por los CMG. Otros problemas son los que surgen
en torno a la convivencia desde el ámbito intrafamiliar hasta actos de mayor
grado de violencia, como es la intromisión de bandas delictivas que controlan
territorios comunes dentro de algunos urbanismos hasta lograr el desalojo de las
viviendas66. Sin tener una dimensión real de la violencia en los urbanismos de la
GMVV, este se ha convertido en un fenómeno mediático que los estigmatiza de
manera general como nuevos territorios de violencia. El Minvih en coordina-
ción con otras instituciones del Estado viene interviniendo de diversas formas
para detectar y controlar este tipo de irregularidades así como aquellas asociadas
a la venta o traspaso irregular de las viviendas67. En la actual coyuntura, luego
de ensayar un plan de paz68, el Estado ha emprendido una estrategia represiva
66
Se trata de realidades recurrentes en urbanismos de gran escala, que exigen una intervención
directa de las fuerzas e instituciones del Estado, mientras los problemas menores pueden ser
resueltos en el ámbito de los CMG en cada urbanismo. (Entrevista a Egla Rengifo, viceministra de
Redes Populares del Minvih. 11.05.2015).
67
Entrevista a Egla Rengifo, op.cit.
68
El Plan por la Vida y la Paz impulsado por el Ministerio de Interior y Justicia en territorios popu-
lares, incluidos algunos nuevos urbanismos, busca la desmovilización de bandas delictivas y la
reinserción de sus jóvenes miembros en actividades legales con resultados muy controversiales.
49
más contundente para enfrentar esta problemática en los nuevos urbanismos,

acompañada posteriormente por acciones de fomento a la convivencia con la
participación de las comunidades involucradas69. La aplicación y resultados de
esta estrategia deben ser evaluados mediante un estudio específico en terreno.
La GMVV contempló desde su inicio la creación de las Asambleas Vi-
viendo Venezolanos, pero es ahora cuando el Ministerio de Vivienda y Hábitat
reimpulsa su conformación para ir creando condiciones de integración, identi-
dad y convivencia de las comunidades a lo largo del proceso de producción de
los nuevos urbanismos. De esta manera, las AVV van superando una debilidad
de la etapa de emergencia, que tanta relevancia tuvo en Caracas por la concen-
tración de familias damnificadas. Las AVV se conforman por distintas vías70 y se
encargan de diversos asuntos a lo largo del proceso de producción de los nuevos
urbanismos: ubicación del terreno, contraloría social de las obras, la convivencia
así como futuros servicios y equipamientos colectivos que requieran las familias
en su nuevo hábitat. Queda por evaluar en la siguiente fase de investigación si
familias conformadas como comunidades en este proceso previo desarrollan
efectivamente un mayor sentido de pertenencia e identidad socioterritorial, de
solidaridad y convivencia así como de compromiso y corresponsabilidad con las
tareas por asumir en el nuevo urbanismo.
En el camino orientado hacia la construcción de comunidades organizadas
y participativas en los nuevos urbanismos existen avances y limitaciones tanto en las
mismas comunidades como en las acciones de las instituciones del Estado, lo que se
expresa en una gran heterogeneidad y desigualdad de niveles y formas organizativas
y de corresponsabilidades alcanzadas así como en enormes complejidades, limita-
ciones y diversos niveles de conflictos originados por problemas de convivencia.
La atención de los problemas de convivencia y su prevención requieren
una política de acompañamiento institucional de la GMVV que vaya desde
el establecimiento de claras instrucciones para la conformación de los AVV y
CMG y de acciones preventivas coordinadas entre las instituciones competentes
hasta diversas formas de intervención más directa del Estado para disolver focos
de alta conflictividad en los urbanismos. Hasta ahora no ha habido una política
de acompañamiento institucional explícita y compartida. Las acciones empren-
69
Nos referimos a la Operación de Liberación del Pueblo (OLP), estrategia de intervención de
fuerzas militares y policiales para detectar bandas de delincuentes que controlan y operan en los
nuevos urbanismos, la cual es seguida por una estrategia de fomento a la convivencia basada
en fortalecer la participación y organización así como en mejorar la infraestructura y los servicios
de acuerdo con las demandas comunitarias.
70
Las familias se agrupan según sus particularidades en asambleas originadas en empresas o
instituciones públicas o bien en asambleas que se reúnen de acuerdo con su origen territorial
común (MPPEHV 2014:44).
50
didas en este sentido han sido puntuales, descoordinadas y su calidad y alcance

dependen del ente ejecutor del urbanismo y otras instituciones involucradas.
Con el reimpulso de las AVV el Estado muestra la intención de implementar
una política de acompañamiento desde el inicio de la conformación de las co-
munidades en el proceso de producción de los urbanismos71.
Existen iniciativas interesantes surgidas desde estas nuevas organizaciones
y no desde la acción estatal que buscan articular a los nuevos urbanismos loca-
lizados en un mismo eje territorial72. Experiencias de articulación organizativa
para presentar demandas comunes a las instituciones en torno a problemas de
calidad de las viviendas y deficiencias en la cobertura de servicios, que luego se
amplían a otros problemas compartidos como los derivados de la convivencia. La
potencialidad de este tipo de iniciativas se basa justamente en el fortalecimiento
de la organización de las comunidades en Comités Multifamiliares de Gestión y/o
Consejos Comunales y se proyecta mucho más allá al abrir un camino de articula-
ción de los nuevos urbanismos en la perspectiva de la integración socioterritorial
al interior de sus comunidades y con comunidades de su entorno urbano.
b. Organizaciones comunales: Consejos Comunales, Comunas

La GMVV busca integrar y articular los nuevos urbanismos a la lógica de la
reorganización político-territorial como modelo de sociedad orientado a la con-
formación de un Estado comunal a través del impulso de organizaciones comunita-
rias de carácter comunal, como son los Consejos Comunales (CC) y las Comunas73.
El impulso a los Consejos Comunales y el tránsito a la conformación
de la comuna son distintos en los diferentes urbanismos. Los avances o limi-
taciones de este proceso dependen, entre otros factores, de la experiencia de
participación y liderazgo en organizaciones de las comunidades de origen y
de las condiciones de conformación de las nuevas comunidades, incluyendo el
grado de integración y de identificación previa del grupo así como su nivel de
organización y participación para producir su futuro hábitat.
71
Entrevista a Mary Yanet Ramírez, coordinadora de Organización en Nuevos Urbanismos, V.M.
de Participación del MinComunas, y Ana Ángel Gutiérrez, V.M. de Redes Populares del Minvih
(22.05.2015).
72
Este es el caso del Consejo Territorial de Nuevos Urbanismos de El Recreo (CONTURB), donde
se reúnen los voceros de los CMG de los diversos urbanismos ubicados en la parroquia El Re-
creo para reivindicar en conjunto la atención a problemas comunes de servicios básicos de las
viviendas (ascensores, tarifas eléctricas, suministro de agua) y a necesidades de equipamientos
colectivos (liceo) frente a las instituciones competentes del Estado. Además, consideran colecti-
vamente problemas de convivencia a resolver por las propias comunidades (Entrevista a Eduardo
Ron, vocero de CONTURB. 12.06.15).
73
Esta visión es parte integral de la GMVV a partir del pensamiento del presidente Chávez so-
bre la importancia de la participación del pueblo organizado para hacer posible el derecho a la
ciudad (Sesto 2015).
51
En este sentido, la conformación de la organización comunal dentro de

los nuevos urbanismos se asocia directamente al proceso de constitución de sus
comunidades:
1. Comunidades constituidas en el momento de la entrega del nuevo urbanismo
por grupos familiares mixtos que no se conocen previamente y se conforman
de manera relativamente arbitraria, debido a la urgencia de la acción estatal con
diferentes procedencias: diversos refugios con damnificados de distintos barrios,
cuotas de instituciones públicas y familias de la misma localidad que han sido
asignadas al urbanismo por la GMVV. En estos casos, la creación de Consejos
Comunales en los nuevos urbanismos es una tarea bastante difícil y muchas
veces conflictiva, atravesada por problemas serios de liderazgo comunitario.
La conflictividad está asociada principalmente a la constitución de las nuevas
comunidades, que han debido crear nuevas relaciones directamente en el ur-
banismo sin ningún nivel de conocimiento, integración y organización previa
y cuyas redes sociales en los barrios de origen han sido desarticuladas debido
a la separación de familias. Como una crítica compartida por todos los entre-
vistados, se señala que el acompañamiento del Estado a los grupos familiares
desde los refugios hasta su reubicación a los nuevos urbanismos y su adaptación
al mismo con la orientación de construir comunidad ha sido muy deficitario.
2. Comunidades constituidas por grupos familiares que se organizan en el mis-
mo proceso de producción del nuevo urbanismo. Son los casos de comu-
nidades bien diferenciadas de acuerdo con su origen y a los procesos orga-
nizativos que impulsan: las Asambleas Viviendo Venezolanos, organizaciones
como CTU o CC que promueven nuevos urbanismos y los Campamentos
de Pioneros. Más allá de sus diferencias, estas comunidades tienen una cierta
homogeneidad interna, crean identidad socioterritorial y se consolidan a lo
largo del proceso de producción de las viviendas. Salvo el caso de Pioneros,
que veremos más adelante, la conformación de CC una vez habitados los
nuevos urbanismos es un proceso relativamente natural porque es la organi-
zación de base que la gente conoce y que le ha permitido a las comunidades
desarrollar y administrar sus propios proyectos comunitarios en los barrios.
Incluso, hay casos donde se busca conformar solamente esta organización y
no el CMG. En general, en estas comunidades puede desarrollarse un mayor
nivel de corresponsabilidad, que no significa que la relación de los Consejos
Comunales con las instituciones del Estado esté libre de conflictos.
3. Comunidades ya organizadas en Consejos Comunales que se activan en los
programas cogestionarios de vivienda (como el TIH del MinComunas). En
estas comunidades los CC se encargan de presentar los proyectos de vivienda
52
e impulsar dinámicas y procesos organizativos básicos para llevar adelante el

complejo proceso de autoconstrucción (ubicación de terrenos; conformación
de nuevos comités de trabajo, brigadas de construcción con la incorporación
de mano de obra calificada local, etc.). Son experiencias que fortalecen la
propia organización a través del incremento de la participación comunitaria,
el desarrollo de sus capacidades de gestión de proyectos y el logro de las metas
mediante el esfuerzo colectivo. Sin embargo, existe la preocupación institu-
cional por la sostenibilidad del nivel organizativo alcanzado por los Consejos
Comunales una vez concluidos estos proyectos y el desafío de proyectarse a
un nivel superior en la perspectiva de creación de la comuna74.
La conformación de comunas en los nuevos urbanismos de la GMVV
en la Caracas Metropolitana aún es incipiente. Existen algunas comunidades
con un nivel mayor de organización previo que están más adelantadas con el
proyecto de comuna en su urbanismo75, pero por lo general es un nivel de ar-
ticulación de los Consejos Comunales con mayor desarrollo en el interior del
país. La perspectiva para la construcción de comunas en los nuevos urbanismos
está abierta y falta mucho camino por andar para concretar esta transformación
en estos nuevos territorios.
c. Las organizaciones alternativas

Las organizaciones alternativas son experiencias que surgen desde la base
y no son impulsadas por el Estado, pero sí legitimadas por él. Este es el caso de
dos organizaciones del Movimiento de Pobladores que son las más importantes
en el ámbito de construcción de vivienda y hábitat: los Campamentos de Pio-
neros y el Movimiento de Ocupantes de Edificios Organizados de Venezuela
(MOEOV)76, cuya actuación más importante se concentra en Caracas. Como
vimos anteriormente, estas organizaciones se insertan en un modelo de formas
populares de autogestión de vivienda y hábitat propuesto por el Movimiento de
Pobladores como parte de la política de la GMVV77.
74
Entrevista a Plinio Miranda, op.cit.
75
Hay comunas en construcción, entre otros, en los siguientes urbanismos de Caracas: Ca-
cique Tiuna en el sector La Rinconada, Valle Abajo en el sector Cortada de Catia - Gramovén,
Ciudad Hugo Chávez en Vargas; Brisas del Alba, que se ubica e integra en la Comuna del Buen
Vivir de Caricuao.
76
El MOEOV forma parte del Movimiento de Pobladores y surge en el año 2010 como respuesta a
las familias ocupantes de edificios abandonados, cuyo propósito es el rescate de la infraestructura y
la organización de estos espacios. Toma fuerza a partir del Decreto Presidencial 8.248 del año 2011,
mediante el cual el gobierno expropia 14 edificios ubicados en su mayoría en la trama urbana de
Caracas en el Municipio Libertador.
77
Ver 3.1.4. Ejecutores.
53
Foto 9. Los Campamentos de Pioneros se visibilizan en diversas áreas de la ciudad.
La organización y participación comunitaria es la base del proceso de

autogestión que se está concretando en la construcción de los urbanismos po-
pulares o campamentos de pioneros, las llamadas “Nuevas Comunidades Socia-
listas”. Aunque se plantea una orientación comunitaria similar a otros casos de
organizaciones comunales de la GMVV (conformar una comunidad bajo los
principios de solidaridad, de relaciones horizontales, de decisiones colectivas),
los campamentos se diferencian en la participación amplia y permanente de las
familias bajo un modelo de autogestión con principios organizativos autónomos
y valores anticapitalistas.
Sin embargo, en la práctica la aplicación de estos principios tiene sus
límites. En la opinión de entrevistados, los campamentos de pioneros actuales
presentan problemas causados por liderazgos que pretenden reproducir ciertas
jerarquías en la organización comunitaria, falta de reconocimiento del principio
de apoyo mutuo entre campamentos y también carecen de un nivel de identifi-
cación como parte del movimiento. Estos problemas inciden en la articulación
entre los campamentos existentes y profundizan su carácter autorreferencial y es
en las nuevas comunidades de pioneros actualmente en conformación donde se
plantea superar estas debilidades78.
78
Entrevista a Juan Carlos Rodríguez, op.cit.
54
El Movimiento de Ocupantes de Edificios Organizados de Venezuela

(MOEOV) tiene principios similares de organización y autogestión a los pio-
neros, con énfasis en el trabajo voluntario de las familias y otros integrantes
del movimiento. La recuperación de edificios abandonados y expropiados por
el Estado es una estrategia articulada a la GMVV y apoyada por un trabajo de
acompañamiento del Ministerio de las Comunas. Pioneros y ocupantes son un
ejemplo emblemático para una transformación socioterritorial urbana basada en
un alto grado de autonomía de la organización comunitaria y de autogestión.
3.3.2. Lo socioproductivo: entre lineamientos indefinidos

y experiencias limitadas
La incorporación de la dimensión socioproductiva a la concepción de la

GMVV tiene como objetivo promover la integración de las comunidades hacia
adentro y hacia fuera de los nuevos urbanismos en una perspectiva de la autosus-
tentabilidad comunal a más largo plazo. En la práctica, esta dimensión es bastan-
te heterogénea y llega a tener una expresión en el diseño arquitectónico de los
distintos urbanismos, desde locales en las plantas bajas de los edificios y espacios
para huertos organopónicos en las azoteas hasta amplios espacios comunes para
proyectos agroecológicos en algunos urbanismos de gran escala79. También se
han impulsado Empresas de Propiedad Social (EPS) en varios urbanismos para
producir insumos de construcción para la GMVV y GMBNBT80 (carpinterías,
herrerías, bloqueras, etc.) con un desarrollo desigual marcado por experiencias
positivas que se sustentan en el tiempo y otras que desaparecen prontamente.
Se observa un cierto alcance de algunos proyectos socioproductivos que in-
dica su potencialidad para la integración socioterritorial a través del afianza-
miento de relaciones en la propia comunidad y con comunidades vecinas81.
79
Es el caso del urbanismo La Limonera en Baruta.
80
Son por lo general pequeñas EPS que cuentan con un porcentaje importante de participación
de mujeres. Entre otros ejemplos, se han creado este tipo de EPS en los urbanismos Nuevo
Barrio Macarao, La Limonera y Cacique Tiuna.
81
Ese es el caso, entre otros, del Urbanismo Valle Abajo de Catia que tiene varias empresas
productivas (herrería, bloquera, carpintería, panificadora y huerto organopónico), algunas de las
cuales están produciendo también para las comunidades del Eje Comunal Gramovén, al cual
pertenecen.
55
Foto 10. Habitantes del urbanismo Valle Abajo, en Gramoven, construyen el huerto organo-
pónico comunitario.
Si bien el concepto de lo socioproductivo se ha ido integrando al diseño

y al desarrollo de los nuevos urbanismos y hay propuestas y avances interesantes
por investigar a nivel de las EPS, de los locales y de las actividades agroecológicas,
predomina una amplia opinión crítica sobre el fracaso prevaleciente en los inten-
tos de materializar esta dimensión de la GMVV82. Se observa el uso frecuente de
los locales por pequeños comerciantes con una proliferación de actividades infor-
males indicativa de la reproducción de la lógica del barrio en los nuevos urbanis-
mos. Los factores que se conjugan en la debilidad del tema socioproductivo de
la nueva política de vivienda son tanto de carácter estructural, ligados al limitado
papel de la economía social dentro del modelo rentista83, como relacionados a la
82
Entrevistas a Paola Posani, presidenta de Fundacaracas (23.04.15); Francisco Sesto, op.cit.;
Alejando López, op.cit.
83
Varios intentos del gobierno bolivariano de incluir la economía social y solidaria como elemen-
to estructural dentro del proyecto político de desarrollo comunal hasta ahora han fracasado de-
bido a la hegemonía de la lógica rentista del mismo modelo y de la cultura de la propia sociedad
venezolana (Lander 2015).
56
falta de claridad de la GMVV al respecto84. Es importante destacar, por un lado, la

potencialidad que tiene este tema para las comunidades de los nuevos urbanismos
especialmente en una perspectiva de transformación socioterritorial hacia una
economía comunal y, por otro lado, insistir en la necesidad de superar los límites
culturales con una política social integral para avanzar en esta dirección.
Foto 11. En la Carpintería Comunal del urbanismo Cacique Tiuna, La Rinconada, se producen
muebles para la GMVV.
3.3.3. Los nuevos urbanismos como territorios de inclusión social

Los nuevos urbanismos están concebidos como espacios de intervención
de la amplia gama de políticas sociales del Estado, incluidas las misiones, para
84
Si bien hay una reglamentación que establece la propiedad de los locales comerciales ubi-
cados en los nuevos urbanismos en manos de la Inmobiliaria Nacional y administrada por ella
(Gaceta Oficial 40.638 del 13.04.2015), no hay criterios explícitos sobre su uso. Dentro de la
lógica de las leyes de fortalecimiento del poder popular, deberían ser usados principalmente por
organizaciones sociales, ya sea cooperativas, EPS u otras, para contrarrestar la lógica del peque-
ño comercio privado. También se podría ampliar su uso a servicios atendidos por instituciones
públicas. En todo caso, el uso de estos espacios amerita una definición conceptual de mayor
alcance en la cual habría que involucrar directamente a las organizaciones populares.
57
atender problemas de exclusión y pobreza de las comunidades populares85. Esta

visión socioterritorial de la acción estatal es un aspecto central que diferencia
la actual estrategia de vivienda, incluyendo GMVV y GMBNBT, de cualquier
otra experiencia previa en esta materia en el país dada la fortaleza y centralidad
que tiene la política social en el proyecto bolivariano.
Foto 12. Los niños se apropian de los espacios colectivos en los urbanismos Santa Eduvigis
de Las Mayas y Calle Brasil, Comandante Eterno, de Catia.
Las políticas y misiones facilitan la inclusión social de las familias habi-

tantes, principalmente a través de servicios a la comunidad cuya base material
son los equipamientos colectivos que complementan a las viviendas, incluidas
las Bases de Misiones donde se atiende a la población en situación de pobreza
85
Particularmente, las misiones sociales cubren un espectro amplio de la problemática de la
exclusión social referida a familias populares (Hogares de la Patria, Bases de Misiones, etc.), a
sectores específicos como ancianos, mujeres, jóvenes (Madres del Barrio, Jóvenes del Barrio,
Amor Mayor, etc.), así como a áreas particulares de atención (salud con Barrio Adentro; educa-
ción con Misiones Robinson, Ribas, Sucre, alimentación a través de Misión Mercal y casas de
alimentación, etc.). Además de las misiones sociales, está el conjunto de políticas sociocultura-
les, tecnológicas, de atención de justicia, dirigidas a comunidades populares, así como servicios
comunitarios surgidos de estas (como las radios comunitarias).
58
extrema86. Equipamientos y servicios que deben desarrollarse de acuerdo con

la escala de los urbanismos dentro de su perímetro o bien estar disponibles en
el sector urbano adyacente donde se inscribe el nuevo desarrollo habitacional.
Foto 13. Los locales con comercios y servicios del urbanismo J.R. Núñez Tenorio facilitan la
integración de la nueva comunidad con los vecinos en la Avenida Roosevelt.
Para los nuevos urbanismos, el funcionamiento de servicios sociales re-

presenta un factor que puede facilitar los procesos de integración socioterrito-
rial de las comunidades, tanto al interior de ellas como con las comunidades ve-
cinas. Aquellos urbanismos ubicados en la trama urbana central, especialmente
los que están sobre vías principales, tienen la posibilidad de desarrollar algunos
equipamientos y servicios a nivel metropolitano donde confluyan diversos sec-
tores sociales de toda la ciudad87. En tanto los servicios de nivel vecinal tienen
un potencial integrador para las comunidades de los urbanismos con las de su
86
Nos referimos a servicios que se atienden a través de equipamientos colectivos puntuales
(unidades educativas, centros de salud, plazas, etc.) y por medio de redes, como el transporte.
87
Es el caso de aquellos urbanismos situados sobre la Avenida Bolívar, donde se ha propuesto
un concurso de proyectos para el desarrollo de equipamientos colectivos que dinamicen las
actividades culturales, recreativas y sociales de este eje peatonal y vial; también tienen esta
característica algunos urbanismos ubicados en Sabana Grande, cuya estructura permite incor-
porar servicios de alcance metropolitano.
59
vecindario inmediato, como es el caso de mercados populares, unidades educa-

tivas, infocentros, así como una amplia gama de servicios públicos.
Desde otra óptica, los servicios sociales en la GMVV se entienden tam-
bién como fuentes de trabajo para las familias de los nuevos urbanismos y co-
munidades vecinas, contribuyendo a disminuir los desplazamientos de los servi-
dores públicos y optimizar la atención a la comunidad.
Aun cuando no disponemos todavía de información que sustente un diag-
nóstico real de la situación, hay diversos indicios de las debilidades en la creación
de servicios sociales urbanos en o para los nuevos urbanismos. Muchas críticas se
han levantado por parte de actores que adversan la GMVV señalando deficiencias
en servicios y equipamientos colectivos que inciden en incrementar el déficit ya
acumulado en algunos sectores de Caracas88.También ha habido diversas protes-
tas comunitarias demandando estos servicios, principalmente en zonas de la pe-
riferia metropolitana donde se ha ubicado un gran número de urbanismos con la
concentración de grandes volúmenes de nueva población y donde los servicios
existentes ya estaban saturados, con focos críticos en los Valles del Tuy y Vargas89.
En la práctica de la GMVV, la construcción de equipamientos colecti-
vos con el desarrollo de los servicios requeridos es un proceso lento, complejo
y que necesita una coordinación oportuna con las diversas instituciones del
área social para asegurar su funcionamiento. Por una parte, en el marco de la
emergencia primero y más recientemente de la crisis económica, la construc-
ción de los urbanismos se ha llevado adelante como un proceso que se inicia
con la construcción de las viviendas y contempla el desarrollo posterior de los
equipamientos colectivos y servicios sociales, creando un desfase en el tiempo
para cubrir la demanda de dichos servicios90. Por otra parte, según nuestros
entrevistados, ha habido deficiencias en la coordinación institucional entre el
OSV con las instancias del área social que no están incorporadas a este órgano91.
Esta deficiente coordinación del gobierno en su conjunto ha afectado la pla-
nificación y oferta oportuna de los servicios sociales demandados, ya que estos
88
Peña (2013); declaraciones de Zulma Bolívar, presidenta Instituto Metropolitano de Urbanismo
(Noticias 24 09.09.13); intervención en Foro del Musarq de Alberto Lovera (19.09.13), www.
musarq.blogspot.com.
89
Una demanda muy extendida se refiere al equipamiento educativo, cuya deficiencia ha sido
detectada no solamente en las subregiones periféricas, sino también en la trama central de
la ciudad (Entrevista a José Rafael Núñez, director de Planificación Urbana de la Alcaldía de
Caracas. 26.02.15). Esta deficiencia se traduce en problemas de deserción escolar y de largos
desplazamientos a centros educativos ubicados en otros sectores urbanos.
90
Declaración del viceministro Nelson Rodríguez a El Nacional (El Nacional 21.11.13) y entrevista
a Egla Rengifo, op.cit.
91
Entrevistas a Plinio Miranda, op.cit., y Francisco Sesto, op.cit.
60
requieren incorporar al personal capacitado e insumos técnicos y logísticos para

funcionar efectivamente en los equipamientos colectivos construidos. También
afecta negativamente la oferta efectiva de servicios localizados en el área urbana
adyacente para los desarrollos habitacionales de menor escala que no contem-
plan su construcción. Esta deficiencia de la coordinación institucional entre el
órgano planificador en materia de vivienda con las instituciones del área social
representa un vacío de la política necesario de superar y constituye un desafío
para la acción futura92.
A manera de resumen de lo expuesto en esta sección, la GMVV se plan-
tea como una política que trasciende el carácter sectorial referido al hábitat y
la vivienda para proyectarse con una visión integradora más amplia orientada
a conformar nuevos territorios populares de inclusión social con comunidades
organizadas en la perspectiva del modelo de reorganización territorial comunal.
La concreción de esta visión de la política transita un camino difícil entre las po-
tencialidades de esta conceptualización y una práctica definida por la urgencia
inicial, por múltiples conflictos en la conformación de nuevas comunidades y de
sus organizaciones así como por vacíos en la acción y coordinación institucional
en la construcción de nuevos urbanismos.
Más allá de los aspectos conceptuales y de los problemas detectados en
esta etapa de la investigación, este es un tema central que debemos profundizar
en la fase siguiente a través del estudio en terreno de los procesos de inclusión
social, de participación y organización comunitaria así como de integración
socioterritorial de las nuevas comunidades.
4. Conclusiones preliminares: avances, riesgos y desafíos de

la política y orientaciones para la investigación
Luego de más de 70 años de aplicación de políticas de vivienda de interés
social, transformadas progresivamente en un negocio y fuente de acumulación
para agentes inmobiliarios, la GMVV marca un cambio sustancial y replantea la
acción del Estado en esta área. Tiene como contexto un proyecto nacional de
transformación social donde el Estado asume un rol central a través del control
de los ingresos petroleros, orientándolos a favor de las mayorías dentro de un es-
quema de participación protagónica del pueblo organizado. En la nueva política
ya no es el sector financiero-inmobiliario el que domina y define su orientación
92
Indicios de avance en este sentido son las declaraciones recientes de un alto funcionario
del Ministerio de Educación que plantea como lineamiento de esta institución dotar a cada
urbanismo de la GMVV de su correspondiente equipamiento y servicio escolar (simoncito,
escuela básica y liceo) para garantizar que niños y jóvenes tengan la oportunidad de formarse en
sus propias comunidades y evitar de esta manera la deserción escolar (Prensa Minvih 21.07.15).
61
ahora es el Estado el que recupera su capacidad institucional, perdida con la pri-

vatización neoliberal, para controlar e implementar una estrategia de vivienda
basada en los intereses y necesidades de los sectores populares, quienes se incor-
poran como actores activos en su formulación y ejecución.
Se plantea como política de Estado mediante la utilización de sus di-
versos recursos y la movilización de una gran cantidad de actores en torno a
una fortalecida institucionalidad pública de la vivienda. La amplia movilización
social impulsada por la GMVV se centra en la participación de las comunidades
organizadas, pero da cabida a una multiplicidad de actores, incluido el sector
privado de la construcción que se integra dentro de las directrices definidas por
la política. Con la fuerza de ser una política de Estado, la GMVV ha desarrolla-
do una acción de amplio alcance en los cinco años de implementación. Se han
construido en el país entre 2011 y 2014 muchísimas más viviendas de mejor ca-
lidad que las precarias “soluciones habitacionales” ejecutadas por el sector públi-
co en toda la década de los 90 y se ha alcanzado promedios anuales de unidades
terminadas nunca antes logrados por política alguna en el país. Esta importante
producción habitacional ha sido posible con la significativa participación del
pueblo organizado tanto en su calidad de ejecutores de un gran número de vi-
viendas demostrada históricamente como de actores activos mediante propues-
tas de nuevos esquemas de autogestión incorporados en la política.
Orientada a la producción de nuevas viviendas, la GMVV se va articulan-
do a la transformación integral de los barrios (GMBNBT) en una sola estrategia
habitacional, para actuar bajo una misma concepción y con una coordinación
centralizada en todas las expresiones del problema habitacional. Este es un cami-
no recién iniciado donde aún hay mucho por recorrer de manera de fortalecer
los mecanismos de articulación entre ambas misiones y su acción en la práctica
con el fin de obtener impactos significativos en la calidad de vida de los terri-
torios populares así como en la recuperación de una ciudad integrada y justa. El
estudio empírico de las intervenciones de esta estrategia articulada de hábitat y
vivienda en el caso de Caracas permitirá conocer los avances y desafíos a la ac-
ción pública en esta materia.
La democratización del suelo urbano en el contexto del derecho a la
ciudad es un paso fundamental de la GMVV para incidir en los procesos de
segregación urbana mediante el control de mecanismos del funcionamiento
especulativo del mercado de la tierra. Particularmente, en Caracas se ha logrado
recuperar terrenos ubicados en la trama urbana para viviendas de interés social,
rompiendo con la lógica del mercado, de manera tal de reubicar dentro de la
ciudad a población procedente de áreas periféricas en riesgo. Sin embargo, la
62
recuperación de localizaciones céntricas para la vivienda de interés social ha ido

acompañada de las tradicionales tendencias a localizar parte importante de estas
viviendas en las áreas periurbanas. En estos emplazamientos, de no considerarse
la adecuada atención de políticas sociales y urbanas, se corre el riesgo de con-
centrar territorialmente la pobreza y de reproducir procesos de desintegración
social como los ocasionados por otras experiencias latinoamericanas de políticas
de construcción masiva de viviendas de interés social en las periferias metro-
politanas. Por otra parte, mantener el principio del acceso a terrenos céntricos
de la ciudad supone enfrentarse a intereses del capital inmobiliario y competir
con este también en un plano conflictivo, particularmente en áreas de la ciudad
controladas por gobiernos locales de oposición. Este es un desafío para la im-
plementación de la política y para las nuevas comunidades que buscan terrenos
adecuados donde desarrollar los nuevos urbanismos.
La característica más resaltante de la GMVV reside en la concepción so-
cioterritorial de la política que constituye la continuación y consolidación en el
área de la vivienda de las políticas públicas participativas iniciadas desde los co-
mienzos del proceso bolivariano. Esta concepción socioterritorial va más allá de
lo sectorial referido a la construcción del hábitat y la vivienda de interés social
para incorporar una visión más amplia dirigida a conformar nuevos territorios
populares de inclusión social donde se construyen comunidades organizadas y
participativas en el marco del modelo de reorganización territorial comunal.
No solamente se construyen nuevos conjuntos habitacionales, se intenta crear
nuevas comunidades organizadas para ejercer el gobierno de sus territorios y
decidir su desarrollo así como crear nuevos modos de vida que refuercen el
valor de lo colectivo con relaciones de convivencia, solidaridad y apoyo mutuo.
Como dijimos anteriormente, concretar esta visión en la práctica pasa por un
difícil camino entre las potencialidades del modelo y las fallas en la imple-
mentación de la política definida por la urgencia inicial, los diversos conflictos
surgidos en la conformación de las nuevas comunidades y en los vacíos de la
actuación y coordinación institucional en los nuevos urbanismos.
Es en los procesos de integración socioterritorial referidos a la confor-
mación de las comunidades hacia dentro y hacia fuera de los nuevos urbanis-
mos donde se han generado serios problemas que requieren atención especial
de parte de la acción pública, la cual ha tenido muchos vacíos en el acompa-
ñamiento a las comunidades en formación. Han surgido conflictos asociados
a la convivencia interna de las nuevas comunidades, a la convivencia con las
comunidades locales del área donde se insertan así como impactos a nivel me-
tropolitano con la incorporación de grandes volúmenes de población en áreas
63
ya problemáticas por sus déficit de servicios, infraestructura y empleo. La inte-

gración socioterritorial de las nuevas comunidades es un proceso cuya mayor
o menor conflictividad se asocia a características específicas de los urbanismos
dentro del heterogéneo conjunto que estos conforman, donde juegan factores
tales como la localización y escala del conjunto habitacional, la procedencia de
las familias y el proceso de conformación de la nueva comunidad así como el
nivel de organización previa de la comunidad y su participación en la produc-
ción del nuevo asentamiento.
En relación a este último aspecto, surgen de la experiencia del movi-
miento popular nuevos esquemas de autogestión del hábitat y de la conforma-
ción de comunidades que abren caminos para superar problemas de integración
socioterritorial a la vez que representan alternativas económicas de menor costo
que permiten darle sostenibilidad a la GMVV en una coyuntura de caída del
ingreso petrolero.
El estudio de estos procesos a nivel empírico, considerando la heteroge-
neidad de intervenciones habitacionales organizadas en una tipología de urba-
nismos, constituye el siguiente paso de esta investigación con el fin de formular
propuestas concretas que mejoren y consoliden la GMVV.
La urgencia por atender la emergencia que marcó el inicio de la GMVV
dio pie a improvisaciones, vacíos, indefiniciones y descoordinación en la actua-
ción pública. Pasado ese momento se abre una nueva etapa destinada a atender
el déficit estructural y se crean condiciones para introducir cambios que mi-
nimicen los problemas y riesgos surgidos de la urgencia junto con desarrollar
las potencialidades propias de las concepciones orientadoras de esta política. La
formulación de propuestas surgidas de la investigación en marcha con el aporte
de las comunidades involucradas constituirá una contribución a esta política
abierta a un constante proceso de perfeccionamiento y complementación a lo
largo de su corta pero trascendente trayectoria.
64
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Directora General de Investigación

Coordinador del Fondo Editorial Méndez Castellano

Edición al cuidado de:

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Cecilia Cariola (Coordinadora)

el impacto de la política de vivienda en los procesos que determinan la confor-

1.1. El contexto nacional: algunos elementos básicos para entender

proyecto nacional y contribuye a explicar sus logros. Este modelo orientado a

1.2. La GMVV: una experiencia inédita en la región

cional en el contexto del derecho a la vivienda y el derecho a la ciudad3. En la

1.3. Aproximación metodológica

2. Situación de partida: revisión de las políticas de vivienda previas a

dichas variaciones han estado enmarcadas, en un menor o mayor grado, en los

Por otra parte, al analizar la dinámica de implementación de la política

tendencias principales7: la de la privatización de la producción y la de la locali-

2.1. La progresiva privatización de la construcción de viviendas de

Caracas, la producción de viviendas de interés social no alcanzó a cubrir el rit-

de la construcción, proveniente del ahorro de los trabajadores y de los ingresos

dio anual de viviendas construidas por el sector público se elevó sustancialmente

2.2. La localización de las viviendas de interés social en la periferia

Cabe destacar que en la medida que se profundizó el proceso de priva-

La insuficiente producción de viviendas de interés social fue correlativa

2.3. La transición a la GMVV: ensayos de una nueva política

de Habilitación Física de zonas de barrios, programa del desaparecido Consejo

3. La GMVV: una nueva concepción de la política de vivienda

La producción de esta magnitud de nuevas viviendas de interés social

3.1. La GMVV como política de Estado

en sus cinco vértices fundamentales: pueblo organizado, terrenos, materiales e

3.1.1. Pueblo organizado: actor fundamental de la política

3.1.2. Terrenos: hacia un cambio de paradigma

ción previa era insuficiente para atender estructuralmente la demanda de

3.1.3. Materiales e insumos: hacia la industrialización de

3.1.4. Ejecutores: diversificación de actores con la destacada

Aprovechando las fortalezas locales de gobiernos estadales y municipales,

Foto 1. Pioneros trabajando en la construcción de sus viviendas en el Campamento 22 de

La participación de las comunidades organizadas como ejecutores de la

trucción constituidas por obreros de la comunidad con capacitación y asistencia

Foto 2. Mujeres del Campamento de Pioneros 22 de Enero en la autoconstrucción de

3.1.5. Financiamiento: garantizar el acceso de todos a la vivienda

3.1.6. La asignación de las viviendas: un tema conflictivo

movimientos surgen propuestas de autogestión que abren caminos a opciones

3.2. La democratización del suelo urbano

3.2.1. Ubicación de los terrenos y mecanismos de control del suelo

Ubicar los terrenos aptos para construir que se encuentran localizados

del Régimen de Propiedad de las Viviendas de la GMVV que define la propiedad

3.2.2. La localización de las nuevas viviendas: recuperación de áreas

Foto 3. Urbanismo OPPPE 16 A, Omar Torrijos, en la Avenida Bolívar, en pleno centro de la

Desde la perspectiva de los habitantes ha permitido relocalizar

Sin embargo, es una localización no exenta de conflictos articulados

nuevas comunidades, cuya conflictividad se asocia a la gran escala de

Foto 6. Vista panorámica de una ciudad socialista: Ciudad Caribia.

c. La localización de intervenciones de mediana escala y de gran escala

interés social62. De este riesgo da cuenta la emergencia de diversas

Foto 7. Grandes conjuntos habitacionales se desarrollan en terrenos disponibles de la perife-

La GMVV es un motor para la transformación de la ciudad y promueve

3.3. La GMVV como política socioterritorial: inclusión social

al desarrollo de la economía solidaria y comunal bajo un concepto de la sustentabi-

3.3.1. Organizaciones y espacios de participación del poder popular

a. Organizaciones para la vivienda promovidas por el Estado: Asamblea Viviendo

Foto 8. La nueva comunidad organizada decide sus normas de convivencia en el urbanismo

relaciones de corresponsabilidad con las instituciones estatales encargadas de los